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Governo Federal Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos. Presidente Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional

Fernando Ferreira
Diretor de Estudos, Cooperao Tcnica e Polticas Internacionais

Mrio Lisboa Theodoro


Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (em implantao)

Jos Celso Pereira Cardoso Jnior


Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas

Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais

Liana Maria da Frota Carleial


Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, Inovao, Produo e Infraestrutura

Mrcio Wohlers de Almeida


Diretor de Estudos e Polticas Sociais

Jorge Abraho de Castro


Chefe de Gabinete

Persio Marco Antonio Davison


Assessor-Chefe de Comunicao

Daniel Castro

Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria URL: http://www.ipea.gov.br

Braslia - 2009

Organizadores

Jos Celso Cardoso Jr. Carlos Henrique R. de Siqueira

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2009

Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro Srie Seminrios do Desenvolvimento Volume 1 Dilogos para o Desenvolvimento 2008 Organizadores Jos Celso Cardoso Jr. Carlos Henrique R. de Siqueira Equipe Tcnica Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenao) Carlos Henrique R. de Siqueira Jos Carlos dos Santos Maria Vilar Ramalho Ramos Carolina Verssimo Barbieri

Dilogos para o desenvolvimento / organizadores: Jos Celso Cardoso Jr., Carlos Henrique R. de Siqueira. Braslia : Ipea, 2009. v. 1 (170 p.) : grfs. Inclui bibliografia. Projeto: Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ISBN 978-85-781-1035-2 1. Desenvolvimento Econmico. 2. Brasil. I. Cardoso Jnior, Jos Celso. II. Siqueira, Carlos Henrique Romo de. III. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. IV. Projeto: Perspectivas do desenvolvimento brasileiro. CDD 338.981

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou da Secretria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

Dedicamos este livro a Ronaldo Coutinho Garcia, idealizador primeiro deste Ciclo de Seminrios para o Desenvolvimento Brasileiro, na esperana de que tenhamos conseguido honrar sua proposta original.

SumriO
AprESEnTAO................................................................................................................................... 9 Diretoria Colegiada/Ipea AGrADECimEnTOS............................................................................................................................ 11 Os Organizadores inTrODuO
ARTICULAO DE SABERES PARA O DESENVOLVIMENTO...................................................................... 13 Jos Celso Cardoso Jr.; Ronaldo Coutinho Garcia; Carlos Henrique. R. de Siqueira Maria Vilar R. Ramos e Carolina V. Barbieri

pArTE i. pErSpECTiVAS pArA O BrASiL nO CEnriO inTErnACiOnAL CAPTULO 1. Rubens Ricupero .......................................................................................... 23
CAPTULO 2. Paulo Nogueira Batista Jr. ................................................................................... 31 CAPTULO 3. Flvio Helmold Macieira ..................................................................................... 39

pArTE ii. DESEnVOLVimEnTO, ESTADO E SOCiEDADE: AS rELAES nECESSriAS, AS COALiZES pOSSVEiS E A inSTiTuCiOnALiDADE rEQuEriDA
CAPTULO 4. Marco Aurlio Nogueira ..................................................................................... 47 CAPTULO 5. Francisco de Oliveira .......................................................................................... 57

pArTE iii. rEDEmOCrATiZAO, ArrAnJOS pArTiDriOS E pACTOS pOLTiCOS: DESAFiOS COnSTruO DAS inSTiTuiES E DA CiDADAniA nO BrASiL
CAPTULO 6. Fbio Wanderley Reis ......................................................................................... 67 CAPTULO 7. Rachel Meneguello ............................................................................................ 75 CAPTULO 8. Carlos Ranulfo ................................................................................................... 83

pArTE iV. VinTE AnOS DA COnSTiTuiO FEDErAL: AVAnOS E DESAFiOS pArA AS pOLTiCAS pBLiCAS E O DESEnVOLVimEnTO nACiOnAL
CAPTULO 9. Plnio de Arruda Sampaio ................................................................................... 91 CAPTULO 10. Alosio Teixeira ................................................................................................. 99 CAPTULO 11. Raphael de Almeida Magalhes ...................................................................... 105 CAPTULO 12. Gilberto Bercovici ........................................................................................... 121

pArTE V. mDiA E pODEr: A COnSTruO DA VOnTADE COLETiVA


CAPTULO 13. Franklin Martins ............................................................................................. 133 CAPTULO 14. Tereza Cruvinel .............................................................................................. 143 CAPTULO 15. Lus Nassif ..................................................................................................... 147

nOTAS BiOGrFiCAS .............................................................................................................................. 159

AprESEnTAO

O Ipea, por meio do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, busca fomentar a recuperao dos debates sobre possveis alternativas nacionais de desenvolvimento, um tema deixado em segundo plano desde pelo menos a crise da dvida externa da dcada de 1980. bem verdade que a partir da estabilizao monetria conquistada com o Plano Real em 1994, criaram-se condies mais propcias para a retomada do debate sobre desenvolvimento no Brasil. Mas ainda assim, em funo das sucessivas crises econmicas mundias ocorridas desde ento, dos imperativos externos a induzir-nos a sucessivos ajustes e reformas estruturais de orientao liberalizante, e das rupturas e constrangimentos polticos do perodo, muito pouco se avanou nesse campo. Dessa forma, a retomada da discusso sobre desenvolvimento acontece, no momento presente, em um contexto claramente mais favorvel ao pas. Exige do Estado e da sociedade brasileira uma ateno especial tanto ao processo de diversificao e complexificao dos interesses, atores e arenas no mbito das nossas instituies, especialmente aps a redemocratizao, como s novas reponsabilidades que o pas tem assumido no cenrio internacional. Para dar conta da crescente complexidade que envolve o tema, torna-se necessrio a elaborao de estratgias, tambm complexas, em dilogo com atores sociais. Hoje, a interlocuo com as diversas instncias da sociedade desempenha um papel de crescente importncia como meio de ampliar a viso dos elaboradores de polticas pblicas e tambm como instncia para a validao das mesmas. Nesse sentido, a necessidade de captar devidamente as mltiplas e complicadas interaes entre a sociedade e o Estado requer a intensificao e o aprofundamento do dilogo entre diferentes formas de saberes, conhecimentos e disciplinas. Esse dilogo, ainda que nem sempre fcil, oferece a vantagem de colaborar na tarefa da construo de uma perpectiva ampliada sobre os desafios que envolvem a construo das agendas de desenvolvimento em ambientes democrticos complexos. Foi com esse objetivo que o Ipea realizou, ao longo de 2008, o primeiro Ciclo de Seminrios do Desenvolvimento Brasileiro. Atendendo gentilmente ao convite dessa instituio, importantes especialistas, de diferentes reas, nos proporcionaram a oportunidade de apreciar um painel amplo e diversificado sobre os desafios que envolvem a construo de um projeto de desenvolvimento plural e adequado ao nosso tempo. Embora o conjunto de textos aqui reunidos sejam deliberadamente heterogneos, eles apontam para alguns entendimentos comuns. Primeiro, a afirmao da democracia como valor fundamental e norteador dos projetos polticos nacionais; segundo, que os modelos de desenvolvimento sejam consoantes com

mecanismos distributivos, ajudando a retificar distores dos modelos passados; e, em terceiro lugar, os diversos textos destacam tambm que, na atual conjuntura histrica, o Estado desempenha um papel fundamental como organizador e fomentador dos projetos de desenvolvimento. Dessa forma, cumprindo sua misso institucional de produzir, articular e disseminar conhecimento para o desenvolvimento brasileiro, o Ipea coloca disposio do pblico o resultado dessas intervenes. Espera-se, com isso, ampliar o acesso do pblico em geral a uma maior variedade de vises sobre o tema, assim como estimular a reflexo crtica sobre os desafios e dilemas brasileiros que envolvem a questo. Boa leitura e reflexo! Marcio Pochmann Presidente do Ipea Diretoria Colegiada Fernando Ferreira Joo Sics Jorge Abraho de Castro Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Liana Maria da Frota Carleial Mrcio Wohlers de Almeida Mrio Lisboa Theodoro

AGrADECimEnTOS

O esforo de organizao e de implementao dos seminrios que redundaram nesta publicao deve seu sucesso a um conjunto amplo de pessoas que souberam entender o esprito geral do projeto, dispondo-se a trabalhar articuladamente para sua efetivao. Em primeiro lugar, registre-se nossos especiais agradecimentos aos colegas do Ipea, Ana Bete Marques Ferreira, Ana Lizarda Chaves Moyss, Andrea Ferreira da Silva, Carolina Barbieri, Chiara Fernandes de Camargos, Estanislau Maria, Daniel Castro, Douglas Portari, Ester Antonia da Silva, Ftima Mattosinhos Cordeiro, Iranilde Rego, Joo Cludio Lima, Joo Viana, Jos Carlos dos Santos, Luiz Fernando Cortez, Maria Vilar R. Ramos, Maria Elizabete da Silva, Natasha Rodrigues Sampaio, Rosane Souza Silveira, dentre outros igualmente importantes que, trabalhando nos batidores, fizeram com que tudo sasse a contento: o agendamento dos palestrantes e convidados, o suporte logstico de preparao do local e do material de divulgao, a organizao final dos eventos e sua gravao, degravao, edio, enfim, todas as muitas etapas necessrias a qualquer iniciativa desse tipo sem esses profissionais, nada disso teria sido possvel. Registre-se tambm nossos agradecimentos a toda a Diretoria Colegiada do Ipea, que ajudou a pensar e a convidar vrios dos nomes que compuseram as mesas, bem como a divulgar e a honrar, com sua presena, os debates sempre muito interessantes dos quais participou. Por fim, mas no menos importante, agradecemos, com sinceridade e entusiasmo, aos diversos palestrantes que aceitaram se juntar ao Ipea nessa empreitada: Rubens Ricupero, Paulo Nogueira Batista Jr., Flvio Helmold Macieira, Marco Aurlio Nogueira, Francisco de Oliveira, Fbio Wanderley Reis, Rachel Meneguello, Carlos Ranulfo, Maria Clia Paoli, Plnio de Arruda Sampaio, Alosio Teixeira, Raphael de Almeida Magalhes, Gilberto Bercovici, Franklin Martins, Tereza Cruvinel e Lus Nassif. Suas apresentaes, sempre crticas e instigantes, trataram de temas cruciais a qualquer iniciativa que se pretenda rumo a modelos de desenvolvimento mais humanos para ns e nossos filhos. Vistas isoladamente, suas intervenes j so dignas do esforo realizado, mas observadas em conjunto, graas edio desta publicao, adquirem uma importncia extraordinria para o debate pblico na sociedade brasileira. Os Organizadores

inTrODuO Articulao de Saberes para o Desenvolvimento nacional

Jos Celso Cardoso Jr.* Ronaldo Coutinho Garcia** Carlos Henrique R. de Siqueira*** Maria Vilar R. Ramos**** Carolina V. Barbieri*****

O Ipea foi criado sob inspirao das ideias do desenvolvimento econmico vigentes nos anos 1960. Nasceu como EPEA, nos primrdios do governo militar, com funes tpicas de planejamento, pesquisa e assessoramento alta direo do governo. Ao longo das dcadas de 1960 e 1970, e incio dos anos 1980, as discusses e o trabalho prtico de elaborar e supervisionar planos e programas de governo mantiveram o Ipea, principalmente as antigas reas do IPLAN, INOR e CENDEC, intimamente envolvido com as questes do planejamento do desenvolvimento, na perspectiva pragmtica. Por outro lado, duas longas dcadas de relativa estagnao econmica, de quase abandono do planejamento governamental e de ausncia de um projeto nacional de desenvolvimento, levaram as burocracias e tambm as academias a se desligarem das temticas tpicas do desenvolvimento. Na atualidade, o tema vem retornando ao debate em diferentes espaos: crculos acadmicos, burocracias de estado, entidades de classe, movimentos sociais etc. Mas os temas que ora retornam ao debate esto demarcados por fortes transformaes histricas e tericas que a problemtica do desenvolvimento nacional experimentou nos ltimos tempos. Em particular no Ipea, que no passado j exerceu papel de frum para elaborao de ideias sobre o desenvolvimento, a atualizao da reflexo tanto
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Coordenador do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea. Atual Secretrio de Articulao Institucional e Parcerias do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. *** Bolsista PNPD/Ipea. **** Bolsista PNPD/Ipea. Atual pesquisadora do INEP/MEC. ***** Bolsista PNPD/Ipea. Atual especialista em polticas pblicas e gesto governamental do Ministrio da Previdncia Social.

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Dilogos para o Desenvolvimento

mais necessria quanto maiores tendem a ser as demandas futuras do governo e da sociedade dirigidas a essa instituio e aos poderes da Repblica pela explicitao de um projeto nacional de desenvolvimento Existem variadas contribuies tericas e programticas que se apresentam como propostas de desenvolvimento, com significados e implicaes bastante distintos, e que devem ser consideradas, sem perder de vista as nossas prprias preocupaes com as exigncias do paradigma da igualdade no desenvolvimento. Postas essas consideraes preliminares, viu-se como oportuno, no mbito das concepes que esto norteando o processo interno de planejamento estratgico do Ipea, promover debates por meio de seminrios abertos, com vistas a resgatar, formular e difundir discusses terico-polticas sobre o desenvolvimento brasileiro. Ento, o objetivo do primeiro Ciclo de Seminrios que originou esta publicao realizados a cada bimestre, entre os meses de abril e dezembro de 2008 foi promover um conjunto de encontros temticos sobre aspectos cruciais do desenvolvimento nacional, segundo distintos enfoques terico-polticos recolhidos do debate contemporneo, como forma de subsidiar as formulaes prprias do Ipea, auxiliar a reflexo no interior do governo e, mediante a publicao das intervenes e das discusses havidas nos encontros, estimular o debate entre um pblico mais amplo. uma tentativa de contribuir para a formao de um entendimento mais complexo do mundo, superando os reducionismos e as dicotomias to presentes na atualidade, elas mesmas indicadoras de certo subdesenvolvimento intelectual e cultural. Ao concretizar, portanto, essa etapa do processo de reconstruo de uma prtica de debates qualificados sobre temas to caros atualidade brasileira, o Ipea estimula tambm a construo de estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais relevantes e representativos, dilogo este que constitui um dos desafios prioritrios da instituio em sua atual quadra histrica. Frente a tamanho desafio, o Ipea realizou, como parte componente do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, esse primeiro Ciclo de Seminrios, contando com a colaborao de grandes nomes do pensamento nacional, com o intuito de discutir temas estratgicos para o desenvolvimento brasileiro. A presente publicao, portanto, o resultado das intervenes ocorridas durante tais seminrios. Os textos aqui reunidos proporcionam um viso plural e abrangente de importantes questes que devem ser avaliadas para a construo de projetos de desenvolvimento adequados ao nosso tempo. A Parte I do livro, denominada Perpectivas para o Brasil no cenrio internacional, conta com textos do economista Paulo Nogueira Batista Jnior e dos embaixadores Rubens Ricupero e Flvio Helmold Macieira.

introduo

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No Captulo 1, Rubens Ricupero chama ateno para grandes movimentos de longo prazo que afetam diretamente nosso futuro. A questo energtica, marcadamente as descobertas de petrleo no pas, os problemas oriundos do aquecimento global e, por fim, a transio demogrfica no Brasil e no mundo. Suas preocupaes revelam que, ou nos preparamos devidamente para esses megafenmenos ou perderemos oportunidades e at mesmo enfrentaremos crises. No Captulo 2, Paulo Nogueira Batista Junior observa que as chamadas economias emergentes vm ganhando espao significativo no mbito internacional e chama ateno para essa nova configurao de poder que se delineia. Brasil, Rssia, ndia e China tm, pelo seu desempenho econmico, suas consideraes cada vez mais ouvidas, e hoje no se pensa em acordos internacionais sem a participao dos BRICs. Todavia, esse quadro de destaque internacional destoa da viso que os brasileiros tm de si mesmos e do pas que constroem. Segundo o economista, a despeito do pessimismo que impera internamente, o pas est mais forte, bem visto e tem um futuro promissor a ser construdo. No Capluto 3, Flvio Helmold Macieira expe os grandes desafios e avanos da diplomacia brasileira em meio s transformaes recentes do quadro mundial. Contudo, sua fala chama antes a ateno para a necessidade de o Brasil ser internamente forte, coeso e justo para melhor posicionar-se mundialmente. S a partir da que o pas poder reivindicar participao maior nos fruns e debates internacionais e ser pr-ativo em favor dos seus interesses. No fim, fica claro que o cerne de todo o esforo deve ser o desenvolvimento, nico caminho capaz de levar o Brasil a transitar da periferia para o centro da economia e do poder mundial. Portanto, quanto ao tema da insero internacional, os textos destacam a importncia do Brasil no cenrio internacional, enfatizando que o pas conta com uma diversidade de recursos prprios que favorecem sua posio enquanto global player. Contudo, apontam tambm a deficincia do pas na elaborao de um projeto para o futuro. Nesse sentido, o planejamento de longo prazo, baseado em estudos e pesquisas sobre temas estratgicos, como infraestrutura e matriz energtica, configura-se como grande desafio a ser enfrentado. A Parte II, intitulada Desenvolvimento, Estado e Sociedade: as relaes necessrias, as coalizaes possveis e a institucionalidade requerida, conta com a colaborao do cientista poltico Marco Aurlio Nogueira e do socilogo Francisco de Oliveira. Ambos refletiram sobre as condies e as possibilidades de articulao entre o social, o poltico e o econmico para a construo de um projeto democrtico de desenvolvimento. No Captulo 4, Marco Aurlio Nogueira destaca que, aps o esgotamento dos modelos desenvolvimentistas dos anos 1950 e 1960, baseados na corrida pelo alcance dos ndices econmicos dos pases desenvolvidos, um projeto de

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desenvolvimento com sustentabilidade ter obrigatoriamente de levar o social em considerao. Em sua viso, uma espcie de pacto torna-se um elemento central e estratgico para a sua viabilidade e legitimidade. Nogueira alerta, no entanto, que a fragmentao do social e a crise da esquerda alijaram a sociedade dos canais tradicionais de expresso do descontentamento, tornando o vnculo entre o Estado e a sociedade ainda mais frgil. Dessa maneira, para tornar-se exequvel, um projeto de desenvolvimento dever pensar tambm em maneiras de formar coalizes e de favorecer a comunicao entre partes estanques da sociedade. Em outras palavras, as novas formas de institucionalidade que surgiro com os projetos de desenvolvimento devero levar em considerao e reconhecer as novas formas de organizao e sociabilidade daquilo que Nogueira denomina vida lquida, retomando o conceito cunhado por Zygmunt Bauman. No Captulo 5, Francisco de Oliveira, por sua vez, chama a ateno para as dimenses e a dificuldade do projeto que o Ipea se colocou. Ele faz questo de enfatizar que planejar polticas pblicas ligadas ao desenvolvimento no tarefa fcil, e nem mesmo suficiente, pois planejar significa fazer escolhas ou, em suas palavras, discriminar. Em sua viso, em certo momento de nossa histria o Estado brasileiro optou por um paradigma de desenvolvimento baseado num modelo simples, pouco complexo, com o objetivo de prover subsistncia populao. Embora tenha surtido efeitos considerveis, o problema desse modelo, segundo o socilogo, que, quando bem sucedido, ele passa a sustentar e no mais a eliminar a pobreza, mantendo parte da populao em nveis nfimos de sobrevivncia. Para Francisco de Oliveira, no entanto, o Estado e a sociedade no podem renunciar ao desejo de ir alm desse patamar. Ele conclui seu artigo alertando que um projeto de desenvolvimento para o nosso tempo, e para a complexidade de nossa sociedade, deve avanar em relao s conquistas civilizatrias j atingidas. As reflexes de Marco Aurlio Nogueira e Francisco de Oliveira destacam a necessidade do estabelecimento de novos canais de entendimento entre Estado e sociedade para alm das estruturas dos partidos polticos ou seja, formas de institucionalidade que consigam traduzir as expresses da imaginao social e seus anseios em relao direo e ao carter dos projetos de desenvolvimento. Conforme sugerem, a complexidade do cenrio no qual tais projetos se apresentam hoje exige uma reestruturao da relao entre Estado e sociedade, fazendo com que esta relao tenha maior mobilidade e mais flexibilidade, sendo igualmente complexa. A Parte III, denominada Redemocratizao, arranjos partidrios e pactos polticos: desafios construo das instituies e da cidadania no Brasil conta com a colaborao dos cientistas polticos Fbio Wanderley Reis, Rachel Meneguello e Carlos Ranulfo. O objetivo do evento foi discutir o papel dos arranjos partidrios

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e das alianas polticas no cenrio brasileiro atual. Alm disso, buscou-se fazer um balano crtico do processo de redemocratizao do Brasil e de construo da cidadania, tendo em vista sua importncia para a ampliao da coeso social e, consequentemente, para uma institucionalidade que favorea o desenvolvimento. No Captulo 6, Fbio Wanderley Reis destaca o hiato existente entre os aspectos institucionais da dinmica poltica e os seculares conflitos distributivos ainda no resolvidos da sociedade brasileira. Evocando a imagem da Belndia, criada em 1974 pelo economista Edmar Bacha, Reis afirma que essa configurao social que ope a elite dirigente e partidria de um lado, e o povo, de outro acaba por colocar em xeque a credibilidade do prprio sistema poltico. E essa contraposio, por sua vez, se traduz numa viso extremamente negativa do processo eleitoral. Apesar disso, o autor v como importante a atual relao existente entre o avano da democracia e a redistribuio, na qual candidatos e partidos (no s no Brasil, como na Amrica Latina) tm sido obrigados a se comprometer com programas de maior penetrao social, como o Bolsa-Famlia e outros, para tornarem-se atores relevantes no jogo poltico. No Captulo 7, a anlise de Rachel Meneguello centra-se no jogo poltico que est na base do presidencialismo de coalizo, e no que ela considera ser seu paradoxo. Por um lado, a autora traz dados importantes sobre a construo histrica do sistema de negociaes no qual se apoiam os acordos polticos. Ela destaca a lgica e a estabilidade desse sistema que, em sua viso, funciona bem, no sentido de proporcionar condies adequadas produo da governabilidade. Mas, por outro lado, ela faz notar que, a despeito da consolidao da democracia, da estabilidade e da regularidade das eleies em todos os nveis, existe um alto grau de desconfiana por parte dos cidados em relao aos agentes polticos e s instituies representativas. No Captulo 8, Carlos Ranulfo analisa a institucionalidade do processo decisrio no Brasil, a partir da configurao do cenrio partidrio de hoje. O autor constata a crescente formao de certo bipartidarismo, especialmente no perodo posterior a 1994, quando um novo consociativismo emerge, tendo o PMDB como fiel da balana. Uma das foras desse sistema bipartidrio seria formada, em sua opinio, por um campo de centro-esquerda, mais heterogneo e com menor capacidade de negociao; e um segundo campo, composto por foras de centrodireita, mais homogneo e, portanto, mais capaz de formar maiorias parlamentares. Para Ranulfo, essa configurao do poder dificilmente poder proporcionar as alianas necessrias para as importantes reformas que deveriam ser realizadas no pas, sugerindo que um maior dilogo entre essas duas foras seria benfico para alguns dos importantes desafios que o pas enfrentar no futuro.

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Os artigos reunidos na Parte III exibem uma diversidade de entendimentos sobre a institucionalidade poltica no cenrio da redemocratizao. Mas os pontos convergentes mostram que os arranjos partidrios necessrios ao funcionamento do nosso presidencialismo de coalizo, embora efetivo, nem sempre produzem efeitos salutares. Alm disso, a heterogeneidade dos campos polticos dominantes manda sinais pouco claros para a sociedade que, s vezes, no compreende e, outras vezes, no aceita determinadas estratgias, acordos ou alianas para a formao das maiorias parlamentares. Por isso, embora o sistema poltico brasileiro tenha se estabilizado e se expandido desde a redemocratizao, h uma percepo por parte de todos os participantes do evento de que h um crescente abismo e uma sensao de falta de identidade entre as instncias representativas e a sociedade que ela deveria representar. A Parte IV, intitulada Vinte anos da Constituio Federal (1988/2008): avanos e desafios para as polticas pblicas e o desenvolvimento nacional, tem como foco o projeto econmico e social inscrito na Carta Magna. Aqui busca-se refletir sobre seus avanos e limites, alm de reavaliar os horizontes ali colocados para a promoo de polticas pblicas e do prprio projeto de desenvolvimento nacional. Para tratar dessas questes, participaram do evento Plnio de Arruda Sampaio, Alosio Teixeira, Raphael de Almeida Magalhes e Gilberto Bercovici. No Captulo 9, Plnio de Arruda Sampaio enfatiza que uma avaliao correta da Constituio depende de uma compreenso adequada dos processos polticos e econmicos que a antecederam e que levaram necessidade de formao de um novo pacto poltico. A partir de um relato complexo, ele narra a histria da decomposio do regime militar e das foras que o apoiaram, o momento de efervescncia das foras populares, com os avanos e retrocessos durante os debates parlamentares, at a desfigurao do texto de 1988, com as inmeras emendas que ameaam seu projeto original. Por fim, ele relaciona uma srie de captulos que, em sua viso, constituiriam algumas das conquistas vlidas ainda hoje. No Captulo 10, Alosio Teixeira tentou reconstituir, a partir do texto original, uma espcie de ossatura bsica da Constituio. Seu objetivo foi tentar compreender que tipo de Estado e de sociedade ela vislumbrava no momento de sua promulgao. Em sua proposta de avaliao, Teixeira destaca imensos avanos, como o da descentralizao das decises oramentrias, a instituio do princpio do planejamento, o estabelecimento do mercado interno como patrimnio nacional e a proposta de integrao do Brasil com seus vizinhos sul-americanos. O Estado delineado pela Constituio de 1988 era, na viso de Teixeira, democrtico, nacional e descentralizado, e tinha como misso a promoo da justia social. O ponto negativo dessa histria, ainda segundo o autor, que ela se desenrolaria justamente em um ambiente extremamente desfavorvel, caracterizado por um ajuste estrutural da economia internacional (que geraria taxas nfimas de crescimento) e de retrao das foras populares em decorrncia do refluxo

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do movimento operrio. E esse cenrio j no proporcionava mais espao para a sustentao de um projeto poltico com tais caractersticas. No Captulo 11, Raphael de Almeida Magalhes faz um relato histrico importante e minucioso da construo do captulo da seguridade social na Constituio, perodo no qual foi ministro da Previdncia. Em seu artigo, ele proporciona um entendimento claro das dificuldades polticas, dos avanos e recuos, e das complicadas negociaes que estiveram na base da construo de um sistema que, em sua viso, foi um dos mais importantes e justos institudos pela Carta Magna. No Captulo 12, o jurista Gilberto Bercovici analisa a Constituio Federal de 1988 luz da teoria constitucional. Refutando a tese de que essa seja uma Constituio que coloca obstculos ao desenvolvimento econmico e social, e gera instabilidade poltica, o autor mostra como seu modelo consoante com o de outras constituies do perodo de redemocratizao que se caracterizam por ter absorvido muitas das demandas dos grupos sociais populares, isto , aqueles grupos que conquistaram espao poltico e representatividade no sculo XX. Em sua avaliao, a Constituio brasileira expressou tambm boa parte de um projeto nacional de desenvolvimento criado entre os anos de 1930 a 1950, e que se concretizou tanto no captulo da ordem econmica, quanto no estabelecimento dos direitos sociais. Bercovici conclui de forma otimista, sugerindo que, a despeito de todas as reformas institudas pelos ltimos governos, o seu esqueleto (de carter predominantemente social-democrata, segundo ele) ainda sobrevive devido sua legitimidade. As avaliaes sobre a Constituio de 1988 realizadas pelos autores acima foram unnimes em consider-la um instrumento essencial no processo de redemocratizao e no enfrentamento da dvida social que o modelo de desenvolvimento brasileiro do sculo passado havia criado. Outro ponto que une as avaliaes a percepo do enorme retrocesso que significou muitas das reformas e emendas realizadas desde sua promulgao. Mas, embora tenham retirado importantes conquistas, grande parte dos direitos ali inaugurados parecem ter se integrado ao imaginrio social de forma consistente. A Parte V trata do tema Mdia e poder: a construo da vontade coletiva, tendo como objetivo refletir sobre o papel da imprensa na formao de um ambiente favorvel ao crescimento e ao aprofundamento da democracia. Nas democracias contemporneas, a mdia se constitui no apenas como instrumento que media a comunicao, mas tambm um ator poltico influente e um agente econmico relevante. Alm disso, assistimos ao crescimento constante de redes alternativas de comunicao via internet, que so dinmicas e ideologicamente mais diversificadas que a chamada grande mdia, e cujas consequncias para os debates nacionais precisam ser compreendidas. Para analisar tais temas, o Ipea contou com a colaborao dos jornalistas Franklin Martins, Tereza Cruvinel e Lus Nassif.

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No Captulo 13, Franklin Martins procura relativizar o poder da mdia lembrando que, a despeito de sua imensa capacidade de convencimento, ela ainda est sujeita aos limites que as sociedades democrticas lhes impem. Em sua viso, h uma dimenso da interao entre a imprensa e a opinio pblica que geralmente desprezada. Para ele, assim como a imprensa forma o leitor por meio de uma linha editorial que o atrai, o leitor, por sua vez, refaz seus hbitos e preferncias de leitura medida que deixa de se identificar com determinadas abordagens. Quando essa falta de sintonia entre o pblico e os veculos de comunicao comea a se traduzir na queda das vendas, o leitor fora as revistas e jornais a repensarem seus rumos. E esse jogo que permite, na opinio de Martins, que a sociedade equilibre a relao de foras quando a imprensa abusa de seu poder. No Captulo 14, Tereza Cruvinel chama a ateno para a importncia da radiodifuso (rdio e TV) no Brasil diante de outros meios (como a internet, por exemplo). Ela alerta ainda para as significativas mudanas que o fortalecimento de uma rede pblica de televiso, assim como a introduo da TV digital, trar para a dinmica da relao entre mdia e sociedade e sua democratizao. Para Gruvinel, a funo da TV pblica, longe de ser um canal governamental, dever ser a de incentivar e garantir espaos para a exposio da pluralidade de opinies e de expresses culturais excludas das grandes redes comerciais. Por fim, no Captulo 15, Lus Nassif faz uma minuciosa anlise do percurso da imprensa brasileira nas duas ltimas dcadas e da transformao da lgica da informao na era dos blogs. Por um lado, o autor faz uma crtica contundente ao que ele caracteriza como a submisso da lgica jornalstica da construo e da divulgao da notcia lgica da mercadoria. E, por outro, exemplifica, a partir de sua prpria experincia, como a dinmica dos blogs consegue superar as tradicionais barreiras da autoridade jornalstica ao permitir que o leitor participe da produo da notcia. A reflexo realizada pelos autores acima aponta, portanto, para duas vises complementares sobre as relaes entre mdia, poder e sociedade com vistas ao aumento da qualidade de nossa democracia. Uma das vises destaca o poder do cidado enquanto consumidor da informao, que manifesta sua discordncia em relao a um determinado veculo de comunicao mudando suas preferncias de leitura, e fazendo-se ouvir pela via econmica. A outra viso destaca a inerente vinculao no Brasil entre a chamada grande mdia, concentrada em grandes grupos de comunicao, e interesses polticos especficos. Nessa dimenso da assimetria entre a sociedade e a mdia, o equilbrio e a busca por notcias confiveis e qualificadas para a formao da opinio devem ser realizados com a regulao da radiodifuso, e da participao em redes alternativas e mais interativas de informao. Por fim, cumprindo o compromisso de retomar a discusso sobre os rumos do desenvolvimento brasileiro, os artigos reunidos no primeiro volume dessa coletnea visam proporcionar ao leitor uma viso ampla, multidisciplinar e politicamente diversificada sobre cinco temas de grande relevncia para o debate nacional.

PARTE I
Perspectivas para o Brasil no Cenrio Internacional

CAPTULO 1

pErSpECTiVAS pArA O BrASiL nO CEnriO inTErnACiOnAL1

Rubens Ricupero

Quando se fala sobre o cenrio internacional, e as oportunidades ou perspectivas para o Brasil, a tendncia natural separar, por uma questo de mtodo, esses dois aspectos. No podemos esquecer, porm, que o cenrio internacional e o Brasil se encontram em uma interao constante: um age sobre o outro. Na prtica, muito difcil separar as duas coisas. Hoje em dia, ao falar em globalizao, uma das definies em que frequentemente se pensa a de que, na globalizao, tudo o que global passa a ser relevante para o nacional, e o que nacional, local, passa a ser relevante para o global. Isso ainda mais verdade para um pas como o nosso, cada vez mais integrado nessa teia de relaes internacionais. Lembraria at fazendo uma comparao com um autor que sofre injustamente de m reputao que Maquiavel diz que o Prncipe precisa de Fortuna e de Virt (Virtude). Fortuna, que significa sorte em italiano, um pouco o que desejaramos que o cenrio internacional nos desse. Condies vantajosas, propcias. Mas isso no basta se o Prncipe no tiver Virtude, isto , se no for capaz de responder a esse cenrio, a essas condies favorveis, utilizando-as bem, sem desperdiar as oportunidades. Falarei sobre as perspectivas para o Brasil no esquecendo nunca esses dois lados da questo. Sem querer entrar na discusso de saber se mais importante o cenrio internacional ou a nossa resposta de planejamento e de crtica, existe naturalmente um aspecto que depende mais de ns. Isto , est mais ao nosso alcance influir sobre a nossa resposta do que influir sobre o cenrio internacional. claro que tambm temos a capacidade de tentar fazer com que o cenrio externo seja aquele que desejamos, mas o nosso poder sobre ele muito mais limitado do que em relao s nossas prprias respostas.
1. Palestra proferida no Seminrio Perspectivas para o Brasil no cenrio internacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 24 de abril de 2008.

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Nesse sentido, quero dar um exemplo que me parece muito claro: os dois pases que mais se beneficiaram com as condies vantajosas para o comrcio internacional ao longo dos ltimos 20 anos foram a China e Taiwan (que no deixa de ser, de certa forma, uma expresso da China). Pouca gente se lembra de que a China e Taiwan, at o ano 2000, nem sequer eram membros do Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT) e, portanto, no se beneficiavam dos acordos do multilateralismo comercial. Podiam ser vtimas de qualquer tipo de discriminao, no havia praticamente nenhuma norma internacional que os protegesse. No entanto, isso no impediu que esses dois pases tivessem um xito espantoso. Tanto que a China est em vias de se tornar a maior potncia comercial do mundo, se que j no se tornou. E como ela fez isso? Aproveitando as condies vantajosas do cenrio mundial, embora no tivesse o benefcio dos acordos internacionais. Aproveitou-as, por qu? Porque possua o que mais vale em comrcio, que a capacidade de oferta, o que os americanos chamam de supply capability, ou seja, a capacidade de oferecer produtos adequados, com qualidade adequada e preos competitivos no mercado internacional. E isso dependia, sobretudo, da China. Foi a estratgia chinesa que levou o pas, e Taiwan tambm, a adquirir essa capacidade. Um contra-exemplo, que sempre til de invocar no Brasil quando se fala em acordos de livre comrcio, o Mxico. Ele teve, graas ao Tratado NorteAmericano de Livre Comrcio (NAFTA), que o acordo de livre comrcio com os Estados Unidos (EUA) e o Canad, vantagens fantsticas no cenrio internacional, porque obteve um tratamento privilegiado, preferencial. No entanto, ao longo dos anos de durao do NAFTA, o Mxico teve um crescimento medocre, em geral at inferior ao do Brasil. A mdia dele ao longo dos ltimos anos de 3,0% a 3,1%, apesar das vantagens proporcionadas pelo acordo de livre comrcio. Hoje, o Mxico comea, em muitas reas, a ser deslocado do mercado americano pela China, apesar de a China no gozar dessas vantagens preferenciais. No obstante, a China tem as vantagens que lhe foram conferidas pela sua clara estratgia nacional de desenvolver uma grande, incomparvel capacidade de oferta. Aps essa introduo, gostaria de falar no tanto das mudanas no cenrio que possam ocorrer em matria poltica ou mesmo econmica, luz da crise financeira mundial e da grave recesso americana. Tenciono concentrar-me em trs grandes tendncias, a saber: a mudana no cenrio sobre petrleo e commodities em geral, com certa nfase nas commodities agrcolas; os problemas que vo decorrer do aquecimento global para o sistema produtivo e para a oferta de determinados produtos; e a questo da transio demogrfica no mundo, sobretudo no Brasil.

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Procurarei, na medida do possvel, avaliar essas trs grandes tendncias, mas sempre indagando a quem beneficia o resultado de cada uma delas dentro do Brasil. Ou melhor, no me preocupa apenas saber se o Brasil como um todo, o Brasil como Estado, como um ator do cenrio internacional, vai ficar melhor ou pior, em funo de cada uma dessas tendncias. O que me preocupa saber se, em geral, o povo brasileiro se beneficiar ou no. Pode parecer que no h contradio entre essas coisas, mas h. Utilizando como exemplo nosso cenrio, pode-se perfeitamente imaginar situao na qual, graas s vantagens criadas para as exportaes de commodities agrcolas, alguns grupos que se beneficiam de um alto grau de concentrao de capital possam obter benefcios fantsticos, enquanto a maioria da populao continuaria a receber somente migalhas. Isso, para mim, no seria um benefcio para o Brasil. Poderia at ser considerada uma vantagem macroeconmica, mas o importante seria tentar verificar como tal tendncia beneficiaria ou no a maioria dos brasileiros. Passando ao exame da primeira dessas tendncias, a do petrleo e das commodities, parece bvio que no s em funo de tendncias internacionais, mas de desenvolvimentos ocorridos no prprio Brasil, o cenrio , aparentemente, muito propcio para ns. Se for confirmada a perspectiva aberta pela chamada camada pr-sal da Bacia de Santos, tomada em sentido extenso desde o sul do Esprito Santo at Santa Catarina , o Brasil talvez tenha condies, num horizonte mdio de 10 a 15 anos, de se tornar um exportador de petrleo de porte respeitvel. A primeira consequncia, de um ponto de vista macro, que o Brasil, estrategicamente, passa a ser um pas que despertar muito mais interesse e valorizao no mundo, o que j est acontendo neste momento. Todo grande ator emergente no mercado de energia e de petrleo, em um perodo no qual no est havendo grandes descobertas em outros lugares, faz com que o pas por si s ganhe em importncia relativa. No h a menor dvida de que isso ir afetar o Brasil como um todo, politicamente, diplomaticamente, economicamente. Se as perspectivas se confirmarem, essa situao nova representar uma soluo definitiva para o chamado estrangulamento do setor externo. A partir desse momento, de fato, o Brasil se livraria de um problema secular e passaria a no ter mais dficit em conta corrente, como agora voltou a apresentar numa velocidade preocupante. O Brasil, nesse ponto, resolveria em definitivo a questo do balano de pagamentos. Existe, contudo, a outra face da moeda. Nesta segunda face vamos precisar da Virtude, porque at agora tivemos, sobretudo, a vantagem da Fortuna. O primeiro desses problemas novos seria, evidentemente, a apreciao da moeda brasileira, tendncia a que j estamos assistindo em termos internacionais e que se consolidaria e reforaria. Poderia, por exemplo, levar facilmente chamada

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doena holandesa,2 a uma intensificao da desindustrializao prematura. Aqui que se coloca a questo das respostas. A qualidade do resultado final vai depender de saber se vamos utilizar essas vantagens proporcionadas pelo cenrio internacional e pela nossa geologia para, desde cedo, comear a definir o que tencionamos fazer com o petrleo e o gs. Usaremos o petrleo e o gs apenas para queimar, para exportar? Queremos nos tornar uma nova Venezuela? Vamos repetir o que aconteceu com o Mxico na dcada de 1970, quando foi descoberto o campo gigante de Cantarell no Golfo do Mxico? Naquela ocasio, o presidente do Mxico anunciou a descoberta pela televiso, declarando de forma sensata: o Mxico est consciente do perigo que outros pases no souberam evitar e no vai desperdiar essa nova riqueza. Apesar dessa advertncia, o Mxico no fez outra coisa. Durante 30 anos, cometeu exatamente o mesmo erro que tinha sido cometido por outros pases. Hoje a produo do campo est caindo e pouco ficou dessa vantagem comparativa. Que esse perigo no imaginrio, que no depende apenas de ns estarmos conscientes dele, pode ser demonstrado facilmente at pelo fato de que, at agora, no soubemos cuidar bem do problema dos royalties do petrleo offshore. O sistema que foi definido quando descobrimos o petrleo offshore acabou beneficiando um pequeno nmero de municpios e, mesmo assim, eles desperdiaram o dinheiro. Boa parte desses municpios que receberam royalties no s no litoral fluminense e capixaba, mas tambm das empresas do Polo Petroqumico da Bahia ostenta padres baixssimos de desenvolvimento humano, de ateno sade e educao. No se pode dizer, ento, que a possibilidade do erro no passaria de uma hiptese futura ou aleatria porque j comeamos errando nessa questo, existindo, portanto, boa possibilidade de repetirmos o erro. Seremos capazes de definir, para utilizao do petrleo e do gs, a estratgia mais inteligente de se utilizar essas riquezas para um processo produtivo que agregue valor ao que o Brasil vai exportar, ou vamos apenas repetir mais um dos ciclos extrativistas da histria econmica brasileira? Passo ao segundo subitem, que o das commodities. O que ficou dito sobre o petrleo aplica-se, quase da mesma forma, exportao da soja ou de outros alimentos com os quais o Brasil tenha vantagem comparativa, como carne e vegetais. Calcula-se que, devido transio demogrfica no resto do mundo e evoluo que ocorre na China e na ndia, nos prximos anos, 2020 ou 2030,
2. Segundo Bresser-Pereira e Marconi (BRESSER-PEREIRA, L. C. e MARCONI, N. Existe doena holandesa no Brasil?, 2008), a doena holandesa um fenmeno decorrente da existncia de recursos naturais abundantes que geram vantagens comparativas ao pas que os possui e que, segundo os mecanismos de mercado, podem lev-lo a se especializar na produo desses bens e a no se industrializar ou, ainda, a se desindustrializar, mediante o estmulo importao dos demais bens necessrios, o que inibiria o processo de desenvolvimento econmico. Sendo assim, doena holandesa seria, tecnicamente, a sobre-apreciao crnica da taxa de cmbio causada pela abundncia de recursos naturais e humanos baratos, compatveis com uma taxa de cmbio inferior quela que viabilizaria as demais indstrias de bens comercializveis; constituiria um obstculo, do lado da demanda, ao inviabilizar investimentos mesmo quando as empresas dominassem a respectiva tecnologia (Nota dos Organizadores.).

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a demanda de carne vai dobrar, a demanda de gros vai se multiplicar 75%. Temos, por conseguinte, um cenrio favorvel para a produo brasileira de carne, gros etc. Mas a tambm se coloca o problema: vamos fazer isso a que preo? Com a destruio do meio ambiente, como viemos fazendo at agora? Ou vamos procurar utilizar essa vantagem tambm para agregar valor aos prprios produtos oriundos desse tipo de agricultura? No devemos esquecer que nossa histria econmica foi, em grande parte, dominada no passado pela exportao de commodities. Conforme bem escreveu Caio Prado Jnior, desde o incio o Brasil foi um pas definido, caracterizado pelo sentido da colonizao isto , ramos uma colnia de exportao, que produzia e exportava commodities tropicais e minrios para o mercado de fora, na base do latifndio, da grande propriedade e do trabalho escravo. Tal sistema no nos permitiu enriquecer a sociedade ou realizar o grande salto do desenvolvimento que transformou os EUA. Nessas condies, se formos repetir nosso passado, receio que as vantagens das tendncias de agora no iro, uma vez mais, resolver nosso problema de desenvolvimento. Passo agora ao aquecimento global, tema que tambm permite essa interao entre os fatores de fora e os de dentro. Tudo indica que o aquecimento global j comea a afetar a estrutura da oferta em todo o mundo. O nmero de grandes catstrofes naturais dobrou de 20 para 40 nos ltimos anos, e certos episdios recentes, como o da seca australiana, tm a ver diretamente com essa mudana, possivelmente irreversvel. Os australianos, que eram grandes produtores e exportadores de arroz, esto abandonando esse mercado. A produo australiana de arroz caiu 98%, uma cifra espantosa. Como o arroz planta que demanda muita gua, os produtores esto vendendo os direitos de uso da gua, que l so mais importantes que a propriedade da terra. Portanto, esto saindo do mercado, o que explica em parte que o arroz tenha visto seu preo aumentar 127% nos ltimos meses. Diante dessa questo, o problema saber como vamos nos preparar. O Painel Intergovernamental de Mudanas Climticas (IPCC) painel das Naes Unidas (ONU) sobre mudanas climticas , est cansado de repetir que os pases mais atingidos na produo agrcola sero os tropicais e subtropicais, sobretudo nas reas mais prximas ao Equador, pela razo evidente de que, quanto mais quente for o pas, mais complicado vai ficar se a mdia de temperatura subir 2,0 ou 2,4 graus, como j mais ou menos inevitvel, pelo acmulo de gases na atmosfera. Seria ainda pior se subisse 3, 4, 5 ou 6 graus centgrados. O problema no se limita ao aumento das temperaturas; o mais difcil de prever, na questo da mudana climtica, no tanto a variao de temperatura, mas como essa variao ir afetar o nvel das precipitaes. Sobre isso h muitas

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divergncias entre os estudiosos do clima. No entanto, a maioria deles inclusive os estudos e projees feitos pelo laboratrio Hadley,3 do Reino Unido, o mais adiantado centro de estudos dessas variveis indica que, caso a temperatura suba muito na Amaznia, haver um forte efeito redutor na umidade exportada pela floresta para outras zonas. Sabe-se, hoje em dia, que boa parte das chuvas no Oeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul do Brasil, chegando at Buenos Aires e Pampas, provem da umidade da Amaznia. Nesse caso, poder haver um efeito extremamente negativo sobre o que consideramos hoje a nossa mais indiscutvel vantagem comparativa, a capacidade de produzir alimentos a baixo custo. O Brasil, infelizmente, tem tido pouca Virtude em enfrentar esse problema, porque dispe de pouqussimos estudos, escassas pesquisas sobre essa interao entre o aumento de temperatura e as precipitaes. Sofremos um grande atraso na transio do governo passado para o atual. O professor Enas Salati, nossa maior autoridade cientfica na questo das precipitaes ligadas a mudanas de clima, estava para montar, no contexto do Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, uma grande rede de estaes coletoras de dados. Essa rede estaria na base das definies do que deveria ter sido o programa brasileiro contra as mudanas climticas. Infelizmente, tal esforo sofreu grande descontinuidade devido s alteraes administrativas consequentes troca de governo. S agora que est sendo retomado, graas ao Frum Brasileiro de Mudanas Climticas, o esforo de tentar implantar uma rede com a definio de uma poltica, mas com um atraso de mais de seis anos numa questo em que cada minuto conta. Para ilustrar como se teria podido fazer muito mais do que fizemos at agora, cito um exemplo: o primeiro-ministro da Austrlia, em discurso de inaugurao, poucas semanas atrs, da Conferncia da Agricultura Australiana organizada pelo Australian Bureau of Agricultural and Resource Economics (ABARE), o grande think tank da agricultura australiana apresentou projees muito minuciosas. A Austrlia prev, por exemplo, que no ano 2020 vai ter uma diminuio de 10% da precipitao pluviomtrica. O ministro forneceu at dados quantitativos de como isso vai afetar a exportao de carnes, de gros etc. O Brasil nessa matria no tem ideia, no temos a menor pista do que vai acontecer ao pas, porque at agora no nos preparamos. Finalmente, o ltimo tema que gostaria de abordar o da transio demogrfica, em um mundo no qual a populao vai crescer de 6,7 bilhes para mais de 9 bilhes por volta do ano 2050. No Brasil, estamos no incio de uma janela de oportunidade que talvez perdure por 50 anos, aquilo que o demgrafo e professor da Escola de Ps-Graduao do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
3. O autor refere-se ao instituto meteorolgico britnico Hadley Centre for Climate Prediction and Research (Nota dos Organizadores).

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Jos Eustquio Diniz Alves, chama de bnus demogrfico. Ao invs de ter, como ocorreu a partir da dcada de 1950 at o final dos anos 1980, um forte nus demogrfico isto , um nmero muito grande de dependentes, sobretudo crianas, para cada 100 pessoas em idade produtiva ter-se- apenas 40 e poucos dependentes por 100 pessoas em idade produtiva. Isto ter consequncias imensas. Por exemplo, crescendo economicamente a 5% ao ano, podemos melhorar a distribuio de renda, a renda per capita, na mesma proporo em que ela melhorava quando o pas tinha de crescer 7,0% ou 7,5 % ao ano, porque a populao est crescendo menos, h menos pessoas no divisor. Tambm nessa questo incide de novo o tema da necessidade de no se resignar apenas s tendncias naturais, mas demonstrar diante delas a nossa Virtude. Por qu? Porque tudo isso so ganhos potenciais, que dependem de sabermos ou no aproveit-los. Por exemplo: se o Banco Central continuar aumentando os juros, impedindo o pas de crescer, no vamos ter nenhuma possibilidade de absorver o desemprego estrutural que vem se acumulando ao longo dos anos e que hoje j est muito alto, entre 9,0% e 10% este ano.4 Se continuarmos no desemprego estrutural, de nada adianta ter uma menor porcentagem de dependentes em relao populao em idade ativa se esta populao no tiver emprego. A populao em idade ativa precisa ser empregada para que essa equao funcione. Queria, assim, que todos vissem que, ao abordar grandes temas estruturais, de grande dimenso, e de longo prazo, existe uma interao entre o que ocorre do lado de fora e a resposta que iremos dar. O benefcio nunca automtico, menos ainda se quisermos que as tendncias beneficiem a maioria da populao. Tampouco automtico que, exportando mais soja, ou mais etanol, iremos beneficiar a maioria das pessoas que foram expulsas do campo, devido ao modelo de produo agrcola altamente concentrador de capital e de tecnologia. Eram essas as consideraes que queria fazer no intuito de provocar um debate.

4. O autor refere-se ao ano de 2008. (Nota do Revisor)

CAPTULO 2

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Paulo Nogueira Batista Jr.

Vou basear a minha exposio em trs textos recentes que eu escrevi. Um deles foi publicado na Revista de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo (USP), Nao, nacionalismo e globalizao.2 O outro foi publicado no ano passado na Revista Novos Estudos do CEBRAP e se chama Nacionalismo e desenvolvimento. Tem um que se chama Amrica do Sul em movimento e vai sair na Revista de Economia Poltica. No vou repetir o que escrevi, mas vou me basear em parte, sobretudo, no texto da revista do CEBRAP, Nacionalismo e desenvolvimento. E vou usar como epgrafe da apresentao a mesma epgrafe que usei no texto do CEBRAP. uma frase do Charles de Gaulle que diz: A independncia para os povos o que a liberdade para os indivduos. Esse tema que me propuseram muito vasto, no tenho competncia para abordar nem metade dos aspectos que esto presentes nessa discusso, mas resolvi selecionar alguns tpicos para os quais eu talvez tenha alguma contribuio a dar. Vou falar um pouco do quadro internacional neste incio do sculo XXI, da questo do mundo multipolar que est se configurando, da evoluo dos pases ditos emergentes nesse cenrio e, depois, do Brasil, da Amrica do Sul e da reforma das organizaes internacionais, referindo-me especificamente ao Fundo Monetrio Internacional (FMI), onde estou h um ano. Posso ento falar com base na experincia desse primeiro ano em que estive l, e terminar com algumas consideraes sobre o papel do nacionalismo no desenvolvimento de longo prazo. O tema que me propuseram o projeto nacional de desenvolvimento no quadro internacional, em uma tica de mdio e longo prazos que a tica que a Secretaria de Assuntos Estratgicos (da qual o Ipea faz parte) procura focar. A dificuldade de tratar com mdio e longo prazos dupla. Primeiro porque,
1. Palestra proferida no Seminrio Perspectivas para o Brasil no cenrio internacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 24 de abril de 2008. 2. BAPTISTA JR., Paulo Nogueira. Nao, nacionalismo e globalizao. Estudos Avanados, Vol. 22, n 68 (jan/ abril), 2008, p. 281-285 (Nota dos Organizadores).

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muitas vezes, o longo prazo desperta menos interesse, j que, no longo prazo, como dizia Keynes, estaremos todos mortos. A outra que a nossa capacidade de previso especialmente a dos economistas muito limitada. Em todo caso, vou me arriscar a dizer algumas coisas aqui. Na verdade, vou falar mais em tendncias recentes e o que elas podem implicar, do que propriamente sobre longo prazo, por falta de condies. O primeiro ponto uma questo, talvez no to polmica como h alguns anos. Houve um momento, que correspondeu ao colapso do bloco sovitico e prpria desintegrao da Unio Sovitica, que pareceu configurar um momento unipolar, com os EUA assumindo uma centralidade que em nenhum momento eles haviam tido, com o desaparecimento do grande polo alternativo liderado pela Unio Sovitica. Mas esse momento unipolar, da a expresso momento unipolar, j no existe mais. Foi uma passagem relativamente rpida sob a perspectiva histrica. Hoje fica cada vez mais claro que estamos num mundo multipolar, onde os EUA so e continuaro a ser, por um longo tempo, o pas mais importante do ponto de vista econmico, poltico e militar, mas so tambm um pas que no tem a hegemonia que alguns idelogos norte-americanos previram ou a influncia que o governo Bush pensava que se configuraria. Tem-se o polo europeu, configurado na Unio Europeia; a China, que um pas suficientemente grande para ser um polo em si mesmo; a ndia, com um peso crescente; e a Rssia ps-Yeltsin, que agora adquiriu uma importncia enorme depois que superou aquele perodo de grande debilidade, que foi da queda do Bloco Sovitico at a sada do Yeltsin. Ento, j se configura como um novo polo e esperamos, com algum fundamento, que aqui, na nossa regio, tambm se configure um polo. Isso seria, no meu entender, um polo sul-americano e no latino-americano. A possibilidade de que isso exista sempre encarada com certo ceticismo pelo brasileiro, porque o brasileiro tem certa tendncia a no acreditar no Brasil e em si mesmo. Mas apesar da nossa descrena no pas e em ns mesmos, por alguma razo, que independe da nossa vontade, o pas vai se firmando e vai assumindo um papel cada vez mais significativo no plano internacional. Antes de entrar nessa questo do Brasil, seria interessante chamar a ateno para uma mudana bastante importante que est acontecendo em nvel internacional, com o peso relativo das economias em desenvolvimento, chamadas emergentes, e as velhas potncias desenvolvidas, EUA, a Europa Ocidental, Japo. Se ns observarmos sobretudo do ano 2000 para c os dados da economia internacional, levando em conta o comportamento das grandes potncias e dos pases emergentes (pases em desenvolvimento de modo geral), veremos novidades bastante importantes.

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Particularmente de agosto de 2007 para c aconteceram coisas que, se no so inditas, no so muito comuns em termos de posicionamento de pases como o Brasil no quadro internacional. A que eu estou me referindo? Estou me referindo ao fato de que o peso das economias emergentes e em desenvolvimento na economia internacional tem crescido quase continuamente na dcada atual. E o peso relativo das grandes potncias, das velhas potncias, dos pases desenvolvidos, vem declinando gradualmente ao longo do tempo. Esse processo, de certa forma, se acentuou com a ecloso da crise financeira dos EUA, que logo se propagou para os mercados financeiros europeus. O que notvel nesse perodo mais recente? A crise gravssima em um dos mercados financeiros centrais, EUA e Europa Ocidental, e de uma maneira que no sei se indita, porque talvez existam outros episdios semelhantes no passado que escapam da minha memria no momento pases como o Brasil, os pases em desenvolvimento, emergentes, com alguma exceo, continuam se desenvolvendo rapidamente. Ns poderamos dizer at o seguinte: os pases emergentes, os principais, notadamente a China e a ndia, esto desempenhando um papel estabilizador na economia internacional, compensando o impacto da desacelerao americana e europeia. O Brasil tambm tem crescido, mas em menor medida que esses gigantes asiticos, China e ndia. Mas ns temos uma situao que talvez configure a formao de um novo polo dinmico na economia mundial, que estaria nas naes emergentes, na periferia. O ministro da Fazenda, Guido Mantega, at mencionou nessa ltima reunio em Washington, na primavera, reunio dos ministros dos pases membros do FMI. Ele fez uma observao histrica que talvez tenha fundamento, talvez ns estejamos assistindo agora, neste incio de sculo XXI, a um deslocamento do polo dinmico da economia internacional dos pases desenvolvidos para os pases emergentes, entre eles o Brasil, semelhante quele que ocorreu no sculo XIX, com o deslocamento do polo dinmico da velha Europa gradualmente para os EUA. Algo semelhante talvez esteja se configurando no momento presente. Como que fica o Brasil nisso? Queria dizer uma coisa que me impressionou muito quando me mudei para Washington um ano atrs, exatamente. H muito tempo no morava no exterior, h muito tempo vivia continuamente no Brasil e, como vocs todos, estava submetido barragem de percepes negativas que o Brasil propaga e vrios brasileiros propagam para outros brasileiros. Eu gosto de morar no Brasil e morar no exterior no foi uma coisa que eu fiz com grande satisfao, mas uma coisa que compensou essa distncia do pas foi verificar como a imagem que o Brasil tem de si mesmo pior que a percepo que existe no exterior sobre o Brasil. uma diferena marcante. Todas as pessoas

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que tm atuao internacional, que tm contratos no exterior sabem que isso fato. Os assuntos que mobilizam e preocupam o brasileiro no dia a dia, com razo ou sem razo, no tm no exterior a repercusso que tm aqui. O que se v no exterior um pas dinmico, com uma democracia emergente, em fase de consolidao, mas que tem uma democracia. Vejam uma coisa importante: se vocs pegam os quatro principais pases emergentes, Brasil, China, Rssia e ndia, h uma diferena. Esses quatro se dividem em dois grupos. Brasil e ndia, democracias, e China e Rssia, regimes autoritrios, principalmente a China, mas tambm a Rssia de Putin. Ento, uma declarao que repercutiu muito aqui no Brasil, no tanto no exterior quanto aqui, que sintomtica, foi uma declarao de John McCain, candidato republicano presidncia dos Estados Unidos, que disse que seria conveniente tirar a Rssia do G8 e colocar o Brasil e a ndia, com um argumento poltico. Eu no acho que ele tenha razo. Eu defendo que o Brasil e a ndia entrem num G8 ampliado. No seria preciso tirar a Rssia. Mas sintomtica essa observao do John McCain. Estou fazendo essas observaes, mas no pensem que elas tm um carter partidrio; no apenas, ou principalmente, por causa da poltica brasileira atual, do governo atual, que existe essa percepo do Brasil no exterior. por motivos mais estruturais. O Brasil tem um peso no cenrio internacional que o brasileiro no costuma perceber, um peso natural. Quando cheguei ao Fundo Monetrio Internacional imediatamente percebi que o peso do Brasil no FMI muito significativo, independentemente do nosso percentual de votos, que no grande. Nenhuma deciso importante tomada num rgo como o FMI sem que a cadeira do Brasil seja consultada, chamada a participar. Isso no verdade em se tratando de outros pases em desenvolvimento. verdade para Brasil, Rssia, China, ndia, mas no para outros. Ns estamos numa posio que, por mais incompetente que seja o governo, por mais incompetentes que sejam os nossos representantes nas diferentes organizaes internacionais, esse peso natural acompanha os representantes, nos d uma fora automtica que podemos aproveitar, bem ou mal, conforme a circunstncia. Ento queria deixar registrado que, quando pensamos no pas num longo prazo, ns temos de perceber que j estamos, do ponto de vista internacional, numa posio de relativa fora, de relativa importncia. Isso tem vrias razes. Tem razes que so mritos nossos e tem razes que so sorte. Eu no sou contra sorte, no critico ningum por ter sorte, porque, como dizia Napoleo Bonaparte, sorte no questo de mero acaso, um atributo da personalidade. E ns temos sorte. Temos sorte quando um pas da importncia dos EUA, com seu peso e capacidade natural de exercer hegemonia na nossa regio em particular, resolve no s eleger, mas reeleger George W. Bush. Como j perceberam os mais

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esclarecidos nacionalistas americanos, que so muitos, ele fez um enorme desservio ao poder dos EUA no mundo. No s pela conduo da poltica econmica, mas tambm, e principalmente, pela conduo da poltica externa. E mais do que qualquer outra coisa, pela deciso de invadir daquela maneira o Iraque, com as consequncias que at hoje so sentidas. Esses desastres, esses erros estratgicos que o governo americano cometeu, deram um espao de atuao ao Brasil maior do que ns teramos se eles tivessem exercido o poder, que eles tm, de maneira mais inteligente. Porque, como dizem os tericos da poltica externa americana, fundamental combinar hard power com soft power. E os americanos tm um arsenal de soft power, que o poder que se exerce por meio de cultura, ideologia, propagao de ideologias, conhecimentos, propagandas e todo tipo de mensagem. Eles tm um poder soft extraordinrio. Eles tm um poder hard extraordinrio, mas tm tambm uma capacidade de seduo e de influenciar que, de alguma forma, desperdiaram nesses ltimos anos, nesses dois mandatos do governo Bush. Por isso desagradvel dizer que tivemos sorte, porque essas incompetncias do governo americano desarmaram (politicamente) o partido americano nos pases da Amrica Latina, por exemplo, e em outras regies do mundo. Ficou muito mais difcil argumentar o caso de uma aliana estratgica, de um alinhamento com os EUA, como era nos tempos de Bill Clinton, porque ele sabia utilizar uma combinao de hard power com soft power muito perigosa para um pas como o Brasil, que sofre desse complexo profundo de vira-lata. Diante de um americano que usa esse poder com eficincia, o brasileiro tem mais dificuldades. Agora, diante de um presidente que tem truculncias simplrias, s vezes o Brasil ganha espao. Vou dar outro exemplo de porque o Brasil se fortaleceu. De novo a sorte. Ns temos vizinhos que, por um lado, nos atrapalham, mas por outro lado, ao criarem um modelo de confrontao exagerado com os EUA e outros pases envolvidos, criam a necessidade de apelar para o Brasil. Bem, para bom entendedor, meia palavra basta. J no campo dos mritos, eu creio que justo dizer que nossa poltica externa evoluiu para melhor nos ltimos anos. Ela se tornou mais afirmativa, mais independente, e isso abriu espao. O atual presidente da Repblica do Brasil tem um prestgio pessoal no exterior que logo se fez sentir, quando se elegeu e tomou posse. E esse prestgio continua basicamente intacto, talvez tenha crescido, e d fora tambm ao Brasil. Eu estou dizendo isso tudo porque sempre fui criado num ambiente nacionalista por parte de pai e de me, isso veio no leite materno e sempre mantive isso. Dizem que a coerncia a virtude dos que no tem imaginao. Essa virtude eu

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posso reivindicar. E no foi fcil manter essa linha nos anos 1980 e 1990, porque ns passamos uma fase terrvel. Ento vocs me permitem, agora que o Brasil est numa fase consideravelmente melhor do ponto de vista econmico, politico e das relaes internacionais como nunca esteve nos ltimos 25 anos, celebrar um pouco isso. Tanto mais agora que, morando no exterior, eu noto uma percepo externa muito mais favorvel do que aquela que o brasileiro costuma cultivar aqui dentro. Aqui no Brasil existe at um mercado bastante dinmico para escritores e jornalistas que se especializam em desancar o pas. Tem um pblico para isso. Quem fazia isso com mais cultura, com mais graa talvez que seus atuais discpulos, era o Paulo Francis. Tem vrios Paulo Francis na praa, mas quem lanou esse mote e descobriu esse mercado foi o Paulo Francis. No quero com isso dizer que no temos problemas enormes. Tudo isso eu digo contra um pano de fundo que ningum pode negar, que o Brasil um pas subdesenvolvido ainda. E ser por um longo tempo. Mas um pas subdesenvolvido que tem uma perspectiva e que est visivelmente ganhando terreno em termos relativos e absolutos no plano internacional. Falarei rapidamente, para terminar, sobre o que significa o nacionalismo no projeto de desenvolvimento. Eu escrevi isso antes de me mudar para Washington e continuo com a mesma opinio. Pouca gente fala nisso, mas eu estou vendo o Paul Singer aqui na plateia e eu me lembro que ele foi uma das poucas pessoas que tratou disso aqui no Brasil. Pouca gente se d conta da ligao entre nao e democracia. Porque, na realidade, s no mbito nacional e infranacional que a democracia, com todas as suas complicaes e imperfeies, se exerce, existe. No plano internacional, no plano das organizaes multilaterais, no existe democracia no mesmo sentido que domesticamente. Os organismos internacionais, o Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial, a Organizao Mundial de Comrcio (OMC) e mesmo as Naes Unidas so organismos oligrquicos controlados por um grupo relativamente pequeno de pases desenvolvidos. A maioria deles est na fase do voto censitrio, no qual o poder econmico determina o poder de voto. o caso do Fundo Monetrio Internacional. Ns estamos reformando isso, vale a pena lutar por isso, j demos um passo nessa direo, mas um processo muito lento. Ns no podemos ter iluses de que seja possvel, num prazo visvel, tornar essas instituies to representativas para que o Brasil possa confiar a elas o essencial do seu projeto de desenvolvimento. Isso tem de estar na rbita nacional ou, no mximo, regional, quando existe um projeto regional slido, de integrao profunda de pases cultural e geograficamente prximos. essencialmente no plano nacional que esse projeto de desenvolvimento precisa ser articulado. Com a ressalva de que, em pases subdesenvolvidos como o Brasil, esse projeto nacional

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est sempre sujeito a contestaes internas, e essas contestaes internas so mais perigosas, a meu ver, do que as contestaes externas. Ao longo da minha vida eu tenho visto isso recorrentemente. Algum dia, algum vai ter de escrever todo um tratado detalhado sobre as maquinaes e articulaes da quinta coluna em pases como o Brasil. A quinta coluna cria mais dificuldades para ns do que os interlocutores e adversrios externos. Parte das elites locais obedece a motivaes que so distintas daquelas que se esperaria de uma elite capaz de articular um projeto nacional de desenvolvimento. Por qu? Primeiro, porque os pases dominantes sabem cooptar, oferecer algo queles que se encaixam de alguma forma nos seus planos hegemnicos internacionais. Mas tem outra coisa, menos concreta, que o treinamento talvez a palavra mais adequada seja adestramento das elites da periferia nas universidades dos pases centrais, nas instituies financeiras privadas, em organizaes internacionais como o FMI, o Banco Mundial. uma antiga tradio imperial que continua. Os romanos, por exemplo, transplantavam os filhos dos lderes das tribos germnicas para Roma, onde eles eram devidamente aculturados e voltavam terra natal como integrantes leais e assimilados do Imprio Romano. Algo semelhante acontece nos dias de hoje. Voc cria dessa maneira, por meio desses mecanismos variados, o que Charles de Gaulle chamou certa vez de tecnocracia aptrida, mais identificada psicolgica e emocionalmente com as naes mais adiantadas do que com os prprios pases de origem. A preservao do atraso e da dependncia passa a ser articulada por dentro, onde mais eficiente do que nas relaes coloniais clssicas, porque uma dominao que se faz sem sotaque fsico, porm com sotaque espiritual, citando Nelson Rodrigues. O pior sotaque no o sotaque fsico, mas o espiritual. Essa dominao indireta, que se faz por meio de prepostos locais, a mais perigosa e muito mais eficaz que os mtodos coloniais tradicionais. Os economistas tm dado uma contribuio especialmente importante a isso, no todos, mas boa parte dos nossos. Em muitos pases como o Brasil, os cargos mais importantes e as alavancas decisrias na Fazenda, Planejamento e Banco Central acabam na mo de uma rede de economistas, e outros profissionais, que tm trnsito em Washington, mas pouca identificao com as naes que supostamente representam ou governam. o caminho para perpetuar a dependncia e o subdesenvolvimento.

CAPTULO 3

pErSpECTiVAS pArA O BrASiL nO CEnriO inTErnACiOnAL1

Flvio Helmold Macieira

A complexidade do passado e do presente anuncia a complexidade futura. As grandes linhas da atuao futura do Brasil, no campo diplomtico, podem ser intudas a partir do exame das prioridades atuais da poltica externa brasileira. O Brasil um pas que detm ampla capacidade de atuar internacionalmente, por sua estrutura produtiva, sua populao, pela rea que dispe, por seus recursos naturais, por sua matriz energtica em expanso, por sua produo de alimentos em grande escala, seu agronegcio, pelas empresas que esto se multinacionalizando, por sua democracia representativa, pelas parcerias que temos (ao mesmo tempo com o Norte e com o Sul), por sua tradio de pacifismo, por seu principismo jurdico internacional, pela defesa de princpios fundamentais de civilidade internacional de no interferncia, de igualdade entre os estados e de princpios da solidariedade. preciso no ter medo do futuro e administr-lo da forma que for possvel. Claro que tambm existem problemas muito srios internamente. Ainda nos desafiam a pobreza e a desigualdade, o baixo desenvolvimento social, as lacunas na educao, a formao de quadros, a carncia da infraestrutura e da logstica nacional. Ainda existem pendncias na rea da efetiva integrao racial com justia e igualdade de oportunidades. Temos um dever de casa a fazer. Mas um pas que tem potencial suficiente para enfrentar o futuro. A primeira ideia bsica que gostaria de expor, em termos de como o Brasil dever enfrentar esse futuro, diz respeito mais perspectiva puramente diplomtica. A trajetria diplomtica do Brasil uma linha de continuidade, no de sobressaltos. H uma variao de nfases, e a variao de nfase nessa fase atual notvel, mas as razes esto preservadas desde o momento em que o Brasil descobriu que podia andar sobre as prprias pernas na poca de formao da
1. Palestra proferida no Seminrio Perspectivas para o Brasil no cenrio internacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 24 de abril de 2008.

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nacionalidade e quando deixou de ser um pas produtor monopolista de caf, diversificando sua economia e ampliando as possibilidades polticas. A tradio diplomtica foi incorporando uma srie de fatores novos, novas formas de pensar e de agir. A segunda ideia bsica para especular-se sobre como o Brasil reagir ao futuro do mundo a de que tudo vai depender de nossa evoluo interna. No como o Brasil se coloca em relao ao mundo, mas como o Brasil se coloca em relao ao Brasil. Teremos de manter o desenvolvimento, superar as vulnerabilidades, a pobreza, melhorar a distribuio de renda, tratar o dficit da infraestrutura, as carncias da educao e da tecnologia. Teremos de continuar o nosso esforo de desenvolvimento, criando condies para ns mesmos sermos mais pr-ativos, em matria internacional. Isso uma tarefa de poltica interna, e no propriamente de poltica externa, mas fundamental para que conheamos no futuro as premissas da nossa poltica externa. Em relao nossa atuao internacional nos prximos decnios, podemos afirmar que a primeira linha de ao do nosso governo a de conservar a prioridade sul-americana. Por qu? Porque a Amrica do Sul nossa rea natural de influncia, nossa primeira rea natural de projeo econmica, e a integrao sul-americana uma forma de preparar esse futuro. Hoje falamos em matriz energtica. Uma prudente preparao do futuro pressupe pens-la em termos de complementaridade continental. A realidade objetiva a de que a natureza colocou o gs na Bolvia, no no Brasil; o centro consumidor, os homens colocaram em So Paulo; o petrleo, uma boa parte dele, na Venezuela. Esses trs polos esto destinados naturalmente a interagir e a explorar suas complementaridades. O dado essencial o de que o Brasil transborda economicamente, e a rea imediatamente atingida a contgua. Ento, a rea sul-americana a nossa rea de influncia natural. Alm do mais, ns no poderemos pensar em um desenvolvimento para o Brasil que nos deixe como uma ilha de prosperidade cercada de estagnao. A integrao prepara tambm algumas vocaes histricas do Brasil como a sada do Pacfico e o acesso ao Caribe. H grandes projetos de integrao fsica em marcha e eles so essencialmente voltados para a preparao do futuro brasileiro e continental. O projeto Manta-Manaus, que uma ligao do porto de Manta (Equador) cidade de Manaus, tem uma importncia extrema para a produo de Manaus, mas pouco conhecido, tem sido discutido e planejado quase em surdina, talvez por desinteresse da mdia em focaliz-lo. muito conhecido regionalmente, as pessoas sabem que um acesso ao Pacfico ir propiciar para a Zona Franca de Manaus uma vantagem enorme, ir facilitar muito a conexo do mercado amaznico com suas fontes supridoras de bens de consumo, porque so

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mais prximas do que o Sul do Brasil. Por que na Amaznia ainda se constri em palafitas? Em grande medida, porque no existe oferta suficientemente diversificada de material de construo, que tem de ser trazido do Sul do Brasil. Ento, a ideia que, a partir do momento que Manta-Manaus funcione, poderemos trazer material de construo do Equador e do Peru com grande economia de recursos para a regio amaznica. Visitei recentemente outro projeto de extrema importncia: a construo da rodovia interocenica que liga o Brasil ao Peru liga o Peru ao Acre e, do Acre, at So Paulo. Ele ainda precisa ser complementado, mas tido como uma redeno em vrias regies que atravessa. Na verdade, os dois pases nunca se conheceram, nunca conviveram de forma intensa e interativa. Estiveram separados pela selva e pela cordilheira. Agora passam a se conhecer, e os seus respectivos mercados tambm. Quando algum visita o Peru, chama a ateno o fato de que no h muitos carros brasileiros rodando no pas e, no entanto, um pas vizinho. Predominam os carros de fabricao japonesa. Mas se nossas carretas chegarem ao Peru, as coisas se modificaro naturalmente. So preparaes para o futuro que j esto em marcha. Essa integrao fsica da Amrica do Sul empreendida em paralelo ao grande exerccio do Mercosul e do exerccio mais novo da Unasul, que um exerccio mais ambicioso, com mais dificuldades. A ideia de uma integrao sul-americana foi lanada nos anos 1950, 1960, mas sempre encontrou dificuldades para se materializar. Ela relanada agora na Unasul por meio da convergncia do Mercosul, reforado com a presena da Venezuela, com a Comunidade Andina e a incorporao tambm da Guiana e do Suriname. um exerccio novo que, para ser realista, em vez de visar imediatamente abertura de um campo integrador demasiadamente vasto, aborda metas especficas, de extrema importncia para a implantao de uma dinmica integradora: fixaram-se como metas iniciais de trabalho, no mbito da Unasul, a integrao fsica e a integrao energtica continentais. Apesar desse comedimento no escopo imediato do processo integrador, que no haja iluses! A criao da Unasul faz parte da nossa preparao para o enfrentamento dos desafios futuros. O gasoduto do sul preparao para o futuro, como tambm o a construo da Refinaria Abreu e Lima e das interocenicas. Mais de 60 projetos de exportao brasileira de servios em infraestrutura, na Amrica do Sul, j foram acordados, com financiamento do BNDES, a metade deles j concluda. As firmas brasileiras multinacionalizadas ampliaram sua escala de atuao aos pases vizinhos, e essa uma presena que tende a se intensificar. Ento, a prioridade sul-americana abre a minha lista de prioridades. Eu diria que a segunda prioridade, com vistas ao futuro do Brasil, a sua participao nas instncias colegiadas de deliberao internacional. Todos conhecem a campanha do Brasil para ocupar um assento permanente no Conselho de

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Segurana das Naes Unidas, que o rgo encarregado de evitar os conflitos mundiais. E por que interessa ao Brasil participar do Conselho de Segurana? Porque o Conselho de Segurana dita normas que ns temos de cumprir, integrando-o ou no. Para um pas emergente da dinmica do Brasil, da extenso do Brasil, do potencial econmico do Brasil, altamente desaconselhvel no participar da preparao, do debate e da votao dessas normas. O G8 , tambm, um centro de poder importante, embora no propriamente institucionalizado. mais um colegiado de ideias, mas um colegiado que, de vez em quando, dita normas que tm uma aplicao muito mais prtica do que se pensa. O Brasil tem se aproximado do G8, participando do grupo chamado G8+5, criado para discutir questes tpicas, basicamente meio-ambiente. Essa participao limitada. O presidente da Repblica tem participado das reunies do G8 como convidado o G8 tem adotado a prtica de convidar pases emergentes para encontros no quadro de suas reunies de cpula. O Brasil um dos poucos desses pases. Isso tem acontecido regularmente. Um convite ao Brasil para ingressar definitivamente no G8 depender, em princpio, da continuidade de nossa marcha ascendente em direo ao desenvolvimento econmico pleno. O terceiro centro interessante de poder mundial ao qual no pertencemos a OCDE. A a coisa um pouco diferente, porque ainda no pertencemos OCDE por opo prpria. Aparentemente, seria possvel obter o status de membro-pleno da Organizao. Estamos em fase de observao, participando de vrios comits, e analisando o que implicaria uma eventual participao plena. Na verdade, o Brasil ainda no completou o seu desenvolvimento econmico, e a ideia que mantenha a capacidade de manobra, no que respeita elaborao de sua poltica econmica, de forma a completar esse desenvolvimento. No poderemos ingressar na OCDE se esse ingresso nos impuser disciplinas redutoras de nossa capacidade de continuar a crescer. Da mesma forma, continuar a ser importante abordar, com toda ateno e aplicao, as negociaes econmico-comerciais internacionais, as rodadas da OMC de poltica comercial, onde o objetivo brasileiro exatamente o mesmo, ou seja, evitar um resultado que bloqueie nosso desenvolvimento, e procurar obter um resultado que o amplie, o acelere e o facilite. Depois, entre as realidades do presente que se mantero no futuro, ns temos a cooperao com os pases do Sul, o mundo em desenvolvimento. Hoje o Brasil j no usa o terceiro-mundismo como mtodo, mas sim o solidarismo. A cooperao com a frica, e com o mundo em desenvolvimento em geral, garante nossa economia dispor de rea de expanso internacional e amplia o poder de mobilizao econmica e poltica detido pelo Brasil. O Brasil um global trader e o Ministrio das Relaes Exteriores, em funo disso, est buscando aparelhar

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nossa estrutura para uma maior participao do Brasil no mundo. Ns abrimos, desde 2003, mais 40 postos diplomticos. Citaria, ainda, que ns temos de dar seguimento s relaes com o mundo desenvolvido em bases de igualdade. So relaes tradicionais que tambm tm se reforado ultimamente. Lembraria, por fim, que buscaremos tambm no futuro, isso muito importante, manter um vnculo com nossa colnia de expatriados, porque o Brasil, de uns anos para c, deixou de ser um pas de imigrao e passou a ser um pas de emigrao. Faz parte da preparao de nosso futuro como nao, administrar essa relao com a colnia brasileira presente no exterior, atuando em favor da preservao dos vnculos civis, mas tambm afetivos e culturais, que a unem ao pas. Como concluso, volto ideia de que o desafio do Brasil continuar transitando da periferia para o centro do sistema internacional, como tem feito, prosseguindo em sua marcha para o desenvolvimento pleno. A poltica externa naturalmente vai continuar sendo elaborada em torno dessa meta, enquanto ela no for alcanada. Nossa poltica interna, de resto, manter, enquanto for necessrio, a mesma meta como seu principal desiderato.

PARTE II
Desenvolvimento, Estado e Sociedade: as Relaes Necessrias, as Coalizes Possveis e a Institucionalidade Requerida

CAPTULO 4

DESEnVOLVimEnTO, ESTADO E SOCiEDADE: AS rELAES nECESSriAS, AS COALiZES pOSSVEiS E A inSTiTuCiOnALiDADE rEQuEriDA1

Marco Aurlio Nogueira

No que segue, pretendo discutir precisamente aquilo que o seminrio anuncia: relaes entre Estado, desenvolvimento e sociedade, vistas sobretudo do ponto de vista das coalizes e da dinmica institucional. Tanto a ementa do seminrio como seu prprio ttulo sugerem com perfeio tudo o que fundamental para que se possa examinar a questo do desenvolvimento nos dias atuais e de uma perspectiva democrtica e progressista. Todos sabemos que o desenvolvimento um processo inevitavelmente complexo onde quer que se delineie e seja implementado, especialmente no perodo mais recente da histria da humanidade. No mundo moderno, de capitalismo industrial, nunca se discutiu desenvolvimento em termos espontneos, como algo que derivaria do mero jogo econmico ou das foras do mercado. Ele sempre foi tratado como um produto social, como um valor, expresso de um desejo, portanto como um processo politicamente induzido, conduzido, comandado ou ao menos regulado pelo Estado. Precisamente por isso, no h mesmo como abordar o tema sem incluir relaes, coalizes, institucionalidades. Em nome disso, busquei fixar uma questo inicial que espero possa orientar a exposio. Se o desenvolvimento que estamos discutindo induzido, e se depende de uma srie de requisitos para poder ser implementado e ganhar materialidade, ento nos deparamos desde logo com um duplo problema. Por um lado, se pensarmos sobretudo nas condies desafiadoras deste incio de sculo XXI, precisamos partir de uma ideia de desenvolvimento: de que desenvolvimento estamos falando? J chegamos a um ponto da discusso em

1. Palestra proferida no Seminrio Desenvolvimento, Estado e sociedade: as relaes necessrias, as coalizes possveis e a institucionalidade requerida, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 17 de junho de 2008.

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que aprendemos a distinguir desenvolvimento de crescimento. No faz muito sentido, hoje em dia, falar somente de crescimento, ainda que todo processo de desenvolvimento tenha, de modo inevitvel, uma dimenso fortemente concentrada na expanso econmica. O conceito de desenvolvimento tem um componente qualitativo forte, com o que adquire outro estatuto. Ele um fato muito mais abrangente e complexo, que envolve e exige uma ideia de sociedade, de comunidade poltica, de justia social, de Estado e de economia. Justamente por isso, necessitamos de um denominador mais consistente, de uma base firme, que estou chamando aqui de ideia de desenvolvimento um conceito, uma estratgia, um plano de voo que possa gerar consensos e adeses. Salvo melhor juzo, temos a uma primeira grande ausncia. No dispomos dessa ideia consensual de desenvolvimento. Na ausncia dela, ficamos desprovidos de um impulso que projete o desenvolvimento como aspirao poltica e como possibilidade efetiva. Talvez no tenhamos essa ideia bsica porque o momento em que nos encontramos hoje particularmente dramtico. Nos dias atuais, paradoxalmente, o desenvolvimento ao mesmo tempo desejado e no desejado. H muita gente que trabalha com uma ideia passiva de desenvolvimento porque valoriza ou enfatiza os altos custos que o desenvolvimento das ltimas dcadas implicou para a sociabilidade humana no mundo. Somos hoje herdeiros de uma fase de expanso do capitalismo que levou a humanidade aos portais da barbrie. Se assim, por que mais desenvolvimento? Ser que ns, ao incentivarmos a busca por mais desenvolvimento podem perguntar alguns no estaramos incentivando o prosseguimento ampliado dessa barbrie? Barbrie no sentido de algo que est se apropriando de maneira indevida da natureza, que no est promovendo a incorporao do social, que produziu, no curso de algumas dcadas, um aprofundamento dos abismos e das fraturas sociais e est transformando a vida humana em uma usina produtiva em tempo integral, sem intervalos. H na discusso atual uma vertente revestida de forte apelo tico e poltico, que pe em xeque as proclamadas virtudes do desenvolvimento. Alm disso, entre os defensores do desenvolvimento, no h propriamente um consenso em relao ao que ele deve ser. At muito recentemente, quando se falava em desenvolvimento se pensava estritamente em ativao do mercado, ativao produtiva. Hoje, esse discurso no est certamente morto, perdeu legitimidade. Quando muito, s aparece de forma escamoteada. J no se pode dizer que tenha defensores combativos. No incio de junho de 2008, por exemplo, foi divulgado um relatrio de crescimento patrocinado pelo Banco Mundial. Ali a ideia de desenvolvimento, seguramente, no a de ativao produtiva pura e simples. uma ideia mais sofisticada, que apresenta o desenvolvimento como tendo um conjunto de metas que no se reduzem vida econmica e so bem mais abran-

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gentes do que ela. Do mesmo modo, ali se reconhece de maneira atpica e surpreendente, se levarmos em conta o pensamento predominante nas ltimas dcadas a relevncia estratgica do Estado. A ideia de desenvolvimento sugere hoje, de fato, algum tipo de convergncia com o intuito de evitar sua limitao dimenso econmica. Mas o modo como a economia e as demais dimenses so concatenadas nos projetos de desenvolvimento bastante diversificado. Por isso no poderamos partir do pressuposto de que existe um consenso preliminar para se discutir desenvolvimento. Temos portanto uma dificuldade inicial quando pensamos em desenvolvimento em termos polticos, em termos pblicos, para a sociedade, que a dificuldade derivada da ausncia de uma ideia bsica daquilo que se poderia chamar de projeto de desenvolvimento. Essa, porm, somente a primeira parte do problema, e no me parece a parte mais complicada. Atrapalha bastante, mas se houver continuidade na discusso, provvel que se consiga avanar, pelo menos em termos das formulaes mais gerais. O problema mais grave quando pensamos no segundo requisito bsico de um projeto de desenvolvimento, que a existncia de uma articulao social favorvel a ele, aquilo que poderamos chamar, para economizar algumas palavras e introduzir uma expresso que convida polmica e reflexo, de pacto social desenvolvimentista. Se reunirmos ento essas duas faces do problema, entramos num ambiente de discusso extremamente turbulento. A questo tem uma dramaticidade extra porque nenhum projeto consistente de desenvolvimento poder excluir nem o social ou seja, os ganhos sociais do crescimento nem a sustentabilidade. So dois limites que freiam qualquer ideia de desenvolvimento que queira buscar legitimidade e apoio social ativo, que tenha pretenses hegemnicas e consiga angariar defensores, militantes, e que possa contar com o eventual sacrifcio momentneo das expectativas de uma parte da sociedade. Evidentemente, no podemos partir de uma perspectiva inocente e ingnua de achar que todos sero igualmente beneficiados ao mesmo tempo com o desenvolvimento. Como nossa sociedade , cada vez mais, estruturalmente heterognea, e como no modo de vida atual os desejos e expectativas dos indivduos tendem sempre a se multiplicar sem muita coordenao, haver ganhos e perdas nesse processo. Apoios e suportes tero de ser buscados o tempo todo. Se o desenvolvimento se apresenta inevitavelmente como uma proposio complexa em si mesma, ento ele exige um pacto social igualmente complexo, que tenha no s algum tipo de vertebrao, mas muita flexibilidade na sua agenda e muita generosidade tica e poltica.

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Seria interessante complicar um pouco mais o argumento do pacto social para dizer o seguinte: at por ser desesperadamente estratgico, o pacto social uma operao de viabilidade altamente discutvel. E isso assim por condies estruturais e subjetivas, associadas ao modo de vida que estamos sendo levados a viver. Se queremos pensar em desenvolvimento, precisamos no s de uma ideia de desenvolvimento, mas tambm de uma reflexo sobre o poder, de uma teoria da sociedade (uma sociologia) e de um projeto de sociedade. A teoria da sociedade talvez j tenhamos, mas a reflexo sobre o poder no temos. Quanto ao projeto de sociedade, tambm no o temos e suspeito que, no mundo tal qual existe hoje, no poderemos ter. Ento ficamos em uma situao delicada, difcil. Paradoxalmente, esta uma situao excelente para os intelectuais, e especialmente para os intelectuais pblicos, que se sentem inteiramente vontade para especular sobre o futuro do mundo, agindo normativamente, para dizer como as coisas devem ser, ou como elas no podem ser. Creio ser muito difcil, hoje, obter o fundamental, qual seja, boas condies para um pacto social de tipo desenvolvimentista. A dificuldade bsica que vivemos numa era de esgotamento, crise e ausncia de projetos de modo generalizado. Esgotamento do qu? Antes de tudo, esgotamento da ideia de desenvolvimento que fez a fama do capitalismo. Tal ideia continua a ser reproduzida, talvez at esteja no mago dos projetos e das ideias desenvolvimentistas que trafegam por a, no mundo ou no Brasil. Ou seja, esse desenvolvimento agressivo, como fala o relatrio do Banco Mundial, a ideia de desenvolvimento que admite a ditadura do desenvolvimentismo, que fala em catch up mentality, a mentalidade de voc correr atrs. Como se fosse razovel imaginar que exista um padro desejvel nos pases mais desenvolvidos que deva ser perseguido por todos os povos. Seria como dizer que enquanto no tivermos uma renda per capita de US$ 75 mil por ano no teremos chances de ser bem-sucedidos ou felizes no mundo. Ento essa ideia continua a ser apresentada, mas parece esgotada. No obter grandes apoios no plano das diferentes sociedades. Tambm est esgotada a soluo neoliberal que foi proposta para as crises da economia capitalista das ltimas dcadas. Tal soluo, que tentou ser uma interveno para manter viva a ideia de desenvolvimento do capitalismo, tambm continua a ser reproduzida, mas perdeu consensos importantes e est sendo obrigada a incorporar reformulaes que, no mdio prazo, acabaro por desconstruir toda a proclamada coerncia da proposta neoliberal. Esgotou-se tambm a ideia desenvolvimentista que fez a glria dos pases perifricos nos anos 1950, 1960 e 1970. Um desenvolvimento unilateralmente induzido pelo Estado, forte, substitutivo de importaes, nacionalista etc.

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No conseguiremos extrair muita coisa da repetio, mais ou menos mecnica, dessas ideias de desenvolvimento. Ao lado desses esgotamentos, h algumas crises que tambm ajudam a complicar a discusso. Vou reduzi-las a um nico elemento: a crise da esquerda. E por que dar tanta importncia assim crise da esquerda? Basicamente, porque a esquerda foi nos ltimos 150 anos o motor da unidade poltica da sociedade. Foi ela que promoveu todas as grandes agregaes virtuosas na sociedade. No foram os liberais, que no tm capacidade tica e doutrinria para fazer isso. No foi evidentemente a direita, ainda que a direita que organicista tenha ajudado a organizar a sociedade. Fez isso, no entanto, em um sentido inflexvel, centrado na autoridade e em valores tradicionalistas, bem mais que na liberdade de pensamento ou em valores democrticos. Foi a esquerda que conseguiu traduzir politicamente a insatisfao social e organizar o protesto, o conflito. E se esse personagem entra em crise, praticamente ele despoja a sociedade dessa capacidade de traduzir politicamente a insatisfao. Com isso, as sociedades ficam sem o poder de produzir snteses, ficam flutuando entre as suas contradies sem que isso gere novas solues, ou uma nova forma de Estado, de comunidade poltica. A crise da esquerda me parece hoje evidente, para dizer o mnimo, e no evidente apenas no Brasil, um fenmeno mundial. Ela complica bastante a montagem de qualquer arranjo social, de qualquer coalizo que tenha no horizonte um desenvolvimentismo de novo tipo, mais flexvel, inteligente e generoso do que qualquer outro do passado. A sociedade em que vivemos no se caracteriza pela passividade, uma sociedade que verbaliza a insatisfao com bastante frequncia, tanto no sentido literal como no metafrico. A insatisfao ostensiva na vida de hoje. No est politicamente organizada porque essa sociedade est despojada de atores capazes de alcanar as devidas snteses. No est, evidentemente, despojada em absoluto, mas em nvel suficiente para atrapalhar bastante o processo poltico e social. Poderamos ficar discutindo um bom tempo esse ponto, mas agora, nesta ocasio, vou somente deix-lo registrado com um sinal de gravidade. Observo por fim levando ao limite a linha esgotamentos-crises-ausncias que estamos vivendo em uma poca de ausncia de projetos nacionais, no apenas em decorrncia da crise da esquerda, mas tambm como resultado do modo de ser do capitalismo globalizado em sua fase informacional-tecnolgica. Nesse estilo de vida e de produo, que se espalha rapidamente pelo mundo, temos poucas condies de encontrar elementos que produzam novos projetos nacionais. Primeiro porque unidade nacional, hoje, em uma viso otimista, mais se assemelha a uma meta e um desejo do que a um dado de realidade. No existem unidades nacionais dadas, elas existem, eventualmente, como algo a ser construdo,

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conquistado, obtido com o passar do tempo, e nem sempre com uma dose alta de confiabilidade. Isso porque o mundo que est se organizando diante de ns, como sugere o socilogo polons Zygmunt Bauman, est disseminando um modo de vida lquido e flutuante.2 Esse modo de vida que necessitaria ser esmiuado criticamente, evidente complica bastante qualquer esforo de unificao. Somos brasileiros e estamos sendo levados, de boa ou m vontade, a entrar no mundo da vida lquida. Independentemente de se concordar com essa metfora, e passando ao largo de uma discusso terica e epistemolgica sobre as proposies de Bauman, creio que podemos us-la com as devidas ressalvas e os necessrios cuidados. inegvel que ela contm uma elevada dose de sugesto. Tambm no Brasil estamos ficando supermodernos, intoxicando-nos de tecnologia, de velocidade, de rapidez. Estamos nos individualizando e convertendo a individualizao (ou seja, o movimento de descolamento relativo dos indivduos em relao aos grupos e instituies sociais) em critrio de estruturao da sociedade. Estamos tambm nos democratizando em termos comportamentais, em termos sociais. Estamos questionando a autoridade, a ordem, a hierarquia, problematizando as instituies, tornando-nos mais reflexivos, ou seja, absorvendo muitas informaes, processando-as e forando-as a repercutir sobre a vida social, que se dinamiza e se instabiliza bastante. Por essa via, podemos pensar em vantagens e desvantagens da vida lquida. O problema que estamos entrando na vida lquida em condies perifricas, pagando o custo do legado colonial e autoritrio que nos tpico. Ou seja, estamos nos tornando lquidos sem deixarmos de ser pobres, com taxas de excluso e misria muito altas, o que seguramente produz uma qumica altamente explosiva, que s no explode de fato em uma guerra civil porque no tem elos, porque no tem personagens que politizem isso. Mas a situao explosiva no sentido passivo se que seja possvel pensar numa explosividade passiva qual seja, o de conspirar justamente contra a elaborao de projetos, de pactos, de unidades, de organizaes, bem como contra a fixao de instituies que sejam capazes de comandar minimamente a ordem social. Essa condio de supermodernidade perifrica a base do nosso dilema atual. Digo dilema porque acho que vale a pena explorar as coisas positivas que existem na supermodernidade: a liberao dos indivduos, a converso dos indivduos em polos ativos da sociedade, com alguma indiferena institucional, algum desrespeito organizacional e uma dose talvez elevada de autossuficincia. Trata-se de algo que pode produzir vida comunitria de novo tipo. D-se o mesmo com a
2. Zygmunt Bauman, socilogo polons radicado na Inglaterra, define a vida lquida como a forma de existncia contempornea marcada pela mercantilizao das relaes, caracterizada pela fluidez, incerteza, fragmentao e precariedade (BAUMAN, Zygmunt. Vida lquida. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2007) (Nota dos Organizadores).

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alta reflexividade, a facilidade de manusear informaes, de pensar, de estabelecer comunicaes, de interagir com os demais. No h como negar que tudo isso so recursos importantes, assim como a democratizao, que real e promove muitas alteraes emancipatrias nas clulas bsicas da sociedade, na famlia, na escola, onde quer que seja. Mas h o outro lado, que ganha proeminncia quando se entra em contato com a misria e que d origem a uma srie de coisas que causam espanto ou horror entre ns, como, por exemplo, as novas formas de pobreza e de excluso, o desemprego estrutural, a sofisticao do crime. O crime hoje no Brasil s sofisticado porque existem essas duas portas: a modernidade radicalizada e a misria expandida. O somatrio disso d origem ao PCC em So Paulo, para mencionar um exemplo fcil. Evidentemente isso deve ser mais bem discutido, mas para mim um exemplo emblemtico, que sugere com clareza a existncia de um problema que precisa ser includo em uma agenda dedicada ao desenvolvimento. Em condies de modernidade radicalizada na periferia, nas quais esto dados o esgotamento dos modelos, a crise da esquerda e a ausncia de projetos nacionais, como pensar em desenvolvimento num registro complexo e sofisticado, ou seja, em uma ideia sustentvel de desenvolvimento? Se mergulharmos na defesa de um projeto de desenvolvimento que no traga consigo uma soluo, ou pelo menos um equacionamento para esses problemas de base, poderemos assistir a um longo ciclo desenvolvimentista no final do qual haver apenas melhorias das condies da economia e do mercado, e poucos ganhos sociais, poucos ganhos em termos de comunidade poltica no sentido autntico da expresso. Como pensar ento em desenvolvimento sustentvel? Gostaria de arriscar um caminho exploratrio, preliminar, que no resolve a questo, mas pode ser importante para sua soluo. Primeiro ponto: temos de pensar em desenvolvimento sustentvel excluindo a centralidade unilateral do Estado. Ou seja, encontrando um modo de pensar coalizes que efetivamente liguem pedaos da sociedade, no pedaos do Estado como so os partidos polticos. Os partidos hoje, concretamente, na vida brasileira, expressam algumas partes do Estado, mas no expressam, efetivamente, partes da sociedade. Temos de pensar em coalizes que saibam manter o aparelho do Estado e uma ideia de Estado no centro, mas que no se limitem a isso; que tragam para o palco do projeto de desenvolvimento aquelas foras sociais que no esto necessariamente representadas no aparelho de Estado ou no sistema poltico do pas. Como fazer isso? Como operacionalizar tal perspectiva? Teremos de esquentar um pouco nossas cabeas para descobrir um modo de trazer com seriedade e democraticamente para o palco da discusso, pedaos da sociedade que

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parecem ter dificuldade para se agregar. Porque a sociedade a cuja constituio estamos assistindo uma sociedade de indivduos, no uma sociedade que se deixe modelar, como antes, pela dinmica e pela cultura das classes, ainda que as classes existam e continuem a ser fundamentais. Mas os indivduos esto soltos das classes, esto soltos dos grupos de referncia, das organizaes, por mais que se relacionem com elas. meio paradoxal, mas vivemos em uma sociedade hiperfracionada e muito conectada. Todo mundo est interligado e encaixado. No entanto, so baixas as taxas de lealdade. Onde est a adeso aos parmetros institucionais? Como promover o ingresso organizado dos pedaos de uma sociedade que se est convertendo em uma sociedade de pedaos que so indivduos, que formam muitas vezes grupos fugazes, nos quais se compartilham desejos, mas no pautas de ao? Trata-se, portanto, de um exerccio complicado. Precisamos de um desenvolvimento que seja estatal, que tenha uma dose expressiva de conduo do Estado, de interveno de seus aparatos, mas que no se reduza a isso; que produza e traga consigo coalizes que sejam supraestatais, que agregue os mltiplos pedaos de sociedade e encontre um jeito de se disseminar. As instituies que daro regras e operacionalidade ao desenvolvimento tero de ser mais amplas do que as instituies polticas, mesmo que venhamos a reformar a face sistmica (as regras do jogo) da poltica no Brasil. Ganharemos mais se melhorarmos o sistema educacional. A institucionalidade mestra do desenvolvimento o sistema educacional, a comunidade acadmica, cientfica. Essa rea que no imediatamente poltica pode interagir com o sistema poltico, pode participar dessa coalizo maior do que a coalizo promovida pelo aparelho do Estado, e pode seguramente dar uma institucionalidade forte para o desenvolvimento. Esta, no entanto, uma institucionalidade que ter de ser no apenas criada, mas educada para vivenciar isso e se tornar, digamos, desenvolvimentista. Ela no est preparada para isso por diferentes motivos, por algumas desgraas que vm do passado, outras que podem ser atribudas aos governantes ao longo do tempo, ao Estado e organizao das escolas. Mas o sistema educacional tambm vtima de um processo autoimune de inflamao, por problemas que esto dentro dele e dependem dele, e que o paralisam e enfraquecem na medida em que no so resolvidos. Porque no sistema educacional tambm h um mundo de dissonncias, tambm ali se vive em situao de sofrimento organizacional, ou seja, tudo muito difcil, tem um custo muito alto e um rendimento muito baixo, com o que se cria um clima insuficiente para que se produzam lealdades e projetos coletivos, para que as pessoas se agreguem em torno de algumas coisas que tenham a ver com o bem comum.

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Hoje o palco das organizaes tambm est individualizado e todo esforo para superar isso altamente custoso e demorado. Vivemos um momento muito paradoxal no mundo, com vantagens e desvantagens que se acumulam sem muita clareza. Reitero a ideia-fora desta exposio: este um mundo que est roubando da sociedade as chances que ela tem de se agregar em torno de algumas ideias, como por exemplo, a de desenvolvimento. Ele tambm est reduzindo, como consequncia lgica, a capacidade que os governos tm de governar. A ausncia de governo ou os erros governamentais que podemos contabilizar no so apenas provenientes da eventual incompetncia dos governantes, por mais que ela possa ser denunciada, mas so problemas que derivam da estrutura da vida. Se hipoteticamente pudssemos ficar trocando sem cessar os governantes, no acredito que teramos ganhos substantivos em termos das polticas pblicas. Elas seriam mais ou menos as mesmas, e obteriam mais ou menos os mesmos resultados, porque hoje o poder tem menos poder, o poder poltico tem menos poder e est o tempo todo sendo atropelado pelo poder da economia, pelo poder dos indivduos, o que complica bastante a organizao da vida coletiva. Tudo isso paradoxal porque ao mesmo tempo em que podemos registrar esse gargalo, podemos perceber que est nascendo um novo tipo na sociedade com o que se est reinventando o protesto, o conflito, as formas de contestao, de confrontao. Estamos no comeo desse espetculo, e no comeo dos espetculos histricos todas as coisas tendem a ganhar um grau de impreciso, uma dificuldade muito grande de se traduzir em termos de comunidade. Creio que est a o impasse maior da discusso a respeito do desenvolvimento.

CAPTULO 5

DESEnVOLVimEnTO, ESTADO E SOCiEDADE: AS rELAES nECESSriAS, AS COALiZES pOSSVEiS E A inSTiTuCiOnALiDADE rEQuEriDA1

Francisco de Oliveira

Vou direto ao ponto: eu no queria estar na pele do Ipea, isto , a de um autor em busca de um personagem.2 Um autor tecnicamente preparado em busca de um personagem, que o desenvolvimento. Isso uma situao extremamente custosa, desconfortvel, como talvez nunca tenha se apresentado na histria brasileira, exatamente pelas razes que Marco Aurlio to bem cercou e explicitou, pelo que ele chamou, tomando emprestado de Zygmunt Bauman, de vida lquida, um enigma torturante que come vocs diariamente. Como comeou tudo isso? No uma histria muito longa. No Brasil temos a mania de remeter para o passado, l na escravido, mas no foi, no. Isso se passou aqui, h 30 anos vem se desenvolvendo e tem um ponto de inflexo. Este ponto foi a destruio da capacidade do Estado brasileiro; se situa na transio de Fernando Collor para Fernando Henrique. a que foi dada uma paulada fundamental que desmontou as estruturas do Estado. Aquele enorme esforo institucional, histrico, que custou vidas, que custou geraes e que no foi fcil, foi desfeito de um momento para o outro. Da a consequncia importante que as polticas subsequentes do governo Lula s podem ser da vida lquida, que elas s podem ser funcionalizao da pobreza, ser Bolsa-Famlia e outros quetais para tentar transformar esse lquido em algo concreto. O projeto Lula teria sido outro se as condies do Estado brasileiro no tivessem sido despedaadas naquele momento. claro que tem a ver com a internacionalizao, com a globalizao, com todos esses processos.
1. Palestra proferida no Seminrio Desenvolvimento, Estado e sociedade: as relaes necessrias, as coalizes possveis e a institucionalidade requerida, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 17 de junho de 2008. 2. O autor faz referncia a pea de Luigi Pirandello intitulada Seis personagens procura de um autor (Nota dos Organizadores).

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A tem um ponto de inflexo fundamental, porque aquele fantasma havia sido materializado por sculos de histria nacional, por esforos desesperados de conseguir chegar ao padro que, segundo nos diziam, todos os pases deveriam alcanar. E o trgico no capitalismo que devem ir mesmo, seno voc fica jogado ali onde s h choro e ranger de dentes, seno voc fica na vida lquida. Se no tentarmos alcan-los, essa a tragdia, a seremos reduzidos a uma ndia de menores propores. J somos quase: as nossas cidades j so acampamentos. Elas no so mais cidades, elas so acampamentos onde cada um faz o que pode custa do outro, porque a caracterstica do sistema capitalista, como ele divide a sociedade, que, ao contrrio do que pensvamos, ns socialistas, internacionalistas de longa data, de cem anos atrs, a misria s rouba do miservel, no rouba do rico. O crime s se d entre os miserveis, no se d do miservel para o rico. Ento essa sociedade lquida, ou uma sociedade de exceo,3 como diria Agamben, perpetra essa perversidade. A construo do Estado nacional desenvolvimentista sem recursos foi um esforo para sair daquela situao e tentar construir uma sociedade onde os destinos no fossem desse indivduo lquido. Isso foi detonado e tem consequncias muito srias para decifrar esse enigma. Porque planejar, eu tambm j passei por cursos de planejamento, sou mais velho do que vocs e sou calejado. Tem um comercial do PPS que diz: planejando d certo! Doce iluso! Doce iluso! Planejar no nada do que aprendemos nos manuais de planejamento. E eu fiz dos bons! Eu segui o que de melhor o pensamento latino-americano criou no sculo XX. Mas planejar no nada disso. Planejar escolher, planejar , usando uma palavra mais forte, discriminar. Voc tem de discriminar, e discriminar contra algum e a favor de algum. E a vida lquida torna impossvel voc discriminar e escolher, porque se trata exatamente de indivduos lquidos e no h escolhas. O Estado se dedica a uma tarefa impossvel, que exatamente, seguindo essa pauta, de atender a cada indivduo. impossvel! A se multiplicam as ONGs, os programas focais, nenhum deles chega ao alvo, nenhum deles consegue o objetivo, que retirar o indivduo da vida lquida nenhum deles consegue. Pelo contrrio, se cria um efeito perverso pelo qual o que voc faz para manter a pobreza, no para elimin-la. para mant-la em nveis razoveis, em nveis decentes. Vou usar uma coisa muito forte: para, como diz o presidente Lula, dar um prato de comida a cada um. Isto o fim da picada! Isto o Estado realmente no pode fazer a no ser recriando, no o indivduo, mas os grupos.
3. O filsofo italiano Giorgio Agamben, seguindo a trilha de Walter Benjamin em suas Teses sobre a Histria, defende a ideia de que o estado de exceo, aquele no qual a normalidade jurdica suspensa, ou seletivamente empregada pelo poder soberano, tornou-se o paradigma poltico dominante do mundo contemporneo (AGAMBEN, Giorgio. Estado de exceo. So Paulo: Boitempo, 2004.) (Nota dos Organizadores).

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Recriando de alguma maneira as coletividades por meio das quais, e pelas quais, a ao universalizadora pode atuar e chegar a resultados. Ao longo dos ltimos anos, qual foi a nica reduo da desigualdade que se operou no Brasil? Os estudos do Ipea dizem, s os benefcios da seguridade social conseguiram esse objetivo, nenhum outro. Nenhum dos programas focais, nenhum dos programas funcionais conseguiu o mais medocre resultado. S aquele que realmente saiu do estado lquido e atacou de frente o problema, que o lugar desse indivduo na classe, nesta sociedade. No houve nenhum outro resultado, nem pelo salrio real direto, nem pelas outras atividades de benefcio, s ali onde a sociedade em perodos passados se organizou no para socorrer, porque esse outro mito perigoso que j devamos ter aprendido com Keynes a teoria geral est fazendo 70 anos. Pelo amor de Deus! Pensar que o social est fora da economia! Quando eu vejo os ministros, da Fazenda e outros, falarem uma bobagem dessas... O social tornou-se, no capitalismo contemporneo a partir dos anos 1930, a alavanca estrutural da economia. Qual o segundo oramento da Repblica? possvel considerar a seguridade social, o segundo oramento da Repblica, como algo fora da economia? a alavanca fundamental da economia, muito mais do que o setor privado, muito mais! Mas a paulada que desfez essa estrutura tornou o enigma mais difcil, mais estranho e, redundantemente, mais enigmtico. Quais so as foras a quem voc deve beneficiar? Contra quem voc deve discriminar e a favor de quem voc deve escolher? E ns continuamos seguindo modelos e pistas de baixa complexidade quando o contrrio que se deve fazer. Ns temos de trabalhar com os enigmas mais complexos e no com os mais fceis. fcil nomear os atores que esto na cena social e econmica brasileira. Eu posso dizer do alto da minha indignao que foram os banqueiros, o agronegcio. Tudo bem, e da? O que que eu fao? Como discrimino? Como escolho? At porque esto bastante emaranhados. uma caracterstica do capitalismo contemporneo que voc pode dar a paulada na cabea de um e acertar o outro, naquele que voc no queria acertar. Portanto, no se trata de reduzir a modelos simples, mas tratar a questo com uma nova complexidade. uma sociedade lquida, mas altamente complexa, na qual no fcil discriminar, no fcil fazer escolhas, que toda a tarefa do planejamento. Sabemos distinguir os interesses? Dificilmente! O capitalismo contemporneo no Brasil operou aquilo que outros perseguem h sculos. Operou o milagre de fazer com que os interesses da frao organizada da classe trabalhadora coincidam hoje com os do grande capital. Como isso se faz? Onde isso se fez? Onde esses interesses coincidem e se reforam? Ns fizemos, o Brasil fez. Pode-se erguer esse galardo mais alto do que a bandeira que est na Praa dos Trs Poderes. Os interesses de uma frao organizada dos

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trabalhadores so os mesmos do grande capital por meio dos fundos de penso. simples: chega um projeto no BNDES, no seu Conselho de Administrao, no qual tm assento as centrais sindicais, e o projeto vai para apreciao dos conselheiros. O projeto para, digamos, homenagear o Caldo Maggi,4 para expandir o agronegcio no Mato Grosso. Vai a julgamento e l esto os conselheiros das centrais sindicais, que vo decidir em torno do seguinte dilema: se eu negar esse projeto, as aes dos fundos que fazem parte do portflio do meu fundo de penso podem no se valorizar; se eu aprovar, elas certamente vo se valorizar, mas eu mato 50 ndios, desemprego 200 camponeses. Pra onde devo decidir? Ele decide, inevitavelmente, a favor do projeto que d a maior taxa de retorno. fatal! E se no fizer isso, um mau gestor. Se fizer, um assassino. Esse o dilema. O fantasma tornou-se mais espesso, mais confuso, menos delineado, no se v sua face. Isso cabe s decises que os governos tomam todos os dias. No est se decidindo sobre as bobagens que preenchem a pauta de trabalho do Congresso. Est se decidindo sobre questes reais que afetam o cotidiano. Como disse o economista Luiz Gonzaga Beluzzo: fenmeno interessante que no o Estado que perturba a economia, a economia que perturba o Estado. o inverso! E na velha piada infame, neste caso o rabo que balana o cachorro! Como assim? Durante a crise poltica de quatro anos atrs, quando eu ouvia os comentrios, achava um escndalo o que todos os comentaristas, todos os ncoras de televiso, toda a imprensa era unnime em dizer: essa crise, qualquer que seja o seu desfecho, no deve afetar a economia. Ora! Uma crise poltica que no afete a economia. No tem mais o que fazer! Pois a poltica exatamente a inveno grega fundamental por meio da qual voc corrige as assimetrias que a economia cria. Isto que poltica! Poltica no fofoca de Renan Calheiros. Poltica decidir sobre isso. Ora, se voc retira da poltica essa capacidade, no h mais poltica. Acabou. isso o que Marco Aurlio estava tentando nos dizer. Anula-se a capacidade da poltica e, portanto, o enigma permanece: como planejar? O que escolher? O que hierarquizar? No sabemos mais. A sociedade ganhou em complexidade. Para Juscelino Kubistchek, o heri desta cidade,5 era fcil discriminar. Aqui no cerrado era um imenso vazio, as lacunas do setor industrial eram visveis e enormes, era relativamente fcil. Assim mesmo, ateno: custou-lhe trs tentativas de golpe de Estado. Mesmo sendo fcil escolher, mesmo sendo fcil discriminar. Imagine hoje com essa teia de interesses extremamente emaranhada, que se refora, e que na verdade expulsa o Estado das decises. A no d outra: nesta sociedade lquida, o que sobra ao Estado

4. O autor faz um trocadilho com o nome de Blairo Maggi, governador do Mato Grosso (Nota dos Organizadores). 5. A palestra aconteceu em Braslia (Nota dos Organizadores).

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aquilo que Agamben chama de a vida nua.6 O que sobra socorrer os pobres no extremo da linha. O que sobra no deixar que morram de fome no extremo da linha. Mas resgat-los, retir-los da pobreza no mais tarefa do Estado. O Estado renunciou e ns renunciamos a isso. Ns renunciamos por meio de nossas aes e de nossas opes. Esse o dilema real. O Brasil cumpriu a misso de fio a pavio. Esta , certamente, depois da ndia, a sociedade com organizao democrtica mais completa. Temos tudo. O Brasil cumpriu tudo, tem instituies polticas notveis, firmes. O eleitorado brasileiro, paradoxalmente, cresceu enormemente devido obrigatoriedade de votar. E a Folha de S. Paulo me vem com essa besteira neoliberal de que o voto deve ser livre, de vota quem quiser. Wanderley Guilherme dos Santos mostra como, sistematicamente, a democracia brasileira cresceu, expandiu-se. Voc pode votar hoje no Maranho alm da opo de Sarney ou Sarney. Quem fez isso? O crescimento do eleitorado brasileiro. O crescimento da democracia brasileira, a fundamentao das instituies democrticas do Brasil. De forma que cumprimos a lio de casa perfeitamente. Temos todas as instituies necessrias para um bom funcionamento da sociedade e da economia. S no temos o personagem, s falta ele. Porque este est sendo roubado pelo predomnio da economia. Enquanto todos os ministros e qualquer funcionrio da Unio podem ser processados, o presidente do Banco Central no pode. Ele ganhou estatuto de ministro para qu? Para blindar a economia. Para qu? Para retir-lo da ao poltica ao alcance dos cidados. E o nosso ministro da Fazenda que um homem honrado, devo dizer logo de sada, pois algum pode pensar que eu estou aqui com ressentimento props o Fundo Soberano.7 O que quer dizer Fundo Soberano? Voc aprende com Bertold Brecht: leia pelo avesso que a verdade sai! Fundo Soberano quer dizer investir na soberania dos outros. O Fundo Soberano sai do alcance dos cidados. Ele vai estar no exterior para aes no exterior. retirar de novo uma parte importante do PIB brasileiro do alcance dos cidados. isso o Estado da vida lquida. A voc desmonta o pouco que a sociedade conseguiu duramente construir para sair de uma vida lquida pretrita, anterior, onde era cada um por si e, me desculpem os crentes, Deus contra. Agora ns voltamos a isso. A confuso to grande que um diz que para uma finalidade e o outro diz que para outra. O ministro
6. Agamben define como vida nua, a vida pura, isto , a simples vida, desprovida de todos os seus atributos polticos. A vida nua, zo para os gregos, se contrape ao bos, a vida qualificada, aquela exercida dentro dos muros da polis (AGAMBEN, Giorgio. Homo sacer I. O poder soberano e a vida nua I. Belo Horizonte: UFMG, 2003) (Nota dos Organizadores). 7. Os fundos soberanos, tambm conhecidos como Sovereign Wealth Funds (SWF) ou Fundos de Riqueza Soberana (...) so, pois, um patrimnio em moeda estrangeira, em geral aplicado fora do pas. Administrados por organismo estatal, geralmente so utilizados no apoio produo nacional ou em projetos internacionais de interesse do governo que os detm. (BELLO, Teresinha da Silva. Um fundo soberano brasileiro: o momento?. Texto para Discusso FEE, n. 25, jan. 2008) (Nota dos Organizadores).

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da Fazenda, o presidente do BNDES e o presidente do Banco Central, ningum se entende a respeito do Fundo Soberano. Mas no tenham dvida que ele ser criado. Vai tirar uma parcela a mais da riqueza brasileira produzida pelo conjunto da sociedade das decises polticas que dizem respeito a ela. Uma espcie de culminao desse processo glorioso. Hoje, seria fcil discriminar portanto, planejar. Todas as lacunas anteriores foram preenchidas, mas falta o personagem. Este personagem cabe institucionalidade poltica tambm, largamente completada, sobretudo completada como no Ocidente, quando entrou para valer na arena poltica o partido de massas; enquanto isso, a democracia brasileira era algo como perfume francs: uma coisa excitante, mas evanescente. Mas entrou para valer o partido de massas na arena poltica e a comeou a democracia. Portanto, havamos completado a estrutura poltica necessria para essas coalizes, para essas escolhas, e a, de repente, nos escapou das mos, foi-se por entre os dedos. Como explicar isso? Explica-se, primeiro, pelo fato de que a estrutura fundamental que suportava o projeto desenvolvimentista brasileiro, sem vergonha e sem rebuos, foi para o espao, foi detonado. Reconstru-lo no fcil, nem necessrio, pelos velhos caminhos. Por onde ir? Os movimentos sociais que deram a pauta em algum momento foram tragados, s restou o MST, e ele anacrnico. O movimento social vigoroso que restou rigorosamente anacrnico. Ele quer de novo o pas de trs alqueires e uma vaca. Este no mais o problema, esse problema foi superado, est para l disso. O Brasil um paradoxo constante, um pas de famintos que o maior exportador mundial de carnes. Quem j viu uma coisa dessas? Portanto, o projeto dos trs alqueires e uma vaca est superado. Trata-se de outra coisa: tratase de realmente apropriar de forma pblica e democrtica essa superao. colocar o Maggi no fundo da panela, de onde ele nunca devia ter sado, e apropriar esse enorme avano que o agronegcio fez. Deixar de pensar em escolhas fceis; elas no so mais fceis, elas requerem uma alta complexidade poltica e social. Uma vez, eu estava em um seminrio do PT discutindo com ningum menos que Joo Pedro Stdile; estava discutindo um paper, tentando desemaranhar a estrutura de classe brasileira e Joo Pedro veio e me disse facilmente: existe a burguesia, os latifundirios... e eu disse: que fcil Joo! E por que voc no pega eles e os enforca todos como prometeu Voltaire um dia? Enforca o ltimo burgus nas tripas do ltimo cura! Por que voc no faz isso? Porque voc no pode, Joo! Porque os seus assentamentos s existem se o Estado brasileiro der dinheiro, e para de conversa. No , portanto, voltar, nem dar um passo atrs. O velho mestre insupervel, e o ttico mais eminente que a poltica mundial criou, chamava-se Vladimir Lnin e ele disse que era preciso dar um passo atrs e dois para frente. isso que

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temos de fazer! um passo atrs e dois para frente e vocs do Ipea esto com a massa na mo. Vamos amassar essa massa, seno s haver espao para polticas funcionais. Vocs sero convocados para desenhar em mincias a cesta bsica. O salrio mnimo decretado por Vargas em 1940 tinha mais dignidade semntica, ele chamava-se mnimo mesmo. E no essa histria de cesta bsica; isso tucans segundo Jos Simo, que o melhor analista poltico do Brasil.

Redemocratizao, Arranjos Partidrios e Pactos Polticos: Desafios Construo das Instituies e da Cidadania no Brasil

PARTE III

CAPTULO 6

rEDEmOCrATiZAO, ArrAnJOS pArTiDriOS E pACTOS pOLTiCOS: DESAFiOS COnSTruO DAS inSTiTuiES E DA CiDADAniA nO BrASiL1

Fbio Wanderley Reis

Eu comearia observando que h, em muito da discusso que se tem feito sobre a atualidade poltica do pas, a propenso a um institucionalismo estreito, no qual a ateno para os aspectos institucionais da dinmica poltica no acompanhada da devida ateno s conexes entre esses aspectos e a dinmica socioeconmica subjacente, como parte crucial da prpria dinmica poltica. Tende-se a omitir, assim, o fato de termos, latente ou de modo mais aberto, um substrato de conflito de interesses, em particular o chamado conflito distributivo, que ajuda decisivamente a conformar aquilo que se acha em jogo no processo institucional. No estudo da poltica como disciplina acadmica, isso costuma expressar-se na contraposio entre uma cincia poltica com pretenses de autonomia e outra que se reconhece como fatal sociologia poltica. Naturalmente, acha-se envolvido a um problema em relao ideia mesma de instituies. Tomada adequadamente, essa noo remete articulao apropriada entre o que se passa no plano dos dispositivos ou das entidades institucionais, no sentido estreito, e o que se passa no plano do substrato, isto , o jogo ou o enfrentamento dos interesses que ocorre no dia a dia. A grande questo a de como e em que medida o plano institucional chega a ser capaz de processar estavelmente em seus prprios termos (isto , sem ruptura das regras ou mecanismos institucionais e, portanto, sem a irrupo da violncia) os inevitveis conflitos de interesses. Trata-se, assim, justamente de domar ou domesticar institucionalmente tais conflitos. Creio que o desafio de fazer bem feita essa articulao algo que pode ser visto como um problema constitucional no sentido mais ambicioso da palavra, o problema constitucional por excelncia. Nesse sentido ambicioso, o constitucional
1. Palestra proferida no Seminrio Redemocratizao, arranjos partidrios e pactos polticos: desafios construo das instituies e da cidadania no Brasil, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 20 de agosto de 2008.

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certamente no se esgota no plano legal por si mesmo, mas leva questo crucial do enraizamento das leis e dos artificialismos institucionais na psicologia coletiva, com normas que peguem e se tornem efetivas como fator condicionante do contexto do jogo poltico cotidiano e dos compromissos que envolve. E esse enraizamento no tem como deixar de ser condicionado ele prprio, por sua vez, pelas feies estruturais do conflito distributivo. Costumo usar, a propsito da ideia da dimenso sociolgica do problema constitucional, uma distino introduzida h muitos anos pelo jornalista Marcos S Corra, que me parece traduzir o problema de maneira sugestiva com referncia ao Brasil. Ele confronta o que se poderia designar como o Brasil dos eleitores e o Brasil dos contribuintes. Se tomarmos a expresso contribuintes para indicar aquelas pessoas que tm renda suficiente para que devam pagar o imposto de renda, o nmero correspondente a essa categoria muito menor do que o correspondente aos eleitores. Os eleitores brasileiros esto atualmente na faixa de 130 milhes, enquanto os contribuintes, tal como definidos, no vo alm de uns 20 milhes; ou seja, os contribuintes so aproximadamente 15% dos eleitores. Esses nmeros expressam de maneira simples e dramtica algo que me parece extremamente importante com respeito dinmica poltico-eleitoral do pas. Ocorre que o jogo eleitoral tende a ser fatalmente incorporador: se vamos a meados do sculo passado, vemos que de l para c o eleitorado brasileiro se expande em ritmo acelerado, muito mais acelerado do que o do grande crescimento populacional que tambm acontece no perodo. Ao contrrio, a incorporao econmico-social da populao viscosa e resiliente: no obstante o fato de que o Brasil seja, desde fins do sculo XIX, um dos pases de maior crescimento no mundo, continua a ser tambm um dos pases de maior desigualdade, marcado por altos nveis de pobreza e por grande precariedade quanto ao acesso de muitos a bens de sade, educao, seguridade social etc. A consequncia geral que, enquanto as decises mais importantes no dia a dia socioeconmico da vida do pas so tomadas pela elite (o que a famosa imagem de Edmar Bacha fixou como a parte Blgica de nossa Belndia), no momento das eleies o pas como que muda de mos, e quem decide o que segue sendo a vasta ndia do chamado povo. Ora, no h como negar as deficincias que caracterizam os estratos populares do eleitorado brasileiro, em ampla medida desinformados, desinteressados e desatentos quanto aos problemas da poltica. No somos propriamente uma exceo a esse respeito: o interesse pela poltica e o envolvimento nela esto fortemente correlacionados com a posio socioeconmica em diferentes pases pelo mundo afora. De todo modo, como expresso de nossa desigualdade e de sua conexo com o pesado legado do escravismo brasileiro, no nosso caso essa

redemocratizao, Arranjos partidrios e pactos polticos: desafios construo ...

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correlao intensa. Ainda recentemente, a propsito de um livro de Alberto Carlos Almeida lanado em 2007 (A cabea do brasileiro), matria da revista Veja se dedicou a apontar com ironia, e de maneira algo torpe que redunda em xingar a vtima, as deficincias do eleitorado popular, confrontando-as com a idealizao do povo que tende a ocorrer nos meios de esquerda. parte a motivao poltica que possa ter tido a matria, os dados de Almeida no trazem, quanto ao assunto, nenhuma novidade: do ponto de vista da informao de que dispe o eleitorado popular e de sua sofisticao poltica geral, a idealizao esquerdista sem dvida no se justifica, e quem quer que tenha lidado um pouco mais detidamente com pesquisas de tipo survey sobre temas poltico-eleitorais no Brasil no pode seno se impressionar com o quadro negativo que surge reiteradamente. Destaque-se apenas que os dados brasileiros a respeito se mostram claramente negativos at mesmo quando comparados com os dos demais pases latino-americanos, como tm revelado as pesquisas do instituto chileno Latinobarmetro. Ainda em 2002, para tomar um exemplo revelador, era de nada menos que 63% a proporo de eleitores brasileiros que se mostravam incapazes de dar qualquer resposta pergunta sobre o que significa a democracia (em contraste com 46%, no pas cuja marca negativa vinha em seguida, El Salvador). Nem sempre temos plena conscincia do peso da herana escravista que subsiste entre ns. Durante boa parte do sculo XX, a preservao da desigualdade ocorreu num quadro de transformaes estruturais (industrializao e deslocamento macio da populao para os centros urbanos) que ensejou, mantida a deficincia de incorporao social e de acesso educacional dos estratos populares, a mobilizao poltico-eleitoral da populao feita em termos populistas e a instabilidade poltico-institucional geral. Dando-se no contexto internacional da Guerra Fria, em que a instabilidade domstica surge como manifestao particular do enfrentamento planetrio entre capitalismo e socialismo e vista como ameaando subverter o prprio sistema capitalista, o processo que experimentamos descrito por alguns (especialmente Samuel Huntington) como pretorianismo: um crculo vicioso em que a fragilidade das instituies polticas a um tempo ocasiona e mantida pela incitao permanente a um jogo de vale-tudo em que cada foco particular de interesses usa diretamente na arena poltica os recursos de qualquer natureza de que disponha. Da resulta o protagonismo dos militares, dada a peculiaridade dos recursos por eles controlados, os instrumentos de coero fsica. Com a derrocada do socialismo mundial e a globalizao, rompe-se a dinmica da Guerra Fria, substituda pela afirmao vigorosa dos mecanismos de mercado em escala transnacional e de um iderio neoliberal que chegou mesmo a visualizar, em sua hegemonia, o fim da histria. Do ponto de vista da poltica domstica brasileira, tais mudanas no contexto internacional so decisivas para permitir ( parte as disposies existentes nos meios militares, em que vrios

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indcios sugerem a manuteno de um nimo de desconfiana e resistncia ao controle civil) a experincia atual de construo institucional da democracia uma vez superada a ditadura militar de 1964. Na experincia democrtica de agora singularmente longa se confrontada com as turbulncias de vrias dcadas recentes no obstante os escndalos de corrupo e crises como a do impeachment de um presidente da Repblica ou a que abalou o governo Lula em 2005, as dificuldades vm sendo processadas institucionalmente e resultam elas mesmas, assim, num fator de gradual amadurecimento e fortalecimento das instituies. No novo quadro, desaparece aos poucos, e j a esta altura quase totalmente, a percepo de ameaa subversiva anteriormente ligada ao populismo. Mas, nas condies que caracterizam o eleitorado popular, dificilmente se poderia esperar que os mecanismos populistas como tal desaparecessem da vida poltica do pas. Ao contrrio, eles seguem claramente presentes, e os matizes relativos operao do populismo constituem um aspecto relevante na caracterizao de nossa dinmica eleitoral e partidria. O modelo ideal que costuma guiar a avaliao da participao poltico-eleitoral entre ns, como em outros pases (e que costumo designar como o modelo da poltica ideolgica), o de um eleitor atento aos seus prprios interesses, ou aos de sua classe ou categoria definida segundo critrios socioeconmicos relevantes, e que escolhe aderir a esse ou aquele candidato ou partido com base na correspondncia entre aqueles interesses e as posies do candidato ou partido. O partido visto como devendo cumprir, antes de mais nada, a funo de vocalizar e trazer arena poltica as posies ou ideias correspondentes a cada um de diferentes conjuntos ou focos de interesses que se do na sociedade e que se agregariam naturalmente em razo da proximidade na distribuio dos interesses pela estrutura social. A ideia de populismo supe, em vez disso, a identificao com lideranas polticas (eventualmente associadas a partidos mais ou menos precrios) em funo de imagens populares difusas e da defesa ou promoo, percebida negativamente como em alguma medida fraudulenta e irresponsvel, de ganhos ou vantagens para os setores populares. Nas anlises clssicas do populismo na Amrica Latina da segunda metade do sculo passado (como, por exemplo, as do socilogo argentino Torcuato di Tella), o aspecto de fraude que se pretendia associar a ele inclua o fato de que as lideranas populistas eram vistas como tipicamente originrias das elites e como se dispondo a manipular as massas. Mas nas manifestaes recentes de populismo na Amrica Latina (que alguns, como Suzanne Gratius, designam como populismo carismtico) frequente a presena de lderes de origens mais autenticamente populares (Chvez, Morales, o prprio Lula), e notvel que se possa registrar, como mostram os relatrios da CEPAL,

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que os pases caracterizados por tais experincias populistas, e em alguns casos por turbulncias polticas mais ou menos intensas em conexo com elas (incluindo o Equador de Rafael Correa), venham apresentando redistribuio econmica real, mesmo que incipiente e que isso se associe, como revelam os levantamentos de 2007 do Latinobarmetro (para perplexidade dos prprios pesquisadores principais do instituto), com a elevao abrupta das taxas de apoio democracia nesses mesmos pases, que passam a competir com as de pases como Costa Rica e Uruguai, tradicionais campees nesse apoio. Somos levados, assim, a ponderar a questo de at que ponto, em vez da nfase em supostas distores populistas da democracia, a questo real no seria a de como apreender de maneira apropriada traos que se ligam naturalmente simples operao da democracia num contexto de desigualdade e de massas material e educacionalmente carentes. Nos estudos do problema geral em perspectiva comparativa de maior alcance, pode-se apontar uma convergncia bsica em torno da ideia de que a democracia eleitoral por si mesma , em ltima anlise, redistributiva, razo pela qual ela o foco perene de conflitos. Em volume recente, D. Acemoglu e J. Robinson (ACEMOGLU e ROBINSON, 2006) recorrem a uma frmula que supem apropriada como sntese: os pobres querem democracia e, se conseguem poder, eles a obtm em princpio, de elites foradas a conced-la. Mas, luz do novelo de interconexes envolvido, igualmente plausvel, e provavelmente mais realista, dizer que os pobres querem bens socioeconmicos variados e tratam de obt-los se dispem do sufrgio e da democracia. Acemoglu e Robinson pretendem que sua frmula aponte numa direo que dispensaria de atentar para o papel das instituies como tal na produo da democracia. Mas acabam por dedicar longo espao s instituies como instrumento de poder de jure e no apenas de facto, tornando-se mecanismos de compromisso estvel e confivel quanto assignao e distribuio de poder ao longo do tempo. Ou seja, preciso normas, e normas efetivas, leis que peguem. E o desafio, como nas experincias mais bem sucedidas da social-democracia europeia, construir a aparelhagem normativa e institucional em termos que incorporem a redistribuio como meta legtima e a banalizem como tal. De toda maneira, se temos desigualdade e se ela coexiste com o sufrgio ou a democracia eleitoral, ela acabar por expressar-se no plano eleitoral. No caso brasileiro, altamente reveladora a observao, permitida pelas eleies de 2006 e indita no nvel de nossas eleies para a Presidncia da Repblica, da alta correlao entre o voto por Lula ou Alckmin, de um lado, e a posio socioeconmica dos eleitores, de outro: o apoio a Lula cresce linearmente e o apoio a Alckmin diminui de modo tambm linear medida que se desce na escala socioeconmica. A correlao se observa igualmente, em So Paulo, no confronto entre PT e antiPT em eleies anteriores e posteriores; nas eleies de 2006, por outro lado,

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ela se projetou com clareza em termos regionais (de maneira a permitir anlises em que se pretendeu ligar o apoio a Lula a um Brasil atrasado...). Alm disso, tambm merece meno o fato de que, no obstante as reservas e crticas dirigidas pelos partidos oposicionistas, e pela imprensa em geral, aos programas governamentais de transferncia de renda ao estilo do Bolsa-Famlia, Alckmin, como candidato, no tenha podido furtar-se ao apoio a tais programas e a comprometer-se com eles. Na perspectiva geral que assim se obtm, a indagao crucial do ponto de vista da eventual institucionalizao estvel do processo poltico-eleitoral a de como ir alm dos aspectos limitadores do populismo, com destaque para seu ingrediente personalista. A resposta remete fatalmente aos partidos e canalizao estvel que venham a se mostrar capazes de fazer da participao poltico-eleitoral da populao, em particular dos estratos populares majoritrios. Que esperar, porm, se as caractersticas do eleitorado popular inviabilizam o partido idealizado que, como vimos, o modelo da poltica ideolgica exige? A trajetria do PT ilustra as possibilidades e as dificuldades. Ele representa claramente uma experincia singular na histria dos partidos no Brasil ao juntar efetivo esforo de construo institucional na faixa partidria, envolvendo vnculos reais com movimentos sociais e populares diversos e o apego suposto a objetivos ideolgicos ambiciosos e princpios ticos, atrao popular (populista?) exercida pelo simbolismo difuso associado liderana de Lula. No h dvida de que, nas condies que caracterizam a maior parte do eleitorado, consideraes ideolgicas complexas so, por si mesmas, irrelevantes como fator a garantir as identificaes polticas dos eleitores, que tendero a reger-se por mecanismos afins aos do populismo e clientelismo. No entanto, se queremos escapar s limitaes do personalismo e do jogo clientelista mais ou menos fraudulento, um partido capaz de trazer certa marca ideolgica consistente indispensvel eventualmente viabilizando a transio social-democrtica experimentada em diversos pases europeus, em que a superao do radicalismo ideolgico, permitindo o alargamento e a diversificao eleitorais da mensagem dos partidos envolvidos, no significou o esvaziamento do compromisso social e igualitrio inicial nem a perda de significado da marca partidria. Assim, Lula e o PT podem ser vistos, nessa tica, como se completando do ponto de vista da penetrao eleitoral e da produo de identidades polticoeleitorais estveis, que certamente explicam as propores singularmente altas de identificao que o PT tem tendido a obter no conjunto dos partidos brasileiros da atualidade. Os limites dessa confluncia positiva foram evidenciados em 2005 com a crise do chamado mensalo. Ficou patente, ento, como a postura ideolgica de quadros partidrios importantes pode acabar por virar o fio e ser o

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fator decisivo de um maquiavelismo tosco e arrogante que se permite tudo em nome de metas presumidamente maiores e nobres. O resultado que a crise no s foi o pior momento da liderana de Lula no mnimo perplexa e vacilante diante das revelaes e do abalo trazidos , mas tambm levou a defeces e rachas no partido e comprometeu a prpria identidade partidria. No obstante, as mesmas razes que tornam a ideologia como tal amplamente irrelevante para as preferncias e identificaes do eleitorado popular, tornam igualmente secundrias, em sua participao eleitoral, as questes ticas que tanto espao ocupam no noticirio e nos debates polticos da imprensa ainda que as posies a respeito de tais questes possam expressar-se em respostas convencionais diante de perguntas diretas nas pesquisas de opinio. E o fato que no s o PT, apesar dos efeitos negativos da crise, continua a contar com importante penetrao eleitoral, mas, em particular, o carisma de Lula e suas polticas sociais o levam a nveis inditos de aprovao popular mesmo em momento avanado de um segundo mandato, que deveria talvez produzir desgaste, e nas circunstncias de uma ameaadora crise econmica mundial. Seja como for, a crise do PT rompe em medida importante a convergncia institucionalmente propcia entre a viabilidade eleitoral ligada, sobretudo, a Lula e a construo de uma entidade partidria especial. Mas h um outro aspecto a realar da dinmica partidrio-eleitoral em seguida ao fim da ditadura de 1964: alm da presena do lulo-petismo, com seu ineditismo, tivemos a presena do PSDB e seu enfrentamento continuado com o PT pelo comando poltico do pas em diferentes nveis. As razes desse enfrentamento podem ser vistas como circunstanciais, sendo perfeitamente imaginvel que, como chegou a insinuar-se em tentativas precoces de composio eleitoral, as lideranas ligadas aos dois partidos viessem a convergir num campo social-democrtico a que se refere o prprio nome do PSDB e a que o necessrio aprendizado de moderao e realismo levou, no exerccio do poder, tambm o PT. No sendo circunstancialmente possvel a convergncia, porm, o fato de que a disputa se travasse entre eles parecia prometer a condensao e eventual simplificao do sistema partidrio brasileiro em torno dos dois partidos de maior consistncia, com identificaes estveis de diferentes setores do eleitorado com cada um deles, nos moldes da correlao bsica indicada acima. Mas a sugesto trazida por essa perspectiva algo estilizada posta em xeque por alguns fatores. Em primeiro lugar, as condies gerais do eleitorado e das disputas eleitorais nos nveis federal, estadual e municipal abrem amplo espao para a poltica de caractersticas mais tradicionais e de cunho mais marcadamente clientelista, da qual se tem valido com especial xito o PMDB. Alm disso, as duas derrotas dos candidatos presidenciais do PSDB diante de Lula e a penetrao deste junto ao eleitorado resultaram em certo enfraquecimento da presena

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nacional do partido e de sua marca ou identidade, alm de ensejarem disputas internas que ameaam, agora, chegar eventualmente at a comprometer-lhe a unidade. Esse quadro traz um grau importante de incerteza quanto forma que vir assumir, nos prximos episdios do jogo poltico-eleitoral e partidrio, o desdobramento fatalmente moroso e problemtico do processo de amadurecimento institucional. Mas um ponto parece certo: o de que esse amadurecimento depende de que aquele jogo, com todo o realismo necessrio em seu exame, venha a produzir a identificao estvel dos eleitores com alguns partidos, como condio de que a mera fidelidade partidria obtida por artifcios legais ou barganhas tpicas seja substituda por algum grau de coeso partidria efetiva, respaldada, quando nada, na expectativa de sanes eleitorais.
rEFErnCiA

ACEMOGLU, Daron & ROBINSON, James A. Economic origins of dictatorship and democracy. Cambrigde University Press, 2006.

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rEDEmOCrATiZAO, ArrAnJOS pArTiDriOS E pACTOS pOLTiCOS: DESAFiOS COnSTruO DAS inSTiTuiES E DA CiDADAniA nO BrASiL1

Rachel Meneguello

Vou falar de dois grandes pontos: o funcionamento do presidencialismo de coalizo e os problemas que ele coloca e, por outro lado, vou tratar da outra ponta do sistema representativo, especificamente o campo das intermediaes do cidado com o sistema. Em alguma medida, vou isso no foi combinado debater um pouco com o Fbio [Wanderley Reis] sobre algumas coisas que ele colocou aqui, no exatamente para mostrar uma viso muito positiva, mas para apontar que h coisas que funcionam, sim, no campo dessa lgica do presidencialismo de coalizo. Nesse sentido, vou na direo de procurar responder quais os vetores que compem o funcionamento do sistema poltico e investigar os problemas que ele coloca. Em suma, a minha concluso que o presidencialismo de coalizo funciona, e acompanho alguns colegas que tm feito reflexes sobre o tema do presidencialismo e sobre o que se afirma sobre o termo presidencialismo de coalizo. Quando esse termo foi grafado em 1988, o referencial dos pactos polticos e coalizes estava dado pela lgica dos arranjos partidrios do sistema de 1946 e a ainda inaugurada democratizao no permitia verificar mudanas no campo dos partidos e da representao (ABRANCHES, 1988). O contexto da poltica tradicional, da sociedade dividida em urbana e rural, da democracia de massas limitada, e da presena de partidos representativos de interesses limitados de elites, conformados em torno do eixo estatal notadamente PSD, UDN e PTB , so os componentes da lgica de formao de governos, em que arranjos para composio de maiorias especficas garantiam o funcionamento do sistema. Assim, a noo original de presidencialismo de coalizo traz juntamente a ideia de crise de governabilidade, aquela em que o arranjo ou a coalizo assegura o funcionamento debilitado pela lgica presidencialista.
1. Palestra proferida no Seminrio Redemocratizao, arranjos partidrios e pactos polticos: desafios construo das instituies e da cidadania no Brasil, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 20 de agosto de 2008.

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A lgica do presidencialismo de coalizo se manteve no perodo ps-1985, mas sob uma natureza alterada. O sistema se transforma em boa medida na nossa democracia, embora, ainda, com as debilidades e fragilidades que todos ns j conhecemos. Mas temos alguns aspectos da engenharia institucional ou da lgica de funcionamento transformada com a Constituio de 1988 que retiram a natureza de crise que essa expresso at ento vinha trazendo. Na verdade, o bom sistema de relao entre o Executivo e o Legislativo comear a funcionar a partir de 1994, devido, inclusive, s transformaes impostas pela eleio presidencial daquele ano. Assim, em primeiro lugar, importante explicitar os mecanismos e os componentes que definem o funcionamento do presidencialismo de coalizo, porque eles tm consequncias especficas sobre os arranjos entre os partidos e governos. Primeiro, sobre o sistema presidencialista, acho que no o caso de fazermos o debate ou discusso sobre as suas virtudes e vcios, sempre em contraposio ao parlamentarismo, ou, ainda, fazer a conhecida referncia singularidade latino-americana e s possibilidades de hiperatrofiamento do poder Executivo que emergem a partir de estratgias de lideranas especficas. Vrios estudos de vrios colegas vm mostrando que o funcionamento entre governo e Legislativo no presidencialismo de coalizo (votaes, iniciativas de lei etc.) segue a mesma lgica de produo de arranjos polticos dos sistemas parlamentaristas de democracias mais consolidadas. Parlamentarismos e presidencialismos, portanto, no que se refere produo de arranjos, vm funcionando para resultados muito semelhantes; ento, no parece ser esse o problema do funcionamento do sistema. No entanto, h mecanismos que regem essa lgica e, nesse ponto, a institucionalidade dada pela Constituio de 1988 foi central para definir esse funcionamento. Estamos falando no apenas na ampliao dos poderes presidenciais frente ao Legislativo, mas tambm na lgica de formao de governos. Falando sobre os mecanismos, o primeiro e mais importante deles a tratar o sistema de eleio presidencial, pois ele que define a capacidade do sistema eleitoral e do sistema partidrio de caminharem juntos e terem a representatividade do sistema expressa nas bases do governo. Estamos falando aqui de duas coisas: dependendo do tipo de eleio presidencial, as maiorias negociadas emergem antes da prpria eleio. Foi o caso da eleio de Tancredo, indireta, com o colgio eleitoral coincidindo com a composio do congresso. As equipes de governo de Tancredo e de Sarney respeitaram a Frente Democrtica que se articulou no Congresso, aliando PMDB e PFL em todo o curso do governo Sarney, e a composio das equipes de governo refletiam essa coalizo. No caso da eleio direta chamada solteira, a eleio presidencial pode produzir um resultado descolado da correlao de foras partidrias, e isso ocorreu

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em 1989, com a eleio de Collor. Quando voc verifica a natureza das coalizes do governo Collor, ele produz as equipes de menor participao partidria. De fato, a representao dos partidos no governo Collor vai versar em torno dos 25%. Isso muito pouco. O presidencialismo de coalizo significa que o governo funciona base de maiorias negociadas. Vinte e cinco por cento das bases partidrias de um Congresso representados no governo significa certamente uma dificuldade de negociao e, claro, beneficia o terreno para a apresentao de um pedido de impeachment como ocorreu no caso daquele presidente. Esses exemplos servem para introduzir outro aspecto da engenharia de formao do presidencialismo de coalizo que a simultaneidade dos pleitos presidencial e Legislativo: ela um vetor central na produo de arranjos partidrios que refletem a correlao de foras polticas produzidas nas eleies. Assim, o presidencialismo de coalizo comea de fato a funcionar a partir da eleio de 1994, seguindo para as eleies de 1998, 2002 e 2006. Esse ponto importante porque dele decorre a relao positiva e eficiente entre o Executivo e o Legislativo. Alguns estudos mostram que a taxa de sucesso dos presidentes (a relao com o Congresso nas votaes) muito alta. Em geral, o que o governo apresenta ao Congresso, aprovado. No perodo democrtico considerado, os governos saram vitoriosos das votaes no Congresso em 91% das vezes (769 em 842 votaes). No caso de matrias constitucionais, o mesmo quadro se repete no segundo governo FHC o governo teve vitria em 31 de 32 votaes; no primeiro governo Lula, a mesma coisa, 31 em 32 (LIMONGI, 2006). Alm disso, os dados sobre o comportamento Legislativo mostram que as negociaes partidrias se desenvolvem a partir das lideranas dos partidos que formam a base do governo, ou seja, no so definidas a partir de negociaes individuais. A ideia, portanto, de que as bases de governo so frgeis e comprometem a governabilidade no procede em absoluto. Mais ainda, o funcionamento base de coalizes partidrias mostra que o desenho institucional favorece o papel de maiorias. Assim, o segundo aspecto que define o funcionamento do presidencialismo de coalizo tem a ver com o sistema partidrio e com a definio dos partidos efetivos. No h dvida que o sistema eleitoral pode ser aperfeioado naquilo que se refere representatividade. O mecanismo do quociente eleitoral e as possibilidades do arrasto de eleitos resultante de votaes individuais macias, colocando na Cmara de Deputados parlamentares de agremiaes minsculas e sem representatividade precisa ser repensado. De fato, esse um dos principais indicadores da distncia entre os sistemas eleitoral e partidrio. No h dvida de que essa distoro deve ser equilibrada, de maneira que a representatividade entre em equilbrio com a correlao de foras reais dos partidos existentes. Dentro desse debate esto as questes do voto distrital e da

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clusula de barreira. Eu sei que os debates vm acontecendo h dcadas, e os vrios colegas que frequentam a Comisso que trata disso no Congresso tm mostrado as dificuldades da discusso. No caso do voto distrital, estudos internacionais tm mostrado que, em pases em que esse o sistema vigente, o sistema provocou distores de representatividade, levando alguns deles a alterarem a sua forma de representao eleitoral. Pensando na melhor frmula para o caso brasileiro, o debate se torna muito difcil. No entanto, claro que o nosso sistema se mostra distorcido quando se olha para a Cmara dos Deputados e a representatividade dos partidos. Se tomarmos as eleies de 2006, e se tivssemos uma clusula de barreira de 5%, 15 dos 21 partidos que entraram no Congresso estariam fora. No entanto, o sistema que conta, desde a eleio de 1994, tem se organizado em torno de seis a oito partidos com relevncia de governo, ou seja, com papel central na formao de maiorias e na composio de equipes de governo. De fato, so apenas 14 anos de funcionamento da relao de coalizo entre Executivo e Legislativo. A eleio de 2006 a quarta eleio que aponta para a estabilidade de blocos entre governo e oposio, capitaneados por partidos mais fortes, cada um a seu lado, e que atraem os menores na formao de posicionamentos. No conseguimos ainda fazer afirmaes sobre qual a melhor frmula de representatividade. So apenas 14 anos, entre 1994 e 2008, ou 12, at as eleies de 2006, em que essas frmulas tm sido experimentadas. Agora, o que cabe tambm destacar que a natureza dos arranjos partidrios na direo da governabilidade deve-se a uma lgica subjacente partidria parlamentar, que responde ao peso dos partidos no Congresso e que define o comportamento dos governos na hora de fazer as suas maiorias e de elaborar sua composio. Essa lgica parlamentar no sai do nada, ela responde a uma lgica de representao e reflete a capacidade legislativa de negociao e influncia. Apenas como um breve exemplo, possvel observar de forma comparada como essa lgica foi imperativa na composio inicial dos dois governos Lula. No momento de formao do primeiro governo, em 2003, o pequeno nmero de partidos na base do governo e a sobre-representao do PT na equipe ministerial 20 das 36 pastas resultaram em claros constrangimentos na relao com o Legislativo, o que praticamente imps, em seguida, a reforma para a incluso do PMDB. J a equipe inicial de 2006 mostrava uma clara diferena, sendo composta por 13 partidos e produzindo uma reduo importante nas pastas do prprio PT. Em suma, a partir de uma anlise das lgicas que definem as relaes entre o Executivo e o Legislativo, e embora reconhecendo as fragilidades que o sistema carrega, possvel sugerir que a dinmica de coalizes garante o seu funcionamento.

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Agora, o que ocorre na outra ponta, no lado da relao do cidado com o sistema representativo? Nesse campo temos um outro dficit importante. Compreender o grau de adeso, e a percepo, por parte do pblico, da importncia das instituies representativas, como o Congresso Nacional e os partidos, um ponto central para desvendar o paradoxo que contorna o cenrio brasileiro no qual convivem patamares reconhecidos de consolidao institucional e nveis altos, generalizados e continuados, de desencanto e desconfiana dos cidados para com os polticos e a representao poltica. De fato, a trajetria do descrdito no sistema representativo a grande constante do perodo democrtico. Essa uma caracaterstica que marca inclusive o perodo democrtico anterior. Se formos em busca dos dados de pesquisas por amostragem realizadas nos anos 1950 e 1960 (mesmo com toda precariedade metodolgica com a qual eram feitas) podemos j identificar um dficit grande da relao dos cidados com as instituies representativas, com o Congresso Nacional. No perodo mais recente, apesar da intensidade e regularidade das eleies realizadas a cada dois anos, da formao e fortalecimento dos partidos, e da definio de posicionamentos polticos dos indivduos, a relao frgil com instituies no se altera. As instituies representativas continuam com uma trajetria negativa marcada pelo descrdito e pela desconfiana. Sabemos que a eroso da confiana nas instituies representativas em geral um fenmeno que se observa h pelo menos duas dcadas nas vrias democracias mais consolidadas. A convivncia entre o apoio de massa democracia como melhor regime para a organizao e funcionamento da vida poltica e a perda de credibilidade no parlamento, nos partidos e nos polticos uma tendncia crescente apontada por estudos internacionais. O caso brasileiro no seria diferente. Os dados de pesquisas sobre a confiana institucional e a adeso aos partidos e ao sistema representativo mostram que os 23 anos de democracia no foram capazes de redimensionar a relao dos cidados com a poltica representativa. As vrias democracias consideradas mais consolidadas tm mostrado que, alm da diminuio do interesse pela poltica e do desengajamento cvico, os dados de diminuio na participao em instituies e na militncia e filiao partidrias crescem vertiginosamente ao longo dos anos. O que nos interessa aqui o movimento do desengajamento, o movimento do descrdito na poltica e, nesse campo, parece-nos que a busca por frmulas eleitorais talvez no seja a soluo. No caso brasileiro, temos um cenrio paradoxal, pois ao mesmo tempo que o cidado brasileiro tem um enorme descrdito nas instituies representativas, nos partidos e no Congresso, mostra uma tendncia crescente de preferncia para a democracia ao longo de todo o perodo. Utilizando dados de pesquisas

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nacionais, inclusive vrias de natureza acadmica, possvel verificar que, entre 1989 e 2006, mais de 20 pontos de diferena mostram o aumento da preferncia pela democracia (Grfico 1). Essa uma preferncia fundada em aspectos normativos, que mostram que no mapa de orientaes sobre o sistema, o cidado brasileiro afirma a importncia dos partidos e do Congresso, e ainda, da presena de um presidente com bases partidrias.
GRFICO 1 Evoluo da preferncia pela democracia no Brasil, 1989-2006
(%)

Fonte: Pesquisas Datafolha-CEDEC (1989-1993), Estudo Eleitoral Brasileiro 2002 (CESOP,Unicamp) e Pesquisa Desconfiana dos Cidados nas Instituies, 2006 (Nuppes/USP e CESOP/Unicamp).

O paradoxo emerge porque, apesar disso, o campo das intermediaes institucionais dotado de forte descrdito. Os dados sobre o grau de confiana nos partidos polticos entre 1989 e 2006, bem como sobre a confiana no Congresso Nacional, percorrem todo o perodo em patamares baixos e decrescentes (Grficos 2 e 3). No caso da confiana nos partidos, ela sai de 25%, em 1989, e chega a 18,9% em 2006, com oscilaes ainda piores, por exemplo, no perodo das denncias do mensalo. No caso da avaliao do Congresso Nacional, as avaliaes positivas em 1995 estavam em 19%; em 2006, caram para 12%. O que se quer mostrar aqui que aspectos centrais para o funcionamento democrtico, como a confiana nas instituies por parte dos cidados e a percepo da sua capacidade como intermediadores do sistema poltico, so problemas srios a solucionar.

GRFICO 2 Evoluo do grau de confiana nos partidos polticos Brasil, 1989-2006


(%)

Fonte: Pesquisas nacionais Ibope e Pesquisa desconfiana dos cidados nas instituies, 2006 (Nuppes/USP e CESOP/Unicamp). Banco de Dados CESOP/Unicamp. Nota: Respostas muita confiana+alguma confiana.

GRFICO 3 Evoluo da avaliao do Congresso nacional, Brasil, 1995-2006


(%)

Fonte: Pesquisas Nacionais Ibope, Estudo eleitoral brasileiro 2002 (CESOP/Unicamp) e Pesquisa desconfiana dos cidados nas instituies, 2006 (Nuppes/USP e CESOP/Unicamp). Banco de Dados CESOP /Unicamp. Nota: respostas timo+bom.

Esse um ponto que ganha ainda maior importncia quando avaliamos o que as pesquisas nacionais mostram sobre o contedo da democracia. As pesquisas mostram que, de 1989 at o momento, a cognio sobre a democracia aumentou. Em pesquisa acadmica realizada em 1989, aproximadamente 39% dos indivduos no sabia dar uma definio de democracia; em 2006, esse porcentual caiu para 25,5%. certo que

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o nmero de pessoas que no sabem responder o que democracia continua muito grande mas, mesmo assim, a cognio da democracia aumentou consideravelmente. E esse um dado importante porque nesse entendimento as instituies esto ausentes. A ideia de democracia segundo os cidados (coletada por meio de perguntas de tipo abertas nos questionrios) versa em torno de dois grandes pilares: a escolha e os direitos. No caso da escolha, destacam-se as eleies, principalmente as eleies diretas para presidente, que fizeram parte, de fato, da grande retrica da transio e da fundao da democracia. Concentra-se aqui tambm no campo eleitoral a ideia da interveno no sistema e os referenciais simblicos da democracia para os cidados. No caso dos direitos, sobressaem a ideia da igualdade, a ideia da justia social e dos direitos sociais. Assim, est ausente a ideia de que a democracia se constitui tambm de uma institucionalidade representativa e de que partidos so intermediadores centrais da relao com o sistema. Em um cenrio como esse, de dficit institucional, as referncias diretas dos indivduos com o sistema tendem a ser potencializadas. O que nossas pesquisas tm mostrado mais recentemente, principalmente em 2002 e 2006, a presena de referenciais diretos com a democracia estabelecidos pela avaliao do presidente, pela avaliao do governo e pela avaliao do desempenho da economia do pas. No mapa de referncias dos cidados, para definir sua satisfao com a democracia no pas, tm lugar as percepes diretas extradas da avaliao do desempenho pessoal dos governantes, e no a presena de intermedirios institucionais que ajudassem a sustentar, por intermdio da avaliao do desempenho concreto da democracia brasileira, a preferncia que aparece de forma estritamente normativa no mapa de valores dos cidados. Esse parece ser um n importante a ser desfeito sobre o nosso sistema, talvez o grande ponto de discusso.
rEFErnCiAS

ABRANCHES, Srgio Henrique. O presidencialismo de coalizo: o dilema institucional brasileiro. In: Dados 31(1), 1988.
LIMONGI, Fernando. A democracia no Brasil. Presidencialismo, coalizo partidria e processo decisrio. In: Novos estudos CEBRAP, n.76. So Paulo, nov. 2006.

CAPTULO 8

rEDEmOCrATiZAO, ArrAnJOS pArTiDriOS E pACTOS pOLTiCOS: DESAFiOS COnSTruO DAS inSTiTuiES E DA CiDADAniA nO BrASiL1

Carlos Ranulfo

Vou tentar me ater ao plano institucional e iniciar esta palestra com uma breve aluso a como tem funcionado o sistema poltico no Brasil desde 1988. Trata-se de um sistema complexo porque um arranjo que aponta em direes diferentes. Quem o analisa encontra elementos de tipo consociativos como governos que necessitam de grandes coalizes combinados com elementos claramente majoritrios, como aqueles capazes de permitir que o Executivo determine a agenda poltica de maneira unilateral. Os elementos consociativos tendem a produzir situaes de disperso de poder. No Brasil, o sistema eleitoral aberto, um dos mais abertos que ns podemos encontrar nas democracias contemporneas: representao proporcional, distritos de grande magnitude, sem clusula de barreira e com lista aberta. Temos uma estrutura federativa. Funcionamos com duas cmaras. E, vejam bem, duas cmaras que geralmente no tm a mesma composio partidria, porque os sistemas eleitorais adotados so diferentes: isso significa que, geralmente, negociar com a Cmara dos Deputados no o mesmo que negociar com o Senado. O Lula que o diga. Como os sistemas eleitorais so diferentes, os arranjos partidrios da resultantes costumam ser diferentes. Para completar, temos um sistema com muitos partidos, um multipartidarismo que guarda relaes com nossa diversidade regional e social, mas que se encontra imbricado tambm com o federalismo e o sistema de representao proporcional. Tais elementos consociativos so contrabalanados pelos amplos poderes delegados ao presidente na rea da produo legal e pela concentrao de recursos nas mos dos lderes partidrios no Congresso. Em funo disto, algumas pessoas
1. Palestra proferida no Seminrio Redemocratizao, arranjos partidrios e pactos polticos: desafios construo das instituies e da cidadania no Brasil, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 20 de agosto de 2008.

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chegam a dizer que o presidencialismo brasileiro imperial. A afirmao equivocada pois no leva em conta a mescla institucional que caracteriza o sistema poltico nacional: se verdade que desde 1988 o Executivo a origem de 80% das iniciativas legislativas e tem, em mdia, 75% de suas propostas aprovadas, isto no significa que tal dinmica se realize contra o poder Legislativo e menos ainda sem a sua interferncia. Mesmo no plano mais estrito, no crculo mais fechado das decises, nas relaes entre o Executivo e o Legislativo h uma regra fundamental, segundo a qual no Congresso, seja no Senado ou na Cmara, o poder distribudo proporcionalmente entre os partidos. Se o presidente da Repblica tem poderes, os lderes dos grandes partidos tambm tm, e uma vez que pelo menos parte deles se perfile na oposio a maneira como o jogo vai se dar no interior do Congresso, nas relaes entre os dois poderes, pode mudar completamente. Em outras palavras, o nmero de atores com poder, pelo menos potencial, de veto no interior do processo decisrio brasileiro, expressivo. Ou seja, no muito fcil dizer para que lado vai pender essa balana. Se vo pesar os componentes majoritrios, mais concentradores, ou se prevalecer uma situao de maior disperso de poder. Em minha opinio, isso depende e da a complexidade do arranjo institucional brasileiro de como se distribuem, em um dado momento, os recursos de poder entre os atores relevantes, de como tais atores se colocam em termos de suas preferncias polticas e qual a distncia entre essas preferncias. Collor de Melo, por exemplo, montou um governo minoritrio e aprovou parte substantiva da sua agenda. Dependia, claro, de negociaes com o PMDB, que era o maior partido no Congresso e detinha a presidncia da Cmara. Se no houvesse dilogo com o PMDB, no havia nada que o Collor aprovasse. Mas Collor governou; o processo de impeachment no teve origem em um estrangulamento na sua relao com o Poder Legislativo. O problema, como se sabe, foi outro. Lula, se vitorioso em 1989, teria muito mais dificuldades para governar, se que conseguiria faz-lo. Collor, apesar de ser um presidente minoritrio, situavase, do ponto de vista das preferncias polticas, prximo de onde estava a mediana das opinies do Congresso naquele momento. O Congresso brasileiro era majoritariamente favorvel a uma agenda de reformas orientadas para o mercado. Collor tambm era. Lula, naquele momento, estaria a lguas de distncia desse ponto. E, portanto, sob o mesmo arranjo institucional, talvez no governasse. No porque algum militar estivesse pronto a dar o golpe, mas porque a distncia entre as preferncias do Lula e do Congresso era muito grande. Quando Lula chegou ao governo em 2002 j havia ocorrido uma enorme mudana em suas posies, assim como naquelas defendidas pelo PT. Mas, mesmo assim, se ns compararmos

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Fernando Henrique Cardoso e Lula, vamos ver que h diferenas sensveis na maneira como ambos tiveram de operar no interior do sistema decisrio. Fernando Henrique Cardoso tinha ao seu lado os quatro maiores partidos no Congresso, o que significava completo controle, como um cartel, de todo o processo. Lula tem dois grandes partidos contra ele, o que confere oposio maior poder de veto. De um governo a outro modificou-se a maneira como os recursos se encontravam distribudos no interior do sistema decisrio. Mais ainda, Fernando Henrique conseguiu montar uma coalizo homognea, de centro direita, mais coesa programaticamente. Lula no conseguiu. A coalizo de Lula completamente heterognea. No fosse a necessidade premente e imperiosa de chegar a uma maioria, pouca coisa faria com que o PT se unisse ao PP, ou mesmo ao PTB. Ou seja, ao combinar elementos majoritrios e consociativos o sistema poltico faz com que o maior ou menor grau de dificuldade de um governo dependa de como se distribuem os recursos e as preferncias num contexto de amplas coalizes. Em um sistema como esse as mudanas so possveis, mas tendem a ocorrer de maneira incrementada. Basta ver que a reforma da previdncia foi objeto de mudana em dois governos e ainda est por se completar. E que ningum conseguiu fazer uma reforma tributria. O que muda, quando muda, de pouquinho em pouquinho. Isso o que caracteriza um regime consociativo. Mudanas so incrementais. Isso nos leva diretamente ao ponto dos partidos porque os partidos, nesse jogo, entram como atores com poder de agenda e/ou de veto. E preciso entender como que os partidos se distribuem no cenrio, quais so suas estratgias, para ver para onde podem ir as coalizes ou para onde podem ir os pactos. Antes de prosseguir, um breve parnteses: quando me refiro aos partidos brasileiros trato-os como so e sem a expectativa de que ns possamos algum dia chegar a um sistema partidrio particularmente forte no que se refere aos vnculos com a sociedade. Essa oportunidade j se perdeu no Brasil. Nosso atual sistema partidrio surgiu no ltimo quarto do sculo XX, um momento em que nas democracias contemporneas os laos de identidade entre eleitores e partidos j se revelavam mais tnues, numa tendncia que desde ento no deu mostras de ser revertida. Alm disso, bom lembrar que, exceo do PT e de algumas organizaes de esquerda, os partidos brasileiros no consideram que o investimento na legenda possa trazer retorno eleitoral. Mas no esse o ponto que mais interessa nesta exposio. O que vale destacar, neste momento, que o sistema partidrio brasileiro tem uma peculiaridade que merece ateno. Trata-se de um sistema que passou por um processo muito confuso no seu incio. Se voc considera o perodo entre

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1982 e 1994, o quadro partidrio mostrava-se extremamente voltil, marcado por uma brutal instabilidade e pela criao, no interior do Congresso, de inmeras siglas de tamanho pequeno e mdio. Tal processo teve seu momento crtico aps o fracasso do Plano Cruzado e do governo Sarney, quando ento ocorreu uma imploso do PMDB no interior do Congresso Nacional. A dispora dos peemedebistas mais de cem deputados abandonaram o partido deu origem ao PSDB, mas tambm alimentou diversas siglas, da direita esquerda. Mas, a partir de 1994 e medida em que as eleies foram se sucedendo, o sistema partidrio comeou a adquirir forma e passou a funcionar com base em duas dinmicas distintas e que comportam estratgias diferenciadas por parte dos partidos: uma direcionada para a disputa presidencial e outra destinada a explorar o carter federativo do arranjo institucional. Quando observamos as eleies presidenciais desde 1994, evidente que o sistema partidrio adquiriu estabilidade. De l para c apenas dois partidos, PT e PSDB, tm polarizado a disputa pelo Palcio do Planalto. E a explicao para tanto no se encontra no tamanho de tais partidos. Fosse esse o caso, o PMDB teria lanado candidatos. O que diferencia petistas e tucanos dos demais a capacidade de coeso em torno de nomes e programas de governo, ou em outras palavras, de apresentar projetos para o pas. Em consequncia, estabeleceu-se uma espcie de bipartidarismo no plano da disputa presidencial caracterstica que estar presente tambm em 2010. Tal fato possui um impacto positivo sobre o sistema poltico na medida em que fornece uma referncia ao eleitorado e mesmo ao conjunto dos atores polticos. Por outro lado, isso no significa que o Brasil esteja a caminho de um sistema bipartidrio. No que diz respeito ao Congresso, existe uma dinmica multipartidria que vai se manter como tal. Vejamos por que. O caso do PMDB muito interessante e ajuda a entender o que ocorre. O PMDB um partido que, sem nunca ter apresentado um candidato competitivo para as eleies presidenciais, consegue se manter como o maior partido do pas e, ademais, um partido sem o qual ningum governa. No que se refere Presidncia da Repblica, o partido tem podido se dar ao luxo de ficar esperando que o vencedor da eleio o chame para conversar. Isso possvel porque a estrutura federativa do pas permite que o PMDB mire nas eleies dos governos dos estados e acerte na Cmara dos Deputados: bons resultados nas primeiras garantem uma boa bancada na segunda. Em menor escala, o que verdade para o PMDB tambm para uma srie de partidos no Brasil. Ento, temos um sistema que, no plano da disputa presidencial, encontra-se estruturado em termos de dois polos: o bloco formado pelo PT, PC do B e PSB (tendo o PDT como parceiro menos frequente) e a aliana de centro-direita entre

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PSDB e Democratas onde este entra como scio menor, ainda que tenha tentado nos ltimos anos, sem sucesso, apresentar uma alternativa prpria. Entre esses dois polos oscilam partidos como PTB, PP, PMDB, PRS, PRB, PPS e que podem aderir a um ou a outro, como quem troca de sapato. Trata-se, claro, de uma posio extremamente cmoda. Tais partidos sequer precisam disputar, dar a cara tapa no processo presidencial. Ningum pensaria, por exemplo, em cobrar responsabilidades do PMDB se o governo Lula fosse um fracasso o que no o caso. O que o PMDB teria a dizer? Nada. Na sua posio, o partido mira os bnus de ser governo, sem se preocupar com os nus. Aonde isso tudo nos leva? Eu estou querendo dizer que existe no Brasil duas possibilidades claramente configuradas. No de pactos, ainda que saibamos que pactos tm origem nas coalizes que se estabelecem entre as elites. Sem esse incio no h pacto nenhum. Uma das possibilidades a de um bloco de centro-direita que tem como principal caracterstica e como principal qualidade o fato de ser ideologicamente homogneo; mas que tem como principal problema, em minha opinio, o fato de no ser capaz de produzir o tipo de pacto que o Brasil precisa: dificilmente equacionaremos nosso dficit social com uma coalizo que se apoie de modo to expressivamente no conservadorismo. A outra possibilidade o bloco articulado pela esquerda, mas que, em funo das dimenses deste campo e da peculiaridade da relao entre PT e PSDB, obrigado a buscar aliados no outro lado do espectro poltico. Em 2005, o Centro de Estudos do Legislativo da UFMG realizou uma pesquisa no Congresso com os deputados. Pedimos aos entrevistados que se autoclassificassem ideologicamente e classificassem os outros partidos em uma escala de 1 a 10, sendo 1 esquerda e 10 direita. Os deputados do PT classificaram o PP, seu companheiro de aliana, na posio 9.2, e o PTB na 8.9 ou seja, posicionaram seus aliados claramente direita. O que d ideia das dificuldades envolvidas na coordenao dessa coalizo. Esse segundo bloco, em minha opinio, encontra-se mais afinado com a demanda social do pas, em que pesem alguns companheiros de viagem: eu no chamaria o PP para mudar o Brasil. A terceira possibilidade, evidentemente, seria a de voc estabelecer um dilogo entre o PT e o PSDB. O problema que esta possibilidade no se mostra factvel. Pelo menos no curto prazo ela est bloqueada por opes feitas no passado e que contriburam para criar uma dinmica onde os dois partidos disputam o mesmo espao. Basta ver toda confuso criada, no diretrio nacional do PT, a partir da aliana Acio-Pimentel em Minas. No havia nenhuma razo programtica, de fundo, que impedisse a aliana; tratava-se de algo simblico, de manter uma sinalizao com vistas a 2010.

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No curto prazo estamos, portanto, fadados a oscilar entre uma aliana mais homognea e conservadora, puxada pelo PSDB, e uma aliana que tem seu ncleo duro na esquerda, mas que se v obrigada a aceitar parceiros ideologicamente muito diferenciados, o que limita o seu alcance. O governo Lula um sucesso, pelo que disseram as urnas em 2006 e no se cansam de repetir todas as pesquisas de opinio publicadas neste pas, mas apresenta dificuldades para levar adiante medidas que necessitem apoio de trs quintos do Congresso. Sua base mais instvel do que a de FHC, que pde conduzir um governo de reformas constitucionais. Lula, por seu lado, baseia seu governo em programas, como o PAC e o Bolsa-Famlia. E parece certo, apenas para ficar em um exemplo, que o presidente Lula gostaria de aprovar as reformas sindical e trabalhista no Brasil, mas no consegue. nesse sentido que eu acho que as coisas andariam mais facilmente se consegussemos contornar essa dependncia de trajetria e fazer com que PT e PSDB conversassem. Mas no vejo muita chance disso acontecer agora, nas atuais circunstncias.

PARTE IV
Vinte anos da Constituio Federal: Avanos e Desafios para as Polticas Pblicas e o Desenvolvimento Nacional

CAPTULO 9

VinTE AnOS DA COnSTiTuiO FEDErAL: AVAnOS E DESAFiOS pArA AS pOLTiCAS pBLiCAS E O DESEnVOLVimEnTO nACiOnAL1

Plnio de Arruda Sampaio

Ns viemos aqui para avaliar a Constituio. Em 20 anos, o que aconteceu, o que ficou, o que valeu, o que no valeu? Avaliao quer dizer: aferir valor. Portanto, para aferir valor eu tenho de comparar alguma coisa com um parmetro. Toda avaliao uma comparao. Portanto, avaliarei esse texto chamado Constituio Federal a partir de um parmetro. Antes, porm, necessrio destacar uma coisa importante para discutirmos a partir da realidade: a avaliao aqui se refere ao texto de 1988, pois isso que est a no mais o texto original. Quais seriam, ento, os parmetros dessa avaliao? O parmetro o conceito de Constituio. Mas o que uma Constituio? a organizao de um Estado, um Estado-nao (pelo menos da Constituio moderna), que se faz numa determinada oportunidade para institucionalizar esse Estado. O que essa institucionalizao? Ela , na verdade, um processo de cortar privilgios e de reconhecer direitos. Ou seja, uma Constituio feita exatamente por uma fora vencedora para tirar os privilgios da fora derrotada e reconhecer os seus direitos. isso que define um processo constitucional. Em minha perspectiva, no entanto, creio que o mais importante numa Constituio o processo que ocorre antes de sua produo. Porque uma Constituio uma coisa que ocorre aps um forte embate poltico que, geralmente, retira poder de um grupo social dominante e gera um outro poder, que precisa se institucionalizar. O primeiro parmetro que eu quero trazer para julgar essa Constituio (do texto que saiu em 1988, que eu assinei, porque esses outros eu no assinei) o seguinte: o que quer dizer lei no Brasil? Existem, em nosso pas, trs categorias
1. Palestra proferida no Seminrio Vinte anos da Constituio Federal (1988/-2008): avanos, limites, desafios e horizontes para as polticas pblicas e o desenvolvimento nacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 14 de outubro de 2008.

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de pessoas em relao lei. H os que tm de obedecer a lei, e os que no precisam. Para cerca de 80 milhes de brasileiros, a nossa Constituio quer dizer muito pouco, isto , se quer dizer alguma coisa. Para cerca de 60 milhes, entre os quais estamos includos, a Constituio tem validade. Se um guarda quiser nos prender, perguntamos o seu nome e se ele tem uma ordem de priso. Mas, seja pobre, seja pedreiro, e pergunte para o guarda qual o mandato que ele tem para prend-lo! Na minha casa ningum entra, na de vocs tambm. Se entrar com mandato de juiz e no tempo do sol assim diz a Constituio. Mas, seja um favelado e more no morro da Rocinha, e veja quando que entra e como que entra um policial na sua casa. Ento, essa lei que ns vamos discutir tem vigncia para uns 60 milhes. Por outro lado, avalio que haja algo como 500 mil pessoas que esto acima da Constituio. Quem consegue um habeas corpus em 24 horas no Supremo Tribunal Federal, como aconteceu h pouco, est acima da Constituio, pois todas as outras pessoas esperam dois anos apenas para que os relatores de seus processos sejam designados. Portanto, estamos falando de um processo muito parcial na sociedade brasileira. Isso importante para no nutrirmos iluses, tecendo fantasias sobre a nossa realidade. A Constituio um instrumento dentro desse quadro. O segundo parmetro : quais foram as foras vitoriosas que possibilitaram a realizao da constituinte? Quem venceu para que fosse necessrio criar uma constituinte? Isto se coloca da seguinte maneira: esse antes da Constituio, o antes do processo constituinte, esteve pautado pelo grande projeto brasileiro depois dos anos 1930, de construo de uma nao industrial na periferia do sistema capitalista. Esse um projeto sempre associado a Getlio Vargas, a Juscelino Kubitschek, ao que foi, enfim, a minha gerao. Nasci em 1930, e tenho, portanto, minha vida consciente passada no interior desse processo de fazer esse projeto virar realidade. O que de decisivo ocorreu nos anos 1980, precedente Constituio, foi justamente a inviabilizao da construo de um projeto nacional na periferia do sistema. O que estava ocorrendo no mundo era uma nova diviso internacional do trabalho, na qual o Brasil, que era perifrico, continuou perifrico e, na minha opinio, mais perifrico. Portanto, esse perodo que antecedeu a

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Constituio foi muito ruim, porque ns no fomos vencedores para fazer uma nao. Ns fomos derrotados. Outro elemento que precedeu a Constituio, no front interno, foram trs processos. Por um lado, uma retirada militar, determinada da seguinte maneira: lenta, gradual e segura. Que ela foi lenta, todos ns sabemos. Que ela foi gradual, tambm. Primeiro faz-se uma distenso, depois faz-se uma semianistia. Trouxeram o Plnio, que no era to perigoso, o Almino [Afonso],2 que gente finssima, mas no os guerrilheiros. Depois veio todo mundo. Mas demorou para eu perceber o que era o segura. Abertura segura significava que iramos sair de um ponto, daramos uma volta, mas retornaramos ao mesmo ponto inicial. A sociedade era hierrquica, o establishment burgus estava a; ele mexeria em tudo, s que voltaramos ao mesmo Estado burgus. Ou seja, o povo que estava sem direitos, iria ganhar algumas concesses, mas nada iria frear o que j estava estabelecido. isso o que significava segura. Isso o que estava na cabea do Golbery [do Couto e Silva],3 e foi isso o que aconteceu. Houve um outro processo igualmente curioso. Na hora em que o mundo disse que no era mais possvel ter uma nao industrial, autnoma, independente, um Estado nacional como a Frana, a Inglaterra, a Alemanha, a Itlia, na periferia, o que faz a burguesia brasileira? burguesia essa que nasceu nesse processo e que foi criada pelo Estado brasileiro corporativo. Ela ficou no seguinte dilema: fao, continuo o processo e brigo com o centro do capitalismo, ou concordo e aceito uma posio secundria? S que nesse processo ela viraria uma burguesia de pequenas comisses, que o que acontece hoje. s ver os operadores. Eles esto nos jornais todos os dias. Alguns dentro da burguesia diziam: vamos brigar! Outros diziam: vamos aceitar logo esse negcio. Terceiro processo: a ascenso de massas. Em 1964 houve um primeiro movimento de ascenso de massas. Esse processo foi um pouco exagerado, e, s vezes, muito maltratado. O Caio Prado tratou muito mal a ns, ns do Jango, em 1964. Ele disse que ns no ramos de nada. Acho que foi meio injusto. Mas tambm no era um movimento de massa que estava com a revoluo na porta. Esse processo teve 20 anos de catacumba, de onde emerge na hora em que os militares deram algum espao. Ento voc tem os militares se retirando, divididos

2. Almino Afonso, ministro do Trabalho e Previdncia Social no governo Joo Goulart. Cassado em 1964, retornou ao Brasil em 1976 (Nota dos Organizadores). 3. Golbery do Couto e Silva ocupou diferentes cargos durante o Regime Militar. Foi ministro chefe da Casa Civil, Planejamento e Justia (Nota dos Organizadores).

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l dentro (vejam a OAB e vejam o Rio-Centro4). A burguesia estava perplexa e no mandava sinais muito claros para o centro poltico, e o centro poltico estava, por sua vez, sem esses sinais o centro poltico era composto por Ulysses Guimares, Franco Montoro e Tancredo Neves; eles eram grandes figuras. Portanto, realmente h uma situao curiosa na constituinte. H um exrcito lutando e fazendo alianas para poder abrir e se retirar, j que ele se legitimava pela competncia e pelo resultado. No entanto, no houve mais resultado porque no existiam condies de manter um crescimento de 10%, 9%, 13% ao ano, como nunca mais houve. Dessa forma, ele teve de recuar e se retirar. Enquanto a burguesia hesitava, o povo vinha dizendo: agora ns vamos! Foi isso que formou a problemtica da constituinte: ser necessrio incorporar um pouco da massa. Mas at onde? O que se vai permitir? Qual o tamanho do corte do privilgio, e qual o tamanho do reconhecimento de direitos? Foi justamente isso o que foi discutido. S que no foi discutido assim. Ningum viu isso falado dessa forma, porque isso foi dito da seguinte maneira: Colgio Eleitoral ou Diretas J? E a voc tem, curiosamente, a mudana das alianas. Porque para poder fazer a eleio direta, era necessrio um entendimento entre o grupo do Ernesto Geisel, uma parte do exrcito que chamaremos de grupo democratizante; o centro, cuja figura era Ulysses Guimares; e o grupo popular, representado por Lula. Mas na hora que o povo foi para rua, que venceu, e dobrou o sistema militar e pedia a eleies, as Diretas no poderiam ocorrer porque os militares vetaram. E por que eles vetaram? Porque o povo ganharia poder demais; e se ele ganhasse poder demais a retirada j no seria lenta, gradual e segura para a burguesia e para os militares alis, a sada foi to segura que at hoje no conseguimos saber quem torturou e quem no torturou. Nesse momento, o centro foi para a direita. Ele aceitou o Colgio Eleitoral e derrotou a massa popular. Depois, o problema era se a constituinte seria congressual ou exclusiva. E os nossos amigos advogados, que adoram discutir Direito, fizeram tremendas digresses sobre o assunto. Na verdade, discutiu-se o seguinte: enquanto est fazendo a Constituio, a constituinte vai poder tomar alguma deliberao que fira as leis institucionais da ditadura ou no? Porque se puder, um perigo, no segura. Se no puder, tudo bem, dar tempo para organizar a segurana. Nessa hora, ns tivemos de novo uma grande discusso, que se deu em dois tempos. No primeiro tempo, discutiu-se se haveria uma constituinte congressual
4. O autor faz referncia carta-bomba enviada sede da OAB, no Rio de Janeiro, em 27 de agosto de 1980, vitimando a funcionria Lydia Monteiro da Silva; e ao atentado do Rio-Centro, ocorrido em 30 de abril de 1981, quando uma bomba explodiu dentro de um carro, matando os dois oficiais do exrcito responsveis por plantar a bomba em um evento pblico que ocorria no local (Nota dos Organizadores).

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ou no, mas defenestraram o relator, que era o Flvio Bierrenbach,5 e fizeram a constituinte congressual. E quando se entrou na constituinte, veio de novo a mesma discusso sobre a forma, no regimento interno, se era permitido ou no fazer decreto que tivesse fora de lei prpria. Houve ento um embate to apaixonado, quando fiz parte da comisso, que falei: isso briga de cachorro grande, no d nem para entrar. Mas havia uma outra briga ali que no foi muito percebida e passou: a Constituio no comeou com um texto pronto como foi feito pelo professor Mrio Masago,6 em 1946 e depois sujeita a emendas do Plenrio. Ela comeou com 24 comisses temticas que deviam chamar as pessoas do povo, ouvi-las e acolher as emendas populares. Nesse momento aconteceu algo indito, decisivo: o povo acreditou e foi para o Congresso. Tnhamos uma mdia de 30 mil pessoas por dia. Os corredores foram inundados, assim como os gabinetes dos deputados. Topvamos com delegaes a todo o momento. Foi a primeira vez, por exemplo, que as prostitutas fizeram uma delegao para exigir seus direitos. Foi a primeira vez que os gays foram constituinte para exigir os seus direitos tambm. Todos foram, inclusive ministros do Supremo Tribunal Federal. A diferena que os ministros do Supremo no iam para o Plenrio, mas sim para o gabinete do Ulysses Guimares. Foram tambm generais, carteiros, marinheiros e outros. Naquele tempo, a CUT era a CUT, coisa que depois acabou. Do mesmo modo, o PT era o PT, e depois deixou de s-lo. Naquele tempo, a CUT colocava um grande cartaz com a cara do cidado que no votasse numa matria de seu interesse. Isso era terrvel e mortal no colgio eleitoral do dito cujo. Eu recebi inmeras solicitaes para tirar o cartaz pelo menos na cidade do deputado. Eles diziam: pelo menos na minha, porque o meu filho vai escola, Plnio, fica olhando aquilo ali, uma humilhao, tira da minha cidade, eu j voto com voc esse negcio que voc quer a. Desde que no fosse a propriedade privada, eles podiam fazer vrios negcios. Pois bem, o que aconteceu? A presena do povo nos corredores e nas ruas, e a chegada das emendas populares deixaram a burguesia perplexa. No primeiro tempo estava 1 x 0 a favor do povo. Ns fizemos uma Constituio parlamentarista, programtica, para criar um Estado de bem-estar social. Mas esse projeto no passou do primeiro tempo porque, no segundo tempo, os homens responsveis da burguesia resolveram se reunir aqui no Hotel Carlton. Eles se reuniram, chamaram os deputados, e disseram: isso no pode, no. Imagina se isso aqui
5. Flvio Bierrenbach, deputado pelo PMDB na legislatura de 1983-1987. Foi relator da Comisso Mista encarregada de convocar e instalar a Assembleia Constituinte de 1988 (Nota dos Organizadores). 6. Mrio Masago foi professor de Direito da USP e Deputado Constituinte pela UDN na legislatura de 1946-1950 (Nota dos Organizadores).

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vai para o Plenrio, isso uma loucura. Tem de parar com isso. E para com esse negcio de querer fazer nao aqui. No, no, ns temos de aceitar o que ns somos. Ento, se formou um negcio chamado Centro e ele derrotou a todos. Mas o peso do povo era to grande que no foi possvel tirar tudo. Um dos problemas dessa burguesia perplexa foi que ela ps na Comisso de Economia o senador Severo Gomes, que era um burgus. Quando eu fiz o plano de reforma durante o governo Carvalho Pinto7 em So Paulo, ele foi nosso inimigo figadal. Porque ele no queria nem pensar na reviso agrria que ns propusemos. Ele era de direita, s que era nacionalista. Por esse motivo, fez um captulo protecionista. Ele reservava o mercado brasileiro para a empresa brasileira; e reservava as riquezas naturais para o Estado brasileiro. Ele montou um captulo econmico fantstico. Embora o Centro tenha arrebentado com quase tudo, esse captulo especificamente no conseguiu derrubar. Quem acabou com esse captulo foi Fernando Henrique Cardoso, muitos anos depois. E acabou com tudo mesmo. Com isso, e esse outro momento, aquilo que foi uma concepo mais ou menos harmoniosa perdeu a harmonia. Ns fizemos uma Constituio para ser parlamentarista, e ela virou presidencialista. Por exemplo, institutos como a medida provisria que tem muito sentido na ordem parlamentarista, porque no interregno de governo preciso que o ministro interino tenha fora para resolver alguma coisa no tm sentido na ordem presidencialista, e a medida provisria virou um decreto-lei que transformou o Legislativo num apndice do Executivo. Gostaria de enfatizar quais avanos acho que ainda permanecem. A constitucionalizao dos direitos trabalhistas no instituiu nem reconheceu direito nenhum, porque j estava tudo na legislao do Getlio Vargas. Apenas tiramos da legislao ordinria e pusemos na Constituio para ser mais difcil de revogar, e nada mais. Na ocasio, os juristas, os constitucionalistas, diziam: mas como? Isso no matria constitucional! Eu falei: e o que constitucional? Constitucional, para mim, o que entra na Constituio. Na Constituio inglesa, por exemplo, que oral, tem quatro Leis. Uma delas diz assim: O Duque de Norfolk tem o direito de se sentar trs cadeiras direita do Rei em qualquer solenidade pblica. Ora, eu acho que inserir a lei trabalhista, que garante frias para o operrio, to constitucional quanto isso. Eu quero dizer o seguinte: ns pusemos na Constituio o que foi possvel. A previdncia social foi um tremendo avano, e isto se deve muito ao professor Alosio Magalhes. Houve inclusive um pequeno artigo de lei que passou batido. Nem eu mesmo lembrava muito bem dele. O artigo diz o seguinte:
7. Carvalho Pinto foi governador do Estado de So Paulo entre os anos de 1959 e 1962 (Nota dos Organizadores).

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o homem e a mulher, aos 60 anos de idade, que teve uma economia familiar como agricultor, posseiro, minifundista, pescador artesanal, ou como garimpeiro, enfim, o homem que conseguiu sobreviver recebe um salrio mnimo do pas. Esse foi a meu ver o artigo mais importante dessa Constituio, aquele que realizou a maior distribuio de renda que j houve at hoje, informao essa confirmada inclusive pelo Ipea. bom lembrar que s no houve uma fome mais grave em 1997 porque o pessoal tinha dinheiro na mo. O mais importante, no entanto, no foi isso e sim o resgate da dignidade da pessoa idosa, da famlia camponesa, do handicapped que era, em termos americanos, uma liability, e virou um asset. Foram R$ 36 bilhes. O BolsaFamlia pequeno perto disso. Esse foi um avano real, que est provocando um movimento que ns precisamos comear a entender, para no ficar dizendo coisas do passado por a. Em terceiro lugar, houve o captulo do meio ambiente. Sem dvida nenhuma, um grande captulo. ndios: uma beleza de captulo! Na minha rea fui relator do Poder Judicirio houve a Adin,8 o Juizado Especial e o Ministrio Pblico; sem dvida, so avanos. Um retrocesso, no entanto, foi o direito de propriedade, que permaneceu praticamente intacto: jus utendi, jus fruendi, jus abutendi, com uma pequena funo social difcil de mostrar, que at hoje no funcionou. O outro retrocesso foi a reforma agrria. Para concluir, vou dizer que aquilo foi uma grande iluso. Hoje estou convencido disso. Na poca no, bvio. Mas hoje, vendo restropectivamente, acho que foi uma grande iluso em que camos todos. Eu, por exemplo, no tenho muita dificuldade para me iludir sou muito fcil de ser iludido, tanto que fui iludido pelo Fernando Henrique Cardoso; depois pelo Lula. Mas at o Florestan Fernandes, que era um marxista daqueles, noivou com a Rosa Luxemburgo e conhecia tudo, tambm se iludiu. Qual foi a nossa iluso e uma iluso que acho que precisamos perder se quisermos caminhar? A iluso de que possvel domesticar o capitalismo; de que possvel fazer um capitalismo com cara humana; de que possvel recompor um Estado de bem-estar social. O que eu tiro da Constituio como um avano essa conscincia de que ns precisamos enfrentar os problemas do pas com muito mais radicalidade, com muito mais profundidade do que ns conseguimos naquele tempo. Vocs me perguntaro: joga essa Constituio fora? De jeito nenhum! Ela a arma que ns temos hoje. Hoje no temos um processo que justifique uma nova constituinte. Ns temos de cri-la com lucidez.
8. Adin sigla de Ao direta de inconstitucionalidade (Nota do Revisor).

CAPTULO 10

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Alosio Teixeira

Concordo que uma coisa a Constituio, o sistema de leis que temos hoje, e outra coisa o texto que foi aprovado em 1988. Fui buscar nos meus arquivos uma edio de 1988 para que pudssemos comparar com a que existe hoje. Minha proposta de interveno tentar mostrar o que era a Constituio de 1988, aquilo que (mesmo com todas essas mudanas) ainda se manteve. Gostaria tambm de tentar recuperar o que foi o contexto poltico interno e externo que cercou a sua elaborao. A riqueza dessas discusses que, embora haja uma grande convergncia de ideias e de detalhes, as diferenas de opinio e de interpretao sobre os fatos passados e sobre as possibilidades de desdobramento so muito evidentes. Portanto, gostaria que aqueles que viveram a experincia fizessem junto conosco essa viagem pelo que eu chamo de o litoral da saudade. No vamos para o interior, porque seria muito mais complicado. Eu acho que h uma lacuna na historiografia e nos exerccios ensasticos em relao a todo esse perodo que se abre no incio dos anos 1960. So mais de 40 anos passados e no temos ainda estudos srios sobre o que foi o golpe de 1964, o que foi a ditadura militar, o que foi o processo de trmino da ditadura militar, o que foi o processo da constituinte e o que tem sido esses 20 anos. Se ns nos lembrarmos que nos anos 1950 toda a literatura importante sobre a Revoluo de 1930 j havia sido publicada, talvez tenhmos uma ideia da dimenso do problema e do atraso na interpretao dos fatos da histria recente do Brasil. Tenho feito alguns trabalhos sobre a Constituio, que um trabalho de arqueologia. Hoje eu peguei alguns pedaos de ossos para ver se consigo
1. Palestra proferida no Seminrio Vinte anos da Constituio Federal (198-/2008): avanos, limites, desafios e horizontes para as polticas pblicas e o desenvolvimento nacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 14 de outubro de 2008.

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reconstituir esse dinossauro. E nessa tentativa de recompor aquilo que era a espinha dorsal da Constituio de 1988, vou destacar trs coisas. Qual o primeiro conjunto de ossos? o que aparece no Ttulo I, Dos Princpios Fundamentais. Isso muito importante para entendermos o que moveu no apenas o congresso constituinte, mas o movimento poltico da poca. O Artigo 1 muito interessante. Ele comea definindo o que a Repblica. A Repblica Federativa do Brasil formada pela unio indissolvel dos Estados, Municpios e do Distrito Federal; constitui-se num Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, o pluralismo poltico. H o Artigo 2, que explicita os poderes da Unio. O Artigo 3 indica os objetivos fundamentais da Repblica. O Artigo 4 lista uma srie de princpios que regem as relaes internacionais do Brasil, com um pargrafo muito interessante que destaca a importncia da integrao latino-americana. No h uma Constituio no continente que tenha um pargrafo que afirme que a integrao latino-americana um princpio constitucional. O segundo conjunto de ossos o que aparece no capitulo da ordem econmica. Por qu? Porque tem o ttulo que fala da tributao e do oramento, e tem o ttulo que fala da ordem econmica e financeira. No captulo da Ordem Tributria e Oramentria h um conjunto de artigos que define as competncias tributrias da Unio, dos estados e dos municpios, e estabelecem a repartio das receitas tributrias entre os entes federativos. Por que isso est na Constituio e por que isso importante? Porque ns viemos de uma ditadura altamente centralizadora, na qual as questes tributrias e oramentrias eram decididas de uma forma fechada, sem nenhuma audincia sequer com o Congresso Nacional e sem nenhuma possibilidade de debate. O que estava na cabea daqueles que queriam uma Constituio era um sistema no qual a gesto oramentria, a competncia tributria, estivesse mais prxima da cidadania. Nesse sentido, a Constituio foi altamente descentralizadora, caminhando em sentido inverso ao que havia sido os 20 anos de ditadura. Depois, h o Artigo 165, que define o processo de elaborao do oramento. Estabelece trs momentos. O primeiro o Plano Plurianual. O que o Plano Plurianual? Isso introduz na Constituio um princpio de planejamento. Est dito ali que as despesas de capital, aquelas que tm efeito de prazo maior, e as despesas continuadas, que so aquelas que passam de um exerccio para outro, tm de ser objeto de planejamento. Isso entra no Plano Plurianual como um princpio constitucional. O segundo : diretrizes oramentrias. um segundo documento que compe as Leis do Oramento. As diretrizes fixam as prioridades inclusive nos gastos de capital. E o terceiro so os oramentos anuais. Redigido assim, no plural, com

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esse artigo definido: os oramentos anuais. O que eram os oramentos anuais? Primeiro: oramento fiscal. Isso a tem de ler porque as pessoas esquecem. E acho que a gente no pode esquecer. Ento, eu vou ler. Diz assim: Pargrafo 5 A lei oramentria anual compreender: I o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. As pessoas no se do conta do significado democrtico que tem esse artigo. Por qu? Porque os fundos e fundaes estavam fora do oramento fiscal. Raphael [de Almeida Magalhes], que foi ministro da Previdncia, e eu, secretrio-geral do mesmo ministrio, administrvamos um oramento de mais de US$ 10 bilhes, sem que nenhuma instncia da sociedade opinasse. Isto acabou com a Constituio de 1988. A participao constitui um dos seus eixos centrais, e uma conquista democrtica enorme. O segundo oramento era o de investimento das empresas estatais. outra conquista democrtica fantstica porque as aplicaes eram decididas sem consulta a nenhuma instncia da sociedade. Uma empresa tem o seu faturamento e suas despesas, e isso faz parte da vida empresarial. O lucro, quem decide o dono, e o dono a sociedade brasileira. Por isso, esse tema tem de ir para o Congresso para se decidir um oramento de investimento das empresas estatais. E o terceiro oramento o da seguridade social. Tambm aqui abrangendo todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes etc. Mais uma vez estava tudo ali. Tudo est no oramento, e vai para o Congresso. O Artigo 166o restabelece o poder do Congresso em matria oramentria. Tambm uma conquista, pois durante a ditadura o Congresso no podia mexer no oramento. uma conquista democrtica da maior relevncia. O Artigo 170o uma graa: ele define a ordem econmica e diz quais so os princpios em que se baseia a ordem econmica. Eu podia ler todos, mas vou chamar a ateno para o inciso 8o: princpio da ordem econmica brasileira a busca do pleno emprego. Todos os governos da Repblica, de 1988 para c, foram inconstitucionais porque nenhum deles seguiu o princpio da busca do pleno emprego. Isso altamente revelador daquilo que estava na cabea dos que elaboraram ou lutaram por uma Constituio. O Artigo 171o tambm central. Define e prioriza o que seja empresa brasileira de capital nacional. Esse artigo foi revogado pela Emenda Constitucional no 6, de 1995, do governo passado. O pargrafo terceiro do Artigo 192o outra pea. Ele restabelece a lei da usura. A lei da usura era uma lei de 1933, que estabelecia um teto para a taxa de juros, e esse pargrafo terceiro do Artigo 192o restabelecia a lei da usura. Foi revogado pela Emenda Constitucional no 40.

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O terceiro grupo de ossos est no Artigo 219o, no captulo que trata de cincia e tecnologia. Talvez pouca gente tenha prestado ateno nesse artigo. Diz assim: O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia tecnolgica do Pas, nos termos da Lei Federal. No h Constituio no mundo que diga que o mercado interno patrimnio nacional. Ele inalienvel enquanto patrimnio nacional. Isso aqui resultou de uma discusso que passou l pelo Ministrio da Cincia e Tecnologia. Portanto, isso o que eu chamo de espinha dorsal da Constituio de 1988. Que animal, que dinossauro podemos reconstruir com esses conjuntos de ossos? O que estava pautado ali? Um Estado republicano, democrtico, nacional, popular, descentralizado, capaz de promover a justia social e regional, pacfico e integrado no seu continente. Podemos olhar para isso hoje e dizer: era uma utopia. Podemos olhar e dizer: era um projeto de pas e um programa de luta. Era disso que se tratava. O Raphael [de Almeida Magalhes] foi ministro. Ns estvamos aqui em Braslia naquela poca, lutando em duas frentes. Uma era a frente da constituinte, da elaborao da Constituio, particularmente nessas partes que eu falei: direitos e garantias fundamentais, organizao do Estado, tributao e oramento, ordem econmica e financeira, ordem social. O outro front era o da gesto da administrao pblica desse pas, que correta, ou incorretamente, era a frente mais importante. Era ali que estvamos inteiramente envolvidos. E as duas foram simultneas. Quero chamar ateno para um fato que no uma mera coincidncia. A aprovao da Constituio foi exatamente o momento em que os ltimos representantes da ala mais progressista do PMDB e tambm a mais comprometida com a luta contra a ditadura saram do governo. Isso no casual. H dois aspectos da conjuntura: um o aspecto interno. Mas impossvel entendermos o que estava se passando na poltica do pas se no levarmos em conta o que estava se passando no mundo. Houve uma mudana radical no modo de funcionamento da economia internacional, na passagem dos anos 1970 para os anos 1980. No final dos anos 1970 houve uma mudana na poltica monetria americana, que subiu a taxa de juros e revalorizou o dlar. Isto causou um choque de juros e cmbio geral e uma recesso mundial que desestruturou o mercado voluntrio de crdito, e redirecionou os movimentos de capital, que saram do trajeto da periferia e se tornaram principalmente intercentros. Na verdade, esse o ponto de partida de uma srie de transformaes que est culminando agora com essa crise da ordem financeira capitalista. Provavelmente na poca em que estvamos no governo discutindo a Constituio embora acompanhssemos diariamente o que estava se passando na economia internacional no tivemos a clareza completa da profundidade daquelas transformaes. O fato

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que elas impactaram no Brasil de uma forma muito intensa. Tnhamos uma trajetria de crescimento econmico, com brevssimos hiatos, de quase 30 anos. E, de repente, a economia brasileira parou de crescer. Foi uma recesso de grandes propores e isso desestruturou toda a base de funcionamento de nosso sistema poltico. Os militares no caram por obra e graa de Deus, ou por uma conspirao do destino nem porque perderam a competncia. Eles caram porque o mundo passou a girar em outra direo e era impossvel para qualquer governo, nos marcos e nos limites do funcionamento de um pas capitalista perifrico e dependente, enfrentar aquela crise. No era problema dos militares. E quem mais percebeu isso? Quem mais percebeu foi quem tinha lucro, porque quem vive na misria vive na misria em qualquer circunstncia. Aquela solidariedade que havia entre a elite dominante, a burguesia e o grupo militar se desfez, e ficou claro que era impossvel manter funcionando o pas daquele jeito. Isso um elemento indispensvel para entender o momento, a conjuntura poltica na qual vivamos. Outro ponto que o presidente era o Sarney. No nos damos conta disso porque ele um poltico respeitvel do PMDB, est a at hoje. O Sarney vinha de uma longa trajetria de um poltico ligado ditadura, s prticas de clientelismo, de cartorialismo etc. Nessa crise que envolve a sociedade brasileira, quando se desfazem as bases polticas de apoio da ditadura, e fica claro que aquilo no poderia continuar, quando h o Movimento das Diretas, a derrota da emenda Dante de Oliveira, criam-se as condies para se ir para o colgio eleitoral com uma candidatura que foi vitoriosa, que foi a de Tancredo Neves. Qual era o projeto do Tancredo? Era um projeto de transio poltica. Jamais passaria pela cabea do Tancredo colocar na ordem do dia qualquer das questes que foram colocadas pelo governo Sarney. O projeto dele era um projeto de transio poltica, uma Constituio. Para encerrar, gostaria de destacar duas coisas: a primeira que eu acho que a Constituio foi muito melhor do que tudo que veio depois. O que significa que temos que retomar essa discusso de onde paramos. A pergunta que ficaria a seguinte: por que, no dia em que a Constituio foi aprovada, os ltimos remanescentes da ala progressista do PMDB saram do governo? Primeiro, fica claro que aquele era um momento de corte. O presidente Sarney foi para a televiso e disse que ela tornara o pas ingovernvel. A segunda coisa que no levamos em conta e eu digo isso de um ponto de vista autocrtico, de quem participou intensamente daquele processo que pouqussimos congressistas tinham conscincia do que estava sendo discutido e aprovado. Ns passamos o rolo compressor. ramos um bando de intelectuais do Centro-Sul, vindo das universidades, um grupo competente de tcnicos do Ministrio da Previdncia, do movimento sanitarista, uma frente que a para o Congresso passar 24 horas por dia batendo todas as ideias. Passamos o rolo compressor e a Constituio foi aprovada. No

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dia seguinte samos, e no tinha ningum que fosse capaz de defender aquela Constituio. E eu no vou cometer nenhuma indiscrio, mas nem o Ulysses defendia mais a Constituio no final da sua vida. Temos de repensar essa coisa: o ponto de partida aquele ali, e o ponto de chegada no ser o mesmo. A Histria no volta atrs. As transformaes que ocorreram no mundo e no pas no podem colocar como objetivo para ns voltar a 1988, isso seria impensvel. Mas ns temos de, com base nessa experincia, e com base naquilo que foi construdo naquele momento, pensar um projeto de pas que ainda no temos. A discusso desse projeto ainda no est colocada na ordem do dia por este governo.

CAPTULO 11

VinTE AnOS DA COnSTiTuiO FEDErAL: AVAnOS E DESAFiOS pArA AS pOLTiCAS pBLiCAS E O DESEnVOLVimEnTO nACiOnAL1

Raphael de Almeida Magalhes

Fui ministro da Previdncia Social de 1986 a 1987, quando se instalou a Assembleia Constituinte. E acompanhei de perto, at a hora em que deixei o Ministrio, a elaborao do captulo da seguridade social. O Ministrio dispunha de trs ou quatro especialistas, extremamente habilitados e com conhecimento histrico de toda a temtica da previdncia social brasileira, que um drama constante. E puderam dar ao Congresso Nacional, essencialmente ao senador Almir Gabriel, relator do captulo, constante e fecunda cobertura terica, que serviu de base para a formulao do captulo da seguridade social. De certa maneira, esse captulo a essncia da declarao do deputado Ulysses Guimares de que essa era a Constituio Cidad. Esse captulo tem alguns aspectos que eu gostaria de destacar. O primeiro: o reconhecimento absoluto do direito sade para todos os brasileiros. At ento, o homem do campo no Brasil estava margem da cobertura de sade, como estava, de certa maneira, margem da cobertura previdenciria. A declarao de que a sade um direito de todos foi includa nesse captulo da seguridade social, que constitua uma rede bsica de proteo, do nascimento morte, compreendendo o direito sade e o direito a uma aposentadoria decente, qualquer que fosse a natureza e o local do trabalho. Esse captulo da Constituio brasileira deu cidadania ao trabalhador rural que, evidentemente, no contribura ao longo da sua vida para a previdncia, mesmo porque as relaes do trabalho no campo seguem sendo, at agora, informais, a no ser, por exceo, em reas nas quais a agricultura se industrializou e se modernizou como aparato produtivo, como o caso do agronegcio.
1. Palestra proferida no Seminrio Vinte anos da Constituio Federal (1988-2008): avanos, limites, desafios e horizontes para as polticas pblicas e o desenvolvimento nacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 14 de outubro de 2008.

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Quando assumi o Ministrio, havia benefcio rural de valor to nfimo que no compensava o custo para o aposentado receb-lo. Nivelamos os benefcios do aposentado do campo ao da cidade. Foi a primeira vez que se estabeleceu uma paridade de tratamento entre o homem do campo e o homem da cidade. Hoje, o valor total dos benefcios pagos aos aposentados da rea rural, em alguns municpios, superior renda que a Unio transfere a esses entes federativos por fora de sua participao constitucional na arrecadao do imposto de renda e do IPI. Houve uma enorme transferncia de renda da cidade para o campo com uma considervel ampliao da cidadania para o trabalhador rural, um corte revolucionrio em relao ao tratamento tradicionalmente dispensado ao homem do campo brasileiro. O Plnio [de Arruda Sampaio] se referiu a um desses novos benefcios, tambm de extrema importncia, inserido na Constituio, abrangendo tanto os homens do campo como os da cidade: o direito cidadania assegurado s pessoas com mais de 65 anos, incapazes de prover a prpria existncia, bem como aos portadores de incapacidade fsica ou mental tambm sem condies de autossustentar-se, grupos aos quais a Constituio assegurou um beneficio no valor de um salrio mnimo. O montante destinado no oramento de 2008, sob a rubrica de renda mensal vitalcia, para pagamento desse beneficio superior ao valor destinado ao custeio do programa Bolsa-Famlia: gasto de R$ 15 bilhes por conta da renda mensal vitalcia, superior aos R$ 11 bilhes destinados ao BolsaFamlia. No caso do beneficio da seguridade social, uma transferncia de renda resultante do exerccio de um direito e no de uma benesse. E, do ponto de vista da cidadania, muito diferente a percepo de um beneficio com origem numa determinao constitucional daquele que fruto de uma escolha necessariamente discricionria, como ocorre com o Bolsa-Famlia. Por isso, ningum se apropria, do ponto de vista poltico, da recepo da renda mensal vitalcia. um beneficio vinculado ao exerccio de um direito e no a um eventual favor sem qualquer contraparte, decorrente de um direito na Constituio. De modo que a Constituio, a mim, que participei ativamente de sua elaborao, no captulo da seguridade social, proporciona enorme prazer cvico ter podido contribuir, ainda que marginalmente, na sua montagem bsica. Evidentemente, nem todos os direitos que gostaramos de nele inserir foram incorporados. Mas, sem dvida, alguns pontos foram incorporados ao texto. evidente que as fontes tradicionais de recursos seriam insuficientes para cobertura dos gastos com os novos direitos institudos, como os resultantes da equiparao dos benefcios rurais aos urbanos, ou da renda mensal vitalcia para os desvalidos e incapazes fsicos ou mentais. Por isso, no captulo da seguridade social, alm da tradicional contribuio sobre a folha de salrios que, historicamente,

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financiava a previdncia social lembram-se do tempo da contribuio tripartite: governo, empresa privada e assalariados? a Constituio, inovadoramente, e com grande resistncia da bancada tributarista, introduziu duas novas contribuies sociais cujas receitas se destinariam, especificamente, a financiar os gastos com a proteo social ampliada na prpria Carta. Essas fontes no tinham nada a ver com a folha de salrio e sim com o lucro e o faturamento das empresas.2 Essas duas novas fontes de contribuio eram fundamentais para o equilbrio entre receita e despesa da seguridade social. Pois, ningum seria insano o bastante para ampliar o escopo dos benefcios sem o cuidado de gerar, em paralelo, novas fontes de recursos pblicos para garantir o pagamento dos novos benefcios. Mesmo porque, j nessa poca, a questo do dficit de caixa da previdncia frequentava, com assiduidade, as manchetes dos jornais, responsabilizado, em grande parte, pela inflao brasileira. Essas duas contribuies foram criadas, exclusivamente, para financiar a seguridade social. Por isso, no esto no capitulo tributrio, mas no que regula a seguridade social. No obstante todos esses cuidados especficos, as receitas com essas duas contribuies, cuja arrecadao a Unio no compartilha com os estados e os municpios, foram, abusivamente, apropriadas pelo governo federal para engrossar o supervit primrio.3 E, suplementarmente, alm de engordar o caixa do Tesouro, alimentar uma surda campanha para cancelar direitos de cidadania inseridos na Constituio. Houve um desvio flagrante da funo dessas duas contribuies que no so fiscais e no poderiam, nunca, serem administradas segundo lgica meramente fiscal, uma vez que teriam de se destinar, obrigatoriamente, a financiar os gastos com a sade, a previdncia e a assistncia social, esta uma das pernas da seguridade social uma perna que se deseja provisria at que o pas consiga elevar, significativamente, a renda da massa dos trabalhadores, eliminando a misria e dispensando, em consequncia, polticas sociais compensatrias. Mas, enquanto existirem bolses de misria, os programas assistenciais tm todo cabimento, justificando que parte dos recursos dessas duas contribuies tenha sido destinada cobertura de programas de ndole assistencial. A criao dessas duas contribuies levou em conta, tambm, viabilizar outro princpio fundamental da seguridade social explcito na Carta de 1988, a saber: nenhum benefcio poderia ser reduzido por eventual problema de caixa. Esta clusula, da irredutibilidade dos proventos e benefcios da previdncia, seria letra morta sem a existncia das contribuies. Pois estas, ao contrrio do que ocorre com os impostos, podem ser elevadas no curso do ano fiscal, no estando sujeitas, exatamente em
2. O autor refere-se aqui a CSLL (Contribuio Social sobre Lucro Lquido) e ao Confins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social) (Nota dos Organizadores). 3. O autor refere-se ao FSE, FEE e DRU (Nota dos Organizadores).

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decorrncia de sua destinao, nem ao princpio da anuidade nem ao da anterioridade para elevao de suas alquotas. E por que as contribuies, que podiam ser elevadas no curso do ano fiscal, eram to relevantes para o equilbrio das contas da seguridade social? Porque os gastos com os programas da seguridade social no podiam ser diminudos para efeito de equilibrar as suas contas. um gasto imperativo e irredutvel, um passivo cogente assumido pela sociedade por elementar sentimento de solidariedade social. Por isso, era possvel ajustar, no meio do exerccio financeiro, o valor das contribuies sociais. Ou seja, se houvesse necessidade de mais recursos para manter integral a cobertura garantida ao segurado, a seguridade social poderia elevar as alquotas das contribuies sociais. Eventuais ajustes far-se-iam no pelo lado da despesa, mas pelo lado da receita. Todo esse constructo foi pervertido depois da Constituio quando o equilbrio das contas pblicas foi convertido no dogma absoluto para julgamento dos governos. O Alosio [Teixeira] tocou em ponto realmente relevante. Conseguimos, na votao da Constituio, avanos considerveis na construo de uma rede efetiva de proteo social, corrigindo graves distores estruturais historicamente acumuladas. Mas, estou certo, nunca houve conscincia muito clara dos efeitos sociais resultantes, nem mesmo por parte dos grupos beneficiados. Por isso mesmo, a primeira agresso ao captulo da seguridade social ps-Constituio foi de iniciativa do prprio presidente Jos Sarney, ao declarar, com todas as letras, sob a instigao do seu ministro da Fazenda, no dia seguinte ao da sua promulgao, que a Constituio tornara o pas ingovernvel. Desde ento, toda presso se fez, como ainda se faz, para reduzir o gasto da previdncia, eliminando, por exemplo, o salrio mnimo como piso do benefcio previdencirio. Posteriormente, o governo Fernando Henrique Cardoso no conseguindo base poltica para refundar a previdncia social nos moldes do modelo chileno, para nele introduzir o sistema da acumulao em contas individuais para financiar as aposentadorias, e no meio ao terrorismo neoliberal para equilibrar as contas pblicas arrancou do Congresso Nacional a Lei de Responsabilidade Fiscal, que atingiu, de frente, um dos pilares da seguridade social ao permitir que a receita das contribuies sociais, cativas do sistema e fundamento do seu equilbrio, fosse desviada para o caixa do Tesouro. E pde, a partir de ento, utilizar essas receitas para engordar o supervit primrio, fraudar o princpio da participao dos estados e municpios na arrecadao dos tributos federais e manter sob fogo pesado o desequilbrio das contas da seguridade social. Pois, com relao aos estados e municpios, o governo federal preferiu, sempre, em lugar de ajustar o imposto de renda e o IPI, suas tradicionais fontes de recursos, que tinha de partilhar, elevar as alquotas das contribuies COFINS, CSLL e lucro cuja receita retm com exclusividade, sem ter de dividilas e que, ainda por cima, podem ser elevadas em pleno exerccio financeiro.

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Essa uma histria que confirma a hiptese poltica de que os grupos sociais fragilizados no tm capacidade efetiva de resistir a iniciativas que afetam, como no caso, diretamente os seus interesses. Os grupos sociais dominantes dispem de uma artilharia pesada para defender os seus interesses, a partir da vocalizao unilateral desses interesses, proporcionada pela agenda da mdia, qualificando como demaggica e populista eptetos, em geral, paralisantes para a eficcia poltica de qualquer reao a medidas protetoras dos interesses populares, como a que transferiu a receita das contribuies sociais voltadas para o financiamento da cobertura dos direitos institudos pela Constituio para a organizao de uma efetiva rede de proteo social, garantia dos direitos dos brasileiros mais pobres. Sempre foi, de resto, bem baixa a capacidade efetiva da massa dos brasileiros socialmente marginalizados de defender os seus direitos. No mximo conseguem evitar perdas. Mas, claro que, na transferncia das fontes de receita da seguridade social para o Tesouro, a perda potencial foi gigantesca, pois, sobretudo, abriu o flanco para o discurso de que o desequilbrio das contas pblicas, suposta causa da inflao, era provocado pelo dficit da seguridade social. Pois, por paradoxal que seja, parte ainda que menor da receita, o Tesouro transfere para a seguridade social. E este valor apresentado ao respeitvel pblico como a cobertura do rombo da previdncia, base da permanente, como insidiosa, campanha para reformar a previdncia. Contam-se s dezenas as tentativas. Como, por exemplo, reduzir o piso dos benefcios previdencirios. Ou para cancelar a equiparao entre os benefcios rurais e urbanos; ou, ainda para reduzir o valor da renda mensal vitalcia. Tudo tendo como pano de fundo a transferncia para o Tesouro da receita das contribuies sociais, retirada da seguridade social, um mero jogo contbil para alimentar o discurso dos excessos dos direitos assegurados no capitulo constante da Constituio. Tudo isto, no obstante o cuidado do texto em excluir o salrio mnimo como indexador da economia, reservado, exclusivamente, como definidor do valor do piso dos benefcios previdencirios e da renda mensal vitalcia. Nas circunstncias em que se processou a Constituio, o debate sobre a seguridade social, embora seu carter generoso, at que passou, de certa maneira, batido. Porque, na discusso do captulo, no havia um ncleo articulado de resistncia, como aconteceu, por exemplo, na discusso sobre a ordem econmica, sobre o papel do capital estrangeiro e do capital nacional, ou entre estatizao e economia de mercado. Como, da mesma maneira, as paixes se concentraram no debate sobre a natureza do regime, se parlamentar ou presidencialista, e se o mandato do Sarney deveria ser de cinco ou de quatro anos.

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O fato que os temas da seguridade social hoje so uma referncia. importante garantir que as conquistas persistam e que sejam, apenas, um ponto de partida para sua ampliao futura; ou para que sejam efetivamente financiados com fontes seguras de recursos. A sade se integrava no conceito de seguridade social, tendo como fundamento o direito vida. Se, estruturalmente, tivesse se mantido no oramento da seguridade social, como previsto na Constituio, teria sido provida com recursos suficientes at o golpe desfechado pela Lei de Responsabilidade Fiscal para garantir o efetivo exerccio do direito sade. Havia recursos? claro que havia: a contribuio sobre lucros e a contribuio sobre faturamentos. Ambas tm passagem fcil. Basta ver a evoluo recente da arrecadao do ICMS para se verificar haver certa facilidade para a elevao das alquotas sobre faturamento, base do COFINS. Falo a respeito por experincia prpria. Como ministro, coube-me a iniciativa, por decreto, de criar o SUDS. No meu tempo era SUDS e no SUS, e o D, posteriormente retirado da sigla, queria dizer descentralizado uma obsesso pessoal minha, a descentralizao. Mas no foi o Renato Archer que tirou o D do SUDS. O SUS foi criado depois da promulgao da Constituio. E o Renato deixou o Ministrio, com o Celso Furtado e o Luiz Henrique, logo depois da promulgao. A nfase era a transferncia de recursos para as prefeituras e estados, entidades pblicas que esto em contato direto com as pessoas e em muito melhor condio para prestar servios de sade populao que as instncias de um remoto poder central enfiado nos ermos de Braslia. O SUDS tinha seu rgo central no INAMPS, integrante da estrutura do Ministrio da Previdncia. Era composto pelas secretarias de sade dos estados e das prefeituras, formando uma organizao constituda a partir de uma viso sistmica da estrutura dos servios pblicos de sade, devidamente articulado com prestadores privados, com graus distintos de complexidade, modulada em cada degrau da cadeia, por uma relao orgnica de referncia e contra-referncia, visando construo de um conjunto harmnico e independente, de aes construdas, sempre, de baixo para cima. No havia (como depois aconteceu) simples transferncia de recursos da seguridade social para os estados e municpios com base numa mera relao entre um valor bsico e a populao a ser atendida sem qualquer relao efetiva com os servios a serem prestados. O planejamento comeava nos municpios e envolvia, gradualmente, as secretarias estaduais de sade, os ministrios da Sade e da Educao, assumindo, cada qual, obrigaes, inclusive de natureza financeira, com metas e objetivos claramente quantificados uma nova concepo de federalismo, de cooperao e no de antagonismo, tudo se concluindo por um contrato regulando as relaes

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entre as partes. A integrao era to profunda, do ponto de vista estrutural, que os secretrios estaduais de sade, com raras excees, acumulavam as funes de superintendentes do INAMPS no estado. Isso era possvel porque, nesse tempo, a previdncia tinha um supervit de caixa de cerca de US$ 1 bilho. No por virtude nossa, mas por conta do Plano Cruzado, que fez a economia crescer aceleradamente, com os salrios disparando, com impacto extremamente positivo sobre a arrecadao previdenciria, baseada, ento apenas na folha de salrios. Desde ento, aprendi que o chamado equilbrio atuarial da previdncia social uma relao direta entre crescimento econmico e distribuio de renda. Se a renda do trabalho e a oferta de emprego aumentarem, a previdncia brasileira ser altamente superavitria. Salrios baixos e desemprego em alta so mortais para o equilbrio financeiro do sistema. Para obviar tais desequilbrios que a Constituio previa sua cobertura pela receita das contribuies sociais que exerceriam, em situao de crise, papel anticclico na recomposio da receita previdenciria. O fundamento da nossa ao poltica, na poca, era construir uma sociedade social- democrtica, baseada numa rede de proteo social, a mais extensa que pudssemos, garantido o seu financiamento por recursos vinculados. A ideia da seguridade social, na essncia, era essa: criar uma rede de proteo social ampla, acoplada ao princpio do pleno emprego, tambm uma garantia constitucional (e o pleno emprego um princpio constitucional), embora jamais tenha sido levado em conta. Se tudo isso tivesse sido efetivamente considerado, evidentemente que o Brasil teria experimentado um processo de evoluo social muito melhor, apesar dos contratempos pelos quais passamos a partir do final dos anos 1980 e que persistiram at quase o final do sculo, perodo histrico pattico, a justificar, sem dvida, o epteto de dcada perdida. H uma questo de fundo democrtico na Constituio brasileira que no posso deixar de referir: ela permitiu que o PT se formasse. E poucos anos depois, o Lula quase ganhou a eleio que disputou, em 1989, contra o Fernando Collor. certo que se tratava de uma eleio de certa maneira atpica, travada no contexto de uma crise muito grande, resultante da decomposio poltica final do governo Sarney. A organizao poltica instituda pela Constituio de 1988 criou as condies para que o PT que se recusara a assin-la chegasse ao poder, como um partido de massa, sem vnculos, a no ser eventuais, com as elites brasileiras, fenmeno absolutamente novo no pas. Cristalizou-se entre ns o compromisso democrtico. Ningum pensa mais em no dar posse a um candidato eleito, valor extremamente relevante para a minha gerao, que viveu agruras de golpes e tentativas frustradas de golpe a cada pleito. A instabilidade da regra da competio poltica aberta, uma das essncias do jogo democrtico, permitiu ao PT ir ao poder. Nem mesmo

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a fora constrangedora exercida pela impermeabilidade do sistema de interesses hegemnicos no pas impediu a sua eleio ou a sua posse. O mais que obtiveram e foi muito foi antes do pleito, quando a sua eleio j parecia certa, que Lula fosse constrangido a assinar o que eu chamei de um golpe de estado preventivo um documento se comprometendo, caso eleito, a respeitar as condies impostas pelo FMI para conceder um emprstimo ao Brasil que, na prtica, limitou a capacidade do seu governo de mudar os fundamentos da poltica econmica de corte neoliberal, baseada no Consenso de Washington. A avaliao poltica dominante, nesse momento, era a de que, tendo em vista a correlao de foras reais na sociedade, Lula no teria como fugir do compromisso assumido, cujo descumprimento poderia at mesmo implicar na sua no posse, ou na sua eventual deposio posterior. O fato que ele cedeu e foi ao poder. Fez um primeiro mandato aqum da expectativa. Mas se reelegeu e est fazendo um segundo mandato muito mais de acordo com seus compromissos histricos. O pas avanou muito. Talvez at por fora das circunstncias externas, pouco importa. O fato poltico que o presidente se consolidou como um grande lder popular. E se no avanou mais nos programas sociais, revelou, sempre, com muito mais clareza, sua especial ateno com a situao dos grandes grupos de excludos. Seu governo avanou na ampliao da proteo aos direitos desses grupos. Sua figura extrapolou o PT. E ele se tornou, sem dvida, maior que o partido. Mas foi o que aconteceu. Estava no papel que Lula assinou no Palcio do Planalto, sob a batuta do Fernando Henrique, que a poltica econmica, por ser supostamente correta, no poderia mudar, uma barbaridade do ponto de vista democrtico. Mas ele teve de fazer isso por clculo poltico. Discutimos, na poca, se Lula deveria aceitar, ou no, a restrio. Ele se curvou por prudncia e preferiu no enfrentar presses que poderiam ser desencadeadas pelos interesses organizados. Mesmo porque, esses interesses so to fortes que conseguiram, por emenda constitucional, transferir para o Tesouro a receita das contribuies sociais para reforar os cofres do Tesouro. Tudo em nome de limitar o gasto pblico apresentado opinio pblica como o inimigo a abater. E o pas, sob a batuta da mdia, entra em xtase cvico diante da Lei de Responsabilidade Fiscal. E um dos pilares da Constituio brasileira, base da Constituio cidad, gravemente atingido. Pratica-se um furto como outro qualquer com relao ao financiamento de alguns direitos fundamentais da populao mais carente. Tem uma Adin pendente de apreciao no Supremo Tribunal Federal, desde a aprovao da emenda constitucional. Passaram-se 12 anos. Vai ser difcil algum ministro do Supremo declarar que as contribuies poderiam ser desviadas. , sem dvida, historicamente relevante que um homem, egresso do sindicalismo, que fez sua trajetria poltica dentro de um nico partido que

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ajudou a fundar e foi seu primeiro presidente chegasse ao poder e gozasse do prestgio e da enorme aprovao popular que desfruta. Tudo isso se deve muito, a meu ver, ao contedo democrtico da Constituio. Ao longo da sua jornada rumo ao poder, o cuidado maior do PT foi no permitir mudanas na regra eleitoral que pudessem afetar a competio poltico-partidria. A regra do jogo foi mantida. E a manuteno da regra do jogo da competio poltica, por largo perodo, instrumento fundamental na disputa eleitoral democrtica. A negociao, a aceitao do outro na interlocuo democrtica, da essncia do jogo poltico nas sociedades plurais e abertas. Essas virtudes naturais do presidente de relativizar os excessos imanentes aos entreveros da rinha poltica, ele as aprendeu na sua experincia de vida, fruto dos embates sindicais em que se envolveu. Este aprendizado seria reforado, depois, na organizao e funcionamento do PT, do qual, antes da presidncia, foi o nico e supremo dirigente. Eu acho que a Constituio de 1988 ainda no chegou a ser testada na sua integridade como instrumento para a construo da social-democracia brasileira. Mas acredito que um dia possamos vir a constru-la. Ela cria uma estrutura extremamente aberta do ponto de vista democrtico. H muitos partidos. Pouco importa. Faz parte do jogo poltico. H, entre ns, toda uma vasta literatura de desqualificao da poltica, uma tendncia de resto universal. Faz parte do jogo da prpria poltica democrtica que acabar encontrando o seu ponto de equilbrio por meio do amadurecimento do processo democrtico. Estava relendo, agora, o captulo que trata da organizao do Estado. Nele, o planejamento um princpio imperativo. Mas o planejamento nunca foi levado muito a srio como alavanca fundamental para definir a ao do Estado. Como expresso concreta, a Constituio cuidou do Oramento Plurianual de Investimento como manifestao da estratgia da poltica de desenvolvimento econmico-social. Com este objetivo concentrou recursos fiscais e parafiscais no poder central e cerceou, em grande medida, a atuao dos estados. Mas, nem por isso, levou a srio planos e oramentos plurianuais. E, para piorar, o governo central, em nome da severidade fiscal, constrangeu os estados a aceitarem, em troca do acerto de dvidas acumuladas no tempo pelos seus bancos oficiais, condies leoninas no acerto dessas contas a ponto de transferirem para a Unio cerca de 15% da sua receita tributria, anulando, na prtica, sua capacidade de investir. E, alm do mais, submeteu seus gastos de custeio a estreito escrutnio das autoridades fazendrias federais, tudo para alimentar o caixa do Tesouro e engordar o supervit primrio. O gasto pblico virou o palavro da moda. So restries de todo jeito. Somente a disputa eleitoral est sujeita a maiores restries. praticamente proibido fazer campanha. quase to difcil fazer gasto pblico como fazer

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campanha poltica eleitoral. Ora, a informao da populao bsica para o exerccio consciente do direto de voto. E claro que todas essas restries ao direito de comunicao com o eleitor o torna cada vez mais dependente da mdia, que vai se constituindo, na prtica, no nico veculo de informao disponvel para a comunicao poltico-eleitor, embora seja este o nico e verdadeiro detentor legtimo da soberania popular. A mdia passa a ser o canal de articulao entre a poltica e o eleitorado. E o seu papel, nos ltimos tempos, tem sido o de degradar a poltica, fenmeno que tenho como da maior gravidade. Apresentar a poltica e os polticos brasileiros como canalhas, como desonestos, uma tentativa de desqualificao de graves consequncias para a estabilidade democrtica, com impacto desanimador sobre o grau de mobilizao da sociedade, pois incute o desnimo na cidadania, criando um ambiente desmobilizador que inibe uma participao poltica mais ativa. O resultado disso a converso da poltica como mero epifenmeno da economia, que fica com as galas de uma cincia exata capaz de resolver, tecnicamente, os problemas da sociedade. A Constituio criou, como pea oramentria prpria, o oramento da seguridade social. Chegamos a discutir, ento, se este oramento, para caracterizar sua singularidade, deveria ser apresentado, ou no, juntamente com a proposta oramentria geral anual da Unio. Consideramos apresent-lo em 1o de janeiro, pois, nesta hiptese, teramos o descolamento completo entre os dois oramentos. Por qu? Porque o oramento da seguridade social no faz escolha com relao natureza do gasto. Este j est previamente definido. Na verdade, o Estado faz uma mera distribuio entre arrecadao e destinao de recursos para fins especficos, em execuo de um amplo contrato social entre brasileiros, intermediado pelo poder pblico, com destinao prefixada e gesto compartilhada entre financiadores e beneficirios. Inclusive na Constituio est previsto que a seguridade social devia ser gerida por um conselho com representao da sociedade civil. Se esse arranjo tivesse seguido adiante, os recursos da seguridade no teriam sido desviados. Este desvio levou luta pela criao, posterior Constituio, da CPMF, que o Tesouro pleiteava, tambm, como instrumento de controle da arrecadao fiscal. O [Adib] Jatene pediu a CPMF. O [Jos Gomes] Temporo est a lutando por ela. Mas, se as contribuies tivessem sido preservadas, no haveria necessidade da CPMF. Como no havia conscincia clara a respeito desse captulo da Constituio, o que drenava para a opinio publica era o rombo da previdncia, a m qualidade dos servios de sade, tudo alimentado por poderosos interesses de seguradoras e prestadores privados de servios mdicos vidos em recrutar como clientes os segurados do sistema de seguridade pblica.

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Admito que haja excessos a corrigir. Insisti para que no constasse do texto o direito aposentadoria por tempo de servio. E muito mais ainda para que o texto no estipulasse a idade da aposentadoria. A demografia de um pas muda no tempo, como, alis, aconteceu no Brasil. A aposentadoria precoce no certamente um bem para seus usufruturios. A expectativa de vida dos brasileiros muito mais alta hoje do que na data da Constituio. E, do mesmo modo, as taxas de crescimento da populao so muito mais baixas agora do que na poca. O resultado que, de certa maneira, o benefcio da previdncia tornou-se, para as pessoas de renda mais alta, um complemento do salrio na atividade, como deveria ser, uma renda substituta da renda do salrio. Somente para o trabalhador que ganha at dez salrios, a clientela alvo da previdncia social, os proventos da aposentadoria so, como deveriam ser, renda substituta. Por isso, o teto mximo do beneficio previdencirio de dez salrios de contribuio. Os que ganham mais, por definio, teriam capacidade de formar poupana complementar e manter, na aposentadoria, o mesmo padro quando em atividade. De resto, sua contribuio previdenciria , tambm ela, limitada a dez salrios de contribuio. Vez por outra me provocam com o tema do rombo da previdncia, da sua inviabilidade atuarial. Tenho as duas imputaes como falsas. claro que o captulo da seguridade social poderia ser aperfeioado, inclusive com respeito excluso da aposentadoria por tempo de servio. Mas, antes da discusso sobre o seu aperfeioamento, como condio para um debate honesto, seria necessrio que se restabelecesse, na sua integridade, o captulo da seguridade social da Constituio de 1988. Sem essa preliminar no tem conversa. Graas a Deus, com essa fantstica crise que estamos assistindo, morreu a ordem neoliberal na economia. Isso abre o caminho para o restabelecimento do capitulo constitucional sobre a seguridade social. Pois, o que est em caminho de recomposio o papel do Estado na economia e os limites bvios dos instrumentos macroeconmicos dos mercados desregulados organizarem, com um mnimo de racionalidade, as atividades econmicas. Ficamos acuados, durante longo tempo, pelos pregoeiros do Estado Mnimo. Agora, ningum tem mais coragem de defender a hegemonia, sem regras, do mercado. Ns tentamos, assim como todos os que passaram pelo Ministrio, melhorar o padro do desempenho gerencial da seguridade social. Muita coisa, nesse perodo, avanou. Como, por exemplo, o pagamento bancrio dos benefcios, a extino dos agentes do Fundo Rural, a forma de clculo do beneficio, os recadastramentos peridicos e o cadastro dos associados da previdncia, h anos em organizao, que comea a ser implementado. Resta, certo, muita coisa a fazer. Essa tarefa, em grande parte, passa pela ampliao dos gastos de custeio e de pessoal da seguridade social. Gastos esses que foram desconsiderados, de pleno, por implicar em aumento do gasto pblico e, por conseguinte, afetar o supervit primrio, e a

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obedincia Lei de Responsabilidade Fiscal. No obstante a extenso da dbcle do capitalismo desregulado, ainda sobraram uns mais radicais que seguem sua batalha contra o gasto pblico. Mas, com a mesma convico de antes, so poucos. Tudo indica, assim, que vamos entrar num perodo de reconstituio do poder regulamentar do Estado. E a luta vai se travar em torno da definio do papel do Estado reabilitado. Se no houver um esforo muito grande para regulamentar a atuao do novo Estado movido por um profundo sentimento de compaixo, visando uma forma muito mais fraterna de convivncia entre os grupos humanos, fundada na cooperao e no na competio, e com as disparidades de renda drasticamente reduzidas, enfim, se no formos capazes de construir uma nova estrutura social, mais harmnica e menos excludente, provvel que sair muito dinheiro pblico para salvar os bancos e os aplicadores e muito menos para programas sociais. Se falssemos, por exemplo, que o governo socorreu o esporte com parcela, mesmo insignificante diante dos recursos que acabam de ser liberados, do compulsrio bancrio, sem qualquer eficcia no mundo real, o mundo viria abaixo. O mesmo ocorreria se os recursos fossem destinados a acelerar, por exemplo, a reforma agrria ou qualquer programa de cunho nitidamente social, como o Bolsa-Famlia. O que os americanos ainda relutam em fazer (mas vo acabar fazendo), a Europa inteira comea a fazer: estatizar bancos, um bom caminho, sem dvida, para o relanamento da economia porque comea por desmoralizar, em definitivo, a panacia da eficincia apostlica do mercado autorregulado. Essa transformao estrutural de que somos testemunhas, de enorme importncia para a fixao de uma estratgia para o pas. Alguns tabus paralisantes esto sendo desconstitudos. Temos uma grande oportunidade para retomar projetos adormecidos como o de implementar, afinal, um programa de pleno emprego. O Brasil tem no crescimento do seu mercado interno, que a Constituio declarou ser patrimnio nacional, um formidvel trunfo. Com investimentos relativamente modestos, possvel oferecer emprego remunerado para os subempregados e desempregados, garantindo renda monetria e proteo social para todos. E, sem o tabu do supervit primrio a frear suas iniciativas, o governo Lula, efetivamente comprometido com as classes populares, dispe de recursos para implementar um programa de pleno emprego alinhado com os programas que Barack Obama vem anunciando para enfrentar a crise americana. Os EUA fizeram isso no New Deal. E h um New Deal aqui para se fazer caso no se fique preso nem obcecado em cortar gastos pblicos. O ministro do Planejamento, em cima dessa crise enorme, fez uma declarao surpreendente: temos de cortar gastos sociais. Ele no falou nem gastos de investimentos, falou gastos sociais. Mas no tem onde cortar. Vai cortar onde?

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Uma das barbaridades que o pas decretou foi considerar gasto de pessoal na prestao de servios sociais de responsabilidade do poder pblico como despesa de custeio, quando, na verdade, deveriam tais gastos serem classificados como gastos de capital. Pois so, sem dvida, por sua essencialidade, da mesma natureza que os gastos com capital fsico, classificados estes como despesa de capital. Sem professores, o capital investido na escola mero desperdcio. Como, da mesma maneira, investimento hospitalar intil sem mdicos. Por isso, os salrios dos professores e dos mdicos, bem como de todo o pessoal de apoio, deveriam ser classificados como gasto de capital. Manter a atual classificao uma aberrao. E, sem reconsider-la, haver, sempre, um entrave psicolgico para barrar justas tentativas para melhorar a remunerao dos mdicos e professores, afetando, sem dvida, a qualidade dos servios pblicos de educao e sade. Temos de aproveitar o momento para rever conceitos. Gasto de pessoal nas atividades-fim sociais do Estado gasto de capital como qualquer outro. No meu tempo de Ministrio, a folha da previdncia inteira, includo sade e assistncia social, correspondia a 5% da arrecadao, inferior ao valor transferido, mensalmente, para o Sesi, o SESC e o Senai. Se voc fizer uma comparao entre faturamento de uma empresa e respectivo gasto com folha de pagamento, fica evidente a modstia da despesa. De todo modo, a Constituio um ponto de partida. Temos, nesta hora, uma grande oportunidade para no s reconquistarmos avanos perdidos como avanarmos mais ainda na implantao efetiva de direitos nela institudos. No sei, nesta hora, qual ser o comportamento do governo diante da crise. Se for um comportamento tmido vai seguir pensando que necessrio fazer corte de gastos e subir a taxa de juros. Afinal, o Banco Central do Brasil foi o nico no mundo que pensou em subir a taxa de juros coisa que acabou fazendo. At diretores do Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional disseram que no se deveria subir a taxa de juros. Temos de pedir ao Lula que no deixe subir a taxa de juros, no corte gasto social, e, isto sim, aumente estes gastos como remdio anticclico para enfrentar a crise. Pois evidente, o mercado externo vai cair e haver recesso, pois o mundo entrar em recesso. Mas, temos um mercado interno com potencial enorme de crescimento. A reao da China diante da crise foi exatamente essa: expandir seu mercado interno, fazendo avanar, por exemplo, a reforma agrria e, assim, ampliar o seu universo consumidor. E se h modelo a copiar, este, sem dvida, o chins. No h tantos brasileiros quanto chineses. Mas, de qualquer forma, l como aqui, existe mercado interno subutilizado, que poder servir de plataforma para ancorar uma estratgia de desenvolvimento voltada para dentro, com dinamismo suficiente para sustentar um bom desempenho econmico.

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Para terminar, gostaria de dizer que a Constituio foi elaborada antes da dbcle da Unio Sovitica e como fruto da aluio do regime militar autoritrio, lograda de forma pacfica, sem ruptura radical, como queramos ns do PMDB que, de certa maneira, demos o tom do processo. O que queria o PMDB? Primeiro, aglutinar liberais democrticos com a esquerda democrtica. Houve at mesmo uma tentativa de absorver o prprio PT, antes de sua criao, tudo para fundamentar, com lastro na sociedade civil organizada, um projeto essencialmente social-democrtico. O ideal era que o partido que o Tancredo Neves fundou com o nosso estmulo, logo aps a extino da Arena e do MDB por ato do governo militar, negociasse com o regime os termos da transio. Certamente com o suporte do PMDB, mas sem seu direto envolvimento no processo, dando tempo para construir, ns do PMDB, uma base social mais slida, para garantir avanos substantivos para a construo da social-democracia brasileira. Cada parcela, assim, do antigo MDB tinha um papel a cumprir na transio. Mas, em certo momento, com um quadro partidrio em processo de consolidao, o governo proibiu as coligaes partidrias que se organizavam para disputar as primeiras eleies diretas para governador de Estado que se realizaram em 1982. Era evidente que as coligaes entre o PP e PMDB, na disputa das eleies estaduais, eram, por assim dizer, naturais, ambas sadas da costela do MDB, que encarnava perante as opinies a resistncia ao regime militar. Quando saiu a proibio das coligaes, PP e PMDB se fundiram, desaparecendo, em consequncia, o dualismo ttico imaginado para conduzir a transio. Muita gente resistiu, sob o argumento de que o PMDB acabaria se transformando em uma massa amorfa sem projeto nacional alternativo. Mas o principal fator aglutinador era o enfrentamento da ordem militar autoritria usando os recursos de poder disponveis, prioridade que, de resto, prevaleceu. Seguiu-se o episdio da luta pelas eleies diretas, pedra de toque de uma grande mobilizao popular quando o PMDB j dispunha de instrumentos efetivos de poder (So Paulo e Minas tinham governadores do PMDB). E a emenda das Diretas deixou de passar por oito votos assim mesmo, com Braslia em estado de stio e proibio da transmisso da votao pela televiso. Se houvesse televisionamento bastante provvel que a emenda tivesse sido aprovada. O PMDB requereu, infrutiferamente, um mandado de segurana ao Supremo Tribunal Federal para assegurar o direito de transmisso. Qual era a tese poltica principal naquele momento? A Constituio vigente, mal ou bem, permitia ao partido da oposio existir. Deveramos, ento, tentar acumular foras polticas segundo as regras impostas pelo sistema. Isto , no pregvamos uma revolta nem um contragolpe de base militar. O que conseguimos foi criar uma brecha entre eles. Mas a sabedoria poltica nos inclinava a aceitar a eleio indireta, mesmo em colgio eleitoral viciado. E quando Tancredo

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aceitou candidatar-se no havia nenhuma certeza de que seria eleito. A certeza da vitria s se deu quando o Maluf derrotou Andreazza na conveno do PDS que antecedeu a do PMDB que escolheria Tancredo. Antes da vitria de Maluf, Tancredo me perguntou: o que vai acontecer? Eu disse a ele: se tiverem juzo vo de [Mrio] Andreazza; se no tiverem nenhum juzo vo de [Paulo] Maluf . O Golbery quis o Maluf. Por que, eu no sei. O Maluf ganhou e todos os governadores que eram do PDS do Nordeste, derrotados na conveno, ficaram com Tancredo, que conquistou, ainda, o apoio do Aureliano Chaves, do Magalhes Pinto e do Sarney, base para a formao posterior do PFL e da Aliana Democrtica, decisiva para o xito da manobra do PMDB e para a formao do governo de transio. A vitria do Maluf foi, assim, determinante para a vitria do Tancredo, a formao do PFL e a organizao, posterior, de seu governo. O Tancredo teria feito uma transio muito mais moderada porque, de certa maneira, ele no precisava provar nada. Ele no iria, como fez depois o Sarney, reconhecer, por exemplo, o partido comunista. Nem ampliaria o alcance da anistia. Deixaria esses temas controversos para serem decididos na Constituinte. O Sarney, que vinha do PDS, tinha que se legitimar perante as oposies. Por isso avanou na desmontagem do que se intitulou, depois, de entulho autoritrio, empurrado pelo seu ministro da Justia, Fernando Lyra. Mas, por justia, Sarney tinha uma trajetria progressista na poltica maranhense, na qual enfrentava a ferrenha oposio do senador Vitorino Freire, de notria influncia junto ao sistema militar de poder e que tentou, vrias vezes, cassar os direitos polticos do Sarney, como deputado, primeiro, e, depois, como governador eleito a ponto de me ter surpreendido no v-lo cassado aps a edio do AI-5, contra o qual, de resto, protestou na condio de governador em exerccio. Discreto, e tambm prudente, Sarney assumiu a presidncia em hora de particular dificuldade. Substituir Tancredo, que a Nao transformara em santo, exigiu dele, na transio, cuidado especial. A rigor, o seu governo comeou quando afastou o ministro Francisco Dorneles, nomeando em sua substituio Dlson Funaro, que trouxe com ele a equipe de economistas da Unicamp, liderada pelo professor Joo Manuel Cardoso de Melo, assessor histrico do MDB e, depois, do PMDB, e em especial do deputado Ulysses Guimares. Essa a matriz histrica do Plano Cruzado, de impacto somente comparvel, na histria, ao do Plano Real. Fui ministro nesse tempo. E para homenagear a memria de Tancredo, o governo Sarney deslocou-se para So Joo Del Rei, um ano aps o seu falecimento. Graas aos efeitos sociais do Plano Cruzado, Sarney estava no auge do prestgio popular, a ponto de apagar da memria nacional a figura mpar de Tancredo. Foi a consagrao legitimadora para Sarney e a santificao para Dlson Funaro.

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Na esteira do Cruzado, o PMDB ganhou, espetacularmente, as eleies de 1986. E conquistou a maioria absoluta no Senado e na Cmara, convocada para elaborar a Constituio de 1988, discutida e votada com o pas sacudido por uma crise profunda, gerada por enorme desequilbrio nas suas contas externas. Esse desequilbrio foi resultante de uma crise no sistema financeiro internacional resolvida, naquele tempo, com sacrifcios insuportveis para os pases em desenvolvimento, iniciando-se, para o Brasil, um ciclo histrico de enormes dificuldades, marco inicial da denominada dcada perdida.

CAPTULO 12

VinTE AnOS DA COnSTiTuiO FEDErAL: AVAnOS E DESAFiOS pArA AS pOLTiCAS pBLiCAS E O DESEnVOLVimEnTO nACiOnAL1

Gilberto Bercovici

A primeira questo que chama a ateno na Constituio de 1988 sua prpria estrutura. Por que a Constituio vai prever como princpios fundamentais que o Brasil um Estado democrtico de direito, fundado com base na dignidade da pessoa humana, no pluralismo poltico, nos valores sociais do trabalho e da livre iniciativa, na soberania? Por que uma Constituio vai colocar no seu texto, como no Artigo 3o, que so objetivos da Repblica garantir o desenvolvimento nacional, erradicar a misria, eliminar as desigualdades regionais e sociais, construir uma sociedade livre, justa e solidria? Por que uma Constituio inclui no seu captulo sobre a ordem econmica, alm dos princpios estruturantes, a questo da soberania, da defesa do consumidor, do meio ambiente, da funo social da propriedade? Por que a Constituio vai tentar controlar ou estruturar a maneira como a economia do pas se insere no mercado internacional, como no antigo Artigo 171o, que trata da proteo da empresa brasileira de capital nacional? O Artigo 172o continua em vigor e trata do regime de capital estrangeiro, cuja importncia reside no fato de ter sido essa legislao que possibilitou a criao da dvida externa durante regime militar. E por que a Constituio vai tentar incorporar no Artigo 219o o mercado interno como patrimnio nacional? Isto , o que leva uma Constituio a tratar da questo previdenciria, da sade, da educao? Por que uma Constituio vai falar de tudo isso? J foi mencionado aqui que parece que essas so matrias no-constitucionais. Na verdade, essa uma viso de direito constitucional do sculo XVIII, ou antes, que defende que questes sociais, questes econmicas, no devem ser previstas no texto constitucional. Os que dizem isso, no entanto, esquecem o sculo XX.
1. Palestra proferida no Seminrio Vinte anos da Constituio Federal (1988/2008): avanos, limites, desafios e horizontes para as polticas pblicas e o desenvolvimento nacional, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 14 de outubro de 2008.

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Todas as constituies que foram elaboradas no sculo XX, desde a mexicana de 1917, passando pela alem de 1919 a emblemtica Constituio de Weimar , at a ltima, a equatoriana, todas preveem direitos sociais, polticas pblicas e questes econmicas. Isso ocorre por um motivo muito simples: a maior parte dessas constituies foi elaborada num contexto de transio para uma democracia de massas. A partir do momento em que os parlamentos deixaram de ser compostos pelos membros da elite e passaram a ser fruto do sufrgio universal, outras questes entram no debate constitucional. Antes dessas assembleias constituintes, no liberalismo, tais questes no passavam pelo parlamento, porque, afinal, nenhum parlamentar estava preocupado com reforma agrria, com direito sade, educao; no era um tipo de problema que eles tinham com que se preocupar. S com a adoo do sufrgio universal houve uma maior representao por parte dos trabalhadores e de outros setores da sociedade. Foi s ento que esses grupos chegaram aos parlamentos e s assembleias constituintes. O que ocorreu, ento, foi que essas questes passaram a fazer parte do debate. Ou seja, o conflito social e o conflito econmico foram incorporados ao texto jurdico, de uma forma ou de outra: foram includos, dando uma direo, ou foram includos para serem escamoteados, no dando propositadamente direo alguma. Na verdade, essa foi uma situao derivada da maneira como foram elaboradas essas constituies no contexto da transio democrtica. A Constituio de 1988 no vai ser diferente. J se tinha a Constituio de 1934 e 1946, mas na de 1988, essa questo ser muito mais forte. Por qu? A transio para a democracia, no incio da dcada de 1980, apresenta uma srie de peculiaridades no Brasil. Primeiro, havia todo aquele movimento popular no final da dcada de 1950, incio dos anos 1960, que propugnava pelo que hoje chamamos de reformas de base. Essas so as reformas que at hoje no foram feitas no pas: reforma agrria, reforma urbana, reforma educacional e reforma dos direitos sociais de uma maneira geral. Era a concluso do projeto nacional de desenvolvimento, a concluso da construo da nao, para usar os termos de Celso Furtado Esse projeto, que foi calado e reprimido durante a ditadura, voltou a se exprimir. Aquelas demandas reprimidas por 20 anos retornaram, com um pouco mais de liberdade de manifestao. Houve tambm mais condies de influir na elaborao constituinte. Foi o momento de ascenso dos movimentos sociais. O incio do processo constituinte foi um momento de ascenso desse fenmeno. J foi colocado aqui como era a elaborao de uma constituinte, com toda a presso dos mais variados movimentos sociais.

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Esse foi o momento em que os ndios, por exemplo, foram ao Congresso Nacional para discutir as suas questes. Uma srie de grupos apareceu para debater, para falar: eu existo, eu tenho direitos, eu tenho de ser reconhecido no Congresso Nacional. E foi um momento tambm de na falta de palavra melhor , talvez, uma distrao dos setores conservadores. Talvez eles tenham achado que a constituinte no ia dar em nada; talvez no dessem grande ateno para o que estava sendo debatido ali. Quando os conservadores perceberam, j na segunda votao da constituinte, foi o momento em que montaram o Centro, e ento tentaram reverter o que puderam dos avanos j conseguidos. Mas no houve como reverter tudo. O professor Paulo Bonavides, na Histria Constitucional do Brasil,2 fala que o grande momento da constituinte foi a votao, em maio de 1988, do que virou o captulo da ordem econmica, com o Centro derrotado. Ali se consolidou o modelo da Constituio de 1988. Lgico que ocorreram vrias outras derrotas dos setores progressistas. Mas essas derrotas foram incompletas. Por exemplo: colocou-se no Artigo 185 da Constituio que a propriedade produtiva no pode ser desapropriada. Isso foi uma derrota, mas uma derrota pela metade. Por qu? Porque, embora o Supremo Tribunal Federal finja que no v (assim como o constitucionalista Jos Afonso da Silva e toda uma parte da doutrina que o segue), h um pargrafo nico no Artigo 185o que diz que a propriedade produtiva tem de cumprir funo social. Se ela no cumprir funo social, pode ser desapropriada. Essa a consequncia lgica do artigo inteiro. Eu falei de um pedao do artigo. uma derrota pela metade, no uma vitria completa; nem deles, nem dos setores progressistas, pois no conseguiram reverter o texto constitucional. J nos direitos trabalhistas, por exemplo, no Artigo 7o, no h nada mais que se colocar ali. Onde houve a derrota? No Artigo 8o, na organizao sindical. Ela foi mantida em estruturas semelhantes s do regime anterior. Houve cumplicidade do movimento sindical, que tinha interesse nessa manuteno. Houve refluxo na questo dos direitos coletivos. O que ocorreu nesse processo foi uma srie de idas e vindas, mas em que a maior parte do texto, com as conquistas, no foi propriamente desfigurado. E esse foi o grande pecado da Constituio de 1988, que, na teoria constitucional, o que se chama de constituio dirigente. Essa uma teoria que vem de Portugal, mas na verdade, ela, no fundo, explica as constituies da redemocratizao europeia da dcada de 1970, e da latino-americana dos anos 1980.
2. PAES DE ANDRADE, Paulo Bonavides. Histria constitucional do Brasil. So Paulo: Paz e Terra, 1991 (Nota dos Organizadores).

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O que h numa constituio dirigente? H um projeto de organizao para o Estado e para a sociedade brasileira. A Constituio tem um projeto de desenvolvimento. E o que ela tentou fazer? Isso j foi colocado tambm. Em primeiro lugar: ela tentou recuperar o que existia antes da ditadura militar, isto , o Estado nacional desenvolvimentista. Tentou recuperar todo aquele ideal. s ler o Artigo 3o e o que est escrito ali. O que est posto na Constituio o projeto nacional desenvolvimentista sem tirar nem pr uma linha. a concluso daquele projeto de construo nacional de integrao, pelo mercado interno, de um Estado autnomo, desenvolvido, socialmente mais justo, na periferia do capitalismo. Foi esse o projeto da Constituio de 1988. Ela tenta recuperar o planejamento, o controle das estatais, do oramento pblico e da questo regional (que volta, em vrios momentos, no texto constitucional). Portanto, h uma tentativa de recuperao daquele Estado nacional-desenvolvimentista, mas uma recuperao com outra perspectiva, no s nacional-desenvolvimentista, mas tambm de ampliao para uma social-democracia. Um pouco alm daquele projeto, ou pelo menos como modernizao do projeto desenvolvimentista original. Esse o modelo original da Constituio. uma Constituio que, embora tenha sido vitoriosa nesse aspecto, vai ser derrotada no dia seguinte. No s porque no dia 6 de outubro de 1988 se dir que a Constituio gera ingovernabilidade. No dia 7 de outubro foi publicado no Dirio Oficial um parecer do ento consultor geral da Repblica, o ministro Saulo Ramos, dizendo que o Artigo 192o, que tratava do sistema financeiro, era uma mera norma programtica que no tinha validade, no se aplicava. Do que tratava o Artigo 192o? Da questo dos juros. O seu pargrafo 3o determinava juros de 12% ao ano. No vou discutir se isso deveria estar ou no na Constituio. A questo a seguinte: mal foi promulgada a Constituio, os derrotados na votao se articularam na reao ps-constituinte. A Constituio de 1988 foi feita pensando num sujeito histrico que no veio. Veio o refluxo no ps-1988, por uma srie de razes. No s a queda do muro de Berlim, mas acho que vrias outras coisas tambm. O muro de Berlim talvez tenha sido o smbolo, mas h outros fatores que explicam o refluxo dos movimentos sociais do ps-Constituinte. A partir de 6 de outubro de 1988, todo e qualquer governo da Repblica esteve empenhado no em cumprir a Constituio, mas em modific-la sua imagem e semelhana, para ser o seu plano de governo. A Constituio como plano, pelo visto, funcionou. Agora, a questo que ela no um plano geral, ela um plano para cada governo. E aqui vemos as curiosidades, que vo ocorrer especialmente nos oito anos do governo Fernando Henrique. O grande argumento que vai ser usado contra o tipo de Constituio que a nossa (uma

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Constituio que traz o conflito para dentro do Direito constitucional) que o Direito no sabe lidar com o conflito, da mesma maneira que no sabe lidar com a democracia. Ele no sabe lidar com essas questes e tenta fingir que o conflito no existe. Pelo contrrio, o Direito afirma a ideia de que h estabilidade e harmonia, e no conflito. S que a democracia conflito, da natureza da democracia, mas o Direito no sabe lidar com isso. E o Direito constitucional menos ainda. No por acaso, o Direito constitucional brasileiro, no ps-1988, vai jogar todas as suas armas e bagagens no fortalecimento do Supremo Tribunal Federal, porque l que a gente se entende; com eles a gente conversa, eles falam a nossa lngua. Os juzes do Supremo no so eleitos e no devem satisfao a ningum. E esse um movimento que no ocorre s no Brasil, mas em pases da Europa e no Canad, frica do Sul, Austrlia e outros, em que o fortalecimento das cortes constitucionais vem justamente num momento de enfraquecimento dos direitos sociais. Mesmo que parea que eles esto garantindo direitos, eles esto retirando. H um discurso sobre garantias, mas na prtica eles esto interferindo numa seara para a qual no foram legitimados. Tanto assim que agora eles se arrogam o direito de serem um poder constituinte permanente (e o poder constituinte, que eu saiba, pertence ao povo e no a 11 ministros do Supremo Tribunal Federal). O que fez o governo Fernando Henrique? Criticou a Constituio como sendo dirigente e conflituosa. E por qu? Porque ela era detalhista, previa polticas pblicas, amarrava os governos. E qual vai ser o paradoxo daqueles mesmos que criticavam a Constituio porque ela era detalhista, porque amarrava, porque tinha uma direo, porque impunha uma linha? Quando fizeram o processo de mais de 50 emendas constitucionais em 10 anos (eu acho que nenhuma Constituio do mundo passou por isso num pas democrtico), qual foi a surpresa? As emendas constitucionais aprovadas no s so mais detalhistas que o texto original, como amarram muito mais os governos do que o texto original. A nica diferena que elas tm o sinal invertido. Ento, na verdade, a Constituio dirigente das polticas de sade, educao, previdncia, reforma agrria, era ruim porque amarrava, gerava ingovernabilidade, atrasava o desenvolvimento. Nos ltimos 20 anos, toda campanha da mdia que temos visto no dia a dia xinga a Constituio. Para a mdia, a Constituio um desastre. Ela s serve como garantia da liberdade de imprensa. S a a Constituio est sendo violada, como em qualquer outra coisa que ameace seus interesses. Porque eles confundem liberdade de imprensa com liberdade de empresa. Mas esse um problema da formao dos meios de comunicao no Brasil. No s no Brasil, como nos Estados Unidos tambm. Foi-se o tempo da mdia independente.

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Portanto, o que a gente percebe que h todo um discurso de que essa Constituio ruim, mas no a Constituio que se refere poltica de restrio, de excluso de direitos, de supervit primrio. Chegou-se at a propor uma ideia, que no existe igual em nenhum lugar do mundo, de se constitucionalizar o dficit nominal zero, o que algo absolutamente esdrxulo para o Direito constitucional. Essa medida foi blindada por outro meio, a Lei de Responsabilidade Fiscal. Embora o dficit nominal zero no tenha sido constitucionalizado, foi assegurado por essa medida. Esse um modelo de blindagem oposto ao modelo da Constituio dirigente originria, a Constituio dirigente de 1988. Ou seja, o problema no que ela seja detalhista por que prev polticas pblicas, por que amarraria a poltica: o problema o sentido dessas polticas, para quem so essas polticas. A Constituio dirigente neoliberal, ortodoxa, de controle fiscal, esta sim seria boa, segundo os crticos da Constituio de 1988. Alm disso, h uma outra reao ao modelo constitucional de 1988: a democracia, a implantao e estabilizao da regra do jogo foi uma grande conquista de 1988. Mas, ao mesmo tempo, h todo um movimento de restrio dos espaos democrticos no ps-1988. Quando se criaram rgos ditos tcnicos com tudo o que isso queira significar para decidir, sem nenhum controle pblico, sobre uma srie de setores estratgicos da economia e da infraestrutura dos servios pblicos, no se fez isso por mais eficincia ou por mais racionalidade. Isso foi feito para retirar o poder de deciso pblica do debate pblico e do controle social. Foi para isso que se criaram essas agncias, ou seja l o nome que queiram dar a isso. Isso no nenhuma novidade, isso no o modelo americano; isso o modelo alemo das dcadas de 1920 e 1930. O banco alemo, o Reichsbank, era independente, autnomo, e o seu presidente, Hjalmar Schacht,3 no s derrubou o governo social-democrata em 1929, como se tornou o banqueiro do Hitler at o fim da guerra. Ele achou muito correto, e ainda teve tempo de escrever suas memrias dizendo que fez tudo certo e que faria tudo de novo. Ou seja, esse um modelo, na verdade, de retirar do debate pblico uma srie de temas que so complexos. No quer dizer que o nosso sistema de sadas tcnicas o plano no tcnico, o plano como o tcnico: utilizado para legitimar as alteraes que no necessariamente beneficiaro a maioria dos cidados ou dos usurios daquele servio. Outro exemplo de como a democracia ainda no efetiva e ainda no firme no pas: os instrumentos de participao poltica direta. Isto est no Artigo
3. Hjalmar Schacht foi presidente do Reichsbank de 1923 a 1930 e de 1933 a 1939. Foi ministro da Economia da Alemanha entre 1934-1936 (Nota dos Organizadores).

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14o da Constituio. Alis, o Artigo 1o j fala que o povo exerce o poder diretamente ou por meio de representantes e o Artigo 14 define os instrumentos de participao direta: plebiscito, referendo, iniciativa popular. Esses instrumentos s foram regulamentados dez anos depois, em 1998, pela Lei Almino Afonso, que era deputado e conseguiu aprov-la. E hoje, dez anos depois, em 2008, qual no a surpresa em saber que o partido do ento presidente da Repblica que sancionou essa Lei, Fernando Henrique Cardoso, entrou com uma Ao Direta de Inconstitucionalidade no Supremo Tribunal Federal. Depois de dez anos, eles acham que a lei inconstitucional. Plebiscito, referendo e iniciativa popular para eles inconstitucional. Por qu? No toa que qualquer referncia a instrumentos de participao direta na mdia taxado como chavismo, fascismo, bonapartismo, cesarismo, qualquer outra forma de autoritarismo que no seja a ampliao da democracia. O que contraditrio, pois o pas que mais faz plebiscitos chama-se Estados Unidos da Amrica. Alis, basta ler os jornais para saber que nas eleies americanas de 2008, eles votaro no s no partido do presidente, mas tambm numa srie de assuntos em plebiscitos. Eles votam uma srie de temas e fazem isso em todas as eleies. No h nada de autoritrio ou de inovador nisso. Mas h uma grande reao ao modelo constitucional, que ampliou direitos, que ampliou conquistas, que ampliou a democracia, e uma falta de articulao na tentativa de assegurar essas conquistas e esses direitos. Embora, verdade seja dita, talvez essa articulao esteja melhorando, porque h dez anos, em 1998, quem fosse fazer um congresso sobre os dez anos da Constituio era louco. No se encontrava gente para fazer isso. Hoje j temos vrios congressos acontecendo, bem ou mal, em lugares que no necessariamente eu esperaria, no Ipea, na Unicamp, na UFRJ, no Instituto de Economia, isto , no s nas faculdades de Direito. Em outras palavras, o tema da Constituio est voltando de certa maneira ao debate pblico. Esse modelo de Constituio to criticado, to retaliado, ainda permanece? Permanece, apesar das reformas e da desestruturao que veio com as emendas a partir de 1995. Retiraram coisas importantes, mas no conseguiram acabar com o essencial, no conseguiram modificar a lgica da Constituio. No toa que toda hora algum aparece com uma ideia de assembleia constituinte revisora, ou assembleia constituinte exclusiva para fazer reviso da Constituio, aquela reviso constitucional que no deu certo. E no vo conseguir de novo, porque h uma srie de conquistas que, bem ou mal, foram integradas no imaginrio popular, no imaginrio social. Ainda no chegaram para todo mundo, mas chegaram para mais gente do que at ento tinha chegado. O sistema de sade chegou para mais gente hoje do que jamais tinha chegado; o sistema de educao chegou para mais gente hoje do que jamais tinha

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chegado; o sistema de previdncia chegou para mais gente hoje do que jamais tinha chegado. Ento, houve efetivamente uma ampliao de direitos, uma concretizao, talvez no a ideal, no a que a Constituio prev, mas aquela que, apesar de toda a campanha contra, apesar de todo o desmonte, foi possvel fazer. Mas qual a possibilidade de sobrevivncia de uma Constituio dessas, ou a necessidade de uma Constituio dessas? A necessidade de sobrevivncia de refazer uma coisa, e eu acho que esse bem o esprito do projeto aqui do Ipea e de outras frentes de pensamento: reestruturar o Estado. Sem reestruturar o Estado nacional no possvel pensar em democracia, quanto mais em social-democracia, em Estado democrtico de direito ou Estado constitucional. Sem a reestruturao necessria e a capacidade de atuao do Estado, de interveno desse Estado, que foi abalada, destruda, no s, mas especialmente nos oito anos do governo Fernando Henrique. Sem essa reestruturao, a Constituio pode escrever o que ela quiser que no vai sair nada do papel. Esse, alis, um equvoco dos constitucionalistas e juristas de uma maneira geral. Ns temos esse defeito: somos instrumentalistas. Achamos que aquilo que est escrito, est resolvido. H direito sade, educao, previdncia etc. Est tudo na Constituio. No importa, para mim, o que no existe na prtica, isso problema dos socilogos, economistas, cientistas polticos, agentes pblicos, no problema meu. Porque eu vivo no mundo de fantasia chamado mundo jurdico, que fica discutindo hermenutica, regras, princpios, teorias de argumentao e no se discute a efetivao, a concretizao de direitos. No por acaso que surgem discursos, como o discurso da moda de hoje no mundo jurdico: a reserva do possvel. Ou seja, voc s pode garantir direitos sociais na medida em que haja possibilidade de recursos, o que bvio. Agora, o que no se fala de onde vem esses recursos e como eles so manipulados, como so manejados. Porque quem fala em reserva do possvel s diz que h limites nos direitos sociais. Agora, ningum menciona o oramento monetrio, porque a crise cambial altera toda a lgica do oramento. De onde eles tiram recursos para manter a poltica monetria? Sai de onde? A no tem reserva do possvel, reserva do impossvel, que um saco sem fundo. Mas para a sade, educao, previdncia, habitao, reforma agrria, a reserva do possvel. Isto , um meio em que esse tipo de discurso tem projeo, um meio que no vive na realidade A Constituio sozinha no resolve nada, mas a Constituio ajuda a resolver as coisas tambm. A reforma agrria que est na Constituio de 1988 no a ideal, mas s o fato de estar prevista na Constituio j traz uma grande diferena com relao Constituio de 1946, quando a reforma agrria era dada com uma mo e tirada com a outra. Falava-se em desapropriao para reforma agrria e se

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falava em indenizao em dinheiro logo depois. Isto , a Constituio era um obstculo para a poltica social. A Constituio de 1988 tem muitos defeitos, mas no obstculo para a poltica social. Essa j uma diferena Eu disse no incio que a Constituio de 1988 tem as bases de um projeto nacional de desenvolvimento e incorporou esse projeto, e talvez por isso seja to combatida. Porque a Constituio de 1988 no aceita como feito, como terminado, aquilo que se est por fazer. Esse o problema da Constituio: ela coloca o dedo na ferida. Quando a Carta de um pas diz que o objetivo da Repblica garantir o desenvolvimento nacional, o que ela est dizendo? Que esse pas subdesenvolvido. Quando a Constituio diz que objetivo da Repblica reduzir as desigualdades, erradicar a misria, o que ela est dizendo? Que o pas desigual e miservel. Quando diz que objetivo da Repblica eliminar os preconceitos de raa, cor, sexo, idade, diz o qu? Que o pas preconceituoso. Quando diz que objetivo da Repblica construir uma sociedade livre, justa e solidria, significa o qu? Que no h sociedade nem livre, nem justa e nem solidria no pas. Ou seja, ela diz o que tem de ser feito e que no foi feito, e que resume todo o projeto nacional, aquilo que pode ser feito para construir algo ou, como diria o Celso Furtado, o projeto necessrio para a retomada da construo da nao. No vou terminar com um economista, mas com um jurista. Tambm numa poca conturbada, Hermann Heller,4 defendendo a Constituio de Weimar, atacada por todos os lados, dizia: eu tenho de defender a Constituio no pelo que ela no diz, mas pelo que ela diz. Eu tenho de defender a Constituio no pelo que ela probe, mas pelo que ela permite. Porque a partir da Constituio que eu posso construir uma sociedade melhor, posso construir uma forma poltica mais adequada. a partir da Constituio que eu posso construir uma estruturao poltica mais justa. o mesmo motivo pelo qual ainda temos de defender a Constituio de 1988. Ela no resolve os problemas, mas a partir dela que se pode encontrar a soluo de vrios dos problemas que so histricos na formao social brasileira.

4. Herman Heller, jurista alemo pertencente ala no-marxista do Partido Social-Democrata Alemo (SPD). Exilado em 1933, morreu em Madrid nesse mesmo ano (Nota dos Organizadores).

PARTE V
Mdia e Poder: a Construo da Vontade Coletiva

CAPTULO 13

mDiA E pODEr: A COnSTruO DA VOnTADE COLETiVA1

Franklin Martins

A discusso sobre mdia e poder recorrente entre os jornalistas. E, para o grande pblico para os leitores, os telespectadores e os ouvintes, que sentem o poder que a imprensa tem tambm um debate apaixonante. Gostaria de comear apresentando o outro lado da moeda: de um modo geral, o pblico no tem ideia do poder que ele tem sobre a imprensa e termina julgando-a muito mais poderosa do que ela realmente . Ao menos numa sociedade democrtica, a mdia no uma criao do poder, no uma criao do Estado. No o governo quem cria a mdia. Quem cria a mdia a sociedade. Evidentemente, no caso das estaes de rdio e de televiso, onde h um bem pblico escasso ocupado por grupos particulares, h uma deciso do Estado no momento da concesso. Mas, no caso dos jornais e das revistas, no. So as pessoas, os grupos e as associaes que decidem fundar um jornal, que o mantm ou o liquidam. Portanto, no o poder quem cria a imprensa. Embora isso possa ocorrer em alguns lugares, numa democracia, quem planta, cria, mantm, irriga e faz um rgo de imprensa ir para frente ou para trs a prpria sociedade. Aparentemente, a imprensa uma instituio muito poderosa. Mas seu poder encontra limites claros e vivos. A verdade que a imprensa no tem essa bola toda que, muitas vezes, ela mesma se atribui. No est acima do bem e do mal e muito menos acima dos leitores. Tampouco faz sozinha a pauta da sociedade ou determina para onde vai a sociedade. Ela no tem esse poder todo. H quem diga que a imprensa o quarto poder. Sinceramente, existe apenas um poder, o poder do Estado, que se reparte entre o Executivo, o Legislativo e o Judicirio. Fora disso, h influncia, presso, disputa, ao de quem atua nas
1. Palestra proferida no Seminrio Mdia e poder: a construo da vontade coletiva, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 15 de dezembro de 2008.

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franjas do poder, mas no faz parte dele, est fora dele. claro que a mdia influencia a poltica, atua na disputa dentro da sociedade. Mas, ela no o poder, embora muitas vezes, em alguns pases, em alguns momentos, ela acredite nessa iluso e passe essa impresso. Sempre digo que o leitor, o telespectador, o ouvinte so os crticos mais severos da imprensa. D para engan-los durante algum tempo, mas no por muito tempo. Se eles estiverem sendo efetivamente manipulados ou teleguiados para c ou para l, numa sociedade democrtica onde existe debate pblico, mais cedo ou mais tarde percebero o que est acontecendo. E a credibilidade do rgo de imprensa que partiu para a manipulao ser afetada. E suas vendas e seu universo de leitores sero atingidos. Esse processo no instantneo, pode ser demorado, mas sempre acontece. Por que as pessoas compram jornal numa sociedade como a nossa? Basicamente por duas razes. Primeiro, querem informaes, notcias e quando recebem informaes de boa qualidade, fidedignas, reconhecem e prezam isso. Para elas, importante saber o que est acontecendo, qual o filme que est passando, qual o jogo de futebol importante, o que est ocorrendo na economia, no mundo, na sua cidade. Dessa maneira, comprando e lendo jornal, o leitor vai formando e consolidando um hbito cultural. E passa a confiar num jornal sempre que acredita que ele d as noticias de forma adequada e hierarquiza as informaes de maneira acertada e razovel. Ou seja, o leitor vai se reconhecendo naquilo que a edio do jornal. E aquele jornal vira, para ele, um hbito cultural e social. Essa a primeira razo de ser dos jornais. Em segundo lugar, compra-se jornal, s vezes at sem saber, porque, alm de notcias, ele tambm oferece um debate pblico qualificado. E, quando o jornal oferece esse servio com competncia e pluralismo, o leitor passa a entender como os fatos relacionam-se uns com os outros, o que algo imprescindvel em sociedades cada vez mais complexas. Em outras palavras, o leitor percebe que as grandes questes do pas e do mundo esto sendo discutidas no jornal de uma forma que o enriquece. Ele tem acesso a opinies e reflexes inteligentes, interessantes, diferentes, que o estimulam a pensar e a qualificar sua prpria reflexo e opinio. Assim, a mdia uma boa mdia quando ela cumpre esses dois papis: informar e qualificar o debate pblico. Sempre que um jornal no faz isso e, em vez de noticiar, comea a embrulhar a notcia junto com a opinio ou vende opinio travestida de informao , acaba afetando aquilo que motivou o leitor a comprar o jornal, que a busca da informao. E geralmente, quando isso ocorre, o jornal capota tambm no segundo aspecto. Comea a fazer um debate pblico no qualificado. Em vez de ser plural, atraindo e divulgando diferentes pensamentos e contribuindo para o debate, cai no pensamento nico. O leitor abre a pgina de opinio do jornal e

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todo mundo pensa igual. Ele ouve os comentrios dos colunistas da rdio e todo mundo fala a mesma coisa, ou v na televiso algum fenmeno mais ou menos parecido. Quando isso ocorre, inevitvel que, depois de algum tempo, o leitor, o telespectador ou o ouvinte perceba que andaram lhe servindo gato por lebre. O leitor, ento, de alguma forma, manifestar sua contrariedade. E, se, apesar disso, a tendncia continuar, ele buscar alternativas em outros jornais, em outras rdios, em outras televises, em outras fontes de informao. Mas, o mais comum que os veculos de comunicao, por meio de pesquisas, reclamaes, cartas dos leitores e outros meios, percebam que andaram avanando o sinal e retifiquem suas condutas. Ou seja, reagem positivamente reao negativa do pblico. Mas, volto a dizer, esse no um processo simples nem rpido. Em tese, assim que o modelo funciona. A sociedade tem um poder enorme sobre os jornais, porque, de uma forma ou de outra, ela consegue fazer chegar seu agrado ou desagrado, sua insatisfao ou a satisfao com um determinado veculo. Como o veculo reage a isso, j so outros quinhentos. Depende de cada um. importante destacar que h 50 anos esse modelo de mdia no existia no Brasil. Os jornais eram, ento, bastante partidrios. No Rio de Janeiro, cidade onde eu me criei, por exemplo, havia 20 jornais, pelo menos. Mas todos ou quase todos eram muito segmentados. A Tribuna da Imprensa, por exemplo, no s era feito pelos lacerdistas, como tambm era dirigido ao pblico lacerdista. Os trabalhistas compravam a ltima Hora. A UDN, mais light, lia o Dirio de Notcias. J o Dirio Carioca falava com outro segmento oposicionista. Ou seja, cada jornal tinha seu espectro de leitores. No era s o jornal que era partidrio. O prprio leitor queria um jornal partidrio. Esse modelo correspondia a uma poca em que os leitores de jornais representavam segmentos muito reduzidos da sociedade e buscavam nos jornais a confirmao das suas opinies prvias. Assim, os jornais tinham tiragens bem pequenas. Quando muito, vendiam 40 ou 50 mil exemplares. De um modo geral, as tiragens eram de 10, 15, 20 mil exemplares. A partir do momento que a indstria da comunicao foi se tornando cada vez mais pesada, com custos maiores em todo mundo e no s no Brasil, os jornais foram obrigados a migrar para outros modelos. Em vez de se dirigir a um pblico partidrio, passaram a mirar pblicos maiores e, por isso mesmo, plurais. Resultado: os jornais tiveram de tratar o leitor de outra forma, diferente da anterior, buscando se comunicar com todos os leitores, fossem eles lacerdistas, trabalhistas, udenistas, socialistas, comunistas ou sem opinio formada. Para no perder ou para ganhar leitores, os jornais foram obrigados a falar para todo mundo. Tiveram de ser mais objetivos na informao. Tiveram de separar a opinio da informao, no deixando as duas coisas se misturarem.

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Durante a ditadura no Brasil, ocorreu um processo muito intenso de concentrao dos meios de comunicao, estimulado pelo prprio regime militar. Mas, se analisarmos os jornais que se fortaleceram na sada da ditadura, sobretudo nos anos 1980, veremos que foram os jornais plurais, que buscavam comunicar-se com todo mundo. Em So Paulo, na dcada de 1980, a Folha de S. Paulo poderia ser considerada um jornal de esquerda e o Estado um jornal conservador? No, algum poderia dizer que o leitor do Estado era um pouco mais careta, e o da Folha um pouco mais moderninho. Mas os dois jornais falavam para todo mundo e disputavam mais ou menos o mesmo pblico. Isso aconteceu, de um modo geral, no mundo inteiro. Portanto, o novo modelo foi uma imposio da elevao dos custos de produo e da necessidade de atingir mercados mais amplos, para fazer frente a esses custos e obter um mnimo de lucro. E esse modelo, de uma certa forma, que vem vigorando com altos e baixos no mundo e no Brasil. Algum pode dizer que, s vezes, todos os jornais saem da linha ao mesmo tempo, todos comeam a tomar partido e a bater na mesma tecla. verdade. Nos Estados Unidos, depois do World Trade Center, todos os jornais deixaram-se dominar pelo mesmo fervor patritico cego. Deu no que deu. No Brasil, tambm vivemos momentos assim h pouco tempo. s vezes, isso ocorre. Parece que toda imprensa vai para o mesmo lado, parece que toda imprensa pensa praticamente igual e responde apenas a uma determinada posio poltica na sociedade. Encaro esses excessos e equvocos com muita tranquilidade. No porque estou hoje no governo que vou mudar de avaliao. A mdio e longo prazo, a sociedade resolve esse problema. Pois quem no der informao para quem busca informao, e quem truncar o debate ou tomar partido e manipular um debate pblico que o pblico deseja plural, inevitavelmente pagar um preo alto. Perder credibilidade. E jornal vive de credibilidade. Pessoalmente, no sou nem um pouco paranico. Mas entendo o fato de algumas pessoas reagirem de maneira um pouco paranica diante da barreira de desinformao e da vontade de criar problemas para o governo que existem em alguns rgos de comunicao. Outro dia, estava lendo o livro Priso perptua,2 do escritor argentino Ricardo Piglia, que comea mais ou menos assim: Meu pai uma vez me disse algo que me marcou para sempre: os paranicos tambm tm inimigos. uma tima observao. Algum pode ser paranico, mas isso no quer dizer que seus inimigos no existam ou que sejam inventados. s vezes paro e me pergunto: ser que alguns jornais no esto mesmo indo alm do ponto? A resposta sim. H excessos e esses excessos so reais e no imaginrios.
2. PIGLIA, Ricardo. Priso perptua. So Paulo: Iluminuras, 2007 (Nota dos Organizadores).

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Ainda assim fico tranquilo. E dou um desconto, porque at certo ponto normal que o governo apanhe mais da imprensa do que receba elogios. Afinal, a imprensa no foi feita para ficar elogiando o governo. para ela bater mais do que elogiar mesmo. Porm, hoje em dia, h alguns jornais que, s vezes, parecem panfletos. No escondem sua participao, sua emoo e uma vibrao especial quando do alguma notcia que julgam ser ruim para o governo. Em contrapartida, quando a notcia boa para o governo, fica clara a m vontade. Alm disso, muitas vezes, o jornal d uma notcia errada contra o governo, claro. Todo mundo percebe que a notcia dada no estava correta, no era bem assim, estava errada. Mas o jornal no volta atrs. dose! Mas, mesmo quando eu me deparo com esse tipo de comportamento, mantenho meu lado Poliana. Continuo achando que, mesmo assim, a sociedade dar um jeito nisso. Alis, eu acho que j vem dando. A imprensa, na sua esmagadora maioria (os jornais, televises, rdio etc.), no queria a vitria do presidente Lula nas ltimas eleies. No entanto, ele venceu com ampla vantagem. E venceu por qu? Porque as pessoas perceberam avanos e melhorias no pas e acreditaram que era possvel avanar e melhorar ainda mais. Elas podiam estar equivocadas, mas, naquele momento, avaliaram que havia ganhos e melhorias reais nas suas vidas. E, mesmo que os jornais, os colunistas, os chamados formadores de opinio estivessem dizendo que o governo era muito ruim, a experincia delas mostrava o contrrio. E a experincia das pessoas mais importante do que o que est escrito nos jornais. O que as pessoas experimentam na vida delas, no seu estudo, no seu trabalho, nas suas relaes familiares, com seus amigos, na sua atividade etc. mais forte do que a opinio dos outros no jornal. Costumo dizer que a imprensa um espao de disputa poltica permanente. Quem no entender isso no consegue se relacionar adequadamente com ela. A atividade do reprter desemboca todos os dias numa disputa dentro da redao. Ele tem a sua percepo da notcia e a discute com o editor, que muitas vezes tem outra. O fotgrafo, que foi para a rua junto com o reprter, tambm tem sua prpria percepo da notcia. Por vezes, ele chega a um acordo com o reprter antes de entrarem na redao. Se no, ele tambm vai levar sua percepo para a redao. O editor, por sua vez, vai levar sua percepo da notcia para discutir com o aqurio,3 que pode ter a mesma percepo ou ter outra. Depois, o aqurio vai discutir com o proprietrio. Assim, uma redao um caldeiro o tempo todo. Ns, reprteres, nos acostumamos ao fato de que o bsico da nossa atividade profissional passa por
3. O comando da redao, na gria dos profissionais de imprensa (Nota dos Organizadores).

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uma intensa disputa poltica em torno da percepo da notcia e nos acostumamos de tal maneira que sequer reparamos nele, depois de certo tempo. Com muita frequncia, os jornais erram. Seria melhor se errassem menos, mas a verdade que erram muito. A maioria dos erros, porm, no grave, nem decorre de m f. E o leitor sabe disso. Muitas vezes o erro resultado de uma percepo equivocada, mas sincera, do reprter. Outras vezes, o reprter compreendeu o fato corretamente, mas o editor ou o aqurio, l na redao, mudou tudo. Por tudo isso, a disputa poltica em torno da percepo da notcia algo vital e crucial nas redaes e nas relaes das demais instituies com a imprensa. Quando assumi a Secom, havia, em setores do governo, a avaliao de que a imprensa no tinha jeito e de que era perda de tempo discutir com ela. Alguns pensavam que no s ela era contra o governo, como iria ser sempre contra. Para mim, era uma viso derrotista, porque sempre possvel disputar e s vezes ganhar o jogo, ou, quem sabe, perder por um placar menos dilatado. Naquela poca, o governo costumava perder diariamente de 5 a 0. S tinha notcia contra, s tinha notcia ruim, parecia que o governo s fazia bobagem, s cometia erros. Hoje em dia, creio que continuamos perdendo nas pginas dos jornais. E vamos perder muitas vezes ainda. Porque isso normal quando o jogo na casa do adversrio. A vantagem que agora perdemos de 3 a 2. s vezes, empatamos. H dias em que at ganhamos, de 3 a 2 ou mesmo de 4 a 1. Mas, mesmo quando perdemos por 3 a 2, fico satisfeito, porque acredito que os dois gols que marcamos correspondem a melhorias na vida das pessoas, a mudanas que atingiram positivamente a vida das pessoas. Portanto, so apreendidas de forma mais permanente, perduram mais, tm mais consistncia. Acho tambm que, muitas vezes, o pblico se d conta de que alguns dos trs gols do outro time foram marcados de forma irregular gol de mo ou com o jogador impedido. E, assim, aos poucos, vai formando sua opinio. Ou seja, com o tempo, o jogo pode virar. E acho que isso vem acontecendo. Apesar de todo o bombardeio de boa parte da imprensa, a percepo da maioria das pessoas que a vida delas est melhor e que o governo est fazendo um bom trabalho. Vou dar um exemplo singelo, para ilustrar o que estou dizendo. Quando lanamos o Plano de Acelerao do Crescimento (PAC), houve uma discusso dentro do governo sobre como deveramos lidar com a informao a respeito do Plano. Havia o temor de que, como no incio, os resultados prticos seriam limitados, a imprensa iria deitar e rolar. Porm, decidimos correr o risco e prestar contas formalmente do PAC com regularidade, a cada quatro meses. Foi uma boa deciso, criou-se uma rotina que, com o tempo, jogou a favor do PAC. Quando reunimos a imprensa nos balanos do PAC, antes de passar a palavra para a ministra Dilma Roussef, da Casa Civil, costumo brincar dizendo

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que vamos dar incio ao quarto ou quinto assalto de uma luta prevista para doze rounds, porque at o fim desse governo vamos ter 12 prestaes de contas do PAC. E eu estou seguro de que ganharemos ao final, por pontos ou por nocaute. Ganharemos porque os recursos para as obras existem, porque o governo aprendeu a investir e a remover obstculos. E tambm porque os preconceitos e crticas frgeis no se sustentaro de p. O exemplo do boxe no fortuito. Lembro-me de uma luta histrica, entre Muhammad Ali e George Foreman, quando Ali voltou a lutar, depois de ter perdido a coroa. Ele apanhou muito do Foreman nos primeiros rounds. Apanhou tanto que o Foreman j estava cansado de bater. Ento, durante um clinch, Ali virou para Foreman e disse: Its all you got, George?. Isso tudo o que voc tem? O Foreman no aguentava nem mesmo falar. Ento, Ali partiu para cima do Foreman e ganhou a luta por nocaute. O que quero dizer com isso que, em geral, a disputa no tem um desfecho imediato, a disputa tem 12 rounds, 15 rounds. O importante vencer a luta, no cada round. Em um sentido positivo, eu diria que hoje levo a imprensa bem menos a srio do que antes. Ela no est com essa bola toda. Ela importantssima, no vivemos sem ela, mas quando ela vai alm das suas atribuies, quando acha que seu poder maior do que efetivamente , ela sai perdendo. E inevitavelmente pagar um preo alto em termos de credibilidade. A verdade mais poderosa do que a imprensa. Para concluir, queria chamar a ateno para o fato de que acabou no Brasil aquele perodo do chamado efeito pedra no lago na formao da opinio pblica. E isso muito bom. O que era o efeito pedra no lago? Jogava-se uma pedra no centro do lago, na classe mdia tradicional, que formava sua opinio, e que, a seguir, era mecanicamente transmitida para a periferia, para os demais segmentos da sociedade. Ou seja, na formao da opinio pblica, haveria na sociedade um centro ativo e uma periferia passiva. Isso acabou no Brasil. Agora existem fenmenos novos. H uma nova classe mdia, a chamada classe C, muito numerosa e em franco crescimento, que tem interesses prprios e uma viso de mundo prpria. Da que o processo de formao da opinio pblica no tem mais um centro nico. So vrios centros, que competem entre si, se anulam ou se reforam. O processo mais complexo, como prprio das sociedades mais complexas. Alm disso, o pblico dispe de instrumentos novos para se informar e para influir. A internet um deles, mas existem outros, como as rdios comunitrias, o boca a boca, a conversa de boteco. Todos esses instrumentos tambm produzem pensamento poltico, tambm produzem a opinio e tambm so capazes de influir no processo.

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De certo modo, a imprensa vive hoje uma crise de identidade. Ela est sendo obrigada a se deslocar e a se transformar. Creio que, nesse processo, a internet jogar um papel importante. Alis, j est jogando um papel extraordinrio, sendo uma espcie de Grilo Falante, de conscincia crtica, incomodando a imprensa. Alis, se pegarmos os jornais hoje, d para sentir que os efeitos da internet sobre eles so visveis. A minha sensao de que os jornalistas nas redaes dos jornais incomodam-se muito com a internet. Porque eles deixaram de contar com a proteo, com a redoma do anonimato. H sempre algum na rede discutindo, questionando, criticando o que eles fazem. Atualmente, eles so obrigados a responder pelo seu trabalho no apenas diante do chefe, como antes, mas tambm diante de um leitor que ele, jornalista, no conhece, no sabe quem , mas que manda cartas, escreve em blogs, dissemina outra opinio. Tudo isso acaba chegando ao profissional e o influencia. Esse tumulto todo est ajudando a promover, de uma forma ou de outra, uma revoluo nos jornais. Eu no acredito, porm, como pensam alguns, que os blogs vo substituir os jornais. Ns, homens e mulheres, precisamos da praa pblica para nos reconhecer. Precisamos de espaos pblicos para nos encontrar. Vivemos em sociedade. No somos milhes de indivduos soltos. Para conversar sobre futebol, precisamos estar falando sobre o mesmo campeonato, precisamos assistir aos mesmos jogos. Para conversar sobre poltica, precisamos ter uma percepo comum de quais so os assuntos realmente importantes. E para isso imprescindvel o trabalho do jornal e do jornalista, o trabalho de reunir as informaes, hierarquiz-las, botar de lado o que no to importante, dar destaque ao que importante, relacionar, interpretar a notcia. Isso vale para o jornal em papel, mas tambm para o radiojornalismo, para o telejornalismo, para a internet. Somos leitores de um determinado veculo porque concordamos, grosso modo, com a sua percepo da notcia, com a sua hierarquizao das informaes. No importa o meio, o leitor, o telespectador, o ouvinte, o internauta, o pblico sempre precisar de profissionais que faam esse trabalho e que sejam capazes de dar credibilidade a esse processo. O que est em jogo na relao do pblico com a imprensa no algo fechado, que j esteja escrito nas estrelas. Vamos assistir a muita coisa nova e surpreendente. Quando apareceu o rdio, decretou-se a morte do jornal. Depois, quando apareceu a televiso, se decretou a morte do rdio e do jornal. Hoje muita gente est decretando a morte do rdio, do jornal e da televiso por causa do aparecimento da internet. Daqui a pouco viro o 3G e a portabilidade, e alguns decretaro a morte do computador que ficou em casa. Muita coisa pode morrer, mas os homens continuaro precisando ter acesso a informaes e a um debate pblico

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qualificado. Continuaro precisando confiar em profissionais que sejam capazes de hierarquizar e organizar notcias. Portanto, a imprensa muito poderosa, mas muito mais poderosa do que a imprensa a sociedade. Mal ou bem, ela, a sociedade, no fim das contas, quem funda, desenvolve, fortalece, enfraquece, d vida ou liquida os jornais.

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Tereza Cruvinel

O tema que o Ipea prope sobre a questo da mdia e do poder na construo da vontade poltica remete natureza, estrutura e organizao do sistema de mdia de cada pas. A construo da vontade coletiva , em outras palavras, a construo da agenda de uma sociedade. Ela depende muito da estrutura organizacional do seu sistema de comunicao. Uma democracia constri sua agenda pelo conjunto de opinies, informaes e pelo conjunto da mdia, pelos jornais, televiso, revistas etc. E acabam produzindo uma representao de mundo. No se pode fazer planejamento hoje sem levar em conta a mdia. verdade, mas ela se engana muito, porque por vezes acha que substitui a sociedade. Houve um momento em que durante os dois primeiros anos de implantao do Bolsa-Famlia a impressa detonou esse programa, continuamente, como um grande equvoco de poltica social. Com o tempo, os estudos, muitos produzidos aqui no Ipea e em outras instituies, mostraram os resultados efetivos de mudana social produzidos pelos programas de transferncia de renda. Ento, aquela agenda da mdia estava errada. Mas a mdia nunca vai dizer isso. Ela apenas vai continuar falando do Bolsa-Famlia de outro modo. Outras vezes pode ser uma reputao. Algum j viu a imprensa dizer em um artigo que estava errada em relao aos programas sociais? Eu nunca vi. E tambm voc nunca ver em relao a uma reputao destruda por engano, por equvoco, por m apurao dos fatos. A construo da vontade coletiva, ou seja, da agenda, dos temas que uma sociedade deve decidir, dos consensos e dissensos que vo ser produzidos e que devem ser observados pelos governantes na construo das polticas pblicas, em suma, dos rumos a serem seguidos pela sociedade, a observncia dessa vontade coletiva certamente varia da forma como ela construda. No caso do Brasil, h deformaes. E h deformaes porque ns temos, primeiramente, um
1. Palestra proferida no Seminrio Mdia e poder: a construo da vontade coletiva, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 15 de dezembro de 2008.

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sistema de propriedades dos meios de comunicao extremamente concentrado. Um grupo muito pequeno de empresas controla os maiores e mais poderosos veculos no pas. Temos a propriedade cruzada. No existe em outras sociedades a possibilidade de um mesmo grupo econmico ter radiodifuso, vale dizer, rdio e televiso, revistas, jornais, em suma. Porque se h mdia cruzada h uma quase ausncia de contraditrio, de divergncia, de pensamento pluralista. Mdia cruzada uma coisa muito antidemocrtica. Ela se fortaleceu na ditadura. Mas na democracia ela continua. Ento, por isso que ns precisamos muito de um marco regulatrio novo. Esse a, da ditadura, no nos serve na democracia. Temos ento uma oferta muito restrita de fontes de informao. O que melhorou muito com a internet nos ltimos tempos a oportunidade de reciprocidade, ou seja, da prpria sociedade participar de alguma forma ou ter alguma possibilidade de interferncia direta na gesto da mdia ou na expresso de suas opinies. Isso com a internet mudou muito. Hoje voc tem os blogs, tem as sesses de cartas de leitores que so um espao pblico de discusso. At poucos anos era muito diferente. Mas, mesmo assim, a interatividade ainda muito baixa e vai melhorar com a convergncia tecnolgica. Acho que estamos numa virada tecnolgica muito importante com a chegada dos contedos e das mdias digitais. O desenvolvimento cultural no sermos passivos consumidores de informao ou de contedos audiovisuais e de bens simblicos em geral. Na democracia, o desenvolvimento cultural garantir tambm a oportunidade das pessoas no s consumirem, mas que o cidado seja tambm um produtor de opinio, de informao e, inclusive agora no mundo digital, de bens audiovisuais. Existem televises pelo mundo que so feitas em grande parte com o contedo colaborativo que vem do cidado. Isso far a diferena da democracia e da mdia contempornea. Ento, o mundo digital no qual estamos entrando pode mudar tudo isso para melhor. Mas eu acho que preciso ter um marco regulatrio novo no Brasil. E por isso apoio com muito entusiasmo a realizao da Conferncia Nacional de Comunicao. Temos um sistema que impe temas e agendas para a sociedade que nem sempre so as que ela mesma deseja, necessita ou aspira ainda que ela reveja mais tarde, mas j passou. Ela pode at mudar de ideia, mas j passou. Por isso, tambm, dei uma guinada profissional na minha vida e aceitei o desafio de construir o Sistema Pblico de Comunicao. Ele uma previso da Constituinte de 1988. Ento, est l, no artigo 223, que o sistema brasileiro de radiodifuso deve observar a complementaridade entre estatal, privado e pblico. At aqui ns tivemos o qu? Ns tivemos o privado e o estatal muito maltratado, mas tinha alguma comunicao estatal, a Radiobrs, as tevs comunicativas, maltratadas, desbaratadas, sucateadas. Nunca tivemos a dimenso da comunicao

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pblica. Est l no artigo 223 e passaram-se 20 anos. Entendendo-se como comunicao pblica aquela que, ainda que majoritariamente financiada pelo Estado, deve estar subordinada ao controle social, a um organismo de representao da sociedade civil com os efetivos poderes. Como o nosso conselho curador. Mas no apenas o conselho curador. No mundo digital, por meio dos mecanismos de interatividade e a entra o sistema brasileiro de televiso digital atravs do Ginga, que uma tecnologia nossa, um software desenvolvido pelo Brasil, combinado com o padro japons, que permite um grau maravilhoso de interatividade , a prpria sociedade ter o cidado participando, podendo interagir e at mesmo influenciar na programao dos canais digitais, e produzir um mundo de contedos digitais. Quer dizer, a expresso da diversidade cultural brasileira que at aqui esteve marginalizada. A expresso da produo audiovisual independente, que ns, no sistema pblico, queremos que seja uma produtora de contedos bem claros. Ns no queremos ter um Projac, ser uma grande produtora de contedo. O projeto da Empresa Brasil de Comunicao (EBC) contribuir para que o nosso sistema seja mais plural. Cumprir o artigo 223 tentar propiciar aos brasileiros um sistema menos concentrado, um sistema mais pluralista e um que no seja nem do Estado nem do controlador privado. Aquele que a sociedade tenha efetiva capacidade de interferir. Ento a TV pblica um emblema mais visvel do Sistema Pblico de Comunicao que a EBC implanta. Mas no s ela. O que ns estamos gerindo, e queremos expandir, um conjunto de canais que, subordinados aos controles sociais, represente essa mudana. Hoje eles so trs canais de televiso: a TV pblica aberta, TV Brasil; Canal Integracin da Amrica Latina; e o canal que operamos para o governo federal s para mostrar polticas pblicas. Este sim, um canal governamental. Tambm oito emissoras de rdio e uma agncia de notcias. Esses so os canais que a EBC opera, mas que sero expandidos. Ns estamos montando uma rede nacional de televiso digital. O nosso primeiro canal digital foi instalado em dezembro de 2008, em So Paulo. Daqui para frente, em associao com as outras TVs do campo no comercial, temos um acordo de compartilhamento de custo, porque tudo muito caro e o oramento finito. E as pessoas acham que no devem dar mais dinheiro EBC, deve-se cortar o que j est garantido. Ento, para montarmos canais digitais teremos de procurar caminhos. Mas ns vamos implantar neste pas uma rede de televiso digital que, valendo-se da nova tecnologia e da convergncia de mdias, vai propiciar um sistema mais plural e, portanto, uma condio mais democrtica para a construo da vontade coletiva. Na certeza de que isso influenciar a sociedade e o governo na busca por sentimentos, condutas, comportamentos, polticas pblicas e decises de Estado com vistas a um tempo melhor. O desenvolvimento no pode ser para um tempo pior.

CAPTULO 15

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Lus Nassif

O Franklin [Martins] fez uma apresentao do que era o jornalismo nos anos 1950, a maneira como o jornalismo comeou a tentar atrair um pblico amplo, especialmente a partir do final dos anos 1960. As agncias de publicidade tm um papel importante nesse aspecto. Quando elas surgem, passa-se a fazer anlises dos leitores, telespectadores e anlises socioeconmicas. Elas no eram ideolgicas. O que elas queriam era saber se tal produto se vende para petista ou para tucano. Assim, os jornais comeam a pensar o pblico de uma forma ampla. Isso surge a partir do entretenimento, de duas empresas que modernizaram o jornalismo brasileiro: a primeira foi a Globo com padro de qualidade sem paralelo na poca , que alcanava as classes de A a D e foi um grande exemplo nos anos 1970, quando ainda no existia aquela questo do foco no cliente. A viso de que o foco deveria ser o cliente, o cuidado e o respeito era uma coisa inacreditvel. Pode ter havido ajuda do regime militar, como outras tiveram tambm. Mas o diferencial foi essa viso de mercado. Em segundo lugar, houve a Editora Abril, no final dos anos 1960, baseada no entretenimento, revistas femininas etc., que buscam atingir um pblico mais amplo. Mas voc tem tambm algo importante que no ocorre ainda nos anos 1970, que consiste em tratar a notcia como produto. A notcia passa a ser vista como um produto. A Veja j fazia isso nos anos 1970, importando essa prtica da revista Time. Porm, como havia a ditadura, a informao no era algo to solta assim. Existiam j as pensatas de segunda-feira, que eram aquelas reunies de pauta onde os editores discutiam que matria era mais interessante. No era a matria mais real. Nesse caso, o enfoque centrava-se no que era mais interessante para o leitor. O reprter saa a campo. E esse padro foi mantido durante dcadas. O reprter saa a campo com a incumbncia de pegar as frases que permitiam revista montar a matria a partir de uma lgica do show.
1. Palestra proferida no Seminrio Mdia e poder: a construo da vontade coletiva, ocorrido no Auditrio do Ipea, em Braslia, no dia 15 de dezembro de 2008.

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nesse ponto que comea a mistura da notcia com o produto. Nos anos 1980 esse fenmeno se aprofundou. nesse perodo que ocorre o caso clssico do Boimate. Neste caso, um reprter brasileiro teve acesso a uma notcia falsa deliberadamente publicada na revista New Science como parte da tradio do 1 de Abril. A matria dizia que um experimento cientfico havia feito um cruzamento das clulas do boi com as do tomate, criando um tipo de carne especialmente boa para hambrguer. O jornalista no percebeu a inteno jocosa da matria, nem que a universidade citada pela reportagem era a Universidade de Hamburgo, e que os cientistas citados eram os bilogos McDonalds e Wimpys.2 Mas como ele havia sado da redao com a incumbncia de pegar uma frase para justificar a publicao da matria por aqui, e para dizer que ouviu algum sobre o tema, ele entrevistou um professor de biologia da USP. Ele perguntou: o que o senhor acha de uma mistura de boi com tomate?. O professor respondeu que isso era absurdo, que tal coisa no existia. Mas como o reprter tinha de voltar com uma frase, refez a pergunta: mas suponhamos que exista? O coitado do professor respondeu: bem, se uma suposio, essa seria a maior revoluo da histria da biogentica. Pois bem, no outro dia saa a matria dizendo que o professor X afirmou que o Boimate era a maior revoluo da histria da biogentica. No por coincidncia, o autor do Boimate o atual diretor de redao da Veja. Portanto, nos anos 1980, ns tivemos essa questo da notcia sendo tratada como produto. No final dos anos 1980, durante a Campanha das Diretas, houve tambm a formao de uma opinio pblica ampla. Seria preciso um cientista poltico para caracterizar melhor essa opinio pblica miditica, essa mesma opinio pblica que passa a orbitar em torno dos jornais, influenciando e sendo influenciada pelos jornais. E isso resulta na campanha das Diretas. J houve um primeiro descasamento entre mdia e opinio pblica na campanha das Diretas J! Durante a campanha, a Globo decepcionou em alguns momentos, e levou anos para tentar recuperar o que perdeu de imagem naquele momento. Mas, graas ao Ali Kamel, em dois anos ela perdeu tudo aquilo que demorou 15 anos para conquistar. Portanto, nesse momento j havia essa viso de tentar alcanar o pblico mais amplo, uma coisa interessante quando pensamos na questo da internet e da blogosfera hoje. Mas eu acho que faltou um personagem na avaliao que o Franklin [Martins] fez sobre a estratgia dos jornais para alcanar esse pblico mais amplo. De um lado separa-se noticia da opinio. A opinio era o editorial. A Folha, principalmente, criou a diversidade por meio dos colunistas. Isso ocorreu em outros jornais tambm. O Estado seguiu o exemplo. Por isso, no havia muita diferena entre os jornais. Voc tinha o esquerdista de planto, como Frei Betto, Emir Sader, e tambm os direitistas. Os colunistas da casa proporcionavam a diversidade. Ento,
2. Nome de duas famosas redes de fast-food (Nota dos Organizadores).

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se o leitor tivesse desconfiado de determinado enfoque do jornal, havia l um colunista que abrigava a sua bronca. Os jornais conseguiam privilegiar a diversidade, embora nunca tivessem conseguido avanar na discusso de temas relevantes. Eu ainda acredito na imprensa como o quarto poder. Quando se pensa nas democracias tradicionais, h os trs poderes: o Legislativo, Executivo, Judicirio. E h tambm a imprensa de opinio. O que imprensa de opinio? aquela imprensa de influncia crtica. Ela influencia polticas de governo, influencia o Judicirio, o Legislativo. , por definio, sbria; no pode ser leviana. Tem de aprofundar as suas matrias. No uma imprensa de larga circulao; tem uma circulao razovel, mas a sua grande ncora a credibilidade. S que no Brasil ns perdemos essa imprensa de opinio. Ns chegamos a ter durante um tempo o Estado. Era um jornal voltado para um grupo poltico. Mas, essa imprensa de opinio, quando chega aos anos 1980, vem a Campanha das Diretas. Nesse ponto comea a liberdade de opinio, e j se comea a usar o jornalismo como produto. Eu lembro no comeo dos anos 1990: o que pegava bem com o leitor? Falar mal do Congresso. Eu lembro da Folha, que uma vez mandou fotografar uma sesso do Plenarinho, que no geral vazio, e saiu uma manchete dizendo que deputado vagabundo. Esse modelo de fabricar a notcia, que no especfico da Folha, acabou sendo um padro dos anos 1990, desse jornalismo de opinio que deveria ser algo mais institucional. Eles ficaram naquela dvida: ns somos jornalismo de opinio ou vamos partir para competio por tiragem? Ou seja, era a opo entre a opinio e a escandalizao do nada, e do tudo tambm. E se optou pela escandalizao. Nesse perodo houve um episdio muito marcante na histria da moderna mdia brasileira que foi a campanha pelo impeachment. A campanha se baseava na figura do Collor. (Eu no tenho nenhum motivo para gostar dele, por sinal. Meu programa saiu do ar aqui; o da TV Educativa do Rio tambm; depois o da TV Gazeta; e ainda me processou. Portanto, no tenho nenhum motivo para gostar do Collor). Mas, quando comeou a campanha, chegou uma hora que eu parei, e pulei fora. No comeo talvez fosse um dos jornalistas que mais brigou com ele, mas depois eu j no sabia mais de que lado estava a falta de escrpulo. Era inveno de todo tipo de matria. Tudo virou uma coisa inacreditvel. Nesse ponto os jornais derivaram de vez para o sensacionalismo. Eu tive uma discusso ampla tempos atrs com o meu colega, um desses super-otimistas, que Clovis Rossi. Eu dizia que aquele episdio da Escola Base foi fruto direto da campanha do impeachment. Durante a campanha, voc acordava todo dia para pegar o jornal e queria o escabroso. Criou-se nesse perodo o leitor pornogrfico, pois s servia o que fosse escabroso. No valia mais o escndalo convencional. Tinha de ser uma notcia escatolgica.

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Quando acabou a campanha do impeachment, o pblico, como um viciado em droga, ficou sem esse material. Foi a que surgiu a Escola Base. A histria parecia perfeita: crianas de quatro anos sofrendo abusos. No tinha prato melhor. Esse modelo de sensacionalismo marcou a imprensa nos anos 1990 de forma irreversvel. Eu lancei O jornalismo dos anos 90,3 onde at termino de uma maneira otimista, imaginando que esse poder do pblico iria influenciar a imprensa para uma melhoria. Mas, depois ocorreram outros episdios aos quais voltaremos em breve que impediram esse avano. Mas quando enveredamos pelo jornalismo sensacionalista, houve um perodo de auge que foi at 1995, mais ou menos. Na poca, os jornais foram turbinados com promoes, o que mais um contrassenso. Um jornal de opinio que se pretende poder no pode dizer o seguinte: compre um jornal e ganhe uma impressora. Quando termina esse ciclo em 1995, h uma queda gradativa da tiragem dos jornais. Nesse ponto comea o fenmeno dos novos jornais sensacionalistas das prprias empresas. Isso ocorreu por uma razo muito simples: se para enveredar pelo sensacionalismo eu vou investir num puro sangue, num jornal claramente sensacionalista e no em algo hbrido. Esse modelo acabou levando perda de rumo da imprensa nos anos 1990, uma perda de rumo ampla, que se acentua com dois fenmenos simultneos: um, os grandes investimentos que fizeram em dlar, e as consequncias da desvalorizao cambial de 1999. Quando vamos aquelas matrias dizendo que no haveria mudana de cmbio, algo que me intrigava, eu pensava que se queria iludir o pblico. Mas no, eles acreditavam mesmo e, por isso, quebraram. Em segundo lugar, houve um fenmeno novo que ocorreu nesse perodo, e com a convergncia digital os grandes grupos entram em jogo. Ns sabamos que aquela barreira de entrada que existia para novos jornais estava com os dias contados. O que so essas barreiras de entrada? Para um jornal poder circular deveria haver um investimento em maquinrio, em estoque de papel, montar uma redao e levar anos para romper com hbitos j consagrados de leitura. Mas o que ocorre nos anos 1990 : de um lado, esses problemas dos jornais diante de uma nova era que se sabia irreversvel, com o enfraquecimento da imprensa escrita frente s novas formas tecnolgicas. Isso estava acontecendo l fora e se repetiria aqui dentro. A imprensa tradicional, apesar desse internacionalismo, sempre foi o setor mais protegido da economia porque, do ponto de vista da televiso, havia todo esse esquema poltico de concesses. Do ponto de vista dos jornais, voc no tinha forma de entrar com novos jornais nessas reas.

3. NASSIF, Luis. O jornalismo dos anos 90. So Paulo: Ed. Futura, 2003 (Nota dos Organizadores).

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Assim, havia uma falta de competio que se manifestou em muitos aspectos nos anos 1990, como, por exemplo, nos linchamentos de um e outro. No meu livro, eu abordo cerca de 20 casos de linchamento. Todo mundo foi na mesma direo. E por qu? Medo da competio, pois at aquele momento isso no acontecia. Em qualquer setor, como uma empresa se diferencia? Fazendo o enfoque diferente, apresentando um produto diferente. Se trs jornais falam A, como que voc faz a diferenciao? Apresentando B de uma forma consistente, j que na prpria notcia h quatro ou cinco ngulos para escolher. Mas os jornais escolhiam sempre os ngulos bvios, aquele que imaginavam que o leitor queria. E com essa deciso de atender ao leitor, ficaram prisioneiros da leitura de planilha das pesquisas de opinio. O jornal lana um tema qualquer, um tema complexo. No primeiro dia ele define quem o bandido e quem o mocinho o mocinho no, porque o mocinho no d leitura. Ento, se define quem o bandido, se diz quem ele e se faz uma pesquisa de opinio. Todo leitor vai querer que o jornal acabe com aquele bandido, com aquele cara que ele disse que era o bandido. O jornal vai fincando o p naquilo, escondendo toda informao que possa mostrar que o sujeito no o bandido. Passa um ms e aquela notcia desmentida. Com que cara fica o sujeito? Essa competio pouco criativa dos anos 1990 uma competio em torno de escndalo. Qual era a competio em torno dos fatos? A competio era por quem daria a manchete mais escandalosa sobre o fato, escolhendo o mesmo ngulo. Assim, quando houve uma crise nas empresas de comunicao, por conta das mudanas estruturais que ocorriam no mundo como a informao e o entretenimento se juntando, empresas de telefonia, portais de internet, todo um jogo novo onde os jornais eram apenas uma pea na indstria do entretenimento e, no geral, uma pea menor , houve pnico. Naquele momento houve pnico nos jornais quando viram que, com as empresas de telefonia e a internet, o mundo de fora poderia entrar aqui dentro sem passar por uma autorizao federal. A internet era outro bicho. Nesse ponto, se formou uma aproximao temerria entre grupos jornalsticos e grupos de investimentos gestores de recursos, digamos. Estes so os grupos que conseguiram acumular muitos recursos nos anos 1990 e nunca olharam para a imprensa de uma maneira muito favorvel porque parte desse grupo queria rentabilidade e a imprensa no dava rentabilidade da mesma forma que outros tipos de operao. No entanto, dava fora poltica. A imprensa uma ferramenta para as guerras comerciais. Nesse perodo, aconteceram os pactos com o diabo em muitas das empresas, para as guerras comerciais. O processo que eu tinha intudo anos atrs sobre Daniel Dantas, na srie que estou escrevendo sobre a revista Veja, foi escancarado

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esse ano com a Operao Satiagraha. Em 2006, isso j estava mais ou menos claro. O que eu imaginava na poca? Eu imaginava que a imprensa efetivamente tinha medo dos novos grupos que estavam entrando no mercado e queria fazer parcerias algumas delas com pessoas muito mais espertas que o Daniel Dantas, porque no foram apanhadas. E o que aconteceu? Pensava-se que eles queriam derrubar o governo para poder voltar aos tempos de glria dos anos 1990. Depois se percebeu que no era nada disso, era muito mais amplo. Esse jogo era muito mais orgnico. Esse episdio evidenciou o maior divrcio entre a imprensa e a opinio pblica em todo esse perodo. Estou com quase 40 anos de jornalismo e esse foi o maior descasamento, o maior deslocamento que eu j vi entre a imprensa e seus leitores. Eu nunca vi coisa igual. Se voc ler algum jornal onde saia uma nota contrria ao juiz, de repente voc encontra aquele enxame de pessoas xingando o jornal. Foi um descasamento total. Ento, entramos num segundo tempo do jogo, que esse novo pblico que surgiu. s vezes se est falando da opinio pblica. O que opinio pblica? aquele bicho que circulava em torno dos jornais, que tinha uma relao passiva com os jornais, que aceitava o que vinha escrito dos jornais; e aqueles que questionavam, mandavam cartas para o painel dos leitores. Mas essa era uma situao basicamente passiva. Esse pblico foi conduzido pela mdia, mas tambm a conduziu, nos anos 1990. Foi um processo simultneo. Na campanha do impeachment e em outros escndalos a opinio pblica era facilmente manipulvel. Era um pblico que se comportava como uma torcida organizada. Ela queria sangue e a imprensa fornecia sangue. Por isso, houve manipulaes. Mas h um outro ponto importante: ns temos um modelo institucional muito falho no Brasil. So raros os polticos, por exemplo, que agem dentro das regras. O mesmo vale at para os juzes. Esse modelo institucional muito falho. Criou-se aquele escndalo do Roberto Jefferson, por exemplo, em cima de uma propina de apenas R$ 3 mil. Eu escrevi um captulo sobre essa histria da Veja, sobre quem armou aquela cena, o episdio dos grampos nos Correios. O autor era um lobista que tinha sido afastado pelo esquema do Roberto Jefferson. Depois disso, o esquema do Roberto Jefferson saiu dos Correios e entrou o esquema do lobista associado ao jornalista. Havia um pacto entre eles. Esse lobista ficou dois anos roubando dos Correios at ser apanhado por uma operao da Polcia Federal, que, por sinal, nunca foi noticiada pela Veja. No estou dizendo que a Veja tem esquema nos Correios. Estou dizendo que isso foi resultado dessas alianas escusas entre imprensa e esse modelo de negcio ou de fabricao de escndalos.

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Com a internet, o jogo vira. Voc l o jornal e importante o leitor perceber a hierarquizao das notcias, mesmo que seja para discordar. Os jornais do uma ordem para as notcias e o leitor pode discordar ou no. Mas existe uma ordem que diz qual a notcia que o leitor deve ver primeiro. Contudo, os blogs trazem uma nova tica de hierarquizao das notcias. O que fazemos? H todo esse universo de notcias, e cada blogueiro define aqueles temas que so relevantes, s que o leitor intervm. uma dinmica muito interessante, meio catica. Mas o que vem a matria prima de uma mudana que se aproxima e que vai matar o conceito de hierarquizao das notcias feitas pelos jornais, dessa hierarquizao de onde se origina a maior dose de manipulao. Grande parte das manipulaes se encontra nas manchetes. O leitor viu O Globo, por exemplo, que trata dessa coisa da Caixa Econmica Federal. Os auditores da Caixa no foram ouvidos sobre a operao da Petrobrs. S que no tinham de ser ouvidos mesmo. Mas quando o leitor chega matria, ela diz: o auditor disse que no precisava ser ouvido. O auditor algo posterior, que ouvido quando se escapa das regras gerais da instituio. E a matria dizia claramente que no precisava ser ouvido. Mas a manchete era: Auditores no foram ouvidos. Hoje, quando se lana uma informao, o leitor participa e tambm traz informao de outras fontes. Ele chama ateno para informaes relevantes em outros locais. Muitas vezes, h 30 leitores comentando e trazendo informaes. Lgico que ns estamos caminhando para uma nova etapa na forma como lidamos com a informao. No portal da Agncia Dinheiro Vivo estamos dando nfase a isso. Os reprteres tm de usar como matria prima as informaes dos leitores. Eles so as melhores fontes. O meu blog deu um show h trs semanas, em relao questo da crise internacional, por exemplo. Quando eu digo blog, no estou falando de um artigo que escrevi e coloquei l. Estou falando da participao dos leitores. H um leitor de nome Rubens (eu prprio no o conheo) que trouxe avaliaes muito interessantes sobre os sistemas de crdito. Voc nota perfeitamente que ele era um alto dirigente ou um alto especialista do mercado financeiro que no falaria em outra condio. Mas, no blog ele deu um banho. H outro leitor que tem ligaes com o Partido Republicano norte-americano. D um banho em informao. H ainda um terceiro, um grande tcnico em derivativos que antecipou a crise. Ento, quando se entra nesse novo modelo percebemos que ele tem caractersticas muito interessantes. Primeiro, traz um pblico novo, um pblico rfo dos jornais. Eu tenho um pouco de dificuldade l no meu blog, porque gostaria de fazer um blog plural. Mas a maioria de leitores so simpticos ao Lula e ao PT. E por qu? Porque eles no tm espao na grande imprensa, ento vieram para o blog.

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Esse processo de construo do conhecimento l uma coisa fantstica. H duas semanas eu conheci o juiz [Fausto] De Sanctis. Ele me convidou para um cafezinho e me disse: se no fossem vocs, a operao Satiagraha no teria acontecido. E eu disse o seguinte: se no fossem os leitores, a operao Satiagraha no teria acontecido. Se pegarmos uma publicao como a Veja, por exemplo, vemos que ela tem aquela estrutura enorme de reprteres, reprteres que so ligados com arapongas e tudo o mais. Eu, ao contrrio, tenho quinhentas coisas pra fazer. Estou trabalhando nas minhas matrias econmicas e entro no blog. Ento o leitor me coloca uma pergunta: voc viu o que o segurana l do Supremo declarou? Ele foi na CPI e declarou tal coisa. Eu pego a nota do leitor e coloco no blog: ele declarou que no foi feita degravao do sinal, da escuta ambiental. Em meia hora, quatro engenheiros eletrnicos entraram no blog e disseram que isso era uma besteira, isso um sinal qualquer, sinal de veculo de televiso que estava por ali. Quatro engenheiros mostrando, por A mais B, que tudo aquilo era uma besteira. Mas de repente vem o [Nelson] Jobim e apresenta a lista de compras da Abin. Ento eu coloco no ar uma lista de compras da Abin. Quinze minutos depois aparece um outro leitor, que um professor de filosofia e diz : olha, essa lista de compras da Abin o Jobim tirou de tal site que o site do vendedor. Ele fez apenas um control c control v, olhem a. A cada factide que era inventado sobre o episdio, os leitores derrubavam meia hora depois. Eu fiz essa srie sobre a Veja. As pessoas pensam que eu tenho fontes. Bom, primeiro as matrias da Veja eram to descabidas que voc s precisava entender o jogo, depois era s encaixar as peas. Mas, algumas partes da srie foram feitas com a ajuda dos leitores. Por exemplo, quando o diretor de redao da Veja negou que tivesse dito que havia dinheiro das FARC, ele disse isso num curso da Editora Abril em Santa Catarina; e quem me mandou essa notcia foi uma leitora de Florianpolis, de 74 anos, que havia descoberto a internet h seis meses. Portanto, esse um jogo. H esse pblico descontente dos jornais. Depois, num segundo momento, a chamada opinio pblica, esse pblico de jornais que passou a ver a imprensa de maneira muito mais crtica do que via antes. Quando comecei o blog, eu colocava uma nota, a minha opinio. Uma grande parte dos leitores concordava ainda com aquela viso de submisso ao jornalista. De repente vinha um leitor e dava uma desancada com bons argumentos. Ento eu publicava o comentrio. No incio isso dava um n na cabea das pessoas. Perguntavam: mas, onde est a verdade? Ali tnhamos o contraditrio. Havia um conjunto de informaes e continuaramos discutindo para chegar a uma posio mais correta, a mais prxima do que seria a verdade.

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A partir desse processo educativo que os blogs permitiram, os leitores comearam a perceber que a formao de opinio na imprensa era algo autoritrio. Os leitores comearam a perceber que para cada fato h uma quantidade grande de argumentos de muitos ngulos. Ele comeou a perceber que o jornalista no tem o poder absoluto de dizer o que certo e o que errado. Ele mais um participante do jogo, e um participante privilegiado porque ele publica; e quando publica, a opinio tem um destaque maior do que a do leitor em si. nesse momento, de toda essa parafernlia da internet, dos blogs, dessa abertura de informao, que os jornais resolvem fazer o grande pacto de 2005 e 2006. Montam um pacto, definem o que seria a campanha eleitoral de 2006. Depois se sabe que o Daniel Dantas teve um papel relevante na montagem desse pacto. Quando eles fecham o acordo entre si, o que eles pensam? Que ns no noticiaramos o que aconteceu. Ento, eles se sentem com plena liberdade e com um poder que eles no tinham de fato, um poder ilusrio. S que saram chutando para todo lado, e os blogs comeam a ser o contraponto. Em 2006, os blogueiros serviram de anteparo para aquela maluquice que foi cometida de 2006 para c. Eu estou no meu blog e de repente vem um leitor e diz: saiu l no blog do Viu o Mundo uma notcia assim. Esse leitor leva a minha notcia para l e trs outra para c; ou joga numa lista de discusso; ou joga num e-mail. Enfim, um fenmeno muito amplo. Em 2006, quando dei uma entrevista para o site Vermelho foi a primeira vez que eu dei uma cutucada na Veja, para sentir quem era a pessoa que coordenava aquela maluquice um amigo meu falou: tem uma tia minha no interior do Piau que, na igreja, o padre imprimiu a entrevista e a distribuiu. Em relao ao que vai acontecer daqui para frente, sou mais otimista (ou mais pessimista) em relao aos jornais do que aquilo que foi colocado pelo Franklin [Martins]. O que penso que vai acontecer o seguinte: a internet um caos, dentro do qual necessrio ter algumas referncias. Outro dia um leitor meu deu um depoimento que eu publiquei. O que o leitor dizia? Eu sou de uma famlia de tucanos, minha famlia tem tios, pais, todos professores. Eles leem os jornais. Eu acordo de manh, leio o seu blog, o blog do cara da direita, o do cara da esquerda, leio o blog disso, o blog daquilo e formo a minha opinio. Ento, quando chega sbado na reunio de famlia eu fico morrendo de d dos meus pais e tios, porque o padro outro. Nessa minha briga com a Veja, de repente eu tinha 800 blogs linkados na minha srie. Esses 800 blogs esto todos juntos pela f e pela verdade? No. uma aliana que se formou naquele momento. No momento seguinte, ela se desfaz. O jogo muito mais dinmico e exige muito mais legitimidade. Voc j comea numa direo, pisa na bola, e aquilo se desfaz e vai para outro lado.

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H um outro ponto, aquele que a Tereza [Cruvinel] colocou. muito importante que as polticas pblicas definam a maneira como a internet e as novas mdias e a possibilidade de gravao digital afetam a cultura popular brasileira. Eu lancei o livro Os cabeas de planilha4 dois anos atrs, e nele pego o ciclo que vem at 1930 e comparo com a crise atual. O que levou criao de um projeto nacional foram as novas tecnologias que, a partir dos anos 1910 e 1920, permitiram a proliferao de uma cultura brasileira. O elemento cultural foi essencial. Nos anos de 1920 estvamos naquela perda de rumo, com golpes militares, quarteladas em cima de quarteladas. Estava todo mundo insatisfeito, mas ningum sabia o rumo. Como um pas comea a encontrar o rumo? Voc pega uma elite intelectual de primeira que descobre a cultura brasileira atrs do folclore Villa-Lobos, Mrio de Andrade, a Semana de 1922. E voc tem as novas ferramentas tecnolgicas que, principalmente no Rio de Janeiro, permitiram a criao de uma cultura urbana, que hoje a cultura urbana mais rica do mundo. Essa cultura da msica popular brasileira, esse pessoal recorreu a qu? Essa revelao veio num livro recente do Jorge Caldeira. Eram pessoas antenadas tecnologicamente, como hoje h rdios comunitrias, o pessoal que j comea a fuar a internet, os blogs de periferia e tudo o mais. por isso que acho que o modelo que eu sugeriria em termos de polticas pblicas o da grande rede. No tem de controlar. necessrio apenas ter o acesso, a porta de entrada naquela grande rede para estruturar e organizar a informao regional. A cultura regional est renascendo graas internet. Graas ao fato de que um conjunto pode gravar o seu disco num computadorzinho no interior de Alagoas. Tudo isso vai ter de convergir agora para um novo modelo onde no existir mais o poder absoluto. No h mais o poder absoluto. Voc vai ter os blogs que vo ter alguma influncia, os sites que vo ter alguma influncia, os jornais que mantiveram um deslocamento da opinio pblica de uma forma violenta. Para a pessoa que entra na internet e vai ao blog, o jornal vira algo s para se ver a notcia. Quem comea a frequentar um blog, seja qual blog for, usa o jornal apenas como tema para ser trazido para o blog. Porque a referncia o blog. No a opinio do blogueiro e sim a construo do conhecimento. Esse mesmo modelo que fez com que os leitores do meu blog ajudassem a desmontar dez factides E por que os jornais no entram nisso? Porque significa abrir mo do poder de manipular a informao, do poder de ser influente, de selecionar o escndalo, do direito a poder, seletivamente, como num mercado, escolher quem vai ser pego. Os jornais pegam o escndalo e os usam. E para qu? Para objetivos no muito claros.
4. NASSIF, Luis. Os cabeas de planilha. So Paulo: Ediouro, 2007 (Nota dos Organizadores).

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por isso que sou muito otimista em relao s novas mdias. A grande vantagem que no vai ter mais o grande pai branco para dominar. Seja governo, seja TV Globo, Folha de S. Paulo, Estado de S. Paulo, a revista Veja. Porque o jogo agora vai ser um jogo de conhecimento, um jogo em que as armas se igualam para quem tiver mais informao, as melhores avaliaes. aquele desenho que eu via l em 2000. Eu diria que para a prxima dcada estaramos prontos para esse grande embate civilizatrio.

nOTAS BiOGrFiCAS Alosio Teixeira

Reitor da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). doutor em Economia e professor titular do Instituto de Economia da mesma universidade. Foi diretor da Finep, superintendente da Sunab, secretrio de Planejamento da Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, e diretor do Instituto de Economia Industrial e da Embratel. Tem mais de 60 trabalhos publicados em revistas especializadas, nacionais e estrangeiras. autor dos livros O ajuste impossvel Um estudo sobre a desestruturao da ordem econmica mundial e seu impacto sobre o Brasil (Rio de Janeiro, Editora UFRJ, 1994,) e Utpicos, herticos e malditos Os precursores do pensamento social de nossa poca (So Paulo, Record, 2002).
Carlos Henrique r. de Siqueira

Graduado e mestre em Histria, e doutor em Cincias Sociais pelo Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas/CEPPAC da Universidade de Braslia. bolsista PNPD/Ipea.
Carlos ranulfo

Professor do Departamento de Cincia Poltica e pesquisador do Centro de Estudos Legislativos na Universidade Federal de Minas Gerais. Doutor em Sociologia e Poltica pela mesma universidade e ps-doutor pela Universidade de Salamanca. Publicou, dentre outros, Retirando as cadeiras do lugar: migrao partidria na Cmara dos Deputados (Belo Horizonte, UFMG, 2004), co-autor de Governabilidade e representao poltica na Amrica do Sul (2004), e co-organizador de Democracia brasileira. Balanos e perspectivas para o sculo 21 (Belo Horizonte, UFMG, 2007).
Carolina Verssimo Barbieri

Economista e mestre em Desenvolvimento Econmico com concentrao em Economia Social e do Trabalho pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE/Unicamp). Atualmente, especialista em polticas pblicas e gesto governamental em exerccio no Ministrio da Previdncia Social.
Fbio Wanderley reis

Professor emrito da UFMG. doutor em Cincia Poltica pela Universidade de Harvard. Publicou, dentre outros, Poltica e racionalidade (Belo Horizonte, Ed. UFMG, 2000), Mercado e utopia: teoria poltica e sociedade brasileira (So Paulo, Edusp, 2000) e Tempo presente: do MDB a FHC (Belo Horizonte, Ed. UFMG, 2002).

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Dilogos para o Desenvolvimento

Flvio Helmold macieira

Formado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Federal Fluminense/RJ (UFF) e mestre em Relaes Internacionais pela Universidade da Cidade de Dublin (Irlanda). Foi assessor da Diviso das Naes Unidas em 1992 e trabalhou como conselheiro da Embaixada em Paris em 1994. Foi nomeado ministro de segunda classe, por merecimento, em 1999, e ministro-conselheiro da Embaixada em Berna em 2003. J em 2007, ministro de primeira classe. Atualmente chefe de gabinete da Secretaria-Geral do Ministrio das Relaes Exteriores.
Francisco de Oliveira

Graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Pernambuco (1956), com especializao em Desenvolvimento Econmico pelo Banco do Nordeste do Brasil (1956), doutorado em Sociologia pela Universidade de So Paulo (1992) e ps-doutorado pela cole des Hautes tudes en Sciences Sociales (1984). professor emrito do Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da Universidade de So Paulo (FFLCH-USP). Esteve desde o incio do CEBRAP, mas no fez parte do grupo dos fundadores, e era um dos 2 mil que no Colgio Sion deu incio meterica trajetria do Partido dos Trabalhadores, do qual se afastou em 2003. Ajudou a fundar tambm o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Atualmente membro do Centro de Estudos dos Direitos da Cidadania (CENEDIC), da USP. Publicou, entre outros, os livros: A economia brasileira: crtica razo dualista? O Ornitorrinco (Boitempo, 2003), Noiva da Revoluo/Elegia para uma re(li)gio (Boitempo, 2008) e Os sentidos da democracia, em colaborao com Maria Clia Paoli (Vozes, 1999). No ano de 2006, foi-lhe concedido o ttulo de doutor honoris causa por iniciativa do Instituto de Economia da UFRJ.
Franklin martins

Trabalhou no jornal Hora do Povo, foi reprter do Indicador Rural, O Globo, Jornal do Brasil, SBT, O Estado de S. Paulo. Foi correspondente do Jornal do Brasil em Londres. No dirio O Globo foi reprter especial, colunista poltico, editor de poltica e diretor da sucursal de Braslia. Escreveu nas revistas Repblica e poca. Tambm foi comentarista poltico da TV Globo, da Globonews, da CBN e da Rdio Bandeirantes. autor do livro Jornalismo poltico (Contexto, 2005). Atualmente ministro da Secretaria da Comunicao Social.

notas Biogrficas

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Gilberto Bercovici

Doutor em Direito do Estado (2001) e livre-docente em Direito Econmico pela Universidade de So Paulo. Foi professor visitante na Universidade de Lecce. Atualmente professor associado de Direito Econmico e Economia Poltica da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo e do Programa de PsGraduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade Presbiteriana Mackenzie. autor dos livros Constituio e estado de exceo permanente: atualidade de Weimar (Rio de Janeiro, Azougue Editorial, 2004), Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituio de 1988 (So Paulo, Malheiros, 2005) e Soberania e Constituio: para uma crtica do constitucionalismo (So Paulo, Quartier Latin, 2008)
Jos Celso Cardoso Jr.

Graduado em Economia pela Universidade de So Paulo (USP) com ps-graduao em Teoria Econmica pelo Instituto de Economia da Unicamp. Desde 1996 tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea, onde realiza pesquisas em cincias sociais aplicadas. Atualmente, o coordenador do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, onde se insere a presente publicao.
Lus nassif

Jornalista, cronista e msico. Foi colunista e membro do conselho editorial da Folha de S. Paulo. membro do Conselho do Instituto de Estudos Avanados da USP e do Conselho de Economia da FIESP. Autor do livro de crnicas Menino de So Benedito (SENAC, 2001), de O Jornalismo dos anos 90 (Ed. Futura, 2003), Os cabea-de-planilha (Ediouro, 2007). Atualmente diretor-presidente da Agncia Dinheiro Vivo.
marco Aurlio nogueira

Bacharel em Cincias Polticas e Sociais pela Escola de Sociologia e Poltica de So Paulo (1972), doutor em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo (1983), ps-doutor pela Universidade de Roma, Itlia (1984-1985), e livre-docente pela Universidade Estadual Paulista (UNESP), onde professor titular de Teoria Poltica e do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas (UNESP PUCSP Unicamp). colunista do jornal O Estado de S. Paulo e fez parte do grupo de organizadores da edio brasileira dos Cadernos do crcere, de Antonio Gramsci (Record, 1999-2001). Recentemente publicou os livros Potncia, limites e sedues do poder (UNESP, 2008) e Um Estado para a sociedade civil. Temas ticos e polticos da gesto democrtica (Ed. Cortez, So Paulo, 2004).
maria Vilar ramalho ramos

Historiadora e mestre em Comunicao Social pela Universidade de Braslia. Atualmente trabalha como pesquisadora em informaes e avaliaes educacionais pelo Inep/MEC.

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Dilogos para o Desenvolvimento

paulo nogueira Batista Junior

Economista, mestre em Histria Econmica pela University of London, professor-pesquisador da Fundao Getlio Vargas e, atualmente, exerce o cargo de diretor-executivo do Fundo Monetrio Internacional (FMI). Foi secretrio especial de Assuntos Econmicos do Ministrio do Planejamento, durante a gesto de Joo Sayad, e assessor para Assuntos de Dvida Externa do ministro da Fazenda Dilson Funaro. Chefiou o Centro de Estudos Monetrios e de Economia Internacional da Fundao Getlio Vargas (1986-1989) e trabalhou como pesquisador visitante no Instituto de Estudos Avanados da Universidade de So Paulo (IEA/ USP) entre 1996 e 1998 e, novamente, entre 2002 e 2004. autor de vrios livros, entre eles A economia como ela ... (So Paulo, Boitempo, 2000), Mito e realidade na dvida externa brasileira (So Paulo, Paz e Terra, 1983) e Da crise internacional moratria brasileira (So Paulo, Paz e Terra, 1988).
plnio de Arruda Sampaio

Formou-se em Direito pela USP e foi eleito deputado federal em 1962. Na Cmara, tornou-se relator do projeto de reforma agrria que integrava as Reformas de Base do governo Joo Goulart. Aps o Golpe de Maro de 1964, exilou-se no Chile, onde trabalhou na FAO. Cursou o mestrado em Economia Agrcola na Cornell University (EUA). Retornando ao Brasil em 1976, fundou o Centro de Estudos da Cultura Contempornea (CEDEC). Na vida partidria, integrou os quadros do MDB, e ingressou no Partido dos Trabalhadores em 1980. Em 1986 retornou Cmara dos Deputados como o segundo deputado mais votado do PT. Durante seu mandato na Constituinte defendeu projetos de reforma agrria e presidiu a Subcomisso de Municpios e Regies. Foi lder de sua bancada na Cmara entre 1987 e 1990. Em 2005, desligou-se do PT e fundou o Partido Socialismo e Liberdade (PSOL). Atualmente presidente da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra), e Diretor do jornal Correio da Cidadania.
rachel meneguello

Professora livre-docente do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Estadual de Campinas, pesquisadora do Centro de Estudos de Opinio Pblica (CESOP) da mesma universidade e editora da revista Opinio Pblica. Mestre em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de Campinas e doutora em Cincias Sociais pela mesma universidade. Publicou, dentre outros, PT A formao de um partido/1979-1982 (So Paulo, Paz e Terra, 1989), Partidos e governos no Brasil contemporneo/1985-1997 (So Paulo, Paz e Terra, 1998) e Partidos conservadores no Brasil contemporneo (So Paulo, Paz e Terra, 2000).
raphael de Almeida magalhes

Advogado, ex-governador do Estado da Guanabara, ex-ministro da Previdncia Social entre 1986 e 1987, e atual membro do Conselho de Orientao do Ipea.

notas Biogrficas

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ronaldo Coutinho Garcia

Socilogo pela UFMG com ps-graduo pelo Instituto de Economia da Unicamp. Desde 1978 tcnico de planejamento e pesquisa do Ipea, onde realiza pesquisas em cincias sociais aplicadas. Atualmente, secretrio de Articulao Institucional do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
rubens ricupero

Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo. Foi diplomata de carreira, tornando-se embaixador em Genebra, Washington e Roma, e, recentemente, secretrio geral da UNCTAD e subsecretrio geral do ONU. Foi tambm ministro da Fazenda (1994) e atualmente presidente do Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial e Diretor da Faculdade de Economia da Fundao Armando lvares Penteado (FAAP).
Tereza Cruvinel

Jornalista, formada pela Universidade de Braslia (UnB), e mestre em Comunicao Social, com orientao para Mdia e Poltica, pela mesma universidade. Trabalhou na TV Braslia, no Jornal de Braslia, no Correio Braziliense, no Jornal do Brasil e O Globo. Atualmente diretora-presidente da Empresa Brasil de Comunicao (EBC), gestora da TV Brasil.

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Editorial
Coordenao
Iranilde Rego

Reviso
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Editorao Eletrnica
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Capa
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