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ANLISE / ANALYSIS

Planejamento e Gerncia no Enfoque Estrategico-Situacional de Carlos Matus


Planning and Management in the Strategic-Situational Approach of Carlos Matus
Creuza da S. Azevedo1
AZEVEDO, C. da S. Planning and Management in the Strategic-Situational Approach of Carlos Matus. Cad. Sade Pbl., Rio de Janeiro, 8 (2): 129-133, abr/jun, 1992. This study addresses conceptual aspects of planning and their relationship with management, as outlined in the strategic-situational approach of Carlos Matus. Interest in the relationship between planning and management arises from reflection on theoretical works in the areas of planning (particularly health planning) and administration and

management, each of which has evolved as a separate area of knowledge. Recently, however,
there has been more explicit exchange of ideas and beginnings of dialogue between these two areas. Contributions arising from Matus' strategic-situational approach indicate possible areas of articulation between the perspectives of these two schools. In order to identify specific problems and concerns which link administration and planning, this study begins with a few brief considerations related to today's administrative impasses and

perspectives, particularly in the public sector in Latin America.


In keeping with our objective, the central axis of the adudy is the concept of planning and management proposed by Matus, including the so-called "times for situational planning" emphasizing tactical-operational aspects, one approach to decision-making a key question in

management.
Keywords: Decision Making; Situation; Knowledge; Calculation; Action

INTRODUO As preocupaes mais recentes no campo da administrao (Kliksberg, 1990) apontam, antes de tudo, para a necessidade de construo de um novo paradigma, j que as abordagens prescritivas das teorias tradicionais mostram-se inapropriadas frente aos desafios que se colocam na atualidade. No campo da administrao pblica, a nfase na concepo apenas de modernizao das estruturas organizacionais, ou seja, na mudana dos aspectos formais, no tem levado a mudanas substanciais no seu modo de funcionamento ou mesmo na efetividade das aes.
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Departamento de Administrao e Planejamento da Escola Nacional de Sade Pblica. Rua Leopoldo Bulhes, 1480, Rio de Janeiro, RJ, 21041-210, Brasil.

H uma crescente preocupao com a questo da mudana da mquina pblica, no sentido de tom-la no apenas eficiente, mas tambm eficaz e passvel de controle social. Incorporase, ento, a compreenso do processo de mudana da mquina pblica como mudana social e, para tal, a necessidade de um enfoque poltico e estratgico. Nos enfoques tradicionais, a abordagem aos problemas gerenciais encontram-se fortemente marcados por caractersticas prescritivas, onde a realidade um "deve ser". A problemtica acerca da construo de um novo paradigma abarca a compreenso da complexidade dos processos de mudana (resistncias/conflitos), ressaltando as condies de incerteza e mudanas constantes presentes no contexto ambiental e apontando o componente poltico-estratgico como essencial. A compre-

enso da gerncia e do processo decisrio est fortemente marcada pela valorizao do componente estratgico, bem como pelo papel da inovao e criatividade, imprescindveis ao atual cenrio de incertezas e mudanas intensas. As organizaes so compreendidas como arenas permanentes de negociao e conflito. O componente tcnico passa a ser um dos elementos do processo gerencial, que no se esgota na simples aplicao de instrumentos tcnicos, strictu sensu. O debate acerca da administrao pblica aponta para a integrao necessria da esfera da poltica, do planejamento e da administrao.

A CONCEPO MATUS

DE PLANEJAMENTO EM

A concepo de planejamento presente na obra de Matus parte da articulao planejamento e governo. Pretende resgatar o planejamento como mtodo de governo, como ferramenta til, flexvel e eficaz para lidar com as necessidades da direo em cada lugar da administrao pblica. Governo, em Matus, se refere ao comando de um processo, no apenas do Estado, mas tambm de um ministrio, sindicato ou unidade de sade, por exemplo. Neste sentido, nos diz Matus (1985: 29), La planificacin estrategica redefine y identifica, en buenas cuentas, direccin con planificacin, no hace una separacin tajante entre ambas. A tomada de decises responsabilidade de quem governa, de quem conduz. Conforme Matus (1985), planeja quem governa, quem tem a capacidade de decidir, de conduzir. Matus (1985: 36) to enftico a este respeito que a terceira das oito consideraes apresentadas sobre planejamento situacional em um de seus trabalhos a de que La planificacin es inseparable de la gerencia. Para ele, a nica forma para que o planejamento funcione respondendo s necessidades de quem gerencia. Assim, o planejamento situacional compreendido como uma forma de organizao para a ao, e esta seria sua diferena fundamental em relao ao planejamento tradicional. No planejamento situacional, a nfase colocada no momento da ao e usa a explorao do futuro como recurso para dar raciona-

lidade ao. Clculo e ao so inseparveis e recorrentes. Assim, o planejamento o clculo que precede e preside a ao. o clculo para a deciso a ser tomada hoje (Matus, 1987a). Introduz a noo de que o planejamento est voltado para o presente, j que a nica forma de construir o futuro atuar, e s possvel agir no presente. Toda ao concreta se faz no presente, para impactar o futuro desejado. Assim, a deciso sobre o que fazer hoje ser eficaz ou no para a construo do futuro desejado. Matus aponta como produto ltimo do plano, o clculo que precede e preside a ao hoje. Todo clculo sobre o amanh aparece como produto intermedirio. O presente o ponto de encontro entre governo e planejamento. O planejamento situacional se apresenta como clculo que permite governar em situaes de conflito e poder compartilhado e parte da premissa de que no possvel predizer o futuro, mas sim fazer previses de possibilidades para projetar aes e portanto, ser oportuno e eficaz na ao. O planejamento situacional aponta o fracasso do planejamento enquanto livro-plano, ou seja, enquanto documento normativo, enquanto um futuro que "deve ser". Como a realidade muda constantemente, preciso que o planejamento seja a mediao entre o conhecimento e a ao, sendo assim continuamente construdo. Em sntese, o planejamento, no enfoque estratgico-situacional, nem se refere ao futuro como coisa essencial nem apenas um desenho. Este apenas parte do processo de planejamento. Cabe ainda explicar o conceito de situao, que se encontra atrelado compreenso do planejamento em situaes de conflito. O planejamento tradicional no considera, alm do Estado, outras foras sociais que tambm planejam. Restringe-se ao planejamento econmico, no incorporando a dimenso poltica na construo do plano. No enfoque de Matus, o ator est inserido em uma realidade concreta onde existem outros atores, inclusive oponentes, que tambm planejam. Assim, no enfoque situacional, o planejamento realizado por atores que tm interesses especficos, explicaes diferentes da realidade, e cada perspectiva estar marcada, condicionada, limitada pela insero particular de cada ator. Dessa forma, o planeja-

mento tem que incorporar a perspectiva poltica como forma de lidar com as resistncias de outras foras presentes na realidade. Torna-se imprescindvel considerar, alm dos recursos econmicos, os recursos de poder existentes para criar viabilidade ao processo de mudana.

clculo que precede e preside a ao, as possibilidades ou o alcance do processo de planejamento se daro pela capacidade desse clculo alterar, conduzir, orientar as aes presentes. o momento ttico-operacional que articula o planejamento situacional de conjuntura com o planejamento de situaes-perspectivas.

OS QUATRO MOMENTOS DO PLANEJAMENTO SITUACIONAL

O MOMENTO TTICO-OPERACIONAL

O processo de planejamento concebido por Matus atravs de quatro momentos fundamentais, os quais, preciso que fique bem claro, no se confundem com etapas. A idia de momento indica instncia, circunstncia ou conjuntura de um processo contnuo que no tem nem incio nem fim determinados. Nenhum momento est isolado dos demais. O que ocorre um domnio passageiro de um momento sobre os demais ao longo do processo. So eles: o explicativo, o normativo, o estratgico e o ttico-operacional. O momento explicativo aquele onde se est indagando sobre as oportunidades e problemas que enfrenta o ator que planeja e buscando, antes de tudo, explicar suas origens e causas. Relaciona-se a compreenso do que foi e do que tende a ser a realidade. O momento normativo corresponde ao desenho de como deve ser a realidade, que, no planejamento tradicional, se confunde com todo o processo de planejamento. Significa a operao que supere os problemas cruciais (chamados de ns crticos), permitindo estabelecer as operaes que, em diferentes cenrios, levam mudana da situao inicial em direo situao objetivo. O momento estratgico se relaciona questo da viabilidade e, portanto, aos obstculos a vencer para aproximar a realidade da situao eleita como objetivo. nesse momento que deve se dar o clculo para a superao dos obstculos que se colocam para a efetivao de mudanas, sejam eles relativos escassez de recursos econmicos, polticos ou institucionais-organizacionais. Est centrado na identificao do "que pode ser". O momento ttico-operacional "o fazer" o momento decisivo do planejamento situacional. J que o planejamento concebido como

Pode ser compreendido a partir de dois movimentos bsicos: Avaliao da situao na conjuntura instncia de conhecimento; Deciso sobre problemas e operaes instncia de ao. Os dois apresentam uma relao dialtica entre si que concretiza a mediao entre conhecimento e ao. O primeiro apreciao situacional conforme Matus (1987b), representa o juzo que permite captar e avaliar a realidade e o desenvolvimento de novos problemas, tendo como perspectiva a anlise da direcionalidade do processo. O segundo o momento das decises volta-se para a resoluo dos problemas e operaes, constituindose como a via para ajustes entre o plano e a realidade, atravs das decises e aes concretas. O momento ttico-operacional combina um processo de avaliao do que se tem feito frente aos efeitos esperados, com uma pr-avaliao dos impactos para conduzir a decises que gerem maior aproximao com os objetivos perseguidos. Dois critrios se apresentam para nortear a conduo do dia a dia: a concentrao estratgica e a flexibilidade ttica. O primeiro implica a concentrao sobre os problemas e operaes estratgicas, ou seja, tratamentos diferenciados aos vrios problemas e operaes. O segundo tem por finalidade a comparao entre o que foi simulado e a realidade, tendo em vista melhorar a qualidade dos clculos seguintes, permitindo uma adaptao flexvel entre o plano e as mudanas da realidade. Conforme Matus, o processo de planejamento supe a articulao dos momentos explicativo

(apreciao situacional), normativo (direcionalidade), estratgico (viabilidade) e ttico-operacional (clculo que precede e preside a ao), de modo a constituir um sistema oportuno e eficaz de tomada de decises. Essa articulao deve evitar a dissociao entre a ao e estratgia, de modo que as restries do presente no levem a desvios da direcionalidade, nem que a estratgia leve perda de contato com a ao ttica. Matus (1987b) aponta ainda outros elementos, alm do domnio terico e do clculo formal, como fundamentais para um sistema de planejamento maduro, que so a experincia, o pragmatismo e a criatividade, O tipo de problema a ser tratado processos estruturados ou semi-estruturados determinar o tipo de avaliao a desenvolver. Quando se enfrentar problemas estruturados, esta ocorrer atravs de informao normatizada e auto-explicativa. Quando os problemas tiverem caractersticas de processo semi-estruturado, ser necessrio o juzo situacional deliberativo, que implica enfrent-los de modo subjetivo e particular. Segundo Matus, as vises conflitivas no interior do governo impem, para que uma boa deciso seja tomada, que exista uma convincente argumentao e defesa dos distintos pontos de vista. O autor aponta, entre outros, os seguintes planos onde o conflito pode ocorrer: eficcia econmica versus eficcia poltica; critrios de curto prazo versus programa de governo e estratgia de longo prazo; tendncias ideolgicas e ticas contrapostas que incidem sobre a deciso. Enfim, a mediao entre conhecimento e ao a realizar-se na conjuntura exige uma srie de articulaes, sendo importante destacar: 1 - Articulao entre o clculo estratgico e o processo permanente de tomada de decises, o que implica conceber o planejamento como processo permanente, onde sempre h um plano sendo feito e, ao mesmo tempo, sempre h um plano para apoiar as decises. 2 - Articulao entre direo, planejamento e gesto, sob o princpio de que em todos os nveis se dirige e se opera, ainda que com diferentes nveis de complexidade.

Com relao ao sistema de decises, Matus (1987b) apresenta a viso de mltiplas perspectivas de anlise, apresentada originalmente por Allison como uma aproximao a uma teoria situacional da tomada de decises. Dentre as mltiplas perspectivas, so destacadas a viso poltica, dominada pelo critrio de negociao entre foras distintas; a viso organizativa ou burocrtica, dominada por procedimentos institucionais, e tambm a viso individual, dominada pelas caractersticas particulares da personalidade de quem toma decises. Uma questo a ser enfatizada relaciona-se ao espao de possibilidades no processo decisrio, que ser sempre limitado perspectiva situacional do ator, que estar sempre cega a outras solues que poderiam ser identificadas por outros atores. Desta forma, o dirigente no elege dentre as alternativas existentes, mas sim dentre as que se colocam como tal a partir de sua avaliao situacional.

CONSIDERAES FINAIS

O planejamento de matriz cepalina se desenvolveu a partir da preocupao com as racionalidades tcnica e, especialmente, econmica na alocao de recursos, atrelando-se compreenso do planejamento como instrumento para acelerar, dar velocidade ao processo de desenvolvimento (Matus, 1972). O planejamento era pensado de modo independente da administrao. A administrao era "o depois", a simples implementao do que foi planejado. No campo da administrao, as formulaes tericas partiram da preocupao com o micro, com a organizao especialmente a empresa privada, com o processo de trabalho e, posteriormente, com o processo administrativo, onde o planejamento aparece como uma entre as suas demais funes bsicas (Terry, 1967). As reflexes mais recentes, que procuram uma sada para a crise de eficcia tanto na rea de planejamento quanto na de administrao, apontam de imediato, como ponto comum, a identificao da realidade como complexa e mutante e do elemento poltico e de poder como recurso crtico a ser considerado. Matus (1982) no s incorpora as dimenses

acima destacadas, como tambm nos apresenta uma concepo mais holstica da realidade social e da produo de conhecimentos cientficos, de modo a existir uma integrao entre economia, poltica, gerncia, teoria da linguagem e outros campos. Outro aspecto importante relaciona-se incorporao do conhecimento intuitivo, sensorial, como forma de lidar com circunstncias onde a previso no possvel. Esta abordagem significa um avano com relao ao modelo positivista de cincia. Na administrao, vem sendo destacado o papel de elementos intuitivos ou olgicos presentes no processo decisrio (Motta, 1988). Um ltimo comentrio diz respeito ao conceito de situao, que aponta a singularidade da explicao de cada ator, que, segundo a sua insero, dar significados, interpretaes particulares realidade. Dessa forma, a realidade concebida como sendo sempre construda, produzida, e no como um dado a ser incorporado.

consideraes sobre os impasses e perspectivas da administrao hoje, especialmente no setor pblico latinoamericano, a fim de possibilitar a identificao do campo de problemas e preocupaes que articulam a administrao ao planejamento. Dado o objeto do trabalho, teremos como eixo as concepes de planejamento e gerncia presentes em Matus, enfocando tambm os chamados Momentos do Planejamento Situacional, com nfase no ttico-operacional, que trata do processo de tomada de decises questo central para a gerncia. Palavras-Chave: Tomada de Deciso; Situao; Conhecimento; Clculo; Ao

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
KLIKISBERG, B., 1990. A gerncia na dcada de 90. Revista de Administrao Pblica, 22: 59-85. MATUS, C., 1972. Estratgia y Plan. Santiago: Editorial Universitria. , 1982. Poltica y Plan. Caracas: Publicaciones Iveplan. , 1985. Planificacin, Liberdad y Conflito. Caracas: Ediciones Iveplan. , 1987a. Adios, Seor Presidente. Caracas: Editorial Pomaire. , 1987b. Poltica, Planificacin y Gobierno. Washington: Borrador. MOTTA, P. R., 1988. Razo e Intuio: Recuperando o ilgico na teoria da deciso gerencial. Revista de Administrao Pblica, 23: 77-94. RIVERA, J. U. (Coord.), 1989. Planejamento Programao em Sade um enfoque estratgico. Rio de Janeiro: Cortez/Abrasco. TERRY, G., 1967. Princpios de Administracin. Mxico: Companhia Editorial Continental.

RESUMO AZEVEDO, C. da S. Planejamento e Gerncia no Enfoque EstratgicoSituacional de Carlos Matus. Cad. Sade Pbl., Rio de Janeiro, 8 (2): 129-133, abr/jun, 1992. Este trabalho pretende abordar a concepo de planejamento e sua articulao com a gerncia, presente no enfoque estratgico situacional de Carlos Matus. O interesse pela articulao planejamento/gerncia se apresenta a partir de reflexes sobre a produo terica tanto na rea de planejamento (em especial planejamento em sade) como na de administrao/gerncia, que tm se desenvolvido como campos de conhecimento distintos, mas que, na atualidade, j indicam intersees e indcios de dilogo mais explcito. As contribuies advindas do pensamento estratgico-situacional de Matus apontam possibilidades de articulao entre as perspectivas oriundas destes dois campos. Inicialmente, sero feitas algumas rpidas