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EQIDADE EM SADE

Sarah Escorel

termo eqidade de uso relativamente recente no da Reforma Sanitria brasileira. Foi da

vocabulrio incorporado

posteriormente

promulgao

Constituio de 1988 que se refere ao direito de todos e dever do Estado em assegurar o acesso universal e igualitrio s aes e servios de sade. Na lei 8.080/90, promoo, organizao que dispe e sobre as condies recuperao da dos para a a

proteo e o e

sade,

funcionamento d outras

servios a

correspondentes,

providncias,

igualdade de assistncia sade, sem preconceitos ou privilgios de qualquer espcie que figura entre os princpios reitores do Sistema nico de Sade (SUS). Nem nessa lei, nem na 8.142/90 eqidade em sade referida. O conceito de eqidade em sade foi formulado por Margaret Whitehead incorporando o parmetro de justia distribuio

igualitria. Iniqidades em sade referem-se a diferenas desnecessrias e evitveis e que so ao mesmo tempo consideradas injustas e indesejveis. O termo iniqidade tem, assim, uma dimenso tica e social (Whitehead, 1992). Kawachi, Subramanian e Almeida Filho, em seu Glossrio das Desigualdades em Sade (2002), consideram ser difcil

operacionalizar os atributos evitvel

e desnecessrio,

restringindo injustia o critrio que distingue desigualdades de iniqidades. A definio de Whitehead caudatria da teoria da justia de John Rawls, considerada por Amartya Sen (2001) a teoria da justia mais influente e acredito que a mais importante apresentada neste sculo, a da justia como eqidade. Rawls apresentou, em 1982, uma reelaborao dos dois princpios propostos, em 1971, na edio em ingls de Teoria da Justia:
1. Cada pessoa tem igual direito a um esquema

plenamente adequado de liberdades bsicas iguais que seja compatvel com um esquema similar de liberdades para todos.

2.

As desigualdades sociais e econmicas devem

satisfazer duas condies. Em primeiro lugar, devem estar associadas a cargos e posies abertos a todos sob condies de igualdade eqitativa de oportunidades; e, em segundo, devem ser para o maior benefcio dos membros da sociedade que tm menos vantagens (Rawls, apud Sen, 2001).

No segundo princpio de Rawls eqidade aparece como adjetivo; qualifica a igualdade de oportunidades, confere uma carga valorativa. , pois, a partir do conceito de igualdade, mas dele distinguindo-se por incorporar juzos de valor, que foi construda a definio de eqidade. No Dicionrio de Poltica (1991), Oppenheim distingue trs significados de igualdade tomando por base o mbito de exerccio do conceito. No caso das caractersticas pessoais, de qualquer ordem (cor do cabelo ou dos olhos, por exemplo), um conceito descritivo, de comprovao emprica, no depende de escalas de valores. Quando se refere s normas de distribuio significa que duas pessoas quaisquer so tratadas iguais em relao a uma determinada regra e tambm em virtude desta regra. E, como propriedade das regras de

distribuio quer dizer o carter igualitrio da prpria regra. Nesse ltimo significado, que associa igualdade justia, surge a definio de eqidade. Uma segunda distino pode ser feita em relao ao momento do processo de distribuio. Igualdade pode

qualificar a quantidade de benefcios ou penalidades que sero distribudos ou pode indicar os resultados finais da repartio. Regras de igualdade proporcional distribuem partes

diferentes a pessoas diferentes, na proporo da diferena. O elemento central das regras pode estar no mrito (a cada um segundo o prprio merecimento), ou em diferenas relevantes para a regra em questo, como por exemplo, a desigualdade de riqueza e o pagamento de impostos. Nesse caso, as regras no so igualitrias j que a carga de impostos diferente entre as pessoas, entretanto, so regras justas porque a tributao est relacionada com a capacidade de pagamento de cada um, e os mais ricos pagam mais impostos. Regras de igualdade proporcional envolvem conceitos de valor; so objetos de avaliao subjetiva e no de verificao objetiva, como assinala Oppenheim (1991).

Do ponto de vista dos resultados das regras de distribuio, estas seriam igualitrias quando nivelam ou reduzem as diferenas. Portanto, s podem ser classificadas como

igualitrias em relao a uma distribuio anterior. Turner (1986) indica que a igualdade pode ser avaliada em quatro dimenses:

Ontolgica inerente aos seres humanos,

constituinte de princpios religiosos e de correntes filosficas;

Oportunidades princpio das doutrinas liberais que

consideram que dado um mesmo patamar de direitos, o acesso a posies sociais resulta da competio entre os indivduos que as conquistaro conforme seus mritos;

Condies estabelecimento de um mesmo nvel de

partida, isto , nivelamento da satisfao de um mnimo de necessidades bsicas substancialmente idnticas em todos;

Resultados envolve mudanas nas regras de

distribuio para transformao das desigualdades de incio em igualdade de concluso.

O princpio de eqidade surge no perodo contemporneo associado aos direitos das minorias e introduz a diferena no

espao pblico da cidadania, espao por excelncia da igualdade. O reconhecimento da diferena entra em conflito com o pensamento jurdico clssico que percebe a cidadania como sendo comum e indiferenciada. Entretanto, dada a diversidade das sociedades modernas,
a noo de igualdade s se completa se compartida noo de eqidade. No basta um padro universal se este no comportar o direito diferena. No se trata mais de um padro homogneo, mas de um padro equnime (Sposati, 1999, p.128).

Dessa forma, a idia de eqidade foi incorporada e at mesmo substituiu o conceito de igualdade. Igualdade

significaria a distribuio homognea, a cada pessoa uma mesma quantidade de bens ou servios. Eqidade, por sua vez, levaria em considerao que as pessoas so diferentes, tm necessidades diversas. Uma distribuio eqitativa responde ao segundo elemento do princpio marxista de cada um segundo suas capacidades, a cada um segundo suas

necessidades (Marx, 1875, s/d). Sendo assim, o princpio de eqidade estabelece um parmetro de distribuio

heterognea. Se o SUS oferecesse exatamente o mesmo atendimento para todas as pessoas, da mesma maneira, em todos os

lugares,

estaria para de

provavelmente alguns,

oferecendo de as

coisas s

desnecessrias necessidades

deixando

atender

outros,

mantendo

desigualdades

(Ministrio da Sade, 2000). Lgia Vieira Silva e Naomar Almeida Filho elaboraram uma anlise de srie significante distino, diferena,

desigualdade, iniqidade no sentido de uma teoria social da sade. Nessa teoria diferena remete ao individual,

diversidade espcie, desigualdade justia e distino ao simblico. Iniqidade adquire sentido no campo poltico como produto dos conflitos relacionados com a repartio da riqueza na sociedade (2000, p. 4-11). Dessa forma, corrobora-se a acepo de que h um limite das desigualdades a partir do qual passam a ser consideradas como iniqidades, ou seja, perversas, malvolas, extremamente injustas (Buarque de Holanda, s/d). Igualdade e desigualdade so conceitos mensurveis que se referem a quantidades passveis de serem medidas. Por sua vez, eqidade e iniqidade so conceitos polticos que

expressam um compromisso moral com a justia social (Kawachi et al, 2002). A partir do momento em que definies ou instrumentos de justia so acionados para estabelecer o conceito de eqidade fica patente que no h como fugir de juzos de valor. preciso ento perguntar eqidade em relao a qu?, para compreender o seu significado. O julgamento e a medida das desigualdades dependem integralmente da escolha da varivel em torno da qual a comparao feita (Sen, 2000). Se valores so intrnsecos s decises eles devem ser explicitados, coletivamente assumidos e permanentemente avaliados e revistos, seja porque os critrios selecionados no se

revelaram os mais adequados, seja porque depois dos critrios aplicados as situaes sofreram modificaes e exigem novos critrios e escolhas. H, portanto, que pensar a eqidade em sade como um processo, permanente, em transformao, que vai mudando seu escopo e abrangncia na medida em que certos resultados so alcanados. Eqidade pode ser analisada como vertical e como

horizontal. Eqidade vertical entendida como desigualdade

entre desiguais, ou seja, uma regra de distribuio desigual para indivduos que esto em situaes diferenciadas. A noo de eqidade vertical geralmente empregada em relao ao financiamento. Por exemplo, a progressividade no

financiamento, isto , a contribuio inversamente proporcional ao rendimento das pessoas representa uma situao de eqidade vertical (Travassos & Castro, 2008). Eqidade horizontal, por sua vez, corresponde igualdade entre iguais, ou seja, uma regra de distribuio igualitria entre pessoas que esto em igualdade de condies. A eqidade no acesso e utilizao de servios de sade abordada em relao eqidade horizontal e tem sido operacionalizada como igualdade de utilizao de servios de sade entre os grupos sociais para necessidades de sade iguais. Pode-se dizer que as normas que regem o SUS incorporam a definio de eqidade horizontal, ou seja, acesso, utilizao e tratamento igual para necessidades iguais

(Travassos & Castro, 2008).

Em geral, o princpio de eqidade tem sido operacionalizado em duas principais dimenses: condies de sade e acesso e utilizao dos servios de sade. No mbito das condies de sade analisada a distribuio dos riscos de adoecer e morrer em grupos populacionais. Embora variaes biolgicas (sexo, idade) determinem

diferenas de morbidade e mortalidade, a maior parte das condies de sade socialmente determinada e no decorre de variaes naturais, ou de livres escolhas pessoais por estilos de vida mais ou menos saudveis. Os pobres, grupo social e economicamente vulnervel, pagam o maior tributo em termos de sade acumulando a carga de maior freqncia de distribuio de doenas, sejam estas de origem infecciosa, sejam crnico-degenerativas, ou ainda as originadas de causas externas. Para alguns autores, essa a dimenso mais importante da eqidade em sade (Evans et al, 2002) e sua mensurao dedicam-se estudiosos e instituies (Carr-Hill & Chalmers-Dixon, 2005). Em relao esfera do acesso e utilizao dos servios de sade verificam-se as diferentes possibilidades de consumir

servios de sade dos diversos graus de complexidade por indivduos com necessidades iguais de sade.
As condies de sade de uma populao esto fortemente associadas ao padro de desigualdades sociais existentes na sociedade. J as desigualdades sociais no acesso e utilizao de servios de sade so expresso direta das caractersticas do sistema de sade. A disponibilidade de servios e de equipamentos diagnsticos e teraputicos, a sua distribuio geogrfica, os mecanismos de financiamento dos servios e a sua organizao representam caractersticas do sistema que podem facilitar ou dificultar o acesso aos servios de sade. Modificaes nas caractersticas do sistema de sade alteram diretamente as desigualdades sociais no acesso e no uso, mas no so capazes de mudar por si s as desigualdades sociais nas condies de sade entre os grupos sociais (Travassos & Castro, 2008).

Outros mbitos de operacionalizao e de anlise da eqidade so relativos ao princpio orientador das reformas dos sistemas de sade e institucionalidade do sistema de sade. No primeiro caso verifica-se em que medida a eqidade o princpio que prepondera na definio das polticas de sade e nos seus desdobramentos em programas e aes. Tambm pode ser observado se eqidade prevalece sobre, e complementada pela orientao de eficincia, ou se a ela subordinado posto que, neste caso, a ordem dos fatores, em geral, altera o produto. Ainda nesse mbito sobressaem dois aspectos: a predominncia de polticas universais ou, ao contrrio, de polticas residuais e seletivas, focalizadas; e, a distribuio de recursos financeiros que interferem diretamente

na promoo da eqidade entre grupos sociais e regies geogrficas. Em relao institucionalidade do sistema de sade outros dois tpicos de grande impacto na implementao das polticas de sade podem ser analisados no que se refere a um padro mais ou menos eqitativo: o processo de descentralizao real de poder e autonomia para o nvel local de regulao do sistema de sade e sua conseqente responsabilizao pelas condies de sade e assistncia aos muncipes; e, o processo decisrio analisando a presena ou ausncia de uma efetiva e representativa participao social. A operacionalizao das categorias referentes s quatro dimenses assinaladas esbarra em dificuldades relacionadas com os sistemas de informao e, tambm, em modelos que organizem as informaes Por em em o estruturas estudo uma lgicas Medindo proposta de as de

conhecimento. desigualdades

exemplo, sade no

Brasil:

monitoramento (Viana et al., 2001) adotou seis dimenses de anlise. O mbito das condies de sade foi desdobrado em situao de sade e condies de vida. A esfera do acesso e

utilizao dos servios de sade foi desmembrada em oferta (recursos humanos e capacidade instalada), acesso e utilizao de servios, e qualidade de ateno. A sexta dimenso adotada no estudo diz respeito ao financiamento (despesas federal e familiar). Quaisquer que sejam as dimenses adotadas, a anlise das iniqidades em sade deve apoiar-se na posio social da pessoa (que agrupa muitos dos fatores de risco individuais como idade, sexo, hbitos alimentares, tabagismo e consumo de lcool, peso e presso arterial) e nas caractersticas do contexto social mais amplo (local de residncia urbano ou rural, situao ocupacional, polticas econmicas e sociais mais amplas). Todo marco [de conhecimento] deve captar a idia de que as vias finais fisiolgicas que conduzem s ms condies de sade individuais esto inextricavelmente ligadas s condies sociais (Diderichsen et al, 2002). Tendo em vista essa concepo da determinao social da sade, os autores apresentam um modelo constitudo por quatro mecanismos que desempenham um papel na gerao das iniqidades em sade e, ao mesmo tempo, constituem

pontos de partida de polticas para reduzir a falta de eqidade em sade: estratificao (ou social; exposio diferencial; e

vulnerabilidade

susceptibilidade)

diferencial;

conseqncias sociais diferenciais das ms condies de sade.


A formulao de uma resposta poltica forte e adequada s iniqidades de sade obriga a agir numa ampla variedade de campos: em primeiro lugar, devem ser estabelecidos os valores; a seguir, h que se descrever e analisar as causas; depois, devem ser erradicadas as causas profundas das iniqidades; e, por ltimo, devem-se reduzir as conseqncias negativas das ms condies de sade (Whitehead et al, 2002).

Polticas eqitativas constituem um meio para se alcanar a igualdade. Numa perspectiva relativamente utpica podemos pensar que aes desse tipo integrariam uma fase

intermediria, transitria, visando a atingir a igualdade de condies, de oportunidades sociopolticas. Ou seja, fazendo uma distribuio desigual para pessoas e grupos sociais desiguais (mais para quem tem menos) atingiramos

(hipoteticamente) uma situao de igualdade, em que todos teriam acesso s mesmas coisas, fossem elas bens e servios ou oportunidades. Mas, uma vez atingido esse patamar de igualdade de condies as polticas eqitativas ainda seriam necessrias, pois no se pode prescindir dos critrios de justia. E, sobretudo no campo da sade, em que as

necessidades so sempre diferentes, em que cada caso um caso, a igualdade de condies parece algo impossvel (e indesejvel) de ser atingido e polticas eqitativas sero sempre imprescindveis.
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PARA SABER MAIS


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