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A interveno do Estado no domnio econmico: limites e modalidades luz do direito brasileiro

A INTERVENO DO ESTADO NO DOMNIO ECONMICO: LIMITES E MODALIDADES LUZ DO DIREITO BRASILEIRO


Revista Tributria e de Finanas Pblicas | vol. 88 | p. 60 | Set / 2009 | DTR\2009\542 Carlos Alberto de Moraes Ramos Filho Mestre em Direito pela UFSC e pela UFPE. Doutorando em Direito Tributrio pela PUC-SP. Professor de Direito Financeiro e Tributrio e de Direito Econmico no Centro Universitrio Ciesa. Membro do Conselho Cientfico da ABDT e do Conselho Cientfico da Associao Paulista de Estudos Tributrios. Procurador do Estado do Amazonas. rea do Direito: Constitucional ; Tributrio Resumo: O presente estudo versa sobre o fenmeno da interveno do Estado no domnio econmico. So examinadas as formas pelas quais o Estado procura intervir na economia, bem como os limites a que se submete cada uma das referidas modalidades interventivas. Palavras-chave: Estado - Interveno - Domnio econmico Abstract: The current work focuses on the State's intervention on the economic domain. We examined the forms by which the State intervenes in the economic domain, as well as the limits to which are subject those forms of intervention. Keywords: State - Intervention - Economic domain Sumrio: -1.Servio pblico e atividade econmica - 2.Conceito de interveno estatal na economia - 3.Classificao das modalidades interventivas - 4.Concluses INTRODUO: ATIVIDADES DO ESTADO E ATIVIDADES DOS PARTICULARES O estudo da atividade estatal de interveno no domnio econmico impe prvia distino entre o campo das atividades privadas e o campo das atividades estatais e prvia anlise de cada um dos referidos campos. A vida social - assim considerado o conjunto de atividades desenvolvidas em uma sociedade - formada pela unio de dois setores, cujos contornos so delineados pela Constituio Federal ( LGL 1988\3 ) : o campo estatal e o campo privado.1 Ressalte-se que matria constitucional a definio do espao pblico e do privado, cabendo apenas residualmente ao legislador infraconstitucional excepcionar essa ordem estabelecida.2 O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem pblica expressamente lhe atribui, estando proibido de fazer o que a Constituio ou as leis no autorizam de modo explcito. No Brasil, por exemplo, a Constituio atribui ao poder pblico e explorao da navegao area (art. 21, XII, c, CF/1988 ( LGL 1988\3 )) e do servio de correio (art. 21, X, CF/1988 ( LGL 1988\3)). Entretanto, nem todas as atividades conferidas pela Constituio ao poder pblico lhe so reservadas, ou seja, atribudas a ele com exclusividade. o caso, por exemplo, da educao e da sade, que so deveres do Estado (arts. 196 e 205 da CF/1988 ( LGL 1988\3 )), mas que so livres iniciativa privada (arts. 199 e 209 da CF/1988 ( LGL 1988\3 )). O campo privado constitudo pelas atividades prprias dos particulares, as quais, por sua vez, dividem-se em duas categorias: (a) as conferidas expressamente aos indivduos pela Constituio como um direito subjetivo; (b) as que, no tendo sido atribudas com exclusividade ao Estado, lhes so facultadas. Como exemplos da primeira hiptese, isto , de atividades cujo exerccio assegurado constitucionalmente aos indivduos como direito subjetivo, podem ser citados o exerccio de trabalho, ofcio ou profisso (art. 5., XIII, da CF/1988 ( LGL 1988\3 )) e a explorao de atividade econmica (art. 170, pargrafo nico, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ).3 Exemplo em que a atividade privada, por no haver sido reservada ao Estado, a da assistncia social aos deficientes fsicos, alm dos j citados casos da educao e da sade.
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Pode-se concluir, pelo exposto, que s se excluem do campo privado as atividades que, segundo a Constituio Federal ( LGL 1988\3 ) , so reservadas ao Estado, isto , cujo exerccio a ele atribudo com exclusividade. o caso, por exemplo, das hipteses de monoplio da Unio (art. 177 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Tambm o caso dos servios pblico ( caput do art. 175 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), que, segundo o prprio Texto Constitucional, somente podem ser prestados por particulares mediante ato estatal de delegao (concesso ou permisso). Pelo fato de o Estado ser criao do Direito, so as normas jurdicas que definem os contornos de suas atividades e, destarte, cada ordenamento jurdico livre para decidir se o exerccio de uma determinada atividade pertencer ao Estado ou aos particulares. importante destacar o equvoco em que incorre o entendimento segundo o qual as atividades desenvolvidas pelo Estado so regidas pelo direito pblico, ao passo que as exercidas pelos particulares seriam regidas pelo direito privado. Como bem observa Carlos Ari Sundfeld, o que define a incidncia de um ou outro ramo jurdico " a atividade, no a pessoa envolvida".4 O direito pblico no aplicvel exclusivamente s relaes das quais participem apenas as entidades governamentais, incidindo, de igual modo, por exemplo, nas prestaes de servios pblicos por intermdio de concessionrios e permissionrios ( caput do art. 175 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Por outro lado, o direito privado no incide apenas nos vnculos entre particulares, sendo igualmente aplicvel, por exemplo, s estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista) que explorem atividade econmica (art. 173, 1., II, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ).5 1. Servio pblico e atividade econmica Consoante exposto no item anterior, a vida social integrada pelo campo das atividades privadas e o campo das atividades estatais. Integram o primeiro, como visto, as atividades econmicas (art. 170, pargrafo nico, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ); ao segundo, pertencem, por exemplo, os servios pblicos ( caput do art. 175 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Para muitos autores, a partir da noo de "servio pblico" que se separa o campo das atuaes estatais do campo que concerne aos particulares, compondo este ltimo o domnio da denominada "atividade econmica", tambm conhecido, simplesmente, como "domnio econmico".6 Apesar da dificuldade de condensar os elementos que identifiquem o contedo da expresso "servio pblico", transcreve-se o conceito formulado por Celso Antnio Bandeira de Mello: "Servio pblico toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material fruvel diretamente pelos administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, sob um regime de Direito Pblico - portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais -, institudo pelo Estado em favor dos interesses que houver definidos como prprios aos sistema normativo".7 Logo, consoante a definio doutrinria transcrita, os servios pblicos pertencem ao setor pblico. Isto no significa que no possam ser prestados por particulares, mas que o titular dos servios o Estado (por conseguinte, fica sempre sob o regime jurdico de direito pblico).8 No cabe, quanto a eles, a titularidade privada: o particular prestador dos servios pblicos deter apenas a execuo material dos mesmos, a ser efetuada nos termos e condies impostos unilateralmente pela autoridade estatal delegatria do seu desempenho. Aos servios pblicos, campo da alada do Estado, a Constituio Federal ( LGL 1988\3 ) contrape o chamado "domnio econmico", campo das atividades dos particulares, onde impera o regime da livre iniciativa ( caput do art. 170 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). importante ressaltar que todo e qualquer servio suscetvel de gerar proveitos econmicos - a includos os pblicos (art. 175 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), pois se no o fossem, no haveria como outorg-los em delegao (concesso ou permisso) - e, sendo assim, no h como apartar "atividade econmica" de "servio pblico", tomando como base a aptido (ou no) para a gerao de lucros. Assim, como assevera Celso Antnio Bandeira de Mello, no h outro meio de reconhecer o que "atividade econmica" e, conseqentemente, o de identificar limites ao conceito de "servio pblico", seno recorrendo concepo geral da sociedade vigente em determinada poca, sobre quais as atividades nela havidas como meramente econmicas, prprias ento dos particulares, em oposio quelas outras, tidas como tpicas do Estado.9
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Pelo exposto, conclui-se podermos chegar noo de atividade econmica por eliminao das atividades exclusivas do Estado: o que no for servio pblico e estiver fora das demais preocupaes estatais ser atividade econmica.10 2. Conceito de interveno estatal na economia Vimos no item anterior a distino que separa o campo dos "servios pblicos", rea de atuao estatal, do campo da chamada "atividade econmica, setor da iniciativa privada. O domnio das atividades econmicas regido pela idia de livre iniciativa ( caput do art. 170 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), sendo, por conseguinte, livre aos particulares e vedado, ressalvadas as hipteses constitucionalmente previstas, ao Estado, que somente poder nele intervir em carter excepcional. Procurando definir a interveno estatal na economia, assim manifesta-se Diogenes Gasparini: "podese conceituar a interveno do Estado no domnio econmico como todo ato ou medida legal que restringe, condiciona ou suprime a iniciativa privada em dada rea econmica, em benefcio do desenvolvimento nacional e da justia social, assegurados os direitos e garantias individuais" (grifos no original).11 O conceito formulado pelo autor citado, apesar de aparentar ser completo, tem o defeito, que ser adiante explicado, de no abranger uma das modalidades de interveno estatal na economia, a saber: interveno direta por participao, assim considerada a explorao pelo Estado de atividade econmica em concorrncia com a iniciativa privada. Preferimos, pois, conceituar a interveno do Estado no domnio econmico como o conjunto de atividades estatais sobre o segmento econmico, que prprio da iniciativa privada,12 visando os fins traados pela Constituio e utilizando-se, legtima e razoavelmente, dos instrumentos e mecanismos postos disposio estatal pelo Texto Constitucional.13 Para uma melhor compreenso do tema sob anlise, faz-se necessrio esclarecer o significado do vocbulo "interveno". As expresses "interveno" e "atuao" (ou "ao") so, primeira vista, sinnimas e, pois, intercambiveis, pois toda interveno estatal expressiva de uma atuao do Estado.14 No entanto, a recproca no verdadeira, pois nem toda atuao estatal pode ser considerada interveno, na medida em que este ltimo vocbulo expressa precisamente "atuao na esfera de outrem".15 Da se verifica, por exemplo, que o Estado, quando presta servio pblico (art. 175 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), no pratica ato de interveno, pois atua, no caso, em rea de sua prpria titularidade. No h que se falar em interveno estatal no domnio prprio do Estado, em face do absoluto controle estatal sobre o referido segmento.16 Portanto, pelo exposto, o vocbulo "interveno" , no contexto deste estudo, mais preciso do que a expresso "atuao estatal", pois interveno expressa atuao estatal em rea de titularidade do setor privado, ao passo que atuao estatal expressa significado mais amplo, pois, quando no qualificada, abrange ao do Estado tanto em rea de sua titularidade (campo dos servios pblicos, por exemplo) quanto na esfera do setor privado (campo da atividade econmica).17 3. Classificao das modalidades interventivas No h unanimidade entre os doutrinadores quanto classificao das modalidades de interveno do Estado no domnio econmico. Na classificao proposta por Eros Roberto Grau, as polticas pblicas econmicas18 se exprimem em trs modalidades de interveno: (a) por absoro ou participao; (b) por direo; (c) por induo.19 Na primeira, o Estado atua no processo econmico, isto , como agente da atividade econmica, enquanto as outras duas consubstanciam atuao dele sobre o processo econmico, ressaltando a funo ordenadora que o Poder Pblico desempenha sobre a vida econmica.20 Outros autores, contudo, preferem dividir a interveno estatal na economia em duas espcies: (a)
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direta, onde se destaca a atuao do Estado empresrio; (b) indireta, que se realiza por meio da regulao da economia.21 Na lio de Luiz Alberto David Arajo e Vidal Serrano Nunes Jnior, no primeiro caso (em que o Estado assume a condio de agente da atividade econmica) a interveno estatal se realiza de forma atpica, enquanto no segundo (regulao do mercado) se materializa em atividade tpica do Poder Pblico.22 Considerando que a diversidade de classificaes existentes na doutrina decorre de discordncias terminolgicas entre os autores - tambm acontecendo de, por vezes, estes mesmo doutrinadores englobarem em uma nica categoria aspectos que em outros autores encontram-se desdobrados -, adota-se a que divide a interveno do Estado na economia em direta e indireta, sendo a primeira desdobrada em interveno por participao e por absoro e a segunda, em interveno por direo e por induo. Vejamos, separadamente, cada uma das referidas modalidades interventivas. 3.1 Interveno direta Na interveno direta, o Estado assume o papel de agente da atividade econmica,23 isto , de empresrio. A interveno estatal, nesse caso, no como agente normativo, impondo regras de conduta vida econmica, mas como elemento de atuao no prprio processo econmico, materializando-se com o desempenho pelo Estado (atravs de entidades administrativas) de atividades de natureza econmica. A interveno direta pode ocorrer em concorrncia com a iniciativa privada ou em carter monopolizador de determinadas atividades econmicas. No primeiro caso, temos a chamada interveno por participao e, no segundo, a denominada interveno por absoro. 3.1.1 Interveno por participao Na interveno direta por participao, o Estado atua como agente da atividade econmica em concorrncia com a iniciativa privada. Sobre tal modalidade interventiva, dispe o caput do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , assim redigido: "Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei." O dispositivo constitucional transcrito evidencia o carter excepcional da interveno direta do Estado na economia24 e que, por conseguinte, a atividade econmica deve ser preferencialmente desenvolvida pelos particulares, consagrando a livre iniciativa, fundamento da Ordem Econmica nacional (caput do art. 170 da CF/1988 ( LGL 1988\3)) e da Repblica Federativa do Brasil (art. 1., IV, da CF/1988 ( LGL 1988\3 )). Reforando tal entendimento, o art. 170, pargrafo nico, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) diz ser livre o exerccio "de atividade econmica, independentemente de autorizao de rgos pblicos, salvo nos casos previstos em lei" (grifamos).25 A liberdade econmica, no entanto, no absoluta, como enfatiza Andr de Laubadre: "O princpio da liberdade de comrcio e indstria garante aos particulares a faculdade de exercer as actividades correspondentes a essas noes mas deixa autoridade pblica, como para todas as liberdades, o poder de submeter este exerccio a limitaes."26 Assim, embora a atividade econmica seja tipicamente privada, permite o art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) que o Estado, em situaes especiais, intervenha no domnio econmico. Na redao do referido dispositivo constitucional, encontra Andr Ramos Tavares a consagrao do princpio da subsidiariedade, "na medida em que a explorao de atividade econmica pelo Estado considerada uma exceo regra geral".27 Antes de prosseguirmos a anlise do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , faz-se necessrio interpretar o disposto na primeira parte do dispositivo constitucional em questo, assim redigida: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituio (...)."
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Entendemos que a expresso em questo refere-se s hipteses de explorao de atividade econmica em regime de monoplio, que esto expressamente prevista no Texto Constitucional (art. 177 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Assim, a interpretao do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) seria a seguinte: ressalvados os casos de monoplio (que, como dito, encontram-se expressamente indicados na Constituio), a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser admitida quando justificada pela segurana nacional ou por relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.28 Dito de outro modo, tais fundamentos - segurana nacional e interesse coletivo - somente legitimam a interveno direta por participao, assim entendida a explorao pelo Estado de atividade econmica em concorrncia com a iniciativa privada, posto que, quanto s hipteses de monoplio, as mesmas j esto expressamente enumeradas na Constituio, prescindindo-se, pois, da demonstrao de qualquer dos requisitos do art. 173. Sobre tal questo voltaremos a debruar nossas atenes no item seguinte, quando, ento, ser analisada a interveno estatal por absoro. Esclarecido o significado da primeira parte do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , tem-se, pelo exposto, que a explorao direta de atividade econmica pelo Estado em concorrncia com a iniciativa privada s ser admitida quando justificada pela segurana nacional (por exemplo, fabricao de armamentos, essenciais defesa nacional) ou por relevante interesse coletivo (por exemplo, fabricao de remdios para combater epidemias). O primeiro pressuposto ("segurana nacional") de ordem poltica e visa proteger um interesse ligado soberania,29 ao passo que o segundo ("relevante interesse coletivo") de ordem tcnica. A atuao do Estado, no segundo caso, no sentido de suprir certas disfunes na mecnica operacional do mercado, que o impedem de operar a contento.30 Somente nessas hipteses - que, consoante o Texto Constitucional, devero ser identificadas por lei que cabe ao Estado assumir a forma empresarial e ocupar um espao que, segundo a Constituio, compete iniciativa privada. importante observar que a explorao estatal de atividade econmica em regime de concorrncia (interveno direta por participao) tem de sujeitar-se ao que Manuel Afonso Vaz denomina de "princpio de conformidade com o mercado", que obriga o Estado a respeitar as regras de concorrncia e condena os comportamentos anticoncorrenciais.31 Com efeito, se o Estado tem o dever de reprimir os abusos do poder econmico (art. 173, 4., da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), tambm ele deve, ao explorar determinada atividade econmica em concorrncia com a iniciativa privada, abster-se de prticas caracterizadoras de concorrncia desleal. Esta, alis, pode ter sido a razo que levou o Constituinte a incluir no art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) - que trata da interveno direta do Estado da economia - a norma constante do 4. - que, indiscutivelmente, cuida de modalidade de interveno estatal indireta:32 esclarecer que o Estado-empresrio tambm se sujeita s reprimendas do Estado regulador da economia.33 As formas empresariais que o Estado pode assumir, para fins de interveno direta na economia, so aquelas indicadas no 1. do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , a saber: empresa pblica e sociedade de economia mista. Tais entidades encontram-se definidas, no plano infraconstitucional, no Dec.-lei 200, de 25.02.1967 (art. 5., incs. II e III).34 A leitura do 1. do art. 173 conduz ao entendimento de que as demais entidades estatais (autarquias e fundaes pblicas) no podem atuar no campo econmico, mas apenas na prestao de servios pblicos.35 De acordo com o Texto Constitucional, o Estado, ao explorar atividade econmica, sujeita-se ao regime jurdico aplicvel aos empreendimentos privados, inclusive quanto aos aspectos tributrios e trabalhistas (art. 173, 1., II, CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). A razo de tal comando que, num Estado de Direito, no seria justo que o poder pblico, exercendo uma atividade concorrente com a do setor privado, pudesse se valer de privilgios decorrentes de sua posio para obter melhores resultados, gerando uma verdadeira "concorrncia desleal" com os empresrios particulares.36 Duas observaes, contudo, merecem ser feitas relativamente regra constitucional exposta, segundo a qual as entidades estatais exploradores de atividade econmica sujeitam-se ao regime de direito privado.
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Ressalte-se, primeiramente, que tal comando somente se aplica interveno direta por participao , e no interveno direta por absoro, assim compreendida a explorao estatal de uma determinada atividade econmica em regime de monoplio. As razes que servem de fundamento para tal afirmao sero adiante expostas. Em segundo lugar, deve ser salientado que a disposio do art. 173, 1., II, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) no pode ser entendida em termos absolutos, isto , de modo literal, pois como bem observa Celso Antnio Bandeira de Mello, "se fato que as entidades em causa se submetem basicamente ao Direito Privado, no menos verdade que sofrem o influxo de princpios e normas publicsticos, a comear por uma srie deles radicados na prpria Constituio" (grifos no original).37 Com efeito, mesmo as estatais (empresas pblicas e sociedades de economia mista) que explorem atividade econmica esto submetidas s regras constitucionais que exigem a realizao de concurso para a investidura em cargos e empregos pblicos (art. 37, II, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ) e de licitao pblica, nos casos de obras, servios, compras e alienaes (art. 37, XXI, CF/1988 ( LGL 1988\3 ) c/c art. 173, 1., III, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Conclui-se, pois, pelo exposto, que o comando do art. 173, 1., II, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , na verdade, voltado ao legislador infraconstitucional: no pode este estabelecer distines entre as estatais exploradoras de atividade econmica e as empresas particulares alm daquelas que j se encontram dispostas no prprio Texto Constitucional.38 3.1.2 Interveno por absoro A interveno direta por absoro ocorre quando o Estado assume o controle de determinada atividade econmica, excluindo a participao da iniciativa privada no referido segmento. Dito de outro modo, tal modalidade interventiva se caracteriza pelo fato de o Estado desempenhar uma dada atividade econmica em carter de exclusividade, isto , sem concorrer com os particulares. No monoplio - palavra originada da Grcia: monus (s) e poelin (vender) 39 - suprimida uma atividade do regime da livre iniciativa, abolindo-se, de igual modo, a livre concorrncia. Enquanto a formao de monoplio privado no estimulada, j que tem por fim o interesse privado e o prprio Texto Constitucional repudia o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados e a eliminao da concorrncia (art. 173, 4., da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ) 40 -, o monoplio estatal admitido constitucionalmente j que tem por objetivo a proteo do interesse pblico.41 As Constituies que antecederam a de 1988 (com exceo da de 1937) j admitiam, de modo expresso, a interveno por absoro de determinadas atividades econmicas, mas no esclareciam, contudo, quais os segmentos que admitiam o monoplio estatal: cabia, ento, ao legislador infraconstitucional definir os campos em que se daria o monoplio pblico.42 Na Carta vigente, o prprio Constituinte j elencou os setores que, devido sua relevncia, no admitem a participao da iniciativa privada. Dispe, a respeito, o artigo 177 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) :43 "Art. 177. Constituem monoplio da Unio: I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e gs natural e outros hidrocarbonetos fluidos; II- a refinao do petrleo nacional ou estrangeiro; III - a importao e exportao dos produtos derivados bsicos resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores; IV - o transporte martimo do petrleo bruto de origem nacional ou de derivados bsicos de petrleo produzidos no Pas, bem assim o transporte, por meio de conduto, de petrleo bruto, seus derivados e gs natural de qualquer origem; V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrializao e o comrcio de minrios e minerais nucleares e seus derivados, com exceo dos radioistopos cuja produo,
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comercializao e utilizao podero ser autorizadas sob regime de permisso, conforme as alneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituio Federal ( LGL 1988\3 ) . 1.. A Unio poder contratar com empresas estatais ou privadas a realizao das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo, observadas as condies estabelecidas em lei." Ressalte-se que a explorao, pela Unio, das atividades arroladas no dispositivo constitucional transcrito, em regime de monoplio, prescinde da fundamentao em algum dos motivos citados no art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , a saber: a segurana nacional ou um relevante interesse coletivo. Isto porque, nos casos de interveno por absoro, o fundamento imediato para a explorao da atividade em regime de monoplio o prprio Texto Constitucional. Dito de outro modo, no h porque demonstrar a existncia de motivo de segurana nacional ou de relevante interesse coletivo, tendo em vista que as razes que legitimam a explorao estatal de determinada atividade em regime de exclusividade j foram levadas em considerao pelo constituinte, que, entendendo estarem as mesmas presentes, autorizou de modo expresso o monoplio quanto a determinados segmentos.44 No caso da interveno por absoro (monoplios), a autorizao especfica para a explorao estatal da atividade econmica j consta da prpria Constituio, diferentemente do que se d na interveno por participao, relativamente qual no Texto Constitucional somente consta autorizao genrica ( caput do art. 173 do CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), devendo ser complementada pela autorizao legislativa especfica constante da lei que, nos termos do dispositivo constitucional em questo, definir o significado de "segurana nacional" e "relevante interesse coletivo". Com a promulgao da EC 9/1995, que deu nova redao ao 1. do art. 177, manteve-se a Unio como proprietria das reservas de petrleo e a explorao do petrleo como seu monoplio, porm permite-se que outras empresas, estatais ou no estatais, faam a explorao mediante contrato com a Unio. Em razo da alterao constitucional descrita, alguns autores passaram a denominar o monoplio estatal em questo de "monoplio relativo".45 O governo, por seu turno, como noticia Amrico Luiz Martins da Silva, prefere chamar a medida de "flexibilizao do monoplio", pois a Unio manter o controle do setor, a Petrobrs continuar numa posio extremamente privilegiada, mas permitir a participao de empresas privadas.46 Relativamente interveno estatal direta por absoro, dois so os pontos mais polmicos. O primeiro questionamento diz respeito possibilidade (ou no) de serem institudos outros monoplios alm daqueles que constam no prprio Texto Constitucional. Os que defendem a constitucionalidade da instituio de monoplios pelo legislador infraconstitucional, sustentam que o art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , ao permitir a explorao direta de atividade econmica pelo Estado por motivo de segurana nacional ou relevante interesse coletivo, no teria restringido tal possibilidade explorao em regime de competio (interveno por participao), mas tambm explorao em regime de exclusividade (interveno por absoro).47 Nesse sentido a lio de Tadeu Rabelo Pereira, que assevera: "(...) no h como extrair do texto constitucional uma vedao criao eventual de monoplios em favor do Poder Pblico. Com efeito, inegvel que o art. 173 trata genericamente da 'explorao direta de atividade econmica pelo Estado', sem discriminar ou restringir, ao menos a princpio, a forma pela qual pode se dar esta modalidade de interveno. Em outros termos, utilizando a classificao proposta por Eros Grau, dvida no h de que o contedo isolado do dispositivo em exame abrange tanto a interveno por participao quanto aquela por absoro, eliminando a atual Constituio a distino que os outros textos anteriores faziam entre estas duas modalidades de atuao do Estado na economia. Tanto assim que o art. 173 ressalva os casos de explorao de atividade econmica previstos na prpria Constituio, que so,
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como reconhece a doutrina, aqueles dos monoplios constitucionais."48 No mesmo sentido o pensar de Alexandre Walmott Borges, para quem o caput do art. 173 autoriza o Estado a intervir diretamente na economia no s em regime de competio, mas tambm em regime de monoplio. So seus os seguintes dizeres: "A disciplina dos monoplios do art. 177 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) no exclui a definio, por lei, doutros monoplios - positio unius nos est exclusio alterius. O art. 173 fala em explorao direta de atividade econmica quando imperiosa aos interesses coletivos e segurana nacional. Configurada qualquer das situaes (uma isoladamente, sem necessidade de apresentao das duas), pode ser institudo monoplio de setor do domnio econmico. A incluso do monoplio do art. 177 d maior relevo s duas atividades (petrleo e nucleares): presena no corpo da Constituio (levando a matria posio de rigidez da Constituio) e definio de setores-chave da economia. Outros monoplios podero surgir, atendendo s necessidades de poltica econmica da ordem normativa constitucional. (...) Quanto Constituio, no caput do art. 173, coloca 'Ressalvados os casos previstos na Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado (...)' est mencionando tanto as hipteses de explorao em regime de monoplio como em regime de competio. Lcito, portanto, explorar, quando configurado o interesse coletivo ou a segurana nacional, nos dois regimes" (grifos no original).49 Concordamos com os autores citados de que a mera leitura do caput do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) no exclui a possibilidade de criao de monoplios, tendo em vista que o mesmo refere-se, genericamente, explorao direta de atividade econmica pelo Estado - que engloba, como sabido, a explorao monopolstica -, e no, especificamente, explorao em regime de concorrncia. A razo, no entanto, que nos leva a entender ser inadmissvel a instituio de outros monoplios, diversos daqueles que constam expressamente do Texto Constitucional, a idia de livre iniciativa, que, enquanto fundamento da ordem econmica brasileira (caput do art. 170 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ) e fundamento da prpria Repblica Federativa do Brasil (art. 1., IV, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), pode ser traduzida, em linhas gerais, no direito que todos tm de se lanarem ao mercado de produo de bens e servios por sua conta e risco.50 Ora, se partirmos do pressuposto que a livre iniciativa (art. 170, caput e pargrafo nico, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ) tem como protagonista o indivduo51 e que corresponde, no plano econmico, liberdade de trabalho, ofcio ou profisso (art. 5., XIII, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), restar induvidoso tratar-se de um direito individual fundamental52 e, como tal, clusula ptrea (art. 60, 4., IV, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Destarte, no se pode admitir proposta de emenda constitucional tendente a abolir tal direito. Assim, considerando-se que sequer uma emenda constitucional poder instituir novos monoplios -posto que isto representaria afronta a direito individual e, pois, ao art. 60, 4., IV, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) -, muito menos o legislador infraconstitucional poder utilizar o caput do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) como fundamento para instituio de novos monoplios.53 Nesse sentido a lio de Jos Afonso da Silva, que, analisando o art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , delimita a abrangncia do citado dispositivo: "Declara-se a possibilidade de explorao direta de atividade econmica quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo (art. 173). Parece-nos que a no entra o monoplio, que reservado s para as hipteses estritamente indicadas no art. 177 (...)" (grifamos).54 No mesmo sentido a percepo de Andr Ramos Tavares, que assim expe o seu pensar. "Na declarao da possibilidade de explorao direta de atividade econmica pelo Estado, constante do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , no est compreendida qualquer explorao em regime de monoplio.
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(...) A Constituio, ao considerar principiolgica a liberdade de iniciativa, vedou, automaticamente, ao Estado a assuno exclusiva de qualquer atividade econmica, vale dizer, seja por via legislativa, executiva, ou judiciria, vedado ao Estado afastar a iniciativa (ampla) particular da explorao de algum dos segmentos econmicos existentes. Evidentemente, esta proibio, que se pode considerar como expressa (e no meramente implcita), sofre as ressalvas, como observado, quando, eventualmente, a Constituio as tenha incorporado, originariamente, ao seu texto".55 Portanto, como a vigente Constituio privilegia a iniciativa privada e a livre concorrncia na explorao de atividade econmica, o monoplio estatal s permitido nas hipteses constitucionalmente enumeradas, no podendo o legislador infraconstitucional criar outros monoplios,56 concluindo-se, destarte, que o caput do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) tem aplicao restrita aos casos de interveno direta por participao.57 O segundo questionamento acerca da interveno direta por absoro diz respeito aplicabilidade (ou no), em relao a ela, do disposto no art. 173, 1., II, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , segundo o qual o regime das empresas estatais exploradoras de atividade econmica o mesmo das empresas privadas. Dito de outro modo, o que se pretende definir se as estatais exploradoras de atividade econmica em regime de monoplio devem (ou no) submeter-se necessariamente ao regime de direito privado. A Constituio de 1967, tanto em sua redao original como naquela determinada pela EC 1/1969, impunha tal tratamento paritrio apenas s estatais que explorassem atividade no monopolizada (art. 163, 3.),58 excluindo, pois, de tal sistemtica as estatais que explorassem atividades monopolizadas. A atual Constituio, no entanto, no fez tal ressalva (art. 173, 1., II, e 2.). Entretanto, h que se entender, numa interpretao teleolgica, que tais dispositivos foram elaborados visando evitar uma verdadeira "concorrncia desleal" entre o Estado e os empresrios particulares, situao que se afigura impossvel de ocorrer no caso dos monoplios, pela prpria inexistncia de concorrncia. Nesse sentido, leciona Celso Antnio Bandeira de Mello: "H de se entender que tal impedimento no ocorrer fora de sua razo de ser, ou seja, quando no esteja em causa o tema de uma eventual 'concorrncia desleal' com a iniciativa privada; quer-se dizer: o impedimento em questo no existir no caso de atividades monopolizadas" (grifos no original).59 Partilhando do mesmo pensar, Lafayete Josu Petter assevera: "Explorando atividade econmica em sentido estrito e atuando em regime de monoplio, essas empresas no se submetem ao estatuto de que trata o 1. do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , uma vez que tal disciplina tem como objetivo conferir um tratamento similar entre as empresas estatais que exploram atividade econmica em sentido estrito e as demais empresas privadas, assegurando ou tentando assegurar igualdade de competitividade entre elas. Por isso, caso a empresa pblica ou a sociedade de economia mista explore uma atividade econmica em sentido estrito, mas faa em regime de monoplio, a mesma no se encontra equiparada s empresas privadas" (grifamos).60 Na mesma trilha segue o STF. Com efeito, o plenrio do STF, embora no tenha conhecido o recurso, reconheceu que: "A norma do art. 173, 1., da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) aplica-se s entidades pblicas que exercem atividade econmica em regime de concorrncia, no tendo aplicao s sociedades de economia mista ou empresas pblicas que, embora exercendo atividade econmica, gozam de exclusividade", pois o preceito, que se completa com o do 2., "visa a assegurar a livre concorrncia, de modo que as entidades pblicas que exercem ou venham a exercer atividade econmica no se beneficiem de tratamento privilegiado em relao a entidades privadas que se dediquem atividade econmica na mesma rea ou em rea semelhante" (STF, RE 172.816, Pleno, RDA 195/197 e RTJ 153/337). Portanto, tendo em vista que as disposies do art. 173, 1., II e 2., da CF/1988 ( LGL 1988\3 )
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visam evitar que o Estado seja um concorrente privilegiado na disputa pelo mercado com os empresrios particulares, o que inexiste no caso de monoplio (j que o Estado , na hiptese, o nico a explorar a atividade econmica de que se trate), conclui-se que as normas constitucionais anteriormente referidas somente se aplicam interveno direta por participao, e no interveno direta por absoro.61 3.2 Interveno indireta A interveno indireta ocorre quando o Estado adota medidas de carter fiscalizador ou de estmulo/desestmulo relativamente s atividades desenvolvidas pelas empresas privadas ou mesmo pblicas.62 A interveno estatal, nesse caso, no se d como agente econmico, mas como agente normativo e regulador da atividade econmica, impondo regras de conduta vida econmica. O Estado, na interveno indireta, determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes econmicos, visando orientar tais comportamentos em direes socialmente desejveis.63 No Direito brasileiro, a interveno indireta do Estado no domnio econmico encontra previso genrica no caput do art. 174 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) , assim redigido: "Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o estado exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e indicativo para o setor privado". Tambm o 4. do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) regula a interveno indireta do Estado no domnio econmico, assim estando redigido: "A lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio de lucros".64 A interveno indireta do Estado no domnio econmico divide-se em interveno por direo ou por induo, conforme haja ou no coercibilidade nas regras de conduta impostas pelo Estado. 3.2.1 Interveno por direo A interveno indireta por direo ocorre quando o Estado passa a exercer presso sobre a economia, estabelecendo mecanismos e normas de comportamento compulsrio para os sujeitos da atividade econmica. Caracteriza-se, portanto, a referida modalidade interventiva pela imposio de normas cogentes para os agentes econmicos. Nesse caso, o descumprimento das normas impostas pelo Estado acarretar uma sano jurdica.65 O fundamento da interveno por direo o fato da livre concorrncia (art. 170, IV, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ) no ser a "faculdade de cada um fazer o que quiser", consoante leciona Raimundo Bezerra Falco, pois "o empresrio pode e deve ser livre, desde que seja capaz de utilizar essa liberdade no proveito social (...)" (grifamos).66 Temos como exemplos dessa modalidade de interveno indireta os institutos da "represso ao abuso do poder econmico", do "controle do abastecimento" e do "tabelamento de preos". A represso ao abuso do poder econmico encontra fundamento constitucional no 4. do art. 173 da vigente Carta, segundo o qual o Estado pode atuar como agente regulador da atividade econmica, impondo regras de conduta visando evitar a dominao dos mercados, a eliminao da concorrncia e o aumento abusivo de lucros. Tal modalidade interventiva est atualmente disciplinada pela Lei 8.884, de 11.06.1994, que, em verdade, no cuida apenas da represso s condutas anticoncorrenciais (o que faz em seus arts. 15 a 53), mas tambm regula o chamado "controle de atos e contratos" (doutrinariamente conhecido como "controle de estruturas"), procedimento preventivo que visa evitar a ocorrncia de situaes tendentes a produzir os efeitos descritos no 4. do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) (dominao do mercado, eliminao da concorrncia e aumento arbitrrio dos lucros). O controle do abastecimento procedimento que visa assegurar a livre distribuio de mercadorias e servios essenciais ao consumo e uso do povo, estando atualmente disciplinado pela Lei Delegada 4, de 26.09.1962. Por este controle, como observa Gasparini, "mantm-se no mercado consumidor
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bens e servios em quantidade necessria ao seu consumo e a preos compatveis".67 O tabelamento ou controle de preos consiste na fixao de preos mximos e/ou mnimos em relao a determinado produto ou servio.68 O tabelamento por preos mximos tem fundamento no art. 170, V, CF/1988 ( LGL 1988\3 ) (segundo o qual a defesa do consumidor princpio da ordem econmica) e no art. 173, 4., CF/1988 ( LGL 1988\3 ) (quando prega a represso ao abuso do poder econmico que vise aumento arbitrrio de lucros), ao passo que o tabelamento por preos mnimos encontra respaldo no 4. do art. 173 da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) (quando repudia o abuso do poder econmico que vise a dominao dos mercados e a eliminao da concorrncia).69 3.2.2 Interveno por induo A interveno indireta por induo se d atravs de atividades estatais indutoras de comportamento. Dito de outro modo, materializa-se tal modalidade interventiva quando o Estado edita normas destitudas de compulsoriedade atravs das quais impulsiona medidas de fomento ou de dissuaso, estimulando (incentivando) determinadas atividades econmicas ou desestimulando (coibindo) outras.70 Ao destinatrio das normas indutoras resta aberta a alternativa de no se deixar por elas seduzir, deixando de aderir s prescries nelas veiculadas.71 O aspecto voluntrio , pois, a nota peculiar da interveno por induo, que a distingue da interveno por direo: enquanto esta caracteriza-se pela restrio coercitiva da liberdade individual, aquela deixa os indivduos livres para aderir ou no aos propsitos estatais, independentemente de qualquer ao coercitiva.72 Por ser destituda de carter coativo, no h, na interveno por induo, sano jurdica pela no adoo do comportamento pretendido pelo Estado.73 Quando se afirma que na interveno por induo no h sano jurdica, o que se pretende dizer que inexiste, em tal modalidade interventiva, a chamada sano punitiva, porquanto a denominada sano premial no apenas est presente, como um dos principais instrumentos da citada modalidade interventiva, consoante leciona Rogrio Emlio de Andrade: "As intervenes indiretas assumem na atualidade crescente importncia, principalmente com a utilizao de tcnicas de sanes premiais, em que o direito utilizado no apenas para limitar o poder poltico ou regulamentar as liberdades individuais, mas sim como instrumento de polticas pblicas, conformando a realidade ao induzir comportamentos. (...) Em lugar de um direito que prescreve, temos um direito que confere competncias, subsdios, prmios, poderes, fazendo com que o particular voluntariamente se submeta aos planos governamentais. (...) Por meio de sanes premiais, que induzem determinados comportamentos premiados por isso, consegue-se, em grande parte, orientar as condutas necessrias consecuo dos objetivos polticos, ao mesmo tempo em que se afasta o risco de macular a intangibilidade das garantias e liberdades individuais (...)" (grifamos).74 A interveno por induo materializa-se, basicamente, com o manejo dos tributos extrafiscais, que podem ser definidos como aqueles utilizados pelo Estado sem o fim precpuo de obter recursos para seu errio, mas com vistas a ordenar ou reordenar a economia e as relaes sociais.75 Extrafiscal, em nossa concepo, no o tributo cujo produto de sua arrecadao seja destinado a custear as atividades do Estado de interveno no domnio econmico, mas aquele que se apresenta, ele prprio (no a sua receita), como instrumento da interveno estatal. o caso, por exemplo, da reduo do imposto de exportao pelo Poder Executivo (art. 153, 1., da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ), com o fim de estimular as operaes que destinem ao exterior determinada categoria de produtos, ou da cobrana progressiva do IPTU, com o fim de desestimular a manuteno de propriedades urbanas no edificadas, subutilizadas ou no utilizadas (art. 182, 4., II, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). Tambm o imposto sobre produtos industrializados (IPI), apesar de sua expressividade como fonte de obteno de receitas, possui caractersticas tipicamente extrafiscais, sendo, por imposio constitucional, seletivo em funo da essencialidade do produto (art. 153, 3., I, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). O ICMS tambm admite a utilizao da tcnica da seletividade de alquotas,
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diferenciando-se, no entanto, do IPI, pelo fato de a adoo da referida tcnica apresentar-se, para o imposto estadual, como mera faculdade (art. 155, 2., III, da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ). A seletividade, como bem observa Maria Alessandra Brasileiro de Oliveira, " um salutar mecanismo de viabilizao de uma poltica extrafiscal, prestando-se principalmente, para a realizao do princpio da capacidade contributiva" (grifos no original).76 Como se v, o interesse que se manifesta com a extrafiscalidade o da correo de situaes sociais e econmicas anmalas, mediante a realizao de outros valores (sociais, polticos ou econmicos) constitucionalmente assegurados, que prevalecem sobre finalidades meramente arrecadatrias de recursos monetrios.77 Dito de outro modo, a funo arrecadatria, no caso dos tributos extrafiscais, fica relegada a um plano secundrio.78 Assim, enquanto os tributos com carter fiscal so um instrumento indireto (ou de segundo grau) em relao aos fins do Estado (pois se apresentam apenas como meio de obteno de receitas para cobrir os gastos pblicos e estes, por sua vez, que satisfazem s necessidades pblicas), os tributos com carter extrafiscal servem, eles prprios, para atingir a finalidade imediata do Estado, aparecendo, pois, como um instrumento direto (ou de primeiro grau) para a consecuo dos fins pblicos.79 Como bem observa Alfredo Augusto Becker, no tributo extrafiscal "proibitivo" (ou desestimulador), o que o Estado deseja no a percepo do tributo, "mas sim aquele especfico reflexo econmicosocial que resulta da circunstncia dos indivduos evitarem ou se absterem de realizar a hiptese de incidncia do tributo 'proibitivo'" (grifos no original).80 Assim, por exemplo, no caso da majorao do imposto de importao pelo Poder Executivo (art. 153, 1., da CF/1988 ( LGL 1988\3 ) ) com o fim de desencorajar a aquisio, por residentes no pas, de bens importados, a percepo do tributo contraria o objetivo estatal, pois aquilo que o Estado realmente deseja proteger indstria nacional. 4. Concluses A postura abstencionista do Estado Liberal - que emergiu da decadncia do regime econmico mercantilista e do surgimento da burguesia, com a Revoluo Francesa (1789) - mostrou-se inadequada soluo dos problemas reais da sociedade, porquanto de tal comportamento estatal decorreu um contraste chocante, j que fortunas imensas se acumularam nas mos dos dirigentes do poder econmico, tendo se acentuado ainda mais os desnveis sociais. Da decorre a legitimidade da interveno estatal na economia, pois tal atuao considera que os indivduos so natural, social e economicamente desiguais e que necessitam, por conseguinte, um tratamento desigual, na justa medida de suas desigualdades, que possibilite a reduo destas no plano jurdico. A atividade estatal interventiva, contudo, deve ser exercida com respeito aos princpios e fundamentos da ordem econmica, consoante j definiu o STJ (REsp 926140/DF, 1. T., j. 01.04.2008, rel. Min. Luiz Fux, DJe 12.05.2008). Em verdade, toda e qualquer interveno do Estado na ordem econmica, como bem observa Lucia Valle Figueiredo, "justifica-se se e na medida da consagrao dos valores assinalados no texto constitucional e pertinentes, sobretudo, ordem econmica" (grifos no original).81 A interveno estatal ser, pois, legtima ou ilegtima, dependendo do respeito ou desrespeito s balizas constitucionais.

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