IMPLICAÇÕES DA REFORMA DA PREVIDÊNCIA NA Boschetti

Psicologia & Sociedade; 15 (1): 57-96; jan./jun.
2003
IMPLICAES DA REFORMA DA PREVIDNCIA NA SEGURIDADE SOCIAL BRASILEIRA

Ivanete Boschetti Universidade de Braslia __________________________________________________________________________ RESUMO: A Seguridade Social aprovada na Constituio Brasileira de 1988 no foi implementada conforme previsto na Carta Magna. As sucessivas reformas do Estado e, sobretudo, da previdncia social,1 implementadas ao longo da dcada de 1990, justificadas sob a alegao de um suposto dficit entre receita e despesa, vm contribuindo para descaracteriz-la enquanto sistema de proteo social, alm de favorecer a fragmentao das polticas sociais que a integram: previdncia, sade e assistncia. Ao tratar a previdncia como seguro e no como poltica social, estas reformas tendem a minar e corroer as bases conceituais e financeiras da seguridade social, solapando a possibilidade de sua consolidao como propriedade social. PALAVRAS-CHAVE: seguridade social, Constituio de 1988, polticas sociais, propriedade social. THE IMPLICATIONS OF THE SOCIAL WELFARE REFORM ON THE BRAZILIAN SOCIAL SECURITY ABSTRACT: The social security system approved in the Brazilian Constitution of 1988 was not implemented. The successive reforms of the State and, above all, of social welfare1 , implemented during the 1990 decade, justified under an allegation of a supposed deficit between revenue and expenditure, have been contributing to make them to lose the characteristics of a system of social protection, and favoring, moreover, the fragmentation of the social policies that integrated: welfare, health and assistance. These reforms deal with
1 Considerando que o termo previdncia no possui equivalente na lngua inglesa, utilizamos neste resumo o termo welfare para designar a previdncia. Durante todo o texto, entretanto, a expresso welfare utilizada em sua acepo original, em sentido mais amplo.
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Boschetti, I. Implicaes daa reforma da previdncia na seguridade social brasileira
the welfare system as insurance and not as a social policy. By doing this they tend to undermine and to waste the conceptual and financial basis of the social security, digging the possibility of its consolidation as social propriety. KEYWORDS: social security, 1988th Constitution, social policies, social propriety.
A Constituio de 1988 institucionalizou o conceito seguridade social para designar uma forma nova e ampliada de implementar e articular polticas j existentes no Brasil desde o incio do sculo XX. Esta Constituio tem o mrito de introduzir um novo conceito e propor uma reestruturao e reorganizao inovadoras das polticas que passam a compor esta rea: previdncia, sade e assistncia. Mas no a Carta Magna que decreta o surgimento da seguridade social. Inexistente na lngua portuguesa, este termo utilizado desde 1935 nos Estados Unidos e desde a dcada de 1940 nos pases capitalistas da Europa, para designar um conjunto varivel de programas e servios sociais. Mas, seja como incluso recente no Brasil, ou como prtica consolidada em outros pases, o termo seguridade social permanece marcado pela impreciso conceitual (VIANNA, 1994). No caso da seguridade social brasileira, j apontamos em texto anterior que esta raramente tratada a partir de suas propriedades heursticas ou analisada empiricamente na sua totalidade. A maioria das produes terico-acadmicas sobre a temtica, e mesmo os planos e relatrios governamentais, restringe a seguridade social ao seguro previdencirio, ou analisa cada uma das polticas que a compe isolada e autonomamente, tentando relacion-las uma suposta seguridade social que, efetivamente, est longe de materializar-se no Brasil (BOSCHETTI, 2000). Ainda que no seja um consolo, importante considerar que esta no constitui uma tendncia exclusiva do Brasil. Em outros pases da Amrica Latina e da Europa observa-se esta mesma tendncia (MESA-LAGO, 1989 & 1996; DUMONT, 1995).
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Esta tendncia vem provocando, no Brasil, a realizao de reformas, sobretudo na previdncia social, justificada sob a alegao de um suposto dficit entre receita e despesa desta poltica social. O que pretendemos problematizar neste texto que a reforma hoje preconizada e tambm aquela j realizada no mbito da previdncia social decorre, em boa parte, da no implementao da seguridade social tal como indicada constitucionalmente. Por outro lado, ao tratar a previdncia como poltica isolada, estas reformas tendem a minar e corroer as bases conceituais e financeiras da seguridade social, solapando a possibilidade de sua institucionalizao, antes mesmo que se concretize em sua totalidade. Com esse intuito, discutimos inicialmente algumas confuses conceituais existentes em torno do termo seguridade social, que levam a confundir e limitar sua compreenso como previdncia, focalizando a ateno e os argumentos de reforma mera dimenso contbil, desconsiderando seu sentido e importncia como sistema de proteo social. Em seguida, reforamos a perspectiva e a potencialidade constitucional atribuda seguridade social, enquanto embrio de um amplo padro de garantia de direitos sociais no Brasil. Por fim, apresentamos alguns argumentos para mostrar que, decorridos 15 anos da promulgao da Constituio Cidad, a seguridade social prevista ainda no foi completamente implementada, sobretudo no que se refere sustentao financeira. Contrariando o discurso predominante, reforamos, ao final, anlises que demonstram que o dficit existente decorre, em grande parte, da fuga de recursos que, constitucionalmente, deveriam ser utilizados na sua implementao, mas que so redirecionados para outras despesas. Com tal percurso pretendemos sustentar que o debate sobre a previdncia desconsidera o sistema da qual esta poltica faz parte, o que pode ter como principal implicao a desconfigurao e desmantelamento do projeto de seguridade social forjado com a Constituio de 1988.
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SEGURIDADE SOCIAL: A ARMADILHA DOS CONCEITOS Um conceito no caracteriza-se apenas como especulao abstrata ou representao de determinado objeto pelo pensamento. Para alm desta definio, os conceitos possuem a propriedade de definir e/ou evidenciar as caractersticas gerais e especficas de um fenmeno, do seu modo de ser. Assim, quanto mais claro e preciso o conceito, maior sua capacidade de explicar a realidade, bem como de conformar regras e normas que possam operacionaliz-lo. Nesse sentido, possvel atribuir um significado especfico ao termo seguridade social? Quais so as caractersticas que compem e do sentido a este conceito? Seguridade social confunde-se com seguro social, poltica social, welfare state, Estado de Bem Estar Social ou Estado Providncia? Ser que estes termos designam os mesmos fenmenos, apresentando uma simples distino vernacular?2 Ou ser que cada termo expressa particularidades de cada nao a que se refere? Quais so os elementos que distinguem tais conceitos? Estas questes surgem da constatao que, na literatura brasileira, muitos destes termos so adotados como sinnimos, ou no so suficientemente problematizados. E, no entanto, as terminologias utilizadas em diferentes pases no possuem o mesmo sentido, porque impregnados de historicidade e especificidades, e sua simples traduo acaba gerando confuso na explicitao dos fenmenos que pretendem apreender. de suma importncia, assim, melhor precisar o termo seguridade social, distinguindo-o de termos que o circundam, como os apresentados acima, que podem at determinar sua configurao, mas que, inegavelmente, no so sinnimos. Exemplo destas questes
2 Um exemplo da dificuldade vernacular est expressa nas tradues de obras anglosaxnicas. O termo welfare state traduzido em algumas obras brasileiras e espanholas como Estado de Bem Estar e Estado de Bienestar (cf. tr. do livro de Norman Johnson e Ian Gough citados na bibliografia). J nas obras portuguesas, esse mesmo termo traduzido como Estado Providncia que, por sua vez, origina-se do francs Etat Providence. A maioria das obras francesas, ao se referir ao seu modelo de proteo social, utiliza este termo, e ao referir-se aos modelos dos pases anglo-saxes utiliza a expresso original welfare state. No relatrio Beveridge, publicado em 1943 no Brasil, a expresso social security foi traduzida como segurana social. Neste artigo, para evitar as armadilhas das tradues, iremos manter as expresses em seu idioma original.
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a prpria definio do termo seguridade, que passou a integrar os Dicionrios de Lngua Portuguesa a partir de 1988. O Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa (verso eletrnica 3.0), ao explicar a etimologia da palavra indica: [Do fr. scurit ou do ingl. security, ambos do lat. securitate.], que por sua vez significa segurana e define o conceito amplamente como sendo o Conjunto de medidas, providncias, normas e leis que visam a proporcionar ao corpo social e a cada indivduo o maior grau possvel de garantia, sob os aspectos econmico, social, cultural, moral e recreativo. J o Dicionrio Eletrnico Houaiss (verso 1.0) introduz a idia de universalidade, mas restringe o mbito da seguridade s aes includas na Constituio de 1988, alm de enlear este conceito com uma suposta previdncia mais ampla: Previdncia social em moldes mais amplos, abrangendo toda a populao. Conjunto de aes dos poderes pblicos e da sociedade que, integradas, asseguram a sade, a previdncia e a assistncia social. A primeira distino que nos parece importante de ser aprofundada entre os conceitos Welfare State (anglo saxo), EtatProvidence (francs) e Sozialstaat (alemo) e sua distino do termo seguridade social. So conceitos elaborados em cada nao para designar determinadas formas de interveno estatal na rea social e econmica e muitas vezes incorporados ou traduzidos sem o devido cuidado na sua preciso e explicitao. comum encontrar na literatura anglo-saxnica a utilizao do termo welfare state para designar genericamente os pases que implementaram polticas sociais sob a orientao fordista-keynesiana, ainda que os prprios no se caracterizem como tal, como o caso da Frana e da Alemanha.3 Tambm usual encontrar na literatura brasileira este mesmo tratamento, ou ento utilizar sua traduo (Estado de Bem-Estar) para explicar a realidade brasileira. Encontra-se ainda, mas de modo menos freqente, tambm a utilizao do termo Estado Providncia para
3 A polmica sobre a utilizao genrica do termo, ou como identificar se um pas ou no um welfare state est presente em vasta literatura, embora sem traduo para o portugus. Para citar os autores mais conhecidos ver Titmuss (1974), Flora & Heidenheimer (1981) Esping-Andersen (1991), Gough (1982), Mishra (1995), Rosanvallon (1981), Dumont (1995), Murad (1993), Filgueira (1997). Os principais autores a adotarem e utilizarem a expresso no Brasil so Aureliano & Draibe (1989); Draibe (1990), Vianna (1998).
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designao genrica da ao social do Estado. Torna-se inevitvel questionar at onde possvel utilizar tais expresses para explicar fenmenos surgidos em contextos scio-econmicos especficos? Ou ainda, at que ponto, ao utilizar a expresso traduzida de outro idioma, estamos refletindo ou explicando a realidade local? O termo welfare state, uma das expresses mais utilizadas a partir de meados do sculo XX, para designar o conjunto de polticas sociais que se erigiram com base no modelo fordista-keynesiano, por exemplo, utilizado, muitas vezes, de modo impreciso, seja para designar todo e qualquer tipo de poltica social implementada, seja para reduzir seu escopo esfera de polticas especficas. Exemplo desta ltima possibilidade o trabalho de Marques (1997:23), quando define welfare state como (...) um conjunto de polticas sociais desenvolvido pelo Estado no intuito de prover a cobertura dos riscos advindos da invalidez, da velhice, da doena, do acidente de trabalho e do desemprego. Nesta definio o welfare state reduzido poltica que no Brasil denominamos previdncia e que, nos pases europeus, freqentemente designada como seguro social. A prpria autora explica sua opo pelo uso restrito do termo: Alguns autores, tais como Wilensky, ampliam este conceito ao agregarem, entre outras, a habitao e a educao, como reas de atuao do welfare. Preferiu-se usar a definio restrita porque, na maioria dos pases, as polticas de renda de substituio e de cuidados com a sade so consideradas, tanto do ponto de vista do volume de recursos envolvidos como das polticas desenvolvidas, o principal objeto de ao do Estado em matria de proteo social .
(MARQUES, 1997:23)
Esta afirmao suscita ao menos duas observaes. Primeiro, as polticas de substituio de renda (seja sob a forma de seguro ou de assistncia) e a ateno sade podem ser os pilares do welfare state, mas no so as nicas, de modo que esta perspectiva restringe o escopo da proteo social. E segundo, a utilizao e definio de um conceito simplesmente resultado de uma opo do pesquisador ou deve procurar expressar a totalidade e complexidade do real, assumindo a forma de concreto pensado (MARX, 1983, KOSIK, 1986)? 62
No nos importa aqui, especificamente, discutir o conceito utilizado por um ou outro autor, mas indicar a impreciso existente e a necessidade de maior aproximao conceitual. Sabe-se que a conceituao, assim como os argumentos sobre origem e abrangncia do welfare state so cercadas de polmicas e divergncias, inclusive quanto utilizao do termo para designar realidades histricas, econmicas e sociais particulares (PIERSON, 1991; GOUGH, 1982). Entretanto, parece consensual entre os autores que os seguros sociais, ou seja, a garantia compulsria de prestaes de substituio de renda em momentos de riscos derivados da perda do trabalho assalariado pelo Estado, foi uma inovao da Alemanha na Era Bismarckiana. Neste pas, a expresso Sozialstaat (Estado social) utilizada para designar o conjunto de polticas de proteo social que inclui os seguros sociais, mas no se restringe a eles (KOTT, 1995). Por outro lado, a expresso Wohlfahrstaat, que seria a traduo literal de welfare state, era empregada na Alemanha desde 1870 pelos socialistas e designava tambm os aspectos positivos da ao da polcia alem (ROSANVALLON, 1981:141). A autora alem observa que a legislao que instituiu o primeiro seguro-sade obrigatrio em 1883, sob o governo de Bismarck, foi precedida por uma srie de legislaes pontuais que asseguravam assistncia social aos pobres. A primeira legislao responsabilizando as prefeituras a socorrer os pobres com residncia superior a 3 anos data de 1842. Na interpretao da autora, as legislaes sobre os seguros sociais obrigatrios tm sua origem na tradio assistencial anterior: a esta legislao particular existente na Alemanha do Sul que se deve atribuir a manuteno, na lei de 1883 do seguro municipal. Sua natureza subsidiria, e sobretudo seu funcionamento, remete esta tradio assistencial (KOTT, 1995:30). O Sozialstaat alemo assegura educao universal, habitao e seguridade social que, por sua vez, engloba aposentadorias e penses, sade, seguro acidente de trabalho e auxlios familiares. Mas, segundo analistas dos sistemas de proteo europeu, este pas no instituiu um sistema de seguridade social universal, com prestaes uniformes a todos. Os regimes de seguros sociais obrigatrios, organizados por categoria profissional, cujas prestaes dependem do montante e do tempo de contribuio do segurado, deixam entre 1 e 5% da populao excluda do acesso a um dos regimes existentes (DUMONT, 1995:4). 63
Os seguros, conforme aponta Marshall (1967:81)4 foram iniciados timidamente sob a tica privada e destinados a reduzidas categorias profissionais e se espalharam no final do sculo XIX e incio do sculo XX, de tal modo que, em 1938, entre 30 pases da Europa, sia, Amricas e Australsia, 20 tinham seguro compulsrio contra doena, 24 possuam alguma forma de aposentadoria contributiva, quase todos tinham planos para atender acidentes no trabalho e molstias industriais, somente 08 tinham seguro obrigatrio contra o desemprego e apenas 03 cobriam as trs situaes de riscos: doena, velhice e desemprego. Esta modalidade de proteo social, contudo, no tinha carter universal e nem recebia a designao de welfare state, o que revela, desde j, a impropriedade de restringir o conceito welfare state s prestaes de substituio de renda sob a forma de seguros sociais. O que parece marcar a emergncia do welfare state anglo saxo justamente a superao da tica securitria e a incorporao de um conceito ampliado de seguridade social, que provocou mudanas significativas no mbito dos seguros sociais at ento predominantes. Mishra (1995),5 ao qualificar o welfare state, assume que o conceito com o qual trabalha uma abstrao dos princpios e instituies subjacentes ao Estado-Providncia ingls do ps-guerra, influenciado pelas idias de J. M. Keynes e W. Beveridge (MISHRA, 1995:113). Ao datar histrica e geograficamente o surgimento do fenmeno que passa a ser designado como welfare state, o autor busca distingui-lo da compreenso genrica de poltica social. Para o autor, no so todas e quaisquer formas de poltica social que podem ser designadas de welfare state: (...) de certo modo enganador, na minha opinio, utilizar o termo poltica social como quase equivalente a Estado-providncia. A poltica social, parece-me, um conceito genrico, enquanto o Estado-Providncia tem uma conotao histrica
4 Marshal faz esta anlise a partir do Relatrio Beveridge, que apresenta, no Apndice F, p. 287, a relao e a situao de 30 pases, sem incluir a Inglaterra. 5 A verso original foi publicada em 1990 com o ttulo The welfare state in capitalist society - policies of retrenchement and maintenance in Europe, North America and Autralia. Este texto foi traduzido para uma edio portuguesa em 1995, com o ttulo O EstadoProvidncia na Sociedade Capitalista: Polticas Pblicas na Europa, Amrica do Norte e Austrlia. Oeiras: Celta Editora. Observe-se que o termo welfare state foi traduzido como Estado-Providncia.
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(ps-guerra) e normativa (institucional) bastante especfica, que no podemos ignorar (MISHRA, 1995:113). Os princpios que estruturam o welfare state, segundo o autor, so aqueles apontados no Plano Beveridge: 6 1) responsabilidade estatal na manuteno das condies de vida dos cidados, por meio de um conjunto de aes em trs direes: regulao da economia de mercado a fim de manter elevado nvel de emprego; prestao pblica de servios sociais universais, como educao, segurana social, assistncia mdica e habitao; e um conjunto de servios sociais pessoais; 2) universalidade dos servios sociais; e 3) implantao de uma rede de segurana de servios de assistncia. Nesta mesma linha de raciocnio, Johnson (1990:17) tambm define o welfare state a partir da experincia iniciada na Inglaterra, apontando as principais mudanas ocorridas e que definiriam o que o welfare state: 1) a introduo e ampliao de servios sociais onde se inclui a seguridade social, o servio nacional de sade, os servios de educao, habitao, emprego e assistncia aos velhos, invlidos e crianas: 2) a manuteno do pleno emprego; 3) um programa de nacionalizao. Segundo Marshall (1967) um equvoco confundir o welfare state anglo saxo com o Plano Beveridge ou atribuir exclusivamente a Sir William Beveridge a autoria do sistema ingls. Para este autor, no se pode dissociar o surgimento do welfare state das circunstncias vividas pela Inglaterra na Segunda Guerra Mundial: A magnitude de seu esforo de guerra e sua vulnerabilidade ao ataque exigiram sacrifcios de todos e, igualmente, assistncia concedida, de bom grado e sem discriminao, a todos os que passavam necessidade. (...) E a estabilidade poltica do pas, combinada com sua confiana inabalvel na vitria, explicam a caracterstica mais
6 O Plano Beveridge foi publicado no Brasil em 1943, com o ttulo O Plano Beveridge: relatrio sobre o seguro social e servios afins. O ttulo original Social Insurance and allied service. The Beveridge report in brief. London, 1942. No texto original em ingls a expresso utilizada social security. Na traduo brasileira, assim como portuguesa, o termo utilizado foi segurana social. No Brasil, lembre-se que o termo seguridade social s foi cunhado a partir de 1988.
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notvel da histria, a saber, a maneira pela qual o povo e seu Governo, no decorrer da guerra, meteram mos obra de elaborar o projeto de uma nova sociedade (...) orientada pelos mesmos princpios de reunio e da partilha que orientaram as medidas de emergncia da guerra. Desse modo, a idia do Estado de Bem-Estar Social 7 veio a identificar-se com os objetivos de guerra de uma nao que lutava por sua sobrevivncia (MARSHALL, 1967:95). Os trs pilares do que deveria constituir o welfare state ingls - educao, seguros e sade - foram confiados a trs Comisses que apresentaram, cada uma, um plano para estas reas. Afirma Marshal: A Lei de Educao, a Lei de Seguro Nacional e a Lei de Servio Nacional de Sade se constituram nas trs vigas-mestras do Estado de Bem-Estar Social britnico. Esto associadas com os nome de Butler, Beveridge e Bevan - um conservador, um liberal e um socialista. (...) no de se surpreender que se verifique que o Estado do Bem-Estar Social, quando finalmente veio luz, era de parentesco misto (MARSHALL, 1967:111). O liberal Sir Beveridge, assim, torna-se o autor de um aspecto do welfare state ingls, qual seja, o da seguridade social, como indica em seu relatrio Social Insurance and Allied Services.8 Na interpretao de Marshall, o Plano Beveridge consistiu em fazer uma fuso das medidas esparsas j existentes, ampliar e consolidar os vrios planos de seguro social, padronizar os benefcios e incluir novos benefcios como seguro acidente de trabalho, abono familiar ou salrio famlia, seguro desemprego e outros seis auxlios sociais: auxlio funeral, auxlio maternidade, abono nupcial, benefcios para esposas abandonadas, assistncia s donas de casa enfermas e auxlio-treinamento para os que trabalhavam por conta prpria (BEVERIDGE, 1942:7-9 & MARSHALL, 1967:99). 9 Cabe ain7 Na edio original, de 1965, o termo utilizado welfare state. A publicao brasileira, de 1967, traduz o termo para Estado de Bem-Estar Social. 8 No relatrio, Beveridge utiliza os termos social insurance e social security indiscriminadamente, como sinnimos. 9 Observe-se como muitos destes benefcios esto (ou estiveram) presentes na previdncia social brasileira. Em nossa tese de doutorado, mostramos a influncia do Plano Beveridge no desenvolvimento da Previdncia Social no Brasil. Cf. La Scurit Sociale au Brsil dana la Constitution de 1988: entre lassurance et lassistance, EHESS, 1998.
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da precisar que o termo social security, popularizado e universalizado aps sua incorporao no Plano Beveridge, contudo, foi utilizado oficialmente pela primeira vez nos Estados Unidos, em 1935, pelo Governo Roosevelt em seu Social Security Act , mas com sentido bastante restritivo em relao quele atribudo posteriormente por Beveridge (ROSANVALLON, 1981 & LESEMANN, 1988). A partir destas obras, possvel depreender duas questes a fim de iniciar uma aproximao conceitual do termo seguridade social: apesar das armadilhas na traduo dos conceitos, constatase que a expresso welfare state surge e se generaliza a partir de sua utilizao na Inglaterra na dcada de 1940, e designa uma configurao especfica de polticas sociais; o conceito seguridade social integra o welfare state, mas no se confunde com ele. Por outro lado, a seguridade social tambm pode apresentar caractersticas e abrangncia diferenciadas, de acordo com as especificidades de cada pas, podendo limitar-se aos seguros ou incorporar outras reas. Se consensual que a expresso welfare state origina-se na Inglaterra, o mesmo no se pode afirmar quanto sua utilizao como referncia para todos os pases europeus. Autores como Meny & Thoenig (1989), por exemplo, mesmo reconhecendo que a expresso nasce na Inglaterra, afirmam que uma viso ampliada do welfare state o concebe como todo esforo do Estado para modificar as condies do mercado e proteger os indivduos das conseqncias econmicas e sociais e, nesses sentido, aes pblicas nesta direo, ainda que rudimentares, seriam originrias do sculo XIX e se ampliariam no sculo XX (1989:25). Afirmam, assim, que a expresso welfare state seria mais apropriada para designar a generalizao destas aes aps a Segunda Guerra Mundial. As reservas na utilizao generalizada do conceito welfare state so mais marcantes na literatura francesa, de onde possvel extrair algumas concluses quase consensuais entre os autores. A primeira que os conceitos possuem profunda ligao com a historicidade de cada nao. E, nesse sentido, a maioria da literatura no incorpora o termo welfare state para designar o sistema de proteo social francs, preferindo utilizar a expresso Etat Providence (Estado Providncia) como uma referncia representao de um Estado providencial, construdo no sculo dezenove (RENARD, 1995:13). 67
A expresso foi forjada por pensadores liberais contrrios interveno do Estado, justamente para criticar a ao estatal que se atribua uma sorte de providncia que deveria se restringir ao divina (ROSANVALLON, 1981:141). O conceito francs Etat Providence, em sua acepo atual, assemelha-se ao conceito ingls welfare state ao incorporar a idia da responsabilidade estatal na regulao do mercado, com vistas a responder a situaes de riscos pessoais e sociais. Mas, difere tanto no sentido mesmo da expresso (enquanto o primeiro tem uma conotao positiva de bem estar, o segundo est associado ligao entre Estado e Providncia) quanto na definio de sua emergncia. Para os autores franceses, o Etat Providence nasce em 1898, com a primeira Lei cobrindo os acidentes do trabalho (EWALD, 1986 e 1996) porque estabelece a proteo social obrigatria aos trabalhadores, sob responsabilidade estatal (DORION & GUINNET, 1993). Outros autores, como Castel (1995) preferem utilizar o termo Estado Social para designar o modelo francs, fugindo assim tanto da conotao de Estado Providencial quanto da importao do conceito welfare state. A segunda concluso que, nesta literatura, o conceito seguridade social (scurit sociale), institudo pelas leis francesas logo aps a Segunda Guerra Mundial, compreendido como uma dimenso do Etat Providence, no se confundindo com ele. E embora sua organizao tenha incorporado princpios do Plano Beveridge, 10 sobretudo a uniformidade e universalidade dos direitos (MURAD, 1993:59), a seguridade social francesa resulta de um longo processo de articulao entre seguro e assistncia, ou entre os modelos bismarckiano e beveridgiano (PALIER & BONOLI, 1995 & HATZFELD, 1989).11 Outro autor, referindo-se ao modelo francs (DUFOURCQ, 1994), afirma que este evoluiu do modelo puramente assistencial predominante no sculo XIX para um modelo de seguridade fundado predominantemente na lgica do seguro
10 O Plano Beveridge foi traduzido e publicado em francs em 1945 (Murad, 1993:58). No Brasil, a traduo foi publicada em 1943. 11 Em texto anterior (Boschetti, 2000 e 2001), apresentamos as caractersticas destes modelos, sustentando que a assistncia e a previdncia conformam uma unidade de contrrios na seguridade social.
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entre as dcadas de 1940 e 1970 e tornou-se recentemente um misto dos sistemas bismarckiano e beveridgiano, com a distino entre seguro e assistncia cada vez mais diluda. A seguridade social francesa atual abrange trs grandes reas: sade (seguro sade e aes sanitrias e sociais), previdncia (aposentadorias, penses e salrio maternidade) e assistncia famlia (um conjunto de 07 prestaes financeiras de apoio familiar). As duas primeiras seguem a lgica do seguro contributivo, com benefcios proporcionais contribuio, enquanto a terceira tem carter misto (DORION & GUIONNET, 1993; DUMONT, 1995). A expanso e universalizao de direitos sociais pela seguridade social interpretada por Castel (1995 e 2001) como a instituio de uma espcie de propriedade social, em contraposio propriedade privada. Para este autor, os servios pblico coletivos assegurados como direito promovem a participao de todos coisa pblica e possibilitam garantir aos cidados uma certa igualdade, condio de no confundir igualdade e igualitarismo: O desenvolvimento da propriedade social e dos servios pblicos representa assim a realizao do programa solidarista contra o individualismoegosmo do liberalismo clssico (CASTEL:1995:309). Desse modo, a seguridade social, ao superar a lgica liberal dos seguros mercantis, possui a potencialidade de transmutar-se em propriedade social e constituir-se em um dos principais mecanismos de promoo da igualdade e da cidadania.12 Diante destas consideraes, possvel sugerir algumas afirmaes que sustentam a tese aqui desenvolvida: 1) seguridade social no se confunde e nem sinnimo de welfare state, Etat Providence ou Sozialstaat, mas parte integrante, e mesmo elemento fundante e constituinte de sua natureza, bem como de sua abrangncia; tal constatao indica que a caracterizao da seguridade social predominante em qualquer pas imprescindvel para a compreenso da natureza da interveno social do Estado; 2) a seguridade social tambm no se confunde e nem se restringe ao seguro social (ou previ12 Para uma anlise mais aprofundada da seguridade social como propriedade social, com base nas obras de Castel, consultar Boschetti Condio (no) salarial e seguridade social no Brasil: fatores de incluso e de excluso social, Revista SER Social, 1998.
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dncia social, para utilizar uma expresso brasileira); pelo menos trs elementos esto presentes: seguros, assistncia mdica e auxlios assistenciais,13 ainda que os termos possam ser diferentes em cada pas; tal constatao tambm aponta que, para entender a seguridade social, imprescindvel compreender sua configurao, ou delimitar os benefcios ou polticas que a integram; 3) a preciso conceitual da seguridade social requer a superao das anlises fragmentadas ou parcializadas das polticas que a compem; a compreenso de suas propriedades internas, bem como de seu significado na conformao do Estado social pressupe investigar os elementos que definem o carter dos direitos, assim como o tipo de financiamento e forma de organizao. Se estes elementos so imprescindveis para compreender a seguridade social, cabe perguntar como eles se apresentam na seguridade social brasileira. Quais so as propriedades que constituem e demarcam a implantao da seguridade social no Brasil? A SEGURIDADE SOCIAL NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988 A Constituio Brasileira de 1988, como sabemos, foi o resultado de um longo e conflituoso debate poltico na Assemblia Constituinte que ops, de um lado, os partidos de centro esquerda, e de outro, o chamado Centro, formado por partidos de centro direita. A verso promulgada em 05 de outubro resulta de uma combinao de proposies conservadoras do Centro e de reivindicaes dos trabalhadores e dos partidos de esquerda: No uma Constituio de esquerda e nem uma Constituio socialista afirmou o deputado federal Eduardo Jorge.14 Mas, uma Constituio que, inegavelmente, avanou na garantia dos direitos sociais.
13 Para uma descrio da composio da seguridade social em sete pases capitalistas desenvolvidos, consultar Vianna, Perspectivas da Seguridade Social nas Economias Centrais: Subsdios para discutir a Reforma Brasileira, 1994. 14 Cf. Entrevista concedida pelo deputado federal Eduardo Jorge (PT) em Braslia, em 23 de abril de 1996, para realizao de minha tese de doutorado. Na Assemblia Nacional Constituinte, trs Sub-comisses discutiram temas e polticas relacionadas
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A seguridade social, tal como a conhecemos hoje, resultado deste processo. Da a importncia de melhor compreender as origens e os determinantes do conceito, desde sua formulao, at sua operacionalizao. Segundo os parlamentares que participaram da Assemblia Constituinte, a seguridade social foi resultado de dois movimentos: a referncia ao welfare state dos pases social-democratas e os embates poltico-ideolgicos no seio da Assemblia Constituinte: A proposio do Partido dos Trabalhadores para esta Comisso [Sub-Comisso de Sade, Seguridade e Meio Ambiente da Assemblia Constituinte] no previa uma integrao to estreita destas trs polticas, como foi aprovado. E eu acho que nenhum partido tinha elaborado previamente o modelo que ns aprovamos. Foi o processo de discusso entre os partidos de esquerda, do centro e da direita que levou a criar este conceito. O modelo de seguridade social aprovado foi construdo a partir dos debates na Comisso de Ordem Social. Para tanto, a referncia aos modelos existentes nos pases europeus onde o welfare state est consolidado, seja em sua verso mais socialista, seja em uma verso mais social-democrata teve uma grande influncia neste modelo de seguridade social, com as trs polticas: sade, previdncia e assistncia.15 J indicamos no incio deste artigo que a institucionalizao da seguridade social em 1988 representa para o Brasil, o que significou a scurit sociale para os franceses ou a social security para os ingleses na dcada de 1940: um movimento de reorganizao de polticas j existentes sob novas bases e princpios, com ampliao, mas tambm
seguridade social: Subcomisso de Sade, Seguridade e do Meio Ambiente, Subcomisso dos Negros, Populaes Indgenas, Pessoas Deficientes e Minorias, e Subcomisso da Famlia, do Menor e do Idoso. Cf. Cmara dos Deputados. O Processo histrico da elaborao do texto constitucional. Braslia, 1993. 15 Ibid.
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introduo de novos direitos. Um rpido resgate dos princpios promulgados no artigo 194 do Captulo II (Da Seguridade Social) do Ttulo VIII (Da Ordem Social) da Constituio Federal, e que deveriam orientar a operacionalizao da seguridade social no Brasil, mostra sua relao com os conceitos discutidos no item anterior. A universalidade da cobertura no significa que sero assegurados direitos iguais para todos. Na verdade, indica que a sade direito de todos, que a assistncia devida a quem necessitar e, nos casos do salrio mnimo para idoso e deficiente, a necessidade deve estar associada incapacidade para trabalhar; e a previdncia um direito derivado de uma contribuio anterior, ou seja, mantm a lgica do seguro, mas a desvincula de um emprego com carteira de trabalho. A partir da Constituio, qualquer pessoa, mesmo que no esteja exercendo uma atividade remunerada pode contribuir para a previdncia como autnomo, o que rompe com o conceito de cidadania regulada (SANTOS, 1987). O princpio da uniformidade e da equivalncia dos benefcios garante a unificao dos regimes urbanos e rurais no mbito do regime geral da previdncia; mediante contribuio, os trabalhadores rurais passam a ter direito aos mesmos benefcios dos trabalhadores urbanos. Este princpio, entretanto no se aplica para tornar equivalente os benefcios dos trabalhadores do setor pblico e do setor privado. Permanece uma forte diferenciao entre estas categorias, no resolvida pela Constituio. A seletividade e a distributividade na prestao de benefcios e servios apontam a opo da seguridade social brasileira pela discriminao positiva ou, se se preferir um eufemismo, pelas aes afirmativas. Este princpio no abrange apenas os direitos assistenciais, ele abre tambm a possibilidade de tornar seletivos tanto os benefcios da previdncia quanto os da sade. A irredutibilidade do valor dos benefcios indica que nenhum benefcio pode ser inferior ao salrio mnimo, e estes devero ser reajustados de forma a no serem corrodos pela inflao. A diversidade das bases de financiamento tem duas implicaes. Primeiro, as contribuies dos empregadores no devem ser mais baseadas somente sobre a folha de salrios. Elas devem incidir sobre o faturamento e o lucro, de forma a tornar o financiamento da seguridade 72
social mais redistributivo e progressivo, o que compensaria a diminuio das contribuies patronais ocasionadas pela introduo da tecnologia e conseqente reduo da mo de obra. Em seguida, esta diversificao obriga o governo federal, os Estados e os municpios a destinarem recursos fiscais ao oramento da seguridade social. Finalmente, o carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados (artigo 194, inciso VII), assegura que aqueles que financiam e usufruem dos direitos (os cidados) devem participar das tomadas de deciso. Isto no significa, por outro lado, que os trabalhadores e empregadores devem administrar as instituies responsveis pela seguridade social. Tal responsabilidade continua sob a gide do Estado. Tais princpios constitucionais, genricos, mas norteadores da direo a ser tomada pela seguridade social, deveriam provocar mudanas profundas na sade, previdncia e assistncia, no sentido de articul-las e formar uma rede de proteo ampliada, coerente e consistente. Deveriam, enfim, permitir a transio de aes fragmentadas, desarticuladas e pulverizadas para um conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social (Artigo 194 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil). Apesar de tais indicaes, no parecem ter sido estes os princpios que sustentaram a implementao das polticas que compem a seguridade social, e muito menos a reforma ocorrida recentemente no mbito da previdncia social. Embora alguns autores considerem que o Brasil fez a sua reforma inglesa, eliminando os fundamentos bismarckianos de um sistema montado nos anos 30 com as caractersticas segmentares do alemo (VIANNA, 1998:130), nos parece que os elementos do seguro no foram eliminados. Temos defendido que a seguridade social brasileira, tal como a Constituio a instituiu, ficou entre o seguro e a assistncia,16 j que a lgica do seguro que sustenta a previdncia
16 Foi esta perspectiva que orientou nossa tese de doutorado, defendida na EHESS/ Paris em 1998. Alguns argumentos desenvolvidos a partir da tese foram publicados
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brasileira desde sua origem no s no foi suprimida, como foi at mesmo reforada em alguns aspectos. Os benefcios previdencirios tiveram sua lgica atuarial revigorada, sobretudo com a reforma previdenciria implementada em 1998, por meio da emenda constitucional no 20, e os benefcios com natureza assistencial mais demarcada, como auxlio natalidade e funeral, foram transferidos para a assistncia social. Como afirma Teixeira (1990), mesmo com a incluso destes princpios, as polticas de sade, previdncia e assistncia no conseguiram metamorfosear-se em seguridade social. A sade, com exceo do auxlio doena, desvencilhou-se dessa lgica e passou a ser orientada por todos os princpios do modelo assistencial beveridgiano (universalizao, descentralizao, uniformizao dos direitos, unificao institucional, financiamento predominantemente de origem fiscal). A assistncia, embora reconhecida legalmente como direito, mantm prestaes assistenciais apenas para pessoas comprovadamente pobres (renda familiar per capita abaixo de do salrio mnimo) e incapazes ao trabalho (idosos acima de 67 anos e pessoa portadora de deficincia incapacitada para a vida independente e para o trabalho) 17 e implementa programas e servios cada vez mais focalizados em populaes tidas como de risco social pelo jargo tcnico. Embora muitos analistas ressaltem o avano do conceito de seguridade social, poucos se dedicam, efetivamente, a analisar quais so as propriedades intrnsecas aos princpios que o sustentam legalmente. 18 Tampouco se observam estudos que analisem a seguridade em sua totalidade, no sentido de verificar como se deu a operacionalizao destes princpios. Ainda predominam largamente anlises especficas e setorializadas, enfocando separadamente
em Boschetti, 2000 e Boschetti, 2001. Retomamos nesta parte alguns argumentos publicados no artigo Previdncia e Assistncia: uma Unidade de Contrrios na Seguridade Social, 2000. 17 Cf. Artigo 20, inciso 3 da Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, 1993. 18 Entre as produes que avanaram nesse sentido, destaca-se Vianna, 1998; Fleury, 1994; Teixeira, 1990; Oliveira, 1994; Oliveira e Beltro, 1995; Pereira, 2000, para citar apenas alguns.
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cada uma das polticas que compem a seguridade social, o que indica, ao mesmo tempo, a dificuldade na incorporao e implementao deste conceito e a urgncia em desenvolver estudos que apontem os limites e obstculos sua consolidao, a fim de melhor compreender os motivos, necessidades e conseqncias das reformas preconizadas atualmente. A SEGURIDADE SOCIAL (NO) IMPLEMENTADA NO BRASIL No constitui exatamente uma novidade afirmar que a seguridade social, tal como prevista na Constituio Brasileira, no foi implementada. Esta uma declarao corrente, ainda que sob diferentes olhares e argumentos (COHN, 1995A & 1995B; OLIVEIRA, BELTRO & PASINATO, 1999; BEHRING, 2000).19 Esta tambm uma constatao facilmente verificvel quotidianamente, quando se observa a fragmentao na organizao, gesto e desenvolvimento das trs polticas que a compem. Mas, para alm das expresses visveis, como a separao institucional, a instituio de burocracias especficas, o estabelecimentos de regras prprias de acesso, cabe perguntar: quais so os elementos determinantes de sua no implementao? Se tentarmos transpor as anlises focalizadas nas polticas especficas, que parmetros devem e podem ser considerados para analisar a seguridade social em sua totalidade? A partir dos princpios indicados anteriormente e apontados na Constituio, possvel elencar alguns aspectos que podem fornecer importantes pistas para superar as anlises fragmentadas e compor uma perspectiva de conjunto para melhor compreender a natureza da seguridade social brasileira. Em relao ao aparato institucional, a opo pela estatizao destas polticas sociais, iniciada com a transformao das Caixas de Aposentarias em Penses (CAPs) em Institutos de Aposentarias em Penses (IAPs), unificados no INPS na dcada de 60, e no por acaso
19 J havamos constatado e apontado anteriormente, no editorial da Revista SER Social 7 do Programa de Ps Graduao em Poltica Social da UnB, cuja temtica foi Seguridade Social, que A seguridade social brasileira, da forma como foi concebida na Constituio de 1988, permanece, assim, uma referncia legal e formal (p. 7). Tal constatao, entretanto, est longe de explicar as causas de sua no materializao.
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renomeado Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) em 1990, alm da criao dos respectivos Ministrios da Sade, Previdncia e Assistncia Social, indica uma aproximao ao modelo beveridgiano, mas revela vrios paradoxos. O primeiro deles a no efetivao de um Ministrio da Seguridade Social,20 conforme esperado. A permanncia de ministrios setorizados e sem articulao entre eles na definio de uma poltica de seguridade social refora a fragmentao e independncia de cada poltica. Alm de ministrios especficos, cada uma das polticas possui seus fundos oramentrios prprios e conselhos e conferncias tambm especficos.21 As anlises setorizadas existentes indicam que, no mbito da previdncia, um dos principais paradoxos a excluso quase que total dos trabalhadores e empregadores (principais financiadores) da gesto da poltica. Ainda que sustentada predominantemente e direcionada especificamente a uma parcela precisa da populao os contribuinte diretos e seus dependentes -, as decises a respeito do contedo e abrangncia dos direitos e modalidade de financiamento (s para citar alguns elementos) so tomadas pelo aparato tecno-burocrtico estatal, baseadas em anlises e clculos tcnicos pretensamente neutros que, falsamente, tentam impingir o mito da seguridade social como matria de natureza tcnica (VIANNA, 1999:40). O Conselho Nacional de Previdncia Social, embora conte com a participao de trabalhadores, empregadores, aposentados e pensionistas, no conseguiu se consolidar como espao de deliberao, de controle social e de garantia de participao da sociedade no planejamento da previdncia (DELGADO et al, 2002). Na sade, o principal paradoxo que o Sistema nico de Sade, fundado nos
20 A proposta de criao de um Ministrio da Seguridade Social foi polmica desde a promulgao da Constituio. Seja pelo poder poltico que acumularia o titular da pasta, seja pelo peso econmico do oramento da seguridade social, seja pelo peso burocrtico de um super ministrio, seja pela rivalidade conceitual solidificada historicamente entre as concepes de seguro, assistncia social e sade. 21 O Conselho Nacional de Seguridade Social, planejado como mecanismo institucional destinado a promover essa articulao, e que asseguraria a participao de trabalhadores, empregadores e usurios das trs reas que compem a seguridade foi extinto em 1999, juntamente com os Conselhos Estaduais e Municipais de Previdncia Social.
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princpios de universalidade, eqidade, integralidade das aes, regionalizao, hierarquizao, descentralizao, participao dos cidados e complementaridade do setor privado, vem sendo minado pela pssima qualidade dos servios, pela falta de recursos e pela ampliao dos esquemas privados que sugam os recursos pblicos (COHN, 1995a). A proposta de sade pblica e universal parece estar, na prtica, sofrendo um processo de privatizao passiva (DRAIBE, 1990). Na assistncia, o sistema descentralizado e participativo, aos moldes do SUS, vem sendo constantemente desrespeitado, com programas, projetos e servios definidos na esfera federal e liberao de recursos condicionada sua execuo, desrespeitando assim o princpio de respeito e atendimento s necessidades identificadas localmente (BOSCHETTI, 2001). Se a descentralizao vem sendo desrespeitada, seja por meio da centralizao no governo federal, seja pela adoo de uma descentralizao que privatiza e/ou transfere responsabilidades para Estados e municpios, tambm o controle e a participao da sociedade nos Conselhos vem sendo ameaada (THEODORO, 2001 & THEODORO & BRITO, 2002). Na dimenso dos direitos previstos e assegurados se evidencia a maior ambigidade e, porque no dizer, contradio entre a lgica do seguro e a lgica da assistncia que parece dificultar ou impedir a materializao destas polticas sob a forma de seguridade social. Historicamente, as CAPs, os IAPs e posteriormente o INPS e o INSS foram, gradativamente, implementando benefcios que fogem lgica contributiva e com valores proporcionais contribuio efetuada. Alguns exemplos so o salrio famlia (1963), o auxlio funeral e o auxlio natalidade (1957),22 o PRORURAL que garantia um benefcio de salrio mnimo as trabalhadores rurais (1971),23 e a renda mensal vitalcia aos idosos acima de 70 anos e s pessoas portadoras de deficincia pobres que nunca haviam contribudo para a previdncia (1974). Por outro lado, os recursos do oramento da previdncia tambm eram utilizados para financiar os benefcios assistenciais que, antes da Constituio nem eram reconhecidos como direito social.
22 Data de extenso destes auxlios a todos os IAPs ento existentes. Desde 1952 o auxlio natalidade era assegurado apenas pelo IAPI (Industririos). 23 O FUNRURAL foi criado em 1963, mas somente com a criao do PRORURAL os benefcios comearam a ser implementados efetivamente.
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Essa imbricao histrica entre elementos prprios assistncia e elementos prprios ao seguro social poderia ter provocado a instituio de uma ousada seguridade social, de carter universal, redistributiva, pblica, com direitos amplos e fundados na cidadania. No foi, entretanto, o que ocorreu, e a Seguridade Social brasileira, ao incorporar uma tendncia de separao entre a lgica do seguro e a lgica da assistncia, e no de reforo clssica justaposio existente, acabou materializando polticas com caractersticas prprias e especficas que mais se excluem do que se complementam, fazendo com que, na prtica, o conceito de seguridade fique no meio do caminho, entre o seguro e a assistncia. Quanto aos direitos mantidos pela seguridade social atualmente, a direo predominante seletividade e privatizao, em detrimento da universalidade e estatizao. A reforma da previdncia de 1998 introduziu critrios que, no mbito do regime geral (setor privado e CLT), focalizam ainda mais os direitos na populao contribuinte, com alguns benefcios, como o salrio famlia, condicionados a critrios de renda, ou seja, nem todos os contribuintes tm esse direito garantido (FALEIROS, 2000). O teto mximo estabelecido para a previdncia pblica dos trabalhadores do regime geral um claro reforo aos fundos privados de previdncia, alm de reduzir o valor dos benefcios (SALVADOR & BOSCHETTI, 2002). A sade pblica vem agonizando pela falta de recursos e seus leitos vm sendo reduzidos. Corre-se o risco de transformar a sade pblica universal em um pacote de cesta bsica para populao pobre.24 A assistncia a poltica que mais vem sofrendo restries: morosidade na sua regulamentao como direito (a Lei Orgnica s foi sancionada em 1993 e efetivada a partir de 1995); baixa cobertura, j que os benefcios atingem entre 15% e 20% da populao que deveria ter acesso aos direitos (BOSCHETTI, 2001); e, finalmente, reforo do carter filantrpico e clientelista na conduo da poltica, em detrimento de seu fortalecimento como direito social e poltica integrante da seguridade social (BEHRING, 2000).
24 Cf. Jornal Folha de So Paulo, Crise na Sade pode reduzir sistema de assistncia gratuita; Pas discute quem vai pagar a sade; Regras do governo seguem a lema quem pode pagar deve desembolsar pela sade; Cotidiano, 24 de maio de 1998.
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Tais orientaes na (re)configurao dos direitos da seguridade social na dcada de 1990, que enfatizam o mercado via planos privados de sade e previdncia, ou transferem as responsabilidades para a sociedade, sob a justificativa do voluntariado, da solidariedade e da cooperao parecem estar fundadas na perspectiva do welfare pluralism ou welfare mix (ABRAHAMSON, 1992 & 1995; PEREIRA, 2001), em detrimento do welfare state Keynesiano. Nesse sentido, a explicitao dos conceitos, como indicada no incio deste texto, assume especial importncia para compreender os movimentos que se operam na materializao dos direitos sociais. Do ponto de vista do financiamento, conhecida a histrica tendncia de predominncia da contribuio dos trabalhadores, em detrimento dos empregadores e do Estado. A contribuio direta dos trabalhadores e empregadores continua representando aproximadamente 75% das fontes da previdncia social (IPEA, 2002:164), apesar do financiamento tripartite (empregados, empregadores e Estado) previsto na Constituio. Outras fontes de financiamento, de natureza fiscal, entretanto, vm sendo introduzidas, mas direcionadas especificamente para custear as polticas de sade e assistncia. A perspectiva de um fundo da seguridade social, com financiamento tripartite e redistributivo, destinado a financiar as trs polticas da seguridade social jamais foi efetivada, minando uma das bases necessrias efetivao da concepo de seguridade social. A separao das fontes de recursos com base na contribuio direta de empregados e empregadores para custear a previdncia e com base no oramento fiscal para as polticas de sade e assistncia indica uma perspectiva de clivagem ainda mais ntida das lgicas do seguro e da assistncia social.25 Estas tendncias no rbita do financiamento vm sustentando a propagandeada necessidade de reforma da previdncia, fundada num suposto dficit de mega propores e de crescimento veloz, que estaria inviabilizando o sistema. Assim, cabe problematizar brevemente a relao entre oramento da seguridade e o dficit da previdncia social.
25 Motivo de reivindicao dos trabalhadores e estudiosos nas reas de sade e assistncia, a destinao de um percentual especfico do oramento da seguridade social para cada uma das polticas nunca foi aceita pela equipe governamental, sobretudo os tcnicos da previdncia social.
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ORAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL E DFICIT PREVIDENCIRIO A reforma da previdncia social realizada em 1998 atingiu, no s, mas com maior impacto, os trabalhadores regidos pela CLT, sobretudo os do setor privado. As conseqncias da reforma foram todas no sentido de reduzir a amplitude dos direitos conquistados com a Carta Magna. Isso se deu por meio de diversos mecanismos: a transformao do tempo de servio em tempo de contribuio, o que torna mais difcil a obteno da aposentadoria, sobretudo para os trabalhadores que no tiveram carteira de trabalho assinada ao longo de suas vidas; a instituio da idade mnima (48 anos para mulher e 53 para homens) para a aposentadoria proporcional; um acrscimo de 40% no tempo de contribuio para os atuais segurados; o estabelecimento de um teto nominal para os benefcios e a desvinculao desse teto do valor do salrio mnimo, o que rompe com o princpio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefcios e o fim das aposentadorias especiais. Em 1999 foram introduzidas novas mudanas no clculo dos benefcios, com a criao do fator previdencirios (FPR), que provoca a reduo no montante final dos benefcios de aposentadoria. Em relao s aposentadorias do setor pblico, as mudanas tambm suprimiram alguns direitos. Entre as principais, ressalte-se: a exigncia de idade mnima para aposentadoria integral ou proporcional (60 anos para homem e 55 para mulher); aumento de 20% do tempo de contribuio para aposentadoria proporcional e 40% para integral; comprovao de cinco anos no cargo efetivo de servidor pblico para requerimento da aposentadoria; fim da aposentadoria especial para professores universitrios; tempo de licena prmio no pode mais ser contado em dobro para efeito de aposentadoria; introduo da aposentadoria compulsria aos 70 anos e implantao de um regime de previdncia complementar para servidores pblicos federais, estaduais e municipais.26 Apesar das tentativas do Governo Fernando Henrique Cardoso, no se conseguiu, nesta reforma, unificar os regi26 Para maiores detalhes, consultar Salvador & Boschetti, 2002.
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mes do setor pblico e privado e nem acabar com a aposentadoria integral dos servidores pblicos. Agora, j em novo contexto poltico, e aps a eleio do presidente Lus Incio Lula da Silva, o discurso sobre a necessidade de uma reforma na previdncia do setor pblico retomado com fora e o presidente eleito estipulou o prazo de trs meses para que se discuta e se elabore uma proposta de reforma no mbito do executivo, de modo a aprovar, ainda este ano, uma nova previdncia para os servidores pblicos. A necessidade da reforma justificada, basicamente, com dois argumentos. O primeiro, amplamente divulgado pela mdia, seria a existncia de um dficit de aproximadamente R$ 70 bilhes em 2002, se considerado o setor pblico e o setor privado e se no for contabilizada a devida contribuio da Unio, Estados e municpios como empregadores. Este dficit cai para R$ 56,8 bilhes (setor pblico e privado) ao se descontar a contribuio devida pelo Estado em seus diferentes nveis (federal, estadual e municipal).27 O segundo argumento reside nas mudanas dos padres demogrficos, j que a tendncia de envelhecimento da populao provocaria o aumento dos beneficirios sem o corresponde aumento dos contribuintes, ou seja, a relao contribuintes/inativos estaria sendo reduzida e provocando um desequilbrio na relao receita/despesa. Na impossibilidade de aprofundar as polmicas existentes em torno destes argumentos, focalizares as reflexes seguintes no primeiro argumento, tendo em vista que, na linha da tese defendida at o momento, consideramos que uma das causas do dficit a no implementao das orientaes constitucionais referentes ao financiamento da seguridade social. Diversos autores j apontaram que a crise financeira existente provocada, na verdade, por dois movimentos: as mudanas nas relaes de trabalho que favorecem a flexibilizao e reduo de postos estveis de ocupao, o que reduz as fontes de financiamento (MELO, 1995; MARQUES, 1995; SOARES, 1999; MOTA, 1995); e a utilizao dos recursos da seguridade para pagamento da dvida e manuteno do supervit primrio (FRAGA, 2000; ANFIP, 2002).
27 Dados amplamente divulgados pelos jornais. Ver, em especial, a Folha de So Paulo de 25 de janeiro de 2003: Previdncia fechou 2002 com dficit de R$ 56,8 bi. Pg. A-4.
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Seguindo o princpio de diversidade das bases de financiamento, o artigo 195 da Constituio Federal definiu que os recursos da seguridade social devem ser provenientes de trs fontes: 1) oramento da Unio, Estados e DF; 2) contribuies sociais; e 3) receita de concursos de prognsticos. As contribuies sociais, por sua vez, subdividem-se em duas: a) do empregador sobre a folha de salrio, a receita e faturamento e o lucro; e b) a do trabalhador e demais segurados. A ampliao e diversificao das fontes foi um requisito para atender, coerentemente, expanso dos direitos sociais e instituio de um sistema amplo de seguridade social. A incluso de novos direitos como sade universal, benefcios assistenciais no contributivos como renda mensal vitalcia, salrio mnimo para idosos e deficientes (denominado benefcio de prestao continuada - BPC) e expanso da previdncia rural, requer uma base financeira mais ampla que a contribuio direta de trabalhadores e empregadores sobre a folha de salrios. Nesse sentido, foi absolutamente lgico e coerente a incluso do oramento fiscal da Unio e a criao de novas contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro. Para tal fim foram criadas a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), a Contribuio sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL) e a Contribuio sobre Movimentao Financeira (CPMF), esta ltima com destino exclusivo para o financiamento da sade. Contrariando as teses que sustentam que a previdncia social deficitria, estudo elaborado pela Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia (Anfip) analisa o oramento da seguridade social de 2001, separando a arrecadao especfica da previdncia (setor pblico e privado) da arrecadao da seguridade social como um todo, com base nas indicaes constitucionais. O resultado surpreendente e revela que a previdncia no deficitria. O que ocorre que as fontes criadas para cobrir a ampliao dos direitos relativos sade e assistncia (benefcios no contributivos, portanto sem arrecadao prpria) no so completamente utilizadas para este fim, o que obriga o governo a lanar mo das contribuies da previdncia para custear todo o sistema de seguridade social.Chama a ateno, nestes dados, que a arrecadao das contribuies (item 1) e CPMF (item 3) respondem aproximadamente por 90% da receita, sendo predominante, ainda, as contribuies de empregadores e trabalhadores sobre a folha de salrios e rendimentos 82
(43,7%). As contribuies dos servidores pblicos (item 5) e da Unio (item 6) no atingem 5% do total, revelando uma das causas do dficit, como mostra a tabela seguinte. Enquanto as contribuies dos trabalhadores do setor privado totalizam R$ 136,8 bilhes, aquelas dos servidores pblicos federais totalizam R$ 5,8 bilhes. Mais grave ainda o dado referente contribuio da Unio como empregador do setor pblico, que no chega a 3% do total da arrecadao e no corresponde ao dobro da contribuio dos servidores, conforme preconiza a legislao (Lei 9.717/08). O quadro abaixo, elaborada com os dados do Siafi, sistematizados pela Anfip (2002) mostra qual deveria ser a arrecadao da seguridade social em 2001, se respeitadas as fontes previstas constitucionalmente:
Quadro 1. Ar r ecadao das fontes destinadas ao custeio da Arr Seguridade Social em 2001
Recolhimento
1. Contribuies do Regime Geral empregadores/trabalhadores outras receitas do INSS COFINS CSLL (Contribuio lucro lquido) 2. Concursos de Prognstico 3. CPMF 4. Receitas prprias do MS Sub-total - Regime Geral Setor Privado 5. Contribuio dos Ser vidores Pblicos Civis Militares 6. Contribuio da Unio Sub-total - Ser vidores Pblicos Total das Receitas 62.491 0,618 45.679 8.968 0,521 17.157 0,962 136.877 2.384 1.741 0,643 3.481 5.865 142. 742 43,77 0,43 32,00 6,28 0,36 12,01 0,67 95,52 1,67 1,22 0,45 2,43 4,10 100, 00
Montante (RS bi)
Fonte, Anfip, 2002. No esto includos aqui os regimes do setor pblico de Estados e municpios.
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O segundo conjunto de dados, apresentado no quadro 2, mostra os gastos detalhados da seguridade social neste mesmo ano, o que nos possibilita confrontar receitas e despesas.
Quadro 2. Despesas da Seguridade Social em 2001
De s p e s a s
1. Benefcios Previdencirios Urbanos Rurais 2. Benefcios Assistenciais Renda mensal vitalcia BCP/ Lei Orgnica de Assistncia Social 3. Encargos Previd. da Unio (legislao especial) 4. Sade 5. Assistncia Social Geral e Defesa Civil 6. Custeio e Pessoal do MPAS 7. Aes do Fundo de Combate Pobreza Sub-total com Pr evidncia, Assistncia e Sade 8. Benefcios Ser vidores Pblicos Federais Civis Militares Sub-total com Pr evidncia Ser vidor es Pblicos Un i o Total da despesa
Fonte: Anfip, 2002.
Montante (R$ bi)

73.692 59.383 14.309 4.323 1.636 2.687 0,682 21.111 1.875 3.497 0.233 105. 413
%
54,35 43,79 10,55 3,19 1.22 1,99 0,50 15,57 1,38 2,57 0,17 77, 74
19.158 11.012 30. 170 135. 583
14,13 8,13 22, 26 100, 00
O primeiro dado a ser ressaltado o total da despesa em 2001 (R$ 135 bilhes), inferior arrecadao (R$ 142 bilhes), o 84
que indica um saldo positivo de R$ 7 bilhes. Em seguida, possvel verificar que os benefcios previdencirios do setor privado respondem por pouco mais de 50% da despesa, enquanto os benefcios do setor pblico federal respondem por 22%, ficando a sade com 15% e a assistncia com pouco mais de 6%. Mas, se tais valores mostram que houve saldo positivo, de onde vem e onde est o dficit de R$ 56,8 bilhes que vem sendo divulgado amplamente pelos jornais e vem sendo a principal justificativa para a reforma da previdncia social? Segundo a prpria Anfip (2002) e tambm outros analistas, como Fraga (2000), uma das principais causas do dficit a realocao das fontes oriundas das contribuies sociais (Cofins, CSLL e CPMF) pelo Tesouro Nacional, por meio da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), antigo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF).28 Nestas fontes, os recursos desvinculados em 2001 chegaram a 30%, o que implicou na reduo de recursos da seguridade social, conforme mostra o quadro 3:
Quadro 3. Arrecadao e Aplicao dos Recursos da Cofins, CSLL e CPMF em 2001
r e a s Sade Prev. e A S Sub- t ot al SS Ou t r a s r e a s R e t i d o TN Total arrec. Montantes e Percetuais aplicados por fonte (em R$ bi) Co f i n s 9.478 13.462 22.940 11.811 10.927 45.678 % 20,7 29,4 50,2 25,8 23,9 100 CS L L 1.616 0,313 1.929 4.797 2.241 8.967 % 18,0 3,4 21,4 53,4 24,9 100 CPMF 7.132 3.656 10.788 0,316 6.053 17.157 % 41,6 21,3 62,9 0,01 35,3 100
Fonte: Anfip, 2002. AS: Assistncia Social - SS: Seguridade Social - TN: Tesouro Nacional
28 A Desvinculao de Receitas da Unio, foi criada em 1999 pela proposta de Emenda Constitucional n0 85/99, para vigorar no perodo entre 2000 e 2003, e prev que 20% da arrecadao de impostos e contribuies sociais da Unio podem ser desvinculados de rgo, fundo ou despesa, o que na prtica, possibilita redirecionar 20% da arrecadao que, constitucionalmente deveria ser aplicada na seguridade social. Cf. Fraga, 2002.
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Comparando as reas que receberam recursos das trs principais fontes criadas para diversificar a base de financiamento da seguridade social, constata-se que, em 2001, apenas 50% da Cofins, 21% da CSLL e 62% da CPMF foram aplicados nas trs polticas que compem a seguridade social (sade, previdncia e assistncia social). O restante foi aplicado em outras reas ou ficou retido no Tesouro Nacional. Diversas anlises (ANFIP, 2002; INESC, 2001; FRAGA, 2000) j enfatizaram que os recursos retidos pelo Tesouro Nacional so utilizados para manter o supervit primrio e pagar os juros da dvida pblica. 29 S neste ano de 2001, R$ 19.221 bilhes ficaram retidos pelo Tesouro Nacional. Se somarmos a esse montante o total destas fontes aplicado em outras reas (R$ 16.924) chegamos cifra de R$ 36.145 bilhes que no foram utilizados para despesas da seguridade social. Ora, se descontarmos este montante desvinculado da arrecadao ocorrida em 2001 (R$ 142.742 bilhes), veremos que o recurso efetivamente aplicado no pagamento dos benefcios da seguridade social foi R$ 106.597 bilhes, ou seja, bem menos que as despesas de R$ 135.583 bilhes. S aqui, constata-se uma diferena entre receita e despesa da ordem de R$ 28.986 bilhes, contabilizada como dficit previdencirio. Claro est, portanto, que um dos motivos do dficit no o elevado valor dos benefcios dos servidores pblicos, e sim a no utilizao da totalidade das fontes de financiamento da seguridade social para custeio dos direitos sociais garantidos constitucionalmente. Alm da desvinculao dos recursos da seguridade social, conforme demonstrado acima, outros aspectos, muitas vezes omitidos, tambm contribuem para reduzir a receita da seguridade social e induzir reformas que priorizam o equilbrio financeiro pela via do corte e reduo dos direitos e no pela recomposio e ampliao da receita. Um destes aspectos, tambm revelado nas tabelas acima, a baixa (ou inexistente) contribuio da Unio como empregador dos servidores pblicos e que deveria aportar ao oramento da
29 A esse respeito o Jornal Folha de So Paulo publicou em 8 de fevereiro de 2003: Economia do Governo vai para o pagamento de juros, mostrando que em 2002 o setor pblico (Unio, Estados e municpios) gastou R$ 113.978 bilhes com pagamento de juros da dvida pblica (interna e externa), pg. B-4.
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seguridade social duas vezes o total da contribuio dos servidores pblicos (lei no 9.717/98). Em 2001, a contribuio da Unio foi equivalente dos funcionrios pblicos e correspondeu a apenas 11,73% das despesas com seus benefcios. Por outro lado, trata-se de uma contribuio virtual, visto que o montante no recolhido e agregado ao oramento da seguridade social que, embora constitucional, acaba existindo apenas no papel, visto que no h uma conta ou um fundo nico para a seguridade social (PISCITELLI et al, 2002). Outro aspecto que concorre para a reduo do oramento da seguridade a baixo aporte de recursos fiscais para o financiamento dos benefcios no contributivos institudos com a Constituio de 1988. Em 2001, o Tesouro Nacional repassou R$ 18,9 bilhes (13,99% das despesas) do oramento fiscal para custeio da seguridade social, enquanto a despesa com sade e benefcios assistenciais correspondeu a R$ 27.542 bilhes. Considerando que a CPMF no utilizada totalmente no custeio da poltica de sade, e que o aporte do oramento fiscal reduzido, ocorre que recursos da contribuio direta de trabalhadores e empregadores so utilizados tambm para o custeio da sade e da assistncia social.30 Um terceiro aspecto a ser mencionado a chamada renncia previdenciria assegurada por meio de subsdios a vrias entidades de assistncia, sade e educao possuidoras do certificado de assistncia social (Ceas) concedido pelo Conselho Nacional de Assistncia Social, alm de micro e pequenas empresas e clubes de futebol. Segundo declarao do Ministro da Previdncia Social, Ricardo Berzoini ao Jornal Folha de So Paulo em 25 de janeiro de 2003, estes subsdios totalizaram R$ 8,2 bilhes em 2002. conhecida tambm a perda de receitas em funo da sonegao e da fraude fiscal. Embora no se tenha dados mais atualizados, em 1998, a evaso atingiu R$ 35 bilhes, representando 5 vezes o valor do presumvel dficit previdencirio naquele ano (ANFIP, 1998). Com tais indicaes no temos a inteno de negar a existncia de dficit e muito menos defender que a previdncia no deve ser
30 O montante de R$ 18,9 bi no consta na tabela de arrecadao da seguridade social porque, segundo o estudo da Anfip, transferido diretamente do oramento da Unio para o pagamento dos benefcios, no sendo alocado no oramento da seguridade social.
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revista. Ela deve ser reformada, sobretudo para corrigir desigualdades de tratamento entre trabalhadores e para assegurar direitos iguais aos cidados brasileiros, e no para reduzir direitos duramente conquistados pelos trabalhadores. As controvrsias sobre o presumvel dficit devem, contudo ser problematizadas e explicitadas, para que a sociedade possa participar do debate que se instaura. Por fim, no podemos deixar de considerar o aspecto que, talvez, seja o principal responsvel pela crise da previdncia: a insistente predominncia, no Brasil, de elevado desemprego e de relaes informais de trabalho, configurando o que se convencionou chamar de mercado informal. Segundo dados do Dieese (2002:255), do total dos 71,7 milhes de pessoas ocupadas, menos da metade (43,5%) so contribuintes, ou seja, a maioria dos trabalhadores que no tem carteira de trabalho assinada no contribuem para a seguridade social. Eles no so apenas pessoas que colaboram para engrossar o dficit previdencirio; eles so, sobretudo, cidados excludos do acesso aos direitos da seguridade social. A sustentao financeira com possibilidade de ampliao e universalizao dos direitos, assim, no ser resolvida apenas com ajustes fiscais que no contabilizam as causas estruturais do problema. A consolidao da seguridade social depende da reestruturao do modelo econmico, com investimento no crescimento da economia, gerao de empregos com carteira de trabalho, fortalecimento do setor formal, reduo de desemprego, transformao das relaes de trabalhos flexibilizadas em relaes de trabalho estveis o que, conseqentemente, produzir ampliao de contribuies e das receitas da seguridade social. Nesse sentido, as reformas da previdncia (tanto a j realizada em 1998 como a que est em vias de acontecer), ao enfocarem a questo apenas pelo ngulo de um presumvel dficit contbil da previdncia esto deslocando o debate daquele que o cerne da questo: a consolidao da seguridade social como ncleo central de um Estado social universal, justo e equnime. Reformar a previdncia pelo ngulo do corte e reduo dos direitos , no mnimo, render-se lgica securitria atual e restritiva, que subordina o social ao econmico e aos ditames do mercado. 88
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Ivanete Boschetti Assistente Social, Mestre em Poltica Social pela UnB, Doutora em Sociologia pela EHESSS/Paris, Professora do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social (Mestrado e Doutorado) da UnB. Pesquisadora do CNPq. O endereo eletrnico da autora : ivanete@unb.br
Ivanete Boschetti Implicaes da Reforma da Previdncia na Seguridade Social Brasileira Recebido: 24/4/2003 1 reviso; 23/6/2003Aceite final: 30/6/2003
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Montante (R$ bi)

19.158 11.012 30. 170 135. 583

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