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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO PROCESSO TC n 05650/10 PARECER N 00928/11 ASSUNTO: CONTAS ANUAIS DE GESTO e de ORDENAO DE DESPESAS do Prefeito de Sousa, Exmo. Sr. FBIO TYRONE BRAGA DE OLIVEIRA, relativas ao exerccio financeiro de 2009.

PRESTAO DE CONTAS. DFICIT NA EXECUO ORAMENTRIA. ATENDIMENTO PARCIAL DA LC 101/2000. DESCUMPRIMENTO DE OBRIGAES PREVIDENCIRIAS. COMUNICAO RFB. INVESTIMENTO EM SADE ABAIXO DO NDICE DA CONSTITUIO. GESTO IRREGULAR DE RECURSOS. PARECER CONTRRIO APROVAO DAS CONTAS. IMPUTAO DE DBITO. MULTA. 1) Todos os atos estatais que repugnem constituio expem-se censura jurdica - dos Tribunais especialmente - porque so rritos, nulos, desvestidos de qualquer validade. A constituio no pode submeter-se vontade dos poderes constitudos e nem ao imprio dos fatos e das circunstncias. A supremacia de que ela se reveste - enquanto for respeitada - constituir a garantia mais efetiva de que os direitos e liberdades no sero jamais ofendidos. (STF. Min. Celso Mello); 2) Se recursos pblicos so manuseados e no se faz prova da regularidade das despesas realizadas com os correspondentes documentos exigidos legalmente, os respectivos gestores atraem para si a consequente responsabilidade de ressarcir os gastos irregulares que executaram ou concorreram, inclusive por temerria gerncia, alm de sujeio multa decorrente de prejuzos causados ao errio, nos termos do art. 55, da LCE n 18/93.

PARECER

Versam os autos sobre as contas anuais de gesto e de ordenao de despesas do Prefeito de Sousa, Exmo. Sr. FBIO TYRONE BRAGA DE OLIVEIRA, relativas ao exerccio financeiro de 2009.

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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO Documentao encartada e oferta de relatrio pela d. Auditoria. Notificao de estilo e defesa apresentada. Anlise final pela d. Auditoria, registrando como remanescentes as seguintes mculas: Na gesto fiscal: 1) Atraso no envio do relatrio resumido da execuo oramentria (REO) do 2 bimestre e no envio do relatrio de gesto fiscal (RGF) do 1 quadrimestre para este Tribunal. 2) O balano oramentrio apresenta dficit equivalente a 1,56% da receita oramentria arrecadada. Na gesto geral: 3) Crditos adicionais suplementares abertos sem autorizao legal, no valor de R$ 59.638,56. 4) Crditos adicionais especiais abertos sem autorizao legal, no valor de R$ 130.152,00. Destes, foram utilizados R$ 104.121,20. 5) Ausncia de inventrio de bens mveis e imveis. 6) Ausncia de registro, no demonstrativo da dvida fundada, do saldo devedor relacionado concessionria do servio pblico de energia (ENERGISA) no montante de R$ 9.233.804,97. 7) Despesas realizadas sem o devido processo licitatrio, no montante de R$ 320.384,91. 8) Aplicao de 14,39% da receita de impostos, inclusive os transferidos, em aes e servios pblicos de sade. 9) No recolhimento de obrigaes previdencirias patronais devidas ao INSS. 10) Despesas com pagamento de encargos (juros e multas) por atraso no recolhimento de contribuies previdencirias devidas ao INSS, no total de R$ 143.855,10. 11) Informaes obrigatrias sobre os contribuintes da previdncia social geral enviadas em atraso por meio das GFIP.
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO 12) Despesas com pagamento de supostos servios de locao de veculos para limpeza pblica, no montante de R$ 24.935,48, tendo como credoras empresas distintas, cujas notas fiscais utilizadas para comprov-las tm indcios fortes de inidoneidade por apresentarem grafia de um nico emitente. 13) Saldos bancrios no comprovados, no total de R$ 376.617,16. 14) Despesas irregulares com dirias, no total de R$ 1.191,70. o relatrio. na Constituio Federal que se encontra a moldura jurdica bsica do controle da gesto pblica brasileira. Merece destaque, desde j, o fato de que a destinao de todos os dinheiros do errio, por essa qualidade e origem, exige providncias que assegurem, da melhor forma possvel, o seu bom emprego, evitando quaisquer desvios de finalidade. Assim, a despesa pblica deve obedecer a srios critrios na sua realizao e comprovao, respeitando no apenas a cronologia das fases de sua execuo, mas tambm todos os demais princpios constitucionais que norteiam a pblica gesto, sob pena de responsabilidade da autoridade competente. A Constituio lei fundamental, encimando e orientando todo o ordenamento jurdico do Estado. A sua fora normativa tamanha que Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal ho de exercer as suas respectivas atribuies nos precisos termos nela estabelecidos, sob pena de ter por viciadas e nulas as suas condutas. Nesse diapaso, o augusto Supremo Tribunal Federal, em deciso digna de nota, assim j se manifestou: Todos os atos estatais que repugnem constituio expem-se censura jurdica - dos Tribunais especialmente - porque so rritos, nulos, desvestidos de qualquer validade. A constituio no pode submeter-se vontade dos poderes constitudos e nem ao imprio dos fatos e das circunstncias. A supremacia de que ela se reveste - enquanto for respeitada - constituir a garantia mais efetiva de que os direitos e liberdades no sero jamais ofendidos. (RT 700:221, 1994. ADIn 293-7/600, Rel. Min. Celso Mello). Dentre os princpios que regem a atividade administrativa estatal ancora-se o do controle, cuja finalidade atrela-se prpria natureza do Estado, que lhe limita a atividade e busca conformar necessariamente o desenvolvimento de suas aes ordem jurdica. Destarte, objetiva o controle, para a defesa da prpria administrao e dos
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO direitos dos administrados, bem como para assegurar a cada ente da federao o pleno exerccio da sua misso constitucionalmente outorgada, uma atuao da Administrao Pblica sintonizada com os princpios constitucionais que a norteiam, a saber: da legalidade, moralidade, publicidade, impessoalidade e eficincia. finalidade, pois, do controle avaliar a aplicao de recursos pblicos sob os focos da legalidade (regularidade formal) e da conquista de bons resultados (aplicao com eficincia, eficcia e efetividade - legitimidade). O foco do controle dever estar sempre no resultado auferido e, o acessrio, nos meios empregados. A inverso desses valores poderia levar o controle a se conformar com a adequao dos procedimentos e o insucesso dos resultados alcanados, o que o colocaria na contramo da finalidade da Atividade Financeira do Estado, qual seja a satisfao das necessidades coletivas.1 Feitas essas explanaes gerais, passe-se anlise dos fatos apurados pela d. Auditoria.

(01) Atraso no envio do relatrio resumido da execuo oramentria (REO) do 2 bimestre e no envio do relatrio de gesto fiscal (RGF) do 1 quadrimestre para este Tribunal. A remessa tardia de documentos ao Tribunal de Contas atrai aplicao de multa, consoante normativo indicado pela d. Auditoria e art. 56, IV, da LCE 18/93, no chegando, todavia, a comprometer a gesto fiscal, vez que nenhuma restrio foi feita ao seu contedo ou divulgao.

(02) O balano oramentrio apresenta dficit equivalente a 1,56% da receita oramentria arrecadada. A Lei Complementar n 101/2000 elegeu o planejamento como princpio basilar, cuja observncia constitui requisito indispensvel para se poder adjetivar uma
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A atuao eficiente da auditoria pblica, tanto no mbito da regularidade dos atos e fatos administrativos, quanto, e principalmente, no aspecto da operacionalidade, permite sociedade obter do poder pblico melhores nveis de educao, sade, segurana, servios urbanos, etc., o que, sem dvida, proporciona melhor qualidade de vida para a comunidade como um todo. VALE, Carlos. Auditoria Pblica um enfoque conceitual. Joo Pessoa: Universitria, 2000, p. 59.
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO gesto fiscal responsvel. Dentre as positivaes do mencionado valor genrico, situamse a obrigao pblica de desenvolver aes tendentes manuteno do equilbrio das contas do errio e o cumprimento de metas entre receitas e despesas. A lei exalta a eficincia do planejamento, tanto na previso da receita quanto na necessidade de serem arrecadados os tributos especialmente os impostos da competncia da unidade federada -, sendo todos requisitos essenciais para uma gesto fiscal responsvel. Vejamos: Art. 1. (...). 1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. A respeito da importante Lei de Responsabilidade Fiscal, assim lecionou o eminente Prof. Dr. Gilmar Ferreira Mendes, Ministro do Supremo Tribunal Federal: certo que o advento da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000, representou um avano significativo nas relaes entre o Estado fiscal e o cidado. Mais que isso, ao enfatizar a necessidade da accountability, atribuiu carter de essencialidade gesto das finanas pblicas na conduta racional do Estado moderno, reforando a idia de uma tica do interesse pblico, voltada para o regramento fiscal como meio para o melhor desempenho das funes constitucionais do Estado. 2 Tal requisito de concretude da gesto fiscal responsvel, pois, no foi observado. (03) Crditos adicionais suplementares abertos sem autorizao legal, no valor de R$ 59.638,56. (04) Crditos adicionais especiais abertos sem autorizao legal, no valor de R$ 130.152,00. Destes, foram utilizados R$ 104.121,20.

MENDES, Gilmar Ferreira. Lei de Responsabilidade Fiscal, Correlao entre Metas e Riscos Fiscais e o Impacto dos Dficits Pblicos para as Geraes Futuras. Revista Dilogo Jurdico. n 14, jun/ago 2002, www.direitopublico.com.br.
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO Segundo informaes dos autos, os crditos suplementares sem autorizao legal no foram utilizados e os crditos especiais foram abertos com base em lei e esta ao depois foi alterada por outra, no sendo o caso, assim, de utilizao de crditos adicionais sem autorizao legal.

(05) Ausncia de inventrio de bens mveis e imveis. (06) Ausncia de registro, no demonstrativo da dvida fundada, do saldo devedor relacionado concessionria do servio pblico de energia (ENERGISA) no montante de R$ 9.233.804,97. (10) Despesas com pagamento de encargos (juros e multas) por atraso no recolhimento de contribuies previdencirias devidas ao INSS, no total de R$ 143.855,10. O controle da gesto pblica, sob os enfoques contbil, operacional, oramentrio, financeiro, patrimonial e fiscal, bem como luz da legalidade, legitimidade e economicidade, se insere no rol de atribuies outorgadas pela Carta da Repblica s Cortes de Contas. Visa, essencialmente, apurar a escorreita gesto dos bens pblicos, desde a sua aquisio, passando pelo seu adequado registro e eficaz destino, bem como sua eficiente guarda e manuteno, at sua alienao se for o caso. A gesto do patrimnio pblico, dissociada de tais cuidados, potencializa o surgimento de aes danosas contra o errio em contraponto satisfao das necessidades coletivas. Dessa forma, os fatos aqui mencionados, atraem recomendaes, objetivando a concretude dos princpios administrativos pblicos da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia.

(07) Despesas realizadas sem o devido processo licitatrio, no montante de R$ 320.384,91. A licitao, em sua dupla finalidade, tanto procedimento administrativo tendente a conceder pblica administrao melhores condies (de tcnica e de preo) nos contratos que celebrar, quanto e precipuamente se revela como instituto de concretude do regime democrtico, pois visa, tambm, facultar sociedade a oportunidade de participar dos negcios pblicos. Por ser um procedimento que s garante a eficincia na Administrao, visto que sempre objetiva a proposta mais
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO vantajosa, a licitao, quando no realizada ou realizada em desacordo com a norma jurdica, longe de configurar mera informalidade, constitui sria ameaa aos princpios administrativos da legalidade, impessoalidade e moralidade. A omisso em licitar enseja, tambm, profundo desacato ao regime democrtico, pois retira de boa parcela da atividade econmica a faculdade de negociar com a pblica administrao. Cumpre recordar, ainda, ser a licitao procedimento vinculado e formalmente ligado Lei 8.666/93, no comportando discricionariedades em sua realizao, inexigibilidade ou dispensa. Assim, no basta apenas licitar, mas contratar, inclusive nos casos de dispensa ou inexigibilidade de licitao, nos moldes da Lei 8.666/93. No entanto, mesmo abstraindo aquelas despesas cuja jurisprudncia do TCE/PB no obriga licitar, restaram caracterizadas afrontas lei, atraindo aplicao de multa contra o gestor.

(08) Aplicao de 14,39% da receita de impostos, inclusive os transferidos, em aes e servios pblicos de sade. A Emenda Constitucional n 29, publicada em 14/09/2000, com vigncia imediata, a exemplo da educao, introduziu limites mnimos para aplicao em aes e servios pblicos de sade. O legislador constitucional derivado estabeleceu, para os Municpios, a partir de 2004, a aplicao mnima de 15% de recursos de impostos prprios e repartidos nesta finalidade. o que preceituam os dispositivos acrescidos ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. In verbis: Art. 77. At o exerccio financeiro de 2004, os recursos mnimos aplicados nas aes e servios pblicos de sade sero equivalentes: III no caso dos Municpios (...), quinze por cento do produto da arrecadao dos impostos a que se refere o art. 156 e dos recursos de que tratam os arts. 158 e 159, inciso I, alnea b e 3. 1. Os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que apliquem percentuais inferiores aos fixados nos incisos II e III devero elev-los gradualmente, at o exerccio financeiro de 2004, reduzida a diferena razo de, pelo menos, um quinto por ano, sendo que, a partir de 2000, a aplicao ser de pelo menos sete por cento.

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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO 3. Os recursos dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios destinados s aes e servios pblicos de sade e os transferidos pela Unio para a mesma finalidade sero aplicados por meio de Fundo de Sade que ser acompanhado e fiscalizado por Conselho de Sade, sem prejuzo do disposto no art. 74 da Constituio Federal. As novas diretrizes mencionam desde as regras de guarda de recursos (transferncias de recursos arrecadados conta de Fundo de Sade) at sua utilizao, exaltando, claramente, tanto a melhoria das aes e servios pblicos de sade (finalidade), quanto a formas especiais de execuo oramentria e controle (meios). Assim, a Prefeitura, por ter aplicado em aes e servios pblicos de sade, em 2009, 14,39% das receitas de impostos prprios e repartidos, no cumpriu o preceito constitucional. Acrescente-se que, a inobservncia das normas de aplicao em sade indica, ainda, descompasso entre a ao administrativa e o bem-estar social da populao, princpio inarredvel a ser observado no gerenciamento pblico, justificando a emisso de parecer contrrio regularidade da gesto.

(09) No recolhimento de obrigaes previdencirias patronais devidas ao INSS. (11) Informaes obrigatrias sobre os contribuintes da previdncia social geral, enviadas em atraso por meio das GFIP. Cabem aos rgos de controle externo providncias no sentido de zelar pela sade financeira dos entes pblicos, primando pela manuteno do equilbrio das contas pblicas e preservao da regularidade de futuras administraes, notadamente quando acusadas condutas omissivas os submetem a sanes institucionais a exemplo daquelas previstas na legislao previdenciria - art. 563, da Lei 8.212/91. O levantamento do eventual dbito, todavia, deve resultar de procedimento fiscal regular pelo agente pblico federal, devendo a informao captada pela d. Auditoria ser endereada Receita Federal, com cpias dos documentos respectivos, para a
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Lei 8.212/91. Art. 56. A inexistncia de dbitos em relao s contribuies devidas ao Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, a partir da publicao desta Lei, condio necessria para que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios possam receber as transferncias dos recursos do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal-FPE e do Fundo de Participao dos Municpios-FPM, celebrar acordos, contratos, convnios ou ajustes, bem como receber emprstimos, financiamentos, avais e subvenes em geral de rgos ou entidades da administrao direta e indireta da Unio.
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO quantificao e cobrana das obrigaes a cargo do Municpio.

(12) Despesas com pagamento de supostos servios de locao de veculos para limpeza pblica, no montante de R$ 24.935,48, tendo como credoras empresas distintas, cujas notas fiscais utilizadas para comprov-las tm indcios fortes de inidoneidade por apresentarem grafia de um nico emitente. (13) Saldos bancrios no comprovados, no total de R$ 376.617,16. (14) Despesas irregulares com dirias, no total de R$ 1.191,70. A prestao de contas deve apresentar-se em sua completude, caso contrrio ser o mesmo que no t-la realizado. Deve evidenciar a adequao dos procedimentos adotados para a execuo da despesa (licitao, pagamento, emisso de nota fiscal, celebrao de convnio, entre outras formalidades), e, principalmente, demonstrar o mrito alcanado, ou seja, a efetiva aquisio de bens, realizao de obras ou prestao de servios, bem como a conquista de bons resultados para a coletividade. Esse duplo aspecto da prestao de contas - formal e material, respectivamente - est constitucional previsto: Veja-se: CF/88. Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado; Recepcionada pela Constituio Federal de 1988, a Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro Lei n 4.320/64 exige que, na quantificao (liquidao) da obrigao de pagar, alm de identificar a origem do gasto, o credor e o valor a ser pago, a administrao deve certificar o resultado auferido legitimidade da despesa pblica. Citese: Lei n 4.320/64. Art. 63. A liquidao da despesa consiste na verificao do direito adquirido pelo credor tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito.

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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO 1 Essa verificao tem por fim apurar: I - a origem e o objeto do que se deve pagar; II - a importncia exata a pagar; III - a quem se deve pagar a importncia, para extinguir a obrigao. 2 A liquidao da despesa por fornecimentos feitos ou servios prestados ter por base: I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo; II - a nota de empenho; III - os comprovantes da entrega de material ou da prestao efetiva do servio. Como se extrai dessa lei, a despesa a cargo do errio deve ser atestada com os comprovantes da entrega do material ou da prestao do servio, incluindo-se a demonstrao de bons resultados sociedade. Esta obrigao ou diligncia, a ser observada antes do pagamento, , flagrantemente, dirigida aos administradores de dinheiros da sociedade. Para autorizar o pagamento, decorrente de servios prestados, obras ou fornecimentos, e outras obrigaes em geral, a lei impe ao competente gestor solenidades com vistas dupla finalidade de: certificar a efetiva constituio da obrigao de pagar e garantir a regularidade de suas contas. O Supremo Tribunal Federal j assentou a obrigao dos responsveis por dinheiros pblicos de demonstrar a sua escorreita aplicao sob os enfoques formais e meritrios, quando do julgamento do Mandado de Segurana n 20.335-8/DF, publicado no DJU de 25/02/1983, de cujo voto do eminente relator Ministro Moreira Alves, colhe-se lapidar comentrio: V-se, pois, que, em tema de Direito Financeiro, mais particularmente, em tema de controle da aplicao dos dinheiros pblicos, a responsabilidade do Ordenador de Despesa pelas irregularidades apuradas se presuma, at prova em contrrio, por ele subministrada. Conclui-se, portanto, que, se recursos pblicos so manuseados e no se faz prova da regularidade das despesas realizadas, com os correspondentes documentos exigidos legalmente, os respectivos gestores atraem para si a
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ESTADO DA PARABA TRIBUNAL DE CONTAS MINISTRIO PBLICO consequente responsabilidade de ressarcimento dos gastos irregulares que executaram ou concorreram, inclusive por temerria gerncia, alm de sujeio multa decorrente de prejuzos causados ao errio, nos termos do art. 55, da LCE n 18/93.

DIANTE DO EXPOSTO, esta Procuradoria pugna para que esta Egrgia Corte, em razo do exame das contas do exerccio de 2009, advindas do Municpio de Sousa, de responsabilidade do Prefeito FBIO TYRONE BRAGA DE OLIVEIRA: I) DECLARE o atendimento Responsabilidade Fiscal, em razo do item 2. parcial dos requisitos da Lei de

II) EMITA PARECER sugerindo Cmara Municipal de Sousa a REPROVAO das contas de gesto geral em razo do item 8 e dos valores irregularmente administrados (itens 12, 13 e 14). III) JULGUE REGULARES COM RESSALVAS as despesas sem as devidas licitaes, sem imputao de dbito, em face da ausncia de danos materiais causados ao errio, ressalvadas as despesas do item seguinte. IV) JULGUE IRREGULAR a gesto dos recursos relacionados aos itens 12, 13 e 14, com IMPUTAO DE DBITO, porquanto se mostrou danosa ao errio. V) APLIQUE MULTAS contra o gestor, por atraso na remessa de documentos ao Tribunal (item 1), atos ilegais de gesto (itens 7 e 8) e danos ao errio (itens 12, 13 e 14), com fulcro na Constituio Federal, art. 71, VIII, e LCE n 18/93, arts. 55 e 56, II e IV. VI) COMUNIQUE Receita Federal os fatos relacionados aos itens 11 e 13. VII) RECOMENDE diligncia gesto municipal para corrigir e/ou prevenir os fatos irregulares apurados pela d. Auditoria. o parecer. S.M.J. Joo Pessoa, 26 de julho de 2011.

ANDR CARLO TORRES PONTES Procurador do Ministrio Pblico junto ao TCE-PB

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