NOTAS SOBRE FUNO

ADMINISTRATIVA

V l a d i m i r da R o c h a F r a n a

Resumo O presente trabalho tem por objetivo a identificao do conceito de funo administrativa no direito positivo brasileiro. A funo administrativa deve ser entendida como a atividade de expedio de comandos complementares aos comandos legislativos (afim de lhes dar cumprimento) e sujeitos a controle jrisdicional, desempenhada pelas pessoas estatais (ou por de quem esteja no exerccio de prerrogativas estatais), numa posio privilegiada e superior diante dos particulares, para viabilizar a concretizao dos interesses pblicos constitucionais ou legalmente fixados. Palavras-chave: va.
1 INTRODUO

Direito administrativo; funo

administrati-

U m p o n t o crucial na teoria geral da cincia do Direito A d m i n i s t r a t i v o o t e m a d a funo administrativa.

P a r t i n d o das categorias da Teoria Geral do Direito referentes teoria das n o r m a s , t e n t a m o s aqui traar u m conceito de funo administrativa c o m o n o s s o D i r e i t o Positivo. F a r e m o - l o d e n t r o da perspectiva d o g m t i c a da cincia jurdica, tomando compatvel

o Direito positivo ptrio c o m o base emprica. So as n o r m a s j u r d i c a s , e o p r i s m a q u e as m e s m a s oferecem para os eventos do m u n d o social, o foco de convergncia das reflexes q u e s e g u e m . A d v e r t i m o s q u e a ptica adotada neste trabalho a p e n a s constitui u m corte m e t o d o l g i c o , o b j e t i v a n d o s u r p r e e n d e r o p l a n o do dever-ser no f e n m e n o ao administrativa. da

Mestre em Direito Pblico pela Faculdade de Direito do Recife (UFPE), doutorando em Direito do Estado pela PUC/SP. professor de Direito Administrativo da Faculdade Natalense para o Desenvolvimento do Rio Grande do Norte e da Universidade Potiguar. Advogado em Natal/RN

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A s NORMAS JURDICAS

A s n o r m a s j u r d i c a s so p r o p o s i e s prescritivas - c o m a n d o s - q u e so c o n s t r u d o s a partir d o s textos d o Direito Positivo. A interpretao - a atribuio de significaes ( p r o p o s i e s ) a s m b o l o s - dos textos do Direito P o s i t i v o cam i n h o i n d i s p e n s v e l p a r a a r e g u l a o j u r d i c a d a c o n d u t a h u m a n a . S e m interpretao, inexiste n o r m a j u r d i c a , c o m a n d o j u r d i c o . M a s s o m e n t e possvel constatar a n o r m a j u r d i c a c o m p l e t a q u a n d o se a l c a n a u m a u n i d a d e integral de significao d e n t i c a ( d e v e r - s e r ) , s e n d o , para tanto, n e c e s s r i o : identificar os textos d o direito positivo; aferir os c o m a n d o s v e i c u l a d o s p o r eles e n u n c i a d o s ; e, por fim, conjug-los para se obter a n o r m a jurdica completa.
3 2

T o d o s os e n u n c i a d o s do direito positivo so c o m a n d o s , m a s a p e n a s n u m a a c e p o lata, p o d e m ser d e n o m i n a d o s n o r m a s j u r d i c a s . I s o l a d a m e n t e , eles so insuficientes para a r e g u l a o efetiva d a conduta, ou seja, qualific-la c o m o obrigatria, p r o i b i d a ou p e r m i t i d a . E a j u n o d e s s e s c o m a n d o s q u e torna vivel atingir essa finalidade. O q u e caracteriza a n o r m a jurdica, s e g u n d o M i g u e l R e a l e , " o fato d e ser u m a estrutura p r o p o s i c i o n a l e n u n c i a t i v a de u m a forma de o r g a n i z a o ou de c o n d u t a , q u e d e v e ser s e g u i d a de m a n e i r a objetiva e obrigatria". C o m o inexiste u m a forma p a d r o p a r a o r e v e s t i m e n t o lingstico dos e n u n c i a d o s , faz-se necessrio o e m p r e g o da f o r m a l i z a o , ou seja, d a b u s c a das estruturas lgicas que as sustentam . A s n o r m a s j u r d i c a s e m sentido estrito, as n o r m a s j u r d i c a s c o m p l e t a s , p o d e m ser n o r m a s j u r d i c a s d e o r g a n i z a o ou n o r m a s j u r d i c a s de c o n d u t a . A s n o r m a s j u r d i c a s d e c o n d u t a p o s s u e m u m a estrutura b i m e m b r e , prescrita pelo p r p r i o s i s t e m a d o Direito Positivo, constituda por dois c o m a n d o s , e s t r u t u r a d o s d e m o d o h i p o t t i c o - c o n d i c i o n a l . Elas tm por objeto a c o n d u t a h u m a n a intersubjetiva, r e g u l a n d o - a c o n s o a n t e os p a d r e s sociais i n c o r p o r a d o s ao s i s t e m a do D i r e i t o P o s i t i v o atravs de sua qualificao c o m o obrigatria, perm i t i d a ou proibida.
Em outros termos, permitir ao destinatrio das prescries do direito positivo discernir qual o comportamento devido e. de certo modo. a razo do mandamento. 'Cf. CARVALHO. 1999. p. 57-76. REALE. Miguel. Lies preliminares de direito. 17. ed. So Paulo: Saraiva. 1990. p. 95. VI LANO VA. 1989. p.95; DE SANTI. 1996. p. 33-34. "CARVALHO, op. cit.. p. 35-37; DE SANTI. op. cit.. p.54-55: REALE. op.cit.. p. 95-97. Cf. VILANOVA. 1989. p. 123-125; VILANOVA. 1997. p. 111-112.
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N o primeiro m e m b r o , a n o r m a primria, sua hiptese c o m p r e e n d e a d e s crio abstrata d e um ou m a i s eventos d e possvel o c o r r n c i a na realidade, cuja c o n s t a t a o implica n u m a c o n s e q n c i a , prescritor d e u m d a d o efeito: u m a relao j u r d i c a , cujos e l e m e n t o s constitutivos esto g e n e r i c a m e n t e i n d i c a d o s . O segundo m e m b r o , a norma secundria, possui na hiptese a descrio da i n o b s e r v n c i a dos deveres prescritos na n o r m a p r i m r i a , i m p l i c a n d o n u m a relao angular entre os sujeitos d e direito e n v o l v i d o s n a q u e l e v n c u l o relacionai, e o E s t a d o , no exerccio da funo j u r i s d i c i o n a l , q u e objetiva a e x e c u o de u m a sano.
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A s a n o consiste na privao q u e d e v e h a v e r de u m b e m j u r d i c o e m virtude de u m a c o n d u t a ilcita. E x e c u o , por sua vez, na i m p o s i o material de tal " d e s c o n f o r t o " ao violador do dever j u r d i c o . E possvel que a s a n o seja estipulada e m n o r m a primria, m a s carente de "eficcia coercitiva", d e p e n d e n d o da aplicao da n o r m a secundria para obtla . A aplicao consiste na criao de u m c o m a n d o j u r d i c o , m e d i a n t e fixao, no caso especfico, d o sentido d o e n u n c i a d o q u e v e i c u l a u m c o m a n d o abstrato e geral .
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N o p l a n o do sistema d o Direito Positivo, c o n t u d o , a d m i t i m o s q u e seja a g r e g a d a n o r m a primria u m a n o r m a s e c u n d r i a q u e confira ao Estado, no exerccio da funo administrativa, o p o d e r j u r d i c o d e e x e c u t a r a s a n o .
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A n o r m a j u r d i c a de c o n d u t a caracteriza-se p e l a disjuntividade. O sujeito da relao tem a o p o de seguir a c o n d u t a lcita (prescrita na n o r m a primria) c o n f i g u r a n d o a o b s e r v n c i a - ou a c o n d u t a ilcita (definida na n o r m a secundria) - a i n o b s e r v n c i a - , s u p o r t a n d o as c o n s e q n c i a s d e sua escolha. A d v e r t e M a r c e l o N e v e s que a o b s e r v n c i a n o se c o n f u n d e c o m o uso, q u e significa o e m p r e g o dos e n u n c i a d o s dos textos do Direito Positivo para a aplicao dos com a n d o s j u r d i c o s q u e veiculam.
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VILANOVA, 1989, p. 125. As normas primrias so as normas qualificadas como de ''direito material", enquanto que as noras secundrias, de "direito processual''. Os membros das normas de conduta no deixam de ser. isoladamente, normas jurdicas. Quanto ao conceito de funo jurisdicional, veremo-lo adiante. ^ Ibid.. p. 127. A norma primria ou a norma secundria aplicada quando h a produo de uma norma concreta e individual, construda a partir da significao imputada quela, no caso especfico. Cf, Marcelo Neves. A constitucionalizao simblica, p. 44. Recorde-se tambm, que em alguns campos do Direito Positivo, como iro direito penal positivo, concede-se maior relevncia norma primria sancionatria, haja vista ser a quebra do dever jurdico, e no seu cumprimento, o foco de ateno desse 'ramo ' do Direito Positivo. Cf. CARVALHO, 1994 p. 221. Cf. NEVES. 1994. p. 44-45. " Como no caso das sanes disciplinares e de algumas sanes decorrentes do chamado "poder de polcia". Ibid.. p. 43. Ibid.. p. 45.
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C a b e m s n o r m a s j u r d i c a s de estrutura ou d e o r g a n i z a o regular a p r o duo das demais normas jurdicas. So c o m p o s t a s por u m a estrutura i m p l i c a c i o n a l , m a s n o b i m e m b r e c o m o as n o r m a s de c o n d u t a t a m b m h e m sua h i p t e s e n o r m a t i v a a d e s c r i o d e u m e v e n t o d e possvel o c o r r n c i a , m a s e m sua c o n s e q n - c i a n o r m a t i v a , h a p r e s c r i o g e n r i c a d a c o n d u t a q u e d e v e ser o b servada para a produo de normas jurdicas. H t a m b m n o r m a s c o n c r e t a s e i n d i v i d u a i s , frutos d a a p l i c a o d e norm a s abstratas e g e r a i s . N e s s e s c o m a n d o s , o a n t e c e d e n t e n o r m a t i v o c o n s i s t e n o relato d a o c o r r n c i a d o d e s c r i t o na h i p t e s e n o r m a t i v a , q u e i m p l i c a n u m c o n s e q e n t e n o r m a t i v o , cujo c o n t e d o u m a r e l a o j u r d i c a na qual pelo m e n o s u m d o s sujeitos d e direito est i n d i v i d u a l i z a d o . T a m b m possvel q u e se apresentem c o m o preceitos concretos e gerais, sendo indeterminados os destinatrios ou as normas secundrias, segundo o carter lcito ou ilcito d o relatado no antecedente normativo. C o r r e s p o n d e m densificao das n o r m a s j u r d i c a s em sentido estrito. E s t a m o s u s a n d o t e r m o s diferentes para indicar os m e m b r o s da estrutura dos c o m a n d o s c o n c r e t o s e individuais. As " h i p t e s e s n o r m a t i v a s " e " c o n s e q n cias n o r m a t i v a s " so c o n s t r u d a s atravs de e n u n c i a d o s d e sentido c o n o t a t i v o . J os " a n t e c e d e n t e s n o r m a t i v o s " e os " c o n s e q e n t e s n o r m a t i v o s " so e s t r u t u r a d o s atravs d e e n u n c i a d o s de significao d e n o t a t i v a ' \ A s n o r m a s c o n c r e t a s e i n d i v i d u a i s p o d e m c o r r e s p o n d e r , t a m b m , s norm a s j u r d i c a s d e estrutura.
3 POTESTADE PBLICA
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O Direito P o s i t i v o elege e confere a a l g u n s agentes a p r e r r o g a t i v a de inserir n o r m a s j u r d i c a s . Tal p r e r r o g a t i v a constitui um p o d e r jurdico classificado como potestade. H d u a s e s p c i e s d e p o d e r e s : os direitos subjetivos e as p o t e s t a d e s . A m bos r e p r e s e n t a m p r e r r o g a t i v a s , q u e s o conferidas s p e s s o a s - sujeitos de p o d e res e d e v e r e s pelo o r d e n a m e n t o j u r d i c o . O direito subjetivo surge n u m a n o r m a c o n c r e t a e individual. C o n s i s t e na e x i g i b i l i d a d e de u m a a o ou o m i s s o , d e v i d a pelo sujeito o b r i g a d o ao sujeito
Para que se configure a relao jurdica, no absurda a hiptese da existncia de um direito subjetivo cujo correlato dever jurdico atribudo a um sujeito passivo indeterminado. Temos os direitos subjetivos reais e os direitos subjetivos personalssimos como exemplos. Cf. VILANOVA. 1989. p. 104-106. "CARVALHO, op. cit.. p. 92-96. Cf. ENTERRA; FERNNDEZ. 1998. p. 433-434. Ao nosso ver. as potestades guardam bastante similaridade com a construo terica das situaes jurdicas estatutrias, bem explicada por MELLO. 1979. p. 423-429.
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titular, e m torno de um b e m j u r d i c o especfico, a s s e g u r a d a pela aplicabilidade e e x e c u t o r i e d a d e de u m a s a n o , b e m c o m o , pela possibilidade d e invalidao de q u a l q u e r c o m a n d o j u r d i c o q u e lhe a f r o n t e . A potestade nasce, por sua vez, e m u m n o r m a abstrata e geral, s e n d o recon h e c i d a a todo aquele que p r e e n c h a as c o n d i e s de s u a o u t o r g a . R e p r e s e n t a na exigibilidade, e m prol d o sujeito titular, a sujeio d a s esferas d e direito das d e mais p e s s o a s aos efeitos j u r d i c o s p r o d u z i d o s pelo e x e r c c i o da f a c u l d a d e . N a potestade, no h referncia a um b e m j u r d i c o especfico, m a s a u m a classe de bens j u r d i c o s .
19 20 18 17

E m b o r a o exerccio da potestade possa ser sujeito c a d u c i d a d e ou decadncia, a potestade no retirada d o o r d e n a m e n t o j u r d i c o por tal r a z o . Outra caracterstica interessante: a p o t e s t a d e s d e v e ser m o d i f i c a d a por c o m a n d o abstrato c geral superveniente, atingindo todos os i n d i v d u o s nela i n v e s t i d o s . Entretanto, as potestades no p o d e m ser modificadas a p o n t o de sua extino, se asseguradas constitucionalmente.
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Os direitos e os interesses no so a m e s m a coisa. Os interesses so fins fixados pelos indivduos q u e d e m a n d a m , para sua satisfao, de a l g u m a c o n d u t a h u m a n a . S e m atividade material, no h efetivao d o j n t e r e s s e .
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M e d i a n t e o exerccio dos direitos, h a p r e p a r a o ou d e t e r m i n a o das atividades materiais necessrias para a c o n c r e t i z a o dos interesses, d e n t r o dos limites estabelecidos pelo o r d e n a m e n t o j u r d i c o . Pelas potestades, os indivduos criam c o m a n d o s jurdicos ou c o n s e r v a m os direitos subjetivos e deveres j u r d i cos j criados. Os particulares criam, pelo exerccio da p o t e s t a d e da a u t o n o m i a da vontade, os c o m a n d o s jurdicos q u e e n t e n d e m ser necessrios para a efetivao de seus interesses p r i v a d o s , isto , de interesses q u e a p e n a s dizem respeito aos seus pretensores, i s o l a d a m e n t e c o n s i d e r a d o s . Essa p o t e s t a d e implica a e x p e d i o de c o m a n d o s j u r d i c o s de Direito P r i v a d o . N e m todos os interesses p o d e m ser atingidos m e d i a n t e os c o m a n d o s j u r dicos criados por essa potestade, e m r a z o de seu grau de relevncia dessas fina
Cf. VILANOVA. 1989, p. 150-153. KEI .SEN. 1991. p. 151-158. Validade aqui entendida como a compatibilidade da norma jurdica com os cnones de juridicidade (ou legalidade) impostos pelo prprio sistema do Direito positivo. '"Cf. JZE. 1928. p. 37-40; MELLO, op. cit., p. 429. "As potestades so usualmente identificadas cornos direitos potestativos. Cf. VILANOVA. 1989. p. 155-157. ENTERRA: EERNNDEZ, op.cit.. p. 435. ".II / r . op. cil.. p. 40; ENTERRA: EERNNDEZ. op. cit., p. 435; MELLO. op. cit.. p. 430. Al I S.NI. 1960. p. 265-267.
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lidades. E s s e s interesses so os interesses p b l i c o s . Os interesses pblicos r e p r e s e n t a m a d i m e n s o p b l i c a dos interesses individuais, d e l i m i t a d a p e l o Direito P o s i t i v o . S o os interesses q u e os i n d i v d u o s m a n t m e n q u a n t o m e m b r o s da s o c i e d a d e , e e m s e g u n d o grau d e e v o l u o histrica d e s s e c o r p o social. N o so os interesses p b l i c o s e s t r a n h o s ao i n d i v d u o , m a s sim os interesses q u e o m e s m o c o m p a r t i l h a c o m os d e m a i s m e m b r o s da coletividade q u e integra.
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Toda potestade ligada c o n c r e t i z a o de u m interesse p b l i c o d e n o m i n a se p o t e s t a d e pblica. E m r a z o da prevalncia d o interesse p b l i c o sobre o interesse p r i v a d o , q u e m e x e r c e o p o d e r pblico c o l o c a d o e m p o s i o d e privilgio e s u p r e m a c i a e m relao aos d e m a i s sujeitos de d i r e i t o .
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C a b e ao E s t a d o realizar os interesses pblicos, distintos c o m os interesses d o E s t a d o , e n q u a n t o sujeito d e direito: os interesses s e c u n d r i o s ou interesses p r i v a d o s d o E s t a d o . O alcance do interesse p r i v a d o d o E s t a d o s r e g u l a r m e n t e admissvel q u a n d o conciliado c o m o interesse p b l i c o a ser efetivado n o caso concreto. U m a vez q u e a p o t e s t a d e pblica destina-se ao interesse p b l i c o , e que este no e x c l u s i v o de q u e m e x e r c e tal p o d e r j u r d i c o , toda a atividade estatal tem a natureza de funo. Pois o E s t a d o existe para dar m a t e r i a l i d a d e a interesses q u e no se e n c o n t r a m na sua esfera p r i v a d a de interesses, para alcanar finalidades q u e n o lhes so e x c l u s i v a s . N o Direito Positivo brasileiro, isso cristalino, haja vista o e n u n c i a d o d o art. 3 . da C o n s t i t u i o Federal:
o

Art. 3 . Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao. As potestades pblicas so i n d i s p o n v e i s , ou seja, inalienveis, intransmissveis (em regra) e irrenunciveis pelos seus titulares, p o d e n d o apenas s e r e m modificadas m e d i a n t e c o m a n d o s abstratos e gerais. Tal caracterstica se i m p e e m razo d o carter funcional q u e inerente a essa classe de potestades.
24

2 5

M E L L O . 200. p. 57-66: DALLARI. 1999. p. 75-87. M E L L O . op. cit.. p. 30-33.

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O e x e r c c i o da potestade publica d e t e r m i n a a sujeio das esferas j u r d i cas d a s p e s s o a s ao que d e t e r m i n a , m a s a validade desse d e s e m p e n h o d e p e n d e da conciliao c o m o interesse pblico q u e justifica a outorga d o p o d e r e, b e m c o m o , d o respeito aos direitos constitucionais dos c i d a d o s . E m outras p a l a v r a s , no r e p r e s e n t a m as potestades pblicas apenas potestades, m a s sim potestades funcionais, " d e v e r e s - p o d e r e s " , cujo exerccio s v a l i d a m e n t e sustentvel se orientado satisfao d o interesse p b l i c o e dentro da j u r i d i c i d a d e . D e t e r m i n a , portanto, ao Direito Positivo limites positivos e negativos para o m o d o e o fim d o exerccio das potestades pblicas. A tcnica de atribuio de potestades ilimitadas j u r i d i c a m e n t e i n a c e i t v e l .
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A p o t e s t a d e pblica indispensvel para a c o n c r e t i z a o d o interesse pblico q u e a justifica d e n o m i n a - s e c o m p e t n c i a . Se o exerccio da potestade q u e bra a c o r r e l a o q u e d e v e g u a r d a r c o m o interesse pblico q u e lhe correlato, h o f e n m e n o d a c o m p e t n c i a invlida.
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A s p e s s o a s e s t a t a i s r e c e b e m c o m p e t n c i a s , redistribudas i n t e r n a m e n t e e m rgos. A o s titulares desses rgos - os agentes pblicos - caber a tarefa de emitir a v o n t a d e d e c l a r a d a escrita, que ser i m p u t a d a p e s s o a estatal. A c o m p a n h a n d o a lio de C e l s o A n t n i o B a n d e i r a de M e l l o :
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(...) para que tais atribuies se concretizem e ingressem no mundo natural necessrio o concurso de seres fsicos, prepostos condio de agentes. O querer e o agir destes sujeitos que so, pelo Direito, diretamente imputados ao Estado (manifestando-se por seus rgos), de tal sorte que, enquanto atuam nesta qualidade de agentes, seu querer e seu agir so recebidos como o querer e o agir dos rgo componentes do Estado; logo, do prprio Estado. Em suma, a vontade e a ao do Estado (manifestada por seus rgos, repita-se) so construdas na e pela vontade e ao dos agentes; ou seja: o Estado e rgos que o compem se exprimem atravs dos agentes, na medida em que ditas pessoas fsicas atuam nesta posio de veculos de expresso do Estado." D e n t r e as potestades pblicas, temos aquela de criar os c o m a n d o s j u r d i cos necessrios p a r a a satisfao dos interesses pblicos.
' BRASIL. 2 0 0 1 . art. 1. MELLO, op. cit.. p. 110. - As pessoas estatais podem ser pessoas polticas ou pessoas administrativas. As pessoas polticas so pessoas jurdicas que possuem competncia legislativa, resultantes da estrutura federal de Estado posta pela nossa Constituio Federal: j as pessoas administrativas, pessoas jurdicas, criadas pelas pessoas polticas num processo de descentralizao, afim de melhor dinamizar a concretizao de especficos interesses pblicos. O p . cit.. p. 106 (grifo no original).
11 s :,J ;r

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A REPARTIO DAS FUNES DO ESTADO

H forte t e n d n c i a e m se limitar " n o r m a j u r d i c a " p a r a indicar os c o m a n d o s a b s t r a t o s e gerais. T e r a m o s , p o r t a n t o , u m a "funo n o r m a t i v a " no c a s o d e e x p e d i o d e s s e s c o m a n d o s ; e, a p e n a s , u m a " a o n o r m a t i v a legislativa" q u a n d o os m e s m o s i m p l i c a s s e m e m i n o v a o originria no o r d e n a m e n t o j u r d i c o . C o m o b e m a d v e r t e F r a n c i s - P a u l B n o i t , q u a l q u e r classificao d a cincia j u r d i c a p a r a as funes d o E s t a d o d e v e levar n e c e s s a r i a m e n t e e m c o n s i d e r a o o D i r e i t o Positivo, s o b p e n a d e se m a c u l a r a sua i n v e s t i g a o cientfica c o m p r o p o s t a s d a c i n c i a poltica q u e n e m s e m p r e refletem a r e a l i d a d e n o r m a t i v a . E n t r e t a n t o , d e v e ser ressaltado q u e todo o Direito Positivo de o r i e n t a o ocidental, posterior R e v o l u o F r a n c e s a , n u n c a d e i x o u de i n c o r p o r a r a n e c e s s i d a d e d e d i f e r e n c i a o entre as e x i g n c i a s poltico-sociais feitas e m r e l a o ao E s t a d o e a atuao jurdica do m e s m o .
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A idia d a distribuio d o e x e r c c i o dos p o d e r e s j u r d i c o s do E s t a d o e m rgos d i f e r e n c i a d o s t e m e n t r e seus p r e c u r s o r e s M o n t e s q u i e u . Partindo d a prem i s s a d e q u e m tem o p o d e r t e n d e a dele abusar, tentou o p e n s a d o r francs edificar u m a teoria q u e q u e m p r e s e r v a s s e a liberdade d o c i d a d o atravs d a repartio d a s funes do E s t a d o entre diferentes rgos, c o n s t i t u d o s por p e s s o a s fsicas d i s t i n t a s . E l e m b r a n d o a assertiva d e Agustn G o r d i l l o : Como se realizar la distribuicin de funciones, es algo que ha sido solucionado de diferente manera en la Constitucin de cada pas; pero en general la mayora ha introducido el princpio de la separacin de los poderes tratando de seguir en lo ms importante la triple premissa a que dio lugar la teoria de MONTESQUIEU: que el que hace Ias leyes no sea el encargado de aplicadas ni de ejecutarlas; que el que Ias ejecute no pueda hacerlas ni juzgar de su aplicacin; que el que juzgue no Ias haga ni Ias ejecute. c e r t o q u e a teoria d e M o n t e s q u i e u influenciou d e c i s i v a m e n t e as o r d e n s j u r d i c a s d o s p o v o s o c i d e n t a i s . C o n t u d o , o Direito Positivo cria suas prprias r e a l i d a d e s , e s t a n d o p e r m e v e l s injunes da poltica na m e d i d a e m q u e no c o m p r o m e t a sua funcionalidade e n q u a n t o - o r d e m social - e seu p r o g r a m a ideolgico de a o .
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ALESS. op. cit.. p. 4; M E L L O . op. cit., p. 4-7. FRANCIS-PAUL, 1968, p. 34-42. M A Y E R . 1904. p. 3-4; FRANA, 2000, p. 16-18. " G O R D I L L O , 1998. p. IX/l-IX/2. Ibid., p. IX/2.
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C o m o b e m leciona O s w a l d o A r a n h a B a n d e i r a de M e l l o , a C o n s t i t u i o delimita, d e m o d o positivo, os p a d r e s i d e o l g i c o s q u e d e v e m reger a a o d o E s t a d o . N o caso d o Direito P o s i t i v o brasileiro, e s s e s p r e c e i t o s esto prescritos nos e n u n c i a d o s d o art. I d a Lei M a i o r , q u e d e n o m i n a m o s f u n d a m e n t o s constitucionais.
5 A FUNO LEGISLATIVA
o

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Leciona Renato Alessi

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q u e o c o m a n d o legislativo n o s o m e n t e i n o v a o

m u n d o j u r d i c o . H t a m b m i n o v a o q u a n d o c o m a n d o s so e m i t i d o s pelas p e s soas polticas no exerccio d e suas outras funes, b e m c o m o p e l o particular sob o preceito d a a u t o n o m i a da v o n t a d e . O q u e diferencia o c o m a n d o legislativo d o s d e m a i s c o m a n d o s no seria, s e g u n d o o j u r i s t a italiano, o carter abstrato e geral, m a s sim a caracterstica de constituir u m a i n o v a o " p r i m r i a " , u m a e x p r e s s o direta e i m e d i a t a do " p o d e r s o b e r a n o d o E s t a d o " . Constitui e x e m p l o m a n i f e s t o d e s s a t e n d n c i a t e r m i n o l g i c a restritiva a e x p r e s s o " a t o n o r m a t i v o " em n o s s o Direito P o s i t i v o . I n o v a r o r i g i n a r i a m e n t e , e n f i m , significa d e t e r m i n a r a m o d i f i c a o d o o r d e n a m e n t o j u r d i c o , ou seja, a alterao d a disciplina j u r d i c a das p o t e s t a d e s e das classes de direitos subjetivos e d e v e r e s j u r d i c o s , r e s p e i t a d o s os direitos subjetivos j existentes. N o apropriado, ao n o s s o ver, restringir " n o r m a " aos c o m a n d o s abstratos e gerais, d o p o n t o d e vista d a teoria geral d o direito. J advertia H a n s K e l s e n
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q u e as p o s i e s de " c r i a o d e d i r e i t o " e de " a p l i c a o d o d i r e i t o " so relativas. As decises j u d i c i a i s , contratuais e a d m i n i s t r a t i v a s n o d e i x a m de ser, c l a r a m e n te, n o r m a s , n u m a a c e p o lata e b e m m a i s a d e q u a d a , ao nosso ver, para indicar o f e n m e n o da n o r m a jurdica. A utilidade dos c o n c e i t o s - u n i d a d e s c o n s t i t u d a s de t e r m o s e definies da cincia j u r d i c a est na a p t i d o q u e os m e s m o s tm para apreender, de m o d o c o e r e n t e e claro, os r e g i m e s j u r d i c o s , c o n j u n t o s d e c o m a n d o s j u r d i c o s . C a s o o Direito Positivo formule c o n c e i t o s , d e v e m os c o n c e i t o s cientficos prestar-lhes a pertinncia necessria ao d e t e r m i n a r r e g i m e s j u r d i c o s . Por injuno d o preceito jurdico da i g u a l d a d e de todos perante l e i , os c o m a n d o s legislativos d e v e m ter p r e f e r e n c i a l m e n t e a natureza de n o r m a abstrata
" M E L L O . 2000. p. 3; FRANA, 2000, p. 467-495. ' " A L I S S L o p . cit.. p. 4. BRASIL. 2001. art. 102 I e 2 . KELSEN. op. cit.. p. 252-254. -"' Ver CF. art. 5 . caput.
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e geral. Para que o P o d e r Legislativo - o c o n j u n t o de rgos que t i p i c a m e n t e d e s e m p e n h a a funo legislativa - p o s s a e x p e d i r c o m a n d o s legislativos d e s p r o vidos da caracterstica de n o r m a , mister a p r e v i s o d e tal e x c e o na Constituio Federal. N o Direito Positivo ptrio, a e x p e d i o d e c o m a n d o s legislativos d e v e ser t i p i c a m e n t e d e s e m p e n h a d a pelo P o d e r Legislativo. L e m b r a n d o o e n u n c i a d o do art. 5 . II, da C o n s t i t u i o F e d e r a l : "Art 5 (...) II - n i n g u m ser o b r i g a d o a fazer ou deixar de fazer a l g u m a coisa seno e m virtude de lei".
o o

" L e i " , nos e n u n c i a d o s constitucionais, d e v e ser e n t e n d i d a c o m o instrum e n t o introdutor e m p r e g a d o pelo P o d e r L e g i s l a t i v o . U m a e x e g e s e q u e exclusse este e l e m e n t o orgnico, seria i n c o m p a t v e l c o m a garantia da liberdade q u e se pretende atravs d o princpio d a s e p a r a o funcional do p o d e r j u r d i c o do Estad o . O u t r a n o r m a constitucional, construda a partir do e n u n c i a d o do art. I , pargrafo nico, da Lei Maior, refora n o s s o e n t e n d i m e n t o : "Art. I . (...). Pargrafo nico. T o d o o p o d e r e m a n a do p o v o , q u e o e x e r c e por m e i o de seus representantes eleitos ou d i r e t a m e n t e , nos t e r m o s d e s t a Constituio*'.
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A i n d a q u e o C h e f e d o P o d e r E x e c u t i v o - representante eleito pelo p o v o - possa expedir c o m a n d o s legislativos por m e i o dos instrumentos introdutores c o n h e c i d o s por " m e d i d a s p r o v i s r i a s " , o r e g i m e j u r d i c o destes i n s t r u m e n t o s incompatvel com as m a t r i a s postas pelo P o d e r Constituinte sob a reserva de "lei". A garantia da l i b e r d a d e individual - valor intrnseco ao Direito Positivo ptrio - p a d e c e r i a d e inutilidade prtica se e x e g e s e diversa fosse aqui proposta. C o m o admitir que a liberdade e a propriedade, dois bens constitucionais fundam e n t a i s , p u d e s s e m ser atingidos pela e x e c u o de u m a p e n a ou de um tributo, ensejada pela aplicao de u m c o m a n d o legislativo veiculado por m e d i d a provisria ?
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As n o r m a s j u r d i c a s c o m p l e t a s - as n o r m a s j u r d i c a s de c o n d u t a e as normas jurdicas de estrutura - d e v e m ser constitudas atravs da c o n j u g a o de c o m a n d o s legislativos. H a v e n d o o Direito Positivo c o l o c a d o sob a reserva de 'iei"*. a matria social regulada, fica v e d a d a a c o m p o s i o , parcial ou total, da
4,1

4 !

Os instrumentos introdutores de normas jurdicas so veculos estabelecidos pelo prprio ordenamento jurdico para a insero de comandos nesse sistema proposicional. Formalizados, os veculos introdutores so normas concretas e gerais. Concretas por institucionalizarem aenunciao que deu origem material ao comando; e gerais, por determinarem o dever de todos de reconhecerem os comandos introduzidos como pertinentes ao sistema do Direito Positivo. CARVALHO. 1999. p. 45. G O R D I L L O . op. cit.. p. IX/13 - IX/16. T a l como o Poder Legislativo, o Poder Executivo constitui um complexo de rgos ao qual se atribui, dentre suas atribuies tpicas, o exerccio da funo administrativa, a ser vista logo adiante. BRASIL, op. cit.. art. 62. caput. lhid.. art. 5. -"Ibid.. art. 5. XXXIX e 150. I.
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n o r m a j u r d i c a c o m p l e t a , p o r c o m a n d o s legislativos e m a n a d o s p e l o P o d e r E x e c u tivo. F u n o legislativa, p o r t a n t o , c o n s i s t e n a a t i v i d a d e estatal de e x p e d i o de c o m a n d o s q u e i n d u z e m i n o v a e s originrias n o o r d e n a m e n t o j u r d i c o , os c o m a n d o s legislativos, atribuda aos rgos indicados pela Constituio para exercla, r e s p e i t a d a s as n o r m a s c o n s t i t u c i o n a i s . O s c o m a n d o s legislativos so, e m regra, n o r m a s abstratas e gerais. A s n o r m a s legislativas tm crucial i m p o r t n c i a para definir m e t a s ou conc e d e r m a i o r d e n s i d a d e s diretrizes c o n s t i t u c i o n a i s , ou melhor, s finalidades det e r m i n a d a s pelas n o r m a s c o n s t i t u c i o n a i s c o m o interesses p b l i c o s .
5 A FUNO ADMINISTRATIVA E O PRINCPIO DA LEGALIDADE
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A t r a v s d a funo a d m i n i s t r a t i v a , o E s t a d o aplica, usa, o b s e r v a e e x e c u t a os c o m a n d o s legislativos a o s c a s o s especficos, v i s a n d o a satisfao dos interesses p b l i c o s . O s f e n m e n o s d a a p l i c a o , u s o , o b s e r v n c i a e e x e c u o so, na verdade, elementos integrados da noo de concretizao normativa . E p o s s v e l , n u m corte m e t o d o l g i c o , r e s t r i n g i r m o - n o s ao f e n m e n o da a p l i c a o , n e c e s s r i o p a r a d e l i m i t a r m a i s a i n d a n o s s a e x p o s i o . Afinal, ele o q u e se e n c o n t r a n o m u n d o d o dever-ser. O s c o m a n d o s a d m i n i s t r a t i v o s c o n s t i t u e m a a p l i c a o das n o r m a s primrias, e, e x c e p c i o n a l m e n t e , a aplicao d e n o r m a s secundrias, q u a n d o estas ensejam a e x e c u o administrativa. T a m b m as n o r m a s jurdicas de estrutura p o d e m ensejar a sua a p l i c a o m e d i a n t e c o m a n d o s a d m i n i s t r a t i v o s . N a funo j u r i s d i c i o n a l , s e g u i n d o o corte m e t d i c o q u e a c i m a fizemos, c o n s i s t e na a t i v i d a d e estatal d e e x p e d i o d e c o m a n d o s subsidirios aos c o m a n d o s legislativos, d o t a d o s de forte e s t a b i l i d a d e (coisa j u l g a d a ) , por rgos indep e n d e n t e s e i m p a r c i a i s d a s p e s s o a s polticas, diante de conflitos surgidos no desenvolvimento das relaes jurdicas. O c o m a n d o jurisdicional a aplicao da n o r m a s e c u n d r i a , q u e d e m a n d a a p r o v o c a o d o rgo j u r i s d i c i o n a l para que p o s s a h a v e r a a p r e c i a o da lide.
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4 6

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ALESSI, op. cit., p. 4; F E R N A N D E S , 1984, p. 16-20. A funo legislativa, numa acepo mais ampla, tambm abrange os fenmenos da observncia, da execuo e do uso. FRANA, op. cit., p. 21-23.

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N o Direito Positivo ptrio, a d o t o u - s e a u n i d a d e d o e x e r c c i o da funo jurisdicional, que d e t e r m i n a a e x c l u s i v i d a d e de seu d e s e m p e n h o pelo Poder Judicirio - outro c o m p l e x o de rgos p b l i c o s . C o m o est e n u n c i a d o no art. 5 , X X X V , d o texto constitucional: "Art. 5 , (...) X X X V - lei n o e x c l u i r d a aprecia o do P o d e r Judicirio leso ou a m e a a direito".
o o

Os c o m a n d o s administrativos esto sujeitos ao c o n t r o l e j u r i s d i c i o n a l , e m bora se a p r o x i m e m dos c o m a n d o s j u r i s d i c i o n a i s pela caracterstica de constiturem o resultado da aplicao de c o m a n d o s legislativos. Identificado vcio no com a n d o administrativo, este p o d e ser invalidado n o s o m e n t e por outro c o m a n d o administrativo, m a s t a m b m por um c o m a n d o j u r i s d i c i o n a l . E m virtude d a caracterstica da coisa j u l g a d a , o c o m a n d o jurisdicional, todavia, no p o d e ser invalidado por um c o m a n d o administrativo n e m afetado por um c o m a n d o l e g i s l a t i v o .
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H c o m a n d o s administrativos q u e c o n s t i t u e m n o r m a s abstratas c gerais, tais c o m o os c o m a n d o s legislativos devem ser. Diferenciam-se em virtude do carter originariamente i n o v a d o r dos c o m a n d o s legislativos, via e x c l u s i v a para a criao de potestades ou d e classes de direitos subjetivos e d e v e r e s jurdicos. So os c o m a n d o s legislativos, e no os c o m a n d o s a d m i n i s t r a t i v o s abstratos e gerais, o fundamento de validade d o s c o m a n d o s a d m i n i s t r a t i v o s c o n c r e t o s e individuais. E s s e s c o m a n d o s administrativos p r o c e d e m u m a d e l i m i t a o mais precisa das potestades pblicas, s e r v i n d o c o m o um i n s t r u m e n t o p a r a a m e l h o r a p l i c a o d o s c o m a n d o s legislativos .
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Atravs dos c o m a n d o s legislativos, define-se o interesse pblico e delimita-se positiva e n e g a t i v a m e n t e a a o para a sua p e r s e g u i o ; nos c o m a n d o s administrativos, h o p r e p a r o e d e l i m i t a o , no caso especfico, da a o material q u e trar sua satisfao; e, pelos c o m a n d o s j u r i s d i c i o n a i s , a s s e g u r a - s e a integridade do o r d e n a m e n t o j u r d i c o , e s p e c i a l m e n t e q u a n d o atua o E s t a d o na c o n s e c u o d o interesse p b l i c o .
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S e g u i n d o a assertiva de Ruy C i r n c L i m a

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O sujeito do direito subjetivo, ao exerc-lo, ter um fim em mira; mas o fim influir sobre o bem ou fato, objeto do direito, mediatamente, atravs do sujeito. Diversamente, a atividade administrativa qua talis obedece a um fim, a que o agente obrigado a adscrever-se, quaisquer que seja as suas inclinaes pessoais: o agente da atividade adminis4 4

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Ver CF, art. 5 , XXXVI. Ver CF, art. 84, IV. MELLO, op. cit., p. 24-28. Se tomarmos como critrio classilcador a relao das funes do Estado com o interesse pblico, a funo administrativa tem mais proximidade com a funo legislativa. LIMA, 1948, p.59-64. " T C I T O , 1997, p. 39-70, grifo do autor.

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trativa no poder, portanto, influir sobre esta, seno mediatamente, pelo modo pessoal de persecuo ou realizao do interesse prprio da administrao. E n a c l s s i c a lio d e C a i o T c i t o , t e m o s : No basta, porm, que a autoridade seja competente, o objeto lcito e os motivos adequados. A regra de competncia no um cheque em branco concedido ao administrador. A administrao serve, necessariamente, a interesses pblicos caracterizados. No lcito autoridade servir-se de suas atribuies para satisfazer interesses pessoais, sectrios ou poltico-partidrios, ou mesmo a outro interesse pblico estranho sua competncia. A norma de direito atende a fins especficos que esto expressos ou implcitos em seu enunciado. A finalidade , portanto, outra condio de legalidade nos atos administrativos. C o m o c r e s c i m e n t o das parcerias entre as p e s s o a s estatais e os administrad o s , u m a p a r c e l a c a d a vez m a i o r de atribuies j u r d i c a s e m a t e r i a i s p r p r i a s q u e l a s t e m sido, d e n t r o d o s limites d a lei, transferida a e s t e s . A e x p e d i o d e c o m a n d o s a d m i n i s t r a t i v o s no constitui mais u m a z o n a e x c l u s i v a para entes estatais. O P o d e r J u d i c i r i o e o P o d e r Legislativo p o s s u e m atribuies a d m i n i s t r a tivas, c o n f o r m e os c o m a n d o s c o n s t i t u c i o n a i s , na m e d i d a d o n e c e s s r i o p a r a viabilizar o regular e x e r c c i o d e suas potestades tpicas. A s c o n s e q n c i a s j u r d i cas d o e x e r c c i o d e p o t e s t a d e s administrativas por essas u n i d a d e s so i m p u t a d a s p e s s o a poltica, da qual c o n s t i t u e m r e p a r t i e s .
6 CONCEITO DE FUNO ADMINISTRATIVA
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D i a n t e d e s s a s c o n s i d e r a e s , j nos possvel e s t a b e l e c e r u m c o n c e i t o estrito d e funo a d m i n i s t r a t i v a : a atividade de e x p e d i o d e c o m a n d o s c o m p l e m e n t a r e s a o s c o m a n d o s legislativos (a fim d e lhes dar c u m p r i m e n t o ) e sujeitos a c o n t r o l e j u r i s d i c i o n a l , d e s e m p e n h a d a pelas p e s s o a s estatais (ou por q u e m esteja no e x e r c c i o d e p r e r r o g a t i v a s estatais), n u m a p o s i o p r i v i l e g i a d a e superior d i a n t e dos p a r t i c u l a r e s , p a r a viabilizar a c o n c r e t i z a o d o s interesses pblicos c o n s t i t u c i o n a i s ou l e g a l m e n t e fixados.
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DALLARI. op. cit.. p. 82. A transferncia de potestades administrativas, relembre-se. vedada em regra. Ver CF, art. 37. 6. - No absurda a hiptese, especialmente no Direito Positivo brasileiro, de que esses comandos possam ser diretamente complementares a nomes constitucionais. Ver CF. art. 40. $ I . II. E s s a posio de privilgio e supremacia da administrao pblica decorre do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, cnone fundamental do regime jurdico-administrativo. cf. M E L L O . op. cit.. p. 30-33.
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O P o d e r E x e c u t i v o , u n i d a d e o r g n i c a q u e tem c o m o atribuio tpica o e x e r c c i o d a funo administrativa, bifurca-se e m g o v e r n o e a d m i n i s t r a o pblica. O g o v e r n o c o m p r e e n d e os rgos p b l i c o s q u e e x e r c e m a p o t e s t a d e d e e x p e d i r c o m a n d o s legislativos ou d e inserir c o m a n d o s a d m i n i s t r a t i v o s abstratos e gerais, c o n c e r n e n t e s atividade d e p l a n e j a m e n t o . J a a d m i n i s t r a o pblica, o c o n j u n t o de rgos pblicos q u e e x e r c e m a funo administrativa. So n o e s essenciais para a c o m p r e e n s o d o r e g i m e j u r d i c o - a d m i n i s t r a tivo.
REFERNCIAS
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Ver CF. art. 174. A potestade de planejamento no corresponde a uma funo autnoma, representando sim. um instrumento para a interveno do Estado na economia para ordenar ou estimular a ao dos particulares consoante as diretrizes e programas sociais e econmicos constitucionalmente prescritos. Sobre a atividade de planejamento e a crtica noo de '"funo de governo'", ver FRANA, op. cit.. p. 29-35.
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Abstract The present paper outlines the concept of administration function in Brazilian positive Law. The administration function shouldbe understood as the act ofissuing complementar}' orders to the legislative orders (so as to have them applied) subject to jurisdictional control and performed by state entities (or by those exercising state prerogatives) in a position superior and privilegedto individuais, so that the preservation ofthe public interest, either legal or constitutionally established, is guaranteed. Key words: Administrative law; administrative function.

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R. FARN, Natal, v.2, n.l, p.

1 7 1 - 1 8 6 , jul./dez. 2002.