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MARIA SILVEIRA

Direito Administrativo I
Regente: Fausto de Quadros
Faculdade de Direito de Lisboa
Ano lectivo de 2011/2012

Bibliografia utilizada: - Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume I, 3 edio, Almedina - Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, tomo I, 3 edio

Disclaimer: estes apontamentos foram realizados com base na bibliografia indicada, aulas prticas e tericas, para estudo pessoal, tendo em conta o programa da cadeira. No dispensam o estudo dos manuais recomendados pelos professores da cadeira, nem se destinam a servir de base exclusiva de estudo. Podem conter erros ortogrficos.

Direito Administrativo I

Maria Silveira

Captulo I A Administrao Pblica

I Conceito de Administrao 1. As necessidas colectivas e a Administrao Pblica O objecto do Direito Administrativo a Administrao Pblica i.e. tem a funo de regular a ultima. Por administrao pblica entende-se um conjunto de pessoas colectivas de direito pblica, seus rgos, agentes e

servios, que prosseguem o interesse pblico (ou os fins) de dada colectividade.


A administrao pblica , no fundo, um aparelho do Estado destinado a satisfazer as necessidades colectivas dos cidados, sendo estas as seguintes: Transportes Sade Ensino Cultura Segurana*
*Distinga-se segurana entre segurana A primeira interna cabe e aos externa.

bombeiros, servios de socorros a nufragos, servios de polcia, etc. A segunda cabe s foras armadas.

Assim, onde quer que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade colectiva, a surgir um servio pblico destinado a satisfaz-la, em nome e no interesse da colectividade note-se que nem todos os servios que funcionam para a satisfao das necessidades colectivas tm a mesma origem, podendo esta estar no estado ou em organismos autonmos (e.g. correios). Destes servios, alguns sao mantidos e administrados pelas comunidades locais autrquicas, por empresas pblicas, empresas nacionalizadas, entre outros. Todas as necessidades colectivas mencionadas situam-se na esfera privativa da AP. Trata-se, em sintese, de necessidades colectivas que podem ser reconduzidas a quatro espcies fundamentais: Segurana Justia Bem-estar Paz

2. A Administrao Pblica em sentido orgnico e em sentido material So dois os principais sentidos em que se utiliza na linguagem corrente a expresso administrao pblica: o sentido orgnico e o sentido material. Sentido orngico (AP): rgos da Administrao Pblica (Estado, governo, PSP, GNR, etc) Sentido material (ap): actividade administrativa actividade tpica dos servios pblicos e agentes administrativos

desenvolvida no interesse geral da colectividade com vista satisfao regular e contnua das necessidades colectivas, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes .
3. A Administrao Pblica e a Administrao Privada A AP e a administrao privada distinguem-se pelo objecto sobre o que incidem, pelo fim que visam prosseguir, e pelos meios que utilizam.

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Administrao Pblica Objecto Fins Necessidades colectivas Interesse pblico Comando unilateral, quer sob a forma de acto normativo (regulamento administrativo), quer sob a forma de deciso concreta e individual (acto administrativo)

Administrao Privada Necessidas individuais/de um grupo (famlia, empresa) Interesses pessoais ou particulares Os meios juridicos que cada pessoa utiliza para actuar caracterizam-se pela igualdade entre as partes: o contrato , assim, o instrumento jurdico tpico do mundo das relaes privadas.

Meios

Consultar o manual curso de direito administrativo de Diogo Freitas do Amaral, Vol. I, 3 ediao, Almedina, pginas 39 43, para uma distino mais detalhada.

A administrao do estado deve, idealmente, assemelhar-se administrao privada: a transposio da administrao privada para o nvel pblico. 4. A Administrao Pblica e as funes do Estado I) Funes Jurdicas (criam/aplicam direito) i. Funo legislativa: actividade permanente e de caractr poltico de definio de princpios e elaborao de preceitos com eficcia externa, tipicamente com carcter regulador da vida colectiva, com vocao primicial de incidncia directa e imediata nos cidados (112/1 CRP); ii. Funo executiva Funo administrativa: compreende a actividade pblica contnua tendente satisfao das necessidades colectivas em cada momento seleccionadas, mediante prvia opo constitucional e legislativa, como desgnios da colectividade poltica (...); Funo judicial (202/2 CRP): implementao da Constituio, das leis e dos demais actos normativos vigentes na ordem juridica, mediante a sua interpretao, o seu desenvolvimento e a sua concretizao (...) aplicao do direito ao caso concreto, mediante uma estrutura decisria imparcial e isenta II) Funes no juridicas i. ii. Funo poltica: prende-se com a criao, preservao e manuteno da comunidade (Paulo Otero) (AR e governo) Funo tcnica: caracteriza-se por ser a componente de especializao que a actuao do estado tem; componente cientifica (idem). Vide manual Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3 edio (D.Quixote), pginas 38-44.

5. A Administrao Pblica, o poder administrativo e a funo administrativa Ser que o Direito Administrativo visa apenas regular as aces das pessoas colectivas pblicas? O Estado, nao podendo fazer tudo, associa privados. Ora, existia uma tendncia para o Estado actuar como pessoa colectiva privada de forma a fugir s condies inerentes ao Direito Administrativo. Esta fuga para o privado levava, portanto, o Estado a fugir do controlo do DA. A soluo? As pessoas colectivas de dto privado a quem a lei atribua poderes de autoridade, para a prossecuo de interesses pblicos, esto sujeitas ao dto pblico.

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Logo, a funo administrativa divide-se entre as pessoas colectivas de direito pblico e por pessoas colectivas de direito privado que prosseguem fins pblicos.

II A Administrao Pblica ao longo da Histria


6. A Administrao Pblica no Estado moderno: a revoluo francesa At revoluo francesa de 1789, no existia uma separao entre a Administrao Pblica e a justia, visto que o rei acumulava as duas funes. No entanto, a revoluo francesa vem trazer um sistema administrativo que exigia a separao entre a AP e a justia logo, a AP no podia influenciar a independncia da Justia. Logo, exigia-se um direito especial, o diretio administrativo, para regular a AP, sendo que esse direito teria que defender a triologia base de direitos fundamentais (igualdade, liberdade e fraternidade). desencentralizao. 7. As reformas de Mouzinho da Silveira em Portugal O governo importou para Portugal trs reformas napolenicas, em 1832, atravs de 3 decretos: o decreto 22, respeitante justia; o decreto 23, respeitante AP e o decreto 24, respeitante fazenda (finanas). O decreto 23 abrangia 4 pontos fundamentais: i. ii. iii. iv. Direito administrativo Direitos fundamentais Separao AP Justia (des)centralizao

O modelo centralizador de 1832 foi apenas aplicado a partir de 1834, quando terminou a guerra civil com a vitria dos liberais. Vide manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 72-76

8. O Estado liberal Fase liberal manteve a organizao; Vide manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 77-81;

9. O Estado constitucional do sculo XX Vide manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 81-92;

10. A evoluo em Portugal no sculo XX Diviso em trs perodos: i. ii. iii. 1 Repblica (1910-1926/33) Estado novo (1926/33-1974) Estado democrtico (1974 2011)

I) 1 Repblica Mantm-se a separao entre a justia e a AP, mantendo-se tambm o direito administrativo; Direitos fundamentais muito controlados, liimitados pela repblica; Centralizao

II) Estado Novo Menos direitos fundamentais; Regime autoritrio e centralizado tribunais dependiam da presena do conselho de ministros, no existindo portanto uma verdadeira independncia; Cdigo 1936 40: cdigo administrativo em vigor 4

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11. Em especial, as fases da evoulo aps 1974 Cabe, em primeiro lugar, analisar os factores comuns de 1976 at hoje: (i) Mantm-se a separao entre a Administrao Pblica e a Justia, na medida em que a primeira no pode interferir na actividade da segunda, tal como a Justia no pode dar ordens AP (salvo em casos excepcionais, mas note-se que o contrrio no verdadeiro); (ii) Mantm-se, de modo geral, a centralizao. Isto resulta do facto de no haver regies administrativas: no havendo regies administrativas, o Estado arranja um pretexto para no descentralizar as suas funes. Por exemplo, o problema do TGV no deveria ser um problema do Estado, visto que este no interessa a todo o pas: o TGV Lisboa Madrid interessa apenas a Lisboa e ao Alentejo, sendo que deveria caber a estes, e no ao Estado, decidir se o TGV seria necessrio ou no. Hoje em dia o problema ser, por ventura, a falta de dinheiro para dar s autarquias (iii) Em matria de Direitos Fundamentais: 1982 1989: substancial reforo das garantias particulares atravs do contencioso de 84/85 1989 at aos dias de hoje: mais um reforo atravs do contencioso de 2002/2004 + Lei da responsabilidade civil (lei 67 de 2007) note-se que, at 2007, vigorou uma lei do Professor Oliveira Salazar de 1967 que abrangia apenas os actos integrados na funo administrativa do estado, nunca sendo responsveis o poder legislativo, nem o poder judicial. Carta de Direitos Fundamentais de 2000 (UE), que confere mais direitos do que aqueles consagrados na nossa Constituio. (iv) A Administrao Pblica ficou a ser muito grande depois das nacionalizaes de 1975, e comeou a diminuir a sua dimenso com as privatizaes de 1991 (em funo da Reviso Constitucional de 1989). De qualquer modo, subsistiram muitas empresas pblicas (e subsistem), muitos institutos pblicos e muitas fundaes pblicas, que so manifestamente desnecessrias (muitas das quais nem existem na prtica). Em relao s empresas pblicas deficitrias, aquelas que no fazem falta ao interesse pblico, devem ser extinguidas; aquelas que prestam servios sociais (empresas de transportes, sobretudo) no podem ser extinguidas, mas devem ser reestruturadas e reduzidas ao mnimo gasto.

III Os Sistemas Administrativos


16. A classificao dos sistemas A estruturao da Administrao Pblica varia em funo do tempo e do espao a tipificao desses diferentes modos jurdicos de estruturao d lugar ao estudo dos sistemas administrativos. Iremos analisar o sistema administrativo tradicional, o sistema administrativo do tipo britnico e o sistema administrativo do tipo francs. 17. O sistema administrativo tradicional O sistema administrativo da Monarquia tradicional europeia assentava nas seguintes caractersticas: (i) Indiferenciao das funes administrativa e judicial: o Rei era simultaneamente o administrador e o juiz, podendo portanto exercer tanto a funo administrativa como a funo judicial. Deste modo, no se pode dizer que existisse verdadeiramente uma Administrao Pblica; (ii) No havia uma sistemtica e rigorosa subordinao da AP lei: antes das grandes revolues liberais, no havia normas que regulassem a Administrao Pblica, sendo que as poucas que pudessem existir no revestiam caractr jurdico imperativo e, portanto, no vinculavam o poder soberano. Mesmo exisitindo regras com caractr jurdico estas seriam avulsas e poderiam ser afastadas pelo poder soberano.
(Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 100-103;)

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18. Sistema administrativo do tipo britnico, ou de administrao judiciria Caractersticas: (i) Separao de poderes: o Rei foi impedido de resolver por si questes de natureza contenciosa e foi proibido de dar ordens aosjuzes, transferi-los ou demiti-los, mediante o act of settlement (1701); (ii) Estado de Direito: os direitos, liberdades e garantias do cidados britnicos foram consagrados no Bill of Rights (1689); o Bill of Rights determinou, nomeadamente, que o direito comum seria aplicavl a todos os ingleses Rei ou sbdito, servidor da Coroa ou particular, militar ou civil, de qualquer parte da Gr-Bretanha (imprio do direito ou rule of law); (iii)Sujeio da AP aos tribunais comuns: a AP acha-se submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns (courts of law); (iv) Subordinao da AP ao direito comum: em consequncia da rule of law, tanto o Rei como os seus conselhos e funcionrios se regem pelo mesmo direito que os cidados annimos. Todos os rgos da AP esto, pois, em principio, submetidos ao direito comum, o que significa que por via de regra no deveriam dispor de privilgios ou de prerrogativas de autoridade pblica; (v) Execuo judicial das decises administrativas: a AP no pode executar as suas decises por autoridade prpria a ordem ter de ser dada pelos tribunais ( due process of law); (vi) Garantias jurdicas dos particulares: os cidados dispem de um sistema de garantias contra as ilegalidades e abusos da AP. Mas as regras, enquanto em vigor, tm de ser cumpridas princpio da legalidade. 19. Sistema administrativo do tipo francs, ou de administrao executiva Com Napoleo, e em Portugal com Mouzinho da Silveira, passamos a ter um sistema do tipo francs. Caractersticas: (i) (ii) Separao de poderes: A AP permanece separada da Justia; Estado de Direito: estabeleceu-se a separao dos poderes e enunciaram-se tambm os direitos subjectivos pblicos invocveis pelo indivduo contra o Estado Declarao dos Direitos do Homem e do cidado (1789), cujo artigo 16 exige um sistema de garantia de direitos; (iii) Centralizao (iv) Sujeio da AP aos tribunais administrativos: em 1779 so criados os tribunais administrativos, incumbidos de fiscalizar a legalidade dos actos da AP e de julgar o contencioso dos seus contratos e da sua responsabilidade civil; (v) Subordinao da AP ao direito administrativo: passa-se a considerar que os rgos e agentes administrativos no esto na mesma posio que os particulares; exercem funes de interesse pblico e utilidade geral e devem, por isso, dispor de poderes de autoridade, que lhes permitam impor as suas decises aos particulares. Note-se, no entanto, que a sujeio ao interesse pblico tambm submete a AP a especiais deveres e restries, que no vigoram em relao aos particulares. Nasce, deste modo, um conjunto de normas jurdicas de direito pblico direito administrativo (vi) O privilgio da execuo prvia: o acto administrativo no precisa de uma sentena judicial para ser aplicado a AP pode executar as suas decises por autoridade prpria. A AP goza, portanto, da presuno de legalidade.

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(vii) Garantias jurdicas dos particulares: tambm o sistema francs oferece aos particulares um conjunto de garantias jurdicas contra os abusos e ilegalidades da Administrao Pblica 20. Confronto entre os sistemas de tipo britnico e de tipo francs Os sistemas de tipo britnico e de tipo francs tm em comum o facto de consagrarem ambos a separao de poderes e o Estado de Direito. Tm, contudo, vrios traos especficos que os distinguem nitidamente: Quanto organizao administrativa, um descentralizado, o outro centralizado; Quanto ao controlo jurisdicional da Administrao, o primeiro entrega-o aos tribunais comuns, o segundo aos tribunais administrativos unidade de jurisdio VS dualidade de jurisdio; Quanto ao direito regulador da Administrao, no sistema do tipo britnico o direito comum, no do tipo francs o direito administrativo; Quanto execuo das decises administrativas, o primeiro f-la depender de sentena do tribunal e o segundo atribui autoridade prpria a essas decises e dispensa a interveno prvia de qualquer tribunal; Quanto s garantias jurdicas dos particulares, a Inglaterra confere aos tribunais comuns amplos poderes de injuno face AP, que lhes fica subordinada como a generalidade dos cidados, enquanto a Frana s permite aos tribunais administrativos que anulem as decises ilegais das autoridades ou as condenem ao pagamento de indemnizaes, ficando a Administrao independente do poder judicial. Para um confronto mais detalhado ver: Manual Curso de Direito Administrativo I, 3 edio (Almedina), pginas 114 124; 21. Evoluo moderna dos sistemas administrativos. O sistema administrativo europeu; o Direito Administrativo europeu; a europeizao do Direito Administrativo + 22. Tendncias para a criao de um DA global Os sistemas evoluram os dois com o tempo. O sistema britnico evoluiu de tal modo que passou a perceber que a no existncia total de um Direito Administrativo (em nome do princpio da igualdade) acabava por prejudicar a eficcia da administrao e, sobretudo, o controlo da sua actuao. Consequentemente, passou a haver, a partir dos anos 80/90, manuais de administrative law. O sistema francs tambm evoului, particularmente no sentido de aumentar as garantias e tambm no sentido de os tribunais poderem dar ordens Administrao Pblica (providncias cautelares). Para maior detalhe ver manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 124 130; Depois verifica-se uma aproximao entre os dois: quer os estados do sistema britnico, quer os estados do sistema francs (na Europa) entram na Unio Europeia. Portanto, a estes sistemas sobrepe-se o denominado sistema administrativo europeu (direito/sistema harmonizado) direito comum aos estados-membros. Est tambm a nascer o chamado direito administrativo global/mundial. Vantagens: relaes facilitadas entre Estados, no deixando de existir controlo de fronteiras; possibilidade de exerccio de profisses fora do Pas de origem, que antes no era possvel;
Para um estudo mais detalhado sobre o Direito Administrativo Europeu:

Fausto Quadros Direito da Unio Europeu (pginas 497-502 e 525-530)


Artigo sobre a europeizao dos direitos administrativos nacionais, da autoria do professor Fausto Quadros(reprografia)

Para um estudo mais detalhado sobre o Direito Administrativo Global

Fausto Quadros Direito da Unio Europeu (pginas 575-579)


Artigo Global Administrative Law, da autoria do professor Fausto Quadros (reprografia) Nova dimenso do direito administrativo (FQ)

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Captulo II O Direito Administrativo


I O Direito Administrativo como ramo do Direito 24. Subordinao da Administrao Pblica ao Direito. O primado do Estado de Direito Hoje em dia, a Administrao Pblica encontra-se submetida ao Direito, verificando-se a concretizao do primado do Estado de Direito, bem como do princpio da legalidade. Est consagrado na CRP, no artigo 266/2, que os rgos e agentes administrativos esto subordinados Constituio e lei e devem actuar, no exerccio das suas funes, com respeito pelos princpios da igualdade, da proporcionalidade, da justia, da imparcialidade e da boa-f Portanto, a AP est subordinada ao direito e controlada pelos tribunais. Mas a que direito se subordina a Administrao? E por que tribunais ela controlada? Em Portugal, vigora a subordinao da Administrao ao direito administrativo e aos tribunais administrativos (sistema administrativo do tipo francs) A existncia do Direito Administrativo fundamenta-se na necessidade de permitir AP que prossiga o interesse pblico, o qual deve ter primazia sobre os direitos privados excepto quando estejam em causa direitos fundamentais dos particulares. Tal primazia exige a AP disponha de poderes de autoridade para impor aos particulares as solues de interesse pblico que forem indispensveis. Note-se, no entanto, que nos aspectos mais relevantes da defesa da liberdade e da propriedade a competncia contenciosa pertence aos tribunais comuns, bem como a fiscalizao dos actos e actividades que a administrao pratica ou desenvolve sob a gide do direito privado. Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 131-138 25. Noo de Direito Administrativo O que o Direito Administrativo? O Professor Freitas do Amaral define-o como sendo o direito que regula a actividade de pessoas colectivas pblicas, seus rgos, servios e agentes enquanto persecutores de um fim de interesse pblico. No entanto, note-se que a afirmao de que o direito administrativo s regula pessoas colectivas pblicas deixou de ser verdadeira o direito administrativo regula, hoje em dia, tambm a actividade de pessoas colectivas privadas enquanto prosseguem fins de interesse pblico. E porque que as actividades das pessoas colectivas privadas que prosseguem fins de interesse pblico so reguladas pelo direito pblico? Para evitar que o Estado fuja para o direito privado, para no estar sujeito ao controlo do direito pblico. (exemplos desta fuga para o privado apito dourado). Portanto, o Estado, enquanto vestido de privado, exerce poderes de autoridade, est sob o controlo do direito pblico (DA). 26. O Direito Administrativo como Direito da funo administrativa A essncia do Direito Administrativo significa que a Administrao Pblica est sujeita ao direito e subordinada ao princpio da legalidade (artigo 266/2 CRP). O Direito Administrativo , portanto, um ramo do direito pblico que regula a organizao e o funcionamento da Administrao Pblica e que regula, alm disso, as relaes entre as pessoas colectivas pblicas e pessoas colectivas privadas. Ou seja, o Direito Administrativo , no fundo, o direito que regula a funo administrativa isto porque o direito administrativo pode regular, como j foi mencionado, relaes entre privados desde que estes exeram um funo administrativa, estando portanto subordinados a este direito. Em suma, o DA regula o exerccio da funo administrativa, no necessariamente apenas as relaes entre pessoas colectivas pblicas.

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O direito administrativo constitudo por um sistema de normas jurdicas de trs tipos diferentes, conforme regulem a organizao da Administrao, o seu funcionamento ou as relaes (normas relacionais) estabelecidas entre ela e outros sujeitos de direito (tanto pblicos como privados). Note-se tambm que o direito administrativo no , no nosso ordenamento jurdico, um direito expecional em relao ao direito comum (common law) o direito comum da funo administrativa. 27. O Direito Administrativo como Direito Pblico

O tema no foi abordado pelo professor FQ na aula terica. Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3
edio (Almedina), pginas 141-142. 28. Tipos de normas administrativas Existem trs tipos de normas administrativas: A) Normas orgnicas: so aquelas que regulam a organizao da AP, no sentido de estabelecerem as entidades e organismos que fazem parte da AP e que determina a sua estrutura, os seus rgos e os seus servios; B) Normas funcionais: so aquelas que regulam o modo de agir especfico da Administrao Pblica, estabelecendo processos de funcionamento, mtodos de trabalho, tramitao a seguir, formalidades a cumprir, etc; C) Normas relacionais: so as que regulam as relaes entre a Administrao e outros sujeitos de direito no desempenho da actividade administrativa. Exemplos: As relaes entre a Administrao e os particulares; As relaes entre duas ou mais pessoas colectivas pblicas (Estado e autarquia local, autarquia local e autarquia local, etc); Certas relaes entre dois ou mais particulares (concessionrio e utente, utente e utente, etc);

Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 142-149. 29. Gesto Pblica e Gesto Privada J vimos que a Administrao Pblica actua umas vezes segundo o direito pblico, desenvolvendo a uma actividade administrativa pblica (lanar e cobrar impostos, por exemplo), e outras vezes actua segundo o direito privado, exercendo ento uma actividade administrativa privada (comprar, vender, doar, etc). A gesto pblica justamente uma expresso que se utiliza no nosso direito para designar a actividade pblica de Administrao. So, portanto, actos de gesto pblica os que se compreendem no exerccio de um poder ou dever pblico, integrando eles mesmos a realizao de uma funo pblica da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou no o exerccio de meios de coaco e independentemente ainda das regras, tcnicas ou de outra natureza, que na prtica dos actos devam ser observadas. A gesto privada designa a actividade que a Administrao desempenha, ainda e sempre para fins de interesse pblico, mas utilizando meios privados. So actos de gesto privada os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder pblico, se encontra e actua numa posio de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condies e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submisso s normas do direito privado.

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30. Caracterizao genrica do Direito Administrativo

O tema no foi abordado pelo professor FQ na aula terica.


Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 157-162 31. Traos especficos do Direito Administraivo A) Juventude O Direito Administrativo, tal como o conhecemos hoje, um direito recente (sculo XIX). Surgiu em Portugal com as reformas de Mouzinho da Silveira, de 1832. Logo, um direito jovem, comparando-o, por exemplo, com o Direito civil, que nasce na Roma antiga e tem hoje atrs de si uma tradio milenria. B) Influncia Jurisprudencial Em Portugal, o Direito Administrativo no nasce por via jurisdicional, nasce por importao da Frana (onde nasceu, essencialmente, por via jurisprudencial), por via legislativa. Mas a verdade que tambm em portugal, a jurisprudncia tem grande influncia no Direito Administrativo, a qual se exerce por duas vias fundamentais: i. ii. Em primeiro lugar, nenhuma regra legislativa vale apenas por si prpria: as normas jurdicas, as leis, tm o sentido que os tribunais lhe atriburem atravs da interpretao que delas fizerem. Em segundo lugar, acontece frequentemente que h casos omissos. E quem vai preencher as lacunas so os tribunais administrativos, aplicando a esses casos normas que no os abrangiam, ou criando para eles normas at a inexistentes. Note-se, no entanto, que existe uma tendncia para a aplicao estrita da lei positivada, sem uma tentativa de desenvolvimento da mesma isto representa uma excessiva fidelidade ao princpio da legalidade. la bouche de la

loi
Ao contrrio do que acontece em Portugal, noutros pases (tais como na Frana, na Alemanha e na Espanha) o Direito Administrativo muito de criao e desenvolvimento pelos tribunais. Portanto, o chamado case law o direito que desenvolve/cria com base no julgamento dos casos concretos (o que no significa que o juiz crie direito ou substitua o legislador o tribunal, aproveitando as decises de casos concretos, desenvolve o direito escrito pelo legislador). Isto representa, portanto, uma construo pretoriana: na ausncia de lei, o tribunal deve encontrar uma soluo consonante com o esprito da lei. Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 163-167. C) Autonomia O Direito Administrativo um direito autnomo em relao ao direito comum, diferente deste pelo seu objecto e pelo seu mtodo, pelo esprito que domina as suas normas e pelos princpios gerais que as enformam. Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 167-171. D) Codificao Parcial No existe uma codificao global de direito administrativo esteve em vigor, em Portugal, o Cdigo Administrativo de 36/40 (apenas aplicado s autarquias locais). Grande parte j no se encontra em vigor. Temos codificao de processo administrativo, procedimento administrativo, lei das autarquias locais, lei de bases das empresas pblicas, entre outros. Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 171-177. 10

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35. Ramos do Direito Administrativo A principal diviso que se pode traar dentro do DA a que se estabelece entre o Direito Administrativo geral e o Direito Administrativo especial. O Direito Administrativo geral inclui as normas fundamentais deste ramo do direito, os seus conceitos bsicos, os seus princpios gerais, as regras genricas aplicveis a todas as situae. Designadamente, estudam-se as normas reguladoras da organizao administrativa, da actividade administrativa em geral e das garantias dos particulares face Administrao Pblica. Quanto ao Direito Administrativo especial, existem cinco ramos fundamentais: Direito Administrativo Militar (foras armadas, defesa nacional) Direito Administrativo Cultural (educao, cultura) Direito Administrativo Social (servios pblicos de caractr social) Direito Administrativo Econmico Direito Administrativo Financeiro .

Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 177-181. 36. Ramos de Direito afins do Direito Administrativo Ramos de direito que so prximos ao ou que contribuem para o Direito Administrativo: 1) 2) 3) 4) 5) 6) Direito Constitucional (266 e ss CRP) Direito Privado Direito da Unio Europeia (a UE vem enriquecer o DA Portugus, porque mais democrtico e mais evoludo que o Direito Administrativo portugus) Direito Internacional Pblico (tem muitas matrias que interferem directamente com o Direito Administrativo e que tambm o harmonizam) Direito Judicirio (tribunais) Direito Penal Note-se, no entanto, que no h crimes no Direito Administrativo os crimes so o objecto do direito penal. Mas verificam-se contravenes, que so crimes mais brandos e que levam a um regime de sanes com efeitos de algumas penas do direito penal.

Captulo II A Cincia do Direito Administrativo e a Cincia da Administrao


37. A Cincia do Direito Administrativo A cincia do DA visa o estudo e investigao do Direito Administrativo, nomeadamente as regras jurdicas administrativas. 38. Evoluo da Cincia do Direito Administrativo Em 1853 foi criada a primeira cadeira autnoma de Direito Administrativo e Princpios de Administrao , na Universidade de Coimbra. A ensinou aquele que podemos considerar o primeiro professor de Direito Administrativo em Portugal: o Doutor Justino Antnio de Freitas. Todavia, o primeiro grande manual de Direito Administrativo foi da autoria de Guimares Pedrosa Curso de Cincia da Administrao e Direito Administrativo (1908). A partir de 1914, entra-se numa nova fase da Cincia do Direito Administrativo, na qual se notabilizou sobretudo um mestre da Universidade de Coimbra, depois professor em Lisboa, Joo de Magalhes Colao.

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Coube, porm, ao professor da FDL, Marcello Caetano, o mrito de, pela primeira vez em Portugal, ter publicado um

estudo completo da parte geral do Direito Administrativo: at a todas as obras desta disciplina ou eram
monogrficas ou tinham um caractr demasiado geral. O Professor Marcello Caetano foi, indubitavelmente, o maior construtor do sistema geral do nosso direito administrativo. O professor Fausto Quadros apenas referiu estes nomes na aula terica. Para uma evoulo mais detalhada: Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 194-199. 39. A Cincia da Administrao A Cincia da Administrao tem como objecto a Administrao como fenmeno social/sociolgico. Manual Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Almedina), pginas 200-209. 40. A Reforma Administrativa ou Reforma da Administrao Pblica A Cincia do Direito Administrativo e da Administrao no se confudem com a chamada Reforma Administrativa. A Reforma Administrativa a cincia que estuda a melhoria, o aprefeiomento e o desenvolvimento da Administrao Pblica, quer na organizao, quer no funcionamento, quer na relao com os particulares tem de ser integrada no quadro geral da reforma do Estado. A Reforma Administrativa compreende: Reforma da organizao Administrativa Reforma da actividade Administrativa Reforma da Funo Pblica Reforma das garantias dos particulares

Captulo III As fontes do Direito Administrativo


41. Enunciado das fontes A expresso fontes de direito administrativo no pretende inovar nada em relao Teoria Geral das Fontes modo de criao e revelao de normas jurdicas. O Professor Marcelo Rebelo de Sousa faz uma crtica a esta expresso tradicional, defendendo que a definio das fontes como modo de produo e revelao de normas jurdicas redutora ver pgina 63 (Direito Administrativo Geral, tomo I, 3 edio). As fontes de direito administrativo so: A) A Constituio B) O Direito internacional pblico C) O Direito da Unio Europeia D) Lei E) Os regulamentos F) Actos e contratos administrativos G) Jurisprudncia H) Doutrina

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42. A) A Constituio A Consituio uma fonte que ganha relevncia, enquanto fonte de direito administrativo, essencialmente no Estado Social de Direito. No Estado liberal (sculo XIX), a Constituio no continha normas reguladoras de Direito Administrativo a Constituio concentrava-se mais na organizao do poder poltico, na garantia de alguns direitos fundamentais. No Estado Social, surgem, na Constituio, uma srie de normas com relevncia directa para o Direito Administrativo. No s o ncleo essencial do Direito Administrativo est sediado na Constituio, como muito poucas so as normas constitucionais sem relevncia para o direito administrativo; e existem mesmo diversas partes e ttulos da CRP que praticamente s contm normas de direito administrativo (vejam-se, por exemplo, a Parte II sobre organizao econmica e os Ttulos VIII, IX e X da parte III, relativa organizao do poder poltico, respectivamente incidindo sobre o poder local, a administrao pblica e a defesa nacional). A Constituio acolhe uma srie de princpios fundamentais em matria administrativa, contm garantias dos particulares na relao com a Administrao e contm uma srie de normas em matria organizativa da Administrao. Em matria administrativa, encontramos dois tipos de prncipios fundamentais: princpios fundamentais em matria de estrutura da administrao (artigo 267), e em matria de funcionamento da administrao (266). A Constituio estabelece ainda princpios genricos relativamente aos procedimentos administrativos (267/5) Em relao s garantias dos particulares na relao com a Administrao artigo 268. Em matria organizativa 199 43. B) O Direito Internacional Pblico As normas de direito internacional, criadas por costume ou convenes internacionais (ex: conveno de viena) ou por deciso de organizao internacional, podem disciplinar directamente o exerccio da funo administrativa na ordem interna. Um caso menos falado nos manuais o do Anexo N4 ao Protocolo da OMC, sobre contratos pblicos, anexo esse que vem regular a matria da contratao pblica administrativa ( public procurement). Ou seja, regula a participao de cidados de determinado pas signatrio em procedimentos administrativos de outros pases signatrios. Exemplo de norma com relevncia prtica e directa para o direito administrativo. Noutros casos, essa disciplina apenas indirecta: das normas de direito internacional que vinculam o Estado portugus decorre a imposio de os seus rgos internamente competentes adoptarem actos normativos de direito administrativo. Por exemplo, as Convenoes N 150 e 151 (1978) da OIT apenas adstringem os Estados que nela sejam partes, adopo de determinadas medidas legislativas relativas, respectivamente, s actividades da administrao pblica no domnio da poltica nacional do trabalho e proteco dos direitos e condies de emprego dos funcionrios pblicos. 44. C) O Direito da Unio Europeia (direito comunitrio) O Direito comunitrio tem maior relevncia que o direito internacional. Em termos prticos, hoje em dia, so muitas as matrias que so reguladas pelo direito comunitrio com interesse para o direito administrativo. Verifica-se que existem grandes reas que so abrangidas pelo direito comunitrio enquanto fonte de direito administrativo: I. Contratos Pblicos: existem duas directas (17 e 18 de 2004), que regulam, do ponto de vista comunitrio, todos os procedimentos de concursos pblicos que ocorrem na unio europeia, existindo um ncleo comum de regras a todos os estados-membros. II. Direito do Ambiente 13

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III. Contencioso dos contratos pblicos: o contencioso tambm foi objecto de profunda regulao O direito comunitrio uma fonte de direito administrativo, atravs dos actos comunitrios (essencialmente directivas e regulamentos artigo 288 do Tratado de funcionamento da UE). Os regulamentos so directamente aplicveis e dispensam (at proibem) que haja uma lei nacional, as directivas permitem que haja uma lei nacional, mas existe sempre um ncleo base de regras que no podem ser alteradas por lei nacional. Muitas vezes, a administrao nacional funciona como administrao indirecta da comunidade. Por exemplo, em matria de poltica agrcola comum a adminstrao comunitria confia aos estados a sua execuo. 45. D) A lei A principal fonte de direito administrativo a lei. a lei que concretiza e desenvolve os interesses pblicos primariamente definidos na Constituio e estabelece os termos concretos da sua prossecuo; mas precisamente, a lei que confere administrao a habilitao normativa de que ela necessita para poder agir. A estruturao e as competncias dos rgos do Estado e dos outros milhares de pessoas colectivas administrativas, a disciplina do procedimento administrativo, o regime administrativo do exerccio de um enorme nmero de actividades privadas (construo civil, comrcio, caa, etc) constam de normas legais. Algumas dessas normas esto codificadas (por exemplo, no CPA). A maior parte das normas de direito administrativo de fonte legal; e grande parte da legislao em vigor diz certamente respeito a matrias de direito administrativo. 46. E) Os Regulamentos Os regulamentos so actos normativos emitidos por rgos administrativos no exerccio da funo administrativa. Existem regulamentos internos e regulamentos externos. Os regulamentos externos so aqueles que criam direito para terceiros e que, portanto, podem ser invocados judicialmente perante um juiz ou perante a administrao. Diferem dos regulamentos internos (os mais conhecidos: circulares interpretativas do Ministrio das Finanas). Os regulamentos externos so fontes de direito administrativo. O regulamento , no s uma fonte de direito administrativo, como tambm uma forma de actuao da administrao a par do acto administrativo e a par do contrato (ser melhor analisado no segundo semestre). O regulamento distingue-se da lei pelo facto de se inserir materialmente na funo administrativa, portanto tendo um caractr secundrio, de aplicao de direito e no de criao de direito. Logo, tem um grau de inovao menor do que a lei, embora, a par de regulamentos estritamente de execuo, tenhamos alguns regulamentos ditos independentes e outros autnomos, que tm um grau de liberdade maior (ainda assim no comparveis lei). 47. F) Os actos e os contratos administrativos No sentido clssico do termo, s sero fontes se forem produtores de normas jurdicas. Os actos, em princpio, no sero fontes imediatas produzem efeitos jurdicos, mas no normativos; os contratos podero s-lo, uma vez que existem contratos que produzem efeitos normativos para terceiros, por exemplo os contratos de concesso, que tm efeitos normativos para os prprios utentes da concesso (ponte, auto-estrada, etc). 48. G) A jurisprudncia No ser, em princpio, fonte imediata; a menos que estejamos a falar de acordos com fora obrigatria geral do Tribunal Constitucional ou do Tribunal de Justia. (em matria comunitria tb tm fora obrigatria geral). 49. H) A doutrina Tambm no , em princpio, fonte imediata; mesmo a doutrina mais importante, como foi o caso do Professor Marcello Caetano durante o Estado novo, no pode ser considerada como fonte imediata de direito administrativo. 14

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Captulo IV Princpios fundamentais do Direito Administrativo


51. As fontes desses princpios: a Constituio da Repblica, o Cdigo de Procedimento Admn e o Direito da UE Alguns dos princpios fundamentais do Direito Administrativo encontram-se na Constituio, nos artigos 266 e seguintes; h outros que se encontram nos artigos iniciais do CPA (artigos 3 e ss); outra parte resulta de princpios da Unio Europeia, sendo que maior parte no se encontra codificado. 53. A) O princpio da separao de poderes. O poder administrativo1/2 Actualmente, o princpio da separao de poderes pode desdobrar-se em duas dimenses: uma negativa e outra positiva; A dimenso negativa herdada do Estado liberal e dita a preveno da concentrao e abuso do poder, mediante a diviso orgnica e o controlo mtuo dos poderes. Assim, prima facie, a dimenso negativa do princpio da separao de poderes impe que, quando no exerccio de uma funo do Estado para o qual estejam constitucionalmente habilitados, os rgos do poder poltico no possam praticar actos que se reconduzam a outra funo do Estado. Segundo a contempornea concepo positiva da separao de poderes enquanto princpio organizativo de optimizao do exerccio das funes do Estado, esta exige uma estrutura orgnica funcionalmente correcta do aparelho pblico, aferida por referncia s ideias de aptido, responsabilidade e legitimao: as funes do Estado devem ser distribudas pelos rgos mais adequados em funo da sua natureza e da dos seus servios, da forma e dos procedimentos da sua actuao e da sua legitimao, de modo a que decidam de forma responsvel e que pelas suas decises possam ser responsabilizados. 53.1. Separao entre administrao e jurisdio

53.1.1. A reserva da jurisdio em face da administrao O artigo 202/1 CRP estabelece que os tribunais so os rgos de soberania com competncia para administrar a justia em nome do povo, daqui decorrendo uma reserva da funo jurisdicional em favor dos tribunais (= reserva
de jurisdio). Contundo, existe uma zona cinzenta em que o exerccio de uma funo materialmente jurisdicional surge em ligao estreita com o exerccio da funo administrativa. Pense-se, por exemplo, no julgamento em primeira instncia de processos contra-ordenacionais e na fixao de indemnizao por nacionalizaes. relativamente consensual na doutrina e na jurisprudncia que aqui no funciona uma reserva absoluta da jurisdio, no mbito da qual seria proscrita qualquer interveno por parte dos restantes poderes do Estado, mas apenas uma reserva relativa de jurisdio, no mbito da qual se admite que a lei permite a rgos administrativos que exeram em primeiro grau poderes materialmente jurisdicionais, com sujeio a posterior controlo jurisdicional, necessariamente de plena jurisdio actos administrativos judicativos. Fora destas situaes, inconstitucional, por violao do princpio da separao de poderes, qualquer lei que invista a administrao do exerccio da funo jurisdicional.

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Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3 edio (D. Quixote), pginas 135 - 141: Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado Matos Ver Direito Constitucional Portugus, Volume II (Paulo Otero), pginas 11 e seguintes

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53.1.2. A reserva da administrao em face da jurisdio


Ao contrrio do que sucede com a funo jurisdicional, a Constituio no reserva expressamente a funo administrativa aos rgos administrativos. No entanto, os tribunais s esto habilitados a reprimir a violao da legalidade democrtica (202/2 CRP) e no fiscalizar o mrito da actuao pblica. Por isso, a reserva da administrao perante os tribunais est naquela parte da sua actividade que se situa para alm das vinculaes legais e dos limites jurdicos que lhes so impostos. Trata-se da margem de livre deciso administrativa, cujo exerccio os tribunais podem controlar precisamente apenas na medida em que tenha envolvido a violao de uma qualquer parmetro de conformidade jurdica. 53.2. Separao entre administrao e legislao

53.2.1. A reserva da legislao perante a administrao


A preferncia de lei assegura que os actos administrativos no revoguem ou derroguem os actos legislativos, sendo antes estes a prevalecer; a reserva de lei assegura tambm que a administrao no realize escolhas primrias e, portanto, do domnio da funo legislativa.

53.2.2. A reserva da administrao perante a legislao


No direito portugus, indiscutvel a existncia de reservas especficas de administrao perante o legislador, consagradas a favor de entes da administrao autnoma (ex: 76/2, 225/3, 228 e 241 CRP): nestes casos, a reserva da administrao impede mesmo a emisso de legislao para alm do estritamente exigido pela reserva de lei. 54. B) O princpio da subsidiariedade3 Genericamente, a subsidiariedade exprime a ideia de que o poder pblico s pode actuar quando os objectivos da sua actuao no possam ser suficientemente realizados por um ente menor, tambm pblico ou privado. O princpio remonta pelo menos Doutrina Social da Igreja. A reviso constitucional de 1997 introduziu o princpio da subsidiariedade no artigo 6 da CRP. Mais recentemente, com um propsito similar, o direito comunitrio utilizou este princpio para delimitar as esferas de competncia dos rgos da UE em face dos Estados-membros. Do princpio da subsidiariedade decorre a necessidade de distribuio do exerccio da funo administrativa por diversas instncias infra-estaduais. O que a subsidiariedade acrescenta um critrio de descentralizao: esta dever assegurar que as atribuies e competncias administrativas sejam prosseguidas e exercidas pelo nvel de administrao melhor colocado para o fazer com maior racionalidade, eficcia e proximidade em relao aos cidados. 55. C) O princpio da prossecuo do interesse pblico. Interesse pblico versus interesses privados4 O princpio da prossecuo do interesse pblico significa que a administrao tem que prosseguir o interesse pblico. O interesse pblico tem de ser definido, em concreto, por lei. Ou seja, a adminsitrao s pode prosseguir os interesses pblicos especificamente definidos por lei para cada concreta actuao administrativa normativamente habilitada. Uma actuao administrativa que no prossiga o interesse pblico nula. Note-se isto tambm se aplica actuao administrativa de direito privado, visto que os fins continuam a ser de interesse pblico (artigo 2/5 CPA).

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Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3 edio (D. Quixote), pgina 148-149: Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado Matos

Idem, pginas 207-209

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56. D) O dever de boa administrao. Direito ou dever? 5 O princpio da prossecuo do interesse pblico no permite definir qual , em cada caso concreto, a melhor forma de prosseguir o interesse pblico. Este princpio , na verdade, um princpio jurdico imperfeito vejamos porqu. A administrao goza de uma ampla margem de livre deciso quanto ao modus faciendi da sua prossecuo: um tribunal pode anular um acto da administrao por ele prosseguir um interesse privado, um interesse pblico diferente do definido por lei ou por no haver qualquer interesse pblico a ser prosseguido, mas no pode anul-lo por considerar que no houve uma prossecuo correcta do princpio pblico legalmente definido i.e. no h maneira de os tribunais controlarem se a administrao prosseguiu o interesse pblico da melhor maneira. Ou seja, a prossecuo do interesse pblico da melhor maneira , simplesmente, um dever da administrao pblica. S poder haver interferncia/controlo judicial em casos de erro manifesto e.x. quando no seja, de todo, prosseguido um interesse pblico = nulidade. 57. E) O princpio do respeito pelos direitos e interesses legtimos dos particulares. Distino entre direito subjectivo e interesse legtimo
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O artigo 266/1 traduz o princpio do respeito pelas posies jurdicas subjectivas dos particulares. O alcance deste princpio no , naturalmente, o de impedir toda e qualquer afectao administrativa das posies jurdicas particulares. O que o princpio visa proibir a violao das posies jurdicas subjectivas dos particulares i.e. a sua afectao com desrespeito pelos parmetros da juridicidade da actuao administrativa. Assim, no so adminissveis as afectaes que no sejam legalmente habilitadas ou aquelas que contrariem o bloco de legalidade, incluindo-se neste, como sabido, as vinculaes legais e os limites imanentes da margem de livre deciso. Este princpio tem especial relevncia ao nvel da imparcialidade e da proporcionalidade: a dimenso positiva do princpio da imparcialidade impe que as posies jurdicas subjectivas dos particulares sejam ponderadas entre si e com os interesses pblicos em presena para a deciso do caso concreto. O princpio da proporcionalidade probe que, como resultado dessa ponderao, se adoptem meios de prossecuo do interesse pblico que lesem de forma inadequada, desnecessria ou desrazovel as posies jurdicas subjectivas dos particulares. 57.1. Distino entre direito subjectivo e interesse legtimo A Constituio procedeu a uma substino das posies jurdicas subjectivas dos particulares em direitos

subjectivos e interesses legalmente protegidos (artigos 20/1 e 266/1).


Na ordem jurdica italiana, de onde oriunda, grande a importncia desta distino, pois nela assenta o critrio de repartiao de competncias entre a jurisdio comum e a jurisdio administrativa. Em Portugal a distino tem muito pouco interesse prtico, sendo que as duas figuras so tratadas, basicamente, como equivalentes. Um direito subjectivo um interesse que directa e imediatamente protegido mediante a concesso de um feixe de poderes ou faculdades, que incluem a possibilidade obter a tutela jurisdicional plena. A utilizao destes poderes ou faculdades pelo seu titular traduz o exerccio do direito subjectivo.

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Idem, pginas 209 210 Idem, pginas 210 - 214

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O interesse legtimo , no fundo, uma situao jurdica activa com menor grau de tutela. Ou seja, no existe a possibilidade da sua realizao jurisdicional plena. 58. F) O princpio da legalidade. Excepes ou pretensas excepes ao princpio da legalidade: remisso7 O princpio da legalidade um princpio basilar do direito adminstrativo. No actual direito portugus decorre, em geral, dos artigos 2 e 266/2 da CRP, com consagrao legal no artigo 3 do CPA. O princpio da legalidade surge como reaco do Estado Liberal de direito contra a imprevisabilidade decorrente de um sistema em que o monarca, detentor do poder absoluto, tem a prerrogativa de derrogar o direito comum. No Estado Liberal a lei era entendida como o limite actuao da administrao pblica. A transio para o Estado Social de direito determinou que a lei passasse a ser, no s o limite, como o prprio fundamento da funo administrativa i.e. a administrao s pode fazer aquilo que esteja previsto na lei esta a chamada preferncia de lei. A legalidade entendida como preferncia de lei um legado liberal inteiramente confirmado pelo Estado Social. Assim, o artigo 266/2 CRP e o artigo 3 CPA devem ser entendidos, desde logo, num sentido proibitivo ou negativo: so proibidas as actuaes administrativas que contrariem a lei; em caso de conflito entre a lei e um acto administrativo, a lei prevalece sobre este. No entanto, a preferncia de lei pode no ser total. No possvel lei antecipar e regular todas as situaes possveis com quais a administrao se vai confrontar 8. Consequentemente, dada administrao alguma margem de liberdade discricionariedade. 58.1. A margem de livre deciso administrativa: a discricionariedade A margem de livre deciso administrativa consiste num espao de liberdade de actuao administrativa conferido por lei e limitado pelo bloco de legalidade. A liberdade de actuao no significa natureza poltica dessa actuao sendo a funo administrativa uma funo secundria do Estado, ela envolve apenas escolhas de segundo grau, ao contrrio das que competem funo poltica. Esta forma de margem de livre deciso administrativa traduz-se na discricionariedade. A discricionariedade consiste, portanto, numa liberdade conferida por lei administrao para que esta escolha entre vrias alternativas de actuao juridicamente admissveis. Tal liberdade pode ser: 1) 2) 3) Discricionariedade de aco liberdade de escolha entre agir ou no agir (ex: artigo 145/3 CPA) Discricionariedade de escolha liberdade de escolha entre duas ou mais possibilidades de actuao predefinidas na lei (ex: artigo 100/2 CPA); Discricionariedade criativa liberdade criao da actuao concreta dentro dos limites jurdicos aplicavis (ex: artigo 157/1 CPA). Estas modalidades de discricionariedade podem cumular-se numa mesma norma. Por exemplo, a norma do artigo 174/2 confere simultaneamente as trs modalidades de discricionariedade.

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Idem, pginas 159 - 204 Note-se, tambm, que a lei no a nica fonte de direito existente. Na verdade, a preferncia de lei passou a ser entendida como preferncia da ordem jurdica globalmente considerada bloco de legalidade (Inclui a Constituio, o Direito Internacional, o Direito Comunitrio, a lei ordinria (lei, DL e DLR) e os regulamentos administrativos, bem como o costume interno, de nvel constitucional, legal ou regulamentar, para quem aceita a sua relevncia)

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A deteco da discricionariedade pressupe a realizao da tarefa de interpretao normativa. Normalmente, a existncia de discricionariedade deriva da utilizao, no texto da estatuio das normas jurdicas, de expresses lingusticas com significado permissivo. Por exemplo: 1) 2) 3) No caso da discricionariedade de aco, o verbo poder, o substantivo faculdade; No caso da discricionariedade de escolha, a conjugao ou; No caso da discricionariedade criativa, a utilizao de conceitos indeterminados ou clusulas gerais como medidas adequadas. Noutras situaes menos evidentes (por exemplo, de utilizao do verbo competir), ser necessrio recorrer a argumentos de outro teor, designadamente sistemtico e teleolgico, para se apurar se o alcance normativo efectivamente o de conferir uma margem de liberdade administrao, ou se, pelo contrrio, se quis estabelecer uma vinculao a agir. 58.2. Excepes ou pretensas excepes ao princpio da legalidade H quem defenda que existem excepes ao princpio da legalidade. Em princpio, o princpio da legalidade no tem excepes a discricionaridade definida/prevista pela lei, logo no dever ser considerada uma excepo. O estado de necessidade, muitas vezes apresentado como excepo, tambm uma falsa excepo, visto que neste estado existe uma modalidade de legalidade alternativa. 59. G) O princpio da boa-f. Seus corolrios.9 O princpio da boa f est consagrado no artigo 266/2 da CRP e no artigo 6-A do CPA. Tem duas vertentes: i. ii. Por um lado, a vertente dita da boa f objectiva Por outro lado, a boa f subjectiva

A boa-f subjectiva rege-se por critrios muito similares aos do Direito Civil i.e. (i) a existncia de um investimento de confiana e (ii) justificao para essa confiana. Havendo uma frustrao dessa confiana, podem acontecer vrias coisas: i. ii. O particular pode ter direito a uma indemnizao; possvel que o princpio da tutela da confiana possa impedir a anulao de um acto administrativo.

O princpio da boa f nunca serve para anular actos administrativos i.e. pode impedir a anulao, fundamento para a indemnizao, mas no fundamento para anulao de actos administrativos uma excepo, tal como o dever de boa administrao. Existem dois subprincpios concretizadores/corolrios da boa f (subjectiva): o princpio da materialidade subjacente e o princpio da tutela da confiana.

59.1. O princpio da materialidade subjacente

Idem, pginas 220 224

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Este princpio exprime a ideia de que o direito procura a obteno de resultados efectivos, no se satisfazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objectivos, falhem em atingi-los substancialmente. Esta dimenso do princpio da boa f no tem grande relevncia como limite da actuao administrativa, por dois motivos: 1) 2) O primeiro o de o seu contedo ser grandemente restringido pela incidncia do princpio da legalidade; O segundo motivo da desvalorizao deste princpio reside na circunstncia de o seu contedo til pouco ou nada acrescentar quilo que j decorre do princpio da proporcionalidade. No entanto, este princpio j adquire relevncia, em termos idnticos aos do direito privado, enquanto parmetro das condutas dos particulares no seu relacionamento com a administrao. 59.2. O princpio da tutela da confiana Este princpio visa salvaguardar os sujeitos jurdicos contra actuaes injustificadamente impreviseis daqueles com quem se relacionem. isto a que o artigo 6-A/2 al.a) se refere quando afirma que se deve ponderar a confiana

suscitada na contraparte pela actuao em causa.


A tutela da confiana pressupe a verificao de certas circunstncias: 1) 2) 3) 4) 5) Uma actuao de um sujeito de direito que cria a confiana, quer na manuteno de um SJ, quer na adopo de outra conduta; Uma situao de confiana justificada do destinatrio da actuao de outrem Efectivao de um investimento de confiana i.e. o desenvolvimento de aces ou omisses, que podem no ter traduo patrimonial, na base da situao de confiana; O nexo de causalidade entre a actuao geradora de confiana e a situao de confiana por um lado, e entre a situao de confiana e o investimento de confiana, por outro; A frustrao da confiana por parte do sujeito jurdico que a criou.

Estes pressupostos devem ser encarados de modo global: a no verificao de um deles ser, em princpio, relevante, mas pode ser superada pela maior intensidade outro ou por circunstncias pertinentes. Este princpio, entendido como limite da margem de livre deciso administrativa, poder: Bloquear a adopo de uma conduta administrativa incompatvel com a confiana suscitada; Obrigar a administrao a adoptar uma conduta legitimamente esperada, apenas na medida em que tais condutas se encontrem no mbito daquela margem de livre deciso; S em casos extremos, e desde que no estivesse em causa a confiana de terceiros, poderia o princpio impor administrao a prtica de um acto violador de parmetros da actividade administrativa ou implicar a anulao de um acto vinculado j praticado que se tivesses conformado com aqueles. O princpio da tutela da confiana conhece tambm afloramentos em vinculaes normativas especficas, permitindo explicar, por exemplo, a irrevogabilidade, em princpio, dos actos administrativos favorveis vlidos (artigo 140/1 al. b) CPA) e a irretroactividade desfavorvel de actos jurdicos da administrao (artigos 128/2 al.a), 145/3 al.b) CPA).

60. H) O princpio da justia10

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Idem, pginas 227 229

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O princpio da justia est consagrado no artigo 266/2 da CRP e no artigo 6 do CPA. Hoje, a justia est inequivocamente na esfera da legalidade, e no do mrito, da actuao administrativa. Compreende-se, contudo, que o CPA, ao contrrio do que sucede com outros princpios, no tenha procedido a qualquer tentativa da sua densificao: na verdade, o princpio da justia de muito difcil concretizao, Em termos amplos, a justia identifica-se com o conjunto de valores supremos do ordenamento jurdico e, portanto, em princpio objecto de consagrao constitucional, de entre os quais os direitos fundamentais assumem primazia; os juzos de justia material, absoluta e relativa, comutativa e distributive, integram mesmo as ideias de proporcionalidade e de igualdade. Pode mesmo ir-se mais alm e agirmar que, sendo o direito projeco de determinada concepo de justia, todos os restantes princpios de juridicidade derivam, de certa forma, do princpio da justia: pense-se no princpio da boa f e da tutela da confiana ou da imparcialidade ou da legalidade. A sua relevncia, como limite da margem de livre deciso administrativa diminuto: sob pena de anulao constante de condutas administrativas com base em conceitos emocionais e subjectivos de justia, o princpio da justia enquanto tal s pode considerar-se violado nas situaes cuja qualificao como injustas susceptvel de alcanar um consenso intersubjectivo (por definio, situaes de injustia manifesta e ostentiva). 61. F) O princpio da igualdade11 A limitao da administrao pelo princpio da igualdade decorre, a nvel constitucional, dos artigos 13 e 266/2; existem ainda algumas imposies constitucionais especficas de igualdade. Na lei ordinria, o artigo 5/1 do CPA que o consagra em termos gerais. O princpio da igualdade encontra as suas razes no conceito aristotlico de justia distributiva i.e. a justia consiste em dar a cada um aquilo que lhe devido. O princpio da igualdade postula, assim, em primeiro lugar, que se determine se determinadas situaes devem ou no ser consideradas como substancialmente idnticas; e em segundo lugar, que se assegure o tratamento dessas situaes de forma congruente com a sua semelhana. Quanto ao contedo especfico da conduta que a administrao deve adoptar para cumprir o princpio da igualdade, devem distinguir-se as situaes de proibio de discriminao das de obrigao de diferenciao: Proibio de descriminio 1. No introduzir desigualdades no que deve ser igual; 2. No introduzir igualdade no que deve ser desigual 1. Tratar desigualmente o que, sendo igual, deve ser desigual; 2. Tratar desigulamente o que, sendo desigual, deve ser igual (discriminao positiva); 3. Impedir que outrem trate igualemnte o que deve ser desigual; Obrigao de diferenciao

Sentido negativo

1. Tratar igualmente o que deve ser igual; Sentido positivo 2. Impedir que outrem trate desigualmente o que deve ser igual.

A invalidao de uma conduta administrativa com fundamento na violao do princpio da igualdade depende, assim, de dois pressupostos: a igualdade entre duas situaes de vida e a disparidade dos tratamentos que lhes foram dispensados.

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Idem, pginas 225 - 227

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Percebe-se, por isso, que o princpio da igualdade seja uma parmetro de controlo de margem de livre deciso administrativa dotada de reduzida operatividade: no sendo secreta, a actividade administrativa goza de publicidade limitada e, muitas vezes, ser difcil a algum que tenha sido objecto de um tratamento desigual demonstr-lo em tribunal ou, mesmo, ter conhecimento de que situaes similiares sua foram tratadas diferentemente pela administrao. 62. J) O princpio da proporcionalidade12. Em especial, a proibio de excesso. Pela sua densificao doutrinal e jurisprudencial, o princpio da proporcionalidade (artigos 266/2 CRP e 5/2 CPA, com diversas concretizaes especficas: artigos 18/2, 19/4 CRP e 3/2 CPA) constitui, porventura, o mais apurado parmetro de controlo da actuao administrativa ao abrigo da margem de livre deciso. O princpio da proporcionalidade desdobra-se em trs dimenses: 1. Adequadao: a adequao probe a adopao de condutas administrativas inaptas para a prossecuo do fim que concretamente visam atingir; 2. Proibio do excesso (ou necessidade): probe a adopo de condutas administrativas que no sejam indispensveis para a prossecuo do fim que concretamente visam atingir (impondo, portanto, que, de entre diversos meios igualmente adequados, seja escolhido o menos lesivo para os interesse pblicos e/ou privados envolvidos); 3. Razoabilidade: probe que os custos da actuao administrativa escolhida como meio de prosseguir um determinado fim sejam manifestamente superiores aos benfcios que sejam de esperar da sua utilizao. A preterio de qualquer uma das trs dimenses envolve a preterio global da proporcionalidade. Apesar de o artigo 5/2 do CPA configurar o princpio da proporcionalidade apenas com um alcance subjectivo, deve entender-se que, por fora do 266/2 CRP, ele assume igualmente uma dimenso objectiva, valendo assim para todas as decises administrativas e podendo ser invocado para invalidar condutas administrativas por leso de interesses pblicos, quer aquelas condutas que tenham projeco meramente interna, quer delas derivem, inclusive, vantagens para particulares. 63. L) O princpio da imparcialidade13. Garantias de imparcialidade da Administrao Pblica O princpio da imparcialidade (266/2 CRP e 6 CPA) traduz-se numa imposio de tratamento isento de particulares pela administrao, no sentido de que esta no os pode favorecer por razes ligadas aos titulares dos rgos ou agentes administrativos. Duas dimenses: 1. Dimenso negativa: probe a administrao de, a propsito de um caso concreto, tomar em considerao e ponderar interesses pblicos ou privados que, luz do fim legal a prosseguir, sejam irrelevantes para a deciso. 2. Dimenso positiva: impe que, previamente deciso de um caso concreto, a administrao tome em considerao e pondere todos os interesses pblicos e privados que, luz do fim legal a prosseguir, sejam relevantes para a deciso. 63.1. Garantias da imparcialidade da AP

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Idem, pginas 214 216 Idem, pginas 214 216

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As garantias de imparcialidade implicam o impedimento dos titulares de rgos e agentes quanto participao em determinados procediemntos administrativos e na formulao das respectivas decises. Os artigos 44 e 48 do CPA identificam as situaes em que ocorrem tais impedimentos. O artigo 44/1 refere-se a situaes de grande proximidade entre o titular de rgo ou agente e os interesses privados em jogo no procedimento. Estas situaes envolvem o impedimento absoluto do titular de rgo ou agente. Note-se que: O impedimento no carece de qualquer declarao constitutiva, funcionando automaticamente a partir do momento em que ocorram os factos determinantes da sua verificao (45/1 + 46/1 CPA); Por virtude do impedimento, o titular de rgo ou agente fica, em princpio, impedido de praticar qualquer acto no mbito do procedimento em causa (44/1 CPA); Os actos ou contratos em que tenham intervindo titulares de rgos ou agentes impedidos so ilegais e anulveis (51/1 CPA). O artigo 48/1 diz respeito a situaes em que, apesar de poderem suscitar dvidas acerca da iseno do concreto titular de rgo ou agente administrativo, a sua proximidade em relao aos interesses privados em jogo no procedimento menor impedimento relativo. Note-se: No existe uma enumerao taxativa das situaes que originam o impedimento, tendo a lei recorrido a uma clusula geral; A mera verificao de uma das circunstncias previstas no 48/2 no implica que ocorra necessariamente impedimento, dependendo a sua existncia essencialmente da concretizao da clusula geral do n1, mediante a valorao dos conceitos indeterminados nela usados em termos que implicam uma certa margem de livre apreciao; At deciso da questo do impedimento, o titular deve continuar a intervir no procedimento como se nada se passe (50/3 CPA) A declarao do impedimento tem caractr constitutivo (50/3).

64. M) O princpio da Administrao aberta Os documentos administrativos devem ser disponibilizados a quem os pea, seja a pessoa interessada ou no pode verificar-se relativamente a processos administrativos pendentes ou aos prprios arquivos administrativos. Princpio consagrado no artigo 268/1 e 2 da CRP e no artigo 65 do CPA. 65. N) O princpio da transparncia O princpio da transparncia traduz-se, essencialmente, no dever da administrao tornar visiveis aos administrados a actividade administrativa. a. b. Publicidade de certos actos e contratos Fundamentao: fundamentar os actos indicando os factos e as normas legais artigos 268/3 da CRP + 124 e 125 do CPA. 66. O) O princpio da participao O princpio da participao dos interessados na gesto efectiva da administrao pblica est consagrado no artigo 267/1 CRP. Foi objecto de explicitao no 267/5 e concretizao legal no artigo 8 CPA. Este princpio quer significar que os cidados no devem intervir na vida da Administrao apenas atravs da eleio dos respectivos rgos, ficando depois alheios a todo o funcionamento do aparelho e s podendo pronunciar-se de novo quando voltar a haver eleies para a escolha dos dirigentes, antes devem ser chamados a intervir no prprio funcionamento quotidiano da Administrao Pblica e, nomeadamente, devem poder participar na tomada das

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decises administrativas. Ou seja, devem haver esquemas estruturais e funcionais de participao dos cidados no funcionamento da Administrao. Importa acentuar, designadamente: 1. De um ponto de vista estrutural, a Administrao Pblica deve estar organizada de tal forma que nela existam rgos em que os particulares participem, para poderem ser consultados acerca das orientaes a seguir, ou mesmo para tomar parte nas decises a adoptar = institucionalizao da participao dos cidados e das organizaes representativas dos cidados, das empresas e das associaes de clase no funcionamento do Estado; 2. De um ponto de vista funcional, o que decorre do princpio da participao a necessidade da colaborao da Administrao com os particulares (artigo 7 do CPA) e a garantia dos vrios direitos de participao dos particulares na actividade administrativa (artigo 8 do CPA). 67. P) O princpio da colaborao14 O princpio da colaborao da AP com os particulares encontra-se no artigo 7 do CPA, que procedeu a uma generalizao daquilo de j decorre do artigo 268/1-3 da CRP. possvel decompor este princpio em quatro dimenses, que no esgotam o seu contedo mas representam as sua manifestaes mais significativas. A primeira dimenso a do dever administrativo de apoio e estmulo das iniciativas dos particulares e de recepo das suas sugestes e informaes (7/1 CPA). A segunda dimenso a do dever de esclarecimento dos particulares pela AP, abrangendo o dever de notificao e o dever de fundamentao dos actos administrativos que afectem as posies jurdicas subjetivas dos particulares (268/3 CRP). Quer um, quer outro, foram objecto de desenvolvida regulao legal 66-70 e 124-126 CPA). Tm aplicabilidade directa. A violao deste dever implica, nos casos em que constitucionalmente imposta, a ineficcia do acto adminstrativo (132 CPA); a violao do dever de fundamentano implica as suas consequente ilegalidade e invalidade. A terceira dimenso o habitualmente chamado princpio do arquivo aberto (artigos 268/2 CRP, 65 CPA). A constituio estabelece expressamente um direito de acesso aos arquivos e registos administrativos a qualquer pessoa, salvo quando estejam em causa matrias atinentes segurana interna e externa, em segredo de justia e intimidade das pessoas. A quarta dimenso o direitos dos particulares informao, pela administrao, sobre o andamento dos procedimentos em que estejam directamente interessados, bem como o de conhecer as resolues definitivas que sobre eles forem tomadas (268/1 CRP + 61 - 64 CPA). 68. Q) O princpio da deciso Consagrado no artigo 9 do CPA 69. R) O princpio da desburocratizao e da eficincia15 O princpio da desburocratizao est consagrado no artigo 267/1 da CRP e no artigo 10 CPA. Incide quer sobre a estruturao adminstrativa, quer sobre o procedimento adminstrativo. No primero plano, a desburocratizao contra-indica estruturas desnecessariamente complixas, duplicaes de atribuies ou competncias, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entrre os rgos de instruo e de deciso dos seus destinatrios. No segundo plano, a desburocratizao ope-se a

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Idem, pginas 153 - 156 Idem, pginas 143 - 144

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procedimentos administrativos demasiado longos, lentos e formalizados e, portanto, no vocacionandos para a adopo de decises eficientes. Vejam-se, como exemplos, os artigos 57 e 58 do CPA. 70. S) O princpio da gratuitidade Artigo 11 do CPA 71. T) O princpio do acesso justia administrativa Artigos 268/4 CRP e artigo 12 CPA 72. U) O princpio da responsabilidade Presente na CRP e na lei 67/2003, de 31 de Dezembro este diploma revogou o diploma de Salazar, onde se consagrava o princpio da irresponsabilidade. 73. V) O princpio da descentralizao O princpio da descentralizao decorre do artigo 267/2 CRP. Trata-se aqui exclusivamente da descentralizao adminstrativa.A descentralizao administrativa exige que o exerccio da funo administrativa seja cometido a diversas pessoas colectivas alm do Estado-administrao. Por oposio, impede a centralizao i.e. que tal exerccio caiba apenas ao Estado-administrao. Mas este princpio no pode ser entendido num sentido meramente formal: no basta que, alm do Estado, outras pessoas colectivas exeram a funo administrativa. necessrio que essas pessoas colectivas e os seus rgos sejam investidos pela lei de atribuies e competncias que permitam efectivamente a aproximao da administrao s populaes e que lhes sejam afectados os recursos humanos e financeiros necessrios suficientes para que possam prosseguir aquelas atribuies e exercer aquelas competncias. Ou seja quando a Constituio vem dizer que a Administrao Pblica deve ser descentralizada, isso significa que a lei fundamental toma partido a favor de uma orientao descentralizadora, e por conseguinte recusa qualquer poltico que venha a ser executada num sentido centralizador. 74. X) O princpio da desconcentrao16 O princpio da desconcentrao est consagrado no artigo 267/2 da CRP. A desconcentrao administrativa17 exige que as competncias para a prossecuo das atribuies de uma pessoa colectiva sejam repartidas por diversos rgos. A Constituio regula expressamente uma forma de desconcentrao (a hierarquia administrativa 199/d e 271/2 e 3 CRP) e prev outra (a delegao de poderes 111/2 CRP); para alm disso, todas as disposies constitucionais que se refiram a diversos rgos da mesma pessoa colectiva pressupem a desconcentrao administrativa (ex: 182 e 183/1 e 2 CRP). O principal problema da desconcentrao administrativa tem a ver com conhecidas restries na prtica administrativa, traduzidas sobretudo em condutas avessas utilizao da permisso legal da delegao de poderes.

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Idem, pginas 149 - 151 A desconcentrao distingue-se facilmente da descentralizao administrativa, na medida em que respeita repartio de competncias por rgos de cada pessoa colectiva, enquanto a ltima se reporta diviso de atribuies entre pessoas colectivas.

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PARTE I A ORGANIZAO ADMINISTRATIVA Captulo I A Organizao Administrativa Portuguesa


1. A administrao central do Estado I. O Estado 75. Vrias acepes da palavra Estado em Direito Pblico A palavra Estado tem vrias acepes, das quais se destacam: A) Acepo internacional: trata-se do Estado soberano, titular de direitos e obrigaes na esfera internacional (estado como entidade internacional); B) Acepo constitucional: surge-nos o Estado como comunidade de cidados que, nos termos do poder constituinte que a si prpria se atribui, assume uma determinada forma poltica para prosseguir os seus fins nacionais (Estado como entidade constitucional); C) Acepo administrativa: o Estado a pessoa colectiva pblica que, no seio da comunidade nacional, desempenha, sob a dirco do Governo, a actividade administrativa (Estado como organizao administrativa). Enquanto membro da sociedade internacional, no importa qualificao do Estado a sua Constituio, o seu regime poltico ou o sistema econmico-social: segundo o princpio da entidade e permanncia do Estado, mesmo em caso de revoluo que modifique radicalmente as instituies, o Estado mantm-se inaltervel no plano internacional, continuando titular dos direitos e vinculado s obrigaes provenientes do regime anterior. J para a caracterizao do Estado no campo constitucional, tem obviamente de levar-se em conta a sua forma poltica interna. Na configurao do Estado como entidade jurdico-administrativa, o que mais releva a orientao superior do conjunto da AP pelo Governo (artigo 199/d CRP), a distribuio das competncias pelos diferentes rgos centrais e locais e a separao entre o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas regies autnomas, autarquias locais, institutos pblicos, empresas pblicas, associaes pblicas. Enquanto entidade administrativa, o Estado no soberano, nem tem poderes constituintes: exerce apenas um poder constitudo, juridicamente subordinado Constituio e s leis, e s secundariamente pode participar, em certos termos, da funo legislativa (vide artigo 198 CRP). 76. O Estado como pessoa colectiva O Estado-administrao uma pessoa colectiva pblica autnoma, no confundvel com os governantes que o dirigem, nem com os funcionrios que o servem, nem com as outras entidades autnomas que integram a Administrao, nem com os cidados que com ele entram em relao. No se confudem Estado e governantes: o Estado uma organizao permanente, os governantes so os individuos que transitoriamente desempenham as funes dirigentes dessa organizao. No se confundem Estado e funcionrios: o Estado uma pessoa colectiva, os funcionrios so indivduos que actuam ao servio do Estado, mas que mantm a sua individualidade humana e jurdica. No se confundem Estado e outras entidades administrativas: todos constituem entidades distintas, cada qual com a sua personalidade jurdica, com o seu patrimnio, com os seus direitos e obrigaes, com as suas atribuies e competncias, com as suas finanas, com o seu pessoal, etc.

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77. Espcies de administrao do Estado: administrao directa, indirecta, independente Importa relembrar que a Administrao central aquela cujos rgos e servios exercem competncia extensiva a todo o territrio nacional. Falar-se- da Administrao local mais frente. Administrao directa: actividade exercida por servios integrados na pessoa colectiva do Estado; Presidncia do Conselho, ministrios, as secretarias de Estado, etc

Administrao indirecta: actividade que, embora desenvolvida para a realizao dos fins do Estado, exercida por pessoas colectivas pblicas distintas do Estado; A Estradas de Portugal, o Instituto Portugus da Juventude, etc

Administrao autnoma: aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem a sujeio a hierarquia ou superintendncia do Governo. Associaes pblicas e autarquias locais

78. A Administrao directa do Estado Cumpre destacar agora as principais caractersticas do Estado e da sua administrao directa. So os seguintes: A) Unicidade: o Estado a nica espcie deste gnero i.e. o conceito de Estado pertence apenas um ente o prprio Estado; B) Caractr originrio: todas as outras pessoas colectivas pblicas so sempre criadas ou reconhecidas por lei ou nos termos da lei. O Estado no: a pessoa colectiva Estado no criada pelo poder constitudo natureza originria, no derivada. C) Territoralidade: todas as parcelas territorias esto sujeitas ao poder do Estado todos os indivduos residentes no territrio nacional, mesmo que estrangeiros ou aptridas, esto submetidos aos poderes do Estado-administrao. D) Multiplicidade de atribuies: o Estado uma pessoa colectiva de fins mltiplos, podendo e devendo prosseguir diversas e variadas atribuies. E) Pluralismo de rgos e servios;

F) Organizao em ministrios; G) Personalidade jurdica una: apesar da multiplicidade das atribuies, do pluralismo dos rgos e servios e da diviso em ministrios, o Estado mantm sempre uma personalidade jurdica una. os ministrios e as direcesgerais no tm personalidade jurdica; H) Instrumentalidade: a administrao do Estado subordinada, no independente nem autnoma (salvo casos excepcionais). Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado.18 Esta instrumentalidade explica a subordinao da administrao poltica; explica o ver de obedincia dos funcionrios em relao aos governantes; e explica a livre amovibilidade dos altos funcionrios do Estado, por mera deciso discricionria do Governo;
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J a administrao indirecta fica sujeita apenas superintendncia e tutela do Governo e a administrao autnoma controlada por um simples poder de tutela.

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I) Estrutura hierrquica: a administrao directa do Estado encontra-se estruturada em termos hierrquicos i.e. de acordo com um modelo de organizao administrativa constitudo por um conjunto de rgos e agentes ligados

por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco ao subalterno dever de obedincia. A
estruturao hierrquica justifica-se no apenas por consideraes de eficincia, mas tambm por razes de coerncia com o princpio da instrumentalidade; J) Supremacia: o Estado-administrao, dado o seu caractr nico, originrio e instrumental em relao aos fins do Estado, exerce poderes de supremacia no apenas em relao aos sujeitos de direito privado, mas tambm sobre as outras entidades pblicas. O grau ou a intensidade desses poderes varia conforme a maior ou menor autonomia que a OJ pretende conceder s vrias pessoas colectivas pblicas. 79. Os rgos do Estado Quais so os principais rgos centrais do Estado? A resposta vem na Constituio: so Presidente da Repblica, a Assembleia da Repblica, o Governo e os Tribunais. Destes, o principal rgo administrativo o Governo, como veremos. A) rgos no-administrativos do Estado: alguns dos rgos indicados no so rgos da Administrao, mas rgos de outros poderes do Estado. o caso dos Tribunais (visto que o poder judicial no pertence ao poder executivo), a Assembleia da Repblica, que constitui o Poder legislativo e, no entender do Professor Freitas do Amaral, o Presidente da Repblica (rgo poltico) Sublinhe-se que tanto o PR como a AR, como certos rgos do Poder judicial, podem segundo a lei praticar actos materialmente administrativos, sujeitos a controlo pelos tribunais administrativos (ETAF, 4/1 alnea c). B) O Governo: um orgo administrativo a ttulo principal, permanente e directo; Na administrao central, so igualmente rgos do Estado colocados sobre a direco do governo: Os directores gerais, directores de servios e chefes de diviso ou de repartio dos ministrios, bem como os respectivos secretrios-gerais; O Chefe do Estado-Maior-General das Foras Armadas e os chefes de Estado-Maior da Armada, do Exrcito e da Fora Area; O Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, bem como os directores da Polcia Judiciria, da Polcia de Segurana Pblica, do Servio de Estrangeiro e Fronteiras, e de outros organismos de natureza anloga; O Procurador-Geral da Repblica e os seus adjuntos; Os inspectores-gerais e seus adjuntos; Os dirigentes de gabinetes, centros e institutos, no personalizados, includos na administrao central do Estado; As numerosas comisses existentes;

C) Pertencem ainda administrao central directa, embora sem dependerem do Governo, os seguintes rgos independentes: A Comisso Nacional de Proteco de Dados (lei 43/2004 de 18 de Agosto) A Comisso Nacional de Eleies (lei 71/78 de 27 de Dezembro) A Entidade Reguladora de Comunicao Social (lei 53/2005 de 8 de Novembro); Outros rgos de natureza anloga. II. O Governo 28

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80. O Governo como rgo administrativo O Governo o rgo principal da administrao central do Estado, incumbido do poder executivo. Interessa-nos, aqui, estudar o Governo enquanto rgo administrativo, mas cumpre no esquecer que o Governo um rgo simultaneamente poltico e administrativo. Perguntar-se- se predominantemente poltico ou administrativo. A resposta simples: depende do sistema constitucional vigente. Tomando como panorama apenas o caso dos regimes democrticos, podemos dizer que existem trs modelos principais: A) O modelo presidencialista. A, a funo poltica pertence essencialmente ao PR e o Governo tem uma funo predominantemente administrativa; B) O modelo parlamentar. A, os ministros so, sobretudo, polticos: o Governo um rgo predominantemente poltico. O que no quer dizer que no desempenhe tambm funes administrativas. Os ministros tm autoridade prpria e concorrem, reunidos em Conselho de Ministros, para determinar a orientao da poltica geral do Pas. C) Modelo semipresidencialista. A os ministros so simultaneamente polticos e administrativos, em doses sensivelmente iguais i.e. tm funes adminitrativas mais importantes do que na Inglaterra e so menos administrativos que nos EUA porque tm mais autonomia, porque no so meros executores da vontade presidencial e porque concorrem, no Conselho de Ministros, para a definio da poltica geral do pas. o que se passa, nomeadamente, em Portugal.

81. Principais funes do Estado19 Importa agora determinar a competncia jurdica do Governo. Quais so os poderes funcionais que a Constituio e as leis conferem ao Governo, enquanto rgo da Administrao? Artigo 182 CRP; Artigos 197, 198 e 199 competncia poltica, legislativa e administrativa, respectivamente;

Procurando agrupar as matrias referidas no artigo 199, as principais funes administrativas do Governo so: A) Garantir a execuo das leis alnea f) e c) B) Assegurar o funcionamento da Administrao Pblica - alneas a), b), d) e e). C) Promover a satisfao das necessidades colectivas alnea g (desenvolvimento econmico, social e cultural)

Em suma, o Governo o rgo principal da AP e dele se pode dizer que rege toda a vida administrativa do Pas. Na verdade, o Governo no s dirige a administrao directa do Estado, como superintende na administrao indirecta e tutela esta ltima e a administrao autnoma i.e. controla as entidades pblicas que fazem parte da Administrao mas sem pertencerem ao Estado. nesta dulpa qualidade que se pode afirmar que o Governo o rgo principal da AP do pas. 82. A competncia do Governo

Importa no esquecer que a competncia do Governo a que nos referimos a competncia normal dos governos pleno jure . Tal competncia sofre, contudo, limitaes quando os governos se encontram em situao de governos de gesto. o que resulta do artigo 185/5 da CRP. Os actos que devem considerar-se vedados aos governos degesto so, de um modo geral, os pertencentes s funes poltica e legislativa, mas tambm se repecute no domnio prprio da funo administrativa, salvo casos de necessidad e estrita urgncia (os actos de alta administrao AKA administrao extraordinria)
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Estas funes do Governo traduzem-se, juridicamente, na prtica de actos e no desempenho de actividades da mais diversa natureza. Para se desincumbir das tarefas administrativas o Governo: Elabora normas jurdicas regulamentos Pratica actos jurdicos sobre casos concretos actos administrativos Celebra contratos de vrios tipos contratos administrativos E exerce, de um modo geral, determinados poderes funcionais, como por exemplo poderes de vigilncia, de fiscalizao, de superintendncia, de tutela, etc. E como que o Governo exerce a sua competncia? A) Primeiro, o Governo pode exercer a sua competncia por forma colegial, atravs do Conselho de Ministros. As resolues que tomar desta forma tero de ser adoptadas por consenso ou maioria do CM, enquanto rgo colegial; deve entender-se que a actuao colegial, que resulta do artigo 200 da CRP (entre outras leis) , s necessria naqueles casos em que a lei expressamente imponha que a deliberao seja tomada pelo Conselho de Ministros. B) A competncia do Governo tambm pode ser exercida individualmente, pelos vrios membros do Governo ou pelo PM, ou por cada um dos Minsitros, Secretrios de Estado ou Subsecretrios de Estado que integram o Governo. 83. A estrutura do Governo Qual a estrutura do Governo em Portugal? O artigo 183 da CRP d-nos a respota daqui resulta que a estrutra do Governo compreende as seguintes categorias de membros do Governo: a) b) c) d) e) O PM; Os Vice-PM; Os Ministros; Os Secretrios de Estado; Os Subsecretrios de Estado;

Destas cinco, a CRP considera como eventuais a segunda, a quarta e a quinta. 84. O Primeiro-Ministro As funes do PM vm reguladas no artigo 201/1 da Constituio. De um ponto de vista administrativo, o PM exerce dois tipos de funes: funes de chefia e funes de gesto. A) Funes de chefia - no exerccio destas, o Primeiro-Ministro: Dirige o funcionamento do Governo e coordena e orienta a aco de cada um dos Ministros; Preside ao Conselho de Ministros; Referenda os decretos regulamentares Intervm pessoalmente na nomeao de certos altos funcionrios do Estado, designadamente os directores-gerais dos Ministrios.

B) Funes de gesto - compete ao Primeiro-Ministro: Administrar ou gerir os servios prprios da Presidncia do Conselho; Orientar as diferentes Secretarias de Estado que estejam integradas na Presidncia do Conselho.

Um assunto que normalmente pertence, tambm, ao PM a direco da funo pblica: os problemas da organizao do Estado e do funcionalismo pblico so problemas que, em regra, esto colocados directamente sob as ordens do Primeiro-Ministro. 30

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Outra matria que muitas vezes se encontra na depedncia directa do PM, ou que pelo menos costuma ser seguida de muito perto po ele, a administrao financeira do Estado e, em especial, a elaborao e execuo do Oramento. Na tradio Portuguesa, tal tarefa pertence ao Ministro das Finanas, mas no h dvida que o PM tem de acompanhar muito de perto a orientao dessa matria, quem tem a ver com a programo anual de toda a actividade do Estado. 85. Os outros membros do Governo Como natural, o Primeiro-Ministro no actua sozinho: tem a seu lado uma equipa, constituda pelos outros membros do Governo, que analisaremos de seguida. A) Vice-Primeiro-Ministro (183/2 e 184/1) As funes do Vice-Primeiro-Ministro so, em primeiro lugar e conforme resulta do artigo 185/1 da CRP, substituir o PM na sua ausncia ou impedimento e, em segundo lugar, coadjuvar ou auxiliar o PM no exerccio das suas funes e, a esse ttulo, desempenharo todas as tarefas que a lei orgnica do Governos lhes cometer ou que o PM neles delegar. B) Ministros, Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado Falar em Ministros, Secretrios de Estado e Subsecretrios de Estado sublinhar que, dentro do Governo, existem categorias diferentes de membros, e que nem todos eles tm o mesmo estatuto jurdico e poltico daqui no se deduza que existe uma hierarquia em sentido jurdico, o que h so relaes de supremacia ou subordinao poltica. Qual a razo da diferenciao interna de categorias dentro do Governo? Complexidade e acrscimo de funes do Estado moderno, o que sobrecarrega excessivamente os Ministros; Propenso centralizadora do noso sistema e dos governantes, que tendem a chamar tudo a si e por isso no tm tempo de tudo estudar e de tudo decidir; Necessidade de libertar do despacho corrente os Ministros, para que estes se possam dedicar, sobretudo, s suas funes polticas e de alta administrao. B.1. Os Ministros Os Ministros so os membros do Governo que participam no Conselho de Ministros e exercem funes polticas e administrativas. Cumpre desde j tomar conhecimento de um importante princpio de organizao do Governo, o

princpio da igualdade dos Ministros, segundo o qual todos os ministros devero ser iguais entre si, em categoria
oficial e em estatuto jurdico na prtica no bem assim (ex: Ministro das Finanas tende a ser considerado + importante que outros). O artigo 201/2 diz-nos alguma coisa sobre a competncia jurdicas dos Ministros. No entanto, este preceito no se encontra convenientemente redigido, pois deixa em claro a maior parte da competncia administrativa dos Ministros. Essa competncia muito vasta e aqui s pode dar-se, a respeito dela, uma ideia aproximada. Aos Ministros compete (artigo 5 e 6 da lei 4/2004 de 15 de Janeiro): Fazer regulamentos administrativos no mbito da actuao do seu ministrio; Nomear, exonerar e promover o pessoal que trabalha no seu ministrio; Exercer os poderes de superior hierrquico sobre todo o pessoal do seu ministrio; Exercer poderes de superintendncia ou de tutela sobre as instituies dependentes do seu ministrio ou por ele fiscalizada; Assinar, em nome do Estado, os contratos celebrados com particulares ou outras entidades, quando versem sobre matria das atribuies do seu ministrio;

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E, em geral, resolver todos os casos concretos que por lei devam correr por qualquer dos servios que pertenam ao seu ministrio. B.2. Os Secretrios de Estado e os Subsecretrios de Estado A diferena entre os Secretrios de Estado e os Subsecretrios consiste em que: Os Secretrios de Estado tm mais elevada categoria protocolar do que os segundos e so os principais colaboradores dos Ministros, cabendo-lhes a substituio destes em caso de ausncia ou impedimento (185/2); Os Subsecretrios de Estado situam-se num escalo menos elevado e em regra no despacham com o respectivo Ministro, mas com um Secretrio de Estado; tambm estes no so normalmente chamados a substituir os Ministros, podendo quanto muito substituir os Secretrios de Estado junto dos quais actuam. Os traos principais do estatuto jurdico dos Secretrios de Estado so actualmente os seguintes: No participam nas funes poltica e legislativa; No participam, em regra, no Conselho de Ministros; S exercem competncia administrativa, sob a orientao directa dos respectivos Ministros; No so hierarquicamente subordinados aos Ministros, mas esto sujeitos sua supremacia i.e. a sua competncia maior ou menor conforme o mbito de delegao recebida, mas no podem nunca revogar, modificar ou suspender os actos do Ministro. 86. O funcionamento do Governo a Constituio que estabelece as principais regras de funcionamento do Governo. Num primeiro momento, o Governo constitudo, nomeado e, a seguir tomada de posse, tem de elaborar o seu programa o Programa do Governo e apresentar-se com ele R para debate e eventual votao. Neste primeiro momento, procede-se, pois, adopo do Programa do Governo. Depois, aparece o Conselho de Ministros a definir as linhas gerais da poltica governamental (200/1, alnea a) CRP), bem como a definir as linhas gerais da execuo da poltica governamental (mesmo preceito). Surge-nos, num terceiro momento, o Primeiro-Ministro, por um lado a dirigir o funcionamento de todos os Ministros e, por outro lado, a dirigir o funcionamento do Governo (201/1, alneas a) e b) CRP). Finalmente, cabe aos Ministros i.e. cabe um dele per si, executar a poltica definida para os seus ministrios (201/2, alnea a) CRP). Os Ministros no tem apenas a responsabilidade de executar a politica definida para o seu ministrio, mas tambm a de a propor. O que dirigir o funcionamento do Governo? uma funo que se desdobra em numerosas actividades, desde logo, propor o estabelecimento de regras permanentes a que deve obedecer o funcionamento do Governo, convocar as reunies do Conselho de Ministros, sempre que as entender necessrias; prepar ou mandar preparar essas mesmas reunies; presidir reunies. E o que coordenar e orientar a aco dos Ministros? Coordenar orientar a resoluo dos assuntos que tenham de ser decididos em conjunto, por dois ou mais Ministros. Orientar formular directivas, ou dar conselhos, ou fazer recomendaes, distinguindo-se da direco do Governo. 87. A coordenao ministral Podemos apontar sete mtodos ou modalidades diferentes de coordenao ministral, nomeadamente: 1. Coordenao por acordo entre servios dos diferentes ministrios; 2. Coordenao por comisses interministrais;

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3. Coordenao por acordo entre os Ministros em causa; 4 Coordenao por um Vice-Primeiro-Ministro, ou equivalente; 5. Coordenao pelo Primeiro-Ministro; 6. Coordenao por Conselho de Ministros; 7. Coordenao por Conselho de Ministros especializados. Se quiseremos agrupar estes vrios mtodos segundo a sua natureza, concluiremos que h fundamentalmente trs formas essenciais de coordenao: A) Por acordo entre rgos ou servios normalmente competentes; B) Por interveno de uma entidade individual para tanto habilitada; C) Por interveno superior de um rgo colegial.

88. O Conselho de Ministros Podemos definir o Conselho de Ministros como o rgo colegial constitudo pela reunio de todos os ministros, sob a

presidncia do PM, ao qual compete desempenhar as funes polticas e administrativas que a Constituio ou a lei atribuam colectivamente ao Governo.
Entende-se que o artigo 200/1, alnea g), deve ser entendido neste sentido: o Conselho de Ministros poder deliberar sobre a matria, sim, mas apenas para o efeito de dar uma orientao poltica ao Ministro sobre o modo como ele deve decidir o caso e, tambm, eventualmente, para o efeito de lhe conferir adequada cobertura politica para a deciso que vai tomar. Mas a deciso, juridicamente, deve ser tomada pelo Ministro competente a competncia de ordem pblica, mas no depende nem pode resultar da vontade dos rgos da Administrao. As principais funes administrativas do Conselho de Ministros resultam da Constituio, no artigo 200/1, alneas a) e) f) e g), e outras resultam da lei. A lista de pdoeres administrativos do Conselho de Ministros tem tendncia a aumentar com o tempo, sendo que da decorre o perigo de congestionamento do Conselho. Por isso , na prtica, temse seguido a orientao de permitir a desconcentrao dos poderes do Conselho de Ministros noutros rgos do Estado. 89. Os Conselhos de Ministros especializados Os Conselhos de Ministros especializados so rgos secundrios e auxiliares do Conselho de Ministros, formados

por alguns membros deste, e que funcionam como seces do Conselho de Ministros . Assim, por exemplo, o Conselho
de Ministros para os Assuntos Econmicos. A existncia destes Conselhos est prevista no artigo 200/2 da CRP. Os Conselhos de Ministros especializados podem ter uma de trs funes: 1. Preparar os conselhos de Ministros: consiste em preparar as decises que ho-de ser tomadas pelo Conselho de Ministros propriamente dito, ou; 2. Tomar decises em nome do Conselho de Ministros, quando a lei lhes confira competncia para decidir, ou em que lhes tenha sido atribuda por delegao do Conselho de Ministros, ou ainda; 3. Executar decises do Conselho de Ministros: estudar e decidir acerca das formas de dar execuo a deliberaes que tenham sido tomadas pelo Conselho de Ministros. Ou de promover, acompanhar ou controlar a respectiva execuo. uma funo executiva. A primeira funo (f. preparatria) os Conselhos especializados actuam antes do CM; na segunda (funo decisria), actuam em lugar ou em vez do CM; na terceira hiptese, actuam depois das decises tomadas pelo CM. III. rgos e servios de vocao geral 90. Conceito

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O estudo da administrao central do Estado, enquanto captulo da teoria da organizao administrativa termina, normalmente, aqui. No entanto, impe-se ir mais longe e desvendar a individualidade concreta de um certo nmero de instituies e servios administrativos que funcionam actualmente em Portugal e definem o perfil do Estado no nosso pas, neste momento. Delimitamos o mbito do estudo exposio em quatro seces: rgos consultivos, rgos de controlo, servios de gesto administrativa e rgos independentes. 91. A) rgos Consultivos Os rgos consultivos so os rgos que tm por funo proferir pareceres, destinados a esclarecer os rgos

deliberativos (aqueles que tomam decises). Encontram-se numa posio auxiliar em relao aos rgos deliberativos
e desempenham um funo complementar no sistema, na medida em que completam e integram o conjunto (7, LAD). De um modo geral, pode dizer-se que existe em quase todos os pases da Europa, no topo da administrao central, um rgo consultivo supremo, de mbito genrico, abrangendo os diferentes ramos da administrao pblica. Em Frana, existe um rgo desse tipo, que o Conselho de Esado ( Conseil dtat). 92. O Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica A situao neste momento a de que o nico rgo consultivo central de competncia alargada a todos os ramos da administrao pblica, mas por outro lado limitada aos aspectos estritamente jurdicos, o Conselho Consultivo da

Procuradoria Geral da Repblica.


Neste momento, no existe pois nenhum rgo consultivo central de natureza genrica ao qual se possam pr questes de poltica legislativa sem caractr jurdico. Pode, quanto muito, obter-se o parecer de alguns rgos consultivos sectoriais existentes em diversos ministrios (artigo 7/3 da LAD). 93. O Conselho Econmico e Social Outra importante instituio de caractr consultivo o Conselho Econmico e Social, criado pela reviso constitucional de 1989 (CRP, artigo 92). Conforme estipula a Constituio, O Conselho Econmico e Social o rgo de consulta e concertao no domnio das

polticas econmica e social, participa na elaborao das propostas das grandes opes e dos planos de desenvolvimento econmico e social e exerce as demais funes que lhe sejam atribudas por lei.
Alm destas funes principais, definidas no texto constitucional, a lei ordinria (Lei n 108/91 de 17 de Agosto) atribui-lhe ainda outras artigo 2; o artigo 3 estabelece a sua composio. O mandato dos membros do CES corresponde ao perodo da legislatura da AR 4 anos. As funes principais do CES so funes consultivas e funes de concertao social. Atravs dele, e por intermdio dos vrios representantes que o compem, concretiza-se a participao das populaes e das actividades econmicas nas tarefas do planeamento e da administrao pblica da economia. um rgo do Estado atravs do qual se dinamiza uma forma de democracia participativa. 92. B) rgos de controlo Dentro das principais instituies administrativas centrais do Estado, cumpre destacar as que exercem poderes genricos de controlo e de inspeco sobre o conjunto da Administrao Pblica, nomeadamente: o Tribunal de Contas, a Inspeco Geral de Finanas e a Inspeco Geral da Administrao do Territrio. 93. O Tribunal de Contas

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Segundo o artigo 214/1 da CRP, o TC o rgo supremo de fiscalizao da legalidade das despesas pblicas e de

julgamento das contas que a lei mandar submeter-lhe. So quatro as principais funes do TC:
1. 2. 3. 4. Dar parecer sobre a Conta Geral do Estado, incluindo da segurana social e das regies autnomas (funo consultiva, de natureza tcnica e poltica); Fiscalizar a legalidade das despesas pblicas (funo de fiscalizao)20; Julgar as contas dos organismos pblicos e efectivar a responsabilidade de dirigentes e funcionrios por infraces financeiras (funo jurisdicional)21; Assegurar, no mbito nacional, a fiscalizao da aplicao dos recursos financeiros oriundos das Comunidades Europeias (visa, sobretudo, apreciar se esses recursos financeiros foram aplicados ao fim a que se destinavam); 94. A Inspeco-Geral de Finanas, a Inspeco-Geral da Administrao do Territrio A) A Inspeco-Geral de Finanas pertence ao Ministrio das Finanas e da AP, assumindo a a categoria de servio central. Tem natureza inspectiva i.e. constituda por inspectores que se deslocam aos diferentes locais, para examinar livros, documentos, cofres, tudo o que seja necessrio para o desempenho das suas funes. E quais so elas? De um modo geral, pode dizer-se que lhe pertence inspeccionar, em nome do Governo e sob a direco do Ministrio das Finanas, a actividade financeira dos diferentes servios e organismos do Estado, bem como das demais entidades pblicas. Cabe, pois, IGF a fiscalizao administrativa de todos os servios de finanas e cofres pblicos do pas, competendindo-lhe nesta qualidade inspeccionar os cofres e as contas do Estado, dos governos civis, das autarquias locais, das empresas pblicas etc.22 Mas o seu raio de aco vai mais longe e extravasa mesmo para fora dos limites da prpria AP: tambm lhe pertence, na verdade, a fiscalizao de certas instituies particulares de utilidade pblica e de certas sociedades de interesse colectivo, bem como a fiscalizao de certos aspectos do regime das sociedades annimas. Alm disso, compete IGF, fiscalizar o cumprimento das obrigaes tributrias (taxas, impostos) por parte da generalidade das empresas privadas. B) A Inspeco-Geral do Territrio, tem tambm importncia, servio hoje integrado na Presidncia do Conselho de Ministros. No exerccio das suas funes, actua essencialmente por dois modos diferentes: 1. Por um lado, faz averiguaes e institui processos quando aparece um caso que o justifica i.e. se h um escndalo, uma denncia, uma perturbao grave em determinada autarquia; 2. Pour outro, e independentemente dos casos especiais que surjam, desenvolve actividades normais de fiscalizao por forma sistemtica, regular e contnua, aparecendo de surpresa neste ou naquele municpio, nesta ou naquela freguesia, para uma inspeco onde menos se espera. Note-se que as actividades da IGT tm sobretudo por objecto os aspectos jurdicos administrativos e disciplinares da administrao local. 97. D) Autoridades administrativas independentes

Durante dcadas esta fiscalizao era preventiva: a execuo dos actos e contratos que implicassem a realizao de despesas pblicas dependia do visto prvio do TC. Actualmente, na maioria dos casos, a fiscalizao feita apenas a posteriori (artigo 46 da Lei 98/97 de 26 de Agosto). O TC intervm aqui numa dulpa perspectiva: a perspectiva da legalidade administrativa e a perspectiva da regularidade financeira. 21 Nesta funo, o TC exerce um controlo a posteriori analisa as contas apresentadas. Como actividade instrumental ao servio desta terceira funo, o TC pode ordenar e realizar inquritos e auditorias, no exerccio de uma fiscalizao sucessiva da legalidade financeira (Lei n98/97, artigos 5 e 55). 22 No se confude com o Tribunal de Contas! Este, como tribunal, passivo e aguarda que lhe enviem os casos para sobre eles se pronunciar, ao passo que a IGF tomada todas as iniciativas que entender, dentro do limites da lei, para investigar e descobrir quaisquer ilegalidades ou irregularidades. A IGF no pode, no entanto, julgar nem condenar, enquanto o TC pode faz-lo.
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A ttulo excepcional, a Constituio e a lei criam, por vezes, no mbito da administrao central do Estado, certos

rgos independentes, que no devem obedincia a ningum no desempenho das suas funes administrativas.
Alguns destes rgos independentes integram a administrao consultiva o caso do CES e outros pertencem administrao de controlo o caso do TC. Mas h rgos independentes que exercem funes de administrao

activa, ou funes mistas (activas e consultivas, activas e de controlo, consultivas e de controlo). Alguns exemplos:
1. A Comisso Nacional de Eleies (Lei n71/78, de 27 de Dezembro); 2. A Entidade Reguladora para a Comunicao Social, pessoa colectiva pblica com autonomia administrativa, financeira, patrimnio prprio e dotada de independncia face ao Estado. As principais caractersticas dos rgos independentes so as seguintes: 1. Em regra, eleitos pela AR, em vrios casos por maioria qualificada de 2/3, ou integram titulares designados por entidades privadas; 2. Os indivduos nomeados pelo poder executivo para estes rgos no representam o Governo, nem esto sujeitos s instrues deste; 3. O rgo como tal no deve obedincia a nenhum outro rgo ou entidade e, se tomar decises diversas das desejadas ou pretensamentos impostas de fora, no incorre em desobedincia; 4. Os titulares destes rgos so inamovveis e no podem ser responsabilizados pelo facto de emitirem opinies ou tomarem deliberaes contrrias a quaisquer ordens ou directivas exteriores; 5. Estes rgos no podem ser demitidos nem dissolvidos; 6. As suas tomadas de posio so pblicas ou, pelo menos, devem ser conhecidas; 7. Os pareceres, recomendaes ou directivas emitidos por este tipo de rgos so, por via de regra, vinculativos. 2. A administrao local do Estado 99. Conceito Vamos agora concentrar-nos na administrao perifrica interna do Estado i.e. a Administrao local do Estado. Esta assenta, basicamente, em trs ordens de elementos: A) A diviso do territrio: leva demarcao de reas, ou zonas, ou circunscries, que servem para definir a competncia dos rgos e servios locais do Estado; B) Os rgos locais do Estado: trata-se dos centros de deciso dispersos pelo territrio nacional, mas habilitados por lei a resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outras entidades pblicas e aos particulares; C) Os servios locais do Estado: servios pblicos encarregues de preparar e executar as decises dos diferentes rgos locais do Estado. 100. A diviso administrativa do territrio Para efeitos de administrao local do Estado, o territrio nacional tem de ser dividido em reas ou zonas. a esta diviso ou fraccionamento do territrio nacional em zones ou reas que se chama diviso do territrio. A essas reas, que resultam da diviso do territrio, chama-se circunscries administrativas. Esta diviso ainda se desdobra em diviso militar e diviso civil do territrio. Dentro da diviso administrativa geral, ou comum, ainda temos de distinguir duas modalidades: com efeito, existe diviso administrativa do territrio para

efeitos de administrao local do Estado, e outra para efeitos de administrao local autrquica.
101. Circunscries administrativas e autarquias locais 36

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Chama-se circunscries administrativas as zonas existentes no pas para efeitos de administrao local. Mas essencial no confundir o conceito de circunscrio administrativa com o de autarquia local. Em primeiro lugar, a circunscrio apenas uma poro do territrio, que resulta de uma certa diviso do conjunto; a autarquia local uma pessoa colectiva, uma entidade pblica administrativa que tem por base uma certa rea territorial, certo, mas que composta por outros elementos. Por outro lado, as circunscries administrativas so parcelas do territrio nas quais actuam rgos locais do Estado i.e. estamos ainda dentro da pessoa colectiva do Estado ou nas qauis se baseiam e assentam as autarquias locais. Mas estas so pessoas colectivas per si, e sempre distintas do Estado. Por exemplo, as reparties de finanas so circunscries administrativas, mas no so autarquias locais no tm personalidade jurdica prpria, integram a administrao local do Estado. 102. As divises administrativas bsicas Existem, portanto, duas divises bsicas do territrio para efeitos de administrao civil comum: A) Diviso do territrio para efeitos de administrao local do Estado Neste caso, o territrio divide-se, actualmente, em distritos e concelhos. Importa saber, no entanto, que uma coisa a diviso comum ou geral do territrio do Estado, outra coisa so as vrias divises que existem para efeitos de

administrao especial. Assim, para a diviso geral, existe a diviso em distritos e concelhos.
Para efeitos de administrao especial i.e. por sectores ou por ramos de administrao existem outras divises e.x. administrao florestal delegaes florestais. Para certos efeitos especiais, existem divises do territrio que no coincidem com a diviso bsica. B) Diviso de territrio para efeitos de administrao local autrquica Neste caso, o territrio divide-se, actualmente, em freguesias e municpios; est prevista a criao ulterior das regies administraivas (291/1 CRP). Isto, assim, no Continente. Na Madeira e nos Aores h a contar a existncia das regies autnomas (artigos 225 e ss CRP). 102.1. As duas divises na histria e na actualidade Ao longo da nossa histria, a diviso bsica do territrio nacional tem variado muito. Por exemplo, as provncias j tm sido, umas vezes, circunscries administrativas legalmente relevantes, outras vezes autarquias locais; hoje, no so uma coisa nem outra representam apenas uma unidade natural, de cariz geogrfico ou geoeconmico, mas sem relevncia jurdica ou poltica. Tambm os distritos umas vezes tm sido meras circunscries administrativas, outras vezes autarquias locais. O mesmo tem sucedido com as freguesias. A nica unidade que se tem mantido com permanncia e identidade ao longo da nossa histrio tem sido o concelho, ou municpio. O que no quer dizer que no tenha havido alteraes nas dimenses dos muncpios e, portanto, na diviso do pas. Mas, a entidade municipal tem-se mantido permanente.

103. B) A coordenao da Administrao local do Estado: as Comisses de Coordenao Regional 104. C) Os rgos do Estado Nas diferentes circunscries em que o territrio nacional dividido, o Estado instala os seus servioos, e pe frente destes quem se encarregue de chefi-los e de tomar decises so os rgos locais do Estado i.e. os rgos 37

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da pessoa colectiva Estado que, na dependncia hierrquica do Governo, exercem uma competncia limitada a uma certa circunscrio administrativa.
Existem, hoje em dia, numerosos rgos locais do Estado. Assim: frente de cada comando da PSP encontra-se o respectivo comandante; As direces distritais de finanas so chefiadas pelos directores de finanas; As reparties pelos chefes das reparties de finanas ; Os servios de sade pelos delegados de sade e subdelegados de sade; Etc... Tenha-se sempre presente que os rgos do Estado se caracterizam por trs elementos essenciais: 1) So rgos i.e. podem, por lei, tomar decises em nome do Estado. Podem praticar actos administrativos, os quais vinculam o Estado como pessoa colectiva pblica; 2) So rgos do Estado, e no rgos autrquicos. No pertencem administrao local autrquica do Estado, mas administrao local do Estado. Por isso mesmo, esto integrados numa cadeia de subordinaes hierrquicas em cujo topo se encontra o Governo: os rgos locais do Estado, dependem hierarquicamente do Governo e devem obedincia s suas ordens e instrues. Fazem parte da admn directa do Estado; 3) Tm uma competncia meramente local i.e. delimitada em razo do territrio. S podem actuar dentro da circunscrio administrativa a que a sua competncia respeita. 105. Os magistrados administrativos Os magistrados administrativos so os rgos locais do Estado que, nas respectivas circunscries administrativas,

desempenham a funo de representantes do Governo para fins de administrao geral e de segurana pblica. Ou
seja, so os representantes do governo nas circunscries bsicas da administrao local do Estado. Na nossa histria houve trs tipos de magistrados administrativos: 1) 2) 3) Nos distritos, os Governadores Civis; Nos concelhos, os Administradores de Concelho; Nas freguesias, os Regedores.

Tinham como funes (i) representar o Governo nas localidades, (ii) velar pelo cumprimento da lei e pela manunteno da ordem pblica (iii) funcionar como agentes polticos de confiana do partido no Governo e (iv), apesar de irregular e ilegitimamente, procurar ganhar as eleies para o partido do Governo, fazendo presses, arregimentando votos, etc. Actualmente, a nica categoria de magistrados administrativos no nosso Direito a de Governador Civil, o qual exerce as suas funes na circunscrio distrital. Deste modo, s a nvel distrital que existem, presentemente, magistrados administrativos. 106. Do Governador Civil, em especial De um ponto de vista jurdico, o Governador Civil mantm-se hoje, no regime democrtico, o mesmo que j era no CA de 1936-40: o principal rgo da administrao local do Estado, livremente nomeado e exonerado pelo Governo em Conselho de Ministros, sob proposta do Ministro da Administrao Interna, de quem depende hierrquica e organicamente. este o perfil de Governador Civil no nosso pas: o magistrado administrativo que representa o Governo na circunscrio distrital. Convm, no entanto, esclarecer que nem todos os pases possuem governadores civis ou, mais latamente, magistrados administrativos. Eles no existem, desde logo, nos pases onde vigora um sistema administrativo anglo38

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saxnico: na Inglaterra e nos EUA no h governadores civis, nem nada que lhes assemelhe. Outros casos o da Alemanha Federal, da Suia, da ustria, etc. Nestes pases, o Governo no tem representantes nas suas diferentes circunscries administrativas: a defesa de legalidade compete ao Ministrio Pblico junto dos tribunais e, por outro lado, encontra-se a cargo das prprias autarquias locais, que no so submetidas especial vigilncia e tutela de quaisquer magistrados administrativos. Diferentemente se passam as coisas num terceiro grupo de pases, em que podemos incluir a Frana, a Itlia, a Espanha, Portugal etc. A ptria de origem dos magistrados administrativos do tipo governador civil foi a Frana onde, para representar o Governo no departamento (distrito) nasceu a figura do Prfet. Da a instituio foi exportada para Itlia, Espanha e depois Portugal. 106. Funes do Governador Civil no Direito Portugus A Constiuio faz uma referncia a este ponto, no artigo 291/3. De acordo com o disposto no DL 252/92, nos artigo 4 e seguintes, as principais funes do Governador Civil so: a) Representao do Governo O GC o representante directo do Governo no distrito. Nesta qualidade compete-lhe: Informar o Governo de tudo o que se passa no distrito, com relevncia poltica; Enviar ao Governo os requerimentos, exposies e peties que sejam entregues no governo civil. Executar com prontido todas as ordens e instrues que o Governo lhe transmitir; Desenvolver todas as diligncias necessrias e convenientes a uma adequada cooperao entre os servios pblicos desconcentrados. b) Tutela O GC a autoridade tutelar que, em nome do Estado, fiscaliza a actividade das autarquias locais. Nesta qualidade compete-lhe: Velar pelo cumprimento das leis e regulamentos por parte dos rgos autrquicos; Promover a realizao de inquritos actividade dos rgos autrquicos e respectivos servios; Execer as funes legalmente estabelecidas no mbito dos processos eleitorais; Participar aos agentes do Ministrio Pblico junto do tribunal competente as irregularidades de que indiciariamente enfermem os actos dos rgos e servios das autarquias locais e associo de municpios ou dos seus titulares; c) Defesa da da ordem pblica O GC a suprema autoridade policial do distrito, e tem especialmente a sua cargo a defesa da ordem pblica. Nesta qualidade compete-lhe: Tomar todas as providncias necessrias para mannter a ordem e a segurana pblicas, requisitando, quando necessrio, a interveno das foras de segurana instaladas no distrito aos comandos da PSP e da GNR; Conceder, nos termos da lei, diversos tipos de autorizaes e licenas para o exerccio de certas actividades; Elaborar regulamentos policiais.

Repita-se que, face da nossa lei, o GC no o superior hierrquico, nem sequer o coordenador, dos demais rgos e servios locais do Estado que os diferentes ministrios tenham a funcionar no distrito. II. A Administrao perifrica do Estado 109. Conceito

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Na linguagem administrativa, fala-se modernamente em periferia para designar as reas territoriais, situadas fora da capital do pas, em que a Administrao actua. Na periferia esto e actuam os rgos e servios locais (regionais, distritais, concelhios ou de freguesias) e os rgos e servios sediados no estrangeiro (embaixadas, consulados, servios de turismo, ncleos de apoio emigrao, servios de fomento da exportao, etc). A generalidade dos autores costuma enquadrar esta matria sob a epgrafe de administrao local do Estado, denominando a matria de administrao externa do Estado. No entanto, os rgos e servios do Estado no estrangeiro no constituem administrao local; por outro lado, tambm os IPs e as Aps dispem muitas vezes dos seus rgos e servios locais, que no so contudo administrao local do Estado. Da que a doutrina tenha proposto a denominao de adminstrao perifrica, de forma a abranger todas estas modalidades. A administrao perifrica do Estado o conjunto de rgos e servios de pessoas colectivas pblicas que dispem

de competncia limitada a uma rea territorial restrita, e funcionam sob a direco dos correspondentes rgos centrais.
A administrao perifrica caracteriza-se pelos seguintes aspectos principais: constituda por um conjunto de rgos e servios, quer locais, quer externos; Esses rgos e servios pertencem ao Estado, ou a pessoas colectivas pblicas de tipo institucional ou associativo; A competncia de tais rgos limitada em funo do territrio, no abrange nunca a totalidade do territrio nacional; Os rgos e servios da administrao perifrica funcionam sempre na dependncia hierrquica dos rgos centrais da pessoa colectiva a que pertencem. 110. Espcies A administrao perifrica compreende as seguintes espcies: a) b) c) d) rgos e servios locais do Estado (administrao local); rgos e servios locais de institutos pblicos e de associaes pblicas Orgos e servios externos do Estado; rgos e servios externos de institutos pblicos e associaes pblicas. Administrao perifrica interna Administrao perifrica externa

Ao conjunto da alnea a) e c) atribui-se a denominao de administrao perifrica do Estado. 3. A Administrao estadual indirecta 111. Conceito e natureza jurdica De um ponto de vista objectivo (ou material) a administrao estadual indirecta uma actividade administrativa do

Estado, realizada, para a prossecuo dos fins deste, por entidades pblicas dotadas de personalidade jurdica prpria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira.
De um ponto de vista subjectivo (ou orgnico) a administrao indirecta define-se como o conjunto das entidades

pblicas que desenvolvem, com personalidade jurdica prpria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada realizao de fins do Estado .
112. Razo de ser da administrao estadual indirecta A administrao estadual indirecta existe em resultado do constante alargamento e da crescente complexificao das funes do Estado e da vida administrativa. Por isso, o Estado cria centros autnomos de deciso e de gesto, assim descentralizando funes em organismos que, embora mantendo-se-lhe ligados e com ele colaborando na 40

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realizao de fins que so prprios do Estado, todavia recebem para o efeito toda uma srie de prerrogativas que os erigem em entidades autnomas, com a sua personalidade juridica, com o seu pessoal, com o seu oramento, com o seu patrimnio, com as suas contas i.e. so organismos no integrados no Estado. Outro motivo o desejo ou necessidade de escapar s regras apertadas, por vezes muito embaraantes, da contabilidade pblica. H quem fale, tambm, num motivo poltico para o fenmeno de proliferao destes organismos autnomos: proteger certas actividades em relao a interferncias polticas, recrutar facilmente clientelas polticas, fugir ao controlo poltico do Parlamento, alargar fortemente o intervencionismo do Estado, seno mesmo promover a execuo de uma poltica de orientao socialista. 113. Caracteres da administrao estadual indirecta: aspectos materiais De um ponto de vista material, podemos afirmar o seguinte: A) Em primeiro lugar, a administrao estadual indirecta uma forma de actividade administrativa, quer dizer, uma modalidade de administrao pblica em sentido objectivo; B) Em segundo lugar, trata-se de uma actividade que se destina realizao de fins do Estado, a qual, por isso mesmo, uma actividade de natureza estadual. Traduz-se na realizao de funes que so tarefas do Estado; C) Em terceiro lugar, no se trata, todavia, de uma actividade exercida pelo prprio Estado. O Estado transfere, por deciso sua, para outras entidades distintas dele. A essa transferncia chama-se, em Direito Administrativo, devoluo de poderes. D) Em quarto lugar, a administrao estadual indirecta uma actividade exercida no interesse do Estado, mas desempenhada pelas entidades a quem est confiada em nome prprio e no em nome do Estado. Trata-se, com efeito, de exercer uma actividade destinada a realizar fins do Estado, portanto no interesse dele. No fundo, o Estado que se responsabiliza financeiramente: o Estado que entra com os capitais iniciais necessrios para por de p essas organizaes, e o Estado que tem de pagar os prejuzos se a explorao for deficitria. O Estado tem, naturalmente, considerveis poderes de interveno sobre essas entidades e organismos: A) Dispe, em regra, do poder de nomear e demitir os dirigientes desses organismos ou entidades; B) Possui o poder de lhes dar instrues e directivas acerca do modo de exercer a sua actividade; C) Poder de fiscalizar e controlar a forma como tal actividade desempenhada.

Note-se que, pelas dvidas desta entidade responsvel, em primeira linha, o respectivo patrimnio e no o patrimnio do Estado. tambm caracterstica essencial da administrao indirecta estadual a sua sujeio aos poderes de

superintendncia e tutela do Governo23, que ser explicado mais frente (artigo 199, alnea d) da CRP).

114. Idem: aspectos orgnicos De um ponto de vista orgnico, podemos afirmar o seguinte:

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Superintendncia = recomendaes, directivas e orientaes; tutela (i) inspectiva, (ii) sancionatria, (iii) substitutiva e (iv) integrativa.

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A) Em primeiro lugar, ela constituda por um conjunto de entidades pblicas que so distintas do Estado i.e. que tm personalidade jurdica prpria. So, portanto, sujeitos de Direito, cada uma delas: a CP uma pessoa colectiva diferente do Estado; o Banco de Portugal uma pessoa colectiva diferente do Estado; etc... B) Em segundo lugar, a deciso de criar estas entidades cabe ao Estado e constinua a ser essencialmente livre. Os critrios e limites criao de instituos pblicos colocados nos artigos 8 e 10 da LQIP assentam em conceitos largamente indeterminados; e a situao no muito diferente no que se refere sua extino (artigo 16/2 da mesma lei).24 C) Em terceiro lugar, o financiamento destas entidades cabe tambm ao Estado, no todo ou em parte. D) Em quarto lugar, estas entidades dispem, em regra, de autonomia administrativa e financeira i.e. tomam elas as suas prprias decises, gerem como entendem a sua organizao, cobram elas as suas receitas, realizam elas prprias as suas despesas, organizam elas prprias as suas contas. Estas entidades so, no fundo, complementadoras do Estado. O grau de autonomia de que dispem e, portanto, o maior ou menor distanciamento do Estado, muito varivel: Pode atingir um nvel mximo, que o que sucede, por exemplo, nas empresas pblicas na modalidade de entidades pblicas empresariais; Pode assumir uma posio intermdia, que a que se verifica, por exemplo, nos chamados organismos de

coordenao econmica (como o Instituto do Vinho do Porto), visto que tambm comporta funes de
autoridade; E pode o grau de autonomia ser mnimo, quando estes organismos funcionem como verdadeiras direcesgerais do ministrio a que respeitam (caso do Instituto Portugus da Juventude). Nestes casos, a personalidade jurdica e a autonomia administraiva e financeira constituem mera aparncia, 115. Entidades incumbidas da administrao estadual indirecta Tratam-se, fundamentalmente, dos instituos pblicos e das empresas pblicas. IP: natureza burocrtica e funes de gesto pblica; EP: natureza empresarial e actividade de gesto privada.

Note-se que as associaes pblicas fazem parte da administrao autnoma, no da indirecta.

II. Os institutos pblicos 116. Conceito O instituto pblico uma pessoa colectiva pblica, de tipo institucional, criada para asssegurar o desempenho de

determinadas funes administrativas de carcter no empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa colectiva pblica.

Analisemos a definio. O instituto pblico , para comear, uma pessoa colectiva pblica (3,4 e 4/1 da LQIP). Caracteriza-se, assim, por ser sempre dotado de personalidade jurdica (3/1 da LQIP). Em segundo lugar, o IP uma pessoa colectiva i.e. o seu substrato uma instituio, no uma associo: assenta sobre uma organizao de
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Normalmente, exige-se que essa criao ou extino revista a forma de acto legislativo (Ips artigos 9 e 16/3 da LQIP; EPEs artigo 24/1 do DL 558/99, de 17 de Dezembro), mas pode perfeitamente estabelecer-se na lei que bastar uma resoluo da AR ou um decreto do Governo.

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carcter material e no sobre um agrupamento de pessoas. Por outro lado, o IP uma entidade criada para assegurar o desempenho de funes administrativas (8 LQIP). Quer isto dizer, pelo menos, duas coisas: 1) 2) Por um lado, a misso de qualquer IP assegurar o desempenho de funes administrativas; Por outro lado, a definio acrescenta: para o desempenho de funes administrativas determinadas. O que significa que as atribuies dos IPs no podem ser indeterminadas, no podem abranger uma multiplicidade genrica de fins (8/3 LQIP) fins singulares e vocao especial. Desempenha actividades de caractr empresarial (3/3 LQIP) e a administrao por ele exercida tem caractr

indirecto: as funes que lhe so cometidas no lhe pertencem como funes prprias.
Existem trs espcies de IPs: A) Os servios personalizados; B) As fundaes pblicas; C) Os estabelecimentos pblicos.

117. Regime Jurdico Ver pginas 373 - 380 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 118. Espcies: a) os servios personalizados Os servios personalizados so os servios pblicos de caractr administrativo a que a lei atribui personalidade

jurdica e autonomia administrativa e financeira (artigo 3/1 e 2 da LQIP).


So servios a quem a lei d personalidade jurdica e autonomia para poderem funcionar como se fossem verdadeiras instituies independentes. No o so, todavia: j ficou dito que nestes casos existe mais uma aparncia do que uma realidade: estes servios so verdadeiramente departamentos do tipo direco-geral, aos quais a lei d personalidade jurdica e autonomia s para que possam desempenhar melhor as suas funes. Por exemplo, no Ministrio das Finanas, o Instituto de Gesto do Crdito Pblico como se fosse uma direcogeral: administra certos aspectos da dvida pblica do Estado. Podia ser perfeitamente uma direco-geral: simplesmente, acontece que na gesto da dvida pblica surgem inmeros problemas contenciosos entre o Estado e os particulares; e no seria prtico que essas questes tivessem de ser levadas aos tribunais sendo o ru o Estado, representado pelo Governo, ou seja pelo MF. Ento d-se personalidade jurdica ao IGCP, para permitir que estas questes contenciosas que a sua actividade envolve sejam tratadas directamente pelo Instituto, atravs dos seus rgos dirigentes. No grupo dos servios personalizados, h ainda uma sub-espcie muito importante a considerar, que so os chamados organismos de coordenao econmica i.e. servios personalizados do Estado que se destinam a coordenar e regular

o exerccio de determinadas actividades econmicas, que pela sua importncia merecem uma interveno mais vigorosa do Estado. o caso do Instituto da Vinha e do Vinho, do Instituto do Vinho do Porto, etc.
Estes organismos destinam-se a dar efectividade interveno do Estado sobre a produo ou o comrcio de certos produtos mais importantes na vida econmica do Pas.

119. Idem: b) as fundaes pblicas A fundao pblica uma fundao que reveste natureza de pessoa colectiva (artigo 3/1 e 2 da LQIP). Trata-se de patrimnios que so afectados prossecuo de fins pblicos especiais. E resulta hoje do disposto do 51/2 da LQIP 43

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que para um instituto pblico poder ser designado como fundao deve ter parte considervel das receitas assente em rendimentos do seu patrimnio e dedicar-se a finalidades de interesse social. 120. Idem: c) os estabelecimentos pblicos Estabelecimentos pblicos so os institutos pblicos de carcter cultural ou social, organizados como servios

abertos ao pblico, e destinados a efectuar prestaes individuais generalidade dos cidados que delas caream.
o das Universidades pblicas e dos hospitais do Estado. Outro exemplo era o da Misericrdia de Lisboa, que tinha natureza de IP; mas agora j no assim, pois o DL 322/91 de 26 de Agosto transformou-a numa pessoa colectiva (de direito privado) e de utilidade pblica

administrativa.
Por vezes, pode parecer difcil distinguir um estabelecimento pblico de alguma das outras modalidades de institutos pblicos que enumermos. Um critrio prtico pode ser o seguinte: Se o IP pertence ao organograma dos servios centrais de um Ministrio, e desempenha atribuies deste no mesmo plano que as respectivas direces gerais, um servio personalizado do Estado. Se o IP assenta basicamente num patrimnio, existe para o administrar e vive dos resultados da gesto financeira desse patrimnio, uma fundao pblica; Se o IP no uma direco-geral personalizada, nem um patrimnio, mas um estabelecimento aberto ao pblico e destinado a fazer prestaes de caractr social ou cultural aos cidados, ento um

estabelecimento pblico.
121. Regime jurdico dos institutos pblicos A Lei Quadro dos Institutos Pblicos (lei 3/2004, de 15 de Janeiro) contm a regulamentao genericamente aplicvel aos IPs estaduais e regionais. Em primeiro lugar, a designao Lei-Quadro no significa aqui que se esteja perante uma lei de valor reforado, que deva ser respeitada como lei de enquadramento pelos especficos actos legislativos correspondentes s leis orgncias dos IPs. Apenas constituem leis com valor reforado aquelas que por fora da Constituio, sejam pressuposto normativo de outras leis ou que por outras devam ser respeitadas (artigo 112/3 CRP). Nada impede o acto legislativo correspondente lei orgncia de um determinado IP de regular a organizao e o funcionamento em termos diversos do estatudo na Lei Quadro. certo que no artigo 1/2 da LQIP se dispoe que os seus preceitos prevalecem sobre quaisquer normas especiais - maxime, as normas prprias de cada IP. Mas esta prevalncia refere-se apenas s normas especiais actualmente em vigor, deixando de fora todas as normas futuras resultantes de processos de criao ou reforma de IPs. E mesmo as normas actualmente em vigor s sero afectadas no caso de se revelarem desconformes aos escassos preceitos da LQIP referidos no artigo 50/1. Quanto s consequncias da eventual no observncia do determinado pela LQIP: 1. Tratando-se um instituto pr-existente, que no tenha sido objecto de adaptao, tudo est em saber se as normas desconformes se referem ou no s matrias contidas nos preceitos enumerados no 50/1: sefor o caso, esto revogadas e substitudas pelas normas da LQIP, que prevalecem (1/2); se no for o caso, permanecem plenamente em vigor. 2. Tratando-se de um novo instituto ou de um instituto objecto de reestruturao ou fuso, vale o que ficar estabelecido na respectiva lei orgncia, independentemente da relao de conformidade ou desconformidade aos preceitos correspondentes da LQIP. A partir da LQIP e de outras leis, podemos extrair os seguintes traos especficos destes organismos: 44

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A) So pessoas colectivas pblicas (artigo 4/1 LQIP); B) Benefeciam de autonomia administrativa (artigos 4/2 e 3 e 35/1); C) Podem dispor de autonomia financeira (artigo 4/2); D) So criados, modificados e extintos mediante acto legislativo (artigos 9/1 e 16/3); E) Possuem rgos prprios, dos quais o principal em regra um conselho directivo (artigo 18); F) Os respectivos presidentes so simultaneamente rgo dirigente do IP e rgo do Estado; G) Os seus servios administrativos podem ser centrais e locais, encontrando-se a organizao e o funcionamento fixados em regulamento interno (15/2 e 3 e 33/1); H) Esto sujeitos a uma interveno do Governo bastante apertada, que se traduz nomeadamente em poderes de superintendncia e tutela administrativa (artigos 41 e 42); I) O regime jurdico do seu funcionamento , regra geral, um regime de dto pblico (artigo 6); J) O pessoal dos IPs est sujeito ao regime de incompatibilidade de cargos pblicos (artigos 6/2 alnea f) e 34/4); K) O regime laboral aplicvel tender a ser o do contrato individual de trabalho, sem prejuzo da utilizao do regime da funo pblica quando tal se justificar (artigos 6/2, alnea b) e 34/1); L) Os IPs abrangidos pela LQIP devem utilizar a designao de Instituto IP ou Fundao IP (artigo 51); M) Os IPs podem conceder ou delegar algumas das suas atribuies a entidades privadas, juntamente com os poderes necessrios para o efeito (artigos 53 e 54). 122. Natureza Jurdica dos Institutos Pblicos A concepo mais divulgada v nos IPs um substrato institucional autnomo, diferente do Estado ou dele destacado, a que lei confere personalidade jurdica: nestes termos, a ordem jurdica criar um sujeito de direito com base numa instituio diferente do Estado. Os IPs sero, pois, entidades juridicamente distintas do Estado e os seus rgos dirigentes so, em princpio, rgos do instituto pblico e no rgos do Estado; o seu pessoal privativo do IP, no funcionalismo do Estado; as suas finanas so para-estaduais, no so finanas do Estado; o seu patrimnio prprio, no patrimnio do Estado. Outros autores tendem a ver os IPs como rgos com personalidade jurdica. III. As entidades pblicas empresariais 123. O sector empresarial do Estado (SEE) A grande transformao das economias ocidentais num sentido intervencionista d-se no decorrer do sculo XX. O Estado liberal oitcentista cede o seu lugar a um tipo diferente de Estado que, mesmo onde no socialista, no deixa de afirmar a sua presena activa nos mais variados sectores da vida social, e intervm por diversas formas na economia. Alm de se terem intensificado as formas pelas quais o sector pblico impe os seus comandos ou proibies ao sector privado, e de simultaneamente terem surgido e crescido os estmulos e auxlios que o primeiro concede ao segundo, verificou-se o alargamento da prpria dimenso do sector pblico, no s pelo aumento do nmero de organismos e funcionrios incumbidos de tarefas de interesse geral, mas tambm pelo ingresso na rbita estadual de vrias actividades produtivas at a tradicionalmente reservadas aos particulares ou pura e simplesmente expropriadas aos empresrios privados. Verifica-se, pois, que o Estado no se limitou a reforar os seus poderes de coaco ou a assumir novos deveres de prestao reivindicou tambm direitos de gesto. E comeou a explorar, em grande nmero, empresas agrcolas, comerciais e industriais: a par dos seus clssicos trajes de autoridade pblica, passou a envergar tambm vestes de

empresrio econmico. O sector pblico passou a ser dividido em sector pblico administrativo e sector publico empresarial.,
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124. Empresas pblicas, empresas participadas e entidades pblicas empresariais O DL n 558/99, de 17 de Dezembro, que visa regular genericamente o sector empresarial do Estado, distingue trs espcies de empresas que dele fazem parte: A) As empresas pblicas sob forma privada, que so sociedades controladas pelo Estado; B) As empresas pblicas sob forma pblica, tambm chamadas empresas pblicas empresariais, que so pessoas colectivas pblicas; C) As empresas privadas participadas pelo Estado, que no so empresas pblicas, mas integram igualmente o SEE. 125. O conceito hodierno de empresa pblica no Direito Portugus O vigente DL 558/99 foge apresentao de um conceito unitrio, preferindo ficar-se pela definio de duas espcies principais de empresas pblicas no artigos 3 e 23, mas sem definir o gnero comum. Vejamos, contudo, que elementos parcelares podem extrair deste diploma para a elaborao terica do conceito de empresa pblica: A) A forma jurdica irrelevante para a definio do respectivo conceito, uma vez que h empresas pblicas sob a forma de pessoas colectivas pblicas, e h empresas pblicas que so sociedades comerciais, as quais constituem pessoas colectivas privadas; B) As empresas pblicas sob forma pblica tm direco e capitais pblicos; C) As empresas pblicas sob forma privada caracterizam-se pela sua subordinao influncia dominante do Estado, ou de outras entidades pblicas, a qual pode resultar, que da maioria do capital, quer da existncia de direitos especiais de controlo; Ou seja, (i) a empresa pblica , antes de mais, uma empresa em sentido econmico e (ii) o seu caractr pblico no lhe advm apenas do facto de a maioria do capital pertencer a entidades pblicas, mas pode resultar, em alternativa, da titularidade por tais entidades de direitos especiais de controlo, que lhes dem sobre a empresa uma influncia dominante. Sendo assim, podemos definir as empresas pblicas como as organizaes econmicas de fim lucrativo, criadas e

controladas por entidades jurdicas pblicas.


127. Idem: a empresa pblica como empresa O que uma empresa? Para se chegar ao conceito de empresa preciso partir do conceito de unidade de produo i.e. organizao de capital, tcnica e trabalho, que se dedica produo de determinados bens ou servios,

destinados a ser vendidos no mercado mediante um preo.


Ora bem, as unidades de produo podem estar organizadas e funcionar segundo dois critrios fundamentais: ou com fim lucrativo ou sem fim lucrativo. Se esto organizadas e funcionam de modo a prosseguir um fim lucrativo, so empresas; se, pelo contrrio, esto organizadas e funcionam de modo a no prosseguir um fim lucrativo so unidades de produo no empresariais. 128. Idem: a empresa pblica como entidade pblica H, pelo menos, uma de duas realidads que na empresa pblica tm caractr pblico: A) A empresa pblica pode ter maioria de capitais pblicos : neste caso, o financiamento inicial, que serve para formar o capital da empresa, pblico; e, tratando-se de empresas pblicas estaduais, os capitais vm do prprio Estado; 46

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B) Em alternativa, se o Estado ou outras entidades pblicas no detiverem a maioria do capital, possuiro

direitos especiais de controlo, exercendo influncia dominante sobre a empresa pblica (DL 558/99,
artigo 3/1). Na prtica, as duas caracteristcas indicadas coincidem na maioria dos casos. Mas podem no coincidir: o Estado, mesmo sem a maioria do capital, pode ter, por fora da lei, direitos especiais de controlo. A empresa ser ento pblica, mas por fora de outros modos de controlo nas mos do Estado. No final de contas, o trao caracterstico da empresa pblica j no hoje como foi at 1999 o caractr pblico do capital, mas antes a sujeio legal ou estatutria da empresa ao controlo da Administrao Pblica. 129. Motivos da sua criao Que motivos levam criao de empresas pblicas. Essencialmente: A) Domnio de posies-chave na economia: as EPEs podem nascer da necessidade que, por vezes, o Estado sente de intervir na economia assumindo posies-chave i.e. posies estrategicamente fundamentais. B) Modernizao e eficincia da Administrao: outro motivo que leva criao de EPEs reside na necessidade, para maior eficincia de administrao, de transformar velhos servios, organizados segundo moldes burocrticos, em empresas pblicas modernas, geridas sob forma industrial ou comercial. Neste caso, surgem como factor e instrumento de reforma da AP, para conseguir maior rendimento da mquina administrativa. C) Aplicao de uma sano poltica: podem criar-se EPEs como sano, como punio poltica. Foi o que aconteceu em Frana, aps a 2 Guerra Mundial, onde algumas empresas privadas foram nacionalizadas e transformadas em empresas pblicas, a ttulo de punio por os respectivos proprietrios terem sido colaboracionistas com os alemes (ex: caso da Renault); D) Execuo de um programa ideolgico: tambm se tm criado por motivos ideolgicos, em cumprimento de programas doutrinrios de natureza socialista ou socializante, que consideram necessrio, por razes polticas, alargar a interveno do Estado a determinados sectores que, at a, estavam nas mos dos Particulares. E) Necessidade de um monoplio: h outros casos em que as empresas pblicas resultam de se considerar que em certos sectores a actividade econmica deve ser desenvolvida em regime de monoplio; e, entendendo-se que no se justifica que o monoplio esteja em mos de particulares, criam-se as respectivas empresas pblicas. Ex: CP; F) Outros motivos: (i) o desejo de prestar ao pblico bens ou servios em condies especialmente favorveis; (ii) a vontade de incentivar o desenvolvimento de certa regio; (iii) o desempenho de actividades em que seja particularmente importante evitar fraudes e irregularidades; (iv) a necessidade de continuao da explorao de servios pblicos cuja concesso haja sido resgatada, entre outros...

Concluindo: De um lado, h motivos polticos e econmicos que levam a transformar uma actividade privada em actividade pblica; Do outro, h motivos administrativos e financeiros que levam a converter uma actividade pblica burocrtica em actividade pblica empresarial. 47

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130. Espcies de empresas pblicas A) Quanto titularidade empresas pblicas estaduais, regionais ou municipais, conforme pertenam ao Estado, a uma regio autnoma ou a um municpio. Nada obsta a que a lei venha autorizar a criao de empresas pblicas pertencentes s regies administrativas continentais, se e quando existirem. B) Quanto natureza jurdica h empresas pblicas com personalidade jurdica e empresas pblicas sem personalidade jurdica. C) Quanto forma o DL 558/99 distingue entre empresas pblicas sob forma pblica (EPEs!) - o caso, designadamente, das que sejam pessoas colectivas pblicas e empresas pblicas sob forma privada (Eps) o caso, por exemplo, das sociedades comerciais formadas com capitais exclusivamente pblicos, bem como das sociedades com a maioria de capital pblico ou em que a Administrao pblica detm direitos especiais de controlo. D) Quanto ao objecto as empresas pblicas distinguem-se consoante tenham ou no por objecto a explorao de um servio pblico ou de um servio de interesse econmico geral (DL 558/99, artigos 19 e ss). 131. Regime Jurdico O regime jurdico genrico ou comum das empresas pblicas portuguesas encontra-se actualmente condensado num diploma principal, j citado: o DL n 558/99 de 17 de Dezembro estatuto das empresas pblicas. 132. Idem: personalidade jurdica e autonomia O actual estatuto das empresas pblicas reconhece implicitamente o trao caractersitico de as empresas pblicas serem dotadas de personalidade e autonomia. Com efeito, umas so sociedades como tais, dotadas de personalidade jurdica privada e outros so pessoas colectivas de direito pblico (EPEs). O artigo 25/2 reconhece-lhes expressamente capacidade jurdica o que equivale outorga implcita de personaldiade juridica. A lei diz tambm que as empresas pblicas so dotadas de autonomia patrimonial (25/1), o que dever ser entido no sentido de que as empresas pblicas tm patrimnio prprio. Quanto sua designao: As empresas pblicas que revistam forma jurdica privada sero denominadas como sociedade, em regra sociedades annimas (S.A.) pessoas colectivas privadas Se revestirem forma jurdica pblica so denominadas de entidades pblicas empresariais (artigo 24/2) pessoas colectivas pblicas. 133. Idem: criao e extino De acordo com o DL 558/99: a) A criao de empresas pblicas que revistam a forma de sociedade feita nos termos da lei comercial (artigo 3/1); a sua extino tambm se faz nos termos prescritos na lei comercial para as sociedades; b) A criao Entidades pblicas empresarias feita por decreto-lei (24/1), o qual aprovar tambm os respectivos estatutos; a sua extino faz-se tambm mediante DL (34/1). 134. Idem: rgos

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A lei no estabelce, em princpio, qualquer distino importante entre a estrutura orgncia das empresas pblicas que sejam sociedades e a das que constituam entidades empresariais pblicas. Na verdade, s primeiras aplicam-se, por definio, as regras do Cdigo das Sociedades Comerciais; e s segundas tambm, por fora da remisso efectuada pelo artigo 27/1 do DL 558/99. Num ponto, porm, prevalece o disposto no Direito Administrativo sobre as regras do Direito Comercial: a designao dos administradores por parte do Estado, nas empresas pblicas no feita por eleio da assembleia geral da empresa, mas por deliberao do Conselho de Ministros (15/4). 135.Idem: Superintendendncia e tutela do Governo As empresas pblicas, tal como os IPs, esto sujeitas interveno do Governo, que reveste as modalidades da superintendncia e tutela. O artigo 11 do DL 558/99 estabelece a finalidade principal da interveno do Governo : definir a orientao estratgica de cada empresa pblica i.e. definir os objectivos a atingir e os meios e modos a empregar para atingi-los. O mesmo no acontece quanto aos poderes que o Governo exerce em relao s autarquias locais. Face a estas, e por via de regra, a interveno governamental consiste apenas na verificao do cumprimento da lei por parte dos rgos autrquicos (CRP 243/1). que, enquanto as autarquias locais so independentes do Estado, as empresas pblicas no o so. Gozam de autonomia, mas no de independncia. As empresas pblicas no se auto-administram: desenvolvem uma administrao estadual indirecta. nisto que assenta a diferena entre tutela e superintendncia: sobre as autarquias locais, o Governo tem apenas poderes de tutela (i.e. fiscalizao); sobre as empresas pblicas tem, tambm, poderes de superintendncia (i.e. orientao). Sobre as empresas pblicas sob forma privada, as sociedades, (EPs) o Governo tem por lei os seguintes poderes: Exerccio dos direitos do Estado, como accionista, atravs da Direco-Geral do Tesouro, sob a direco do Ministro das Finanas (10/1); Definio das orientaes estratgicas pelo Conselho de Ministros (11); Controlo financeiro, atravs da Inspeco Geral de Finanas (do MF) destinado a averiguar a legalidade, economia, eficincia e eficcia da sua gesto (artigo 12); Exigncia de informaes sobre a vida econmica e financeira da empresa (artigo 13).

Por seu turno, sobre as empresas pblicas sob forma pblica (entidades pblicas empresariais), o Governo dispe, segundo a lei, dos poderes seguintes: Poderes de tutela econmica, a cargo do Ministro do sector, e de tutela financeira, a cargo do Ministro das Finanas (29/1); Definio das orientaes estratgicas pelo Conselho de Ministros (11); Aprovao do plano de actividades, oramentos e contas, assim como de dotaes, para capital, subsdios e indemnizaes compensatrias (29/2, alnea a); Homologao de preos ou tarifas a praticar, em certos casos (29/2, alnea b); Os demais poderes expressamento referidos nos estatutos (artigo 29/2 alnea c).

136. Idem: o princpio da gesto privada Qual o direito aplicvel actividade desenvolvida pelas empresas pblicas: ser o Direito Administrativo ou o direito privado (civil ou comercial)?

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A regra geral no nosso Pas como alis em todos os pases do mundo ocidental a de que as empresas pblicas, embora muitas vezes administradas por uma direco pblica e sempre sujeitas a um apertado controlo pblico, aplicam em princpio na sua actividade o direito privado: no porque o direito privado se lhes aplique automaticamente, mas porque o Direito Administrativo manda aplicar-lhes o direito privado. o que consta do DL 558/99 no artigo 7/1. O princpio da gesto privada no significa a sujeio das actividades das empresas pblicas apenas ao direito privado, mas a todo o direito normalmente aplicvel s empresas privadas o que inclui direito privado, certo, mas tambm aquela parte do direito pblico que versa especificamente sobre a actividade econmica das empresas privadas (Direito Fiscal, Direito Processual Civil, Direito Penal Econmico, etc) artigo 7/3. Em certos casos, combina-se o recurso ao direito privado com a possibilidade de lanar mo do direito pblico, sempre que necessrio. o que resulta do artigo 14/1. Note-se, no entanto, que a gesto pblica s poder ser estabelecida em situaes excepcionais e na medida do estritamente necessrio prossecuo do interesse pblico e somente por intermdio da lei ou de um contrato de concesso (14/2). 137. Idem: corolrios e limites do princpio da gesto privada O princpio da gesto privada desdobra-se em toda uma srie de corolrios que em grande parte a prpria lei se apressa a extrair e a formular explicitamente. Citemos os principais: A) Contabilidade: a contabilidade das empresas pblicas uma contabilidade empresarial, no uma contabilidade administrativa. Quer dizer, a contabilidade das empresas pblicas faz-se de acordo com as regras prprias da contabilidade comercial ou industrial, no de acordo com as regras de contabilidade pblica; B) Fiscalizao das contas: de acordo com o artigo 32, as contas das empresas pblicas no esto sujeitas fiscalizao preventiva do Tribunal de Contas, mas sim fiscalizao da Inspeco-Geral de Finanas e do Ministrio das Finanas; C) Regime jurdico do pessoal: o regime jurdico do pessoal que trabalha nas empresas pblicas o regime do contrato individual de trabalho, e no o regime da fundao publica; D) Segurana social: o regime da segurana social do pessoal das empresas pblicas o regime geral aplicvel aos trabalhadores das empresas privadas (centros regionais de segurana social), com a possvel excepo dos casos em que parte do pessoal esteja sujeito a um regime de direito administrativo (inscrio na Caixa Geral de Aposentaes). E) Impostos do pessoal: os funcionrios das empresas pblicas pagam impostos - o pessoal das empresas pblicas fica sujeito, quanto s remuneraes, tributao que incide sobre as remuneraes pagas aos trabalhadores das empresas privadas. Quer dizer, quem trabalhe ao servio de uma EP paga impostos sobre o rendimento do seu trabalho, nos mesmos termos em que os pagam aqueles que trabalham ao servio de empresas privadas; F) Impostos da empresa: as empresas pblicas esto sujeitas, em princpio, tributao directa e indirecta, nos termos gerais (artigo 7/2). Isto significa que as empresas pblicas, por terem um regime de gesto privada, tm de pagar impostos como se fossem empresas privadas, ao contrrio do que acontece com os IPs. G) Registo comercial: todas as empresas pblicas esto sujeitas ao registo comercial (28); H) Contencioso: nos termos do artigo 18/2 compete aos tribunais judiciais o julgamento da generalidade dos litgios em que seja parte uma empresa pblica i.e. a fiscalizao da actividade das empresas pblicas no fica submetida 50

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aos tribunais administrativos, justamente portque as empresas pblicas fazem gesto privada; mas, nos casos em que, segundo o artigo 14, as empresas pblicas poderem exercer poderes de autoridade, os litgios da emergentes sero da competncia dos tribunais administrativos; I) Execuo por dvidas: no possvel intentar contra qualquer empresa pblica processo de falncia ou insolvncia (34/2). Mas esta proibio da execuo universal no impede a licitude da execuo singular por dvidas, nos termos gerais do CPC. J) Sero as empresas pblicas comerciantes?? O Professor Freitas do Amaral entende que o so, se forem sociedades comercais; mas j no o so se forem sociedades civis ou EPEs.

4. A Administrao Autnoma 138. Conceito O artigo 199, alnea d), da Constituio estabelece que compete ao Governo, no exerccio das suas funes administrativas, dirigir os servios e a actividade da administrao directa do Estado, civil ou militar, superintender na administrao directa e exercer a tutela sobre esta e sobre a administrao autnoma. A administrao autnoma aquela que prossegue interesses pblicos prprios das pessoas que a constituem e por

isso se dirige a si mesma, definindo com independncia a orientao das suas actividades, sem sujeio a hierarquia ou a superintendncia do Governo.
O nico poder que constitucionalmente o Governo pode exercer sobre a administrao autnoma o poder de tutela (199, alnea d; 229/4 e 242 CRP), que um poder de fiscalizao ou controlo, que no permite dirigir ou orientar as entidades a ele submetidas. 139. Entidades incumbidas da administrao autnoma H vrias espcies de entidades pblicas que desenvolvem uma administrao autnoma i.e. que pertencem Administrao autnoma: a. b. c. As associaes pblicas (tipo associativo) As autarquias locais (pessoa colectiva de populao e territrio) E, embora numa posio muito especial, as regies administrativas dos Aores e da Madeira. (pessoa colectiva de populao e territrio) Em todas elas, h um substrato humano: todas so agrupamentos de pessoas, diferentemente do que acontece na administrao indirecta, onde tanto os institutos pblicos como as empresas pblicas so substratos materiais, organizaes de meios servios, patrimnios, estabelecimentos ou empresas. As regies autnomas dos Aores e da Madeira integram-se na administrao autnoma, embora com algumas especificidades no so apenas entidades administrativas, so tambm um fenmeno de descentralizao poltica, que envolve a transferncia para os rgos regionais de significativos poderes legislativos. Alm disso, as regies autnomas no esto abrangidas pelos poderes de tutela administrativa, salvo excepes (artigo 229/4 CRP). II. As Associaes Pblicas 140. Conceito

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As associaes pblicas so as pessoas colectivas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a

prossecuo de determinados interesses pblicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.
Note-se a diferena desta definio relativamente s que mais atrs foram propostas para identificar os institutos pblicos e as empresas pblicas. As associaes pblicas so pessoas colectivas de tipo associativo, enquanto os IPs e as EPs correspondem a pessoas colectivas pblicas de tipo institucional. Por outro lado, os IPs e as EPs existem para prosseguir interesses pblicos do Estado, integrando-se, por isso, na administrao indirecta. As associaes pblicas existem para prosseguir interesses prprios das pessoas que as constituem, pelo que, por essa razo, fazem parte da administrao autnoma. Entre associaes pblicas e institutos pblicos h apenas uma coisa em comum: ambos so pessoas colectivas pblicas, criadas para assegurar a prossecuo de interesses pblicos determinados e, por isso, em ambos os casos estamos perante pessoas colectivas de fins singulares. As denominadas ordens profissionais, como a Ordem dos Mdicos e a Ordem dos Advogados, que so comummente tidas como o paradigma das associaes pblicas so apenas uma categoria de vrias de associaes pblicas. 141. Espcies So trs as espcies de associaes pblicas: A) Associaes de entidades pblicas Trata-se de entidades que resultam da associao, unio ou federao de entidades pblicas menores e, especialmente, de autarquias locais. Por vezes, para designar este tipo de associaes pblicas utiliza-se a expresso concrsios pblicos. Constituem exemplos deste tipo de entidades as associaes de freguesias de direito pblico (Lei 175/99 de 21 de Setembro), as comunidades intermunicipais de direito pblico (Lei 11/2003 de 13 de Maio) e as reas metropolitanas de Lisboa e do Porto (lei 46/2008 de 27 de Agosto). Tambm as regies de turismo so associaes pblicas formadas entre os municpios e o Estado. B) Associaes pblicas de entidades privadas Como exemplos podemos apontar as ordens profissionais (Associaes Pblicas Profissionais Lei 6/2008 de 13 de fevereiro) e as camras profissionais. C) Associaes pblicas de caractr misto Nestes casos, h associados pblicos e particulares, uns e outros com direito a participar na assembleia geral ou num rgo deliberativo equivalente, em propores variveis. o que sucede, nomeadamente, com os centros de formao profissional de gesto partilhada ou centros protocolares, constitudos ao abrigo do DL 165/85 de 16 de Maio. Outros exemplos so os das cooperativas de

interesse pblico, os centros tecnolgicos e a Agncia para a Energia.


Convm distinguir as associaes pblicas de outras entidades que no podem ser qualificadas como associaes pblicas, (i) por no serem pessoas colectivas de direito pblico ou (ii) por lhes faltar a natureza associativa ou (iii) por no possuirem personalidade jurdica. Nomeadamente: A Associao Nacional de Municpios e a Associao Nacional de Freguesias; As associaes polticas (ex: partidos polticos); As igrejas e demais comunidades religiosas; As associaes sindicais A Cruz Vermelha Portuguesa As federaes desportivas; 52

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Em geral, todas as associaes de solidariedade social, de voluntrios de acco social ou de socorros mtuos. As universidades pblicas; Entre outros...

142. Idem: das ordens profissionais em especial (i) funes Identificam-se normalmente quatro ncleos fundamentais de funes desenvolvidas pelas ordens profissionais: a) b) c) d) Funes de representao da profisso face ao exterior; Funes de apoio aos seus membros; Funes de regulao da profisso; Funes administrativas acessrias ou instrumentais.

As funes mais importantes so as duas primeiras. Assim, as ordens profissionais desenvolvem normalmente uma intensa actividade de defesa da profisso. (ii) instrumentos de actuao Os traos do regime legal das ordens profissionais que suportam a sua actividade traduzem-se normalmente nas seguintes caractersticas: a) Unicidade (impede a existncia de outras associaes pblicas com os mesmos objectivos e com o mesmo mbito de jurisdio; b) Filiao (ou inscrio) obrigatria; c) Quotizao obrigatria ( um corolrio da filiao obrigatria e uma contraprestao pelos servios prestados pelas ordens aos seus associados); d) Auto-administrao; e) Poder disciplinar (vai at interdio do exerccio da actividade profissional). (iii) limites constitucionais sua actividade Sinteticamente, pode dizer-se que a existncia de uma ordem profissional de inscrio obrigatria representa uma restrio liberdade de associao e uma restrio liberdade de profisso. Por isso a possibilidade de constituir associaes pblicas deve decorrer de especficas normas constitucionais que sirvam de legitimao da restrio da liberdade de associao luz do artigo 18 da Constituio. E o mesmo se diga da liberdade de profisso. A regra de inscrio obrigatria altamente limitativa: as ordens profissionais no reconhecem queles que pretendem exercer a profisso que elas representam a faculdade de no se inscreverem. E, de igual modo, no reconhecem tambm aos seus membros o direito de cancelarem a respectiva inscrio continuando a exercer a sua actividade. 143. Regime Jurdico Ver pginas 450 458 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 144. Natureza jurdica A primeira questo consiste em saber se estas entidades pertencem categoria da administrao indirecta ou antes da administrao autnoma. O Professor Freitas do Amaral entende que hoje a generalidade das associaes 53

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pblicas se integram na administrao autnoma. Fala na generalidade e no em todas, porque o legislador pode
criar uma pessoa colectiva pblica de tipo associativo para prosseguir fins marcadamente estaduais. Com efeito, nas associaes pblicas o que est em causa a prossecuo de interesses pblicos que, primeiramente, so interesses prprios dos associados, no sentido de que so mais sentidos directamente por estes, ainda que sejam coincidentes com interesses do Estado ou das pessoas colectivas pblicas que estejam na sua origem. Alm disso, a gesto das associaes pblicas h-de caber aos seus prprios rgos, cujos titulares so designados democraticamente pelos associados; mais: quando se criam associaes pblicas est-se a optar pela atribuio de um amplo grau de autonomia a essas entidades, sobre as quais se renuncia ao exerccio de poderes de orientao ou superintendncia, mantendo-se apenas em aberto a possibilidade de exercer sobre elas poderes de fiscalizao ou tutela administrativa. Relativamente segunda questo, o que se discute o problema de saber se as associes pblicas correspondem mais a um fnome de associativizao da organizao administrativa ou se, pelo contrrio, se trata de um caso de

publicizao do direito de associao. O professor Freitas do Amaral entende que as associaes pblicas de entes privados so associaes com estatuto de direito pblico e as associaes pblicas de entes privados so
fundamentalmente entidades pblicas de tipo associativo. Naturalmente que as consideraes efectuadas sobre a natureza das associaes pblicas no so incuas no que respeita determinao do regime jurdico que lhes aplicvel, sobretudo considerando a inexistncia de uma lei geral sobre a matria. Por outras palavras, a questo da natureza jurdica das associaes pblicas importante para determinar o direito supletivo das associaes pblicas. III. As Autarquias Locais A) Introduo 145. A Administrao local autrquica A administrao local autrquica no se confunde com a administrao local do Estado: uma forma de administrao muito diferente. I) Sentido subjectivo/orgnico: conjunto das autarquias locais II) Sentido objectivo material: actividade administrativa desenvolvida pelas autarquias locais A existncia de autarquias locais no conjunto da Administrao Pblica portuguesa um imperativo constitucional (artigo 235 CRP). 146. Conceito As autarquias locais so pessoas colectivas pblicas de populao e territrio, correspondentes aos agregados de

residentes em diversas circunscries territoriais do territrio nacional e que asseguram a prossecuo dos interesses comuns resultantes da vizinhana mediante rgos prprios, representativos dos respectivos habitantes .
Importa relembrar que as autarquias locais so, todas e cada uma delas, pessoas colectivas distintas do Estado. So entidades independentes e completamente distintos deste embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. O conceito de autarquia local comporta, como se viu, quatro elementos essenciais: o territrio, o agregado populacional, os interesses prprios deste e os rgos representativos da populao. Vamos examin-los.

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A) O territrio O territrio autrquico naturalmente uma parte do territrio do Estado, a que se chama circunscrio administrativa. Lembre-se, no entanto, que a circunscrio administrativa apenas a poro do territrio, como tal, e a autarquia local a pessoa colectiva organizada com base nessa poro de territrio. O territrio desempenha uma tripla funo, nomeadamente: 1. 2. 3. A funo de identificar a autarquia local A funo de permitir definir a populao respectiva A funo de delimitar as atribuies e as competncias das autarquias e dos seus rgos, em razo do lugar. Naturalmente que estes rgos s tm competncia em funo da rea a que dizem respeito. Cada uma s pode actuar relativamente poro de territrio que lhe est afecta. Em princpio, as autarquias esgotam com os seus territrios o territrio nacional. Exceptua-se o caso da zonas de administrao dos portos i.e. as administraes porturias so institutos pblicos do Estado que tm a seu cargo uma certa zona, que por elas administrada em exclusivo, sem qualquer possibilidade interferncia das autarquais locais. B) O agregado populacional em funo do agregado populacional que se definem os interesses a prosseguir pela autarquia. A populao constitui o substrato humano da autarquia local. Os residentes no territrio da autarquia constituem, portanto, a sua populao o critrio da residncia. A qualidade de membro da populao de uma autarquia local confere uma srie de direitos e deveres: a. Direitos: direito de voto, nomeadamente nas eleies para os rgos dirigentes desssa mesmas autarquias; direito de consultar determinados documentos; direito de assistir s reunies pblicas dos rgos da autarquia; direito de impugnar em tribunal certos actos da autarquia, etc b. Deveres: pagamentos de impostos locais

C) Os interesses comuns Servem de fundamento existncia de autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os interesses privativos das populaes locais, resultantes do facto de elas conviverem numa rea restrita, unidas pelos laos de vizinhana. a existncia de interesses locais diferentes dos interesses gerais da colectividade nacional que justifica que ao lado do Estado existam entidades especificamente locais, destinadas a tratar dos interesses locais. D) Os rgos representativos Os rgos das Als so eleitos em eleies livres pelas respectivas populaes (eleies locais/autrquicas). atravs da eleio que so escolhidos os representantes das populaes locais para exercerem a funo de rgos das ALs. Em bom rigor, no haver autarquia local quando ela no seja administrada por rgos representativos das populaes que a compem. 147. Noes de descentralizao, auto-administrao e poder local A existncia constitucional de autarquias locais e o reconhecimento da sua autonomia face ao poder central, traduzse no conceito jurdico-poltico de descentralizao. Onde quer que haja autarquias locais, enquanto pessoas colectivas distintas do Estado, e dele juridicamente separadas, poder dizer-se que h descentralizao em sentido jurdico. O que significa que as tarefas da administrao pblica no so desempenhadas por uma s pessoa colectiva (Estado), mas por vrias pessoas colectivas diferentes. Quando alm da descentralizao em sentido jurdico h descentralizao em sentido poltico, e portanto os rgos representativos das populaes locais so eleitos livremente por estas, estamos em presena de um fenmeno que se chama auto-administrao: as populaes administram-se a si prprias. 55

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E o que o poder local?25 Na opinio do Professor Freitas do Amaral, s h poder local quando as ALs so verdadeiramente autnomas e tm um amplo grau de autonomia administrativa e financeira i.e. quando forem suficientemente largas as suas atribuies e competncias, quando forem dotadas dos meios humanos e tcnicos necessrios, bem como dos recursos materiais suficientes, para as prosseguir, exercer, e quando no forem excessivamente controladas pela tutela administrativa e financeira do poder central. 148. O princpio da autonomia local O princpio da autonomia local, para alm do direito de participao, pressupe e exige, pelo menos, os seguintes direitos: A. O direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos (Carta Europeia da Administrao Local de 1985, artigo 3/1) o seu domnio reservado; B. O direito de participarem na definio das polticas pblicas nacionais que afectem os interesses prprios das respectivas populaes; C. O direito de partilharem com o Estado ou a regio as decises sobre matrias de interesse comum; D. O direito de, sempre que possvel, regulamentarem a aplicao das normas ou planos nacionais por forma a adapt-los convenientemente s realidades locais: assim que, por exemplo, os municpios tm em Portugal o direito de elaborar os seus prprios planos urbanistcos, dentro dos parmetros fixados pelos planos nacionais e regionais de ordenamento do territrio, se os houver. 149. O princpio da autonomia local Em Portugal, tem havido tradicionalmente trs espcies de ALs, nomeadamente a freguesia, o concelho e o distrito. A Constituio de 1976 trouxe, porm, o seguinte esquema, que substitui o anterior: Mantm-se a autarquia concelhia, mas passa a denominar-se municpio; O distrito deixa de ser AL, convertendo-se em mera circunscrio administrativa; Mantm-se a freguesia Prev-se a criao, no futuro, de uma nova autarquia local, designada regio.

Assim, e em resumo, o sistema portugus de ALs compe-se actualmente de freguesias e municpios, devendo evoluir para um sistema de freguesias, municpios e regies. 150. Regime jurdico das autarquias locais: a) fontes Temos a considerar, fundamentalmente: 1. 2. 3. A Constituio (artigos 235 e ss); A lei das autarquias locais (lei 169/99 de 18 de Setembro); A lei da tutela do Estado sobre as ALs (lei 27/96 de 1 de Agosto)

151. Idem: b) traos gerais A Constituio regula minuciosamente a matria das autarquias locais. Nos artigos 235 e seguintes encontramos os princpios gerais da matria, nomeadamente:
25

Note-se que a expresso poder local no sinnima de administrao local autrquica, nem de autarquia local. Na verdade, pode haver ALs e no haver poder local ou seja, pode o conjunto das ALs no constituir um poder face ao poder do Estado.

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A) Diviso do territrio (artigo 236/4); B) Descentralizao (237); C) Patrimnio e finanas locais (238/1); D) Correco de desigualdades (238/2); E) rgos dirigentes (239/1 e 2); F) Referendo local (240); G) Poder regulamentar (241); H) Tutela administrativa (242); I) Pessoal (243/1 e 2); J) Apoio do Estado (243/3) Acrescenta-se ainda o importantssimo princpio da reserva de lei, em matria de ALs: Reserva absoluta (da AR): 164, alneas b), l), m), n) e r); Reserva relativa (da AR): 165,alneas q), r) e aa).

B) A freguesia 152. Conceito Freguesias so as autarquias locais que, dentro do territrio municipal, visam a prossecuo de interesses prprios

da populao residente em cada circunscrio paroquial.


Importa salientar que parquia uma expresso sinnima da freguesia. 153. Importncia da freguesia Ver pginas 507 509 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 154. A freguesia na histria e no Direito Comparado Ver pginas 509 - 512 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 155. Criao de freguesias A criao est regulada pela Lei 8/93, de 5 de Maro, e s pode ser feita pela Assembleia da Repblica (artigo 2). 156. Atribuies da freguesia Quais so as principais atribuies das freguesias? a) No plano poltico, so as freguesias que realizam o realizam o recensamento eleitoral e atravs dos seus servios que se desenrolam os diversos processos eleitorais de carcter poltico e administrativo (PR, AR, assembleias regionais e ALs); b) No plano econmico, as freguesias ocupam-se da administrao dos seus bens ou dos sujeitos sua jurisdio (baldios, guas pblicas, cemitrios) e promovem obras pblicas, nomeadamente a construo e manuteno de caminhos pblicos; c) No plano cultural e social, as freguesias desenvolvem uma aco de maior importncia, sobretudo em matria de cultura popular e assistncia social, incluindo tarefas de sade pblica.

157. rgos da freguesia Os principais rgos da freguesia so: A) Um rgo deliberativo e representativo dos habitantes a Assembleia de Freguesia; 57

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B) Um rgo executivo a Junta de Freguesia. O sistema eleitoral relativo a estes rgos funciona em dois graus: 1. 2. Primeiro, os eleitores elegem os membros da AF; Estes, por sua vez, no mbito da Assembleia, elegem a JF. A JF , pois, designada por eleio indirecta.

158. Idem: a) a Assembleia de Freguesia O artigo 5 da LAL (169/99) diz-nos quantos so os membros da Assembleia de Freguesia, que variam muito em funo do nmero de eleitores recenseados em cada freguesia. A competncia das AFs vem regulada no artigo 17 da mesma lei, e pode ser agrupada em quatro funes principais: 1. 2. 3. Funo eleitoral: compete AF eleger a JF; Funo de fiscalizao: a AF acompanha a actividade da Junta, controlando e superintendendo o seu funcionamento; Funo de orientao geral: no exerccio desta funo, compete Assembleia discutir os oramentos e contas, estabelecer normas gerais, aprovar regulamentos, constituir grupos de trabalho para o estudo dos problemas da freguesia, etc. Na competncia das AFs incluem-se, portanto, os poderes tributrios e poderes regulamentares; 4. Funo decisria: consiste em decidir os casos concretos mais importantes, em virtude da sua relevncia, reservados pela lei para a Assembleia, no os deixando competncia da Junta. 159: Idem: b) a Junta de Freguesia A Junta de Freguesia o corpo administrativo da freguesia e constituda por um Presidente e por um certo nmero de vogais. H trs modalidades quanto composio da Junta de Freguesia (LAL, artigo 24). A JF um rgo de funcionamento regular, pois, como estabelece o artigo 30 da LAL, rene ordinariamente uma vez por ms, podendo faz-lo extraordinariamente sempre que necessrio. Sobre a competncia da JF dispe o artigo 34 da mesma lei. Principais funes: 1. 2. 3. 4. 5. Funo executiva: compete Junta assegurar a execuo das deliberaes da AF, bem como a execuo das leis, regulamentos e planos aplicveis; Funo de estudo e proposta: a Junta deve estudar os problemas da freguesia e propor solues para eles; Funo de gesto: cabe Junta assegurar a gesto regular dos bens, servios, pessoal, finanas e obras a cargo da freguesia; Funo de fomento: a Junta est incumbida de apoiar por si ou em comparticipao com outras entidades, as iniciativas sociais, culturais e desportivas e outras que sejam de interesse para o desenvolvimento da freguesia. Funo de colaborao Em especial, no mbito do ordenamento do territrio e urbanismo; Em geral, relativamente a todas as entidades pblicas, em tudo o que respeito ao bem-estar da populao da circunscrio: colaborar e/ou participar tambm uma competncia da JF. Refira-se, alm disso que a Junta de Freguesia pode: Exercer competncias delegadas pela Cmara Municipal (artigos 37 e 66 da LAL), devendo o acto de delegao ser objecto de ratificao pela Assembleia Municipal [artigos 34/5, alnea c); 17/2, alnea l) da LAL); Pode ainda, sob autorizao da AF, desenvolver as competncias previstas no artigo 4/1, alnea e) e no artigo 34/6, alnea f); 160. As freguesias e as comisses de moradores 58

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Ver pginas 523 -524 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) C) O municpio 161. Conceito O municpio a autarquia local que visa a prossecuo de interesses prprios da populao residente na circunscrio concelhia, mediante rgos representativos por ela eleitos. Ao incluir na definio a expresso autarquia local, j vai implcita a caracterizao do municpio como pessoa colectiva pblica, do tipo pessoa colectiva de populao e territrio. E, ao fazer referncia aos interesses da populao residente na circunscrio concelhia, delimita-se o mbito do municpio, distinguindo-o da freguesia e da regio, que visam a prossecuo de interesses prprios de outras populaes, definidas em funo da residncia em circunscries de rea mais restrita ou mais vasta que a do municpio. 162. Importncia prtica Ver pginas 526 - 528 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 163. Natureza jurdica Ver pginas 528 - 532 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 164. O municpio na histria: origem Ver pginas 538 -542 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 165. Criao, extino e modificao de municpios A Constituio determina, no seu artigo 164, alnea n), que da reserva absoluta da AR a criao, extino e modificao das autarquias locais e respectivo regime, e estabelece, no seu artigo 165, alnea q), que da reserva relativa da AR o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanas locais. O problema no ficou, pois, esclarecido: porque a criao ou a extino de autarquias em concreto matria que no se reconduz noo de regime da criao ou extino, nem do estatuto das ALs. Foi a lei 11/83 de 2 de Junho que resolveu expressamente a questo, no seu artigo 1. 166. Fronteiras, designao, categoria e smbolos municipais Ver pginas 545 - 546 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 167. Atribuies municipais: de jure condendo Sabemos j quais so as atribuies de uma pessoa colectiva: so os fins ou interesses que essa pessoa colectiva deve, por lei, seguir. A questo de saber quais devam ser as atribuies do municpio complexa e pode-se dizer que est sempre em aberto. Repare-se que o problema das atribuies municipais pode ser colocado em dois planos diferentes: 1. 2. O plano do legislador, um plano poltico (ou de jure condendo); O plano do direito legislado, um plano jurdico (ou de jure condito).

Vistas as coisas pelo prisma de jure condendo, trata-se de uma questo delicada e dificil, pois depende de inmeros factores e, nomeadamente, das opes polticas fundamentais em cada momento, que podem ser mais ou menos descentralizadores. , afinal, todo o problema da opo entre centralizao e descentralizao que est aqui em causa: se se conferem mais atribuies aos municpios, e menos ao Estado, est-se a definir uma poltica descentralizadora; no caso contrrio, est-se a adoptar uma poltica centralizadora. 59

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Na actualidade, assiste-se ao embate de duas tendncias opostas: 1. 2. A tendncia para a centralizao econmica; e A tendncia para a descentralizao administrativa.

Com efeito, no campo da economia, assistimos a uma tendncia para centralizar responsabilidades no Estado e, dentro deste, no Goevervo. Mas, por outro lado, desenha-se uma tendncia cada vez mais forte para a descentralizao administrativa, que resulta da prpria noo de democracia, da ideia de participao dos cidados na vida pblica e do princpio da subsidariedade, na sequncia da referncia constitucional, no artigo 6/1, em complemento do imperativo de descentralizao, frisando que as atribuies e competncias devem ser exercidas pelo nvel da administrao melhor colocado para as prosseguir com racionalidade, eficcia e proximidade aos cidados. 168. Idem: de jure condito Ver pginas 559 - 562 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 169. Os rgos do municpio em geral O municpio uma pessoa colectiva que, como bvio, tem os seus rgos. Conforme diz expressamente o artigo 235/2 da CRP os rgos das autarquias locais so rgos representativos (das populaes locais residentes no territrio da autarquia). Os rgos das autarquias s podem dizer-se representativos quando a designao dos seus titulares provier de eleio: s h representao, neste sentido, quando houver auto-administrao. Outra classificao dos rgos a que importa aludir a que a Constituio estabelece no artigo 239, a respeito das ALs, entre rgos deliberativos e rgos executivos. rgos deliberativos so aqueles que tomam as grandes decises de fundo e marcam a orientao ou definem o rumo a seguir pela entidade a que pertencem. Assembleia Municipal rgos executivos so os que aplicam essas orientaes gerais no dia-a-dia encarregando-se da gesto corrente dos assuntos compreendidos nas atribuies da pessoa colectiva. Cmara Municipal e Presidente da Cmara Municipal. 170. Idem: particularidades do actual sistema de governo municipal portugus Ver pginas 576 - 579 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 171. Os rgos do municpio: a) a Assembleia Municipal A Assembleia Municipal funciona como parlamento municipal. Composio: artigo 251 CRP Funcionamento: artigo 49 da LAL

Relativamente s competncias (artigo 53 LAL): a. b. c. d. Funo de orientao geral do municpio, de que a mais importante discutir e aprovar o programa anual de actividades e o oramento do municpio; Funo de fiscalizao da Cmara Municipal Funo de regulamentao, que consiste em elaborar regulamentos, de entre os quais uma categoria muito importante de regulamento municipal, que so as posturas municipais; Funo tributria, que consiste em estabelecer impostos e taxas, a que os municpios ficam sujeitos;

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e.

E, finalmente, funo de deciso superior, que se traduz na prtica de actos sobre as matrias mais importantes da vida do municpio como por exemplo, a aprovao do plano de urbanizao, a autorizao de compra de imveis, a concesso de exclusivos a empresas existentes na rea do municpio, etc.

172. Os rgos do municpio: b) a Cmara Municipal A Cmara Municipal o rgo colegial de tipo executivo a quem est atribuda a gesto permanente dos assuntos municipais. Este rgo directamente eleito pela populao do municpio. Composio: artigo 57 da LAL Funcionamento: artigo 62 da LAL

Relativamente s competncias, esclarece o artigo 64 da LAL que h cinco tipo de funes: a. b. c. d. e. Funo preparatria e executria: a Cmara prepara as deliberaes da AM e, uma vez tomadas, executaas; Funo consultiva: a Cmara emite parecer sobre projectos de obras no sujeitos a licenciamento municipal e participa, nos termos da lei, em rgos consultivos de entidades de administrao central; Funo de gesto: a Cmara gere o pessoal, os dinheiros e o patrimnio do municpio, e dirige os servios municipais; Funo de fomento: a Cmara apoia, exclusiva ou conjuntamente com outras entidades, o desenvolvimento de actividades de interesse municipal de natureza social, cultural, desportiva, recreativa, ou outra; Funo de deciso: a Cmara toma todas as decises de autoridade que a lei lhe confia, nomeadamente atravs da prtica de actos administrativos, de contratos administrativos e da emisso de posturas no mbito da sua competncia exclusiva. A forma de exerccio da competncia da Cmara Municipal que constitui a regra ao contrrio do que acontece com o Governo a do exerccio colectivo pela Cmara, reunida em colgio. Excepes: artigos 65/1; 65/2; 53/6, alnea s, 64/6 alnea c) e 66; 68 - LAL

173. Os rgos do municpio: c) o Presidente da Cmara O vasto elenco de competncias enunciadas no artigo 65 da LAL confirmam que o PC um rgo de vasta competncia executiva, a figura emblemtica do municpio, e o verdadeiro chefe da administrao municipal. As principais competncias do PC, segundo o artigo 68 da LAL, so as seguintes: a. b. c. d. Funo presidencial: consiste em convocar e presidir s reunies da Cmara, e em representar o municpio, e juzo e fora dele; Funo executiva: cabe-lhe executar as deliberaes tomadas pela prpria Cmara; Funo decisria: compete-lhe dirigir e coordenar os servios municipais como superior hierrquico dos respectivos funcionrios e resolver todos os problemas que a lei lhe confie ou a Cmara lhe delege Funo interlocutria: cumpre ao PC fornecer informaes aos vereadores e Assembleia Municipal, bem como remeter a esta toda a documentao comprovativa da actividade do Municpio, em especial no plano financeiro. Alm da sua competncia prpria, o PC pode exercer tambm uma considervel competncia delegada, nos termos do artigo 65/1 da LAL.

175. Servios municipais, servios municipalizados e empresas pblicas municipais

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A) Servios municipais: servios do municpio que, no dispondo de autonomia, so directamente geridos pelos rgos principais do muncipio v.g. pela Cmara Municipal. Os servios municipais so criados pela assembleia municipal, sob proposta da cmara municipal [53/2 alnea n) e 64/6 alinea a) da LAL). Exemplos: a secretaria da cmara, a tesouraria da cmara, servios de incndios, servios de polcia municipal, etc. B) Servios municipalizados: so aqueles a que a lei permite conferir organizao autnoma adentro da administrao municipal e cuja gesto entregue a um conselho de administrao privativo. Os servios municipalizados so criados por deliberao da AM sob proposta da CM [53/2 alnea l) e 64/6 alnea a) da LAL]. Os servios municipalizados so, na opinio do Prof. Freitas do Amaral, verdadeiras empresas pblicas que, no tendo personalidade jurdica, esto integrados na pessoa colectiva do municpio. C) Empresas pblicas municipais: reconhecido aos municpios (pela Assembleia Municipal, sob proposta da Cmara) a competncia para a criao de empresas municipais para explorao de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse pblico cujo objecto se contenha no mbito das atribuies autrquicas. Todas estas empresas gozam de personalidade jurdica e so dotadas de autonomia administrativa, financeira e patrimonial. (ver Lei 58/98 de 18 de Agosto LEPM). 176. Associaes de municpios Ver pginas 600 - 606 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 177. A interveno do Estado na administrao municipal Actualmente o diploma que disciplina a matria da tutela do Estado sobre as autarquias a Lei 27/96 de 1 de Agosto. 1. Objecto: a tutela do Estado sobre as ALs s pode ter por objecto a legalidade da actuao destas, e no tambm o mrito das suas decises (242/1 CRP). 2. Espcies: A tutela estadual sobre o poder local reveste apenas duas modalidades: tutela inspectiva e tutela integrativa. 3. Contedo: no se prev a possibilidade do Estado utilizar as modalidades de tutela revogatria ou substitutiva. 4. Titularidade: a tutela administrativa sobre as ALs uma atribuio do Estado. A que rgos compete exerc-la? Basicamente a dois (artigo 5): a. b. Ao Governo, atravs do Ministro das Finanas e do Ministro competente em matria de administrao local; Aos Governadores civis, na rea de cada distrito, nos casos previstos na lei.

5. Exerccio da tutela inspectiva: Inspeccionar significa examinar as contas e documentos de um organismo, a fim de verificar se tudo se encontra de acordo com as leis aplicveis [artigo 3/2 alnea a) e 6 da LTA 27/96]. a. b. Se se suspeita da existncia de uma situao geral de ilegalidades numerosas e imputveis a vrios indivduos, procede-se a uma sindicncia [artigo 3/2, alnea c)]; Se se pretende fazer apenas uma inspeco de rotina, ou verificar a legalidade de certo acto ou do comportamento de um dado indivduo, procede-se a um inqurito [artigo 3/2, alnea b)]; a. Tanto as sindicncias como os inquritos podem ser ordenados por iniciativa prpria ou mediante denncia de outros rgos da Administrao ou de particulares. 62

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6. Perda do mandato: os membros dos rgos autrquicos eleitos esto sujeitos sano legal da perda do mandato, desde que em relao a eles se prove que cometeram determinadas ilegalidades consideradas graves [artigos 7, 8/3 e 9 alinea i)]. Verificada a ilegalidade ou ilegalidades pelos inspectores, e reconhecida a sua gravidade pela entidade tutelar, o processo remetido ao Ministrio Pblico, a fim de propor, no tribunal administrativo de crculo competente, a correspondente aco de perda de mandato (artigo 11/2 e 3 LTA). Causas de perda de mandato artigo 8. Na ausncia de determinao expressa na lei, uma vez decretada a perda de mandato, a vaga ser preenchida pelo cidado seguinte na lista apresentada a sufrgio ou, em caso de coligao, pelo cidado imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que perdeu o mandato. 7. Dissoluo: Qualquer rgo colegial autrquico pode ser dissolvido, cessando simultaneamente o mandato de todos os seus membros, quando lhe forem imputveis aces ou omisses ilegais graves (Artigo 242/3 CRP e 9 da LTA). Determinada a dissoluo de um rgo autrquico, a deciso judicial notificada ao Governo (artigo 15/7 e pode suceder uma de trs coisas: a. Tratando-se de assembleia de freguesia ou da cmara municipal, nomeada uma comisso administrativa, de 3 a 5 membros, que ficar a gerir os assuntos correntes da competncia do rgo executivo dissolvido. Repare-se que a dissoluo da assembleia de freguesia envolve automaticamente a dissoluo da junta (12/4) at realizao de novas eleies, que ho-de, em regra, ter lugar no prazo mximo de 90 dias (14/3). b. c. Tratando-se de assembleia municipal, no h nomeao de qualquer comisso administrativa, devendo ser marcadas novas eleies num prazo mximo de 90 dias (14/3). Tratando-se de junta de freguesia ou de rgos equiparados de outras pessoas colectivas de base autrquica tambm no h nomeao de qualquer comisso administrativa, tendo de se proceder, de acordo com as leis aplicveis, nova eleio para designao dos titulares dos rgos. 8. Causas de no aplicao da sano: artigo 10 LTA 9. Efeitos das sanes tutelares: artigo 12 LTA D) A regio 179. Preliminares O municpio e a freguesia so aquilo a que poderamos chamar autarquias locais de base i.e. comunidades naturais coladas s populaes e assentes na vizinhana que beneficiam de uma grande continuidade histrica e cuja caracterizao fcil de fazer. J com as duas outras entidades que nos falta estudar o distrito e a regio as coisas so bastante diferentes. O distrito nem sempre foi autarquia local, tem uma histria acidentada, e est destinado a desaparecer: veja-se o disposto no artigo 291/1 da CRP. Quanto regio, ainda no existe no nosso pas e nunca existiu, embora se lhe possa encontrar um antepassado na provncia. No se sabe ainda ao certo quando haver regies, dado o processo da sua criao, bem como a falta de vontade poltica que tem existido para a impulsionar. 180. Evoluo histrica da autarquia supra-municipal Ver pginas 647 - 656 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 63

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181. O problema do distrito De 1959 a 1976, os distritos podiam ser definidos como as autarquias locais de carcter supramunicipal cuja rea

coincidia com as dos governadores civis . E a doutrina sublinhava a necessidade de no confundir os distritos
enquanto autarquias locais como os distritos, ou governos civis, enquanto circunscries administrativas: as reas eram coincidentes, mas a natureza jurdica era completamente diferente. Todavia, a Constituio vigente diz, claramente, no artigo 236/1 que as autarquias locais do Continente so as freguesias, os municpios e as regies administrativas, omitindo assim da lista os distritos. E no artigo 291/1 nem sequer se refere entidade jurdica distrito, mas apenas diviso distrital. E mais: nem a Constituio, nem a lei, prevem um corpo administrativo para gerir os assuntos distritais, sendo certo que o distrito no hoje em dia governado por rgos eleitos. Tudo aponta, assim, no sentido de que o distrito no tem personalidade e autonomia, tendo sido riscado do mapa das autarquias locais. 182. A regio como autarquia local As regies, ou regies administrativas, so autarquias locais supramunicipais, que visam a prossecuo daqueles interesses prprios das respectivas populaes que a lei considere serem mais bem geridos em reas intermdias entre o escalo nacional e o escalo municipal. 183. Confronto entre as regies administrativas continentais e as regies autnomas insulares inegvel que algumas semelhanas se verificam: a. b. c. d. Ambas so pessoas colectivas pblicas, dispondo de personalidade jurdica e patrimnio prprio; Ambas so pessoas colectivas de populao e territorio; Ambas constituem factor de descentralizao; Ambas dispem de poder regulamentar e de autonomia administrativa e financeira;

Todavia, verificam-se bastantes diferenas: 1. 2. 3. 4. 5. Primeiro, as regies continentais so autarquias locais; as regies autnomas so regies polticoadministrativas; As regies continentais regulam-se pelo Direito Administrativo estadual; as regies autnomas, para alm da CRP, regulam-se por estatutos poltico-administrativos elaborados por elas prprias e aprovados pela AR; As regies continentais tm apenas poderes administrativos; as regies autnomas tm, alm desses poderes, poderes legislativos e participam no exerccio da funo poltica do Estado; As regies continentais tm rgos administrativos e o seu executivo uma junta (a junta regional); as regies autnomas tm rgos de governo prprio e o seu executivo um governo (o Governo regional); Junto das regies continentais h um representante do governo nomeado em Conselho de Ministros; nas regies autnomas h um Representante da Repblica, nomeado pelo Presidente da Repblica, sob proposta do Governo e ouvido o Conselho de Estado (230 CRP). Em sintese, podemos dizer que as regies administrativas continentais so entidades administrativas, que exercem funs de auto-administrao; as regies autnomas so entidades polticas, que exercem funes de autogoverno.

184. As atribuies da regio

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Os preceitos bsicos neste assunto so os artigos 257 e 258 da CRP, nos termos dos quais as atribuies das regies so: a. b. c. d. Dirigir servios pblicos; Coordenar e apoiar a aco dos municpios da respectiva rea; Elaborar planos regionais de desenvolvimento econmico e social; Participar na elaborao dos planos de desenvolvimento econmico e social de mbito nacional, previstos nos artigos 90 e seguintes da CRP. A Lei Quadro das Regies Administrativas (lei 56/91) pormenoriza um pouco mais estas directrizes constitucionais no seu artigo 17. 185. Continuao: o princpio da subsidariedade Em toda esta matria das atribuies regionais importa ter presente um princpio geral proclamado no artigo 4/1 da LQRA (e no artigo 6/1 da CRP) o princpio da subsidariedade. Tal como est redigido, este preceito pretende significar, essencialmente, isto: as duas entidades territoriais principais so o Estado e o municpio, no passando a regio de uma entidade secundria i.e. a definio das atribuies, competncias e recursos da regio no pode, em princpio, retirar poderes nem ao Estado nem ao municpio. Esta ideia porem errada e inconstitucional. errada porque criar um escalo regional de administrao autrquica que no diminua em nada o poder administrativo actual do Estado e dos municpios fomentar uma gigantesca burocratizao da nossa Administrao pblica. A regionalizao do pas do ser til e necessria se tiver por objecto descentralizar o Estado e, por conseguinte, fazer um nmero maior ou menor de transferncias do Estado para a regio: se no for para isto, a regionalizao ser um contra-senso. Por outro lado, o princpio da subsidariedade sempre significou que uma entidade pblica de grau superior s deve desempenhar as tarefas que no sejam mais bem prosseguidas por entidades pblicas de grau inferior ou por entidades privadas. Ora, este artigo ser ilegal, pois contraria frontalmente o disposto no artigo 4/3 da Carta Europeia da AutonomiaLocal, que dispe que regra geral, o exerccio das responsabilidades pblicas deve incumbir, de preferncia, s autoridades mais prximas dos cidados. Ora, o nmero 1 do artigo 4 pretende dizer exactamente o contrrio. Afigura-se inconstitucional na medida em que: Contraria os princpios da subsidariedade e da descentralizao democrtica da AP (6/1 CRP); Contraria o princpio da aproximao dos servios s populaes (267/1); Em todo o Ttulo VIII da Parte III da Constituio (artigos 235 a 265), no se encontra um nico vislumbre de secundarizao da regio em relao ao Estado. 188. A relao a definir entre as atribuies da regio e as do Estado claro que isto no significa, de modo algum, que os interesses nacionais a cargo do Estado no devam prevalecer sobre os interesses locais a cargo das regies, dos municpios e das freguesias. O que significa , apenas, que na delimitao a fazer entre os interesses pblicos de carcter regional que devam continuar a cargo do Estado e os que devam passar para a esfera prpria das regies, o princpio da subsidariedade manda transferir para estas tudo quanto elas possam fazer melhor do que o Estado, no mandando considerar que as funes cometidas ou a cometer

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s regies sejam meramente secundrias, ou auxiliares, ou instrumentais ou numa palavra subsidirias s do Estado. 189. rgos das regies Segundo a Constituio (artigo 259), a regio tem dois rgos representativos: a) b) A assembleia regional (260) A junta regional (261)

190. Governador Civil regional Diz o artigo 262 da Constituio que junto da regio haver um representante do Governo, nomeado em Conselho de Ministros. O artigo 40 da LQRA resolveu chamar-lhe governador civil regional. Como magistrado administrativo, o Governador Civil regional tem uma tripla funo: a. b. c. Representar o Governo na rea da regio Fiscalizar a legalidade da actuao da prpria regio enquanto AL Exercer poderes de tutela administrativa, em nome do Estado, sobre os municpios e as freguesias existentes no territrio da respectiva regio. 192. O processo de regionalizao do Continente: a) generalidades As regies como ALs esto previstas na nossa Constituio, mas a verdade que ainda no est institudas em concreto. No plano legislativo, j existe uma Lei Quadro das Regies Administrativas (LQRA) e uma Lei de Criao das Regies Administrativas (lei 16/98 de 28 de Abril). Tal no basta, porm, para a instituio em concreto de cada regio, pois ela est dependente por fora da prpria CRP (artigos 255 e 256) de se levar ou no at ao fim o seguinte procedimento: a. b. c. d. Aprovao de uma lei quadro das regies administrativas; Definio da diviso do territrio continental em regies; Criao simultnea, por lei, de todas as regies continentais, podendo haver diferenciaes quanto ao regime aplicvel a cada uma (256 CRP); Voto favorvel da maioria dos cidados eleitores, em referendo, relativamente instituio das regies administrativas no Pas e instituio da especfica regio que abranja a respectiva rea de residncia (256) e. Aprovao da lei de instituio em concreto de cada regio (256).

Note-se que regionalizao no desconcentrao. A regionalizao traduz-se na criao de entidades pblicas novas, autnomas, chamadas regies, com rgos prprios de deciso, eleitos em sufrgio directo e universal pela populao residente em cada regio, e dotados de competncias prprias para resolverem os seus prprios assuntos, atravs dos seus proprios recursos humanos, materiais e financeiros. Pontos 193 - 196 Ver pginas 669 - 674 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 5. A administrao regional autnoma 197. Remisso para a disciplina de Direito Constitucional 197.1. Conceito As regies como ALs esto previstas na nossa Constituio, mas a verdade que ainda no est institudas em 66

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As regies autnomas dos Aores e da Madeira so pessoas colectivas de direito pblico, de populao e territrio, que pela Constituio dispem de um estatuto poltico-administrativo privativo e de rgos de governo prprio democraticamente legitimados, com competncias legislativas e administrativas, para a prossecuo dos seus fins especficos. 197.2. O sistema de governo regional As regies autnomas dos Aores e da Madeira so dotadas pela Constituio de rgos de governo prprio, a saber: a. b. c. A Assembleia Legislativa (231) Governo Regional (231) No sendo tido como rgo de governo prprio, mas integrando tambm o sisema de governo regional o Representante da Repblica (230). 197.3. Competncias Ver artigos 227 e 232 da Constiuio; 197.4. Relaes entre o Estado e as Regies Autnomas Ao contrrio das autarquias locais, as regies autnomas dos Aores e da Madeira no se encontram constitucionalmente sujeitas a um poder de tutela administrativa do Estado. As regies autnomas no integram a noo estrita de administrao autnoma que, nos termos da alnea d) do artigo 199, esta sujeita a tutela do Governo da Repblica. Aquilo que se l no artigo 229/4 dever ser interpretado, no que diz respeito possibilidade de delegao de competncias, da seguinte forma: as competncias do Governo da Repblica delegveis nos governos regionais encontram-se numa zona de fronteira ou de transio entre reserva executiva do GR e o mbito das competncias

dos rgos regionais. Ora, o Governo da Repblica, enquanto rgo delegante, pode fiscalizar a forma como os
rgos delegados fazem uso das competncias que lhes foram confiadas, a plicando aos casos concretos os regimes legais em causa. E pode tambm, naturalmente, revogar a delegao e reassumir as competncias de que titular. Aflora aqui um problema mais vasto: o problema do controlo, por parte do legislador, da forma como a sua prpria legislao aplicada, sobretudo quando essa aplicao levada a cabo por rgos e servios de outras pessoas colectivas pblicas que gozam de um estatuto de autonomia. No caso das regies autnomas, ele poder (ou dever mesmo) ser resolvido casuisticamente, sempre que estas sejam chamadas a aplicar legislao nacional de natureza imperativa e no apenas destinada a vigorar nas regies autnomas a ttulo supletivo. Na verdade, a ausncia de um poder geral de tutela do Governo da Repblica sobre as autoridades regionais no significa que aquele esteja constitucionalmente impedido de dispor de poderes de superviso nos casos em que as leis nacionais aplicadas pelas regioes autonomas sejam para estas leis imperativas i.e. tenham sido emanadas ao abrigo de uma competncia legislativa reservada dos rgos de soberania e para se aplicarem uniformemente em todo o territrio nacional. No fundo, a concluso a tirar a seguinte: se a legislao de interesse geral, o resultado da execuo dessa legislao tambm, por consequncia, de interesse geral. Logo, o Estado no pode desinteressar-se desse resultado, porque legisla para ele e em funo dele. Ver pginas 675 - 713 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral)

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6. As instituies particulares de interesse pblico I. Generalidades 198. Conceito O Direito Administrativo regula tambm algumas categorias de entidades privadas, precisamente aquelas que pela actividade a que se dedicam no podem deixar de ser consideradas na ptica do interesse geral so as instituies particulares de interesse pblico. Podemos definir as instituies particulares de interesse pblico como pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse pblico, tm o dever de cooperar com a Administrao Pblica e ficam sujeitos, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo. Porque motivos que este fenmeno ocorre? Tais motivos so de vrias ordens: a. Umas vezes, a Administrao Pblica que, no podendo arcar com todas as tarefas que necessrio desenvolver em prol da colectividade, faz apelo aos capitais particulares e encarrega empresas priavadas de desempenharem uma funo administrativa (exerccio privado de funes pblicas); b. Outras vezes, a lei considera que um certo nmero de colectividades privadas so de tal forma relevantes no plano do interesse colectivo que decide submet-las a uma fiscalizao permanente ou mesmo a uma interveno por parte da AP (controlo pblico de actividades privadas); c. Outras vezes, a lei admite que em determinadas reas de actividade sejam criadas entidades privadas, por iniciativa particular, para se dedicarem unicamente prossecuo de tarefas de interesse geral, numa base voluntria e altrusta, tarefas essas que sero realizadas em simultneo com a realizao de actividades idnticas pela AP: o que sucede, por exemplo, com as instituies de assistncia ou beneficncia (coexistncia colaborante entre actividades pblicas e privadas). Traos caractersticos principais: a. Do ponto de vista rganico ou subjectivo, so entidades particulares i.e. pessoas colectivas privadas; b. Do ponto de vista material ou objectivo, desempenham por vezes uma actividade administrativa de gesto pblica, outras exercem uma actividade de gesto privada; c. Do ponto de vista do direito aplicvel, o regime jurdico a que tais instituies esto sujeitas um misto de direito privado e direito administrativo. 199. Espcies As instituies particulares de interesse pblico dividem-se, basicamente, em duas espcies: a. b. Sociedades de interesse colectivo Pessoas colectivas de utilidade pblica, que integram: 1. 2. 3. Pessoas colectivas de mera utilidade pblica (DL 460/77, de 7 de Novembro); Instituies particulares de solidariedade social (DL 119/83, de 25 de Fevereiro); Pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa

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II. Sociedades de interesse colectivo 201. Conceito As sociedades de interesse colectivo so empresas privadas, de fim lucrativo, que por exercerem poderes pblicos ou estarem submetidas a uma fiscalizao especial da Administrao Pblica, ficam sujeitas a um regime jurdico especfico traado pelo Direito Administrativo. Por exemplo, concessionrias, empresas de economia mista, sociedades participadas pelo Estado, etc. A principal diferena entre as sociedades de interesse colectivo e as pessoas colectivas de utilidade pblica que as primeiras tm fim lucrativo, e as segundas no. 202. Espcies So as seguintes espcies de sociedades de interesse colectivo que existem actualmente: a. Sociedades concessionrias de servios pblicos, de obras pblicas, ou de explorao de bens do domnio pblico; b. Empresas que exeram actividades em regime de exclusivo ou de privilgio no conferido por lei geral; c. Empresas que exeram actividades consideradas, por lei, de interesse colectivo ou de interesse nacional; d. Sociedades de economia mista, em que os capitais pblicos sejam minoritrios e no haja direitos especiais de controlo pblico (DL 558/99, artigo 3/1); e. Empresas geridas por trabalhadores; f. Empresas em situao econmica difcil; g. Sociedades participadas pelo sector pblico (6, mesmo DL); h. Ex-empresas pblicas reprivatizadas, se a lei assim o determinar. 203. Regime Jurdico O regime jurdico das sociedades de interesse colectivo, no plano em que definido pelo Direito Administrativo, um regime jurdico duplo: 1. 2. Em parte constitudo por privilgios especiais; E em parte constitudo por deveres ou sujeies especiais.

Entre as prregotivas e privilgios das sociedades de interesse colectivo, encontram-se: a. Isenes fiscais b. Direito de requerer ao Estado a expropriao por utilidade pblica de terrenos de que necessitem para se instalar; c. Possibilidade de beneficiar, quanto s obras que empreenderem, do regime jurdico das empreitadas de obras pblicas. Na categoria dos deveres ou encargos especiais impostos por lei s sociedades de interesse colectivo, podem ocorrer os seguintes: a. Os corpos gerentes destas empresas podem encontrar-se sujeitos a incompatibilidades e limitaes de remunerao estabelecidas por lei e, nomeadamente, ao princpio de que o salrio mensal de base no pode exceder o vencimento de Ministro; b. Se se tratar de empresas participadas pelo sector pblico, ficam sujeitas dupla misso do SEE definido pelo DL 558/99 e, bem assim, ao controlo financeiro do Estado; c. O funcionamento destas empresas acha-se submetido fiscalizao efectuada por delegados do Governo. 204. Natureza Jurdica Tem-se levantado o problema de saber se as sociedades de interesse colectivo fazem parte, ou no, da Administrao Pblico em sentido orgnico. O professor Freitas do Amaral entende que estas entidads, porque so 69

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entidades privadas, no fazem parte da Administrao Pblica: so colaboradoras da Administrao, mas no so seus elementos integrantes. Isto porque: 1. 2. 3. 4. 5. Em primeiro lugar, as entidades privadas sujeitas a regime administrativo so e continuam a ser pessoas colectivas privadas, sujeitos de direito privado. Em segundo lugar, a generalidade dos actos jurdicos so de direito privado; Em terceiro lugar, o regime da responsabilidade civil aplicvel a estas entidades o que vem regulado no Cdigo Civil, no o regime prprio do Direito Administrativo. Quarto, o pessoal ao servio dessas entidades no pertence funo pblica, sendo-lhe aplicvel o regime do contrato individual de trabalho. Artigo 82/3 da CRP! III. Pessoas colectivas de utilidade pblica 205. Conceito As pessoas colectivas de utilidade pblica so associaes e fundaes de direito privado que prossigam fins no lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administrao central ou local, em termos de merecerem da parte desta a declarao de utilidade pblica (DL 460/77, artigo 1/1). Se bem se reparar, verificar-se- que esta definio semelhante das empresas de interesse colectivo, salvo: a. b. c. As pessoas colectivas de utilidade pblica prosseguem fins no lucrativos; Nem todas as pessoas colectivas de privadas de fim no lucrativo merecem a qualificao de utilidade pblica: s se integram nesta categoria as que como tais forem declaradas pela AP; Do ponto de vista jurdico, as pessoas colectivas de utilidade pblica assumem sempre a forma de associaes ou fundaes, em contraste com as empresas de interesse colectivo que so em regra sociedades (artigo 157 CC). Exemplos de pessoas colectivas de utilidade pblica: 1. 2. 3. 4. 5. 6. As Misericrdias As associaes de bombeiros volunt+arios As creches e jardins de infncia Os lares de idosos As sopas dos pobres A Fundano Gulbenkian, etc

206. Espcies As pessoas colectivas de utilidade pblica podem ser classificadas segundo diferentes critrios: a. Quanto natureza do substrato: 1. 2. Associaes Fundaes

b. Quanto ao mbito territorial: 1. 2. 3. Geral (fins de interesse nacional) Regional (fins que interessem apenas a uma RA) Local (fins que interessem apenas a uma AL)

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c. Quanto aos fins que prosseguem: 1. 2. 3. As pessoas colectivas de mera utilidade pblica (ex: clubes desportivos de cultura e recreio) As instituies particulares de solidariedade social As pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa (ex: bombeiros)

Relativamente s pessoas colectivas de mera utilidade pblica (c.1.): o seu regime jurdico consta do DL 460/77, de 7 de Novembro, e caracteriza-se por um certo nmero de regalias e isenes, a par de alguns deveres e limitaes; a interveno da Administrao Pblica no seu funcionamento minma, e no envolve tutela administrativa nem controlo financeiro. As instituies particulares de solidariedade social (c.2.) so as que se constituem para dar expresso organizada ao dever moral de solidariedade e de justia entre os indivduos. O seu regime jurdico consta do DL 119/83, de 25 de Fevereiro, e contm, para alm de privilgios e limitaes especiais, o direito ao apoio financeiro do Estado e a sujeio tutela administrativa deste. As pessoas colectivas de utilidade pblica administrativa (c.3.) so as pessoas colectiva de utilidade pblica que, no sendo instituies particulares de solidariedade social, prossigam algum dos fins previstos no artigo 416 do CA: , nomedamente, o caso das associaes humanitrias, que visam socorrer doentes ou nufragos, a extino de incndios ou qualquer outra forma de proteco desinteressada de vidas humanas e bens. Esto sujeitas tutela administrativa e ao controlo financeiro do Estado. 207. Regime Jurdico Nos termos do DL 460/77, as pessoas colectivas de utilidade pblica todas elas, salvo regime legal especfico tm o seguinte regime jurdico: a. b. c. d. e. No podem limitar o quadro dos seus associados ou beneficirios a estrangeiros, nem fazer discriminaes contrrias ao artigo 13/2 da CRP [artigo 2/1, alnea a)]; Tm de actuar com conscincia da sua utilidade pblica, aceitando cooperar com a Administrao [2/1, alnea b]); So referenciadas num registo especial (artigo 8); Gozam de isenes fiscais previstas nas leis tributrias (9); Beneficiam de iseno de taxas de televiso e de rdio e das taxas previstas na legislao sobre espetculos e divertimento pblico [artigo 10, alneas a) e e)], bem como de publicao gratuita das alteraes dos seus estatutos no DR [10, alnea f)]; f. g. h. Dispem de tarifas reduzidas no consumo de energia elctrica e de gua, bem como nos transportes pblicos estatizados [10, alneas b), c) e d)]; Podem requerer a expropriao por utilidade pblica, mesmo urgente, dos terrenos que caream para prosseguir os seus fins estatutrios (artigo 11); Tm de enviar anualmente Presidncia do Conselho o relatrio e contas do exerccio, prestar Administrao Pblica quaisquer informaes solicitadas, e colaborar com o Estado e as autarquias locais na realizao de actividades afins das suas (12). Acrescente-se ainda que, de harmonia com o artigo 4, as associaes ou fundaes que prosseguem fins de beneficincia, humanitrios, de assistncia ou de educao, podem ser declaradas de utilidade pblica logo no momento da sua constituio. As restantes s podem ser declaradas de utilidade pblica aps 5 anos de efectivo e relevante funcionamento.

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O regime jurdico acabado de descrever o regime geral das pessoas colectivas de utilidade pblica. necessrio, tambm, atender legislao especfica, j mencionada, salvo quanto s pessoas colectivas de mera utilidade pblica que se regem apenas por estes regime. 208. Regime especial das associaes e institutos religiosos Ver pginas 743 - 744 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 209. Natureza jurdica das pessoas colectivas de utilidade pblica Tambm a respeito das pessoas colectivas de utilidade pblica se tem discutido se tm natureza privada ou pblica e, por consequncia, se so entidades que se limitam a cooperar com a Administrao Pblica sem dela fazerem parte ou se se trata, pura e simplesmente, de elementos integrantes do sector pblico. O professor Freitas do Amaral conclui que para o conjunto formado pelos milhares de associaes e fundaes deve utilizar-se o conceito anglo-saxnico de third sector. Porque, ao lado do sector pblico e do sector privado lucrativo, indispensvel sublinhar e valorizar a existncia de um outro sector privado muito diferente um sector privado no lucrativo, de fins altrustas, que se entrega a actividades humanitrias, culturais e de solidariedade social. As pessoas colectivas de utilidade pblica, que so o corao e o nervo deste third sector, esto longe do sector pblico pelo seu espirtio, quanto o esto do sector privado lucrativo pelos seus objectivos.

Captulo II A Teoria da Organizao Administrativa


1. Elementos da organizao administrativa 210. Introduo Entende-se por organizao administrativa o modo de estruturao concreta que, em cada poca, a lei d Administrao Pblica de um pas. Elementos da organizao administrativa: 1. 2. Pessoas colectivas pblicas Servios pblicos

Sistemas de organizao: 1. 2. 3. Opo entre concentrao e desconcentrao Opo entre centralizao e descentralizao Opo entre integrao e devoluo de poderes

Importa, ainda, fazer trs observaes prvias: a. b. As expresses pessoa colectiva pblica e pessoa colectiva de direito pblico so sinnimas; Convm sublinhar a importncia da categoria das pessoas colectivas pblicas: a AP sempre representada nas suas relaes com os particulares por pessoas colectivas pblicas na relao jurdico-administrativa, um dos sujeitos, pelo menos, em regra uma pessoa colectiva pblica; c. As pessoas colectivas pblicas actuam por vezes segundo o direito privado, e algumas instituies particulares de interesse pblico funcionam por vezes nos termos do direito pblico, donde resulta que as pessoas colectivas pblicas tanto dispem de capacidade jurdica pblica, como de capacidade jurdica privada.

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I As Pessoas Colectivas Pblicas 211. Conceito Muitos tm sido os critrios propostos na doutrina para traar a linha divisria entre pessoas colectivas pblicas e privadas e, por conseguinte, para delimitar o conceito de pessoa colectiva pblica. O Professor Freitas do Amaral adopta os seguintes critrios: 1. 2. 3. Iniciativa da criao da pessoa colectiva Fim prosseguido pela pessoa colectiva Capacidade jurdica da pessoa colectiva

Logo, define as pessoas colectivas pblicas como pessoas colectivas criadas por iniciativa pblica, para assegurar a

prossecuo necessria de interesses pblicos, e por isso dotadas em nome prprio de poderes e deveres pblicos .
212. Espcies No direito portugus existem 6 categorias de pessoas colectivas pblicas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. O Estado Os institutos pblicos As empresas pblicas, na modalidade de entidades pblicas empresariais As associaes pblicas As autarquias locais As regies autnomas
Note-se que a lista apresentada est ordenada segundo o critrio da maior dependncia para a menor dependncia do Estado.

Ou seja, essencialmente, existem trs tipos de pessoas colectivas pblicas: a. b. c. Pessoas colectivas de populao e territrio (Estado, autarquias locais e regies autnomas) Pessoas colectivas de tipo institucional (institutos pblicos e EPEs) Pessoas colectivas de tipo associativo (associaes pblicas)

213. Regime jurdico O regime jurdico das pessoas colectivas pblicas no um regime uniforme, depende da legislao aplicvel. Ainda assim, da anlise dos diversos textos que as regulam, possvel concluir que os aspectos predominantes do seu regime jurdico so os seguintes: A) Criao e extino A maioria das PCP so criadas por acto do poder central, mas h tambm casos de criao por iniciativa pblica local. entretanto, as PCP no tm o direito de se dissolver i.e. no se podem extinguir a si prprias, e no esto sujeitas a falncia ou insolvncia uma PCP s pode ser extinta por deciso pblica. B) Capacidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio C) Capacidade de direito pblico As PCP so titulares de poderes e deveres pblicos. Entre eles, assumem especial relevncia os poderes de autoridade, aqueles que denotam supremacia das PCP sobre os particulares e, nomeadamente, consistem no direito que essas pessoas tm de definir a sua prpria conduta ou a conduta alheia em termos obrigatrios para terceiros, independentemente da vonta destes, o que naturalmente no acontece nas pessoas colectivas privadas. Exemplos de poderes de autoridade: o poder regulamentar, o poder tributrio, o poder de expropriar, o privilgio da execuo prvia, etc...

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D) Autonomia administrativa e financeira E) Isenes fiscais F) Direito de celebrar contratos administrativos G) Bens do domnio pblico As PCP so, ou podem ser, titulares de bens do domnio pblico e no apenas de bens do domnio privado. H) Funcionrios pblicos O pessoal das PCP est submetido ao regime da funo pblica, e no ao do contrato individual de trabalho. Exceptua-se o caso dos institutos pblicos e das empresas pblicas. I) Sujeio a um regime administrativo de responsabilidade civil As PCP respondem nos termos da legislao prpria do Direito Administrativo pelos prejuzos que causarem a outrem, e no nos termos da responsabilidade regulada pelo Cdigo Civil. Excepo: empresas pblicas. J) Sujeio a tutela administrativa K) Sujeio fiscalizao do Tribunal de Contas L) Foro administrativo As questes surgidas da actividade destas pessoas colectivas pertencem competncia dos tribunais do contencioso administrativo,e no dos tribunais judiciais. 214. Os rgos das pessoas colectivas O Professor Freitas do Amaral entende que os rgos da Administrao (i.e. das pessoas colectivas que integram a Administrao) devem ser concebidos como: 1. 2. Instituies, para efeitos de teoria da organizao administrativa26; Indivduos, para efeitos de teoria da actividade administrativa27.

215. Classificao dos rgos H muitas classificaes dos rgos das pessoas colectivas pblicas. Aqui vamos referir apenas as mais importantes: A) rgos singulares e colegiais So rgos singulares aqueles que tm apenas um titular; so colegiais os rgos compostos por dois ou mais titulares. B) rgos centrais e locais rgos centrais so aqueles que tm competncia sobre todo o territrio nacional; rgos locais so os que tm a sa competncia limitada a uma circunscrio administrativa i.e. apenas a uma parcela do territrio nacional.

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Se nos colocarmos na perspectiva da organizao administrativa i.e. na perspectiva em que se analisa a estrutura da Administrao Pblica, evidente que os rgos tm de ser concebidos como instituies. O que a se analisa a natureza de um rgo, a sua composio, o seu funcionamento, o modo de designao dos seus titulares, o estatuto desses titulares, etc. 27 J se nos colocarmos na perspectiva da actividade administrativa i.e. na perspectiva da Administrao a actuar, a tomar decises, nomeadamente a praticar actos administrativos, ento veremos que o que a interessa ao direito o rgo como indivdu o: quem decide, quem delibera, so os indivduos, no os centros institucionalizados de poderes funcionais; quem assina os actos administrativos praticados so os indivduos, no so os centros de poderes; quem toda decises acertadas, ou comete erros de facto ou de direito, quem cumpre a lei ou a viola em nome da Administrao, so os indivduos, e assim sucessivamente.

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C) rgos primrios, secundrios e vicrios rgos primrios so aqueles que dispem de uma competncia prrpia para decidir as matrias que lhes esto confiadas; rgos secundrios so os que apenas dispem de uma competncia delegada; rgos vicrios sao aqueles que s exercem competncia por subsituio de outros rgos D) rgos representativos e no representativos rgos representativos so aqueles cujos titulares so livremente designados por eleio; os restantes rgos so no representativos. E) rgos activos, consultivos e de controlo rgos activoss so aqueles a quem compete tomar decises ou execut-las. rgos consultivos so aqueles cuja funo esclarecer os rgos activos antes de tomarem uma deciso. rgos de controlo so aqueles que tm por misso fiscalizar a regularidade do funcionamento de outros rgos. F) rgos decisrios e executivos Os rgos activos podem, por sua vez, classificar-se em decisrios e executivos. So rgos decisrios aqueles a quem compete tomar decises. So executivos aqueles a quem compete executar tais decises dentro destes costuma reservar-se a designao de rgos deliberativos aos que tenham caractr colegial. G) rgos permanentes e temporrios Os rgos permanentes so aqueles que segundo a lei tm durao indefinida; so temporrios aqueles que so criados para actuar apenas durante um certo perodo. H) rgos simples e complexos Os rgos simples so rgos cuja estrutura unitria, a saber os rgos singulares e os rgos colegiais cujos titulares s podem actuar colectivamente quando reunidos em conselho. Os rgos complexos so aqueles cuja estrutura diferenciada i.e. aqueles que como o Governo so constitudos por titulares que exercem tambm competncias prprias a ttulo individual (Ministros) e so em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos (Secretrios de Estado, Subsecretrios de Estado). 216. Em especial, os rgos colegiais Ver artigos 14 a 28 do Cdigo do Procedimento Administrativo Pginas 766 - 776 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 217. Atribuies e competncias Atribuies so os fins ou interesses que a lei incumbe as pessoas colectivas pblicas de prosseguir. Competncia o conjunto de poderes funcionais que a lei confere para a prossecuo das atribuies das pessoas colectivas pblicas. Em princpio e na maior parte dos casos, nas pessoas colectivas pblicas as atribuies referem-se pessoa colectiva em si mesma, enquanto a competncia se reporta aos rgos. Daqui resulta, na prtica, que qualquer rgo da Administrao, ao agir, conhece e encontra pela frente uma dupla limitao: 1. 2. Por um lado, est limitado pela sua prpria competncia, no podendo, nomeadamente, invadir a esfera de competncia dos outros rgos da mesma pessoa colectiva; Por outro lado, est tambm limitado pelas atribuies da pessoa colectiva em cujo nome actua, no podendo, designadamente, praticar quaisquer actos sobre matria estranha s atribuies da pessoa colectiva a que pertence.

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Esta distino entre atribuies e competncias tem a maior importncia: a. b. Para se compreender a diferena que existe entre os fins que se prosseguem e os meios jurdicos que se usam para prosseguir esses fins;e Porque a lei estabelece uma sana diferente para o caso de os rgos da Administrao praticarem actos estranhos s atribuies das pessoas colectivas pblicas ou actos fora da competncia confiada a cada rgo Os actos praticados fora das atribuies so actos nulos; Os praticados fora da competncia do rgo que os pratica so actos anulveis.

Tudo isto assim no municpio e, em geral, nas pessoas colectivas pblicas diferentes do Estado. No Estado, com efeito, o problema algo mais complexo. Porque, no Estado, o que separa juridicamente os rgos uns dos outros (nomeadamente, o que separa os Ministros uns dos outros) no apenas a competncia de cada um, so sobretudo as atribuies. Isto significa, em termos prticos, que se o Ministro A pratica um acto sobre matria estranha ao seu ministrio, poque includa nas atribuies do ministrio B, a ilegalidade desse seu acto no ser apenas a incompetncia por falta de competncia, mas sim a incompetncia por falta de atribuies i.e. o acto no ser meramente anulvel, mas nulo: artigo 133/2 alnea b) do CPA. No fundo, so as prprias atribuies que se encontram repartidas pelos vrios ministrios, pelo que cada Ministro prossegue atribuies especficas (finanas, economia, educao, sade), embora usando para isso poderes jurdicos idnticos aos dos seus colegas de Governo (autorizar, nomear, contratar, punir) competncias idnticas para prosseguir atribuies diferentes. 218. Da competncia em especial Importa agora examinar como que se delimita a competncia entre os vrios rgos administrativos. O primeiro princpio o de que a competncia s pode ser conferida, delimitada ou retirada pela lei: sempre a lei (ou o regulamento) que fixa a competncia dos rgos da Administrao (29/1 CPA) o princpio da legalidade da competncia. Deste princpio decorrem alguns corolrios: A) A competncia no se presume (excepo: competencia implcita) B) A competncia imodificvel C) A competncia irrenuncivel e inalivel (esta regra no obsta, contudo, a que possa haver hipteses de delegao de poderes e concesso, nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir 29/1 e 2 CPA). 219. Idem: critrios de delimitao da competncia A distribuio de competncias pelos vrios rgos pode ser feita em funo de quatro critrios: 1. Em razo de matria 2. Em razo de hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efectua uma repartio vertical de poderes, conferindo alguns ao superior e outros aos subalternos; 3. Em razo do territrio: a repartio de poderes entre rgos centrais e rgos locais, ou a distribuio de poderes por rgos locais diferentes em funo das respectivas circunscries; 4. Em razo do tempo: em princpio, s h competncia administrativa em relao ao presente a competncia no pode ser exercida nem em relao ao passado, nem em relao ao futuro. Por isso ilegal, em regra, a prtica pela Administrao de actos que visem produzir efeitos sobre o passado (actos retroactivos) ou regular situaes que no se sabe se, ou quando, ocorrero no futuro (actos diferidos). Esta regra pode comportar excepes. 76

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Os quatro critrios expostos so cumulveis e todos tm de actuar em simultneo: basta que um rgo no seja competente luz de um s destes critrios para se tornar automaticamente incompetente para a prtica do acto pretendido. 220. Idem: espcies de competncia Existem diversas modalidades de competncia: A) Quanto ao modo de atribuio legal da competncia Segundo este critrio, a competncia pode ser explcita ou implcita. Diz-se que a competncia explicta quando a lei a confere por forma clara e directa. implicta a competncia que apenas deduzida de outras determinaes legais ou de certos princpios gerais do Direito pblico, como por exemplo quem pode o mais pode o menos ou toda a lei que impe a prossecuo obrigatria de um fim permite o exerccio dos poderes minimamente necessrios para esse objectivo. B) Quanto aos termos do exerccio da competncia A competncia pode ser condicionada ou livre, conforme o seu exerccio esteja ou no dependente de limitaes especficas impostas por lei ou ao abrigo da lei C) Quanto substncia e efeitos da competncia luz deste critrio, fala-se habitualmente em competncia dispositiva e em competncia revogatria. A competncia dispositiva o poder de emanar um dado acto administrativo sobre uma determinada matria, pondo e dispondo acerca do assunto. A competncia revogatria o poder de revogar esse primeiro acto, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente. Partindo do mesmo critrio, mas ampliando-o, chega-se classificao em competncia primria e competncia secundria, envolvendo aquela o poder de praticar actos primrios sobre certa matria, e esta o poder de sobre a mesma matria praticar quaisquer actos secundrios (revogao, suspenso, ratificao, reforma, etc). D) Quanto titularidade dos poderes exercidos Se os poderes exercidos por um rgo da Administrao so poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo rgo, diz-se que a sua competncia uma competncia prpria. Se, diferentemente, o rgo administrativo exerce nos termos da lei uma parte da competncia de outro rgo, cujo exerccio lhe foi transferido por delegao ou concesso, dir-se- que essa uma competncia delegada ou uma competncia concedida. E) Quanto ao nmero de rgos a que a competncia pertence Quando a competncia pertence a um nico rgo temos uma competncia singular. A competncia conjunto a que pertence simultaneamente a dois ou mais rgos diferentes, tendo de ser exercida por todos eles em acto nico. F) Quanto insero da competncia nas relaes interorgncias Sob esta ptica, a competncia pode ser dependente ou independente, conforme o rgo seu titular esteja ou no integrado numa hierarquia e, por consequncia, se ache ou no sujeito ao poder de direco de outro rgo e ao correspondente dever de obedincia. Dentro da competncia dependente h a considerar os casos de competncia comum e de competncia prpria: diz-se que h competncia comum quando tanto o superior como o subalterno podem tomar decises sobre o mesmo assunto, valendo como vontade da Administrao aquela que primeiro for manifestada (ficando assim prevenida a jurisdio). 77

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E h competncia prpria, pelo contrrio, quando o poder de praticar um certo acto administrativo atribudo directamente pro lei ao rgo subalterno. Por seu turno, dentro da competncia prpria, h ainda a considerar trs sub-hipteses: 1. 2. 3. Competncia separada: o subalterno por lei competente para praticar actos administrativos, que podem ser executrios mas no so definitivos, pois deles cabe recurso hierrquico necessrio; Competncia reservada: o subalterno , por lei, competente para praticar actos definitivos e executrios, mas deles, alm da correspondente aco em juzo, cabe recurso hierrquico facultativo; Competncia exclusiva: o subalterno , por lei, competente para praticar actos definitivos e executrios, dos quais no cabe qualquer recurso hierrquico, mas, porque o rgo no independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogao do acto. G) Competncia objectiva e subjectiva Esta distino aparece feita no artigo 112/8 da CRP. , todavia, uma terminologia inadequada. competncia objectiva o mesmo que competncia tout court: conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matrias. E competncia subjectiva uma expresso sem sentido, que pretende significar a indicao do rgo a quem dada uma certa competncia. O 112/8 devia estar antes redigido assim: os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem o contedo e a titularidade da competncia para a sua emisso. 221. Regras legais sobre a competncia Ver artigos 29 a 34 do Cdigo do Procedimento Administrativo. Pginas 786 - 788 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 222. Conflitos de atribuies e de competncia Na prtica da vida administrativa por vezes ocorrem conflitos de atribuies e conflitos de competncia i.e. disputas ou litgios entre rgos da Administrao acerca das atribuies ou competncias que lhes cabe prosseguir ou exerer. H um conflito positivo quando dois ou mais rgos da Administrao reivindicam para si a prossecuo da mesma atribuio ou o exerccio da mesma competncia. H um conflito negativo quando dois ou mais rgos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuies ou a competncia para decidir um dado caso concreto. Entende-se por conflito de competncia aquele que se traduz numa disputa acerca da existncia ou do exerccio de um determinado poder funcional. Por conflito de atribuies entende-se aquele em que a disputa versa sobre a existncia ou a prossecuo de um determinado interesse pblico. Refira-se ainda que costume falar em conflito de jurisdio quando o litgio ope rgos administrativos e rgos judiciais, ou rgos administrativos e rgos legislativos i.e. quando o conflito se reporta ao princpio da separao de poderes. Como se solucionam os conflitos de atribuies e os conflitos de competncia? O CPA veio trazer critrios gerais de soluo, que so os seguintes: Se envolverem rgos de pessoas coelctivas diferentes (Governo e Cmara Municipal, por exemplo), os conflitos so resolvidos pelos tribunais administrativos, em processo impugnatrio que segue os termos da aco especial [42/2, alnea a) CPA + 135/2 CPTA); Se envolverem rgos de ministrios diferentes, na falta de acordo, os conflitos so resolvidos pelo PrimeiroMinistro, porque a ele que constitucionalmente compete assegurar a coordenao interministral [201/1 alnea a) CRP + 42/2 alnea b) CPA];

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Se envolverem rgos do mesmo ministrio, ou pessoas colectivas autnomas sujeitas ao poder de superintendncia do mesmo Ministro (ex: dois institutos pblicos dependetenes do Ministro do Trabalho), na falta de acordo, os conflitos so resolvidos pelo respectivo Ministro [42/2 alnea c) CPA];

Se os conflitos envolverem rgos subalternos integrados na mesma hierarquia, sero resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierrquica (por exemplo, pelo director-geral se o conflito envolveu dois directores de servios) (42/3 CPA);

Embora o CPA no o diga expressamente, est implictio no seu artigo 43 que a Administrao Pblica deve dar preferncia resoluo administrativa dos conflitos sobre a sua resoluo judicial. A resoluo administrativa dos conflitos feita por acordo entre os rgos em conflito, ou por deciso do rgo administrativo competente pode ser promovida por duas formas diversas: a. b. Por iniciativa de qualquer particular interessado i.e. que esteja a ser prejudicado pelo conflito; Oficiosamente, quer por iniciativa suscitada pelos rgos em conlito, quer pelo prprio rgo competente para a deciso, se for informado do conflito.

II Os Servios Pblicos 223 224. Preliminares Os servios pblicos constituem as clulas que compem internamente as pessoas colectivas pblicas. Assim, por exemplo, o Estado uma pessoa colectiva pblica e dentro dele h direces-gerais, gabinetes, inspeces, reparties, etc. Pois bem: essas direces-gerais, gabinetes, inspeces e reparties, que existem dentro do Estado, so servios pblicos. Do mesmo modo se passam as coisas nas outras pessoas colectivas pblicas. V-se, assim, que a pessoa colectiva pblica o sujeito de direito, ao passo que o servio pblico uma organizao que, situada no interior da pessoa colectiva pblica e dirigida pelos respectivos rgos, desenvolve actividades de que ela carece para prosseguir os seus fins. 225. Conceito Os servios pblicos so as organizaes humanas criadas no seio de cada pessoa colectiva pblica com o fim de desempenhar as atribuies desta, sob a direco dos respectivos rgos. Os servios pblicos so, pois, organizaes que levam a cabo as tarefas de preparao e execuo das decises dos rgos das pessoas colectivas pblicas, a par do desempenho que asseguram das tarefas concretas em que se traduz a prossecuo das atribuies dessas pessoas colectivas. Note-se que no se deve confundir os servios pblicos com os institutos pblicos: o servio pblico, como tal, no tem personalidade jurdica um elemento integrado na organizao interna de certa pessoa colectiva. O instituto pblico, por seu turno, tem personalidade jurdica e comporta, no seu seio, vrios servios pblicos. 226. Espcies Os servios publicos podem ser classificados segundo duas perspectivas diferentes a perspectiva funcional e a perspectiva estrutural. luz de uma considerao funcional, os servios pblicos distinguem-se de acordo com os seus fins: por exemplo, servios de polcia, servios de educao, etc. com base neste critrio que se dividem as vrias direces -gerais dos ministrios e, dentro de cada uma delas, os respectivos servios executivos.

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Segundo uma perspectiva estrutual, os servios pblicos distinguem-se segundo o tipo de actividade que desenvolvem. Com efeito, em cada departamento os servios diferenciam-se consoante a natureza das tarefas que desempenham. Aqui os servios so olhados como unidades de trabalho, cuja misso consiste em levar a cabo diversas actividades tornadas necessrias para a prossecuo normal e regular das atribuies da pessoa colectiva pblica a que pertencem. Os servios pblicos, quando considerados do ponto de vista estrutural, podem ser de dois tipos: servios principais e servios auxiliares. Os servios principais so aqueles que desempenham as actividades correspondentes s atribuies da pessoa colectiva pblica a que pertencem. Os servios auxiliares so aqueles que desempenham actividades secundrias ou instrumentais, que visam tornar possvel ou mais eficiente o funcionamento dos servios principais. O quadro dos tipos de servios pblicos, encarados como unidades de trabalho luz de uma perspectiva estrutual, pois o seguinte: 1. Servios principais A) Servios burocrticos a. b. c. a. b. c. 2. Servios de apoio Servios executivos Servios de controlo Servios de prestao individual Servios de polcia Servios tcnicos

B) Servios operacionais

Servios auxiliares

227. Regime Jurdico Pginas 798 - 804 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 228. Organizao dos servios pblicos Os servios pblicos podem ser organizados segundo trs critrios: 1. 2. 3. Organizao horizontal Organizao territorial Organizao vertical
No primeiro caso, os servios organizam-se em razo da matria ou do fim; no segundo, em razo do territrio; no ltimo, em razo da hierarquia.

A organizao horizontal dos servios pblicos atende, por um lado, distribuio dos servios pelas pessoas colectivas e, dentro destas, especializao dos servios segundo o tipo de actividades a desempenhar. A organizao territorial remete-nos para a distino entre servios centrais e servios perifricos, consoante os mesmo tenham um mbito de actuao nacional ou meramente localizado em reas menores. Trata-se de um organizao em profundidade dos servios pblicos, no qual o topo preenchido pelos servios centrais, e os diverso nveis, medida que se caminha para a base, por servios daqueles dependentes e actuando ao nvel de circunscries de mbito geralmente menor. A organizao vertical ou hierrquica, genericamente, traduz-se na estruturao dos servios em razo da sua distribuio por diversos graus ou escales do topo base, que se relacionam entre si em termos de supermacia e subordinao. 80

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229. A hierarquia administrativa Pginas 806 - 808 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 230. Idem: conceito de hierarquia A hierarquia o modelo de organizao administrativa vertical, constitudo por dois ou mais rgos e agentes com atribuies comuns, ligados por um vnculo jurdico que confere ao superior o poder de direco e impe ao subalterno o dever de obedincia. Note-se que o vnculo jurdico constitudo pelo poder de direco e pelo dever de obedincia, entre superior e subalterno, denomina-se de relao hierrquica. 231. Idem: espcies Pginas 812 - 815 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 232. Idem: Contedo. Os poderes do superior Vimos que a hierarquia administrativa se traduz num vnculo especial de supremacia e subordinao que se estabelece entre o superior e o subalterno: os poderes do primeiro, bem como os deveres e sujeies a que o segundo se encontra adstrito, formam o contedo da relao hierrquica. Quais so os poderes do superior? So basicamente trs: a) b) c) O poder de direco O poder de superviso O poder disciplinar

a) O poder de direco Este poder consiste na faculdade de o superior dar ordens e instrues, em matria de servio, ao subalterno. Cumpre no confundir as ordens com as instrues: As ordens traduzem-se em comandos individuais e conretos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo de uma determinado conduta especfica. Podem ser dadas verbalmente ou por escrito. As instrues traduzem-se em comandos gerais e abstractos: atravs delas o superior impe aos subalternos a adopo, para futuro, de certas condutas sempre que se verifiquem as situaes previstas. De salientar que o poder de direco no carece de consagrao legal expressa, tratando-se de um poder inerente ao desempenho das funes de chefia. Refira-se ainda que as manifestaes do poder de direco esgotam-se no mbito da relao hierrquica, no produzindo efeitos jurdicos externos. b) O poder de superviso Este poder consiste na faculdade de o superior revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser exercido por duas maneiras: 1. 2. Por iniciativa do superior, que para o efeito avocar (chamar a si) a resoluo do caso; ou Em consequncia de recurso hierrquico perante ele interposto pelo interessado.

c) O poder de disciplinar Este poder consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicao de sanes previstas na lei em consequncia das infraces disciplina da funo pblica cometidas.

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Outros poderes normalmente integrados na competncia dos superiores hierrquicos, ou que se discute se o so ou no, so os seguintes: d) O poder de inspeco Este poder consiste na faculdade de o superior fiscalizar continuamente o comportamento dos subalternos e o funcionamento dos servios. um poder instrumental em relao aos poderes de direco, superviso e discplinar, pois com base nas informaes recolhidas atravs do exerccio do poder de inspeco que o superior hierrquico decidir usar ou no, e em que termos, esses trs poderes principais. e) O poder de decidir recursos Este poder consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primariamente decididos pelos subalternos, podendo confirmar ou revogar (e eventualmente substituir) os actos impugnados. f) O poder de decidir conflitos de competncia Este poder consiste na faculdade de o superior declarar, em caso de conflito positivo ou negativo, entre subalternos seus, a qual deles pertence a competncia conferida por lei. Ver artigos 42 e 43 CPA. g) O poder de substituio Este poder consiste na faculdade de o superior exercer legitimamente competncias conferidas, por lei ou delegao de poderes, ao subalterno. O professor Freitas do Amaral entende que, em regra, a competncia do superior hierrquico no engloba o poder de substituio, mesmo que no caso disponha de poder de revogao. Em relao ao poder de substituio ver pginas 819 a 823 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral) 233. Idem, idem: em especial, o dever de obedincia O dever de obedincia consiste na obrigao de o subalterno cumprir as ordens e instrues dos seus legtimos superiores hierrquicos, dadas em objecto de servio e sob a forma legal. Logo, no existe dever de obedincia nas seguintes situaes: 1. Quando, por hiptese,o comando emane de quem no seja legtimo superior do subalterno, por no ser rgo da Administrao ou por no pertencer cadeia hierrquica em que o subalterno est inserido (por exemplo, uma ordem do DG dos Impostos dada a um subalterno do DG das Alfndegas); 2. 3. Quando uma ordem respeite a um assunto da vida particular do superior ou do subalterno; Quando tenha sido dada verbalemnte, se a lei exigia que fosse escrita.

Nestes casos, e porque a ordem extrinsecamente ilegal, no impende sobre o subalterno a obrigao de acatar aquilo que lhe foi irregular ou indevidamente determinado.

Quid juris, porm, se a ordem, provindo muito embora de legtimo superior hierrquico, versando matria de servio
e tendo sido dada pela forma devida, for intrinsecamente ilegal, implicando, portanto, se for acatada, a prtica pelo subalterne de um acto ilegal ou mesmo ilicto? Actualmente, o sistem a que prevalece um sistema legalista mitigado, que resulta da CRP (artigo 217/1 e 2) e do Estatuto Disciplinar de 1984 (artigo 10). Assim: A) Casos em que no h dever de obedincia

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1. 2.

No h dever de obedincia seno em relao s ordens ou instrues emanadas no legtimo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal devida (271/2 CRP + 3/7 do Estatuto) Mesmo em relao s ordens ou instrues emanadas no legtimo superior hierrquico, em objecto de servio e com a forma legal devida, no h dever de obedincia sempre que o cumprimento das ordens ou instrues implique a prtica de qualquer crime (271/3) ou quando as ordens ou instrues provenham de acto nulo (134/1 CPA).

3.

H quem defenda que tambm no h dever de obedincia quando o acto constitua uma violao de direitos, liberdades e garantias.

B) Casos em que h dever de obedincia 1. Todas as restantes ordens ou instrues i.e. as que emanarem de legtimo superior hierrquico, em objecto de servio, com a forma legal, e no implicarem a prtica deum crime nem resultarem de um acto nulo, devem ser cumpridas pelo subalterno; 2. Contudo, se foram dadas ordens ou instrues ilegais, o funcionrio ou agente que lhes der cumprimento s ficar excludo da responsabilidade pelas consequencias da execuo da ordem se antes da execuo tiver reclamado ou tiver exigido a transmisso ou confirmao delas por escrito, fazendo expressa menco de que considera ilegais as ordens ou instrues recebidas (Estatuto, artigo 10/1 e 2). 3. Quando, porm, tenha sido dada uma ordem com meno de cumprimento imediato, ser suficiente para a excluso da responsabilidade de quem a cumprir que a reclamao, com a opinio sobre a ilegalidade da ordem, seja enviada logo aps a execuo desta (Estatuto, 10/4) Se o funcionrio ou agente, antes de proceder execuo, tiver reclamado ou exigido a transmisso ou confirmao da ordem por escrito, duas hipteses se podem verificar, enquanto no chega a resposta do superior hierrquico (Estatuto, 10/3): a. A execuo da ordem pode ser demorada sem prejuzo para o interesse pblico: neste caso, o funcionrio ou agente pode legitimamente retardar a execuo at receber a resposta do superior, sem que por esse motivo incorra em desobedincia; b. A demora na execuo da ordem pode causar prejuzo ao interesse publico: neste caso, o funcionrio ou agente subalterno deve comunicar logo por escrito ao seu imediato superior hierrquico os termos exactos da ordem recebida e do pedido formulado, bem como a no satisfao deste, e logo a seguir executar a ordem, sem que por esse motivo possa ser responsabilizado.

2. Sistemas da organizao administrativa I Concentrao e desconcentrao 235. Conceito Antes de mais, cumpre referir que tanto o sistema de concentrao como o sistema de desconcentrao dizem respeito organizao administrativa de uma determinada pessoa colectiva pblica. Mas o problema da maior ou menor concentrao ou desconcentrao existente no tem nada a ver com as relaes entre o Estado e as demais pessoas colectivas pblicas: uma questo que se pe apenas dentro do Estado, ou apenas dentro de qualquer outra entidade pblica. Importa tambm ter presente que a concentrao ou desconcentrao tm como pano de funo a organizao vertical dos servios pblicos, consistindo basicamente na ausncia ou na existcia de distribuio vertical de competncia entre os diversos graus ou escales de hierarquia.

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Assim, a concentrao de competncia (ou a administrao concentrada) o sistema em que o superior hierrquico mais elevado o nico rgo competente para tomar decises, ficando os subalternos limitados s tarefas de preparao e execuo das decises daquele. Por seu turno, a desconcentrao de competncia (ou administrao desconcentrada) o sistema em que o poder decisrio se reparte entre o superior e um ou vrios rgos subalternos, os quais, todavia, permanecem, em regra, sujeitos direco e superviso daquele. Em rigor, no existem sistemas integralmente concentrados, nem sistemas absolutamente desconcentrados. Entre ns, o princpio da desconcentrao administrativa encontra consagrao constitucional no artigo 267/2. A concentrao e a desconcentrao no devem ser confudidas com a centralizao e descentralizao. Estas ltimas assentam na inexistncia ou no reconhecimento de pessoas colectivas pblicas autnomas, distintas do Estado. Em consequncia, so teoricamente possveis 4 combinaes entre estes termos, a saber: 1. 2. 3. 4. Centralizao com concentrao Centralizao com desconcentrao Descentralizao com concentrao Descentralizao com desconcentrao

236. Vantagens e inconvenientes Quais so as principais vantagens da desconcentrao administrativa? evidente que a principal razo pela qual se desconcentram competncias consiste em procurar aumentar a eficincia dos servios pblicos. Este acrscimo de eficincia pode traduzir-se: 1. 2. Na maior rapidez de resposta s solicitaes dirigidas Administrao; Na melhor qualidade do servio, proporcionando um conhecimento mais aprofundando dos assuntos a resolver; Enfim, a desconcentrao, enquanto liberta os superiores da tomada de decises de menor relevncia, cria-lhes condies para ponderarem a resoluo das questes de maior responsabilidade que lhes ficam reservadas. Mas, por outro lado, h quem contraponha a estas vantagens da desconcentrao certos inconvenientes: 1. 2. 3. A multiplicidade dos centros decisrios pode inviabilizar uma actuao harmoniosa, coerente e concertada da Administrao; A especializao que normalmente acompanha a desconcentrao de competncia tender a converter-se na reduo do mbito de actividades dos subalternos, gerando a sua desmotivao; O facto de se atriburem responsabilidades a subalternos por vezes menos preparados para as assumir pode levar diminuio da qualidade do servio, prejudicando-se com isso os interesses dos particulares a boa administrao. A tendncia moderna , de qualquer modo, para favorecer e desenvolver fortemente a desconcentrao. 237. Espcies de desconcentrao As espcies de desconcentrao podem apurar-se luz de 3 critrios fundamentais quanto as nveis, quanto aos graus e quanto s formas. Assim: A) Quanto aos nveis de desconcentrao, h que distinguir entre desconcentrao a nvel central e desconcentrao a nvel local, consoante ela se inscreva no mbito dos servios da Administrao central ou no mbito da Administrao local; 84

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B) Quanto aos graus de desconcentrao, ela pode ser absoluta ou relativa. No primeiro caso, a desconcentrao to intensa e levada to longe que os rgos por ela atingidos se transformam de rgos subalternos em rgos independentes; No segundo, a desconcentrao menos intensa, mantendo-se a subordinao dos subalternos aos poderes do superior. C) Quanto s formas de desconcentrao, temos por um lado a desconcentrao originria, e do outro a desconcentrao derviada: A primeira a que decorre imediatamente da lei, que desde logo reparte a competncia entre o superior e os subalternos; A segunda, carecendo embora de permisso legal expressa, s se efectiva mediante um acto especfico praticado para o efeito pelo superior. A desconcentrao derivada, portanto, traduz-se na delegao de poderes. 238. A delegao de poderes. Conceito A delegao de poderes o acto pelo qual um rgo da Administrao, normalmente competente para decidir em determinada matria, permite, de acordo com a lei, que outro rgo ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma matria. So trs os requisitos da delegao de poderes, de harmonia com a definio dada: 1. 2. Em primeiro lugar, necessria uma lei que preveja expressamente a faculdade um rgo delegar poderes noutro (lei de habilitao); Em segundo lugar, necessria a existncia de dois rgos, ou de um rgo e de um agente, da mesma pessoa colectiva pblica, ou de dois rgos de pessoas colectivas pblicas distintas, dos quais um seja o rgo normalmente competente e outro, o rgo eventualmente competente; 3. Por ltimo, necessria a prtica do acto de delegao propriamente dito i.e. o acto pelo qual o delegante concretiza a delegao dos seus poderes no delegado, permitindo-lhe a prtica de certos actos na matria sobre a qual normalmente competente. 239. Idem: figuras afins A delegao de poderes no deve ser confudida com: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. A transferncia legal de competncia Concesso Delegao de servios pblicos Representao Subsituio Suplncia Delegao de assinatura Delegao tcita

Ver pginas a 840 a 844 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral)

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240. Idem: espcies Importa saber distinguir as espcies de habilitao para a prtica da delegao de poderes, e as espcies de delegaes de poderes propriamente ditas. A) Quanto habilitao, ela pode ser genrica ou especfica. No primeiro caso, a lei permite que certos rgos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros rgos, de tal modo que s uma lei de habilitao serve de fundamento a todo e qualquer acto de delegao praticado entre esses tipos de rgos. o que sucede nos termos do artigo 35/2 e 3 do CPA. B) Quanto s espcies de delegao, as principais so as seguintes: Sob o prisma da sua extenso, a delegao de poderes pode ser ampla ou restrita, conforme o delegante resolva delegar uma grande parte dos seus poderes ou apenas uma pequena parcela deles; No que respeita ao objecto da delegao, esta pode ser especfica ou genrica i.e. pode abranger a prtica de um acto isolado ou permitir a prtica de uma generalidade de actos; H tambm casos de delegao hierrquica i.e. delegao de poderes de um superior hierrquico num seu subalterno; e casos de delegao no hierrquica i.e. delegao de poderes de um rgo administrativo noutro rgo ou agente que no dependa hierarquicamente do delegante. A primeira hiptese mais frequente; H ainda uma outra classificao, que distingue entre a delegao propriamente dita e a subdelegao de poderes, conforme o nmero de subdelegaes que forem praticadas (por exemplo, o Ministro delega o poder x no Secretrio de Estado, que o subdelega no Director-Geral, que o subdelega no Director de Servios, etc). 241. Idem: regime jurdico A delegao de poderes genericamente regulada no CPA (artigos 35 a 40), sem embargo de continuar a haver referncias figura em alguns diplomas especiais como, por exemplo, a Lei Orgncia do Governo e a LAL (artigo 65). Vejamos ento as linhas gerais do regime jurdico da delegao de poderes: A) Requisitos do acto de delegao Para que o acto de delegao seja vlido e eficaz, a lei estabelece um certo nmero de requisitos especiais, para alm dos requisitos gerais exegveis a todos os actos da Administrao, a saber: 1.

Quanto ao contedo: no acto de delegao (...), deve o rgo delegante (...) especificar os poderes que so
delegados (...) ou quais os actos que o delegado (...) pode praticar (37/1 CPA). A indicao do contedo da competncia delegada deve ser feita positivamente i.e. por enumerao explicita dos poderes delegados ou dos actos que o delegado por praticar; Os requisitos quanto ao contedo so requisitos de validade, pelo que a falta de qualquer um deles torna o acto de delegao invlido.

2.

Quanto publicao: os actos de delegao (...) de poderes esto sujeitos a publicao no Dirio da
Repblica ou, tratando-se de administrao local, no boletim da autarquia, e devem ser afixados nos lugares do estilo quando tal boletim no exista (37/2). Os requisitos quanto publicao so requisitos de eficcia, donde se segue que a falta de qualquer deles torna o acto de delegao ineficaz.

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B) Poderes do delegante Uma vez conferida a delegao de poderes pelo delegante ao delegado, este adquire a possibilidade de exercer esses poderes para a prossecuo do interesse pblico. Mas em que situao fica, a partir do acto de delegao, o delegante? i.e quais os poderes do delegante? De acordo com o Professor Freitas do Amaral, o delegante tem a faculdade de avocao de casos concretos, compreendidos no mbito da delegao conferida (39/2). Se avocar, e apenas quando o fizer, o delegado deixa de poder resolver esses casos, que passam de novo para a competncia do delegante. Mas em cada momento, h um nico rgo competente. Alm do poder de vocao, o delegante tem ainda o poder de dar ordens, directivas ou instrues ao delegado, sobre o modo como devero ser exercidos os poderes delegados (39/2). O delegante pode ainda revogar qualquer acto praticado pelo delegado ao abrigo da delegao (39/2). Algumas leis especiais do ainda ao delegante o direito de ser informado dos actos que o delegado for praticando ao abrigo da delegao. Ver, por exemplo, o artigo 65/3 da LAL. C) Requisitos dos actos praticados por delegao Para alm dos requisitos j mencionados, e dos requisitos genricos ou especficos exigidos por lei aos actos administrativos, os actos do delegado devem conter a meno expressa de que so praticados por delegao, identificando-se o rgo delegante (artigo 38) D) Natureza dos actos do delegado Entre ns, a regra geral de que os actos do delegado so definitivos e executrios nos mesmos termos em que o seriam se tivessem sido praticados pelo delegante, salvo excepes. E) Extino da delegao evidente que se a delegao for conferida apenas para a prtica de um nico acto, ou para ser usada unicamente durante certo perodo, praticado aquele acto ou decorre esse perodo a delegao caduca. H, porm, dois outros motivos de extino que merecem referncia: 1. 2. A delegao pode ser extinta por revogao, nos termos do artigo 40 alnea a) do CPA A delegao extingue-se tambm por caducidade, sempre que mudar a pessoa do delegante ou a do delegado [40, alnea b)]. F) Regime jurdico da subdelegao Durante muitos anos, a subdelegao foi considerada uma figura marcadamente excepcional. Este regime foi substancialmente alterado pelo artigo 36 do CPA. O regime das subdelegaes de poderes idntico ao da delegao v.g. no tocante aos requisitos da subdelegao, aos requisitos dos actos praticados pelo subdelegante, aos poderes do subdelegante e extino da subdelegao (artigos 37 a 40 do CPA) 242. Idem: natureza jurdica da delegao de poderes Ver pginas a 856 a 871 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral)

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II Centralizao e descentralizao 243. Conceito A concentrao e a desconcentrao so figuras que se reportam organizao interna de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a centralizao e a descentralizao pem em causa vrias pessoas colectivas pblicas ao mesmo tempo. No plano jurdico, diz-se centralizado o sistema em que todas as atribuies administrativas de um dado pas so, por lei, conferidas ao Estado, no existindo portanto quaisquer outras pessoas colectivas pblicas incumbidas do exerccio da funo administrativa. Chamar-se-, pelo contrrio, descentralizado o sistema em que a funo administrativa esteja confiada no apenas ao Estado, mas tambm a outras pessoas colectivas territoriais designadamente, autarquias locais. No plano jurdico-administrativo, os conceitos assumem uma feio diferente. Mesmo que nos encontremos no quadro de um sistema juridicamente descentralizado, dir-se- que h centralizao, sob o ponto de vista poltico administrativo, quando os rgos das autarquias locais sejam livremente nomeados e demitidos pelos rgos do Estado, quando devam obedincia ao Governo ou ao partido nico, ou quando se encontrem sujeitos a formas particularmente intensas de tutela administrativa, designadamente a uma ampla tutela de mrito. Pelo contrrio, dir-se- que h descentralizao em sentido poltico-administrativo quando os rgos das autarquias locais so livremente eleitos pelas respectivas populaes, quando a lei os considera independentes na rbita das suas atribuies e competncias, e quando estiverem sujeitos a formas atenuadas de tutela administrativa, em regra restritas ao controlo da legalidade. A descentralizao em sentido poltico-administrativo coincide com o conceito de auto-administrao. 244. Vantagens e inconvenientes Quais so as vantagens e os inconvenientes da centralizao e da descentralizao? A centralizao tem, teoricamente, algumas vantagens: 1. 2. 3. Assegura melhor que qualquer outro sistema a unidade do Estado; Garante a homogeneidade da aco poltica e administrativa desenvolvida no pas; Permite uma melhor coordenao do exerccio da funo administrativa.

Mas a centralizao tem numerosos inconvenientes: 1. 2. 3. 4. 5. 6. Gera a hipotrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central; fonte de ineficcia da aco administrativa, porque quer confiar tudo ao Estado; causa de elevados custos financeiros; Abafa a vida local autnoma, eliminando ou reduzindo a muito pouco a actividade prpria das comunidades tradicionais; No respeita as liberdades locais; Faz depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central central, ou dos seus delegados, maioria dos problemas locais. Daqui decorrem, correlativamente, as vantagens da descentralizao: 1. Garante as liberdades locais, servindo de base a um sistema pluralista de Administrao Pblica, que por sua vez uma forma de limitao do poder poltico o poder local um limite ao absolutismo ou ao abuso de poder central;

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2. 3.

Proporciona a participao dos cidados na tomada das decises pblicas, em matrias que concernem aos seus interesses, e a participao um dos grandes objectivos do Estado moderno (artigo 2 CRP); Permite aproveitar para a realizao do bem comum a sensibilidade das populaes locais relativamente aos seus problemas, e facilita a mobilizao das iniciativas e das energias locais para as tarefas de administrao pblica;

4.

Proporciona, em princpio, solues mais vantajosas do que a centralizao, em termos de custo-eficcia.

Mas a desencentralizao tambm oferece alguns inconvenientes: 1. 2. Gera alguma descoordenao no exerccio da funo Administrativa; Abre a porta ao mau uso dos poderes discricionrios da Administrao por parte de pessoas nem sempre bem preparadas para os exercer. Em Portugal, o artigo 6/1 da Constituio estabelece que o Estado unitrio e respeita na sua organizao os princpios da subsidariedade, da autonomia das autarquias locais e da descentralizao democrtica da administrao pblica. E no mesmo sentido vai o artigo 267/2. Por consequncia, constitucionalmente, o sistema administrativo portugus tem de ser um sistema descentralizado: toda a questo est em saber qual o grau, maior ou menor, da descentralizao que se pode ou deve adoptar. 245. Espcies de descentralizao Temos de distinguir as formas de descentralizao e os graus de descentralizao. Formas de descentralizao Territorial Institucional Associativa D origem existncia de autarquias locais D origem aos institutos pblicos e s empresas pblicas D origem s associaes pblicas

Esta a terminologia mais frequente adoptada. No entanto, o professor Freitas do Amaral no a considera a melhor. Prefere adoptar a designao de descentralizao apenas para o caso da chamada descentralizao territorial, e reservar para as outras duas a designao de devoluo de poderes. Do ponto de vista jurdico, os graus de descentralizao so os seguintes: a. b. c. d. e. f. Simples atribuio de personalidade jurdica de direito privado. uma forma meramente embrionria de descentralizao; Atribuio de personalidade jurdica de direito pblico. Aqui comea verdadeiramente a descentralizao administrativa; Alm da personalidade jurdica de direito pblico, atribuio de autonomia administrativa; Alm da personalidade jurdica de direito pblico e da autonomia administrativa, atribuio de autonomia financeira; Alm das trs anteriores, atribuio de faculdades regulamentares; Para alm de tudo o que ficou enumerado, atribuio tambm de poderes legislativos prprios. Aqui j estamos a sair da descentralizao administrativa para entrarmos na descentralizao poltica. No primeiro caso, estamos perante uma forma de descentralizao privada. Nas quatro hipteses seguintes, estamos perante fenmenos de descentralizao administrativa. No sexto caso, estamos perante um fenmeno de descentralizao poltica (como, por exemplo, nas regies autnomas). Dito por outras palavtas, nos casos b) a e), deparamos com a auto-administrao; no caso f), com o autogoverno.

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246. Limites da descentralizao A descentralizao tem de ser submetida a certos limites, no pode ser ilimitada. A descentralizao ilimitada degeneraria rapidamente no caos administrativo e na desagregao do Estado. Esses limites podem ser de trs ordens: 1. 2. 3. Limites a todos os poderes da Administrao, e portanto tambm aos poderes das entidades descentralizadas; Limites quantidade de poderes transferveis para as entidades descentralizadas; Limites ao exerccio dos poderes transferidos.

Analisaremos, em detalhe, os trs tipos de limites na tabela abaixo.

Limites da descentralizao Por exemplo, (i) quando a lei delimita as atribuies e as competncias de uma autarquia local, (ii) quando a Constituio consagra o princpio da legalidade e obriga as autarquias locais a moverem-se sempre dentro da legalidade administrativa, (iii) quando a Constituio e as leis impem s autarquias locais que respeitem os direitos e interesses legtimos dos particulares. Deste tipo de limites, fala-nos o artigo 267/2 da CRP, quando dispe que a descentralizao administrativa ser estabelecida por lei sem prejuzo da necessria eficcia e unidade de aco. Estes limites so aqueles que resultam, sobretudo, da interveno do Estado na gesto das autarquias locais. De todas as formas possveis dessa interveno, a mais importante a tutela administrativa.

Limites a todos os poderes da Administrao

Limites quantidade de poderes transferveis

Limites ao exerccio dos poderes transferidos.

247. A tutela administrativa. Conceito A tutela administrativa consiste no conjunto de poderes de interveno de uma pessoa colectiva pblica na gesto de outra pessoa colectiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mrito da sua actuao. Ou seja, o fim da tutela administrativa assegurar, em nome da entidade tutelar, que a entidade tutelada cumpre as leis em vigor e garantir que sejam adoptadas solues convenientes e oportunas para a prossecuo do interesse pblico. 248. Idem: figuras afins Em primeiro lugar, a tutela administrativa no se confunde com a hierarquia: este um modelo de organizao situado no interior de cada pessoa colectiva pblica, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relao jurdica entre duas pessoas colectivas pblicas. Em segundo lugar, to-pouco se pode confundir a tutela administrativa com os poderes dos rgos de controlo jurisdicional da Administrao Pblica, porque a tutela administrativa exercida por rgos da Administrao Pblica e no poder tribunais; e o seu desempenho traduz uma forma de exerccio da funo administrativa e no da funo jurisdicional.

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Em terceiro lugar, no se confunde a tutela administrativa com certos controlos internos da Administrao, tais como a sujeio a autorizao ou aprovao por rgos da mesma pessoa colectiva pblica. Nomeadamente importa no confundir a tutela administrativa com o referendo: no referendo tudo se passa dentro da mesma pessoa colectiva pblica! 249. Idem: espcies H que distinguir as principais espcies de tutela administrativa quanto ao fim e quanto ao contedo. Quanto ao fim, a tutela administrativa desdobra-se em: A. Tutela de legalidade; B. a) b) c) d) e) Tutela de mrito. Tutela integrativa; Tutela inspectiva; Tutela sancionatria; Tutela revogatria; Tutela substitutiva. Quanto ao contedo, a tutela administrativa desdobra-se em:

249.1. (a) Tutela integrativa A tutela integrativa aquela que consiste no poder de autorizar ou aprovar os actos da entidade tutelada. Distingue-se em: 1. 2. Tutela integrativa a priori, que aquela que consiste em autorizar a prtica de actos; Tutela integrativa a posteriori, que a que consiste no poder de aprovar actos da entidade tutelada. Neste caso, a regra geral a de que a entidade tutelada pratica o acto para que competente, envia-o para aprovao entidade tutelar, e agurada que ela lhe comunique se aprovou ou recusou a aprovao; Mas h uma modalidade diferente, que aquela em que a entidade tutelada, depois de praticar o acto, apenas tem de comunicar entidadfe tutelar que o praticou, e a entidade tutelar tem o poder de se opor execuo do acto que lhe foi dado a conhecer. Neste caso, a oposio execuo tem o nome de veto. Qual a diferena que separa estes dois casos autorizao e aprovao? A distino esta: quando um acto est sujeito a autorizao tutelar, isso significa que a entidade tutelada no pode praticar o acto sem que primeiro obtenha a devida autorizao. Se o acto est sujeito aprovao tutelar, isso significa que a entidade tutelada pode praticar o acto antes de obter a aprovao, mas no pode p-lo em prtica, no pode execut-lo, sem que ele esteja devidamente aprovado. A exigncia de autorizao uma condio de validade; A exigncia de aprovao uma condio de eficcia.

249.2. (b) Tutela inpsectiva A tutela inspectiva consiste no poder de fiscalizao dos rgos, servios, documentos e contas da entidade tutelada i.e. consiste no poder de fiscalizao da organizao e funcionamento da entidade tutelada. 249.3. (c) Tutela sancionatria A tutela sancionatria consiste no poder de aplicao de sanes por irregularidades que tenham sido detectadas na entidade tutelada. No exerccio da tutela inspectiva, fiscaliza-se a actuao da entidade tutelada e, enventualmente, descobrem-se irregularidaddes; uma vez apurada a existncia dessas irregularidades, necessrio aplicar as respectivas sanes. 91

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249.4. (d) Tutela revogatria A tutela revogatria o poder de revogar os actos administrativos praticados pela entidade tutelada. S excepcionalmente existe, na tutela administrativa, este poder. 249.5. (e) Tutela substitutiva A tutela substitutiva o poder da entidade tutelar de suprir as omisses da entidade tutelada, praticando, em vez dela e por conta dela, os actos que forem legalmente devidos (ver, por exemplo, o artigo 41/9 da LQIP). 250. Regime jurdico Vejamos agora as linhas gerais do regime jurdico da tutela administrativa. Em primeiro lugar, cumpre saber que a tutela administrativa no se presume, pelo que s existe quando a lei expressamente a prev e nos precisos termos em que a lei a estabelecer. A tutela s existe nas modalidades que a lei consagrar, e nos termos e dentro dos limites que a lei impuser Em segundo lugar, convm ter presente que a tutela administrativa sobre as autarquias locais hoje uma simples tutela de legalidade, pois no h tutela de mrito sobre estas (242/1 CRP). Em terceiro lugar, discute-se se a autoridade tutelar possui ou no o poder de dar instrues entidade tutelada quanto interpretao das leis e regulamentos em vigor ou quanto ao modo de exercer a competncia prpria da segunda. O Professor Freitas do Amaral entende que os rgos autrquicos podem, se assim o entenderem, consultar o Governo sobre dvidas de interpretao de diplomas em vigor. Mas as respostas do Governo no so ordens, nem instrues nem directivas: so meros pareceres, e de carcter no vinculativo. Outra qualquer soluo seria contrria aos princpios da autonomia das ALs e da descentralizao democrtica da administrao pblica. Por ltimo, note-se que a entidade tutelada tem legitimidade para impugnar, quer administrativa quer contenciosamente, os actos pelos quais a entidade tutelar exera os seus poderes de tutela. Portanto, se a entidade tutelar exercer um poder de tutela em termos que prejudiquem a entidade tutelada, esta tem o direito de impugnar esses actos junto dos tribunais administrativos (ver, por exemplo, artigo 55/1 alnea c) do CPTA). 251. Idem: natureza jurdica da tutela administrativa H, pelo menos, trs orientaes quanto ao modo de conceber a natureza jurdica da tutela administrativa, nomeadamente: a) b) c) A tese da analogia com a tutela civil; A tese da hierarquia enfraquecida; A tese do poder de controlo.

O Professor Freitas do Amaral adopta a tese do poder de controlo. Ou seja, os poderes tutelares so poderes de controlo o que converte, por seu turno, os rgos tutelares em rgos de controlo. Do que se trata de controlar a actuao das entidades para assegurar o acatamento da legalidade, bem como (nos pases ou nos casos em que a lei o permitir) o mrito da aco por elas desenvolvida. Para maior detalhe ver pginas 890 a 894 do Curso de Direito Administrativo, Volume I, 3 edio (Diogo Freitas do Amaral).

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III Integrao e Devoluo de Poderes 252. Conceito Os interesses pblicos a cargo do Estado, ou de qualquer outra pessoa colectiva de fins mltiplos, podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuies da entidade a que pertencem ou podem, diferentemente, ser transferidos para uma pessoa colectiva pblica de fins singulares, especialmente incumbida de assegurar a sua prossecuo (IP, empresa pblica). Reside nessa alternativa a distino entre as noes de integrao e de devoluo de poderes. Entende-se por inegrao, o sistema em que todos os interesses pblicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo das prprias pessoas colectivas a que pertencem. Entende-se, por outro lado, por devoluo de poderes, o sistema em que alguns interesses prprios do Estado, ou de pessoas colectivas de populao e territrio, so postos por lei a cargo de pessoas colectivas pblicas de fins singulares. A expresso devoluo de poderes tambm usada para designar o movimento da transferncia de atribuies, do Estado ou de outra colectividade territorial, para outra entidade. 253. Vantagens e inconvenientes A principal vantagem da devoluo de poderes a de permitir maior comodidade e eficincia na gesto, de modo que a Administrao Pblica, no seu todo, funcione de forma mais eficiente, uma vez que se descongestionou a gesto da pessoa colectiva principal. Se o Estado, por exemplo, tivesse de prosseguir, por si prprio, todos os interesses pblicos de mbito nacional que tm de ser prosseguidos, a sua gesto administrativa seria muito mais burocratizada, na medida em que todas as decises dependeriam de despacho ministral, e toda a actividade administrativa passaria pelas direces-gerais dos ministrios. Quais so os inconvenientes da devoluo de poderes? So a proliferao de centros de deciso autnomos, de patrimnios separados, de fenmenos financeiros que escapam, em boa parte, ao controlo global do Estado. Como tudo o que desenctralizao ou desconcentrao, o perigo o da desagregao, da pulverizao do poder, e portanto do descontrolo de um conjunto demasiado disperso. A tendncia actual para aceitar como positivo o sistema da devoluo de poderes, mas contendo-o dentro dos limites razoveis, ou obrigando mesmo a reduzir o nmero porventura excessivo de insititutos pblicos, de empresas pblicas ou de associaes pblicas. 254. Regime Jurdico A devoluo de poderes sempre feita por lei. Os poderes transferidos so exercidos em nome prprio pela pessoa colectiva pblica criada para o efeito, mas so exercidos no interesse da pessoa colectiva que os transferiu, e sob a orientao dos respectivos rgos. As pessoas colectivas pblicas que recebem a devoluo de poderes so entes auxiliares ou instrumentais, ao servio da pessoa colectiva de fins mltiplos que as criou. Estes organismos podem dispor, e normalmente dispem, de autonomia administrativa e at de autonomia financeira mas no exercem auto-administrao. Esta existe nas autarquias locais, no existe nos organismos incumbindos de administrao indirecta. No so os rgos destas entidades que podem traar, eles mesmo, as linhas gerais de orientao da sua prpria actividade. Quem define a orientao geral da actividade desses organismos o Estado, ou a pessoa colectiva de fins mltiplos que os criou. Eles dispem de autonomia de gesto, mas no so organismos independentes: dependem do Governo, ou dependem do Ministro A ou do Ministro B. 93

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So organismos dependentes, ao contrrio das autarquias locais, que a nossa lei expressamente considera como independentes. Concretizando ainda mais, toda a autarquia local tem o direito de elaborar, discutir e aprovar livremente o seu plano de actividades para cada ano, bem como o respectivo oramento. As ALs definem o seu prprio rumo, definem as grandes orientaes da sua actividade, ao passo que os organismos que recebem uma devoluo de poderes porque so dependentes e exercem uma administrao indirecta no podem traar, eles prprios, o rumo ou definir as grandes orientaes da sua actividade. 255. Idem: sujeio tutela e superintendncia As entidades que exercem administrao indirecta por devoluo de poderes esto sujeitas, no s tutela administrativa, como tambm superintendncia [artigo 199, alnea d) da CRP]. A superintendncia o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa colectiva de fins mltiplos, de definir os objectivos e guiar a actuao das pessoas colectivas pblicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependncia. pois, um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Porque esta tem apenas por fim controlar a actuao das entidades a elas sujeitas, ao passo que a superintendncia se destina a orientar a aco das entidades a ela submetidas. Num caso, so as prprias entidades autnomas que definem os objectivos da sua actuao e a vo conduzindo por si prprias, embora sujeitas ao controlo de uma entidade exterior. No outro caso, a entidade exterior que define os objectivos e guia, nas suas linhas gerais, a actuao das entidades subordinadas, dispondo estas apenas de autonomia para encontrar as melhores formas de cumprir as orientaes que lhes so traadas. 256. Idem: a distino entre a tutela administrativa e a superintendncia A distino entre tutela administrativa e superintendncia tem hoje uma base jurdica no artigo 199 da Constituio. Neste artigo encontramos 3 realidades distintas: a) b) c)

A Administrao directa do Estado: o Governo est em relao a ela na posio de superior hierrquico,
dispondo nomeadamente do poder de direco;

A Administrao indirecta do Estado: ao Governo cabe sobre ela a responsabildiade da superintendncia,


possuindo designadamente o poder de orientao;

A Administrao autnoma: pertence ao Governo desempenhar quanto a ela a funo de tutela


administrativa, competindo-lhe exercer um conjunto de poderes de controlo.

A superintendncia difere tanto dos oderes de controlo tpicos da tutela administrativa, como do poder de direco tpico da hierarquia. Por um lado, a superintendncia um poder mais forte do que a tutela administratia, porque o poder de definir a orientao da conduta alheia, enquanto a tutela administrativa apenas o poder de controlar a regularidade ou a adequao do funcionamento de certa entidade: a tutela controla, a superintendncia orienta. Por outro lado, a superintendncia difere tambm do poder de direco, e menos forte do que ele, porque o poder de direco do superior hierrquico consiste na faculdade de dar ordens ou instrues, a que corresponde o dever de obedincia a umas e outas, enquanto a superintendncia se traduz apenas numa faculdade de emitir directivas ou recomendaes. Qual ento a diferena, do ponto de vista jurdico, entre ordens, directivas e recomendaes? a) As ordens so comandos concretos, especficos e determinados, que impem a necessidade de adoptar imediamente e completamente uma certa conduta; 94

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b)

As directivas so orientaes genricas, que definem imperativamente os objectivos a cumprir pelos seus destinatrios, mas que lhes deixam liberdade de deciso quanto aos meios a utilizar e s formas a adoptar para atingir esses objectivos;

c)

As recomendaes so conselhos emitidos sem a fora de qualquer sano para a hiptese do no cumprimento.

Em suma, sobre as pessoas colectivas de fins singulares que desempenhem funes de administrao indirecta por efeito de uma devoluo de poderes, o Estado ou as outras pessoas colectivas territoriais exercem poderes de tutela administrativa e superintendncia. Atravs dos primeiros, controlam a legalidade e o mrito da adequao daquelas; mediante os segundos, orientam essa mesma actuao.

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