Brasil nos anos 90: opções estratégicas e dinâmica regional

REVISTA BRASILEIRA DE
ESTUDOS URBANOS
publicao da associao nacional de ps-graduao e pesquisa em planejamento urbano e regional
E REGIONAIS
REVISTA BRASILEIRA DE ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS Publicao semestral da Anpur (maio/novembro) Nmero 2, novembro de 1999
ISSN 1517-4115
EDITORA RESPONSVEL Norma Lacerda (UFPE) EDITORA ASSISTENTE Lcia Leito (UFPE) COMISSO EDITORIAL (e Conselho Editorial para este nmero) Ana Clara Torres Ribeiro (UFRJ), Marco Aurlio Filgueiras Gomes (UFBA), Maria Adlia de Souza (Unicamp), Maria Cristina Leme (USP), Martim Smolka (UFRJ, Lincoln Institute), Naia de Oliveira (FEE/RS), Roberto Monte-Mr (UFMG) ASSESSORIA NO EXAME DE TEXTOS Adriano Dias (Fundaj) PROJETO GRFICO Joo Baptista da Costa Aguiar COORDENAO E EDITORAO Ana Basaglia REVISO Consultexto e Margarida Michel Sharing English (Ingls) Fernanda Spinelli (reviso final) FOTOLITOS Join Bureau de Editorao IMPRESSO A definir (?)
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP) (Cmara Brasileira do Livro, S P, Brasil) Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. A.1, n.2. 1999. Recife : Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional; editora responsvel Norma Lacerda : A Associao, 1999. v. Semestral. ISSN 1517-4115 O n 1 foi publicado em maio de 1999. 1. Estudos Urbanos e Regionais. I. ANPUR (Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional). II. Lacerda, Norma.
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CDU (2. Ed.) CDD (21.Ed.)
UFPE BC2000-019
ESTUDOS URBANOS
E REGIONAIS
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ARTIGOS
9 BRASIL NOS ANOS 90: OPES ESTRATGICAS E DINMICA REGIONAL Tnia Bacelar de Arajo 25 QU DEBE HACER EL GOBIERNO LOCAL ANTE LOS GRANDES EMPRENDIMIENTOS EN EL COMERCIO M INORISTA ? Jos Luis Coraggio e Ruben Cesar 39 EL DESARROLLO TERRITORIAL A PARTIR DE LA CONSTRUCCIN DE CAPITAL SINERGETICO Sergio Boisier 55 DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL: UMA CONTRADIO DE TERMOS? Helosa Soares de Moura Costa 73 IMPACTO DA APLICAO DE NOVOS INSTRUMENTOS EM CIDADES DO ESTADO DE SO PAULO Raquel Rolnik 89 O URBANISMO NO RECIFE: ENTRE IDIAS E REPRESENTAES Virgnia Pontual
RESENHAS
111 A sociedade em rede, de Manuel Castells por Rainer Randolph 114 O urbanismo no Brasil: 1895-1965, coordenao de Maria Cristina da Silva Leme por Wilson Edson Jorge
ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL
ANPUR
PRESIDENTE
Maria Flora Gonalves (Nesur/Unicamp)

SECRETRIA EXECUTIVA
Maria Lcia Refinetti Rodrigues Martins (FAU/USP)

DIRETORES
Cssio Frederico Camargo Rolim (UFPR) Geraldo Magela Costa (UFMG) Henri Acselrad (UFRJ)
CONSELHO FISCAL
Dcio Rigatti (UFRGS) Esterzilda Berenstein de Azevedo (UFBA) Frederico Rosa Borges de Holanda (UnB)
Esta publicao contou com o apoio da Finep Financiadora de Estudos e Projetos e do Lincoln Institute of Land Policy
EDITORIAL
com alegria que trazemos a pblico o segundo nmero da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. Publicar sistematicamente uma revista exige um esforo coletivo contnuo e disciplinado que em nada se parece com o entusiasmo presente no momento em que se inicia um projeto editorial. Assim, o segundo nmero traz consigo o alegre sabor do que se consolida, do que deixa de ser promessa para constituir um fato, publicao que se fortalece para ocupar um lugar especfico em relao ao pblico a que se destina. Temos ainda, diante de ns, o desafio de torn-la cada vez mais slida. A Comisso Editorial, originalmente reunida como um Grupo de Trabalho designado pela Diretoria da Anpur para formular o projeto editorial da Revista, acumulou neste nmero, alm das funes executivas que lhe competem, aquelas prprias de um Conselho Editorial. Est sendo ultimada a formao do Conselho mais amplo e permanente, constitudo mediante indicao institucional de nomes, em resposta consulta realizada pela Diretoria da Anpur com todas as instituies que a integram. Aos poucos vamos construindo a nossa Revista, feio da comunidade que lhe deu origem. Os artigos publicados neste nmero refletem, como o leitor poder facilmente constatar, a pluralidade e a abrangncia do projeto editorial da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, que abriga necessariamente questes trabalhadas pelas diversas disciplinas que tratam da temtica urbana e regional, cada uma delas dando o foco que lhe prprio. Aqui esto presentes artigos de autores brasileiros e estrangeiros, ordenados por temas mais abrangentes para temas mais localizados. A anlise de Tnia Bacelar de Arajo registra que a opo de insero do Pas na economia globalizada tem-se dado de forma diferenciada, segundo as diversas macrorregies brasileiras, ampliando as desigualdades entre elas e entre os subespaos que as conformam. exatamente nesse contexto que emergem identidades regionais capazes de promover a integrao de espaos deixados margem do movimento mais geral e seletivo da insero global dos focos dinmicos. Tais movimentos surgem diante das escolhas estratgicas do governo federal, a quem caberia evitar a fragmentao do territrio nacional por meio de uma poltica de desenvolvimento regional. Impulsionados pela polmica gerada por solicitao da empresa Carrefour para se instalar em Porto Alegre, Jos Luis Coraggio e Ruben Cesar abordam os impactos negativos dos grandes empreendimentos comerciais sobre o comrcio de mdio e pequeno porte. Destacam que, ao captarem mercados locais, reorganizam os sistemas de abastecimento e de produo de bens de consumo e impem transformaes importantes ao tecido urbano. Enfatizam, ainda, que uma ampla aliana local seria capaz de pr limites aos projetos do capital comercial monopolista que esses empreendimentos refletem. Sergio Boisier especula sobre a hiptese de haver uma incoerncia lgica nos modelos de planejamento territorial, a qual aparece no momento em que
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se dimensionam as variveis independentes e dependentes desse processo ou, dito de outro modo, na medida em que se trata com elementos quantitativos o fenmeno do desenvolvimento qualitativo por definio. Apoiado no conceito de capital sinergtico, o autor traz para a discusso uma dimenso ainda no devidamente explorada pelo planejamento urbano: a dimenso subjetiva, no-material, do ato de planejar. O artigo de Heloisa Soares de Moura Costa analisa a idia de desenvolvimento sustentvel, apontando as imprecises de um conceito que, embora amplamente utilizado, traz consigo conflitos tericos de difcil conciliao. Aps uma primeira parte eminentemente reflexiva, a autora examina algumas propostas recentes nacionais e internacionais de planejamento, que foram desenvolvidas tendo como referncia a sustentabilidade urbana. O texto de Raquel Rolnik, baseado numa pesquisa sobre o impacto de instrumentos urbansticos em 220 cidades paulistas, elabora o conceito de excluso territorial. Com base nele, prope a hiptese de que esse modo de excluso est na base de diversos outros ao tornar as pessoas especialmente vulnerveis, dificultando-lhes o processo de conquista de direitos e de exerccio da cidadania. Virgnia Pontual discute o lugar do saber urbanstico com base nas propostas de interveno para as cidades na primeira metade deste sculo. Para tanto, faz uma anlise comparativa dos diversos planos elaborados para o Recife, especificamente aqueles produzidos entre os anos 30 e 50. Mostra, tambm, a influncia das idias do Padre Lebret difundidas pelo Movimento Economia e Humanismo, do qual participou o urbanista pernambucano Antnio Baltar. Chama a ateno para a atualidade e a pertinncia dos preceitos anunciados por aquele movimento quando se considera que foram elaborados nos j distantes anos 50. Este nmero contm, ainda, as resenhas de Rainer Randolph sobre Sociedade em rede, de Manuel Castells, e de Wilson Edson Jorge sobre O Urbanismo no Brasil 1895-1965, pesquisa de muitos autores abrangendo oito cidades brasileiras, coordenada por Maria Cristina Leme. Registramos, finalmente, nossos agradecimentos Finep e ao Lincoln Institute of Land Policy, instituies que tm sido parceiras constantes da Anpur. As suas polticas de incentivo divulgao cientfica possibilitaram a publicao dos primeiros dois nmeros da Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais. NORMA LACERDA Editora Responsvel LCIA LEITO Editora Adjunta
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A RTIGOS
BRASIL NOS ANOS NOVENTA:

OPES ESTRATGICAS E DINMICA REGIONAL
TNIA BACELAR
DE
ARAJO
R E S U M O O texto reproduz, no essencial, as idias apresentadas em mesa-redonda do 8 Encontro Nacional da ANPUR, realizado em Porto Alegre, em 1999. Aps um breve exame das principais caractersticas e tendncias do ambiente mundial e brasileiro neste final de sculo, em especial a partir dos anos 70, examina-se os impactos dessas tendncias na dinmica regional no Brasil, nos anos recentes. A seguir, identificam-se as escolhas estratgicas feitas pelas foras sociais e econmicas que dominam o cenrio poltico do Pas, as polticas principais que as implementam, nos anos 90, e busca-se especular sobre os provveis impactos na dinmica regional brasileira. Argumentos so, ento, apresentados sobre duas hipteses principais: a do estancamento da tendncia desconcentrao, que dominou dos anos 70 at meados dos 80, e a tendncia fragmentao do Pas. Ao final, identificam-se algumas contratendncias e destaca-se a importncia de o Governo Federal definir e implementar uma poltica nacional de desenvolvimento regional. P A L A V R A S - C H A V E Desenvolvimento regional; globalizao e dinmica regional; Nordeste brasileiro.
TENDNCIAS GERAIS DO AMBIENTE MUNDIAL E BRASILEIRO

AMBIENTE MUNDIAL Nos anos mais recentes, ocorrem, no mundo, mudanas de grande profundidade. As dcadas finais do sculo XX vo ser marcadas por, pelo menos, trs grandes movimentos, que afetam profundamente a dinmica e a forma de funcionamento da economia mundial, e por outros movimentos relevantes, que operam na esfera poltico-institucional. O primeiro o da globalizao, movimento resultante da intensificao do secular processo de internacionalizao dos mercados, dos principais fluxos econmicos e da atuao dos principais agentes econmicos. Estes agentes os conglomerados transnacionais consolidam suas estratgias de atuao e tm presena cada vez mais difundida no espao econmico terrestre. Internacionaliza-se, tambm e crescentemente, o capitalismo, impondo-se como o modo de produo hegemnico em cada vez mais numerosas formaes econmico-sociais. Quando se fala em globalizao, est-se querendo ressaltar a maturidade de uma tendncia antiga, que vai superpondo internacionalizao do capital e dos fluxos mercantis a internacionalizao produtiva e, especialmente, a financeira. O certo que neste final de sculo XX, como bem define Franois Chesnais, vive-se uma etapa avanada e especfica do movimento de internacionalizao (1997).
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O segundo o movimento de crise do regime de acumulao anterior, com a crescente dificuldade encontrada pelos agentes econmicos para gerarem riqueza e se reproduzirem, de forma ampliada, na esfera produtiva da economia mundial. Ao mesmo tempo, verifica-se a consolidao de uma importante reestruturao produtiva, no meio da qual se processa uma nova revoluo tecnolgica a revoluo da microeletrnica. Quando se fala em reestruturao produtiva, est-se querendo referir ao conjunto de importantes transformaes, tambm em curso, que definem um novo padro produtivo. So mudanas das quais emergem novos setores dinmicos na economia mundial (informtica, telecomunicaes, robtica, produo de novos materiais, entre outros); mudanas no como se produz e que resultam, sobretudo, da revoluo cientfico-tecnolgica produzida pela crescente hegemonia do paradigma microeletrnico, que quebra a cadeia fordista e cria as condies para a produo flexvel; mudanas nas formas de organizar e gerir a produo, organizar os meios que a geram e os homens que a realizam; mudanas nas formas de organizar os mercados, com a tendncia formao de grandes blocos econmicos, entre outras. O terceiro o processo, cada vez mais intenso, de financeirizao da riqueza, ou seja, da crescente possibilidade exercitada pelos agentes econmicos sobretudo os maiores , de ampliar seu patrimnio, de valorizar seu capital na esfera financeira da economia. Quando se fala em financeirizao da riqueza, est-se querendo ressaltar a fantstica possibilidade atual de criar riqueza, ampliar patrimnio, acumular capitais na esfera financeira, operando no mercado cambial, nas bolsas de valores, no mercado de ttulos pblicos, no mercado de derivativos, entre outros. um movimento que marca a fase de hegemonia da acumulao rentista em que a economia mundial mergulha, sobretudo aps os anos 70. um movimento importante para se entender muito do que se passa no Brasil contemporneo. Uma das causas mais relevantes da exacerbao do rentismo e da hegemonia da financeirizao da riqueza em escala mundial foi a deciso poltica dos EUA de romperem, em 1979, com as recomendaes do FMI. O senhor Volker, ento presidente do Federal Reserve (FED), retirou-se ostensivamente de uma reunio do Fundo e comunicou ao mundo que seu pas no permitiria que o dlar continuasse a ser desvalorizado. Em seguida, subiu violentamente a prime rate para assegurar que o dlar manteria sua condio de padro internacional. Buscava restaurar a hegemonia da moeda americana, mesmo que o preo dessa deciso fosse alto. E foi, como destaca Maria da Conceio Tavares (1997). Essa diplomacia do dlar, como a chama a economista citada, sustentada por uma taxa de juros astronmica (a prime rate pula de cerca de 8% para mais de 21% em pouco tempo), imps, de incio, uma recesso importante aos EUA e ao mundo. Essa deciso fez, tambm, muitos pases quebrarem (os que se haviam endividado na fase anterior), como a Polnia, o Mxico, a Argentina, o Brasil, entre outros. No toa que no incio dos anos 80 mergulhamos na crise da dvida, cujas conseqncias ainda amargamos. Crise que se firma com o choque dos juros, como se ver adiante. No pas de Mr. Volker, um monumental dficit fiscal (que, em 1985, j atingia a gigantesca cifra de US$ 1,6 trilho, ou seja, 80% da circulao monetria total no mercado interbancrio mundial da poca) fez da dvida pblica dos EUA um poderoso instrumento de captao do capital financeiro dos principais rentistas mundiais. O preo dessa estratgia, vitoriosa para os EUA que vo virar o sculo com forte dinamismo de
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sua base produtiva, com taxas de desemprego muito baixas, para os atuais patamares internacionais, e com uma hegemonia poltica evidente , tem sido a submisso dos demais pases diplomacia do dlar. Houve resistncias, claro, cada um tentando sua maneira e com as armas de que dispunha. Mas o que se verifica uma gradual e crescente submisso de outras economias ao rentismo. Essa a tendncia mais visvel, neste final de sculo. Sua manifestao mais aparente est na crescente defasagem, por prazos longos, entre os valores dos papis representativos da riqueza moedas conversveis internacionalmente e ativos financeiros em geral e os valores dos bens e servios e bases tcnico-produtivas em que se funda a reproduo da vida e da sociedade, como define Jos Carlos Braga (1997). Esse autor ressalta que a financeirizao estabelece contornos paradoxais e perversos dinmica sistmica. Os constrangimentos ao produtivismo, neste padro de gerao de riqueza, problematizam o desenvolvimento das bases produtivas. Limitam, assim, o crescimento na esfera produtiva. Geram disparidades crescentes de renda, de riqueza, de sociabilidade (compreendidas como acesso ao emprego, expanso vital e cultural, convivncia democrtica e civilizada). Embora concomitantes e dominantes, os trs movimentos, antes referidos, pem em destaque elementos diferenciados do ambiente econmico contemporneo. Por sua vez, na dimenso poltico-institucional, outros movimentos merecem referncia. De um lado, o avano de uma onda liberal, batizada de neoliberal para adequar-se s contingncias da contemporaneidade; de outro, a inusitada hegemonia dos Estados Unidos no ambiente que emerge do Ps-Guerra Fria, especialmente aps a Queda do Muro de Berlim, no final dos anos 80. O certo que, com esses movimentos, o ambiente mundial se v marcado por fatos e tendncias que se apresentam cada vez mais hegemnicos e que estendem crescentemente sua influncia. Dentre esses fatos hegemnicos, destacam-se: a crescente competio imposta pelos atores globais, que aproximam os espaos econmicos uns dos outros, difundem seu padro de competitividade na economia mundial e ameaam atores e atividades menos competitivos em locais mais distantes e cada vez mais numerosos; a facilidade com que tendem a circular tanto as mercadorias tradicionais como as novas (como a informao) no espao econmico mundial. Isso acelera o dinamismo do comrcio, especialmente porque a revoluo das comunicaes redefine as acessibilidades (o espao das redes informatizadas promove conexes, em tempo real, que sobrepassam os atritos do espao tradicional) e porque os custos dos transportes declinam a olhos vistos, facilitando a globalizao dos mercados; a crescente presena da produo flexvel, viabilizada pelas tecnologias modernas pela qual a produtividade cresce enormemente, enquanto se redefine o perfil da demanda pelo trabalho humano, requerendo-se menos mo-de-obra (o que amplia o desemprego), trabalhadores mais qualificados e mais aptos ao trabalho em grupo e ao desempenho da polivalncia, trabalhadores que tm de inserir-se na produo por meio de relaes instveis e precrias; a redefinio das relaes entre os produtores e seus fornecedores e entre os produtores e seus clientes; a crescente difuso dos padres dos agentes econmicos e dos pases mais fortes, levando a uma cada vez mais ntida homogeneizao de padres de produo, de gesto, de competio e at de consumo, nos espaos econmicos mais diversos;
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a presso pela implementao de polticas de corte liberalizante, em especial as de desestatizao e de desregulamentao (pela qual se reduzem os entraves globalizao, com a crescente flexibilizao de regras e normas das economias nacionais). Por sua vez, a crise financeira de Estados Nacionais e a conseqente dificuldade de manterem ou ampliarem as polticas pblicas, em especial as de proteo social, tem marcado fortemente o ambiente econmico mundial contemporneo. O AMBIENTE BRASILEIRO Enquanto os anos 70 marcam a entrada no atual ciclo de baixa da dinmica econmica mundial, no Brasil, a crise mais recente. O governo Geisel, nos anos 70, com um ousado programa de investimentos pblicos, financiado, em grande parte, com o endividamento externo, conseguiu manter a economia do Pas crescendo a uma taxa mdia anual excepcional (cerca de 7%). Megaprojetos, como a hidreltrica de Itaipu, o Grande Carajs, entre muitos outros, estimularam a produo no setor privado e promoveram uma fuga para a frente em meio crise mundial. Assim, o Brasil chega ao final da dcada de 70 como a oitava maior e mais diversificada base industrial do mundo. Para completar o longo ciclo expansivo que vivia desde os anos 50, o Estado desenvolvimentista brasileiro foi levado a atuar at a exausto, no perodo ps-primeiro choque do petrleo. A crise brasileira instala-se nos anos 80, quando o choque dos juros atinge de frente o Estado brasileiro, patrocinador principal do crescimento em meio crise, promovido nos anos 70. A dvida externa havia mais do que quadruplicado, passando dos US$ 12 bi para US$ 54 bi, no perodo Geisel, e seu principal tomador o setor pblico que vai receber o impacto principal do choque dos juros. Os encargos dessa dvida explodem e instala-se a crise financeira do setor pblico brasileiro. Crise, alis, que s tendeu a se agravar, na dcada seguinte. Um de seus principais efeitos que a sociedade brasileira, acostumada a conviver com um Estado desenvolvimentista e superavitrio, patrocinador do avano das foras produtivas, da construo do Brasil Potncia, como o definiram os governos militares, passa a conviver com um Estado deficitrio, em crise financeira agnica, refm de seus credores poderosos (internos e externos). Enquanto resistia a entrar na crise, a aprofundar sua insero na globalizao que avanava mundo afora, a render-se financeirizao, o Brasil viveu uma fase importante na sua dinmica regional. Estudos diversos, como o de Leonardo Guimares Neto, constatam que, nos anos 70, os megaprojetos pblicos, implantados em vrias regies do Pas, fortaleciam uma tendncia importante: interromper a forte concentrao de investimentos, e, portanto, do dinamismo econmico, na regio Sudeste (Guimares Neto, 1995); tendncia concentrao que se vinha consolidando desde o incio do sculo XX, quando a industrializao se acelera a partir daquela regio, exacerbando diferenciaes e desigualdades inter-regionais. medida que o Sudeste passava a comandar a acumulao de capitais em escala nacional, ia-se soldando o mercado interno brasileiro, com o aumento da concentrao de riqueza e renda naquela regio. Com 11% do territrio brasileiro, o Sudeste respondia, em 1970, por 81% da atividade industrial do Pas, e So Paulo, sozinho, gerava 58% da produo da indstria existente. Vrios elementos, porm, entre os quais as polticas regionais compensatrias do governo federal ampliadas desde o governo de Juscelino Kubitscheck e a poltica de
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investimento das grandes estatais (Telebrs, Eletrobrs, Petrobrs, Vale do Rio Doce, entre outras) impulsionavam uma modesta desconcentrao regional ao estimularem a ampliao de bases produtivas fora do foco dinmico do Sudeste. Esse movimento que se iniciara via ocupao da fronteira agropecuria, primeiro no sentido do Sul e depois na direo do Centro-Oeste, Norte e parte oeste do Nordeste, a partir dos anos 70 se estende indstria. medida que o mercado nacional se integrava, a indstria buscava novas localizaes, desenvolvendo-se em vrias das regies menos desenvolvidas do Pas, especialmente nas suas reas metropolitanas. Em 1990, o Sudeste caiu para 69% seu peso na indstria do Brasil e So Paulo recuou sua importncia relativa para 49%, enquanto o Nordeste passava de 5,7% para 8,4% seu peso na produo industrial brasileira, entre 1970 e 1990. O fato que, embora a produo do Pas ainda apresentasse um padro de localizao fortemente concentrado, em 1990 a concentrao era menor que nos anos 70. Entre 1970 e 1990, o Sudeste cai de 65% para 60% seu peso no PIB brasileiro, enquanto o Sul permanece estvel, respondendo por cerca de 17% da produo nacional. Mas o Nordeste, Norte e Centro-Oeste ganham importncia relativa (essas trs regies, juntas, passam de 18% para 23% sua participao no PIB do Brasil). Ao mesmo tempo que constatam a tendncia a desconcentrar a dinmica econmica no espao territorial do Pas nas ltimas dcadas, vrios estudos enfatizam a crescente diferenciao interna ocorrida nas diversas macrorregies brasileiras. A entrada na crise, no incio dos anos 80, portanto, no havia interrompido, de imediato, esse movimento desconcentrador, tanto porque atinge, de sada, os segmentos industriais mais fortemente concentrados no Sudeste (indstrias de bens de capital e de consumo durvel), como porque, nas demais regies, ainda maturavam os megainvestimentos iniciados nos anos 70. Mas a crise estende-se ao longo das dcadas de 1980 e 1990, e mudanas relevantes vo sendo realizadas. Com mais clareza, essas mudanas se fazem nos anos 90, como se ver a seguir.
ESCOLHAS ESTRATGICAS DOS ANOS 90

Nos anos 80, a crise vai ser enfrentada por uma poltica de ajuste influenciada pela ida do Pas ao FMI, no incio dessa dcada, aps a moratria decretada pelo Mxico. Desacelera-se a demanda interna, promovem-se as exportaes e seguem-se supervits crescentes na balana comercial de onde provm os dlares necessrios para remunerar os credores externos. Internamente, o dficit pblico passa a ser financiado com uma crescente emisso de ttulos da dvida mobiliria, cujo montante cresce rapidamente. Cresce, tambm, a taxa de inflao que passa dos 100% anuais, no incio dos anos 80, para 1.783% anuais, medida pelo IGP-DI da FGV, no final dessa dcada, apesar de sucessivos programas de estabilizao (Cruzado 1 e 2, Plano Vero, Plano Bresser). Os anos 90 marcam, desde o incio, novas escolhas estratgicas importantes. As aberturas financeira e comercial, patrocinadas pelo Governo Collor e aprofundadas no Governo Fernando Henrique, abrem a economia do Pas competio com agentes de fora e crescente internacionalizao. A desnacionalizao do sistema bancrio e da base produtiva representa uma das marcas principais da fase recente da vida do Pas. Do ponto de vista comercial, a principal poltica foi a de reduo das alquotas do imposto de importao. Policarpo Lima, ao analisar tal poltica, constata que ela no foi neutra, regionalR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 13
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mente no Nordeste tem impacto mais negativo que no Sudeste, onde alguns segmentos conseguem nveis de proteo mdios mais elevados, como o caso do setor automotivo, muito concentrado naquela regio (Lima, 1997). A adoo do modelo de estabilizao, consubstanciado no Plano Real, marca, com mais evidncia, a opo pela crescente importncia da financeirizao da riqueza, tambm no Brasil. O Pas tentou resistir, mas nossas elites herdeiras do colonialismo e do ganho rentista foram patrocinando a poltica da rendio, que se faz mais evidente a partir, sobretudo, dos anos 90. Com o Plano Real, o Brasil faz um novo ajuste. Ao mesmo tempo que controla o crescimento antes exacerbado dos preos internos, conquista o apoio popular (efeito esperado como resultado da queda brusca da inflao). Elegendo-se presidente, Fernando Henrique implementa polticas que tornam a economia brasileira necessitada e dependente do financiamento externo. A poltica cambial (cmbio fixo, que leva sobrevalorizao do Real) estimula as importaes e gera dficits crescentes nas transaes correntes do Pas. De um dficit insignificante (US$ 1 bi) em 1994, o Brasil passa a apresentar US$ 35 bi de dficit em 1998, o que representava 4,5% do PIB. Mais de US$ 100 bi de dficit externo foram acumulados, portanto, em poucos anos. Apesar da desvalorizao do Real, realizada em janeiro de 1999, a rigidez do dficit externo permanece. Seu patamar no deve cair nos prximos anos (situando-se em cerca de US$ 24 bi/ano). Para financiar esse dficit, o Pas precisa recorrer aos aplicadores. Atrai Investimentos Diretos (IDE) que se destinam, mais que a criar novas unidades produtivas, a adquirir tanto empresas privadas existentes como ativos pblicos (leiloados mediante ousado Programa de Privatizaes), impulsionando importante onda desnacionalizadora da base produtiva brasileira. Precisa atrair, ainda, o capital de curto prazo, dando tratamento fiscal digno dos parasos, pagando juros exorbitantes que levam o Brasil ao pdio mundial em termos de juros reais. Juros que permanecem elevados, mesmo depois de o Pas recorrer ao FMI, em outubro de 1998, e de submeter-se, mais uma vez, ao seu receiturio. Juros que fazem explodir a dvida mobiliria (que pula dos R$ 60 bi, em 1994, para mais de R$ 500 bi, atualmente), absorvendo a maior parte das receitas que o governo capta na sociedade brasileira. Submisso ao rentismo mundial, o Brasil assiste sua economia ser garroteada, apresentando desde 1994 taxas cada vez mais modestas de crescimento at chegar recesso de 1999. Paralelamente, cresce com rapidez a taxa de desemprego, com o Pas apresentando cerca de 10 milhes de desempregados urbanos ao lado de outros 12 milhes em precrias condies de emprego. Enquanto bilhes so gastos, anualmente, para remunerar regiamente os aplicadores, credores do governo, faltam recursos para as demais polticas, inclusive para as polticas regionais. A prioridade integrao competitiva revela uma outra opo estratgica que vai se tornando cada vez mais evidente no que resta de poltica de mdio prazo. Com ela, o que se busca priorizar o aprofundamento da internacionalizao da economia do Pas. O eixo principal a internacionalizao financeira e ela que ganha destaque, como j se viu. A desregulamentao financeira e o patrocnio da desnacionalizao do sistema bancrio foram nitidamente promovidos no governo Collor e aprofundados no perodo de Fernando Henrique Cardoso. Na esfera produtiva muda, tambm, a prioridade. Ao invs de consolidar a integrao do mercado interno, processo que se vinha acelerando nas dcadas anteriores, passa-se a priorizar a insero no mercado mundial das empresas, segmentos e
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espaos econmicos mais competitivos. O choque de competitividade aplicado ao tecido produtivo nacional, com as diversas polticas adotadas nos anos 90 em especial com a poltica de abertura comercial e a poltica cambial dos primeiros anos do Plano Real , fora muitas empresas a se reestruturarem, e as que no o conseguem tendem a desaparecer, fundindo-se a outras ou fechando. O nmero mdio de fuses e aquisies quase dobra, passando de 212, nos ltimos anos da dcada de 80 (1987-1989), para 413 nos anos finais da dcada de 90 (1995-1998), segundo levantamento da Price Water House Coopers (1999). A crescente desnacionalizao do parque produtivo do Pas vai, ao mesmo tempo, tornando-se cada vez mais evidente, nos ltimos anos. Do ponto de vista da dinmica regional, tal opo estratgica tende a valorizar os espaos econmicos portadores de empresas e segmentos mais competitivos, com condies, portanto, de ampliar com mais rapidez sua internacionalizao ou de resistir com mais fora ao choque de competio praticado nos anos 90, no Brasil. E esse processo secundariza as regies menos competitivas, as mais negativamente impactadas pela competio exacerbada ou as que se encontram em reestruturao. Finalmente, as reformas do Estado marcam outra opo estratgica importante, adotada nos anos 90. Elas tm impactos regionais ainda pouco analisados. No novo contexto vivido pelo Pas, realizam-se profundas modificaes nas formas de atuao do Estado brasileiro e no seu relacionamento com os agentes econmicos privados. Nesse particular, o Estado, em suas diferentes esferas, transita para um contexto em que se verificam: sua menor presena no patrocnio do avano das foras produtivas, a adoo de novas formas de articulao e parceria, uma menor importncia das formas diretas de ao, uma tendncia descentralizao e uma atuao voltada para a regulao de novas reas. O surgimento de novos modelos de gesto de polticas pblicas, menos centralizado e mais democrtico, poder, no futuro imediato, exigir uma mudana radical nas formas de atuao governamental, no que se refere s polticas de desenvolvimento regional. Embora nem todos os aspectos possam ser aqui considerados em todas as suas dimenses, eles constituem, no resta dvida, marcos importantes que devem ser considerados no aprofundamento das discusses a respeito do desenvolvimento regional brasileiro.
UMA NOVA DINMICA REGIONAL

Nesse novo contexto, novas foras atuam, impactando a dinmica regional do Pas. Tende a mudar a tendncia modesta desconcentrao que predominara no perodo anterior. Por outro lado, o baixo dinamismo da economia nacional comandado por ilhas dinmicas localizadas nas diversas macrorregies do Pas, enquanto outras reas sofrem impactos mais adversos, por no serem to competitivas ou por estarem submetidas a intensos processos de reestruturao. Isso tende a ampliar as diferenciaes e a heterogeneidade intra-regionais. A tendncia fragmentao apresenta-se como uma das mais provveis, nos anos 90, como destacou Pacheco (1998). Aos fatos e tendncias econmicas mais relevantes associam-se tendncias espaciais novas, umas concentradoras, outras no. Entre as que atuam no sentido de induzir desconcentrao espacial, destacam-se: a abertura comercial que tende a favorecer focos exportadores e mudanas tecnolgicas que reduzem custos de investimento. Aumenta, tambm, a importncia da proximidade do cliente final para diversas atividades e merece destaque a ao ativa de governos locais oferecendo incentivos e atuando no sentido da
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desconcentrao. Wilson Cano, em estudo recente sobre o tema, destaca ainda como relevantes, no caso brasileiro, alm do fato de So Paulo ser o epicentro da crise, os investimentos no setor petrolfero (extrao no Nordeste e Rio de Janeiro e refino no Paran), a continuidade da desconcentrao agrcola (nos cerrados e em algumas manchas irrigadas do Nordeste), a ao de governos estaduais e municipais por meio da guerra fiscal e a poltica de incentivo ao turismo que beneficia o Nordeste (Cano, 1997). Enquanto isso, outras foras atuam no sentido da concentrao de investimentos nas reas j mais dinmicas e competitivas do Pas. Ressaltem-se, em especial, os novos requisitos locacionais da acumulao flexvel, como a melhor oferta de recursos humanos qualificados, maior proximidade dos centros de produo de conhecimento e tecnologia, maior e mais eficiente infra-estrutura econmica, proximidade dos mercados consumidores de mais alta renda. No estudo citado, Wilson Cano (1997) destaca, pela sua fora reconcentradora, o desmantelamento do Estado nacional e, em especial, dos vrios rgos de promoo do desenvolvimento regional, o impacto da poltica de abertura na Zona Franca de Manaus, a sensvel diminuio de preo de vrias commodities, contendo o valor das exportaes de vrias regies (e favorecendo relativamente as bases exportadoras de bens manufaturados), e a liderana de So Paulo na captao e expanso de segmentos de ponta, como a informtica, microeletrnica, telecomunicaes, servios financeiros, entre outros. Alguns estudos tambm chamam a ateno para os condicionantes da reestruturao produtiva e, em especial, para a forma como se vem dando a insero internacional do Brasil, principalmente no que diz respeito s estratgias das grandes empresas ante o cenrio da globalizao da economia mundial. E constatam que, ao contrrio do que se poderia esperar, a globalizao refora as estratgias de especializao regional. A nova organizao dos espaos nacionais tende a resultar, de um lado, da dinmica da produo regionalizada das grandes empresas (atores globais) e, de outro, da resposta dos Estados Nacionais para enfrentar os impactos regionais seletivos da globalizao. No Brasil dos anos recentes, essa resposta governamental mais marcada pela passividade do que por polticas ativas, e isso causa impactos na nova dinmica regional. O DEBATE SOBRE A DESCONCENTRAO-CONCENTRAO No Brasil dos anos 90, tende-se a romper o padro dominante nas dcadas anteriores, em que a prioridade era dada montagem de uma base econmica que operava essencialmente no espao nacional embora fortemente penetrada por agentes econmicos transnacionais e que ia lentamente desconcentrando atividades para espaos perifricos do Pas. O Estado Nacional desempenhava um papel ativo nesse processo, tanto por suas polticas explicitamente regionais, como por suas polticas ditas de corte setorial-nacional, como pela ao de suas estatais, como se viu anteriormente. Nos anos recentes, as decises dominantes tendem a ser as do setor privado, dada a crise do Estado e as novas orientaes governamentais, ao lado da evidente indefinio e atomizao que tm marcado a poltica de desenvolvimento regional no Brasil. Embora as tendncias ainda sejam muito recentes, estudos tm convergido e sinalizam, no mnimo, para a interrupo do movimento de desconcentrao do desenvolvimento na direo das regies menos desenvolvidas, enquanto h um reforo ao dinamismo dos espaos econmicos mais competitivos como recomenda a opo pela prioridade integrao competitiva no mercado em globalizao acelerada.
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Alguns autores chegam a falar em tendncia reconcentrao, como o caso de Cllio Campolina Diniz, da UFMG. No caso da indstria, estudos recentes permitem falar de tendncia concentrao do dinamismo em determinados espaos do territrio brasileiro. Cllio Campolina (1996), em estudo recente, localizou os atuais centros urbanos dinmicos, em termos de crescimento industrial. Constatou que a grande maioria deles se encontra num polgono que comea em Belo Horizonte, vai a Uberlndia (MG), desce na direo de Maring (PR) at Porto-Alegre (RS) e retorna a Belo Horizonte via Florianpolis (SC), Curitiba (PR) e So Jos dos Campos (SP). Das 68 aglomeraes urbanas com intenso dinamismo industrial recente, 79% esto situadas nas regies Sul-Sudeste, 15% no Nordeste e apenas 6% no Norte e Centro-Oeste. Na sua maioria, so capitais ou cidades de porte mdio, muitas delas bases dinmicas recentes, como Sete Lagoas, Divinpolis, Pouso Alegre e Ub, em Minas Gerais; Araatuba, Pirassununga, Ja e Tatu, em So Paulo; ou Pato Branco e Ponta Grossa, no Paran; entre outras. As deseconomias de aglomerao tiram as maiores regies metropolitanas, Rio de Janeiro e So Paulo, desse foco dinmico industrial, mas esta ltima cidade concentra cada vez mais o comando financeiro da economia nacional. certo que as conseqncias espaciais de polticas importantes, como as de abertura comercial e de integrao competitiva, aliadas a aspectos importantes da poltica de estabilizao (como cmbio valorizado, juros elevados e prazos curtos de financiamento), tm impactado negativamente vrios segmentos da indstria instalada no Brasil e afetaram especialmente So Paulo. Estudo de Policarpo Lima afirma que a reduo brusca das alquotas do Imposto Sobre Importaes, praticada como instrumento da poltica de abertura comercial, no foi regionalmente neutra. A redefinio dessa estrutura tarifria foi feita com a reduo mais forte das alquotas do Imposto de Importao sobre produtos intermedirios e bens de capital, enquanto foi menor a de reduo da proteo dos bens de consumo durveis. Enquanto a alquota mdia cai de 51%, em 1987, para 14,2%, em 1994, os bens durveis tinham nesse ltimo ano proteo mdia de 25,7% contra uma proteo que variava entre 7,6% e 13,1% para os chamados bens intermedirios. Por sua vez, os bens no-durveis de consumo ficaram com alquotas mdias variando de 8,6% (agrcolas) para 15,8% (manufaturados). Ora, a estrutura produtiva do Nordeste teve como especializao recente a produo de bens intermedirios e de bens de consumo no-durveis, enquanto no Sudeste se concentra a produo dos bens de consumo durveis e dos bens de capital. Como bem ressalta Lima, a lgica da abertura comercial terminou sendo regionalmente perversa, posto que os segmentos dominantes no Nordeste ficaram menos protegidos e, portanto, mais submetidos aos impactos de uma maior competio. Mesmo assim, os mais competitivos vm demonstrando capacidade de resistir intensa competio com os importados, como o caso dos produtos qumicos (Bahia), do alumnio (Maranho), de certos segmentos txteis (especialmente do plo de Fortaleza), e da produo de bebidas, esta por conta do peso dos custos de transporte (Lima, 1998). Tanto assim que o Nordeste continua a perder posio relativa nas exportaes brasileiras (era 17%, em 1975, passa para 11%, no incio dos anos 80, e cai para 7,3%, em 1998). certo, por outro lado, que algumas empresas de gneros industriais mais intensivos em mo-de-obra (calados e confeces, por exemplo) tm buscado relocalizar-se no interior do Nordeste, para competir com concorrentes externos (principalmente com os pases asiticos), atrados pela superoferta de mo-de-obra, baixos salrios, bem como pela possibilidade de flexibilizar as relaes de trabalho (adotando subcontratao, por exemplo), ao se mudarem.
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Mas esses fatos no alteram significativamente as tendncias e as preferncias locais identificadas pelos estudos de Campolina Diniz (1996). As tendncias e preferncias de localizao continuam beneficiando as regies mais ricas e industrializadas (o Sudeste e o Sul). Por sua vez, o professor Paulo Haddad (1996) tem chamado a ateno para o reforo dado pelo Mercosul a essa tendncia de arrastar o crescimento industrial para o espao que fica abaixo de Belo-Horizonte. No que se refere s tendncias do investimento industrial no Pas, as informaes disponveis permitem apenas esboar algumas possibilidades referentes futura distribuio espacial da atividade econmica no espao brasileiro. Em relatrio elaborado para o Ipea (Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada), Leonardo Guimares Neto (1996) examinou algumas informaes, notadamente do levantamento do Ministrio da Indstria, Comrcio e Turismo, sobre as intenes de investimentos da iniciativa privada, alm de indicadores da ao de alguns bancos oficiais, relativos ao financiamento dos investimentos. Em termos macrorregionais, os dados levantados por Guimares Neto (1996) revelam que dos 73,4 bilhes de dlares de investimentos previstos para se efetivarem at o ano 2000 cerca de 64,3% devero concentrar-se no Sudeste (sendo 28,2% em So Paulo), 17,6% no Nordeste e 9,4% no Sul. No caso nordestino, mais de metade dos investimentos previstos vo para um nico Estado, a Bahia. E isso antes da definio da Ford sobre a instalao de uma montadora de veculos nesse Estado. Na anlise da distribuio regional dos investimentos segundo os segmentos produtivos mais importantes, o estudo de Guimares Neto destaca que os investimentos do grupo metal-mecnica, automobilstica e qumica segmentos bsicos da chamada indstria pesada tendem para o Sudeste. As indstrias de minerais no-metlicos, txtil, de calados, produtos alimentares e bebidas e papel e celulose tm um padro de localizao mais desconcentrado e tendem a buscar as demais regies. A indstria eletro-eletrnica e de material de comunicaes, por razes muito especficas, buscam a Zona Franca de Manaus. A tendncia parece ser, portanto, do avano, no futuro imediato, da consolidao dos segmentos bsicos e estratgicos no Sudeste. Por outro lado, percebe-se o fortalecimento de especializaes em outros Estados que, embora fora da regio industrial tradicional, conseguiram, pelos mais diferentes fatores (recursos naturais, fortes incentivos regionais, condies de infra-estrutura), atrair segmentos especficos que definem subreas dinmicas e modernas, muitas vezes em contextos nos quais prevalecem, ainda, subreas tradicionais e estagnadas (Guimares Neto, 1996). Esse estudo ressalta, por outro lado, que a diviso do territrio brasileiro em macrorregies cada vez esconde mais, em vez de revelar, a realidade do Pas. No que se refere ao grande investimento industrial, fica ntida uma grande seletividade espacial, notadamente quando o investimento se orienta para as demais regies que no o Sudeste. No Nordeste, tal escolha seletiva est tendendo a privilegiar a Bahia. Portanto, no se pode assegurar que est em curso uma nova vaga concentracionista. A maioria dos estudiosos tende a concordar que os anos 90 interromperam a tendncia modesta desconcentrao que se vinha desenvolvendo no Pas. A TENDNCIA FRAGMENTAO Mais relevante que o debate anterior a discusso sobre os novos rumos da dinmica regional, vistos da perspectiva do processo de integraodesintegrao dos diversos espaos econmicos do Pas.
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O exame realizado por Leonardo Guimares (1996) para o Ipea, j referido, permitiu destacar o carter espacialmente seletivo dos investimentos industriais, que privilegiam alguns espaos especficos nas regies, tornando-as ainda mais heterogneas. Por sua vez, Carlos Amrico Pacheco (1998), em estudo recente, salienta que num contexto de estagnao da economia nacional e crise do Estado, acabaram-se criando alternativas pontuais de dinamismo em algumas poucas regies. Destaca, ainda, que esses focos dinmicos nem so capazes de espraiar dinamismo nem de comandar um novo ciclo expansivo. Isso porque os determinantes da acumulao no Brasil, a esta altura, j esto muito associados aos segmentos produtores de bens de capital e de consumo durveis e ao comportamento favorvel do gasto pblico, o que no tem ocorrido nos anos 90. Do ponto de vista regional, esse dinamismo localizado em alguns focos termina por reforar a tendncia de maior heterogeneidade intra-regional, como destaca, tambm, Pacheco. Esse autor critica o discurso da moda que vaticina um Estado Nacional submisso lgica privada e que se contenta em alavancar estratgias exitosas das grandes empresas, ao mesmo tempo que delega s esferas subnacionais um papel progressivamente mais importante na atrao de investimentos. Isso, destaca Pacheco, termina por reforar disputas entre regies e entre unidades da Federao, enquanto polticas federais, formuladas ad hoc, sancionam uma trajetria de conflito entre os diversos interesses regionais (1998). Se o Estado Nacional, em lugar de coordenar aes convergentes, deixa que a disputa se instale, a hiptese da tendncia fragmentao da nao passa a ser cada vez mais provvel. Do ponto de vista das tendncias do mercado, se os espaos mais atraentes tendem a estar situados no Sul/Sudeste, do ponto de vista dos reduzidos investimentos patrocinados pelo governo federal (reduzidos porque a principal despesa do governo federal so os gastos com as dvidas interna e externa), era de se esperar ao efetiva no sentido de evitar a ampliao das disparidades, j gritantes no Brasil, e assegurar a compatibilidade entre insero na globalizao e integrao dos diversos espaos do Pas. Mas os dados parecem sinalizar para a tendncia a fortalecer (ao invs de contrabalanar) a concentrao de novas atividades e novos investimentos em certos focos competitivos. Seno, observe-se o seguinte. O Programa Brasil em Ao, no qual o governo federal define, para o perodo 19961999, seus projetos prioritrios de investimentos, desagrega tais projetos em dois grandes blocos: os projetos de infra-estrutura e os da rea social. Para o que interessa neste trabalho, tomem-se os projetos de infra-estrutura, e, deles, aqueles que tm capacidade de definir articulaes econmicas inter-regionais ou internacionais e, portanto, so capazes de influir na dinmica regional do Brasil, em tempos de globalizao. Os demais so projetos importantes, mas de impacto localizado, restritos a uma ou outra regio do Pas (a exemplo da concluso de Xing, com impacto apenas no Nordeste). Por sua vez, de grande importncia para a futura modelagem territorial do Brasil, ficou de fora dessa anlise o Programa de Desenvolvimento das Telecomunicaes (Paste), por no ter sido apresentado com o detalhe da localizao regional de seus investimentos. Ora, a anlise dos projetos prioritrios de infra-estrutura econmica, estratgicos para a futura organizao territorial do Brasil, revela algumas tendncias importantes: tm uma opo prioritria clara pela integrao dos espaos dinmicos do Brasil ao mercado externo, em especial ao Mercosul e ao restante da Amrica do Sul, consistente com a opo brasileira de promover a integrao competitiva. Essa orientao estratR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 19
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1 Mesmo na agenda do desenvolvimento social, o Sudeste leva R$ 35,2 bi e o Nordeste, R$ 33 bi.
gica secundariza a integrao nacional, quando a insero do Brasil na globalizao no precisa dar-se s custas da fragmentao do Pas, mas pode e deve ser conduzida compatibilizando essa insero com a continuidade do processo de integrao das regies, que o Brasil vinha consolidando nas ltimas dcadas, mas esse outro debate; prioriza dotar de acessibilidade os focos dinmicos do Brasil (agrcolas, agroindustriais, agropecurios ou industriais), deixando em segundo plano as reas menos dinmicas ou os tradicionais investimentos autnomos, nos quais o Estado patrocina investimentos que potencializam dinamismo econmico futuro. Na opo atual, o Estado segue o setor privado, enquanto, com os investimentos autnomos, antecipa-se a ele. Na opo do Brasil em Ao, o governo prioriza ampliar a competitividade de espaos j mais competitivos; concentra os investimentos no Sul/Sudeste, na fronteira noroeste, e em pontos dinmicos do Nordeste e Norte, seguindo os espaos que vm concentrando maior dinamismo nos anos recentes. Concluses semelhantes foram obtidas por professores do Departamento de Economia da Universidade Federal de Uberlndia, ao examinarem a proposta dos Eixos de Integrao do programa Brasil em Ao aplicada ao caso mineiro (Brando et al., 1998). Os analistas consideram que: o plano descarta uma viso mais articulada do planejamento regional e recusa-se a adotar polticas para reas no eleitas no processo de globalizao. Ao contrrio, como sua preocupao principal criar estmulos que potencializem a integrao competitiva, sanciona e refora fluxos econmicos j existentes, ou seja, refora as regies com maior potencial de ampliar a internacionalizao; revela sua desateno para com as histricas funes de Minas Gerais no mercado interno brasileiro e refora as pores territoriais mais desenvolvidas do Estado; procura apenas viabilizar o escoamento da produo de especficas regies singulares e criar atratividade para algumas modalidades de investimento privado. No toa que a Ferrovia Una-Pirapora e a duplicao da Rodovia Ferno Dias sejam as duas obras principais do Brasil em Ao; A regio central do Estado a que est no ncleo privilegiado da estratgia do Brasil em Ao. Altera-se, assim, a conformao histrica da diviso territorial do trabalho em Minas Gerais e traa-se como cenrio mais provvel o que transforma Minas Gerais no grande ponto de passagem, via Belo Horizonte, de produtos diversos. Pelas concluses acima dos professores mineiros, os investimentos propostos nos Eixos aprofundam, ao invs de buscarem reduzir, a heterogeneidade estrutural do Estado. Fragmentam, ao invs de integrarem. No programa de investimentos para o segundo perodo do governo Fernando Henrique Cardoso (PPA 20002003), as mesmas tendncias permanecem. No Avana Brasil, a agenda de investimentos econmicos mais importante continua sendo a da infraestrutura. Isso porque, no mundo globalizado, a acessibilidade fundamental. L se destacam R$ 70,2 bi de investimentos para o Sudeste, R$ 38,7 bi para o Sul e R$ 30,4 bi para o Nordeste. a antipoltica regional.1 Por sua vez, a ausncia de polticas regionais explcitas do governo federal abriu espao, como se viu, deflagrao de uma guerra fiscal entre Estados e municpios que buscam contribuir para consolidar alguns focos de dinamismo em suas reas de atuao. Se o setor privado, o governo federal e os governos locais concentram seus esforos nas reas mais dinmicas, vo-se deixando grandes reas do Pas margem: so os ditos espaos no-competitivos.
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importante acrescentar que, como se destacou anteriormente, foi bastante limitada a dimenso da desconcentrao ocorrida nas dcadas anteriores. Ela no alterou substancialmente a antiga diviso regional de trabalho, que concentrou a parte mais relevante da base produtiva nacional e, sobretudo, dos segmentos industriais estratgicos no Sudeste. Ademais, como tambm aqui foi mostrado, os estudos recentes sugerem o esgotamento do processo de desconcentrao, relativamente curto, sem dvida, quando comparado ao longo perodo de concentrao, que data do incio da industrializao brasileira at o auge da fase expansiva do milagre econmico, no final da primeira metade dos anos 70. Por sua vez, as tendncias provveis dos investimentos sugerem que, aps a fase de desconcentrao modesta, poder ocorrer, num futuro imediato, um processo de concentrao espacial do dinamismo econmico em algumas sub-regies (focos dinmicos). Isso significar que, mais uma vez, o Pas est na iminncia de repetir uma trajetria de concentrao espacial ou de acirramento de desigualdades regionais, agora num contexto extremamente mais difcil, de (i) insero maior do Pas e das regies na economia mundial, na qual se submetero a uma acirrada competio; (ii) num Estado ainda extremamente dbil para definir e implementar diretrizes que possam se contrapor aos custos sociais de uma maior desigualdade regional; e (iii) numa Federao em crise, como tm ressaltado vrios estudos recentes da Fundap (Affonso e Silva,1995). A concluso preocupante que emerge das observaes e anlises at aqui apresentadas que, muito provavelmente, a insero do Brasil na economia mundial globalizada tende a ser amplamente diferenciada, segundo os diversos subespaos econmicos deste amplo e heterogneo Pas. Tal diferenciao tende a alimentar a ampliao de histricas e profundas desigualdades inter-regionais, entre e no interior das grandes macrorregies brasileiras. No se repetiro, certamente, as formas pelas quais se materializaram essas desigualdades ao longo do sculo XX, mas provavelmente se observar o aumento da heterogeneidade intra-regional, como supe Pacheco (1998), posto que o prprio estilo de crescimento da economia mundial profundamente assimtrico, e aos atores globais interessam apenas os espaos competitivos brasileiros, espaos identificados a partir de seus interesses privados e no dos interesses do Brasil. Os pases, para esses agentes, so meras plataformas de operao. O quadro futuro tende a ser mais complexo que no passado recente, posto que em antigas reas dinmicas podem surgir bolses de pobreza, reas antes pouco exploradas podem ser descobertas e dinamizadas, e reas dominantemente pobres podem abrigar focos dinmicos restritos. Essa diferenciao ir requerer, mais que nunca, uma ao pblica ativa (sobretudo ofertando elementos de competitividade sistmica, como educao e infra-estrutura de acessibilidade), para evitar a fragmentao do Pas ou a consolidao de uma realidade, na qual ilhas de dinamismo convivam com numerosas sub-regies marcadas pela estagnao, pobreza, retrocesso e at isolamento.
CONSIDERAES FINAIS
Mas h novos fatos e movimentos em curso. Entre eles, a emergncia de atores locais ativos (governos estaduais, governos municipais, entidades empresariais locais) um fato importante no contexto dos anos recentes. Embora sua presena crescente em cena
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no dispense uma ao firme do governo federal no campo do desenvolvimento regional, como ocorre at em blocos econmicos (como se v no caso da Unio Europia, executora de polticas ativas de corte regional, implementadas por meio de mecanismo apropriado, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional Feder), essa nova tendncia deve ser valorizada, pois implica a atuao de novos e importantes atores. Em muitas reas do Pas, atores locais tm-se articulado para pensar e propor estratgias de desenvolvimento local e regional. Planos estratgicos municipais e regionais tm-se tornado cada vez mais freqentes, embora isso no dispense a ao coordenadora do Estado Nacional, como ocorre na Alemanha ou na Itlia dos dias atuais. Por outro lado, na contramo dessas iniciativas locais contrrias ao movimento de integrao seletiva e fragmentadora, h um processo igualmente fragmentador decorrente de desmembramento de municpios onda de autonomia que criou milhares de novos municpios no Brasil dos anos recentes. No entanto, tem sido cada vez mais freqente o recurso a estratgias de consorciao para a atuao em espaos territoriais e institucionais mais amplos. Diversos Estados j dispem de leis regulando tais consrcios e os estimulam. Parte-se, assim, do nvel estritamente local para propor e atuar em nveis regionais mais amplos. Problemas so, assim, mais bem enfrentados, e potencialidades, aproveitadas com mais vantagem. Trata-se, portanto, da reconstruo de espaos mais amplos de atuao de polticas pblicas (nem todas executadas por entes governamentais), da redescoberta de identidades regionais e da necessidade de promover a integrao de subespaos (regies) deixados margem pelo movimento mais geral e seletivo da insero global dos focos dinmicos. Integrao importante num pas heterogneo e continental como o Brasil. Tambm possvel identificar, nos anos recentes, a emergncia de novas concepes de desenvolvimento, entre as quais se destaca a do desenvolvimento sustentvel. Preocupado com a abordagem da realidade em suas mltiplas dimenses, destacando-se a solidariedade intergerao (sustentabilidade ambiental), esse conceito, ao se aplicar no Brasil, tem destacado tambm a preocupao com a dimenso social e com a integrao fsicoterritorial (para o que investimentos em infra-estrutura econmica ganham relevo, uma vez que so capazes de redefinir territorialidades, num pas ainda em processo de ocupao de seu vasto territrio). Assim, se, de um lado, parece claro que as tendncias recentes apontam para o aprofundamento das diferenciaes regionais herdadas do passado e para a fragmentao do Brasil destacando os focos de competitividade e de dinamismo do resto do Pas para articul-los economia global , de outro lado, h contratendncias importantes, vindas de baixo para cima. A insero seletiva ter como contraface da mesma moeda o abandono das reas de excluso (ditas no-competitivas). Estaria sendo traado, assim, o roteiro da desintegrao brasileira. A emergncia de focos de um novo tipo de regionalismo, intitulado de provincianismo mundializado por Carlos Vainer, sinaliza nessa direo. So locais de grande dinamismo recente e bem dotados dos novos fatores de competitividade, que montam sua articulao para fora do Pas e tendem a romper laos de solidariedade com o resto, passando a praticar polticas explcitas de segregao contra emigrantes vindos de reas no-competitivas. Buscam, assim, evitar manchar a ilha de primeiro mundo que julgam constituir (Vainer, 1995). Mas outros agentes esto se contrapondo a isso e articulam movimentos de base territorial que clamam por articulao em nvel nacional e incluem-na em suas prticas. o
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Tnia Bacelar de Arajo, economista, professora do Departamento de Geografia da Universidade Federal de Pernanbuco. E-mail: araujo@truenet.com.br
caso de movimentos como o dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra, o dos desalojados pelos projetos de barragens, entre outros, como tambm destaca Carlos Vainer. Faltaria ao governo federal atuar para evitar a fragmentao do Pas. Para isso, cabe-lhe conceber e implementar uma nova poltica de desenvolvimento regional. Ou melhor, uma poltica nacional de desenvolvimento regional.
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A B S T R A C T This paper essentially reproduces ideas presented at the Round Table of the Eighth National Anpur Meeting, held in Porto Alegre in 1999. First there is a brief overview, from both global and Brazilian perspectives, of the principal trends characterising the end of the century, especially since the seventies. An examination of the impact of these trends on the regional dynamics of Brazil over recent years follows. The strategic choices made by the
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social and economic forces that dominate the countrys political scenario and the principal policies that have implemented them in the 90s are then identified, followed by speculation on their probable impact on Brazilian regional dynamics. Arguments are subsequently presented in support of two principal hypotheses: the stalling of the deconcentrational trend that was dominant between the seventies and the mid-80s, and the trend towards the fragmentation of the country. Finally, some contra-trends are identified and the importance of the Federal Government defining and implementing a national policy for regional development is highlighted.
K E Y W O R D S Regional development; globalization and regional dynamics; Northeast Brazil.
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QU DEBE HACER EL GOBIERNO LOCAL ANTE LOS GRANDES EMPRENDIMIENTOS EN EL COMERCIO MINORISTA?
JOS LUIS CORAGGIO RUBEN CESAR
R E S U M E N A raz de la situacin planteada por la solicitud de la empresa Carrefour de instalar un segundo supermercado en la ciudad de Porto Alegre, se suscit una polmica a la cual este artculo pretende aportar datos de la experiencia argentina de penetracin de ese tipo de megaemprendimientos comerciales. A la vez se plantean algunas vas de accin alternativa, tanto en lo referente a la negociacin con el gran capital forneo como en lo referido al fortalecimiento de opciones ms competitivas para el pequeo comercio local. P A L A B R A S - C L A V E Emprendimientos comerciales; capital comercial; impacto econmico; alianza popular.
1 Este artigo foi publicado na Revista EURE, v.25, n.75, Santiago, set. 1999. Lo que sigue intenta sistematizar lo expuesto y discutido en reuniones realizadas los das 27 y 28 de abril de 1998 en Porto Alegre, con miembros del partido de gobierno, la Asociacin de Pequeos Comerciantes, funcionarios de la Prefectura y miembros de la Comisin de Economa de la Cmara de Concejales de la Prefectura.
LA CUESTIN PLANTEADA
La pregunta se plante a partir de la decisin de la cadena Carrefour de poner en marcha la instalacin de un segundo hipermercado en la ciudad de Porto Alegre, solicitando a la Prefectura el estudio de la viabilidad urbanstica del dicho proyecto. El anterior hipermercado data de hace quince aos, y est ubicado en la zona sur de la ciudad, en una ubicacin a la que acceden fundamentalmente sectores de clase media baja y baja. En cambio, el segundo estara en una zona de mayor densidad y afluencia econmica, a pocos metros de otros supermercados y shoppings propiedad de capitales de Rio Grande do Sul. Es interesante tener en cuenta que Carrefour ya tiene adquirido ese terreno y otro ms, en otro punto estratgico de la ciudad. La discusin aparece centrada en el impacto econmico concentrador de tal inversin sobre la estructura econmica de la ciudad y en particular sobre el sector comercial de porte mediano y pequeo, con su consecuente repercusin sobre el tejido social. Esto ha abierto una polmica sobre el papel del gobierno local, en el contexto de un proyecto poltico democrtico participativo, que debe atender a un amplio espectro de intereses locales.2 De alguna manera esta contradiccin entre fracciones del capital (extranjero/nacional) incita a replantear en el seno de las fuerzas polticas de izquierda la vieja cuestin de si hay que diferenciar polticamente entre una y otra fraccin del capital o si hay que darles el mismo tratamiento. Esto se manifiesta de algn modo en la posibilidad de introducir una disposicin que limite futuras localizaciones o bien una que intente regular a todos los emprendimientos de gran porte, anteriores o futuros. Al respecto, circul un proyecto que intenta suspender toda decisin sobre megaemprendimientos
2 La discusin est aparentemente alimentada por la necesidad de atender a los intereses de capitales comerciales concentrados de origen regional, de los propietarios de pequeos comercios y de los trabajadores mercantiles, y a la vez sostener la visin utpica de ciudad generada a partir del encuentro Ciudad Constituyente.
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comerciales (mayores de 3.500 m2) hasta que fueran establecidos nuevos parmetros en el nuevo Plan Director de la ciudad. Al encarar la cuestin, habra que intentar ubicar este episodio dentro del marco prospectivo ms general que impone el proceso de reestructuracin tecno-productiva del capital a escala global y las polticas de ajuste neoliberal. Esto es conveniente para definir el campo de accin pblica efectiva posible tanto como para anticipar las consecuencias de cada respuesta poltica alternativa (negociacin o rechazo, regulacin o desregulacin total, referencia exclusiva a inversiones de origen extranjero o a todo megaemprendimiento comercial, etc.) dentro del movimiento general de redefinicin de las relaciones entre sociedad, economa y estado. Para avanzar en esa direccin es que puede ayudar comparar con la experiencia argentina, donde se inici antes la apertura neoliberal. A la vez, el hecho de que en Porto Alegre se est recin entrando en un proceso de introduccin masiva del gran capital comercial, con un contexto poltico local excepcional para Amrica Latina, permite pensar alternativas innovadoras ante la cuestin general.
EL CONTEXTO GENERAL
El gran capital comercial invade Amrica Latina Por qu ahora? Se dice que el comercio internacional se concentra en el intercambio entre los pases ms desarrollados, entre los sectores de mayores ingresos, entre los nuevos ricos y las nuevas clases medias. Si nuestras economas tienen un peso decreciente en el mercado global, con mercados internos polarizados entre un pequeo sector de alto consumo sofisticado y masas crecientes de sectores excluidos de consumos no esenciales, con sectores medios en proceso de empobrecimiento, cul es el inters del capital comercial internacional en realizar cuantiosas inversiones en la regin en este momento? En primer lugar, las limitaciones histricas al avance de los monopolios de la comercializacin minorista en los Estados Unidos (donde las cinco mayores redes controlan apenas el 32,6% contra el 70% en Francia y el 60% en Argentina, en parte por las leyes antimonoplicas, en parte por la resistencia de comunidades locales a la entrada de los hipermercados), en segundo lugar la saturacin del mercado europeo y las nuevas leyes en Francia (la Ley Galland prohibi la instalacin de comercios mayores de 300 m2, equivalentes a un autoservicio de barrio)3 han precipitado a los conglomerados de la comercializacin minorista a invertir en Asia y Latinoamrica. Adems, la reciente crisis asitica posiblemente aumentar la atraccin relativa del mercado latinoamericano: un continente con un mercado territorialmente concentrado por el elevado grado de urbanizacin, con ingresos per capita urbanos que a pesar de la degradacin sufrida en estas dos dcadas se destacan fuera de los pases de la OECD, con una cultura popular marcada por las propuestas mediticas consumistas y modernizantes, que ve la llegada de cada nuevo emprendimiento gigante e innovador como smbolo de progreso, con monedas ahora estables, con facilidad para importar bienes y remitir ganancias a los pases de origen bajo el frreo control del FMI y el BM. A esto se agregan las nuevas oportunidades de innovacin que abre la revolucin tecnolgica (comunicaciones, informatizacin, transportes) y organizativa (descentralizacin del control, just in time), las que requieren inversiones masivas para su completa efectivizacin. Y esto incluye los mercados crecientemente uniformizados de bienes de primera necesidad, de bajo precio pero volmenes enormes a escala global. Todo esto explica por
3 Clarn, Suplemento de Economa, p.46, 27 de octubre de 1997.
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qu los monopolios continan su competencia ahora en el mercado perifrico global y despliegan en Amrica Latina estrategias globales para captar los mercados urbanos locales. La decisin de Carrefour que detona la cuestin en Porto Alegre forma parte entonces de un proceso de extensin y generalizacin de los monopolios en la esfera de la comercializacin y de una nueva profundizacin de la cultura consumista, y desde all su penetracin de nuevos estilos de articulacin entre servicios, produccin y consumo en la esfera de la produccin de productos de consumo masivo. Las modalidades de interaccin de estos emprendimientos en el mercado pueden ser caracterizadas como oligopolio (pocas grandes empresas controlan un alto porcentaje del mercado, fijando las condiciones paramtricas para las acciones de un resto del mercado fragmentado y orientado hacia nichos o intersticios del mercado local) con prcticas de competencia monoplica (fusiones, guerra o acuerdo de precios, diferenciacin de productos, etc.). Mientras las modalidades de penetracin del mercado de los primeros conglomerados pueden ser vistas como dirigidas a anular la competencia de los comercios tradicionales, una vez instalados en un mismo mercado local varios competidores del mismo porte, tales polticas pasan a estar dominadas por la competencia entre los grandes, con los pequeos comercios sufriendo las consecuencias de polticas no dirigidas necesariamente a ellos. Se trata en todos los casos de inversiones de cientos de millones de dlares, asociadas a grandes capitales, nacionales o no. A travs de la compra de cadenas preexistentes producen fusiones y absorciones horizontales para reducir la competencia.4 En Brasil: la compra de la red baiana Supermar en 65 millones de dlares por Bompreo (tercero en el ranking de facturacin), socio del grupo holands Royal Ahold, y con una inversin prevista de 170 millones para expandir y equipar la red; la compra por Carrefour de Eldorado, la oferta de Po de Azcar (segundo en el ranking, que ya ha adquirido seis redes menores en el 1997) de comprar la red G. Aronson; la disposicin del Banco Pontual al abrir una cartera de 350 millones para invertir en la participacin de empresas de este porte,5 y las negociaciones en marcha de los grandes para absorber tres empresas con facturacin entre 250 y 500 millones anuales (Cndia y Barateiro de So Paulo, ABC de Ro de Janeiro). En Argentina:6 la compra por Disco (con ms de 100 bocas de expendio, ahora asociada con los capitales holandeses de Royal Ahold) de la cadena Su Supermercado por 75 millones en el Oeste del Gran Buenos Aires, de Santa Isabel (Chilena), de Vea (en Mendoza y Crdoba), de las cadenas Elefante, La Gran Provisin y Frigosol; Coto compr la cadena Acassuso y Metro (local en Buenos Aires); Norte (desde el 1996 adquirido en 440 millones de dlares por el Exxel Group de Estados Unidos, que tambin compro dos cadenas chicas del Norte del GBA (La Florida del Norte y Tanti) compr el hipermercado Tigre (de 18.000 m2 en Rosario); Wal Mart intent comprar Jumbo (de la cadena Chilena Cencosud); Auchan entr comprando los siete hipermercados del grupo Libertad (en Crdoba, Tucumn, Santiago del Estero y Resistencia). Si la Argentina contara con leyes antimonopolio como las de Estados Unidos, una parte de las transacciones mencionadas deberan haber sido examinadas por su potencial anticompetitivo, pero en un sistema sin regulacin la furia fusionista sigue desatada.
4 Los cinco mayores grupos en Brasil (Carrefour, Po de Azcar, Bompreo, Sendas y Paes Mendona, en ese orden, cubren el 28% de un mercado estimado en 50 mil millones de dlares anuales); Folha de S. Paulo, 2 Caderno, p.1, 13 de abril de 1998. Los ocho grandes grupos en Argentina (Carrefour, Disco-Royal Ahold, Coto (Nacional), Norte-Exxel, Ta (Nacional), Jumbo-Sencosud, Wall Mart y ahora Auchan-Casino) tienen un volumen de facturacin que sobrepasa los 10 mil millones de dlares. El 71% de las ventas de alimentos y bebidas en todo el pas pasaban en 1996 por HIPER, SUPER Y AUTOSERVICIOS, y en el Area Metropolitana aumentaba al 80,7%. Pero mientras los hiper y super mercados (4 o ms cajas) cubran con 1.200 locales el 47% del rubro alimentos y bebidas, los autoservicios de hasta tres cajas cubran con 12.500 locales el 25% y los almacenes tradicionales el 28% con 114.000 locales en el pas; Clarn, Suplemento de Economa, p.22, 5 de octubre de 1997. En abril de 1997 el Indec registraba 11 cadenas grandes y 51 medianas en el pas. Mientras las grandes facturaban el 93% y las medianas el 7% del conjunto, las primeras estaban creciendo y las segundas reduciendo su peso. El valor de cada venta promedio de las primeras era de 28$, el de las segundas era 15$. En las cadenas medianas el 79% de las ventas son alimentos y bebidas, en las grandes slo el 66%. En electrodomsticos y artculos para el hogar es respectivamente de 0,5% y de 5%. La facturacin en 1997 de algunos de los grandes estaba estimada como sigue: Carrefour (2.400 millones), Disco (1.600), Coto (1.300), Norte (1.300), Ta (700), Jumbo (550). 5 Folha de S. Paulo, 2 Caderno, p.1, 13 de abril de 1998. 6 Clarn, Suplemento de Economa, p.22, 5 de octubre de 1997.
LA SITUACIN EN ARGENTINA
Esta dinmica vertiginosa se expresa asimismo en la inversin en marcha para la ampliacin de los locales adquiridos o la construccin de nuevos hipermercados o centros
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7 Clarn, p.26, 11 de diciembre de 1997.
8 La legislacin prohibe a las autoridades comunales modificar las zonificaciones previstas para cada radicacin en la provincia. Tambin quedan inhabilitadas las ordenanzas para la exencin de tributos a favor de los hipermercados. (Clarn, p.30, 20 de marzo de 1998.)
9 Clarn, 23 de noviembre de 1998. 10 Clarn, p.26, 11 de diciembre de 1997.
comerciales en las grandes ciudades o en centros intermedios de la red urbana. Algunos ejemplos: Wal Mart en La Plata, Baha Blanca, Santa Fe, Paran, Neuquen, y Crdoba (dos supercenters con un total de 36.000 m2 y 40 millones de dlares), Jumbo en Crdoba, Martnez, San Isidro y Neuquen, que adems abri un shopping de 42 millones de dlares en Quilmes, complementario del Hiper y el Easy Home en esa zona; Carrefour en el ex albergue Warnes y varios locales en Crdoba; Coto en Lans (un hiper con shopping de ms de 30 millones de dlares), Temperley y El Abasto, Mataderos y Barrio Norte; Ta en Corrientes (11.000 m2), Usuhaia, Comodoro Rivadavia, Trelew y General Roca adems de otros dos en la Capital Federal; Disco en Capital y Crdoba; Norte en Lomas de Zamora, en las provincias de San Luis, Santa Fe y Entre Ros (para 1998 prevean un local nuevo por mes); a todo lo cual viene a sumarse Auchan (del grupo Casino, competidor francs de Carrefour) que abri su primer hipermercado en Avellaneda y est planificando un segundo en la periferia de la Capital.7 Con inversiones mnimas de 10 millones pero que pueden llegar a 140 millones (Warnes) se vienen abriendo hiper y super mercados en los grandes centros y ahora en la periferia a razn de ms de uno por mes. Estos gigantes pueden adaptarse, y atender no slo los grandes mercados concentrados sino localidades como Neuquen. En esta competencia pueden asociarse con grupos financieros e inmobiliarios para avanzar combinando supermercados, edificios de vivienda u oficinas y shoppings. A esta altura, la reciente ley de la Provincia de Buenos Aires8 exigiendo la realizacin de estudios previos a la aprobacin de inversiones adicionales que superaran los 2.500 m2 no puede sino ser vista como tarda, y hasta ha sido juzgada como atentatoria de la competencia al limitar la presin de futuras entradas en el mercado ya copado por los megaemprendimientos existentes. Si bien tienden a especializarse en diversos segmentos del mercado: de nivel alto (Norte), medio (Disco), y popular (Wal Mart, Carrefour, Coto), y no cubren siempre las mismas lneas de productos, es evidente que estos conglomerados comerciales estn empeados en una lucha por nuestros mercados urbanos, lo que se expresa en la multiplicacin de bocas de salida para cubrir el territorio. Si bien se considera viable un hiper cada 200 a 250 mil habitantes, esta multiplicacin de bocas es resultado no de acuerdos o de la programacin ptima concertada del sector para minimizar costos de abastecimiento a la poblacin (o para maximizar las ganancias del conjunto de las empresas), sino de una fase de fuerte competencia entre los monopolios. Esta competencia territorial, requiere ubicarse en las mejores posiciones centrales del mercado urbano, comprando establecimientos existentes en zonas de concentracin histrica del mercado o anticipndose a comprar los grandes terrenos vacantes an disponibles. Iniciada en los grandes mercados de las reas metropolitanas, donde ganaban varias veces ms que en sus mercados de origen por la combinacin de falta de competencia inicial, menores costos de mano de obra, suelo, impuestos (apenas el 4% del valor de ventas en RA etc.) , de ah se extendieron a otros centros de la red urbana y a barrios perifricos de menor ingreso y comienzan a interceptar agresivamente sus reas de venta. Esta lucha hace que venga bajando el rendimiento por m2 (desde 1994 la facturacin por m2 de cuatro de las grandes cadenas de super cay un 35%, y en septiembre de 1998 cay un 13%;9 sin embargo, los 885 dlares promedio en 1997 siguen siendo superiores a los 350 por m2 en Brasil y dos veces la media de Chile, de 453 $/m2)10 y que aunque se sigan agregando lugares de expendio la proporcin del mercado que controlan las grandes cadenas comienza a estabilizarse (las ventas globales no aumentan ya
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en una proporcin equivalente al incremento en el nmero de locales). Puede ser que como resultado de esta lucha no todas las grandes cadenas permanezcan en el futuro, pero en todo caso es de prever que esta furia de inversin y fusiones se vaya frenando con los lmites del mercado. En todo caso, su competencia monoplica no es ya principalmente contra el mercado microminorista, sino entre ellas, aunque golpean al micro como consecuencia de sus avances. Por su misma magnitud, esta lucha se va manifestando en la reestructuracin del espacio urbano, contribuyendo, junto con la proliferacin de shoppings y barrios cerrados, a extender una cultura de compra y consumo en espacios quasi pblicos que ofrecen la posibilidad de realizar compras y consumo de productos y servicios muy diversos con un solo traslado. Esto se refuerza con la creciente presencia en el imaginario y en la vida cotidiana real de la inseguridad y creciente violencia en las calles, algo que de hecho afecta directamente la competitividad de los pequeos comercios, asaltados con frecuencia inusitada en los ltimos aos. Pero la lucha no se limita a la fusin y extensin de grandes locales. As, utilizan nuevas tecnologas de comercializacin que descolocan al comercio tradicional: asociados con el capital financiero, emiten sus propias tarjetas de crdito de fcil acceso (a mediano plazo, dando acceso a bienes de consumo, pero con tasas de inters usurarias), a pesar de su escala cuando se dirigen a sectores medios y altos ofrecen servicio a domicilio, utilizan ofertas gancho bajando los precios de algunos productos por debajo del costo, realizan sorteos entre los compradores presentes, etc. La lucha por controlar una proporcin ms alta del mercado de consumo es tambin instrumental para ejercer un poder monoplico en el mercado de productos, donde se presentan como grandes compradores: el ejercicio de ese poder incide en los precios que reciben los proveedores (hasta un 20% de menor precio por el producto adems del pago de un derecho fijo para exponer en las gndolas y el usual pago por metro lineal de gndola), as como la imposicin de plazos de pago (a 60 o 90 das). La escala les permite tambin convertirse en importadores y exportadores (de productos de su propia marca) y acceder a tecnologas de punta (cajas conectadas con sistemas informatizados de inventario y control de la salida por producto, posicin en las gndolas, cruzando casi instantneamente el anlisis de la demanda con la informacin sobre los compradores con tarjeta, etc.). La escala tambin les permite hacer producir a faon productos con su propia marca (el 8% de lo que facturan los grandes;11 mientras en Francia, Carrefour tiene 1.600 productos de lnea propia que son el 16% de sus ventas, en Argentina esperan tener 400 productos con marca propia para el 2000). Al evitar costos de distribucin y de marketing logran por este medio bajar los precios un promedio de 15% por debajo del precio de lista en las marcas lderes; algunos productos pueden ser exportados a sus locales en otros pases duraznos, hamburguesas, etc.12 En esto hay diferencias: Norte, dirigido a un mercado de mayor nivel de ingresos, trabaja con las marcas conocidas, mientras que Carrefour y Disco generan sus propias marcas. Estos emprendimientos comerciales no slo ejercen el comercio minorista en gran escala, sino que compiten con el comercio mayorista (muchos comercios pequeos se abastecen en los super o hiper). Tambin usan formas de competencia desleal e ilegal: pueden vender productos por debajo del costo, eludir aduanas (recordemos los juicios pendientes por utilizar la aduana paralela, pasando containers que no pagaban impuestos porque supuestamente estaban en trnsito hacia otro pas), anunciar rebajas en diarios y en las gndolas y no registrarlos en las cajas, etc.
11 Suplemento Cash, p.12, 11 de diciembre de 1997.
12 El Cronista, p.10, 21 de mayo de 1997.
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EL IMPACTO
El impacto urbano de esta reorganizacin del comercio no es menor: el comercio tradicional, pequeo e incluso bajo la forma de cadenas especializadas, sufre la quiebra de los comercios peor colocados por su localizacin o su ineficiencia , con la consiguiente prdida de empleos y en ocasiones la desvalorizacin de sus propiedades en zonas que constituan centros comerciales de la ciudad. Esto a su vez afecta indirectamente a las redes de abastecimiento de esos comercios, muchas de cuyas PYMES no pueden cumplir con los requerimientos de las grandes cadenas en lo referente a calidad, precio, cantidad y continuidad dentro de un rgimen just in time. Es importante sealar que el 83% de los comerciantes pequeos reconoce que la instalacin de hipermercados tiene un efecto negativo sobre sus comercios.13 Esto no surge de una interpretacin subjetiva de estos comerciantes, sino que est basada en datos de la realidad de estos comercios, que ven como sus ventas se reducen mientras que la participacin de los hipermercados en el mercado minorista aumenta. Por ejemplo, basado en datos del Indec, la facturacin de los hipermercados aument en abril de 1997 un 9,6% con respecto a igual perodo del ao anterior y el 92,9 % del total de la facturacin de abril de 1997 corresponda a las grandes cadenas de supermercados, restando el 7,1% para las medianas,14 en abril de este ao las grandes cadenas facturaron un 11,8% ms que en igual perodo del ao anterior mientras que los comercios chicos perdieron un 0,2% en el mismo perodo.15 La tendencia al aumento de la facturacin por parte de los hipermercados continua en 1998, dado que, desde septiembre de 1997 hasta el mismo mes de 1998, el monto total de las ventas de stos aument un 10,5%. En el interior del pas la imagen es similar, la entrada de los hipermercados en estos mercados redujo la participacin de las ventas de los comercios pequeos de un 22% en 1996 a un 16% en 1997,16 mientras los hipermercados siguen abriendo comercios en la zona. Tiene tambin un impacto sobre la recaudacin impositiva local, provincial y nacional. En esto incidirn los sistemas impositivos regresivos, en el sentido de que las tasas que pagan los pequeos comerciantes son iguales que las de los grandes, el efecto de la negociacin de tasas especiales y la capacidad de evasin. Por lo pronto, la competencia ruinosa a la que estn sometidos entre estos gigantes y el comercio ambulante, empuja a los pequeos y medianos comercios a bajar costos evadiendo impuestos. En cuanto al efecto sobre el balance de pagos nacional, es sin duda negativo: por su tendencia a importar directa y masivamente productos de bajo costo para sustituir la oferta nacional, y por su tendencia a remitir ganancias al exterior. Su efecto sobre el espacio pblico y la organizacin de la ciudad no ser el mismo para cada caso y localizacin, pero en conjunto contribuye significativamente a cambiar el paisaje urbano y los modos de circulacin y convivencia en la ciudad. La revalorizacin del suelo y las propiedades inmobiliarias en ciertas zonas puede inducir nuevas densificaciones. Puede hacer perder centralidad al viejo centro si se concentran en ubicaciones periurbanas, pero si se ubica en lugares cercanos puede revalorizarlo. Concentra efectos ambientales negativos en su entorno (contaminacin del aire y sonora, problemas de drenaje, embotellamientos de trnsito, etc.), algunos de los cuales pueden ser compensados con obras especiales, otros no. En cuanto al impacto sobre los precios al consumidor, es en promedio positivo: pueden llegar a estar un 20% por debajo de sus competidores tradicionales17 y un 10%
13 Ms an, el 62,7% opina que la situacin empeorar y el 29,5%, que se mantendr igual.
14 Clarn, p.20, 23 de febrero de 1998. 15 Clarn, p.24, 18 de Mayo de 1998.
16 Clarn, p.20, 23 de febrero de 1998.
17 Suplemento Cash, p.12, 15 de diciembre de 1997.
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por debajo de los autoservicios (menos de cuatro cajas registradoras). Aunque se especula con la posibilidad de que una vez establecidos suban los precios, mientras persista la actual fase de competencia monoplica ser difcil un acuerdo para subir los precios. Pero no todos los consumidores pueden prescindir del pequeo comercio, y en este sentido es importante marcar que el mercado que queda para estos es el de la gente que recurre para comprar los productos de primera necesidad18 o los que no pueden acceder al tipo de compra concentrada e impersonal que propone un hipermercado. Mucha gente, a pesar de que en el mediano plazo termina pagando ms caro en un almacn que en un hipermercado, en los almacenes puede desarrollar estrategias de compra que sera imposible desarrollarlas en estos grandes emprendimientos, por ejemplo el retiro de mercaderas con pago diferido, ms conocido como fiado de mercadera o la compra de pequeas fracciones de peso para atender la necesidad del momento.19 En lo que hace a los salarios y los derechos laborales, su carcter de pertenecientes al sector formal no impide que utilicen las formas de trabajo precario que permite la prctica de contratacin en un mercado con altas tasas de desempleo y desregulacin creciente. Combinando todos estos factores, su condicin monoplica les permite obtener tasas de ganancia hasta cuatro veces superiores a las logradas en sus pases de origen. Sin embargo, el efecto econmico es contradictorio: por un lado (al menos mientras subsista la competencia) se bajan los precios de los productos de consumo y se aumentan los ingresos de aquellos comerciantes que pueden beneficiarse por estar asociados a estos centros (aunque se dan muchos casos de quiebra posterior por no poder afrontar los altos costos de participar del espacio en los centros comerciales), por otro se reducen los ingresos de los trabajadores y de los propietarios que pierden en la competencia o que no se benefician con esa asociacin. En todo caso, las ganancias del sector comercial, crecientemente monoplicas, sern socializadas de otra manera (se filtran hacia procesos globales de inversin). En todo esto hay que tener en cuenta que el impacto econmico no puede ser evaluado simplemente asignando a los nuevos emprendimientos comerciales la responsabilidad por los ndices de quiebras o desempleo del comercio minorista. Se estn produciendo otros fenmenos que forman parte de un proceso de reestructuracin profunda del sector comercial y de servicios en general. En primer lugar, en parte son consecuencia de los violentos procesos de redistribucin del ingreso provocados por el estilo de ajuste estructural impuesto. Por otro lado, estn entrando con fuerza las modalidades de CADENAS DE DISCOUNT (Ta, francesa), que en locales chicos venden artculos de marca propia, un 20% ms baratos,20 los que compiten con tiendas o cadenas de electrodomsticos locales. Se desarrollan cadenas especializadas de venta de electrodomsticos, equipos de sonido, computacin, grabaciones musicales, etc. Los comercios de alimentos, artculos de limpieza y tocador son los ms afectados y sin respuesta por la invasin de los supermercados. Noventa y seis mil almacenes han sido transformados en autoservicios en 5 aos, y otros 100 mil estn previstos en los prximos dos aos.21 Aparecieron los Convenience Stores (asociados a gasolineras, ubicadas centralmente respecto al mercado de automovilistas). Las cadenas especializadas comercializan grandes volmenes con bajos mrgenes y pobre presentacin y servicio en locales autoservidos de 200 m2. Entran con mejores condiciones de crdito en mercados superexplotados por tasas usurarias. Por supuesto, hay otras formas de competencia representada por los shoppings o centros comerciales (en 1997, 35 shoppings facturaban 4.000 millones de dlares al ao y reciban 130 millones de personas),22 que compiten fuerte en el rubro vestimentas,
18 Clarn, Suplemento de Economa, p.12, 5 de octubre de 1997.
19 Esto queda revelado cuando comparamos las frecuencias de asistencia a estos comercios, que se distribuyen en: todos los das al almacn y cada veinte das al hipermercado. (Algn diario.)
20 Clarn, p.46, 27 de octubre de 1997.
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juguetera, librera, electrodomsticos, computacin, discos, centros de diversin, comidas, etc., y ahora comienzan a incluir hoteles. Slo en el rubro ARTEFACTOS DEL HOGAR, con una facturacin de 2.500 millones en 1997 entre hiper, super y cadenas especializadas en artefactos para el hogar, en menos de 3 aos desaparecieron 2 mil comercios minoristas en ese rubro (incluidas cadenas nacionales o locales tradicionales).23 Actualmente buscan expandirse en los mercados perifricos de las metrpolis o del interior donde los hogares tienen necesidades de equipamiento altamente insatisfechas.
TENDENCIA AL AVANCE A TRAVS DE LA RED URBANA

24 La Capital, Rosario, 14 de febrero de 1998. 25 El Diario, Paran, 18 de Febrero de 1998. 26 mbito Financiero, 27 de febrero de 1998. 27 La Voz del Interior, Crdoba, 12 de marzo de 1998. 28 Buenos Aires Econmico, 12 de marzo de 1998. 29 La Nacin, 9 de marzo de 1998. 30 La Gaceta, Tucumn, 22 de febrero de 1998. 31 El Argentino, Gualeguych, 2 de marzo de 1998. 32 La Razn, 22 de Febrero de 1998. 33 El Economista, 27 de febrero de 1998. 34 Revista Mercado, marzo de 1998. 35 Buenos Aires Econmico, 12 de marzo de 1998. 36 El Comercial, Formosa, 25 de marzo de 1998.
En Rosario, Coto adquiri los terrenos de la Yerbatera Martin, Jumbo los terrenos de la ex textil Estexa y el grupo Casino el 30% de la cadena Libertad.24 En Paran Wal Mart abri en febrero de este ao un local de 13.500 m2 cubiertos,25 la misma empresa est construyendo otro hipermercado en Neuquen que abrira sus puertas en junio de este ao,26 tambin en Crdoba abri un local de 17.000 m2 que requiri una inversin de 20 millones de pesos y tiene previsto abrir otro en el mes de junio de este ao,27 la empresa planea abrir 36 hipermercados ms en este ao28 concentrndose fundamentalmente en el interior del pas, ms precisamente en las ciudades de Rosario y Tucumn.29 Norte tiene pensado abrir 11 nuevos locales durante 1998,30 en este ao inici sus actividades en Concordia, en breve comenzar a instalarse en Gualeguaych y compro la cadena Abud de Paran.31 Carrefour en Adrogu (provincia de Buenos Aires) inaugur su hipermercado nmero 19 con una inversin de 30 millones de pesos.32 Disco est en plena etapa de expansin, el ao pasado compr la cadena Vea que tiene 26 locales repartidos entre Mendoza y San Juan y uno en Crdoba.33 La principal cadena de descuento Ta decidi instalar en Argentina 400 sucursales durante este ao, bajo la consigna el precio de Carrefour a la vuelta de su casa.34 Auchan tiene pensado abrir su segundo hipermercado para el segundo semestre de este ao en el barrio de Saavedra en Buenos Aires.35 Segn datos de la consultora A. C. Nielsen en 1997 en el GBA los super, hiper, y autoservicios canalizan el 53,5% de las ventas alimentarias y en el interior concentran el 44% de las ventas, estas cifras tienden a acrecentarse por el avance de los hipermercados en el interior: en Mendoza captan el 90% de las ventas, en Tucumn, Crdoba, Mar del Plata y Baha Blanca superan el 80%.36
CMO RECIBE EL MERCADO LOCAL ESTAS GRANDES INVERSIONES

Tras repasar la informacin de medios de comunicacin locales se advierte que hay dos posturas bsicas ante las cuales los gobiernos de las ciudades del interior deben arbitrar de forma equitativa: por un lado, los intereses de los consumidores, ya analizados anteriormente. Por otro lado, los intereses de los productores y los comerciantes locales, que se ven amenazados por su incapacidad para competir en las mismas condiciones con los hipermercados. Los comerciantes locales y sus empleados se ven amenazados por que no pueden igualar las ofertas de los hipermercados y su clientela tiende a reducirse a tal punto que
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ya no pueden mantenerse como oferentes en el mercado. Los productores, los comerciantes mayoristas y sus empleados tambin se ven amenazados, ya que el cierre de los comercios pequeos afecta directamente a su demanda y esta situacin los pone en posicin desfavorable para la negociacin con estas grandes empresas que tienden a convertirse en sus principales compradores e inclusive en sus nicos compradores. De esta forma, estos grandes compradores terminan ejerciendo un poder monoplico sobre sus proveedores, esto les permite que, con cada apertura de un hipermercado al que abastece un proveedor, a este se le debita un 5% de la factura, con el argumento de que los proveedores tambin expanden su negocio, y en caso de remodelacin edilicia del hipermercado, el dbito forzoso es del 3%. En otros casos, exigen descuentos anuales en el precio de lista que oscilan entre el 10% y el 30%. Estiran los plazos de pago de 30 a 60 das. Dbitos por ahorro logstico que consiste en cobrarle a los proveedores lo que se ahorran en fletes, dado que los hipermercados instalan centros de logstica en los cuales los proveedores dejan la mercadera evitando transportarla hasta cada centro de ventas, ya que son los mismos hipermercados los que distribuyen la mercadera entre sus locales. Tambin cobran la ubicacin en las gndolas al precio de un camin de mercaderas gratis por cada local.37 La competencia entre estos grandes emprendimientos, que parece haberse instalado en los mercados, hace que estos recurran a estrategias que afectan la rentabilidad de sectores histricamente competitivos del mercado argentino, como es el caso de el azcar, que era ofrecida en el hipermercado Wal Mart a un precio menor al de su costo presionando la baja del precio artificialmente,38 porque, para quienes comercializan este producto, les resulta ms conveniente comprarlo en el hipermercado que directamente a los productores, ya que les permite vender ms barato sin reducir su margen de ganancia.39 En esta misma lnea, una de las dos embotelladoras ms grandes de Argentina redujo un 6% su facturacin a causa de la baja en el volumen vendido de la marca Pepsi (principal demandante de sus servicios) como consecuencia de que los hipermercados comercializan bebidas cola de su propia marca a un precio bajo.40 Esto explica las distintas reacciones y argumentos que provoca el avance de estos emprendimientos a travs de la red urbana. En el interior del pas son muchos los pedidos de una ley u ordenanza que tienda a moderar el impacto tanto econmico como urbanstico: En Rosario, el Partido del Progreso Social solicit al Secretario de Planeamiento de la municipalidad una copia del anteproyecto por el que se resolvi como viable la instalacin de un hipermercado Coto en los terrenos de la Yerbatera Martin con el argumento de que esta rea es de un predominante uso residencial y no tiene prevista la instalacin de un hipermercado.41 En Formosa, bajo la denominacin de Ley de Habilitacin de Grandes Superficies Comerciales, se pretende que la legislatura sancione una norma legal que limite la apertura de los supermercados en esa provincia y que limite sus horarios de apertura permitindoles abrir slo un domingo cada dos meses. El argumento fundamental de esta norma es intentar frenar el esperado incremento de la desocupacin que traera aparejado la apertura de hipermercados, en base al clculo de que 100 almacenes dan ms empleo que un hipermercado, y para proteger a los proveedores entre otras cosas porque los hipermercados pagan a los 90 das.42 En Neuquen, los empleados de comercio pidieron a los diputados de esta provincia que se adopte una legislacin destinada a limitar la instalacin de los hipermercados, basndose en un anlisis que dice que los hipermercados captan entre 12 y 13 millones de dlares por mes de los 30 millones que forman parte del circulante por sueldos de la administracin pblica.43 En Santa Fe, hay presentado un proyecto de declaracin para
37 Clarn, p.22, 13 de abril de 1998.
38 Es importante tener en cuenta que la baja artificial del precio, es decir, que los precios bajen no por aumento de la eficiencia o por reduccin de costos, obliga a los productores a reducir costos para mantener precios competitivos, y esto puede afectar al salario de quienes trabajan en esta produccin. 39 La Gaceta, Tucumn, 28 de marzo de 1998. 40 Clarn, p.24, 2 de marzo de 1998.
41 La Capital, Rosario, 14 de febrero de 1998.
42 El Comercial, Formosa, 14 de febrero de 1998.
43 La Maana del Sur, Neuquen, 18 de febrero de 1998.
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44 La Capital, Rosario, 20 de Febrero de 1998.
45 Unos, Mendoza, 2 de marzo de 1998.
46 El Diario, Paran, 3 de marzo de 1998.
47 As lo manifest Alfredo Francolini, presidente del Centro Comercial de Concordia. (El Argentino, Gualeguaychu, 2 de marzo de 1998).
48 Verificaciones realizadas por la gobernacin de la provincia de Buenos Aires en las localidades de San Martn y Quilmes, revelan que se produjeron 10.000 despidos por el cierre de comercios minoristas, con perspectivas a que se produzcan 8.000 ms en el corriente ao. Lo grave de la situacin en esta provincia reside en que, en un lapso de 5 aos, se habilitaron 160 hipermercados. (La Capital, Rosario, 22 de febrero de 1998). 49 El Diario, Paran, 18 de febrero de 1998.
que se suspenda la instalacin de supermercados hasta tanto no se sancione una ley provincial sobre esta problemtica.44 En Mendoza, la regional de APYME (Asociacin de Pequeos y Medianos Empresarios) de San Rafael emiti un documento en el que apoya el proyecto de regulacin de supermercados, hipermercados y grandes centros comerciales, para evitar el deterioro de la economa y el cierre de pequeos y medianos comercios.45 En Concordia, la Asociacin Coordinadora de Actividades Mercantiles de Entre Ros y la liga de Almaceneros, Autoservicios, Distribuidores y Afines de Entre Ros, hicieron petitorios ante la Cmara de Diputados de la Provincia para que se trate la ley sobre la instalacin de hipermercados.46 En esta misma ciudad, la instalacin de un hipermercado Norte provoc que se agotara el efectivo que haba en plaza, como consecuencia de esto, no slo la gente dej de comprar en los comercios pequeos, sino que, adems, no tienen como pagar las deudas contraidas con los pequeos comerciantes, esto provoc que estos comerciantes no puedan afrontar sus pagos tributarios y sus deudas con los proveedores.47 Si bien todos estos pedidos son vlidos en su intencin de no permitir que se monopolicen los mercados locales con sus sabidas consecuencias, estn dejando de lado aspectos importantes de la vida urbana que son tambin afectados por la instalacin de estos hipermercados. La mayora de los proyectos de ley u ordenanzas tienden a regular a los hipermercados en cuanto al metraje cuadrado dispuesto para la venta o en cuanto al horario de apertura, pero no encaran los problemas derivados de las polticas de empleo o de qu manera compensar las consecuencias negativas que debe soportar la economa local por su establecimiento. Si analizamos esto desde un punto de vista ms dinmico, el resultado, a igualdad de otras condiciones, es que, en trminos generales, la economa local se empobrece, esto provoca que la demanda en general se reduzca, tanto para los grandes comercios como para los pequeos y, por ende, para los proveedores, lo que conduce a nuevos ajustes incrementando el desempleo48 y nuevamente reduciendo el nivel de ingreso de la economa local y as sucesivamente hasta convertirse en un crculo vicioso que tiende al empobrecimiento general de la economa local. A esto contribuye adicionalmente el hecho de que las ganancias de los hipermercados tienden a salir de la zona, a diferencia de la de los pequeos comercios que contribuye a la demanda local. En el corto plazo, este proceso se disimula porque la magnitud de las inversiones que realizan estos emprendimientos se presentan como una importante inyeccin de capital para las economas locales (y podramos generalizarlo para la economa nacional), y es cuando lo analizamos en el largo plazo (o inclusive en el mediano plazo) que este anlisis tiene ms sentido. La reaccin de los productores locales obliga a una empresa como Wall Mart a afirmar que el 90% de sus productos son de procedencia argentina y de las ciudades cercanas a sus filiales,49 pero nada dicen de las condiciones que imponen a estos proveedores.
QU HACER?
Si se decide admitir la entrada futura de estas inversiones, pero limitando sus efectos negativos, es imperioso no slo evaluar su impacto sino proponer medidas contrarrestantes eficaces. Los resultados de tal evaluacin y diseo de medidas dependern del contexto de cada pas. En una coyuntura de depresin de la demanda por trabajadores productivos y de
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escasez de oportunidades productivas para un sector de PYMES sin competitividad ni apoyo estatal, la ponderacin del impacto de cierres y desempleo adicional que genera este proceso de concentracin debera ser ms alta que en un contexto de crecimiento con amplias oportunidades de reconversin del comercio tradicional a actividades productivas. Al momento de evaluar la eficiencia relativa del sector tradicional y el concentrado, es necesario tener presente que el mismo desempleo y subempleo resultantes de la desindustrializacin, la reconversin y la reduccin del sector pblico contribuyeron a sobredimensionar el sector de comercio cuentapropista, incluso unipersonal (57% de establecimientos comerciales son de ese tamao en Argentina).50 En ese sentido, es difcil ver como mera modernizacin del sector el proceso actual de destruccin de comercios. En Argentina hay an 11.5 comercios cada 1.000 habitantes, mientras que ese nmero es menor en los pases centrales donde ya se estabiliz la transformacin del sector: Alemania (1.9), Francia (1.2), Italia (3.7) y Espaa (4.9). Esto contribuye a reducir su competitividad y explica su poca resistencia econmica ante la entrada de los grandes, pero no puede ser visto como mera ineficiencia sectorial, pues su estructura actual fue tambin una respuesta social a los problemas de desempleo estructural que el mercado no logr ni lograr resolver. Esto se vincula asimismo con el proyecto socio-poltico: si prima una visin de sociedad integrada, con una relativa difusin de la propiedad privada entre miembros de una clase media importante, este proceso concentrador contribuye a destruir esa posibilidad y la posibilidad concomitante de construir alianzas sociales amplias para sustentar un programa democrtico de gobierno local. Es til tener en cuenta el ejemplo de Italia, que limit fuertemente este tipo de grandes emprendimientos y apost a la persistencia del pequeo comercio. La respuesta no puede ser slo pblica. El pequeo comercio individual puede adoptar como respuesta una tctica de parecerse al gran competidor, ante la reduccin del mercado y la renovada competencia entre los chicos por los intersticios de mercado microlocal. Esto incluye acciones como: extender horarios de atencin a fines de semana dar servicio a domicilio aumentar la eficiencia del inventario, redisear los usos del espacio, mejorar la exhibicin de productos, etc. reducir los mrgenes de ganancia competir por la calidad de los productos ofrecidos competir mediante la atencin personalizada diferenciarse incorporando marcas y rubros que no interesan a los grandes especializarse o diversificarse, segn el mercado local tratando de segmentar el mercado51 Una alternativa es agregar a esto formas de competencia cooperativa que busquen otros equilibrios con los intereses de los consumidores, impulsando con el apoyo del sector pblico programas basados en la organizacin solidaria: clubes de compra para bajar costos, redes de crdito (tarjetas locales), marcas paraguas propias,52 contratar asesoramiento profesional y otros servicios de manera conjunta (fumigacin, flete, propaganda institucional) o de seguros (mdicos o de riesgo), implementar proyectos de reforma urbana conformando distritos comerciales abiertos, etc. En cuanto al impacto socioeconmico sobre el orden urbano, en particular sobre las reglas de sociabilidad expresadas en la organizacin del territorio, su evaluacin variar con el proyecto social y poltico desde el cual se evaluar. Si se consideran deseables formas
50 Clarn, p.17, 4 de julio de 1997.
51 Clarn, Suplemento de Economia, 6 de octubre de 1997.
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de gobierno efectivamente democrticas y participativas as como una ciudad ms equitativa y abierta, donde el encuentro socialmente plural en los espacios pblicos de acceso libre sea una norma deseada, el impacto de los grandes emprendimientos puede ser considerado como regresivo, por su contribucin directa e indirecta a la segregacin socioespacial (esto debe ser evaluado teniendo en cuenta el carcter realmente semi cerrado de los espacios aparentemente abiertos). Tampoco es marginal pensar cual ser el alcance democrtico de una planificacin concertada cuando en la mesa de negociacin predominen los grandes monopolios antes que una rica diversidad de actores econmicos pertenecientes al campo popular. Ante el ingreso de estos emprendimientos en una ciudad, habida cuenta de los efectos negativos no deseados, la sociedad y su gobierno pueden decidir aceptar esas inversiones pero poniendo condiciones para minimizar su impacto urbanstico negativo: exigiendo que financien obras de vialidad, drenaje, pasos bajo va, semaforizacin, mantenimiento de reas verdes, o que contribuyan a la construccin de escuelas, traslado de villas en condiciones de riesgo, incluso agregando la contribucin a fondos de compensacin social. Sin embargo, es importante tener presente que si esas obras son realizadas directamente por la empresa, esto le da un halo filantrpico a lo que no es ms que un conjunto de obras necesarias para hacer funcionar el complejo comercial en condiciones ptimas. Se les puede alternativamente exigir la contribucin al gobierno local para que realice esas obras e incluso exigir una sobretasa municipal por impactos negativos no contrarrestables por obras pblicas. En el caso particular de Porto Alegre, en caso de negociar la entrada de nuevos monopolios, parecera que debe ser el gobierno, junto con los representantes del conjunto de la sociedad local en el Oramento Participativo, quien negocie y decida las obras y otras medidas compensatorias a ejecutar, evitando una negociacin particularizada entre las Asambleas zonales y las empresas, pues su impacto no es meramente urbanstico ni localizado en la zona inmediata, sino que tiene efectos urbansticos en otras zonas afectadas por la competencia y en general alcances socioeconmicos para toda la ciudad. Por lo dems, lo ms importante no es compensar los costos sociales iniciales de la instalacin, sino lograr establecer un marco de regulacin para su funcionamiento futuro, atribucin que posiblemente debe involucrar poderes jurisdiccionales no locales. Se podra tratar, por ejemplo, de asegurar que se van a mantener los precios bajos, pero no reducindolos por debajo de los costos, que no se va a reducir el personal, que se va a reentrenar personal desplazado cuando corresponda, que se van reducir horarios para equipararlos a los del comercio tradicional, que se van a someter a reglas de equidad o progresividad fiscal, que se van a imponer fuertes multas ante transgresiones a las leyes de comercio vigentes, que se va a limitar la repatriacin de las ganancias o al menos asegurar una reinversin de parte de ellas en otras actividades en la zona, etc. El poder de presin y negociacin de estos capitales no es menor en un contexto dominado por las polticas neoliberales. Pero no es comparable al de las grandes inversiones productivas de bienes y servicios para la exportacin desde la ciudad a otras regiones o pases. Estos emprendimientos estn interesados y necesitan localizarse en la zona (por lo que sera absurdo caer en guerras intermunicipales de exencin impositiva para atraerlos, algo a lo que puede conducir la falta de cooperacin entre municipios vecinos en zonas metropolitanas) y eso debe ser tenido en cuenta en las negociaciones. Una amplia alianza popular y local es necesaria para sostener decisiones que pongan lmites a los proyectos del capital comercial monoplico para captar los mercados locales
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y reorganizar los sistemas de abastecimiento y produccin de bienes de consumo masivo. En esto hay que tener en cuenta tambin la tendencia de los grandes emprendimientos a convocar a cadenas exitosas de comercio local a asociarse con ellos en los centros concentrados que construyen, generando una divisin de intereses en el seno de las clases comerciantes autctonas. El inters del capital comercial por el mercado local potencia la capacidad de negociacin local, pero como vimos puede ser demasiado disruptivo del orden social urbano. Si se llega a la conclusin de que el efecto de la entrada de estos emprendimientos es nocivo, se puede declarar a la ciudad libre de hipermercados, tal como lo han hecho algunas ciudades de Estados Unidos o el conjunto de Italia. Pero lo fundamental aqu ser ofrecer alternativas de reestructuracin eficiente y socialmente superiores del sector comercial. Si meramente se quiere mantener protegido al comercio tradicional, o bien proteger a las grandes cadenas ya existentes, se entregar un mercado cautivo a un comercio ineficiente y sin dinamismo si es que no monoplico l mismo. Entonces, si se optara por limitar la entrada de las grandes cadenas de comercializacin, esto debera ir acompaado del desarrollo de centros comerciales abiertos, donde se combinen de otra manera los factores que atraen a los consumidores a los centros cerrados: seguridad, mezcla de rubros y actividades culturales, buenos precios, agregando atencin personalizada, productos garantizados, lneas de crdito de fcil acceso, horarios adecuados a las necesidades de los usuarios, etc. y, por supuesto, de una campaa de informacin completa (sobre efectos directos e indirectos de la inversin rechazada) a la poblacin, que le permita participar activamente en el acompaamiento de tales alternativas. En todo caso, es fundamental someter todas las grandes inversiones y proyectos de reforma urbana productivas, comerciales o residenciales al encuadre del Plan Director de la ciudad, que supuestamente expresa el proyecto de sociedad y economa local y pone restricciones a la estructuracin del espacio urbano. En la actual contradiccin entre la centralizacin del poder econmico a nivel global y la descentralizacin del poder poltico a nivel local, son las sociedades y poderes locales las que han sido encargadas de vigilar por la calidad de vida de la ciudadana, y en ello es instrumental un Plan Director que vaya ms all del mero ordenamiento espacial. Sin embargo, ante las tendencias a la desindustrializacin y exclusin imperantes, un Plan Director es insuficiente para encarar la tarea y se hace prioritario elaborar un plan integral de desarrollo social y econmico local con un amplio consenso de las fuerzas sociales, econmicas y polticas locales.
Jos Luis Coraggio, economista, economista e professor titular e pesquisador do Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Ruben Cesar aluno-monitor do Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. E-mail: jlcoraggio@ciudad.com.ar
A B S T R A C T Following the request of Carrefour to expand its activities in Porto Alegre, a discussion is held concerning what local government should do. This article attempts to bring the Argentinian experience to bear regarding the strategies and consequences of global retail monopolies, and presents some policy alternatives. K E Y W O R D S Commercial capital; commercial enterprise; economic impact; popular alliances.
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EL DESARROLLO TERRITORIAL A PARTIR DE LA CONSTRUCCIN DE CAPITAL SINERGTICO

SERGIO BOISIER
R E S U M E N El documento plantea como hiptesis principal la existencia de una incoherencia lgica en la implcita ecuacin del desarrollo (territorial en este caso) que ha respaldado los intentos de intervenir a favor precisamente de ese desarrollo. Tal incoherencia queda establecida en la diferente dimensionalidad de las variables, independientes (factores causales del desarrollo) y dependientes (el desarrollo mismo) de dicha implcita ecuacin. En trminos simples, el desarrollo bien entendido es un fenmeno de orden cualitativo en tanto que se le trata de alcanzar mediante acciones de orden cuantitativo. El autor propone apoyarse en el concepto de capital sinergtico para potenciar y articular nueve formas de capital, casi todas de carcter intangible, a fin de colocar a un territorio en el sendero virtuoso del desarrollo. Se trata de cuestiones cognitivas, simblicas, culturales, sociales, cvicas, etc., que parecen vincularse ms estrechamente con una contempornea concepcin del desarrollo que la construccin de infraestructura u otras acciones materiales, que, valiosas en s mismas, no ecuacionan con el desarrollo. P A L A B R A S - C L AV E Desenvolvimento territorial; capital sinergtico; capital simblico; projeto poltico; desenvolvimento endgeno.
El hecho escueto es que la teora empleada no est a la altura de la tarea. Douglass C. North
En 1982 se public un pequeo libro por parte del ILPES (Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social) con el ttulo Poltica Econmica, Organizacin Social y Desarrollo Regional,1 en el cual present una suerte de modelo de desarrollo regional, con inocultables pretensiones de convertirse en teora, o, a lo menos, en un conjunto no contradictorio de hiptesis sobre el proceso de desarrollo de las regiones. Para efectos principalmente nemotcnicos, estas hiptesis se configuraron como un tringulo en el cual los vrtices representaban: 1) la asignacin (inter)regional de recursos; 2) los efectos regionalmente diferenciados del cuadro de la poltica econmica nacional (global y sectorial) y; 3) la capacidad de organizacin social de la regin. Pasados tres quinquenios, la propuesta anterior es todava considerada por muchos como vlida y como til para formular investigaciones empricas o para proponer acciones de poltica. En verdad era y es una propuesta novedosa, desde luego ms en su
1 Tambin publicado en Ingls con el ttulo: Economic policy, social organization and regional development. Santiago de Chile: ILPES, 1982.
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2 Si bien D. North utiliza el concepto de instituciones para aludir al conjunto de reglas y normas jurdicas y sociales y el concepto de organizaciones para describir las estructuras de produccin de bienes y servicios, es ms que frecuente en el lenguaje cotidiano en Amrica Latina ser menos precisos y que se hable con falta de distincin de instituciones y de organizaciones casi como sinnimos.
inicio que en la actualidad. Por primera vez, se agregaban otros factores a la tradicional visin econmica del desarrollo de las regiones (o territorios, en un sentido ms general), visin que descansaba en la sola consideracin de la inversin (y de la tecnologa predominante en el sistema o regin) como factor de crecimiento e incluso de desarrollo, sin que estos dos trminos se diferenciaran lo suficiente. En verdad, era casi una aplicacin sobresimplificada del modelo de Harrod-Domar. Los dos factores agregados a la tradicin tienen que ver, el primero, con los efectos diferentes en trminos cualitativos y cuantitativos que en cada regin tiene el conjunto de polticas econmicas tanto globales como sectoriales, efectos que pueden ser coadyuvantes al efecto positivo de un flujo de recursos o que pueden actuar tambin como frenos al crecimiento, y el segundo, con la as llamada capacidad de organizacin social de la regin, un elemento multidimensional de carcter principalmente institucional, social y cultural que da origen a una red y a un cierto modo de funcionamiento de esa misma red, cuestin que se asociara a la posibilidad de transformar impulsos de crecimiento en estadios de desarrollo, algo no del todo alejado del concepto contemporneo de capital social, como se ver. La misma idea, ahora tan ampliamente difundida, de la construccin social de las regiones, emergi de esta propuesta. No puede resultar muy extrao el inters despertado por esta proposicin. Por un lado permite distinguir con claridad el crecimiento (econmico) del desarrollo (societal); por otro, sugiere que la interaccin entre dos grandes actores, uno de naturaleza poltica como es el Estado y otro de naturaleza social como es (o debe ser) la Regin (as, con maysculas), resulta clave en la promocin del bienestar en el territorio. De aqu surge ntidamente la importancia de procesos tales como la descentralizacin poltico/territorial y las capacidades para negociaciones entre los niveles regional y nacional. Adems, con bastante antelacin, la propuesta destacaba la naturaleza esencialmente exgena del crecimiento as como la naturaleza endgena del desarrollo. En suma, la propuesta asignaba tareas a ambos actores y posibilitaba escapar de la mana altrica de la cultura latinoamericana que siempre trata de desplazar la responsabilidad del atraso y del progreso mismo hacia afuera, hacia otros. En 1996, la revista brasilea Planejamento e Polticas Pblicas, una publicacin del Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, rgano vinculado al Ministrio de Planejamento e Oramento, public en el nmero 13 de ese ao el artculo titulado Em busca do esquivo desenvolvimento regional: entre a caixa-preta e o projeto poltico en el cual me concentr en la cuestin del desarrollo y suger considerar seis factores que en la contemporaneidad, estaran directamente vinculados al surgimiento de procesos de verdadero desarrollo en las regiones. Un nfasis particular confer en ese trabajo a una visin hirchmanniana del problema, destacando que lo que ms interesaba era la articulacin densa y direccionada de esa media docena de factores, por encima de la presencia de cada uno de ellos en particular. Los factores destacados para estos efectos fueron los siguientes: 1) recursos, en una lectura contempornea del trmino e incluyendo en consecuencia los recursos materiales, los recursos humanos, los recursos psicosociales, y los recursos de conocimiento; 2) actores, incluyendo en esta categora a los actores individuales tanto como a los corporativos y a los actores colectivos, identificados con los movimientos sociales regionales; 3) instituciones, aludiendo con este trmino al mapa organizacional (institucional)2 regional y sobre todo, a la modernidad de sus elementos, vale decir, la velocidad, la flexibilidad, la virtualidad y la inteligencia organizacional; 4) procedimientos, dominantes en la accin so40 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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cietal, principalmente los procedimientos asociados a la funcin de gobierno, a la funcin de administracin, y a la funcin de procesamiento del masivo y entrpico flujo de informacin actual; 5) cultura, en una doble lectura de la palabra: por un lado, en su lectura lata, como cosmogona y como tica de un grupo social localizado (que al final de la cadena se expresa en productos especficos que permiten construir nichos particulares de comercio) y, por otro, en su lectura especfica de cultura de desarrollo (conjunto de actitudes personales y colectivas hacia el trabajo, el ocio, el ahorro, el riesgo, la competencia, la asociatividad, etc.) y; 6) insercin en el entorno, entendida esta cuestin como la capacidad y modalidad de la regin para penetrar los mercados, los sistemas internacionales de cooperacin y al propio Estado. La figura nemotcnica de esta nueva propuesta es el hexgono. En 1997, la Revista de Estudios Regionales de las Universidades de Andaluca (Espaa), en su nmero 48, y tambin la Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos Regionales (EURE), de la Universidad Catlica de Chile, en su nmero 69, dieron acogida al artculo El vuelo de una cometa. Una metafora para una teoria del desarrollo territorial, una propuesta ms avanzada todava, que recogi los planteamientos anteriores en un marco ms coherente apuntando a la interaccin entre conocimiento cientfico, consenso social y poder poltico colectivo como el nudo crucial para provocar en el territorio procesos de crecimiento y de desarrollo. De paso, la propuesta propona recuperar el Estado a fin de restablecer una poltica (nacional) regional, ahora en el marco de la contemporaneidad neoliberal, sin la cual la mayora de las regiones enfrenta un futuro que las convertir en regiones perdedoras. La cometa de forma hexagonal, se transform en el metafrico modelo mental del desarrollo territorial y su difcil y arremolinado vuelo en una descripcin de la combinacin de ciencia y de arte que est detrs del xito en la generacin del desarrollo. Persiste sin embargo la inquietante cuestin del desarrollo como preocupacin fundamental de poltica pblica, an cuando si se presta atencin al discurso contingente, tal preocupacin pareciera pasar a segundo plano en relacin al crecimiento. Es curioso, tal parece que la dificultad para reflexionar sobre la naturaleza subjetiva, axiolgica, compleja, del desarrollo, lleva a cosificar el concepto para aprehenderlo con mayor facilidad y en tal caso la cuantificacin resulta inevitable. As, se confundir el desarrollo con ms objetos materiales (ms casas, ms caminos, ms escuelas, ms hectreas de tal o cual cultivo) y rara vez se admite que lo que interesa es cambiar y mejorar situaciones y procesos. Hay una ecuacin inconsistente en materia de desarrollo: se llega a admitir el carcter subjetivo y cualitativo del concepto, pero se le busca a travs de acciones esencialmente materiales. Causa y efecto no tienen la misma dimensin o, puesto en el lenguaje econmico, el objetivo est divorciado de los medios usados. Es paradojal que, precisamente en la ciencia que hace gala de una racionalidad instrumental, esta falle en el uso de ella para el propsito fundamental de poltica econmica que emerge del mismo cuerpo terico: aumentar el bienestar de las personas! Es muy certera entonces la reflexin de North, que aparece como epgrafe de este trabajo, al apuntar a la inviabilidad de alcanzar el desarrollo si la teora usada para configurar los instrumentos de intervencin est por debajo de lo que se requiere. Tambin en materia de desarrollo rige la ley de la variedad necesaria, de Ashby. Como lo anotan Calcagno y Calcagno (1995), las definiciones de desarrollo son mltiples. Estos autores resean varias de ellas, por ejemplo, la contenida en el informe Un programa de desarrollo, del Secretario General de las Naciones Unidas (1994) en la que
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se establecen cinco dimensiones del desarrollo: la paz como la base fundamental, la economa como motor del progreso, el medio ambiente como base de la sostenibilidad, la justicia como pilar de la sociedad y la democracia como buen gobierno. Citan tambin el Indice de Desarrollo Humano elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, ndice compuesto por tres indicadores: longevidad, nivel de conocimiento y nivel de vida. Finalmente, recuerdan a Celso Furtado (1954) quien dijo que: en una simplificacin terica se podra admitir como siendo plenamente desarrolladas, en un momento dado, aquellas regiones en las que, no habiendo desocupacin de factores, slo es posible aumentar la productividad (la produccin real per cpita) introduciendo nuevas tcnicas. Por otro lado, las regiones cuya productividad aumenta o podra aumentar por la simples implantacin de tcnicas ya conocidas, seran consideradas con grados diversos de subdesarrollo. No obstante la definicin ms comnmente citada de desarrollo corresponde a la establecida por Dudley Seers hace dcadas, quien sostuvo que el desarrollo era equivalente a una reduccin en el desempleo, en la pobreza y en la inequidad. No poca cosa ciertamente, pero lejos de lo que sera una rigurosa definicin contempornea, cada vez ms y ms intangible. Si el desarrollo es un resultado intangible, pues, entonces, los factores que lo gatillan tambin deben pertenecer a tal dimensin. El crecimiento econmico, un resultado material, est principalmente asentado en factores de igual naturaleza, el capital econmico en primersimo lugar; el desarrollo, un resultado inmaterial o intangible, est por su lado, asentado en factores intangibles, en varias formas de capital intangible. Sin embargo, en la complejidad actual hay que matizar las afirmaciones o negaciones tajantes: el crecimiento econmico tambin es empujado por factores no materiales y el desarrollo, por su lado, requiere de la base material del crecimiento. Todo esto no hace sino poner en evidencia la relacin rizada entre ambos conceptos. En esta oportunidad, y en este contexto, me propongo dar un nuevo paso adelante, supongo que en la direccin correcta. Quisiera proponer dar otra mirada a la cuestin del desarrollo territorial, presupuestado, como siempre, el crecimiento y por tanto la generacin de excedentes; una mirada enfocada a las diversas formas de capital que es posible encontrar en un territorio (organizado) y que, si adecuadamente articuladas entre s, deberan casi inexorablemente producir desarrollo. Tal articulacin sera el resultado de poner en valor la forma ms importante de capital que se encuentra en el seno de toda comunidad: el capital sinergtico. Sugiero denominar capital sinergtico a la capacidad social o, mejor, a la capacidad societal (como expresin ms totalizante) de promover acciones en conjunto dirigidas a fines colectiva y democrticamente aceptados, con el conocido resultado de obtenerse as un producto final que es mayor que la suma de los componentes. Se trata de una capacidad normalmente latente en toda sociedad organizada. Como toda forma de capital, el capital sinergtico es un stock de magnitud determinada en cualquier territorio y tiempo, que puede recibir flujos de energa que aumentan este stock y del cual fluyen otros flujos de energa dirigidos precisamente a articular otras varias formas de capital. La idea de reproduccin es inseparable del concepto de capital. Es una simple y curiosa casualidad que en las dos ltimas dcadas yo mismo haya pasado desde un esquema inicial de tres elementos a uno de seis y ahora a uno de nueve. Hay tal vez una cbala implcita! La idea de explorar activos intangibles y su posible vinculacin con el desarrollo no es del todo original. De hecho, hay una moda en relacin al concepto de capital social,
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moda que ya ha penetrado hasta el tabernculo mismo del neoliberalismo: el Banco Mundial, que viene alegando a favor de un missing link en los esfuerzos de desarrollo, que estara configurado precisamente por el capital social. El concepto de capital sinergtico, que deseo introducir (Peter Evans habla de un concepto similar: relaciones sinergticas), es, sin embargo, muchsimo ms amplio y ambicioso que la idea original de Coleman, aunque admito que las nueve categoras de capital potenciadas y articuladas por la sinerga, son, como todas las clasificaciones, arbitrarias y no exentas de transposiciones. De hecho, bast que desde el seno del Banco Mundial se diera la orden de partida, mediante el documento de Grootaert (1998), para que se produjese una verdadera estampida en torno al capital social. Como probablemente lo sostendra Thomas Kuhn, el signo ms evidente de una transicin paradigmtica se revela en el hecho de que distintos individuos, miembros de la misma comunidad de saberes, a veces sin siquiera conocerse entre ellos, comienzan en forma simultnea a formular las mismas crticas, a explorar los mismos inexplorados senderos, a plantear las mismas preguntas, inclusive, a inventar los mismos neologismos y ciertamente, en mi opinin, ello est sucediendo con la ecuacin, de dimensiones intangibles, causa/efecto en desarrollo. Walter Sthr, John Durston, Peter Evans, Elinor Ostrom, Christiann Grootaert, Carla Zumbado, y este autor, entre otros, estn reflexionando sobre el mismo tema desde diferentes latitudes, para no citar a los pioneros. La forma ms primitiva y elemental de capital no ser considerada en esta oportunidad. Me refiero al capital natural, esto es, el stock de recursos naturales de cualquier territorio. La razn de dejar fuera del anlisis a lo que generalmente es considerado como un factor de primera importancia en los procesos de crecimiento y de desarrollo radica en la necesidad de escapar de cualquier determinismo desarrollista, que si alguna vez tuvo algo de validez, sin duda la ha perdido en la sociedad del conocimiento, como Sakaiya llam al escenario contemporneo y con mayor razn, al que se avizora. La acepcin de capital natural esbozada ac es muy similar a la utilizada por Guimares (1998), quien equipara el capital natural a la dotacin de recursos naturales renovables y no renovables y a los servicios ambientales (ciclos: hidrolgicos, atmosfricos, del carbono, etc.). As es que la primera forma de capital que utilizar en este anlisis ser el capital econmico (a veces llamado capital fsico o capital construido), esto es, el stock de recursos financieros que, perodo a perodo, est disponible para fines de inversin en cada regin. Para ser coherente con planteamientos anteriores (Boisier, 1997, op. cit.) considerar esta forma de capital como siendo esencial y crecientemente exgena a la regin, algo nada difcil de aceptar en el marco de una globalizacin que transnacionaliza y eleva la movilidad del capital, y que hace precisamente de los flujos financieros la parte menos visible, pero ms importante de la propia globalizacin. Me parece que la consideracin ms importante en relacin a este tipo de capital, desde el punto de vista de poltica, tiene que ver con la creciente disociacin entre la matriz decisional que controla los factores contemporneos del crecimiento territorial y la matriz socioeconmica de ese mismo territorio. Esto significa que los gobiernos territoriales deben cambiar por completo su forma de actuacin frente al capital, a la tecnologa, a la demanda externa, al propio gobierno nacional, etc. No pueden controlar los factores de su propio crecimiento, pero deberan al menos poder influenciar las decisiones sobre ellos. En una forma metafrica que utilic en otro trabajo, deben cambiar su tradicional y pasiva cultura de trampero por una agresiva cultura de cazador. Pero para cazar con xito se requiere armamento moderno y conocimiento cientfico acerca de la conducta de las presas.3
3 En este sentido, la guerra fiscal desatada entre los Estados del Brasil para atraer grandes inversiones en el sector automotriz principalmente (en Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul) parece mostrar ms apresuramiento que conocimiento acerca del contemporneo vector de requerimientos locacionales de la industria manufacturera, ya que la guerra se limita precisamente a generosas ofertas de aportes de dinero proveniente de las exhaustas arcas de los Estados.
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Cierto es, por otro lado, que en la contemporaneidad, con la creciente complejidad que ella misma introduce en las estructuras y procesos sociales, deben evitarse las afirmaciones o negaciones tajantes, las antinomias precisas, el reduccionismo simplista y es mejor dejar espacio para lo rizado y para lo recursivo y por tanto habrn de hecho situaciones concretas en las cuales el capital econmico es endgeno y tales situaciones pueden encontrarse en los extremos de un imaginario abanico territorial: en regiones de gran produccin y de elevada complejidad y en regiones de primitiva simpleza que no superan todava la fase de acumulacin primaria. La segunda forma de capital corresponde al capital cognitivo, que no es sino la dotacin de conocimiento cientfico y tcnico disponible en una comunidad. Este stock dista de ser uniforme; por el contrario, es de elevada variedad si se entiende que incluye, primeramente, el conocimiento acerca del propio territorio (su geografa, pero sobre todo, su historia, entendida y no meramente relatada) y en seguida, una serie de saberes cientficos y tecnolgicos susceptibles de ser usados en los procesos de crecimiento y de desarrollo, por ejemplo, conocimientos acerca de los ciclos tecnolgicos que se pueden desarrollar a partir de los recursos naturales de la regin. Como lo apunta Guimares, las maquinarias y herramientas constituyen simplemente una expresin material visible del capital cognitivo existente en una regin y, dgase al pasar, la forma ms comn de transferencia de l. Gran parte del capital cognitivo regional es ahora tambin exgeno, habida cuenta de la concentracin de la capacidad de investigacin cientfica y tecnolgica en grandes corporaciones transnacionales y considerando que las articulaciones casa matriz/filial son la modalidad ms frecuente de transferencia de know-how hacia la periferia, conjuntamente con la adquisicin de maquinaria y equipo. Pero el reconocimiento del carcter tambin crecientemente exgeno del conocimiento cientfico y tecnolgico de punta no puede ser una excusa para no intentar el desarrollo de un conocimiento endgeno, que debiera, por un lado, entroncarse con la cultura y las tradiciones locales y que, por otro, debiera intentar crear conocimiento de punta. Este tema se enlaza ciertamente con la existencia y calidad de un sistema territorial de ciencia y tecnologa y con la pertinencia del que hacer de dicho sistema. Nada de esto es fcil, pero un ejemplo de la realidad perifrica de una regin peruana puede ser ilustrativo del camino a seguir; el Departamento de Piura, en el Norte del Per, a travs de una ONG (CIPCA) ha publicado un libro de 760 pginas conteniendo slo las fichas bibliogrficas de todo lo que se ha publicado acerca de Piura desde la Colonia. Eso es generar conocimiento endgeno, eso es llevar a la prctica la primera regla en materia de accin territorial: concete a ti mismo. De cuntas regiones de Amrica Latina se puede sealar algo similar? El capital simblico configura una tercera modalidad de capital que debe ser puesta al servicio del desarrollo. El concepto de capital simblico pertenece a Bourdieu (1993; 1997) y consiste, en sus propias palabras, en el poder de hacer cosas con la palabra es un poder de consagracin o de revelacin En todo caso, como lo anot en otra oportunidad, es bueno recordar que el capital simblico estaba claramente presente en el primer prrafo del Evangelio segn Juan el Evangelista al decirse all: En el principio era el Verbo. El poder de la palabra y el poder del discurso precisamente para construir regin, para generar imaginarios, para movilizar energas sociales latentes, para generar autoreferencia, incluso, para construir imgenes corporativas territoriales, indispensables en la concurrencia internacional actual. Moscovisi (1984) dice: Nombrar, decir que algo es esto o lo outro y si falta hace, inventar palabras para tal propsito nos da la capacidad de fabricar una red lo suficientemente fina para retener al pez, y por tanto nos capacita para repre44 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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sentarlo. En un sentido, nombrar un territorio como regin es construirlo, es hacer uso de un capital simblico. Utilic extensamente la nocin de capital simblico en Post-scriptum sobre desarrollo regional. Modelos reales y modelos mentales, un documento que est siendo publicado durante 1998 en varias partes y que aparecer primeramente en la Revista Latinoamericana de Estudios Urbanos y Regionales EURE, publicada por la Universidad Catlica de Chile, en los Anales de Geografa de la Universidad Complutense, de Madrid y en Planejamento e Polticas Pblicas (Brasil). Hay que agregar que el capital simblico, esta capacidad para construir realidad a partir de la palabra, resulta de suma importancia en un subcontinente como el latinoamericano desprovisto casi por completo de regionalismo histrico, de una regionalidad que precede y crea la institucionalidad y en donde, en consecuencia, las regiones son inicialmente el resultado de actos de voluntarismo poltico del Estado que, enseguida de su creacin deben ser construidas social y polticamente. Una cuarta forma de capital est configurada por el capital cultural, otra vez un concepto fuertemente asociado al nombre del socilogo francs Pierre Bourdieu. El capital cultural es el acervo de tradiciones, mitos y creencias, lenguaje, relaciones sociales, modos de produccin y productos inmateriales (literatura, pintura, danza, msica, etc.) y materiales, especficos a una determinada comunidad (por ejemplo, slo los indgenas Kunas son capaces de fabricar las coloridas molas textiles del Archipilago de San Blas, en Panam). El capital cultural puede mostrar rasgos ms proclives o menos proclives a la modernizacin occidentalmente entendida, que subyace en nuestros conceptos de crecimiento y de desarrollo. La poca sintona de algunas culturas locales con el desarrollo pone ms en cuestin nuestra propia concepcin del trmino que las estructuras sociales productoras de tal cultura. En todos los casos, algo de fundamental inters ser examinar los mecanismos de reproduccin social del capital cultural, una tarea asignada a la familia y a las instituciones escolares, segn lo planteado por Bourdieu (1994). Si desarrollo es un concepto asociado inseparablemente al cambio (y en tal caso desarrollo sera tambin sinnimo de modernidad, si se sigue a Marshall Berman), hay que tomar nota cuidadosamente acerca del carcter profundamente conservador que, segn Bourdieu, tienen las dos estructuras reproductoras del capital cultural. El capital cultural y la cultura como su elemento constitutivo puede ser objeto de por lo menos, dos lecturas diferenciadas. Por un lado debe entenderse la cultura en su sentido ms genrico, latamente entendida como una cosmogona y como una tica que son particulares a un cierto grupo social territorialmente definido y en tal sentido, como se dijo, puede llegar a producir, al final de una cadena de prcticas sociales histricas, bienes y servicios particularizados que sirven para construir nichos de comercio tambin particularizados y cada vez ms valorados por la clientela internacional. Por otro lado debe entenderse la cultura en un sentido ms especfico, como cultura de desarrollo, esto es, como el conjunto de actitudes hacia el trabajo, el ocio, el ahorro, el riesgo, la cooperacin, la competencia, etc. Desde este punto de vista pueden identificarse dos posiciones polares: culturas dominadas por el par competencia/individualismo (que produce crecimiento sin la axiologa del desarrollo) y culturas dominadas por el par solidaridad/cooperacin (que produce desarrollo a un bajo nivel de realizacin material). En esta perpectiva hay que recordar el clsico estudio de John Walton (1977) sobre el papel de las lites en el desarrollo de Monterrey y Guadalajara en Mxico y de Medelln y Cali en Colombia y tambin hay que recordar los diversos estudios sobre los distritos industriales italianos que remarcan el mix virtuoso de ambos patrones de cultura de desarrollo presente en ellos, el mix cooperacin/competencia.
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Una quinta categora de capital coincidira con el capital institucional (vase la nota 2) en la lnea de North, Oates y de Williamson, todos apuntados como creadores de la escuela neoinstitucionalista del desarrollo. Como es obvio, el capital institucional hace referencia, en primer lugar, al catastro censal de las instituciones pblicas y privadas (relevante para los fines en discusin) existentes en la regin; es el mapa institucional. Pero, ms all de la existencia y nmero de instituciones, el capital institucional variar de acuerdo a la contemporaneidad de las instituciones. Quiero decir que lo que realmente interesa es un conjunto de atributos estructurales que, idealmente, deberan estar incorporados en las instituciones. Cules son estos atributos? La capacidad para actuar y tomar decisiones velozmente, la flexibilidad organizacional, la propiedad de maleabilidad, la resiliencia del tejido institucional (no necesariamente de cada unidad), la virtualidad, esto es, la capacidad de entrar y salir de acuerdos virtuales, y sobre todo, la inteligencia organizacional, vale decir, la capacidad de monitorear el entorno mediante sensores y la capacidad de aprender de la propia experiencia de relacionamiento con el entorno. Obsrvese nuevamente que para la escuela neoinstitucionalista, las palabras tienen un significado a veces diferente al usado ac: las instituciones (para North) son las reglas del juego, y las organizaciones son las estructuras que usualmente denominamos indistintamente como instituciones u organizaciones. En artculo El vuelo de una cometa (1997) discut estos asuntos. La importancia primordial de las instituciones radica en su ligazn con los costos de transaccin, que, de acuerdo a North (1993) se encuentran en la base de la formacin de organizaciones. El tejido institucional y organizacional, esto es, el conjunto tanto de normas y de estructuras, puede, dependiendo de su forma de funcionamiento, elevar o reducir los costos de transaccin, dificultando o facilitando el proceso de crecimiento y de desarrollo. De aqu la trascendencia para cualquier regin de la calidad de su tejido institucional. El capital institucional adquiere su valor no slo en funcin del nmero y del tamao de las organizaciones o del volumen de las regulaciones; quizs si tanto o ms importante es el tipo de relacin interorganizacional prevaleciente o, si se quiere, la densidad del tejido organizacional, densidad dada por las relaciones entre organizaciones ms que por el nmero de ellas. Naturalmente, esto tiene que ver con la interdependencia de ellas. Desde este punto de vista, medir las relaciones, evaluar la matriz de relaciones en trminos del tipo de relacin histricamente prevaleciente en el conjunto, en torno al grado de cooperacin o de conflicto, genera una visin del capital institucional mucho ms rica que el mero recuento de entes. En la Direccin de Polticas y Planificacin Regionales del ILPES (ILPES/DPPR) desarrollamos un software para evaluar tal grado de conflictividad y/o cooperacin interorganizacional (ELITE), a partir de un sociograma de organizaciones en el cual se asigna un valor a cada tipo de relacin (de conflicto, de neutralidad, de cooperacin) entre cada par de organizaciones. Calcular un ndice de conflictividad o de cooperacin resulta entonces sencillo y tal ndice proporciona una informacin/conocimiento de considerable valor; cuanto mayor es el ndice de cooperacin, mayor es el capital institucional y tambin mayor ser el capital social. El sexto tipo de capital es el capital psicosocial, un concepto que he utilizado con frecuencia en varios trabajos de esta dcada y que se liga a la relacin entre pensamiento y accin. El capital psicosocial se ubica en lugares precisos: el corazn y la mente de las personas. Se refiere a sentimientos, a emociones, a recuerdos, a ganas de, etc. y muchos pueden, al igual que yo, ofrecer ejemplos empricos de su existencia e importancia. Hablo de cuestiones tales como autoconfianza colectiva, fe en el futuro, convencimiento de que el futuro es socialmente construible, a veces memoria de un pasado mejor, envidia territorial
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(aunque el exceso de ella dificulta el trabajo colectivo), capacidad para superar el individualismo y, sobre todo, ganas de desarrollarse, como ya lo dijo Albert Hirchman en su obra clsica sobre estrategias de desarrollo. Maritza Montero (1994) se pregunta, en psicologa social: Qu pasa con las personas cuando actan, cuando dan respuesta a las exigencias del medio ambiente y de los otros seres humanos? Por qu se comportan de determinadas formas y no de otras? Tratando de responder a estas y a otras preguntas, Montero examina seis conceptos que ayudan a entender la relacin entre pensamiento y accin: actitud, creencia, opinin, valor, estereotipo, y representacin social, para terminar concluyendo que el saber y el sentir motivan, planifican, razonan, impulsan, precipitan, retrasan o evitan la accin.4 El sentir, en la accin social, remite a las ideas de Habermas y de Maturana, sobre racionalidad comunicativa y racionalidad conversacional respectivamente. Como sucede en relacin a todas estas categoras de capital intangible, hay que preguntarse acerca de la constructibilidad, en este caso, del capital psicosocial. Me parece de inters mencionar en este sentido el esfuerzo que se hace en el departamento del Tolima (Colombia) y en particular en su capital, Ibagu, para crear capital psicosocial mediante una persistente campaa semitica liderada por una importante entidad financiera cooperativa que ha hecho de la cuestin de la construccin social de la regin casi su misin corporativa. La regin, un sueo comn, es uno de los slogans usado como graffitti en diversos puntos pblicos y la revista Signos y Hechos, publicada mensualmente por la misma entidad y con una tirada de varias decenas de miles de ejemplares gratuitos, en forma permanente contribuye a la creacin de capital psicosocial. El capital social configura la siguiente categora, muy de moda a partir del trabajo de Putnam (1993) sobre los gobiernos regionales en Italia. Guimares (1998) asocia el concepto con la existencia de actores sociales organizados, con la existencia de una cultura de la confianza entre actores, un tema ahora tambin de moda y tratado por Peyrefitte (1996), Fukuyama (1995 ) y Luhman (1996 ), entre otros y, siguiendo con Guimares, con la capacidad de negociacin de actores locales y con la participacin social, identidad cultural y relaciones de gnero. El mismo autor propone una docena de indicadores para evaluar el stock de capital social. En trminos simples, el capital social representa la predisposicin a la ayuda interpersonal basada en la confianza en que el otro responder de la misma manera cuando sea requerido. Fukuyama (1995), citando a James Coleman (referido tambin por Putnam como la fuente original del concepto), define el capital social como el componente de capital humano que permite a los miembros de una sociedad dada, confiar el uno en el otro y cooperar en la formacin de nuevos grupos y asociaciones. Putnam cita tambin a Coleman: Al igual que otras formas de capital, el capital social es productivo Por ejemplo, un grupo cuyos miembros manifiestan confiabilidad, y confan ampliamente unos en otros, estar en capacidad de lograr mucho ms en comparacin a un grupo donde no existe la confiabilidad ni la confianza En Amrica del Sur, la prctica prehispnica de la minga5 (hoy todava extensamente practicada en el extremo sur de Chile y en Colombia tambin) constituye una excelente puesta en valor de la idea del capital social, bajo la modalidad de una reciprocidad difusa. Hay un excelente trabajo reciente de Restrepo (1998) en el cual la autora hace una sntesis del concepto y de su evolucin, para ligarlo en seguida al tema de polticas pblicas aplicado al caso de la actual estrategia de desarrollo de Colombia. En la visin de Coleman, el capital social aumenta a medida que se utiliza y disminuye por desuso, una caracterstica de casi todas las formas de capital intangible, que ya haba sido anotada por Hirschman en relacin a lo que l denomin como recursos
4 Despus de consideraciones como stas, la presencia de los economistas en el tema del desarrollo bien entendido se justifica slo porque ste descansa en la acumulacin y en el crecimiento!
5 Fiesta y trabajo cooperativo para ayudar a un miembro de la comunidad.
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6 La crnica se titula La democracia es un valor, pero sin confianza en los partidos y est firmada por Ricardo Lpez Dusil y es extrada de la tercera medicin del Latinobarmetro, un estudio de opinin pblica.
morales. Como es obvio, esta caracterstica del capital social hace de este concepto un trago amargo para cualquier economista, entrenado en una visin exactamente inversa en relacin al concepto de recurso econmico. A pesar de esta caracterstica y por el hecho de ser un bien pblico, hay una tendencia a subinvertir en capital social y la intervencin del Estado para aumentar la dotacin de capital social puede ser contraproducente, al hacer que la gente dependa menos unas de otras. La mayor parte de los autores que escriben sobre capital social usan el concepto de sinerga para articular el desarrollo capitalista con el desarrollo democrtico mediante el surgimiento de la asociatividad entre el sector pblico y el privado. Coleman, Putnam y Fukuyama parecen dar mayor importancia a la asociatividad que a las instituciones y organizaciones, como, por el contrario, se plantea en la escuela institucionalista y, por lo menos Putnam ha sido acusado de relegar al Estado a un papel totalmente secundario en el desarrollo, en buenas cuentas, se ha querido ver un sesgo neoliberal en su anlisis. La octava modalidad de capital es el capital cvico, tambin fuertemente asociado a Robert Putnam. Recurdese que la investigacin italiana de Putnam mostr que la reforma regional de 1970 result exitosa en regiones en las cuales se haba producido, durante siglos, una acumulacin de capital cvico, esto es, de prcticas polticas democrticas, de confianza en las instituciones pblicas, de preocupacin personal por la res publica o, como se dira, por los negocios y asuntos pblicos, de asociatividad entre los mbitos pblico y privado, de la conformacin de redes de compromisos cvicos. El diario La Nacion, de Buenos Aires, en su edicin del da 27/7/1998 (p.6) public una crnica acerca de la confianza institucional expresada por la poblacin (una muestra de ella) en varios pases latinoamericanos.6 Para algunos pases, la situacin es realmente preocupante en relacin a la falta de confianza en algunas instituciones pilares del Estado y de la sociedad. Tabela 1 Confianza en instituciones (porcentaje de mucha, o de algo de confianza en la institucin), 1997
Iglesia Argentina Bolivia Brasil Colombia C. Rica Chile Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Mxico Nicargua Panam Paraguai Per Uruguai Venezuela 59 81 68 77 80 79 73 80 70 89 66 78 85 87 78 57 72 FF.AA 34 35 59 55 48 71 40 34 56 44 41 47 37 43 63 P. Judicial Presidente Policia 20 27 43 40 43 42 30 46 28 53 26 39 34 32 18 54 37 23 36 36 33 33 61 28 49 35 35 31 39 45 26 33 52 35 16 19 31 43 34 52 33 53 26 53 26 40 48 36 29 47 27 Congreso P. Politicos 33 32 27 33 33 54 20 49 28 54 34 38 27 36 26 45 30 29 20 18 21 26 35 16 45 24 40 31 30 28 27 20 44 21 TV 52 52 36 47 44 56 50 45 41 35 26 45 60 51 48 46 47
Fuente: MORI- Latinobarmetro
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Argentina, Bolivia, Guatemala y Per aparecen como pases en los cuales la poblacin expresa un alto grado de desconfianza con respecto a instituciones bsicas de la sociedad. Hay una clara falta de capital cvico en estos casos. En general llama la atencin la prdida de prestigio (y de confianza, en consecuencia) de las dos instituciones fundamentales desde el punto de vista poltico: la Presidencia y los Partidos Polticos; al paso que la Televisin ocupa un elevado lugar en el ordenamiento. La revista World Development incluy en la edicin de Junio de 1996 (v.24, n.6) una seccin especial titulada Government Action, Social Capital and Development: Creating Synergy across the Public-Private Divide conteniendo varios trabajos precedidos y rematados por sendos artculos de Peter Evans, quien, en el comentario de cierre sostiene: Instead of assuming a zero-sum relationship between government involvement and private cooperative efforts, the five preceding articles argue for the possibility of state-society synergy, that active government and movilized communities can enhance each others development efforts. Evans sostiene que el asunto ms fundamental que surge al analizar el origen de las relaciones sinergticas (concepto parecido al de capital sinergtico definido en este trabajo) se refiere a la dotacin versus la constructibilidad de estas relaciones. Se pregunta: depende la posibilidad de la sinerga primariamente del patrimonio sociocultural que hay que tomar como un dato? O, puede la aplicacin de arreglos organizacionales imaginativos o tecnologas blandas de tipo institucional producir sinerga en lapsos relativamente cortos? Es interesante reproducir algunas de las limitaciones que el propio Evans seala al surgimiento de la sinerga o del capital sinergtico, en nuestro lenguaje: un limitado stock de capital social en la sociedad civil, para comenzar, una desigualdad social muy acentuada, tipos particulares de regmenes polticos (poco democrticos) o la naturaleza de las instituciones gubernamentales, para seguir. Cunto lugar queda para la ingeniera de la intervencin? An si se es optimista, hay que aproximarse a este asunto con escepticismo remarca el propio Evans. Durston (1998) discute tambin la cuestin de la constructibilidad de capital intangible (capital social en su estudio sobre empotestamiento de campesinos en Guatemala) y concluye que, al menos en el caso en estudio, la evidencia prueba que s es posible construir capital social rasguando casi desde la nada en un tiempo razonable. Una conclusin general es que capital sinergtico, capital social y capital cvico estn inextrincablemente vinculados, si bien cada concepto reclama su propia identidad. En tanto el capital social refleja un dado nivel de confianza interpersonal, el capital cvico refleja la confianza organizacional. La novena categora de capital a agregar corresponde al capital humano, concepto desarrollado principalmente por Gary Becker, mediante la teora del capital humano. Antes de Becker sin embargo, Schultz, en 1961, haba dado una idea del concepto, entendindolo como los conocimientos y habilidades que poseen los individuos. Con tal definicin, algunos gastos considerados normalmente como consumo no son sino adiciones al stock de capital humano, como es el caso de los gastos en educacin, en salud y, segn algunos autores, los gastos migracionales derivados de la bsqueda de mejores oportunidades. Posteriormente Robert Lucas desarroll un modelo de crecimiento en el cual el capital humano es el motor, considerando el capital humano como otro factor de produccin, que afecta la productividad de otros factores a travs de externalidades positivas. Lucas apunt a dos formas de acumular capital humano: dedicando horas de trabajo a
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7 Al momento de escribir este prrafo (16/7/1998) me asalta la duda acerca del nmero de formas de capital, porque bien podra agregarse una dcima: el capital meditico, es decir el conformado por los medios masivos de comunicacin social, que tan importante papel desempean en el xito de una propuesta de desarrollo. 8 Tambin es necesario conocer los mecanismos de reproduccin social de estas formas de capital.
9 El autor de este documento entre ellos, junto con los Sres. Eduardo Dockendorff y Esteban Marinovic.
10 Vese por ejemplo: Londoo Juan Luis de la C. Violencia, Psychis y Capital Social: Notas sobre Amrica Latina y Colombia, Santaf de Bogot, Colombia, 1996. Trabajo citado por Piedad Patricia Restrepo, op. cit. 11 La similitud dentro de cierto rango entre ambos trabajos, el de R. Guimares y ste no es casual; es el resultado de la fertilizacin cruzada (para usar un trmino a la moda) entre personas que trabajan en el mismo lugar fsico e institucional y que comparten las mismas visiones bsicas sobre desarrollo, territorio y medio ambiente.
este fin (going to school ) o dedicndolas a aprender en la accin o mediante la experiencia (learning by doing). Segn Vatter y Fuentes (1991), se ha puesto mucho nfasis en la generacin de conocimiento a travs de la educacin, investigacin y desarrollo, pero poco se ha dicho acerca de las inversiones en capital humano a travs de la salud y de la migracin interna, esta ltima cuestin basada en la idea de que la migracin de una regin a otra en el pas se hace generalmente por motivos de mejores oportunidades de trabajo y esto puede ser considerado como una inversin en capital humano, ya que tiene costos asociados con esta accin, as como beneficios reflejados en un mejor salario. Desde el punto de vista de polticas, estos mismos autores concluyen que polticas tendientes a mejorar la calidad y cobertura de la educacin y la salud, incentivos tributarios para fomentar la capacitacin laboral, flexibilizacin del mercado del trabajo y apertura al comercio exterior tenderan a aumentar la acumulacin de capital humano y, por ende, el potencial de crecimiento. Bien, ah estn entonces las diez piezas del juego: capital sinergtico como elemento cataltico y nueve formas colectivas adicionales de capital que deben entramarse para generar un sendero de desarrollo.7 Cmo hacerlo? Primero, evaluando empricamente la existencia y el stock disponible de cada forma de capital.8 Segundo, articulndolos e incluso crendolos (como sugiere Evans) mediante la preparacin de un proyecto poltico de desarrollo. Mi impresin es que estamos en una fase muy primaria en relacin a la medicin del stock de estas diferentes formas de capital, o de algunas de ellas. Es cierto que, tratndose como se trata, de activos intangibles, la tarea no es nada de fcil. Pocos aos atrs en 1996 el Gobierno de Chile se vio obligado a responder, de una manera poltica y tcnicamente razonable a la antigua demanda (a punto de transformarse en conflicto) de la Provincia de Valdivia (componente de la Regin de Los Lagos, en el sur del pas) para secesionarse de su regin con el propsito de configurar una nueva regin (Valdivia. Nueva regin), una demanda originada en su inicio en la prdida de la capitalidad regional de la ciudad del mismo nombre. Para salir de una vez por todas del paso, el gobierno contrat a tres especialistas,9 con el encargo de proponer una solucin intermedia, entre el rupturismo de una demanda radicalizada y la inaccin, el inmovilismo e incapacidad de respuesta mostrada histricamente por el gobierno. Los expertos sugirieron reforzar considerablemente el espacio de maniobra de la provincia y de su autoridad poltica (gobernador) para aprovechar lo que se consider un poco habitual stock de capital psicosocial en la provincia y se plante la necesidad de envolver a un conjunto de organizaciones provinciales (comenzando por su importante y prestigiosa universidad la Universidad Austral de Chile) en la evaluacin emprica de los componentes del capital psicosocial, considerando esta tarea como una forma de producir capital social. Al contrario de lo observado con otras experiencias empricas,10 no fue posible realizar mediciones, aunque s result factible preparar una suerte de propuesta pblica/privada de accin a favor del crecimiento provincial (denominada, con toda propiedad, Agenda Pactada). En otras palabras, fue posible activar un capital social latente en la provincia (reduciendo la desconfianza interinstitucional), pero no fue posible realizar una tarea de investigacin supuestamente ms sencilla. El reciente trabajo de Guimares (1998) ofrece varias sugerencias de medicin en relacin a las cinco categoras de capital que el mismo utiliza (capital natural, construido, humano, social, institucional);11 parece que slo faltara un terreno para un ejercicio prc50 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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tico de medicin conjunta. El documento de Grootaert (1998) sugiere en relacin al capital social determinar por ejemplo, el nmero de asociaciones existentes (en la sociedad civil), su membresa, la frecuencia de reuniones, etc. como forma de medicin. Las encuestas de opinin, como la mostrada ms atrs relativa al capital cvico, constituyen otra forma de medir varios tipos de capital. La preparacin de un proyecto poltico de desarrollo para un territorio es un asunto que, personalmente, he explorado en numerosos trabajos, la mayor parte de ellos ya publicados. Slo me parece ahora pertinente hacer referencia al ms didctico de ellos: La Mesoeconomia Territorial. Interaccin entre Personas e Instituciones.12 En este trabajo se describen diez pasos para estructurar, poner en prctica, supervisar y dar continuidad a un proyecto poltico regional. Como lo he escrito repetidamente, los conceptos de plan de desarrollo regional y de estrategia de desarrollo regional, corrientemente usados para describir el conjunto de propuestas que se plantean para desatar y estimular procesos de crecimiento y, eventualmente, de desarrollo, no tienen correspondencia con la complejidad de la realidad actual y por ello es mejor usar el concepto de proyecto poltico ms intersubjetivo y contructivista que los anteriores. El proyecto poltico, que por definicin es un proyecto colectivo, concertado y consensuado (dentro de los lmites de la realidad posible), cumple con dos requisitos, a mi entender bsicos, de una propuesta de desarrollo: por un lado el proyecto poltico saca la cuestin del desarrollo de un territorio propio del campo del azar (lo que equivale a esperar un desarrollo que se produce por buena suerte) para colocarlo en el campo probabilstico (o sea, coloca el desarrollo en las manos de la sociedad) y por otro, el proyecto poltico transforma un conjunto masivo y desordenado, entrpico, de decisiones individuales, en una matriz decisional coherente con la propia visin del desarrollo. Algo, esto ltimo, de la mayor importancia, como es fcil apreciar. Una postura similar, en el sentido de destacar la importancia de un proyecto poltico es sostenida por el socilogo de la Sorbonne, E. Enrquez (1996), quien, refirindose a la necesidad prctica de trabajar con una multiplicidad de organizaciones y culturas, afirma: El problema entonces (que debe ser analizado caso a caso) es construir un proyecto colectivo considerando los proyectos individuales (de cada organizacin) , que pueda conducir a la transformacin de la regin y de la localidad. Quedan dos asuntos adicionales por mencionar: la escala territorial y su relacin con la presencia de estas formas de capital, y la pregunta acerca de quin pone en valor el capital sinergtico. La as llamada geografa institucional inicialmente ligada a M. Storper, ha redescubierto la importancia de la pequea escala territorial en relacin a los fenmenos de interaccin social e intercambio de informacin y, por extensin, en relacin a la confianza y por tanto a su papel en la conformacin del capital social y del cvico. Parece en principio razonable suponer que el capital intangible surge con ms facilidad en espacios proxmicos, espacios sociales en los que prevalecen las relaciones de proximidad, ms que en espacios distmicos con grandes distancias sociales. Lo pequeo, hermoso o no, parece en su misma relatividad, ms apropiado para desatar las energas sociales ocultas. Y eso precisamente lleva a la segunda cuestin. El funcionamiento del capital sinergtico no es un proceso automtico; requiere de un actor impulsor y tal actor no puede ser sino el gobierno del respectivo territorio, como agente concreto del Estado en ese
12 Ahora este documento forma parte (Captulo III) del libro Teoras y metforas sobre desarrollo territorial, publicado por la CEPAL. Como documento puede ser ubicado bajo la sigla LC/IP/ G.82 de 1985.
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Sergio Boisier, economista, era cuando este artculo se escribi inicialmente Director de la Direccin de Polticas y Planificacin Regionales del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES), un organismo de las NN.UU. adscrito a la CEPAL, en Santiago de Chile. E-mail: sboisier@interactiva.cl
nivel. Por esa razn, he apuntado en otras oportunidades la necesidad de introducir nuevas funciones en la prctica de los gobiernos territoriales, hacer una reingeniera de ellos (tomando la expresin de Osborne y Gaebler), para introducir en ellos la capacidad de movilizar factores intangibles. En sntesis, si se desea considerar el desarrollo como una cuestin que tiene que ver con el bienestar espiritual de las personas humanas ms que con su bienestar material, es decir, si se desea sostener que el desarrollo es un producto, un resultado, un estado cuasifinal (nunca final, dado su carcter asinttico) de naturaleza intangible, entonces ser necesario activar factores causales de igual dimensin, intangibles. Estos factores, agrupados en categoras, pueden ser denominados como capital intangible. Se requiere de una capacidad sinergtica para articular y direccionar las varias formas de capital intangible; la funcin de la capacidad social para hacer sto se ha denominado capital sinergtico. La puesta en valor del capital sinergtico de una comunidad debe terminar por transformar los diversos capitales intangibles en un sistema complejo, de manera tal que el desarrollo aparezca como una propiedad emergente del propio sistema, en el sentido en que esta nocin es utilizada por OConnor y McDermott (1998) en el anlisis sistmico.
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A B S T R A C T The paper establishes the hypothesis that there is a logical inconsistency in the implicit (land) development equation that has underpinned the intention of intervening in favour of this very development. Such an inconsistency is established both in the independent variables (factors bringing about development) and the dependent variables (the development itself) of this implicit equation. Put simply, development is properly understood as a qualitative phenomenon, to the extent that it is sought to be achieved through quantitative actions. The author proposes support from the concept of synergetic capital to potentialise and articulate new forms of capital, almost all of which are intangible, in order to apply them to land on the virtuous path of development. The focus is one of cognitive, symbolic, cultural, social and civic questions, that appear to be more closely linked with contemporary notions of development than the construction of infrastructure and other material initiatives which, although valuable in themselves, do not equate with development. K E Y W O R D S Territorial development; synergetic capital; symbolic capital; political agenda; endogeneous development.
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DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL:

UMA CONTRADIO DE TERMOS?
HELOISA SOARES
DE
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R E S U M O Poucos conceitos tm sido to amplamente utilizados como o de desenvolvimento sustentvel, num aparente consenso revelador mais de impreciso do que de clareza em torno de seu significado. Com base em uma reviso de abordagens recentes, argumentase que a noo de desenvolvimento urbano sustentvel traz consigo conflitos tericos de difcil, porm no impossvel, reconciliao: a) entre as trajetrias da anlise ambiental e da anlise urbana que, originando-se em reas do conhecimento diferentes, confluram na proposta de desenvolvimento sustentvel; b) entre formulaes tericas e propostas de interveno, traduzindo-se no distanciamento entre anlise social/urbana crtica e planejamento urbano. So examinadas propostas de planejamento que adotam o discurso e/ou pressupostos de sustentabilidade urbana, discutindo exemplos da literatura internacional as cidades compactas europias, o movimento californiano por cidades sustentveis e, no caso brasileiro, a experincia recente de planejamento urbano em Belo Horizonte. P A L A V R A S - C H A V E Planejamento urbano; desenvolvimento sustentvel; meio ambiente; poltica urbana.
INTRODUO
Como definir desenvolvimento urbano sustentvel? Rtulo de marketing urbano na competio global ou utopia a ser perseguida? Falsa questo ou novo discurso do planejamento contemporneo? Poucos conceitos tm sido to amplamente utilizados como o de desenvolvimento sustentvel e, no entanto, esse aparente consenso revela mais impreciso do que clareza em torno de seu significado. Neste trabalho, procura-se discutir alguns aspectos dessa fragilidade terica e conceitual, na busca de super-la e de se vislumbrar uma alternativa para o futuro. primeira vista, trata-se de um desgaste tpico dos modismos que, ao repetirem exausto um novo discurso, acabam por esvazi-lo de significado. Entretanto, argumenta-se, com base em uma reviso de abordagens recentes, que, partindo da economia poltica e incorporando elementos da ecologia poltica e do ps-estruturalismo, a noo de desenvolvimento urbano sustentvel (ou de cidades sustentveis) traz consigo alguns conflitos tericos de difcil, porm no impossvel, reconciliao, entre os quais se destacam: o conflito entre a trajetria da anlise ambiental e a da anlise urbana que, originandose em reas do conhecimento diferentes, convergiram recentemente na proposta de desenvolvimento sustentvel, com objetivos s vezes divergentes; o conflito entre formulaes tericas e propostas de interveno, o que se tem traduzido no distanciamento entre anlise social/urbana crtica e planejamento urbano. Tal
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distino aparece mais claramente na literatura internacional do que na brasileira, quase configurando reas de atuao profissional distintas. O texto est estruturado da seguinte forma: na primeira parte, discutem-se as trajetrias da anlise ambiental e da anlise urbana que desembocam no conceito de desenvolvimento urbano sustentvel. mister considerar que a maior parte das discusses tericas acerca do desenvolvimento sustentvel referem-se ao desenvolvimento da sociedade (embora, em geral, enfatizando fortemente os aspectos econmicos), e no especificamente ao desenvolvimento urbano. Por outro lado, a adoo do conceito de desenvolvimento urbano sustentvel faz-se muitas vezes com base nas prticas do planejamento urbano, sem grandes questionamentos acerca das formulaes tericas que lhe servem de suporte. Na segunda parte, so examinadas algumas propostas de planejamento que adotam, de forma explcita ou no, o discurso e/ou pressupostos de sustentabilidade urbana, discutindo-os luz do contexto em que foram formulados. So utilizados como exemplos as propostas europias de cidades compactas, o movimento das cidades sustentveis da Califrnia e, no caso brasileiro, a experincia recente de planejamento urbano em Belo Horizonte. Tais casos visam realimentar a discusso terica inicial, j que a sada para os impasses mencionados parece estar sendo construda prioritariamente a partir da prtica.
ANLISE URBANA E ANLISE AMBIENTAL: COMENTRIOS ACERCA DAS TRAJETRIAS RECENTES

Este trabalho teve como ponto de partida a noo de certa forma generalizada de que h sempre um conflito, ou uma oposio, uma contradio mesmo, entre os conceitos de urbano e de ambiental. Essa oposio est presente sob as mais variadas formas na mdia, nas formulaes tericas sobre sociedade e natureza, na regulao ambiental, nas polticas pblicas, nas prticas urbanas e nos movimentos sociais, muitas vezes at nas tentativas de abordagem interdisciplinar da questo ambiental dentro (e fora) da Academia. Trata-se de uma hiptese difcil de aceitar. No tanto pelos argumentos usualmente levantados acerca da inevitabilidade do avano do processo de urbanizao, do tipo x% da populao mora hoje em reas urbanas deste ou daquele tamanho e as decorrentes projees para um futuro prximo (e das anlises das conseqncias de tal processo), mas, sobretudo, por considerar que o espao urbano constitui a materializao espacial das relaes sociais, alm de elemento transformador dessas mesmas relaes. Da a tentativa de uso da expresso meio ambiente urbano, na busca de sintetizar dimenses fsicas (naturais e construdas) do espao urbano com dimenses de ambincia, de possibilidades de convivncia e de conflito, associadas s prticas da vida urbana e busca de melhores condies de vida, seja para a cidadania, seja na busca de qualidade da vida urbana. Trata-se da procura da justia socioambiental em si, bem como da criao e/ou manuteno das condies materiais/ambientais que dem suporte e expressem tal justia. Ao mesmo tempo, como que num universo paralelo, o discurso ambiental invade e se mistura com o do planejamento e da interveno sobre o ambiente construdo, como se sempre tivessem sido uma e mesma coisa, de certa forma alheios oposio conceitual mencionada. Tambm tal verso do casamento perfeito me parece insuficiente, em parte
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pelo ceticismo com que hoje se encaram os discursos sobre planejamento, como o caminho seguro na direo da justia social e ambiental nas cidades. No entanto, trata-se de uma importante sntese do ponto de vista conceitual, em que pesem os inmeros questionamentos quanto a estratgias e formas de implementao de propostas. Como separar o pensar e o refletir sobre o urbano da interveno? E mais: como distinguir e, ao mesmo tempo, incorporar a interveno planejada daquela conquistada por meio das prticas sociais? Este trabalho busca tecer algumas consideraes acerca das origens e da evoluo da oposio entre as noes de urbano e ambiental (inclusive as razes pelas quais esse impasse aparentemente no existe no planejamento urbano atual), procurando discutir as possibilidades de sada que se vm insinuando em tal impasse. Por outro lado, deve-se considerar que ambas as noes, tanto de urbano quanto de ambiental, no so estticas e predeterminadas, mas vm mudando com o tempo. Assim, caracterizar sua evoluo, particularmente no que se refere ao seu papel no atual estgio de desenvolvimento capitalista, com as diferenas marcantes em termos de primeiro/terceiro mundo, torna-se tarefa imprescindvel, embora seguramente muito alm das pretenses deste trabalho. Entretanto, algumas rpidas incurses na literatura sobre essas mudanas ajudam a compreender e definir o que hoje constituem questes urbanas e questes ambientais, ambas fundamentais para a mudana social. Observa-se, no momento atual, uma mudana de enfoque no que se refere anlise dos processos que ocorrem nas reas urbanas. Pode-se argumentar que, por um lado, o urbano, ou a questo urbana como era chamada nos anos 70, deixou de ser (ou perdeu importncia enquanto) tema/objeto de interesse da chamada teoria social crtica contempornea.1 Questes ligadas raa, gnero e diversidade tnica/cultural passaram a assumir a linha de frente das anlises. Assim, a dimenso ambiental da anlise urbana fica aparentemente restrita a alguns redutos, tais como aspectos mais tcnicos, objetivos, a serem tratados, por exemplo, nas suas vertentes legais ou sanitrias ou, ainda, as prticas polticas e as anlises de movimentos sociais em torno de conflitos ambientais nas reas urbanas ou a respeito de temas ambientais urbanos, como lixo, gua, poluio etc. Por outro lado, o campo dos estudos ambientais vem experimentando, simultaneamente, o alargamento de suas bases conceituais e a multiplicao da quantidade de estudos e reas do conhecimento envolvidas. Em grande parte desses trabalhos, a dimenso espacial/urbana das anlises permanece subestimada ou mesmo inexistente ou, ainda, numa perspectiva mais radical, at mesmo negada como no-ambiental, no-natural. Tal dualidade de vises veementemente apontada por Harvey (1996), ao argumentar que se o pensamento biocntrico est correto e as fronteiras entre atividades humanas e do ecossistema devem ser destrudas, isto significa no somente que processos ecolgicos devam ser incorporados em nossa compreenso da vida social: significa tambm que fluxos de moeda [money] e mercadorias e as aes transformadoras dos seres humanos (na construo de sistemas urbanos, por exemplo) tm que ser entendidos como processos fundamentalmente ecolgicos (p.392, traduo do autor). Assim, Harvey identifica a existncia de um ponto cego (blindspot) de enormes propores causado pela hostilidade de longa data do movimento ambientalista para com a prpria existncia das cidades. A anlise que se faz neste trabalho procura contribuir para a eliminao de tal ponto cego. Um aspecto que parece importante salientar diz respeito aos momentos de surgimento das preocupaes urbana e ambiental. No primeiro caso, mesmo sob o risco de
1 Tal hiptese tem por base, principalmente, a literatura anglo-saxnica, com forte presena de trabalhos sobre os EUA. Um certo mimetismo pode ser encontrado no Brasil, a julgar pelos tipos de trabalhos apresentados, por exemplo, nos ltimos encontros anuais da ANPOCS.
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2 Refiro-me, aqui, a anlises nas quais a problemtica ambiental, qualquer que seja sua definio, uma preocupao importante. Naturalmente (os estudos sobre) as polticas ambientais e os movimentos ambientalistas sempre tiveram preocupao com os problemas ambientais tipicamente urbanos e industriais, tais como: nveis de poluio, saneamento, disposio de resduos, trfego etc., embora o objeto das anlises no fosse o urbano.
excessiva simplificao, pode-se dizer que a tomada de conscincia das questes tipicamente urbanas e a necessidade de intervir sobre elas surgem juntamente com a consolidao do capitalismo ocidental, em sua verso de concentrao urbano-industrial iniciada na Europa e expandida para diferentes partes do mundo. Assim, h uma associao clara entre a generalizao do processo de urbanizao e a consolidao de um determinado projeto de modernidade. Nessa perspectiva, modelos urbansticos, assim como o prprio planejamento urbano, so vistos como formas de manuteno e/ou de organizao, em nvel de espao, dessa mesma modernidade. As avaliaes que usualmente so feitas de tais modelos variaro de libertrios a repressivos, em razo da avaliao feita do projeto de modernidade. J a preocupao ambiental surge e ganha corpo no bojo de um amplo conjunto de reaes ao carter massificante, predatrio e opressor, entre outros atributos igualmente negativos, do desenvolvimento dos modos de produo capitalista e estatista, para usar a distino feita por Castells (1996), que passaram a caracterizar a implementao do projeto da modernidade. Ao nascer de um questionamento geral ao projeto, a anlise ambiental em suas diversas vertentes questiona tambm, necessariamente, o modelo de organizao territorial associado quele projeto, expresso nas diferentes formas assumidas pela urbanizao contempornea. Do ponto de vista da anlise social, de forma mais ampla, a preocupao com o meio ambiente e, conseqentemente, os estudos ambientais em sua interface com as cincias sociais, (re)aparecem num momento em que a abordagem ps-estruturalista se dissemina como a vanguarda da anlise social crtica. Assim, por um lado, a trajetria da ecologia poltica construda com forte contribuio da antropologia, com base em inmeros estudos de caso, de etnografias que, apesar de enriquecedoras em suas mltiplas formas de apreenso da realidade, no tm, por definio, maiores preocupaes com uma estrutura terica rigidamente demarcada. A maior parte desses estudos ambientais tem como objeto pequenas comunidades, de origem rural, com fortes tradies (leia-se: diferentes do Ocidente industrializado) culturais e tnicas, em que a natureza, via de regra, corresponde aos espaos no construdos, algumas vezes intocados.2 Por outro lado, da mesma forma, neste mesmo momento, multiplicam-se as anlises urbanas que, dentro da tradio ps-estruturalista, vo tambm privilegiar a fragmentao, o local, o estudo de caso, com todas as implicaes, em termos de perdas e ganhos, inerentes adoo de tal perspectiva de anlise. Em ambos os casos, parece claro que uma verso urbana contempornea da ecologia poltica ainda est para ser problematizada e construda. OS ESTUDOS URBANOS CONTEMPORNEOS: PULVERIZAO DE UMA REA DE ESTUDO OU REDEFINIO DE SEU OBJETO? H vinte (trinta?) anos atrs, seria fcil afirmar que existia uma rea de estudos claramente reconhecida, tendo o urbano como seu principal objeto de anlise, embora a denominao dada a tal rea variasse de uma instituio para outra. Hoje, essa nitidez no mais possvel, talvez nem mesmo seja desejvel. No entanto, qualquer que seja o parmetro escolhido, o mundo cada vez mais urbano. No se trata de uma frase de efeito, mas, sim, do reconhecimento de que o modo de vida urbano-industrial, como materializao espacial da modernidade capitalista, embora transformado em cada local, espalhouse praticamente por todo o mundo. s excees resta o papel de confirmar a regra ou de resistir na transitoriedade.
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Talvez seja exatamente por essa razo que esse campo de estudos parece ter-se estilhaado, pois, ao generalizar-se, deixou de ser um objeto de investigao em si mesmo. Melhor dizendo, deixou de, como questo urbana, expressar o novo, a vanguarda, o que est para ser conhecido, denunciado, criticado etc. Hoje, a vanguarda da anlise social crtica pertence aos chamados estudos culturais,3 em que as anlises enfatizam, principalmente, as contradies da sociedade que se expressam nas diferenas de raa, gnero, sexualidade, background tnico-cultural, entre outras. Tal abertura para novas mediaes trouxe um bem-vindo rejuvenescimento e diversificao para a anlise social, bem como novos nveis de conscientizao a orientar a ao poltica. Por outro lado, vrias das velhas questes urbanas habitao, saneamento bsico, controle do uso da terra, transporte coletivo etc. tiveram seu escopo de anlise redefinido, consolidando uma clara distino entre o que hoje constituem problemas urbanos nas economias industrializadas e nos pases do terceiro mundo. Apesar de todas as desigualdades que caracterizam o desenvolvimento capitalista, incluindo os crescentes contingentes de populao de rua, sem-teto e outras formas de excluso dos mecanismos formais de mercado, pode-se dizer que os pases industrializados tm, de modo geral, resolvido um nvel bsico de acesso a moradia, bens e servios urbanos, alm de outros benefcios/itens usualmente providos pelo Estado de Bem-Estar Social, em algumas de suas muitas verses. Desse modo, a proviso desses itens passa a ser um elemento dado e no mais um objeto de demanda social. Assim, se a questo urbana , era ou foi definida em relao proviso dos ento chamados meios de consumo coletivo, para utilizar o instrumental da sociologia urbana de inspirao marxista, desenvolvido ao longo da dcada de 1970 (Castells, 1972; Lojkine, 1981), de fato, ela deixa de existir como preocupao principal a marcar as desigualdades urbanas contemporneas do chamado primeiro mundo. Alm disso, se se pensar o urbano como ambiente construdo, raros so os espaos que podem ser pensados como no-urbanos. Mesmo aqueles destinados produo agrcola dificilmente podem ser considerados rurais, principalmente do ponto de vista das relaes sociais neles presentes. J na urbanizao do terceiro mundo, e, particularmente, no caso da urbanizao brasileira, presencia-se a dolorosa queima de etapas, em que sequer houve acesso regulao urbana de forma universal e j foram discutidos os efeitos do neoliberalismo desregulador sobre a precria qualidade da vida urbana. Vista dessa perspectiva, falar da problemtica socioambiental urbana soa apenas como uma roupagem da moda para as velhas questes sociais (e urbanas). No entanto, definir e tratar conjuntamente os dilemas sociais e os ambientais constitui uma necessidade muito alm de qualquer modismo. De fato, muita coisa mudou, tanto na leitura da realidade como no desenvolvimento terico, desde os precursores trabalhos crticos do final dos anos 60 e incio dos 70, quando Castells (1972) se perguntava se havia (epistemologicamente falando) uma sociologia urbana, Lipietz (1974) e Topalov (1974) discutiam os efeitos da renda fundiria urbana, ou Harvey (1973) desenvolvia teoricamente o papel do ambiente construdo dentro do processo de acumulao capitalista. O urbano continuou, de certa forma, na linha de frente dos estudos sociais no incio dos anos 80, desta vez como palco e como elemento gerador dos chamados novos movimentos sociais ligados principalmente proviso e ao acesso aos ento denominados meios de consumo coletivo. Os estudos passam, a seguir, a enfatizar, ento, os sujeitos dessas e de outras aes como agentes catalisadores das prticas sociais; h uma valorizao do cotidiano e dos estudos locais e localizados, o
3 o que se observa no meio acadmico americano. No existe informao atualizada, por exemplo, do que acontece hoje na Frana, j que de l surgiram, entre meados dos anos sessenta e o final da dcada de oitenta, valiosas e inovadoras contribuies para a anlise urbana, muitas delas fruto da colaborao entre a Universidade e o Estado, por meio de vrias instituies e centros de pesquisa. Topalov (1988) apresenta uma excelente avaliao dos caminhos percorridos pela pesquisa urbana na Frana, durante aquele perodo.
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4 interessante observar que a trilogia do autor (1996; 1997; 1998) foi organizada sob o ttulo geral de A era informacional: economia, sociedade e cultura, os trs aspectos mais destacados em sua anlise.
5 Muitas vezes, formas novas correspondem, de fato, a manifestaes (geralmente) mais perversas, embora no necessariamente, do funcionamento do sistema econmico/poltico/cultural, ou a formas que visam potencializar o consumo do e no espao, como inmeras renovaes urbanas que utilizam at hoje a bemsucedida frmula lazer-turismoconsumo-histria.
indivduo redescoberto. Tal pulverizao de abordagens, que passa a caracterizar a entrada na dcada de 90, parece cobrir diferentes nuances do espectro poltico. Em sua anlise da trajetria francesa, Topalov (1988, p.23) observava haver tanto um esquecimento organizado dos resultados de dez anos de pesquisa urbana de inspirao marxista, quanto promissoras tentativas de ultrapassagem dos limites daqueles mesmos enfoques estruturalistas e marxistas. Uma contribuio interessante ao debate acerca do que constituem estudos urbanos no presente momento proporcionada por Castells (1996), ao afirmar que a busca da identidade o princpio organizador da sociedade atual. Assim, se o mundo cada vez mais urbano, particularmente nas sociedades industrializadas, o ser urbano deixa de ser um atributo em torno do qual a identidade de um grupo construda. Vistos dessa perspectiva, os estudos urbanos (ou a anlise urbana) transformam-se numa categoria mal definida. Em contrapartida, os estudos culturais passam a ser uma categoria mais precisa, pois agrupam em identidades e detectam graus e formas de excluso, logo, propiciando outros cortes epistemolgicos. Castells4 faz uma interessante distino entre o momento atual, caracterizado por um modo de desenvolvimento informacional no qual a vanguarda na produo do conhecimento e do novo pertence microeletrnica, informtica e gentica, e o modo de desenvolvimento industrial que caracterizou a evoluo do capitalismo desde o incio da industrializao. Pode-se argumentar que, nesse ltimo, a urbanizao (e as propostas urbansticas) que acompanhou a Revoluo Industrial em suas diversas fases tinha componentes de vanguarda relativos forma urbana e espacialidade, que parecem no encontrar paralelo no momento atual, quando a fluidez das atividades e do capital no acompanhada pela fixidez da produo dos espaos. Alm disso, segundo o argumento de Castells (1996, p.418), no h uma forma urbana/arquitetnica tpica da era informacional, semelhana da relao entre o modernismo e a era industrial. No cabe aqui desenvolver em profundidade um debate acerca de tendncias contemporneas da Arquitetura e do Urbanismo, principalmente do ponto de vista formal. Entretanto, interessante enfatizar a importncia atualmente dada aos processos sociais urbanos (tambm entendidos como culturais e ambientais), muitas vezes materializados em manifestaes formais conhecidas, mas que traduzem diferentes formas de sociabilidade e novos usos para os espaos.5 A esse respeito, a anlise de Smith (1984) sobre o carter desigual da produo do espao urbano capitalista (uneven development) sempre atual. Uma segunda distino a marcar os estudos urbanos contemporneos, que tambm aparece de forma bastante clara na literatura americana, aquela entre a rea do planejamento e a da anlise social crtica. Tal distino est associada aos caminhos percorridos pelo planejamento urbano americano que, ao institucionalizar-se, tornou-se excessivamente burocratizado e pouco permevel s diferenas cada vez mais acentuadas que caracterizam internamente a estrutura social daquele pas. H, naturalmente, um amplo debate em torno desse tema, que transcende muito os limites deste trabalho (Campbell & Fainstein, 1996). Entretanto, parece haver uma aceitao generalizada, pelo menos entre os autores mais crticos, de que a prtica do planejamento urbano s tende a manter o status quo e reforar um determinado projeto de modernidade no qual h pouco espao para as diferenas. Paradoxalmente, esse mesmo planejamento vem progressivamente incorporando o discurso da sustentabilidade urbana, o que torna imprescindvel uma clara explicitao do contedo desse conceito.
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H tambm as vises mais progressistas do planejamento, como as de Soja (1997), que contrape ao ps-modernismo conservador a necessidade de estratgias ps-modernas, entre as quais cabe mencionar: uma nova teoria ps-moderna do planejamento, uma reestruturao ontolgica que encoraje a desordem da diferena, alm de novas (prticas) polticas culturais que vo alm das definies binrias, em relao a gnero, raa ou classe. Cabe ressaltar como diferente da americana a viso europia do planejamento urbano, caracterizada, de forma mais ampla, por uma longa trajetria de intervenes do Estado nas cidades, mediante diversas polticas socioespaciais e ambientais (Breheny, 1992; Haughton & Hunter, 1994). Mesmo considerando as tendncias recentes de desregulao e as diferenas entre os pases, ainda assim, o planejamento urbano europeu parece desfrutar de uma melhor reputao que o americano. No Brasil, experincias inovadoras na rea de governabilidade e poder local vm recentemente resgatando a atualidade da discusso acerca do planejamento e da interveno urbana, at mesmo, em muitos casos, ressaltando sua complementaridade, a dimenso ambiental. Feitas essas consideraes, cabe retornar outra vertente, ou seja, trajetria recentemente percorrida pela anlise ambiental e, em particular, quela que traz embutidas, de forma explcita ou implcita, propostas de interveno. O DEBATE EM TORNO DO CONCEITO DE SUSTENTABILIDADE E A ANLISE AMBIENTAL: ALGUMAS BREVES CONSIDERAES Poucos conceitos tm sido recentemente to utilizados e debatidos como o de desenvolvimento sustentvel. Por isso mesmo, falta-lhe preciso e contedo, cabendo as mais variadas definies. Muitas vezes utilizado como se fosse expresso de generalizada aceitao por algum tipo de senso comum, o conceito traz tona um amplo debate tanto em torno da idia de desenvolvimento como da noo de sustentabilidade. Tal debate constitui, de fato, um dos desenhos possveis da trajetria recente percorrida pela anlise ambiental, principalmente em sua tentativa de dilogo com a economia poltica e com as cincias sociais de forma mais geral. Reproduzir esse debate foge aos objetivos deste trabalho, porm interessa-nos aqueles aspectos considerados centrais para a discusso das potencialidades e limitaes de uma anlise crtica do ambiente urbano, bem como para a compreenso das prticas socioespaciais que se estruturam em torno de questes ambientais. Pode-se identificar claramente uma mudana de enfoque na definio da problemtica ambiental nos ltimos anos: da passagem de enfoques considerados conservacionistas, prevalecentes no incio dos anos 70, para aqueles que buscam associar desenvolvimento econmico preservao ambiental, consagrando assim a idia de sustentabilidade, considerada como a atual linguagem do ambientalismo (Peet & Watts, 1996). Nessa linha, destacam-se aquelas contribuies que, baseadas nas definies formais difundidas pelas conferncias internacionais, procuram avanar em diversas direes, sejam na rea de estratgias (Sachs, 1993), de suporte poltico-social (Viola & Leis, 1992), de enfoques que associem desenvolvimento e pobreza (Barbier, 1987), entre outros. H ainda os que questionam a noo hegemnica de desenvolvimento como o nico caminho em direo a uma tambm nica modernidade (Pred & Watts, 1992). Tais mudanas de enfoque trazem importantes implicaes para a formulao de polticas e propostas de interveno. As crticas feitas pela ecologia poltica, por vises mais holsticas da relao sociedadeR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 61
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6 Para uma reviso detalhada de algumas dessas contribuies, particularmente no que se refere noo contempornea de desenvolvimento, ver Costa (1998).
natureza (Norgaard, 1994), ou ainda pela criativa vertente do ps-estruturalismo (Escobar, 1996) so importantes contribuies ao debate contemporneo.6 Sem dvida, aps o debate desencadeado, em grande medida, pelos organismos internacionais, houve um avano significativo ao se afirmar que no h desenvolvimento que no seja sustentvel. Isso significa sepultar, ou pelo menos condenar, a opo de crescimento econmico a qualquer custo, principalmente aos elevados custos socioambientais, que vm caracterizando, h sculos, grande parte da expanso capitalista e, particularmente, o modelo de desenvolvimento brasileiro (e latino-americano). Nesse contexto, a noo de sustentabilidade ambiental corresponde a uma dimenso a ser incorporada prpria noo de desenvolvimento e no a um conceito fundamentalmente diferente do anterior. Vrios outros aspectos da maior relevncia gravitam em torno do conceito de sustentabilidade, como a idia de autonomia e de autodeterminao da comunidade, com importantes implicaes em relao a propostas e estratgias. A questo do envolvimento da populao e de novas formas de gesto perpassa tanto enfoques conservadores como progressistas. Aparentemente, pode-se dizer que o conceito de desenvolvimento sustentvel vem-se transformando num enorme guarda-chuva, capaz de abrigar uma variada gama de propostas/abordagens inovadoras, progressistas, ou que, pelo menos, caminhem na direo de maior justia social, melhoria da qualidade de vida da populao, ambientes mais dignos e saudveis, compromisso com o futuro. Tal abrangncia, se, por um lado, tem o mrito de alinhavar iniciativas e propostas de diversas origens, por outro, ao evidenciar a impreciso do conceito, tende a banaliz-lo, a transform-lo em pea de retrica e, portanto, insustentvel por definio. um dilema que, no momento, se busca superar. Um divisor de guas importante nessa discusso, do ponto de vista da interface entre a anlise ambiental e as cincias sociais, diz respeito aceitao ou no do atual projeto de modernidade (capitalista ocidental), que tem no discurso sobre desenvolvimento (sustentvel) a sua mais abrangente traduo. Assim, de um lado, vrios autores, ainda que de forma crtica, desenvolvem mecanismos de articulao, os trade offs, entre os diversos agentes em conflito (Colby, 1990; Barbier, 1987). Tendo como ponto de partida a verso oficial, h uma preocupao com a redistribuio, com as desigualdades e com a identificao de novos caminhos, a partir da formulao de polticas e estratgias. De modo geral, o tipo de anlise que tal viso representa pode ser encontrado de forma mais ou menos explcita nos discursos ambientalistas, em propostas de interveno formuladas em planos, programas, recomendaes etc. Nelas, um forte pleito por uma nova tica mistura-se a propostas de reestruturao/recuperao da vida social em bases mais solidrias e democrticas. Grande parte das contribuies da chamada ecologia poltica podem ser enquadradas nesse tipo de anlise (Costa, 1998). Embora a justeza das intenes seja praticamente inquestionvel, a anlise (e as propostas) dificilmente resiste ao crivo de abordagens mais crticas do processo, que enfatizam a assimetria das relaes de poder, ou a quase impossibilidade de uma solidariedade capitalista. Ainda assim, pode-se dizer que a perseverana da utopia (ou de algumas utopias) que move tanto a cincia quanto a transformao social. O conceito de sustentabilidade urbana faz parte desse tipo de idealizao. Em sua origem, na noo de interveno urbana, de planejamento, est sempre embutida uma dosagem de utopia. De outro lado, situam-se abordagens que rejeitam a modernidade e, conseqentemente, o desenvolvimento em sua verso hegemnica. Entre elas, pode ser considerada
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particularmente interessante a custica crtica identificada como ps-estruturalista (Escobar, 1996) que, alm de desconstruir o desenvolvimento sustentvel como discurso, busca compreender as novas formas de internalizao da natureza pelo capital no momento atual. Partindo da contribuio do chamado marxismo ecolgico, que enfatiza a importncia e a funcionalidade da conservao da natureza para o processo de acumulao capitalista no momento atual, Escobar desenvolve a idia de um capitalismo psmoderno e de conservao de uma natureza capitalizada. Assim, as plantaes e florestas empresariais, os direitos de posse sobre terra e gua, as espcies geneticamente produzidas e alteradas, a profissionalizao e o treinamento do trabalho so alguns exemplos de capitalizao da natureza e da vida humana, ou seja, das condies de produo (Escobar, 1996, p. 57).7 Trata-se de um processo equivalente ao da normalizao do trabalho tal como ocorreu no incio da Era Moderna, ou, ainda, quele referente capitalizao do espao (Harvey, 1985), na dcada passada, tendo ento no planejamento urbano seu mecanismo normalizador e acelerador. Feitas essas comparaes, tem sentido reforar uma das hipteses iniciais deste trabalho, segundo a qual o discurso do desenvolvimento (urbano) sustentvel foi facilmente assimilado pelo planejamento urbano, mas no pela anlise espacial crtica. A essa forma moderna de capitalizao da natureza sobrepe-se ento outra, tida como ps-moderna, em que, alm da conquista simblica da natureza e das comunidades, h a conquista dos saberes e conhecimentos locais. Assim, o discurso sobre a conservao da natureza envolve tambm a adoo e utilizao de prticas locais, tradicionais, endgenas etc. Igualmente, as comunidades associadas a tais prticas passam a ser as guardis (stewards) desse patrimnio. J no chamado capitalismo ps-moderno, a natureza reinventada por meio de linguagens, como a dos sistemas e a da biotecnologia. Nessa formulao, o desenvolvimento sustentvel visto como a ltima tentativa de articular natureza, modernidade e capitalismo antes do advento de uma nova ordem, no caso a cibercultura.8 Em outras palavras, o conceito de sustentabilidade traz consigo uma proposta, aqui retraduzida pela contribuio ps-estruturalista como um discurso de reproduo e manuteno do capitalismo em nvel global. Essa mesma idia defendida por Harvey (1996; p.148), ao argumentar que todo este debate em torno de ecoescassez, limites naturais, superpopulao e sustentabilidade um debate sobre a preservao de uma ordem social especfica e no um debate acerca da preservao da natureza em si. Paradoxalmente, em nome dessa mesma proposta que vrios movimentos socioambientais vm-se articulando e (re)conquistando espaos e identidades, reescrevendo, assim, o discurso dominante. Tendo como referncia a crtica expanso capitalista representada pela tradio da economia poltica, porm, ao mesmo tempo, reconhecendo a necessidade de maior politizao das abordagens tpicas da ecologia poltica, particularmente daquelas centradas no conceito de pobreza, Peet e Watts (1996) propem o que chamam de ecologias da libertao (liberation ecologies),9 uma perspectiva de anlise abrangente que articula o meio ambiente, a problemtica do desenvolvimento e os movimentos sociais. Em termos tericos, definida como um discurso sobre a natureza, de origem marxista, que adota a influncia recente do ps-estruturalismo e tem como projeto a transformao poltica.10 Seu objetivo levantar o potencial emancipatrio das idias ambientais e engaj-las diretamente num cenrio mais amplo de debates sobre a modernidade, suas instituies, conhecimentos e relaes de poder.
7 Escobar constri o argumento acerca da natureza capitalizada com base em duas importantes contribuies tericas: primeiramente, a discusso em torno da chamada segunda contradio do capitalismo, ou seja, aquela relativa ao papel desempenhado pelas condies de produo o espao (a infra-estrutura), a fora de trabalho (a populao) e a natureza (as condies fsicas) no processo de acumulao e de reestruturao do capital, conforme foi desenvolvida por James OConnor (1988); j a segunda forma de conquista assumida pelo capital na atualidade proposta por Martin OConnor (OConnor, M. 1993. On the misadventures of capitalist nature. In Capitalism, nature, socialism 4, 3: 7-40). 8 A utilizao deste termo para indicar processos hbridos entre natureza, discurso e tecnologia vem sendo desenvolvida por Donna Haraway ao longo de diversas publicaes, algumas revistas por Escobar (1996). A imagem de um cyborg, ou seja, um organismo construdo, parte humano, parte mquina, passa a ser a referncia simblica. 9 Possivelmente, a melhor traduo literal seja ecologias emancipatrias, porm a analogia com a teologia da libertao parece exprimir, de forma mais direta, o potencial de emancipao contido na proposta original. 10 H, para os autores, uma tripla influncia terica a moldar a anlise da modernidade baseada nessa abordagem: Marx, Weber e Foucault (Peet & Watts, 1996, p.260).
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Pode-se dizer que une a economia poltica crtica ps-estruturalista contempornea por meio de um projeto poltico de libertao, no qual as questes ambientais teriam o importante papel de agentes catalizadores da transformao. Nestes termos, parece uma abordagem promissora para analisar as prticas urbanas contemporneas, j que essas cada vez mais se articulam em torno de questes que podem (e devem) ser definidas como socioambientais: constitui, assim, um arcabouo de anlise urbana crtica, que incorpora a diversidade contempornea dos discursos locais, das prticas de gesto, a partir de situaes concretas, nas quais a qualidade socioambiental dos espaos seja um elemento central, ou ainda, em que os conflitos em torno de questes ambientais urbanas possam articular interesses divergentes. Em sntese, pode-se dizer que o campo dos estudos ambientais vem experimentando, simultaneamente, o alargamento de suas bases conceituais e a multiplicao da quantidade de estudos e reas do conhecimento envolvidas. Em grande parte desses trabalhos, a dimenso espacial/urbana das anlises permanece subestimada, s vezes inexistente, ou ainda, numa perspectiva mais radical, at mesmo negada como no-ambiental, no-natural. Breheny (1992), por exemplo, observa que, enquanto o tempo uma dimenso explcita na maioria das noes de sustentabilidade, o espao freqentemente ignorado. Curiosamente, a recente evoluo de experincias de planejamento e de prticas urbanas, particularmente no chamado primeiro mundo, como que desconhece tal hostilidade e parece ter assumido o desenvolvimento sustentvel como a principal meta a orientar as propostas de ao. Algumas vises crticas certamente associaro a verso urbana de desenvolvimento sustentvel construo de um discurso hegemnico de legitimao do planejamento contemporneo, semelhana da crtica feita pelo ps-estruturalismo idia de desenvolvimento (econmico) sustentvel como o discurso contemporneo das polticas de desenvolvimento.
DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL: ALGUNS EXEMPLOS

A ttulo de ilustrao da discusso terica, so apresentados a seguir alguns exemplos de propostas de planejamento que adotam, de forma explcita ou no, o discurso e/ou pressupostos de sustentabilidade urbana, discutindo-os luz do contexto em que foram formulados. So utilizadas como exemplos as propostas europias de cidades compactas, o movimento das cidades sustentveis da Califrnia e, no caso brasileiro, a experincia recente de planejamento urbano em Belo Horizonte. Tais casos visam realimentar a discusso terica inicial, j que a sada para os impasses mencionados parece estar sendo construda prioritariamente a partir da prtica. AS CIDADES-COMPACTAS Alguns autores afirmam que uma parte considervel do debate sobre o desenvolvimento sustentvel, na viso europia, tem um foco urbano (Breheny, 1992). Em tal debate, algumas reas aparecem como o foco principal de preocupao, entre as quais as discusses em torno do controle e dos efeitos da poluio, a questo do consumo de energia e, associada a essa ltima mas indo alm, a questo da forma urbana. interessante observar que, no contexto europeu, no qual se acumulam vrias dcadas de inves64 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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timentos no ambiente construdo, o debate em torno da sustentabilidade urbana, pelo menos aquele apreendido da literatura, sequer menciona a necessidade de interveno em itens associados a saneamento bsico ou sade pblica em sentido restrito, to freqentes no Brasil. Por outro lado, questes ligadas s conseqncias dos diferentes arranjos espaciais, presentes e futuros, das reas urbanas parecem assumir uma centralidade qual os brasileiros esto tambm pouco habituados. Assim, especula-se se a cidade ecologicamente sustentvel possui uma forma espacial diferente da cidade econmica, social e politicamente vivel (Breheny, 1992; p.8), ao mesmo tempo que so propostas polticas de conteno do espraiamento espacial, de adensamento junto a pontos de transporte coletivo, de incentivo a usos mistos e desencorajamento a cidades-dormitrio ou ncleos de comrcio e servios que dependam exclusivamente do automvel. Alguns autores enfatizam ainda a importncia das reas de fronteiras urbanas, de periferias, na discusso sobre as cidades sustentveis, por serem pontos de encontro entre espaos construdos e no-construdos. H uma clara conexo entre questes associadas a consumo de energia, forma urbana e transportes em torno das quais grande parte do debate sobre sustentabilidade urbana se organiza. Numa perspectiva mais ampla, ainda segundo Breheny (1992; p.11), pode-se atribuir a esse debate recente o mrito de reunir questes urbanas e regionais, at ento compartimentadas. Da mesma forma, rene num mesmo discurso a Academia e os profissionais da prtica. Dentro desse conjunto de preocupaes, ganhou expresso, ao longo desta dcada, a proposta das cidades compactas, como possvel forma de sustentabilidade urbana no contexto europeu. A proposta, endossada e divulgada por trabalho da Comisso das Comunidades Europias,11 tem como objetivo a adoo, nos pases europeus, de cidades compactas de alta densidade, com base na justificativa de serem ambientalmente desejveis, j que reduzem deslocamentos, e promoverem melhor qualidade de vida. Para tanto, prope-se a volta dos usos mistos nas cidades, bem como o fim da expanso urbana extensiva, de tal forma que novos empreendimentos aconteam dentro dos limites urbanos existentes. Associada conteno da expanso fsica est tambm a idia de incentivo a um meio urbano inovador, rico em termos culturais e de lazer, dentro da tradio das capitais europias. Do ponto de vista mais tcnico, a nfase do argumento recai sobre a reduo de custos e a eficincia na utilizao de recursos energticos e de transportes. Nessa proposta, h um claro pressuposto segundo o qual uma forma urbana compacta produz maior sustentabilidade. O carter contraditrio, seno polmico, de tal concepo particular de futuro urbano desejvel (ideal?) ressaltado em alguns trabalhos (Gillespie, 1992; Breheny, 1992a), embora haja concordncia quanto aos objetivos a serem alcanados em termos de sustentabilidade. Um dos argumentos crticos interessantes ressalta o carter quase ingnuo da proposta, por serem hoje extremamente fortes as tendncias descentralizao urbana em diversos pases.12 No cabe aqui discutir em detalhes a proposta em si, uma vez que o objetivo usla como um exemplo de adoo do discurso do desenvolvimento urbano sustentvel, com uma definio bastante clara de seus princpios. Pode-se ressaltar, entretanto, o peso considervel representado pelo organismo que a endossa e, logo, pelo contedo segundo o qual a sustentabilidade urbana passa a ser definida no contexto europeu e assim incorporada de forma mais ou menos generalizada nas prticas de planejamento dos diversos pases. A esse respeito, Topalov (1997) chama a ateno para o fato de como o mesmo disR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 65
11 Trata-se do Green Paper on the Urban Environment, Comisso das Comunidades Europias, de 1990, citado por Breheny (1992a).
12 Inglaterra e Holanda constituem exemplos importantes de desconcentrao controlada pelas polticas pblicas espaciais. No caso da Holanda, parece haver uma tendncia recente de adoo de formas mais compactas de urbanizao.
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curso ambientalista tem produzido resultados diferentes, dependendo do contexto especfico da sociedade ao qual se aplica, citando como exemplo a suspenso de construo de conjuntos habitacionais na Frana, amparada nos mesmos argumentos que estimulam o uso intensivo do elemento terra/espao, considerado desperdiado no modo de urbanizao canadense. O MOVIMENTO PELAS CIDADES SUSTENTVEIS NA CALIFRNIA O segundo exemplo apresentado o movimento pelas cidades sustentveis que ganhou expresso na Califrnia, Estados Unidos, durante a dcada de 1990, particularmente no grande aglomerado metropolitano que se estende em torno da Baa de So Francisco.13 Nessa regio, inmeras organizaes, com os mais variados objetivos e estratgias, integram o que se costuma chamar de sociedade civil organizada, e, na rea ambiental, h grupos e organizaes solidamente estabelecidos e funcionando h pelo menos quatro dcadas. Recentemente, articulou-se um movimento entre organizaes nogovernamentais e algumas agncias governamentais em torno da idia de construo e/ou manuteno de uma rea metropolitana sustentvel. Assim, os princpios acordados do que venha a ser uma cidade sustentvel so ento incorporados aos programas e estratgias de atuao de cada organizao ou agncia, mais na acepo contempornea da participao engajada voluntria ou profissional do que na construo de um modelo ideal de cidade. H, assim, espao para uma certa dose de idealizao, alm da necessidade da permanente negociao entre interesses conflitantes, em que as relaes de fora e poder so, via de regra, assimtricas (Costa, 1998a). A proposta de desenvolvimento urbano sustentvel para a regio representada pela publicao Blueprint for a Sustainable Bay Area, datada de 1996, portanto em pleno processo de implantao das idias ali divulgadas. Trata-se de um plano de ao para a regio, como se depreende do prprio ttulo.14 Apesar do evidente carter normativo do documento, isso no deve ser considerado um elemento que o desmerea, pois o que torna o caso interessante o fato de ele representar o acordo possvel, a consolidao de um processo de discusso envolvendo diretrizes e estratgias das diversas organizaes e agncias governamentais que de fato atuam na regio. Entendido dessa forma, ele nasce da prtica diria e tem como objetivo faz-la convergir para os princpios comuns que se estruturam em torno do conceito de cidade sustentvel. A regio definida pela singularidade de seu meio ambiente, onde altos padres de qualidade de vida so detectados por meio de indicadores paisagsticos, ambientais, culturais e econmicos. exuberncia da paisagem natural associam-se a vitalidade econmica e a diversidade tnico-cultural potencializadora de movimentos sociais progressistas e de criatividade e inovao no cenrio artstico, intelectual e industrial (Urban Ecology, 1996; p.10). Todo esse potencial estaria sendo ameaado pelos padres recentes de planejamento e desenvolvimento,15 razo pela qual o movimento em prol da cidade sustentvel veio a se articular. Na base dos problemas identificados est o padro de urbanizao tipicamente americano, baseado na suburbanizao extensiva e no predomnio do transporte individual. O comprometimento das terras at ento utilizadas para a agricultura, como hbitat de animais, como patrimnio paisagstico etc., associado decadncia, ao no-investimento e concentrao de pobreza nas reas centrais, entre outras formas de negligncia para com o ambiente construdo, compem faces opostas do mesmo fenmeno. Como conse66 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
13 A regio em torno da Baa de So Francisco, Califrnia, hoje uma extensa rea metropolitana com populao superior a seis milhes de habitantes dispersos num territrio de 7.400 milhas quadradas (1,9 milho de hectares). Alm da riqueza e diversidade de suas condies naturais e da exuberante paisagem, caracteriza-se por uma economia dinmica em processo de acelerada expanso. Suas trs principais cidades So Francisco, tradicional ponto de contato com os pases do Pacfico e principal plo financeiro, cultural, turstico e de servios; Oakland, importante porto e rea industrial; e So Jos, capital do Vale do Silcio e sua indstria de alta tecnologia , vrios campi universitrios, alm de cerca de cem outras cidades, compem esse extenso conjunto urbanizado, freqentemente definido como o encontro de muitas culturas. 14 Literalmente, blueprint a cpia fotogrfica (azul) usualmente feita de projetos construtivos. Genericamente, significa plano, (ante)projeto.
15 Aqui h margem para dupla interpretao, pois a expresso development referese tanto ao desenvolvimento econmico como atividade imobiliria.
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qncia, so identificados como problemas: os altos custos da urbanizao, a pouca disponibilidade dos espaos no-construdos (no-urbanizados), o comprometimento da biodiversidade na baa e no esturio, o sistema de transportes no limite de sua capacidade, os elevados custos das habitaes, a perda do senso de comunidade, a utilizao ineficiente de recursos como gua e energia. Embora tal listagem seja bastante familiar, alguns detalhes merecem consideraes. Em primeiro lugar, no a existncia da urbanizao de forma genrica que vista como responsvel pelos problemas detectados, mas, sim, de um determinado padro de urbanizao de carter extensivo, fruto da atuao do capital imobilirio e de uma determinada concepo de planejamento urbano.16 Em segundo lugar, pouco usual estarem todos esses problemas elencados com o mesmo grau de prioridade, a exemplo dos custos habitacionais e do comprometimento da biodiversidade, o que denota um esforo em abordar simultaneamente os espaos construdos e os no-construdos. H tambm, ainda que timidamente, a preocupao com a perda da sociabilidade urbana, atributo raramente presente nas listagens dos problemas ambientais. Finalmente, importante interpretar essa avaliao menos como um diagnstico idealizado e mais como um reflexo do conjunto de preocupaes e de reas de atuao das organizaes atuantes no movimento. O (caminho para o) desenvolvimento sustentvel definido, ento, com base em alguns princpios17 que iro orientar propostas de atuao em quatro escalas espaciais: da habitao, do bairro, de cada centro urbano e da regio. Um breve sumrio do contedo permite visualizar o plano de ao em seu conjunto e, conseqentemente, o conceito de sustentabilidade urbana proposto. Na escala da habitao, enfatiza-se a diminuio do custo de produo da habitao; a tecnologia construtiva, o design apropriado e a qualidade; a relao entre localizao, preo e transportes; o incentivo a jardins, hortas etc. Dois aspectos interessantes merecem ser ressaltados por revelarem a necessidade de mudanas em concepes bastante solidificadas de interveno: o primeiro refere-se ao reconhecimento de uma nova demografia do domiclio. O padro de habitao produzida pelo mercado ajusta-se a um tamanho de famlia e um tipo de dinmica cotidiana prevalecente na dcada de 1950 e h muito transformada, gerando subutilizao, encarecimento e falta de opes mais adequadas crescente diversidade de formas de ocupao dos domiclios. O segundo aspecto refere-se ao questionamento do processo de suburbanizao extensiva, tpica do crescimento urbano americano e usualmente considerado como a forma segura e barata de moradia da famlia mdia. A reverso desse processo por meio de vrios mecanismos, como o aumento da densidade das reas j urbanizadas (via construo em lotes vagos, mais de uma unidade por lote etc.), constitui um dos pontos bsicos da proposta, j que seus efeitos so mltiplos: diminuio dos custos da urbanizao e da habitao, diminuio da presso sobre o sistema de transportes, garantia de manuteno de reas (verdes) no-urbanizadas, entre outros. Na escala dos bairros, as propostas enfatizam a construo da noo de lugar, de identidade dos moradores com o espao urbano, mediante a proviso de espaos pblicos, servios, segurana etc., associada a investimentos em atividades econmicas que garantam vitalidade urbana e menor necessidade de deslocamentos e em educao pblica, bem como uma estrutura de participao comunitria nas decises locais. Na escala relativa aos centros urbanos, alm dos aspectos j mencionados, reforamse as caractersticas de diversidade da populao e das atividades, a constante necessidade de investimentos que impeam a decadncia de algumas reas, o reforo preservao do
16 H uma extensa bibliografia crtica dos caminhos trilhados pelo planejamento urbano americano a partir do segundo ps-guerra, que foge aos limites deste trabalho. Entretanto, a maioria dessas crticas deixa transparecer a idia de que o planejamento urbano, ao se fortalecer institucionalmente, tornou-se tambm excessivamente burocrtico, pouco permevel a mudanas e ao envolvimento da populao, alm de consolidar uma viso excessivamente funcionalista da cidade. 17 So eles: a) escolha (choice): opes de tipologia habitacional, bairro/vizinhana, emprego, lazer, transporte, interao social, sem comprometimento da qualidade de vida; b) acessibilidade: comunidades compactas e transporte pblico, associados diversidade de usos e atividades; c) natureza: proteo, integrao e restaurao de reas noconstrudas prximas s urbanizadas; d) justia: social, econmica e ambiental; e) conservao: uso eficiente e conservao (terra, energia e gua); f) contexto: respeito histria e s singularidades culturais nas intervenes; g) comunidade: estmulo a um forte sentido de lugar, comunidade e responsabilidade (Urban Ecology, 1996, p.16-7).
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18 So shopping centers, hipermercados, lojas de departamentos e/ou de grandes cadeias comerciais associadas a prdios de escritrio, com boa acessibilidade, porm distantes das reas residenciais e dos centros urbanos. Usualmente, so to semelhantes uns aos outros que integram a categoria dos no-lugares, a exemplo dos aeroportos, lobbies de hotis, estaes de metr etc.
patrimnio histrico e paisagstico, o incentivo multiplicidade de usos, incluindo o residencial e industrial, a transformao dos chamados pseudocentros18 em centros vivos. J na escala da regio, a nfase recai sobre a importncia de se pensar regionalmente, tanto na dimenso mais propriamente ecolgica, como nas dimenses da governabilidade e da gesto. As propostas incluem aes abrangentes, tais como: a proteo da baa, do esturio e dos mananciais; a preservao do cinturo verde natural, suporte agricultura local, interao entre os espaos verdes livres e os urbanizados; a adoo de solues articuladas de transporte e trnsito com o uso do solo, particularmente na relao entre residncia e localizao de atividades produtivas; o incentivo a todas as formas de conservao, reutilizao e reciclagem de recursos, especialmente energia, gua e terra. Finalmente, ressaltada a necessidade de arranjos diversos entre instituies, indivduos e grupos para fazer a sustentabilidade acontecer (Urban Ecology, 1996; p.114-7). De forma geral, pode-se dizer que, em termos de contedo, grande parte das propostas se assemelham quelas de um cuidadoso planejamento metropolitano contemporneo. A novidade talvez esteja na idia de um compromisso entre os diversos agentes em torno da noo de sustentabilidade, j que no h uma organizao ou agncia qual seja atribudo um papel coordenador ou mesmo articulador. Por outro lado, resgata, de certa forma, a necessidade de planejamento, no como uma frmula a ser institucionalizada, mas associado a um projeto para o futuro, catalisador das prticas cotidianas. At que ponto ou em que medida a estratgia proposta ser eficaz, ou mesmo suficiente, no se pode aqui avaliar. Entretanto, o discurso do desenvolvimento sustentvel em sua verso urbana tem certamente o mrito de buscar certo pragmatismo para a utopia. A forma escolhida, nesse caso, foi associar intervenes j praticadas por diversas organizaes atuantes na regio com determinados parmetros de organizao territorial, que buscam compatibilizar elevadas taxas de urbanizao com princpios de sustentabilidade. EXPERINCIAS RECENTES DE PLANEJAMENTO URBANO EM BELO HORIZONTE Sem pretender dar a este exemplo o mesmo tratamento dos anteriores, considera-se importante mencionar que muitas das experincias de planejamento contemporneo, no Brasil, tm progressivamente incorporado parmetros tidos como ambientais em suas propostas e projetos, muito embora no adotem necessariamente um discurso homogneo sobre meio ambiente ou desenvolvimento sustentvel em qualquer de suas definies. Vrios aspectos da poltica urbana recentemente implementada, em nvel local, em Belo Horizonte testemunham tal incorporao de valores. O processo de elaborao do atual Plano Diretor e Lei de Uso e Ocupao do Solo, em que pesem todos os reveses embutidos na constante negociao de propostas dessa natureza, adotou desde o incio um conceito bastante abrangente de meio ambiente urbano, no qual os elementos do quadro natural representaram um forte condicionante s propostas de ocupao do solo. Embora no de forma explcita, o conceito de capacidade de suporte pode ser identificado nos diversos estudos acerca de cada uma das reas da cidade e sua capacidade futura de adensamento. Estudos sobre insolao, ventilao e conservao de energia foram importantes elementos definidores do potencial construtivo dos lotes. Da mesma forma, parmetros de permeabilidade do solo foram adotados na tentativa de contribuir para a regulao do fluxo das guas. O conceito de risco de forma abrangente tambm esteve presente, tanto nas discusses acerca de uso e ocupao do solo, quanto na priorizao de reas de atuao da poltica habitacional municipal. Na de68 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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finio do macrozoneamento da cidade, tambm as diversas categorias de reas de diretrizes especiais buscam abarcar as diferentes situaes que necessitam de interveno e tratamento especial, em termos sociais, urbansticos e ambientais, constituindo um valioso instrumento de proteo das partes (mais frgeis) da cidade ante a imperiosa lgica imobiliria das urbes brasileiras. A esses elementos mais internos ao processo cabe acrescentar outros, no necessariamente tidos como ambientais, mas certamente fundamentais para qualquer prtica sustentvel. Faz-se referncia, aqui, a todos os mecanismos de democratizao da gesto do espao urbano, conquistados muitas vezes a duras penas, aperfeioados pela prtica, como as diversas instncias de discusso, os conselhos, os oramentos participativos, entre outros. Tais elementos ajudam a dar concretude a conceitos desenvolvidos teoricamente, como aqueles formulados por Peet e Watts (1996), que enfatizam o potencial libertrio dos movimentos em torno de questes (socio)ambientais. Essa breve referncia, talvez excessivamente otimista, ao exemplo de Belo Horizonte, tem como objetivo propiciar um elemento de comparao com os exemplos anteriores, provenientes de sociedades nas quais o debate em torno da sustentabilidade urbana se estabelece de um patamar em que as necessidades mais elementares da populao se encontram razoavelmente resolvidas, embora a desigualdade permanea. Nos dois primeiros casos, as propostas de desenvolvimento urbano sustentvel surgem claramente associadas ao discurso do planejamento urbano, sem maiores problematizaes conceituais. No que se refere implementao, o caso americano em certa medida se aproxima do brasileiro, uma vez que em ambos a articulao e os arranjos entre os atores envolvidos so peas fundamentais para a continuidade do processo. Os exemplos aqui levantados tiveram como objetivo ilustrar um dos caminhos de articulao possvel entre a anlise/interveno urbana e a ambiental, conforme foi discutido nas partes iniciais do trabalho. Tal caminho privilegia a regulao, no caso, mediante o planejamento rumo a melhores condies de sustentabilidade socioespacial. H, naturalmente, outras abordagens que favorecem tambm a convergncia entre o social/urbano e o ambiental, entre as quais cabe mencionar duas, por apontarem um amplo espao de continuidade da discusso com novas possibilidades de anlise e interveno. De um lado, situam-se as anlises das prticas e movimentos que se articulam em torno dos conflitos socioambientais. Entre esses, so particularmente importantes as tentativas de vinculao da sustentabilidade a alternativas de desenvolvimento econmico para o conjunto da populao, bem como os processos autnomos de governabilidade e gesto. De outro lado, a rea usualmente denominada histria ambiental vem contribuindo para romper as fronteiras analticas convencionais do tipo urbano-rural, construdo-intocado, social-natural. Privilegiando narrativas interdisciplinares abrangentes, tal tipo de abordagem possibilita inmeras (re)interpretaes da produo e apropriao de nossos espaos conhecidos e ainda por conhecer. Essas so, porm, possibilidades a serem exploradas ainda.
Heloisa Soares de Moura Costa, arquiteta, professora do Programa de PsGraduao em Geografia Instituto de Geocincias da Universida Federal de Minas Gerais. E-mail: hscosta@igc.ufmg.br
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A B S T R A C T Few concepts have been so widely adopted as sustainable urban development, an apparent consensus revealing more imprecision than coherence of meaning. The paper discusses some aspects of such theoretical and conceptual fragility as a contribution to building an alternative for the future. The concept is considered to have been worn out by excessive fashionable repetition. The paper argues, however, based on a review of recent approaches ranging from political economy to the contributions of political ecology and post-structuralism, that the concept of sustainable urban development embodies conflicts that are difficult but not impossible to solve: a) the conflict between the different origins of and paths followed by environmental analysis and urban analysis, both converging on the proposition of sustainable development; b) the conflict between theory and practice represented by the growing distance between critical social/urban analysis and urban planning. Finally, some planning proposals are examined as examples of adoption of the discourse and assumptions of sustainable development. They are the European compact city proposal; the Californian sustainable cities movement; and, in the Brazilian case, the recent urban planning experience in Belo Horizonte. K E Y W O R D S Urban planning; sustainable development; environment; urban policy.
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Por meio de suas trs reas-programa tributao da terra e dos imveis, mercado de terras e terra como propriedade comum , o Instituto tem por objetivo integrar a teoria e a prtica do uso e taxao do solo e entender as foras multidisciplinares que as influenciam. Como instituio educacional, cuja misso desenvolver o conhecimento sobre uso da terra e poltica fiscal, o Instituto desenvolve programas direcionados para administradores pblicos e outros cidados ativamente envolvidos na tomada de decises sobre impostos, regulaes e modos de uso da terra em suas comunidades. O foco de cada tema foi inicialmente motivado pelas idias encontradas nos escritos de Henry George, configurando um programa que pretende prover linhas de ao para polticas de uso e taxao do solo apropriadas ao sculo XXI. O Instituto apia uma grande variedade de cursos de desenvolvimento profissional, conferncias nacionais e internacionais, projetos de desenvolvimento curriculares e publicaes que compartilham o conhecimento com o pblico interessado em todo o mundo. O Programa para a Amrica Latina e o Caribe promove projetos de desenvolvimento curricular que discutem as mudanas econmicas e polticas que afetam os mercados locais de terras, a reforma fundiria e os sistemas de avaliao de imveis e tributao. O Lincoln Institute tem uma linha de publicaes que inclui diversos livros, as sries Policy Focus Reports e Working Papers e a Newsletter Land Lines. Muitas dessas informaes esto disponveis na pgina Web do Instituto. Lincoln Institute of Land Policy 113 Brattle Street Cambridge, MA 02138-3400 Fone: 617/661-3016 Fax: 617/661-7235 E-mail: help@lincolninst.edu Web: www.lincolninst.edu President: H. James Brown Chairman: Kathryn J. Lincoln Diretor para Amrica Latina: Martim O. Smolka
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IMPACTO DA APLICAO DE NOVOS INSTRUMENTOS URBANSTICOS EM CIDADES DO ESTADO DE SO PAULO

RAQUEL ROLNIK
R E S U M O Este trabalho refere-se aos resultados da pesquisa Impacto da aplicao de novos instrumentos urbansticos em cidades do Estado de So Paulo. Coloca-se a pergunta: passados dez anos da promulgao da Constituio que inclui em seu texto uma srie de novos instrumentos urbansticos comprometidos com a idia de ampliao do acesso terra e moradia por parte do setor popular , o que ocorreu nos municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes em relao a Planos Diretores e instrumentos urbansticos previstos por lei? Qual o perfil e a forma de elaborao desses planos? Os novos instrumentos, se adotados, possibilitam novas formas de administrar os conflitos urbanos? A pesquisa levanta a situao da legislao nos municpios, por meio de um questionrio. Elabora o conceito de excluso territorial, significando que parcela da populao vive em condies de precariedade no que diz respeito infra-estrutura urbana e s condies de habitabilidade do local de moradia. Em um segundo momento, realizaram-se estudos de caso em trs municpios Guaruj, Diadema e Jaboticabal , aprofundando-se o estudo das relaes entre os diferentes modelos econmicos e os processos de regulao urbanstica. P A L A V R A S - C H A V E Planejamento urbano; regulao urbanstica; reforma urbana; urbanismo.
INTRODUO
A Constituio Federal de 1988, em seu captulo de poltica urbana, determina que todos os municpios com mais de 20.000 habitantes devem elaborar e aprovar um Plano Diretor, cuja funo bsica explicitar, no mbito de cada cidade, as condies de cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana. Com esse objetivo, o Artigo 182 sugere a adoo de alguns instrumentos urbansticos novos, tais como o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo e o parcelamento e a edificao compulsrios. A Constituio tambm redefine os instrumentos de regularizao fundiria, ao reduzir de vinte para cinco anos o usucapio urbano. Em outros captulos do texto constitucional, esto assinalados novos procedimentos metodolgicos para o processo de tomada de decises governamentais incluindo o planejamento urbano , todos vinculados democratizao e ao incremento da representao direta da cidadania na gesto das cidades. Em geral, as Constituies Estaduais e Leis Orgnicas municipais consolidaram os princpios estabelecidos pela Carta Maior (Ribeiro, 1994). A Constituio do Estado de So Paulo reitera
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1 A pesquisa foi conduzida em 1997/1998 na PUCCampinas, financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo e pelo Lincoln Institute of Land Policy. 2 O nmero de municpios com populao de 20.000 habitantes no Estado de So Paulo de 220.
a obrigatoriedade estabelecida pela Constituio para todos os municpios paulistas com mais de 20.000 habitantes, afirmando que cada um deles deve possuir seu prprio Plano. As definies contidas nas Assemblias Constituintes em relao questo urbana revelam as pautas presentes nas discusses de poltica urbana no Pas, no incio dos anos 80. Por um lado, com o fim do regime militar, os conflitos em torno da apropriao do solo urbano ganharam a cena pblica, explicitando tenses presentes nas cidades, desde o grande movimento de urbanizao da sociedade brasileira que se intensificou nos anos 60. Tanto os instrumentos de regularizao fundiria, como os de controle sobre a disponibilidade de oferta de terras (mediante utilizao compulsria das reas vazias e subutilizadas) e de participao popular entram no iderio do planejamento urbano pela via das presses dos movimentos populares urbanos organizados, e com o apoio do setor profissional dos urbanistas e advogados ligados ao temrio da Reforma Urbana. Por outro lado, j existia uma tradio de elaborao de Planos Diretores e de regulao urbanstica nas cidades desde o final dos anos 60, de tal forma que a vinculao do tema da funo social da cidade ao Plano Diretor acabou por instaurar na esfera local uma controvrsia em torno do perfil e funo dos planos diretores e normas urbansticas deles decorrentes. Hoje, passados quase dez anos da promulgao da Constituio, colocam-se as seguintes perguntas: O que ocorreu nos municpios brasileiros com mais de 20.000 habitantes em relao aos Planos Diretores e instrumentos urbansticos? Que porcentagem das cidades possui o seu Plano Diretor? Qual o perfil e a forma de elaborao desses planos? Quais foram os instrumentos de gesto urbanstica mais adotados? Esses novos instrumentos, se adotados, possibilitam novas formas de administrar os conflitos urbanos? Qual o grau de conformidade ou regularidade urbanstica das construes do municpio em relao s normas? Com o objetivo de comear a responder a essas indagaes, elaboramos o projeto de pesquisa Impacto da Aplicao de Novos Instrumentos Urbansticos em Cidades do Estado de So Paulo, utilizando o universo das cidades paulistas com mais de 20.000 habitantes.1
A PESQUISA
A base da pesquisa foi um questionrio enviado a 220 municpios,2 e que foi respondido por 118 deles. Utilizando os dados desse questionrio, combinados com um cruzamento de dados extrado do Censo de 1991, pudemos avaliar at que ponto os instrumentos de planejamento e controle do uso do solo que em princpio so desenhados para proporcionar cidades ambiental e socialmente equilibradas atingem seus objetivos em municpios do Estado de So Paulo. O questionrio explora os processos de planejamento e regulao urbana existentes nas cidades e as condies e cronogramas sob os quais foram produzidos e implementados. De posse dessa informao, organizamos um ranking de cidades, de acordo com a existncia de diferentes legislaes de controle do uso do solo. As cidades foram arroladas desde a mais regulada at a menos regulada.3 As informaes do Censo de 1991 foram utilizadas para construir um indicador excluso territorial sobre condies de moradia e insero urbana. O conceito de excluso territorial foi construdo para superar as dificuldades de lidarmos com ndices tradicionais de cobertura de infra-estrutura e indicadores gerais de condies de domiclios que no revelam uma imagem fiel das diferenas entre as condies urbanas dentro de um
3 Plano Diretor, Leis de Uso e Ocupao do Solo, Leis de Parcelamento e outras normas urbansticas foram consideradas.
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municpio. Superpondo os indicadores, poderemos esboar mais claramente um quadro no qual a urbanizao completa e no qual ela precria por qualquer razo. Da mesma forma, a inteno de lidarmos com esse conceito tentar mapear a segregao socioespacial, pois tal dado pode tambm ser cruzado com renda familiar, renda de chefes de famlia, raa e outras variveis econmicas e sociais. Esse indicador foi mapeado de forma a configurar a situao urbana do Estado. Escolhemos a expresso excluso territorial com a proposta bvia de relacion-la com o conceito de excluso social, muito mais do que com pobreza ou disparidades sociais. Esse conceito que relaciona a acumulao de deficincias de vrias ordens falta de proteo social tem sido progressivamente utilizado em polticas pblicas e pode ser entendido como a negao (ou o desrespeito) dos direitos que garantem ao cidado um padro mnimo de vida (Castel, 1995; Paugam, 1996). A excluso social, ento, vista como uma forma de analisar como e por que indivduos e grupos no conseguem ter acesso s possibilidades oferecidas pelas sociedades e economias ou delas beneficiar-se. A noo de excluso considera tanto os direitos sociais quanto os aspectos materiais. Portanto, ela abrange no s a falta de acesso a bens e servios que significam a satisfao de necessidades bsicas, como tambm a ausncia de acesso segurana, justia, cidadania e representao poltica (Faria, 1995). Nossa hiptese a de que a excluso territorial faz indivduos, famlias e comunidades particularmente vulnerveis. Viver sob uma condio de precariedade urbanstica produz uma vida diria insegura e arriscada, bloqueia o acesso a empregos, oportunidades educacionais e culturais, que esto concentrados em enclaves pequenos e protegidos dentro das cidades. Ela nega a possibilidade de utilizar recursos como a casa prpria para gerar renda e criar empregos, uma vez que a maior parte das casas ilegal e o uso misto geralmente proibido pelas normas de uso do solo municipal. Os territrios excludos geralmente constituram-se revelia da presena do Estado ou de qualquer esfera pblica e, portanto, desenvolvem-se sem qualquer controle ou assistncia. Servios pblicos, quando existentes, so mais precrios do que em outras partes das cidades. Trabalhar nessas reas muitas vezes visto pelos funcionrios pblicos como castigo. Por essas razes, a condio de precariedade urbanstica significa muito mais do que as caractersticas de vida material. Com a proposta de estabelecer um indicador que expressasse tal noo, construiu-se uma matriz de quatro tipos de informao (referentes a condies de habitabilidade das casas, localizao, infra-estrutura disponvel e nmero de cmodos), transformadas em variveis dicotmicas (adequadas ou inadequadas).4 O indicador mede a porcentagem de domiclios excludos de condies urbanas mnimas, em determinado municpio. A pesquisa foi conduzida de forma a relacionar a regulao urbanstica excluso/incluso e seus efeitos sobre as condies de vida da populao. Para analisarmos melhor os resultados da pesquisa, cruzamos tambm os nmeros obtidos com dados adicionais sobre as cidades: taxas de crescimento da populao, valor adicionado per capita, receita municipal per capita e porcentagem de chefes de famlias ganhando menos de dois salrios mnimos. Toda a informao foi processada em uma base de dados GIS (Geographic Information Systems) para criarmos um mapa da excluso territorial no Estado de So Paulo.
4 Para avaliar a infra-estrutura, por exemplo, foram levadas em considerao quatro variveis: rede de gua, de esgotos, coleta de lixo e iluminao pblica. Se o domiclio est conectado ao sistema de gua encanada, considerado adequado; todos os outros sistemas (poos, audes, acessos pblicos coletivos etc.) so considerados inadequados. Para os esgotos, sistemas pblicos ou fossas spticas so considerados adequados, enquanto todas as outras solues (queimar os detritos, enterr-los, deixlos em terrenos vazios, despej-los nos rios, lagoas ou mar) so consideradas inadequadas. Para a iluminao pblica, considera-se adequado o sistema eltrico com relgios nos domiclios, todas as outras solues (sistema eltrico sem relgios, sistemas a leo ou querosene) so inadequadas.
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RESULTADOS GERAIS
A coleta de dados da pesquisa deu origem a uma tabela organizada de forma que nos oferecesse um ranking da regulao urbanstica em cada municpio. existncia de instrumentos de regulao urbanstica corresponderam pontos no ranking, de forma que as cidades mais reguladas encontram-se no topo da tabela e as menos reguladas encontram-se no seu final. Da mesma forma, instrumentos j implantados correspondem a mais pontos do que instrumentos em formulao ou em estgio de aprovao (ver Tabela 1, em anexo). Na distribuio regional e por populao, aparecem como mais reguladas cidades mdias da Regio Metropolitana e em Campinas, Santos, Central, So Jos dos Campos, Ribeiro Preto e So Jos do Rio Preto, ou seja, as pores Leste, Nordeste e Norte do Estado. Essa macrorregio corresponde tambm s reas de maior dinamismo econmico e demogrfico do Estado: ali esto concentrados os municpios maiores e a maior parte dos municpios com mais de 20.000 habitantes. Entre os municpios que responderam pesquisa, setenta possuem Plano Diretor (59,32% do total); 83 municpios possuem Legislao de Uso e Ocupao do Solo, ou 70,34% do total; 81 municpios possuem Cdigo de Obras, 68,64% do total; Lei de Loteamento ou Parcelamento o instrumento urbanstico mais encontrado: est presente em 95 municpios, ou 80,51% do universo. Entre os municpios que possuem Plano Diretor, 42 aprovaram seus planos aps 1988, representando 35,6% do total dos municpios que responderam pesquisa, ou 60% dos municpios que possuem Plano Diretor. Do ponto de vista de distribuio por porte, a maior parte daqueles com menos de 50.000 habitantes no tem Plano (77,14% ou 27 municpios). A porcentagem vai caindo conforme cresce o porte, de forma que todos os municpios com mais de 300.000 habitantes (os 14 que responderam pesquisa) tm, pelo menos, formulado um Plano Diretor. Entretanto, a produo de novos planos ou a reviso dos antigos aps a promulgao da nova Constituio no parece ter sido um movimento exclusivamente das cidades maiores. Os Planos Diretores ps-1988 parecem ter-se disseminado com mais intensidade nos municpios da Regio Metropolitana e nas regies administrativas de Santos, So Jos dos Campos, So Jos do Rio Preto, Campinas e Sorocaba, independentemente do porte. Quanto Legislao de Uso e Ocupao do Solo, a leitura semelhante do Plano Diretor. Os instrumentos especficos mais recorrentes so: Contribuio de Melhorias, encontrada em 53,39% dos municpios pesquisados, e Legislao Especial de Habitao de Interesse Social, em 43,22%. Uma possvel explicao para a disseminao da Legislao Especial de Habitao de Interesse Social est relacionada poltica habitacional do Governo do Estado de So Paulo, mais particularmente CDHU (Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano), que estimulou os municpios a adotarem leis de exceo para a Habitao de Interesse Social, a fim de se facilitar a aprovao de projetos com parmetros construtivos e de urbanizao diferentes dos usuais normalmente menos exigentes. Outra questo envolvida a facilidade de aprovao desse instrumento pelas Cmaras Municipais, quando se trata de financiamento estadual para a construo de casas: nesse caso, existe no s uma mobilizao da bancada do prefeito como tambm dos vereadores ligados frente de sustentao da coligao que ocupa hoje o governo do Estado, e particularmente da direo da CDHU. A mesma explicao nos ajuda a entender por que instrumentos como o IPTU progressivo sobre reas vazias e subutilizadas (adotado em 20,34% dos municpios) e Zonas
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Especiais de Interesse Social (ZEIS, adotadas em 28,81%), embora apaream tambm mais disseminadas que os demais instrumentos, apresentam os maiores ndices de instrumentos formulados, mas no aprovados (respectivamente 11,02% e 10,17%). Trata-se de dois instrumentos muito claramente identificados com a agenda de Reforma Urbana, de combate reteno especulativa de terrenos, ampliao de acesso terra e regularizao fundiria para a populao de baixa renda e que, exatamente por essa razo, enfrentam resistncias fortes para sua aprovao. Do ponto de vista da distribuio regional, desenha-se um quadro semelhante quele levantado acima. A Contribuio de Melhorias e a Legislao Especial de Habitao de Interesse Social aparecem disseminadas por todas as regies do Estado. J as ZEIS e o IPTU progressivo aparecem mais concentrados na Regio Metropolitana e em Campinas, Santos e So Jos dos Campos. Em geral, em municpios situados dentro de um raio de 150 km da capital. H, tambm, uma sobreposio de treze municpios (dos 22 que adotam o IPTU progressivo e 30 que adotam as ZEIS), que adotam ambos os instrumentos, dos quais oito se encontram nessa macrorregio de influncia da capital. Podemos levantar aqui a hiptese de que tais instrumentos so mais freqentes nessa rea, porque nela se encontram os movimentos urbanos particularmente de moradia mais organizados do Estado, e onde a representao desse segmento nas Cmaras Municipais e bases dos partidos polticos proporcionalmente maior. Ainda em relao distribuio regional da aplicao dos instrumentos, a aplicao de instrumentos como Solo Criado, Operaes Interligadas, Operaes Urbanas e Transferncia do Direito de Construir aparecem novamente na mesma macrorregio, com alguma penetrao nas regies de Barretos, Franca e Ribeiro Preto. Evidentemente, so instrumentos que fazem sentido em cidades com mercados imobilirios potentes e competitivos, disseminando-se pela rea de maior dinamismo econmico do Estado. Ressalta-se, aqui, que h pouca sobreposio na adoo desses instrumentos e dos anteriores (ZEIS e IPTU progressivo), o que ocorre apenas na regio de Campinas. Em relao ao porte dos municpios, nos menores encontramos uma presena mais significativa da Contribuio de Melhorias, atingindo sua proporo mxima em municpios de 100 a 300 mil (64,51%), dado que se repete para LEHIS (Legislao Especial de Habitao de Interesse Social), que atinge 51,61% dos municpios daquele porte. Nos municpios maiores, aparecem estratgias mais diversificadas de enfrentamento da questo da habitao popular e de captao de recursos para financiamento pblico. Deve-se sublinhar que, apesar de proporcionalmente pouco significativas, aparecem Operaes Interligadas e Urbanas, Solo Criado e Transferncias do Direito de Construir, mesmo em municpios com populao inferior a 50.000 habitantes. A realizao da pesquisa permitiu-nos formular as seguintes concluses: 1 Da leitura da Tabela 2, em anexo, depreende-se uma regionalizao da excluso territorial e da precariedade urbanstica: as piores situaes encontram-se na periferia metropolitana (Francisco Morato, Aruj, Embu-Guau, Rio Grande da Serra, Cotia, Embu, Cajamar, Diadema, Guarulhos, Mau, Suzano, Santa Isabel e Po). O fenmeno repetese na Baixada Santista (Cubato, Praia Grande, So Vicente, Mongagu, Guaruj), no Litoral Norte (So Sebastio, Caraguatatuba), em Campinas (Itupeva, Atibaia, Vrzea Paulista e Monte Mor), em So Jos dos Campos (Campos do Jordo) e em Sorocaba (Salto de Pirapora). Todos esses municpios esto inseridos em uma regio denominada por alguns como macrometrpole, com grande intensidade de relaes cotidianas e fluxos com a capital e centro da Regio Metropolitana, e em posio perifrica, de fronteira, em reR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 77
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5 A noo dessa regio como um territrio nico a chamada macrometrpole paulista contestada na literatura (CANO, W., A interiorizao do desenvolvimento econmico no estado de So Paulo), considerando as diferenas nas relaes entre distintas regies e a Regio Metropolitana de So Paulo. Assim, enquanto, por exemplo, a Baixada Santista apresenta grande dependncia em relao metrpole, a regio de Campinas configura-se de outra forma, polarizando um vasto hinterland no interior do Estado e Sul de Minas Gerais. Nesse sentido, a expresso macrometrpole no corresponde exatamente ao desenho de fluxos reais entre as vrias regies. Entretanto, aps essas ressalvas, consideramos o termo adequado para designar um espao que, na tabulao dos dados da pesquisa, apresentou pontos comuns e se caracteriza pela presena da grande indstria. 6 A mdia de valor adicionado per capita do Estado de US$ 3.317.
7 A mdia para o Estado de So Paulo 35,3% dos chefes com at dois salrios mnimos.
lao aos centros mais potentes da prpria regio. Assim, se tomarmos a Regio Metropolitana, os municpios em pior condio urbanstica esto na periferia do ABC (Diadema, Mau, Rio Grande da Serra), no eixo de expanso Noroeste (Cajamar, Francisco Morato, contguos a Vrzea Paulista, j em Campinas), no extremo Leste (Santa Isabel, Po, Suzano) e Sudoeste (Embu, Embu-Guau, Cotia). Na Baixada Santista, Cubato, Praia Grande, So Vicente e Mongagu so municpios que funcionam como periferia de Santos. importante ressaltar que, na regio, incluindo as cidades-plo, no se encontram municpios com mais de 60% de domiclios em situao adequada (a cidade de Campinas a nica exceo). Trata-se de uma macrorregio, a mais dinmica e rica do Estado de So Paulo,5 onde se operou uma desconcentrao concentrada da indstria e de plos de servios, em um raio de 150 km da capital. Essa regio delimita, do ponto de vista urbanstico, o raio de um padro de expanso urbana baseado na grande indstria, no transporte sobre rodas e na expanso perifrica da habitao de baixa renda, espraiando precariedade urbana e excluso territorial em suas fronteiras. Tal imagem reforada pelo mapeamento dos processos abertos pela promotorias de Justia de Habitao e Urbanismo do Ministrio Pblico, em 1996 (dos 325 inquritos civis ajuizados, inquritos civis instaurados e procedimentos preparatrios instaurados, 177 surgem na capital; na Regio Metropolitana so mais 37; na Baixada Santista, 6; 14 no litoral norte; 37 na regio de Campinas; e 12 no Vale do Paraba e Campos do Jordo; totalizando 283, ou 87% do total do Estado de So Paulo). Esse um indicador de intensidade de conflitos em relao ao solo urbano que caracteriza esse padro de desenvolvimento urbano. 2 Se cruzarmos o valor adicionado per capita com o grau de excluso territorial, o resultado confirma a afirmao anterior: dos dez municpios que apresentam os maiores valores adicionados per capita do Estado de So Paulo (Cubato US$ 43.843 a Mogi Guau US$ 10.351),6 seis municpios pertencem ao grupo em piores condies urbansticas na tabulao especial do Censo (Cubato, So Sebastio, Monte Mor, Suzano, Cajamar, Mau). Nesses casos (com exceo de So Sebastio), a indstria instala-se em uma regio bastante prxima de um centro consolidado, atraindo trabalhadores. Assim se constitui o binmio ocupao industrial degradante (grande indstria, eventualmente poluente, geradora de cargas) e uso residencial exclusivamente de baixa renda (tanto atrado pela oferta de emprego como expulso da regio contgua, mais bem urbanizada, portanto de terra mais cara). Cidades ricas, habitadas por uma populao quase exclusivamente pobre: se tomarmos o Coeficiente de Gini como medida de concentrao ou distribuio de renda para as cidades de pior condio urbanstica, os menores Coeficientes de Gini do Estado Gini <0,5 (de Franco da Rocha 0,4176 a Guaruj 0,50), ali esto novamente Rio Grande da Serra, Cubato, Mau, Cajamar, Diadema e tambm Praia Grande, So Vicente e Guaruj. As primeiras so cidades industriais, com alto valor adicionado per capita e mais de 40% de chefes de famlia com renda menor que dois salrios mnimos mensais, o que particularmente pouco para o custo de vida da Regio Metropolitana.7 No segundo grupo, tambm esto cidades vinculadas a setores de mais alta renda (balnerios de classe mdia metropolitana), que utilizam a cidade, mas no so moradores. Esse o caso, tambm, de Campos de Jordo, estncia situada na serra da Mantiqueira. 3 Entretanto, h o outro lado da moeda: Praia Grande, So Vicente, Guaruj e Campos do Jordo, j mencionados, figuram entre os mais baixos valores adicionados per capita do Estado, juntamente com Francisco Morato, Caraguatatuba, Rio Grande da Serra, Atibaia, Embu-Guau e Embu, que tambm fazem parte do grupo com menos de
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40% de domiclios em situao adequada. Essas cidades ou so balnerios/ estncias com um perfil semelhante ao mencionado anteriormente (Caraguatatuba e Atibaia), ou cidades-dormitrio da periferia metropolitana (Embu, Embu-Guau e Rio Grande da Serra). 4 O cruzamento da tabulao especial com a receita municipal per capita repete parcialmente o padro descrito. Entre os municpios com maior receita municipal per capita do Estado que teoricamente teriam mais condies de investir na condio do hbitat urbano , figuram municpios com piores condies urbansticas: So Sebastio (2.107), Cubato (1.169), Mongagu (775), Cajamar (420), Diadema (379).8 Por outro lado, entre as menores receitas municipais per capita, est a maior parte dos municpios em pior condio urbanstica: Francisco Morato (83), Embu (143), Rio Grande da Serra (146). Tambm aparecem nessa condio municpios que, apesar de distantes da macrometrpole marcada pela riqueza e pela excluso territorial, apresentam igualmente ndices de precariedade urbanstica acima da mdia do Estado: Rancharia e Santo Anastcio e Presidente Prudente (da regio de Presidente Prudente), Igarau do Tiet (Bauru), Votuporanga (So Jos do Rio Preto) e Andradina (Araatuba). 5 O grfico de disperso (Grfico 1, em anexo) revela a absoluta falta de correlao entre regulao urbanstica e precariedade urbana. Nele encontramos municpios bastante regulados e precrios, bastante regulados e mais equilibrados, assim como pouco ou nada regulados e precrios, ou mais equilibrados. Isso revela, antes de mais nada, que o controle do uso e ocupao do solo e a construo de uma legalidade urbana pouco ou nada tm incidido no equilbrio socioambiental dos municpios paulistas. No mesmo grfico, l-se o quanto as distores para baixo da curva (ou seja, situaes extremas de precariedade urbana) so muito mais intensas do que para cima e correspondem, justamente, s regies de expanso selvagem da ocupao industrial. Por outro lado, as regies mais reguladas ou mais demarcadas por instrumentos de controle e gesto do solo urbano esto tanto na chamada Califrnia Paulista (compreendendo as regies de So Jos do Rio Preto, Barretos e Ribeiro Preto) quanto na macrometrpole. Em ambos os casos, que tm em comum a pouca incidncia da regulao sobre a situao urbanstica, a construo da legalidade parece responder a distintas lgicas, correspondentes a distintas situaes territoriais. Onde a terra urbana fonte predominante de conflito e o mercado intenso e selvagem, o instrumento urbanstico pode ser uma arma na luta pela localizao; onde o mercado emergente e o confronto reduzido, pode ser instrumento de constituio de riqueza e abertura de frentes de investimento de capital. De qualquer forma, o que o grfico de disperso nos parece dizer que, muito mais do que definir formas mais ou menos equilibradas de desenvolvimento urbano, a regulao urbanstica funciona como instrumento fundamental de demarcao de segmentos de mercado, em contextos de intensa disputa pelo solo urbano. Essas so hipteses que s estudos de caso das diferentes situaes territoriais podem testar.
8 A mdia da receita municipal per capita no Estado de So Paulo US$ 209 anuais.
ESTUDOS DE CASO
De posse do levantamento de dados realizado na primeira parte deste projeto de pesquisa, passou-se segunda etapa do trabalho: estudos de caso da situao de trs municpios do Estado, levando em conta os processos de urbanizao, a situao atual do uso e ocupao do solo e sua relao com a legislao. Focalizamos, nessa etapa, trs municpios que apresentam mudanas recentes em algum aspecto de sua legislao urbanstica, posto que o objetivo desta pesquisa o estudo
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do efeito desses instrumentos sobre a realidade urbana local. Estudamos o caso para que pudssemos ater-nos com alguma profundidade nos processos de produo do espao urbano e suas desigualdades, assim como nas experincias bem-sucedidas ou no para o enfrentamento dessas questes. Reconhecendo a unicidade de cada processo, mas, por outro lado, visando utilizao do conhecimento produzido nesta pesquisa em outras oportunidades e por outros pesquisadores, escolhemos estudar trs municpios de realidades muito distintas, mas representativas de algumas das questes consideradas fundamentais para a compreenso do espao urbano paulista e da histria recente da produo de legislao urbanstica. O municpio de Guaruj possui uma legislao de formulao recente, no influenciada pela pauta da reforma urbana. Apresenta uma realidade urbana tpica de grande parte da ocupao litornea do Estado ainda que a situao de excluso l instalada seja extrema , em que o solo urbano em melhores condies de ocupao foi historicamente destinado ao uso de veraneio por parte da elite vinda da capital e mais recentemente das maiores cidades do interior. Dessa equao resulta que grande parte da populao permanente vive em condies de total irregularidade e excluso, sem direito cidade oficial, destinada s necessidades das elites forasteiras. Diadema um municpio da Regio Metropolitana de So Paulo, de urbanizao determinada pela lgica da cidade industrial. Representa uma das extensas periferias da metrpole, marcada pela urbanizao acelerada e desprovida de infra-estrutura. Foi escolhida como um dos estudos de caso por apresentar um dos conjuntos mais consolidados de instrumentos urbansticos recentes, estruturado na pauta da reforma urbana, j implementado e com efeitos sensveis sobre a lgica de urbanizao da cidade. Trata-se, portanto, de objeto privilegiado para as investigaes em questo. Jaboticabal um municpio situado fora da regio macrometropolitana, apresentando uma realidade urbana diferente dos municpios anteriores interessante para possveis contraposies. Apresenta uma das melhores situaes no que diz respeito s condies de seu hbitat urbano, fazendo parte do grupo dos municpios com mais de 70% de adequao. Trata-se de uma cidade mdia, tpica da regio em que se situa, marcada pela dinamicidade da agricultura, que leva a um desenvolvimento urbano aparentemente mais equilibrado que o industrial. No obstante, o municpio possui uma legislao urbanstica que conta com um instrumental de elaborao recente, tambm marcado pela pauta da reforma urbana, incidindo sobre um territrio que, primeira vista, apresenta poucas disfunes e um baixo nvel de excluso territorial.
MODELO DE DESENVOLVIMENTO URBANO E EXCLUSO TERRITORIAL

Os casos estudados permitem levantar a hiptese de um nexo explicativo entre modelo de desenvolvimento econmico e excluso territorial. O caso de Diadema tipifica o processo de expanso da grande indstria na Regio Metropolitana durante o ciclo de implantao e expanso (anos 60 e 70, e, no caso de Diadema, at 1990), o que implicou um crescimento demogrfico acelerado que, considerando-se o padro de produo habitacional tpico deste perodo autoconstruo nas periferias , gerou uma expanso horizontal de grandes propores, sem nenhuma urbanidade.
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Estando Diadema situada na periferia do ABC naquele perodo, recebeu basicamente uma ocupao de baixa renda. Os proprietrios industriais das pequenas e mdias indstrias que se estabeleceram na regio, satelitizando as grandes montadoras que se estabeleceram em So Bernardo, eram moradores das cidades-centro do ABC. Na ausncia de um segmento significativo de alta renda, configuram-se basicamente dois segmentos de mercado de terras urbanas: um para fins industriais e outro para loteamento e habitao de baixa renda. A legislao urbanstica dos anos 70 privilegia claramente o mercado de terras para fins industriais, ao destinar mais de dois teros dos recursos territoriais do municpio para uso industrial.9 O modelo explicitado na legislao municipal de 1973 e corroborado na legislao estadual das ZUPIS10 ainda mais radical, se considerarmos o efeito da Lei de Proteo aos Mananciais, de 1976, sobre o territrio de Diadema, que praticamente excluiu 724 ha, ou 23,5% do territrio do municpio, da possibilidade de ocupao. Com isso, configura-se uma dupla situao: o mercado de terras para fins industriais tem uma superoferta (at 1990, cerca de 40% do total da rea destinada ao uso industrial ainda se encontrava sem aproveitamento) e as terras urbanizadas destinadas habitao e a outros usos tm oferta extremamente limitada. Essa equao diante de taxas elevadssimas de crescimento demogrfico11 provoca uma presso sobre o municpio em sua totalidade, determinando uma expanso urbana para muito alm dos limites da rea urbanizada. O fato de a regio jamais ter sido uma rea de produo rural significativa contribuiu para acelerar o processo de converso da rea rural em rea urbana. Define-se, assim, uma expanso urbana selvagem, de baixa renda, consumindo toda a terra no destinada indstria. A caracterstica desse mercado habitacional de baixa renda a irregularidade predominando, durante todo o perodo, os loteamentos clandestinos e, a partir dos anos 70, as favelas. Os anos 70 representam o pico da oferta de loteamentos 36% do total de 380 parcelamentos identificados na cidade e, sobretudo, da oferta irregular. Possivelmente, a promulgao do Plano Diretor de 1973, como j comentamos, retirando da oferta residencial mais de 70% das terras do municpio, contribui para esse incremento de irregularidade, considerando-se o alto crescimento demogrfico da dcada. Com a promulgao da Lei Federal 6.766/1979, que, sobretudo por ao dos cartrios, reduz a oferta de loteamentos irregulares (a oferta de regulares mantm-se mais ou menos constante), e, devido ao prprio esgotamento dos recursos territoriais do municpio, aumenta a favelizao e inicia-se a ocupao organizada de terras. Os anos 60 e 70 representaram dcadas de expanso industrial, tanto em termos de nmero de estabelecimentos como de pessoal ocupado (de 37 estabelecimentos empregando 632 empregados em 1960, so 798 estabelecimentos e 47.501 empregados em 1980) e de enorme crescimento demogrfico. Na dcada de 1980, embora a economia regional comece a sofrer uma desacelerao, com a reduo de nmero de empregos, em Diadema os reflexos da crise s sero visveis no final da dcada. Embora em ritmo menos acelerado, existem ainda, durante a dcada, crescimento do nmero de estabelecimentos (971, em 1985), pessoal ocupado na indstria (61.827, em 1985) e crescimento demogrfico em taxas superiores mdia metropolitana e regional. Com a terra a preos menores caractersticos da situao de periferia regional e da precariedade urbanstica em relao capital e aos municpios mais consolidados do ABC , a ocupao urbana continua em expanso, aumentando a defasagem entre rea infra-estruturada e rea ocupada. Esse o quadro de extrema excluso territorial que caR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 81
9 De acordo com a Lei 460/73. 10 Aproximadamente 50% das reas destinadas pelo zoneamento municipal de Diadema, em 1973, eram tambm destinadas ao uso industrial no zoneamento industrial do Estado de So Paulo, que delimitou as ZUPIs. 11 20,42% ao ano na dcada de 60 e 11,23% nos anos 70.
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12 Ver Governo do Estado de So Paulo/Secretaria de Planejamento e Gesto/Fundao Seade. Cenrios da Urbanizao Paulista Documento bsico, 1992, p.65.
13 No municpio do Guaruj, encontram-se os terminais martimos da Dow Qumica, Cutrale e Cargill.
14 As leis municipais 1421/ 1979; 1266/1979; 014/ 1992, referentes ao Plano Diretor e ao Uso e Ocupao do Solo do municpio, delimitam claramente dois tipos de Zonas de Baixa Densidade: as de habitao de veraneio dos ricos e a de habitao permanente, majoritariamente irregular, de baixa renda. O que diferencia as duas zonas basicamente o fato de, na primeira, qualificada, a legislao obedecida, e, na segunda, impera o laissez-faire e as negociaes referentes chegada de infra-estrutura. Alm disso, classificaram-se zonas de mdia e alta densidade, sempre definindo segmentos de mercado para o uso de veraneio. 15 Cf. Caiado, A. Estudo de caso a aglomerao urbana de Ribeiro Preto. In: Cano, W. (Coord.). Projeto: Urbanizao e Metropolizao no Estado de So Paulo: desafios da poltica urbana. Campinas, Convnio SPG/Fecamp, Nesur/ Unicamp, 1992. 16 As usinas e destilarias esto espalhadas por 26 municpios da regio de Ribeiro Preto, idem, p.25.
racteriza o municpio nos anos 80: 33% da populao era favelada e, nas reas que foram objeto de parcelamento e compra, uma condio de precariedade urbanstica ausncia de infra-estrutura e equipamentos mnimos semelhante das favelas. Tal modelo guarda alguma semelhana com o processo de ocupao do Guaruj, especialmente no que se refere posio, at os anos 80, de periferia de uma regio em rpida expanso econmica a Baixada Santista. Diferentemente da regio do ABC, as razes da conformao e expanso da Baixada Santista no residem exclusivamente na indstria, que conheceu um ciclo de expanso em Santos e Cubato, principalmente dos anos 50 aos 70, incorporando tambm atividades porturias e balnerias.12 Constituindo-se a Baixada uma rea de recepo de migrantes, a expanso de Guaruj, na periferia do centro regional, define-se como rea de instalao de uma populao permanente de baixa renda, constituindo o Distrito de Vicente de Carvalho. O Distrito e as favelas localizadas na vertente continental da serra, a rea mais populosa e de desenvolvimento mais acelerado de Guaruj durante os anos 60 e 70, um mercado habitacional de baixa renda, baseado no parcelamento irregular e na ocupao selvagem. Guaruj, porm, combina a situao de cidade-dormitrio, para a atividade industrial/porturia localizada apenas parcialmente no municpio,13 com a atividade turstica, definindo uma parcela de seu territrio, desde sua origem, para o balnerio. Nesse caso, como no de Diadema, a estratgia da regulao urbanstica foi privilegiar a destinao das melhores terras atividade econmica principal e esquecer absolutamente as condies de habitao da populao trabalhadora do municpio, em um contexto de crescimento demogrfico tambm acelerado. Assim, a orla urbanizvel, alm de microzoneada de acordo com os diferentes segmentos do mercado de veraneio e, portanto, bloqueada para a ao dos mercados de baixa renda, concentrou os investimentos em infra-estrutura e urbanismo.14 Esse processo foi o responsvel por definir um padro de excluso territorial que caracteriza Guaruj, at nossos dias, com cerca de 50% de sua populao residindo em favelas. O caso de Jaboticabal tipifica uma relao entre atividade econmica e padro de urbanizao totalmente distinta. O complexo sucroalcooleiro, como o caso em geral dos setores agro-industriais, tem seu setor dinmico localizado fora do tecido urbano.15 Na lgica de localizao da agroindstria, ao contrrio dos exemplos citados acima, no tm peso as economias de aglomerao, mas, sim, a proximidade das reas de cultivo da matria-prima. Assim, no h uma concentrao em uma cidade-plo, porm espraiamento em vrias cidades da regio, onde esto localizadas as usinas.16 Por outro lado, a natureza dessa produo valoriza a terra rural produtora da matria-prima, definindo, mesmo em ciclos de expanso econmica e demogrfica, barreiras para a converso da terra rural para usos urbanos. Se tomarmos a relao entre a expanso econmica e a dinmica demogrfica, em que pese os anos 70 representarem um ciclo de expanso econmica a dcada de 1970 foi o perodo de instalao e consolidao do Pr-lcool (implantado em 1975) , o crescimento demogrfico regional (2,45% ao ano) foi inferior taxa mdia estadual (3,5%). Nos anos 80, os efeitos da recesso so bem mais fortes na Regio Metropolitana e na Baixada Santista do que na regio de Ribeiro Preto o setor sucroalcooleiro continuou expandindo sua produo ao longo da dcada, com efeitos sobre o desenho dos movimentos migratrios no Estado. A regio de Ribeiro Preto apresenta taxas ligeiramente superiores mdia estadual (2,59%, enquanto a mdia estadual de 2,02%). Os efeitos perversos do complexo sucroalcoleiro a expulso do trabalhador do campo por meio de um processo de reconcentrao da propriedade rural e a utilizao de
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uma mo-de-obra sazonal migrante durante o perodo da colheita de cana acabaram por gerar taxas de migrao e crescimento demogrfico maiores nos municpios pequenos, mais novos e menos estruturados da regio. Assim, na regio de Ribeiro Preto, os trabalhadores volantes acabaram por se fixar de forma permanente ou temporria e em condies precrias, sobretudo em Barrinha, Guariba e Pontal.17 No caso de Jaboticabal, situado na periferia do centro dinmico regional Ribeiro Preto , as taxas de crescimento demogrfico decenais so menores do que a mdia regional 1,94% a.a., nos anos 70, e 2% a.a., na dcada de 1980,18 em que pese a localizao de duas grandes usinas e uma das maiores produes de cana processada na safra de 1991/1992. Com menor presso de demanda sobre terras urbanas, e, conseqentemente, mantendo preos fundirios baixos (se comparados aos de Diadema e Guaruj) e internalizando os impostos gerados pela produo agroindustrial, os municpios tm melhores condies de investir em sua prpria estrutura urbana, definindo diferenas menores de preos relativos. Nesse caso, a populao de menor renda na cidade mesmo considerando-se os baixos salrios e a alta concentrao de renda tem mais acesso moradia adequada. Na medida em que a expanso de terra j urbanizada acompanhou relativamente de perto a expanso da demanda, no ocorreu sobrevalorizao da terra com infra-estrutura, permanecendo os preos fundirios relativamente baixos e, portanto, acessveis a faixas mais amplas do mercado. A conseqncia do que apresentamos anteriormente uma menor excluso territorial. Entretanto, tal modelo s tem se sustentado em uma escala regional, em que a precariedade urbanstica, ausente na cidade, concentra-se em outros pontos da aglomerao urbana. Alm disso, desde meados dos anos 70, o complexo sucroalcooleiro, que constituiu a principal base econmica do modelo de urbanizao que acabamos de descrever, tem sido objeto de uma poltica nacional de sustentao de preos mnimos do lcool, mediante fortes subsdios sazonais, o que leva a grandes dvidas quanto sua sustentabilidade.
17 Barrinha,em 1970, tinha uma populao de 8.430 habitantes e cresce a taxas de 4,07% e 3,79% nas dcadas subseqentes. Guariba inicia a dcada de 1970 com 11.000 habitantes e cresce anualmente 5,14% e 3,895% nas dcadas subseqentes. 18 De acordo com os Censos Demogrficos de 1970, 1980 e 1991 IBGE.
LEGISLAO URBANSTICA, MERCADOS E POLTICA

Da comparao dos casos de Diadema e Guaruj depreende-se claramente a importncia do perfil poltico da administrao municipal para a conformao de uma estratgia de regulao e sua relao com os padres de excluso social. Os estudos de caso demonstram que as duas cidades chegam aos meados dos anos 80 com altos ndices de excluso territorial, revelados tanto nos indicadores de cobertura de infra-estrutura, como no nmero e porcentagem da populao favelada. Em ambas as situaes ocorreu um crescimento demogrfico acelerado durante mais de duas dcadas,19 parte de um mesmo movimento macrorregional, que se irradiou da Regio Metropolitana. Nos dois casos, uma legislao urbanstica do tipo zonal foi implementada nos anos 70, e o mercado residencial de baixa renda floresceu na mais absoluta informalidade. Nos anos 80, porm, as duas experincias comeam a distanciar-se: enquanto em Diadema h um investimento claro, por parte da administrao municipal, para reverter a excluso territorial, em Guaruj ela se aprofunda. Alm dos esforos de regularizao, investimentos macios em infra-estrutura e urbanizao de favelas, Diadema promove uma reforma em sua estratgia de regulao, introduzindo em seu Plano Diretor instrumentos muito claramente destinados a ampliar a oferta de terra urbanizada para o mercado habitacional de baixa renda.
19 Embora, no caso de Diadema, as taxas de crescimento tenham sido ainda muito maiores.
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20 A referncia aqui ao IPTU progressivo/edificao compulsria, ZEIS e solo criado.
Guaruj tambm promove revises em seu Plano Diretor, porm so acertos pontuais no interior da mesma ordem urbanstica, acomodando presses e disputas por alteraes locais de potencial de aproveitamento e reprodutibilidade do solo, comandadas pelos agentes envolvidos na produo do mercado de residncias de veraneio. Ou, como o caso das ZBD-1 (Zona de Baixa Densidade 1), criando um eufemismo que em termos de normas urbansticas, nada corresponde realidade dos assentamentos , para designar, posteriormente, ocupaes de fato. A diferena entre as duas experincias e seus resultados de natureza eminentemente poltica. A interveno antiexcluso territorial , no caso de Diadema, fruto da organizao e da presso dos moradores de casas e bairros precrios que, em 1982, logram ganhar grande expresso no governo local, ao eleger um partido com grande identidade sindical e com o movimento popular. A partir desse momento, tornam-se interlocutores permanentes da poltica urbana na cidade, participando das negociaes em torno da estratgia de regulao e das decises sobre os investimentos. No caso de Guaruj, a poltica urbanstica no reconhece os moradores de casas e bairros precrios como interlocutores, mas como objeto de uma poltica que no os inclui. Com isso, sua posio sempre marcada como marginal. Tal diferena salientada mesmo quando os dois governos decidem adotar legislaes especiais de interesse social e urbanizar favelas. Em Diadema, as ZEIS so uma oportunidade para que as cooperativas autogeridas comprem a terra e viabilizem sua moradia, no apenas porque foram concebidas com esse objetivo, mas tambm porque o governo municipal intermediou as negociaes e abriu possibilidades de financiamento para o setor. J a legislao de interesse social de Guaruj foi desenhada tendo como alvo e interlocutor o incorporador/loteador em crise com o mercado de alta renda, abrindo para esse um novo mercado formal. Trata-se, nos dois casos, de uma ampliao do mercado formal na direo de faixas de renda mais baixas, porm, no caso de Guaruj, ele acaba sendo apropriado por um mercado de renda mais alta do que o pblico de interesse social. No caso de Jaboticabal onde a disputa pela terra urbana pouco expressiva , a regulao tem menor incidncia na destinao do territrio aos diferentes grupos sociais. Nesse caso, um governo de perfil democrtico popular, comprometido com a redistribuio da renda urbana e preocupado em assegurar condies urbanas dignas para o conjunto dos cidados, elabora um conjunto de regras de uso e ocupao do solo coerentes com essa finalidade.20 Entretanto, a essas proposies no correspondia uma base poltico-eleitoral organizada, capaz de sustent-las ou mesmo que explicasse tal demanda. Dessa forma, ao mudar a gesto, a maior parte dos instrumentos urbansticos com esse perfil foi revogada (solo criado, IPTU progressivo) ou simplesmente no foi regulamentada ou aplicada ( o caso da edificao compulsria e da ZEIS). O exemplo de Jaboticabal demonstra que no basta uma transformao na cultura urbanstica dos tcnicos da rea de planejamento, ou mesmo a existncia de instrumentos urbansticos que possam ser mobilizados para polticas redistributivas: no grau de organizao, mobilizao e capacidade de interferncia nos rumos da poltica urbana local da populao tradicionalmente excluda que reside a possibilidade de sucesso de uma poltica desse tipo. O impacto da aplicao dos instrumentos est na forma pela qual esses so apropriados e no somente no seu desenho. evidente que a permeabilidade maior ou menor de um governo local a que diferentes agentes sociais se constituam como interlocutores reais de uma poltica urbanstica tem grande peso nas possibilidades reais de apropriao dos instrumentos por parte desses agentes. Por tal razo, no indiferente o perfil poltico da
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administrao municipal e mesmo a cultura urbanstica dos meios tcnicos, na medida em que esses podem abrir espaos reais de inverso da equao poltico territorial nas cidades. O prprio exemplo de Jaboticabal demonstra que, mesmo limitada, a ao via regulao no caso, por meio de uma legislao de parcelamento que permite o uso dos padres praticados nos bairros populares para o conjunto da cidade pode expressar polticas menos excludentes.
CONCLUSES
1 A conduo da pesquisa refora a hiptese de que a regulao urbanstica tradicional baseada no estabelecimento de zonas intra-urbanas, diferenciadas por meio de coeficientes de ocupao, aproveitamento e verticalizao especficos no se mostrou eficiente no sentido de combater a excluso social: pelo contrrio, pde consolidar territrios em que essa excluso se legitima. 2 Prticas que incorporam uma leitura do espao urbano que o reconhecem como territrio de disputas, desequilbrios e desigualdades e pressupem o Estado como agente mediador dos conflitos e promotor de incluso social e espacial demonstram que h espao para reformas no campo da regulao urbanstica, com efeitos democratizantes concretos sobre os mercados de terras, a legalidade e a cidadania.
Raquel Rolnik, arquiteta, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Pontifcie Universidade de Campinas. E-mail: polis@polis.org.br
ANEXO
GRFICO
1 - Distribuio da regulao urbanstica x excluso territorial no Estado de So Paulo, com legislao urbanstica aprovada at 1991.
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TABELA
Local Bragana Paulista Jaboticabal Valinhos Juquitiba Diadema S. J. dos Campos Vrzea Paulista Barretos Votorantim Taubat S. Brb. dOeste Jales Suzano Mogi-Guau S. J. do Rio Preto Votuporanga Praia Grande Santos Penpolis Araraquara Jundia Socorro Araras S. Rosa Viterbo Campos Jordo Lorena Pres. Prudente Americana Cotia Guaruj Lins Franca Itatiba Leme Po Cruzeiro Santa Isabel Mogi das Cruzes Limeira Franco da Rocha Aruj Mato So Vicente Santo Andr Itu Piracicaba S. Cruz do R. Pardo Cubato Ribeiro Preto Jacare S. Joaq. da Barra Sorocaba Pindamonhang. Guarulhos Ribeiro Pires Campinas Guara Salto Hortolndia
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1 - Ranking da regulao urbanstica por cidade no Estado de So Paulo

Total 25,00 25,00 24,00 23,50 22,75 22,75 22,00 22,00 22,00 21,50 21,50 21,25 20,75 20,50 20,50 20,50 20,00 19,75 19,75 19,00 18,50 18,50 18,25 18,00 18,00 18,00 17,75 17,50 17,50 17,25 17,25 17,25 17,00 16,50 16,50 16,25 16,00 16,00 15,75 15,50 15,00 15,00 15,00 14,75 14,75 14,75 14,75 14,75 14,50 14,50 14,50 14,00 14,00 14,00 14,00 14,00 14,00 14,00 13,75 Popul. 109.863 62.952 75.868 20.276 323.221 450.231 78.093 104.782 87.186 220.179 161.020 43.793 180.703 114.555 323.418 69.831 150.574 412.288 51.415 163.831 293.237 30.926 95.943 20.213 35.999 73.277 177.236 156.310 127.047 226.185 60.720 266.909 71.297 77.751 84.843 72.118 41.379 314.947 230.292 87.879 50.754 65.721 279.620 625.294 122.544 302.605 38.066 96.486 452.804 168.030 40.090 431.370 114.092 972.766 100.335 907.996 33.105 86.631 114.885 Reg. Adm. Campinas Ribeiro Preto Campinas Metropolitana Metropolitana S. J. dos Campos Campinas Barretos Sorocaba S. J. dos Campos Campinas S. J. do Rio Preto Metropolitana Campinas S. J. do Rio Preto S. J. do Rio Preto Santos Santos Araatuba Central Campinas Sorocaba Campinas Ribeiro Preto S. J. dos Campos S. J. dos Campos Pres. Prudente Campinas Metropolitana Santos Bauru Franca Campinas Sorocaba Metropolitana S. J. dos Campos Metropolitana Metropolitana Campinas Metropolitana Metropolitana Central Santos Metropolitana Sorocaba Campinas Marlia Santos Ribeiro Preto S. J. dos Campos Franca Sorocaba S. J. dos Campos Metropolitana Metropolitana Campinas Barretos Sorocaba Campinas Local So Carlos Mongagu Bebedouro Cerquilho Sant. do Parnaba Rio Claro Embu-Guau So Paulo Assis Bauru S. Bern. do Campo Emb Botucatu Marlia Fernandpolis Porto Feliz So Sebastio Mau Salto de Pirapora Francisco Morato Rio Gde. da Serra Conchal Igarau do Tiet Caraguatatuba Indaiatuba So Roque Morro Agudo Gara Vinhedo Catanduva Cajamar Taquarituba Descalvado Barra Bonita Pereira Barreto S. Rita do Passa 4 Caapava Santo Anastcio Itapeva Amrico Brasiliense Atibaia Iguape Amparo Cachoeira Paulista Cndido Mota Itpolis Vargem Gde do Sul Andradina Monte Mor Itupeva Rancharia Batatais S. Cruz Palmeiras Osvaldo Cruz Cajati Santa Branca Rio das Pedras Paraguau Paulista Rosana Total Popul. Reg. Adm. 13,75 175.295 Central 13,50 26.945 Santos 13,50 72.620 Barretos 13,50 24.875 Sorocaba 12,75 40.897 Metropolitana 12,75 153.025 Campinas 12,50 42.556 Metropolitana 12,50 9.811.776 Metropolitana 12,50 83.074 Marlia 12,50 293.026 Bauru 12,50 658.791 Metropolitana 12,25 195.676 Metropolitana 12,00 100.826 Sorocaba 12,00 177.503 Marlia 11,50 59.037 S. J. do Rio Preto 11,50 42.649 Sorocaba 11,50 39.221 S. J. dos Campos 11,25 344.684 Metropolitana 11,00 30.491 Sorocaba 10,75 106.909 Metropolitana 10,75 34.771 Metropolitana 10,75 22.603 Campinas 10,50 23.085 Bauru 10,00 67.083 S. J. dos Campos 10,00 122.159 Campinas 10,00 60.992 Sorocaba 10,00 23.308 Franca 9,75 40.437 Marlia 9,75 38.606 Campinas 9,75 100.913 S. J. dos Campos 9,50 42.375 Metropolitana 9,00 20.028 Sorocaba 9,00 25.237 Central 8,00 32.802 Bauru 8,00 25.340 Araatuba 8,00 24.837 Central 8,00 68.075 S. J. dos Campos 7,25 20.888 Pres. Prudente 6,00 77.656 Sorocaba 5,50 22.601 Central 5,25 93.186 Campinas 5,00 26.016 Registro 5,00 55.239 Campinas 5,00 25.469 S. J. dos Campos 5,00 28.220 Marlia 4,75 36.220 Central 4,75 34.069 Campinas 4,50 53.586 Araatuba 4,00 30.892 Campinas 4,00 20.589 Campinas 3,25 28.281 Pres. Prudente 3,25 47.978 Franca 3,00 23.965 Campinas 2,50 29.668 Pres. Prudente 1,00 26.763 Registro 1,00 20.093 S. J. dos Campos 1,00 22.248 Campinas 0,00 37.555 Marlia 0.00 21.813 Pres. Prudente
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TABELA
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2 - Agrupamento de municpios por percentual de adequaes ndice de excluso territorial

Municpio Batatais Barra Bonita Cerquilho Descalvado So Jos do Rio Preto Lins Itpolis Penpolis Araras Santa Rita do Passa Quatro Vargem Grande do Sul Socorro Ribeiro Preto Jaboticabal Rio Claro So Carlos Amparo Catanduva Araraquara Bebedouro Mogi-Guau Bauru Santos Santa Rosa do Viterbo Assis Pereira Barreto Marlia Botucatu Barretos Osvaldo Cruz So Joaquim da Barra Limeira Campinas Fernandpolis Gara Americana Rio das Pedras Guara Franca Jales Piracicaba Santa Cruz do Rio Pardo Cruzeiro Cachoeira Paulista Mato Leme Paraguau Paulista Itatiba Santa Cruz das Palmeiras Amrico Brasiliense Presidente Prudente Igarau do Tiet Rancharia Valinhos Santo Anastcio Jundia Porto Feliz Vinhedo % Adequ. 74,00 73,39 71,61 71,58 70,72 70,13 69,87 69,50 68,84 68,14 67,70 67,62 67,61 67,51 67,50 67,14 66,51 66,46 65,71 65,58 65,43 65,22 65,12 64,61 64,42 64,32 64,28 64,08 63,96 63,87 63,64 63,12 62,67 62,07 62,06 62,02 61,60 61,56 61,40 61,30 61,30 61,08 61,03 60,95 60,80 60,34 59,93 59,50 58,95 58,88 58,62 57,93 57,41 57,11 56,83 56,66 56,42 56,19 Grupo Municpio Morro Agudo Itu So Jos dos Campos Sorocaba Taubat Lorena Indaiatuba Santa Brbara d'Oeste Santo Andr Caapava Votuporanga So Paulo S. Bernardo do Campo Bragana Paulista Conchal Taquarituba Pindamonhangaba Salto Andradina Santa Branca Jacare Votorantim Mogi das Cruzes So Roque Itapeva Ribeiro Pires Cndido Mota Salto de Pirapora Itupeva Po Santa Isabel Mau Campos de Jordo Atibaia Guarulhos Iguape Guaruj Vrzea Paulista Diadema Suzano Monte Mor Monguagu Cajamar Franco da Rocha So Sebastio Caraguatatuba So Vicente Santana do Parnaba Embu Cotia Praia Grande Rio Grande da Serra Cubato Francisco Morato Juquitiba Aruj Embu-Guau % Adequ. 55,99 55,88 55,87 55,76 55,60 55,52 55,31 55,14 54,88 54,11 54,11 53,75 53,51 53,40 52,57 52,22 52,06 50,18 49,90 48,46 47,41 47,11 46,56 45,90 45,38 43,57 42,96 39,46 38,39 37,34 37,17 37,03 36,65 36,38 34,46 34,34 34,11 33,38 31,80 31,44 31,14 30,17 30,12 28,89 28,36 26,88 26,00 25,92 23,06 20,64 18,14 16,94 10,07 7,46 6,45 6,26 1,30
Grupo
Fonte: Censo Demogrfico 1991/Tabulao Aurlio Caiado
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A B S T R A C T This paper refers to the results of the research project Effects of the Implementation of New Land Use Controls in the Cities of So Paulo State. It raises the following question: ten years after the introduction of the new Constitution whose text includes new urban land use controls aimed at increasing land and housing for the poor what has happened in cities of over 20.000 inhabitants concerning Master Plans and land use regulation procedures? What is the form and quality of the process which has led to these plans? Do the new controls, where in use, allow new ways of managing urban conflicts? The research looks into the current legislation situation in these cities through a series of questions. The concept of territorial exclusion is defined, meaning how much of the local population lives in precarious conditions regarding urban infra-structure and housing conditions. In the second part, three case studies were conducted in the cities of Guaruj, Diadema and Jaboticabal studying more thoroughly the relations between different local economic models, land regulation processes and territorial exclusion. K E Y W O R D S Urban planning; urban planning regulations; urban reform; urbanism.
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O URBANISMO NO RECIFE:
ENTRE IDIAS E REPRESENTAES
VIRGNIA PONTUAL
R E S U M O A pretenso polemizar sobre o entendimento de modernizao como processo cumulativo e complementar de idias e afirmar o de atualizao e diferenciao das regras e preceitos urbansticos, de modo a assegurar o ordenamento citadino, assim como discutir a permanncia dessas regras na atualidade; ou melhor, o paradoxo entre continuar afirmando o saber urbanstico, fundado nas teorias da modernidade, e prescindir desse saber, dada a inexistncia de um outro modo de promover o ordenamento e o controle da cidade. O caminho adotado foi o de reconstituir as idias dos urbanistas, objetivadas nos planos urbansticos elaborados nos anos 30 e 50 no Recife. Nos anos 30, os planos urbansticos introduziram, principalmente, os preceitos dos Ciams, cujos autores foram Domingos Ferreira (1927), Nestor de Figueiredo (1932), Atlio Corra Lima (1936) e Ulha Cintra (1943). Nos anos 50, as idias propugnadas traduziram, entre outros, os preceitos do Movimento de Economia e Humanismo, apresentados no estudo de Lebret (1954) e nas diretizes de Baltar (1951). A escrita de tal narrativa compara esses planos explicitando as diferentes concepes e representaes do Recife e coloca em discusso a permanncia desses saberes em relao emergncia de outros na atualidade. P A L A V R A S - C H A V E Histria; modernizao; saber; urbanismo; representaes.
INTRODUO
A gnese da modernizao da cidade do Recife remonta ao sculo XIX, porm no se constituiu num processo em que sucessivamente foram elaboradas representaes e realizadas intervenes modificadoras na fisionomia da cidade. Como bem mostrou Moreira (1994), a modernizao do Recife teve origem no governo do conde da Boa Vista (meados do sculo XIX). O segundo perodo modernizador ocorreu entre 1909 e 1913, com um extenso programa de planos e obras: Plano de Saneamento do Recife; reforma completa do Bairro do Recife; reaparelhamento do porto; e incremento das aes higienistas, com a reorganizao da Inspetoria de Hygiene. Posteriormente, entre 1922 e 1926, no governo Srgio Loreto, presenciaram-se as obras de expanso urbana na periferia, com a urbanizao do Derby, a construo da avenida Boa Viagem e a reforma de vrios largos e praas nos ncleos suburbanos. Porm, a modernizao empreendida no Estado Novo no consistiu a ltima fase, como foi afirmado por Moreira, nem as citadas pocas modernizadoras se estabeleceram segundo um processo cumulativo e complementar; mas por efeito da atualizao e diferenciao de planos urbansticos. Essa noo de modernizao est subjacente articulao saberpoder, portanto, aos dispositivos da sociedade disciplinar, cuja materialidade mais expressiva o Panptico de Bentham. Segundo Deleuze, tal dispositivo age como causa imanente no unificadora cujo efeito a atualiza, integra e diferencia (1988, p.46-8). Dessa forma, a motivao e o desejo do controle, da dominao na cidade, incitam prticas dos detentores do saber e
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do poder, cujos efeitos retroagem sobre elas, alterando-as, ou seja, fazendo aparecer outras e novas prticas. Nesse sentido, a noo de modernizao, aplicada concepo do futuro citadino, significa a atualizao e diferenciao das regras e preceitos urbansticos, de modo a assegurar o controle e a dominao da cidade. Para essa discusso, o caminho adotado foi o de reconstituir as idias dos urbanistas, objetivadas nos planos urbansticos elaborados nos anos 30 e 50 no Recife. Nos anos 30, os planos urbansticos introduziram, principalmente, os preceitos dos Ciams, traduzidos por Domingos Ferreira (1927), Nestor de Figueiredo (1932), Atlio Corra Lima (1936) e Ulha Cintra (1943). Nos anos 50, as idias propugnadas pelos urbanistas traduziram, entre outros, os preceitos do Movimento de Economia e Humanismo que esto apresentados no estudo de Lebret (1954) e nas diretizes de Baltar (1951). A escrita dessa narrativa compara esses planos, explicitando as diferentes concepes e representaes do Recife, e coloca em discusso a permanncia desses saberes em relao emergncia de outros na atualidade.
A INFLUNCIA DA LGICA POSITIVISTA

Entre os anos 20 e 30, presenciou-se no Recife um ambiente de efervescncia cultural favorvel ao modernismo. Os eventos ocorridos na cidade irradiavam-se por todo o Nordeste, dado que ela exercia posio de centro cultural da regio. Entre eles, tiveram maior destaque: a arquitetura de Luiz Nunes, a formao do grupo da Revista do Norte, o movimento Ciclo do Recife, o Movimento Regionalista, de Gilberto Freyre, e a diversificao do ensino superior (Souza Barros, 1972). No bojo desse ambiente, foram introduzidos e traduzidos os preceitos do modernismo na arquitetura e no urbanismo e, entre os dispositivos tcnicos, os planos urbansticos elaborados por Domingos Ferreira, Nestor de Figueiredo, Atlio Corra Lima e Ulha Cintra foram os que deram maior visibilidade aos preceitos do urbanismo moderno. O PLANO DE DOMINGOS FERREIRA O engenheiro Domingos Ferreira (1927) pertencia Seo Tcnica da Prefeitura do Recife. Seu plano para o bairro de Santo Antnio previa aberturas de vias, desapropriaes de prdios e terrenos e, ainda, isenes de taxas e pagamentos de licena para novas construes. Sua proposta inicial, posteriormente revisada e ajustada ao sistema de esgoto existente, resultou em outro projeto. Porm, os dois planos de Domingos Ferreira no diferem em sua concepo geral. O que mudou de uma proposta para outra foram as posies e larguras de algumas ruas a serem abertas. A credibilidade do plano devia-se ao fato de o seu autor ser um conhecedor da cincia urbanstica e, portanto, estar fundamentado na racionalidade cientfica. Para Domingos Ferreira, a reforma do bairro de Santo Antnio representava, alm de uma mera soluo do problema de trfego, o progresso da cidade. A sua concepo sobre plano urbanstico fundava-se, principalmente, no gosto esttico, lastreado no conhecimento da realidade por meio da planta da cidade e por teorias urbansticas vindas da Europa. Durante a administrao municipal de Lauro Borba, este solicitou ao Clube de Engenharia um parecer sobre o plano elaborado pelo engenheiro Domingos Ferreira. Com a entrega do parecer ao Executivo municipal, instaurou-se o debate entre o engenheiro e
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os signatrios do referido documento em torno das propostas de reforma e embelezamento do bairro de Santo Antnio. O PLANO DE NESTOR DE FIGUEIREDO O arquiteto Nestor de Figueiredo, tomando conhecimento da polmica entre os engenheiros autores dos planos de reforma do bairro de Santo Antnio, deu a sua contribuio ao apresentar um trabalho sobre o mesmo tema no IV Congresso Pan-Americano de Arquitetos. Posteriormente, foi ele convidado pelo prefeito Lauro Borba para vir ao Recife e projetar o crescimento da cidade. Em entrevista imprensa, em 3/9/1931, esse arquiteto falou sobre as principais diretrizes do seu plano de remodelao do bairro de Santo Antnio e das influncias recebidas de urbanistas europeus e americanos:
Muitas pessoas supem que projetar o plano de desenvolvimento sistematico e embellezamento de uma cidade o mesmo que determinar obras urbanas de execuo imediata Devemos de comeo declarar que nenhum plano de remodelao de cidade traado sem objetivo economico. Ele pode no momento determinar um certo dispendio, mas a sua finalidade economica resultar posteriormente pelo aumento progressivo dos valores urbanos e pela defeza dos prejuizos resultantes do desenvolvimento desordenado das cidades construidas ao acaso (Dirio da Manh, de 3/9/1931, conferncia de Nestor de Figueiredo.)
O objetivo central era o progresso da cidade, decorrente da ordenao do seu crescimento construtivo. No estabelecer uma certa composio na expanso arquitetnica da cidade resultava em prejuzos futuros imprevisveis; poupar recursos financeiros no momento presente significava, na viso de Figueiredo, prejuzos econmicos de maior monta depois. O arquiteto ainda destacava, em sua exposio, como paradigmas de atuao urbanstica, o francs Haussman, o austraco Sitte, alm do alemo Stubben. O plano, ao prever o futuro, criava a idealizao prpria ao contexto do Ps-Guerra, como afirma Koop (1990), pois se referenciava em dispositivos racionalizadores, cujos efeitos seriam o controle do caos e o apaziguamento dos conflitos citadinos. Portanto, cabia propagar que a cidade sem plano era a desordem proporcionada pelas aes isoladas e pela inexistncia de viso do todo:
Sem um plano coordenador da logica do seu desenvolvimento a cidade espandia-se de acordo com a vontade izolada de cada indivduo. Grandes obras publicas foram executadas, estudando-se apenas os detalhes, sem conexo com o resto urbano. Edificios publicos foram erguidos nos locaes menos indicados. Vrias ruas particulares foram projetadas e executadas izoladamente, sem se pensar no conjunto edificado, resultando dessa anomalia a creao de um verdadeiro labirinto de vias de comunicao defeituosas e comprometendo seriamente o ponto de vista estetico da cidade. O grande centro distribuidor da cidade, a sua verdadeira sala de visita, que a Praa da Independncia hoje um logradouro mesquinho pelas suas dimenses reduzidas, sem nenhuma concepo de equilibrio na composio das massas arquitetonicas e constituindo com as ruas que esto nas suas imediaes, verdadeiro centro de atropelo e congestionamento de transito geral No entanto, estabelecido o plano geral de remodelao, este centro ser transformado numa das mais belas recepes da cidade, que dificilmente encontraremos outras semelhantes (Idem.)
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A racionalidade tcnica imanente ao plano representava no s a ordenao espacial como a beleza prefigurada para a cidade. Os sentidos de harmonia e beleza tornaram-se indissociveis como possibilidade e desejo de uma cidade do amanh. Por ocasio da visita de Nestor de Figueiredo, foi criada pelo prefeito Lauro Borba a Comisso Consultiva do Plano da Cidade, em 11 de agosto de 1931, tendo por atribuies preparar pareceres cujos subsdios auxiliariam Figueiredo na elaborao do plano e na fiscalizao da administrao municipal quanto ao cumprimento das propostas. A Comisso era composta por representaes de instituies governamentais e de organizaes profissionais e corporativas, ou seja, por intelectuais, a maioria deles engenheiros. Nestor de Figueiredo apresentou o Plano de Remodelao e Extenso da Cidade do Recife Comisso em 4 de fevereiro de 1932. Dele constam o zoneamento funcional e a estrutura viria radial-perimetral. Essa estrutura seria composta por duas radiais e trs perimetrais. As radiais partiriam simetricamente da Praa da Independncia, uma ligando o centro zona oeste, e a outra ligando o centro aos bairros da zona sul da cidade, enquanto as trs perimetrais fariam as seguintes integraes: uma articularia a estao ferroviria central com a parte sul do porto; outra ligaria Olinda e Boa Viagem; e a terceira, partindo do Largo da Paz, atingiria Casa Amarela. Outros elementos merecem ser salientados, como os ndices urbansticos, o sistema de parques e jardins e a ampliao da rea porturia. Posteriormente, alguns membros da Comisso do Plano da Cidade emitiram crticas quele desenho preliminar, tendo sido mais contundentes as dos engenheiros Domingos Ferreira e Jos Estelita. A crtica desse ltimo ao plano do arquiteto Nestor de Figueiredo centrou-se no partido construtivo escolhido para as quadras e os ptios internos, fechados por blocos de edifcios. O plano de Nestor de Figueiredo, embora referendado pela Comisso do Plano da Cidade e aprovado por decreto municipal, foi, no ano de 1935, revogado, e a Comisso dissolvida, como modo de aplacar as querelas entre os detentores do saber urbanstico. O PLANO DE ATLIO CORRA LIMA Nesse mesmo ano, o urbanista Atlio Corra Lima foi convidado pelo governador Carlos de Lima Cavalcanti para dar parecer sobre o plano de autoria de Nestor de Figueiredo. Trs pontos foram marcantes em suas palavras: i) a necessidade da viso de conjunto da cidade; ii) a ausncia do levantamento de informaes como um pr-requisito elaborao de um plano; iii) a falta da diretriz do plano, qual seja, a que antecipava o crescimento e a ordenao do espao edificado da cidade. Atlio Corra Lima apresentou o Plano para o Bairro de Santo Antnio e o Plano de Expanso da Cidade. Entre as propostas para o Bairro de Santo Antnio, cabe destacar a do sistema virio na Praa da Independncia, por diferir daquelas apresentadas nos planos anteriores. O sistema virio proposto desviava o trfego da Praa da Independncia, substituindo a grande avenida de ligao entre essa praa e a Praa Duarte Coelho, prevista nos planos de Domingos Ferreira e Nestor de Figueiredo. O Plano de Expanso da Cidade (agosto de 1936) chegou apenas a ser apresentado como anteprojeto, compreendendo o zoneamento e o sistema virio. O modelo desse sistema era radial-perimetral, visando romper com a centralidade da forma exclusivamente radial de ento. Outros elementos foram, ainda, tratados: a expanso do porto, o parque na ilha Joana Bezerra e a estao ferroviria de passageiros.
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Diante das divergncias entre os planos de Figueiredo e de Corra Lima, foi nomeada uma Comisso do Plano da Cidade pelo prefeito Novaes Filho, em 1937, para realizar uma reviso tcnica das duas idias e a indicao de procedimentos para a continuidade dos trabalhos, com o aproveitamento mximo do realizado. O relatrio por ela produzido desaprovou o plano de Corra Lima e apresentou um Plano de Remodelao, a partir do qual a prefeitura iniciou a execuo das obras da Avenida 10 de Novembro e da Praa da Independncia. Embora tivesse sido aprovado o Plano de Reforma do Bairro de Santo Antnio, sugerido pela Comisso do Plano da Cidade, restava fazer o Plano de Expanso para o Recife, dado que o de Atlio Corra Lima havia sido sustado antes mesmo de sua concluso. AS SUGESTES DE ULHA CINTRA Reorganizada a Comisso do Plano da Cidade1 em 1942, foi sugerida, pela unanimidade de seus membros, ao prefeito a formulao de convite ao urbanista Joo Florense de Ulha Cintra (diretor de obras da prefeitura de So Paulo), para que ele viesse elaborar o plano da cidade, juntamente com a Comisso. Em junho, Ulha Cintra apresentou as Sugestes para Orientao do Estudo de um Plano Geral de Remodelao e Expanso da Cidade do Recife e, em 15 de julho de 1943, elas foram aprovadas por unanimidade pela Comisso. As sugestes compreendiam os seguintes aspectos: a remodelao do centro; a remodelao dos bairros de Santo Antnio e So Jos; a estrutura viria (o permetro de irradiao, cinco radiais e trs perimetrais); o porto e sua futura expanso, a localizao da nova estao central e o transporte ferrovirio. O esboo elaborado para o Recife era semelhante ao utilizado na cidade de So Paulo, fundado no esquema terico de viao proposto para aquela cidade em 1924, ou seja, a racionalidade tcnica no continha especificidade, era apropriada a Paris, So Paulo ou Recife:
A parte fundamental de qualquer esquema de viao naturalmente a que deve abranger o ncleo central da cidade, im de atrao para todos os efeitos de administrao, de cultura, de negcios, diverses, etc. o que nos indica o esquema terico de viao de So Paulo. Comparando com os esquemas de Moscou, Berlim e Paris, tirados dos notveis trabalhos de Hnard, ressalta imediatamente o enorme partido que podemos tirar das nossas condies atuais (Ulha Cintra, 1943, p.266.)
1 Pelo Decreto n. 102 de 3/10/1938, foi criada, em carter permanente, a Comisso do Plano da Cidade, sendo logo aps suspensos os trabalhos e s reencetados em 2/6/1942, por meio do Decreto n. 317. Nesse decreto, a Comisso foi reorganizada com carter de rgo coordenador, incumbida de prosseguir nos estudos j iniciados e de organizar em definitivo o plano regulador de expanso do Recife. (Dirio do Estado, 4/10/1938, p.23; Revista Arquivos, 1942, p.318).
Esse plano, apesar de ter-se constitudo em simples sugestes, manteve-se como referncia para a realizao de intervenes na cidade at a aprovao do Cdigo de Obras, em 1961. A INFLUNCIA DA LGICA POSITIVISTA A descrio dos quatro planos permite afirmar que o paradigma do urbanismo moderno disseminou-se como cincia urbanstica no Recife dos anos 30. Solues a problemas prementes da cidade so evidenciadas em todos os planos, tais como: a expanso da rea porturia, a localizao da estao ferroviria de passageiros, a distribuio de zonas industriais, a construo de pontes, entre outras. Dos planos discriminados, apenas o de Domingos Ferreira restringiu-se ao Bairro de Santo Antnio. Os demais estabeleceram, tambm, previses de crescimento e expanso da composio de lugares do Recife. Comparando-se os planos de Figueiredo, Corra
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Lima e Cintra, v-se que o segundo contemplava a cidade como um todo e formulava propostas para os diversos aspectos de seu ordenamento, portanto apresentava maior completude. O de Nestor detalhava as propostas do sistema virio apenas para os bairros de Santo Antnio e So Jos e dava destaque s vias radiais. Por fim, o mrito de Cintra efetiva-se no s por sua objetividade e adoo do permetro de irradiao e das perimetrais, como tambm pela ponderao no emprego do princpio da tbua rasa. Os pontos convergentes entre os citados planos so os seguintes: os desenhos eram diversos, mas o modelo radial-perimetral foi uma constante: enquanto Figueiredo destacou o sentido radial, com a abertura de largas avenidas, Corra Lima ampliou as perimetrais e Cintra adotou esse modelo, agregando seu esquema terico de viao ao permetro de irradiao; a localizao da estao ferroviria de passageiros em Cinco Pontas; os zoneamentos propostos por Figueiredo e Corra Lima, embora tivessem divises territoriais diversas, expressavam o mesmo carter funcional, isto , dividiam a cidade em lugares que tm funes exclusivas ou predominantes; os parques e jardins ou reas verdes foram previstos por todos os planos analisados. No entanto, nesse ponto, Cintra foi mais ousado, propondo duas avenidas-parques: uma ligando o Derby a Santo Amaro, ao longo do canal, e outra coincidindo com a quarta radial, ao longo das margens do Rio Capibaribe, alm de um grande parque na ilha Joana Bezerra. Alis, Figueiredo fez semelhante proposta para a citada ilha, enquanto Corra Lima props apenas uma praa como ponto de passagem da terceira perimetral. A preservao do verde existente no centro ou nos subrbios era marcante, pois, na perspectiva dos urbanistas, no final dos anos 30, a cidade no consistia, apenas, uma seqncia de casas e edificaes, mas a composio da arquitetura da construo com a arquitetura da paisagem. Propagou-se, ento, que zona verdejante era um princpio urbanstico de ordem universal, constituindo-se em elemento integrante de qualquer plano de urbanismo. Desse modo, o erudito discurso do engenheiro Jos Estelita, na inaugurao do Parque 13 de Maio, em 1939, exaltava a modernidade da cidade ao atender os novos ditames da cincia urbanstica, baseados no equilbrio entre edificao e elementos naturais o sol, o ar e a vegetao , por propiciar a regularidade das funes biolgicas da cidade. Essa era uma entre outras tantas representaes valorizadoras da cidade, compondo o sentimento de orgulho pelo Recife moderno. Recife no era s a cidade de arquitetura mesquinha e rasteira, Recife no era s lugar de moradias infectas e insalubres, Recife era a cidade das grandes avenidas, dos arranha-cus, dos parques e dos jardins, mistura certa de tijolo, gua e vegetao. Entre as divergncias verificadas nos quatro planos, tiveram destaque as seguintes: o desenho virio para a Praa da Independncia: enquanto Figueiredo acentuou a sua centralidade, dando-lhe carter monumental, Corra Lima e Cintra buscaram romper com a excessiva convergncia das ruas, mediante a descentralizao do trfego ou do permetro de irradiao; a expanso do porto: naquele momento, estavam em discusso duas propostas formuladas por engenheiros para solucionar esse problema. Corra Lima referendou a proposta de Teixeira de Mello, que aterrava a bacia de Santo Amaro ligando a ilha do Recife ao continente, enquanto Figueiredo e Cintra adotaram a que exclua tal ligao. Os planos concebidos eram imagens de uma cidade futura, bela e radiosa, onde a monumentalidade se interligava com aspectos tcnicos, prticos e funcionais, e cujo resultado deveria ser uma cidade ordenada e disciplinada, em oposio ao caos da cidade es94 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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pontnea e intuitiva. O paradigma adotado nos planos para o Recife foi o da cidade funcional,2 ordenada segundo as funes de habitar, trabalhar, circular e descansar; da a nfase na abertura de vias, no estabelecimento de avenidas-parques, alm de outros parques e jardins, e na definio de zoneamentos nos quais cada lugar da cidade se caracterizaria por uma nica funo. Outro preceito do urbanismo moderno, empregado extensivamente no bairro de Santo Antnio, foi o princpio da tbua rasa,3 ou seja, em uma cidade de ruas estreitas e tortuosas, imagem de uma sociedade pr-industrial, no h o que preservar, no h o receio de demolir. Entretanto, tal princpio no era unnime entre os urbanistas da poca. Por exemplo, o gatepac parecia no assumir indistintamente o princpio da tbua rasa: o que denota o texto sobre o plano da futura Barcelona.
No se puede pretender modernizar la ciudad vieja; es en cambio necesario higienizarla y enlazarla con comunicacin, dejando los principales monumentos rodeados de las construcciones actuales, al lado de las cuales aqullos nos dan perfecta idea de su escala, cosa que perderan si se llevasen a cabo las grandes plazas y vas proyectadas (AC/GATEPAC, 1931-1937, n.1, p.20.)
2 Sobre Cidade Funcional, ver o IV Congresso Internacional de Arquitetura Moderna in AC/GATEPAC, 19311937. (AC-5, p.17 e AC-12, p.12). 3 Segundo Koop (1990, p.125), Le Corbusier teria viajado, em 1928, Unio Sovitica e mantido contato com M. Lubimov, absorvendo as reflexes em curso no pas, e passa a defender o princpio da tbua rasa, que consiste a adoo da demolio, sem contestaes, do existente tecido urbano das cidades, das tradies e estilos arquitetnicos ento em voga, dos modos de funcionar da cidade, enfim dos hbitos do homem antigo.
Destruir era consensual, com vista abertura das avenidas do Bairro de Santo Antnio, mas no era consensual a extino dos mocambos. Lira (1994) mostrou no haver uma unidade na representao do mocambo nos anos 30 no Recife, destacando a romantizao dos pensamentos de Gilberto Freyre e Josu de Castro, por denotarem uma representao idealizada da origem, de um universo primitivo em estado de harmonia ecolgica (Lira, 1994, p.53). Essas representaes no eliminavam a existncia de outros pensamentos que condenavam o mocambo e defendiam a casa popular. A luta contra o mocambo estava associada a outro requisito inerente a uma cidade moderna: a salubridade, no caso particular da geografia do Recife, com o aterro dos alagados. A salubridade era um componente muito forte no imaginrio do recifense dado que a cidade originria de um stio deltaico , era uma aspirao histrica registrada j desde os passos urbanizadores de Maurcio de Nassau, seguidos do admirvel Plano de Saturnino de Brito. A onda urbanizadora modernista no podia prescindir do tema da salubridade. Assim, drenar canais e aterrar os alagados e baixios da cidade conjugadamente destruio do mocambo constituiu um s e valoroso objetivo.
Destruir mocambos no Recife, habitados ou no, e substitu-los por casas higienizadas fazer urbanismo, combater endemias ( Jornal do Commercio, 23/3/1946, coluna de Mrio Melo.) Registramos que ha um programa definido em favor da casa popular, ao mesmo tempo que se eliminam do centro da cidade grupos de habitaes miseraveis, que a hygiene e a esthetica urbana no podiam mais admitir (Diario de Pernambuco, 22/4/1938, coluna de Anbal Fernandes.)
Os aplausos poltica de erradicao dos mocambos eram generalizados e unnimes em toda a imprensa de ento. Destruir mocambos era tratar da tuberculose, da febre tifide, da mortalidade infantil, era tratar de engenharia sanitria e hidrulica, era extinguir os focos de indisciplina e de fermento revolucionrio.4 Cabia, pois, esquadrinhar as reas ocupadas pelos mocambos. O esquadrinhamento realizado pela Comisso Censitria dos
4 Diario de Pernambuco, 16/2/1938, O problema da habitao popular.
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5 A Comisso foi criada por Agamenon Magalhes com o Decreto n. 182 de 17/9/1938.
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Mocambos do Recife,5 em 1939, no foi o primeiro. Desde 1913, realizavam-se recenseamentos de modo a conhecer o mal a ser controlado e combatido. Destruir mocambos significava construir vilas operrias, habitaes econmicas, casas populares. A verticalizao constituiu para muitos uma das principais representaes de progresso, sendo propagada a necessidade de incentivar a instaurao de um padro construtivo verticalizado, em oposio ao ento vigente, segundo o qual as casas pareciam confundir-se com o solo, amesquinhando e conferindo um ar tristemente suburbano cidade. Entretanto, se a verticalizao e as grandes densidades construtivas eram propagadas por uns e condenadas por outros, restringia-se tal tenso aos lugares onde o modelo buscado era de impessoalidade, elegncia e monumentalidade. Nos lugares suburbanos, o modelo mudava para o da cidade-jardim. A ressonncia do iderio do movimento moderno europeu na arquitetura e no urbanismo, na cidade do Recife dos anos 30, adquiriu visibilidade por meio dos planos de reforma e expanso, principalmente por incorporarem a noo de previso e o modelo funcional de cidade, seja na adoo do princpio da tbua rasa, seja na definio do sistema virio, seja no estabelecimento do zoneamento por reas com funes exclusivas, seja na adoo da salubridade e higienizao insolao, ventilao e iluminao dos espaos fechados e abertos , seja na preferncia pelo padro verticalizado das edificaes, seja na opo pelas grandes concentraes urbanas, mesmo restritas aos lugares centrais, seja na valorizao do elemento natural com parques, praas e jardins. Embora cumprissem os princpios dos Ciams, questes como habitao mnima e cidade-jardim tinham formulaes diversas. A habitao mnima no constava dos discursos dos urbanistas. A casa operria ou popular apareceu como contraponto do mocambo e no representava sentidos de justia e igualdade social. Seria foroso identific-la com as famosas Siedlungen alems (vilas operrias dos anos 20), ou com a noo de racionalizao da moradia e das tarefas domsticas pregadas pela delegao alem junto com Corbusier, no 2 Ciam (Frankfurt, 1929). O modelo de cidade-jardim estava sempre referendado nos discursos e nas propostas, no se verificando discordncia quanto sua utilizao em reas afastadas do centro. Esse modelo, que significava a possibilidade de estender o modo de viver do campo para a cidade, era, em grande parte, o ideal de morar dos letrados recifenses. Dessa forma, afastava-se, tambm, essa representao das concepes que preponderaram no 3 Ciam (Bruxelas, 1930). Ia-se mais ao encontro das concepes da Cidade Verde de Moscou, publicadas pelo Gatepac (AC1, 1931). A importncia e a evidncia desses preceitos para os detentores do saber deviam-se conformidade no atendimento das necessidades da cidade, mas, principalmente, constituam objetivaes da racionalidade tcnica, cerne das teorias urbansticas em voga nos anos 30. A cidade, resultado da aplicao do iderio do urbanismo moderno, fascinava os urbanistas do Recife, nos anos 30, na medida em que configurava o progresso citadino, mesmo sendo uma imagem fabricada com o lpis e o papel. Diante do fantasma da cidade colonial, associado ao temor de perder o Recife a terceira posio entre as grandes cidades brasileiras, apresentava-se o plano de reformas, de remodelao ou de expanso, para os urbanistas e jornalistas, como a estratgia possibilitadora de um futuro promissor, mediante a previso de regras. O plano significava o modo de recuperar o caos, a sublimao do conflito, a cidade ordenada, sem desperdcios ou disfunes generalizadas, enfim, a dominncia da lgica positivista da cultura burguesa.
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O PLANEJAMENTO HUMANISTA DOS ANOS 50

O perodo que se segue queda do Estado Novo e se prolonga pela dcada de 50 foi, tambm, de grande efervescncia poltico-cultural no Recife. As contribuies multiplicaram-se, e o novo, marcado pela tnica da cultura popular, ao lado da permanncia do regionalismo freyriano, forjou a riqueza cultural recifense. O bulioso ambiente cultural, aninhado na euforia democrtica, contou com a reanimao ou o surgimento de inmeros grupos artsticos, entre os quais tiveram maior destaque: a Sociedade de Arte Moderna do Recife (SAMR), fundada em 1948 por Abelardo da Hora, entre outros, e cuja diretriz de trabalho era o povo e as manifestaes da cultura popular (Hora, 1986, p.13); o Teatro do Estudante de Pernambuco (TEP), formado por sugesto de Hermilo Borba Filho, em 1946, uma tentativa de criar uma arte especificamente nacional, aproveitando todos os assuntos folclricos e humanos e encampando como concepo de atuao a proposta de levar o teatro ao povo em vez de esperar que o povo venha ao teatro; as Bibliotecas Populares, embora ligadas ao governo municipal, que foram justificadas por um grupo de intelectuais que, de uma perspectiva poltica, compreendia o povo como sujeito da histria, no marginalizado (Verri, 1990, p.3); e o aparecimento do Cineclube do Recife, do Cineclube Vigilanti Cura e do Cinefrum. A produo da cultura de massa tambm iniciou-se no Recife, na dcada de 50, por meio do rdio e do disco. Nesse ltimo caso, destacou-se a Fbrica de Discos Rosenblit Ltda., pela divulgao de gneros musicais brasileiros, nordestinos, em particular, e pernambucanos, especialmente. O regional e o popular seriam, assim, duas perspectivas presentes no contexto intelectual da poca. Entretanto, cabe frisar que a emergncia do popular como cultura colocou lado a lado as expresses eruditas e as inerentes ao homem do povo, ou melhor, o novo no surgiu no bojo do modernismo, mas da idia de que o povo deveria estar integrado s expresses da cultura e do saber. Concomitantemente s novas expresses culturais, o cenrio poltico dos anos 50 foi marcado por debates centrados nas questes das disparidades regionais, do subdesenvolvimento da regio Nordeste e das reformas sociais, ou seja, buscavam os intelectuais propagar e difundir idias cujo efeito fosse a reverso dos enunciados de misria e de atraso regional. Entre os eventos tcnicos e polticos realizados, teve destaque o Congresso de Salvao do Nordeste (1955). O iderio desenvolvimentista, presente no contedo programtico do Congresso, encontra-se nos trechos mais eloqentes da Carta de Salvao do Nordeste:
As condies de retardamento do Nordeste mantm em planos inferiores de vida todos os habitantes. Num quadro de calamidades naturais peridicas, grande nmero de problemas entrava o desenvolvimento da regio. Vive o nordestino uma situao de dificuldades, que no se coaduna com seu esprito de iniciativa e capacidade de trabalho. Ao flagelo das secas juntam-se os males do latifndio, quase sempre improdutivo, as deficincias de transportes, a disperso da populao, o analfabetismo, as endemias e carncias alimentares O potencial de Paulo Afonso ainda no proporciona os nveis de produtividade necessrios ao desenvolvimento da regio. Tambm a larga possibilidade dos produtos nordestinos, com vantagens para o desenvolvimento das fontes comerciais, internas e externas, est por aproveitar O Congresso de Salvao do Nordeste conclui pela necessidade inelutvel de se eliminarem os entraves ao desenvolvimento regional. Assim, convoca o governo e a iniciativa privada a substituir por empresas nacionais as concessionrias estrangeiras de servios pblicos, inequivocamente incapazes de cumprir os seus encargos para com a coletividade. Para
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6 Louis-Joseph Lebret nasceu na Bretanha, em 26 de junho de 1897. Quando jovem, alistou-se volutariamente no Exrcito, mas depois passou para a Marinha Nacional, tendo chegado patente de oficial de navio. Deixou a carreira militar em 1923 para entrar na Ordem dos Dominicanos. Entre 1923 e 1939, implantou o Movimento de Saint-Malo, a partir do qual foram fundados os comits dos pescadores. Em 1941, fundou o Movimento Economia e Humanismo e, em 1942, foi lanada a revista desse movimento. Desde 1946, passaram a ser organizados os grupos locais de Economia e Humanismo em diversas regies da Frana, da Amrica Latina e em outros pases da frica, sia e Oriente Mdio. Esses grupos funcionavam como retransmissores da ao pelo desenvolvimento harmonioso. Lebret fundou ainda, a partir de 1957, com o padre Pierre o Iramm, com Josu de Castro o Ascofam, alm da Cinam e do Irfed. Lebret faleceu em Paris, a 20 de julho de 1966 (Revista Economia e Humanismo, Lyon, E.H. n spcial, p.910, octobre/1986). 7 Segundo Lamparelli (1994, p.93; 1994a, p.4), Lebret veio pela primeira vez ao Brasil em 1947. Passando pelo Recife, conhece Baltar, que viria a ser um dos adeptos do Movimento Economia e Humanismo. Em So Paulo, fundou a Sagmacs Sociedade de Anlises Grficas e Mecanogrficas Aplicadas aos Complexos Sociais, uma das primeiras equipes interdisciplinares, constituda na forma de empresa de consultoria para atuar profissionalmente em estudos, pesquisas e planejamento no campo das questes sociais e do desenvolvimento regional e urbano. 8 Segundo entrevista concedida por Baltar, em Recife, fevereiro de 1995. 9 Lamparelli (1994, p.91) mostra que Lebret colocava o Movimento de Economia e Humanismo como a quarta via em distino s ideologias marxista, capitalista e nacional-socialista.
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incrementar a industrializao e obter o bem-estar das populaes regionais, o que s se tornar possvel com a ampliao do mercado interno, outros entraves devero ser afastados, como os efeitos das secas peridicas e o regime da grande propriedade improdutiva
Os termos da Carta foram enaltecidos por se contraporem, pela primeira vez, percepo do Nordeste como rea pobre e subdesenvolvida em decorrncia de fatores naturais, em especial daqueles ligados aos perodos das estiagens, e por apontarem os fatores econmicos determinantes dessa condio e as potencialidades futuras com o advento da energia de Paulo Afonso e da industrializao. O ESTUDO DE LEBRET 6 Diante das expectativas e incertezas quanto ao impacto da industrializao que deveria acontecer no Estado, resolveu o governo estadual, por meio da Comisso de Desenvolvimento Econmico de Pernambuco (Condepe), solicitar ajuda a especialistas, alm dos quadros existentes na regio. Assim, foi solicitado a Lebret7 um estudo da economia de Pernambuco, incluindo a apresentao de sugestes quanto localizao de novas indstrias no Estado. Em agosto de 1954, Lebret permaneceu quinze dias em Pernambuco. Teve como assessores diretos Antnio Baltar e Souza Barros, que realizaram estudos segundo o mtodo de trabalho desenvolvido originalmente por Lebret, caracterstico das pesquisas do Movimento Economia e Humanismo. Para mostrar a transposio das idias de Lebret para o Brasil, e, em particular, para Pernambuco, afirmou Baltar:8
Muita coisa que se fez depois dos trabalhos dele em matria de planejamento seguiu, nitidamente, certas orientaes deixadas por ele. Nem todas eram inventadas por ele, era o que havia de mais moderno em matria de planificao e ele era influenciado pelas grandes correntes de planejamento urbano como a inglesa, a alem e a francesa. E ele deixou idias que pouco a pouco foram sendo absorvidas e postas em prtica.
O resultado dos trabalhos foi consubstanciado no documento intitulado Estudo sobre desenvolvimento e implantao de indstrias, interessando a Pernambuco e ao Nordeste (1954). A idia central presente nesse documento era a factibilidade do desenvolvimento via industrializao em Pernambuco e, em decorrncia, a reduo do seu estado de subdesenvolvimento. Distinguir mise-en-valeur de desenvolvimento marcava a perspectiva do Movimento Economia e Humanismo: para alm do enfoque econmico, fazia-se mister afirmar valores humanos, instaurar o bem comum.9 Esse conceito foi tratado no encontro de avaliao do Movimento Economia e Humanismo realizado em 1952, em Tourette, Frana, no qual se afirmou que a noo de mise-en-valeur humanizada dos espaos regionais era sinnimo de amnagement du territoire. Segundo Clestin (1986), a dimenso territorial j estava sublinhada como componente essencial do Movimento Economia e Humanismo desde o Manifesto de 1942, embora s em 1952, na Charte de lAmnagement, essa noo tenha sido mais precisamente definida. Esse entendimento de amnagement du territoire, lembrando Clestin, inscreveu-se na perspectiva de instaurao progressiva de uma economia humana segundo um modelo piramidal constitudo pela integrao de unidades territoriais equilibradas em diferentes escalas, a partir das comunidades de base at o nvel mundial, passando pelo pas, a regio e a nao (Clestin, 1986, p.113).
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10 O termo amnagement du territoire foi traduzido pelo grupo de Economia e Humanismo, em So Paulo, como organizao e aproveitamento do territrio (Boletim Informativo Codepe, Recife, ano I, n.6, p.1, nov./dez. 1954). 11 Antnio Bezerra Baltar nasceu no Recife, em 16/8/1915. Formou-se em engenharia civil em 1938. Como estudante: estagiou na Diretoria de Arquitetura e Urbanismo da Secretaria de Viao e Obras do Estado, sob a chefia de Luiz Nunes, e foi membro da Comisso Organizadora do Instituto de Previdncia Social do Estado de Pernambuco. Como poltico: membro da Esquerda Democrtica e do Partido Socialista Brasileiro, fez parte da direo municipal, estadual e nacional; elegeu-se duas vezes vereador do Recife pelo PSB, sendo a primeira em 1955; elegeu-se suplente do senador Barros de Carvalho na chapa de Cid Sampaio, na eleio para o governo do Estado, em 1958. Como profissional: Chefe do Departamento de Engenharia do IPSEP at 1943, engenheiro da Associao Brasileira de Cimento Portland; Chefe de Distrito do DNER; representante do Clube de Engenharia na Comisso do Plano da Cidade a partir de 1944; Diretor Superintendente da Coperbo, no primeiro governo Arraes; componente da equipe do Padre Lebret, no Brasil, por quinze anos. No exlio, trabalhou na Comisso Econmica para a Amrica Latina, de 1965 a 1982. Como professor, na Escola de Belas Artes, interinamente, na cadeira de Urbanismo (1941-1942), tendo sucessivamente ensinado as cadeiras de Perspectiva, Teoria de Arquitetura e Pequenas Composies, como professor concursado de Urbanismo (durante 24 anos). Na Escola de Engenharia, na cadeira de Economia e Finanas, durante 20 anos. Deposto pelo Ato Institucional n 1, voltou a ensinar, depois de anistiado no MDU/UFPE por dois anos, tendo ento se aposentado. (Montenegro et. al, 1995; entrevista realizada com Baltar em fev./1995).
O diagnstico mostrava a posio desfavorvel do Nordeste em relao ao CentroSul e a posio privilegiada de Pernambuco em relao aos demais Estados nordestinos, assim como afirmava o Recife como metrpole regional. O estudo apontava fatores favorveis, configurava-se como desejos contidos de um incerto vir-a-ser, jogados como quase certezas, agarrados como objetos concretos para dar forma a subjetividades que inspirassem um futuro alvissareiro.
O problema do desenvolvimento do Nordeste deve ser encarado como soluo nacional Politicamente, foi ganha a batalha para apresentar como um escndalo nacional o retardamento do Nordeste. Os dirigentes da Repblica esto j convencidos de que esse escndalo no deve continuar. preciso no dormir sobre a vitria conseguida e aproveitar o clima psicolgico que possibilita a ajuda necessria para o desenvolvimento da regio (Lebret, 1974, p.49.)
O essencial do estudo foi apresentado nas linhas de diretrizes do plano a longo termo e, em especial, do plano imediato. As primeiras diretrizes foram indicaes gerais quanto aos tipos de indstrias a serem implantadas e s complementaes necessrias. Ao tratar do plano imediato, Lebret tornou-as mais concretas, propondo um esquema de conteno s migraes internas, que preconizava a instalao descentralizada de novas indstrias e um zoneamento para a cidade do Recife. Esse zoneamento baseou-se em quatro mecanismos funcionais: controle das densidades, fluidez da circulao, reserva de espaos verdes e reduo dos deslocamentos casa-trabalho. As reas mais favorveis expanso da cidade foram destinadas preponderantemente ocupao industrial; a zona porturia foi expandida para o sul da cidade a as reas de morros serviriam implantao de uma cidade popular ou operria. Essa configurao materializava certos ideais da poca, segundo os quais a indstria e o operrio constituam os principais pilares da transformao social. O sistema virio adotado mantm a orientao de Ulha Cintra, ou seja, as radiais e as perimetrais, incluindo a grande radial de articulao entre as zonas industriais. O estudo mostrava, enfim, a aplicao da doutrina do amnagement du territoire,10 isto , foram identificadas e formuladas as hipteses da mise-en-valeur regional e indicadas propostas quanto localizao das estruturas econmicas e residenciais, localizao dos equipamentos e dos quadros de vida e s densidades e deslocamentos populacionais. O Recife ordenado, para Lebret, era a cidade industrial e porturia, em que as indstrias e o porto dominavam a paisagem citadina, determinavam a sua vitalidade. Era, por decorrncia, a cidade operria, at ento apenas a cidade do subproletariado, mas em que a quimera da industrializao resgataria os males do subdesenvolvimento, proporcionando populao operria melhores nveis de vida. AS DIRETRIZES DE BALTAR Em 1951, bem antes do estudo de Lebret, Baltar11 apresentou sua tese de concurso para o provimento da cadeira de Urbanismo e Arquitetura Paisagstica, na qual j estava explicitada a primazia da noo de regio sobre a de cidade e que, em conseqncia, mudava o carter propositivo de plano. A idia fundamental da tese foi mostrar a cidade integrada na regio, afirmar o planejamento regional e refutar as idias primitivas de urbanismo voltadas ao embelezamento da cidade, s solues de problemas de higiene da
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habitao, de trnsito e de perspectivas urbansticas. O objetivo do estudo foi apresentar um esquema de expanso de cidades, particularmente a do Recife. Advogava Baltar o planejamento como expresso da racionalidade tcnica, como o modo de prevenir e de remediar os fatores negativos da concentrao urbana dos tempos modernos, bem como criticava o urbanismo, ou melhor, os planos de cidade como projetos de embelezamento e de descongestionamento de trnsito e como imagens de cidades-ideais.
O urbanismo do sculo XIX, sse perodo fatal da histria da arquitetura e da urbanizao, contentou-se com a procura da soluo do problema do embelezamento. Cincia e arte tipicamente acadmicas, a organizao dos planos de cidade dentro dsse esprito, que foi a tendncia oficial de uma certa poca j dste nosso sculo, no procurou fundamentos slidos na observao e na anlise dos verdadeiros problemas humanos dos quais o urbanismo e a arquitetura so apenas reflexo (Baltar, 1951, p.26.)
Com essa argumentao, Baltar tornou irrefutvel a sua concepo de planejamento extensivo a toda a regio, atingindo a totalidade dos problemas, em vez de focalizar, apenas, aqueles mais restritamente urbansticos. Para tanto, props um roteiro de exame de uma cidade segundo trs categorias de problemas: ocupao adequada do territrio; nmero de habitantes e sua distribuio; e equipamento urbano. Esse esquema consistia os elementos componentes do amnagement du territoire, denotando a transposio de mtodos e tcnicas de planejamento do Movimento Economia e Humanismo. O modelo urbano de uma cidade regional, esboado genericamente por Baltar, compunha-se das seguintes unidades: o ncleo urbano da cidade regional; as cidades satlites, com os respectivos ncleos urbanos e unidades residenciais; as unidades residenciais, com os respectivos centros locais; as unidades industriais e as zonas verdes agrcolas e florestais , alm do sistema rodoferrovirio. Estabelecidos os elementos mais gerais do modelo, foram previstos os elementos especficos, como a localizao das grandes indstrias da cidade regional na periferia das cidades satlites ou na periferia do prprio conjunto nunca, porm, no interior de qualquer dos ncleos onde outras atividades estivessem instaladas , e a distribuio das atividades agrcolas da regio nos extensos vazios que mediavam as diversas unidades urbanas, principalmente ao longo das rodovias e ferrovias de ligao. Embora a industrializao fosse vista como a maneira de promover o desenvolvimento da regio, Baltar enfatizou a falta de disponibilidade de terrenos para essa atividade econmica na cidade do Recife. No entanto, Lebret (1974), no seu estudo sobre a implantao de indstrias, localizou diversas reas para esse fim. possvel que, nesse ponto particular, no tenha havido concordncia entre ele e Baltar, embora tenha sido o ltimo um dos principais e permanentes assessores do padre dominicano na elaborao desse estudo. Porm, as indicaes de Lebret estavam em concordncia com as propostas do Cdigo de Obras ento em elaborao pela prefeitura do Municpio do Recife, o qual previa zonas e ncleos industriais na cidade. Outra diferena entre o estudo de Lebret e as diretrizes de Baltar diz respeito ao entendimento de regio: enquanto, para o primeiro, era uma unidade econmico-geogrfica, partio do territrio nacional que abrangia diversos Estados o Nordeste, para o segundo, era uma unidade econmicogeogrfica, partio do territrio estadual que abrangia diversos municpios a regio metropolitana.
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Baltar fez a transposio dos princpios da arquitetura e do urbanismo moderno propalados pelos Ciams, mas, em especial, transps as experincias do urbanismo britnico do Ps-Guerra, principalmente da legislao urbanstica de 1947. A transposio do modelo de cidade-jardim foi preponderante, seja como padro de remodelao do existente, seja para orientar as novas ocupaes e edificaes citadinas. Entretanto, os iderios citados foram adequados doutrina do Movimento Economia e Humanismo que ele abraou em profundidade. Pelo menos desde 1947, Baltar j tinha contato com Lebret. No entanto, considerando os seus trabalhos publicados, s em 1949, no discurso de paraninfo aos formandos da Escola de Engenharia da Universidade do Recife, ele falou da doutrina do Movimento Economia e Humanismo como alternativa ao encaminhamento dos problemas da humanidade. Intitulado Por uma economia humana, o discurso versou sobre a tarefa de reabilitao da humanidade, reservada tambm engenharia, ou seja, cabia engenharia o papel de colocar o progresso tcnico em benefcio do Homem, e criticou o liberalismo econmico e o marxismo por no solucionarem os problemas da humanidade e conterem contradies inerentes a seus objetivos e prticas. No fechamento do discurso, foi apresentada como terceira alternativa, para abordar o problema do progresso tcnico com o respectivo benefcio humanidade, a doutrina Economia e Humanismo.
Esboa-se assim uma nova atitude diante da questo Permiti-me, porm, que vos confesse a minha simpatia pessoal pelas idias do chamado movimento Economia e Humanismo ... Inspirado nas fontes mais puras da doutrina h vinte sculos pregada humanidade pelo Cristo, sse movimento visa restaurar na escala humana as atividades econmicas, partindo da reabilitao das comunidades naturais, destrudas por um fenmeno de gigantismo celular, que atacou os grupos sociais de forma em tudo semelhante ao processo do cncer biolgico no corpo de um sr vivo O mtodo de ao do movimento se baseia nas constataes objetivas da realidade econmica e social, na aplicao dos instrumentos de pesquisa mais agudos anlise dessa realidade e principalmente na participao integral na vida das comunidades a reabilitar (Baltar, 1950, p.14-5.)
Aqueles que abraaram a doutrina Economia e Humanismo continuaram a difundir os seus princpios por mais tempo. Desse modo, o Seminrio de Tcnicos e Funcionrios em Planejamento Urbano, realizado em Bogot, de 5 a 31 de outubro de 1958, que resultou na Carta dos Andes, mostrou em seu temrio12 a presena das idias humanistas. Baltar, o engenheiro Mrio Laranjeiras de Mendona (da equipe de Lebret, em So Paulo) e o arquiteto baiano Newton Oliveira compuseram a delegao brasileira. A atuao de Baltar no Seminrio foi marcante, tendo estado presente em todos os debates, presidido uma das comisses temticas, realizado uma conferncia e concedido duas entrevistas. A atualizao das idias propugnadas por Baltar, no incio dos anos 50, fez-se pela instaurao da concepo de planejamento em substituio de desenho de reformas; de regio em substituio de cidade; pela determinao da economia para o desenvolvimento em substituio engenharia para o embelezamento do ambiente citadino. O Recife moderno para Baltar era o ncleo urbano que abrangia o porto, o comrcio de importao e exportao, o comrcio e os servios em geral, os bancos e as residncias; eram as cidades-satlites ou cidades industriais, Olinda, Paulista, So Loureno e Jaboato, com suas unidades de vizinhana; eram as atividades agrcolas separando as unidades urbanas; era a mesclagem dos princpios da cidade funcional com a cidade do bem comum, isto ,
12 O temrio discutido constou de seis pontos, quais sejam: i) conceito de processo de planejamento e os aspectos humanos do desenvolvimento urbano, cujo documento de referncia foi redigido pelo arquiteto colombiano Gabriel Andrade Lieras e pelo socilogo Sakari Sariola da ONU; ii) caractersticas do planejamento regional na Amrica Latina, redigido pelo urbanista peruano Lus Dorich; iii) plano geral urbano como instrumento bsico para guiar o desenvolvimento da cidade, eixo principal do temrio do seminrio, redigido pelo professor Francis Violich da Universidade da Califrnia; iv) renovao urbana, redigido pelo arquiteto Carl Feiss; v) programao do planejamento e os oramentos, redigido pelo arquiteto Carlos Alvarado, vice-presidente da Junta de Planificao de Porto Rico; vi) o liderato em planejamento, de autoria de Eric Carlson, diretor do CINVA.
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a eficincia funcional deveria estar conjugada a condies de vida dignas, sem a submisso dos homens fome e misria. Se o enunciado para o Recife dos anos 50 era o da cidade da misria e do atraso regional, as idias propugnadas por Baltar aventavam a possibilidade de uma polaridade de desenvolvimento e prosperidade, de um futuro em que o avano tecnolgico estivesse ao alcance de todos os homens e, portanto, mantinhamse o controle e a ordenao espacial da cidade com os conflitos apaziguados e as necessidades satisfeitas, pelo menos em um nvel e por um tempo. O PLANEJAMENTO HUMANISTA DOS ANOS 50 Os dois planos focalizados mostraram o planejamento regional firmado como saber, e conferiram posio diferenciada aos detentores de tal conhecimento. J no tinha relevncia ser engenheiro, arquiteto, economista ou mdico, mas aos detentores do saber de planejamento era concedida uma maior autoridade no tratamento da cidade e da regio. Como a noo de regio passou a ter primazia sobre a de cidade, a composio de lugares futuros tornou-se subordinada s questes regionais, nas quais prevaleciam os fatos econmicos, ou melhor, a atualizao das idias e representaes de lugares ordenados e harmoniosos passou a ser um reflexo da economia. Desse modo, o planejamento como saber apareceu e disseminou-se como o novo instrumento poltico capaz de objetivar uma cidade disciplinada. Essa teoria urbanstica, similarmente ao que ocorria em relao s teorias preceituadas pelo urbanismo dos anos 30, tinha como cerne a racionalidade cientfica inerente s grades tericas da modernidade. Paralelamente e por decorrncia da emergncia do planejamento entre os urbanistas e demais intelectuais, afirmou-se a idia de regio metropolitana. O Recife passou a ser imaginado como o centro de uma regio que era muito maior em extenso territorial, mas dominada pela cidade-centro. A atualizao do sentido de cidade passou a ser o de metrpole regional industrializada, equilibrada e integrada, em contraposio aos enunciados de misria e atraso regional propalados pelos urbanistas. O novo saber do planejamento relegou o iderio do urbanismo do fim do sculo XIX e das primeiras dcadas do sculo XX, consubstanciado nas noes de embelezamento, higiene, salubridade e monumentalidade. Bem comum, harmonia, integrao, equilbrio, desenvolvimento, condies de vida humana passaram a marcar a representao de cidade no campo do planejamento. O mtodo possibilitava esquadrinhar minuciosamente a realidade e, portanto, outorgava maior certeza aos seus enunciados. As inovaes introduzidas pelo iderio do Movimento Economia e Humanismo, nos planos e textos analisados, no constituram uma ruptura com o iderio dos Ciams e do urbanismo britnico do Ps-Guerra. Definir diretrizes relativas localizao das estruturas econmicas e residenciais, localizao dos equipamentos e quadros de vida e s densidades e deslocamentos populacionais no contradizia os preceitos da arquitetura e urbanismo modernos. Essas eram regras respectivas para os dois diferentes tipos de ordenamento e controle num, eram orientaes de procedimentos e modos de fazer; noutro, eram determinaes do que fazer, objetivadas em relaes e dimenses. O planejamento humanista nos anos 50 foi, inquestionavelmente, um dos mais importantes iderios transpostos para o Brasil, e Baltar foi, na cidade do Recife, quem melhor difundiu esse saber. A cidade do Recife dos anos 50 comportou a utilizao de todas essas teorias, embora as propostas de organizao espacial dos homens tivessem passado a apresentar elevado nvel de abstrao e generalizao, formuladas como diretrizes.
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RUPTURAS E PERMANNCIAS DE IDIAS

No Recife dos anos 30, o efusivo ambiente cultural apresentava-se com uma mistura bem dosada de incertezas e enfrentamentos entre o moderno e o tradicional, o internacional e o nacional, o regional e o provinciano. Entre outras questes, indagavase: como transformar o Recife numa cidade moderna e quais as regras a serem expressas nos planos? Nos idos de 30, o desafio partia da prpria necessidade de se criar uma mentalidade urbanstica. Teorias, planos e utopias existiam, mas nem mesmo os intelectuais locais sabiam ao certo o que era cultura urbanstica, com exceo de uns poucos eruditos, que mantinham contatos com a Europa e a Amrica do Norte. Entretanto, alm dessa apreenso por parte dos homens cultos, dos especialistas, dos tcnicos, era necessria, para o sucesso da racionalidade urbanstica, a absoro desse saber pelos moradores da cidade, pelo homem citadino. A difuso e a disseminao de uma mentalidade urbanstica eram perseguidas em todo o Pas, tendo sido definidas como objetivo principal do Congresso Brasileiro de Urbanismo, realizado no Recife, em 1942. Mentalidade urbanstica e plano reformador foram os grandes requerimentos dos urbanistas nos anos 30, embasados no conhecimento tcnico da realidade e no entendimento de que a cidade deveria funcionar com eficincia, aliada a um gosto esttico. Os discursos dos urbanistas evocavam a idia de progresso para fixar uma imagem na qual a composio dos lugares no fosse de carter colonial; as ruas no fossem estreitas, tortuosas, sem arborizao, sem pavimentao, escuras, sujas e insalubres; o trfego no estivesse congestionado; os terrenos no fossem alagados; as edificaes no fossem baixas e acaapadas; e os mocambos no fossem insalubres, infectos e disseminados. Em suma, a idia central de progresso da cidade decorria da ordenao do seu crescimento construtivo, objetivada no desenho de um futuro promissor que contivesse a viso do todo e interligasse a produo da beleza e da salubridade. O plano, com o zoneamento e o sistema virio, continha os dispositivos do saber urbanstico. Sendo cientfico, tornava-se inquestionvel e legitimado, tornava-se verdade discursiva que cumpria com os preceitos de higienizao e salubridade insolao, ventilao e iluminao; de velocidade e mobilidade avenidas e ruas largas e retilneas; de especializao funcional habitar, trabalhar, circular e descansar; de amenizao paisagstica presena de vegetao; de verticalizao elevador e circulao interior; e de no-preservao do antigo. Para a efetivao de todos esses preceitos, os vestgios da sociedade no-industrial podiam ser destrudos. Assim, o princpio da tbua rasa justificava os desenhos do futuro da cidade do Recife dos anos 30. Nesses desenhos, a reverso das imagens e dos enunciados negativos do ambiente citadino propalados pelos urbanistas foi representada na cidade bela, limpa e monumental, ou seja, na cidade progressista. No plano reformador, o instrumental indispensvel para a sua elaborao era a planta da cidade ou de arruamentos que registrassem os lugares da natureza e dos ambientes construdos (parcelamento do solo, avenidas, ruas, alinhamentos, ferrovias, entre outros). Ela era organizada por engenheiros e aprovada por uma comisso de especialistas designados pelo governo municipal. Concomitantemente planta da cidade, era exigida a demonstrao de erudio e de conhecimento de teorias urbansticas em voga na Europa e nos Estados Unidos, mediante a citao e o emprego dos conceitos e mtodos no contedo justificativo ou propositivo do plano. Portanto, a abordagem qualitativa e a intuio eram preponderantes na sua feitura.
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No Recife ps-45, entrecruzavam-se caminhos de diversas naturezas: por um lado, tinha-se o entusistico aprendizado do exerccio democrtico; por outro, um efervescente ambiente cultural, marcado pela tnica da cultura popular, ao lado do regionalismo freyriano; tambm, por outro, o explosivo crescimento da populao e das suas necessidades, e, ainda, as representaes negativas de carncias da cidade. Ante essa diversidade de situaes, sugerindo uma realidade em ebulio na qual liberdade e necessidade se confrontavam em diversos domnios, at mesmo quanto maneira da apropriao, da fruio e do uso de lugares, a industrializao apareceu como a incontestvel alavanca para o desenvolvimento. Porm, tornar a industrializao uma realidade no era tarefa fcil. Entremeavam-se procedimentos e interesses, incluindo o de tornar a cidade apta ao desempenho dessa funo. Os urbanistas j tinham apreendido e aplicado os princpios do urbanismo moderno num momento em que as necessidades eram de salubridade, de descongestionamento do trfego e de embelezamento, ou melhor, de modificar a composio colonial vigente. No entanto, eles no estavam convictos de que os princpios do urbanismo moderno eram suficientes para a produo de uma outra ordem citadina, cuja explicitao de regras apaziguasse os conflitos inerentes a uma sociedade em busca do desenvolvimento industrial. Se, aps o ano de 1945, modernizao era promover a industrializao da regio nordestina, em geral, e de Pernambuco e do Recife, em particular; se as cidades, para serem atualizadas, precisavam estar aptas ao exerccio dessa funo, a mentalidade urbanstica no poderia ser, apenas, a do modernismo, transposta e difundida nos anos 30. Qual seria, ento, o paradigma complementar do modernismo, capaz de configurar uma cidade atualizada? Para tanto, outros saberes foram transpostos e difundidos por meio de debates, cursos, congressos e eventos similares, centrados nas questes das disparidades regionais, do subdesenvolvimento da regio Nordeste e das reformas sociais. Dentre os saberes ento difundidos no Recife, a doutrina do Movimento Economia e Humanismo, por meio da noo de amnagement du territoire, foi a principal, e seus preceitos passaram a ser traduzidos nos planos elaborados, conferindo primazia noo de regio sobre a de cidade e subordinando as modificaes na composio de lugares s leis da economia. Em suma, a cidade estaria integrada regio com a qual manteria intensa relao, e a ordenao regional, decorrente da noo do amnagement du territoire, contrapondo-se ordenao citadina egressa do urbanismo moderno, estaria referenciada nas noes de bem comum, harmonia, integrao, equilbrio e desenvolvimento, em substituio s de embelezamento, higiene, salubridade e monumentalidade. Por conseqncia, o plano no mais se expressava preponderantemente por intermdio de desenhos de reformas e correes do sistema virio e do zoneamento das funes citadinas. A nfase passou a ser a explicitao de diretrizes econmicas determinantes de um futuro promissor, das quais as urbansticas seriam decorrentes; da o saber do planejamento sobrepujar o do urbanismo; da a titulao de plano diretor em substituio de plano reformador. No plano diretor, a idia de desenvolvimento era propalada para constituir uma imagem na qual no fossem vigentes as condies desumanas de vida da populao, o flagelo das secas e os males do latifndio; no fossem deficientes os transportes, a gerao e a distribuio de energia eltrica e o abastecimento dgua; no fossem quantitativamente representativas as migraes e emigraes, o analfabetismo, as endemias, as carncias alimentares e a desqualificao da mo-de-obra, e no fossem tolhidas as organizaes polticas e sociais. Expressando regras ou diretrizes revertedoras dos enun104 R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999
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ciados negativos propalados pelos urbanistas, o plano objetivava um futuro para o Recife dos anos 50, representado pela regio metropolitana industrializada, equilibrada e integrada, ou seja, pela metrpole regional. Se, quanto constituio de uma imagem de cidade, as diferenas esto sintetizadas nos sentidos das palavras progresso e desenvolvimento, quanto ao contedo do saber, a distino entre os dois tipos de planos se expressou no mtodo e no instrumental tcnico requeridos com vista ao conhecimento e apreenso da realidade. O plano diretor exigia uma multiplicidade de instrumentos tcnicos relativos principalmente aos campos da economia, da demografia, da engenharia e da geografia. Dessa forma, no momento da confeco de um plano, fazia-se imprescindvel a formao de uma equipe em que estivessem presentes os detentores desses conhecimentos, a fim de levantar, medir, examinar, inspecionar e avaliar, por meio de diversas tcnicas de pesquisa, os fatos econmicos, populacionais, sociais e fsico-territoriais, registrando a rigorosa observao em mapas, grficos estatsticos, plantas cadastrais e documentao bibliogrfica e monogrfica. Sem dvida, o plano consistia um mtodo globalizante (Lamparelli, 1994, p.12). S aps o minucioso esquadrinhamento da realidade, passava-se com segurana para a etapa de formulao das proposies centradas na correta distribuio da populao e localizao das atividades econmicas e residenciais, considerando-se o limite de saturao e custo de produo da energia eltrica, do abastecimento dgua e dos meios de transporte. As exigncias tcnicas na elaborao do plano diretor conferiam a suas propostas um forte carter de certeza e exeqibilidade, indicando o aprofundamento da lgica positivista presente na atualizao do saber e a possibilidade de maior controle dos conflitos respectivos organizao espacial dos homens. Ao lado das diferenas das concepes contidas nos planos urbansticos elaborados para o Recife dos anos 30 e 50, destacam-se similitudes de duas naturezas. A primeira refere-se ao campo emprico, isto , os planos apresentados, com exceo das diretrizes de Baltar, foram solicitaes e encomendas de governantes. Portanto, parecia haver uma sintonia e sinergia entre esses ltimos e os detentores do saber urbanstico em dotar a cidade de um dispositivo disciplinador e previsor de um futuro alvissareiro. O segundo reportase ao campo terico, ao destacar como cerne dessas teorias urbansticas a racionalidade cientfica prpria da modernidade. A narrativa empreendida evidenciou rupturas, permanncias e similitudes de idias, seja no campo cultural, seja no do urbanismo. Cada tempo atualizou as prticas intelectuais conforme os saberes em voga e atendeu s solicitaes dos governantes aos urbanistas. Com o aparecimento de outros saberes, ocorreu a mudana de representao da cidade, ou seja, a atualizao e a diferenciao das idias de ordenamento para o Recife dos anos 30 e 50 sintetizaram-se na representao, em um momento, progressista, e noutro, regional. Os conflitos de interesses e necessidades, particularmente quanto apropriao, fruio e ao uso dos lugares, foram apaziguados pelas propostas de cunho positivista e pelo estabelecimento de outros dispositivos disciplinares, o que indica a existncia de uma correspondncia entre esses conflitos e as regras e normas das teorias urbansticas. Na atualidade, por um lado, os fenmenos presentes na cidade contempornea sinalizam uma perda de controle pelos detentores de poder, uma aparente fragilizao da sociedade disciplinar. Esse fato tem provocado perplexidade e temor nos urbanistas e governantes, fazendo lembrar o medo sentido pela nova burguesia industrial perante as multides annimas circulando pelas ruas, mendigos e vagabundos em Londres e Paris no sculo XIX (Bresciani, 1994). Por outro lado, o saber urbanstico tem-se mostrado limitaR. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999 105
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Virgnia Pontual, arquiteta, professora do Centro de Conservao Integrada Urbana e Territorial do Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Urbano da Universidade Federal de Pernambuco. E-mail: vp@elogica.com.br
do e ineficiente para resolver os problemas da cidade contempornea, isto , existe o paradoxo entre continuar afirmando o saber urbanstico fundado nas teorias da modernidade e prescindir desse saber, dada a inexistncia de um outro modo de promover o ordenamento e o controle da cidade. Talvez se possa qualificar a atualidade como um tempo de transio, no qual a positividade verificada pelo aparecimento de uma multiplicidade e pluralidade de saberes, que buscam criar outras formas de teorizar sobre e praticar a ordenao e o controle das cidades, porm, na sua grande maioria, ainda esto circunscritos aos fundamentos tericos da modernidade. Entre tantos saberes, h que destacar o do desenvolvimento sustentvel e o do planejamento estratgico, por serem os que mais tm sido disseminados como as novas teorias a serem aplicadas ordenao da cidade. O primeiro apresenta pontos convergentes com o iderio do Movimento de Economia e Humanismo, ou seja, a busca de equilbrio entre ambiente natural e ambiente construdo, a propagao da necessidade de justia social e o condicionamento da dimenso econmica aos dois princpios anteriores. Pode-se considerar isso uma idia necessria e basilar, aps a queda do muro de Berlim. O segundo a incorporao da viso estratgica, cujo foco principal a competitividade e rentabilidade econmicas, cujo efeito, como lembra Arantes (1998, p.135), o de uma cenografia gestionria da cidade, algo como uma teatralizao da vida cotidiana. Tais saberes podem no se ter despreendido das grades tericas da modernidade, mas atualizam e diferenciam as regras e preceitos da prtica urbanstica. Diante dessa constatao, resta afirmar o entusiasmo pela cidade como uma disposio intelectual para a crtica desses saberes.
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A B S T R A C T The aim of this paper is to discuss the understanding of modernization as a cumulative and complementary process of ideas. To this end, we introduce the notion of the actualization and differentiation of city planning norms and rules as a way of assuring the ordering of the city. We also discuss the maintenance of these rules at the present time and the paradox between the continuity of current urban knowledge founded in the theories of modernity and the abandonment of that knowledge in favour of alternative ways of promoting the ordering and control of the city. The way chosen was that of reconstructing the ideas set out in the urban plans drawn up in Recife in the 30s and 50s. In the thirties, urban planning principally introduced the ideas of Ciams, whose authors were Domingos Ferreira (1927), Nestor de Figueiredo (1932), Atlio Corra Lima (1936) and Ulha Cintra (1943). In the fifties, urban planning translated, among other things, the norms of the Economy and Humanism Movement that are presented in the study of Lebret (1954) and in the proposals of Baltar (1951). The paper compares these plans, explaining the different concepts and representations of Recife and its localities and discussing how this knowledge has survived the emergence of new concepts. K E Y W O R D S History; modernization; knowledge; city planning; representation.
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A SOCIEDADE EM REDE
Manuel Castells So Paulo: Paz e Terra, 1999. Rainer Randolph A literatura sobre globalizao e mundializao, sobre reestruturao econmica e mudana de regime de acumulao e regulao, sobre surgimento de novas formas de organizao e integrao econmica e social por intermdio de redes de computadores, sobre enfraquecimento dos Estados nacionais e o possvel advento de uma assim chamada condio ps-nacional (Habermas, J. Die postnationale Konstellation. Frankfurt/M.: Suhrkamp, 1998) e outros temas ligados a esses assuntos, est crescendo como uma bola de neve desde o incio da dcada de 1990. Observa-se, particularmente no ano de 1996, a nosso ver, um excepcional avano do debate a partir da publicao de contribuies importantes de autores como David Harvey ( Justice, nature & the geography of difference. Malden, Mass. Oxford: Blackwell, 1996), Edward Soja (Thirdspace. Cambridge, Mass. Oxford: Blackwell, 1996), Stephen Graham e Simon Marvin (Telecommunications and the city. London, New York: Routledge, 1996) e, last but not least, Manuel Castells (The rise of the network society. Malden, Mass. Oxford: Blackwell, 1996). O socilogo espanhol Castells, atualmente radicado nos EUA, abre com seu livro, cuja traduo para o portugus sob o ttulo A sociedade em rede (So Paulo: Paz e Terra, 1999, j na segunda edio) objeto da nossa resenha, a trilogia Era da Informao: economia, sociedade e cultura, que vai se completando nos anos subseqentes com os livros The power of identity (1997), j disponvel em portugus na mesma editora, e End of millenium (1998). Entre os autores mencionados, Manuel Castells parece o nico que, desde o princpio do primeiro volume da trilogia, anuncia que no pretende discutir as teorias existentes sobre o ps-industrialismo ou a sociedade da informao, uma vez que j existem vrias apresentaes abrangentes e equilibradas dessas teorias, bem como vrias crticas, inclusive as minhas (p.41). Dedica-se, no seu livro, a construir o discurso mais autnomo e no redundante possvel, integrando materiais e observaes de vrias fontes (p.45) que possam, ento, fornecer um abrangente pa-
norama daquelas transformaes que, talvez, estejam anunciando o fim de uma era, a do capitalismo e da cidade industrial. J os outros autores acima mencionados dedicam grande parte de seus esforos exatamente quilo que Graham e Marvin chamam de desafio paradigmtico, que precisa ser enfrentado para elaborar novas orientaes de compreenso e interpretao, desafio que leva Harvey e Soja cada um sua maneira a buscar um sustento paradigmtico na dialtica. Abdicando explicitamente de uma reflexo crtica, o livro de Castells traz, nos seus sete captulos, uma riqueza enorme de fatos e acontecimentos a respeito das mudanas que ocorreram e esto ocorrendo ao redor do globo, responsveis pela formao de uma verdadeira economia global (distinta da forma mundial que a antecede). Abre para o leitor o universo extraordinrio da revoluo tecnolgica atual (primeiro captulo); da constituio de uma economia informacional no nvel global (segundo captulo); de seus protagonistas principais, isto , dominantes em forma de empresa em rede (terceiro captulo); da transformao do trabalho e do mercado de trabalho (quarto captulo); e da sua face cotidiana nas redes interativas, mediante a integrao comunicao (quinto captulo). Nos dois ltimos captulos, discute a formao e a consolidao de um novo espao industrial, que vai evoluindo para uma oposio entre um espao dos fluxos (capital) e um espao dos lugares (trabalho), gerando, enfim, no limiar do eterno, um tempo intemporal. Na parte final do livro, Castells conclui que a explorao das estruturas sociais emergentes, realizada no decorrer dos captulos anteriores, que se referem a diferentes domnios de atividades e experincias humanas, leva-o a uma inquestionvel afirmao: como tendncia histrica, funes e processos dominantes na era da informao esto organizados, cada vez mais, em torno de redes (p.497). Destaca que as redes constituem a nova morfologia social das atuais sociedades, e a difuso da lgica de rede modifica substantivamente a operao e o resultado dos processos produtivos, experincia, poder e cultura. Em princpio, tal forma de organizao social em rede j existia em outros tempos e espaos (perodos e territrios). Mas o novo paradigma da tecnologia de informao fornece a base material para uma
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expanso que permeia a estrutura social inteira. Castells argumenta que essa lgica de produzir redes (networking) induz a uma determinada lgica social que se localiza num patamar superior, em que os interesses sociais especficos se expressam por meio das tradicionais redes (de influncia). De uma maneira sinttica, aponta que, hoje, o poder de fluxos assume uma precedncia em relao aos fluxos do poder. essa hiptese anunciada antes quando retoma com o espao de fluxos uma idia j do livro Informational city que ele vai explicitar mais detidamente nesse captulo conclusivo. Argumenta que, sob as condies da sociedade-rede, o capital coordenado globalmente, o trabalho individualizado. A luta entre os diversos capitalistas e as classes de trabalhadores miscelneos est subsumida oposio mais fundamental entre a lgica nua de fluxos de capital e os valores culturais da experincia humana (grifos nossos). Para chegar a essa concluso, realiza uma ampla reflexo acerca das novas relaes entre capital e trabalho, que se instalam na sociedade-rede organizada em torno de redes globais de capital, administrao de empresas e informao, cujo acesso ao saber tecnolgico (know-how) est nas razes da produtividade e competitividade. A propagao e ampliao das redes (networking) no interior e entre empresas, corporaes e mesmo organizaes que no visam ao lucro no podem ser interpretadas como morte do capitalismo. Ao contrrio, representa uma jamais vista expanso do modo de produo capitalista que molda relacionamentos sociais ao redor do planeta inteiro: A sociedade-rede, nas suas vrias expresses institucionais, e continuar por algum tempo uma sociedade capitalista. Porm tambm profundamente diferente das suas formas histricas anteriores, uma vez que (a) global e (b) estruturada em larga medida em torno de uma rede de fluxos financeiros. Conseqentemente, no h uma classe capitalista em nvel mundial, mas existe, segundo Castells, uma integrada rede capitalista global, cujos movimentos e lgica varivel determinam economias e influenciam sociedades. Portanto, para alm de uma diversidade de capitalistas de carne humana e grupos capitalistas, existe um capitalista coletivo sem rosto, gerado por fluxos financeiros em redes eletrnicas. Aps essa dissoluo ou fluidificao do capital (sob domi112
nao do financeiro) nas redes globais dos fluxos de informaes, o que, pergunta-se o autor, aconteceu com o trabalho, os trabalhadores e as relaes sociais de produo? Os trabalhadores no desapareceram (no espao dos fluxos) e, apesar de todos os problemas, basicamente na Europa, afirma que o trabalho farto. Entretanto, mesmo existindo trabalho, trabalhadores e classes de trabalhadores, o relacionamento social entre capital e trabalho transformou-se profundamente: Na sua essncia, o capital global. Como regra, o trabalho local. Em outras palavras: Assim, enquanto o relacionamento capitalista persiste ainda (ora, em muitas economias a lgica dominante mais estreito capitalista que nunca antes), capital e trabalho tendem a existir, cada vez mais, em espaos e tempos diferentes: o espao dos fluxos e o espao dos lugares; tempo instantneo de redes computadorizadas versus tempo de relgio da vida diria (cotidiana). Portanto, eles vivem um ao lado do outro, mas eles no se relacionam um com o outro, como a vida do capital global depende cada vez menos de trabalho especfico, e mais e mais de trabalho genrico acumulado, operado por uma pequena elite intelectual (brain trust), morando nos lugares virtuais de redes globais. Na sociedade-rede, as redes e, em particular, a meta-rede (dos fluxos financeiros) no resultam em uma universalizao de conexes que pudessem superar (aniquilar) velhas separaes, segregaes ou at excluses, mas apenas na mundializao do fluxo financeiro. Paradoxalmente, a sociedade-rede caracteriza-se por um grau de conexes mais baixo do que as formas anteriores. A distncia entre capital e a expresso coletiva das pessoas infinita, como Castells afirma em outro momento. A sociedade-rede aquela em que uma rede (a citada meta-rede) se torna dominante (entre os pares) e excludente (em relao aos trabalhadores e suas manifestaes culturais e vitais), como expresso de uma pureza da lgica capitalista nunca vista na Histria. Certa radicalidade da posio de Castells no deixa de ter seu fascnio e razo, especialmente quando observvamos nossa volta um sistema financeiro mundial que parecia enlouquecer sob o ataque de capitais especulativos e que, mesmo aps os primeiros sustos maiores, no deixa de inquietar bolsas e governos no mundo inteiro. Porm, mesmo assim, sua abor-
dagem fica limitada no avana para um questionamento de paradigmas conceituais vigentes , porque continua presa a uma compreenso restrita das redes como conjuntos de ns interconectados. Um n um ponto no qual uma curva apresenta uma interseo com ela mesma (intersects itself ). O que um n , falando concretamente, depende da espcie da rede concreta da qual estamos falando. Para Castells, as redes permanecem como estruturas (abertas, aptas a se expandirem, comunicativas, altamente dinmicas) e instrumentos econmicos, sociais e culturais. Cada rede tem sua topologia, determina distncias, velocidades (at mesmo simultaneidades) e precisa, naturalmente, de certos suportes materiais, energticos e informacionais para poder desempenhar suas funes. No consegue superar (no sentido hegeliano) vieses instrumentalistas, estruturalistas e funcionalistas. Para isso, a rede precisaria ser conceituada, a nosso ver (vide tambm em particular Ilse SchererWarren), como uma nova forma (dialtica?) de integrao da diversidade, como a busca de formas de articulao entre o local e o global, entre o particular (especfico) e o universal, entre o uno e o diverso, nas interconexes das identidades dos atores com o pluralismo (Ilse Scherer-Warren, Redes de movimentos sociais. So Paulo: Loyola, 1989). Ou seja, articulaes que transcendem as formas tradicionais de sistemas (e igualmente no-sistemas como o mundo da vida, o cotidiano, as determinaes de um quadro institucional de uma sociedade), estruturas e mesmo morfologias aparentemente homogneas. Em sntese, as redes encontram-se num ponto de interseco entre uma heterogeneidade de contedos (econmicos, sociais, polticos e culturais) e uma heterogeneidade de formas (locais, regionais, nacionais e mundiais). Uma sistematizao da concepo das redes poderia usar ambas as dimenses como maneira de identificar suas caractersticas (sua novidade em relao a abordagens concorrentes). Em sntese, primeira vista e um tanto surpreendente e paradoxal, a anlise de Castells parece resultar numa perspectiva conservadora da nova sociedade: ao focalizar a convergncia de tecnologia e evoluo social, as mutaes provocadas pela gerao de uma nova base material instalam apenas uma nova unidade de conduo da diversidade do mesmo tipo: uma meta-
rede torna-se dominante mundialmente, conduz os processos e molda toda a estrutura social. Essa meta-rede financeira pode parecer, por um lado, uma ltima e derradeira manifestao das redes tradicionais que procuram impor-se pela sua lgica unvoca e dominar outras formas de dinmicas econmicas, sociais, polticas e culturais. Mais um sinal do fim de um ciclo do que marca de um novo tempo, seja em forma de uma sociedade-rede ou de outra opinio defendida tambm por certos autores, como Arrighi, por exemplo. Por outro lado, e parece esta a interpretao sugerida pela anlise de Castells, mas no defendida por ele, a meta-rede deve ser compreendida como expresso mxima dos novos tempos que provoca uma total desterritorializao e des-historicizao. Significa, portanto, mais que um simples fim do territrio e da histria, na medida em que reverte permanentemente incio e fim, prximo e distante, sob uma lgica em que o futuro j esteve presente no passado, e o presente nada mais ser que o passado tornado promessa do futuro. Em sntese, a expresso de uma dinmica incontrolvel, cuja prpria lgica sem espao e tempo apenas pode cumprir-se num caos, em que a nica razo (como domnio de outras expresses) consiste na sua prpria reproduo como caos. Ser a instalao da entropia como princpio social mximo de uma rede das redes, cuja nica finalidade ser a de destruir outras finalidades, isto , voltar-se- contra todas as tentativas de reduzir a entropia do sistema (mediante a gerao de ordenamentos, articulaes e organizaes, regulaes e instituies etc.). Significar a reverso de todos os processos, o abandono de uma dinmica com lgica e, portanto, de todas as lgicas; sem espao portanto, em todos os espaos; sem tempo portanto, em todos os tempos; sem protagonista e, portanto, de todos os sujeitos. Ser a manifestao da anttese de todas as teses, de uma fora onipresente e onipotente imprevisvel e incontrolvel que no est em lugar nenhum, mas em todos ao mesmo tempo e nunca. Portanto, nem eternidade, nem fim da Histria: mas, provavelmente, fim da humanidade.
Rainer Randolph, economista, professor do Institututo de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro.
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O URBANISMO NO BRASIL 1895-1965

Maria Cristina da Silva Leme (coordenadora) So Paulo: Studio Nobel; FAUUSP; FUPAM, 1999. Wilson Edson Jorge auspicioso o aparecimento de uma obra como essa, com intenes e possibilidades de se tornar enciclopdica, sobre o fenmeno do urbanismo no caso brasileiro. um estudo alentado, desenvolvido por oito equipes de profissionais acadmicos, cada uma delas em uma determinada capital de Estado, decifrando as origens, a evoluo e as repercusses concretas do urbanismo em sua cidade e, em decorrncia, no Brasil. Trabalho amplo e relevante, iniciado em 1992, com o apoio financeiro do CNPq, cujo resultado revela a importncia da pesquisa sistemtica e de flego para tratar de assuntos complexos como esse, em cujo bojo se apresenta e se esconde a problemtica do desenvolvimento brasileiro, visto de um ngulo privilegiado, o das cidades, e, no caso, ainda sob um outro filtro fascinante que tambm pode ser revelador e mistificador: o do urbanismo. As capitais escolhidas para a pesquisa e tratadas no livro, sob a forma de artigos, foram Belo Horizonte, Niteri, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo e Vitria. Alm dos artigos, o livro apresenta uma coletnea dos planos e projetos urbansticos desenvolvidos para aquelas e mais outras cidades e uma bibliografia resumida de 65 urbanistas brasileiros e mais cinco urbanistas estrangeiros que atuaram no Brasil. Para quem achar que isso pouco, o livro apresenta, ainda, os acervos pesquisados e as principais revistas daquelas capitais que trataram particularmente do tema urbanismo. sintomtico que o livro no seja dividido em captulos mas em artigos. Isso, provavelmente, pelo fato de que cada equipe que realizou suas pesquisas em determinada capital tenha tido maior liberdade na abordagem do tema, resultando em uma diversidade metodolgica e relativa autonomia nas bases tericas que orientam os textos. De modo geral, predomina o enfoque cronolgico como principal fio condutor do tema, isto , a entrada em cena de propostas amplas para a ao do Estado sobre as estruturas urbanas.
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Na apresentao do livro, a autora e coordenadora, Maria Cristina da Silva Leme, justifica o perodo abrangido pela pesquisa, at 1965, com a criao do SERFHAU, momento de inflexo nas experincias dos projetos e planos urbanos. quando o governo federal, em seu objetivo de centralizao poltica, vai tentar montar uma poltica urbana para todo o territrio nacional, abortando a lgica histrica da montagem de polticas urbansticas que vinha se consolidando pelas iniciativas internas em cada cidade. A partir do governo militar, pode-se falar de polticas urbanas globais, unificadas por meio de rgos e estruturas burocrticas centralizadas com cartilhas tecnocrticas explicando como entender as cidades e como resolver seus problemas. At a dcada de 1960, e o livro aborda exemplos de capitais importantes, so os governos estaduais e municipais que vo criando oportunidades para que os projetos e planos urbanos possam aparecer, medida que os problemas das cidades vo se tornando mais complexos. Na esteira e motivados por esse processo, vo se criando geraes de urbanistas vindos inicialmente de profisses que propunham intervenes espaciais sobre a cidade como soluo para os problemas apresentados engenheiros e arquitetos e, posteriormente, de profisses que estudavam a cidade com base em fenmenos sociais mais amplos socilogos e gegrafos. O urbanismo, como instrumento de interveno, foi um recurso empregado pelo Estado, nica entidade com poderes para alterar, de forma radical, as estruturas fsicas das cidades. proporo que os problemas colocados pelas cidades aos administradores tormaram-se mais complexos, o urbanismo, procurando explicar a cidade em sua totalidade e propondo solues globais para seus problemas, terminou por influenciar as polticas oficiais de interveno. Tais intervenes, como o livro o demonstra, tiveram como objeto a infra-estrutura de apoio economia urbana (instalaes porturias, vias), a soluo de problemas coletivos de sade (saneamento) e a expanso de sua rea central. A motivao bsica das intervenes sobre as reas centrais foi a criao de novos espaos e de condies para o crescimento daquelas reas, confinadas em suas estruturas coloniais. Essas intervenes tiveram como moldura intenes estticas que procuravam formalizar uma nova modernidade visual e simblica, negando a cultura
colonial que, at o final do sculo passado, presidiu a formao das estruturas urbanas. As teorias urbansticas que deram as bases para as propostas de interveno sobre as cidades brasileiras (incluindo as cidades novas: Belo Horizonte, Goinia, Braslia) sofreram forte influncia positivista que se desdobrou em teorias posteriores, tambm na arquitetura. A compreenso das cidades oferecida pelo urbanismo sempre foi insuficiente. Sua base terica cristalizou-se na Carta de Atenas, elaborada no 4 Congresso Internacional de Arquitetura Moderna (1933), na qual a cidade sintetizada em quatro funes bsicas: morar, trabalhar, recrear e deslocar. Os problemas urbanos teriam origem no mau funcionamento dessas funes. Assim, a boa organizao e o equilbrio entre as funes seria o caminho para a soluo daqueles problemas. Nessa perspectiva, entende-se o vocabulrio que permeia o diagnstico de origem positivista sobre as cidades: equilbrio/desequilbrio, funcional. Tal teorizao sempre foi um grande reducionismo da problemtica social presente nas nossas cidades, relegando-a a um absoluto segundo plano, quando no ignorando-a. As propostas urbansticas, ao mesmo tempo que vinham a ser mais conseqentes do que as propostas anteriores que os governos municipais e estaduais preparavam, tinham como base um discurso sobre os problemas das cidades em que a questo social era um elemento secundrio e as solues propostas seriam definitivas. Nesse contexto, a avaliao que o urbanismo fazia da problemtica urbana e suas propostas no entrou em choque nem com a ideologia, nem com os interesses que o Estado ia formulando sobre o urbano. Sua ao sobre as cidades, o que o livro aponta com propriedade, foi exercida de forma autoritria. Os planos de modernizao das reas centrais sempre foi feito com absoluto desprezo pela populao de baixa renda que ali habitava e que foi simplesmente afastada para reas perifricas a fim de dar lugar aos novos espaos criados e usos propostos. Esse desprezo, e mesmo execrao, pela questo social fica evidente, entre outras passagens (Reis et al., 1927, p.73), sobre faixa de manguezal prxima ao centro de Niteri, ocupada por casebres, que constitua a ferida cancerosa da cidade. Na medida em que o livro se orienta mais por uma linha cronolgica, outros recortes que envolvem
questes crticas do contexto urbano; como a questo social j citada e a questo imobiliria apresentam-se com pouco destaque. O livro privilegia a ao do Estado feita sob a gide do urbanismo, mas que sempre teve como resultado concreto uma determinada valorizao imobiliria. Os planos e projetos implantados trouxeram valorizao para as reas por eles abrangidas, quer pela criao de novas reas (desmontes e aterros), quer pela desocupao de reas (demolio de reas centrais deterioradas), ou pela permisso de se construir mais (verticalizao). Essa valorizao, possibilitada pelos planos e projetos implantados, significou ganhos considerveis para os empreendimentos imobilirios que se sucederam aos projetos. Como tais ganhos foram incorporados e por quem o foram ainda uma histria com poucas luzes, mas a que se encontraria grande parte da motivao do Estado e das presses que sofreu no desenvolvimento de sua poltica urbana e, no caso, uma poltica que teve como apoio as propostas urbansticas. Essas so linhas de novas pesquisas que o livro sugere, pela riqueza de informaes que traz tona. Deste modo, o livro vem a ser uma referncia fundamental para o estudo do urbano brasileiro e das polticas que o Estado vem praticando sobre ele. O urbanismo, como teoria e, principalmente, como tcnica de interveno, teve uma importncia crescente nas polticas urbanas, como o livro bem o demonstra. Na dcada de 1960, ele passa por um declnio do qual, provavelmente, no vai mais se recuperar. Isso porque a questo econmica e social das cidades, tanto pelos novos conhecimentos que se acumulam sobre o urbano, como pela ideologia mais sofisticada que permeia a ao do Estado, trouxe tona as fissuras e insuficincias tericas do urbanismo. Por outro lado, a implantao de planos e projetos urbansticos, no contexto histrico que o livro apresenta, teve como respaldo um Estado autoritrio, que praticamente imps suas propostas sem maiores consultas, debates ou contestaes. Os debates e propostas surgidos, que o livro apresenta com fartura, no traduziam contradies ao processo desencadeado pelo Estado, apenas variaes em torno dos objetivos previstos. Assim, os protagonistas que moldam a histria do urbanismo no Brasil, to bem tratada no livro, so a prpria elite dirigente do Pas e das administraes polticas das capitais, onde as geraes dos urbanistas
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vo surgir, pois a ao do Estado sobre o urbano criou uma nova demanda de trabalho, e os movimentos internacionais e escolas de engenharia e arquitetura renovaram o urbanismo. Esses expoentes do urbanismo brasileiro formaram-se principalmente em escolas europias (vale a pena citar a importncia que o Uruguai teve na formao de urbanistas de Porto Alegre) e vo encontrar respaldo para seu conhecimento em nossas escolas superiores e em rgos pblicos que se organizam para dar suporte ao planejamento das cidades. Hoje, a gide do planejamento urbano passou dos planos urbansticos para os Planos Diretores, novos paradigmas, inscritos at mesmo como preceito constitucional, para garantir o pleno desenvolvimento das funes da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (art.182, 1), o que uma impossibilidade. Os Planos Diretores podem ser um instrumento importante para a melhoria das condies de vida das cidades, mas esto longe de poder cumprir esses objetivos constitucionais que lhes foram atribudos. A democratizao em curso no Brasil vem limitando a proposta de planos autoritrios sobre as cidades e trazendo novos agentes e protagonistas essenciais para a montagem de um planejamento mais conseqente. Bem-vindo o livro aqui comentado. um ganho indiscutvel para a compreenso dos processos da ao planejada que o Estado vem imprimindo s cidades brasileiras, alm de outros ricos saberes que florescem com sua leitura.
Wilson Edson Jorge, arquiteto, professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo.
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ESTUDIOS URBANO REGIONALES
Table of contents EURE (Santiago), vol.25, n.75, Santiago, Sept. 1999
ARTICLES
Teoras de desarrollo industrial regional y polticas de segunda y tercera generacin Helmsing, A. H. J. Las desigualdades territoriales en el Estado espaol. 1955-1995 Delgado Cabeza, Manuel, Snchez Fernndez, Jess El espacio rural entre la produccin y el consumo: algunas referencias para el caso argentino Posada, Marcelo La globalizacin de la fruta, los cambios locales y el desigual desarrollo rural en Amrica Latina: Un anlisis crtico del complejo de exportacin de fruta chilena Murray, Warwick E. El puerto y la vinculacin entre lo local y lo global Martner Peyrelongue, Carlos
EURE TRIBUNE
Qu debe hacer el gobierno local ante los grandes emprendimientos en el comercio minorista? Coraggio, Jos Luis, Cesar, Ruben
EURE REVIEWS
Evelyn Levy, Democracia nas Cidades Globais: um estudo sobre Londres e So Paulo Sobarzo Mio, Oscar
EURE INFORMATION
Instituto de Estudios Urbanos. Facultad de Arquitectura y Bellas Artes. Pontificia Universidad Catlica de Chile. El Comendador 1916, Casilla 16002, Correo 9 Santiago,Chile. Cdigo Postal Campus Lo Contador 6640064 Fono: (56-2) 686-5511, Fax: (56-2) 232-8805. E-mail: gacacere@puc.cl

Brasil nos anos 90: opções estratégicas e dinâmica regional

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REVISTA BRASILEIRA DE

CDU (2. Ed.) CDD (21.Ed.)

ASSOCIAO NACIONAL DE PS-GRADUAO E PESQUISA EM PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

Maria Flora Gonalves (Nesur/Unicamp)

Maria Lcia Refinetti Rodrigues Martins (FAU/USP)

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999

BRASIL NOS ANOS NOVENTA:

TENDNCIAS GERAIS DO AMBIENTE MUNDIAL E BRASILEIRO

ESCOLHAS ESTRATGICAS DOS ANOS 90

UMA NOVA DINMICA REGIONAL

1 Mesmo na agenda do desenvolvimento social, o Sudeste leva R$ 35,2 bi e o Nordeste, R$ 33 bi.

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999

3 Clarn, Suplemento de Economa, p.46, 27 de octubre de 1997.

7 Clarn, p.26, 11 de diciembre de 1997.

9 Clarn, 23 de noviembre de 1998. 10 Clarn, p.26, 11 de diciembre de 1997.

11 Suplemento Cash, p.12, 11 de diciembre de 1997.

12 El Cronista, p.10, 21 de mayo de 1997.

14 Clarn, p.20, 23 de febrero de 1998. 15 Clarn, p.24, 18 de Mayo de 1998.

16 Clarn, p.20, 23 de febrero de 1998.

17 Suplemento Cash, p.12, 15 de diciembre de 1997.

18 Clarn, Suplemento de Economa, p.12, 5 de octubre de 1997.

20 Clarn, p.46, 27 de octubre de 1997.

21 Clarn, p.12, 5 de octubre de 1997.

22 Clarn, p.22, 5 de octubre de 1992.

23 Clarn, p.20, 23 de febrero de 1998.

TENDENCIA AL AVANCE A TRAVS DE LA RED URBANA

CMO RECIBE EL MERCADO LOCAL ESTAS GRANDES INVERSIONES

37 Clarn, p.22, 13 de abril de 1998.

41 La Capital, Rosario, 14 de febrero de 1998.

42 El Comercial, Formosa, 14 de febrero de 1998.

43 La Maana del Sur, Neuquen, 18 de febrero de 1998.

44 La Capital, Rosario, 20 de Febrero de 1998.

45 Unos, Mendoza, 2 de marzo de 1998.

46 El Diario, Paran, 3 de marzo de 1998.

50 Clarn, p.17, 4 de julio de 1997.

51 Clarn, Suplemento de Economia, 6 de octubre de 1997.

52 Clarn, p.20, 23 de febrero de 1998.

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EL DESARROLLO TERRITORIAL A PARTIR DE LA CONSTRUCCIN DE CAPITAL SINERGTICO

5 Fiesta y trabajo cooperativo para ayudar a un miembro de la comunidad.

Fuente: MORI- Latinobarmetro

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DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL:

ANLISE URBANA E ANLISE AMBIENTAL: COMENTRIOS ACERCA DAS TRAJETRIAS RECENTES

DESENVOLVIMENTO URBANO SUSTENTVEL: ALGUNS EXEMPLOS

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R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999

IMPACTO DA APLICAO DE NOVOS INSTRUMENTOS URBANSTICOS EM CIDADES DO ESTADO DE SO PAULO

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999

MODELO DE DESENVOLVIMENTO URBANO E EXCLUSO TERRITORIAL

13 No municpio do Guaruj, encontram-se os terminais martimos da Dow Qumica, Cutrale e Cargill.

LEGISLAO URBANSTICA, MERCADOS E POLTICA

20 A referncia aqui ao IPTU progressivo/edificao compulsria, ZEIS e solo criado.

R. B. ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS N 2 / NOVEMBRO 1999

1 - Ranking da regulao urbanstica por cidade no Estado de So Paulo

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2 - Agrupamento de municpios por percentual de adequaes ndice de excluso territorial

Fonte: Censo Demogrfico 1991/Tabulao Aurlio Caiado

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A INFLUNCIA DA LGICA POSITIVISTA

Nome: __________________________ Rua: n: Comp.: Bairro: _