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1 Livro: Alice Amsden (The Rise of the Rest) Editora UNESP

Apresentao
Glauco Arbix1

No debate que freqentou o mundo das Cincias Sociais e da Economia desde os anos 90 o corpo terico e analtico construdo por Alice Amsden tem lugar obrigatrio. Seja pela contraposio ao mainstream econmico, marcado pelas concepes de inspirao neoclssica, seja pelo carter antecipatrio de seus escritos, principalmente em relao ao peso da China. Para a autora de A Ascenso do Resto se refere a um seleto grupo de pases, em geral caracterizados como emergentes, que aumentaram significativamente sua participao no comrcio internacional, inclusive em reas e setores industriais atm ento dominados pelos pases avanados do Ocidente e pelo Japo. Ao longo da dcada de 90 esse grupo de pases iniciou tambm um processo de diferenciao interna, seja em termos de suas escolhas estratgicas e investimentos, seja em termos de suas opes polticas de longo prazo. China, Coria, ndia e Taiwan consolidaram seus sistemas nacionais de produo e servios assim como impulsionaram a construo de empresas e conglomerados que passaram a investir

significativamente em Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) e se tornaram, por

Professor do Depto. de Sociologia da USP. Coordenador do Observatrio da Inovao do Instituto de Estudos Avanados (USP). Pesquisador da FAPESP e do CNPq.

2 isso mesmo, corporaes lderes em certas reas da cincia e tecnologia. Num estilo distinto, conta-nos o livro, Brasil, Mxico, Turquia e Argentina vivenciaram experincias intensivas em fuses, aquisies e privatizaes. Colheram, com isso, resultados relativos bem inferiores em termos da consolidao de empresas nacionais com capacidade de liderana internacional; assim como suas economias carregaram a marca da instabilidade ou do baixo crescimento. At que ponto as escolhas que os pases do Rest fizeram ao longo dos anos 80 e 90 assim como as escolhas que no fizeram pesaram para determinar seu padro de desempenho e de insero no mundo do sculo XXI? Ser que a globalizao da economia ainda deixa algum espao para a efetividade das polticas nacionais? Como? E quais? Existiria alguma chance real dessas economias em desenvolvimento ganharem espao efetivo no cenrio internacional e alcanarem um patamar de qualidade de vida equivalente ao de naes avanadas? Ou ser que o avano desses pases seria apenas circunstancial? E que no longo prazo, tenderiam a retomar sua condio original, mantendo-se teimosamente em sua condio de atrasados? Para Alice Amsden no h nem haver caminhos nem escolhas fceis para os pases que procuram seu prprio espao no concerto internacional. A assimetria de poderes, a parcialidade das regras internacionais e a natureza da disputa pelos mercados so enormes obstculos para os pases que procuram alar-se entre os mais avanados. Apesar desses constrangimentos anotados pela autora, bom que se diga, este no um livro pessimista. Pelo contrrio, trata-se de um livro que incomoda alguns pela crtica cida, mas, para outros, ajuda a recompor um quadro de discusso que pode auxiliar na construo ou

3 retomada de estratgias de desenvolvimento. H, certamente, pontos muito recorrentes na literatura desenvolvimentista, principalmente a de tradio latinoamericana. A nfase na ao estatal nem sempre aparece como novidade, principalmente para o leitor brasileiro, argentino ou mexicano. Mas o de 2001, num perodo em que o Estado era apresentado somente como parte do problema. E, como parte da polmica, deveria se afastar das funes ligadas ao desenvolvimento. Tendo isso em conta, o livro introduz interpretaes que se pautaram pelo contraponto. Esse o seu valor real, pois firmou-se como um convite reflexo alternativa s convenes que ento predominavam. A Trajetria Alice Amsden professora de Economia Poltica no Departamento de Urbanismo e Planejamento do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT), nos Estados Unidos. Tornou-se mundialmente conhecida por seus trabalhos sobre o lugar da ao pblica na promoo do desenvolvimento, em especial nos pases de industrializao recente. Seu livro mais importante, Asias Next Giant: South Korea and Late Industralization, publicado em 1989, foi premiado como o melhor Livro de Economia Poltica pela Associao Norte-Americana de Cincia Poltica. poca, os escritos de Amsden irromperam como um dos mais vigorosos e raros contrapontos s vises que buscavam apresentar o salto coreano como decorrente de sua orientao para as exportaes e a liberalizao de sua economia. Sua anlise introduziu no debate novos componentes, em particular os relacionados desconfiana dos planejadores e autoridades pblicas, assim como dos empresrios coreanos, das concepes mais sintonizadas com o

4 livre mercado. Ao aprofundar sua anlise sobre a rejeio dos mecanismos mais usuais da regulamentao econmica, como a livre formao de preos pelos mercados, o livro de Amsden revelou uma trajetria at ento invisvel da economia coreana, deu destaque ao do Estado e mostrou como a Coria, num certo sentido, fez praticamente tudo ao contrrio das prescries recomendaes marcadamente neoclssicas, que haviam se disseminado mundialmente, muitas delas graas atuao do Banco Mundial. As anlises do Banco, diga-se de passagem, seriam fortemente contestadas por Amsden, ao longo de toda sua carreira. Caracterizadas como ideologicamente orientadas e distantes da realidade, as interpretaes gerais mais ortodoxas cederam lugar anlise concreta da atuao do Estado e da sinergia virtuosa, segundo a autora estabelecida entre o setor pblico e o privado na Coria. Desse prisma, Amsden identificou os instrumentos que viabilizaram o desenvolvimento de tecnologias e a elevao acelerada da qualificao e capacitao industrial. Foi assim que a Coria, de um pas acostumado apenas a emprestar ou copiar tecnologias, teria superado o apego tradicional da sua indstria ao padro tecnolgico da produo txtil, teria avanado pelos meandros das novas tcnicas da siderurgia e alcanado o controle e desenvolvimento de uma gama de indstrias, produtos e servios high-tech. Essa acelerada trajetria impressionava o mundo da poca e, num certo sentido, atrai nossa ateno at os dias de hoje , principalmente porque o desempenho coreano estendeu-se para alm da economia e conseguiu manifestar-se em todos os domnios da vida social, com a elevao do padro da sade, educao e da qualidade de vida de sua populao. A Coria

5 avanou pelo territrio dos pases avanados e passou a se comportar como tal, realidade essa at mesmo negada por teorias mais pessimistas do desenvolvimento. Para sustentar esse avano, disse Amsden, a Coria desenvolveu

intensamente polticas industriais, controlou preos, privilegiou setores, escolheu reas estratgicas, utilizou-se fartamente do cmbio e de subsdios como incentivos s exportaes, ao seu crescimento e fortalecimento de suas empresas. Mais do que isso, construiu instituies voltadas para sustentar todo o esforo pblico e privado pelo desenvolvimento nacional. Ou seja, a Coria (e tambm Taiwan) obteve sucesso exatamente onde outros pases, de estatura similar, fracassaram. E isso exatamente porque teriam dado primazia aos mercados como determinantes do seu crescimento, em detrimento de uma incisiva atuao do Estado, da busca incessante de conhecimento e inovao e da construo de instituies adequadas para isso. Por sugerir essa mudana de paradigma na anlise do desempenho econmico das naes, por reestabelecer o lugar do Estado e das polticas industriais, Asias Next Giant marcou os debates de toda uma gerao de economistas e cientistas sociais. A Expanso da Anlise Em A Ascenso do Resto, Amsden continua ancorada nos pilares de sua anlise anterior sobre o caso coreno. Neste livro, porm, amplia e desenvolve ainda mais sua preocupao central, identificando um grupo de pases (latecomers, os que chegaram depois) que estariam transitando para o desenvolvimento, ainda que diferenciadamente.

6 O que teria levado esse grupo a ocupar um lugar de proeminncia na arena internacional, apesar de sua condio de atrasado? Maior liberalizao e conseqente melhor funcionamento de sua economia, segundo as regras do livre mercado? Instituies mais eficientes? Sua maior integrao no comrcio internacional? Para Amsden, esse segredo s pode ser encontrado na recuperao do lugar do Estado e no seu papel chave no comando de estratgias nacionais de desenvolvimento. Alm da Coria e Taiwan, o livro agora trata de outros pases asiticos (como a China, Malsia, Indonsia, Tailndia e ndia) e da Turquia. Mas tambm expande suas anlises para a Amrica Latina, envolvendo o Brasil, Chile, Mxico e Argentina. Todos esses pases, ainda que de um modo diferenciado, deram enormes passos no ps-guerra para superar seu atraso secular. Os nmeros expostos pelo livro so eloqentes: entre 1960 e 1980, o PIB desses pases aumentou em mdia 9% ao ano; as exportaes cresceram a uma cadncia de dois dgitos nos ltimos 50 anos; de 1950 ao incio dos anos 70 a renda per capita dobrou em alguns pases e quadruplicou em outros. Para Amsden, h processos ainda pouco iluminados que seriam os nicos capazes de explicar as razes desses avanos espetaculares. O ponto central de sua anlise que as estratgias implementadas por esses pases constituram-se como claras rupturas em relao ao perodo anterior II Guerra. Que novos rumos seriam esses? A incurso terica da autora destaca o lugar especial que passou a ocupar a gerao de conhecimento e o desenvolvimento de tecnologia no mundo do ps-guerra. Todos esses pases, em maior ou menor grau, perceberam essa

7 nova realidade e dotaram-se de instrumentos e polticas que valorizaram e permitiram essa busca intensiva de conhecimento para qualificar o seu sistema produtivo ainda incipiente. Como reconhecido, esse conhecimento ligado produo e aos processos de inovao nem sempre so facilmente comprados, copiados ou mesmo recriados. No somente seus mecanismos mais sutis so protegidos pelas empresas, como, fundamentalmente, h dimenses desse conhecimento que no podem ser codificadas. Trata-se do conhecimento tcito, de difcil apreenso. Essa nfase na novidade introduzida pelo conhecimento e pela tecnologia provavelmente o ponto mais forte se deu livro, cujo valor tende a ser diminudo quando a leitura mais ligeira afinal, a salincia da mo forte do Estado mais facilmente apreendida e, sem dvida, tambm mais polmica. Claro que a nfase da autora estimula essa percepo. Mas como livro carrega a intensidade do debate dos anos 90, pode ser uma boa sugesto um olhar para o que permanece com maior significado ao longo do tempo. O recorte com base na busca do conhecimento estabeleceu um verdadeiro divisor de guas entre as anlises de Amsden e as de perfil mais convencional. Sua lgica permitiu que a autora tomasse o conhecimento com todas as imperfeies, dificuldades e incertezas que cercam sua gerao. A

instabilidade acentuada desses processos decorrente da natureza prpria do conhecimento retira das mos exclusivas do mercado a dinmica de formao de preos para o trabalho, capital e mesmo para a terra. Se a questo de fundo viabilizar um salto para o desenvolvimento, a interveno do Estado torna-se essencial, tanto para abreviar os ritmos da produo e do

8 acesso ao conhecimento novo. Caso contrrio, os mecanismos de defesa dos mercados tender a destilar, a conta gotas, os determinantes mais avanados da competitividade das economias. Segundo autora, quando o assunto o binmio conhecimento-desenvolvimento, os mercados no podem se manter na condio de rbitros exclusivos da produtividade das empresas e das economias. Se isso acontece, as economias atrasadas tendero a perpetuar-se no atraso. Exatamente por isso, a definio de incentivos, de metas e o monitoramento e avaliao permanente do desempenho das empresas e da economia executadas conjuntamente pelo setor pblico e privado teriam condies de funcionar de modo eficiente. Ao afirmar a interveno do Estado como uma deciso estratgica, Amsden deixa claro que a ao estatal no estaria orientada para a correo de eventuais falhas de mercado, de coordenao ou externalidades, como sugerem as vises mais ortodoxas. A atuao do setor pblico, segundo Amsden, seria justificada como o nico meio de superao do gap de competitividade dos pases atrasados, hiato esse que encontra suas razes na carncia bsica de conhecimento e tecnologia. Exatamente por isso, as recomendaes de Amsden apontam, como regra, para a formao dos preos por fora dos mecanismos de mercado, via bancos ou linhas especiais sustentadas pelos governos. No caso brasileiro, o melhor exemplo viria da atuao do BNDES, com suas linhas de juros subsidiados. Como lidar, porm, com trajetrias da ao estatal que, ao longo da histria, foram marcadas por fenmenos de promiscuidade quando no de apropriao do pblico pelo privado?

9 Problemas desse tipo, particularmente caros para ns brasileiros (mas no s), receberam da autora uma recomendao especial: as relaes entre as empresas e os governos precisam necessariamente ser marcadas pela reciprocidade. Ou seja, precisam estar assentadas sobre um pacto de direitos e deveres que preserva, antes de tudo, o retorno para a sociedade dos investimentos pblicos realizados no setor privado. No livro, essa questo trabalhada em vrias dimenses, seja do ponto de vista geral, da macroeconomia, como do ponto de vista da evoluo de uma empresa. Metas e objetivos s poderiam ser fixados com esse suporte, o que exigiria o acompanhamento e avaliao sistemticos do retorno social dos investimentos pblicos no setor privado. Essa reciprocidade tida como crtica na anlise da autora e apresentada como a principal inovao institucional elaborada e definida por esse grupo de pases, ainda que a sua implementao no mundo real nem sempre tenha recebido no livro a necessria ateno. Ao estabelecer a busca do conhecimento com base na reciprocidade entre o pblico e o privado como o diferencial bsico do comportamento desses pases, Amsden conclui que a interveno pesada dos governos surge, dessa forma, no somente como possvel, mas como necessria. E ao intervir, os governos tendem a distorcer preos, o mercado de trabalho e os termos da prpria competio, sempre em favor da sua indstria nativa. Para isso, o livro apresenta exemplos abundantes sobre o disciplinamento dos mercados e mesmo de empresas executado por esses pases. O Estado atua

permanentemente como a mo visvel, aquela que costura pactos, sela acordos, define incentivos, redireciona investimentos, hierarquiza e prioriza.

10 Para Amsden, esse comportamento, fruto de escolhas de longa durao, seria o fator determinante a explicar a emergncia do Resto. Competio, Estado e Idias Imperfeitas Apesar de ter sido escrito em 2001, h muito o que aprender no livro de Amsden. Ainda mais na poca em que vivemos, de questionamento dos rumos da economia mundial e de um certo tipo de fundamentalismo de mercado. A crise financeira que sacode o planeta certamente abrir novos rumos para um reposicionamento dos pases. Como o Resto vai se comportar?

Diferenciadamente, ao certo, pois no tm o mesmo peso nem ocupam lugar semelhante na arena mundial. Os argumentos do livro de Amsden so incisivos e orientados para a polmica. Mas ser que tomados em sua leitura estrita ajudar a Amrica Latina a superar as profundas decepes com o funcionamento dos mercados? Ou apenas deixar entreaberta a porta da interveno estatal, de mais fcil lida, que poder apenas repetir agora com lances mais dramticos uma histria que vrios desses pases j experimentaram? Esse o trabalho insubstituvel do leitor. Nesta apresentao, coube-nos apenas apontar para o leitor o quo sugestiva a idia do livro de Amsden sobre as escolhas distintas que o Brasil fez em relao Coria, China e ndia. Principalmente se forem levados em conta os resultados colhidos, seja em termos da economia, da tecnologia ou dos indicadores sociais; em todos esses transparece a timidez do desempenho brasileiro, o que nos instiga a aprofundar os estudos comparativos, ainda incipientes em nosso pas. As anlises de Amsden levam-nos a repensar a

11 natureza e as caractersticas do developmental state, conceito que percorre todo o seu livro. Nesse sentido, as aproximaes com o nosso

desenvolvimentismo so inevitveis, pois h traos, prticas e instrumentos comuns. O developmental state de Amsden, porm, est embebido pelas concepes de Chalmers Johnson, e foi construdo a partir da experincia concreta do Japo do ps-guerra. Ou seja, no tem como referncia a experincia latino-americana, em muito estimulada pela CEPAL. Essa diferena foi um dos motivos que levou Johnson a utilizar developmental ao invs de developmentalist. H semelhanas, claro. Mas, no livro, as diferenas so muitas, a comear da no cumplicidade com a ineficincia. O developmental, no caso, se refere a um Estado que planeja, define prioridades e hierarquiza seus investimentos; que baseia sua ao na reciprocidade (ou seja, a ao e os recursos pblicos no se movem numa via de mo nica); que orientou todo o seu esforo para as exportaes e a disputa de qualidade no mercado internacional; um Estado que monitora e avalia permanentemente; que est orientado para capacitar as empresas e, por isso mesmo, exige a elevao sistemtica do seu padro de produtividade e competitividade; que investe na qualificao e educao como prioridade. Para Amsden, o Brasil est na companhia da Argentina e do Mxico, que persistem como exemplos de escolhas equivocadas ou mal feitas, pois no se orientaram para a construo de grandes empresas nacionais, competitivas e exportadoras. A anlise forte, mas pede mais aprofundamento.

Principalmente porque em vrios setores industriais e mesmo de servios, o Brasil construiu empresas mais qualificadas do que a China ou ndia, a

12 exemplo da nossa siderurgia, da construo de avies, prospeco em guas profundas e biocombustveis, para no falar de nossa agricultura. Em todas essas reas intensivas em tecnologia, o Brasil alcanou liderana mundial. A opo analtica do livro, porm, foi outra, em parte marcada pela sua poca. O argumento construdo sugere que na metade dos anos 80 escolhas decisivas foram por esses pases, o que deu origem a dois grupos distintos no interior do Rest: o dos pases independentes como a China, Coria, ndia e Taiwan que investiram na produo autctone de tecnologia; e o dos integrationists Brasil, Argentina, Chile, Mxico e Turquia - ou seja, aqueles pases teriam optado por no estimular intensamente a capacitao tecnolgica prpria e apoiar a formao de grandes empresas nacionais. Esse grupo teria, segundo a autora, optado pela compra de tecnologia, pela confiana no investimento externo, nos processos de transferncia tecnolgica ou pela esperana de que alguma tecnologia poderia transbordar para o tecido produtivo (spilloovers) a partir das empresas estrangeiras instaladas em seu territrio. O livro no explicita, porm, a origem e desenvolvimento das diferentes estratgias nos dois modelos. No caso brasileiro, por exemplo, toda a experincia do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) minimizada. O ponto que chama ateno que no h referncia precisa sobre as fases e os momentos do crescimento acelerado, que nem sempre so as mesmas para os distintos pases. A China, por exemplo, comeou praticamente a crescer quando o Brasil comeou a estagnar. Seriam as duas fases de crescimento comparveis? Ou teramos de comparar o crescimento rpido com a fase brasileira de baixo crescimento?

13 No caso das exportaes, a mesma dvida aflora: a orientao para o mercado externo foi importante? Quo importante? O avano das exportaes em reas de maior densidade tecnolgica teria sido possvel em todos os pases nos anos 40, 50, 60 ou 70? As exportaes desses perodos seriam comparveis com as de anos mais recentes, aps o surgimento da OMC e as mudanas das regras do comrcio internacional? Todas essas perguntas levam-nos a perguntar se diviso bsica do livro integrationists e independentes sustentvel teoricamente, ou obedeceria lgicas, ritmos e pesos sociais diferentes que os pases exibem a respeito de itens como eficincia do Estado, instituies, democracia. Esta, por exemplo, sugere um olhar sobre os diferentes tipos de regime poltico que se instalaram nos pases do Rest. Uma sociedade antidemocrtica como chinesa, em que todos os processos decisrios passam pelo Estado, em que no h possibilidade de contestao dos planos governamentais, em que a razo de Estado se identifica com as razes da sociedade, pode ser caracterizada como um Developmental State da mesma natureza que o Estado brasileiro, argentino ou mesmo indiano? A resposta permanece como um desafio, j que o livro no arrisca seu desenvolvimento. Em outra chave, ao apresentar a interveno do Estado como um novo paradigma para todos os emergentes, Amsden parece subestimar experincias fortes na mesma direo que se realizaram na Amrica Latina. O Estado brasileiro, entre os anos 40 e 80 do sculo passado, mostrou-se

particularmente pr-ativo, muito antes do que na Coria e mesmo na China. Isso significa que o esforo para qualificar e diferenciar a atuao estatal chave para a compreenso de todas as tentativas feitas por esses pases para

14 superar o seu atraso. No entanto, sabe-se que nem todos os pases possuem as mesmas condies sociais e o mesmo padro de relacionamento entre a esfera pblica e a privada. Essa talvez seja a principal lacuna do livro, pois Amsden pouco elabora sobre as relaes entre o Estado e Sociedade que, alm de serem dinmicas e mveis ao longo do tempo, apresentam caractersticas sensivelmente distintas entre os vrios integrantes do Rest. O aprofundamento dessas relaes permitiria, por exemplo, uma melhor compreenso do relacionamento ntimo que o Estado coreano contraiu com o setor privado, como a trajetria dos Chaebols2 pode ilustrar. No mesmo sentido, o leitor teria mais condies de compreender como a atuao do Estado chins foi essencial para que uma srie de empresas ocupasse um lugar de destaque na economia mundial. Ou ento, teramos mais dados e referncias para refletir sobre vrios problemas decorrentes da simbiose entre pblico e privado como a corrupo, por exemplo que ganharam pouca importncia na argumentao do livro. O tratamento em profundidade dessas questes ainda tarefa por ser feita, j que a preocupao de dotar os pases de um novo ferramental voltado para o desenvolvimento permanece mais do que atual. A recuperao do lugar do Estado no desenvolvimento e superao do atraso importante. Mas fundamental reconhecer que esse apenas o primeiro passo, pois o exerccio, para se completar, pede a definio da qualidade da atuao estatal, do relacionamento preciso que deve contrair com o setor privado. Esses pontos so to ou mais importantes, pois vo alm de um
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Grandes conglomerados de empresas, que atuam simultaneamente em setores diferenciados da economia e, geralmente, originados e/ou vinculados a famlias tradicionais. Samsung, Hyundai, LG, dentre outros, seriam exemplos desses agrupamentos.

15 contraponto extremo ao pensamento mais ortodoxo que recusa in limine a atuao estatal. Amsden deixou-nos um libelo contra a ortodoxia. Indicou-nos tambm uma srie de outros desafios para a construo de novos paradigmas de desenvolvimento econmico e social. Nada, como se sabe, substitui a anlise histrica e social de cada pas, o que permite identificar as condies de possibilidade de criao ou atuao de suas instituies. A sua realizao rdua, exige pesquisa e pacincia, mas a nica via que permite o reconhecimento dos limites e possibilidade da poltica e da atuao estatal, de modo a no se reproduzir, pela negativa, as receitas universais muitas vezes divulgadas pelo pensamento econmico ortodoxo. O contraponto e polmica esto no DNA desse processo, em que novas snteses ganharo realidade. Por isso mesmo, o livro de Amsden mantm suas qualidades e desperta interesse. Na rea de Humanas, Exatas ou Biolgicas, o leitor especializado ou apenas interessado nas experincias e debate sobre o desenvolvimento encontrar neste livro um excelente estmulo para o exerccio de sua reflexo.