Autonomia Municipal

Dr. Hugo R.
Gonzalez Elias 2009
AUTONOMA MUNICIPAL Y CARTAS ORGNICAS O CONSTITUCIONES MUNICIPALES SUMARIO:

I. AUTONOMA MUNICIPAL. CONCEPTO. ALCANCES II. LAS CARTAS ORGNICAS O CONSTITUCIONES MUNICIPALES. MUNICIPIOS DE CONVENCIN III. GNESIS DEL RGIMEN MUNICIPAL PROVINCIAL VIGENTE IV. ANLISIS DE LA RELACIN ENTRE LAS HABILITACIONES AUTONMICAS CONSTITUCIONALES PROVINCIALES Y LAS CARTAS ORGNICAS DICTADAS V. EMPRSTITOS PBLICOS EN EL RGIMEN MUNICIPAL EN EL NUEVO TEXTO CONSTITUCIONAL ENTRERRIANO VI. LA FUNCIN JURISDICCIONAL EN LAS MUNICIPALIDADES ENTRERRIANAS VII. EL CONTROL INTERNO Y EL ORGANISMO DE CONTROL EXTERNO DE LAS CUENTAS PBLICAS MUNICIPALES
I. AUTONOMA MUNICIPAL. CONCEPTO. ALCANCES Es conocida la conceptualizacin de autonoma como aqulla que indica a la organizacin poltica que se dicta sus propias normas organiza sus propias instituciones y se rige por ellas, distinguindolo del concepto de autarqua por tratarse de una organizacin no poltica que si bien posee personalidad jurdica propia al igual que el ente autnomo- su rgimen jurdico le es impuesto en forma externa por una ley (en sentido formal). Ahora bien, cual es el concepto que resulte ms adecuado para enmarcar a la autonoma municipal, en ese sentido podemos describirla como aquella:
Dr. Hugo R. Gonzalez Elias 2009
Capacidad que tiene una comunidad para organizar jurdicamente el funcionamiento de su gobierno, preservar ntegramente su patrimonio, atender eficazmente su presente, planificar y proyectar su futuro, llevar adelante polticas que tiendan a generar recursos genuinos para cubrir sus gastos y crecimiento Siguiendo a Nino1, expresamos que el pueblo como poder constituyente originario, entendido como rgano, no est aparentemente sometido a prohibiciones u obligaciones, si lo estuviera, sera el rgano competente para dictar tales prohibiciones el que le habra concedido competencia al primero al limitarlas con excepciones; en tal caso, este rgano no tendra competencia originaria. Por consiguiente, un rgano que no est sometido a prohibiciones no goza de competencias. As como el triunfo de una revolucin impone un determinado grado de comportamiento a los dems por la violencia o la fuerza, la posibilidad de que un pueblo, un municipio, pueda dictarse su propia constitucin municipal responde a un reconocimiento de dicha potestad que se ejerce pacficamente y como contrapartida de la disposicin constitucional nacional que impone a las provincias la consagracin de una autonoma municipal que sin llegar a ser plena en el sentido tcnico jurdico de entenderla como un Estado dentro de otro Estado: el provincial- s es sumamente amplia comprendiendo los aspectos institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero (art.123 C.N.). Primer conclusin a la que arribamos es que el Municipio no constituye un Estado separado del provincial ni dentro del provincial, sino que su amplia
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NINO, La validez del Derecho, pg.43.
autonoma constitucional le brinda la posibilidad de organizarse y gobernarse a s mismo. Claramente la C.N. establece en dicho artculo art.123 Cada provincia dicta su propia constitucin y se relaciona con el art. 122 Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas Como deca Puig Brutau por la naturaleza misma de las cosas, los encargados de aplicar la ley estn predestinados a superar el conocimiento que de la materia regulada tena el legislador. El Derecho se derrama fuera de la norma formal que lo contiene porque vive agitado por las circunstancias, siempre inquietas, de la vida social2. Joaqun V. Gonzalez Manual de la Constitucin Argentina (1853-1860) Actualizado por Humberto Quiroga Lavi Ed. La Ley (Buenos Aires, 2001), pgs.647/649, define como caracteres constitutivos de los Municipios argentinos: Se forman por eleccin directa del pueblo de los respectivos distritos, ciudades o villas, segn la divisin legal, con participacin de los extranjeros. En su conjunto, tienden a realizar dentro de los lmites establecidos, la vida superior del Estado, como un aprendizaje del sistema federal (). Facultades que se les conceden: Sus facultades son tan extensas cuanto alcanzan a comprender las palabras: inters y servicios locales; funciones administrativas y econmicas; Intereses morales y materiales de carcter local, que emplean algunas constituciones, y abrazan la beneficencia, moralidad, higiene, educacin primaria, esttica y ornato, vialidad vecinal, obras y rgimen de riego y trabajos de utilidad comn. () bajo todas sus especies y con todas sus imperfecciones, las Municipalidades constituyen gobiernos, o poderes, circunscriptos al territorio que se les ha sealado.
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PUIG BRUTAU, Jos, La jurisprudencia como fuente del Derecho, Bosch, Barcelona, Introduccin, pg.10.
ACTUALIZACIN
DOCTRINARIA
JURISPRUDENCIAL
DEL
RGIMEN MUNICIPAL, LUEGO DELA REFORMA DE 1994 (ART.123): En la reforma de 1994, en el art.123 se dispuso que cada provincia dicta su propia Constitucin, conforme a lo dispuesto por el art.5, asegurando la autonoma municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, poltico, administrativo, econmico y financiero. Tremendo avance autonmico frente a la escueta referencia del art.5 que haca referencia a la obligacin de las provincias de asegurar el rgimen municipal, dejando a la autonoma como una cuestin implcita. En el art.123 no se ha consagrado la autonoma municipal absoluta, solamente su principio, lo cual obliga a que cada provincia la reglamente en su legislacin local. Lo que est indicando el art.123 es que las provincias estn obligadas a instalar un rgimen de cartas municipales autonmicas, sometidas a los lmites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en funcin de sus necesidades demogrficas y culturales. Ser razonable distinguir municipios de varias categoras, segn su nmero de habitantes, pero en ningn caso negando dicha posibilidad. Se deber fijar bases de su autonoma, los requisitos de elegibilidad de sus autoridades, a partir de lo que se ha denominado la repblica municipal, pero no negando o silenciando dicha posibilidad. Tampoco la legislacin local le podr negar a los municipios autonoma administrativa, ni econmica financiera. En el caso Rivademar3, antes de la reforma de 1994, la CSJN sostuvo con precisin que los municipios no pueden ser disueltos por voluntad de las provincias, porque ellos tienen origen constitucional, se dijo tambin que los municipios no pueden ser privados de las atribuciones mnimas necesarias para
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CSJN in re Rivademar, Angela D. B. Martnez Galvn de c/Municipalidad de Rosario (21/03/89) fallos 312: 326; ED, 133-536
el desempeo de su cometido. En caso posterior, pero tambin anterior a 1994, la Corte matiz su jurisprudencia, pero no tanto, porque si bien sostuvo que el sistema econmico financiero de los municipios es regulable por las provincias, tambin sostuvo que los reglamentos que se dicten seran inconstitucionales si ellos comprometieran la existencia del impedimento para subsistir como unidad autnoma4. Jurisprudencia premonitora que cobra mucha ms fuerza luego de 1994 y que abre el control judicial frente a violaciones por accin u omisin de las autoridades provinciales. Otra consecuencia del art. 123 es que, en caso de producirse una intervencin federal a una provincia, si la ley no dispone en forma expresa que alcanza a los municipios, todo lo que disponga en tal sentido carecer de validez. En este sentido, me permito disentir con lo opinado por Rosatti en el sentido de aconsejar la defensa de la autonoma municipal an en casos de intervencin federal a la provincia como una cuestin que debera insertarse en las cartas municipales, ya que la propia carta sera ineficaz ante su inobservancia en el caso prctico, a todo evento, ha sido la Constitucin provincial la cual perdi la oportunidad en el ao 2008 de establecer una clusula en dicho sentido. Ahora bien y para brindar una solucin jurdicamente eficaz, propongo que en las constituciones municipales se prevean disposiciones que le resten validez y por ello eficacia a disposiciones dictadas por usurpadores o por quienes hayan avanzado ilegtimamente sobre las autoridades constituidas, con textos normativos que bien pueden ser tomados de las disposiciones de los artculos 4, 6, 7 y 8 de la Constitucin provincial. Lo referido a la autonoma municipal ha sido objeto de estudio y elaboracin de innumerables notas, opiniones e, incluso de bibliografa, ahora
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CSJN in re Municipalidad de Rosario, JA, 1991-III-56.
bien, considero que todava debemos precisar el alcance del concepto de autonoma, es decir, cual sera el piso y cual sera el techo (si lo hubiera) para poder manejarnos con parmetros objetivos al evaluar la conveniencia o no de pretender atribuir al Municipio determinada competencia material. Para definir tal cuestin debemos partir por reconocer a los municipios como entes del Estado de carcter necesario, tal como el rgimen jurdico lo determina, junto a la doctrina y jurisprudencia, es caracterstica esencial no es un descubrimiento actual, sino que viene de muy lejos, de mucho tiempo atrs, as fue Felipe II en 1596 quien reconoci a las ciudades, villas y lugares de las Indias Occidentales, los privilegios y ttulos que les hubiesen otorgado sus antecesores, y el uso de sus escudos, estandartes, ttulo y dems preeminencias tradicionales, a los Cabildos y fueron los propios monarcas espaoles quienes concedieron que se creasen Cabildos, regidos, y los dems oficiales, necesarios en tales repblicas, o poblaciones practicndose, en ellos la forma electiva para las funciones pblicas5. Pero tratando la cuestin en la actualidad, imprescindible para ello ser, entonces, reiterar el mencionado precedente de la Corte Nacional Rivademar, en donde se reconoci jurisprudencialmente la autonoma municipal (distinguindola de la mera autarqua territorial). Del mismo efectuaremos precisiones que por va deductiva o derivacin razonada de lo sentenciado nos permitir ir delimitando ese mnimo de competencia. En primer lugar, la Corte aclara que su interpretacin parte de la Constitucin Nacional y en virtud de la superior jerarqua normativa que posee respecto de lo que dispongan las constituciones Provinciales (en el caso, la de la Prov. de Santa Fe que an hoy no consagra la autonoma municipal), cuando
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Ordenamiento Real, lib. VII, tt. I; Recopilacin de Indias; lib. VII, tt. I; lib. IV, Tt. IX; 14. V, 192, 205, 243; VI, 160; IX, 398, 437; X, 96; XVI, 169; XVII, 192; XXI, 114; XXIV, 398.
expresa Aun prescindiendo de las prescripciones concretas de las constituciones provinciales vigentes, pero aclara que si bien la Corte Nacional como misin esencial la de asegurar la primaca de la Constitucin Nacional y de las leyes dictadas en su consecuencia por sobre cualquier norma de orden local que contradiga esa atribucin no puede ser ejercitada de manera genrica sino en la medida en que se presente un caso contencioso concreto. Entonces cuando la C.N. impone a las provincias asegurar el rgimen municipal (art.5) y la autonoma de los municipios (art.123), el mandato se traduce en la necesidad de implementar, en cada jurisdiccin, la institucin del municipio, con personalidad que lo diferencia del resto de la administracin provincial, y dotado de atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administracin de los asuntos municipales. Pero la clusula constitucional no importa una definicin en cuanto al grado de independencia que debe acordrsele, quedando reservado, a la discrecin del constituyente o del legislador provinciales, la determinacin del modo e intensidad que revestir su autonoma, esto ya ha sido objeto de pronunciamiento por la Corte Nacional 6 cuando dijo que el art. 123 no precisa un determinado grado de autonoma municipal, antes bien, remite a las provincias la determinacin de su concreto alcance y contenido. Entonces las notas referidas a la personalidad propia y atribuciones suficientes para llevar a cabo el gobierno y administracin municipales, estaran conformando el mnimo que buscamos establecer. Prosiguiendo con el fallo Rivademar estableci que las leyes provincialestampoco puedan privarlos de las atribuciones mnimas de su personal, designarlo y removerlo. Fcil es advertir que si se encontraran sujetos
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CSJN in reAgero, Perfil c/Municipalidad de Santa Fe s./Rec. Cont. Adm. de Plena Jurisdiccin Recurso Extraordinario Ley 48 (N 657 ao 1996
en esos aspectos a las decisiones de una autoridad extraa aunque se trate de la provincial- sta podra impedirles el cumplimiento de sus funciones negndoles el personal necesario para llevarlas a cabo, o causar el desorden administrativo o la ruina econmica imponindoles un nmero excesivo de empleados o remuneraciones que sus recursos no permitieses afrontar. Para ir precisando ms el mnimo pretendido, se deduce de tales conceptos, que las atribuciones para gobernar y administrar, comprenden la de legislar en consecuencia sin ataduras a legislaciones extraas, esto no es poco y el constituyente deber tener en cuenta, entonces, que deber otorgar al menos- tales potestades a los municipios, a fin de conciliar las exigencias constitucionales a la carta magna nacional. Al decir de Humberto Quiroga Lavi7 el avance autonmico de los municipios dispuestos por la reforma constitucional de 1994 es tremendo, aunque no se ha dispuesto la autonoma municipal absoluta, solamente su principio, lo cual obliga a que cada provincia la reglamente en su legislacin local. Para este autor como para el dicente- lo que est indicando el art. 123 es que las provincias estn obligadas a instalar un rgimen de cartas municipales autonmicas sometidas a los lmites que se consideren razonables en el marco de las Constituciones locales, en funcin de sus necesidades demogrficas y culturales. Resulta, por otra parte, reconocer varias categoras de municipios, segn su nmero de habitantes pero en ningn caso negando dicha posibilidad. Para Bianchi8 el fallo reconoce a las municipalidades el poder de dictarse sus propias leyes que en lenguaje constitucional significa tener poder
QUIROGA LAVIE, Humberto. Manual de la Constitucin Argentina (1853-1860) Joaqun V. Gonzalez actualiado por H. Quiroga Lavi, La Ley, Bs. As., 2001. 8 BIANCHI La Corte Suprema ha extendido carta de autonoma a las municipalidades La Ley t. 1998-C, pgs. 47 y sigtes.
constituyente propio (al igual que la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, las Provincias y la Nacin). Por otra parte, abordemos cul sera el mximo de atribuciones que los municipios pudieren ejercer, es decir, y siguiendo con la conceptualizacin grfica que he utilizado en este trabajo, busquemos un techo a la competencia municipal. Para arribar a este segundo parmetro debemos partir de puntos de referencia distintos a los abordados y analizados precedentemente. En primer lugar, en la organizacin poltica argentina, el Estado Federal (Nacin) fue posterior al nacimiento de las Provincias, motivo por el cual, en el reparto de atribuciones y competencias, como expresamente establece el art. 121 de la C.N. las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin. Por esto un municipio no podr contener mayores atribuciones que la propia provincia, es decir, no tendr asignada una competencia que no posean las Provincias, sta ya es una limitacin que debe tenerse en cuenta (por ejemplo: no podrn celebrar tratados con pases extranjeros; o establecer bancos que emitan moneda). Siguiendo con un anlisis del texto constitucional y pese a la naturaleza y rgimen jurdico tan peculiar y especial de la Ciudad Autnoma de Buenos Aries, el constituyente de 1994 claramente estableci en el art. 129 que La ciudad de Buenos Aires tendr un rgimen de gobierno autnomo, con facultades propia de legislacin y jurisdiccin, y su jefe de gobierno ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad, como puede verse no slo le reconoci autonoma como le garantiza en el art. 123 a todos los municipios
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provinciales sino que le reconoci facultad de legislar y la jurisdiccional9, en el caso de la atribucin legislativa bien puede decirse que los municipios la poseen y que se traduce en la potestad de dictar ordenanzas por sus concejos deliberantes (incluso ha sido reconocido por la CSJN), ahora bien, la jurisdiccional no la poseen en grado pleno, es decir, en el sentido de poder contar con un sistema judicial. Como todos sabemos los juzgados de faltas son de carcter administrativo y no pueden ser asimilados al poder judicial municipal como algunas cartas orgnicas provinciales lo han asimilado en forma incorrecta10. All encontramos un limitante entonces a la competencia municipal, no pueden tener ejercer atribuciones jurisdiccionales, salvo, claro est, las que se derivan de su carcter administrativo, me refiero as a los tpicos recursos administrativos que recaen en el proceso contencioso administrativo. Esto fue objeto de consideracin en la reforma constitucional provincial de 1933; as Medina11 (pg. 872) consideraba que la reforma obr con prudencia, al pretender no llegar a una extensin de competencia tal, que estorbara la accin del Estado general, lo que denomina La Ciudad Libre describiendo que la polica de seguridad, que la administracin de justicia, que el rgimen educacional, deben seguir siendo como hasta aqul momento, funciones propias (aunque concurrentes) de los poderes provinciales.
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La funcin jurisdiccional, como el trmino lo indica, consiste en la potestad de resolver conflictos diciendo el derecho y constituye el gnero desde el cual parten sus dos grandes especies: la funcin jurisdiccional de tipo judicial atribuida en general- en forma exclusiva y excluyente al Poder Judicial y la jurisdiccional administrativa, que constituy una modificacin al sistema constitucional basado en el sistema anglosajn ideado por Alberdi, por un sistema exportado del derecho pblico continental europeo que fue avalado por la CSJN en el caso Fernndez Airas condicionndolo en su viabilidad a determinadas pautas, entre otras, a que prevea necesariamente un control judicial suficiente. 10 Sobre esta temtica me detendr ut supra en el punto VI. LA FUNCIN JURISDICCIONAL EN LAS MUNICIPALIDADES ENTRERRIANAS. 11 MEDINA, Justo G., La Constitucin de Entre Ros comentada, Biblioteca de la Legislatura de Entre Ros, t.II, pg. 872.
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II. LAS CARTAS ORGNICAS O CONSTITUCIONES MUNICIPALES Carta Orgnica o Constitucin Municipal? Si bien es extendida la denominacin de carta orgnica o carta municipal al instrumento escrito en donde se plasma la autonoma institucional, debemos considerar y reflexionar respecto a que ellas no se diferencian en sus elementos jurdicos o en sus propias naturalezas, de las constituciones nacionales de todo el mundo o de las constituciones provinciales de nuestro pas. Es decir, las denominadas cartas son constituciones; entonces, si no hay motivos valederos para vedar la calificacin de constitucin al mximo instrumento normativo municipal y se le atribuye la denominacin de carta, bien podra considerarse una forma de descalificacin conceptual, lo cual no debe permitirse cuando, justamente, le estamos reconociendo al municipio- plena autonoma. Adems, hay que agregarle el origen histrico del trmino carta que se remonta a la poca del ms acentuado absolutismo en Europa. En efecto, las cartas constituan declaraciones escritas por la que los monarcas les reconoca o les conceda a sus sbditos los derechos y garantas 12, como en 1596 cuando Felipe II reconoci a las ciudades, villas y lugares de las Indias Occidentales, los privilegios y ttulos que les hubiesen otorgado sus
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Los fueros y las cartas pueblas tuvieron su origen en el derecho consuetudinario espaol, adquiriendo con el tiempo, la forma de verdaderos convenios entre los seores o el rey, por una parte y por la otra, los vecinos de una villa o regin, reducidos en los primeros tiempos a un escaso nmero de disposiciones encaminadas nicamente a conceder exencin de tributos o ventajas particulares a algunas poblaciones en recompensa de servicios prestados, o como muestra particular del aprecio del soberano, y con ms frecuencia an, para favorecer el movimiento de la poblacin hacia los territorios nuevamente conquistados, hasta que a mediados del siglo XI legan a merecer el nombre de verdaderos cdigos, en donde se consagraban franquicias populares, el rgimen administrativo y poltico de los municipios, los privilegios locales, las relaciones con los dems poderes del Estado, el derecho civil y penal, el modo de proceder en juicio y hasta las ordenanzas de polica. Eran de carcter escrito y asumieron el carcter de verdaderas constituciones locales. El rey poda derogarlos o modificarlos a su arbitrio (GRECA, Alcides. Derecho y Ciencia de la Administracin Municipal, 2 ed. [Santa Fe, 1943] t. II, pgs. 8/9).
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antecesores, y el uso de escudos, estandartes, ttulos y dems preeminencias tradicionales, lo cual lejos est de ser precisamente- lo que hacen las constituciones, que representan la mxima expresin de la voluntad de un pueblo soberano, constituido por personas individuales, iguales entre s, libres, por ciudadanos que son ellos los que escriben un documento que se constituye en la ley ms importante y, fundamentalmente, para que ellos limiten el poder del Estado. Nos preguntamos qu diferencia esencial impide considerar que los municipios dictan sus propias constituciones municipales, asimilando su naturaleza jurdica a las constituciones nacionales y provinciales? Es que el mismsimo concepto de autonoma a pesar de ser sumamente ambiguo 13 es un concepto poltico y se refiere a la potestad legislativo del ente. De all que la diferencia entre la Nacin Argentina, cada una de las Provincias y los Municipios Autnomos con potestad autonormativa, no radica en que las dos primeras pueden dictar constituciones y la tercera slo cartas sino otras consideraciones, como por ejemplo, la relacionada a que la Nacin Argentina es la nica que inviste el poder que brinda ser soberana, concepto que tambin es poltico y que constituye la expresin de un poder superior y la afirmacin de una personalidad erga omnes, siendo una potestad que se vincula al Estado independiente, a su autodeterminacin, comprendiendo el poder constituyente fundamental. Las provincias argentinas son autnomas dado que Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, por su parte, dictan sus propias constituciones pero no son soberanas como la nacin de la cual forman parte, a
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La propia Constitucin Nacional utiliza la misma nocin de autonoma al referirse al Ministerio Pblico (art.120 autonoma funcional) y al condicionar el rgimen municipal en la constitucin provincial (art.123 asegurando la autonoma municipal).
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diferencia de los municipios autnomos, conservan todo el poder no delegado por esta Constitucin al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporacin (art.121 y 122 C.N.), como por ejemplo, la competencia para dictar cdigos adjetivos como los de procedimientos judiciales (Civil y Comercial; Laboral; Contencioso Administrativo; Penal) o lo relativo estrictamente al rgimen de derecho pblico provincial, a lo cual se debe agregar con la reforma de la Constitucin Nacional de 1994 el reconocimiento del dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio (art.124 C.N. 2do. prr.). Como podemos comprobar las distinciones que existen entre Nacin, Provincia y Municipio no se generan en la calificacin de su constitucin sino en las potestades que ostentan, en definitiva, si a las cartas municipales la denominamos constituciones municipales, no estaremos ms que siendo precisos y coherentes con la naturaleza jurdica de dichos cuerpos normativos, sin que implique desconocer los diferentes planos competenciales existentes entre ellos. Una Carta Municipal o Carta Orgnica Municipal resulta ser la norma fundamental que un municipio dicta en ejercicio de su poder constituyente derivado de tercer grado, que consiste en un instrumento jurdico poltico que instaura y reconoce una serie de derechos, organiza los poderes fundamentales de la comuna y determina los rganos municipales y sus atribuciones. En cuanto a los antecedentes histricos que podemos mencionar, contamos con la reforma constitucional de la Provincia de Santa Fe de 1921 que coloc al derecho municipal argentino en una posicin de avanzada a nivel mundial (inspirada en el pensamiento de Lisandro de la Torre), al reconocer la
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posibilidad de la sancin de la Carta Orgnica Municipal a sus municipios de 1 Categora, lo que concretaron en 1933 tanto Rosario como Santa Fe14. Para Giulano15 el nuevo municipio, despus de la reforma constitucional de 1994, de acuerdo a su poblacin, extensin y segn criterios inevitablemente realistas y adaptables a cada caso, es titular de poderes constituyentes, legislativo, ejecutivo y jurisdiccional16, de all que tenga poder constituyente derivado de tercer grado, lo cual las identifica a stas como municipio de convencin o autonoma de cartas, segn expresin de Segundo V. Linares Quintana17. Dado que las cartas, en esencia, son constituciones, merecen ser estudiadas en su sentido ms positivo: porque constituye un instrumento de gobierno18 hecho y adoptado por el pueblo con propsitos prcticos, como lo son los de vivir y desarrollarse como personalidad real en el mundo, y que tiene su misin en la cultura de sus individuos y de la humanidad19. En la actualidad, la carta suele considerar temas vinculados a lo estrictamente autonmico como lo relacionado con el rgimen urbanstico,
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GIULIANO, Diego A. Derecho Municipal. Autonoma y Regionalizacin Asociativa, Ediar (Buenos Aires, 2006), Palabras Preliminares a cargo del Dr. Antonio M. Hernndez, pg.XIV. Los municipios de 1 categora de la Constitucin de la Provincia de Santa Fe de 1921 eran los mayores a 25.000 habitantes. Para responder a quienes se enrolan en la fiebre cartista (como la denomina Rosatti) los documentos que se han emitido en congresos internacionales sobre municipios, han aconsejado la clasificacin de los municipios en categoras conforme a ndices de real significacin, entre ellos la poblacin, reservando la calidad de municipios de convencin para los de mayor importancia (vgr. Cuarto Congreso Interamericano de Municipios, Montevideo 1953). 15 ibdem, pg. 54. 16 Como lo he sostenido antes ponencia aprobada por unanimidad en el IX Congreso Provincial de Derecho, organizado por el Colegio de Abogados de Entre Ros Seccin Paran, setiembre de 2004- las potestades jurisdiccionales no incluyen las judiciales que s fueron expresamente acordadas por la Constitucin Nacional a la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y que, entre otras cuestiones, justamente, la alejan de poder ser encuadrada en un molde compatible con un municipio an especial o particular. S, comprende, por su parte la potestad de resolver conflictos con fuerza de verdad legal en cuestiones administrativas, por ejemplo. 17 ZUCCHERINO, Ricardo M. Teora y Prctica del Derecho Municipal, Editorial Depalma, (Buenos Aires, 1986), pg. 115. 18 CSJN (Fallos: serie I, t. I, pg. 39). 19 GONZLEZ, Joaqun V. Manual de la Constitucin Argentina (1853-1860) actualizado por Humberto Q. Lavi, Edit. La Ley, (Buenos Aires, 2001), pg. 3.
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territorio y ambiente; la preservacin del patrimonio arquitectnico, arqueolgico y paleontolgico; y acciones y rganos para profundizar y ejecutar relaciones intermunicipales e interjurisdiccionales y de integracin regional20. Fidyka21 sostiene que una Carta Municipal o Carta Orgnica Municipal es la norma fundamental de un municipio, un instrumento poltico y jurdico que posibilita la fijacin de una serie de derechos, la organizacin de los poderes y la determinacin de las atribuciones municipales, ejercitando dentro de parmetros constitucionales, el poder constituyente local. Pero, agrega, la sancin de una Carta tiene una trascendencia mayor: constituye la posibilidad de pensar normativamente en lo local, desde la propia comuna: instrumento de expresin de derechos e instituciones, de las relaciones con el ambiente y el territorio, como as tambin de un conjunto de valores, ideales, elementos culturales e identitarios propios de cada una de las ciudades. La Carta brinda la oportunidad de organizar los poderes y atribuciones comunales, pero conjuntamente reconocer, actualizar y/o explicitar un cmulo de derechos ciudadanos y novedosas formas de articulacin entre el Estado y la sociedad civil. A travs de ella, se reaviva la idea del pacto o convenio colectivo en procura de objetivos democrticamente construidos; y remite a una de las conquistas ms preciadas de la humanidad en la lucha por los derechos, la explicitacin de los mismos en instrumentos formales. Se trata para algunos autores, en esencia, de una miniconstitucin poltica que adapta instituciones, derechos y garantas a la idiosincrasia y a las caractersticas propias de una comunidad determinada, abrevando y tambin
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GIULANO, D. op. cit., pg. 56. FIDYKA, Leopoldo J. Desafos de la autonoma local y la participacin ciudadana. Provincia de Entre Ros, (Paran, 2004), pg. 112.
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modelando inevitablemente una particular cultura poltica, hbitos jurdicos, experiencias y emprendimientos locales. En Argentina, luego de la reforma constitucin de 1994, la frmula primaria de validez en donde encontramos radicados los criterios de pertenencia, tanto formal como material, que permiten integrar y determinar la pertenencia al ordenamiento jurdico presenta rasgos heterogneos en razn de las normas bsicas de referencia que la integran, cualquier norma noconstitucional, mediante el cual se logra efecta un ejercicio de integran y determinacin normativo, en tanto materia de interpretacin, forma parte del llamado control de constitucionalidad, por el cual establece la concordancia formal y material de una norma no-constitucional con las normas constitucionales, acta como garanta de la supremaca constitucional, el cual, lgicamente debe ser considerado especialmente por el constituyente provincial22, como ulteriormente y, tal vez, con mayor celo (por haber mayor cantidad de normas que considerar dada la pirmide jurdica) el constituyente municipal. Hemos calificado de heterogneos a los rasgos normativos dado que la redaccin del art.75 inciso 22 C.N. nos indican que no slo confluyen a la cabeza del orden jurdico argentino la propia Constitucin Nacional sino tambin las normas convencionales internacionales pertenecientes a un conjunto de instrumentos internacionales sobre derechos humanos, al conferirle a stos instrumentos jerarqua constitucional, motivo por el cual pasan a ser fuente directa de todo el ordenamiento jurdico.
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Artculos 231 in fine; 237 y 238 de la Constitucin provincial vigente.
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Pero el desarrollo progresivo del derecho internacional de los derechos humanos no slo es de tipo normativo sino tambin de tipo interpretativo 23, a partir de lo interpretado por la CSJN en el fallo Simn24, a partir del cual, debemos considerar que la opinin de los organismos internacionales de control respecto a las obligaciones asumidas por los Estados al ratificar los instrumentos en cuestin, debe ser tenida entonces por la jurisdiccin nacional como una pauta de interpretacin obligatoria y vinculante en la determinacin del contenido y alcance de los derechos y garantas reconocidos en dichos instrumentos internacionales. Por ello tanto el derecho provincial como el que se establezca para s el municipio autnomo se ven beneficiados expresamente por el acrecentamiento operado del sistema de fuentes, ya que ese bloque constitucional heterogneo se aplica directamente en las jurisdicciones provinciales, de all que deba ser concordante y debe evitar incumplir dicho bloque. Por lo antes expuesto es que tanto los Estados provinciales como los municipios autnomos deben respetar, al menos, el denominado techo ideolgico de la Constitucin Nacional.
MUNICIPIOS DE CONVENCIN Los municipios de convencin son aquellos que cuentan con la facultad de dictarse su propia carta orgnica, dando lugar, as al poder constituyente
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El artculo 5 de la Constitucin Provincial establece Los habitantes de la Provincia, gozan en su territorio de todos los derechos y garantas declarados por la Constitucin Nacional, con arreglo a las leyes que reglamentan su ejercicio. 24 CSJN Simn, Julio H. y otros, sentencia del 16/06/2005, en el considerando 17 del voto de la mayora dijo: la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, as como las directivas de la Comisin Interamericana, constituyen una imprescindible pauta de interpretacin de los deberes y obligaciones derivados de la Convencin Americana sobre Derecho Humanos.
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de tercer grado o municipal y configurando, de esta forma, el natural complemento para la exteriorizacin de la autonoma municipal de grado absoluto25. Las Cartas Orgnicas no son condicin esencial para ejercer una saludable Autonoma Municipal Para Rosatti26 conviene formular dos consideraciones sobre el reconocimiento de la facultad municipal de regirse por una Carta Orgnica propia: 1) La Carta Orgnica municipal no debe ser concebida slo por la culminacin o sublimacin jurdica del orden local: menos an como resultante de la interpretacin fidedigna de la intencin del constituyente nacional. La perspectiva desde la que debe analizarse la viabilidad jurdico-fctica de la Carta Orgnica es la socio-econmico-poltica, de modo que el Derecho tutele culturalmente al proceso fisiolgico de las comunidades locales en sus distintas etapas de desarrollo: premunicipalismo, municipalismo y posmunicipalismo. En el primer caso, cando la comunidad no goza an de autosuficiencia, el Derecho tender a concentrar los esfuerzos sociales; en el segundo, contribuir a mantenerlos y expandirlos; en el tercero, a descentralizarlos. El fervor cartista puede explicarse (aunque no legitimarse) por los siguientes motivos: a) la ilusin en la bsqueda de soluciones jurdicas, mecanismo perverso por el que se razona de este modo: cambiar la norma para que cambie la realidad;
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ZUCCHERINO, Ricardo M. Teora y Prctica del Derecho Municipal, Depalma (Buenos Aires, 1986), pg. 133/134 26 ROSATTI, Horacio D. Tratado de Derecho Municipal. Editorial Rubinzal y Culzoni, (Santa Fe, 1997), t. I, pg. 108 y sigtes.
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b) la tendencia a asimilar autonoma municipal con Carta Orgnica, invalidando otros grados o posibilidades de desarrollo local; c) la escasa movilidad de leyes orgnicas municipales para atender con eficiencia los diferentes matices observables en los municipios de una provincia. Esta homogeneidad normativa suele mostrarse impotente para atender por igual a los grandes y a los pequeos municipios, a los interconectados y a los aislados, a los urbanos y a los rurales, a los antiguos y a los modernos, etc. En una escala concreta aunque no definible a priori para todo tiempo y lugar- de este continuo vital que es la ciudad en expansin, la sociedad sentir la necesidad de autodeterminarse normativamente y la Carta Orgnica no ser vista como una mera superestructura jurdica, sino como una herramienta coadyuvante a su propio bienestar. Debemos tomar conciencia de que es tan pernicioso retrasar el advenimiento de la Carta Orgnica cuando una comunidad est madura para ello como por el contrario- adelantarlo: las dos alternativas se observaran si fuera la propia Constitucin Nacional quien definiera global y apriorsticamente el momento de la madurez para todos los municipios del pas. Ello supondra borrar de un plumazo todos los matices regionales de la multifactico vida local observable en la vasta geografa nacional. 2) El gradualismo debe guiar tambin la modalidad de adopcin de la carta orgnica conforme al grado de desarrollo del municipio: No slo decimos que la Carta Orgnica debe reflejar jurdicamente una instancia crucial (una necesidad) del devenir municipal, sino tambin que es factible (y recomendable) regular a travs de la especfica modalidad con que se arriba a la Carta- el ejercicio de la plena capacidad de decisin poltica local.
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Qu se entiende por autonoma municipal institucional? Es aqulla que implica la posibilidad de lo que se denomina autonormatividad, es decir, la posibilidad de dictar sus propias normas constitutivas y regirse por ellas. De hecho que, tal potestad se encuentra acotada, encuadrada, si se quiere , regulada por normas de superior jerarqua, en principio, la Constitucin Nacional y la Constitucin Provincial. III. GNESIS DEL RGIMEN MUNICIPAL PROVINCIAL VIGENTE Ahora pasemos a analizar algunos de los proyectos presentados en el seno de la Convencin Constituyente de 2008 que fueron las fuentes de donde emergi el rgimen municipal de la constitucin vigente. Proyecto Convencionales Carlin-Martinez-Romero Artculo II: (...) Los municipios con una poblacin estable de, al menos, diez mil habitantes, podrn dictar su propia norma organizativa local. No la define como carta. Artculo XVIII: Los municipios que alcancen el nmero de diez mil habitantes podrn dictarse sus cartas orgnicas, las que sern sancionadas por convenciones municipales convocadas por ordenanzas de los Concejos Deliberantes. (...) Mientras no se sancione la carta orgnica local, el municipio respectivo se regir por las leyes orgnicas que dicte la provincia Artculo XIX: Las Cartas Orgnicas deben reglar, sin perjuicio de otros temas, los siguientes: 1. El sistema representativo, segn el diseo previsto por el art. XII (Concejo Deliberante presidido por un Vicepresidente Municipal y un
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Poder Ejecutivo presidido por un Presidente Municipal) con eleccin directa de las autoridades municipales por el voto universal, igual, secreto y obligatorio, a simple pluralidad de sufragios; 2. La distribucin de la representacin en el Concejo Deliberante con arreglo a lo establecido en el artculo 51 de esta Constitucin y conforme las reglas sealadas en el Captulo II precedente; 3. 4. 5. Los criterios de la planificacin estratgica de su crecimiento, asegurndose la participacin ciudadana; Los procedimientos y las mayoras necesarias para definir las modalidades de prestacin de los servicios pblicos bsicos; Un sistema de contralor del patrimonio y de las cuentas pblicas que podr ser ejercido por un organismo dotado de autonoma, con estabilidad de sus integrantes, los que debern acceder al cargo por concurso y con acuerdo del Concejo Deliberante, requirindose la mayora absoluta del mismo para prestarlo. El rgano de control contar con la estructura estrictamente necesaria para el cumplimiento de sus fines; si no se estableciera tal organismo, estar a cargo del Tribunal de Cuentas de la Provincia; 6. 7. 8. Un amplio y rpido acceso en materia administrativa a los tribunales en lo contencioso administrativo de la provincia; El funcionamiento de los institutos participativos sealados en el artculo X de esta Constitucin; El procedimiento para su reforma. Proyecto Convencional Gianfelici
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Art.193: Las Cartas Orgnicas Municipales, son sancionadas por convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva local, en poblaciones con ms de 10000 habitantes en virtud de la Ordenanza respectiva, en fecha que no podr coincidir con otras elecciones. (...) Las Cartas Orgnicas debern garantizar: a) El sistema representativo y republicano, con eleccin directa de sus autoridades y el voto universal, igual, secreto y obligatorio y de extranjero; b) Las elecciones de autoridades municipales se fijar por Ordenanza municipal, debiendo realizarse en fecha distinta a las restantes elecciones provinciales y/o nacionales; c) La eleccin a simple pluralidad de votos para el rgano ejecutivo y un sistema proporcional, respetando la igualdad de gneros para el Concejo Deliberante; d) Un Tribunal de Cuentas Municipales con eleccin directa y representacin de las minoras; e) Incluir los derechos de Iniciativa popular, Referndum, Consulta Popular, Audiencias Pblicas, Defensa del Consumidor y Revocatoria de mandatos; f) El reconocimiento de las Comisiones de Vecinos, con participacin en la gestin municipal y establecer los mecanismos de participacin de vecinos e instituciones de la ciudad en la gestin pblica; g) La participacin de los vecinos e instituciones en la elaboracin de los presupuestos a travs de mecanismos de presupuestos participativos; h) Incluir un Defensor del Pueblo Municipal i) El procedimiento para su reforma.
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Las poblaciones de menos de 5000 habitantes se atendrn a una carta orgnica comn a todas las que estn en la misma situacin. No se entiende que pasan con las poblaciones entre 5000 y 10000 Proyecto Convencionales Cepeda-Guy y otros (municipio a partir de 1500 habitantes) Art...: Las Cartas Orgnicas Municipales son sancionadas y reformadas por convenciones constituyentes municipales convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada al efecto por dos tercios de la totalidad de los miembros del concejo, en fechas que no podrn coincidir con otras elecciones. (...). Art...: Los Municipios dictan su Carta Orgnica conforme a esta constitucin, debiendo asegurar: 1) La Organizacin y funcionamiento del gobierno local bajo los principios del sistema democrtico, representativo y republicano, con eleccin directa de las autoridades; 2) El voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros; 3) Un rgano colegiado, con representacin proporcionalidad, asegurando al partido mayoritario la mayora absoluta de la representacin; 4) De crearse un rgano ejecutivo, la eleccin a simple pluralidad de sufragios; 5) Los derechos de iniciativa, consulta popular y revocatoria; 6) El procedimiento para su reforma total o parcial. Art...: Los municipios con ms de 10000 habitantes podrn crear por Carta Orgnica Municipal su propio Tribunal de Cuentas, con seleccin por concurso pblico de oposicin y antecedentes de sus integrantes.
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Proyecto Convencional Cresto Artculo 10: Se reconoce autonoma poltica, administrativa y financiera a todos los municipios entrerrianos. Los municipios de Primera Categora con ms de 10000 habitantes, gozarn adems de autonoma institucional, o sea que debern dictar su propia Carta Orgnica. Los municipios con una poblacin menor a 10000 pero mayor de 5000, as como aquellos designados cabecera de Departamento, podrn optar entre dictarse su propia carta orgnica o regirse por la ley orgnica de los municipios (...) Artculo 11: Los municipios habilitados por esta Constitucin dictarn su propia Carta Municipal sin ms limitaciones que las contenidas en ella (...) Pero despus la reglamenta ms que otros proyectos. Artculo 12: Las Cartas municipales debern asegurar: 1. Los principios del rgimen democrtico, participativo, representativo y republicano. 2. La existencia de un Departamento Ejecutivo unipersonal y de otro deliberativo. 3. Un rgimen electoral directo, por sistema de representacin proporcional. 4. Un rgimen de contralor de las cuentas pblicas. 5. El procedimiento para su reforma. 6. El derecho de consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de mandato. Artculo 13: La Carta o Ley Orgnica deber promover y reglamentar la organizacin de las sociedades intermedias, (...) .- Adems reglamentar el funcionamiento de las Comisiones Vecinales que sean creadas para un mejor
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gobierno comunal.- Asimismo deber promover el asociativismo, la firma de convenios intermunicipales (...) Artculo 14: Los municipios habilitados para dictar sus propias Cartas Orgnicas, mientras no hagan uso de ese derecho y los restantes previstos en esta Constitucin, se rigen por la Ley Orgnica de las Municipalidades. Artculo 15: (potestad de crear un Tribunal de Cuentas Municipal). Proyecto Convencional Heydee Artculo 2: (...) Las ciudades que se conformen con centros de poblacin de ms de 20000 habitantes dentro de su ejido y, que al mismo tiempo sean cabecera administrativa de Departamentos provinciales, gozarn de autonoma poltica, administrativa, econmica, financiera e institucional, estando las mismas facultades para dictarse su propia Carta Orgnica Municipal con arreglo a la presente constitucin.Artculo 10: Los municipios a los que la presente constitucin les reconoce autonoma institucional, podrn dictar su Carta Orgnica Municipal, las que sern sancionadas por las convenciones que al efecto convoque la autoridad municipal mediante el dictado de la Ordenanza respectiva; la que ser aprobada con los dos tercios de sus miembros.- La convencin que al efecto se convoque se integrar (... ) Las Cartas orgnicas municipales deben contener normas que aseguren: A) Requisitos y procedimiento para su modificacin. B) Sistemas de control de gestin con intervencin efectiva de las minoras. C) rganos de control integrados conforme el inciso anterior. D) Procedimientos y requisitos para la revocacin de mandatos.E(D)Mecanismos de integracin de Consejos Consultivos.-
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Proyecto Convencional Motta Art.11: La carta orgnica ser dictada por una convencin constituyente municipal convocada al efecto por la autoridad ejecutiva local (...) Art.12: Las cartas orgnicas deben asegurar: a) Gobierno municipal representativo y republicano, eleccin directa de sus autoridades y representacin proporcional en su caso, que asegure al partido que obtenga el mayor nmero de votos la mitad ms uno de sus representantes. b) Un tribunal de cuentas con eleccin directa y representacin de la minora. c) Los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria. d) Procedimiento de reforma. e) Los dems requisitos que establece esta constitucin. Proyecto Convencional Alasino Artculo 2: Los municipios que renan las condiciones establecidas en el art. precedente y que cuenten con una poblacin estable y permanente de 20000 habitantes, y tengan desarrollados los servicios de salud, de educacin, de justicia y de seguridad tendrn autonoma plena y se denominarn municipios de primera categora. Artculo 6: Un ordenamiento normativo propio debern darse aquellos municipios a los que esta constitucin conceda autonoma plena, gobernndose a travs de l y dentro de los trminos de esta constitucin. Ser sancionado por Convencin Constituyente convocada al efecto (...) La Constitucin que en su consecuencia se dicte, deber asegurar: 1) Un sistema representativo, con eleccin directa de las autoridades municipales mediante voto universal, igual y secreto.
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2) Representacin proporcional, que asegure la participacin efectiva de las minoras. 3) El mtodo para su modificacin o reforma. 4) Un sistema de control de las cuentas pblicas que establezca un rgano elegido por voto directo de los vecinos. (...) Artculo 7: La competencia de los Municipios de primera categora (autonoma plena) que esta Constitucin reconoce especficamente, sin perjuicio de las atribuciones generales, son las siguientes: 1) Determinar su forma de gobierno y establecer las atribuciones de los rganos que la conforman; 2) Elegir sus autoridades convocando a los comicios respectivos. stos no podrn coincidir con elecciones nacionales, provinciales o que se celebren en otros municipios de la Provincia. 3) Organizar la Justicia de Faltas (...) 4) Crear los rganos de polica municipal con funciones vinculadas a la Justicia de Faltas, 5) Organizar el territorio municipal, mediante un sistema que asegure la descentralizacin de funciones y servicios, procurando la inmediatez de sta con el vecino. 6) Crear un sistema de revisin y control de las cuentas y legalidad de los actos de los rganos de gobierno, (...) 7) Otorgar el derecho electoral a los extranjeros, (...) 8) Contraer emprstitos con objetos determinados, con intervencin del rgano deliberativo (...).
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Proyecto Convencional Nogueira Artculo 2: Todo centro de poblacin con asentamiento estable de ms de 1000 habitantes constituye un municipio.- (...) Artculo 4: Los municipios tienen el derecho de establecer su propio orden normativo mediante el dictado de Cartas Orgnicas sancionadas por una Convencin Municipal, que deben asegurar los principios del rgimen democrtico, representativo y participativo, y dems requisitos que establece esta Constitucin.(...). Opinin doctrinaria del municipalista Dr. Marani Artculo 1: (...) Todo centro de poblacin que rena tales presupuestos y supere los mil habitantes, tendr derecho a ser declarado municipio (...). Artculo 2: (...) Cuando su poblacin supere los 10000 habitantes o sea cabecera de departamento, dispondr, adems, de autonoma institucional, pudiendo darse por s su norma organizativa local. Artculo 11: La carta orgnica ser dictada por una convencin constituyente municipal convocada al efecto por el Concejo Deliberante respectivo. (...) La carta orgnica municipal no tendr ms limitaciones ni condicionamientos que los establecidos en esta Constitucin y la ley solo podr establecer normas de procedimiento cuando sean necesarias para un ms autntico ejercicio del poder constituyente vecinal. Artculo 12: Las cartas orgnicas debern garantizar: a) gobierno municipal representativo y republicano, de acuerdo con las bases establecidas en el artculo3; b) eleccin directa de autoridades y representacin proporcional en su caso;
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c) responsabilidad poltica de autoridades as como los rganos y procedimientos para su efectivizacin; d) mecanismos para el contralor de las cuentas pblicas que deber contemplar idoneidad tcnica; e) cuerpo electoral municipal con la composicin y atribuciones del artculo 4; f) procedimiento de reforma. IV. ANLISIS DE LA RELACIN ENTRE LAS HABILITACIONES AUTONMICAS CONSTITUCIONALES PROVINCIALES Y LAS CARTAS ORGNICAS DICTADAS Ahora a los efectos ilustrativos, efectuemos un relevamiento comparativo entre los textos constitucionales provinciales de nuestro pas y sus respectivos resultados concretos en las constituciones municipales dictadas en consecuencia. Esto nos podr servir al momento de ponderar la lgica y necesaria influencia que ello genera, como as tambin, tener en cuenta el elemento poblacional que nos indica si ha sido tenido en cuenta o no al momento de dictar la norma fundamental municipal, puesto que, resulta obvio que a mayor poblacin, se supone, mayor desarrollo de tales normas, aunque como se veren el resultado de dicha comparacin, parece no haberse tenido en cuenta en las cartas o constituciones municipales, dato no menor y que nos mueve a reflexin.
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CONSTITUCIN PROVINCIA DE MISIONES Artculo 162: La ley establecer tres categoras de municipios de acuerdo al nmero de habitantes. El gobierno de los municipios de primera y segunda categora se ejercer por una rama ejecutiva y otra deliberativa. Los municipios de tercera categora, por comisiones de fomento. Artculo 170: Los municipios comprendidos en la primera categora podrn dictarse sus respectivas cartas orgnicas para su gobierno, de acuerdo a los principios contenidos en esta constitucin. CARTA ORGNICA DE LA MUNICIPALIDAD DE MONTECARLO POBLACIN: 30.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 331 (incluye un prembulo) DESCRIPCIN DEL TEXTO: Artculo 2: El incumplimiento de este compromiso juramentado har incurrir en Deshonor Cvico, nueva figura creada por esta Carta Orgnica, cuya penalizacin podr llegar a la inhabilitacin temporaria o perpetua para el ejercicio de cargos municipales.- Por Ordenanza del Concejo Deliberante reglamentar el procedimiento y oportunidad, y regular las sanciones a aplicar, pudiendo llegar a la revocatoria de mandato. 1 Parte Declaraciones, Derechos, Deberes, Principios y Polticas Especiales Derecho a nacer y vivir; Derecho a profesar libremente ideas filosficas o polticas con excepcin de las que tuvieren como objetivo, la desestabilizacin del orden constitucional o la discriminacin humana de cualquier tipo;
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Consideraciones Generales: Gobierno es el ejercicio del poder popular confiado por voluntaria y mayoritaria decisin a los gobernantes elegidos democrticamente mediante el sufragio, derecho principal de la ciudadana; Ttulo I Declaraciones, Derechos y Deberes Ttulo II Principios y Polticas Especiales 2 Parte Autoridades Municipales Seccin 1 - Ttulo I Concejo Deliberante Consideraciones Generales: Las Ordenanzas son normas de valor legal cuyo contenido ha de ser el resultado de la participacin, colaboracin, estudio, meditacin, decisin, deliberadas y controladas por el Concejo Deliberante del cual constituyen la tarea fundamental Ttulo II Departamento Ejecutivo Consideraciones Generales: El Departamento Ejecutivo es en manera cierta el eje medular del Accionar del Gobierno Municipal, y est compuesto por los siguientes funcionarios (...) Tribunal de Cuentes; Tribunal de Faltas y Administracin Municipal. Ttulo I Organizacin Administrativa: Estructura y procedimiento; Patrimonio municipal; Presupuesto; Tributos Municipales; Rgimen de contrataciones y contabilidad; Personal Municipal (Carrera Administrativa, Remuneraciones). Ttulo II Descentralizacin Administrativa: Organismos descentralizados autrquicos; Empresas o sociedades de economa mixta. Captulo IX Recursos Naturales y Planificacin Municipal: Rgimen de Tierras Fiscal y Urbanismo; Planificacin Municipal. Captulo XI Obras y Servicios Pblicos
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Ttulo V rganos Auxiliares de Gobierno: Consejos Municipales; Comisiones Vecinales; Organizacin Regional de las Comisiones Vecinales; Consejos Municipales de Servicios Pblicos. Ttulo VI Mecanismos de Participacin Popular: De la Iniciativa; Referndum Popular; Revocatoria del Mandato. Ttulo VII Rgimen Electoral; Salud y Accin Social; Salud Animal; rea de la Mujer despus de la salud animal (sic)-; Participacin de la Juventud; Ecologa y Medio Ambiente; Educacin y Cultura; Deporte y Recreacin; Turismo; Medios de Comunicacin; Reforma de la Carta Orgnica Municipal. Podemos comprobar la existencia de disposiciones sobreabundantes al reconocer derechos y garantas definiciones innecesarias en una constitucin aunque se encuentra bien reglamentada la parte orgnica (en mi opinin es lo importante, ms all de un prembulo que mencione las caractersticas propias, especficas, caracterizantes de dicha comunidad). CONSTITUCIN PROVINCIA DE CRDOBA Artculo 181: Toda poblacin con asentamiento estable de ms de 2000 habitantes, se considera Municipio. Aqullas a las que la ley reconozca el carcter de ciudades, pueden dictar sus Cartas Orgnicas. Artculo 182: Las Cartas Orgnicas Municipales, son sancionadas por convenios convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza sancionada al efecto. La Convencin Municipal se integrar (...) Artculo 183: Las Cartas Orgnicas deben asegurar:
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1. El sistema representativo y republicano, con eleccin de sus autoridades, y el voto universal, igual, secreto, obligatorio y de extranjeros. 2. La eleccin a simple pluralidad de sufragios para el rgano ejecutivo si lo hubiera, y un sistema de representacin para el Cuerpo Deliberante, que asegure al partido que obtenga el mayor nmero de votos la mitad ms uno de sus representantes. 3. Un Tribunal de Cuentas con eleccin directa y representacin de la minora. 4. Los derechos de iniciativa, referndum y revocatoria. 5. El reconocimiento de Comisiones de Vecinos, con participacin en la gestin municipal del rgimen representativo y republicano. 6. Los dems requisitos que establece esta Constitucin. CARTA ORGNICA DE LA MUNICIPALIDAD DE MARCOS JUAREZ POBLACIN: 25.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 214 (incluye un prembulo) DESCRIPCIN DEL TEXTO: Primera Parte Declaraciones, Derechos, Deberes, Principios y Polticas Especiales. Ttulo I Declaraciones, Derechos y Deberes: Autonoma; Carta Orgnica como Norma Suprema; Forma de Gobierno; Smbolos Municipales. Competencia. Principios de Gobierno. Ttulo II Principios y Polticas Especiales: Salud y Asistencia Social; Educacin, Cultura, Recreacin y Deporte; Ambiente y Bromatologa; Urbanismo y Seguridad; Juventud y Mujer.
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Segunda Parte Autoridades Municipales: Gobierno Municipal: Concejo Deliberante (integracin, requisitos y atribuciones/qurum y funcionamiento, etc.); Dpto. Ejecutivo intendente- (integracin, requisitos y atribuciones); Secretaras; Asesora Letrada. Tribunal de Cuentas (3 integrantes, electivos); Tribunal de Faltas (inamovilidad); Administracin Municipal (organizacin administrativa, Presupuesto; estructura Rgimen de y procedimiento); Contrataciones y Patrimonio Contabilidad; Municipal; Personal
Administrativo. Descentralizacin Administrativa. Concesiones. Responsabilidad de Autoridades, Funcionarios, Acefalas, Conflictos y Relaciones Institucionales (convenios y federaciones). Participacin Poltica (junta electoral). Instituciones de la Democracia Semidirecta (iniciativa popular; referndum; revocatoria). Participacin Social (comisiones barriales, defensor del pueblo). Reforma de la Carta Orgnica.
CARTA ORGNICA DE LA CIUDAD DE CRDOBA (Capital) -1995POBLACIN: 1.300.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 160 artculos (incluye un prembulo) DESCRIPCIN DEL TEXTO: Primera Parte: Declaraciones; Derechos y Deberes de los Vecinos; Principios de Gobierno y Polticas Especiales.
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Segunda Parte: Autoridades del Municipio. Seccin Primera Gobierno Municipal. Ttulo Primero: Concejo Deliberante (Organizacin y Atribuciones; Formacin y Sancin de las Ordenanzas). Departamento Ejecutivo (Intendente; Atribuciones; Asesor Letrado). Organismos de Control: Tribunal de Cuentas; Otros Organismos: Tribunales Administrativos Municipales (de Faltas y Fiscal); Entes de Control de Servicios Pblicos. Responsabilidades de la Autoridades Municipales y Acefala. Tercera Parte: Formas de Participacin y Descentralizacin. Rgimen Electoral (Electorado y Padrn Cvico Municipal; Justicia Electoral Municipal; Listas de Candidatos; Distribucin de las Representaciones; Elecciones; Partidos Polticos). Institutos de Democracia Semidirecta (Consulta Popular; Iniciativa Popular; Referndum Popular; Revocatoria). Participacin Vecinal y Sectorial. Otras Formas de Participacin Ciudadana (Audiencia Pblica; Voluntariado). Descentralizacin. Cuarta Parte: Reforma y Enmienda.
CARTA ORGNICA DE LA MUNICIPALIDAD DE CORRAL DE BUSTOS POBLACIN: 12.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 193 (incluye un prembulo) DESCRIPCIN DEL TEXTO: Similar al de Marcos Jurez CARTA ORGNICA DE LA MUNICIPALIDAD DE ARROYITO
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POBLACIN: 25.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 160 (incluye un prembulo) DESCRIPCIN DEL TEXTO: similar estructura a la de Marcos Juarez Primera Parte Declaraciones, Derechos, Deberes, Principios, Polticas Especiales y Rgimen Econmico Financiero.Reforma de la Carta Orgnica (prev la enmienda). CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE CORRIENTES Artculo 217: Todo centro de poblacin con asentamiento estable de mas de 1000 habitantes constituye un municipio. (...) Los centros de poblacin que no renan los requisitos para ser municipio son organizados conforme a las disposiciones de la Carta Orgnica del municipio cabecera de la jurisdiccin territorial en la que se hallen incluidos, pudiendo elegirse un delegado o una comisin con representacin popular. Artculo 219: Los municipios tienen el derecho de establecer su propio orden normativo mediante el dictado de Cartas Orgnicas sancionadas por una Convencin Municipal, que deben asegurar los principios del rgimen democrtico, representativo y participativo, y dems requisitos que establece esta Constitucin. Mientras los municipios no dicten sus Cartas Orgnicas se rigen por la Ley Orgnica de Municipalidades. Luego establece una serie de disposiciones que, si se entiende que los dems requisitos que establece esta Constitucin deben ser observados por las
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Cartas Orgnicas Municipales, verdaderamente quedan con un mbito competencial muy limitado. La estructura del municipio se compone por dos departamentos uno ejecutivo (intendente) y otro legislativo (viceintendente preside el Concejo Deliberante); luego regula la materia y competencia municipal muy detalladamente; participacin popular (audiencia pblica; iniciativa legislativa; consulta popular; etc.); relaciones intermunicipales y supramunicipales; recursos municipales; competencia jurisdiccional; relaciones interjurisdiccionales; intervencin de la provincia al municipio. Las Cartas Orgnicas de los municipios correntinos se dictaron vigente la Constitucin de Corrientes del ao 1993, es decir, antes del reconocimiento autonmico de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994, an as, veremos sus estructuras y contenidos (art.158 8 prrafo de la constitucin reformada deca: Los municipios de primera categora (ms de 15000) deben dictarse su propia Carta Orgnica, conformndose con esta Constitucin, a esos fines convocan a una Convencin Municipal (...). CARTA ORGNICA DE CURUZ CUATIA POBLACIN: 32.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 243 artculos (incluye un prembulo) DESCRIPCIN DEL TEXTO: Seccin Primera Declaraciones Generales (Naturaleza y Jurisdiccin; Declaraciones, derechos y garantas; Funciones de la Municipalidad).
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Seccin
Segunda
Gobierno
Municipal:
Departamento y
Legislativo
(composicin; incompatibilidades; funcionamiento; atribuciones y deberes; ordenanzas); Departamento Ejecutivo y (Intendente Viceintendente; municipales). incompatibilidades; atribuciones deberes; secretaras
Departamento Jurdico. Seccin Tercera Organismos Descentralizados y de Control: Polticos y Administrativos Comisiones Funcionarios. Seccin Cuarta Administracin Municipal: Patrimonio Municipal; Organizacin Administrativa; Personal Municipal; Remuneraciones; (Consejo Educativo Organismos Municipal; Comisiones Rurales; Vecinales; Descentralizados Autrquicos);
Administracin Financiera y su Contralor. Auditora; Responsabilidad de los
Contabilidad; Contrataciones y Concesiones. Seccin Quinta Rgimen Electoral y Seccin Sexta Reforma de la Carta. CARTA ORGNICA DE MONTE CASEROS POBLACIN: 30.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 89 artculos (contiene un prembulo). DESCRIPCIN DEL TEXTO: Primera Parte: Captulo I El Municipio: Naturaleza y Jurisdiccin. Captulo II: Funciones de la Municipalidad; Publicidad de los Actos de Gobierno. Captulo III: Polticas Especiales. Segunda Parte: Gobierno Municipal: Concejo Deliberante (composicin; incompatibilidades; funcionamiento; atribuciones y deberes; ordenanzas); Departamento Ejecutivo (Intendente y Viceintendente; incompatibilidades;
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atribuciones y deberes; secretaras municipales; Comisiones Vecinales; Recursos y Bienes Municipales: Contabilidad y Contrataciones. Rgimen Urbanstico y Tierra Fiscal. Derechos de la Poblacin (iniciativa legislativa; revocatoria de mandatos; referndum popular). Rgimen Electoral y Reforma de la Carta Orgnica. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE JUJUY Artculo 178: Autonoma municipal y garantas: Todos los municipios tienen asegurada por esta Constitucin y ls leyes que en su consecuencia se dicten, la autonoma necesaria para resolver los asuntos de inters local a los fines del libre y mejor desarrollo de la comunidad. Artculo 179: Principios y disposiciones generales: (...) inc.3) La organizacin de gobierno se ajustar a las prescripciones de esta Constitucin y la ley, salvo las facultades reconocidas a los municipios que dicten su carta orgnica (...). Artculo 188: Carta orgnica
1. Los municipios con ms de 20000 habitantes dictarn una carta orgnica
para su propio gobierno, sin ms limitaciones que las establecidas en esta Constitucin.
2. La carta ser dictada por una Convencin Municipal, (...).
Las Cartas Orgnicas de los municipios jujeos se dictaron vigente la Constitucin de Jujuy del ao 1986, es decir, antes del reconocimiento autonmico de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994, an as, veremos sus estructuras y contenidos.
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CARTA ORGNICA MUNICIPAL DE PALPAL POBLACIN: 50.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 163 artculos (contiene un prembulo). DESCRIPCIN DEL TEXTO: Ttulo Primero Declaraciones (sistema de gobierno; soberana popular; autonoma municipal; lmites territoriales; intervencin a los poderes municipales; responsabilidad; demandas contra la municipalidad; publicidad de las normas y actos de gobierno; entre otros), derechos y deberes (de los habitantes, de los funcionarios y empleados pblicos municipales); garantas. Ttulo Segundo Competencia municipal. Ttulo Tercero rganos de Gobierno (Convencin Constituyente Municipal; Concejo Deliberante; Departamento Ejecutivo: Intendente; Secretara). Ttulo Cuarto Centros Vecinales; Actos Administrativos y Procedimiento Administrativo. Ttulo Sexto Rgimen Financiero (patrimonio municipal; recursos municipales; presupuesto municipal; rgimen gral. de contabilidad). Ttulo Sptimo Juzgado Municipal de Faltas. Ttulo Octavo Organismos de Contralor (Fiscala de Investigaciones Administrativas; Contadura y Tesorera; Servicios Pblicos; Polica Municipal; Urbanismo, Planeamiento e Intermunicipalismo, etc.). Ttulo Dcimo Rgimen Electoral. Ttulo Undcimo Juicio Poltico. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE CHUBUT
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Artculo 226: Cuando una municipalidad tiene en su ejido ms de mil inscriptos en el padrn municipal de electores, puede dictar su propia carta orgnica para cuya redaccin goza de plena autonoma. Artculo 229: La ley orgnica de municipios y las cartas que se dicten las municipalidades deben asegurar los principios del rgimen democrtico, representativo y republicano y establecer el sistema electoral que ha de regir. En toda municipalidad hay un cuerpo deliberativo y un departamento ejecutivo que se eligen por voto directo del cuerpo electoral municipal (...) Artculo 231: La convencin municipal somete su primera carta orgnica a la Legislatura que la aprueba o rechaza sin derecho a enmendarla. En la misma carta se establece el procedimiento para las reformas ulteriores. Artculo 232: La Legislatura dicta una Ley Orgnica Municipal que reglamente el funcionamiento, los derechos y atribuciones de los municipios. Tanto en ella como en las cartas orgnicas que se dicte, deben incluirse especialmente los siguientes derechos y atribuciones: 1- de iniciativa (...); 2- de referndum (...); 3- de revocatoria (...). Las Cartas Orgnicas de los municipios chubutenses se dictaron antes del reconocimiento autonmico de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994, an as, veremos sus estructuras y contenidos. CARTA ORGNICA MUNICIPAL DE COMODORO RIVADAVIA POBLACIN: 140.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 160 artculos (contiene un prembulo). DESCRIPCIN DEL TEXTO:
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Primera Parte Declaraciones, Derecho y Deberes; Principios de Gobierno y Polticas Especiales. Segunda Parte Poder Legislativo. Organismos de Control. Responsabilidad de las autoridades municipales y acefala. Tercera Parte Rgimen Electoral. Partidos Polticos. Instituciones de democracia semidirecta. Participacin Vecinal. Participacin Sectorial. Otras formas de participacin. Descentralizacin. Cuarta Parte Reforma de la Carta Orgnica Municipal. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE RO NEGRO Artculo 226: Toda poblacin con asentamiento estable de ms de 2000 habitantes constituye un Municipio. Artculo 228: Los Municipios dictan su Carta Orgnica para el propio gobierno conforme a esta Constitucin, que asegure bsicamente: 1. Los principios del rgimen representativo y democrtico. 2. La eleccin directa con representacin proporcional en los cuerpos colegiados. 3. El procedimiento para su reforma 4. El derecho de consulta, iniciativa, referndum, plebiscito y revocatoria de mandato 5. Un sistema de contralor de las cuentas pblicas 6. La nacionalidad argentina de los miembros del gobierno municipal. La Carta Orgnica es dictada por una Convencin Municipal convocada al efecto (...).
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Las Cartas Orgnicas de los municipios rionegrinos se dictaron antes del reconocimiento autonmico de la reforma de la Constitucin Nacional de 1994, an as, veremos sus estructuras y contenidos. CARTA ORGNICA MUNICIPAL DE GENERAL ROCA POBLACIN: 85.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 148 artculos (contiene un prembulo). DESCRIPCIN DEL TEXTO: Ttulo Primero Declaraciones Grales. (autonoma; ejido,; divisin interna; independencia; participacin de los vecinos). Funciones y Competencias Municipales. Ttulo Segundo Del Gobierno Municipal. Poder Ejecutivo (intendente). Poder Legislativo (Concejo Deliberante). Del Poder de Contralor (Tribunal de Cuentas). Ttulo Tercero Del Tesoro Municipal. Del Patrimonio. Del Presupuesto y Contabilidad. Procedimientos Financieros. Expropiaciones. Ttulo Cuarto De las Juntas Vecinales. Ttulo Quinto De los Derechos Populares. Disposiciones Generales. Iniciativa. Referndum. Ttulo Sexto. Planificacin, urbanismo y desarrollo social. Ttulo Sptimo. Organizacin Administrativa. Ttulo Octavo Del Juzgado de Faltas. Ttulo Noveno Junta Electoral. Rgimen Electoral. Ttulo Dcimo De la Reforma a la Carta Orgnica.
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CARTA ORGNICA DE CIPOLLETTI POBLACIN: 75.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 124 artculos (contiene un prembulo). DESCRIPCIN DEL TEXTO: Ttulo I Declaraciones Generales. Ttulo II rganos del Gobierno Municipal. Poder Legislativo (Concejo Deliberante). Poder Ejecutivo (Intendente Municipal). Poder de Contralor (Contralora Municipal). Ttulo III Del Patrimonio y Rgimen Econmico. Del Patrimonio. De los Recursos y Gestin Financiera. Presupuesto y Contabilidad. Ttulo IV De los Recursos Naturales y de la Planificacin Municipal. Ttulo V Del Rgimen Electoral. Ttulo VI De los Derechos Populares. Iniciativa. Revocatoria. Referndum. Juntas Vecinales. Ttulo VII Del Procedimiento y del Proceso Administrativo. Ttulo VIII De la Reforma de la Carta Orgnica. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE NEUQUEN (reformada en el ao 2006) Artculo 275: Los municipios comprendidos en la primera categora (ms de 5000 hab. s/art. 274 inc.1) dictarn sus respectivas Cartas Orgnicas para el propio gobierno sin ms limitaciones que las contenidas en esta Constitucin. La integracin de los cuerpos colegiados debern realizarse aplicando el sistema establecido en el artculo 301, inciso 4).
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Artculo 276: La Carta ser dictada por una Convencin Municipal convocada por el Concejo Deliberante de la ciudad (...) La misma Carta dictaminar el procedimiento para las reformas posteriores. La ordenanza de convocatoria determinar todos los dems aspectos del rgimen electoral y establecer el presupuesto dentro del cual deber concluir su trabajo. Las Cartas Orgnicas y sus reformas posteriores sern remitidas a la Legislatura, la que podr formular observaciones en un plazo no mayor de noventa (90) das de tomado estado parlamentario, las que sern comunicadas a la Convencin Municipal. Esta podr rectificar el texto original en el trmino de treinta (30) das. Vencidos tales plazos sin que medie pronunciamiento, queda sancionado el texto original. CARTA ORGNICA DE RINCN DE LOS SAUCES POBLACIN: 1.200 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 223 artculos (contiene un prembulo). DESCRIPCIN DEL TEXTO: Ttulo I Declaraciones Generales. Art.12 Los particulares tienen el uso y goce de los bienes municipales que fueran destinados a utilidad comn, esparcimiento, educacin, comodidad general y preservacin de la calidad de vida, con sujecin a las disposiciones reglamentarias pertinentes. Aqu se demuestra la innecesariedad de la inclusin de normas que dicen lo que ya se sabe respecto del dominio pblico segn el derecho pblico (administrativo) que se caracteriza por el uso pblico, sin ms especificaciones. Ttulo II Declaraciones y Derechos.
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Ttulo III Organizacin Poltica del Gobierno Municipal. Artculo 82 Banca del Pueblo El Concejo Deliberante deber or al comienzo de cada sesin ordinaria y durante un tiempo limitado a cualquier ciudadano que solicite exponer temas de inters comunal o particular con incidencia municipal. Este derecho ser reglamentado mediante ordenanza. Departamento Deliberativo. Departamento Ejecutivo (Intendente). Tribunal de Faltas (confecciona su propio presupuesto: art.106). Ttulo IV Estructura Orgnica Municipal. Actos y Procedimientos Administrativos. Ttulo V Accin Social. Ttulo VI Medio Ambiente. Ttulo VII Participacin Ciudadana. Ttulo VIII Rgimen Electoral. Ttulo IX Rgimen Econmico. Ttulo X Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados Municipales. Ttulo XI De las Reformas y Enmiendas.
CONSTITUCIN DE SANTIAGO DEL ESTERO (reformada en el ao 2002) Art. 205: (...) 1 Los municipios de primera categora (ms de 20000 habitantes, art.204) sern autnomos y en consecuencia dictarn su carta orgnica con las atribuciones que se delegan por esta Constitucin. La Carta Orgnica ser dictada por una Convencin convocada en cada caso pro el Departamento Ejecutivo, en virtud de ordenanza sancionada al efecto (...)
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2 En los municipios de primera, segunda y tercera categora, el gobierno estar integrado por un Departamento Ejecutivo a cargo de un Intendente y por un Concejo Deliberante compuesto de la siguiente forma: (establece nmero de concejales por categora municipal) Art. 208: Tribunal de Cuentas Municipal: Los municipios de primera categora podrn crear el Tribunal de Cuentas dentro de su jurisdiccin. En caso de no hacerlo se aplicarn los incisos 1 y 2 del Art. 166 de esta Constitucin. Las Cartas orgnicas establecern la forma de integracin, las calidades de sus miembros y duracin de sus mandatos. El ttulo IV Rgimen Municipal se compone de un captulo nico y es muy reglamentarista de los municipios de primera categora. CARTA ORGNICA DE LA BANDA (anterior a las reformas constitucionales nacional y provincial 1990) POBLACIN: 100.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 258 artculos (contiene un prembulo y no se contabilizan las disposiciones transitorias son nueve-). DESCRIPCIN DEL TEXTO: Primera Parte: Captulo I De los Principios y Declaraciones. De la jurisdiccin y Competencia Municipal. De la reafirmacin de los Derechos y Garantas Constitucionales. Segunda Parte: De las Instituciones Municipales. Ttulo I Autoridades y Funcionarios Municipales. Captulos I a III: Del Concejo Deliberante. Captulos IV a V: Del Departamento Ejecutivo. Captulos
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VI a VIII: Tribunal de Cuentas Municipal. Tribunal de Faltas Municipal. Fiscala Municipal. Defensor del Pueblo Municipal. Captulo IX: Del Poder Constituyente. Ttulo II De la Participacin Popular. Rgimen Electoral, Instituciones de democracia semidirecta, de las Juntas vecinales y Juntas sectoriales. Ttulo III De la Administracin Municipal. Organizacin; Descentralizacin; Actos y Procedimientos Administrativos. Ttulo IV Del Rgimen Financiero. Patrimonio; Recursos; Presupuesto y Rgimen General de Contabilidad; Contador y Tesorero; Jury de Reclamos ( se integra por tres miembros designados anualmente por el Concejo Deliberante y su competencia se refiere a resolver los casos que los contribuyentes planteen en tiempo y forma, respecto a lo que consideren como exagerado el monto del impuesto, tasa, derecho o contribucin y cuando consideren no estar comprendidos en la clasificacin hecha por las autoridades competentes, dictan resoluciones que son apelables ante el intendente). Ttulo V De la Responsabilidad de los Funcionarios. Ttulo VI De la Intervencin al Municipio y Conflicto de Poderes. Tercera Parte: Servicios y Polticas Especiales del Municipio. Obras y Servicios Pblicos; Vivienda y Planificacin Urbanstica; Moralidad, Cultura y Educacin; Salud, Asistencia Social y Beneficencia; Deporte, Recreacin y Turismo; De la Mujer; De la Juventud. CONSTITUCIN DE LA PROVINCIA DE CHACO (lt. ref. 26/10/1994)
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Artculo 185: Los municipios de primera categora (art.183 inc.1 ms de 20000 habitantes) podrn dictarse sus cartas orgnicas municipales, sin ms limitaciones que las contenidas en esta Constitucin y sern sancionadas por convenciones convocadas por la autoridad ejecutiva local, en virtud de ordenanza aprobada por los dos tercios del Concejo.- (...) La carta orgnica fijar el procedimiento para sus reformas ulteriores. El captulo municipal es aplicable a los municipios que decidan darse su propia carta orgnica. CARTA ORGNICA DE RESISTENCIA (anterior a las reformas constitucionales nacional y provincial 1990) POBLACIN: 300.000 habitantes NMERO DE ARTCULOS: 258 artculos (contiene un prembulo y no se contabilizan las disposiciones transitorias son once-). V. EMPRSTITOS PBLICOS EN EL RGIMEN MUNICIPAL EN EL NUEVO TEXTO CONSTITUCIONAL ENTRERRIANO Artculo 240: Los municipios tienen las siguientes competencias: () Inciso 16) Contraer emprstitos con objeto determinado; () Artculo 247: Los municipios podrn contraer emprstitos destinados exclusivamente a la inversin en bienes de capital o en obras y servicios pblicos de infraestructura, no pudiendo ser autorizados para equilibrar los gastos
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ordinarios de la administracin. Se requerir la mayora absoluta de la totalidad de los miembros del concejo deliberante. En todo emprstito deber establecerse su monto, plazo, destino, tasa de inters, servicios de amortizacin y los recursos que se afecten en garanta. Los servicios de amortizacin por capital e intereses no debern comprometer, en conjunto, ms del veinte por ciento de la renta. En situaciones excepcionales, debidamente fundadas y con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros del concejo deliberante, podrn contraer emprstitos para financiar gastos corrientes, los que debern tener fecha de vencimiento y ser cancelados durante el perodo de la gestin de los funcionarios que los suscriben. Recordemos que el contrato administrativo de emprstito pblico es el prstamo oneroso de dinero que el Estado obtiene de los administrados o particulares conforme a normas de derecho pblico27 y que, como tal, ostenta los caracteres propios del rgimen exorbitante de derecho pblico. Estas normas son de aquellas que denotan los temores de una sociedad a eventos sucedidos en el pasado que aspira no sucedan nuevamente. Es el caso de la emisin de los denominados bonos federales. Ntese la particularidad de la ltima parte del art. 247 que permite a los municipios en situaciones excepcionales28 y con una mayora calificada contraer emprstitos para financiar gastos corrientes, pero con la condicin de que deben tener fecha de vencimiento y ser cancelados durante el perodo
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GIULIANI FONROUGE, Derecho Financiero, t. II, pgs. 879/880. Tan habituales en nuestro pas y en nuestra provincia, lo cual ya no lo podemos tildar de excepcionales, mxime si sacamos cuenta y sumamos los perodos democrticos de los ltimos 50 aos y le restamos los perodos de tiempo en los cuales las garantas constitucionales no se encontraban en su plenitud fruto de estados de excepcin, sean estados de sitio o emergencias econmicas y financieras, nos daremos cuenta fcilmente que los estados excepcionales, en realidad, son aquellos en donde los derechos y garantas constitucionales han estado vigentes y plenos segn nuestra Constitucin nacional.
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de gestin de los funcionarios que los suscriben. Esta disposicin, desnuda la riesgosa posibilidad de endeudamiento slo para los municipios (no incluye a las comunas y no est previsto para el Estado provincial) que puede tornarse perniciosa. En efecto en un Estado municipal hipottico (pero posible) en una situacin de virtual cesacin de pago, sin financiamiento, con la coparticipacin tal vez embargada- acotada o insuficiente, la posibilidad que brinda el texto constitucional permitir ahora vlidamente- emitir bonos -como los federalesvlidos por disposicin constitucional. La ingenuidad de la disposicin es evidente, imaginmonos un municipio en cesacin de pagos que emite bonos con fecha de vencimiento el ltimo da de gestin del gobierno de turno y sin que sea posible la cancelacin establecida para esa fecha, me pregunto no sera el mejor regalo del gobierno saliente para uno entrante que sea opositor? No slo, como es habitual lamentablemente, se posibilita por dicha norma- dejar sin un solo peso al gobierno entrante al asumir, sino tambin adems con un emprstito vencido y no pagado. La disposicin valida una situacin que debiera haber quedado como estaba, en la ms absoluta prohibicin. VI. LA FUNCIN JURISDICCIONAL EN LA ADMINISTRACIN MUNICIPAL Resulta habitual la incertidumbre que genera el tema a desarrollar en esta parte no slo de parte de los funcionarios municipales sino tambin de los abogados que se intervinculan no slo con las municipalidades sino tambin con los distintos estamentos administrativos estatales. Por ello se ha generado la
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necesidad de clarificar el asunto ante la diversidad de criterios jurdicos a adoptar que inciden directamente en el texto normativo, en su justificacin al momento del futuro debate del mismo y, claro est, en su adecuacin al ordenamiento jurdico bajo el peligro de contrariarlo y quedar vulnerable a su impugnacin judicial con visos de procedencia. En particular, propongo tratar muy brevemente, la potestad jurisdiccional de la administracin pblica en s, sus mrgenes respetuosos con los principios del ordenamiento jurdico y, abordar lo atinente a las modalidades de su impugnacin en sede administrativa y la ulterior judicial. La siguiente opinin ha sido basada en la obra de Derecho Administrativo de Juan Carlos Cassagne29, claro est, con ms mis propias opiniones fruto del estudio de nuestro ordenamiento jurdico provincial de derecho pblico. Luego de una interesante y reveladora explicacin de los antecedentes histricos que han justificado la supervivencia (desde la poca colonial) de la potestad jurisdiccional en el seno del poder administrador, pese a haber adoptado el sistema constitucional argentino -a partir de la Constitucin nacional (1853-1860)- el modelo anglosajn que en puridad- vedaba por completo dicha posibilidad, ms las distintas posturas doctrinarias30 de los ms reconocidos autores argentinos, debemos ir de lleno a la postura que aceptamos y que ponemos a consideracin. La facultad de ejercer funciones jurisdiccionales por parte de la Administracin pblica aparece condicionada en pases como el nuestro, que han acogido la doctrina de la divisin de los poderes, consagrando, en principio,
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Ofrezco la obra como as obtener fotocopias de la misma, si me son requeridos. CASSAGNE, Juan C., Derecho Administrativo, t.I, pgs. 84 a 92, edit. Abeledo Perrot, 6 edic. act., Buenos Aires, ao 2000. 30 Bielsa, Fiorini, Gordillo, Bosch, Marienhoff, todos ellos contribuyeron con sus dispares opiniones- a decantar el criterio que hoy mayoritariamente se sostiene y que se basa en los basales puntos establecidos por la CSJN.
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el sistema judicialista para juzgar la actividad administrativa (art. 116 y 117 de la C.N.). Pero ninguna duda cabe de que, aun partiendo de tal reconocimiento puede aceptarse el ejercicio excepcional de funciones jurisdiccionales por rganos administrativos (en nuestro caso es el Juzgado de Faltas rgano institucin- y el Juez de Faltas rgano persona-), siempre que se respeten los grandes lineamientos del sistema. A su vez, en el plano de la realidad, tampoco es posible desconocer que las actuales necesidades han llevado a la institucin de tribunales administrativos por va legislativa 31 (en sentido amplio, es decir, comprensiva de la ley suprema provincial que es la propia Constitucin). En nuestro ordenamiento jurdico provincial, por lo pronto, en lo relativo a la potestad estatal de establecer tribunales administrativos, no merece demasiado debate desde su consagracin en la reforma constitucin de 1933, en la cual, se estableci la creacin de tribunales administrativos (hoy: artculo 42) en la misma norma que reconoce el derecho a la estabilidad al empleado pblico provincial y municipal, claro est, relegando su reglamentacin como debe ser en estos casos- al plano legal. Si se parte entonces de este enfoque corresponde fijar los lmites que rigen la actividad jurisdiccional de la Administracin pblica.
1) La atribucin de funciones jurisdiccionales a rganos administrativos
debe provenir de ley (como se aclar anteriormente, comprende la disposicin constitucional del art.240 inciso 8 que fija la competencia municipal para Establecer los rganos que intervendrn en el juzgamiento y sancin de las infracciones municipales, organizando un rgimen jurisdiccional a cargo de jueces de faltas, fijando una instancia
31
Por ejemplo, a nivel nacional, la ley 11.683 crea el Tribunal Fiscal de la Nacin.
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de apelacin. Los funcionarios que ejerzan tales roles sern designados a travs de un procedimiento que garantice la idoneidad de sus integrantes) para no alterar a favor del Poder Ejecutivo el equilibrio en que reposa el sistema constitucional; 2) Tanto la idoneidad del rgano como la especializacin de las causas que se atribuyen a la Administracin tienen que hallarse suficientemente justificadas, para tornar razonable el apartamiento excepcional del principio general de juzgamiento de la actividad administrativa por el Poder Judicial (v.gr.: en materia fiscal o de faltas al trnsito es evidente, etc.); 3) Si se atribuyen a rganos administrativos funciones de sustancia jurisdiccional en forma exclusiva, sus integrantes deben gozar de ciertas garantas para asegurar la independencia de su juicio frente a la Administracin activa, tal como la relativa a la inamovilidad en sus cargos, al acceso al mismo por concurso, a la intangibilidad de sus haberes, etc;
4) El contralor que el Poder Ejecutivo pueda realizar de los actos
jurisdiccionales que emitan rganos administrativos ha de limitarse a la legalidad, y dentro de esta especie de control, a casos de excepcin, por cuanto existe una relacin, jerrquicamente atenuada a su mnima expresin32. En nuestro caso, esto implica que la exigencia constitucin referida a los juzgados de faltas nos permite despejar dos enigmas, por una parte, el sistema que se fije (dice impropiamente la norma) deber contemplar un recurso de apelacin, lo cual supone su revisin por otro
32
CSJN, Fallos, t.247, pg.646 y sigs.; t.249, pg.715 y sigs.; t.255, pg.124 y sigs. La jurisprudencia de la Corte aparece expuesta ntegramente en el primero de los fallos citados Fernndez Arias, Elena c/Poggio, Jos del ao 1960, el cual ofrezco para quienes deseen leerlo.
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rgano diferente al del juez de faltas, de all que no podr satisfacerse esa exigencia constitucional con un recurso de revocatoria que se planteara ante el mismo. En segundo lugar, ese recurso de apelacin segn la doctrina antes expresada- admite que lo sea por cuestiones de derecho (p.ej. nulidad, revisin, etc.), lo cual implica un acotado margen para determinadas causas, previo acceso al contencioso administrativo provincial. 5) Los tribunales que integran el Poder Judicial (en nuestro caso es el STJER hasta tanto se creen los tribunales en lo contencioso administrativo habilitados por la actual Constitucin provincial) deben conservar la atribucin final de revisar las decisiones de naturaleza jurisdiccional. La CSJN ha precisado que el pronunciamiento jurisdiccional emanado e rganos administrativos ha de quedar sujeto a control judicial suficiente y que el alcance de este control no depende de reglas generales u omnicomprensivas sino que ha de ser ms o menos extenso y profundo segn las modalidades de cada situacin jurdica. Al respecto, ha sealado que: control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negacin a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones finales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepcin de los supuestos en que, existiendo opcin legal, los interesados hubiesen elegido la va administrativa, privndose voluntariamente de la judicial, y que la mera facultad de decidir recurso extraordinaria basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad no satisface las exigencias que han de tenerse por imperativas.
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Por ltimo y referido al efecto de los recursos contra las decisiones de los jueces de faltas municipales, pienso que no habra que separarse del principio general que permite admitirlas con efecto devolutivo, aunque con un amplio margen de admisibilidad del pedido de su revisin a pedido de parte ante hechos que lo justifiquen, tal como lo propuse en el artculo recientemente publicado en La Ley Litoral33. Entre los antecedentes referidos especficamente a la justicia de faltas, podemos mencionar que fue declarada inconstitucional la disposicin que estableca el efecto devolutivo de los recursos ante la Cmara de Apelaciones de la Justicia Municipal de la Ciudad de Buenos Aires, pero ante sanciones de tipo penal como, por ejemplo, la de privacin de la libertad34, las que no se encuentran en nuestro sistema de juzgamiento de faltas paranaense. Por esta tradicin y por cuestiones de prudencia, considero que no sera acertado admitir el arresto como sancin administrativa posible. VII. EL CONTROL INTERNO Y EL ORGANISMO DE CONTROL EXTERNO DE LAS CUENTAS PBLICAS MUNICIPALES35 Lo atinente al control de las cuentas pblicas es sustancial a un adecuado manejo de la administracin municipal. Ese contralor interno, es decir en el mbito institucional de la propia municipalidad, puede desarrollarse a travs de rganos ya existentes como la
33
GONZALEZ ELIAS, Hugo R., La suspensin de la ejecucin de las decisiones administrativas en el procedimiento y proceso administrativo de la provincia de Entre Ros, La Ley Litoral, Ao 13, N 3, Abril 2009, pgs. 235 a 247. 34 En fallo CSJN Di Salvo, Octavio del 24/3/88, publicado en L.L., t.1988-D, pg. 269 con nota de Ekmedejian. 35 Tenemos en cuenta el valioso aporte de CAMPOS, Jorge, en su nota publicada en El Diario de Paran, titulado Las Cartas Municipales: Un Nuevo Desafo.
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Contadura y Tesorera Municipal, la propia Fiscala Municipal y desde ya, mediante el adecuado ejercicio de las funciones asignadas al Concejo Deliberante. Por fuera de dicha administracin, puede efectuarse a travs del Tribunal de Cuentas de la Provincia o mediante la creacin de un Tribunal de Cuentas Municipal, como lo prevn las constituciones de las provincias de Ro Negro, San Juan y Santiago del Estero, los concejos deliberantes pueden organizarse auditoras. Tambin podr efectuarlo dentro del mbito de su propia competencia- el Defensor del Pueblo Municipal pero limitado a su competencia, con facultades para proteger los derechos de las personas en el mbito municipal frente a los actos de los funcionarios y organismos de esa jurisdiccin que les sean lesivos, acordndosele legitimacin activa y pasiva para el cometido de sus funciones. Ahora bien, estas cuestiones deben ser sumamente pensadas para cada realidad local. En efecto, la justificada desconfianza social en el manejo de la cosa pblica aplaudira la creacin de sistemas de control que podran conspirar por su propio peso al fin perseguido. Es decir, debe tenerse en cuenta que los sistemas de contralor deben adecuarse a los recursos municipales, de all que no vaya a ocurrir que el sistema de control implique pesadas erogaciones de fondos pblicos que prioritariamente deben alcanzan para brindar los servicios que reclaman los vecinos, como as tampoco, crear sistemas que operen con controles solo formales (por oposicin a lo real) o con ausencia de independencia jerrquica (el control de quien depende jerrquicamente del controlado, resulta poco efectivo, en la prctica).
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Por todo esto es que, consideramos que debe analizarse adecuadamente el sistema que sea obtenga el mejor resultado al menor costo posible, fcil decirlo, difcil hacerlo.

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AUTONOMA MUNICIPAL Y CARTAS ORGNICAS O CONSTITUCIONES MUNICIPALES SUMARIO:

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NINO, La validez del Derecho, pg.43.

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CSJN in re Municipalidad de Rosario, JA, 1991-III-56.

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Artculos 231 in fine; 237 y 238 de la Constitucin provincial vigente.

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Administracin Financiera y su Contralor. Auditora; Responsabilidad de los

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