ESTASIOLOGIA: LA CRISIS DE LOS PARTIDOS POLITICOS Y LA SITUACION PERUANA (TITO LIVIO AGERO VIDAL)1 La poltica moderna en las sociedades

contemporneas ha hecho de los partidos polticos un indispensable instrumento de mediacin entre demandas sociales e instituciones, pues ellos, en gran medida acaparan las posibilidades de conectar a los individuos y a los grupos sociales con las instituciones pblicas. Los partidos en el rgimen democrtico moderno, ocupan una posicin de gran visibilidad pues realizan importantes funciones como instrumento de canalizacin de la opinin pblica, de formulacin de polticas y seleccin de los candidatos. Su existencia misma resulta de la esencia misma del principio democrtico pues la democracia supone la diversidad de opiniones con relacin a la poltica que el Estado deber seguir; pero esa variedad de puntos de vista solamente puede ser canalizada a travs de la accin de los partidos. Tan esencial resulta en la vida poltica contempornea su existencia, que hasta se considera que es el elemento indispensable no solamente de la existencia del gobierno democrtico sino que tambin su ausencia expresara cualesquiera forma de autoritarismo. Y en este ltimo sentido es aleccionadora la experiencia de las grandes dictaduras del siglo XX: Alemania nazi, Italia de Mussolini y URSS de Stalin. Los estudios sobre de los partidos poltico (estasiologa, trmino creado por Maurice Duverger) en trminos de su unidad de anlisis, pues su objeto de estudio son los partidos, ha atravesado por cuatro etapas: el ideolgico (partido ideolgico), el organizativo (partido organizacin), el electoral (partido de electores), y empresa (partido empresa). Los autores que ms han aportado al desarrollo de la estesiologa son Edmund Burke
1 2

David Hume, Benjamn Constant, Lenin, E. E.

Egresado de la facultad de derecho y licenciado en Sociologa en la especialidad de poltica (Pontificia Universidad Catlica del Per), egresado de la Maestra de Ciencia Poltica (UPIGV-ICD), Miembro del Taller de Estudios Polticos Antenor Orrego, Catedrtico de la Escuela de Ciencia Poltica (Universidad Nacional Federico Villarreal). 2 En 1770 Edmund Burke en su libro Thougths on the Cause of Present Discontents En: The Works of Edmund Burke. Boston: Little Brown, 1839 (Pensamientos sobre la causa de los actuales descontentos) ofreci la primera definicin moderna sobre partido poltico que con los aos se ha vuelto clsica: .es un cuerpo de personas unidas para promover, con su comn compromiso, los intereses nacionales a partir de un especfico principio sobre el que todos estn de acuerdo o es un grupo de hombres unidos con el mismo fin de promover, mediante sus esfuerzos conjuntos, el inters nacional, sobre la base de algn esfuerzo particular en el que todos ellos coincidan. Los partidos son declarados no slo necesarios sino respetables. Hay un proceso de evolucin de la simple faccin al partido, las facciones representan slo una lucha mezquina e interesada por la conquista de puestos y remuneraciones mientras que los partidos son honorable connections, honorables conexiones necesarias para el pleno cumplimiento de nuestro deber pblico (En: Ob.,

Schattschneider, Moiss Ostrogorski, Georges Burdeau, Lord James Bryce, Hans Kelsen, Harold Lask, J. Stelling-Michaud, Sigmund Neumann, J. C. Blumtschli, Paolo Biscaretti di Ruffia, A Lancelot, Humberto Cerroni, Robert Michells, Max Weber, Maurice Duverger, Joseph Schumpeter, Norberto Bobbio y Giovanni Sartori. De la misma manera, y no paralelamente tambin se ha desarrollado una teora jurdica y una legislacin que busca normar a los partidos. Se puede afirmar que este tema haya en plena

elaboracin pues todava se discute acerca de los lmites que sealan los aspectos de dicho fenmeno correspondientes a la ciencia del derecho. Sin embargo, en los ltimos aos ha habido un incorporacin de los partidos al texto de algunas Constituciones actuales, y lo que es ms importante, se ha producido una legislacin especfica sobre los partidos, lo cual comporta una conquista efectiva de la ciencia jurdica contempornea respondiendo, en definitiva, a la evolucin histrica del mismo. Despus de la II Guerra Mundial y hasta los aos 70 del siglo XX, los sistemas de partidos en Europa occidental presentaban una notable estabilidad. El nmero y la posicin de los partidos respondan a conflictos sociales y polticos que a menudo arrancaban del siglo XIX. Sin embargo, en los ltimos aos se aprecian signos de deshielo en dichos sistemas o lo que ha llevado a hablar a los estudiosos de la estesiologa de la crisis de los partidos: la desaparicin o transformacin de los partidos liberales y comunistas, la crisis de los tradicionales partidos democratacristianos o socialcristianos y socialdemcratas, la emergencia de los partidos verdes y de algunas formaciones conservadoras de orientacin populista. Se registra adems un relativo aumento del nmero de partidos y se advierte que el apoyo que reciben de los electores es ms voltil, es decir, oscila con mayor intensidad de una eleccin a otra. En suma de un sistema liberal-democrtico, las encuestas revelan que los cit., Vol. I, pp. 425-426). Es sin duda la ms clsica de las definiciones y es ligeramente anterior a la independencia de los EEUU y a la revolucin francesa pero , como bien lo seala Giovanni Sartori Cuando Burke escriba esto, contravena la comn opinin de su tiempo de que los partidos degeneran siempre en faccin (y que son como facciones) afirmando, en cambio, que eran su superacin; esta intuicin no tena un apoyo doctrinario, una base de apoyo teortico. Somos nosotros, retrospectivamente los que entendemos cmo el paso de la faccin al partido supone el afirmarse de un Weltanschauung pluralista (SARTORI, Giovanni. La sociedad multitnica. Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros. Madrid: Taurus, 2001, pp. 24-25).

ciudadanos les tienen poca confianza y censuran su actuacin. Lo que se presenta a continuacin son las crticas ms comunes que se formulan a los partidos polticos. 1. Se le ha reprochado ser factores de divisin de la unidad nacional o de la unidad de clase. Por ejemplo, en su mensaje de despedida, George Washington (1732-99), primer Presidente de los Estados Unidos, ya pona en guardia a sus conciudadanos frente al riesgo de divisin y fragmentacin que significaban en contraste con un presunto inters general. Pero estas reservas propias del carcter individualista del primer liberalismo- no pudieron impedir la emergencia de los partidos como instrumentos principales de accin poltica colectiva. 2. Se le ha acusado -tanto por sectores elitistas como por corrientes libertarias- de ser instrumentos de opresin del individuo, al que imponen una direccin burocrtica, cada vez ms aislada de la sociedad y ms preocupada por su propia supervivencia. 3. Se denuncia que -obsesionados por los procesos electorales- se muestran incapaces o poco eficientes en la elaboracin de las polticas pblicas que han de responder a ciudadanas, hasta el punto que dichas polticas reciben poca las necesidades

atencin de los partidos y son

elaboradas en su mayor parte por grupos de inters, expertos y funcionarios. 4. Su presencia cuasi monoplica en las instituciones estatales. 5. Su aparicin en los medios de comunicacin es incesante. Sin embargo, esta presencia no goza siempre de una buena reputacin. 6. El efecto -de su excesiva presencia: al ocupar casi en exclusiva el escenario poltico- institucional han dificultado la comunicacin sociedad-Estado en lugar de facilitarla. Una ciudadana ms instruida y mejor informada es ms exigente cuando se trata de debatir problemas de inters comn y explorar soluciones. Aunque siguen confiando en los partidos como agentes de reclutamiento y formacin de personal poltico -tal como lo demuestra la persistente participacin electoral-, los ciudadanos rechazan que los partidos tengan la exclusiva de otras funciones polticas. Todo esto explica que pierdan afiliacin y, sobre todo, crdito ante la opinin pblica frente al papel de otros actores colectivos: grupos (medios de comunicacin, etc.). Hoy los ciudadanos acuden ahora a la participacin por medio de los grupos de inters, los movimientos sociales y las ONGs. Ahora bien, cul es el factor central que puede explicar estos cambios?, los estudiosos sealan a

los nuevos mecanismos de mediacin social y poltico pues hoy el ciudadano actual est en condiciones de utilizarlos y de elaboracin de propuestas polticas (consulta directa o electrnica a la ciudadana, debates cvicos entre los sectores implicados, clubes de reflexin sin pretensin

electoral inmediata, talleres de estudios, discusiones abiertas on-line, listas de inters a distintos niveles (nacional, regional y mundial), etc. Se ha abierto, pues, nuevos espacios de discusin poltica y de intervencin social, aprovechando las nuevas condiciones sociales y tecnolgicas, del mismo modo que los abrieron los partidos en las condiciones de finales del siglo XIX. Ante la situacin de crisis de los partidos es lcito preguntar si ha pasado ya su momento y si existe alternativa a los partidos. Primeramente, hay que tener siempre presente que los partidos han recibido desde siempre. casi desde su misma aparicin en el escenario poltico abundantes reservas y/o crticas, provenientes de todos los horizontes ideolgicos. Segundo, que la historia del siglo XX nos revela que la eliminacin de los partidos ha conducido generalmente a su sustitucin por un partido nico, que condensa sus peores defectos y no permite su correccin por medio de la

competencia y el relevo. En otros casos, algunas funciones de los partidos han sido asumidas por el ejrcito o por coaliciones entre civiles y militares, que han ejercido el poder sin dar opcin a la crtica y a la alternancia pacfica. En pocas ms recientes, el discurso antipartidista ha conducido al partido-empresa o empresa electoral, convertido en instrumento directo de los grupos econmicos. En ltima instancia, la mejor alternativa a los partidos en su condicin actual no puede ser su eliminacin. Aunque algunas sociedades complejas y con demandas ms diversificadas hacen cada vez ms difcil la formulacin del discurso globalizados propio de los partidos, el sistema poltico sigue reclamando la presencia de mediadores entre sociedad e instituciones que sin tener la exclusiva de esta mediacin- articulen algunas grandes propuestas de carcter integrador. Estas propuestas trascienden los intereses sectoriales representados por grupos de presin o por movimientos sociales. y van ms all de la movilizacin espordica de algunas intervenciones cvicas circunstanciales. Siempre que sean capaces de renovarse en la direccin mencionada, es esta visin general y sostenida a lo largo del tiempo la que da sentido a los partidos y puede asegurar su continuidad futura. Los partidos pueden reformar algunos aspectos negativos de su funcionamiento interno, hacindolos ms permeables a los cambios sociales y generacionales. Para ello se han

sugerido y puesto en marcha iniciativas para limitar los mandatos de sus dirigentes, para facilitar la participacin de los simpatizantes en su designacin -elecciones primarias.-, hacer ms transparente la financiacin que requieren, etc. En la sociedad peruana desde el siglo XIX hasta el da de hoy han existido toda una multiplicidad de partidos -Constitucional, Liberal, Conservador, Radical, Civilista, Unin Nacional, Aprista, Socialista, Descentralista, Unin Revolucionaria, Comunista, Democracia Cristiana, Popular Cristiano, Accin Popular, Cambio 90-Nueva Mayora, Somos Per, Solidaridad, Nacionalista- pero paradjicamente ha sido el ltimo pas de la regin en tener una norma jurdica especfica que regule a los partidos polticos. Claro est que la necesidad de que el Estado regle ciertos aspectos de la organizacin y el funcionamiento partidarios, para asegurar la efectiva vigencia del principio democrtico en la vida interna de los partidos, no justifica que el poder pblico se inmiscuya indebidamente en su funcionamiento, so pretexto de fiscalizarlos, hasta el extremo de allanar el derecho mismo de asociacin poltica. De donde surge el delicado problema de establecer la regulacin estatal, la cual sufre variaciones en los diversos regmenes legales vigentes o proyectados en los distintos pases del mundo. Debe tenerse en cuenta que toda regulacin al imponer normas generales y fijas para su actuacin, siempre encuentra resistencia por parte de los mismos, a travs de sus participantes en los cuerpos legislativos, mxime en los pases en que la vida de los partidos se ha desenvuelto al margen de toda regulacin jurdica y no pocas veces en el desorden y la inorganicidad. De todos modos, existe acuerdo general, en la doctrina, en la necesidad de legislar sobre la constitucin y la extincin de los partidos, la garanta del principio democrtico en su organizacin y funcionamientos internos, la eleccin de las autoridades y candidatos x los afiliados y el control de sus finanzas. La Constitucin de 1933, como otras constituciones anteriores, toco en varios artculos diversos aspectos vinculados al sistema poltico como al sistema electoral (ciudadana -requisitos, derechos...-, suspensin e inhabilitaciones, sufragio y poder electoral) pero esta carta magna a pesar que en los hechos casi no tuvo vida pues de los 46 aos de existencia formal apenas rigi 14, pasa a la historia poltica del pas porque fue la primera que dedic un artculo explcito para hablar de los partidos polticos (prohibicin a los partidos internacionales)3. Sin embargo ser sin

(art. 53). El Estado no reconoce la existencia legal de los partidos polticos de organizacin

duda la Constitucin de 1979 la que desarrollar ms ampliamente todo un articulado sobre los partidos polticos (artculos 68 al 71). Con el artculo 68 por primera vez en toda la historia del Per los partidos alcanzan un status constitucional y tenan plena libertad para organizarse y contribuir a la formacin de la voluntad poltica de los ciudadanos lo cual es toda una novedad constitucional pues result un gran paso adelante luego de que las dictaduras militares y los gobiernos autoritarios, tomasen como consigna denigrar continuamente de los partidos polticos4. El artculo 69 se refiere a los candidatos y a los requisitos que la futura ley de partidos polticos establezca 5. Por ltimo, los artculos 70 y 71 que abordan una institucin novedosa a favor de los partidos polticos: la franja electoral. Ambos estn destinados a democratizar las campaas electorales y a que la ciudadana sea bien informado de todas las ofertas electorales de los candidatos, de los partidos y de las organizaciones. Se est ante dos situaciones: en la primera etapa no electoral- y en la segunda etapa electoral-6. Mientras que la Constitucin de 1993 fue redactada dentro del marco de un gobierno dictatorial que tuvo como objetivo el de disminuir el papel de los partidos y solamente se refiere a los partidos polticos en un solo artculo. Incluso al no establecer ninguna diferencia terica u conceptual con los movimientos u alianzas, tiene el claro propsito de disminuir la importancia de la organizacin y de las definiciones ideolgicas y programticas. En los hechos, el antipartidismo profesado por la dictadura fujimontesinista lo que hizo fue repetir el viejo discurso de raz oligrquica y militarista, contrario a la participacin ciudadana en la gestin pblica. Para reemplazar a los partidos se internacional. Los que pertenecen a ellos no pueden desempear ninguna funcin pblica (La Constitucin del Per. Lima: Juan Meja Baca, 1958, pp. 12). 4 (art. 68): Los partidos polticos expresan el pluralismo democrtico. Concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Son instrumento fundamental para la participacin poltica de la ciudadana. Su creacin y ejercicio de su actividad son libres, dentro del respeto a la Constitucin. Todos los ciudadanos con capacidad de voto tienen dr. de asociarse en partidos polticos y de participar democrticamente en ellos (POWER MANCHEGO-MUOZ, Jorge. ndice analtico de la Constitucin Poltica del Per de 1979. Lima: Andina, 1981, pp. 196). 5 (art. 69): Corresponde a los partidos polticos o alianzas de partidos postular candidatos en cualquier eleccin popular. Para postular candidatos las agrupaciones no partidarias deben cumplir con lo requisitos de ley POWER MANCHEGO-MUOZ, Jorge. Ob., cit., pp. 196). 6 (art. 70): El Estado no da trato preferente a partido poltico alguno. Proporciona a todos acceso gratuito a los medios de comunicacin social de su propiedad, con tendencias a la proporcionalidad resultante de las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores. (art. 71): Durante las campaas electorales, los partidos polticos inscritos tienen acceso gratuito a los medios de comunicacin social del Estado (POWER MANCHEGO-MUOZ, Jorge. Ob., cit., pp. 196).

plante la creacin de instituciones de la democracia directa como alternativa a la representatividad, aunque en la prctica el gobierno siempre los impidi 7. Por consiguiente, el gobierno impidi as que se aprobase alguna ley de partidos, pese a que sectores intelectuales y muchas instituciones estuvieron interesados en conseguirlo sin xito. Comparativamente la carta magna de 1933 representa un claro retroceso con respecto a la Constitucin de 1979 en el tema de los partidos polticos pues ya no se dice nada que son instrumentos fundamentales ni se reitera la idea de que los partidos son expresiones del pluralismo democrtico. Sin embargo, estableci categoras inditas para la poltica peruana, con rango legislativo en otros pases, tales como democracia interna y transferencia en origen de sus recursos econmicos. El 1 de noviembre del 2003 se publica en el diario oficial de El Peruano la Ley # 28094 o ms conocida como la Ley de Partidos Polticos. Esta norma consta de 41 artculos y 3 disposiciones transitorias y est dividida en 6 ttulos8. Los sustantivo de esta formulacin, adems del largo perodo de discusin (aos) y de los mltiples proyectos de ley (ms de 30), privilegiaba la propuesta del Acuerdo Nacional (2002), especialmente a lo que atae a las polticas de Estado 9.
7

(art. 35): Los ciudadanos pueden ejercer sus drs. individualmente o a travs de organizaciones polticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la ley. Tales organizaciones concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular. Su inscripcin en el registro correspondiente les concede personalidad jurdica. La ley establece las normas orientadas a asegurar el funcionamiento democrtico de los partidos polticos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econmicos y el acceso gratuito a los medios de comunicacin social de propiedad del Estado en forma proporcional al ltimo resultado electoral genera (Constitucin poltica del Per. Promulgada el 29 de diciembre de 1993. Lima: Edicin Oficial del Congreso de la Repblica, pp. 27). 8 Posteriormente la Ley # 28094 sufri una serie de aadidos u modificaciones. Mencionmoslos rpidamente los ms importantes: Ley # 28581 (20-VII-2005), Ley # 28617: Barrera electoral (29-X2005), Ley # 28624:Declaracin Jurada de Vida (18-XI-2005), Resolucin # 417-2005-JNE: Formato de Declaracin Jurada de Vida (30-XII-2005), Ley # 28711 (18-IV-2006), Ley # 28845 (26-VII-2006) y la Ley # 28869 que promueve la participacin de la juventud en las listas de regidores provinciales y municipales. 9 SEGUNDA POLITICA DE ESTADO: Democratizacin de la vida poltica y fortalecimiento del sistema de partidos. Nos comprometemos a promover la participacin ciudadana para la toma de decisiones pblicas, mediante los mecanismos constitucionales de participacin y las organizaciones de la sociedad civil, con especial nfasis en la funcin que cumplen los partidos polticos. Con este objetivo el Estado: a) promover normas que garanticen el pleno respeto y la vigencia de los derechos polticos; b) asegurar la vigencia de partidos polticos mediante normas que afiancen su democracia interna, su transparencia financiera y la difusin de programas y doctrinas polticas; c) garantizar la celebracin de elecciones libres y transparentes; d) mantendr la representacin plena de los ciudadanos y el respeto a las minoras en las instancias constituidas por votacin popular, e) favorecer la participacin de la ciudadana para la toma de decisiones pblicas a travs de los mecanismos constitucionales y legales, de los partidos polticos y de las dems organizaciones representativas de la sociedad.

Desde esta perspectiva, se propuso como matera central de inminente debate legislativo- cuatro reas temticas: institucionalizacin, democracia interna y transparencia, financiamiento y acceso a los medios de comunicacin. La importancia de esta norma jurdica radica en que es, con todas sus virtudes y defectos, la nica Ley de Partidos Polticos en toda la historia del Per republicano. Terica u conceptualmente es un paso adelante respecto al retroceso que signific la carta magna del 93 y se empalma perfectamente con la Constitucin del 79 pues diferencia ntidamente entre partidos y movimientos regionales y organizaciones locales (provinciales o distritales). Esta clasificacin permite fijar los conceptos y establecer requisitos de acuerdo a los diversos niveles de trabajo y responsabilidad poltica. La Ley ha dado inicio a varios procesos simultneos en la poltica peruana particularmente en la formalizacin de los partidos. Aunque su principal carencia tiene que ver con la ausencia de la figura del transfugismo aunque con posterioridad, se present iniciativas legislativas que incluan propuestas de reforma constitucional, modificacin de la Ley de partidos e inclusive variaciones en el Congreso Peruano, buscando sanciones de ndole poltica administrativa e incluso penal, si el cambio de partido haya producido algn beneficio econmico o generado provecho personal o de familiares cercanos del congresista involucrado, pero hasta el momento esta ausencia todava permanece. La importancia de la Ley # 28094 puede ser aquilatada en toda su verdadera y exacta magnitud si es que se tiene un horizonte mayor de lo que ha sido el proceso de democratizacin poltica por el que ha atravesado y sigue atravesando toda de la sociedad peruana: derecho de las mujeres a votar y a ser elegidas, ciudadana poltica a los 18 aos de edad, eleccin de las autoridades municipales va el voto popular, derecho de los religiosos a elegir y a ser elegidos, el derecho al voto para los analfabetos, discriminacin positiva (cuotas) a favor de las mujeres para el Congreso y el Parlamento Andino, el derecho al voto para los militares y policas, y la discriminacin positiva a favor de los jvenes en las elecciones municipales (cuotas).