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Observatrio da Jurisdio Constitucional ISSN 1982-4564

Ano 5, Vol. 2, ago./dez. 2012


POLTICAS PBLICAS E ENDIVIDAMENTO: COMO OS PRECATRIOS FINANCIAM OS ENTES FEDERATIVOS

Leonardo David Quintiliano 1

Resumo: O presente artigo busca demonstrar como o no pagamento dos precatrios, especialmente a partir da promulgao da Constituio Federal de 1988, serviu como forma indireta de financiamento dos entes federativos subnacionais. Investigam-se, tambm, as causas desse endividamento, entre as quais a crescente demanda por polticas pblicas e o papel da descentralizao vertical do poder trazida pela nova ordem constitucional, que provocou um mau equacionamento entre a repartio de competncias e a repartio de receitas entre os entes federativos. Por fim, abordam-se as solues legislativas tomadas com o objetivo de reduzir o endividamento dos entes federativos, discutindo-se como a omisso do Poder Judicirio contribuiu para o aumento do estoque de precatrios no pagos.. Palavras-chave: Jurisdio Constitucional. Federalismo. Dvida pblica. Precatrios. Polticas pblicas. Abstract: This article aims to show how the failure to pay of the judicial debts ("precatrios"), especially since the promulgation of the Federal Constitution of 1988, were used as an indirect way of financing the subnational entities. They investigated also the causes of this debt, including the growing demand for public policy and the role of vertical devolution brought about by the new constitutional order, which caused a bad equation between the distribution of powers and the revenue sharing among the federative entities. Were finally discussed legislative solutions taken in order to reduce the subnational debt, and how the omission of the Judiciary Power has contributed to increasing the stock of unpaid judicial debts. Keywords: Federalism. Public debt. Judicial debts. Public policies.

1. Introduo. Verificou-se no sculo XX um movimento de efetivao dos direitos humanos fundamentais, difundido pelas Constituies modernas e contemporneas2, as quais incorporaram a crescente proteo a tais direitos na esfera internacional, mediante
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Tcnico legislativo e Assessor parlamentar na Assembleia Legislativa do Estado de So Paulo. Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (2006). Doutorando em Direito Constitucional pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (2008-2013). Bolsista do Programa de Doutorado Sanduche no Exterior pela CAPES (2012). 2 Entre as quais a Constituio espanhola de 1812, a Constituio portuguesa de 1822, a Constituio belga de 1831 e a Declarao francesa de 1848
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declaraes inicialmente no vinculativas, que posteriormente assumiram a forma de tratados internacionais. Tal movimento inflou-se em face do desenvolvimento scio-econmico verificado nos dois ltimos sculos, que provocou um incremento das relaes sociais e dos movimentos sociais que o acompanharam, os quais passaram a exigir uma postura mais atuante do Estado como forma de realizao da justia social.3 Essa extenso da atuao estatal d origem a uma gerao de direitos que extrapassa a mera limitao do Estado em preservar a liberdade do indivduo; exige-selhe, a partir de ento, atitudes positivas, com o intuito de promover uma igualdade material de oportunidades, aes e resultados, falando-se assim em direitos de segunda gerao.4 Tais direitos passam a ser considerados imprescindveis para o prprio desenvolvimento do Estado capitalista.5 Sua efetividade, porm, passa inexoravelmente pelos programas de ao governamental que devem coordenar os meios disposio do Estado para o seu cumprimento as chamadas polticas pblicas.6 A importncia das polticas pblicas reside justamente em equacionar o dilema do Estado Democrtico moderno: como garantir a todos os indivduos sua infinita liberdade com recursos financeiros finitos.

Cf. AFONSO DA SILVA, Jos. Curso de direito constitucional positivo, 11.ed. So Paulo: Malheiros, 1996, pp. 116-7. 4 Como observa Paulo Bonavides, o lema revolucionrio do sculo XVIII, capitaneado pela Revoluo Francesa, curiosamente profetizava uma seqencia gradativa de institucionalizao dos direitos: liberdade, igualdade e fraternidade. Tem-se assim, que os direitos de primeira gerao so os direitos de liberdade, os primeiros a constarem nas constituies positivadas. A esses, seguiram-se os chamados direitos de igualdade, ou direitos sociais, tidos como direitos de segunda gerao. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional, 21.ed. So Paulo: Malheiros, 2007, pp. 562-3. 5 Cf. SEN, Amartya. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 2002, p.70. 6 Sobre o conceito de polticas pblicas, cf. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Controle judicial das chamadas polticas pblicas, in MILAR (coord.). Ao civil pblica: Lei 7.347/1985 15 anos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p. 730. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 241. BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas: Reflexes sobre o Conceito Jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 39. FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Polticas Pblicas: A Responsabilidade do Administrador e o Ministrio Pblico. So Paulo: Max Limonad, 2000, p. 58. GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto, 7. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 26. MASSA-ARZABE, Patrcia Helena. Dimenso Jurdica das Polticas Pblicas. In BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas: Reflexes sobre o Conceito Jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 62. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo, 25. ed. So Paulo: Malheiros, 2008, p. 802. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro, 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 260.
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O referido dilema envolve um processo de escolha, de estabelecimento de prioridades, em face daquilo que se mostra mais necessrio para a sociedade em determinado momento. Mas o Estado um aparelhamento complexo, dotado de inmeras obrigaes. Alm de garantir aos cidados seus direitos fundamentais, precisa se desenvolver e manter seu aparato. Muitas vezes, porm, o que ele arrecada no suficiente para propulsionar o desenvolvimento, nem para fazer frente a toda demanda por gastos. Surge a o endividamento. O Estado brasileiro j nasceu endividado.7 No curso de sua evoluo, contraiu mais dvidas medida que passou a assumir novos papis, sobretudo no campo econmico. Devido ao tardio processo de industrializao, grande parte de seu endividamento no sculo XX se deveu tentativa de recuperao do tempo perdido. 8 E essa tentativa, aliada a fatores externos, como a alta do preo do petrleo na dcada de 70, e a fatores internos, como a falta de transparncia e controle dos gastos pblicos, resultaria num pas altamente endividado, s vsperas da promulgao da Constituio de 1988. O problema acentuado pela forma federativa de Estado. A elevao dos Municpios categoria de entes federativos e a crescente descentralizao de gastos e receitas da Unio para os Estados e Municpios, introduzidas pela Constituio Federal de 1988, refletiriam no alto endividamento pblico de cada um dos entes federativos.9 Nesse cenrio praticamente tomado por dvidas mobilirias 10 e dvidas contratuais, pouca ateno dada s dvidas judiciais que, no caso do Municpio de So
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Como lembra Rgis Fernandes de Oliveira, o Brasil, para obter o reconhecimento de pas independente por parte da Inglaterra, potncia da poca, teve que assumir parte da dvida portuguesa. Curso de Direito Financeiro, 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 578. 8 GIAMBIAGI, Fabio; ALM Ana Cludia. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil, 3.ed. Rio de Janeiro: Campus, 1999, p. 86-7. 9 Para Fabio Giambiagi e Mnica Mora As idiossincrasias de formao do federalismo brasileiro, com a cesso de poder do Governo Central em prol dos governos subnacionais, distinguiram as relaes intergovernamentais no Estado Brasileiro. Movimentos de sstole e distole, caractersticas do Federalismo brasileiro enfatizadas por Simonsen (1995), decorreram de um quadro marcado pela fragilidade institucional e pela tentativa de minimizar os conflitos e acomodar interesses divergentes por meio das relaes intergovernamentais, com solues que frequentemente contornavam o arcabouo legal.(...) As peculiaridades da federao brasileira levaram a que esses conflitos se exacerbassem no processo de endividamento. GIAMBIAGI, Fabio; ALM Ana Cludia. Federalism and subnational debt: a discussion on the sustainability of state debt, Revista de Economia Poltica, n. 3, v. 27, july/sept. 2007, pp. 472-3. 10 Segundo o art. 29, inciso II, da LC 101/2000, dvida pblica mobiliria aquela representada por ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municpios.
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Paulo, terceira maior arrecadao do pas, respondem por mais de 20% da dvida consolidada.11 Ao contrrio das dvidas mobilirias e contratuais, geralmente assumidas para despesas de capital,12 as dvidas judiciais aparecem ora como consequncia negativa da m formulao de polticas pblicas, ora como consequncia negativa do prprio alto endividamento pblico. A seguir, apontar-se-o algumas das razes que demonstram o exato papel das dvidas judiciais no endividamento pblico, suas causas e consequncias, bem como seu reflexo direto ou indireto na formulao de polticas pblicas.

2. Consideraes sobre o impacto das dvidas judiciais no oramento pblico dos entes federativos aps a promulgao da Constituio de 1988 O endividamento com precatrios no se mostrou alarmante, em termos percentuais, no mbito da Unio, ao contrrio do que ocorreu com os Estados e com os Municpios. Muitos fatores de ordem poltica e econmica podem explicar esse processo.13 Apenas para citar alguns, a alta centralizao verificada no regime anterior, a repartio de competncias e receitas promovida pela Constituio Federal de 1988 e a responsabilidade do governo central, decorrente de sua funo garantidora da

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Segundo Relatrio de Gesto Fiscal do 2 Quadrimestre de 2009, disponvel no site da Secretaria do Tesouro Nacional: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/Estados_municipios/sistn.asp>. Acesso em: 20 setembro 2011. J no caso do Estado de So Paulo, o endividamento com precatrios responde por pouco mais de 10% do total da dvida pblica consolidada. 12 Segundo o art. 12 da Lei n 4.320/1964 so consideradas despesas de capital, os investimentos (obras pblicas, servios em regime de programao especial, equipamentos e instalaes, material permanente, participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrcolas), as inverses financeiras (aquisio de imveis, participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras, aquisio de ttulos representativos de capital de empresa em funcionamento, constituio de fundos rotativos, concesso de emprstimos, diversas inverses financeiras) e as transferncias de capital (amortizao da dvida pblica, auxlios para obras pblicas, auxlios para equipamentos e instalaes, auxlios para inverses financeiras e outras contribuies).
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Segundo Fbio Giambiagi e Monica Mora, as relaes intergovernamentais, sempre caracterizadas pela disputa por autonomia dos entes subnacionais; uma legislao que conferia tratamento similar a entes muito desiguais; e a falta de limites (embora com muita regulao) teriam levado a um processo de endividamento dos entes federativos subnacionais, tendo em grande parte a prpria Unio como credora. GIAMBIAGI, Fabio; ALM Ana Cludia. Federalism and subnational debt: a discussion on the sustainability of state debt, Revista de Economia Poltica, n. 3, v. 27, july/sept. 2007, p. 473.
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estabilidade econmica da nao, teriam permitido Unio maior receita disponvel para a satisfao dos dbitos judiciais. Alm disso, seu pagamento em dia serviria de exemplo aos demais entes federativos. Mesmo nos entes federativos, o papel dos dbitos judiciais no montante total de endividamento, como j dito, raramente ultrapassa os dez por cento 14. Talvez por essa razo, h pouco estudo sobre o tema, sendo o endividamento pblico quase sempre tratado em seu aspecto global, correlacionando causas econmicas e solues jurdicas. Embora represente um percentual ligeiramente mais baixo do que aquele correspondente ao endividamento com dvidas contratuais, as dvidas judiciais foram tratadas pelos governos dos entes subnacionais como forma de financiamento indireto. Num primeiro momento, era-lhes facultada emisso de ttulos pblicos no computveis para efeitos de limites de endividamento para quitao de precatrios. Com isso, mais lhes sobrava para operaes contratuais destinadas a fazer frente aos seus dficits oramentrios. Num segundo momento, mesmo aps a proibio de emisso de ttulos para tal fim, o no pagamento de precatrios alimentares continuou a representar forma de receita de capital para tais entes, driblando os limites de endividamento impostos pela legislao nacional.15 Nesse aspecto, as dvidas judiciais cumpriram papel de relevo. Resultante da m administrao dos gastos pblicos e da ineficincia da prestao positiva de polticas pblicas, aliadas a uma legislao que premia o credor da Fazenda Pblica com juros altos, e a no responsabilizao do agente causador do dano (esta devida, em grande parte, ao prprio Judicirio), o alto endividamento com dvidas judiciais foram, nos ltimos 20 anos, a vlvula de escape de alguns governadores e prefeitos. Apenas para citar um exemplo, o Estado de So Paulo devia, em 2011, algo em torno de doze bilhes de reais com dvidas judiciais assumidas antes de 5.5.2000, sendo menos da metade desse valor correspondente a dvidas judiciais posteriormente a essa data.16
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Em termos percentuais, pelos dados coletados na Secretaria do Tesouro Nacional de 2002 a 2009. Cf. o site da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 20 setembro 2011. 15 Para Fbio Giambiagi e Ana Cludia Alm, a inibio do mal uso dos precatrios esto entre as mudanas que resultaram em um maior controle da dvida dos Estados GIAMBIAGI, Fabio; ALM Ana Cludia. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil, 3.ed. Rio de Janeiro: Campus, 1999, p. 165. 16 Dados obtidos no site da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em:
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Tais dados apontam para um calote generalizado por parte do Estado de So Paulo no pagamento das dvidas dessa natureza. Considerando que o oramento do mesmo Estado para 2010 previa um valor na casa de um bilho e cem milhes de reais para pagamento dos precatrios,17 e que o nmero e o valor das condenaes judiciais, conforme quadro abaixo, geralmente aumentam a cada ano, sobretudo com o aumento da judicializao, conclui-se que um estoque na casa dos doze bilhes de reais resulta no apenas de um constante, mas de um antigo inadimplemento.
TABELA DE INCLUSO DE VERBA NECESSRIA AO PAGAMENTO DOS DBITOS JUDICIAIS, NOS TERMOS DO ART. 100, 5, DA CONSTITUIO FEDERAL DE 1988, COM A REDAO DADA PELA EC n. 62/2009, NAS LEIS ORAMENTRIAS ANUAIS DO ESTADO DE SO PAULO18 EXERCICIO PAGAMENTO ORADO DE ORAMENT RECEITA ORADA PRECATORIOS JUDICIAIS RIO 2010 R$ 125.705.696.614,00 R$ 1.106.802.634,00 2009 R$ 118.206.060.515,00 R$ 1.217.918.172,00 2008 R$ 96.873.844.780,00 R$ 790.903.615,00 2007 R$ 84.986.001.490,00 R$ 846.166.073,00 2006 R$ 81.292.048.395,00 R$ 428.637.110,00 2005 R$ 69.887.577.689,00 R$ 508.211.079,00

Para Fernando F. Scaff, a base do problema poltico, pois algumas unidades federadas encontram-se absolutamente em dia com o pagamento de seus precatrios, tal como a Unio e alguns Estados da Federao, curiosamente, dentre eles, alguns menos desenvolvidos. 19 Mas para Florenzano, citado por Fernando B. Meneguin e Maurcio Soares Bugarin20, o alto endividamento com precatrios:

<http://www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 20 setembro 2011. 17 Segundo a Lei Oramentria Anual para 2010, o valor includo no oramento para pagamento de precatrios judiciais, nos termos do art. 100, 5 da Constituio Federal, era exatamente de R$ 1.106.802.634,00, no se incluindo os valores das dvidas judiciais da administrao indireta, com oramento prprio, nem o pagamento dos requisitrios de pequeno valor. Cumpre ressaltar que, nos termos do mesmo dispositivo constitucional, o referido valor deve corresponder a todos os precatrios apresentados at 1 de julho de 2009. 18 Esto includos apenas os dados referentes ao pagamento de dvidas judiciais da administrao direta, excludos os requisitrios de pequeno valor. 19 SCAFF, Fernando Facury. O Uso de Precatrios para Pagamento de Tributos. In ROCHA (org.). Grandes Questes Atuais do Direito Tributrio. So Paulo: Dialtica, v. 13, 2009, p. 104. o caso do Estado do Par, segundo o relatrio do segundo quadrimestre de 2009, disponvel no site da Secretaria do Tesouro Nacional: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br>. Acesso em: 20 setembro 2011. 20 Uma anlise econmica para o problema dos precatrios. Textos para discusso - Consultoria Legislativa do Senado Federal, n 46, p. 1-28; Braslia. 2008. Disponvel em: <http://www.conamp.org.br>. Acesso em 15.05.2010, p. 4.
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um problema jurdico, porque o no pagamento dos precatrios configura um descumprimento de decises judiciais transitadas em julgado. Ora, se o prprio Estado no cumpre as decises judiciais, no se pode sequer falar em Estado de Direito. tambm, no entanto, um problema econmico, porque afeta o desenvolvimento da atividade econmica e diz respeito alocao de recursos escassos. , ainda, um problema social, porque envolve a distribuio e aplicao de recursos pblicos. O fato que tal inadimplemento ocasionou um problema intergeracional, j que h dbitos judiciais no pagos com idade superior a vinte anos. Interpretaes questionveis do texto constitucional e normas de duvidosa constitucionalidade permitiram aos entes federativos subnacionais o descumprimento de ordens judiciais de pagamentos de precatrios. o que se ver adiante.

3. Causas do alto endividamento com precatrios Os precatrios21 geralmente resultam de condenaes em aes judiciais trabalhistas, decorrentes de desapropriaes e outras aes de carter indenizatrio, conforme tabela exemplificativa abaixo:
Balano oramentrio do Estado de So Paulo nos anos de 2005 e 2007 Composio do pagamento dos precatrios de responsabilidade da Administrao Direta (em R$ 1.000) ADMINISTRAO DIRETA TOTAL EXERCICIO Reclamae Desapropria Alimentci Outros s trabalhistas es os 2005 3.480 967.637 287.600 188.631 1.447.348 2006 2.260 726.396 786.691 1.515.347 2007 6.968 811.592 307.826 242.221 1.368.607 Balano oramentrio do Estado de So Paulo nos anos de 2005 e 2007 Composio do pagamento dos precatrios de responsabilidade da Administrao Direta (em %) ADMINISTRAO DIRETA TOTAL EXERCICIO Reclamae Desapropria Alimentci Outros s trabalhistas es os 2005 0,24 66,86 19,87 13,03 100 2006 0,15 47,94 51,91 100
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Nome dado ao ofcio expedido pelo presidente do tribunal competente para requisitar ao Chefe do Poder Executivo o depsito da importncia para pagamento da ao julgada procedente contra a respectiva Fazenda Pblica.
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2007 0,51 59,30 22,49 17,70 100

Embora a tabela acima apresente apenas a composio dos precatrios pagos, no a totalidade da dvida, possvel inferir o papel que cada componente exerce no montante global do endividamento com precatrios na Administrao Direta22. Como informam Fernando B. Meneguin e Maurcio S. Bugarin, segundo o Supremo Tribunal Federal, Estados, Distrito Federal e Municpios devem cerca de R$ 78 bilhes em precatrios, o que equivale a aproximadamente 3% do PIB nacional em 2007. Do total, R$ 42,2 bilhes so precatrios alimentares e o restante, decorrentes, principalmente, de desapropriaes de terras e imveis. Apenas o Estado de So Paulo deve R$ 13 bilhes, correspondente a cerca de 1,8% do PIB estadual em 2005. 23 Percebe-se que os componentes de maior peso no endividamento judicial so as desapropriaes e os dbitos alimentcios, que compreendem aqueles decorrentes de salrios, vencimentos, proventos, penses e suas complementaes, benefcios previdencirios e indenizaes por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentena judicial transitada em julgado.24 J as reclamaes trabalhistas ajuizadas por empregados pblicos respondem por menos de um por cento do total, o que se pode atribuir ao grande nmero de servidores estatutrios que executam o servio pblico no mbito da Administrao Direta e, ainda, ao valor relativamente menor da remunerao paga aos servidores celetistas em comparao aos servidores estatutrios. Alm disso, inegvel que a legislao trabalhista geral (CLT), dada sua universalidade e estabilidade, causa menos controvrsias jurdicas25 que a legislao que regula a atividade funcional dos servidores pblicos, as quais se sujeitam a uma maior volatilidade, especialmente em matria de remunerao.

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Em mdia, as dvidas judiciais da Administrao Indireta representam menos de 30% do total das dvidas judiciais do Estado de So Paulo, havendo uma variao da participao de cada componente conforme a natureza do rgo. 23 MENEGUIN, Fernando Boarato; BUGARIN, Maurcio Soares. Uma anlise econmica para o problema dos precatrios. Textos para discusso - Consultoria Legislativa do Senado Federal, n 46, p. 128; Braslia. 2008. Disponvel em: <http://www.conamp.org.br>. Acesso em: 15 setembro 2011, p. 4. 24 Art. 100, 1, da Constituio Federal. 25 No se refere aqui s controvrsias fticas.
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Dentro desse contexto, possvel esboar causas imediatas e mediatas do alto endividamento com dbitos judiciais.

3.1. Causas imediatas Refere-se aqui s circunstncias de ordem ftica ou jurdica que diretamente provocam a condenao judicial ou o aumento do valor devido em virtude dessa condenao. Entre as inmeras causas imediatas pode-se apontar a m administrao, a judicializao das polticas pblicas, a supervalorizao das dvidas judiciais devido correo monetria do principal ou incidncia de altas taxas de juros. A m administrao dos entes polticos por seus governantes pode ser relacionada irresponsabilizao legal, ao carter provisrio dos mandatos e falta de profissionalizao dos gestores pblicos. A ausncia de responsabilidade civil, penal, ou poltica dos gestores pblicos, serve de estmulo para que o governante com ms intenes ou sem compromisso com seu Estado ou seu Municpio realize uma m administrao, escolhendo assessores mal preparados, por fora de favores polticos, ou simplesmente deixando de lado aes que deveriam constar na pauta de prioridades do respectivo governo, para satisfao de interesses polticos ou pessoais. Para o mesmo problema colabora um dos princpios basilares do Estado Brasileiro: o princpio republicano. Sua principal caracterstica - a alternncia no poder tambm apresenta desvantagens, como o preterimento de polticas de Estado em relao s polticas de governo. Os mandatos temporrios aliados cultura do poder pelo poder levam os governantes a optarem por obras e gastos que lhes geraro dividendos polticos para uma reeleio, ou eleio de seu correligionrio. Tal postura, aliada irresponsabilizao legal, resultam na eleio de governantes descompromissados e desprovidos de conhecimento tcnico em gesto governamental. Alm disso, como a profissionalizao nessa rea no se mostra relevante (para a mdia dos governantes), os cargos pblicos de direo e assessoramento so preenchidos por correligionrios, sem qualquer critrio tcnico.
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A importncia do profissionalismo do gestor pblico, especialmente no tocante ao gestor da dvida pblica, ressaltada por Anderson Caputo Silva et al.26 que, citando Graeme Wheeler27, destaca sua necessidade medida em que a baixa qualidade das decises na gesto da dvida ampliaria o risco do balano patrimonial do governo.28 Embora o trabalho de Wheeler esteja mais voltado ao endividamento dos governos nacionais, a lio universal e se aplica tambm aos governos subnacionais. Mas a causa do alto endividamento aqui estudado no se deve apenas falta de gestores especializados em endividamento e gastos pblicos. Como visto acima, boa parte dos precatrios resultam de processos de desapropriao ou de indenizaes resultantes de aes ou omisses do poder pblico, decorrentes da falta de polticas pblicas adequadas. claro que a participao de um especialista na formulao de determinada poltica afeta sua rea de conhecimento no per si garantia de sucesso. Entretanto, parece inegvel que os riscos de uma poltica fracassada nesse caso so consideravelmente menores. oportuno ressaltar que no se discute aqui que o problema do alto endividamento seja um problema poltico,29 e no tcnico. O que se busca apontar que no se fazem boas escolhas polticas sem o mnimo de suporte tcnico. Lentamente, sente-se um progresso nesse aspecto. Com a proliferao de regras de gesto, especialmente aps o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, h um
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SILVA, Anderson Caputo; CARVALHO, Lena Oliveira de; MEDEIROS, Otavio Ladeira de. (orgs.). Dvida Pblica: a experincia brasileira. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional: Banco Mundial, 2009, p. 19. 27 WHEELER, Graeme. Sound practice in government debt management. Washington: World Bank, 2004. 28 Prosseguem os autores afirmando que diversos pases experimentaram, desde o final da dcada de 1980, quando se iniciou um processo global de aperfeioamento da gesto da dvida pblica, mudanas institucionais importantes nessa rea e ampliaram o foco na capacitao dos gestores para que estes pudessem efetivamente traar e implementar estratgias de endividamento que minimizassem o custo da dvida do governo no mdio e no longo prazos, observando nveis prudentes de riscos. SILVA, Anderson Caputo; CARVALHO, Lena Oliveira de; MEDEIROS, Otavio Ladeira de. (orgs.). Dvida Pblica: a experincia brasileira. Braslia: Secretaria do Tesouro Nacional: Banco Mundial, 2009, p. 19. 29 Acompanhamos o entendimento de Maria Paula Dallari Bucci : (...) sem uma gesto eficiente do aparelho de Estado no Brasil no possvel romper o crculo vicioso que impede o desenvolvimento do pas. Por outro lado, as solues exclusivamente tcnicas, centradas no aspecto da gesto, que no contemplem os problemas da dominao poltica em sua magnitude real os quais nunca deixaram de pesar sobre a organizao e o funcionamento do aparelho administrativo do Estado sero necessariamente insatisfatrias. O problema jurdico-administrativo do Brasil, embora tenha elementos gerenciais, no exclusivamente de gesto; primordialmente poltico.(...). BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e polticas pblicas. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 244.
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notvel avano na profissionalizao da gesto governamental, com cada vez mais constantes cursos de aperfeioamento nessa rea. Entretanto, a legislao brasileira ainda muito tmida no que se refere aos requisitos para ocupao dos cargos pblicos eletivos e de assessoramento. Tambm se pode apontar como causa do alto endividamento a judicializao das polticas pblicas. O tema vem ganhando crescente destaque e despertando cada vez mais o interesse acadmico.30 Com a expresso judicializao das polticas pblicas busca-se apontar a interferncia cada vez maior do Poder Judicirio na execuo de polticas pblicas. O debate, que envolve a conformao atual da diviso de poderes, certamente no recente, mas ganhou fora com o advento do Estado Democrtico de Direito adotado pela Constituio de 1988.31 A principal consequncia dessa judicializao o aumento dos gastos pblicos e, via reflexa, de seu endividamento. Por um lado, a falta de polticas pblicas em reas sensveis como sade (atendimentos precrios, omisses de socorro, e.g.) e segurana pblica (superlotao dos presdios e cadeias e irresponsabilizao dos agentes, e.g.) acabam gerando demandas judiciais que resultam em alto nmero de indenizaes. Por outro, as indenizaes e obrigaes de fazer decorrentes de sentenas judiciais diminuem a margem discricionria de atuao do poder pblico, restringindo o gasto nas citadas reas sensveis. Outra causa relevante do alto endividamento pblico com dvidas judiciais a supervalorizao destas ltimas, devido basicamente a dois fatores: hiperinflao experimentada entre o fim da dcada de 1980 at a criao do plano real, em 1994, e s indenizaes decorrentes de desapropriaes com valores muito acima do valor de

30

Cf., entre outros, RAMOS, Elival da Silva. Ativismo judicial: parmetros dogmticos. So Paulo: Saraiva, 2010. 31 Para Ernani Rodrigues de Carvalho tal processo se deve, por um lado, ao sistema poltico democrtico, separao dos poderes e ao exerccio dos direitos polticos e, por outro, ao uso dos tribunais por grupos de interesse e inefetividade do que chama de instituioes majoritrias. CARVALHO, Ernani Rodrigues de. Em busca da judicializao da poltica no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem, Revista de Sociologia Poltica. Curitiba: n. 23, 2004, pp. 117-120.
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mercado do imvel, devido superavaliao dos imveis 32 e tambm incidncia de juros compensatrios.33

3.2. Causas mediatas Apontam-se como causas mediatas as circunstncias de ordem poltica ou jurdica que estimulam (ou ao menos no inibem) o endividamento com condenaes judiciais. Entre essas causas esto a irresponsabilizao34 dos agentes pblicos, sejam aqueles envolvidos na gesto da dvida, sejam aqueles direta ou indiretamente afetos formulao ou execuo de polticas pblicas; a existncia no Brasil de um federalismo insustentvel; e, de forma ainda discutvel, a repartio constitucional de competncias e de receitas. A irresponsabilizao dos agentes pblicos, nas circunstncias indicadas, no aqui tratada to-somente sob tica do descumprimento do dever de pagamento de precatrios. Essa hiptese, inclusive, raramente tem implicado algum tipo de sano aos prefeitos ou aos governadores, como se ver em tpico adiante, salvo em algumas hipteses de flagrante desobedincia.35
32

Nesse sentido, anota Flavio Corra de Toledo Jr. as palavras do ex-Secretrio da Fazenda do Estado de So Paulo, em 2006: "A maioria das condenaes impostas ao Estado espelham indenizaes muito superiores ao valor de mercado do imvel(...)Em alguns casos, o metro quadrado da Serra do Mar custava mais caro que o metro quadrado da Avenida Paulista (in: Folha de So Paulo; 9.05.2006). TOLEDO JNIOR, Flavio Corra. O regime especial dos precatrios luz da Emenda Constitucional n 62, Revista Znite: IDAF - Informativo de direito administrativo e responsabilidade fiscal. Curitiba: n. 103, v. 9, fev. 2009, p. 625. 33 Segundo Celso Antonio Bandeira de Mello, juros compensatrios so aqueles devidos pelo expropriante ao expropriado, a ttulo de compensao pela perda antecipada da posse que este haja sofrido. Os juros compensatrios no eram previstos em lei, mas decorrem de interpretao jurisprudencial. Segundo a smula 618 do STF, sua razo de 12% ao ano. Curso de Direito Administrativo, 20.ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 832. 34 Usa-se aqui o termo irresponsabilizao no lugar de irresponsabilidade, buscando conferir maior propriedade semntica ao termo, por envolver a ideia de processo. Quer-se referir falta de efetiva aplicao de sanes aos administradores.
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PROCESSUAL PENAL. HABEAS-CORPUS. PAGAMENTO DE PRECATRIOS VENCIDOS. DESCUMPRIMENTO. ORDEM JUDICIAL. LEGALIDADE. Reveste-se de absoluta legalidade a ordem judicial emanada de Presidente de Tribunal determinativa do pagamento de valores relativos a dbitos judiciais contemplados em precatrios inscritos em oramento de exerccio financeiro j findo. O habeas-corpus, instrumento de dignidade constitucional destinado a assegurar o direito de locomoo no meio idneo para afastar as conseqncias decorrentes de resistncia s decises judicias. Habeas corpus denegado. (STJ, 6 Turma, Rel. Min. Vicente Leal, DJ 04.02.2002, p. 566).
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Quer-se no apenas apontar a falta de responsabilizao dos agentes pblicos que protelam o pagamento de precatrios, causando maior endividamento (nas hipteses em que o no pagamento aumenta ainda mais o valor devido, pela incidncia de juros), mas tambm a falta de responsabilizao dos agentes envolvidos em aes e em omisses estatais de que resultam as condenaes judiciais. Sob esse ngulo, talvez, o grande retrocesso para o pas tenha sido a adoo da responsabilidade objetiva do Estado.36 Embora a inteno tenha sido a de equilibrar a relao jurdico-processual em favor do cidado, este acaba sendo prejudicado de duas formas: diretamente, pois a relao processual judiciria com a fazenda pblica37 geralmente mais lenta do que a relao com o particular, recebendo o pagamento da condenao mediante expedio de precatrios38; e, indiretamente, pois arca, na qualidade de contribuinte, com o pagamento de uma indenizao gerada por uma leso individual. Embora haja a possibilidade de a fazenda pblica ajuizar ao de regresso em face do agente pblico causador do dano, tambm fato notrio que tal medida quase sempre no adotada nesses casos. Juzes raramente sofrem algum tipo de sano por condenarem pessoas erradas, ou por deix-las mais tempo que o necessrio na priso. O mesmo ocorre com delegados ou administradores penitencirios, quando h morte ou violncia entre os presos nas dependncias sob sua responsabilidade, com os mdicos e com os administradores de hospitais pblicos, nos casos de recorrente negligncia mdica ou hospitalar. Do escrevente que erra no preenchimento de documentos, aos prefeitos e governadores que respondem, em ltima instncia, pelos servios subordinados, h uma disseminada falta de responsabilizao, j que diluir a responsabilidade com o contribuinte tarefa mais fcil que impingi-la ao agente causador efetivo do dano. Duas seriam as solues possveis: a indisponibilidade da ao de regresso, devendo a pessoa jurdica de direito pblico condenada a pagar o dano (ou que arcou administrativamente com ele) obrigatoriamente mover referida ao contra os provveis
36 37

Art. 37, 6, da Constituio Federal. Devido, entre outros fatores, aos privilgios dos prazos em dobro e em qudruplo (Art. 188 do Cdigo de Processo Civil), ao recurso necessrio (Art. 475 do Cdigo de Processo Civil) e limitao para realizao de acordos (Cf. Lei 9.469/1997). 38 O que pode ser uma vantagem, pois nesse caso o credor tem ao menos uma garantia de que ir receber, o que no acontece quando o ru pessoa jurdica de direito privado.
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culpados pela sua ocorrncia (sob pena de responder, civil e administrativamente, por tal omisso), os quais devem ser condenados, se verificado o dolo ou a culpa, por negligncia, imprudncia ou impercia; ou a adoo da responsabilidade solidria entre eles. Outro fator que pode ser apontado como causa indireta do alto endividamento com precatrios o federalismo insustentvel. A proliferao de entes federativos, sem qualquer controle ou planejamento, todos dotados de poder legislativo e executivo prprios, cada qual com uma estrutura prpria e geralmente inchada, dotada de grande patrimnio e cargos pblicos quase sempre muito atrativos (mas nem sempre to necessrios), do uma boa noo do problema. Ives Gandra da Silva Martins o sintetiza numa nica frase: "a Federao brasileira no cabe dentro de seu PIB".39 O problema maior quando se trata dos Municpios, at mesmo pelas dificuldades em se criar novos Estados. Conforme Fbio Giambiagi e Ana Cludia Alm, devido febre de emancipaes, entre 1980 e 1996, o nmero de Municpios do pas aumentou 33%. Para eles, trs so as causas: a) recusa dos moradores de reas nobres do municpio em pagarem tributos para serem usados em reas menos nobres; b) existncia de rivalidades locais entre habitantes de um mesmo municpio; c) incentivo implcito, resultante das regras de distribuio do Fundo de Participao dos Municpios
40

. Ocorre que os habitantes das localidades que aspiram emancipao geralmente

so iludidos com a promessa de que esta a melhor soluo para problemas de falta de polticas pblicas em sua regio. Se, por um lado, a maior participao no Fundo de Participao dos Municpios gera maior receita para aquela localidade, os gastos resultantes da criao do municpio nem sempre acabam valendo pena. Alm disso, perde-se muito a capacidade de investimentos de interesse interlocal, devendo os entes desagregados buscarem, ironicamente, nova unio mediante a constituio de consrcios municipais. Bastante atrelada a esta segunda hiptese, est a repartio constitucional de competncias e receitas.
39

As amarras legais do Brasil. Gazeta Mercantil. So Paulo, 7 jan. 2007. Disponvel no site do autor: <http://www.lawmanager.com.br>. Acesso em: 1 junho 2010. 40 GIAMBIAGI, Fabio; ALM Ana Cludia. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil, 3.ed. Rio de Janeiro: Campus, 1999, p. 338.
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Segundo Fbio Giambiagi e Ana Claudia Alm, no houve no Brasil, com a Constituio de 1988, um processo organizado de transferncia de responsabilidades, mas sim uma descentralizao forada, mediante a atribuio aos Estados e Municpios de competncias que antes eram da Unio. Em alguns casos, como na rea de sade, o simples desaparecimento das ofertas de servios prEstados pela Unio, levaram os demais entes federativos a assumirem essas funes, ainda que no tenham sido atribudos formalmente a eles.41 Esse fato per si, embora agrave o problema, no pode ser apontado como justificativa para o alto endividamento judicial, haja vista que boa parte dos entes federativos est com o pagamento dos precatrios, seno em dia, pelo menos pouco endividados.

4. Solues legislativas para o problema do alto endividamento com precatrios O alto endividamento pblico, cujas causas, em parte, j foram tratadas acima, passou a encontrar maior controle a partir da Constituio Federal de 1988, sobretudo com o advento do Plano Real, em 1994, que, ao estabilizar a inflao, permitiu maior acompanhamento institucional e - por que no - popular dos gastos pblicos. Embora a dvida pblica tivesse como maior componente as dvidas dos entes subnacionais com a Unio ou com credores externos, foram as dvidas judiciais, responsveis por menos de cinco por cento do total da dvida, o componente mais injustamente atingido pelas novas regras de contrao de dvidas e controle dos gastos. Essa injustia no se deveu apenas legislao; esta, pelo contrrio, at apresentou significativo avano, desde a redao original da Constituio Federal de 1988, at o advento da Emenda Constitucional n 62/2009. Os maiores responsveis pelo inadimplemento dos dbitos judiciais so o Poder Executivo dos entes subnacionais inadimplentes e tambm o Poder Judicirio, muitas vezes tmido ou conivente com a prtica. Embora no haja que se falar em m-f, o fato que as

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GIAMBIAGI, Fabio; ALM Ana Cludia. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil, 3.ed. Rio de Janeiro: Campus, 1999, pp. 325-35.
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escolhas polticas governamentais e os argumentos dos tribunais esto longe de refletir o esprito dos dispositivos constitucionais a seguir tratados. Esse processo tem incio com a promulgao da Constituio Federal de 1988, cuja redao original do texto permanente praticamente manteve as mesmas regras gerais previstas na Constituio anterior, no que diz respeito ao regime de precatrios. As garantias para o credor previstas na Constituio de 1969 foram mantidas, cabendo citar: a) pagamento exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao, b) proibio de identificao do crdito nas dotaes oramentrias; c) obrigatoriedade de incluso no oramento de quantia necessria ao seu pagamento; d) pagamento efetuado por intermdio do Presidente do Tribunal exequendo; e) sequestro de quantia em caso de desrespeito ordem cronolgica. Como tais garantias no se mostraram suficientes, trouxe a novel Constituio, considerando o texto original e suas quatro emendas, as seguintes regras inditas: a) tratamento diferenciado dos dbitos em razo de seu valor, natureza ou qualidade do credor; b) expressa previso de atualizao monetria quando do pagamento dos precatrios e incidncia de juros de mora quando do pagamento dos requisitrios; c) responsabilidade penal e administrativa do Presidente do Tribunal exequendo que retardar ou frustrar o regular pagamento dos precatrios; e d) possibilidade de cesso dos crditos. Ocorre que, a par desse considervel avano no texto permanente, trouxe a redao original da Constituio Federal de 1988 e tambm as Emendas 30/2000 e 62/2009 avanos e retrocessos no texto provisrio. Avanos, como a fixao de prazo para o pagamento dos precatrios, a possibilidade de sequestro dos respectivos valores em caso de descumprimento e a possibilidade de cesso dos crditos; e retrocessos, como o prazo de parcelamento e uma redao que abriu margem a uma srie de desvios da finalidade buscada pelo Constituinte. Devido a isso, o que teoricamente seria uma garantia aos credores contra o inadimplemento por parte das fazendas pblicas, tornou-se alvo de inmeras crticas e acusaes de calote disfarado. Isso porque, embora prevendo limites de prazo, aplicao de juros, sequestro em caso de no cumprimento, poder liberatrio do pagamento de tributos ou compensao, as regras trazidas pelos artigos 33, 78 e 97 do ADCT contm imperfeies, as quais, como se discutir adiante, alm de provocar
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maior endividamento por parte dos Estados e Municpios, criaram disparidades de tratamento entre os diversos credores, possibilitando a alguns o recebimento de precatrios mais recentes e, a outros, a dilao do pagamento de precatrios mais antigos. Alm disso, o estoque de precatrios ficaria comprometido com a edio da Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000 Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, especialmente devido aos artigos 30, 7; 31 e 32, combinada com as Resolues n. 40/2001, 43/2001 e 48/2007 do Senado Federal, ao serem estabelecidos limites para a dvida lquida consolidada, excluindo-se os precatrios pendentes de pagamento antes da data de vigncia da LRF. A seguir, ser analisado com mais detalhe como tais normas provocaram um aumento da dvida pblica judicial.

4.1. O artigo 33 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias A Constituio de 1988, no art. 33 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), autorizou aos entes federativos o pagamento dos precatrios judiciais em at oito prestaes anuais, iguais e sucessivas. Para fazer frente a essa despesa, o pargrafo nico do mesmo artigo autorizava a emisso, pelo ente poltico, de ttulos da dvida pblica. Eis o que dispunha o referido artigo: Art. 33. Ressalvados os crditos de natureza alimentar, o valor dos precatrios judiciais pendentes de pagamento na data da promulgao da Constituio, includo o remanescente de juros e correo monetria, poder ser pago em moeda corrente, com atualizao, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, no prazo mximo de oito anos, a partir de 1 de julho de 1989, por deciso editada pelo Poder Executivo at cento e oitenta dias da promulgao da Constituio. Pargrafo nico. Podero as entidades devedoras, para o cumprimento do disposto neste artigo, emitir, em cada ano, no exato montante do dispndio, ttulos de dvida pblica no computveis para efeito do limite global de endividamento.

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O parcelamento em oito anos, alm de constituir um verdadeiro calote, representou uma contradio entre seu contedo e os demais valores encampados pelo novo texto constitucional, entre os quais, os princpios da isonomia (art. 5, caput, da CF), do direito adquirido e da coisa julgada (art. 5, XXXVI, da CF), da justa indenizao (art. 5, XXIV), do pagamento dos precatrios judicirios (art. 100) e do princpio implcito da segurana jurdica. Muitos desses, inclusive e ironicamente, assegurados no regime autoritrio que se superava.42 Pelas razes acima, discutiu-se poca se o art. 33 do ADCT seria inconstitucional. Mediante o ajuizamento de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin 815-3), invocava-se a tese da supremacia da norma permanente em face da disposio transitria. O Supremo Tribunal Federal entendeu que o ADCT, por ser regra especial de transio, poderia excepcionar o texto permanente. O Min. Moreira Alves, relator do processo, acrescentou que no cabia ao STF julgar as decises tomadas pelo poder constituinte originrio, ainda que antagnicas.43 Entretanto, o parcelamento previsto em oito anos seria o menor dos males trazidos pelo artigo 33 do ADCT. O dispositivo acima transcrito excluiria os crditos alimentares de qualquer tipo de parcelamento, dada sua natureza de recursos necessrios subsistncia de seus credores. Por serem essenciais vida com dignidade, pressupunha o Constituinte que referidos crditos seriam pagos da forma mais rpida possvel e, dessa forma, no

42

Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 552. 43 Eis o teor da ementa: EMENTA: Ao direta de inconstitucionalidade. Pargrafos 1 e 2 do artigo 45 da Constituio Federal. - A tese de que h hierarquia entre normas constitucionais originrias dando azo declarao de inconstitucionalidade de umas em face de outras e incompossvel com o sistema de Constituio rgida. - Na atual Carta Magna "compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio" (artigo 102, "caput"), o que implica dizer que essa jurisdio lhe atribuda para impedir que se desrespeite a Constituio como um todo, e no para, com relao a ela, exercer o papel de fiscal do Poder Constituinte originrio, a fim de verificar se este teria, ou no, violado os princpios de direito suprapositivo que ele prprio havia includo no texto da mesma Constituio. - Por outro lado, as clusulas ptreas no podem ser invocadas para sustentao da tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais inferiores em face de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituio as prev apenas como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a Constituio elaborada pelo Poder Constituinte originrio, e no como abarcando normas cuja observncia se imps ao prprio Poder Constituinte originrio com relao as outras que no sejam consideradas como clusulas ptreas, e, portanto, possam ser emendadas. Ao no conhecida por impossibilidade jurdica do pedido (Pleno, DJ 10.05.1996).
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haveria que se falar em expedio de precatrios para o pagamento dos dbitos alimentcios. Infelizmente, no foi isso o que aconteceu. Mais grave que o parcelamento em oito anos dos dbitos no alimentcios, foi a verdadeira moratria do pagamento dos dbitos alimentcios. Soubessem os credores alimentcios que receberiam em um prazo muito maior que os credores no alimentcios, certamente teriam preferido a excluso da expresso ressalvados os crditos de natureza alimentar do artigo 33 do ADCT. Embora a interpretao teleolgica do dispositivo levasse concluso de que o pagamento dos crditos alimentcios devesse ocorrer imediatamente e independentemente de expedio de precatrio, a literalidade da norma em comento levou a uma interpretao completamente distorcida, mas que iria ao encontro dos interesses dos entes devedores: o caput do artigo 33 s obrigaria o parcelamento em oito anos dos crditos no alimentcios; logo, no haveria qualquer prazo fixado constitucionalmente para o pagamento dos crditos alimentcios. Em outras palavras, se o Estado ou o Municpio no quisesse efetuar o pagamento de crditos alimentcios, poderia faz-lo, j que se imaginava no haver qualquer sano para esse descumprimento. o que, inclusive, deixou claro Marcos Nusdeo, ento Procurador Geral do Estado de So Paulo, em entrevista dada ao site Consultor Jurdico: O governo tem um oramento anual para pagar os credores. Pela EC 30, se no paga parcela dos precatrios no alimentares, h possibilidade de sequestro do valor dos cofres pblicos. Ento eles so pagos em dia. Como o governo est comprometido com a parcela dos no-alimentares, que alta, sobra pouco para os alimentares, pagos em ritmo mais lento. A nica alternativa possvel para mudar este quadro a aprovao pelo Congresso Nacional de outra emenda constitucional para mudar isso. No h nada a fazer se no for assim porque a regra vem justamente com uma emenda. (...)A dvida do estado chega a R$ 16 bilhes, sendo que R$ 12 bilhes so referentes a precatrios alimentares. Hoje em dia mais fcil ser credor de precatrio no-alimentar do que de alimentar. As pessoas no acreditam quando eu digo isso, mas a EC 30 assim o fez. (...) No entanto, no resolveu o problema de estoque de alimentares, j que muitos no foram atingidos pelas obrigaes de pequeno valor.44
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SCAFF, Fernando F.; ANDRADE, Cesar A. S. A dvida pblica com precatrios aps 10 anos da LRF
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Deveras, a se apegar literalidade das normas envolvidas, parece ter havido por parte do Constituinte maior proteo aos crditos no alimentcios, prevendo expressamente apenas para estes a possibilidade de sequestro em caso de descumprimento do inadimplemento. Mas no essa a concluso a que se chega mediante uma interpretao sistemtica ou teleolgica. Nesse sentido, o art. 33 do ADCT deveria ser interpretado luz das normas previstas nos artigos 5 a 7 da Constituio Federal de 1988, em virtude da natureza dos crditos alimentcios (e dos bens jurdicos ali albergados), especialmente o disposto no art. 6, j que tais crditos constituem para seus destinatrios a garantia de usufruto dos direitos sociais ali consagrados e, portanto, jamais poderiam ser preteridos em favor de crditos de outra natureza. Mais contundente ainda a interpretao teleolgica. Se a mens legis deixar ainda alguma dvida sobre o esprito da norma em anlise, no h qualquer dvida de que a mens legislatoris era a de excluir os crditos alimentares da regra dos precatrios. Isso fica claro nas palavras do ento Constituinte Nelson Jobim: (...) A inteno do texto para que os crditos de natureza alimentcia, que so urgentes, no entrem na regra do precatrio, porque o texto, como est posto, faz essa exceo aos casos s em relao proibio de designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias. Se queremos realmente tirar da regra do precatrio o problema dos crditos alimentares devidos pela Fazenda Pblica, teramos que deslocar esse texto para outro local, esta exceo para o incio do texto: exceo dos casos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos.45 Tais fundamentos deveriam ter sido levados em considerao pelo Poder Judicirio, freando a postura institucional inconstitucional de preterio dos crditos alimentares. Entretanto, aquele a quem compete a salvaguarda dos direitos fundamentais dos cidados frustrou os credores alimentcios.
ou como a Resoluo 40/2001 do Senado caloteou a Repblica. In SCAFF; CONTI (coords.). Lei de Responsabilidade Fiscal. 10 anos de vigncia questes atuais. Florianpolis: Conceito, 2010, p. 71. 45 Ocorre que o texto que chegara comisso de redao estava assim redigido: Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim, exceo dos crditos de natureza alimentcia. Entretanto, naquele lugar do texto, a ressalva referir-se-ia, de forma esdrxula, proibio de designao de casos ou de pessoas nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim. Por esta razo, discutiu-se na comisso de redao qual o sentido pretendido pela subcomisso de mrito pertinente, o que restou esclarecido nas palavras do constituinte Nelson Jobim.
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O primeiro golpe foi dado no julgamento da Ao Direta de

Inconstitucionalidade ADI n 571. Referida ao foi ajuizada pelo Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil em face da Lei n 8.197, de 27 de junho de 1991, a qual dispunha em seu art. 4, pargrafo nico, que ficaria assegurado o direito de preferncias aos credores de obrigao de natureza alimentcia, obedecida, entre eles, a ordem cronolgica de apresentao dos respectivos precatrios judicirios. Como o art. 100 da Constituio de 1988, em sua redao original, excluira os crditos alimentcios do regime de precatrios, pelas mesmas razes que justificaram a ressalva feita no art. 33 do ADCT qual seja, a de que os dbitos alimentcios deveriam ser pagos imediatamente o art. 4 da Lei n 8.197/1991 deveria ser declarado inconstitucional. Surpreendentemente, o Supremo Tribunal Federal, em julgamento amplamente discutido, por maioria de votos, entendeu pela constitucionalidade do referido dispositivo, recorrendo ao argumento da efetividade da Constituio, por no vislumbrarem sob que outra forma legtima poderia ser operacionalizado o artigo 100 da Constituio Federal, sem o sistema de precatrios.46 Tal posicionamento deve ser visto com cautela. Em primeiro lugar, o sistema de precatrios no o nico sistema possvel de pagamento de dvidas da Fazenda Pblica. Esta arca com pagamentos de naturezas diversas mediante o emprego de mtodos diversos e nem por isso pode se alegar que no h controle. Em segundo lugar, o que deve interessar ao jurista no o nome, mas a essncia dos institutos. O termo precatrio utilizado tanto para se referir apenas ao ofcio expedido pelo presidente do Tribunal competente que requisita ao Chefe do Poder Executivo o depsito da importncia para pagamento da ao julgada procedente contra a Fazenda Pblica, quanto ao regime constitucional previsto no artigo 100 da Constituio Federal (em sua redao original). Na primeira hiptese, o uso do termo precatrio seria irrelevante, j que tanto no caso de crditos alimentcios, quanto no caso de crditos no alimentcios, seria necessria uma requisio do Poder Judicirio ao Chefe do Poder Executivo competente. E essa requisio chamar-se-ia precatrio. J, na segunda hiptese, o uso

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O mesmo entendimento adotado por Rgis Fernandes de Oliveira, para quem a expedio de precatrios necessria para que haja o controle de seu pagamento. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 536.
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do termo precatrio implicaria a adoo de toda a sistemtica prevista no artigo 100 da CF (redao original). Analisando-se o teor do art. 4 da Lei n 8.197/1991 e as discusses ocorridas no julgamento da ADI n 571, no h dvida de que se utiliza o termo como na segunda hiptese. Mas aplicando-se aqui a mesma interpretao teleolgica, no haveria dvidas quanto inconstitucionalidade da citada norma. A propsito, oportuno conferir como o debate foi feito na Assemblia Nacional Constituinte: O Sr. Constituinte Plnio de Arruda Sampaio Como disciplina os casos de crdito de natureza alimentcia? O Sr. Constituinte Nelsom Jobim por execuo fiscal comum. A V. Exa. entra na regra dos executivos fiscais e tem condio de executar. No entra na regra do precatrio. Entra na execuo e satisfeito desde logo, por determinao do Juiz de Direito que requisita o pagamento, ao passo que aqui os crditos alimentares, de urgncia vo entrar na fila dos precatrios, o que um absurdo.47 Sabe-se que a mens legislatoris (inteno do legislador) deve ser analisada com cuidado numa interpretao teleolgica. Serpa Lopes ensina que nesse tipo interpretao deve-se tomar o cuidado de se afastar as opinies pessoais manifestadas nas discusses, pois nelas no seria possvel encontrar a inteno do legislador. Esta consistiria na vontade da nao representada inequivocamente pela manifestao de vontade da maioria do Poder Legislativo.48 Isso o que fica claro nas palavras do relator da comisso de redao pertinente.49 Ela demonstra no a mera opinio do constituinte, mas sua real inteno de que o pagamento dos dbitos alimentcios no deveriam se submeter ao regime dos precatrios, o que foi tambm desprezado pelo Supremo Tribunal Federal. A despeito disso, os credores dos precatrios federais tiveram mais sorte que os credores dos Estados e Municpios. Se, por um lado, a Unio se utilizou da regra dos precatrios para quitar os dbitos alimentares, alguns entes federativos simplesmente

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Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Suplemento B. p. 41. SERPA LOPES, Miguel Maria de. Curso de Direito Civil, 7. ed., v. I. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1997, p. 138. 49 O Sr. Relator (Bernardo Cabral) Estou de pleno acordo. A inteno do legislador era esta mesma. Dirio da Assemblia Nacional Constituinte. Suplemento B. p. 41.
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no os pagaram inteiramente at hoje, como o caso do Estado de So Paulo e do Municpio de So Paulo, ironicamente duas das maiores arrecadaes do pas. Ademais, o pagamento dos crditos alimentares ficou comprometido pelo pargrafo nico do art. 33 do ADCT. Ao permitir s entidades devedoras a emisso de ttulos no computveis para efeito do limite global de endividamento, destinados ao pagamento dos dbitos judiciais no alimentcios, a norma constitucional incentivou os entes federativos a contrarem novas dvidas, e no a limitar seu endividamento. Com isso, por um lado, conseguiram quitar praticamente todos os seus dbitos judiciais no alimentcios, mas, por outro, limitariam no futuro a quitao dos dbitos preferenciais.50

4.2. A Lei de Responsabilidade Fiscal Expirado o prazo de oito anos para o parcelamento dos precatrios, era notrio que os entes federativos ainda acumulavam imensas dvidas de precatrios. Nesse contexto, por exigncia do Fundo Monetrio Internacional 51, promulgouse a LC 101, de 04 de maio de 2000, tambm aqui conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal LFR. s vsperas de sua votao, inmeras foram as tentativas de adi-la ou de emend-la, a fim de dar maior prazo para que os Estados e os Municpios se preparassem para as novas regras. Em seu discurso, afirmava o Senador Ney Suassuna, membro da Comisso de Assuntos Econmicos do Senado, haver no mnimo cem processos de prefeituras completamente falidas, sem qualquer possibilidade de rolar suas dvidas.52 Antes da LRF, alm das formas legais e legtimas de financiamento pblico, como a emisso de ttulos e as operaes de crdito, uma forma mais vantajosa de
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Alm disso, o sistema pde ser facilmente fraudado, o que resultou inclusive na amplamente conhecida CPI dos precatrios. No citado esquema, tais ttulos eram emitidos acima do valor nominal, graas a um malabarismo financeiro. Segundo notcia publicada no site da Revista Veja, o relatrio final da CPI, apresentado em 1997, estimou em quase 240 milhes de dlares o rombo nos cofres de oito governos estaduais e municipais. Dezessete pessoas e 161 instituies financeiras foram acusadas pelo golpe. <http://veja.abril.uol.com.br/idade/corrupcao/precatorios/caso.htm>. Disponvel em 03.06.2011. 51 O qual, na qualidade de credor do Brasil, exigiu a aprovao de regras para as contas pblicas, nos moldes da Lei de Responsabilidade Fiscal da Nova Zelndia Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 395. 52 o que fica claro pelos discursos dos senadores s vsperas da votao. Cf. o SICON Sistema de Informaes do Congresso Nacional. Disponvel no stio do Senado Federal na Internet, em: <http://www6.senado.gov.br/sicon>. Acesso em: 29 maio 2011.
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financiamento legal, mas no legtima seria o no pagamento dos precatrios. Atravs dessas trs formas de financiamento, os entes respondiam sua ineficincia no controle dos gastos com a busca por mais recursos, e no com a racionalizao da despesa. Com a LRF, esse caminho ficaria mais difcil, tendo em vista que o desequilbrio oramentrio, as despesas com pessoal, as operaes de crdito, os limites da dvida, entre outras coisas, passam a ser por ela regulados.53 Quanto aos precatrios, estes passam a integrar a dvida consolidada e, consequentemente, podem impedir a realizao de operaes de crdito.54 Trata-se de verdadeira punio para as Administraes que no realizarem uma gesto responsvel nos gastos pblicos. A nica medida que flexibilizou o disposto no caput do artigo 31 da LRF foi a possibilidade de duplicao do prazo ali previsto para reconduo do montante da dvida consolidada para o teto previsto na Resoluo n 40/2001 do Senado Federal, nos casos recesso econmica.55 Entretanto, duas normas posteriores assegurariam novo calote dos precatrios. Em setembro de 2000, foi aprovada a Emenda Constituio Federal n 33/2000, adicionando o artigo 78 ao ADCT, permitindo aos entes federativos o pagamento dos precatrios decorrentes de aes ajuizadas at 31/12/1999 em at dez anos. Como no fosse suficiente, o Senado Federal, por proposta do Presidente da Repblica, a teor do que dispe o artigo 55, VI, da Constituio Federal, e do artigo 32 da LRF, editou a

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Eis o que dispe seu art. 1, 1: 1 - A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita, gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita, concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar. 54 Dispe o art. 30, 7, da Lei de Responsabilidade Fiscal, que os precatrios judiciais no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos integram a dvida consolidada, para fins de aplicao dos limites. E em seu art. 31: Se a dvida consolidada de um ente da Federao ultrapassar o respectivo limite ao final de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o trmino dos trs subseqentes, reduzindo o excedente em pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro. 1o Enquanto perdurar o excesso, o ente que nele houver incorrido: I - estar proibido de realizar operao de crdito interna ou externa, inclusive por antecipao de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria; ........... 55 Segundo o artigo 66 da LRF: Os prazos estabelecidos nos arts. 23, 31 e 70 sero duplicados no caso de crescimento real baixo ou negativo do Produto Interno Bruto (PIB) nacional, regional ou estadual por perodo igual ou superior a quatro trimestres.
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Resoluo n 40/2001, adotando como integrante da dvida consolidada apenas os precatrios emitidos posteriormente vigncia da LRF.

4.3. O artigo 78 do ADCT introduzido pela EC n 30/2000 No ano de 1996 foi apresentada a PEC n 407/1996, prevendo em seu artigo 2 novo calote, com o acrscimo de artigo ao ADCT da Constituio Federal, prevendo novo parcelamento dos precatrios em at 4 (quatro) anos. A justificativa apresentada foi a necessidade de se preservar as finanas pblicas dos entes federativos, muitas das quais na iminncia de sofrer uma interveno federal ou estadual. Tal motivo se mostrou to convincente, que a redao final da PEC estendeu o prazo do parcelamento em at 10 (dez) anos. Eis o teor da PEC, convertida na Emenda n 30, de 13 de setembro de 2000, Constituio Federal de 1988: Art. 78. Ressalvados os crditos definidos em lei como de pequeno valor, os de natureza alimentcia, os de que trata o art. 33 deste Ato das Disposies Constitucionais Transitrias e suas complementaes e os que j tiverem os seus respectivos recursos liberados ou depositados em juzo, os precatrios pendentes na data de promulgao desta Emenda e os que decorram de aes iniciais ajuizadas at 31 de dezembro de 1999 sero liquidados pelo seu valor real, em moeda corrente, acrescido de juros legais, em prestaes anuais, iguais e sucessivas, no prazo mximo de dez anos, permitida a cesso dos crditos. 1 permitida a decomposio de parcelas, a critrio do credor. 2 As prestaes anuais a que se refere o caput deste artigo tero, se no liquidadas at o final do exerccio a que se referem, poder liberatrio do pagamento de tributos da entidade devedora. 3 O prazo referido no caput deste artigo fica reduzido para dois anos, nos casos de precatrios judiciais originrios de desapropriao de imvel residencial do credor, desde que comprovadamente nico poca da imisso na posse. 4 O Presidente do Tribunal competente dever, vencido o prazo ou em caso de omisso no oramento, ou preterio ao direito de precedncia, a requerimento do credor, requisitar ou

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determinar o seqestro de recursos financeiros da entidade executada, suficientes satisfao da prestao. No obstante tenha introduzido algumas garantias, como o poder liberatrio do pagamento de tributos, o prazo reduzido em dois anos para precatrios originrios de desapropriaes de imveis residenciais e a possibilidade de sequestro de recursos financeiros da entidade, a EC n 30/2000 patrocinou novo calote do pagamento dos precatrios. Alm de um descumprimento das ordens de pagamento emitidas entre 5.10.1988 e 31.12.1999, referentes a dvidas judiciais no alimentcias, a EC n 30/2000 no resolveu o problema da falta de pagamento dos crditos alimentcios, j que esses foram novamente excludos, conforme caput do art. 78 (em destaque acima). Contra a EC n 30/2000, foram propostas duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade 56, cujos pedidos cautelares foram julgados procedentes, reconhecendo a inconstitucionalidade do calote ali previsto. Ao contrrio do art. 33 do ADCT, que trouxe disposies semelhantes, o art. 78 pode ser declarado inconstitucional, j que no consistia em norma posta pelo poder constituinte originrio, mas pelo poder constituinte derivado. Assim, os crditos alimentcios constitudos entre 5.10.1988 e 31.12.1999 somaram-se aos crditos alimentcios constitudos antes de 5.10.1988, no estoque do endividamento judicial, pelo menos at 19.5.2011, data em que o acrdo que deferiu a medida cautelar pedida nas ADI's 2359 e 2362 foi publicado.

4.4. As Resolues 40/2001, 43/2001 e 48/2007 do Senado Federal Nos termos do art. 30 da LRF e do art. 52, inciso VI, da Constituio Federal, o Senado Federal, por proposta do Presidente da Repblica, deveria fixar limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Tais limites foram fixados inicialmente pela Resoluo do Senado Federal RSF n 40/2001, sendo repetidos nas Resolues posteriores de n 43/2001 e 48/2007:

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Cf. ADIns n 2356 e 2362.


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Art. 2 Considera-se, para os fins desta Resoluo, as seguintes definies: (...) III - dvida pblica consolidada: montante total, apurado sem duplicidade, 1) das obrigaes financeiras, inclusive as decorrentes de emisso de ttulos, do Estado, do Distrito Federal ou do Municpio, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou tratados e da realizao de operaes de crdito para amortizao em prazo superior a 12 (doze) meses, 2) dos precatrios judiciais emitidos a partir de 5 de maio de 2000 e no pagos durante a execuo do oramento em que houverem sido includos, e das operaes de crdito, que, embora de prazo inferior a 12 (doze) meses, tenham constado como receitas no oramento; (...) As citadas resolues avanaram ao incluir os precatrios judiciais no valor da dvida pblica consolidada, pois, com isso, o estoque dessas dvidas no poderiam mais se eternizar, a despeito de representarem menos de vinte por cento do total da dvida consolidada. No entanto, tais resolues incorreram em inquestionvel crueldade com os credores das dvidas judiciais alimentcias constitudas anteriormente a 4.5.2000. Isso porque, ao prever que apenas integram a dvida lquida consolidada os precatrios emitidos a partir de 5.5.2000, credores das dcadas de 90, 80 e, em alguns casos, at de 70, mais uma vez amargariam o descaso dos poderes constitudos em ter respeitado seu direito judicialmente reconhecido ao recebimento de valores decorrentes de salrios, penses, benefcios previdencirios, indenizaes por morte ou invalidez, entre outros. Sem qualquer previso expressa de sequestro de verbas pblicas ou outras sanes no caso de seu no pagamento, tais dvidas ficaram mais uma vez esquecidas para alguns entes federativos. O recorte feito pelas indigitadas resolues inquestionavelmente inconstitucional. Para Fernando Scaff e Cesar Andrade, tais resolues inovariam no sistema jurdico, ao incluir na definio de dvida consolidada distino que no foi estabelecida na Lei de Responsabilidade Fiscal ou na Constituio Federal. 57
57

SCAFF, Fernando F.; ANDRADE, Cesar A. S. A dvida pblica com precatrios aps 10 anos da LRF ou como a Resoluo 40/2001 do Senado caloteou a Repblica. In SCAFF: CONTI (coords.). Lei de Responsabilidade Fiscal. 10 anos de vigncia questes atuais. Florianpolis: Conceito, 2010, pp. 62-3.
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Ambos apontam basicamente quatro motivos para lastrear sua posio: a) segundo o artigo 163, II, da Constituio Federal, apenas lei complementar poder dispor sobre dvida pblica externa e interna; b) a interpretao do artigo 52, VI a IX, combinado com o artigo 163, II, com o artigo 24, I e 1 a 4, e com o artigo 163, I, leva concluso de que apenas lei complementar poder dispor sobre o conceito de dvida consolidada, cabendo Resoluo apenas estabelecer limites e condies para a dvida; c) extrapolao do limite regulamentar da Resoluo do Senado Federal; d) ofensa coisa julgada (art. 5, XXXVI, da Constituio Federal).58 Refutam, ainda, a ideia de que tal distino se deve preservao do ato jurdico perfeito, que reclamaria da nova norma apenas efeitos presentes e futuros, pois, assim fosse, a distino no poderia se restringir dvida com precatrios, mas abranger toda e qualquer dvida, salvo quanto aos seus aspectos estritamente formais, como seria o caso de anular operaes passadas que no obedeceram aos requisitos formais trazidos pela nova legislao. A par dessa causa jurdico-formal, apontam finalmente os autores que o atacado conceito de dvida lquida consolidada foi um jeitinho encontrado para resolver o problema gerado pelo artigo 30, 7, da LRF, que inviabilizaria o endividamento formal ou informal (gerado pela no pagamento dos precatrios) das Prefeituras, bem no momento da posse dos novos Prefeitos no ano de 2001.59 De fato, o conceito de dvida lquida consolidada trazido pelas apontadas resolues padecem de vcio insanvel de inconstitucionalidade. Entretanto, a nosso ver, as razes de sua invalidade so outras. Em primeiro lugar, no haveria que se falar em existncia de vcio formal ou ofensa coisa julgada por parte de tais resolues. Isso porque no foi a norma infralegal que determinou o calote; ela apenas o possibilitou. Apenas no caso concreto, havendo a preterio da ordem de preferncia, que se pode alegar ofensa Constituio, mas no em virtude do disposto no artigo 1, 1, III, da RSF 40/2001, e das normas correlatas nas resolues posteriores.

58 59

Ibid., pp. 63-4; 68-9. SCAFF, Fernando F.; ANDRADE, Cesar A. S. A dvida pblica com precatrios aps 10 anos da LRF ou como a Resoluo 40/2001 do Senado caloteou a Repblica. In SCAFF: CONTI (coords.). Lei de Responsabilidade Fiscal. 10 anos de vigncia questes atuais. Florianpolis: Conceito, 2010, p. 64.
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As referidas normas infralegais, em nenhum momento, determinam a preterio daquela ordem; quem o fez foram os administradores das entidades devedoras. O ordenamento jurdico fornece meios para se evitar essa discrepncia. Se tais meios no so corretamente utilizados ou interpretados, o problema no est nos instrumentos, mas em quem detm a responsabilidade constitucional de aplic-los, no caso os Tribunais de Justia e o Supremo Tribunal Federal. Para cada ato de preterio no pagamento de precatrios alimentcios, cabvel mandado de segurana, ou, a depender de sua extenso e recorrncia, a interveno federal ou estadual, nos termos do art. 34, incisos V e VI e art. 35, incisos I e IV, ou a responsabilizao poltica e at criminal dos prefeitos e governadores. Essa omisso do Poder Judicirio ser tratada adiante.

4.5. A Emenda Constitucional n 62/2009 Em 9 de dezembro de 2009, foi promulgada a Emenda Constitucional n 62/2009, trazendo modificaes no regime de pagamento de precatrios, prometendo resolver alguns dos impasses aqui tratados, bem como outras controvrsias envolvendo o pagamento dos precatrios, especialmente o problema dos dbitos alimentcios, sobretudo os constitudos anteriormente a 5.5.2000. Na prtica trouxe novo calote, pior que os dois primeiros, mas agora velado pela engenharia jurdico-financeira. Com efeito, a nova sistemtica um pouco complexa. O novo artigo 100 do texto permanente da Constituio Federal norma de eficcia imediata 60 apenas para a Unio e para os entes subnacionais que no estejam em mora na quitao dos
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A doutrina apresenta diversas classificaes acerca da eficcia das normas constitucionais. Nessas classificaes, tal eficcia relacionada legislao infraconstitucional. No caso dos precatrios, a eficcia das normas constitucionais encontra-se condicionada pelas prprias normas constitucionais, o que exige uma adequao daquela tipologia tradicional. Nesse passo, sem a pretenso de inovar na doutrina j existente, classificar-se- as normas pertinentes ao tema, quanto sua eficcia temporal, em: a) normas de eficcia imediata (aquelas que tem aplicabilidade imediata, independentemente de comportarem regulamentao); b) normas de eficcia suspensa constitucionalmente (aquelas que vigoraro aps o implemento de condio constitucionalmente prevista); e c) normas de eficcia temporria (aquelas que vigoraro enquanto existir faticamente os elementos nelas normatizados). Sobre o tema cf. entre outros: SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais, 3. ed. So Paulo: Malheiros, 1998, p. 86; FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios constituio brasileira de 1988, v. 1. So Paulo: Saraiva, 1990, p. 7; e BASTOS, Celso Ribeiro; BRITTO, Carlos Ayres. Interpretao e Aplicabilidade das Normas Constitucionais. So Paulo: Saraiva, 1982, p. 117 e ss.
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precatrios, segundo o art. 97 do ADCT. Para os demais entes federativos so dotadas de eficcia imediata (regulamentveis ou no) apenas o disposto nos 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13 e 14 da Constituio Federal. o que dispe o caput do art. 97 do ADCT, introduzido pela mesma emenda: Art. 97. At que seja editada a lei complementar de que trata o 15 do art. 100 da Constituio Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que, na data de publicao desta Emenda Constitucional, estejam em mora na quitao de precatrios vencidos, relativos s suas administraes direta e indireta, inclusive os emitidos durante o perodo de vigncia do regime especial institudo por este artigo, faro esses pagamentos de acordo com as normas a seguir estabelecidas, sendo inaplicvel o disposto no art. 100 desta Constituio Federal, exceto em seus 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13 e 14, e sem prejuzo dos acordos de juzos conciliatrios j formalizados na data de promulgao desta Emenda Constitucional. A princpio, esqueceu-se o constituinte de mencionar o caput do artigo 100 da Constituio Federal, cuja eficcia, por seu teor, deve ser imediata para todos os entes federativos. O mesmo se aplica primeira parte do 1. Ainda analisando o disposto no 15, a primeira concluso seria a de que a lei complementar a que se refere, estabeleceria regime especial apenas para dispor sobre vinculaes receita corrente lquida, forma e prazo de liquidao dos precatrios. Entretanto, analisando as excees feitas no final do artigo 97 do ADCT e o contedo das normas previstas no mesmo artigo, v-se claramente que o alcance da lei complementar a que se refere o citado 15 muito mais amplo, podendo exaurir a matria, respeitando apenas as normas previstas nos 2, 3, 9, 10, 11, 12, 13 e 14 do artigo 100 da parte permanente da Constituio Federal. Na parte permanente, os destaques so: a) a criao de mais uma ordem de preferncia no pagamento dos precatrios para os dbitos de natureza alimentcia cujos titulares tenham 60 (sessenta) anos de idade ou mais na data de expedio do precatrio ou sejam portadores de doena grave, definidos na forma da lei (2), que preferem a todos os outros; b) atualizao monetria pela caderneta de poupana e incidncia de juros simples, excludos os juros compensatrios (12); c) compensao automtica entre credor e entidade devedora (9); d) regulamentao da cesso de crditos (13 e

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14); e) responsabilizao penal e administrativa do Presidente do Tribunal competente que, por ato comissivo ou omissivo, retardar ou tentar frustrar a liquidao regular de precatrios (7). , contudo, na parte provisria que se encontram as normas que tero impacto direto na reduo (ou no) do endividamento dos entes com precatrios. Nesse sentido, o art. 97 do ADCT no comete o mesmo erro dos arts. 33 e 78, pois no faz distino entre crditos alimentcios e no-alimentcios (15). Com isso, eventuais credores alimentcios das dcadas de 70, 80 e 90, ou seus sucessores (o que bastante provvel), s precisaro aguardar, na melhor das hipteses, apenas mais quinze anos para receber seus alimentos. A soluo encontrada pelo constituinte derivado para resolver o endividamento judicial foi a vinculao de receita.61 Segundo o disposto no art. 97, 1, do ADCT, at que lei complementar federal discipline a matria, os entes subnacionais endividados podero optar por duas formas de vinculao: a) depsito mensal de percentual que variar entre 1%, 1,5% e 2% da receita corrente lquida, nos termos do art. 97, 2; b) depsito mensal necessrio para o pagamento do total atualizado em at quinze anos, nos termos do art. 97, 1, inciso II. A conta simples. Basta dividir o valor total da dvida com precatrios pendentes pelo valor da respectiva receita corrente lquida do Estado, Municpio ou Distrito Federal e depois dividir por quinze (quinze anos). Se o resultado for inferior s alquotas previstas no art. 97, 2, do ADCT (1%, 1,5% ou 2%, dependendo do ente federativo), a opo dever ser a segunda (depsito mensal do valor necessrio para o pagamento em quinze anos). Ser o caso dos entes pouco endividados. Mas se o resultado for superior s mesmas alquotas, a opo dever ser a primeira (depsito mensal de 1%, 1,5% ou 2% da receita corrente lquida). a opo que dever ser feita
61

Fernando Boarato Meneguin e Maurcio Soares Bugarin bem descrevem o contexto em que foi encaminhada a PEC n 12/2006, transformada na EC n 62/2009: Objetivando solucionar o dilema, tramita no Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constituio n 12, de 2006, sugerida pelo ento presidente do Supremo Tribunal Federal, Nelson Jobim, alegando no poder punir os governantes inadimplentes e reconhecendo a necessidade de garantir o direito dos credores. A proposio procura dar soluo ao problema, criando um sistema atravs do qual, por um lado, os devedores comprometam uma parcela fxa e limitada de suas receitas com o pagamento de precatrios e, por outro, os credores recebam seus recursos mais prontamente, porm sujeitos a um desgio no valor do crdito. A operacionalizao da idia acontece por meio de leiles, nos quais credores que aceitarem os maiores descontos tero preferncia no pagamento. MENEGUIN, Fernando Boarato e BUGARIN, Maurcio Soares. Leiles de Vickrey Generalizados: um mecanismo para a resoluo do impasse dos precatrios. Braslia: ESAF, 2008, p. 3.
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pelos entes mais endividados, entre os quais a Prefeitura de So Paulo e o Estado de So Paulo. A propsito, analisando-se o Relatrio de Gesto Fiscal - RGF do primeiro quadrimestre de 2010 do Estado de So Paulo e do segundo quadrimestre de 2009 do Municpio de So Paulo e efetuando-se as contas, pode-se concluir o seguinte. O Estado de So Paulo apresenta um estoque de precatrios correspondente a 22,16% da receita corrente lquida - RCL. Dividindo-se esse percentual por 15 (correspondente a 15 anos), obtm-se o percentual de 1,47%. primeira vista, em razo desse percentual estar abaixo de 1,5%, para o Estado de So Paulo teria sido mais vantajoso optar pelo parcelamento em quinze anos. Por essa opo, estima-se o pagamento em pouco menos de 15 anos.62 Entretanto, pelo Decreto 55.300/2009, o Governo paulista optou pelo depsito mensal de 1/12 (um doze avos) de 1,5% da RCL. Isso se deve ao fato de que quele valor da dvida deve-se incluir os novos valores que sero includos no oramento ano a ano, os quais tambm sero objeto do regime especial de que trata o art. 97 do ADCT. Assim, estima-se um aumento do valor da dvida com precatrios que elevaria o percentual de 1,47% para um valor acima de 1,5%. A vai um dado alarmante. Considerando que, conforme comparao entre os Relatrios de Gesto Fiscal entre 2008 e 2010 as dvidas com precatrios judiciais tm aumentado em torno de 2% da receita corrente lquida do Estado de So Paulo ao ano, no h como se projetar uma data para quitao. Pior, a depender do xito dos instrumentos previstos na nova sistemtica, entre os quais os leiles com desgio e o acordo com os credores, no est garantida nem diminuio do endividamento. De qualquer modo, est consolidado mais uma vez o calote. 63 Situao mais grave ocorre com o Municpio de So Paulo. Segundo seu RGF do segundo quadrimestre de 2009, sua dvida com precatrios atinge o alarmante percentual de 47,70% da RCL. Se optasse pelo pagamento em quinze anos, o Municpio
62

Trata-se de mera projeo obtida com a diviso do valor percentual da dvida em abril de 2010 (22,16% da RCL) pelo valor de 1,5% da RCL. No esto includas, nem h domnio sobre esses dados, projees inflacionrias, arrecadatrias, econmicas, etc. 63 Para Fernando Scaff, o regime especial institudo pelo art. 97 do ADCT, com a suspenso da parte permanente da constituio por 15 anos seria uma excrescncia, uma inverso de valores constitucionais, alm de m tcnica normativa ao inverter o sentido de disposio transitria. SCAFF, Fernando Facury . O Uso de Precatrios para Pagamento de Tributos aps a EC 62. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 175, abr. 2010, p. 96.
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de So Paulo teria que depositar anualmente o equivalente a 3,18 % de sua RCL. No por outra razo, optou atravs do Decreto n 51.505/2009, pelo depsito mensal de 1/12 (um doze avos) de 1,5% da RCL. Ao menos dessa vez, o parcelamento indefinido inclui os precatrios emitidos anteriormente a 5.5.2000, haja vista que, como j foi dito, o art. 97 do ADCT no mais os exclui (art. 97, 15). Nesse sentido, a despeito de ainda vigorar a definio de limites da dvida lquida consolidada prevista nas Resolues 40/2001, 43/2001 e 48/2007 do Senado Federal, excluindo os precatrios anteriores a 05.05.2000, seus efeitos so amenizados pelo fato de que agora esses precatrios devero ser quitados antes dos precatrios emitidos posteriormente a essa data, fazendo com que estes ltimos se cumulem e comprometam os limites de endividamento. Alm disso, para se evitar que a dvida acabe aumentando, ao invs de diminuir, trouxe a EC n 62/2009 a possibilidade de se utilizar os recursos depositados nas referidas contas especiais a que alude o art. 97, 1, do ADCT, de duas formas: a) metade dos recursos ser utilizada para pagamento de precatrios em ordem cronolgica de apresentao, respeitadas as preferncias definidas no 1, para os requisitrios do mesmo ano e no 2 do art. 100, para requisitrios de todos os anos (art. 97, 6); b) a outra metade poder ser utilizada para, escolha do ente federativo, isoladamente ou simultaneamente, pagamento dos precatrios por meio de leiles, pagamento vista, ou ainda para pagamento com acordo direto com os credores (art. 97, 8).64 Disposies absurdas como essas, somadas ao incentivo cesso dos crditos representam a institucionalizao da mercantilizao dos precatrios. Muitos credores, que no viam qualquer perspectiva de recebimento dos precatrios em prazo razovel muitas vezes at em vida passaram a vender seus precatrios por valores baixssimos, entre dez e vinte por cento de seu valor nominal, geralmente para empresas e advogados, que os utilizavam como investimento ou, o que se tornou mais corrente,

64

O Estado de So Paulo, pelos Decretos n. 55.300/2009 (art. 2) e 57.658/2011 (art. 1), destinou 47% dos valores destinados ao pagamento de precatrios modalidade de leilo. Na prtica, porm, o leilo se resume oferta aos interessados de um pagamento de metade da dvida. Embora parea, a princpio, um grave prejuzo ao credor, a prtica anterior demonstrava que muitos credores comercializam seus precatrios a preos muito inferiores a cinquenta por cento com empresas que os compravam para realizao de compensaes tributrias.
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compensao tributria, a despeito de todas as controvrsias existentes at a promulgao da EC n 62/2009.65 Ao invs de acabar com esse problema, a EC n 62/2009 permitiu s entidades devedoras que ingressassem nesse mercado. Se as leis da economia prevalecerem, com os leiles e as conciliaes, os entes federativos podero nele ingressar, aumentando a concorrncia e, como se espera num mercado competitivo, o aumento da demanda deve provocar o aumento do preo do produto no caso os precatrios. S se espera, ao menos, que o aumento da oferta tambm no ocorra, pressionando a queda de seu valor. Quanto s outras alteraes promovidas pela EC n 62/2009, como as dvidas de pequeno valor, a compensao automtica prevista no art. 100, 9 da CF, e as compensaes voluntrias previstas no novo regime e nos regimes constitucionais anteriores convalidadas pela mesma emenda, devero ser objeto de estudo prprio. Convm frisar, finalmente, que contra a EC n. 62/2009 foram ajuizadas Aes Diretas de Inconstitucionalidade, que se encontram em julgamento.66

5. A responsabilidade pelo no pagamento dos precatrios e a omisso do Poder Judicirio Acredita-se ter ficado inequivocamente demonstrado que o no pagamento dos precatrios alimentares expedidos anteriormente a 31.12.1999, bem como os sucessivos parcelamentos trazidos pelas Emendas Constitucionais n 30/2000 e n 62/2009 seriam
65

Tais controvrsias foram eliminadas com o art. 6 da EC n 62/2009: Art. 6 Ficam tambm convalidadas todas as compensaes de precatrios com tributos vencidos at 31 de outubro de 2009 da entidade devedora, efetuadas na forma do disposto no 2 do art. 78 do ADCT, realizadas antes da promulgao desta Emenda Constitucional.
66

Cf. ADIs 4357/DF, 4372/DF, 4400/DF e 4425/DF. O julgamento se encontra suspenso com vista dos autos pelo Ministro Luiz Fux. O relator, porm, Ministro Ayres Britto, julgou parcialmente procedente as aes, para o fim de declarar a inconstitucionalidade: a) da expresso na data de expedio do precatrio, contida no 2 do art. 100 da CF; b) dos 9 e 10 do art. 100 da CF; c) da expresso ndice oficial de remunerao bsica da caderneta de poupana, constante do 12 do art. 100 da CF, do inciso II do 1 e do 16, ambos do art. 97 do ADCT; d) do fraseado independentemente de sua natureza, inserido no 12 do art. 100 da CF, para que aos precatrios de natureza tributria se apliquem os mesmos juros de mora incidentes sobre o crdito tributrio; e) por arrastamento (itens c e d acima), do art. 5 da Lei 11.960/2009; f) do 15 do art. 100 da CF e de todo o art. 97 do ADCT (especificamente o caput e os 1, 2, 4, 6, 8, 9, 14 e 15, sendo os demais por arrastamento ou reverberao normativa). Cf. Informativo n. 643, do STF. Disponvel em: http://www.stf.jus.br/arquivo/informativo/documento/informativo643.htm#Precatrio: regime especial e EC 62/2009 - 2. Acesso em: 4 jun. 2012.
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inconstitucionais, por violao direta e indireta a garantias fundamentais previstas nos artigos 5, 6, 7 e 100 da Constituio Federal. Previso legal de sanes existem; o problema que elas no so cumpridas. A Constituio Federal de 1988, desde sua redao original, determina a incluso no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precatrios judicirios, apresentados at 1 de julho, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte.67 A Lei Federal n 1.079/1950 prev em seu art. 10, itens 2 e 4, que sero caracterizados como crimes de responsabilidade dos governadores e secretrios dos Estados, respectivamente, exceder ou transportar, sem autorizao legal, as verbas do oramento ou infringir , patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria.68 A mesma regra prevista nos artigos 1 e 4 do Decreto-lei n 201/1967, que trata dos crimes de responsabilidade dos prefeitos e vereadores.69 Alm desses crimes previstos em legislao federal, os entes federativos prevem outras formas de responsabilizao em suas Constituies e Leis Orgnicas.70
67 68

Art. 100 da Constituio Federal. Tais dispositivos so aplicados aos governadores por fora do disposto no artigo 74 da mesma lei: Art. 74. Constituem crimes de responsabilidade dos governadores dos Estados ou dos seus Secretrios, quando por eles praticados, os atos definidos como crimes nesta lei. 69 Dispe o art. 1 do Decreto-lei n 201/1967: Art. 1. So crimes de responsabilidade dos Prefeitos Municipal, sujeitos ao julgamento do Poder Judicirio, independentemente do pronunciamento da Cmara dos Vereadores: ...................................................... III - desviar, ou aplicar indevidamente, rendas ou verbas pblicas; IV - empregar subvenes, auxlios, emprstimos ou recursos de qualquer natureza, em desacordo com os planos ou programas a que se destinam; V - ordenar ou efetuar despesas no autorizadas por lei, ou realiz-Ias em desacordo com as normas financeiras pertinentes; XIV - Negar execuo a lei federal, estadual ou municipal, ou deixar de cumprir ordem judicial, sem dar o motivo da recusa ou da impossibilidade, por escrito, autoridade competente; (...) Dispe o art. 4 do mesmo Decreto-lei: Art. 4. So infraes poltico-administrativas dos Prefeitos Municipais sujeitas ao julgamento pela Cmara dos Vereadores e sancionadas com a cassao do mandato: ........................................... VI - Descumprir o oramento aprovado para o exerccio financeiro; (....) 70 Dispe, e.g., o artigo 48 da Constituio do Estado de So Paulo: Artigo 48 - So crimes de responsabilidade do Governador ou dos seus Secretrios, quando por eles praticados, os atos como tais definidos na lei federal especial, que atentem contra a Constituio Federal ou a do Estado, especialmente contra: ........................................... VI - a lei oramentria; VII - o cumprimento das leis e das decises judiciais. ...........................................
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A no incluso dos precatrios judiciais na lei oramentria, bem como seu no cumprimento, tambm dariam ensejo a configurao de ato de improbidade administrativa, nos termos do art. 11, inciso I, da Lei n 8.429/1992.71 Tambm cabvel a interveno federal nos Estados que no paguem os precatrios, nos termos do art. 34, inciso V, alnea a e inciso VI 72, e a interveno estadual nos Municpios inadimplentes, nos termos do art. 35, incisos I e IV, da CF.73 No entanto, a despeito de todas essas previses normativas, o Poder Judicirio tem entendido que s cabe interveno quando houver dolo do ente devedor.74 Em seu voto, o Ministro Marco Aurlio defendeu a interveno, rebatendo o argumento da necessidade de dolo ou culpa para sua requisio: Da mesma forma, descabe agasalhar o elemento subjetivo, ou seja, a ptica segundo a qual no basta o simples descumprimento de deciso judicial para ter-se como aberta a via da interveno, sendo necessrio demonstrar a culpa ou o dolo na ausncia de liquidao do precatrio. Essa condio estranha ordem jurdica, mesmo porque no crvel que, havendo numerrio para o pagamento, deixe a pessoa jurdica de direito pblico de implement-lo. Prevalece o critrio objetivo, o no cumprimento da ordem judicial, a inobservncia do ttulo executivo judicial, pouco importando saber a causa.
71

Diz o citado dispositivo: Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princpios da administrao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade s instituies, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de competncia; (.....) 72 Dispe o art. 34 da CF: Art. 34. A Unio no intervir nos Estados nem no Distrito Federal, exceto para: ............................................. V - reorganizar as finanas da unidade da Federao que: a) suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior; .............................................. VI - prover a execuo de lei federal, ordem ou deciso judicial; ............................................... 73 Dispe o art. 35 da CF: Art. 35. O Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando: I - deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada; ............................................... IV - o Tribunal de Justia der provimento a representao para assegurar a observncia de princpios indicados na Constituio Estadual, ou para prover a execuo de lei, de ordem ou de deciso judicial. ............................................... 74 A possibilidade de interveno federal nos Estados foi enterrada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ao interventiva 1207-4/SP, Pleno, julg. 19.03.2003, DJ 30.05.2003, Ementrio n 21121. Relator originrio Min. Marco Aurlio. Relator para o acrdo Min. Gilmar Mendes.
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Entendimento diverso implica, diante de definies polticas de gastos, ofensa ao primado do Judicirio, certeza da valia dos julgamentos. O Estado v-se sempre diante de dificuldades de caixa, sendo presumvel, assim, a contumcia no descumprimento das obrigaes pecunirias estampadas em sentena. J o Ministro Gilmar Mendes entendeu que, por aplicao do princpio da proporcionalidade, devia o pedido ser julgado improcedente. Primeiro porque as circunstncias fticas demonstraram-lhe que o Estado de So Paulo, que havia destinado setecentos milhes para o pagamento de precatrios no alimentares e mais quatrocentos milhes para o pagamento de precatrios alimentares, estava tomando as providncias para pagar os precatrios. Segundo, porque aplicando-se as mximas parciais da proporcionalidade, tal qual demonstra Robert Alexy75, a medida interventiva talvez no passe nem pelo primeiro critrio, qual seja, a adequao. Pondera o Ministro que um interventor estar sujeito s mesmas limitaes factuais e normativas que o Governador do Estado, no podendo ignorar as obrigaes constitucionais do Estado, como a vinculao de gastos com sade e educao, despesas com pessoal e o servio da dvida. Tambm no seria necessria a interveno, j que a manuteno do Governador eleito democraticamente seria medida menos gravosa que a primeira. Por fim, quanto ao critrio da proporcionalidade em sentido estrito, o que se ganha com a interveno, em seu aspecto substancial, material, que seria o pagamento dos precatrios alimentares numa perspectiva individual, no compensa a perda no sentido coletivo, que seria o descumprimento de outras obrigaes de interesse pblico, como a sade, a educao e os demais servios pblicos. Finalmente, analisando o possvel choque de princpios constitucionais, aplicou a tese da precedncia condicionada, mediante a qual, diante das peculiaridades do caso, deve-se estabelecer em que condies um princpio prevalece sobre o outro. No caso, eis os princpios em coliso: a) de um lado, a proteo constitucional s decises judiciais e, de modo indireto, o direito de precedncia dos crditos de natureza alimentcia; b) de outro, a autonomia estadual e, de modo indireto, a continuidade da prestao de servios pblicos como sade e educao. Nessa condio, para o ministro, prevalece a autonomia estadual.
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ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993, PP. 112-15.
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Residualmente, por decorrncia da aplicao desses critrios, a reserva do possvel invocada como fator que impossibilidade o atendimento ao pedido de interveno. No procedem tais argumentos. Em primeiro lugar, porque o nobre Ministro parte de duas premissas equivocadas: a de que a medida interventiva dar-se-ia necessariamente com a nomeao de um interventor e a de que o Governador estaria vinculado a obrigaes constitucionais, as quais no poderiam ser objeto de preterio. J se demonstrou aqui que o alto estoque de precatrios no possui causa recente
76

e tambm no se trata de um problema generalizado, havendo Estados como o Par

que conseguiram quitar totalmente sua dvida decorrente de precatrios, tanto a referente a precatrios emitidos anteriormente a 5.5.2000, como a referente a precatrios emitidos posteriormente a esta data.77 Tais exemplos positivos demonstram que a benevolncia ou complacncia com as ms administraes estaduais e municipais operada pela RSF 40/2001 e pelas Emendas Constitucionais n 30/2000 e 62/2009 no era absolutamente necessria. Ademais, segundo informado em seu voto, no julgamento da IF 1.207-4, h contra o Estado de So Paulo, naquela corte, cerca de 2.800 pedidos de interveno, o que por si s j apontaria a necessidade de aplicao dessa medida excepcional. O caso especfico do acrdo foi realmente embasado com demonstraes financeiras do Estado de So Paulo, no sentido de que o oramento estaria totalmente comprometido. No entanto, foram tmidos os julgadores ao no adentrarem as despesas correntes correspondentes a 9%, que podem estar comprometidas com gastos relativamente preterveis e que no constituem obrigao constitucional. Isso porque, segundo sua fundamentao, h um bice de ndole constitucional para indeferir a
76

Segundo pesquisa realizada no stio da Secretaria do Tesouro Nacional pelos autores, doze Estados mais o Distrito Federal devem precatrios vencidos e no pagos emitidos antes de 5.5.2000. O caso mais gritante do Estado do Mato Grosso. Segundo seu Relatrio de Gesto Fiscal do 2 quadrimestre de 2009, ele deve pouco mais de um bilho de reais a ttulo de precatrios emitidos anteriormente a 5.5.2000 e menos de trezentos mil reais em decorrncia de precatrios emitidos posteriormente quela data. O mesmo se verifica com o Municpio de Salvador, na Bahia, com uma dvida na casa dos cento e vinte e seis milhes de reais relativa a precatrios emitidos anteriormente a 5.5.2000 e menos de trinta mil reais referente a precatrios emitidos posteriormente a 5.5.2000. Site da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.contaspublicas.caixa.gov.br/sistncon_internet/consultaDeclaracoes.do? acao=imprimir&numeroDeclaracao=173812>. Acesso em: 20 maio 2011. 77 Site da Secretaria do Tesouro Nacional. Disponvel em: <http://www.contaspublicas.caixa.gov.br /sistncon_internet/consultaDeclaracoes.do?acao=imprimir&numeroDeclaracao=173812>. Acesso em: 20 maio 2011.
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interveno, que consubstanciado em receitas vinculadas; logo, por tambm serem exigncias constitucionais, no deveriam os precatrios alimentares gozarem de preferncia sobre os demais gastos oramentrios? E porque so justamente os gastos oramentrios com precatrios alimentares, geralmente de pequeno valor, que so escolhidos para no cumprimento, se eles representam menos de 2% das receitas correntes lquidas e o servio da dvida 12%? Poderia o STF ter determinado a interveno, limitada ao sequestro das verbas necessrias ao pagamento dos precatrios alimentares preteridos, nos termos do artigo 34, VI, da CF, por descumprimento a ordem judicial.78 A justificativa pode ser dada extraindo-se do texto constitucional quais os valores que devem prevalecer e, consequentemente, que dvidas devem ser pagas com preferncia, no caso de insuficincia de recursos. Isso pode ser facilmente inferido, buscando-se as vinculaes constitucionais. Por serem excees ao art. 167, inciso IV, da Constituio Federal, as vinculaes demonstram que direitos foram escolhidos pelo constituinte como preferenciais: 1) educao (art. 212 da CF; art. 60, 1 e art. 71 do ADCT); 2) sade (art. 198, 2 e 3 da CF e art. 71 do ADCT); 3) habitao (art. 79 do ADCT); 4) precatrios (art. 100 da CF e arts. 33, 78 e 97 do ADCT). Alm desses artigos, devem-se considerar os direitos esteados nos artigos 5 a 7 da Constituio Federal como preferenciais em relao a credores contratuais ou quirografrios (que respondem por mais da metade do endividamento).79 O problema, como se v, no a falta de ativismo, mas de efetiva atuao judicial. Alm da interveno federal, o no pagamento dos precatrios, conforme acima apontado, sujeitaria a autoridade competente a sanes administrativas, polticas e at penais. 80

78

Cf. OLIVEIRA, Regis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, pp. 570-2. 79 Idem, p. 265-6. 80 Fernando Scaff chega a sugerir a aplicao da pena de inelegibilidade ao chefe do Poder Executivo e os membros do Poder Legislativo que concorressem para tais desvios em duas hipteses: a) no incluso do valor necessrio dos precatrios expedidos a cada ano no oramento; b) no repasse do valor consignado ao Tribunal correspondente. SCAFF, Fernando Facury . O Uso de Precatrios para Pagamento de Tributos aps a EC 62. Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 175, abr. 2010, p. 96.
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Mas j h uma sinalizao positiva: em despacho proferido em maro de 2010, o ento Presidente do Supremo Tribunal Federal, Ministro Gilmar Mendes, determinou ao Estado de So Paulo que apresentasse, no prazo de 15 (quinze) dias, a contar da data de sua cincia, plano detalhado com cronograma para cumprimento das referidas obrigaes, em data razovel, considerando, para tanto, a ordem cronolgica de precatrios. Tambm no saneamento preliminar da ADIn 4357, determinou o Relator Ministro Carlos Ayres Britto fosse oficiado aos Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal e aos Tribunais Regionais do Trabalho, para informarem: a) os valores pagos em precatrios (alimentares e noalimentares) e requisies de pequeno valor (RPV) pelos Estados-membros e respectivas capitais, nos ltimos dez anos (ano a ano); b) o montante da dvida pendente de pagamento (vencida e vincenda), inscrita em precatrios (alimentares e noalimentares) e requisies de pequeno valor, dos entes federativos citados no item a. Determinou, igualmente, fosse oficiado s Secretarias de Fazenda dos Estados e do Distrito Federal, bem como s Secretarias Municipais de Fazenda das capitais, para que informassem os valores das respectivas receitas correntes lquidas, nos ltimos dez anos (ano a ano), considerando o disposto no 3 do art. 97 do ADCT.

6. Concluses Fortemente endividado a partir de 1980, devido ao seu processo histrico de desenvolvimento e de industrializao, o dficit financeiro subnacional brasileiro se viu agravado pela nova descentralizao formal criada com a Constituio de 1988 e o grande nmero de entes federativos, especialmente os Municpios, dotados de competncias para execuo de polticas pblicas. Em 1988, o Brasil era, sob a perspectiva constitucional, um novo Estado, mas as dvidas dos entes federativos continuavam antigas, sobretudo as dvidas internas com a Unio. Correspondendo a um percentual geralmente inferior a dez por cento do total do
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envidividamento, as dvidas judiciais tiveram seu pagamento prorrogado pelo legislador constituinte em oito anos. O uso indevido de faculdades legais, como a emisso de ttulos pblicos para o pagamento de precatrios no computveis para os limites de endividamento, e a interpretao distorcida do texto constitucional permitiram que os valores necessrios para o pagamento de tais dvidas, sobretudo as de carter alimentcio, que contavam com regime diferencial, fossem utilizados como caixa pelos governos estaduais e municipais. O advento da Lei de Responsabilidade Fiscal, incluindo os precatrios na dvida consolidada, parecia eliminar qualquer possibilidade de novo calote dessas dvidas. No entanto, a EC n. 33/2000, declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal cerca de dez anos depois, as Resolues n. 40/2001, 43/2001 e 48/2007 do Senado Federal, e a EC n. 62/2009, ainda em julgamento pelo mesmo Tribunal, contribuiriam, novamente, para a manuteno do inadimplemento das dvidas judiciais contradas anteriormente a 31.12.1999. Se a legislao trouxe brechas aparentes, sua explorao s foi possvel mediante a complacncia do Poder Judicirio, diante da existncia de dispositivos legais que poderiam ser utilizados para a responsabilizao dos governadores e prefeitos que deixassem federal. Essencial noo de Estado Democrtico de Direito a responsabilizao dos governantes e a observncia das garantias constitucionais. No crvel que nesse estgio avanado das instituies do pas, a despeito da recentidade de sua democracia, ainda se admita os maus tratos com a coisa pblica. Felizmente, os julgamentos das aes propostas em face das Emendas Constitucionais que promoveram o calote dos precatrios alimentcios sinalizam para o reconhecimento de sua inconstitucionalidade. Assim, em um cenrio mais otimista, os dbitos alimentcios anteriores a 31.12.1999, que ajudaram a financiar Estados e Municpios custa do sacrfico pessoal de seus credores, podero, enfim, ser quitados. Desse modo, espera-se dos governos subnacionais maior comprometimento com os de efetuar o pagamento de dbitos alimentcios, nos prazos constitucionalmente fixados, especialmente a atuao do instituto da interveno

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princpios constitucionais norteadores da atividade administrativa, resumidos no binmio eficincia e moralidade.

7. Referncias Bibliogrficas. AFONSO DA SILVA, Jos. Curso de direito constitucional positivo. 11.ed. So Paulo: Malheiros, 1996. ______. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 3. ed. rev. atual. amp. So Paulo: Malheiros, 1998. ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1993. BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 21.ed. So Paulo: Malheiros, 2007. BUCCI, Maria Paula Dallari (Org.). Polticas Pblicas: Reflexes sobre o Conceito Jurdico. So Paulo: Saraiva, 2006. BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. 1. ed. So Paulo: Saraiva, 2002. CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Prefcio - Constituio dirigente e vinculao do legislador : contributo para a compreenso das normas constitucionais programticas. 2 ed. Coimbra: Coimbra Editora, 2001. CARVALHO, Ernani Rodrigues de. Em busca da judicializao da poltica no Brasil: apontamentos para uma nova abordagem, in Revista de Sociologia Poltica. Curitiba, v. 23, 2004, p. 117-120. BASTOS, Celso Ribeiro; BRITTO, Carlos Ayres. Interpretao e Aplicabilidade das Normas Constitucionais. So Paulo: Saraiva, 1982. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios constituio brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva, 1990. v. 1 FLORENZANO, V. D. A Emenda Constitucional n 30, de 13 de setembro de 2000, sob a perspectiva da anlise econmica do direito. In: VAZ, O. (Coord.). Precatrios: problemas e solues. Belo Horizonte: Del Rey; Centro Jurdico Brasileiro, 2005. FRISCHEISEN, Luiza Cristina Fonseca. Polticas Pblicas: A Responsabilidade do Administrador e o Ministrio Pblico. So Paulo: Max Limonad, 2000. GIAMBIAGI, Fabio; ALM, Ana Cludia. Finanas Pblicas: Teoria e Prtica no Brasil. 3.ed. rev. e atual. Rio de Janeiro: Campus, 1999. GIAMBIAGI, Fabio; MORA, Mnica. Federalismo e endividamento subnacional: uma discusso sobre a sustentabilidade da dvida estadual. Revista de Economia Poltica, So Paulo, v. 27, n. 3, p. 1-16. GRAU, Eros Roberto. O Direito Posto e o Direito Pressuposto. 7. ed. rev. e ampl. So Paulo: Malheiros, 2008. HARADA, Kioshi. Precatrio Judicial. Boletim de Direito Municipal, ano XXIII, n 11, p. 809-818, nov. 2007. MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Controle judicial das chamadas polticas pblicas. In: MILAR, Edis, Coordenador. Ao civil pblica: Lei 7.347/1985 15 anos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001.
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