INTRODUCCIN

Los aos 1998 a 2000 fueron muy duros para la economa ecuatoriana, debido a que ocurri un fenmeno que conmocion a gran parte de los ecuatorianos y agudiz, an ms, la ya precaria situacin de la economa nacional. Este suceso puede resumirse en el pnico que debi afrontar el sistema financiero a causa de su crisis sistmica, este fenmeno fue a su vez, la manifestacin ms elocuente de la prdida de confianza en el sistema econmico financiero del pas. Desde la segunda mitad de la dcada de los 90, las crisis financieras se volvieron recurrentes en Amrica Latina y como lo sealan los anlisis empricos de las mismas, estn asociadas a fenmenos de fragilidad financiera, derivada de falencias en el funcionamiento y el diseo de la Red de Seguridad Financiera (RSF) de un pas. La agenda de reformas que esta a punto de encarar nuestro sistema financiero, debe partir de un reconocimiento de los defectos de diseo que tiene la Red de Seguridad Financiera, tal como se le conoce en la jerga acadmica, entendida esta como el conjunto de instituciones y reglas que tienen como fin reducir la inestabilidad potencial del sistema de pagos y de la intermediacin financiera de un pas. Uno de los componentes fundamentales de la RSF es el sistema de seguro o garanta de depsitos, cuyos objetivos consisten bsicamente en contribuir a la estabilidad del sistema financiero de un pas y ante la quiebra de IFIS, proteger de la prdida de sus depsitos a los pequeos ahorristas, con menor conocimiento financiero. Sin embargo, un Seguro de Depsitos para que funcione adecuadamente, requiere del apoyo de los otros tres componentes de la Red: normas de regulacin y supervisin bancaria; prestamista de ltima instancia y los mecanismos de resolucin de las instituciones financieras que presentan problemas de liquidez y/o solvencia.

La presente monografa tiene como objetivo principal analizar la eficiencia de la RSF y en particular del Seguro de Depsitos en el Ecuador, para ello en primer lugar se examina la naturaleza jurdica del seguro de depsitos. A fin de adentrarnos en el tema se aborda la RSF, sus caractersticas adecuadas para contrastarlas con las que posee la Red ecuatoriana, luego se revisan los estndares que todo Seguro de Depsitos debe cumplir para funcionar eficazmente, segn las recomendaciones de los organismos internacionales especialistas en la materia, para con la normativa legal vigente verificar si el Ecuador los cumple. De esta manera, en el acpite II.3 se analiza la eficiencia de la RSF y en particular del seguro de depsitos ecuatoriano, a travs del cual se pone de manifiesto las deficiencias en su diseo. De la investigacin realizada se determin que el seguro o garanta de depsitos en Ecuador no tiene reaseguro, al considerar que probablemente un reaseguro sera una herramienta financiera que estabilizara los resultados del seguro de depsitos, en el acpite III nos cuestionamos si sera recomendable o no contar con un reaseguro, para contestar dicha cuestin se analizan los requisitos necesarios que hacen reasegurable un riesgo determinado. Finalmente en el acpite IV se presentan las conclusiones finales, producto de la investigacin y en el acpite V algunas recomendaciones especficas, con el objeto de que contribuyan en algo a la tarea de reformas pendiente, debiendo considerarse que el Estado y el sector privado tienen la urgente tarea de construir el marco institucional apropiado, para que el desempeo de las tareas de la Red de Seguridad Financiera, se efecten con eficiencia.

I. Naturaleza Jurdica del Seguro de Depsitos A fin de situarnos en el contexto adecuado, identificaremos la naturaleza jurdica del seguro de depsitos, a partir de las diferencias y similitudes que tiene con el contrato de seguro. En su concepcin general el seguro es un contrato aleatorio,1 mediante el cual la empresa de seguros asume directa o indirectamente o acepta y cede riesgos con base a primas.2 Por disposicin legal -artculo 3 de la Ley General de Seguros-, las empresas de seguros deben estar constituidas como sociedades annimas, debiendo someterse a las disposiciones constantes en la Ley General de Seguros, Cdigo de Comercio, Ley de Compaas, Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros y sus estatutos. Por su parte, el Seguro de Depsitos o Fondo de Garanta de Depsitos es concebido como un sistema de proteccin al ahorro y cuyos objetivos principales son dos: i) contribuir a la estabilidad del sistema financiero de un pas; y, ii) ante la quiebra de una institucin financiera, proteger de la prdida de sus depsitos a los pequeos depositantes que son los que, por lo general, tienen menor conocimiento financiero.3 Los Seguros de Depsitos se rigen por el instrumento legal de su creacin cuando son explcitos, algunos pases tienen un sistema de proteccin implcita, que surgen cuando los depositantes y otros acreedores esperan del Estado algn tipo de proteccin en caso de que una institucin financiera cerrara sus puertas por haber cado en insolvencia, su financiamiento es discrecional y depende de la habilidad del gobierno para disponer del presupuesto pblico.4
1 2

Art. 2163 Cdigo Civil, Codificacin 10, Suplemento del Registro Oficial 46 de 24 de junio de 2005. Art. 3 Ley General de Seguros, Codificacin 10, Registro Oficial 403 de 23 de noviembre del 2006. 3 As lo seala el Foro de Estabilidad Financiera, Gua para el Desarrollo de Sistemas Efectivos de Seguro de Depsitos, Mxico, 2001, p. 2 y en forma similar lo hace la Comunidad Andina de Naciones, Los Seguros de Depsitos en los Pases Andinos, Lima, Secretara General, 2.001, p. 11. 4 Al hablar de las formas de proteccin para los depositantes, as lo manifiesta el Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p. 8. 3

Es recomendable tener un sistema de garanta de depsitos que contar con una proteccin implcita, siempre que este se encuentre bien diseado y especifique claramente las obligaciones de los actores del sistema financiero de un pas, el lmite y alcance de decisiones, las caractersticas del seguro de depsitos y su funcionamiento, pues como lo seala el Foro de Estabilidad Financiera Los sistemas de seguro de depsitos no pueden ser efectivos si no existen leyes sobre la materia o si el rgimen legal se caracteriza por inconsistencias.5 Otra diferencia que se puede anotar es que en los seguros privados se identifican las siguientes partes: el asegurador -que en el caso ecuatoriano debe estar legalmente constituida como sociedad annima-; el asegurado que es la persona natural o jurdica que cede el riesgo con base en una prima que la paga peridicamente, en virtud del contrato suscrito y quien generalmente es el beneficiario, salvo acuerdo en contrario como ocurre en los seguros de vida que el beneficiario es distinto al asegurado. En el seguro de depsitos intervienen: las instituciones del sistema financiero privado, que son las que pagan la prima para asegurar -en la mayora de los pases obligatoriamente- los depsitos de sus clientes; la institucin que administra el seguro de depsitos, que es la que paga la garanta de los depsitos en el caso de quiebra de una institucin financiera; y el beneficiario de la garanta de depsitos es siempre el cliente de la institucin financiera. Como similitudes se puede sealar que tanto en el seguro en general como en el seguro de depsitos se pagan primas, que son la base que permite funcionar el sistema de aseguramiento y que en caso de una prdida, por parte del asegurado y/o beneficiario, ser la entidad administradora que asumi el riesgo la que cancele el seguro, conforme a las caractersticas respectivas.

Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p. 14. 4

Pero quizs la nota ms distintiva e importante de un seguro de depsitos es que forma parte de la Red de Seguridad Financiera de un pas, al ser uno de sus cuatro componentes.
() los otros tres componentes son: las normas de regulacin y supervisin bancaria (SB), usualmente bajo la responsabilidad de las superintendencias de bancos; el prestamista de ltima instancia (PUI), representado usualmente por los bancos centrales y los mecanismos de resolucin de las instituciones bancarias que han cado en dificultades de liquidez y/o solvencia (MR). Una de las lecciones ms importantes a nivel mundial, es que ningn componente aislado de la RSB puede funcionar correctamente si no tiene el apoyo de los otros tres ()6

A su vez la Red de Seguridad Financiera es uno de los componentes de la arquitectura del sistema financiero de un pas, los otros componentes son: las normas legales que regulan el sistema financiero, las instituciones de supervisin y control del sistema financiero, y las instituciones del sistema financiero privado. Cada uno de estos componentes debe cumplir altos estndares e interactuar armoniosamente, como requisito para contar con un sistema financiero estable y eficiente, que sea un instrumento del desarrollo econmico y social. De lo manifestado se puede concluir que el seguro de depsitos tiene sus caractersticas propias y por tanto una naturaleza jurdica distinta a la del contrato de seguro en general, es uno de los elementos imprescindibles de la Red de Seguridad Financiera de un pas y la forma que adopte depende del origen del mismo, debiendo sealar que en algunos pases cumple un rol mucho ms amplio que en otros que ms bien es limitado y consiste bsicamente en uno o varios fondos a ser utilizados en caso de que una institucin del sistema financiero privado se torne inviable.7 El inters del presente trabajo es analizar la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana y en especial uno de sus compones: el seguro o garanta de depsitos, elemento

6 7

Comunidad Andina de Naciones, 2.001, p.12. Mario Bergara, Jos Lisandro, Hacia la Explicitacin de un Fondo de Garanta para el Sistema Bancario Uruguayo, Montevideo, Centro Mundial de Investigacin para la Paz, Universidad para la Paz, 1998, p. 20. 5

necesario, pero no suficiente para la estabilidad del sistema financiero, con el fin de arribar a recomendaciones en concreto.

II. Red de Seguridad Financiera (RSF) La Red de Seguridad Financiera es el conjunto de instituciones, procedimientos y mecanismos, que tienen como fin prevenir y/o limitar el impacto de la cada de una o varias instituciones del sistema financiero privado. Un concepto ms amplio o detallado lo presenta Martn Naranjo, en un estudio realizado sobre redes de seguridad financiera e integracin regional:
La red de seguridad financiera consiste en un conjunto de mecanismos orientados a reducir la ocurrencia de quiebras por mal manejo bancario y, en consecuencia, disminuir las corridas masivas de depsitos y reducir la probabilidad de crisis financieras mediante: la disminucin de fallas de informacin, la promocin de disciplina de mercado, el diseo adecuado de mecanismos de deteccin y correccin temprana de dificultades y la concentracin de los costos de las quiebras bancarias en los accionistas y administradores en las instituciones bancarias, cuando estas ocurren inevitablemente. Asimismo, la red de seguridad financiera se encarga de preservar la proteccin al consumidor, la eficiencia del sistema financiero y la estabilidad del sistema de pagos, entre otros.8

Como ya lo habamos mencionado, la Red de Seguridad Financiera est compuesta por cuatro elementos:
1. 2. 3. 4.

Las normas de regulacin y supervisin bancaria. El prestamista de ltima instancia. El esquema o mecanismos de resolucin bancaria. El seguro de depsitos o esquema de garanta de depsitos.

La Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador9 en el Captulo I del Ttulo XII, seala como principios generales del sistema econmico la eficiencia, solidaridad, sustentabilidad y calidad, de ello se deduce que la responsabilidad en construir una RSF recae en primer lugar en el Estado, lo cual resulta lgico ya que de esa forma promueve la
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Martn Naranjo y otro, Temas relacionados con Redes de Seguridad Financiera e Integracin Regional en el contexto de la Comunidad Andina de Naciones (CAN), 2003. Registro Oficial 1 de 11 de agosto de 1998. 6

estabilidad financiera, sentando las bases para un desarrollo econmico sustentable, mitigando los efectos de la cada de instituciones financieras, situacin que de producirse impacta a toda la poblacin, especialmente a los sectores econmicamente menos favorecidos, no obstante, esta responsabilidad tambin recae en el sector privado, ya que como lo seala el Art. 245 de la Constitucin La economa ecuatoriana se organizar y desenvolver con la coexistencia y concurrencia de los sectores pblico y privado , siendo los accionistas y directores de las instituciones financieras los responsables primarios de la situacin individual de cada institucin. Los sectores descritos representan intereses diferentes y tienen distintas

responsabilidades, sin embargo existen intereses y responsabilidades comunes, como el desarrollo y estabilidad del sistema financiero. Para que la Red de Seguridad Financiera funcione adecuadamente se requiere que el Estado y el sector privado acten en forma conjunta y coordinada, si sus esfuerzos no se combinan armoniosamente el funcionamiento adecuado de la RSF se vera afectado.

II.1 Caractersticas adecuadas de la Red de Seguridad Financiera El objetivo principal de una Red de Seguridad Financiera es evitar la generacin de una crisis sistmica; es decir el colapso del sistema financiero, debido a la corrida del sistema por una liquidacin bancaria, evitando que la quiebra de una institucin contagie a otras instituciones y por ende se desate la crisis generalizada del sistema. Por ello las quiebras individuales deben ocurrir dentro de un mecanismo bien diseado y ordenado y la concentracin de las prdidas deben verificarse en los accionistas y administradores de las IFIS, de esta manera los banqueros actuarn prudentemente sin asumir riesgos excesivos y se reducen los costos potenciales de rescate pblico.

Lo anterior conlleva a otro objetivo, de las normas de regulacin y supervisin temprana, concebida dentro de la Red de Seguridad Financiera y que es disminuir al mximo la probabilidad de ocurrencia las quiebras individuales bancarias, mediante la creacin e imposicin de correctivos necesarios, a travs de un conjunto de mecanismos de detencin y correccin temprana de instituciones con problemas de liquidez e inclusive solvencia, por parte de los organismos de supervisin y control. El ejercicio de la disciplina de supervisin se puede lograr al cerciorarse de que se hace un seguimiento a los bancos en los aspectos de seguridad y solvencia, as como en cumplimiento de normas, y que cuando surgen problemas se aplican medidas correctivas rpidamente, incluyendo el cierre de bancos cuando sea necesario.10 Lo dicho conlleva a concluir que una Red de Seguridad Financiera adecuada provee de estabilidad al sistema financiero, reduciendo la ocurrencia de quiebras bancarias individuales, el contagio de las entidades en problemas a las instituciones financieramente solventes y por ende crisis sistmicas como efecto contagio, a travs de: () la disminucin de las fallas de informacin, la promocin de la disciplina de mercado, el diseo adecuado de mecanismos de detencin y correccin temprana de dificultades y la concentracin de los costos de las quiebras bancarias en los accionistas y administradores de las instituciones financieras.11 Para que cumpla los objetivos mencionados, la RSF debe tener algunas caractersticas o cualidades que segn el estudio realizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, Corporacin Andina de Fomento y Comunidad Andina de Naciones, son las siguientes: a. Clara definicin de objetivos, independencia y autonoma administrativa Resulta importante que las instituciones involucradas en la administracin de la Red de Seguridad Financiera, tengan claramente definidos, dentro del ordenamiento jurdico
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Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p.10. Comunidad Andina de Naciones, 2001, p. 17. 8

nacional, sus objetivos, as como importante es que tengan una verdadera independencia y autonoma administrativa, que debe reflejarse en su capacidad de gobernar las lneas base de su funcionamiento, dirigidas a cumplir con los objetivos que se les ha encomendado. Con una estructura adecuadamente definida se debe propender a que las instituciones acten de manera coordinada pero independiente y lejos de presiones polticas o de grupos de poder.
b.

Mecanismos explcitos y bien determinados de nombramiento y remocin de las autoridades de las instituciones que conforman la Red de Seguridad Financiera

Los mecanismos de nombramiento y remocin de autoridades de las instituciones de la RSF son elementos que se necesitan para apreciar el grado efectivo de independencia y autonoma de las mismas, pues tal independencia y autonoma, podran tomar una apariencia meramente formal si no se establecen mecanismos y requisitos especficos para el nombramiento y remocin de autoridades, por ejemplo, si las autoridades de la Superintendencia de Bancos pudieran ser removidas por alguna instancia del Poder Ejecutivo, a discrecin sin causales especficas, la independencia de la Superintendencia se vera seriamente afectada, an cuando esta tenga rango constitucional. c. Mecanismos adecuados de coordinacin y asignacin de responsabilidades Para que la Red de Seguridad Financiera funcione acorde a sus objetivos, un alto grado de coordinacin y traspaso de informacin entre las instituciones que la conforman es lo ptimo. Esta coordinacin no necesariamente tiene que ser explcita para que funcione, sin embargo, dada la experiencia de nuestro pas, lo recomendable sera un mandato expreso en el marco legal con determinacin especfica y delimitada de las respectivas responsabilidades y alcances y la obligatoriedad en la cooperacin mutua, para alcanzar los objetivos individuales y conjuntos insertos dentro de la RSF.

d. Mecanismos de rendicin de cuentas claros y efectivamente implementados Los mecanismos de rendicin de cuentas tratan de prevenir a que las instituciones se vean expuestas fcilmente a presiones polticas o de grupos de poder. La experiencia nacional nos ha enseado que estos mecanismos son efectivos solamente si se encuentran claramente definidos en la norma legal que corresponda a cada institucin, debiendo constar su propsito y alcance. En el caso de las entidades que conforman la RSF se recomienda que las rendiciones de cuentas se efecten peridicamente, con una frecuencia determinada y cada vez que ocurran problemas en instituciones financieras a las que deba imponrseles algn tipo de accin correctiva, siempre y cuando su divulgacin sea prudente evitando los rumores que podra llevar a una corrida innecesaria de depsitos. e. Utilizacin limitada de la funcin del prestamista de ltima instancia Las crisis financieras acaecidas en Amrica Latina han dejado como leccin que la funcin de los bancos centrales como prestamistas de ltima instancia debe restringirse a apoyar necesidades estrictas de liquidez y de muy corto plazo, adems su acceso debe estar sujeto a tasas de inters por encima del mercado y estar respaldado por un colateral de alta calidad. Los prstamos de liquidez del Banco Central no deben usarse para rescatar a bancos insolventes, inviables (bail-out), como ocurri a finales de la dcada de los 90 en el Ecuador. No debe perderse de vista, que la utilizacin del prestamista de ltima instancia debe ser apropiada para el efectivo funcionamiento del seguro de depsitos y en general de la RSF. f. Evitar la discrecionalidad y garantizar la equidad en la aplicacin de las normas

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El conferir a determinada autoridad la facultad de aplicar normas discrecionalmente, puede acarrear consecuencias adveras al funcionamiento de la Red de Seguridad Financiera, como la aplicacin de la normativa distinta a tal o cual institucin financiera privada, por ello lo recomendable es que cada una de las funciones de la Red de Seguridad Financiera, los causales de su aplicacin, el procedimiento a seguirse, estn manifiestamente detalladas en el marco legal. g. Minimizar los problemas de informacin con el fin de incentivar la disciplina de mercado La disciplina de mercado solo puede funcionar si los depositantes y otros acreedores tienen suficiente informacin sobre el estado financiero de las instituciones financieras (IFIS). Para hacer realidad la disciplina de mercado se han utilizado mecanismos como la obligatoriedad y publicidad de las calificaciones de riesgo de las instituciones financieras; la obligatoriedad de publicar sus estados financieros auditados y las sanciones a los auditores en caso de detectarse auditorias fraudulentas; la obligatoriedad de las superintendencias de bancos y de los bancos centrales de informar al pblico sobre la situacin del sistema financiero en general y proveer de informacin financiera a las IFIS; la necesidad de contar con acciones correctivas tempranas eficaces; la obligatoriedad de que las IFIS publiquen las tasas de inters activas y pasivas por cada producto financiero. h. Minimizar la representacin privada en las instituciones de la RSF La recomendacin va encaminada a que se debe evitar la inclusin de representantes de las instituciones financieras privadas en los rganos de direccin o de asesores de los bancos centrales, superintendencias de bancos y seguros de depsitos, a fin de evitar un potencial conflicto de intereses o decisiones impropias.

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II.1.1 Situacin Actual de la RSF en el Ecuador Con lo sealado, cobra relevancia analizar las caractersticas de la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana, con el objeto de determinar si se compadecen con las recomendaciones internacionalmente aceptadas: 1. Instituciones que administran la Red de Seguridad Financiera Las instituciones que administran la Red de Seguridad Financiera en el Ecuador son: el Banco Central del Ecuador (BCE), la Superintendencia de Bancos y Seguros (SBS) y la Agencia de Garanta de Depsitos (AGD).

Independencia y Autonoma Administrativa.- El BCE () persona jurdica de derecho pblico con autonoma tcnica y administrativa ().12 La SBS organismo tcnico () con autonoma administrativa, econmica y financiera y personera jurdica de derecho pblico ().13 La AGD se crea como () entidad de derecho pblico, autnoma, dotada de personalidad jurdica propia ().14

Objetivos.- El BCE tiene como funciones, establecer, controlar y aplicar las polticas monetaria financiera, crediticia y cambiaria del Estado; la

Superintendencia de Bancos, tiene a su cargo la vigilancia y el control de las instituciones del sistema financiero pblico y privado, as como de las compaas de seguros y reaseguros, determinadas en la Constitucin y en la Ley; por su parte la AGD tiene como objetivo pagar los depsitos garantizados de los clientes de las instituciones financieras y en proceso de saneamiento, de manera eficiente y oportuna, aplicando tcnicas de solucin ms convenientes, que comporten menor costo posible para el Estado, con estricto apego a la ley. 15
12

Art. 261 de la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, en concordancia con el Art. 50 de la Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado 13 Art. 222 de la Constitucin Poltica de la Repblica del Ecuador, en concordancia con el Art. 171 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 14 Art. 22 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. 15 Conforme lo determina la Constitucin Poltica de la Repblica, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado y Estatuto Orgnico de la AGD, respectivamente. 12

Mecanismos de Nombramiento y Remocin de Autoridades.- El directorio del Banco Central se integrar con cinco miembros propuestos por el Presidente de la Repblica y designados por la mayora de los integrantes del Congreso Nacional, ejercern sus funciones por un perodo de seis aos, con renovacin parcial cada tres aos. Los miembros del directorio elegirn de su seno al presidente, para que desempee sus funciones durante tres aos, tendr voto calificado en las decisiones del organismo. La remocin de los miembros del directorio ser propuesta por el Presidente de la Repblica y resuelta por las dos terceras partes de los integrantes del Congreso Nacional. El Gerente General, que es el representante legal del BCE, ser nombrado y removido por el directorio, para un perodo de cuatro aos. 16 El Superintendente de Bancos ser elegido por el Congreso Nacional con el voto de la mayora de sus miembros, de una terna enviada por el Presidente de la Repblica, para su destitucin se requiere de juicio poltico solicitado por una tercera parte del Congreso, el que podr destituirlo por el voto de la mayora de sus miembros.17 La AGD se encuentra gobernada por un Directorio compuesto por el Ministro de Economa y Finanzas, quien lo presidir, un representante personal del Presidente de la Repblica, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador elegido por ste y un representante de la ciudadana designado por el Presidente de la Repblica, el Gerente General es designado por el directorio, mediante decisin unnime y puede ser removido por ste.18

Mecanismos de Coordinacin y Asignacin de Responsabilidades.- Existe una instancia formal de coordinacin para las funciones de supervisin, principalmente bajo responsabilidad de la Superintendencia de Bancos y Seguros, sta es la Junta

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Art. 262 de la Constitucin Poltica y Arts. 58, 61, 67 y 69 de la Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado respectivamente. 17 Art. 223 de la Constitucin Poltica de la Repblica 18 Art. 22 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. 13

Bancaria gobernada por un Directorio compuesto por el Ministro de Economa y Finanzas, quien lo presidir, un representante personal del Presidente de la Repblica, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador elegido por ste y un representante de la ciudadana designado por el Presidente de la Repblica. La Junta Bancaria es la encargada de formular las polticas de control y de supervisin del sistema financiero, incluyendo el establecimiento y liquidacin de instituciones financieras. Sus resoluciones, una vez publicadas en el Registro Oficial tienen fuerza de ley. 19 Por otro lado el Directorio del Banco Central podr sesionar a pedido del Ministro de Economa y Finanzas o a pedido del Superintendente de Bancos y Seguros, quienes podrn asistir si lo consideraren conveniente y tendrn derecho a voz ms no a voto. 20 Igualmente, como ya lo habamos mencionado, el directorio de la AGD esta conformado por el Ministro de Economa y Finanzas, un representante personal del Presidente de la Repblica, un miembro del Directorio del Banco Central del Ecuador y un representante de la ciudadana.

Rendicin de Cuentas.- El Banco Central del Ecuador presentar a su Directorio y al Superintendente de Bancos y Seguros un informe mensual sobre su situacin financiera.21 El Banco Central del Ecuador editar la memoria anual y el boletn de la Institucin.22 La memoria anual debe ser remitida al Presidente de la Repblica y al
Congreso Nacional.23 La Superintendencia de Bancos y Seguros debe elaborar una memoria que contenga el detalle de las principales labores realizadas por la institucin y un resumen de datos de la situacin econmica de las instituciones controladas, relacionados

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Arts. 174, 175 y 217 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Art. 64 Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado. 21 Art. 56, Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado. 22 Art. 74, Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado. 23 Art. 67, Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado. 14

con el ejercicio del ao anterior y remitirla al Congreso Nacional.24 Por otro lado, no existe norma legal expresa que disponga, de una u otra manera, rendir cuentas a la AGD.

Prestamista de ltima Instancia (PUI).- En enero del ao 2000 se decidi aplicar un esquema de dolarizacin, con el nuevo esquema monetario se elimin la funcin del Banco Central como prestamista de ltima instancia, a pesar de ello el esquema legal vigente contempla determinados mecanismos que, de algn modo han sido diseados para reemplazar la funcin de prestamista de ltima instancia que vena cumpliendo el BCE. Estos mecanismos si bien no funcionan como fuentes

contingentes directamente relacionadas con la garanta de depsitos, son fuentes alternativas de recursos para enfrentar eventuales estados de iliquidez. Son fuentes alternativas de liquidez del Sistema Nacional de Pagos, con el siguiente orden de acceso: a) lneas bilaterales de crdito: mecanismo a travs del cual las instituciones del sistema financiero nacional registran, en forma electrnica, en el Banco Central del Ecuador las lneas de crdito global y los cupos por tipo de operacin, a favor de otras instituciones del sistema financiero para cubrir requerimientos de liquidez derivados de su participacin en los sistemas de pago operados por el Banco Central del Ecuador. Tambin pueden participar, como prestamistas, instituciones financieras internacionales, que debern ser bancos corresponsales del Banco Central del Ecuador en el extranjero; b) operaciones de mercado abierto: realizadas por el Banco Central del Ecuador, con cargo a las reservas de libre disponibilidad del sistema de operaciones, a travs de los siguientes mecanismos: i) emitir y colocar ttulos del Banco Central del Ecuador (TBC) a plazos no mayores a 360 das; ii) emitir y colocar obligaciones del Banco Central del Ecuador (OBC) en plazos mayores a 360 das; y, iii) realizar operaciones de reporto en dlares de los Estados Unidos de Amrica, con bancos,
24

Art. 175 y 179, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 15

sujetos a la obligacin de encaje, exclusivamente con ttulos valores emitidos o avalados por el Estado a travs del Ministerio de Economa y Finanzas. 25 c) fondo de liquidez: de participacin obligatoria, por parte de las instituciones financieras sujetas a encaje, mediante el aporte inicial en efectivo equivalente al 1% de los depsitos sujetos a encaje y de los depsitos de igual naturaleza efectuados en las entidades offshore. El fondo de liquidez se encuentra constituido bajo la forma de fideicomiso mercantil de inversin;26 d) otras fuentes alternativas que el Banco Central pueda ejecutar: para proveer recursos de disponibilidad inmediata a las instituciones financieras.

Discrecionalidad y equidad en la aplicacin de normas.- Sobre este punto, en primera instancia es necesario referirse a la aplicacin de normas correctivas tempranas, cuya aplicacin es una atribucin de la Junta Bancaria, pero no estn claramente definidas en la ley, lo cual deja un amplio margen de discrecionalidad. La Ley General de Instituciones del Sistema Financiero dispone que cuando una institucin del sistema financiero no cumple con las resoluciones de la Junta Bancaria y las disposiciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros, especialmente referidas al patrimonio tcnico requerido, el Superintendente exigir y aprobar los programas de regularizacin que fueren necesarios y dispondr medidas de carcter preventivo y correctivo que sean necesarias.27 Como fuetes alternativas de recursos de corto plazo se pueden anotar las que constan en la Codificacin de las Resoluciones del Banco Central ya citadas: lneas bilaterales de crdito; operaciones de mercado abierto; fondo de liquidez; y, otras fuentes alternativas que el Banco Central pueda ejecutar. Sobre el pago de la garanta de

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Codificacin de Resoluciones del Banco Central del Ecuador Codificacin de Resoluciones de la Superintendencia de Bancos y Seguros y de la Junta Bancaria, Ley de Regulacin del Costo Mximo Efectivo del Crdito. 27 Arts. 142 y siguientes, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 16

los depsitos debe sealarse que la Agencia de Garanta de Depsitos en un principio extendi una garanta universal de depsitos, la cual se reducira gradualmente: i) en el segundo ao de promulgada la ley la garanta se reducira a un 50%, pero no menor a ocho mil dlares; ii) al tercer ao a un 25% pero no menor a ocho mil dlares; y, iii) a partir del cuarto ao la garanta sera de ocho mil dlares. Sin embargo, actualmente, esas disposiciones se encuentran derogadas y la garanta se extiende a 4 veces el valor PIB per cpita.28 En cuanto a la prelacin de acreedores en los casos de IFIS intervenidas y en proceso de liquidacin, la prelacin existe para los casos de liquidacin de la IFI:
Art. 167.- En la liquidacin de una institucin del sistema financiero privado, constituyen crditos privilegiados de primera clase, con preferencia an sobre los hipotecarios, los siguientes, en el orden que se determina: a) Las obligaciones, acreencias o pasivos de la institucin financiera garantizados de conformidad con la ley y los pagos realizados por este concepto por el Estado, directamente o a travs de la Agencia de Garanta de Depsitos, o por cualquier institucin o agencia establecida para el efecto mediante la ley; b) Las costas judiciales que se causen en inters comn de los acreedores; c) Los que se adeuden a los trabajadores por salarios, sueldos, indemnizaciones, fondos de reserva y pensiones jubilares con cargo al empleador, hasta por el monto de las liquidaciones que se practiquen en los trminos del Cdigo del Trabajo, y las obligaciones para con el Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social derivadas de las relaciones laborales; d) Los que se adeuden por impuestos, tasas y contribuciones; y, e) Las obligaciones por depsitos y captaciones del pblico, cualquiera sea su modalidad, siguiendo los criterios que fije la Junta Bancaria a fin de privilegiar el cobro de los depositantes pertenecientes a los grupos vulnerables y de la tercera edad; y, de cuantas menores. Luego se atendern los otros crditos, de acuerdo al orden y forma determinados en el Cdigo Civil. Los accionistas y administradores, las personas naturales y jurdicas vinculadas, tanto por sus acciones como por cualquier otro tipo de acreencia, cobrarn sus acreencias exclusivamente al final de la liquidacin y en el remanente, si lo hubiera ().29

Los mecanismos de resolucin en la liquidacin de las instituciones que han cado en dificultades, se encuentran establecidos en la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, sin embargo permiten la aplicacin de decisiones
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Art. 21 Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. El Banco Central del Ecuador, mediante oficio No. DGE-047-07 de fecha 18 de enero del 2007, comunic a la AGD,

que el producto interno bruto per cpita para el ao 2006, registr un valor nominal de tres mil cincuenta dlares de los Estados Unidos de Norteamrica (US$ 3,050), por lo que la AGD public que el valor mximo de la garanta de los depsitos por persona natural o jurdica es de doce mil doscientos dlares de los Estados Unidos de Norteamrica (US$ 12.200).
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Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 17

discrecionales por parte de las autoridades de control y son soluciones que no prevn frmulas de resolucin rpida, son mecanismos de resolucin largos y que por ende resultan costosos. No existe disposicin legal explcita en la aplicacin de la alternativa de menor costo en los mecanismos de resolucin. La ley dispone el fuero de Corte Superior, como el nico mecanismo de proteccin jurdica para los funcionarios directivos de las instituciones que administran la RSF por las decisiones en el ejercicio de sus funciones.

Manejo de la Informacin.- Sobre la obligatoriedad en la informacin, cabe sealar que las IFIS estn obligadas a disponer de calificaciones de riesgo y hacerlas de conocimiento pblico;30 la Superintendencia de Bancos deber publicar la calificacin de riesgo en la prensa a nivel nacional, dentro de los diez primeros das de cada trimestre; las IFIS publicarn para circulacin nacional, los estados de situacin, prdidas y ganancias, posicin de patrimonio tcnico e indicadores de liquidez, solvencia, eficiencia y rentabilidad, que muestren su situacin y la del grupo financiero, de conformidad con las normas establecidas por la Superintendencia de Bancos, al cierre de cada ejercicio al 31 de diciembre, y por lo menos cuatro veces al ao, en las fechas que determine la Superintendencia; 31 adems debern poner permanentemente a disposicin del pblico folletos informativos referentes a su situacin econmica y financiera, incluyendo balance de situacin y estado de prdidas y ganancias, relacionados al menos con el trimestre inmediato anterior.32 Por su parte el BCE publicar mensualmente las cifras correspondientes a los indicadores ms importantes de la situacin monetaria, financiera, crediticia y cambiaria del pas.33 Sobre las Normas de Regulacin

30 31

Art. 180, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. Art. 78, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 32 Art. 81, Ley General de Instituciones del Sistema Financiero. 33 Art. 74, Ley Orgnica de Rgimen Monetario y Banco del Estado. 18

Auditora Externa de las IFIS, cabe sealar que en el captulo II del ttulo VIII de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, se establecen con detalle, las normas para la contratacin de auditores externos.

Representacin Privada.- En la Junta Bancaria y en el Directorio de la AGD, hay representantes del Presidente de la Repblica, por lo que existe representacin privada y al no existir prohibicin expresa, los banqueros pueden formar parte de esos directorios.

II.2 Caractersticas adecuadas del Seguro de Depsitos Es preciso sealar que el Foro de Estabilidad Financiera (FSF por sus siglas en ingls) encarg a grupos de trabajos multinacionales, el desarrollo de frmulas que faciliten el diseo de polticas y el mejoramiento de la eficacia de los sistemas de seguros de depsitos, el estudio concluy con una gua internacional para instaurar o construir sistemas eficaces de seguros de depsitos, la misma que fue aprobada en Londres, en septiembre de 2001. La gua del FSF se enmarca en tres conclusiones generales, la primera que un seguro de depsitos explcito y limitado es preferible a una proteccin implcita, ya que as se define expresamente las obligaciones para con los depositantes y acreedores, restringiendo la posibilidad de adoptar decisiones discrecionales proclives a actos arbitrarios; la segunda se refiere a que un seguro de depsito debe construirse adecuadamente, tener una administracin apropiada y su estructura y operacin debe ser conocida y entendida por el pblico; y tercera es que la funcin del seguro de depsitos debe formar parte de una Red de Seguridad Financiera bien diseada, y apoyada en un marco slido de regulacin y supervisin bancaria. La Asociacin Internacional de Aseguradores de Depsitos (IADI, por sus siglas en ingls) fue creada como producto del estudio reseado en el prrafo anterior, a partir del cual se hicieron los esfuerzos para conformarla, siendo constituida bajo la ley de suiza, el

19

06 de mayo de 2002, como una organizacin sin fines de lucro, con domicilio en el Banco de Pagos Internacionales, en Basilea, Suiza. El objetivo del IADI es contribuir a la estabilidad de los sistemas financieros, mediante la promocin de la cooperacin internacional en el campo de seguro de depsitos y estimular una amplia relacin internacional entre aseguradores de depsitos y otros interesados. La Comunidad Andina, considerando que para conformar un mercado comn es necesario dedicar esfuerzos, para reforzar la estabilidad de los sistemas financieros nacionales, con el apoyo econmico del BID, tom la iniciativa de realizar un estudio para reforzar los seguros de depsitos financieros, el estudio termin en el ao 2001. Con base en las recomendaciones del FSF, IADI y CAN pasaremos a analizar las caractersticas particulares adecuadas de un seguro de depsitos, mientras que en la seccin anterior se identificaron las caractersticas generales de la RSF. a. Minimizacin de Riesgos Las prcticas internacionales recomiendan minimizar tres tipos de riesgos que resultan de la naturaleza del seguro de depsitos: riesgo moral, riesgo de seleccin adversa y riesgo de agencia.34 Pero no solo se debe propender a minimizar esos riesgos, sino que adems el seguro de depsitos debe garantizar la credibilidad y eficiencia en su funcionamiento. Minimizar el riesgo moral (moral hazard).- El problema de riesgo moral (moral hazard) se manifiesta en la prdida de incentivos para que los depositantes ejerzan disciplina de mercado sobre las actividades bancarias, pues al saber que sus depsitos estn protegidos, pueden perder el inters en monitorear la calidad de los bancos, as mismo, el moral hazard se manifiesta tambin en los incentivos que un seguro de depsitos da a los bancos para que tomen excesivos riesgos, al percibir que existen recursos del seguro de depsitos disponibles para rescatar bancos en problemas, y el moral hazard, tambin afecta
34

Sobre este tema, un discusin detallada se puede encontrar en Guillan Garca, Deposit Insurance and Crisis Management, IMF Workig Paper, 2000. 20

a las autoridades bancarias, ya que al disminuir su temor por corridas bancarias, pueden relajar la prctica de supervisin y control. Es la presencia de los problemas de riesgo moral lo que hace tan importante el diseo apropiado de un seguro de depsitos. Internacionalmente se identifican tres caractersticas del seguro de depsitos, que minimizan el riesgo moral: i) El seguro de depsitos debe ser explcito, pues la experiencia ha comprobado, que la existencia de seguros de depsitos implcitos ha contribuido a la emergencia de crisis bancarias, ya que se ha asumido que las autoridades estatales rescatarn a los bancos en problemas, lo que se ha agravado cuando la historia confirm que las autoridades han rescatado bancos repetidamente, ya que el razonamiento fue que su quiebra afectara gravemente al resto del sistema (la denominada teora del to big to fail),35 por ello la recomendacin internacional es reglas transparentes y carentes de ambigedad. ii) Cobertura del seguro, baja y limitada a cierto tipo de depsitos, los responsables de formular las polticas deben definir claramente en la ley los depsitos que pueden ser sujetos a seguro, una vez que se ha determinado el alcance, se podr establecer el nivel de cobertura, lo que debe hacerse teniendo en cuenta la relacin entre el nivel de cobertura y el riesgo moral, esto se puede hacer mediante el anlisis de datos relevantes, como la informacin estadstica que describa la distribucin por montos de los depsitos en bancos, sobre este tema las prcticas de los organismos internacionales recomiendan que el monto mximo se determine en funcin de cubrir una proporcin elevada del nmero de cuentas, a la vez que se cubra una proporcin baja del valor total de los depsitos. El Foro de Estabilidad Financiera opina que Dada la importancia de limitar efectivamente la cobertura y de contribuir a la estabilidad del sistema financiero, as como de mantener los

35

Como el caso del Banco Continental y el Filanbanco en Ecuador. 21

requerimientos de informacin en un nivel razonable, es preferible aplicar un seguro de depsitos por depositante y por banco.36 iii) Para determinar el pago del seguro de depsitos en caso de quiebra de un banco se debe restar cualquier prstamo en mora que tenga el depositante de los depsitos cubiertos, lo que resulta lgico, ya que si un depositante es a la vez deudor moroso del banco, se debe deducir el valor del prstamo moroso de los depsitos asegurados, no as si el deudor del banco est al da en sus obligaciones, ya que obligarlo a cancelar en su totalidad una deuda en cuyas cuotas se encuentra al da, puede colocarlo en una situacin financiera complicada. De esta manera se incentiva el servicio de deudas. iv) Establecer penalizaciones a bancos que paguen tasas de inters excesivas a los depsitos asegurados, de esta manera se evita la competencia entre bancos en problemas para obtener fondeo barato, aunque no sea la frmula perfecta. Minimizar el riesgo de seleccin adversa.- Este riesgo se origina cuando existen caractersticas en el seguro de depsitos que inducen a que solo los bancos dbiles se unan al sistema, estas caractersticas son dos: que la prima que se cobre a los bancos no este ajustada por riesgo y/o que la inscripcin de los bancos al seguro de depsitos sea voluntaria. Por ello la prima debe estar ajustada por riesgo, hay una variedad de mtodos para evaluar este riesgo y el seguro debe ser obligatorio para todas las instituciones que conforman el sistema financiero privado de un pas, pues caso contrario puede aumentar la fragilidad del sistema bancario ya que los depositantes, pueden verse atrados hacia los bancos asegurados que tendern a ser los ms dbiles del sistema. Minimizar el riesgo de agencia.- Se presenta cuando los participantes en el sistema de seguro de depsitos representan sus propios intereses en lugar de los intereses de aquellos para quienes trabajan, por ejemplo cuando el seguro de depsitos representa los intereses de los bancos y no de los depositantes. Para ello se requiere recordar las siguientes
36

Foro de Estabilidad Financiera, 2001, p. 23. 22

recomendaciones: la autonoma o independencia institucional del seguro de depsitos, evitar que los banqueros participen en las decisiones del seguro de depsitos y la coordinacin efectiva entre todas las instituciones que conforman la Red de Seguridad Financiera, sin que esto afecte las responsabilidades claras de cada institucin por separado. b. Credibilidad y Eficiencia Para que un fondo de seguro de depsitos sea creble se debe probar que funciona rpida y eficientemente cuando se requiera que pague a depositantes cubiertos luego de la quiebra de un banco, lo que implica contar con procedimientos claros y definidos para que el fondo pueda pagar rpidamente a los depositantes despus de anunciada pblicamente la intervencin por la quiebra de un banco. Pero tampoco ser creble sino es slido

financieramente, para ello deber establecer una meta de recursos que permita al fondo tener recursos suficientes continuamente, para cubrir pagos en tiempos normales; as como tambin contar con la posibilidad de un fondeo externo (back up); y, realizar un manejo adecuado en la inversin de los recursos disponibles del fondo de seguros de depsitos, siendo el bajo riesgo de los activos, el principal criterio de inversin.
c.

Mandatos claramente definidos

No existe un conjunto de mandatos adaptable a todos los aseguradores de depsitos, pues tienen funciones que van desde restringidos, los llamados sistemas de caja de pagos, hasta aquellos con responsabilidades y poderes amplios, con una gran variedad de combinaciones intermedias. As en el un extremo podemos encontrar a Estados Unidos de Norteamrica, donde la Federal Deposit Insurance Corporation tiene una gran estructura, tiene a su cargo la cobertura del seguro de los depsitos, pero tambin tareas de supervisin y resolucin bancaria. En el otro extremo est Chile donde no existe un sistema de seguro propiamente dicho, sino que tiene un esquema de resolucin especfica,

23

y Bolivia, donde el Fondo de Reestructuracin Financiera es simplemente una cuenta en el Banco Central y sin personera jurdica. El Comit de Basilea seala:
En numerosos pases, el marco para la proteccin sistmica incluye un sistema de seguro de depsito o fondo de garanta. Siempre y cuando se haya diseado cuidadosamente, para limitar el riesgo moral, este tipo de sistema puede contribuir a reforzar la confianza del pblico en general en el sistema y limitar as el contagio de tensiones entre bancos.37

La definicin formal de las funciones del asegurador de depsitos, aclara el papel del seguro de depsitos dentro de la Red de Seguridad Financiera, la claridad de su objeto refuerza la estabilidad del sistema financiero y contribuye tanto al buen gobierno como a una mejor rendicin de cuentas. d. Interrelacin entre los integrantes de la RSF Compartir informacin, asignar poderes y responsabilidades, as como coordinar las acciones entre los encargados de las diferentes funciones de la RSF es complejo y debe ser establecido de manera clara y explcita. e. Informacin al pblico Para que un sistema de seguro de depsitos sea eficaz es esencial que el pblico este informado de sus beneficios y limitaciones, la experiencia a nivel internacional ha enseado que se necesitan publicar regularmente las caractersticas de un seguro de depsitos para que su credibilidad se pueda mantener y fortalecer. Se debe seleccionar estrategias que cumplan con los objetivos establecidos en el programa de informacin, incluyendo la difusin de informacin que promueva y facilite el entendimiento del sistema de seguro de depsitos en su globalidad; as como tambin informacin que restablezca la confianza en el sector bancario. Y en el caso de que ocurra una quiebra bancaria, el programa de informacin debe contener las directrices para presentar las reclamaciones y recibir reembolsos.
37

Comit de Basilea, Principios Bsicos para una Supervisin Bancaria Eficaz, 2006. 24

II.2.1 Situacin Actual del Seguro de Depsitos en el Ecuador A partir de lo sealado, corresponde analizar el sistema de seguro o garanta de depsito ecuatoriano, a fin de divisar si cumple con los estndares internacionales:

Objetivos realistas, capacidad de la cobertura y obligatoriedad de la participacin de las IFIS.- El seguro de depsitos es obligatorio para todas las instituciones del sistema financiero, pues la ley establece, que todas las instituciones financieras privadas, para la cobertura del seguro de depsitos, deben aportar el 6.5 por mil anual, sobre el promedio de los saldos de los depsitos, ms la prima por riesgo diferenciada, que nunca se ha cancelado.38 Sobre la cobertura cabe sealar que en un principio era universal incluyendo depsitos interbancarios, offshore y otros pasivos de las IFIS, como garantas bancarias, crditos de comercio exterior y otras. Sin embargo, actualmente se garantiza el saldo de los depsitos, con los correspondientes intereses calculados hasta el da de pago, hasta un valor equivalente a cuatro veces el PIB per cpita, por persona natural o jurdica.39

Ajuste de la prima por riesgo.- En el artculo innumerado, despus del Art. 21 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera, agregado por Art. 2 de Ley No. 60, publicada en Registro Oficial, Suplemento 503 de 28 de Enero del 2002 se dispone:
Art. ...- El seguro de la Agencia de Garanta de Depsitos no tendr costo alguno para el depositante, pero si tendr un costo diferenciado para cada institucin del sistema financiero de acuerdo con el resultado de la calificacin de riesgo que, obligatoria y trimestralmente, ser realizado por las calificadoras de riesgos que autorice la Superintendencia de Bancos, o por aquellas que legalmente estn operando en el pas y que se encuentren inscritas en el Registro de Mercado de Valores, los cuales debern registrarse en la Superintendencia de Bancos de acuerdo con las regulaciones que para el efecto expida la Junta Bancaria. ()

38 39

Art. 29, literal a), Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. Art. 21, Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. 25

Y en el literal a) del artculo 29, de la referida ley se seala como uno de los recursos de la AGD, la prima por riesgo diferenciada que determine el Directorio de la Agencia de Garanta de Depsitos, sobre la base de las calificaciones de riesgo efectuadas por calificadoras de riesgo calificadas o registradas por la Superintendencia de Bancos. No obstante, pese a las disposiciones legales citadas, la prima por riesgo diferenciada nunca ha sido cancelada.

Aplicacin de reaseguros, coaseguros o deducibles.- La ley ecuatoriana no

establece la obligatoriedad de cotar con reaseguros, coaseguros o deducibles.

Compensacin entre la garanta de depsitos y las deudas en estado de mora.- La

compensacin entre crditos y deudas se encuentra establecida en la ley.

() Aquellos deudores que mantengan crditos vencidos e impagos en las instituciones financieras en liquidacin y, al mismo tiempo tengan depsitos a los que se refieren las letras a) y b) del artculo 51 de la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero, u otros pasivos no patrimoniales, previamente, debern pagar los crditos adeudados o compensarlos con sus depsitos y, en caso de existir saldos a su favor, stos sern cubiertos por la garanta prevista en esta ley, de conformidad con el cronograma que establezcan las autoridades pertinentes (...).40

Meta de recursos del fondo de seguro de depsitos.- No existe una meta de

recursos. El 76% de los aportes que las instituciones financieras han realizado al mencionado fondo, han sido destinados al pago de la garanta de depsitos de la banca quebrada,41 el fondo que actualmente existe, resulta insuficiente para la cobertura de la garanta.

Exclusin de la garanta de depsitos.- No estn cubiertos con la garanta los depsitos en entidades offshore, tampoco estn cubiertos los que pertenezcan a quienes tengan crditos vinculados, o a las personas naturales o jurdicas que tengan crditos castigados o calificados con E, en las instituciones financieras a la fecha de cobro por parte del depositante, segn conste del informe que deber elaborar la Superintendencia de Bancos, ni aquellos que hubieren sido pactados con

40 41

Art. 21, inciso 3 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. Segn informacin suministrada por la Auditoria General Interna de la AGD, 2006. 26

una tasa de inters mayor a la de las operaciones pasivas de los bancos privados ms un punto porcentual, publicada por el Banco Central del Ecuador.42

Existencia de polticas de inversin de los recursos del seguro de depsitos.- No existen polticas de inversin.

II.3 Eficiencia de la Red de Seguridad Financiera y en particular del Seguro de Depsitos, en el Ecuador En cuanto a la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana en su conjunto podemos sealar que no existen trabas legales para que la autoridad disponga la implementacin de acciones correctivas tempranas, sin embargo existe un amplio margen de discrecionalidad en la toma de decisiones, lo que por un lado deja la puerta abierta para tomar decisiones arbitrarias y por otro, puede ser un gran desinsentivo para las autoridades, ya que no existe la suficiente proteccin jurdica para los tomadores de decisiones, siendo la nica proteccin el fuero de Corte Superior, este tipo de proteccin en la actualidad es susceptible de interferencia de intereses y en varios de los casos los jueces no poseern los conocimientos tcnicos suficientes que se requiere para fallar en casos complejos. En la prctica, no existe libertad ni independencia de accin por parte de los administradores de la RSF: Ministerio de Economa y Finanzas, Banco Central del Ecuador, Superintendencia de Bancos y Agencia de Garanta de Depsitos. Por otro lado los mecanismos de coordinacin y asignacin de responsabilidades entre los integrantes de la RSF son deficientes. La rendicin de cuentas es una exigencia ubicua en el mundo de la poltica democrtica, su misin est en reducir las incertidumbres del poder, limitar sus arbitrariedades, prevenir y remediar sus abusos, volver predecible su ejercicio, mantenerlo dentro de ciertas normas y procedimientos preestablecidos. En el ordenamiento jurdico
42

Art. 21, inciso 4 de la Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera. 27

ecuatoriano se observan normas que disponen la rendicin de cuentas ante el Congreso Nacional y Presidente de la Repblica respectivamente, sin embargo se limitan a un mero acto publicitario de algunas, no todas, las labores realizadas durante un perodo por parte del Banco Central y de la Superintendencia de Bancos y Seguros, y no existe norma que disponga rendir cuentas a la AGD. Sobre la obligatoriedad en la informacin cabe sealar que la mayor deficiencia se debe a que no se han buscado los mecanismos apropiados para que el pblico se encuentre informado, pues en su mayora no tienen conocimiento de que sus depsitos poseen una garanta, cul es la cobertura y su lmite ni el procedimiento a seguirse en caso de la quiebra individual de un banco, esta desinformacin del depositante podra incentivar conductas de riesgo moral. No existe mandato legal explcito que obligue a buscar y encontrar el mtodo de resolucin de menor costo, lo cual es peligroso para el fondo de garanta. Tampoco est explcita en normas legales la facultad de establecer un banco puente, ni la capacidad de invitar al traspaso de activos y pasivos, ni tampoco la facultad de minimizar los riesgos de los bancos adquirentes, lo que complica la aplicacin de cualquier mtodo de resolucin. Y particularmente sobre el sistema de garanta de depsitos, administrado por la AGD, hay que considerar que esta entidad fue creada para manejar la grave crisis financiera del pas de finales de la dcada de los 90, mediante Ley de Reordenamiento en Materia Econmica en el rea Tributario Financiera de diciembre de 1998, 43 en la cual se propuso que la responsabilidad de la cobertura de los depsitos sea asumida por el Estado en forma ilimitada. Segn seala la Comisin Investigadora de la Crisis Econmica Financiera:
Existen indicios de que el tamao e intensidad de la crisis financiera pronta a ocurrir en el Ecuador, as como el costo para resolverla, fueron conocidos por el Banco Central del Ecuador con mucha anticipacin, y que, sus tcnicos conocan otras formas alternativas de precautelar y manejar las
43

Publicada en el Suplemento del Registro Oficial N 78 de 01 de diciembre de 1998. 28

crisis bancarias sin necesariamente tener que llegar a que el Estado otorgue garanta ilimitada a los depositantes.44

Como lo seala la AGD, en su Memoria, en la primera sesin de Directorio de la entidad, al da siguiente de su creacin, se resolvi requerir al Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico la emisin de bonos del Estado por un monto de hasta quinientos cuarenta millones de dlares para la reestructuracin del FILANBANCO, lo que se efectu posteriormente.45 La Comisin Investigadora de la Crisis Econmica Financiera, manifiesta:
Mediante esta ley se pretendi justificar el salvamento de todos los depositantes del sistema financiero, a travs del otorgamiento de una garanta ilimitada de depsitos, hecho inslito en los anales de la economa mundial. Segn lo afirman varias fuentes, ms bien se trat de una decisin mediante la cual se pretendi favorecer a los grandes depositantes y deudores de la banca ecuatoriana privada, as como a determinados dueos de instituciones financieras privadas.46

La crisis financiera de 1998 2000, dej inmensos costos al Estado, segn la Comisin de Control Cvico de la Corrupcin el costo de la crisis alcanz el 40% del PIB. La Agencia de Garanta de Depsitos seala que el costo fiscal de la crisis asciende a la suma de ocho mil tres millones de dlares, hasta diciembre de 2005.47 Ante las circunstancias brevemente mencionadas era predecible que la AGD, que administra el seguro de depsitos ecuatoriano, tenga objetivos irreales, demasiado ambiciosos y confundidos entre restablecer el seguro de depsitos para contingencias futuras y concluir el proceso de saneamiento de la herencia de la crisis pasada. Las

presiones polticas y de intereses, imposibilitan que la entidad logre credibilidad para lograr la confianza de los depositantes acerca de las actividades del seguro en el futuro. Por otro lado, el seguro de depsitos muestra algunas deficiencias sobre el grado de transparencia, tanto para depositantes, que tienen informacin limitada respecto al
44

Comisin Investigadora de la Crisis Econmica Financiera, creada por Decreto Ejecutivo N 263, de 09 de abril de 2007, Sntesis de los Resultados de la Investigacin, Quito, 2007, p.11. 45 Agencia de Garanta de Depsitos, Memoria AGD, Quito, AH Editorial, 2006, p. 61 46 Comisin Investigadora de la Crisis Econmica Financiera, 2007, p. 27. 47 Agencia de Garanta de Depsitos, 2007, p.17. 29

funcionamiento e inclusive existencia de la garanta, como para las instituciones financieras, las que no tienen determinado con claridad su papel dentro del esquema del seguro de depsitos. Los mecanismos de resolucin de los bancos que han cado en liquidacin forzosa, son lentos. Ante ello es lgico pensar que ser muy complicado para la AGD cumplir con los objetivos deseables de un buen sistema de seguro de depsitos.

III. Reaseguro de las coberturas del seguro de depsito en Ecuador Como ya lo haba sealado, en la normativa ecuatoriana no se contempla la posibilidad de la existencia de un reaseguro para el seguro de depsitos, por lo que se consider necesario analizar esta posibilidad. Para ello, primero es necesario entender en forma general el concepto de reaseguro y las razones por las que se contratan, al respecto Eduardo Pea seala que Reasegurar significa volver a asegurar. () una operacin mediante la cual un asegurador cede la totalidad o parte de un riesgo que ha asumido, al reasegurador.48 Un reaseguro es el traslado de todo o parte de los seguros originalmente suscritos por un asegurador hacia otro asegurador. Entre los motivos por los que las empresas de seguros contratan reaseguros se destacan: i) incentivar la capacidad de suscripcin de plizas; ii) estabilizar los resultados de la operacin; iii) reducir las reservas necesarias; iv) proveer de proteccin contra prdidas catastrficas. En el caso del seguro de depsitos ecuatoriano, en la actualidad surge evidentemente la posibilidad de que los recursos que se requieran para liquidar una o ms IFIS en problemas excedan la capacidad del fondo de garanta de depsitos, actualmente

48

Eduardo Pea Trevio, Manual de Derecho de Seguros, Guayaquil, editorial Edino, 2003, p.223. 30

administrado por la AGD, al contar con un reaseguro se podra tener una herramienta financiera que pueda estabilizar los resultados del seguro de depsitos. Pero antes de llegar a esta conclusin es necesario determinar las condiciones bsicas que hacen asegurable o reasegurable un riesgo determinado, estas condiciones son:
Buen nmero de unidades de exposicin al riesgo. Prdidas generadas accidental o no intencionalmente. Prdidas determinables y medibles. Imposibilidad de prdidas catastrficas. Posibilidad de clculo de las probabilidades de ocurrencia de prdidas. Prdidas econmicamente factibles.49

La ausencia de una o ms de estas condiciones hace que, generalmente, los seguros privados para cubrir riesgos financieros o riesgos polticos sean muy limitados. Si

analizamos el caso del fondo de seguro de depsitos de Ecuador con la perspectiva de contar con un reaseguro para atenuar los riesgos a los que se encuentra expuesto, obtenemos lo siguiente: Si el siniestro es definido como la insolvencia del fondo del seguro de depsitos, entonces el nmero de unidades expuestas al riesgo es mucho menor, por lo tanto la capacidad de prediccin a partir de las experiencias pasadas es reducida.

En el caso ecuatoriano la regulacin y supervisin bancaria no es la ms adecuada, por lo que se hace difcil distinguir si la quiebra de un banco se gener, exclusivamente, por el comportamiento inadecuado del banco o por polticas econmicas equivocadas y/o una dbil regulacin bancaria, esta situacin contradice la condicin del reaseguro que es que las prdidas deben ser generadas accidentalmente y que estas deben ser determinables y medibles.

La incapacidad de eliminar el riesgo sistmico es quizs la mayor objecin que se encontrara en la capacidad del Ecuador de poder utilizar un mecanismo de reaseguro para cubrir los riesgos de su seguro de depsitos.

49

George Rejda, Principle of Risk Management and Insuranse, Washington DC, Addison-Wesley, 1998, p.20. 31

Estos inconvenientes indican que dadas las actuales circunstancias en el Ecuador, no es posible obtener los beneficios de un reaseguro, porque las condiciones necesarias para que exista no se dan y si se contratara un reaseguro, llevara al pago de primas muy por encima de lo econmicamente factible.

IV Conclusiones

El seguro de depsitos o fondo de garanta de depsitos es uno de los elementos de la Red de Seguridad Financiera de un pas, tiene una naturaleza distinta a la del contrato de seguro en general, concebido como un sistema de proteccin al ahorro, siendo sus objetivos principales el contribuir a la seguridad del sistema financiero y proteger, de la potencial prdida de sus depsitos, a los pequeos ahorristas.

La Red de Seguridad Financiera de un pas tiene como objetivo fundamental evitar la generacin de crisis sistmicas, con tal fin sus cuatro componentes: normas de regulacin y supervisin bancaria; prestamista de ltima instancia; mecanismos de resolucin bancaria; y, el seguro de depsitos deben funcionar eficientemente, para ello se requiere que el Estado y el sector privado junten esfuerzos y acten de manera conjunta y coordinada.

Las recomendaciones internacionales para la construccin de un buen sistema de aseguramiento de depsitos principalmente se refieren a la existencia de un seguros de depsitos explcito, bajo y limitado a cierto tipo de depsitos, as como de inscripcin obligatoria y prima ajustada por riesgo, debe construirse con una administracin apropiada y su estructura y operacin debe ser conocida y entendida por el pblico, tambin debe establecerse una meta de recursos y la posibilidad de un fondeo externo, finalmente debe ser parte de una Red de Seguridad Financiera bien diseada y apoyada en un marco slido de regulacin y supervisin bancaria.

32

La Red de Seguridad Financiera ecuatoriana cuenta con supervisin bancaria de baja calidad; deficientes normas de accin correctiva; susceptibilidad a influencias polticas y de intereses. En cuanto al sistema de garanta de depsitos, administrado por la AGD, tiene objetivos irreales, demasiado ambiciosos y confundidos entre restablecer el seguro de depsitos para contingencias futuras y concluir el proceso de saneamiento; por otro lado las presiones polticas y de intereses imposibilitan que la entidad logre credibilidad para lograr la confianza de los depositantes acerca de las actividades del seguro en el futuro; adems muestra algunas deficiencias sobre el grado de transparencia, tanto para depositantes, que tienen informacin limitada respecto al funcionamiento e inclusive existencia de la garanta, como para las instituciones financieras, las que no tienen determinado con claridad su papel dentro del esquema del seguro de depsitos.

Para que un riesgo determinado, en este caso los riesgos asumidos por el seguro de depsitos en un pas, sea reasegurable, se requiere cumplir con algunas condiciones. En el caso ecuatoriano, la imposibilidad de eliminar el riesgo

sistmico, probablemente es la mayor objecin que se encontrara para cubrir los riesgos del seguro de depsitos. Sin embargo, en caso de considerarse la opcin de contratar un reaseguro, el pago de la prima sera inviable.

V Recomendaciones

Recapitulando el anlisis realizado en los captulos anteriores es claro que la Red de Seguridad Financiera ecuatoriana es dbil, requirindose el esfuerzo conjunto del Estado y el sector privado para su fortalecimiento, priorizando la definicin y

33

actualizacin del sistema de regulacin y supervisin prudenciales y mejorando, sustancialmente, los mecanismos de resolucin de problemas bancarios.

Tras la existencia de casi 10 aos de la AGD los resultados no han sido los deseados, dadas las circunstancias de su creacin y su estructura ser muy difcil que la Agencia pueda cumplir con los objetivos deseables de un buen sistema de seguro de depsitos, por ello considero necesario un replanteo completo, sin embargo, para que cualquier reforma tenga xito es necesario que se resuelva la situacin de las instituciones financieras en saneamiento bajo su administracin. Resulta importante que las actividades relacionadas con la crisis pasada se separe de la actividad propia del seguro de depsitos, as lo recomiendan los expertos financieros a nivel internacional y la experiencia lo ha confirmado. De tal manera que se efecte la limpieza del actual sistema de garanta de depsitos y se establezca un nuevo seguro de depsitos con un fondeo adecuado que vele por las contingencias a futuro.

Podra acogerse la recomendacin que consta en la Memoria AGD 2006,50 sobre la configuracin de un sistema de aseguramiento de depsitos con un fondo que garantice la restitucin de los depsitos del pblico, mientras que la AGD permanecera, muy reducidamente y hasta resolver los problemas remanentes de la crisis anterior, debiendo cumplir en un plazo limitado con su objetivo.

El seguro de depsitos preferiblemente debera ser diseado con las caractersticas internacionalmente recomendadas y consideradas dentro de esta investigacin.

La ley debe ser lo ms simple y clara posible, a fin de que los integrantes de la RSF estn plenamente enterados, sin lugar a ambigedades, sobre su rol y las caractersticas del seguro, como costos de financiarlo en funcin al riesgo, la

50

Memoria AGD, 2006, p. 132 - 153 34

determinacin explcita de la participacin obligatoria, la cobertura y sus lmites, el papel de los bancos dentro del esquema, la meta de recursos del fondo.

Se han presentado argumentos en contra de la aplicacin de un reaseguro, no obstante, se recomienda analizar la posibilidad de obtener recursos contingentes para el seguro de depsitos, ya sea con el fortalecimiento del actual fondo de liquidez u otras alternativas viables.

BIBLIOGRAFA

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