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Verso preliminar

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013


Relatrio do Conselho das Finanas Pblicas
N. 3/2012 07-11-2012

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

O Conselho das Finanas Pblicas, criado pela Lei de Enquadramento Oramental (Lei n. 22/2001, de 20 de Agosto, republicada pela Lei n. 22/2011, de 20 de Maio) tem por misso proceder a uma avaliao independente sobre a coerncia, cumprimento e sustentabilidade da poltica oramental, promovendo ao mesmo tempo a sua transparncia, de modo a contribuir para a qualidade da democracia e das decises de poltica econmica e para o reforo da credibilidade financeira do Estado.

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Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013


Relatrio do Conselho das Finanas Pblicas N. 3/2012 Lisboa, 07-11-2012

Conselho das Finanas Pblicas www.cfp.pt


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iii

ndice
Sumrio executivo ...................................................................................................................................................................... vi 1. 2. 3. Introduo............................................................................................................................................................................ 1 As previses macro-oramentais subjacentes ao Oramento ....................................................................... 4 Postura da poltica oramental................................................................................................................................. 10 3.1. 3.2. 4. Do saldo observado para o saldo estrutural ............................................................................................ 10 Orientao da poltica oramental ............................................................................................................... 14

A Proposta de OE/2013 no Contexto da Estratgia Oramental ............................................................... 17 4.1. 4.2. A Proposta de OE/2013 e o Quadro Plurianual de Programao Oramental .......................... 17 Apreciao Global da Estratgia de Ajustamento Plurianual ............................................................ 22

5.

Regras Oramentais, Planeamento a Mdio Prazo e Gesto das Despesas Pblicas ........................ 28

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Sumrio executivo
Subttulo do Separador

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SUMRIO EXECUTIVO
A anlise do Conselho das Finanas Pblicas (CFP) proposta de Oramento do Estado centra-se na avaliao da sua insero numa trajetria de correo da dinmica do endividamento do sector pblico, conducente sustentabilidade das finanas pblicas portuguesas, o que comporta dois vetores igualmente essenciais: o controlo da dvida pblica e a reestruturao da economia no sentido da promoo do crescimento estvel. Portugal tem tendido a manter previses oramentais otimistas e a lanar mo de medidas ocasionais, com durao limitada no tempo ou no recorrentes, de modo a facilitar o cumprimento dos objetivos definidos para o dfice oramental. Tal opo adia as reformas indispensveis, prolonga o esforo de ajustamento e agrava os seus custos, podendo levar perda de confiana no processo. O CFP ainda no dispe da capacidade de elaborao de previses macro-oramentais alternativas s apresentadas pelo Governo. Contudo, os indicadores disponveis deixam, entender que a previso macroeconmica que serve de base proposta em anlise do Oramento do Estado para 2013 (OE/2013) se apresenta otimista, podendo subavaliar o efeito das medidas oramentais, designadamente sobre as expectativas dos agentes econmicos, afetando o consumo privado, o investimento e o emprego. Sublinha-se que tambm as previses macroeconmicas, elaboradas no mbito do Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF), tm vindo a ser sujeitas a revises em baixa. Relativamente componente oramental, a prpria estimativa da execuo em 2012 no est assegurada, s vindo a ser conhecida no final do primeiro trimestre de 2013. As previses oramentais para 2013 no explicitam a incorporao do efeito dos elevados riscos que o Relatrio do OE/2013 enumera de forma exaustiva. No ainda explicitada a considerao de outros riscos, decorrentes da dificuldade em avaliar o impacto oramental das alteraes fiscais e da prpria incerteza associada degradao do rendimento disponvel e, mais importante, do rendimento permanente.
A proposta de OE/2013 no contexto da estratgia oramental

O OE/2013 constitui a primeira aplicao, ainda de uma forma algo incipiente e pouco transparente, do quadro plurianual previsto na lei de enquadramento oramental (LEO), demonstrando, no entanto, que o normativo legal permite que o quadro plurianual aprovado pelo Parlamento na primavera no vincule sequer a proposta de oramento apresentada no outono, no proporcionando um efetivo enquadramento a mdio prazo das despesas. Assim, afigura-se ser necessrio ir mais longe no aperfeioamento do enquadramento legislativo, em vrios domnios, incluindo a considerao de uma regra de despesa, que reforaria a credibilidade da regra de saldo estrutural j constante da LEO. Em comparao com o previsto no Documento de Estratgia Oramental, de abril de 2012 (DEO), o ano de 2012 revelou-se difcil para a poltica oramental portuguesa. Em confronto com 2011, espera-se agora uma queda das receitas equivalente a 4,4 p.p. do PIB, da qual a maior parte resulta de uma menor intensidade na utilizao de medidas temporrias e no recorrentes que, em 2011, acresceram as receitas em 4% do PIB. O Governo respondeu

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evoluo negativa das receitas reduzindo as despesas para alm do que previra no incio de 2012, esperando agora at final de 2012 uma quebra das despesas em 3,8 p.p. do PIB (contra 1,4 p.p. previstos no DEO/2012). Contudo da reduo adicional em 2012, 0,8 p.p. do PIB devem-se a medidas temporrias e no recorrentes, sobretudo receitas de concesses, que abatem outra despesa de capital, como o caso da concesso, ainda no confirmada, da ANA. Uma implicao importante da proposta de OE/2013 consiste no facto de o saldo primrio permanecer negativo em 2012 e 2013, levando a subidas do rcio da dvida pblica relativamente s projees originais. A alterao afeta o mximo previsto para esse rcio (123,7% do PIB em 2013 segundo a reviso do PAEF de outubro, contra 115,3% na reviso de julho), mantendo-se praticamente estvel (123,6%) em 2014 e baixando para 118,4% em 2016. Em mdia, ao longo dos quatro anos, de 2013 a 2016, a previso para o rcio da dvida pblica supera em cerca de 8,3 por cento do PIB a projeo anterior. Tal subida afetar as despesas com juros nos perodos seguintes, constituindo assim um fator de presso adicional sobre o ajustamento oramental, aumentando o nvel e a rigidez da despesa futura, o que confirma a necessidade de os objetivos da estratgia oramental serem respeitados, em particular no que se refere aos dfices global e primrio em 2014 e nos anos seguintes. A evoluo recente da dvida pblica tem exibido uma dinmica muito desfavorvel. Tendo em conta a previso da proposta de oramento, no quinqunio compreendido entre 2008 e 2013, o rcio da dvida ir aumentar 52 p.p. do PIB. Para este acrscimo contribuiu a dinmica desfavorvel entre os juros e o crescimento do produto (21,3 p.p. do PIB), seguido do impacto dos sucessivos dfices primrios (15,6 p.p. do PIB) e dos ajustamentos dficedvida (15,1 p.p. do PIB). Dada a escassa margem de manobra existente neste domnio, o CFP sugere que, para salvaguardar o objetivo de recuperar a sustentabilidade das finanas pblicas no futuro prximo, seria aconselhvel preservar as metas para o rcio de despesas fixadas no DEO/2012. Entre 2010 e 2012 aproximadamente metade da reduo do saldo global deveu-se aos efeitos de medidas temporrias e fatores especiais. Estes nmeros revelam a persistncia num ajustamento fortemente baseado em medidas de curto prazo, que dificilmente pode guiar as expectativas dos agentes econmicos, limitando a sua capacidade de reduzir a incerteza com respeito orientao da poltica. certo que o que conta, em termos de financiamento, so os valores no ajustados. Porm, a comparao com a qualidade do ajustamento baseada em dados ajustados evidencia a necessidade de adotar medidas permanentes, substituindo o recurso a medidas temporrias e a medidas no recorrentes. Observando a composio do ajustamento oramental planeado corrigido dos efeitos das medidas temporrias, medidas no recorrentes e fatores especiais, 61,9% do ajustamento estrutural total entre 2010 e 2013 basear-se- em medidas do lado das receitas. Do lado

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das despesas, ajustamentos estruturais despesa corrente no do praticamente qualquer contributo para o ajustamento previsto no saldo global, dado que o acrscimo da despesa com juros absorve quase por completo a reduo observada na despesa corrente primria. A orientao da poltica oramental mantm um impacto negativo sobre a procura interna, sendo o reflexo da necessidade de correo do elevado nvel de endividamento do pas, que eliminou o espao de manobra da poltica oramental, retirando viabilidade a qualquer possibilidade de orientao contra-cclica nessa rea. No s o aumento do dfice no seria financivel, como uma tal opo levaria a agravar o rcio da dvida pblica, absorvendo em encargos com juros o benefcio ilusrio do estmulo. Mais grave ainda, essa iluso continuaria a atrasar o esforo de redireccionamento da economia para os sectores de bens transacionveis, que est a ocorrer, como o demonstra o bom comportamento das exportaes, mas que precisa de ser continuado e reforado com vista a assegurar a melhoria estvel do nvel de vida dos portugueses. O CFP deixa algumas sugestes destinadas a reforar a orientao de mdio prazo da poltica oramental portuguesa e tambm a melhorar a gesto das despesas pblicas, viabilizando o aumento da sua eficincia e o cumprimento de uma regra de despesa eficaz. A experincia internacional aconselha o empenhamento poltico inequvoco e sustentado neste tipo de exerccio e sublinha o papel da comunicao e da transparncia do processo, a par do envolvimento dos destinatrios das mudanas, aspetos crticos para assegurar o apoio das partes interessadas e do pblico em geral.

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1. INTRODUO
Desde 2010 Portugal tem visto a sua margem de manobra fortemente constrangida por uma dinmica resultante de dcadas de acumulao de dvida, agravada desde o incio do milnio pelo crescimento medocre da economia, fatores que a tornaram especialmente vulnervel alterao da atitude dos mercados financeiros com respeito avaliao do risco em geral e em relao rea do euro em particular. Neste contexto, Portugal obrigado a restaurar a confiana na sua solvabilidade se desejar recuperar e manter o acesso pleno ao financiamento pelos mercados e, com ele, o espao necessrio definio de polticas oramentais adequadas conjuntura. Isto exige a inverso da dinmica da dvida e implica diversas condies necessrias mudana de regime oramental: i. uma fase de consolidao oramental credvel, assente num esforo inicial forte, que evidencie o compromisso com uma atitude nova e uma viso de longo prazo no que respeita gesto das finanas pblicas; ii. a definio e implementao de medidas permanentes destinadas a corrigir a rigidez e a aumentar a eficincia das despesas pblicas, uma rea que necessita de mais tempo e de um elevado nvel de consenso e compromisso polticos, essenciais para garantir uma consolidao sustentvel; iii. medidas de ajustamento do sistema fiscal, simplificando-o e baseando-o sobretudo em impostos que menos distoram a afetao de recursos e que tenham em plena conta as condicionantes internacionais em que tm de atuar; iv. medidas estruturais destinadas a criar um enquadramento mais competitivo para o investimento e o crescimento sustentado. Pela sua prpria natureza, o ajustamento tende, na sua fase inicial, a assentar principalmente em medidas de aumento de receitas e cortes horizontais da despesa. Foi este o caso de Portugal em 2010/12, o que foi aceite como um passo inevitvel no caminho para a estabilizao. Essa primeira fase deve, todavia, ser breve dado que, de outro modo, corre o risco de tornar a austeridade num fim em si mesmo, perdendo credibilidade e apoio popular. Exige, por isso, que o governo se dedique desde o incio a estudar, discutir com os parceiros sociais e polticos e pr em prtica medidas de uma natureza mais estrutural, capazes de produzir o desejado ajustamento. A nfase na reforma estrutural crtica tambm na rea finanas pblicas, onde a consolidao oramental deve ser acompanhada pela adoo de regras oramentais apropriadamente definidas, de um enquadramento plurianual das despesas vivel e aplicvel a todos os subsectores da administrao pblica, bem como da reforma da gesto das despesas pblicas. Um processo desta natureza inicia-se com a adoo de um enquadramento oramental eficaz, que conduza sustentabilidade oramental a longo prazo. A experincia internacional sugere que, para ser fivel, um tal enquadramento precisa de ser aprovado por uma maioria parlamentar qualificada. Em Portugal, fizeram-se progressos desde 2010 no que se refere lei de enquadramento oramental, com a introduo de limites de despesa integrados num quadro oramental plurianual. Porm, o CFP apontava, no seu relatrio de

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maio, vrios pontos que exigem melhoramentos nesta rea. Desde ento, j bem dentro do segundo ano do programa de ajustamento, as deficincias tornaram-se mais visveis. Como se referiu no relatrio do CFP de maio, Sinalizar uma mudana de paradigma com respeito reestruturao da poltica de despesa e da poltica fiscal, acompanhada da reforma do enquadramento oramental, um elemento fundamental de um ajustamento oramental bemsucedido, especialmente em pases que precisam de inverter uma forte perda de confiana dos mercados financeiros. Uma tal sinalizao deve necessariamente ser acompanhada por um elevado padro de transparncia. Como ento se explicou, um novo enquadramento oramental devia assegurar o cumprimento de regras oramentais apropriadas, a par de um elevado nvel de transparncia e abrangncia de limites de despesa com carter compulsivo. Estes pontos no figuraram at agora no debate poltico. O mesmo se observa com respeito aos progressos na gesto das despesas pblicas, que exige um conjunto de reformas subsidirias, por exemplo, no respeitante compilao e reporte das contas pblicas, bem como ao estabelecimento de um mecanismo de reviso de despesas, com vista a racionalizar a afetao de recursos entre reas de despesa, como base para o aumento da sua eficincia e a definio de limites viveis e eficazes. Atrasos nestas reas, em paralelo com a manuteno de previses otimistas que subestimaram o impacto da primeira fase da consolidao no crescimento econmico e no emprego, tornaram a preparao do Oramento do Estado para 2013 numa tarefa muito exigente. Tambm neste caso, o relatrio de maio do CFP referia que uma estratgia oramental fivel depende da qualidade das previses macro-oramentais, sublinhando que a credibilidade de uma estratgia oramental depende criticamente da qualidade e da explicao das previses que lhe esto subjacentes. Este ponto retomado num Apontamento publicado em simultneo com o presente relatrio. Segundo o Documento de Estratgia Oramental analisado no relatrio de maio, 2013 seria o ano em que a maior parte do ajustamento oramental passaria a basear-se no lado das despesas. Referimos ento que mais importante que a intensidade e a rapidez do ajustamento a sua qualidade. Um ajustamento duradouro, incorporando cortes em gastos no produtivos e aumentos em impostos que minimizem a distoro na afetao de recursos, contribui normalmente para a sustentabilidade da dvida pblica, tanto diretamente, ao melhorar o dfice oramental, como e mais importante indiretamente, ao contribuir para o crescimento econmico. Estudos empricos revelam, por exemplo, que, aos cortes ou compresses horizontais dos salrios dos funcionrios pblicos, os governos deviam preferir a racionalizao da funo pblica, eliminando burocracia e formando e realocando os trabalhadores em atividades mais produtivas. Constatamos, no entanto, que a proposta de Oramento do Estado continua a basear-se fortemente em aumentos de receita, agora resultantes sobretudo da subida das taxas do imposto sobre o rendimento dos particulares. A experincia de 2012 foi dececionante no que respeitou ao recurso a aumentos de receitas. Conclui-se agora que as receitas do IVA e de outros impostos indiretos ficaro consideravelmente aqum das previses originais. O impacto negativo indireto na atividade

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econmica e no emprego foi claramente subestimado nesse caso, tendo esse efeito sido ampliado por uma previso inicial demasiado otimista do efeito da reestruturao das listas de IVA. As previses foram tornadas mais difceis pela amplitude do ajustamento, pelas alteraes na estrutura de taxas e pelos possveis efeitos sobre a evaso, no obstante os esforos por parte da administrao fiscal, embora tambm provavelmente afetada pela natureza no discriminatria dos cortes de despesa. H razes para crer que efeitos semelhantes possam reproduzir-se em 2013, embora no seja possvel prev-los com preciso. O mais importante, porm, so os efeitos nocivos que esta mudana de rumo pode ter sobre a confiana na eficcia global das medidas usadas para levar a cabo o necessrio ajustamento. Dito isto, importa sublinhar que o que est em causa no simplesmente trocar aumentos de receitas por cortes improvisados de despesas. Como j referido, os esforos necessrios para efetivamente alterar a dinmica da dvida e restaurar a credibilidade implicam reformas profundas e duradouras que, na experincia de outros pases, requereram a adoo, por uma maioria poltica qualificada, de regras oramentais apropriadas, de um enquadramento de mdio prazo das despesas eficiente, com uma cobertura institucional alargada, em simultneo com a adoo de mtodos de gesto da despesa pblica eficazes. Este Relatrio organizado como segue: a seco 2 trata das previses macroeconmicas e oramentais subjacentes proposta de Oramento do Estado para 2013 (OE/2013); a seco 3 trata a questo do saldo estrutural e das medidas de poltica no permanentes, um ponto prvio anlise da postura da poltica oramental; a seco 4 analisa a proposta de OE/2013 no contexto da estratgia oramental definida pelo DEO/2012 e pelas obrigaes inerentes ao Programa de Apoio Econmico e Financeiro (PAEF), tendo igualmente em vista os compromissos resultantes da nova estratgia europeia neste domnio; a seco 5 apresenta alguns princpios e experincias com respeito definio de regras oramentais e ao planeamento e gesto das despesas pblicas.

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2. AS PREVISES MACRO-ORAMENTAIS SUBJACENTES AO ORAMENTO


Na tica do Conselho das Finanas Pblicas (CFP), a anlise do Oramento do Estado deve ter como critrio bsico a avaliao da sua insero numa trajectria de correo da dinmica do endividamento do sector pblico, desse modo contribuindo para o retorno sustentabilidade das finanas pblicas portuguesas. O elevado rcio atingido pela dvida pblica e a sua deteriorao, em funo quer dos elevados dfices oramentais, quer do fraco desempenho da economia ao longo da ltima dcada, tornaram essa varivel na prioridade e condicionante essencial da poltica econmica. Esse ponto reforado por diversos fatores: primeiro, tambm o sector privado revela um altssimo nvel de endividamento; segundo, o financiamento da dvida do pas foi assegurado em larga medida por recurso a credores externos; terceiro, o risco da dvida pblica percecionado pelos mercados contagia o risco da dvida privada e, portanto, o volume e o custo do financiamento economia portuguesa, prejudicando a competitividade; quarto, no obstante a importante reforma do sistema de penses levada a cabo em 2007 e os posteriores ajustamentos, o envelhecimento da populao continuar a exercer presso sobre as despesas em penses e sade, problema reforado, neste caso, pela evoluo tecnolgica do sector. Como evidente, a prioridade ao rcio da dvida comporta dois vetores igualmente essenciais: o controlo da dvida pblica e a reestruturao da economia no sentido da promoo do crescimento estvel. Tal como o CFP sublinhou no seu Relatrio n 1/2012, que apreciava a estratgia oramental para o quinqunio 2012-2016, o enquadramento oramental adequado a este contexto deve assumir uma orientao explicitamente virada para o futuro, incluindo a elaborao de oramentos plurianuais, a observncia de limites de despesa abrangentes, rigorosamente definidos e objeto de acompanhamento continuado e transparente. Estes temas so retomados nas seces seguintes deste relatrio. Alm disso, para se enquadrarem nessa estratgia, os oramentos anuais devem subordinar-se a previses prudentes, tanto a nvel macroeconmico, como no respeitante s projees oramentais que delas decorrem e que com elas interagem. O enviesamento otimista das previses macro-oramentais pe em causa a consolidao oramental, na medida em que serve de base definio de polticas que, parecendo adequadas ao objetivo em vista, vm finalmente a revelar-se inapropriadas. Uma interpretao benigna deste tipo de evoluo aplicvel no curto prazo e consiste em admitir que a no consecuo da meta fixada para o dfice se deve a fatores ocasionais, fora do controlo do Governo, o que justifica a adoo de medidas temporrias para corrigir o seu efeito, sem alterar a postura da poltica oramental. Contudo, a manuteno ao longo do tempo de previses otimistas, compensadas por medidas temporrias com vista ao cumprimento formal do objetivo fixado, acaba por tornar claro que a prpria postura da poltica que est em causa, exigindo a sua correo, especialmente quando a necessidade de inverso da dinmica da dvida se impe. No pode, ainda assim, ignorar-se que as previses macro-oramentais so particularmente contingentes em perodos de rpido ajustamento oramental e estrutural, a nvel nacional e internacional. Os riscos so elevados, tanto no sentido de sobre- como de subestimar o impacto das medidas de consolidao oramental ou do enquadramento internacional.
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Caso o sobrestimem, o cenrio resultante pode mostrar-se demasiado desolador e reduzir a confiana na capacidade do pas para levar a cabo o ajustamento proposto, podendo mesmo gerar ruturas sociais ou polticas que levem interrupo do mesmo; por outras palavras, previses pessimistas podem minar a probabilidade de sucesso do ajustamento oramental. Porm, se os impactos econmicos do ajustamento oramental forem subestimados, os objetivos oramentais no sero atingidos. Com efeito, as previses otimistas tendem a dar origem a um crculo vicioso: o acompanhamento dos resultados torna-se mais benevolente, na expectativa de que a situao venha a melhorar com o tempo; porm, quando se torna evidente que tal no acontece, exigem-se novas medidas restritivas da mesma natureza, cujo efeito continua a ser subestimado. Gera-se, desse modo, um risco de espiral contracionista duradoura inerente a este crculo vicioso. Para alm dos custos econmicos e sociais associados, um tal procedimento pe em causa a confiana na capacidade do programa de ajustamento para restaurar o crescimento econmico e a sustentabilidade das finanas pblicas. Adicionalmente, previses otimistas levam adoo de artifcios, sob a forma de medidas temporrias e no recorrentes, que adiam o ajustamento e podem contribuir, elas prprias, para a perda de confiana. Optar por uma pr-avaliao realista do efeito das medidas de ajustamento naturalmente a soluo prefervel, mas evitar o risco de subestimao do efeito das medidas igualmente indispensvel. Por um lado, leva a ponderar mais cuidadosamente o prprio realismo do programa e eventualmente a corrigi-lo; por outro, favorece o seu acompanhamento continuado e rigoroso. Como mostra a seco seguinte, Portugal tem tendido a manter previses oramentais otimistas e a lanar mo de medidas ocasionais, com durao limitada no tempo ou no recorrentes, de modo a facilitar o cumprimento dos objetivos definidos para o dfice oramental. Desta maneira, a postura da poltica oramental no sofre a desejada correo, o que leva a exigir a permanncia ou mesmo o reforo das medidas de austeridade, necessrias para assegurar o seu financiamento enquanto o pas no consolidar a confiana na sua solvabilidade a prazo. Neste contexto, medidas de estmulo a curto prazo seriam contraproducentes: dado que no dispensam financiamento adicional, viriam a revelar-se inviveis ou agravariam o rcio da dvida e, com ele, a perda de confiana na solvabilidade da economia. Assim, apenas um programa estruturado de consolidao e gesto oramental, em paralelo com medidas que assegurem um clima estvel e favorvel ao investimento e atividade econmica em geral, podem assegurar a desejada finalidade de retoma da economia e do emprego, em condies que simultaneamente assegurem a confiana dos credores e, por consequncia, a estabilidade do financiamento. Dito de outro modo, perante a perda de confiana dos credores, a opo de adiar ou retardar a consolidao no existe. A soluo reside antes em aceler-la atravs de reformas das despesas e da tributao que, de modo credvel, melhorem as perspetivas da economia e da gesto pblica. O recurso a previses macrooramentais otimistas corresponde a uma tentativa, malograda partida, de dar consolidao oramental uma aparncia mais rpida e fcil. Na prtica, ao adiarem as reformas indispensveis, prolongam-na e agravam os seus custos.

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A necessidade da mudana de postura com respeito s previses de base da poltica oramental no um exclusivo de Portugal. A nvel da UE, ela esteve na origem das orientaes contidas na Diretiva 2011/85/UE, de 8 de Novembro de 2011 que, no art. 4., estipula designadamente:

1. Os Estados-Membros asseguram que o planeamento oramental se baseia em previses macroeconmicas e oramentais realistas, recorrendo, para isso, s informaes mais atualizadas. O planeamento oramental deve basear-se no cenrio macro-oramental mais provvel ou num cenrio mais prudente.
(...)

6.

As previses macroeconmicas e oramentais para efeitos de planeamento oramental devem ser objeto de uma avaliao regular, imparcial e exaustiva baseada em critrios objetivos, incluindo uma avaliao ex post. O resultado desta avaliao deve ser tornado pblico e devidamente tido em conta em futuras previses macroeconmicas e oramentais.

Em Portugal, a lei atribui ao CFP a responsabilidade de avaliar os cenrios macroeconmicos adotados pelo Governo e a consistncia das projees oramentais com esses cenrios Lei n. 54/2011, de 19 de outubro, art. 6., a). O CFP est presentemente a organizar os meios tcnicos indispensveis ao cumprimento desta tarefa, no dispondo ainda de previses macro-oramentais alternativas s apresentadas pelo Governo1. Os indicadores disponveis deixam, contudo, entender que a previso macroeconmica que serve de base proposta em anlise do Oramento do Estado para 2013 (OE/2013) se apresenta otimista, podendo subavaliar o efeito das medidas oramentais, designadamente sobre as expectativas dos agentes econmicos, afetando o consumo privado, o investimento e o emprego. As previses oramentais reforam esse otimismo por vrias formas. Em primeiro lugar, a prpria estimativa da execuo em 2012 no est assegurada, s vindo a ser conhecida no final do primeiro trimestre de 2013; os dados atualmente disponveis no cobrem, assim, uma parte importante do ano, em que as receitas (em particular, as respeitantes ao IVA) podem ser negativamente afetadas pela possvel deteriorao das expectativas dos consumidores.2 Como evidente, um pior resultado da execuo em 2012 refletir-se- desfavoravelmente em 2013.

A preparao deste tipo de previses uma tarefa complexa, muito exigente em meios humanos altamente especializados. O recrutamento destes e o trabalho posterior de compilao e tratamento de informao, bem
1

O mtodo de caixa ajustado seguido para a compilao da receita em contas nacionais faz com que, para a receita de 2012, sejam relevantes da cobrana lquida (na tica de caixa) de IVA dos meses de janeiro e fevereiro de 2013. Assim, o nvel de receita de 2012 na tica das contas nacionais est, em parte, dependente de desenvolvimentos macroeconmicos, em particular do consumo, que se prolongam pelos primeiros dois meses de 2013.
2

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Em segundo lugar, as previses no explicitam a incorporao do efeito dos elevados riscos que o prprio Relatrio do OE/2013 enumera de forma exaustiva, alis uma evoluo positiva que deve ser saudada. Finalmente, tambm no explicitada a considerao de outros riscos, decorrentes da dificuldade em avaliar o impacto oramental do elevado aumento de taxas de impostos, das alteraes na estrutura de escales, e da prpria incerteza associada degradao do rendimento disponvel e, mais importante, do rendimento permanente. Reconhecendo, como se afirmou de incio, a grande dificuldade em quantificar alguns destes fatores, -se, todavia, levado a concluir que o cenrio retido no OE/2013 no incorpora o grau de prudncia que, luz das consideraes anteriores, nos parece desejvel. Esta concluso reforada pela anlise da evoluo das previses incorporadas no Programa de Assistncia Econmica e Financeira (PAEF). Com efeito, verifica-se que, face ao

cenrio base desse programa de assistncia (baseline), as previses de crescimento do PIB para os anos de 2012 a 2015 tm vindo a ser sucessivamente revistas em baixa (Grfico 1).3 A reviso mais intensa respeita ao ano de 2013. Para esse ano previa-se, no cenrio base, um crescimento de 1,2%, sendo a previso atual de um decrscimo de 1%. As previses para 2012 e 2014 tambm foram significativamente revistas em baixa (em mais de 1 p.p.).
Grfico 1 Previses do Programa de Assistncia
Sucessivas previses de evoluo do PIB a preos constantes (em %)
3 2 1 0 -1 Rev3 (04/2012)

Reviso entre o cenrio base (junho/2011) e a 5. avaliao (outubro/2012)

PIB | GDP
1,0

0,5

0,5
P.Baseline (05/2011) Rev1 (09/2011)

0,0 -0,5

Rev2 (12/2011)

-1,0
-1,5 -2,0 -2,5
2011 2012

-0,4 -1,2 -2,2


2013 2014 2015

-0,2

-1,3

-2
-3 -4

Rev4 (07/2012)

Rev5 (10/2012)

2016

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Fonte: FMI (Country Reports n. 11/127, 11/279, 11/363, 12/77, 12/179 e WEO de outubro de 2012).

Em resultado destas revises, de acordo com a ltima previso do FMI, em 2016 o produto real da economia portuguesa estar ainda 4,2% abaixo do nvel anterior crise (2008), quando no cenrio base do programa se estimava que viesse j a exceder esse nvel (Grfico 2).
Grfico 2 Evoluo cumulativa do PIB de acordo com as sucessivas previses do Programa de Assistncia
(a preos constantes, 2008=100)

A exceo o ano de 2011, em que o crescimento foi superior ao ento previsto.

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102,0

P.Baseline (05/2011)

100,0 Rev2 (12/2011) 98,0 Rev4 (07/2012)

96,0
P.Baseline (05/2011) Rev2 (12/2011)

Rev5 (10/2012) 95,8

94,0

92,0

Rev3 (04/2012)
Rev4 (07/2012)

90,0

Rev5 (10/2012)

88,0

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

Quanto aos desenvolvimentos macroeconmicos, verifica-se, a partir do 1. trimestre de 2011, um significativo ajustamento nas necessidades de financiamento externo da economia portuguesa que, no ano terminado no 2. trimestre de 2012, ascenderam a 2,2% do PIB quando, em meados de 2008, atingiam um valor prximo de 12% do PIB. Esse ajustamento tem assentado na reduo da procura interna e das importaes, mas tambm no contributo positivo das exportaes (Grfico 4 a Grfico 6). Deve, contudo, ter-se presente que, no obstante a reduo do consumo privado em bens duradouros, o peso relativo do consumo privado e do consumo total no produto ainda se situa claramente acima da mdia da rea do euro (Grfico 3).
Grfico 3 Peso no PIB do consumo privado e consumo pblico, Portugal e rea do euro
90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% C (PRT) 66,1% C (Euro) 57,5% C+G (PRT) 85,5% C+G (EURO) 79,0%

55%
50%

Fonte: Eurostat. | Notas: C denota o consumo privado e G denota o consumo pblico.

8 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

Grfico 4 Consumo das famlias residentes


Taxas de variao homloga (em %)
20,0 10,0 0,0 -10,0
Bens alimentares Bens duradouros

ndice de consumo das famlias


110,0 100,0 90,0 80,0
Bens correntes no alimentares e servios Total

(2008T2 = 100)

91,0

Bens alimentares

-20,0
-30,0 -40,0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II 2007 2008 2009 2010 2011 2012

70,0
60,0 50,0

Bens duradouros Bens correntes no alimentares e servios Total

60,5

I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: INE, contas nacionais trimestrais de setembro de 2012. Despesas de consumo final das famlias residentes, dados encadeados em volume (ano de referncia=2006).

Grfico 5 Componentes da Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF)


Taxas de variao homloga (em %)
30,0
20,0 10,0 0,0 -10,0
Outras mquinas e equipamentos Equipamento de transporte Construo

ndice de FBCF
110,0

(2008T2 = 100)

100,0
90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0
Outras mquinas e equipamentos Equipamento de transporte Construo Total

-20,0
-30,0 -40,0 -50,0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II 2007 2008 2009 2010 2011 2012

64,9

Total

40,8

30,0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: INE, contas nacionais trimestrais de setembro de 2012. Formao bruta de capital fixo, dados encadeados em volume (ano de referncia=2006). | Nota: componentes selecionados.

Grfico 6 Exportaes, importaes e necessidade de financiamento da economia portuguesa


Exportaes e importaes em volume
110,0 105,0 100,0 95,0
-6,0

Necessidade de financiamento da economia (-)


Exportaes 106,3
0,0 -2,0 -4,0 -2,2

(2008T2 = 100)

Ano terminado no trimestre | em % do PIB

90,0 85,0 80,0 75,0 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II


Exportaes Importaes

-8,0
-10,0

-9,5

Importaes 83,1

-12,0 -14,0

-11,6 I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II 2007 2008 2009 2010 2011 2012

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Fonte: INE, contas nacionais trimestrais de setembro de 2012. Para as exportaes e importaes, dados encadeados em volume (ano de referncia=2006); necessidade de financiamento da economia a preos correntes, expressa em percentagem do PIB a preos correntes, em mdia mvel de 4 perodos, o que corresponde ao ano terminado no trimestre de referncia.

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

3. POSTURA DA POLTICA ORAMENTAL


Como se ver adiante, uma parte aprecivel do ajustamento dos agregados oramentais tem dependido de operaes com durao limitada no tempo ou mesmo irrepetveis. Para se avaliar corretamente a postura da poltica oramental (fiscal stance), tanto em 2013 como desde o incio do processo de ajustamento em 2010, procura-se, nas seces seguintes, identificar essas operaes e mostrar como elas tm impactado os principais agregados oramentais. Esta seco visa, portanto, identificar e quantificar as chamadas medidas temporrias e as medidas no recorrentes.4 A exposio seguinte mostra ser conveniente refinar a definio destas operaes e considerar uma terceira categoria, a que chamaremos fatores especiais. A seco comea por mostrar como estas operaes intervm na diferena entre saldos observados e saldos estruturais, atendendo ateno cada vez maior que os Estados-Membros da Unio Europeia devem dar ao saldo global estrutural.
3.1. DO SALDO OBSERVADO PARA O SALDO ESTRUTURAL

Tanto as obrigaes internacionais do Estado portugus como a prpria legislao nacional consagram uma regra de saldo oramental definida em termos estruturais.5 O saldo estrutural corresponde ao saldo oramental observado (calculado em contas nacionais), ajustado do ciclo econmico e dos efeitos de medidas temporrias e medidas no recorrentes. O saldo estrutural no diretamente observvel, sendo necessrio estim-lo. Para esse efeito, h duas etapas crticas: i) o mtodo de ajustamento cclico; e ii) a identificao das medidas temporrias e das medidas no recorrentes. O ajustamento cclico um clculo complexo que envolve a obteno de uma estimativa do produto potencial da economia e a aplicao de parmetros de sensibilidade das receitas e das despesas pblicas a esse hiato. A metodologia comum acordada na Unio Europeia utiliza uma funo de produo para a obteno do produto potencial, decorrendo da a estimativa para o hiato do produto. Esse clculo encontra-se sujeito a revises, que so particularmente significativas para o perodo mais recente, sendo assim

A traduo oficial do Pacto de Estabilidade e Crescimento traduz as medidas one-off como extraordinrias (conforme o Regulamento (CE) n. 1466/97 do Conselho, de 07/07/1997, na verso consolidada de 13/12/2011). O CFP prefere antes a expresso no recorrentes ou irrepetveis" dado o adjetivo extraordinrias comportar uma ambiguidade que prejudica a anlise.
4

Em consonncia com o disposto no Pacto de Estabilidade e Crescimento, o n. 1 do artigo 12.-C da Lei de Enquadramento Oramental requer que o saldo oramental das administraes pblicas, definido de acordo com o Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, corrigido dos efeitos cclicos e das medidas temporrias, no pode ser inferior ao objetivo de mdio prazo, a partir de 2015. O Tratado sobre Estabilidade, Coordenao e Governao na Unio Econmica e Monetria estipula que a situao oramental das administraes pblicas de uma Parte Contratante, como o caso de Portugal, equilibrada ou excedentria, considerando-se essa regra respeitada se o saldo estrutural anual das administraes pblicas tiver atingido o objetivo de mdio prazo especfico para esse pas, tal como definido no Pacto de Estabilidade e Crescimento revisto, com um limite de dfice estrutural de 0,5% do produto interno bruto a preos de mercado. Dever ainda ser assegurada uma rpida convergncia em direo ao objetivo de mdio prazo.
5

10 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

difcil obter uma boa estimativa do hiato do produto em tempo real.6 Esta dificuldade acrescida nas circunstncias atuais da economia portuguesa, em que existe uma grande incerteza relativamente evoluo das componentes do produto potencial. No se encontrando ainda o Conselho das Finanas Pblicas dotado dos meios para poder elaborar a sua prpria estimativa de hiato do produto, utiliza-se neste Relatrio a estimativa do Ministrio das Finanas, em conjunto com o mtodo comunitrio para calcular a componente cclica do saldo oramental. Consequentemente, os valores indicados para o saldo estrutural neste Relatrio no devem ser lidos como sendo a estimativa do CFP. A identificao das medidas temporrias e das medidas no recorrentes tambm essencial para o clculo do saldo estrutural. O chamado cdigo de conduta na implementao do Pacto de Estabilidade e Crescimento define medidas temporrias e no recorrentes como sendo aquelas cujo efeito oramental transitrio e no conduz a uma alterao sustentada da posio oramental intertemporal. Em geral, estas correspondem a medidas sem efeitos permanentes tendentes a reduzir o dfice oramental. Tal como referenciado pela Comisso Europeia,7 a literatura econmica sugere que o recurso a este tipo de medidas, que permitem melhorar o dfice com menos custos polticos imediatos, tendem a ser mais prevalecentes em pases com dfices elevados e com enquadramentos oramentais mais dbeis e menos transparentes. O objetivo do processo de clculo do saldo estrutural o de encontrar o saldo oramental que seria observvel se a economia se encontrasse a funcionar de acordo com o seu nvel potencial e excluindo os efeitos de medidas de poltica oramental sem impacto permanente nas necessidades de financiamento do sector pblico, por forma a poder observar-se a tendncia subjacente aos desenvolvimentos oramentais. Assim, o ajustamento de medidas temporrias dever evitar que medidas que reduzam o dfice de forma meramente transitria (ou temporria) sejam interpretadas como se de medidas estruturais se tratasse. Contudo, existe tambm o risco oposto, o de classificar enquanto medidas temporrias operaes que aumentem o dfice de forma permanente, como se de operaes no recorrentes se tratasse. Consequentemente, a identificao das medidas temporrias e no recorrentes deve seguir uma abordagem prudente no que diz respeito s medidas destes tipos que aumentem o dfice oramental. Assim, a citada publicao da Comisso Europeia advoga a regra geral de que no devero ser excludas do clculo do esforo oramental quaisquer medidas que aumentem o dfice. Excees a este comportamento assimtrico apenas poderiam ser consideradas quando existisse um grande grau de certeza relativamente ao carter transitrio ou irrepetvel dessas operaes, como seja o caso de despesas decorrentes de catstrofes naturais ou de outras circunstncias excecionais, ou encargos resultantes de decises judiciais (ou da Comisso Europeia).

Estas revises decorrem da necessidade de utilizar previses relativas a algumas variveis (tais como, nvel de emprego, taxa de investimento, populao ativa, taxa de participao, horas trabalhadas) para poder alisar as sries minimizando o problema do enviesamento em relao ltima observao (end-point bias).
6 7

Comisso Europeia, Public Finances in EMU 2006, 2006 (Parte II, Cap. 4).

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

11

Em Portugal, os anos mais recentes so caraterizados pela existncia de um grande nmero de operaes com incidncia oramental significativa que revestem a natureza de medidas temporrias e no recorrentes. Exemplos recentes mais relevantes so as transferncias para o Estado da titularidade dos ativos dos fundos de penses da Portugal Telecom (1,6% do PIB em 2010) e de instituies financeiras (3,5% do PIB em 2011), por contrapartida da assuno das responsabilidades futuras face aos pensionistas abrangidos, bem como a receita proveniente de vrias concesses, incluindo a concesso da ANA, Aeroportos de Portugal, ainda no confirmada pelas autoridades estatsticas (0,7% do PIB em 2012).8 Adicionalmente, os anos mais recentes foram tambm caraterizados por um conjunto de outras operaes de elevada dimenso, mas tendentes a aumentar o dfice oramental. Muitas dessas operaes tm vindo a ser classificadas como temporrias ou no recorrentes, no mbito dos procedimentos de superviso das polticas oramentais no seio da Unio Europeia. So os casos da entrega de submarinos, de vrias reclassificaes estatsticas e das operaes de capital relacionadas com a Regio Autnoma da Madeira, entre outros. Contudo, essas transaes, que aumentam pontualmente o dfice das administraes pblicas, no revestem, no entendimento do Conselho das Finanas Pblicas, as caratersticas de temporrias ou no recorrentes. Trata-se apenas de operaes de montante elevado e que no ocorrem de forma regular, afetando, por isso, a evoluo dos agregados de finanas pblicas e influenciando a sua anlise. Essas operaes foram classificadas neste Relatrio como fatores especiais, cuja correo permite analisar mais diretamente a postura da poltica oramental em cada ano, embora no parea correto elimin-las para efeitos do clculo do saldo estrutural.9 O Quadro 1 apresenta a listagem de efeitos considerados.

Deve ter-se presente que a receita de concesses em contas nacionais abate outra despesa de capital, contribuindo assim para baixar a despesa registada.
8

A abordagem do CFP , neste domnio, semelhante seguida pelo Banco de Portugal, no Relatrio do Conselho de Administrao de 2011, que considerou como fatores especiais as transaes que afetam pontualmente o dfice das administraes pblicas, mas que, de acordo com a definio do Eurosistema, no podem ser tratadas como medidas temporrias. As medidas temporrias incluem fatores com impacto, quer positivo, quer negativo, no saldo oramental, mas adotada uma abordagem cautelosa na classificao de medidas que contribuam para a sua deteriorao.
9

12 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

Quadro 1 Medidas temporrias, medidas no recorrentes e fatores especiais (2010-2012)


Em % do PIB

Medidas temporrias e no recorrentes (impacto no saldo)


Receita Transferncia de fundos de penses Receita de repatriamento de capitais Sobretaxa em sede de IRS Despesa Receita de concesses (abate despesa de capital) Concesso ANA Pagamentos one-off Unio europeia

2010 1,7
1,7 1,6 0,0

2011 4,0
4,0 3,5 0,5

2012 1,1
0,3 0,1 0,1 0,1 -0,8 -0,2 -0,7 0,1

0,0 -0,1 0,1

0,0 0,0

Fatores especiais (impacto no saldo)


Despesa Entrega de submarinos Efeito BPN e BPP (despesa de capital) Reclassificao de PPP Registo dvida Gov. Regional da Madeira Operaes Madeira (Sesaram e reclassificao Via Madeira) Dvidas de contratos-programa e a clubes de futebol na RA Madeira Reclassificao do fundo de apoio ao SNS

-2,8
2,8 0,5 1,3 0,4 0,6

-1,2
1,2 0,4 0,1 0,3 0,1 0,3

0,0
0,0

Medidas Temporrias, no recorrentes e factores especiais

-1,1

2,9

1,1

Nota: Os totais no correspondem necessariamente s diferenas dos valores em percentagem do PIB devido a arredondamentos. Fontes: INE, Ministrio das Finanas, Banco de Portugal.

As operaes no permanentes tendem a surgir tarde durante a execuo oramental, quando se constata no ser possvel assegurar o cumprimento dos objetivos oramentais sem recurso a medidas adicionais de consolidao Grfico 7 Evoluo temporal da oramental. Um bom exemplo o ano de 2011, em estimativa da CE para as medidas que notrio que apenas na primavera de 2012 a temporrias do ano de 2011 (% do PIB) Comisso Europeia conseguiu identificar a maior parte das medidas temporrias e das medidas no recorrentes desse ano. Um ano antes, a previso era de 0,5%; essa previso foi revista na primavera do prprio ano de 2011 para 2,2% (Grfico 7). Assim sendo, a lista apresentada no Quadro 1 ainda provisria, em particular no tocante ao ano de 2012. Para 2013, o Relatrio do OE/2013 no identifica qualquer operao com estas caractersticas.

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

13

3.2.

ORIENTAO DA POLTICA ORAMENTAL

Como referido, a evoluo do saldo oramental registado em Portugal desde 2010 encontra-se muito influenciada pelo efeito de medidas temporrias e de fatores especiais (Quadro 2).10 O ano de 2011 exemplificativo neste domnio: a melhoria do saldo global (saldo oramental registado) foi de 5,4 pontos percentuais (p.p.) do PIB; contudo as medidas temporrias e as medidas no recorrentes ascenderam a 4 p.p. do produto. Assim, mesmo descontando o efeito de operaes especiais com impacto positivo no dfice, a melhoria do saldo ajustado da totalidade das operaes no permanentes foi de 1,4 p.p. do PIB. Contudo, a utilizao de medidas temporrias no melhora de forma permanente o saldo oramental, pelo que, na prtica, aquelas apenas transferem para o(s) ano(s) seguinte(s) o ajustamento que no foi realizado nesse ano. Exemplo disso a evoluo prevista para 2013. Como a estimativa do saldo de 2012 assenta na utilizao de medidas temporrias em 1,1 p.p. do PIB, para se conseguir uma melhoria de 0,5 p.p. do PIB no dfice registado ser necessria uma melhoria de 1,6 p.p. no dfice ajustado de medidas temporrias e no recorrentes (que nos d o verdadeiro esforo oramental).
Quadro 2 Indicadores oramentais
Em % PIB Variao (p.p. PIB) 2009 2010 2011 2012 2013

Saldo oramental
Primrio (PDE)

2008 2009 2010 2011 2012 2013

-0,6

-7,3

-7,0

-0,4 -4,4 -8,4 -7,3 -3,3 -7,3 -6,1 -3,3 -2,1

-0,8 -5,0 -6,1 -6,1 -3,1 -4,2 -4,2 0,0 0,0

-0,2 -4,5 -4,5 -4,5 -2,5 -2,5 -2,5 1,8 1,8

-6,7 -6,5 -5,4 -5,7 -5,2 -4,1 -4,4 -4,3 -4,6

0,4 0,3 -1,3 1,5 -0,3 -2,0 0,9 -1,9 0,9

6,6 5,4 3,0 1,4 5,9 3,5 1,9 4,7 3,1

-0,4 -0,6 2,3 1,1 0,2 3,1 2,0 3,3 2,2

0,6 0,5 1,6 1,6 0,6 1,7 1,7 1,8 1,8

Global (PDE) -3,6 -10,2 -9,8 Ajustado de medidas temporrias ou no recorrentes -10,2 -11,5 -4,7 -4,4 -10,2 -8,7 Ajustado de medidas temporrias ou no recorrentes e de fatores especiais Ajustado do ciclo Estrutural Estrutural lquido de fatores especiais Primrio estrutural Primrio estrutural lquido de fatores especiais por memria medidas temporrias fatores especiais medidas temporrias e fatores especiais hiato do produto (M. Finanas) componente cclica* juros (PDE) -3,7 -4,7 -4,5 -1,7 -1,5 -8,9 -9,2 -8,9 -10,8 -8,9 -8,0 -6,1 -6,1 -8,0 -5,2

1,1 -0,3 0,8 0,1 0,0 3,0

0,0 0,0 0,0 -2,8 -1,3 2,8

1,7 -2,8 -1,1 -1,4 -0,6 2,9

4,0 -1,2 2,9 -2,5 -1,1 4,0

1,1 0,0 1,1 -4,3 -1,9 4,2

0,0 0,0 0,0 -4,5 -2,0 4,3

-1,1 0,3 -0,8 -2,9 -1,3 -0,2

1,7 -2,8 -1,1 1,4 0,6 0,0

2,4 1,6 4,0 -1,1 -0,5 1,2

-2,9 1,2 -1,7 -1,8 -0,8 0,2

-1,1 0,0 -1,1 -0,2 -0,1 0,1

Notas: As variaes no correspondem necessariamente s diferenas dos valores em percentagem do PIB devido a arredondamentos. *A componente cclica foi calculada utilizando a metodologia comunitria e a estimativa de hiato do produto do Ministrio das Finanas. Em 2008 as medidas temporrias correspondem a concesses, tendo a amortizao do dfice tarifrio da REN sido considerada como fator especial. Fontes: INE, Ministrio das Finanas, Banco de Portugal.

A evoluo dos valores do saldo estrutural encontra-se muito influenciada por operaes tendentes a aumentar a despesa nos anos de 2010 e 2011, tais como os efeitos dos apoios aos Banco Portugus de Negcios (BPN) e Banco Privado Portugus (BPP), a aquisio dos submarinos, as reclassificaes estatsticas por conta da Regio Autnoma da Madeira, entre outras. Por essa razo, apresenta-se tambm o saldo estrutural lquido destes efeitos (fatores especiais).
10

14 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

Neste relatrio, a orientao da poltica oramental apreciada em funo da variao do saldo primrio estrutural lquido de fatores especiais. Com base neste indicador, a poltica oramental apresenta uma orientao restritiva desde o ano de 2010 (Quadro 2). Tal orientao tem um impacto negativo sobre a procura interna, sendo o reflexo da necessidade de correo do elevado nvel de endividamento do pas, que eliminou o espao de manobra da poltica oramental, retirando viabilidade a qualquer possibilidade de orientao contra-cclica nessa rea. No s o aumento do dfice no seria financivel, como uma tal opo levaria a agravar o rcio da dvida pblica, absorvendo em encargos com juros o benefcio ilusrio do estmulo. Mais grave ainda, essa iluso continuaria a atrasar o esforo de redireccionamento da economia para os sectores de bens transacionveis, que est a ocorrer, como o demonstra o bom comportamento das exportaes, mas que precisa de ser continuado e reforado com vista a assegurar a melhoria estvel do nvel de vida dos portugueses. A evoluo recente da dvida pblica, patente no Quadro 3 e no Grfico 8, tem exibido uma dinmica muito desfavorvel. Tendo em conta a previso da proposta de Oramento, no quinqunio compreendido entre 2008 e 2013, o rcio da dvida ir aumentar 52 p.p. do PIB. Para este acrscimo contribuiu a dinmica desfavorvel entre os juros e o crescimento do produto (21,3 p.p. do PIB), seguido do impacto dos sucessivos dfices primrios (15,6 p.p. do PIB) e dos ajustamentos dfice-dvida (15,1 p.p. do PIB).11 O efeito dinmico, tambm conhecido por efeito bola de neve, advm da acumulao de dvida no passado. Esse efeito desfavorvel, quando o valor da taxa de juro (nominal) implcita da dvida pblica exceder o crescimento (nominal) do PIB. Nesse caso, a existncia de um stock acumulado de dvida faz, por si s, com que o rcio da dvida no PIB aumente automaticamente.12 Como referido, no perodo de 2008 a 2013 esse efeito ser desfavorvel em todos os anos. Pelo contrrio, quando o crescimento da economia supera a taxa de juro da dvida verifica-se um efeito dinmico favorvel, conducente a uma reduo do rcio da dvida no produto. Consequentemente, necessrio reganhar credibilidade, para que a taxa de juro se possa reduzir, bem como promover reformas (estruturais) que impulsionem o crescimento.
Quadro 3 Dvida e variao da dvida
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2008/13 68,4 71,7 83,2 93,5 108,1 119,1 123,7 52,0 -1,1 0,2 -0,5
2,9 -3,5

Dvida Pblica (% do PIB) Variao da dvida (em p.p. do PIB) Dfice primrio Efeito dinmico (bola de neve)
- efeito juros - efeito crescimento

3,3 0,6 2,0


3,0 -1,1

11,5 7,3 4,3


2,8 1,5

10,3 7,0 0,9


2,9 -2,0

14,5 0,4 5,0


4,0 1,0

11,0 0,8 7,2


4,2 3,0

4,6 0,2 4,0


4,3 -0,3

52,0 15,6 21,3


18,2 3,1

Ajustamento fluxo-stock (por diferena)

-0,7

0,7

-0,1

2,5

9,2

3,1

0,5

15,1

Em 2011 a variao de depsitos da administrao central resultante da entrega dos montantes libertados ao abrigo do programa de assistncia explica 6,2 p.p. do total deste ajustamento. Em 2012 a aquisio de ativos financeiros com participao em capital e em capital contingente do sector financeiro ascende a 4 p.p. do PIB.
11

Da a designao de efeito bola de neve. Quando o efeito dinmico desfavorvel o acrscimo do peso da dvida no produto num dado ano superior ao dfice oramental desse ano expresso em percentagem do produto.
12

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

15

Grfico 8 Dvida das administraes pblicas


Dvida Pblica (%PIB)
100%

Composio da evoluo do rcio de dvida

80%
60% 40% 20%

Stock-flow ef. crescimento ef. juros Dfice primrio

0%
-20% 2009 2010 2011 2012 2013 2008/13

Fonte: INE, Banco de Portugal e Ministrio das Finanas. Clculos do CFP.

A magnitude do efeito dinmico desfavorvel previsto para 2013 ilustrativa dos efeitos nefastos da acumulao de dvida pblica, resultante de sucessivos desequilbrios oramentais e da insuficincia de crescimento econmico. Em 2013, mesmo que se atingisse um equilbrio primrio, o rcio da dvida aumentaria automaticamente 4 p.p. do PIB. Com base no cenrio do OE/2013, caso se pretendesse estabilizar o rcio da dvida pblica em 2013, seria necessrio gerar um excedente primrio de 4,4% do PIB, o que, conjugado com os encargos com juros (4,3% do PIB), significaria a necessidade de um excedente oramental global de 0,1% do PIB, ao invs do dfice previsto de 4,5%. As opes oramentais num determinado ano no so independentes das escolhas feitas no passado, nem so indiferentes para as decises a tomar no futuro. A dvida pblica o elo que liga as possibilidades oramentais de diferentes perodos, sob a forma de restrio oramental intertemporal. Um dfice oramental corresponde a uma necessidade de financiamento, que se traduz num acrscimo de dvida. Por sua vez, a acumulao de dvida pblica aumenta o nvel e a rigidez da despesa futura ao pr-comprometer o montante dos encargos com juros, diminuindo a margem de manobra oramental e a capacidade de financiar outras despesas.

16 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

4. A PROPOSTA DE OE/2013 NO CONTEXTO DA ESTRATGIA ORAMENTAL


O Governo definiu em abril de 2012 uma estratgia de mdio prazo para a consolidao das finanas pblicas (DEO/2012). Faz, por isso, sentido comear a apreciao das opes da proposta de OE/2013 neste relatrio pela anlise do posicionamento dessa proposta relativamente ao Quadro Plurianual de Programao Oramental, que integra essa estratgia. De seguida, comentam-se as implicaes da proposta sobre a concretizao da estratgia de mdio prazo, nomeadamente os ajustamentos necessrios nos anos seguintes. Finalmente, avalia-se a orientao da poltica oramental nos ltimos anos e a prevista para 2013 com base em indicadores do saldo e da dvida.
4.1. A PROPOSTA DE OE/2013 E O QUADRO PLURIANUAL DE PROGRAMAO ORAMENTAL

O Quadro Plurianual de Programao Oramental foi aprovado pela Lei n 26/2012, de 31 de julho, na sequncia do Documento de Estratgia Oramental para o perodo 2012-2016 (DEO/2012). O CFP, no seu Relatrio n. 1/2012 publicado em maio, sublinhava a importncia dessa estratgia e a necessidade de inverter a tendncia anterior dos Programas de Estabilidade para, em cada ano, ignorarem os compromissos anteriores, perpetuando previses otimistas para os anos finais de cada programa e, desse modo, adiando sucessivamente as medidas estruturais necessrias consolidao oramental. O mesmo documento saudava a adoo pelo pas de uma moldura oramental de mdio prazo. Porm, tambm notava algumas deficincias nas atuais disposies relativas ao enquadramento oramental de mdio prazo, bem como na sua primeira aplicao, proposta como parte do procedimento de execuo do DEO/2012 e do Oramento retificativo para 2012. A insuficincia destas disposies torna-se mais manifesta com a apresentao da proposta de OE/2013. O quadro plurianual de programao oramental encontra-se previsto no artigo 12.-D da lei de enquadramento oramental (LEO).13 Este quadro define os limites da despesa da administrao central financiada por receitas gerais, em consonncia com os objetivos estabelecidos no Programa de Estabilidade. De acordo com essa orientao, os limites da despesa definidos por programa oramental so vinculativos para o primeiro ano econmico seguinte [ano a que respeita o prximo Oramento ou ano t+1); os definidos para os agrupamentos de programas por reas de interveno poltica para o ano t+2; e os definidos para o conjunto de todos os programas para os anos t+3 e t+4. Assim, o total da despesa da administrao central por programas, financiada por receitas gerais, encontrase sujeito a limites vinculativos para os quatro anos econmicos seguintes.14 Como referido no relatrio do CFP de maio, entre as deficincias desta definio, contam-se a parcialidade da despesa das administraes pblicas abrangidas por limites superiores e o critrio contabilstico utilizado (fluxos de caixa).

A LEO foi aprovada pela Lei n. 91/2001, de 20 de agosto, alterada e republicada pela Lei n. 52/2011, de 13 de outubro. O quadro plurianual d tambm cumprimento ao disposto no artigo 2. da Portaria n. 103/2012, de 17 de abril.
13 14

N. 5 do artigo 12.-D da LEO.

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

17

Os limites de despesa efetiva para o perodo de 2013 a 2016 aprovados pela Lei n. 28/2012, de 31 de julho corresponderam primeira concretizao do quadro plurianual de programao oramental, sendo indicativos (e no vinculativos)15 os referentes ao perodo de 2014 a 2016. A lei permitia alteraes oramentais para acomodar modificaes orgnicas, sem prejuzo da manuteno dos valores anuais de despesa.16 Consequentemente, esperar-se-ia que a proposta de OE/2013 se conformasse com o limite de despesa definido para 2013. Contudo, o artigo 170. da proposta de lei do OE/201317 aumenta em 2.066 milhes de euros o limite definido na Lei n. 28/2012, de 31 de julho, substituindo o anexo aprovado por esta lei veja-se o Quadro 4. Trata-se de uma alterao legislativa que faz uso da prerrogativa prevista no n. 3 do artigo 12.-D da LEO, que permite que o quadro plurianual seja atualizado anualmente, para os quatro anos seguintes, na lei do Oramento do Estado. A elevao do limite de despesa em 4,7% (2.066 milhes de euros) decorre sobretudo do aumento do limite para o programa solidariedade e segurana social, bem como de fatores de natureza transversal relativos s medidas respeitantes aos trabalhadores em funes pblicas (tais como a reposio de um subsdio).18
Quadro 4 Limite de despesa da administrao central financiada por receitas gerais (tica de caixa)
ANEXO da Lei n. 28/2012 2013 2014 2015 2016
P001 - rgos de soberania P002 - Governao e Cultura P005 - Representao Externa P008 - Justia

Artigo 170. da PPL n. 103/XII 2013 2014 2015 2016


2.868 222 319 679

Reviso para 2013 M Rel.


44 1 7 33 1,6% 0,5% 2,2% 5,1%

2.824 221 312 646

Subtotal agrupamento - soberania


P006 - Defesa P007 - Segurana Interna

4.003
1.778 1.725

3.676

4.087
1.843 1.827

3.676

84
65 102

2,1%
3,7% 5,9%

Subtotal agrupamento- segurana


P011- Sade P012 - Ensino Bsico e Secundrio e Admin. Escolar P013 - Cincia e Ensino Superior P014 - Solidariedade e Segurana Social

3.503
7.546 5.077 1.208 6.683

3.497

3.669
7.841 5.232 1.262 8.871

3.497

166
295 155 54 2.188

4,7%
3,9% 3,1% 4,5% 32,7%

Subtotal agrupamento - social


P003 - Finanas e Administrao Pblica P004 - Gesto da Dvida Pblica P009 - Economia e Emprego P010 - Agricultura, Mar e Ambiente

20.514 20.139
7.485 7.551 165 407

23.205 20.139
6.874 7.276 160 422

2.691
-611 -275 -5 15

13,1%
-8,2% -3,6% -3,0% 3,7%

Subtotal agrupamento - econmica Agrupamentos de Programas Variao anual, agrupamento de programas

15.608 16.379 43.628 43.691 44.761 46.320 n.d. 0,1% 2,4% 3,5%

14.732 16.379 45.694 43.691 44.761 46.320 n.d. -4,4% 2,4% 3,5%

-876 2.066 :

-5,6% 4,7% :

Notas: De acordo com a DGO os valores de 2012 no incluem 1500 M para pagamentos em atraso da rea da Sade; os valores do Programa Finanas e Administrao Pblica e o total das funes econmicas no incluem a dotao provisional.

15 16 17 18

Vide artigo 2. da Lei n. 28/2012, de 31 de julho. Vide artigo 3. da Lei n. 28/2012, de 31 de julho. Proposta de Lei n. 103/XII/2..

De acordo com a DGO o reforo do programa da segurana social decorre do incremento de transferncias do Oramento do Estado para a Segurana Social no mbito do Programa de Emergncia Social (PES), da transferncia excecional do OE para financiamento do dfice da Segurana Social, bem como da alterao contabilstica no tratamento do IVA social, que passa a ser tratado como transferncia do subsector Estado, quando at 2012 tinha o tratamento de receita consignada da Segurana Social.

18 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

Constata-se igualmente, e tal consta do Quadro 4, que os limites indicativos para 2014 a 2016 no foram revistos, o que implica mecanicamente uma reduo nominal de 4,4% do total da despesa da administrao central financiada por receitas gerais em 2014, quando antes se previa a sua manuteno. Conclui-se assim que esta primeira aplicao do quadro plurianual demonstra que, na prtica, o normativo da LEO permite que o quadro plurianual aprovado pelo Parlamento na primavera no vincule sequer a proposta de oramento apresentada no outono, no proporcionando um efetivo enquadramento a mdio prazo das despesas.19 A forma algo incipiente e pouco transparente de aplicao do quadro plurianual para o oramento de 2013 tambm revelada pelo facto de o relatrio da proposta de oramento no apresentar sequer o limite de despesa da administrao central financiado por receitas gerais para 2013. Esse limite apenas referido no citado artigo 170. da proposta de lei. O relatrio tambm no apresenta a estimativa para 2012 do agregado sujeito ao limite, nem qualquer srie temporal que ilustre a evoluo desse agregado e a sua correlao com a despesa em contas nacionais. Adicionalmente, os boletins de execuo oramental, publicados ao longo do ano pela Direco-Geral do Oramento (DGO), continuam a no apresentar a execuo da despesa da administrao central financiada por receitas gerais, o que dificulta o acompanhamento e a avaliao externa do desempenho oramental a este respeito. Assim, no cmputo geral, continuam a ser necessrios progressos com vista a melhorar a transparncia da aplicao do quadro plurianual. Tal como enfatizado pelo CFP no relatrio de maio, a transparncia importante porque cria confiana e, em ltima anlise, torna credvel o compromisso do Governo com a estratgia anunciada. Alm disso, como reconhece o DEO/2012 na sua introduo, o quadro de mdio prazo constitui tambm um referencial importante para reduzir a incerteza das empresas e das famlias quanto conduo futura da poltica oramental, permitindo-lhes tomar melhores decises e assim, contribuir para melhorar a eficincia econmica. O anexo A1 do relatrio da proposta de oramento reconhece a necessidade de alterao do paradigma em matria de instituies, regras e procedimentos na rea das finanas pblicas, por forma a assegurar que os resultados oramentais no difiram dos objetivos definidos de forma coerente com a sustentabilidade de mdio e longo prazo das finanas pblicas.20 O mesmo anexo refere ainda que a prxima edio do quadro plurianual, a aprovar em abril de 2013, contemplar melhorias na rea das projees em cenrios de polticas invariantes e na avaliao detalhada do custo das medidas de poltica. 21 No obstante a relevncia da concretizao desses desideratos, no entendimento do CFP, para que o quadro plurianual de programao oramental constitua, de facto, uma ncora de

De facto, tal como mencionado pela UTAO na anlise proposta de reviso da LEO O artigo n. 3 do 12.-D no parece introduzir qualquer limitao material capacidade de reviso/actualizao, que realizada anualmente, para os quatro anos seguintes, na Lei do Oramento (com a exceo da obrigao de consonncia com os objetivos do Programa de Estabilidade e Crescimento, que tambm podem ser revistos anualmente sem qualquer limitao). (Parecer Tcnico n. 1/2011 da UTAO).
19 20 21

Vide p. 228. Vide pp. 240-1.

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

19

mdio prazo para as finanas pblicas portuguesas necessrio ir mais longe no aperfeioamento do enquadramento legislativo, em vrios domnios: Abrangncia O limite despesa deve abranger o conjunto das administraes pblicas e a totalidade das fontes de financiamento, devendo ser criadas as condies que permitam a definio deste limite numa base de contas nacionais. Carcter vinculativo os limites de despesa votados pela Assembleia da Repblica na primavera de cada ano devem constituir restries vinculativas para as negociaes oramentais a ter lugar durante o vero e o outono; desejavelmente, os limites definidos para os anos t+2 a t+4 devero tambm ter carcter vinculativo, podendo apenas ser alargados em circunstncias excecionais devidamente justificadas (como as que sejam impossveis de antecipar pelo Governo). Transparncia a credibilidade da programao oramental plurianual requer a disponibilizao pblica e atempada da informao que permita o acompanhamento, externo ao Governo, do cumprimento dos tetos legalmente aplicveis aos vrios agregados de despesa. Como o CFP afirmou no Relatrio n. 1/2012, o respeito pela comunicao relativa ao cumprimento dos objetivos ajuda a manter o envolvimento e o interesse dos diferentes participantes em contribuir para o seu cumprimento. Desvios relativamente aos planos previamente anunciados devem, por seu lado, ser evitados e devidamente explicados quando ocorrem. Considerao de uma regra de despesa uma regra de despesa definida de forma coerente com a regra de saldo estrutural reforaria o cumprimento desta. A regra de saldo estrutural regula a evoluo do saldo oramental, sem referncia explcita s receitas ou s despesas e procurando corrigir o efeito da evoluo cclica da economia, o que implica que a sua observncia s possa ser verificada a posteriori, por vezes com um atraso considervel. Por seu lado, as receitas dependem fortemente do crescimento da economia, no podendo o seu montante ser diretamente fixado pelo oramento, mas apenas influenciado por decises quanto s taxas dos impostos ou a alteraes do sistema fiscal, incluindo a sua eficincia. Pelo contrrio, as despesas prestam-se a uma vasta gama de decises discricionrias, teis num processo de estabilizao e de consolidao oramentais. Uma regra explcita de despesa, corretamente definida e incluindo clusulas de salvaguarda definidas de forma explcita e estrita, pode assim contribuir para o acompanhamento atempado do cumprimento da regra oramental. Como o CFP notou no seu Relatrio n. 2 sobre as finanas pblicas subnacionais, acresce ainda a vantagem de uma regra de despesa fornecer pontos focais para um debate pblico fundamentado sobre as matrias com ela relacionadas. Calendarizao de um perodo de transio para a aplicao plena do quadro plurianual a construo de um quadro plurianual verosmil um exerccio muito exigente, pelo que, atendendo falta de experincia nesta matria, deveria ser adoptado um calendrio vivel de implementao gradual, definindo claramente as etapas a percorrer. O calendrio definido teria de ser estritamente cumprido sob pena de perda de credibilidade.

20 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

Definio de detalhes de implementao garantia de coerncia com os objetivos em contas nacionais; metodologias de elaborao do cenrio base e de custeio de novas medidas; regras relativas passagem de saldos; regras relativas incorporao de uma margem de segurana e definio de condies a cumprir no caso de quebras de receita ou de aumentos de despesas obrigatrias superiores a um certo limite. O atual quadro plurianual no se encontra ancorado em qualquer regra de despesa. Contudo, tal como realado recentemente pela OCDE no ltimo Economic Survey de Portugal (de julho de 2012), uma regra de despesa uma das formas de tornar a regra do saldo estrutural operacional, uma vez que permite que o cumprimento desta seja avaliado em funo de um objetivo observvel, a despesa, enquanto o saldo estrutural no diretamente observvel, mas estimado, estando essas estimativas sujeitas a revises significativas ao longo do tempo.22 A importncia da necessidade de ancorar a evoluo da despesa melhor compreendida se se tiver em conta que a incapacidade de atingir os objetivos a mdio prazo definidos para o saldo oramental em sucessivas atualizaes do programa de estabilidade decorreu sobretudo do excesso de despesa face ao projetado.23

Citando a OCDE, The framework could be better anchored and made more transparent by adding an expenditure rule for general government consistent with revenue projections and the deficit target and in line with the European fiscal framework. Such a rule would help to prevent the upward creep in spending that has characterised policy until recently and ensure that all general government spending is under control. Compliance is easily observed (unlike a structural deficit), and it would not be especially procyclical in that most automatic stabilisers work through the revenue side. Given the need to reduce both the deficit and the scale of government spending, such a rule would initially have to set expenditure growth below nominal GDP growth.
22

Tal como documentado no Relatrio n. 1/2012 do CFP, o dfice, avaliado em tempo real, foi, em mdia, superior em mais de 3 pontos percentuais (p.p.) do PIB nos ltimos dois anos das projees do programa de estabilidade, ficando a maior parte deste erro de previso a dever-se a um excesso de despesa face ao projetado. Em mdia, nos 3. e 4. anos do horizonte de projeo, a despesa realizada excedeu os objetivos fixados no programa de estabilidade em 2,3 e 3,5 p.p. do PIB, respetivamente, o que constitui um desvio muito elevado. Vide seo 3.3.4 do Relatrio citado.
23

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

21

4.2.

APRECIAO GLOBAL DA ESTRATGIA DE AJUSTAMENTO PLURIANUAL

Como o CFP referiu no relatrio de maio, os ajustamentos financeiros bem-sucedidos, isto , os que perduram e permitem a sucessivos governos manter a estabilidade das finanas pblicas, dependem essencialmente da estratgia escolhida para os concretizar. Concomitantemente, um objetivo mais imediato , no caso portugus, o de restaurar o acesso normal aos mercados, como condio para viabilizar o financiamento da economia. A avaliao da estratgia oramental para o perodo 2012-2016 realizada em maio, com base em dados ajustados de medidas temporrias e no recorrentes, levava a concluir que essa estratgia apontava no sentido correto, optando por um forte ajustamento inicial e pelo enfoque na reduo das despesas aps os dois primeiros anos do programa, concluindo-se este com um ajustamento resultante sobretudo da reduo do peso das despesas. Alm disso, a estratgia previa a obteno de excedentes primrios a partir de 2012, que se reforavam nos anos seguintes e contribuam, assim, para a recuperao da sustentabilidade das finanas pblicas portuguesas. Importa, pois, ver em que medida as projees oramentais da proposta de OE/2013 concretizam a estratgia de mdio prazo anunciada. O Quadro 5 mostra a evoluo oramental desde 2010. O painel superior apresenta os resultados oramentais em 2010 e 2011, bem como a estimativa de execuo para 2012 e os valores oramentados para 2013, de acordo com a proposta de OE/2013, sendo todos os valores apresentados em percentagem do PIB. As trs ltimas colunas apresentam, para fins de comparao, a evoluo dessas variveis prevista no DEO/2012. O painel inferior do quadro reporta as mesmas variveis corrigidas do efeito de medidas temporrias, medidas no recorrentes e fatores especiais.24 O ano de 2012 revelou-se difcil para a poltica oramental portuguesa. Como ilustra o

Quadro 5, as receitas correntes ficaram aqum dos valores projetados, mesmo relativamente ao DEO/2012, publicado em abril, ascendendo a diferena a 2,3 por cento do PIB. Em confronto com 2011, espera-se agora uma queda das receitas equivalente a 4,4 p.p. do PIB. Comparando os painis superior e inferior do Quadro 5, verifica-se que a maior parte dessa diferena resulta de medidas temporrias e no recorrentes que, em 2011, acresceram as receitas em 4,0% do PIB. Analisando os valores ajustados, a queda das receitas de apenas 0,7 p.p. do PIB em 2012. Esta reduo pode atribuir-se, em parte, recesso econmica, mas tambm a alteraes estruturais, tais como o desvio da procura interna para a externa, sendo que as exportaes no geram receitas de IVA.
O Governo respondeu evoluo negativa das receitas cortando as despesas para alm do que previra no incio de 2012, esperando agora at final de 2012 uma quebra das despesas em 3,8 p.p. do PIB (contra 1,4 p.p. previstos no DEO/2012). Dos cortes adicionais em 2012, 0,8 p.p. do PIB devem-se a medidas temporrias e a medidas no recorrentes. Quanto a 2013, o Governo prev acabar o ano com receitas totais (correntes) no valor de 42,3 (41,7) por cento do PIB, contra os 42,9 (41,6) por cento previstos para esse ano no DEO/2012 e os 40,6 (39,3) agora esperados para 2012. As despesas totais oramentadas

24

Ver seco anterior para a enumerao das medidas a consideradas.

22 | Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013

para 2013 (46,8 por cento do PIB) excedem em 0,9 p.p. do PIB as previstas para esse ano no DEO/2012 e em 1,2 p.p. a estimativa atual para 2012.25

Quadro 5 Agregados oramentais, 2010 a 2014


INE 2010 2011 Receita Total | Total revenue Receita corrente | Current revenue Receitas de capital | Capital transfers received Despesa Total | Total expenditure Despesa Primria | Primary expenditure Despesa Corrente Primria | Current primary expend. Despesas de capital | Capital expenditure Juros (PDE) | Interest paid (EDP) Saldo global (PDE) | General government balance (EDP) Saldo Primrio (PDE)| Primary balance (EDP) Carga fiscal | Tax burden Despesa corrente | Current expenditure 41,4 38,7 2,7 51,2 48,4 42,7 5,6 2,9 -9,8 -7,0 31,3 45,6 45,0 40,5 4,4 49,4 45,4 41,4 4,0 4,0 -4,4 -0,4 33,0 45,4 OE2013 2012 2013 40,6 39,3 1,3 45,6 41,3 39,5 1,8 4,2 -5,0 -0,8 32,3 43,7 42,3 41,7 0,6 46,8 42,5 40,4 2,1 4,3 -4,5 -0,2 34,2 44,7 2012 42,9 41,6 1,4 47,5 42,7 39,7 3,1 4,7 -4,5 0,2 33,9 44,4 DEO 2013 42,9 41,6 1,3 45,9 41,3 38,6 2,7 4,6 -3,0 1,6 33,9 43,2 2014 42,8 41,5 1,3 44,6 39,9 37,5 2,4 4,7 -1,8 2,9 34,0 42,2

Valores no ajustados | Headline figures

Valores ajustados | Adjusted for one-offs & special factors


Receita Total | Total revenue Receita corrente | Current revenue Receitas de capital | Capital transfers received Despesa Total | Total expenditure Despesa Primria | Primary expenditure Despesa Corrente Primria | Current primary expend. Despesas de capital | Capital expenditure Juros (PDE) | Interest paid (EDP) Saldo global (PDE) | General government balance (EDP) Saldo Primrio (PDE)| Primary balance (EDP) Carga fiscal | Tax burden Despesa corrente | Current expenditure 39,7 38,7 1,1 48,4 45,6 41,9 3,7 2,9 -8,7 -5,8 31,2 44,8 41,0 40,0 0,9 48,2 44,2 41,3 2,9 4,0 -7,3 -3,2 32,5 45,3 40,3 39,2 1,1 46,4 42,2 39,4 2,7 4,2 -6,1 -1,9 32,2 43,7 42,3 41,7 0,6 46,8 42,5 40,4 2,1 4,3 -4,5 -0,2 34,2 44,7 42,8 41,5 1,3 47,7 43,0 39,7 3,3 4,7 -4,9 -0,2 33,8 44,4 42,9 41,6 1,3 45,9 41,3 38,6 2,7 4,6 -3,0 1,6 33,9 43,2 42,8 41,5 1,3 44,6 39,9 37,5 2,4 4,7 -1,8 2,9 34,0 42,2

Fontes: INE; Relatrio da proposta de OE/2013; Documento de Estratgia Oramental de abril de 2012 (DEO) e as utilizadas na quantificao das medidas temporrias, no recorrentes e fatores especiais neste Relatrio. Nota: Para manter o mximo possvel de coerncia metodolgica, no caso dos valores referentes ao DEO, o ajustamento dos efeitos das medidas temporrias, no recorrentes e fatores especiais no considera as medidas que s vieram a ser conhecidas aps a apresentao do Documento de Estratgia Oramental, de abril de 2012, e que por isso no poderiam a ter sido consideradas. o caso: em 2011, das dvidas de contratos-programa e a clubes de futebol na regio autnoma da Madeira, da reclassificao do fundo de apoio ao SNS (identificado no PDE de setembro de 2012); e em 2012, do pagamento no recorrente UE e da concesso da ANA, aeroportos de Portugal. Face ao Relatrio de maio do CFP, h diferenas na classificao de medidas temporrias e no recorrentes, por forma a ficar coerente com a classificao preconizada neste Relatrio.

Embora o Governo no tenha at agora alterado os objetivos oramentais para 2014 incorporados no DEO/2012, a atualizao mais recente do Memorando de Entendimento relativo ao Programa de Ajustamento Econmico e Financeiro (PAEF), publicada em 14 de outubro, prev um objetivo de 2,5% do PIB para o dfice oramental em 2014. Isto exige a
O que se deve ao facto de a reduo prevista para as despesas ser inferior respeitante ao PIB nominal, j que, em termos absolutos, as despesas caem 376 milhes de euros.
25

Anlise da proposta de Oramento do Estado para 2013|

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reduo do dfice em 2% do PIB relativamente a 2013. Regressar em 2015 trajectria de ajustamento definida no DEO/2012, que especificava um objetivo de 1% do PIB para o dfice oramental nesse ano, tornaria assim necessria uma reduo do dfice em 1,5% do PIB no ano de 2015. Com base nas projees da receita total para 2013 (na proposta de OE/2013) e 2014 (no DEO/21012), isto exigiria um novo (embora ligeiro) aumento das receitas fiscais relativamente ao PIB de 2013 para 2014, o que seria compatvel com a expectativa de retorno ao crescimento da economia a partir do segundo semestre de 2013. Porm, exigiria tambm uma reduo das despesas mais forte (0.9 p.p. do PIB) do que a prevista no DEO/2012, resultando numa reduo do dfice oramental superior prevista na estratgia de mdio prazo (2,7% do PIB em vez de 1,8%). Deste modo, a combinao entre uma derrapagem do lado das receitas em 2012 e o aumento previsto das despesas em 2013 implica novas contraes oramentais em 2014 e 2015, se o Governo mantiver os compromissos respeitantes aos anos posteriores a 2014 definidos no DEO/2012. Uma implicao importante da proposta de OE/2013 consiste no facto de o saldo primrio permanecer negativo em 2012 e 2013, levando a subidas do rcio da dvida pblica relativamente s projees originais. A alterao afeta o mximo previsto para esse rcio (123,7% do PIB em 2013 segundo a reviso do PAEF de outubro, contra 115,3% na reviso de julho), mantendo-se praticamente estvel (123,6%) em 2014 e baixando para 118,4% em 2016. Em mdia, ao longo dos quatro anos, de 2013 a 2016, a previso para o rcio da dvida pblica supera em cerca de 8,3 por cento do PIB a projeo anterior. Tal subida afetar as despesas com juros nos perodos seguintes, constituindo assim um fator de presso adicional sobre o ajustamento oramental e confirmando a necessidade de os objetivos da estratgia oramental serem respeitados, em particular no que respeita aos dfices global e primrio em 2014 e nos anos seguintes. Dfices que excedessem esses objetivos continuariam a adiar a estabilizao do rcio da dvida, tornando-a cada vez mais difcil de atingir. Dada a escassa margem de manobra existente neste domnio, o CFP conclui que, para salvaguardar o objetivo de recuperar a sustentabilidade das finanas pblicas no futuro prximo, aconselhvel preservar as metas para o rcio de despesas fixadas no DEO/2012. Isto demonstra a importncia de os objetivos oramentais definidos na primavera, no documento de estratgia, serem objeto de uma deciso parlamentar e tornados vinculativos para a proposta de oramento do ano seguinte, como o relatrio de maio do CFP recomendava. Confirma, ainda, a necessidade de se adotar uma regra de despesa abrangente e fixa, a par com os meios que viabilizem o seu cumprimento. A comparao entre os painis superior e inferior do Quadro 1 revela a importncia que as medidas temporrias e no recorrentes tm tido no ajustamento oramental. Assim, em 2011, do aumento das receitas em 3,6 pontos percentuais (p.p.) do PIB, apenas 1,3 p.p. proveio de medidas estruturais e de efeitos cclicos. Assim, 65,3% do ajustamento oramental do lado das receitas teve como origem medidas no permanentes. Em 2012, esta percentagem sobe para 83,7%. Do lado da despesa, 93,1% do ajustamento em 2011 e 51,2% em 2012 sero devidos a medidas no estruturais. Estes nmeros revelam a persistncia num ajustamento fortemente baseado em medidas de curto prazo. No entanto, essas medidas dificilmente podem guiar as expectativas dos agentes econmicos, o que limita a sua capacidade de reduzir a incerteza com respeito orientao da poltica.

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O Quadro 6 mostra a composio do ajustamento oramental desde 2010. O painel superior mostra o ajustamento observado em 2011, os ajustamentos em 2012 e 2013 previstos na proposta de OE/2013, bem como a composio do ajustamento prevista no DEO/2012. O painel inferior reflete a composio ajustada dos efeitos de medidas temporrias, medidas no recorrentes e fatores especiais em 2011, 2012 e 2013, todos com base em 2010. Por exemplo, da melhoria do saldo global observado em 5,4 p.p. do PIB entre 2010 e 2011, 3,6 p.p. teve origem no aumento das receitas relativamente ao PIB, o que corresponde a 65,8% do ajustamento total. Considerando a qualidade do ajustamento oramental total no perodo de 2010 a 2013 implcito na proposta de OE/2013, 17,1% teria origem no lado das receitas e 82,9% no lado das despesas. Em confronto com a experincia internacional, esta composio faria crer numa consolidao bem-sucedida. Ainda assim, um aspeto crtico deste ajustamento resulta de que a reduo do peso das despesas provm sobretudo do corte das despesas de capital, que contribuem com 66,4% do ajustamento total. Uma avaliao cuidadosa destes cortes afigura-se necessria para assegurar que eles no comprometem o desenvolvimento futuro da produtividade e do produto potencial da economia portuguesa. Observando a composio do ajustamento oramental planeado, corrigido dos efeitos das medidas temporrias, medidas no recorrentes e fatores especiais, obtm-se, contudo, uma impresso muito diferente. Como mostra o painel inferior do Quadro 6, 61,9% do ajustamento estrutural total entre 2010 e 2013 basear-se- em medidas do lado das receitas. Do lado das despesas, ajustamentos estruturais despesa corrente no do praticamente qualquer contributo para o ajustamento previsto no saldo global. Implcito nesta evoluo est o acrscimo da despesa com juros, que absorve quase por completo a reduo observada na despesa corrente primria. Comparando os ajustamentos para os perodos 2010-2012 e 2010-2013, observa-se a inverso da estratgia oramental, com o retorno a um ajustamento assente primordialmente nas receitas. Importa sublinhar nesta anlise baseada no ano de 2010, incio do programa de ajustamento, a importncia que tiveram nesse ano as despesas classificadas como fatores especiais. Como se referiu atrs, essas foram despesas efetivas, mas de elevado montante e carter irregular, o que leva a que uma anlise que no corrija o seu efeito sobrevalorize a reduo das despesas nos anos seguintes. Essa correo permite, assim, avaliar melhor a reduo operada nas despesas regulares, com efeitos sustentados no tempo.

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Quadro 6 Composio do ajustamento oramental


INE OE2013 2010/11 2010/12 2010/13 DEO 2010/12 2010/13 2010/14 28,9 54,2 -25,3 71,1 106,6 57,6 49,0 -35,5 100,0 135,5 51,2 22,1 21,7 42,2 -20,5 78,3 104,1 60,4 43,7 -25,8 100,0 125,8 39,5 34,6 17,3 34,6 -17,4 82,7 105,4 64,5 40,9 -22,7 100,0 122,7 34,1 41,8

Valores no ajustados | Headline figures


Receita Total | Total revenue Receita corrente | Current revenue Receitas de capital | Capital transfers received Despesa Total | Total expenditure Despesa Primria | Primary expenditure Despesa Corrente Primria | Current primary expend. Despesas de capital | Capital expenditure Juros (PDE) | Interest paid (EDP) Saldo global (PDE) | General government balance (EDP) Saldo Primrio (PDE)| Primary balance (EDP) Carga fiscal | Tax burden Despesa corrente | Current expenditure 65,8 33,5 32,3 34,2 55,7 25,3 30,5 -21,6 100,0 121,6 30,9 3,7 -17,6 11,5 -29,1 117,6 146,1 67,0 79,1 -28,5 100,0 128,5 21,5 38,5 17,1 55,7 -38,5 82,9 109,9 43,5 66,4 -27,0 100,0 127,0 55,4 16,5

Valores ajustados | Adjusted for one-offs & special factors


Receita Total | Total revenue Receita corrente | Current revenue Receitas de capital | Capital transfers received Despesa Total | Total expenditure Despesa Primria | Primary expenditure Despesa Corrente Primria | Current primary expend. Despesas de capital | Capital expenditure Juros (PDE) | Interest paid (EDP) Saldo global (PDE) | General government balance (EDP) Saldo Primrio (PDE)| Primary balance (EDP) Carga fiscal | Tax burden Despesa corrente | Current expenditure 88,5 98,2 -9,7 11,5 95,0 42,7 52,3 -83,5 100,0 183,5 88,0 -40,9 20,4 19,3 1,0 79,6 133,6 96,9 36,8 -54,0 100,0 154,0 38,3 42,9 61,9 72,1 -10,2 38,1 72,5 35,6 36,9 -34,4 100,0 134,4 71,8 1,2 87,4 80,7 6,7 12,6 66,7 55,6 11,1 -54,0 100,0 154,0 74,8 1,6 58,5 54,2 4,3 41,5 74,1 55,7 18,4 -32,7 100,0 132,7 49,9 23,0 46,3 42,8 3,5 53,7 81,3 61,5 19,7 -27,6 100,0 127,6 41,4 33,9

De modo talvez mais sugestivo, o Grfico 9 d expresso visual aos nmeros dos quadros anteriores (painis inferiores, referentes a valores ajustados). O painel da esquerda ilustra a variao percentual nos principais agregados oramentais, ajustados de medidas temporrias, medidas no recorrentes e fatores especiais. Resulta diretamente do painel inferior do Quadro 5. O painel da direita do Grfico 9 mostra as mesmas variaes em percentagem da alterao no saldo global, tambm expurgado daquelas medidas e de fatores especiais. Corresponde ao painel inferior do Quadro 6. As diferenas no padro de ajustamento dos principais agregados oramentais ajustados entre os perodos analisados ficam bem evidentes.

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Grfico 9 Esforo de consolidao oramental, avaliado em funo de valores ajustados


Composio da consolidao
100% 80% 60% 40% Despesa Receita

Contributo para a melhoria do saldo em p.p. do PIB

6 5 4

p.p. do PIB

20%
0% 2010/11 2010/12 2010/13

2
1 0 -1 -2 2010/11 1,2 -1,2 0,6 0,7 1,4 2010/12 0,5 -1,4 2,5 0,9 2,5 2010/13 2,6 -1,4 1,5 1,5 4,2
100%

80%
60% 40% 20% 0% -20% D. Corrente

D. Capital

Receita Juros D. Corr. Prim. D. Capital

D. Corrente
Receita

Saldo

-40%
2010/11 2010/12 2010/13

Nota: O contributo da despesa para a melhoria do saldo oramental corresponde ao simtrico da variao da despesa (em p.p. do PIB). Assim, o contributo de 1,5 p.p. do PIB da despesa corrente primria para a reduo do dfice entre 2010 e 2013 corresponde a uma diminuio da despesa corrente primria (ajustada) nesse montante. O contributo negativo dos juros corresponde a um aumento do peso no PIB dos encargos com juros.

certo que o que conta, em termos de financiamento, so os valores no ajustados. Porm, a comparao com a qualidade do ajustamento baseada em dados ajustados evidencia a necessidade de adotar medidas permanentes, substituindo o recurso a medidas temporrias e a medidas no recorrentes. A introduo de uma regra de despesa abrangente um elemento crtico desse esforo, supondo igualmente a adoo de alteraes fundamentais nos mecanismos de controlo e gesto das despesas pblicas com vista a viabilizar o seu cumprimento. Estes pontos so tratados adiante neste Relatrio. Antes, porm, iremos apreciar a orientao da poltica oramental proposta para 2013.

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5. REGRAS ORAMENTAIS, PLANEAMENTO A MDIO PRAZO E GESTO DAS DESPESAS PBLICAS


Como se referiu na seco anterior, nas atuais circunstncias, muito estreita a gama de opes disposio do Governo portugus com respeito formulao de uma postura de poltica oramental suscetvel de assegurar o retorno sustentabilidade das finanas pblicas. Na verdade, sem acesso aos mercados para financiamento do dfice oramental, o Governo obrigado a adotar uma postura claramente restritiva, ditada pela disponibilidade de financiamento proveniente de fontes oficiais. Contudo, dentro dessa gama estreita de opes, o Governo pode escolher entre vrias combinaes de aumento de receitas e cortes de despesa, bem como a forma por eles assumida. Na proposta de OE/2013, o Governo beneficiou do aumento dos dfices oramentais determinado pela 5. reviso do PAEF, mas teve necessidade de compensar quebras de receita tardiamente reconhecidas em 2012, fundamentalmente custa do aumento significativo das taxas do imposto sobre o rendimento dos particulares. Ao faz-lo, desviouse da trajetria de mdio prazo delineada no DEO/2012, o que importa sublinhar atendendo importncia que o CFP atribui estratgia de mdio prazo com vista a alcanar uma consolidao oramental sustentvel. Embora reconhecendo as presses decorrentes da incerteza que revestem as previses macroeconmicas, o CFP sugere uma estratgia coerente com o esprito e as intenes da LEO, do DEO/2012 e da governncia oramental reforada a nvel da UE. Mais fundamentalmente, esta parte da premissa de que, na prtica, um enquadramento macrooramental assente em regras claramente superior a polticas discricionrias com vista a restaurar a estabilidade e o crescimento macroeconmicos. Tal premissa baseia-se num conjunto significativo de anlises empricas.26 A experincia de vrios pases, dentro e fora da UE, que adotaram e, de facto, cumpriram desde a sua adoo, regras numricas que limitam o nvel do dfice oramental, da dvida pblica, ou ambos, pode ser til a este respeito. Os dados apresentados no Quadro 7 sugerem que, mesmo durante a chamada Grande Recesso, o crescimento foi mais elevado e menos voltil (igual em dois casos) nos pases que se submeteram a um enquadramento relativamente bem definido do que em regies comparveis onde tal no aconteceu.27

26 27

Ver Taylor (2000), Comisso Europeia (2000), e Fatas e Mihov (2003).

Uma exceo importante entre os pases cumpridores a da Estnia, onde a volatilidade foi duas vezes superior da regio comparvel. Tal no deve surpreender, atendendo a que o governo empreendeu, nos ltimos anos, um forte ajustamento oramental pro-cclico com vista adeso ao euro em 2011. Por outro lado, na Bulgria, na Irlanda e em Espanha, o cumprimento dos limites, bem como as elevadas taxas de crescimento, tinham sido em grande parte devidos bolha financeira que, em dois destes pases, culminou numa crise bancria.

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Quadro 7 Regras oramentais, crescimento e volatilidade


Data Efetiva Nova Zelndia Sucia Blgica (euro) Finlndia (euro) Irlanda (euro) Luxemburgo (euro) Pases Baixos (euro) Espanha (euro) Noruega Sua 1994 1998 1998 1998 1998 1998 1998 1998 2001 2002 Crescimento 1/ Termo de Prprio comparao Volatilidade 2/ Termo de Prprio comparao 0,8 1,1 0,9 1,3 1,2 0,8 1,1 0,9 1,0 1,1 0,8 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,9 2,1

Economias desenvolvidas 3/ 2,6 2,2 2,6 1,6 1,8 1,6 2,6 1,6 4,3 1,6 4,2 1,6 1,9 1,6 2,7 1,6 1,5 1,2 1,7 1,1 Economias emergentes 4/ 4,1 3,6 3,8 3,6 4,0 3,6 3,8 3,4 5,5 3,4 3,6 3,3

Bulgria Estnia Polnia Chile Peru Brasil

1998 1998 1998 2000 2000 2001

0,8 1,7 0,4 0,5 0,6 0,7

0,8 0,8 0,8 0,8 0,8 0,8

Fonte: Kopits (2011). Notas: 1/ Mdia geomtrica da variao real anual do PIB, desde a entrada em vigor efetiva da regra at 2010. 2/ Coeficiente de variao da taxa de variao anual do PIB real desde a entrada em vigor efetiva da regra at 2010. 3/ Termo de comparao: as economias desenvolvidas ou a rea do euro. 4/ Termo de comparao: Europa Central e Oriental ou Amrica Latina.

certo que Portugal no atingiu ainda a fase em que a nova regulamentao europeia se torna aplicvel, o que pressupe que o pas recupere o acesso pleno aos mercados financeiros. Quando tal acontecer, os instrumentos operacionais necessrios ao cumprimento da regra relativa ao dfice estrutural devero incorporar regras de despesa apropriadas a essa finalidade. Todavia, o enquadramento oramental necessrio para operar ao abrigo de uma regra de dfice estrutural28 igualmente vlido para o programa de ajustamento em curso. Com efeito, o programa pode proporcionar um campo til de experincia com vista a operar no futuro em subordinao s regras. Os elementos-chave de um enquadramento oramental so: primeiro, um plano plurianual deslizante que defina limites para os agregados de despesa; segundo, limites anuais derivados do plano (e revistos, se necessrio, luz de circunstncias pr-definidas) que servem de base a uma abordagem top-down da preparao e execuo do oramento; e terceiro, gesto eficaz da despesa pblica que, em ltima anlise, assegura a execuo do oramento coerente com o cumprimento dos limites de despesa a nvel departamental. Estes trs elementos devem operar de forma integrada, contnua e iterativa.

Sobre a importncia de um enquadramento oramental adequadamente definido com vista ao cumprimento de uma regra travo da dvida (uma designao alternativa da regra de saldo estrutural) no caso da Suia, ver Beljean and Geier (2012).
28

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neste contexto que o programa de ajustamento ou a regra oramental, sendo previsvel, pode ter efeitos salutares e duradouros, tanto em termos qualitativos como quantitativos.29 Alm disso, com suficiente transparncia em termos de objetivos, distribuio de custos e desempenho e beneficiando do apoio dos principais interessados o que supe a sua prvia consulta uma abordagem deste tipo pode contribuir para ancorar as expectativas dos agentes econmicos e dos mercados financeiros. O primeiro elemento desta abordagem diretamente determinado pela trajetria de ajustamento ou pela regra oramental (conforme a opo relevante em cada situao) e essencial para a sua implementao. Exige, portanto, um horizonte de deciso que se prolongue para alm do oramento anual e que tenha subjacente uma projeo macrooramental de base. Uma vez especificadas explicitamente as principais alteraes de poltica, o plano plurianual fornece limites indicativos para as principais categorias de despesa, subordinados a um limite vinculativo para a despesa efetiva total. Ao longo do tempo, e com base em razes claramente fundamentadas, os limites podem ser alterados, em termos deslizantes, para todo o perodo, anualmente estendido por mais ano. A segunda componente, derivada da primeira, fornece as linhas mestras para a elaborao do oramento, logo no incio do exerccio anual. Este o primeiro passo do processo de deciso anual. A abordagem top-down30 assegura a coerncia entre as decises oramentais respeitantes a cada sector/programa e o programa global de ajustamento (ou a regra oramental), em contraste com uma abordagem bottom-up que tipicamente conduz ao problema dos recursos comuns (common-pool)31 e ao enviesamento deficitrio. Esta foi uma inovao fundamental introduzida pela Sucia na sequncia da crise tripla (de endividamento pblico, bancria e cambial) que afetou o pas no incio da dcada de 1990. O terceiro dos elementos acima referidos talvez o mais importante, trabalhoso e com maior espao para inovao no enquadramento oramental portugus. O tratamento em profundidade desse tema est para alm do mbito deste relatrio, mas o CFP deseja sublinhar algumas importantes melhorias na gesto das despesas pblicas que julga indispensveis para levar a bom termo o programa de ajustamento e, a seu tempo, um enquadramento oramental assente em regras. Para comear, indispensvel adotar com a mxima rapidez um sistema de contas uniforme, baseado numa contabilidade de compromissos, coerente com os padres internacionais na matria (sobretudo com os prescritos pelo Eurostat). Em seguida, impese um progresso rpido no sentido do estabelecimento de um sistema de informao interna quanto ao andamento das despesas ao mximo nvel de desagregao, capaz de acelerar a disponibilidade de informao em tempo oportuno para fins de tomada de deciso. Uma iniciativa de elevada prioridade a considerar pela autoridade oramental consistiria em levar a cabo uma completa reviso das despesas pblicas. Seguindo o modelo do Canad
29 30 31

Ver Kopits (2001) e Schick (2003). Ver Ljungman (2009).

O problema dos recursos comuns surge quando um fundo comum (por exemplo, o total da receita fiscal) explorado de modo a beneficiar uma parte dos seus detentores, enquanto o custo distribudo por todos.

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na dcada de 1990, o Governo do Reino Unido lanou recentemente uma iniciativa nesse domnio.32 Resumidamente, uma reviso das despesas consiste num exame em profundidade dos programas de despesa existentes, levado a cabo no contexto de uma estratgia de despesa bem definida. Esta deve fornecer critrios claros para avaliar a contribuio a mdio prazo de cada programa para a produtividade, a eficincia e a equidade (atravs da tomada em considerao das famlias e territrios mais vulnerveis). A reviso deve proporcionar a base para o corte seletivo das despesas com vista ao cumprimento dos limites fixados, em oposio a cortes transversais uniformes. Ela apresenta, assim, aspetos comuns com um oramento de base zero, mas em termos exequveis, dado ser levada a cabo a nvel de programa, pelos responsveis pela execuo deste, no contexto do enquadramento oramental global. A reviso permite igualmente a preparao de medidas de contingncia, prontas a pr em prtica no caso de redues da receita ou de derrapagens das despesas no antecipadas, em alternativa a medidas improvisadas, tomadas como ltimo recurso (uma caracterstica perene dos programas de ajustamento atualmente em vigor geridos pela UE e o FMI). Mais geralmente, a reviso de despesas fornece um instrumento til para traduzir o programa e os valores do Governo em termos de prioridades de despesa, sendo-lhes dado contedo prtico atravs da evoluo diferenciada das suas componentes. Um processo deste tipo s pode concretizar-se mediante a superviso continuada de um conjunto de membros do Governo designados para o efeito, sob a presidncia do ministro das finanas. No possvel exagerar a importncia desta abordagem, especialmente num tempo de profunda crise, como a que atualmente se vive em Portugal. Para o confronto com experincias histricas relevantes, vale a pena consultar o estudo publicado em 2005 pela OCDE33 que descreve os exerccios de reafectao de despesas, em condies de stress financeiro, levados a cabo pelo Canad (1994), pela Nova Zelndia (1991) e pela Sucia (1995). Em todos os casos, a situao oramental tinha sofrido uma forte deteriorao ao longo dos anos anteriores e tinha levado ao agravamento dramtico das condies de acesso aos mercados. Todos esses pases fixaram um objetivo inicial de 3% do PIB para o dfice oramental, seguido de rpido retorno ao equilbrio. Todos alcanaram essas metas mais rapidamente que o previsto, beneficiando tambm da melhoria do crescimento econmico e da reduo das taxas de juro. Ao definirem a poltica de reafectao das despesas, os trs pases rejeitaram explicitamente a ideia de cortes transversais (a que antes tinham recorrido sem xito, em simultneo com sucessivos programas de reforma do sector pblico), optando por revises de despesa tendo por finalidade reafectar gastos de reas de baixa prioridade em benefcio doutras de prioridade elevada. Nos trs casos sublinhada a importncia do envolvimento poltico inequvoco e sustentado ao longo de todo o exerccio, tanto mais que a reafectao assumiu frequentemente um carcter iterativo, ao manifestarem-se as dificuldades em atingir as metas oramentais definidas. Outros pontos a sublinhar so os relativos importncia da

32 33

HM Treasury (2010). OECD (2005), Reallocation. The Role of Budget Institutions.

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comunicao e transparncia do processo,34 bem como ao envolvimento dos destinatrios das mudanas, aspetos essenciais para garantir a compreenso da mudana complexa em curso e contribuindo, desse modo, para assegurar o necessrio apoio dos agentes envolvidos e do pblico em geral. O impacto fisiolgico destes exerccios (na expresso da OCDE) continuou a determinar o comportamento dos funcionrios e dos ministros nos anos que se seguiram, tendo dado origem melhoria das instituies oramentais e manuteno de sistemas prudentes de programao oramental. Especialmente notveis so os casos da Sucia e da Nova Zelndia, cujos rcios de dvida pblica se situavam, no final de 2011, em 37,9% e 38,2% do PIB, respetivamente35. Muitos outros casos de reafectao de despesas, com ou sem situaes de stress, tm vindo a ocorrer e continuam a ter lugar. Portugal encontra-se agora numa situao que se assemelha dos trs pases acima referidos no incio da dcada de 199036. Como eles tentou, sem xito, mltiplas reformas do sector pblico, operou cortes transversais de despesas e alterou, algo timidamente, as bases do seu processo oramental. A experincia mostra que a recuperao de credibilidade, que a condio necessria retoma da confiana dos investidores e dos agentes econmicos em geral, supe uma mudana mais profunda e determinada. No sendo a gesto pblica um domnio de especializao do CFP, sua responsabilidade chamar a ateno para esta rea-chave para a correo da dinmica do endividamento pblico, envolvendo tanto a reduo dos dfices e da dvida pblica quanto a retoma do crescimento econmico.

34 35 36

Ver a propsito, Institut Montaigne (2008), Comment communiquer la rforme. IMF, World Economic Outlook Database.

Embora a situao portuguesa seja consideravelmente pior, dado o rcio de dvida pblica superior a 100% do PIB e a ausncia da taxa de cmbio, como instrumento de ajustamento adicional.

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Referncias
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