Manual de Seguridad Social para Trabajadores

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Manual de Seguridad Social para trabajadores
Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo
Per
Manual de Seguridad Social para los trabajadores ISCOD Per Primera edicin Tiraje: 1000 ejemplares
Proyecto: Salud Laboral y Proteccin Social para Trabajadores y Trabajadoras El presente material ha sido elaborado por el equipo tcnico de ISCOD en base a la Propuesta de las Centrales Sindicales para la reforma de Seguridad Social en el Per y a los siguientes textos gentilmente cedidos por sus autores: - Informalidad laboral, impactos en la Seguridad Social y polticas de empleo de Christian Snchez - Sistema Privado de Pensiones y Derecho a la Seguridad Social de Christian Snchez y lvaro Vidal - Administracin y Seguridad Social de Christian Snchez Crditos: Jaime Snchez ISCOD Diego Motta ISCOD Christian Snchez lvaro Vidal Equipo Tcnico de ISCOD: Joseba Villa Guiomar Vsquez Diego Motta Paola Reyes Patricia Balda
Lima, Abril. 2011 Instituto Sindical de Cooperacin al Desarrollo - ISCOD Per Jr. Lloque Yupanqui 1399 Jess Mara, Lima 11 - Per Telf.: (51 1) 472-6418 delegacionperu@iscod.org www.iscod.org
NDICE
UNIDAD DE APRENDIZAJE N 1 - Marco conceptual de la Seguridad Social TEMA 1: Marco conceptual 1. Exclusin social, polticas sociales y Seguridad Social 2. Qu es la Seguridad Social? 3. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental 4. Las prestaciones de la Seguridad Social 5. Cobertura 6. Principios de la Seguridad Social 7. La importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la OIT relativas a la Seguridad Social UNIDAD DE APRENDIZAJE N 2 - Seguridad Social y mercado del trabajo en el Per TEMA 2: La Seguridad Social y contexto socioeconmico en el Per 1. Crecimiento econmico con dficit de trabajo decente 1.1 Empleo: Inequidades en el mercado de trabajo 1.2 Cambios importantes en la normativa laboral peruana continan y profundizan la amenaza a los derechos laborales fundamentales TEMA 3: Informalidad laboral, impactos en la Seguridad Social y polticas de empleo en el Per 1. Una aproximacin a la informalidad laboral en el Per 2. Efectos de la informalidad laboral en la Seguridad Social 3. Polticas de empleo, economa social de mercado y el estado social y democrtico de derecho. UNIDAD DE APRENDIZAJE N 3 - Normativa internacional y constitucional de la Seguridad Social TEMA 4: La Seguridad Social y las normas internacionales 1. Introduccin 2. El reconocimiento de la Seguridad Social como derecho fundamental en las normas internacionales 3. La Seguridad Social en el marco normativo de la OIT 3.1 Qu es la OIT? 3.2 La actividad normativa de la OIT 3.3 El Convenio 102 de la OIT 3.4 Principios comunes a las diferentes ramas de la Seguridad Social 3.5 Aplicacin de los instrumentos en la prctica 3.5.1.Comentarios de la Comisin de Expertos a la aplicacin de los convenios. 3.5.2.La aplicacin de las normas de Seguridad Social en el contexto de la crisis financiera global 42 38 39 40 41 36 37 34 25 27 29 20 21 22 16 13 9 10 8

UNIDAD DE APRENDIZAJE N 4 - Seguridad Social en Salud TEMA 5: Situacin y anlisis del Sistema de Seguridad Social en salud peruano 1. Introduccin 2. Situacin del Sistema de Seguridad Social en Salud 2.1 Cobertura: afiliacin a seguros de salud 2.2 Afiliaciones crticas 2.3 Deficiente prestacin de servicios 2.4 Cobertura contributiva y recaudacin tributaria 2.5 Escaso financiamiento y recaudacin insuficiente del Estado 2.6 Inequidad de gnero en el acceso a la Seguridad Social 3 Descripcin y anlisis del sistema de Seguridad Social en salud peruano 3.1 Qu dicen las normas?: la Constitucin y la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social - Ley N 26790 3.2 Y a nivel internacional?: el Convenio OIT N 102 3.3 La nueva regulacin: La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud (LAUS) 3.4 Cmo funciona la Seguridad Social en Salud en el marco constitucional y del Convenio 102 OIT? 3.4.1 Sistema Pblico 3.4.1.1. ESSALUD: Aseguramiento Regular y Potestativo 3.4.1.2. El SIS y sus problemas 3.4.1.3. Seguridad Social en Salud de los trabajadores del rgimen MYPE 3.4.1.4 Seguridad Social en Salud de los trabajadores de otros regmenes 3.4.2. Sistema Privado TEMA 6: La reforma de la Seguridad Social en Salud / Equipo Tcnico ISCOD 1 Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Per UNIDAD DE APRENDIZAJE N 5 - Seguridad Social en pensiones TEMA 7: La situacin actual de los regmenes de pensiones 1. La situacin actual de los regmenes de pensiones 1.1 El Sistema Previsional Pblico 1.2 El Sistema Privado de Pensiones (SPP) 1.3 Problemas no resueltos por la reforma del sistema de pensiones TEMA 8: Sistema Privado de Pensiones y Derecho a la Seguridad Social / Alvaro Vidal - Christian Snchez 1. Introduccin 2. Surgimiento de la Seguridad Social y su relacin con la previsin privada 3. El contexto peruano: mercado de trabajo y cobertura previsional 4. Libre desafiliacin y reforma de los sistemas de pensiones 5. El marco institucional de la reforma: objetivos generales, principios de la Seguridad Social y reconquista de la solidaridad 6 Conclusiones TEMA 9: Propuesta para una reforma integral del sistema de pensiones 1. Auditora a la reforma previsional 2. Reforma constitucional 97 99 101 103 106 109 87 92 95 84 55 56 60 61 67 72 73 76 78 48 49 50 51 53 54
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3. Hacia un sistema multipilar en materia previsional 3.1 Principios de la Reforma Integral 3.2 Instituciones de la reforma previsional propuesta La Tesorera de la Seguridad Social (TSS) El Instituto Nacional de Pensiones (INP) 3.3 Hacia un sistema multipilar UNIDAD DE APRENDIZAJE N 6 - Administracin de la Seguridad Social TEMA 10: Administracin y Seguridad Social / Christian Snchez 1. Un ejemplo de cmo no hacer las cosas: acreditacin de aportes pensionarios y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional 2. El sistema de recaudacin y control de las aportaciones al Seguro Social de Salud ESSALUD BIBLIOGRAfA
109 110 113 114 115
122 123 129 132
UNIDAD DE APRENDIZAJE : Marco conceptual de la Seguridad Social
Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estar en la capacidad de: Explicar que es la Seguridad Social. Identificar las ramas principales de la Seguridad Social segn el Convenio 102 de la OIT. Reconocer y valorar los principios de la Seguridad Social. Temas a estudiar Tema 1: Marco conceptual 1. Exclusin social, polticas sociales y Seguridad Social 2. Qu es la Seguridad Social? 3. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental 4. Las prestaciones de la Seguridad Social 5. Cobertura 6. Principios de la Seguridad Social 7. La importancia de las resoluciones y conclusiones de la OIT relativas a la Seguridad Social
Tema 1 Marco conceptual*

1.
Exclusin social, polticas sociales y Seguridad Social
as limitaciones de las polticas sociales y de lucha contra la pobreza, aplicadas en las ltimas dcadas en el Per, plantearon la necesidad de un enfoque alternativo de polticas pblicas. Este enfoque sugiere que el concepto de exclusin social permite una observacin ms completa del estado actual de la pobreza y la articulacin de una estrategia alternativa de poltica social.
La exclusin social es generalmente definida como la accin y efecto de impedir la participacin de ciertos grupos sociales en aspectos considerados valiosos de la vida colectiva.1 Es un concepto ms amplio que el de pobreza ya que este ltimo se enfoca ms en los niveles de ingreso y en la identificacin de necesidades bsicas insatisfechas pero no incorpora otros aspectos importantes sociales y polticos.
La exclusin social comprende fundamentalmente tres dimensiones: econmica, social y poltica. La exclusin econmica est vinculada a la falta de medios y capacidades para participar en la produccin; la exclusin poltica se presenta cuando las personas carecen de derechos (civiles, polticos, sociales, econmicos y culturales) garantizados por una autoridad legtima. Desde esta perspectiva, para combatir las desigualdades generadas por la exclusin social y promover la integracin social y el desarrollo humano, es necesario disear y poner en prctica polticas sociales coherentes () llevadas adelante principalmente por el Estado, a travs del presupuesto pblico, pero tambin por otro conjunto de instituciones pblicas, privadas, sociales, organizaciones no gubernamentales, etc.2 Uno de los derechos sociales fundamentales cuya carencia est vinculada a la exclusin social es la Seguridad Social (proteccin bsica de la salud, pensiones y aseguramiento de los riesgos del trabajo) la misma que forma parte indispensable de la poltica social de los gobiernos y es una herramienta importante para evitar y aliviar la pobreza. A travs de la solidaridad nacional y la distribucin justa de la carga, puede contribuir a la dignidad humana, a la equidad y a la justicia social.3
* 1 2 3 Extrado de la Propuesta de las Centrales Sindicales para la reforma de la Seguridad Social en el Per. OIT, Lima, 2007. Figueroa, D. Sulmont y T. Altamirano: Exclusin social y desigualdad en el Per, Lima, 1996. Murro, Ernesto: El dilema de la Seguridad Social en el Cono Sur. OIT. Lima, 2004 OIT: Seguridad Social: un nuevo consenso. Ginebra, 2002
MARCO CONCEPTUAL
Para la OIT el trabajo decente es uno de los medios ms eficaces para superar la pobreza. Precisamente el concepto de trabajo decente incluye la proteccin social como uno de los componentes esenciales. Por eso, no es posible implementar una poltica social coherente, que pretenda combatir la pobreza y la exclusin social, sin una clara poltica promotora de la Seguridad Social. En consecuencia consideramos que para combatir la pobreza y reducir la exclusin social es necesario disear y poner en prctica una poltica de Seguridad Social que garantice a los trabajadores (as) el respeto a este derecho y el acceso progresivo de todos/as los/as ciudadanos/as a la Seguridad Social.
2.
iempre ha sido una preocupacin de las comunidades humanas la proteccin de las necesidades individuales y colectivas de sus miembros. Fueron diversos los mecanismos de proteccin social que adoptaron para protegerse de los peligros y riesgos circundantes. Estos mecanismos de proteccin diseados a lo largo del tiempo, como el ahorro, la asistencia social, los basados en la idea de solidaridad y mutualidad, y el seguro privado, son precedentes histricos de lo que hoy es la Seguridad Social. En la poca contempornea, los acontecimientos polticos y sociales en Europa impulsaron notables avances en materia de proteccin social. Sin embargo, progresivamente se va haciendo evidente la incapacidad del liberalismo econmico para hacer frente a las necesidades sociales de la nueva sociedad industrial. El desarrollo del movimiento obrero y del socialismo gener condiciones polticas y sociales favorables a la adopcin de medidas destinadas a resolver las necesidades sociales de los trabajadores. En Alemania, surge el Socialismo de Estado que inspirara el surgimiento de los Seguros Sociales (rgimen contributivo) como seguros obligatorios, siendo una nueva forma de proteccin social. En otros pases, se introdujeron sistemas basados en cotizaciones o basados en fondos estatales. Este ltimo sistema es lo que se denomina Seguridad Social y al que la OIT define como:
La proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que de otra manera derivaran de la desaparicin o de una fuerte reduccin de sus ingresos como consecuencia de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo o enfermedad profesional, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia mdica y de ayuda a las familias con hijos.
Qu es la Seguridad Social?
OIT Seguridad Social: Gua de Educacin Obrera Ginebra, 1995
Manual de Seguridad Social para trabajadores 3. La Seguridad Social es un derecho humano fundamental
ara las Naciones Unidas los derechos humanos son las condiciones de la existencia humana que permiten al ser humano desenvolverse y utilizar plenamente sus dotes de inteligencia y de conciencia en orden a la satisfaccin de las exigencias fundamentales que le imponen su vida espiritual y natural.5 Los derechos humanos constituyen una de las ms importantes conquistas democrticas de la humanidad en su permanente lucha por alcanzar la justicia social. Son derechos inherentes al ser humano que este ejerce a travs de su desenvolvimiento individual y social. La proteccin involucra no solo los derechos civiles y polticos sino tambin los econmicos, sociales y culturales.
La Seguridad Social es la proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros (seres humanos) mediante la cobertura de las contingencias sociales. La Seguridad Social busca la proteccin integral de las personas ante las dificultades de la vida, particularmente cuando debe enfrentar riesgos como las privaciones econmicas y sociales, enfermedad, maternidad, accidentes de trabajo, vejez y otros.
La cobertura de las contingencias sociales, razn de ser de la Seguridad Social, es parte fundamental de los derechos humanos; es decir, no se conciben derechos sin la cobertura integral de las contingencias sociales. No se puede sostener la existencia de derechos humanos si las personas no estn protegidas por las contingencias de salud, de vejez, de empleo y de cargas de familia.
4.
L
a.
Las prestaciones de la Seguridad Social
as prestaciones de Seguridad Social son el conjunto de bienes y servicios que los organismos de Seguridad Social o los seguros sociales otorgan a las personas para prevenir los riesgos sociales o reparar sus efectos. (Rendn: 1985). En la normativa internacional 6 las normas de Seguridad Social han sido divididas conceptualmente por la OIT en tres generaciones: Primera Generacin de normas (1919-1944).- Son las normas adoptadas hasta fines de la Segunda Guerra Mundial. Es la denominada era de los seguros sociales. Estn referidas al establecimiento de un sistema de seguro obligatorio relativo a un riesgo determinado que cubra los principales sectores de actividad y las principales categoras de trabajadores.7
Citada por Francisco del Solar en Los Derechos Humanos y su proteccin G. Lpez M., R. Silva y A. Egorov: Las Normas Internacionales del Trabajo. Un Enfoque Global. OIT. Ginebra, 2001. Op. cit
5 6 7
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MARCO CONCEPTUAL
b. Segunda Generacin de normas (1944-1952).- Son las normas adoptadas con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial. Corresponde a la era de la Seguridad Social. El objetivo era unificar y coordinar los diferentes regmenes de proteccin en un sistema nico de Seguridad Social que cubra todas las contingencias y todos los trabajadores. Una de las normas ms importantes adoptada en este perodo fue el Convenio sobre la Seguridad Social (norma mnima), 1952 (nm. 102), que se bas en el principio de un sistema general de Seguridad Social. Tercera Generacin de normas (1952-2000).- Son los instrumentos adoptados con posterioridad al Convenio nm. 102.
c.
Para los fines del presente apartado, interesa destacar las normas de segunda generacin y especialmente el Convenio nm. 102 sobre la Seguridad Social (norma mnima) en la medida en que este Convenio signific una evolucin respecto a las normas anteriores debido a que en un mismo instrumento se trata de las nueve ramas principales de la Seguridad Social.8 El Convenio 102 introduce la idea del nivel mnimo de proteccin que debe ser alcanzado por los Estados miembros en relacin a su desarrollo econmico y social, y del cual no pueden sustraerse. Este nivel mnimo comprende las siguientes nueve ramas principales de la Seguridad Social:
RAMAS PRINCIPALES DE LA SEguRIDAD SOCIAL

Asistencia mdica La asistencia comprende todo estado mrbido, cualquiera que fuere su causa y la necesidad de asistencia mdica que de ella se derive. El Convenio 102 cubre igualmente la asistencia mdica necesaria durante el embarazo, el parto y sus consecuencias. Prestaciones monetarias de enfermedad Comprende la incapacidad para trabajar resultante de un estado mrbido, que entrae la suspensin de ganancias. Prestaciones de desempleo La contingencia cubierta deber comprender la suspensin de ganancias ocasionadas por la imposibilidad de obtener un empleo conveniente en el caso de una persona protegida que sea apta para trabajar y est disponible para el trabajo. Prestaciones de vejez El riesgo cubierto es la supervivencia ms all de una edad prescrita. De conformidad con el artculo 26 del Convenio 102 y el artculo 15 de Convenio 128, la edad prescrita normalmente no deber superar los 65
8 Op.cit
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aos. Los convenios autorizan, sin embargo, la fijacin de una edad ms elevada en funcin de criterios especficos. Prestaciones en caso de accidentes del trabajo y de enfermedad profesional La contingencia cubierta comprende: el estado mrbido; la incapacidad para trabajar y la invalidez o disminucin de las facultades fsicas producidas por un accidente del trabajo o por una enfermedad profesional prescrita. La contingencia comprende asimismo la prdida de medios de existencia sufrida en caso de muerte del sostn de familia como consecuencia de una lesin profesional. Prestaciones de sobreviviente Comprende la prdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostn de familia (artculo 60 del Convenio 102 y artculo 21 del Convenio 128). La proteccin comprende entonces a la viuda que estaba a cargo del sostn de familia fallecido as como a los hijos cuyo sostn de familia (padre o madre) haya fallecido. Prestaciones familiares La contingencia cubierta ser la de tener hijos a cargo en las condiciones que se prescriban. El artculo 1 del Convenio 102 precisa que el trmino hijo designa un hijo en la edad de asistencia obligatoria a la escuela o al que tiene menos de 15 aos. Prestaciones de maternidad La contingencia cubierta deber comprender, por una parte, el embarazo, el parto y sus consecuencias, y por otra, la suspensin de ganancias que ocasionen. El Convenio 183, si bien no define expresamente la contingencia, cubre los mismos riesgos que el Convenio 102, garantizando incluso prestaciones ms amplias. Prestaciones de invalidez Consiste en la ineptitud para ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud ser permanente o cuando la misma subsista despus de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad (artculo 54 del Convenio 102).
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MARCO CONCEPTUAL 5. Cobertura
a cobertura es el referente poblacional al que va dirigido un sistema de Seguridad Social9. Importantes sectores de la poblacin en el mundo estn excluidos de la proteccin de la Seguridad Social. En el rea andina y en el Per, est exclusin adquiere rasgos particularmente graves debido a que no solo no se ha extendido la cobertura sino que, lo que es ms grave, se ha reducido de manera considerable. El tema de la cobertura es de especial relevancia cuando se trata de elaborar polticas en materia de Seguridad Social. Por eso, las organizaciones sindicales colocamos este tema en el centro del debate de la reforma de la Seguridad Social en el Per. Tratar el tema de la cobertura obliga a reflexionar acerca de su extensin (nmero de personas alcanzadas por la proteccin) y de la calidad (suficiencia de las prestaciones). La cobertura tambin lleva a reflexionar acerca de las desigualdades e inequidades que genera el mercado de trabajo y que los programas de Seguridad Social tienen que enfrentar para evitar agravar las condiciones de vida de la poblacin.
6.
Principios de la Seguridad Social
a prctica de la Seguridad Social en el devenir histrico de la sociedad contempornea, ha originado un conjunto de orientaciones que han inspirado las polticas de Seguridad Social elaboradas para lograr la prevencin y la cobertura de los riesgos sociales. Estas orientaciones surgidas de la experiencia de la seguridad social han sido denominadas por la doctrina como principios de la Seguridad Social. Los principios de la Seguridad Social pueden ser conceptualizados como los cimientos que la sostienen y la conforman, sin los cuales perderan su identidad y razn de ser. En ellos se basan o debieran basarse, en general, los sistemas de Seguridad Social. Buscan cumplir diversas funciones: inspiran y determinan las normas, y permiten dar soluciones coherentes tanto a los casos previstos como a los dudosos.10 Esos principios son:
9 10
Murro. Op.cit Op.cit
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PRINCIPIOS DE LA SEguRIDAD SOCIAL

Universalidad Segn este principio la Seguridad Social se orienta a la necesidad de suministrar las prestaciones a todas las personas sin excepcin. Su esencia deriva del carcter de derecho humano fundamental de la Seguridad Social. El principio de universalidad tiene dos vertientes: La objetiva significa que la Seguridad Social debe cubrir todas las contingencias a las que est expuesto el hombre que vive en sociedad. La subjetiva, que todas las personas deben estar amparadas por la Seguridad Social.11 Internacionalidad Por este principio una persona o un trabajador y su familia, que se desplaza de un pas a otro por diversos motivos o por trabajo, deben tener derecho a recibir las prestaciones de la Seguridad Social en el lugar donde se encuentren y a aadir a su record el tiempo de trabajo y los aportes acumulados en otro pas. El principio de internacionalidad en materia de Seguridad Social es el fundamento para la proteccin de los trabajadores que emigran a otros pases en busca de empleo. La aplicacin de este principio es hoy ms importante que nunca en la medida en que, en la era de la globalizacin, la movilidad de la fuerza de trabajo se ha hecho ms intensa y requiere ser protegida. Integralidad Por el principio de integralidad, las personas deben tener acceso a todas las prestaciones que les sean necesarias para defenderse de los riesgos sociales. Si bien la aspiracin es proteger a las personas contra todos los riesgos, por ahora, los que son susceptibles de ser cubiertos se encuentran precisados en el Convenio 102 de la OIT, con una serie de prestaciones (nueve ramas) mnimas que son el fundamento de la Seguridad Social. Uniformidad (igualdad) Por el principio de uniformidad, todas las personas tienen derecho a ser amparadas igualitariamente ante una misma contingencia.12 Todos los beneficiarios tienen derecho a que se le otorgue prestaciones semejantes en calidad y cantidad.
11 12 Op.cit Op.cit.
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MARCO CONCEPTUAL
Solidaridad Segn este principio todas las personas de la sociedad tienen el deber de contribuir a financiar las prestaciones de Seguridad Social, de este modo las personas capacitadas para el trabajo, o con recursos suficientes para contribuir (capacidad contributiva), suministran, en cada momento, los recursos que las personas incapacitadas o necesitadas reciben como prestaciones para beneficiarse, a su vez de la solidaridad de los otros cuando ellos tengan necesidad de las prestaciones sin que haya correlacin entre lo que cada uno aporta y lo que recibe13. El principio de solidaridad constituye una herramienta esencial a efectos de cumplir con el objetivo esencial de la Seguridad Social: la redistribucin de la riqueza con justicia social14 . El principio de solidaridad est pues en la naturaleza misma de la Seguridad Social. No es posible un sistema de Seguridad Social sin el componente de solidaridad. En consecuencia, toda propuesta de reforma de la Seguridad Social requiere que ese componente sea central. El Principio de unidad Presupone que todas las prestaciones de la Seguridad Social deben ser suministradas por una sola entidad o por un sistema de entidades entrelazadas orgnicamente y vinculadas a un sistema nico de financiamiento. Inspira la aparicin de este principio una necesidad de carcter operacional para viabilizar los principios relativos a las prestaciones, y, sobre todo, el principio de solidaridad. La unidad de gestin permite una mejor planificacin, direccin, coordinacin organizacin y control, y la economa en los gastos de administracin.15 A los principios clsicos de la teora de la Seguridad Social, se han sumado aquellos que fueron progresivamente incorporados en los Convenios y Recomendaciones de la OIT, adoptados entre 1944 y 1988 (Gruat: 1998). As se reconocen como principios de la Seguridad Social el de igualdad de trato, el de participacin y administracin democrtica, y el de responsabilidad del Estado. Igualdad de trato Corresponde al hecho de que la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, segn la cual todo ser humano, como tal, tiene el derecho a la Seguridad Social, prohbe toda clase de discriminacin (art. 2.1). El tema reviste particular importancia en su relacin con la discriminacin basada
13 14 15 Rendn, Jorge, Derecho de la Seguridad Social. Lima, 1995 Murro. Op. Cit. Rendn, Op.Cit
15
en motivos de sexo, de nacionalidad y de residencia. Este principio tiene enorme relevancia y debe ser tenido en cuenta al momento del diseo de una reforma del sistema de pensiones. Obligatoriedad La Seguridad Social es necesaria, sin perjuicio de que pueda aceptarse la cobertura optativa y voluntaria, de acuerdo a ciertas condiciones y como adecuado complemento de los regmenes obligatorios indispensables. Responsabilidad general del Estado Este principio se deriva de la naturaleza de los derechos humanos de la Seguridad Social. En virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos, el Estado no puede sustraerse a la obligacin de proteger las necesidades de la poblacin ante la ocurrencia de contingencias. Administracin democrtica La sociedad debe involucrarse en la administracin y direccin de la Seguridad Social a travs de sus organizaciones representativas (Convenio 102 de la OIT).
7.
La importancia de las Resoluciones y Conclusiones de la OIT relativas a la Seguridad Social
a importancia de destacar los principios de la Seguridad Social, radica en que toda propuesta de reforma del sistema de Seguridad Social debe atenerse a ellos sino se quiere desnaturalizar su papel. Proceder de otra manera puede desviar el sistema de su objetivo principal que es la proteccin social. No debe olvidarse que las reformas impulsadas por el Banco Mundial, particularmente en Amrica Latina, se basaron principalmente en una visin econmica y financiera del papel de los sistemas de proteccin social, sin entender su carcter de derecho humano fundamental.
En la 89 Conferencia Internacional de Trabajo (2001), este fue un tema central que concit especial atencin entre los delegados, expertos y observadores. En dicha Conferencia, y luego de un amplio debate realizado sobre la base del Informe VI (Seguridad Social: temas, retos y perspectivas), se alcanzaron importantes acuerdos que se constituyen en orientaciones fundamentales para emprender una reforma eficiente de la Seguridad Social. Murro16 ha resumido muy bien estas orientaciones en 12 coincidencias:
16 Murro. Op.cit
16
MARCO CONCEPTUAL
1. 2.
La Seguridad Social es un derecho humano fundamental. La necesidad de dar la mxima prioridad a la cobertura de la Seguridad Social. 3. No hay un modelo nico ejemplar, y le incumbe a cada sociedad determinar los regmenes que le conviene. 4. El Estado prioritariamente tiene la funcin de favorecer, mejorar y ampliar la Seguridad Social, y de establecer un marco normativo eficaz con mecanismos de aplicacin y control. 5. La importancia del dilogo social para asegurar la eficacia en la institucin o ampliacin de la Seguridad Social, en su evaluacin, y en el desarrollo de opciones para hacer frente a cualquier desequilibrio financiero, as como en la participacin de los interlocutores sociales en la formulacin de la estrategia nacional, en la gestin de los sistemas nacionales y de los regmenes complementarios. 6. En los sistemas de pensiones en los que existen los regmenes de cuentas de capitalizacin individual en el que el riesgo es individual; este no debe debilitar los sistemas de solidaridad. 7. Los regmenes de pensiones obligatorios deben garantizar pensiones suficientes y solidaridad nacional. 8. Las medidas para aumentar el empleo y el crecimiento sostenible que genere empleo productivo como soluciones frente al impacto del envejecimiento en los sistemas de pensiones y en el costo de la asistencia mdica. 9. La necesidad de promover el acceso al empleo decente. 10. Promover la igualdad entre hombres y mujeres como cimiento y eje de la Seguridad Social y para el ptimo desarrollo de la sociedad. 11. La pandemia del VIH-SIDA tiene consecuencias catastrficas en diversos sectores de la sociedad e influye en el financiamiento de la Seguridad Social y la salud. 12. La OIT debe encarar sus actividades en Seguridad Social basndose en la Declaracin de Filadelfia, en el concepto de trabajo decente y normas internacionales respectivas; priorizando en sus actividades la extensin de la cobertura. La importancia de estas conclusiones radica en que constituyen ejes programticos de consenso para enfrentar los retos de la Seguridad Social en la comunidad internacional y bases slidas sobre las cuales se debe emprender la tarea de construir consensos en los pases miembros, como es el caso del Per, para impulsar una reforma integral de la Seguridad Social.
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UNIDAD DE APRENDIZAJE : Seguridad Social y mercado del trabajo en el Per
Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estar en la capacidad de: Reconocer el contexto socioeconmico en el que se desenvuelve la Seguridad Social. Reconocer la situacin y el impacto de la informalidad laboral en la Seguridad Social del pas.
Temas a estudiar Tema 2: La Seguridad Social y el contexto socioeconmico en el Per 1. Crecimiento econmico con dficit de trabajo decente Tema 3: Informalidad laboral, impactos en Seguridad Social y polticas de empleo en el Per 1. Una aproximacin a la informalidad laboral en el Per 2. Efectos de la informalidad laboral en la Seguridad Social 3. Polticas de empleo, economa social de mercado y el estado social y democrtico de derecho
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Tema 2 La Seguridad Social y el contexto socioeconmico en el Per

2 Equipo Tcnico ISCOD
na de las grandes paradojas del modelo econmico en el Per es que el crecimiento econmico ha generado grandes ganancias para muy pocos y bajos ingresos para la mayora de los trabajadores. Es conocido que uno de los graves problemas del Per (y de Amrica Latina) es el alto nivel de desigualdad en la distribucin del ingreso nacional. En el Per, segn la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2004, el 10% ms rico de la poblacin gana 29 veces ms que el decil ms pobre. En el periodo actual vienen ocurriendo diversos hechos de especial trascendencia para el empleo, los derechos laborales fundamentales y la proteccin social en el Per. A continuacin comentamos los ms relevantes en el siguiente punto.
1.
Crecimiento econmico con dficit de trabajo decente
a economa peruana caracterizada por la extraccin y exportacin primaria intensiva de recursos naturales no renovables y con bajo valor agregado ha mantenido, en los ltimos seis aos, un incremento importante de su producto bruto interno (PBI). Ello se explica principalmente en el mayor dinamismo de los sectores de Minera e Hidrocarburos, Agropecuario, Comercio y otros servicios, impulsado por un modelo econmico de corte neoliberal, con gran dinamismo del capital extranjero y el abstencionismo del Estado. Sin embargo, este crecimiento no ha tenido los efectos esperados. El aumento del PBI no necesariamente conlleva una mejora en las condiciones de empleo y de vida de las personas. Ello se debe a que este aumento se concentra en actividades intensivas de recursos naturales no renovables y en capital y tecnologa con bajo valor agregado y escasa intensidad de empleo. A pesar de que los datos oficiales y los indicadores macroeconmicos indican un gran crecimiento en la ltima dcada, los cuatro componentes del trabajo decente no han presentado una mejora significativa. Si bien ha aumentado el trabajo este es de mala calidad, con lo cual la pobreza en trminos de nacin se perpeta. Solo la existencia plena del trabajo decente puede asegurar que se revierta esta situacin y se pueda hablar seriamente de desarrollo social. Es necesario por ello contribuir a la mejora de los elementos que forman parte del trabajo decente.
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LA SEGURIDAD SOCIAL
TRABAJO DECENTE
a) Empleo e ingresos adecuados b) Observancia plena de los principios y derechos fundamentales en el trabajo y las normas laborales c) Proteccin social completa d) Consolidacin del dilogo social.
A continuacin pasaremos revista a algunos de estos aspectos, poniendo nfasis en la proteccin social.
1.1. Empleo: inequidades en el mercado de trabajo u Alta tasa de informalidad laboral y condiciones laborales inadecuadas. En el mercado laboral peruano, para el ao 2007 exista una tasa de empleo informal constante de cerca del 75% de la poblacin econmicamente activa (PEA) ocupada. ste sector se caracteriza por la desproteccin normativa y por su composicin altamente diversa y dispersa, lo que afecta negativamente en sus ingresos, condiciones laborales y su acceso a la proteccin social. MERCADO DE TRABAJO Y COBERTURA DE SEgURIDAD SOCIAl
La existencia de un mercado laboral cuya estructura se caracteriza por la fuerte presencia de trabajadores no asalariados (independientes no profesionales), trabajadores de microempresa y trabajadores familiares no remunerados que laboran en condiciones de informalidad; y las brechas existentes entre desempleo y subempleo son algunos de los factores que explican la baja cobertura de la Seguridad Social en el Per.
Existe una marcada brecha en los ingresos de los trabajadores autnomos calificados y no calificados. As, el ingreso promedio mensual en 2006 de los 186 mil independientes que realizan actividades profesionales bordea los S/. 970, en tanto, el de los 4,9 millones de independientes que desarrollan actividades no profesionales es de S/. 372.
21
Per: Distribucin de la PEA ocupada segn estructura de mercado, 2006
Estructura de mercado trabajadores Independientes Independientes profesional Independientes no profesional T.f.N.R. Trabajador del hogar, practicantes Total de la PEA Ocupada
Nmero de trabajadores 5051294 185 681 4865613 2620522 570134 14403-932
Nmero de % 35,1 1,3 33,8 18,2 4,0 57,2
Ingreso promedio mensual (S/.) 394 973 372 494 700
fuente INEI: Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continua 2006 Elaboracin MTPE: Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL)
DATO
En cuanto al empleo la PEA ocupada en el Per durante los ltimos 5 aos ha ido en ligero aumento. Las tasas de ocupacin se mantuvieron constantes, alrededor de 58%. El desempleo se mantuvo en 8,4%, registrando una tendencia decreciente desde el ao 2003. La tasa de subempleo en el 2007 se increment ligeramente con respecto al ao 2000, pasando de 50% a 52%. Otro dato relevante es la cantidad de empleos estables (contratos indefinidos) el cual decay de 54% a 31% entre 1998 y 2007, mientras que el empleo temporal (a plazo fijo) aument de 46% a 69% en ese mismo periodo.
1.2. Cambios importantes en la normativa laboral peruana continan y profundizan la amenaza a los derechos laborales fundamentales
Producto de los reajustes estructurales de la dcada del 90 se dise un paquete normativo caracterizado por regmenes laborales discriminatorios en materia de derechos sindicales y por el uso intensivo de contratos temporales y la subcontratacin para evitar la sindicalizacin de los trabajadores.
REFORMA lABORAl EN El MARCO DEl TlC

Actualmente se ha producido una nueva reforma laboral tan impactante como la de la dcada del 90. En el ltimo semestre de 2008, el poder ejecutivo peruano, ha promulgado ms de 100 decretos legislativos al amparo de las facultades otorgadas por el Congreso para legislar sobre diversas materias relacionadas con la implementacin del TLC con Estados Unidos. Algunos de estos decretos constituyen amenazas muy importantes para los derechos laborales de los trabajadores peruanos.
22
LA SEGURIDAD SOCIAL
A continuacin presentamos los cambios dados en la reforma: u Nuevo sistema de pensiones sociales y rgimen especial de salud para trabajadores de microempresas. Nos referimos al Decreto Legislativo 1086, Ley sobre la Micro y Pequea Empresa, la cual vulnera los derechos laborales fundamentales, as como desconoce la obligacin del Estado de garantizar el derecho a la Seguridad Social en pensiones, salud y proteccin en los riesgos de trabajo, otorgando mini-derechos a los trabajadores de las MYPES, al considerarlos miniciudadanos. u Normativa en tercerizacin contribuye a las precarias condiciones laborales especialmente en materia de seguridad laboral. Otro decreto preocupante fue el que regul la tercerizacin laboral. En este caso se restringen los supuestos de responsabilidad solidaria de las empresas principales para con los trabajadores de las empresas contratistas, respecto a condiciones laborales y proteccin social. Ello se torna relevante en tanto en sectores claves de la economa, como el minero, el petrolero o el de construccin civil, el uso de trabajadores contratados indirectamente puede representar ms del 50%. u Alta tasa de violaciones a la libertad sindical, especficamente relacionados con la seguridad e integridad laboral. Respecto al respeto a la libertad sindical el nmero de trabajadores sindicalizados luego de una importante recuperacin entre el 2001-2005 habra experimentado una cada importante, pasando de 7.1% a 4.5% entre el 2007 y 2009 (hoy no superan las 100 mil afiliaciones). No extraa, por tanto el descenso de negociaciones colectivas solucionadas por trato directo se pas de 434 en el 2007, a 364 en el 2008 y a 364 en el 2009, reflejo del poco apego en el medio por el dilogo y la concertacin social
23
DATO
El contexto descrito ha determinado (y a la vez condiciona) el hecho de que el Per sea uno de los pases con mayor cantidad de quejas ante el Comit de Libertad Sindical (CLS) de la OIT. Durante el periodo 1990-2009 se han presentado ante el CLS ochenta quejas por violaciones a la libertad sindical contra el Per. En los ltimos tres aos el nmero de quejas ha aumentado, se han presentado 26 quejas (9 quejas en el 2007, 9 quejas en el 2008, y 8 quejas en el 2009), las cuales representan el 32,5% del nmero total de quejas en el perodo 1990-2009. Los agravios que se han examinado con mayor frecuencia son: discriminacin antisindical (37,04%), negociacin colectiva (12,50%), seguridad e integridad de las personas (12,04%), huelga (6,48%), injerencia (6,48%), y restricciones a la libertad sindical por actos legislativos (6,02%).
Al ser la mayor parte del empleo creado de mala calidad, la desproteccin social est indudablemente asociada a dos fenmenos: el crecimiento de la informalidad y al aumento de la precariedad en el empleo asalariado. Ambos fenmenos tienen un impacto negativo sobre los niveles de cobertura de la Seguridad Social y su financiamiento; adems, ocasiona deficiencias en la prestacin de los servicios e inequidades en el sistema.
Per: Evolucin del total de trabajadores sindicalizados en el Sector Privado (trabajadores sindicalizados)
24
Tema 3 Informalidad laboral, impactos en la Seguridad Social y polticas de empleo en el Per

2 Christin Snchez Reyes 1.
egn lo sealado por el documento Caracterizacin y problemtica de los trabajadores de la economa informal en el Per, los trabajadores de la economa informal17 se agrupan en aquellos independientes o tambin denominados trabajadores autnomos y los trabajadores familiares no remunerados que no poseen la cobertura de la actual legislacin laboral, as como en la gran masa de trabajadores dependientes o asalariados que no acceden a sus derechos laborales, concentrados especialmente en la microempresa.
Una aproximacin a la informalidad laboral en el Per
DATO
Segn la informacin obtenida a partir de la Encuesta Nacional de Hogares del Instituto Nacional de Estadsticas e Informtica INEI, correspondiente al ao 2007, se observa que en el Per existen 15 millones de trabajadores, de los cuales 5,4 millones son trabajadores del sector empresarial privado (36% del total de la poblacin econmicamente activa - PEA ocupada), concentrados especialmente en la microempresa, 5,4 millones son trabajadores independientes, 1,2 millones son trabajadores del sector pblico y 2,4 millones son trabajadores familiares no remunerados TFNR. El empleo informal en el Per se encuentra concentrado en la microempresa (20%), en el grupo de independientes o autnomos (36%), as como en los propios TFNR (16%). En el ao 2007 del total de trabajadores por cuenta propia (5,4 millones de trabajadores), el 96,1% realizan actividades no profesionales (5,2 millones de trabajadores) y solo el 3,9% llevan a cabo actividades profesionales (213 mil trabajadores). Esto refleja nuevamente la imperiosa necesidad de una reforma integral de la educacin bsica y superior.
17
Entendemos por informalidad laboral: Si bien no existe una definicin universal y precisa sobre la economa informal, para el presente informe se consider pertinente abordar la problemtica de la economa informal desde dos mbitos: i) El primero comprende aquellas actividades econmicas desarrolladas por unidades productivas y trabajadores que no cuentan con cobertura en la legislacin laboral, como es el caso de los autoempleados o tambin denominados independientes. ii) El segundo alcanza aquellas actividades econmicas que a pesar de operar dentro del mbito de la ley, no la cumplen o la evaden, en las cuales se aprecia a aquellos asalariados que no ejercen o acceden a sus derechos laborales, especialmente en la microempresa. En: Caracterizacin y Problemtica de los Trabajadores de la economa informal en el Per, elaborado por la Comisin Especial de Informalidad del Consejo Nacional del Trabajo y Promocin del Empleo. 2008. Pgina 4.
25

Tambin apreciamos la existencia de dos grandes grupos de trabajadores independientes o autnomos con caractersticas propias: el primero, compuesto por aquellos independientes que trabajan con familiares no remunerados TFNR, que es un importante segmento que compone la poblacin ocupada del pas, tras alcanzar en el 2007 los 2,6 millones de trabajadores y representar el 18% del total de la PEA Ocupada; y el segundo grupo, compuesto por independientes que trabajan solos o tambin denominados por cuenta propia, que alcanzan los 2,8 millones de trabajadores y representan el 20% de la PEA ocupada. En lo que respecta a los trabajadores independientes que trabajan por cuenta propia, es decir, sin familiares no remunerados - TFNR, observamos que este segmento est concentrado fundamentalmente en el mbito urbano (75%) y est compuesto principalmente por trabajadores no calificados, entre los que figuran los vendedores ambulantes, taxistas, albailes, carpinteros, lustrabotas, canillitas, emolienteros, entre otros oficios y ocupaciones precarios. El segmento de independientes que trabajan con familiares no remunerados TFNR se distingue por realizar sus actividades primordialmente en las zonas rurales del pas (64%). All podemos encontrar a los agricultores de subsistencia que trabajan con sus familias, caracterizados por no contar con ningn tipo de asesoramiento tcnico. En tanto en las actividades que se realizan en el mbito urbano (36%), figuran los puestos de mercados y las bodegas en las que intervienen las familias, as como los restaurantes que proliferan en las principales urbes. La marcada brecha en los niveles de productividad de los trabajadores autnomos calificados y no calificados se refleja en el importante diferencial de ingresos existente entre ellos. As, el ingreso promedio mensual en 2006 de los 186 mil independientes que realizan actividades profesionales bordea los S/. 970, en tanto, el de los 4,9 millones de independientes que desarrollan actividades no profesionales es de S/. 372. De esta manera, los mayores ingresos de los autnomos calificados permitiran concluir que son una poblacin con relativa capacidad contributiva para acceder a programas de seguridad en salud y pensiones. Por otro lado, si bien los actuales ingresos de los trabajadores independientes no calificados, no les permitiran pagar un mnimo de prestaciones para acceder a los beneficios de la proteccin social, es imprescindible hacer una evaluacin sobre el costo y financiamiento requerido para incorporar a aquellos 4,9 millones de independientes no calificados a un plan de proteccin social que debera ser asumido por los entes involucrados, as como de la calidad de las prestaciones que se brindara y la capacidad del sistema pblico actual para absorber esa demanda de servicios. Del universo de trabajadores que realizan labores como independientes en el sector urbano hay que destacar que el 24% desarrolla sus actividades en las habitaciones de sus viviendas (bodegas, restaurantes, etc.), el 22% de los negocios emprendidos por los independientes no profesionales se llevan a cabo en las calles (como vendedores ambu-
26
LA INfORMALIDAD LABORAL
lantes), el 14% en vehculos de transporte pblico (taxistas, chferes, mototaxistas, etc.), y el 10% en el domicilio de sus clientes (albailes), entre otros. De esta forma, el sector vendedores ambulantes y sector transporte presenta una importancia trascendental por tratarse de un grupo de trabajadores independientes muy extendido en el mbito urbano que por sus caractersticas puede ser ms susceptible de sindicalizarse.
2.
Efectos de la informalidad laboral en la Seguridad Social

Los trabajadores independientes que realizan actividades no profesionales en el Per alcanzan al 35,5% de la PEA18 ocupada, cifra que contrasta con un escaso 1,3% de independientes que se desempean en actividades profesionales. El sub empleo por ingresos en nuestro pas afecta al 36,4% de la PEA. Si analizamos el promedio de ingresos de los asalariados tenemos que el mismo asciende a S/. 1 210,5 mientras que el de los trabajadores independientes que llevan a cabo actividades no profesionales (35,5% de la PEA) asciende a S/. 569,2.
DATO
actores propios del mercado de trabajo tales como la fuerte presencia del autoempleo y del trabajo familiar no remunerado (con predominio en las zonas rurales), altos porcentajes de afiliados que no cotizan regularmente, bajos ingresos de la poblacin y la escasa densidad de las cotizaciones a lo largo del ciclo laboral producto de altos ndices de rotacin laboral; afectan a los sistemas contributivos de Seguridad Social en pensiones (tanto a los sistemas de reparto como a los sistemas de cuenta individual).19
Las particulares condiciones de nuestro mercado de trabajo generan que un gran sector de la poblacin encuentre serios problemas para acceder al sistema de proteccin de pensiones contributivas como asegurados regulares.20 Apreciamos que la estructura del mercado de trabajo en nuestro pas es determinante en la generacin de profundas desigualdades a nivel de ingresos y en el acceso a mecanismos de proteccin de contingencias como la Seguridad Social.
18 19 20 Poblacin econmicamente activa. Matijascic, Milko y Kay, Stephen. La Seguridad Social en la encrucijada: hacia una eficaz reforma en Amrica Latina En: Revista Internacional de Seguridad Social. AISS.Vol 59, N 1. Enero-Marzo de 2006. Pg. 24 y 25. Los trabajadores de la economa informal tienen poca o ninguna seguridad en el empleo o en lo relativo a los medios de vida. Sus ganancias suelen ser relativamente bajas y fluctuar ms que las de otros trabajadores. Asimismo, un breve perodo de incapacidad puede provocar que el trabajador o trabajadora y su familia no dispongan de suficientes ingresos para vivir. La enfermedad de un miembro de la familia puede acarrear consecuencias que destruyan el delicado equilibrio del presupuesto domstico. El trabajo en el contexto de la economa informal conlleva a menudo un peligro intrnseco y el hecho de que se realice en un entorno sin reglamentar lo hace todava ms peligroso. Por consiguiente, la necesidad de encontrar mtodos efectivos para extender la proteccin social a los trabajadores del sector informal es acuciante 7.EN: Una sociedad inclusiva para una poblacin que envejece: El desafo del empleo y la proteccin social. Documento presentado por la OIT ante la segunda Asamblea Mundial sobre el Envejecimiento.
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28
Nmero de empresas (%) Promedio de Promedio de ingresos 1/ ingresos de los Trabajadores Asalariados con ingresos con ingresos (en nuevos soles) asalariados 2/ RMV(%) RMV (%) 9.4 43.8 45.2 38.7 24.8 29.0 20.0 8.9 5.1 63.2 100.0 1,210.5 38.3 64.1 54.7 52.2 49.5 52.1 41.3 25.4 30.3 20.0 9.0 5.2 26.8 9.4 310.5 289.6 288.3 294.6 314.9 305.5 330.6 319.8 368.3 298.7 Promedio de de ingreso de los asalariados que perciben menos de la RMV 7.8 19.9 15.6 4.3 7.4 4.0 3.4 2.0 7.2 36.7 1.3 35.5 14.8 4.2 100.0 5,739.510 802,806 520.9 569.2 1,375.7 597.3 1,072.905 n.d. n.d. 2,306.4 2,302.5 286.979 n.d. n.d. 1,591.3 1,579.4 490.357 14,566 1.8 1,347.7 1,320.7 536,766 40,686 5,1 1,167.6 963.5 1,027.123 55,252 6.9 1,250.4 1,134.1 525.765 85,763| 10.7 1,135.1 780.6 1,675.590 661,791 82.4 925..7 629.7 2,201.355 747,554 93.1 971.2 666.8 1,151.148 1,793.5 -
PER: PEA OCUPADA POR DIVERSAS VARIABLES SEGN ESTRUCTURA DE MERCADO, 2008
Estructura de mercado
Nmero de de Trabajadores 1/
Nmero de Nmero de Nmero de Trabajadores (%) asalariados 2/ empresas 3/
Sector Pblico
1,151.148
De 2 a 9 trabajadores
2,959.494
2,316.269
643.225
1,092.465
589.948
502.518
289.321
De 100 y ms trabajadores 1,075.525
Independientes
5,455.814
Calificados
190,395
No calificados
5,265.419
Trabajador familiar no remunerado
2,202.742
Trabajador del hogar, practicantes
627.466
Total
14,853.975
Nota: Base INEI actualizado al 27 de mayo del 2009 1/ Incluye a los empleadores 2/ Se refiere a empleados y obreros 3/ Se obtuvo dividiendo la PEA ocupada entre el punto medio de cada intervalo de tamao 4/ Para las empresas de 50 a 99 y de 100 a ms trabajadores, los datos no estn disponibles debido a que anteriormente se obtenia de la Hoja de Resumen de Planilla que a partir del 2008 ya no se recoge dicha informacin. fuente: INEI Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continua a 2008 Elaboracin: MTPE - Programa de Estadsticas y Estudios Laborales (PEEL).
Si observamos con detenimiento las caractersticas del mercado de trabajo y de la poblacin que labora en l, es posible establecer una relacin entre las principales caractersticas del mercado de trabajo en nuestro pas y la escasa cobertura de la Seguridad Social en salud y pensiones. Si no afrontamos con decisin el problema del trabajo informal y el autoempleo con poca calificacin y bajos ingresos las pensiones no contributivas tendrn en los prximos aos una mayor presencia como respuesta a las contingencias en la vejez. Ante esta situacin se hace necesario que las polticas de Seguridad Social se complementen con polticas de generacin de empleos, autnomos o dependientes, de mayor calidad y con mayor proteccin social.
3.
l artculo 23 de la Constitucin reconoce que el trabajo, en sus diversas modalidades, es objeto de atencin prioritaria del Estado, el cual protege especialmente a la madre, al menor de edad y al impedido que trabajan. Tambin reconoce que el Estado promueve condiciones para el progreso social y econmico, en especial mediante polticas de fomento del empleo productivo y de educacin para el trabajo. El artculo 58 de la Constitucin seala que: La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economa social de mercado. (), el Estado orienta el desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas de promocin de empleo, salud, educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura. Para el Tribunal Constitucional, la economa social de mercado () trata de un modelo de economa de mercado que pone atencin y preocupacin en la correccin de desigualdades y en promover el desarrollo econmico en un marco de justicia social. Indica el mismo Tribunal que: la economa social de mercado es una condicin importante del estado social y democrtico de Derecho () debe ser ejercida con responsabilidad social y bajo el presupuesto de los valores constitucionales de la libertad y la justicia. A tal efecto est caracterizada () por los tres elementos siguientes: a) Bienestar social; lo que debe traducirse en empleos productivos, trabajo digno y reparto justo del ingreso. () b) Un Estado subsidiario y solidario, de manera tal que las acciones estatales directas aparezcan como auxiliares, complementarias y temporales. En suma se trata de una economa que busque garantizar que la productividad individual sea, por contrapartida, sinnimo de progreso social.21 Sobre las polticas que el Estado debe desarrollar en el marco de una Economa Social de Mercado, el Tribunal ha indicado que: el establecimiento de las polticas legislativas
Polticas de empleo, economa social de mercado y el estado social y democrtico de derecho
29

en materia econmica y social implica la determinacin de acciones y la preceptuacin de derechos y deberes destinados a la obtencin del pleno empleo, (...), el fomento de la inversin, la distribucin equitativa del ingreso, la prestacin eficaz, eficiente y plenaria de los servicios sociales, el efectivo goce de los derechos econmicos y sociales consagrados en la Constitucin y la verificacin del principio de igualdad en lo atinente a la elaboracin y aplicacin de la ley; y, singularmente, en lo pertinente a la consolidacin de la igualdad real de oportunidades. 22 Por su parte, el artculo 43 de la Constitucin23 consagra al Estado Peruano como un Estado social, democrtico y de derecho. La configuracin de este modelo de estado requiere de dos presupuestos bsicos: la existencia de condiciones materiales para que la libertad como pilar bsico del conjunto de derechos tenga el mayor despliegue y desarrollo y, la identificacin del Estado con los fines sociales de su contenido que servirn de gua para su actuacin o abstencin. As ha definido el Tribunal Constitucional el contenido de la clusula de Estado Social, que se desprende del citado artculo 43 de la Constitucin y complementa su contenido con los artculos 3 y 44 de la misma norma .24 El soporte o las condiciones mnimas para el desarrollo de los derechos individuales requieren de una actuacin decidida del Estado en la promocin y desarrollo de los derechos sociales. Si bien en muchos casos la actuacin estatal puede estar restringida por las limitaciones presupuestales, en todas ellas la clusula de Estado Social determina la ejecucin de medidas eficaces y constantes para alcanzar progresivamente la vigencia de los derechos econmicos, sociales y culturales.25 As tenemos que las polticas de empleo, en el marco constitucional antes descrito, estn orientadas a generar empleo digno, productivo, que promueva el real ejercicio de los derechos econmicos y sociales, que garantice un ingreso digno as como la aplicacin real y efectiva del principio de igualdad de oportunidades. Para medir la efectividad de estas polticas, es necesaria la definicin de metas cuantificables o estndares que permitan medir el nivel de desarrollo de las polticas de empleo orientadas hacia los objetivos antes descritos. A continuacin revisaremos algunos estndares normativos vigentes en nuestro pas, complementarios al marco constitucional antes descrito, que permiten medir la eficacia de las polticas de empleo y que pueden ser utilizados para medir los compromisos que el
21 22 23 24 25 Tribunal Constitucional, Exp. N. 00027-2006-PI, Colegio de Abogados de Ica contra el Congreso de la Repblica, fundamentos jurdicos 28 y 29. Tribunal Constitucional, Exp. N. 00027-2006-PI, Colegio de Abogados de Ica contra el Congreso de la Repblica, fundamento jurdico 32. Constitucin, artculo 43.- Estado democrtico de derecho. Forma de Gobierno. La Repblica del Per es democrtica, social, independiente y soberana. El Estado es uno e indivisible. Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza segn el principio de la separacin de poderes. Tribunal Constitucional, Sentencia recada en el Expediente N 008-2003-AI/TC, accin de inconstitucionalidad interpuesta por don Roberto Nesta Brero, en representacin de 5,728 ciudadanos, contra el artculo 4 del Decreto de Urgencia N. 140-2001, fundamentos 10 al 12. Tribunal Constitucional, Sentencia recada en el Expediente N 2016-2004-AA/TC, Caso JOS LUIS CORREA CONDORI contra el Ministerio de Salud, Fundamentos 9 al 11.
30
Estado Peruano ha asumido en el desarrollo y vigencia de derechos econmicos y sociales, con especial atencin a aquellos vinculados al Derecho del Trabajo.
ESTNDARES NORMATIVOS VIgENTES EN NUESTRO PAS

El artculo 1 numeral 1 del Convenio N 122 de la OIT, Sobre Poltica de Empleo (1964), establece que, con el propsito de estimular el crecimiento y el desarrollo econmico, de elevar el nivel de vida, de satisfacer las necesidades de mano de obra y de resolver el problema del desempleo y del subempleo, todo miembro deber formular y llevar a cabo, como un objetivo de mayor importancia, una poltica activa destinada a fomentar el pleno empleo, productivo y libremente elegido. El numeral 2 del mismo artculo seala que la poltica indicada deber tender a garantizar: a) Que habr trabajo para todas las personas disponibles y que busquen trabajo; b) Que dicho trabajo ser tan productivo como sea posible; c ) Que habr libertad para escoger empleo y que cada trabajador tendr todas las posibilidades de adquirir la formacin necesaria para ocupar el empleo que le convenga y de utilizar en este empleo esta formacin y las facultades que posea, sin que se tengan en cuenta su raza, color, sexo, religin, opinin poltica, procedencia nacional u origen social. El numeral 3 indica que la indicada poltica deber tener en cuenta el nivel y la etapa de desarrollo econmico, as como las relaciones existentes entre los objetivos del empleo y los dems objetivos econmicos y sociales, y ser aplicada por mtodos apropiados a las condiciones y prcticas nacionales. Asimismo, conforme al artculo 2 del convenio, todo miembro se compromete a: a) Determinar y revisar regularmente las medidas que habr de adoptar, como parte integrante de una poltica econmica y social coordinada, para lograr los objetivos previstos en el artculo 1; b) Tomar las disposiciones que pueda requerir la aplicacin de tales medidas, incluyendo, si fuere necesario, la elaboracin de programas. Por su parte, el artculo 3 de dicho convenio garantiza que se consultar, sobre todo, a los representantes de los trabajadores y empleadores las medidas que se hayan de adoptar en relacin con la poltica del empleo, con el objeto de tener plenamente en cuenta sus experiencias y opiniones y, adems, de lograr su plena cooperacin en la labor de formular la citada poltica y de obtener el apoyo necesario para su ejecucin.
En cuanto a los Comentarios formulados por la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones CEACR, correspondientes al ao 2007 (78 reunin) acerca del cumplimiento por parte de nuestro pas de lo dispuesto en el Convenio N 122 de la OIT, Sobre Poltica de Empleo (1964); la CEACR formul algunas observaciones respecto a nuestro pas, sealando en cuanto a la obligacin de promocin del empleo de grupos vulnerables lo siguiente: 3.Promocin del empleo y grupos vulnerables. La Comisin
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toma nota de la propuesta de poltica orientada a promover la insercin de las personas con mayores dificultades para volverse a emplear y el plan de contingencia para los trabajadores afectados por la mayor apertura comercial, el constante cambio tecnolgico y la generacin insuficiente de puestos de trabajo. La Comisin solicita al Gobierno que en su prxima memoria informe acerca de la evolucin de esta poltica y sus estrategias, y de los resultados alcanzados y los grupos vulnerables a los que han ido dirigidas estas medidas. Debemos destacar que en la Conferencia General de la Organizacin Internacional del Trabajo de junio del 2009, se aprob una resolucin denominada Para recuperarse de la crisis: un pacto mundial para el empleo26, dicho documento propone como respuesta a la crisis econmica mundial la generacin de empleos sostenibles, que respeten los derechos de los trabajadores y promuevan la igualdad de gnero y la proteccin de las personas vulnerables. Seala que las acciones sugeridas a los pases para superar la crisis deben estar orientadas por el Programa de Trabajo Decente y los compromisos asumidos por la OIT y sus mandantes en la Declaracin sobre la justicia social para una globalizacin equitativa del 2008, abarcando los siguientes principios: Asimismo, dentro de las opciones de polticas especficas sugeridas por el documento, encontramos que para acelerar la creacin de puestos de trabajo y la recuperacin del empleo se recomienda hacer inversiones en el desarrollo de las competencias laborales, el perfeccionamiento profesional y la readaptacin profesional de los trabajadores para mejorar la empleabilidad, en particular de quienes han perdido su trabajo o corren el riesgo de perderlo y de los grupos vulnerables. Las normas internacionales sealadas, segn lo dispuesto en la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin27, sirven de marco interpretativo del contenido constitucional de las polticas de empleo y orientan al Estado en su definicin, de esta forma ambos convenios forman parte del bloque de constitucionalidad que configura las obligaciones del estado en la definicin de las polticas de empleo, como parte del contenido del derecho fundamental al trabajo
26 27
En: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument wcms_108439.pdf En la sentencia recada en el expediente N 00218-2002-HC/TC, el Tribunal constitucional ha sealado que De conformidad con la IV Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin Poltica del Estado, los derechos y libertades reconocidos en la Constitucin deben interpretarse de conformidad con los tratados internacionales en materia de derechos humanos suscritos por el Estado peruano. Tal interpretacin conforme con los tratados sobre derechos humanos contiene, implcitamente, una adhesin a la interpretacin que, de los mismos, hayan realizado los rganos supranacionales de proteccin de los atributos inherentes al ser humano y, en particular, el realizado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, guardin ltimo de los derechos en la Regin.
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UNIDAD DE APRENDIZAJE : Normativa internacional y constitucional de la Seguridad Social

Objetivos de Aprendizaje: Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estar en la capacidad de: Conocer las normas internacionales que reconocen a la Seguridad Social como derecho humano Conocer el contenido de la normativa de la OIT relativa a la Seguridad Social. Convenio, nm. 102. Conocer el contenido del derecho a la Seguridad Social en la Constitucin poltica del Per. Temas a estudiar Tema 4: La Seguridad Social y las normas internacionales 1. Introduccin 2. El reconocimiento de la Seguridad Social como derecho fundamental en las normas internacionales 3. La Seguridad Social en el marco normativo de la OIT
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Tema 4 La Seguridad Social y las normas internacionales

2 Equipo Tcnico ISCOD 1. Introduccin
roducto de los cambios originados por la industrializacin amplios sectores de trabajadores (agrupados en zonas urbanas y con intereses comunes) iniciaron una larga lucha, exigiendo proteccin frente a determinadas contingencias sociales. En efecto, las terribles condiciones laborales y sociales que se generaron a inicios del siglo XIX propiciaron la organizacin de los trabajadores en pos de alcanzar, entre otras cosas, un sistema de proteccin mediante el cual la sociedad los salvaguarde frente a las fatalidades laborales, en retribucin del aporte de estos a la comunidad. Ello, unido al inters de los gobiernos de ese entonces por atraerse el apoyo de los trabajadores frente al avance del comunismo, posibilit que en Alemania, en la poca del ultra conservador Canciller Otto von Bismarck, se emitiera en 1883, la Ley del Seguro de Enfermedad.28 De acuerdo al consenso general esta sera la primera norma de Seguridad Social. Posteriormente el concepto de Seguridad Social en salud es desarrollado por el socialdemcrata ingls Sir William Beveridge en un documento denominado Social Insurance and Allied Services Report de 1942, el cual posibilita en Gran Bretaa las prestaciones de salud y la constitucin del National Health Service (Servicio Nacional de Salud) en 1948, el primer sistema social de salud. Aos ms tarde la Organizacin Internacional del Trabajo, (OIT), en un documento publicado en 1991 denominado Administracin de la Seguridad Social defini la Seguridad Social como:
La proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que, de no ser as, ocasionaran la desaparicin o una fuerte reduccin de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia mdica y de ayuda a las familias con hijos.
28
La norma fue emitida por Bismarck como parte de las reformas de polticas pblicas que buscaban fortalecer la presencia del Estado como proveedor de servicios. Ello en un contexto donde se intentaba frenar el movimiento obrero alemn, al que se ilegaliz aprobando las Leyes Antisocialistas.
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NORMAS INTERNACIONALES
Siendo el concepto de Proteccin Social ms moderno y de mayor amplitud relacionado con la bsqueda de un fin mayor, el bienestar general, y como columna vertebral de los derechos humanos; usamos en este caso el trmino Seguridad Social -que est incluido dentro de la Proteccin Social- meramente por fines didcticos pues doctrinal y normativamente es el trmino ms usado en nuestro medio.29 Por tanto, cualquier abordaje al tema de Seguridad Social en Salud debe realizarse teniendo en cuenta este marco general. Toda reforma debe suponer una mirada integral donde la seguridad en salud forme parte, junto a las pensiones, de una poltica de proteccin social. De lo contrario tendremos una mesa a la que le falta una pata.
En el Per, a nivel constitucional, la Carta de 1993 reconoce en su artculo 10 el derecho universal y progresivo de toda persona a la Seguridad Social, para su proteccin frente a las contingencias que precise la ley y para la elevacin de su calidad de vida. (Subrayado nuestro).
El texto constitucional busca la proteccin ante ciertas contingencias no explicitadas (que sern desarrolladas por ley) y la elevacin de la calidad de vida de toda persona. Esto parece reafirmarse cuando se dice que se trata de un derecho universal, es decir de aplicacin a todas las personas sin excepcin. Ello por su condicin de derecho fundamental, intrnseco al ser humano por su propia naturaleza. Sin embargo, si bien la universalidad del derecho implicara la garanta del acceso a ste de todas las personas, esto en la prctica queda entre dicho debido a las referencias, en la misma disposicin, al carcter progresivo del derecho. As el propio artculo 10 de la Constitucin afirma que la Seguridad Social es de carcter universal, como tambin progresivo, por lo que a fin de efectivizar el principio de universalidad del derecho, se deber establecer determinados pasos para habilitar su acceso y asegurar su cobertura total a la poblacin, lo cual se realizar de manera gradual, dependiendo de la situacin de cada pas30. De tal modo, que la universalidad del derecho a la Seguridad Social mediante la ampliacin de la cobertura sin exclusiones es un deber del Estado, para lo que es relevante una interpretacin ms amplia de las obligaciones estatales, utilizando normas internacionales ratificadas por el Estado peruano. En ese sentido el Convenio N 102 de la OIT reconoce la responsabilidad del Estado en el logro de condiciones bsicas de proteccin en materia de pensiones y salud, especficamente en materia de mayor cobertura. Por ello, si bien el acceso a este derecho universal es gradual, esta progresividad de acciones por parte
29 30
GONZLES HUNT, Csar. La Configuracin Constitucional de la Seguridad Social en Pensiones. Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Libro Homenaje a Javier Neves, Lima, 2005. ABANTO REVILLA, Csar. El derecho universal y progresivo a la Seguridad Social. 2005. Citado por Csar Gonzles Hunt La Configuracin Constitucional de la Seguridad Social en Pensiones. En Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
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del Estado en el acceso a prestaciones sociales debe expresarse en el planteamiento de polticas de largo plazo, planes verificables peridicamente y metas concretas, medibles y surgidas del consenso31. Por ello, el Estado no puede escudarse en el concepto de progresividad y no realizar accin alguna para garantizar el acceso de la poblacin a la Seguridad Social.
2.
l carcter de derecho humano fundamental de la Seguridad Social aparece sancionado en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, cuyo Art. 22 establece que Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la Seguridad Social y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperacin internacional, habida cuenta de la organizacin y los recursos de cada Estado, la satisfaccin de los derechos econmicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad. El Art. XVI de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948) precisa que: Toda persona tiene derecho a la Seguridad Social que lo proteja contra las consecuencias de la desocupacin, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite fsica o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.32 La Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1959, ratificada por el Per el 28 de julio de 1978, ratifica en su Art. 26 la obligacin de los Estados de lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas econmicas, sociales33 y el Protocolo, en su Art. 9, reconoce el derecho de toda persona a la Seguridad Social. El Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (PIDESC), pacto ratificado por el Per el 28 de abril de 1978, prescribe que los Estados partes en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la Seguridad Social, incluso al seguro social. Asimismo, el Pacto establece las obligaciones que contraen los Estados
(*) 31 32 33 Extrado de la Propuesta de las Centrales Sindicales para la reforma de Seguridad Social en el Per. OIT, Lima 2007. Ibid. Zovatto, Daniel: Los Derechos humanos en el Sistema Interamericano () . Costa Rica, 1987 Idem
El reconocimiento de la Seguridad Social como derecho fundamental en las normas internacionales(*)
36
para adoptar medidas () hasta el mximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopcin de mediadas legislativas, la plena efectividad de los derechos aqu reconocidos. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) tambin desempea un importante rol en el reconocimiento y respeto del derecho humano a la Seguridad Social. Prueba de ello son una serie de instrumentos relativos a la Seguridad Social y a la seguridad y salud en el trabajo. Uno de estos instrumentos es la decisin 583, sustitutoria de la Decisin 546, Instrumento Andino de Seguridad Social, que tiene como objetivo, entre otros, garantizar a los migrantes laborales la aplicacin del principio de igualdad de trato a percibir las prestaciones de Seguridad Social durante su residencia en otro pas miembro, as como garantizar a los migrantes laborales la conservacin de los derechos adquiridos. La Resolucin sobre Seguridad Social de la 89 Conferencia Internacional de la OIT (2001), ratific que la Seguridad Social es () un derecho humano fundamental y un instrumento esencial para crear cohesin social, y de ese modo contribuye a garantizar la paz social y la integracin social ().34
3.
La Seguridad Social en el marco normativo de la OIT
3.1. Qu es la OIT? La Organizacin Internacional del Trabajo (OIT) es un organismo tripartito (es decir conformado por representantes de Estados, empleadores y trabajadores) y especializado de las Naciones Unidas que se ocupa de los asuntos relativos al trabajo y las relaciones laborales. Fue fundada el 11 de abril de 1919, en el marco de las negociaciones del Tratado de Versalles. Creada en un fugaz momento de esperanza tras la Primera Guerra Mundial, sobrevivi a la depresin de los aos treinta y a la Segunda Guerra Mundial. Nacida en 1919 por y para los problemas de los pases industrializados, la OIT ha evolucionado de forma rpida y creativa para hacer frente a un masivo incremento de nuevos Miembros durante las dos dcadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial. Durante el perodo de la guerra fra mantuvo su universalidad mientras haca hincapi a ultranza en sus valores bsicos. El final de la guerra fra y la aceleracin de la globaliza34 OIT: Seguridad Social: Un nuevo consenso, Ginebra, 2001
37

cin han obligado a la OIT a repensar una vez ms su misin, as como sus programas y mtodos de trabajo. En ese marco surge el concepto del trabajo decente, el cual resume las aspiraciones de las personas en su vida laboral, aspiraciones en relacin a oportunidades e ingresos; derechos, voz y reconocimiento; estabilidad familiar y desarrollo personal; justicia e igualdad de gnero. El trabajo decente refleja las preocupaciones de gobiernos, trabajadores y empleadores, que dan a la OIT su singular identidad tripartita.
El trabajo decente puede ser sintetizado en cuatro objetivos estratgicos: principios y derechos fundamentales en el trabajo y normas laborales internacionales; oportunidades de empleo e ingresos; proteccin y Seguridad Social; y dilogo social y tripartismo. Estos objetivos tienen validez para todos los trabajadores, mujeres y hombres, en la economa formal e informal, en trabajos asalariados o autnomos; en el campo, industria y oficina; en sus casas o en la comunidad.
La Proteccin Social al ser uno de los cuatro objetivos estratgicos del programa de trabajo decente es una prioridad de la OIT, por lo que esta promueve polticas y ofrece a los Estados miembros instrumentos y asistencia con el objetivo de mejorar y extender la cobertura de la proteccin social a todos los integrantes de la comunidad. Estos instrumentos se plasman a travs de la actividad normativa de la OIT. 3.2. La actividad normativa de la OIT
La declaracin constitutiva de la OIT estableci como objetivo de su actividad normativa la justicia social. La actividad normativa de la OIT se concreta en Convenios y recomendaciones. Los convenios35 son tratados internacionales de obligado cumplimiento. Las recomendaciones36 no poseen fuerza obligatoria y tienen como funcin orientar la poltica de los Estados miembros en un campo determinado La actividad normativa de la OIT tiene caractersticas peculiares que la distinguen de otras de similar naturaleza. La primera de ellas es el tripartismo37, que va mas all del mbito puramente normativo constituyndose en una caracterstica propia de la organizacin.
35 36 37 Un convenio es una serie de criterios firmes para la preparacin de la legislacin nacional. Cuando se integran a la legislacin nacional, los Estados estn en condiciones de proceder a su ratificacin. Las recomendaciones son instrumentos similares a los Convenios pero no estn sujetos a ratificacin. Tripartismo es el trmino que se utiliza para referirse a un cierto tipo de organizacin y procedimientos de concertacin entre tres sectores: los gobiernos, las organizaciones de empleadores, y los sindicatos.
38
Otra caracterstica de la actividad normativa de la OIT es que los convenios y recomendaciones son un conjunto de normas que abarcan la mayor parte de los temas del Derecho del Trabajo y la Seguridad Social. Las normas de la organizacin se caracterizan tambin por su universalidad y flexibilidad. Son universales porque estn destinadas a aplicarse en todos los Estados miembros. Son flexibles porque sus normas deben ser aplicables a Estados con diverso grado de desarrollo y diferentes sistemas jurdico.38 Una vez adoptado un convenio o recomendacin por la organizacin se derivan para los Estados una serie de obligaciones. Una de ellas es que deben someter el convenio o la recomendacin adoptados a su autoridad competente.39 El objetivo de esta medida es asegurar la realizacin de un debate pblico en el mbito nacional.40 Otra de las obligaciones derivadas es que los Estados miembros deben presentar a la OIT una memoria41 sobre el estado de su legislacin y su prctica en las materias contenidas en los convenios que no han ratificado y por las recomendaciones. 3.3. El Convenio 102 de la OIT
El Convenio sobre la Seguridad Social (conocido como norma mnima) de 1952 fue ratificado por el Per en el ao 1961 y establece la norma mnima para el nivel de las prestaciones de la Seguridad Social y las condiciones para poder acceder a las mismas. Comprende las nueve ramas principales de la Seguridad Social, es decir, asistencia mdica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, invalidez, y prestaciones de sobrevivientes. Para garantizar que el Convenio pueda aplicarse cualesquiera sean las circunstancias nacionales, el Convenio ofrece a los Estados la posibilidad de ratificacin del Convenio, aceptando al menos tres de las nueve ramas, y posteriormente acatando las obligaciones derivadas de otras ramas, con lo que se permite alcanzar progresivamente todos los objetivos establecidos en el Convenio.
38 39 40 41
M. Humblet y M. Zarka La Poltica Normativa de la OIT Ibid. Ibid. En el Per los Convenios se ratifican mediante resoluciones legislativas aprobadas en el Congreso de la Repblica. El Comit de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones examina las memorias para determinar las medidas adoptada por los Estados en relacin con los convenios y recomendaciones. Las conclusiones se publican en un informe.
39

El nivel de prestaciones mnimas puede determinarse en relacin con el nivel salarial del pas de que se trate. Pueden preverse asimismo excepciones temporales para aquellos pases cuya economa y cuyos servicios mdicos estn insuficientemente desarrollados, permitindoles, de este modo, restringir el mbito de aplicacin del Convenio y la cobertura de las prestaciones otorgadas. 3.4. Principios comunes a las diferentes ramas de la Seguridad Social42 La normativa de Seguridad Social actualizada de la OIT ha establecido reglas generales relativas a la organizacin y al funcionamiento del sistema de Seguridad Social y que son: a. Flexibilidad de los instrumentos en cuanto a los mtodos de proteccin: El Convenio nm. 102, como la mayor de parte de los convenios adoptados posteriormente, fueron redactados de manera de dejar a los Estados miembros cierta flexibilidad en relacin al modo de organizacin de los sistemas que aseguran el pago de las prestaciones que los mismos garantizan. b. Responsabilidad general del Estado: La Responsabilidad general del Estado en cuanto al buen funcionamiento de los regmenes de Seguridad Social es una de las reglas que ha sido consagrada tanto en el Convenio nm. 102 como en los convenios adoptados posteriormente. En efecto, cualquiera sea el modo de administracin elegido, el Estado deber asumir la responsabilidad general de la buena administracin de las instituciones y servicios que contribuyan a la aplicacin de los convenios. La responsabilidad general del Estado no excluye la autonoma de gestin de los diferentes regmenes considerados. c. Participacin de los asegurados: La voluntad de no imponer un modo de organizacin uniforme han ido acompaada por la preocupacin de tener en cuenta los distintos intereses que deberan estar representados en la administracin de los sistemas de Seguridad Social y en particular los de las personas protegidas. As, cuando la administracin no est confiada a una institucin reglamentada por las autoridades pblicas o a un departamento gubernamental responsable ante un parlamento, representantes de las personas protegidas debern participar en la administracin o estar asociados a ella, con carcter consultivo. d. Financiamiento de las prestaciones: El Convenio nm. 102 se limit a establecer principios en cuanto a las garantas financieras de los sistemas de Seguridad Social. En virtud del artculo 71, el costo de las prestaciones concedidas en aplicacin del presente Convenio y los gastos de administracin de estas prestaciones debern ser
42
Extrado de la Gua sobre las Normas Internacionales de Trabajo - Captulo Seguridad Social
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financiados colectivamente por medio de cotizaciones o de impuestos, o por ambos medios a la vez. e. Igualdad de trato y convenios de Seguridad Social: La mayor parte de los instrumentos relativos a una o varias ramas de la Seguridad Social contienen disposiciones que prevn de manera implcita o explcita que los trabajadores empleados en el territorio de un Estado debern gozar de los mismos derechos que los trabajadores nacionales. Se han adoptado tambin instrumentos especficos sobre la Seguridad Social de estos trabajadores y los miembros de su familia. Estos instrumentos consagran el derecho a la igualdad de trato de los trabajadores extranjeros y los trabajadores nacionales (Convenio nm. 118) y tienden a instituir un sistema internacional para la conservacin de los derechos adquiridos o en curso de adquisicin para los trabajadores que trasladan su residencia de un pas a otro (Convenio nm. 157 y Recomendacin nm. 167). El convenio nm. 118 fue adoptado con el objeto de tratar la situacin de los trabajadores extranjeros en materia de seguridad. Sin embargo, el campo de accin del convenio nm. 118 es ms amplio y cubre las nueve ramas de la Seguridad Social Con la finalidad de que los trabajadores migrantes tengan igual trato respecto a los trabajadores nacionales las normas internacionales permiten la adquisicin de derechos a las prestaciones a pesar de los traslados que realizan durante su vida profesional activa, y cuando el derecho es adquirido en el pas de empleo, asegurar el pago de las prestaciones en el extranjero cuando el trabajador regresa a su pas.
3.5.
Aplicacin de los instrumentos en la prctica.
3.5.1. Comentarios de la Comisin de Expertos a la aplicacin de los convenios. Cada ao la Comisin de Expertos en Convenios y Recomendaciones de la OIT formula una serie de comentarios sobre la aplicacin de los convenios actualizados en el campo de la Seguridad Social. Entre las dificultades encontradas regularmente cabe sealar tres puntos que revisten particular importancia: a. Envo de datos estadsticos completos: Gran nmero de comentarios de la Comisin se refieren a este punto dado que, a pesar de la precisin de los formularios de memorias, esta se ve a menudo obligada a solicitar a los gobiernos datos estadsticos complementarios sobre determinadas cuestiones. b. Revalorizacin de las prestaciones a largo plazo: En el marco de las contingencias para las que se prev el pago de prestaciones a largo plazo, la Comisin de Expertos ha realizado numerosos comentarios sobre la manera en se lleva acabo, en la prctica, la revalorizacin de las prestaciones. En efecto, los gobiernos se limitan a menudo
41

a indicar que han elevado el monto de las pensiones sin dar mayores informaciones. A fin de poder apreciar el efecto real del aumento de las pensiones con respecto a la evolucin general de las ganancias o el ndice del costo de vida, la Comisin de Expertos ha solicitado regularmente informaciones complementarias, en particular sobre los ndices del costo de vida y de las ganancias para el comienzo y la finalizacin de un perodo dado y sobre el promedio de las prestaciones pagadas para el comienzo y la finalizacin de este mismo perodo, cuando las cuanta de las prestaciones ha sido revisada. c. Las dificultades derivadas de la reforma: La Comisin de Expertos tambin ha evaluado el impacto de la reforma implementada en los noventa en la legislacin laboral. Ha indicado que estas reformas llevaron a los Estados a limitar su responsabilidad ampliando el papel de las instituciones privadas y reduciendo el componente pblico. La Comisin llam la atencin acerca de la necesidad de preservar en el proceso de reforma, los principios fundamentales de organizacin y gestin que deben seguir siendo la estructura bsica de los sistemas de Seguridad Social. En el contexto de los procesos de privatizacin la Comisin llam la atencin sobre lo siguiente: u La participacin de los asegurados en la administracin de los regmenes cuando estos no son de administrados por autoridades pblicas. u La conformidad de la cuanta de las prestaciones con los convenios u La responsabilidad general del Estado frente al pago de las prestaciones y la correcta de las instituciones y servicios pertinentes. 3.5.2. La aplicacin de las normas de Seguridad Social en el contexto de la crisis financiera global. Desatada la crisis financiera internacional a fines de 2008, la OIT ha examinado la situacin de la Seguridad Social a nivel global y advertido acerca de los impactos sobre la Seguridad Social. Se ha llegado a sostener que estos impactos pueden significar una amenaza para la viabilidad financiera y el desarrollo sostenible de los sistemas de Seguridad Social, debilitndose la aplicacin de los Convenios. Sin embargo, la Comisin de Expertos en Aplicacin de Normas y Recomendaciones, adelantndose a cualquier intento de inaccin por parte de los Estados a consecuencia de la crisis financiera, ha sealado que desde su creacin, los sistemas de Seguridad Social se vienen estableciendo para atravesar las peores crisis financieras y econmicas43 y recuerda a los gobiernos que en virtud del Convenio 102, deben aceptar la responsabilidad general de una administracin idnea de las instituciones nacionales de Seguridad Social y del debido otorgamiento de las prestaciones44 y adoptar, todas las medidas requeridas para tal fin.
43 44 Informe de la Comisin de Expertos en Convenios y Recomendaciones. Conferencia Internacional de Trabajo, 98, reunin, 2008. Idem.
42
La Comisin llama tambin la atencin acerca del hecho de que la economa general y la Seguridad Social requieren ser gestionadas de manera conjunta y que para sacar a la economa de la crisis, se requieren ms medidas de proteccin social y hacer que la Seguridad Social sea decididamente parte de la solucin. Otro aspecto sealado por la Comisin es la necesidad de construir un nuevo equilibrio entre los pilares pblico y privado de los sistemas de Seguridad Social. Ello porque el debilitamiento de los sistemas pblicos de Seguridad Social al eximirse el Estado de sus responsabilidades ha sido el correlato a la introduccin de la privatizacin. Aqu se reafirma que la financiacin colectiva y la participacin en los riesgos () junto con una gestin transparente, responsable y participativa de los regmenes de Seguridad Social y la supervisin directa del Estado, ofrecen las mejores garantas de viabilidad financiera y de desarrollo sostenible de la Seguridad Social.45 Al prevenir acerca de que los regmenes privados se enfrenten con la perspectiva de no poder pagar las prestaciones y aun hacer frente algunos a la quiebra aconseja que los gobiernos debern estar preparados para aceptar una responsabilidad () de una administracin y supervisin correctas de tales regmenes, pudiendo incluso asumirlas en casos extremos.46 Esto implicara la reconstruccin de la capacidad institucional y reguladora del Estado. Para la Comisin de Expertos se impone tambin la necesidad proteger los recursos de la Seguridad Social. Propone que las medidas para enfrentar la crisis no deben significar la puesta en peligro de las garantas sociales de la poblacin y la sostenibilidad de la Seguridad Social. Concluye este punto previniendo contra la desviacin de los fondos de la Seguridad Social para objetivos distintos a sus fines. Finalmente, la Comisin de Expertos tambin se refiere a la necesidad del regreso de los regmenes del seguro social a parmetros normales, esto es el regreso al equilibrio financiero.
45 46
Idem. Idem.
43
44
UNIDAD DE APRENDIZAJE : Seguridad Social en Salud
Objetivos de Aprendizaje:
Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estar en la capacidad de: Reconocer el contexto socioeconmico en el que se desenvuelve la Seguridad Social. Reconocer la situacin y el impacto de la informalidad laboral en la Seguridad Social del pas. Reconocer la situacin actual del Sistema de Seguridad en Salud del pas. Identificar y comprender los elementos ms importantes de la nueva regulacin Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud. Reconocer y diferenciar los subsistemas que comprende el Sistema de Salud del pas. Conocer y valorar la propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en el pas.
Temas a estudiar
Tema 5: Situacin y anlisis del Sistema de Seguridad Social en salud peruano
1. Introduccin 2. Situacin del Sistema de Seguridad Social en Salud 3. Descripcin y anlisis del Sistema de Seguridad Social en salud peruano
Tema 6: La reforma de la Seguridad Social en Salud

1. Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Per
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Tema 5 Situacin y anlisis del Sistema de Seguridad Social en Salud

2 Equipo Tcnico ISCOD 1. Introduccin
a Organizacin Internacional del Trabajo, (OIT), en un documento publicado en 1991 denominado Administracin de la Seguridad Social defini la Seguridad Social como:
La proteccin que la sociedad proporciona a sus miembros, mediante una serie de medidas pblicas, contra las privaciones econmicas y sociales que, de no ser as, ocasionaran la desaparicin o una fuerte reduccin de los ingresos por causa de enfermedad, maternidad, accidente de trabajo, o enfermedad laboral, desempleo, invalidez, vejez y muerte; y tambin la proteccin en forma de asistencia mdica y de ayuda a las familias con hijos.
De otro lado, el Convenio nmero 102 de la OIT sobre la Seguridad Social (norma mnima) de 1952, establece el nivel mnimo de las prestaciones de la Seguridad Social y las condiciones para poder acceder a las mismas. Comprende las nueve ramas principales de la Seguridad Social, es decir, asistencia mdica, enfermedad, desempleo, vejez, accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, familia, maternidad, invalidez, y prestaciones de sobrevivientes. En el caso de la asistencia mdica esta comprende, segn el artculo 7 del Convenio 102, todo estado mrbido, cualquiera que fuere su causa y la necesidad de asistencia mdica que de ella se deriva. Cubre igualmente la asistencia mdica necesaria durante el embarazo, el parto y sus consecuencias. Asimismo, el Estado debe garantizar a las personas protegidas la concesin de asistencia mdica de carcter preventivo.
2.
Situacin del Sistema de Seguridad Social en Salud
2.1. Cobertura: afiliacin a seguros de salud Si bien, para el 2009, el porcentaje de peruanos que no cuentan con ningn tipo de cobertura de salud (ESSALUD, SIS, privado u otro) se redujo a cerca del 38%, el porcentaje sigue siendo uno de los ms elevados en Amrica Latina (cuyo promedio de cobertura es 65.9%), compartiendo el stano de la tabla con Bolivia y Paraguay. No obstante, la situacin sera an ms preocupante pues los datos oficiales son poco confiables debido a la fluctuacin de sus cifras y a la aparente contradiccin de sus fuen-
46
LA SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD

tes. Para el 2008 los datos ofrecidos por el Instituto Nacional de Estadstica (INEI) a travs de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) sealaban que cuanto menos la mitad de los peruanos carecan de proteccin social en salud (58%). Cifra que se muestra muy distante a las alcanzadas el 2009 (37.7%). La razn de ello se debe al crecimiento en ms del 100% de los afiliados al Sistema Integral de Salud (SIS): de 18% a 38% en un ao.
BAJA COBERTURA, 2009
BAJA COBERTURA, 2008
47

As, por ejemplo entre finales del 2006 y junio de 2007 los afiliados al SIS se redujeron de 10.4 millones a 4.8 millones, para luego pasar en mayo de 2008 a 8.7 millones de afiliados. Esta variabilidad en las cifras oficiales de afiliaciones al SIS no concuerdan con las estimaciones publicadas por ENAHO que para el 2006 calculaba 4.8 millones de afiliados.
EVOLUCIN DE COBERTURA SIS Evolucin de la cobertura del SIS segn cifras oficiales
Ao 2002 2005 2006 2007 2007 2008 Mes Diciembre Diciembre Diciembre Junio Diciembre Mayo Afiliados 8,678,819 11,026,607 10,389,190 4,762,278 6,983,157 8,678,819 Cambio porcentual 27,1 -5.8 -54.2 46.6 24.3
Fuente: cifras extradas de: http//ww.sis.gob.pe/a_estad_cuadr.html
5.2.
Afiliaciones crticas
Respecto a la cobertura por sectores, los trabajadores independientes (que no son profesionales), los trabajadores familiares no remunerados y los de la microempresa son los sectores en que se presenta una menor cobertura. En el Per ms de la mitad de la PEA ocupada47 son trabajadores independientes no profesionales o aquellos que laboran en negocios familiares (TFNR)48 sin recibir una remuneracin.
47 48
La Poblacin Econmicamente Activa Ocupada, es el total de personas que tienen un trabajo (cualquiera que sea, remunerado o independiente). TFNR, son las siglas de los trabajadores familiares no remunerados.
48
COBERTURA CASI INExISTENTE EN MYPES

Asalariados privados con proteccin en salud, 2007
Nmero Asalariados de asalariados privados(a) afiliados al sistema de salud (b)2/. Estructura de mercado Asalariados al sistema de salud (b/a) (%)
Microempresa De 2 a 5 trabajadores De 6 a 9 trabajadores Pequea empresa De 10 a 19 trabajdores De 20 a 49 trabajdores Mediana y grande De 50 y ms trabajadores Total Fuente y elaboracin MTPE
2220495 1684525 535 970 1009919 534717 475202 1318225 1318225 4548640
351436 248647 102789 341445 137953 203492 953932 953932 1646813
15,8 14,8 19,2 33,8 25,8 42,8 72,4 72,4 36,2
Considera a Essalud, sis, sEguro privado dE salud, EPS, Seguro de FF.A y Policiales
Cerca del 90% de los asalariados de la microempresa no estn afiliados a ningn sistema de salud, dado que es uno de los segmentos donde predomina el empleo informal. As, de acuerdo al Informe Anual 2008 La mujer en el mercado laboral peruano los asalariados no registrados en el sistema de salud ascienden al 64% del total de asalariados en el pas, siendo las microempresas de 2 a 5 trabajadores las que registran el mayor nivel de informalidad (85%), seguidas de las microempresa de 6 a 9 trabajadores (81%) y de las pequeas empresas de 10 a 19 trabajadores (74%). Por otro lado, de acuerdo a datos del MTPE solo el 18% de trabajadores independientes estn afiliados a un sistema de salud. Sin embargo, si excluimos de este grupo a los profesionales (trabajadores independientes calificados) y agregamos a los trabajadores que laboran en negocios familiares no remunerados (TFNR), que deberan figurar tambin como independientes; el porcentaje de afiliacin disminuira ostensiblemente. Otro de los aspectos delicados en cobertura se aprecia en las diferencias de afiliacin entre trabajadores del sector pblico y del sector privado. As, mientras la cobertura en el sector pblico alcanza al 72.2%, en el sector privado solo alcanza al 23.4%. Ello pone en evidencia que los bajos ndices de cobertura no son exclusivos de la economa informal. Ello obedece a que muchas empresas evaden las normas que reconocen el derecho de los trabajadores a acceder a la Seguridad Social. 2.3. Deficiente prestacin de servicios
Uno de los hechos relevantes para que muchos peruanos no tengan acceso a atencin de salud es la barrera econmica. De acuerdo a estimaciones el 82% de los que no con-
49
COBERTURA MNIMA A TRABAJADORES INDEPENDIENTES

SECTOR ECONMICO 2006
Extractiva Industria Construccin Comercio Servicios Total de trabajadores con proteccin social (a) Total de trabajadores (b) % respecto al total (a)/(b) 100 554 63 407 5 252 264 492 189 241 622 947 5 051 294 12,3
Seguro de Salud 1/ Part.%

16,1 10,2 0,8 42,5 30,4 100,0
2007p/
267 848 99 421 8 574 314 849 273 644 964 336 5 415117 17,8
Part.%
27,8 10,3 0,9 32,6 28,4 100,0
1/ Trabajadores afiliados a un sistema de prestaciones de salud privado y pblico No incluye a trabajadores familiares no remunerados (TFNR) Fuente y elaboracin: MTPE
sultaron a un mdico o profesional de salud, a pesar de que sintieron la necesidad de hacerlo, dicen haberlo hecho por falta de dinero. Al ser insuficientes y de mala calidad muchos de los servicios de la Seguridad Social, as como estn stos bajo una administracin deficiente, las personas buscan otras alternativas de salud ms oportunas; las mismas que al estar por fuera del sistema de Seguridad Social, si bien satisfacen la necesidad inmediata, al mediano y largo plazo tienen un costo ms elevado, lo que las hace finalmente inviables.49 2.4. Cobertura contributiva y recaudacin tributaria Asimismo, respecto a la cobertura contributiva se aprecia en la ltima dcada un estancamiento en los trabajadores aportantes a pesar de que el nmero de trabajadores asalariados ha crecido en los ltimos aos.
Cabe sealar que de acuerdo a nuestro sistema de Seguridad Social en salud, las aportaciones son cotizadas principalmente por los empleadores de acuerdo a un porcentaje retenido a los trabajadores.
De otro lado la contribucin a la Seguridad Social en Salud recaudada por el Estado a travs de la SUNAT es insuficiente. Ello se debe principalmente al accionar deficiente de la
49
Bajo La Lupa N 16, Seguridad Social.
50
COBERTURA CONTRIBUTIVA: ESTANCAMIENTO
SUNAT, el cual se evidencia en el indicador contribucin a ESSALUD como porcentaje del PBI que decreci de 1.4% en 1999 a 1.3% en el 2008, mientras que los indicadores de IGV e IR como porcentaje del PBI crecieron en 35% y 124% respectivamente, entre 1999 y 2008. 2.5. Escaso financiamiento y recaudacin insuficiente del Estado
A nivel latinoamericano el Per ocupa el ltimo lugar de gasto en salud. Siendo el promedio de la regin 7% del PBI invertido en salud, el Per solo alcanza al 4.9%, a pesar de ser uno de los pases con mayor crecimiento econmico. Ello demuestra el bajo inters del Estado en la salud de la poblacin. Los grandes niveles de crecimiento econmico nacional no se reflejan en las asignaciones presupuestarias en el sector salud. En el periodo 2004-2008 mientras el PBI creci en un 20%, el porcentaje que de ste se asign a salud decreci de 1.57% a 1.31%. Es decir a mayor crecimiento de la economa producto del esfuerzo de los trabajadores, ms desprotegidos quedan estos en materia de salud. Asimismo, los aportes que recibe el Seguro de Salud de ESSALUD, se distribuyen en 5.38% para prestaciones asistenciales en salud; 0.58% para financiar las prestaciones econmicas y 0.35% para la administracin del aseguramiento (incluida la comisin pagada a SUNAT). A todo ello debemos aadir el grave problema que ha significado el irrespeto a la intangibilidad de estos fondos por parte de los gobiernos de turno, los cuales han
51
RECAUDACIN DE TRIBUTOS
Extrado de la presentacin Gestin de la Seguridad Social -Salud EsSalud.
usado los fondos de la Seguridad Social en general como su caja chica, colaborando con el problema del desfinanciamiento de la Seguridad Social.
De acuerdo al estudio financiero actuarial de la OIT de mantenerse esta situacin se generara un resultado econmico negativo (dficit operativo anual) a partir del ao 2005, que se incrementara en el tiempo. El actual costo global del Seguro de Salud de 7.27, crecera hasta 8.3% en el 2015. Dadas estas perspectivas, Essalud ha de darse la tarea de desarrollar acciones tendientes a afrontar un panorama futuro econmicamente tenso50.
DATO
La insuficiencia de los recursos financieros que el Estado destina a la salud en general y la preocupante situacin financiera del Seguro Social de Salud en particular, ocasionan
50 DURN, Fabio. Estudio financiero-actuarial y de la gestin de ESSALUD Per: anlisis y recomendaciones tcnicas. Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 2005.
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FINANCIAMIENTO Insuficiencia de recursos
que el gasto en salud sea financiado en gran medida por las propias familias (gasto de bolsillo). 2.6. Inequidad de gnero en el acceso a la Seguridad Social Las mayores tasas de desempleo, subempleo y empleo temporal que afectan a las mujeres impiden o limitan su acceso a la Seguridad Social en salud. Las trabajadoras de la economa informal, las trabajadoras del hogar, las trabajadoras rurales y de la industria textil y confecciones, sectores donde las mujeres representan un nmero significativo, tambin estn desprotegidas porque tienen escasa o nula posibilidad de acceder a la Seguridad Social en salud. Los gastos propios a los que muchas veces se ven obligadas a recurrir estas mujeres agravan la inequidad por cuanto se ha constatado que pueden llegar a ser un 40% superior al gasto de los hombres.
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Manual de Seguridad Social para trabajadores 3. Descripcin y anlisis del sistema de Seguridad Social en salud peruano
3.1. Qu dicen las normas?: La Constitucin y la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social - Ley N 26790 A nivel constitucional la Carta de 1993 reconoce en su artculo 10 el derecho universal y progresivo de toda persona a la Seguridad Social, para su proteccin frente a las contingencias que precise la ley y para la elevacin de su calidad de vida. (Subrayado nuestro).
A nivel legal la norma que desarrolla la disposicin constitucional es la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud Ley N 29344 de 2009. Esta ley establece el marco normativo del aseguramiento universal en salud, a fin de garantizar el derecho pleno y progresivo de toda persona a la Seguridad Social en salud. La norma en mencin complementa la Ley N 26790 de 1997 (mal llamada Ley de Modernizacin de la Seguridad Social) la cual regula el funcionamiento del Seguro Social de Salud que es como se brinda principalmente la Seguridad Social en salud en el pas. De acuerdo a la norma de 1997 la Seguridad Social en salud se brinda a travs de ESSALUD (rgimen pblico) y de las Entidades Prestadoras-EPS de Salud (privado)
El texto constitucional busca la proteccin ante ciertas contingencias no explicitadas (que sern desarrolladas por ley) y la elevacin de la calidad de vida de toda persona. Esto parece reafirmarse cuando se dice que se trata de un derecho universal, es decir de aplicacin a todas las personas sin excepcin. Ello por su condicin de derecho fundamental, intrnseco al ser humano por su propia naturaleza. No obstante, antes de la vigencia de la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud, si bien la Ley N 26790 reconoca el principio constitucional de la universalidad del derecho a la Seguridad Social en salud, este tena una vigencia relativa dado que recoga el derecho al bienestar y garantizaba el libre acceso a las prestaciones de salud51 solamente a los asegurados regulares o potestativos, es decir a los contribuyentes, en materia de prevencin, promocin, recuperacin y subsidios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enfermedades profesionales52. Por lo que para no transgredir el carcter universal del derecho, la Ley N 26790 sealaba que el Estado a travs del Ministerio de Salud deba otorgar atencin integral de salud a la poblacin de escasos recursos que no tengan acceso al Seguro Social de Salud u otros regmenes o sistemas. Lo que equivala a disear un sistema en el que los que
51 52 Artculo 1 de la Ley N 26790. Artculo 2 de la Ley N 26790.
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contribuan con el financiamiento del seguro social en salud (a travs de una cuota de sus ingresos) seran atendidos por ESSALUD o por una Entidad Prestadora de Salud, mientras el resto (los de ms escasos recursos) seran atendidos por el Ministerio de Salud, sin especificar cmo sera esto y sin asegurar el presupuesto pblico necesario para que funcione. Dicha frmula supona desde su planteamiento la violacin de la naturaleza universal del derecho. Por un lado las entidades del Ministerio de Salud que brindan atencin mdica no estaban ni estn preparadas para la atencin de la Seguridad Social. La Seguridad Social en salud tiene una lgica distinta a la atencin mdica en general. Es decir, la responsabilidad de una Seguridad Social en salud para todos era derivada al Ministerio de Salud sin mayor criterio que el de desvincularse de la carga pesada de la atencin de los sectores con menos recursos, los cuales no podan contribuir con el financiamiento del sistema. Asimismo la misma norma sealaba que esta opcin deba ser definida posteriormente mediante normas reglamentarias.53 Lo cierto es que ello no se dio y las propuestas para alcanzar el aseguramiento universal no han sido efectivas. (p.e. el nuevo Seguro Integral de Salud (SIS) no ha supuesto la universalizacin del derecho, como analizaremos ms adelante). Esta situacin era hasta cierto punto tolerada por el propio artculo 10 de la Constitucin, el cual afirma que la Seguridad Social (en pensiones y en salud) es de carcter universal, pero tambin progresivo. Por ello, a fin de efectivizar el principio de universalidad del derecho, se deber establecer determinados pasos para habilitar su acceso y asegurar su cobertura total a la poblacin, lo cual se realizar de manera gradual, dependiendo de la situacin de cada pas.54 3.2. Y a nivel internacional?: el Convenio OIT N 102
Con todo un Estado social y constitucional de derecho no puede abdicar de sus funciones. En ese sentido la universalidad del derecho a la Seguridad Social en salud es un deber del Estado conforme lo establece el Convenio N 102 de la OIT, conocido como Norma Mnima sobre Seguridad Social.55 Este convenio presenta principios y reglas en la construccin de un sistema de Seguridad Social equitativo, eficiente y sostenible a partir de la constatacin de la insuficiente cobertura y proteccin de los sistemas existentes.56
53 54 55 ltimo prrafo del Artculo 1 de la Ley N 26790. ABANTO REVILLA, Csar. El derecho universal y progresivo a la Seguridad Social. Citado por Csar Gonzles Hunt en La Configuracin Constitucional de la Seguridad Social en Pensiones. En Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Libro Homenaje a Javier Neves. Lima, 2009. Dicho convenio fue ratificado por el Per en el ao 1961, por tanto es de naturaleza obligatoria para nuestro ordenamiento jurdico interno. La sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 17 de agosto de 2009, recada en el Exp. N 03561-2009-PA/TC, reconoce de manera explcita a los Convenios OIT como parte del bloque constitucional. Ello significa que los Convenios OIT ratificados por el Per ingresan a nuestro ordenamiento jurdico con rango constitucional. VIDAL BERMDEZ, lvaro. Importancia del Convenio N102 de la OIT en la implementacin de una reforma solidaria en pensiones, En Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social Libro Homenaje a Javier Neves, Lima - 2009.
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Esta norma internacional dispone la responsabilidad del Estado en el logro de condiciones bsicas de proteccin en materia de pensiones y salud, especficamente en materia de mayor cobertura. Por ello, si bien el acceso a este derecho universal es gradual, esta progresividad de acciones por parte del Estado en el acceso a prestaciones sociales debe expresarse en el planteamiento de polticas de largo plazo, planes verificables peridicamente y metas concretas, medibles y surgidas del consenso57. Lamentablemente en el Per ninguno de estos parmetros han sido tomados en cuenta seriamente, por lo que respecto al aseguramiento universal en salud (proclamado constitucionalmente e internacionalmente) se estaba en deuda. En ese contexto en marzo del 2009 se emiti la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud.
3.3.
La nueva regulacin: La Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud (LAUS)
Dada la insuficiencia del marco normativo para garantizar que el reconocimiento del derecho a la universalidad del seguro social en salud superara lo declarativo, se planteaba como evidente una nueva norma que deje atrs este problema. En ese sentido fueron hasta siete proyectos de ley los que se presentaron en el Congreso58 entre los que destaca la propuesta presentada por iniciativa ciudadana (10 mil firmas) con el apoyo del Colegio Mdico y FOROSALUD. Esta propuesta no fue tomada en cuenta aprobndose el proyecto impulsado por los congresistas del partido del gobierno de turno. De acuerdo al gobierno este proyecto, que se convirti en ley en abril de 2009, supera este acucioso problema. No obstante, si analizamos el contenido de la norma su objetivo, el aseguramiento universal en salud, no est garantizado de ninguna manera, como veremos posteriormente.
La nueva norma busca establecer el marco normativo del aseguramiento universal en salud, as como normar el acceso y las funciones de regulacin, financiamiento, prestacin y supervisin del aseguramiento.59
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Ibid. Proyectos de Ley presentados: a) del Partido Nacionalista-UPP, b) Unidad Nacional, c) Congresista Balta del Partido Aprista, d) Consejo Nacional de Salud, e) Foro Salud, f) Congresista Wilson del Partido Aprista, g) Colegio Mdico del Per. Artculo 1 de la Ley marco de aseguramiento universal en salud, LEY N 29344.
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De acuerdo a la ley el aseguramiento universal en salud es un proceso que busca que toda la poblacin disponga de un seguro de salud sobre la base de un denominado Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS).60
El PEAS es el listado de los casos que podrn ser asegurables y los servicios garantizados, que como mnimo son financiados a todos los asegurados por las instituciones administradoras de fondos de aseguramiento en salud, sean stas pblicas, privadas o mixtas. Este listado se encuentra especificado en el Plan de Beneficios del PEAS61. La norma seala que este listado se implementar gradualmente.
A continuacin pasaremos a desarrollar los aspectos ms importantes de esta nueva regulacin: a) Cobertura: La Primera Disposicin Final de la Ley marco de aseguramiento universal en salud establece que el proceso de aseguramiento universal en salud empezar por regiones pilotos, adecundose al criterio de priorizar las zonas de pobreza y pobreza extrema. Sin embargo, de acuerdo al plan de expansin gradual de la cobertura de asegurados del MINSA esta implementacin recin se desplegar a nivel nacional el 2016, siendo las 3 primeras regiones pilotos Ayacucho, Huancavelica y Apurmac solo el 5% de la poblacin nacional. Estamos pues ante una progresividad muy lenta y limitada. De otro lado, las medidas adoptadas no estn dirigidas a extender la cobertura de la Seguridad Social. No se han realizado polticas que busquen extender la cobertura de la Seguridad Social a los trabajadores autnomos e independientes. Se trata de programas que no cumplen con los requisitos mnimos de nivel de prestaciones que establece el Convenio 102. Por lo que no solo seran millones los que seguiran legalmente (segn los parmetros de la OIT) fuera de la cobertura de la Seguridad Social, si no que muchos trabajadores al entrar a los nuevos regmenes perderan la posibilidad de acceder a una verdadera Seguridad Social. b) Prestaciones: El artculo 12 de la LAUS establece el Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) como el conjunto de beneficios y condiciones mnimas asegurables que debe ser financiado por cualquier entidad aseguradora del sistema. La prestacin de estos beneficios debe garantizar condiciones oportunas y de calidad en la atencin.
60 61
Artculo 2 de la Ley marco de aseguramiento universal en salud, LEY N 29344. El Plan de Beneficios del PEAS fue publicado en junio de 2009. Ver: ftp://ftp2.minsa.gob.pe/aus/archivos/ PEAS.pdf
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Sin embargo, de acuerdo al plan del MINSA de expansin gradual de los beneficios de salud, las prestaciones se cumpliran en el total planificado recin el 2016. Al respecto, el proyecto original de aseguramiento universal de salud, la Ley de Aseguramiento Universal elaborada por ForoSalud, planteaba que un seguro universal de salud debe cubrir por lo menos el 80% de las causas de enfermedad y muerte. A pesar de ello, la actual ley no cubre enfermedades costosas como el cncer, diabetes, hipertensin, tratamiento de dilisis, etc. De otro lado, existe un problema con el financiamiento de las prestaciones de las enfermedades de alto costo, ya que de acuerdo al artculo 21 de la ley la atencin de estas enfermedades que no estn incluidas en el PEAS podrn ser financiadas para la poblacin pobre afiliada al rgimen subsidiado y/o semi-contributivo con el Fondo Intangible Solidario de SaludFISSAL. La ley tambin advierte que el listado de las enfermedades que sern aseguradas deber ser definido por el Ministerio de Salud. No obstante, el FISSAL an no cuenta con financiamiento, por ello las prestaciones para estas enfermedades no podrn ser atendidas. c) Financiamiento: El artculo 18 de la ley establece como regmenes de financiamiento el contributivo, el pblico y el semi-contributivo. Asimismo, la segunda disposicin final de la ley seala que ser el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) quien deber transferir los fondos necesarios para el financiamiento de la aplicacin de la ley.
Expansin de la prestacin de servicios del aseguramiento universal
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Sin embargo, existen muchas dudas respecto a este financiamiento por parte del MEF, teniendo en cuenta las restricciones que ste ha puesto a lo largo del debate para la aprobacin de la ley. As el proyecto original de ForoSalud propona como presupuesto mnimo de financiamiento el 0,5% del PBI nacional (aproximadamente 4 mil millones de soles). A pesar de ello el MINSA solo solicit al MEF 140 millones de soles para la aplicacin del PEAS en las regiones piloto, a lo que el MEF acept otorgarle solo 40 millones de soles. Otro ejemplo de los problemas que hacen dudar sobre la capacidad financiera del sistema planteado por la ley es el caso del SIS. Se sabe que este debe ms de 100 millones de soles a hospitales y centros de salud por atenciones ya prestadas. d) Gestin: Respecto a la gestin del sistema de Seguridad Social en salud la LAUS mantiene la misma dispersin organizativa. El artculo 7 determina como instituciones administradoras de salud a las mismas ya existentes: 1. Seguro Integral de Salud. 2. Seguro Social de Salud (EsSalud). 3. Sanidades de las Fuerzas Armadas. 4. Sanidad de la Polica Nacional del Per. 5. Entidades Prestadoras de Salud (EPS). 6. Compaas de Seguros Privados de Salud. 7. Entidades de salud que ofrecen servicios de salud prepagadas. 8. Autoseguros y fondos de salud. 9. Otras modalidades de aseguramiento pblicos, privados o mixtos distintas a las sealadas anteriormente.
En ese sentido, persiste la dispersin del sistema, se ratifica la actual estructura de atencin en salud y con ello se consagra las desigualdades, quedando los usuarios a merced de las instituciones administradoras que han mostrado un sentido rentista en la oferta de servicios y poco inters para modificar el actual estado en el que se desempean62 y no se plantea la existencia de un sistema de salud nacional integrado. Ello se torna an ms preocupante cuando ESSALUD persiste en un proceso de privatizacin de sus servicios.
62
VEGA, Martha y CCERES, Jaime, Ley Marco de Aseguramiento Universal: Incidencia del PEAS en la atencin de la salud de las Personas Adultas Mayores, Instituto de Investigacin y Desarrollo Ayuda a la Vida AYUVI, 2009, p.3.
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e) La LAUS y la OIT (Convenio 102): La Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT seal en su informe 2010 respecto a la propuesta de aseguramiento universal en el Per que:
la introduccin de un sistema de seguro de salud universal podra, si se implementa de manera eficaz, permitir extender la proteccin de la salud a una parte cada vez mayor de la poblacin. Sin embargo, observa que, a fin de convertir en plenamente operativo el dispositivo del seguro universal de salud, la ley antes citada debera verse complementada por reglamentos tcnicos de aplicacin que garanticen el respeto de la obligacin de afiliacin y de cotizacin, especialmente en lo que concierne a los asalariados de la economa formal, en donde el incumplimiento de la obligacin de afiliarse es particularmente elevado; adems, se podran realizar progresos en lo que concierne a los asalariados de la economa informal, los trabajadores independientes y las poblaciones rurales.
El mismo informe de la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones record la obligacin de los Estados que han ratificado el Convenio 102 (como el Per) de elaborar una estrategia nacional estrechamente vinculada con las polticas sociales, derivada de la responsabilidad general del Estado de garantizar la sostenibilidad y buen funcionamiento del sistema de la Seguridad Social. Indicando adems que Llevar a cabo una estrategia nacional de consolidacin y desarrollo sostenible del rgimen de la Seguridad Social permitira al Estado () garantizar la buena administracin de los regmenes y permitir la ampliacin progresiva de la cobertura al conjunto de la poblacin. 3.4. Cmo funciona la Seguridad Social en Salud en el marco constitucional y del Convenio 102 OIT?
Como ya hemos sealado tanto la Ley N 26790 y la Ley Marco de Aseguramiento Universal en Salud sealan que el sistema de salud se brinda a travs del sector pblico y del privado a travs de cinco subsistemas: a) b) c) d) e) El Seguro Social en Salud ESSALUD; El Ministerio de Salud (MINSA) que comprende al Seguro Integral de Salud (SIS); Las Sanidades de Fuerzas Armadas (Marina, Aviacin y Ejrcito) adscrita al Ministerio de Defensa; La Sanidad de la Polica Nacional del Per (PNP) adscrita al Ministerio del Interior; y Las instituciones del sector privado: entidades prestadoras de salud (EPS), aseguradoras privadas, clnicas, etc.
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3.4.1. Sistema Pblico 3.4.1.1. ESSALUD: Aseguramiento Regular y Potestativo Los principales aspectos de este sistema son los siguientes: a) Gestin: El Seguro Social de Salud es gestionado por ESSALUD y otorga cobertura a sus asegurados brindndoles prestaciones de prevencin, promocin, recuperacin y subsidios para el cuidado de su salud y bienestar social, trabajo y enfermedades profesionales de acuerdo a la Ley N 26790. No obstante, la presencia de ESSALUD junto a otros subsistemas (cinco en total) ejemplifica la dispersin reinante, y la necesidad de un sistema de salud nacional integrado. No existe una poltica nacional de proteccin social por parte del Estado. Se carece de una visin integral de la Seguridad Social, que site a esta dentro del concepto ms amplio de proteccin social, es decir que busque un fin mayor, como es el bienestar general, y como columna vertebral de los derechos humanos. En todo ello abona la actual de dispersin de normas que implica un total de 148 normas referidas a salud.63 Si bien existe la Comisin de Seguridad Social en el seno del Consejo Nacional de Trabajo y Promocin del Empleo (CNTPE), como rgano consultivo tripartito del Ministerio de Trabajo, esta no es suficiente para fortalecer el dilogo social y la gestin de polticas de proteccin social. Ello se debe a que estas instancias carecen de poder de decisin real, as como de la capacidad institucional suficiente. b) Cobertura: El artculo 3 de la mencionada Ley N 26790 seala que son asegurados los afiliados regulares o potestativos. Son afiliados regulares aquellos trabajadores activos que laboran bajo relacin de dependencia, as como los pensionistas; mientras que se considera asegurados potestativos a todas las personas que no trabajan bajo relacin de dependencia, cualquiera sea el rgimen laboral o modalidad a la cual se encuentren sujetos.64 En el primer caso el Seguro Social de Salud es obligatorio para todos los trabajadores, asalariados y en relacin de dependencia, que se encuentren en planilla.
63 64 Segn el Compendio Normativo General de Salud de 2009, se incluan 21 leyes, 3 D. Urgencia, 39 D. Supremos, 7 R. Supremas, 62 R. Ministeriales, 5 R. SEPS y 11 R. ESSALUD. En ese mismo sentido, el Artculo 24 del Reglamento de la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO N 009-97-SA y la la Ley N 27056, Ley de Creacin del Seguro Social de Salud (EsSalud) de 1999, la misma que establece en su artculo 4 que el mbito de aplicacin de EsSalud comprende tanto a los trabajadores que realizan actividades dependientes y sus derechohabientes, como a los trabajadores que realizan actividades independientes y sus derechohabientes.
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En el segundo caso la afiliacin es de carcter voluntario, a diferencia de los afiliados regulares. Este seguro potestativo es brindado como seguro independiente + SALUD, y brinda cobertura mdica en los Centros Asistenciales de EsSalud a aquellas personas que se afilien voluntariamente (trabajadores independientes, vendedores, amas de casa, etc.) que no son asegurados regulares. ste puede ser solicitado por una persona sola o con su familia (hijos hasta los 18 aos de edad). El Plan Proteccin Total (PPT), el Plan Proteccin Vital (PPV) y el Plan de Emergencias Accidentales (respecto al cual se aprueba la denominacin pero no hace referencia en que consiste el mismo ni como se va a implementar) son los tres planes que ESSALUD cre con el Nuevo Seguro Potestativo de enero de 2005. De acuerdo a ESSALUD ambos cubren a los asegurados potestativos de la siguiente manera: El primero ofrece a las personas mayores de 56 aos las mismas prestaciones de salud, econmicas y sociales de las que gozaban anteriormente. El segundo est a disposicin de cualquier persona que de manera voluntaria desee contratarlo. Se dise para darle acceso a los asegurados menores de 56 aos y sera el seguro ms econmico del mercado. A pesar de la existencia de estos mecanismo en la actualidad el nivel de cobertura de ambos no supera el 20% de la poblacin, como ha sido manifestado en el punto 2.1 (Ver Grfico 1). Una respuesta a ello la podemos encontrar en lo indicado por la Defensora del Pueblo en su Informe Defensorial N 93 del 2005.65 En dicho informe la Defensora del Pueblo seala que ESSALUD en enero de 2005 emiti un comunicado indicando que debido a la gran demanda y con el fin de optimizar y ordenar el traslado o migracin de los asegurados que se encontraban comprendidos en los Regmenes Especiales al Nuevo Seguro Potestativo, stos deberan inscribirse en los nuevos planes denominados Plan Proteccin Total y Plan Proteccin Vital, segn el cronograma publicado. Este traslado a los nuevos planes ha generado la reaccin negativa de un sector de la poblacin asegurada, expresada a travs de los medios de comunicacin y de las consultas, petitorios o quejas presentadas ante las Oficinas de la Defensora del Pueblo. Una de las principales causas de este malestar est en relacin a la cobertura de los planes y las exclusiones que implica. En relacin a los beneficiarios del Plan Proteccin Total, el informe de la Defensora del Pueblo asevera que al haberse excluido a los concubinos y concubinas, as como a los hijos mayores de edad con incapacidad total y permanente para el trabajo, se contraviene lo dispuesto en el artculo 3 de la Ley N 26790, afectndose el principio de legalidad y jerarqua normativa. c) Financiamiento: El Seguro Social de Salud ESSALUD se financia por medio de los aportes de sus beneficiarios. As mientras la aportacin de los afiliados regulares (traba65 Informe Defensorial N 93, Principales problemas detectados como consecuencia del cierre de los regmenes especiales y la creacin del nuevo seguro potestativo en ESSALUD, 2005. Ver: http://www.defensoria. gob.pe/inform-defensoriales.php
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jadores activos) equivale al 9% de la remuneracin o ingreso y el de los afiliados regulares pensionistas al 4%, los costos de las aportaciones en el caso de los afiliados potestativos varan de acuerdo a los paquetes de seguro que se ofrecen, los mismos que estn determinados por la edad del titular y el nmero de derechohabientes que se desee afiliar, siendo ms elevado el costo a mayor edad del afiliado. Si solo se afilia el titular el costo puede variar entre 40 y 140 nuevos soles. En ambos casos las prestaciones que se brindan dependern de los perodos de aportacin.66 Conforme lo ha indicado la Defensora del Pueblo en su Informe Defensorial N 93, ESSALUD estableci que para el caso del Plan PPT el aporte por grupo familiar, tanto para el titular como para el cnyuge, asciende a S/. 60.00 mensuales (incluido IGV). Posteriormente, ESSALUD indic que excepcionalmente podran afiliarse como titulares al PPT, los hijos menores de edad de los ex asegurados de regmenes especiales con enfermedades crnicas determinadas por ESSALUD, cuyo aporte es individual e independiente del aporte de los padres. En relacin al PPV se determin que el aporte mensual es individual, de acuerdo a la edad del titular y de los derechohabientes, segn el siguiente cuadro:
Rango de Edad
Menores de 18 aos De 18 a 24 aos De 25 hasta 34 aos De 35 hasta 49 aos De 50 hasta 64 aos 1 De 65 a ms
Aporte mensual en nuevos soles (Incluye I.g.V. 19%)

40 49 68 86 13 140
Fuente: Defensora del Pueblo, Informe Defensorial N 93, 2005 Adicionalmente, se estableci un copago de S/. 10.00 por cada consulta externa e interconsulta, as como un copago hospitalario equivalente a la tarifa de un da de hospitalizacin ms I.G.V. En ese sentido el Informe Defensorial N 93 ha sealado que las principales crticas recogidas estn relacionadas con la percepcin de que los costos resultan elevados para un trabajador independiente, siendo ello un grave perjuicio para las economas de los trabajadores independientes si desean mantenerse o acogerse a estos planes.
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De acuerdo a la Ley N 26790 los perodos de aportacin son los que corresponden a aportes efectivamente cancelados. La cobertura no puede ser rehabilitada con aportes efectuados con posterioridad a la ocurrencia de la contingencia.
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Es vlido afirmar entonces que este sistema de aportaciones tal y como est diseado resulta ineficiente. La encrucijada se manifiesta de la siguiente manera: de un lado, las aportaciones potestativas son muy elevadas y por tanto excluyentes; y de otro, estas escasamente cubren los gastos que demandan las atenciones brindadas. Por lo que tomando en cuenta esta situacin y considerando que los trabajadores independientes son los de ms exiguos recursos y de condiciones laborales ms precarias, debera el Estado encontrar mecanismos de subsidios idneos para este caso.
Sin embargo ello no asegura de por si la mejora del sistema, dado que uno de los graves problemas ha sido el irrespeto a la intangibilidad de estos fondos por parte de los gobiernos de turno, los cuales han usado los fondos de la Seguridad Social (provenientes de la afiliacin regular y potestativa) como su caja chica. Ello sumado a la insuficiencia de recursos financieros que el Estado destina a la salud en general y la preocupante situacin financiera del Seguro Social de Salud en particular, ocasionan que el gasto en salud sea financiado en gran medida por las propias familias (gasto de bolsillo). Dicha situacin ha sido constatada en un estudio financiero actuarial de la OIT del 2005, en el que se manifiesta que de mantenerse esta situacin se generara un resultado econmico negativo (dficit operativo anual) a partir del ao 2005, que se incrementara en el tiempo. El actual costo global del Seguro de Salud de 7.27, crecera hasta 8.3% en el 2015. Dadas estas perspectivas, ESSALUD ha de darse la tarea de desarrollar acciones tendientes a afrontar un panorama futuro econmicamente tenso67. Otro de los problemas del seguro social de salud es que el alta tasa de evasin de los empleadores a la obligacin de afiliar a sus trabajadores. Esta morosidad en el cumplimiento del pago de los aportes por parte del empleador (sea ste privado o un ente estatal) es facilitada por la ausencia de mecanismos de fiscalizacin y compulsin eficientes, y por la presencia de modalidades de contratacin diseados para el encubrimiento de la relacin laboral. Esta situacin, muy difundida en el pas, ocasiona que muchos trabajadores no tengan acceso al seguro social y que muchos empleadores no realicen las cotizaciones correspondientes. Ello ocurre por la debilidad del marco jurdico que no tipifica y castiga la evasin apropiadamente, cuando debera penalizar con severidad el incumplimiento del pago de los aportes, al constituir ste una retencin indebida de los recursos de la Seguridad Social.
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DURN, Fabio. Estudio financiero-actuarial y de la gestin de ESSALUD Per: anlisis y recomendaciones tcnicas. Oficina Internacional del Trabajo, Lima, 2005.
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d) Prestaciones: En el caso del seguro regular comprende los siguientes conceptos: u Prestaciones de prevencin, promocin y atencin de la salud, las cuales son prioritarias y tienen como objeto conservar la salud de la poblacin, minimizando los riesgos de su deterioro. Estas son: educacin para la salud, evaluacin y control de riesgos e inmunizaciones. Prestaciones de bienestar y promocin social, que comprenden actividades de proyeccin, ayuda social y de rehabilitacin para el trabajo, orientadas a la promocin de la persona y proteccin de su salud. Prestaciones en dinero correspondientes a subsidios por incapacidad temporal y maternidad:
En el primer caso, se otorga en dinero, con el objeto de resarcir las prdidas econmicas de los afiliados regulares en actividad, derivadas de la incapacidad para el trabajo ocasionada por el deterioro de su salud. Equivale al promedio diario de las remuneraciones de los ltimos doce meses inmediatamente anteriores al mes en que se inicia la contingencia, multiplicado por el nmero de das de goce de la prestacin. Si el total de los meses de afiliacin es menor a doce, el promedio se determinar en funcin al tiempo de aportacin del afiliado regular. En el segundo caso, el subsidio por maternidad se otorga en dinero con el objeto de resarcir el lucro cesante como consecuencia del alumbramiento y de las necesidades de cuidado del recin nacido. Se otorga por 90 das, pudiendo distribuirse en los perodos inmediatamente anteriores o posteriores al parto, conforme lo elija la madre, con la condicin de que durante esos perodos no realice trabajo remunerado. El subsidio por maternidad se extender por 30 das adicionales en los casos de nacimiento mltiple. u Prestaciones por sepelio, cubre los servicios funerarios por la muerte del asegurado regular, sea activo o pensionista, de acuerdo a las normas que fija ESSALUD. Adicionalmente, el artculo 11 de la Ley N 26790, contempla el derecho especial de cobertura por desempleo. Sin embargo, el trmino est mal utilizado conforme a los estndares mnimos internacionales (Convenio OIT 102), pues no se tratara de un seguro por desempleo dado que esta disposicin solo se refiere a la extensin de la cobertura de la Seguridad Social en materia de salud en caso de desempleo. Los problemas en la prestacin de servicios en este tipo de aseguramiento se presentan en el acceso oportuno y eficiente a los servicios. Se aprecia una prolongada espera de los asegurados para las atenciones de consulta externa, exmenes ra-
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diolgicos, ecografas, tomografas, y otros exmenes y procedimientos. A ello se suma las demoras en la programacin de las intervenciones quirrgicas, escasez de material mdico, deficiencias en el abastecimiento oportuno de medicamentos y material mdico, as como en el acceso oportuno a los subsidios por enfermedad, lactancia y sepelio, etc. Respecto a la poblacin de escasos recursos, principalmente trabajadores independientes y de MYPES, as como regmenes laborales especiales (agrarios, contratos administrativo de servicios, etc.), la situacin es ms delicada. Estos trabajadores reciben menores servicios en salud y cuentan con sistemas abiertamente discriminatorios e inconstitucionales. Un ejemplo de ello es el SIS, el cual ofrece cubrir solo la cuarta parte de los riesgos de salud de forma gratuita, como veremos ms adelante. En el caso del seguro potestativo las prestaciones son determinadas en funcin del tipo de afiliacin, es decir de los distintos paquetes que se ofertan, siendo en todos los casos menores que la cobertura regular. En trminos generales se brindan las siguientes prestaciones: Atencin mdica, ambulatoria, hospitalaria y de emergencia. Medicamentos e insumos mdicos (segn oferta). Ayuda al diagnstico (segn oferta). Atencin por maternidad, que incluye control de la estacin del parto, puerperio y atencin del recin nacido, siempre que la gestante se encuentre afiliada al momento de la concepcin. Prestaciones de prevencin y promocin de la salud. Cobertura de enfermedades preexistentes siempre que estn dentro del Plan Mnimo de Atencin.
Los problemas se observan al analizar de manera independiente cada plan del seguro potestativo. Segn afirma la Defensora del Pueblo en su citado informe, mientras el PPT otorga cobertura a enfermedades de la capa simple y compleja, el PPV slo cubre las enfermedades del Plan Mnimo de Atencin, por lo tanto no tienen cobertura las enfermedades de capa compleja que no se encuentran comprendidas en dicho listado, tales como las enfermedades oncolgicas, reumatolgicas, hemodilisis y dilisis peritoneal en programa, VIH/SIDA, trasplante de rganos y tejidos, trastornos mentales y del comportamiento (trastornos neuropsiquitricos), entre otras. Por otro lado, el PPV tampoco brinda prestaciones econmicas (sepelio), ni sociales.
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Qu es la Capa Simple?
La legislacin vigente ha hecho una divisin de carcter epidemiolgico sobre los posibles daos o enfermedades que pueden tener los asegurados, formando dos grupos: La capa simple es un listado de las enfermedades, de mayor frecuencia y menor complejidad, definidas en el anexo 1 del reglamento de la Ley N 26790. Bsicamente comprende consulta ambulatoria, parto normal y ciruga de da. Mientras las enfermedades de Capa Compleja son complicadas e infrecuentes, y requieren de mayor medicacin, equipos, hospitalizacin o largo tiempo de tratamiento para su curacin.
Dichas diferencias suponen uno de los principales problemas del seguro potestativo, pues discrimina a los usuarios del plan PPV, vulnerando el principio-derecho de igualdad y universalidad recogidos en el Convenio 102 y por ello vinculante a nuestro ordenamiento a nivel constitucional. Al respecto la sentencia del Tribunal Constitucional emitida el 17 de agosto de 2009, recada en el Exp. N 03561-2009-PA/TC, reconoce de manera explcita a los Convenios OIT como parte del bloque constitucional (ya no solo en virtud de la Cuarta Disposicin Final y Transitoria de la Constitucin). Ello significa que los Convenios OIT ratificados por el Per ingresan a nuestro ordenamiento jurdico con el mximo rango posible, el constitucional. 3.4.1.2. El SIS y sus problemas El SIS fue creado el ao 2001 mediante la Ley N 27657 como un organismo pblico descentralizado adscrito al MINSA con la misin de administrar los fondos destinados al financiamiento de prestaciones de salud. El SIS fue el resultado de la integracin de dos iniciativas anteriores: el Seguro Materno-Infantil (SMI) y el Seguro Escolar Gratuito (SEG). Se financia con recursos del tesoro pblico y brinda atencin a travs de la red de establecimientos del Estado, as como mediante otras entidades pblicas o privadas que cuenten con convenios para tal efecto.
El SIS tiene como objetivo proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un seguro de salud, priorizando en aquellas poblacionales vulnerables que se encuentran en situacin de pobreza y pobreza extrema, pero de acuerdo con la disponibilidad presupuestaria.
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a) Cobertura: Desde su creacin la cobertura del SIS ha ido amplindose, as el Decreto Supremo N. 003-2002-SA, modificado por el Decreto Supremo N 002-2004-SA, incorpor como prioridad las prestaciones agrupadas en los planes de beneficios: Plan A, de 0 a 4 aos; Plan B, de nio y adolescente de 5 a 17 aos; y Plan C, de las gestantes. Mediante Resolucin Ministerial N 1090-2002-SA/DM se incorpor prestaciones de salud para los adultos en estado de extrema pobreza sin seguro de salud en situacin de emergencia. En este sentido, las acotadas normas legales priorizan a la poblacin materno infantil, a los adolescentes y a los adultos en extrema pobreza sin seguro; asimismo, incorporaron un componente de aseguramiento semicontributivo denominado Plan G, dirigido a grupos poblacionales con limitada capacidad adquisitiva (mototaxistas, por ejemplo). No obstante, en el ao 2007 el SIS inici un proceso de reorganizacin establecido en el Decreto Supremo 04-2007-SA, ampliando la cobertura del SIS al conjunto de la poblacin no asegurada, mediante dos componentes: el subsidiado, para la poblacin ms pobre, y el semisubsidiado para la poblacin con limitada capacidad de pago. Sin embargo, a pesar de la apertura en los parmetros de cobertura de acuerdo a lo sancionado en las normas prcticamente cualquiera que no tena proteccin en salud podra afiliarse al SIS, el nmero de personas sin ninguna proteccin en salud sigue siendo muy elevado: entre 40 y 60% de la poblacin segn las ambiguas cifras oficiales correspondientes al 2009 y al 2008 respectivamente (Grficos 1 y 2). La variacin de los datos oficiales, como ya hemos sealado, se debe a la fluctuacin de las cifras de crecimiento de la afiliacin del SIS: 18% para el 2008 y 38% para el 2009. Consideramos que en ambos casos las cifras son bajas teniendo en cuenta la amplia oferta del SIS. Otro problema encontrado son los criterios por los cuales se mide la pobreza o extrema pobreza para acceder al rgimen subsidiado del SIS. As no solo hay problemas metodolgicos respecto a la ausencia o insuficiencia en la medicin de las dimensiones subjetiva y objetiva, monetaria y no monetaria de la pobreza68; si no que hay cuestionamiento respecto a la intencionalidad poltica de presentar menores niveles de pobreza en las estadsticas oficiales. De acuerdo a datos del INEI publicados el 2009 la pobreza ha disminuido en el pas de 39.3% a 36.2%, por lo que la cantidad de subsidios al SIS como obligacin del Estado, tambin sera menor. No obstante se ha cuestionado estas cifras dado que la pobreza debe tomar en cuenta otras variables como el sexo del jefe de familia, nmero de nios en un hogar, acceso a la identidad nacional, hogares sostenidos por madres solteras, acceso a salud, educacin de los jefes de familia, combustible utilizado para cocinar, etc.
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Hay varios mtodos para medir la pobreza, por ejemplo el mtodo de la Lnea de Pobreza (LP) consiste en la estimacin del costo de una canasta bsica de alimentos y servicios para la familia. El grado de pobreza estar en relacin a la capacidad o no de poder comprar estos bienes y servicios con el ingreso de la familia. Pero tambin existe un mtodo ms profundo de medicin de las Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI), que toma en consideracin un conjunto de indicadores relacionados con necesidades bsicas estructurales (Vivienda, educacin, salud, infraestructura pblica, etc.) que se requiere para evaluar el bienestar.
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Existe pues no solo un problema en la conceptualizacin de pobreza si no en la calificacin de pobreza que efecta el SIS al momento de decidir la afiliacin. Esta se hace mediante un ficha de evaluacin socioeconmica adecuada, y con la capacidad de ser modificada, por el SIS de manera autnoma, segn lo establece el artculo 6 del Decreto Supremo 04-2007-SA. La autonoma del SIS en este aspecto puede resultar arbitraria, ms an si ya existen, de manera general, cuestionamientos a los criterios oficiales para definir la pobreza en el pas. As son frecuentes los testimonios de quienes denuncian haberse quedado fuera del rgimen de subsidios del SIS por declarar que poseen electrodomsticos en sus hogares o que pagan a tiempo los servicios bsicos pblicos. Por tanto, el componente de subsidio total del SIS no asegura un sistema de cobertura suficiente para los sectores de la poblacin que de otra forma no podran tener acceso a la proteccin social en salud. Ocasionando ello una vulneracin al principio-derecho de igualdad y el principio de universalidad (artculos 13 y 14), dado que generan una discriminacin respecto al resto de la poblacin que tiene acceso al seguro social de ESSALUD; e incumpliendo los estndares mnimos establecidos por el Convenio N 102 de la OIT para ser considerado dentro de la Seguridad Social. b) Financiamiento: De acuerdo al artculo 34 de la Ley N 27657, ley que crea el SIS al regular las funciones del Ministerio de Salud, constituye recurso financiero del MINSA, entre otros, los recursos ordinarios asignados en el Presupuesto de la Repblica. Estos recursos sern otorgados por el Ministerio de Economa y Finanzas. Por tanto, el SIS depende econmicamente del mismo mecanismo, aunque tambin de las contribuciones mnimas del rgimen semisubsidiado. En efecto conforme al artculo 2 del Decreto Supremo 04-2007-SA el SIS tiene los siguientes componentes: Componente Subsidiado, dirigido a la poblacin de pobreza y pobreza extrema que no cuenta con seguro de salud y componente Semisubsidiado, dirigido a la poblacin con limitada capacidad de pago, que no cuenta con un seguro de salud. El artculo 4 de la citada norma seala que el pago de las aportaciones en el ltimo caso es como sigue:
Afiliacin Individual:
u Con una aportacin mensual de S/. 10,00 (diez y 00/100 nuevos soles) dirigido a personas con ingresos mensuales menores a S/. 700,00 (setecientos y 00/100 nuevos soles). Con un aporte mensual de S/. 20,00 (veinte y 00/100 nuevos soles) a quienes
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perciban ingresos mensuales iguales o mayores de S/. 700,00 (setecientos y 00/100 nuevos soles) hasta S/. 1 000,00 (un mil y 00/100 nuevos soles). Afiliacin Familiar: u Con una aportacin mensual de S/. 30,00 (treinta y 00/100 nuevos soles) dirigido a las familias con ingresos mensuales familiares menores a S/. 1 000,00 (un mil y 00/100 nuevos soles).
Sin embargo, los problemas de un paulatino desfinanciamiento se van haciendo evidentes en el SIS. Los subsidios prometidos por el Estado son insuficientes, de acuerdo a las organizaciones sindicales el Estado destina para el aseguramiento a travs del SIS un gasto per cpita de $10 dlares al ao69. Este desfinanciamiento ha sido tratado en diversas denuncias periodsticas, las mismas que aseguran que el SIS debe 2 millones de soles en Ucayali, 8 millones de soles en Loreto, adems de las crticas que existen en relacin a la administracin de los recursos: sobrepoblacin de personal administrativo y falta de personal mdico y enfermeras (por ejemplo 2 enfermeras para atender a 43 pacientes hospitalizados en un solo servicio).70
69 70 Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en el Per, 2007, p. 41. Ver: http://www.proycontra.com.pe/2010/02/23/%E2%80%9Cen-abril-nos-deben-pagar-deuda-delsis%E2%80%9D.pro,
70

La situacin no es distinta en el Hospital de Chiclayo donde de acuerdo a su director, Pablo Purizaga, Estamos al borde del colapso. El SIS nos debe S/.250.000. Nos traen pacientes, pero no nos dan el dinero para atenderlos. De la misma preocupacin es scar Requena Ramrez, director del hospital Santa Rosa de Piura, quien seal que el SIS les debe S/.400.000.71 c) Prestaciones: Anexo al Decreto Supremo 04-2007SA se encuentra el listado priorizado de intervenciones sanitarias, el cual especifica las prestaciones que se brindaran a travs de este seguro, dentro de las cuales se encuentran la de caries dental, infecciones respiratorias agudas, condiciones mdicas agudas del aparato digestivo, etc. Sin embargo el SIS ofrece cubrir solo la cuarta parte de los riesgos de salud de forma gratuita. No cubre enfermedades costosas como el cncer, diabetes e hipertensin, insuficiencia renal (dilisis)72, etc. Ni tampoco brinda atencin fuera del territorio nacional. Asimismo, el artculo 5 del Decreto Supremo 04-2007-SA dispone que el acceso a la proteccin en el caso de enfermedades de alto costo para el rgimen semisubsidiado ser a travs del pago de una aportacin, la misma que an no ha sido definida.
Quines son considerados trabajadores de microempresas?
Aquellos trabajadores que laboran en empresas con las siguientes caractersticas de acuerdo al Decreto Legislativo 1068 de 2008: Tipo de Empresa Microempresa Trabajadores De 1 hasta 10 Ventas Brutas Anuales Hasta el monto mximo de 150 UIT (S/. 532,500) Se puede decir que las prestaciones brindadas no cumplen con los estndares mnimos establecidos por el Convenio N 102 de la OIT para ser considerado dentro de la Seguridad Social, al vulnerar el principio-derecho de igualdad y el principio de universalidad (artculos 13 y 14), dado que generan una discriminacin en relacin a los afiliados al seguro social de ESSALUD.
71 72 Ver:http://elcomercio.pe/impresa/notas/hospitales-norte-estan-punto-quebrar-deudas-sis/20090520/288851 Ver: http://www.larepublica.pe/archive/all/larepublica/20100412/20/node/260465/todos/13
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En consideracin a todo ello, las disposiciones jurdicas que regulan el SIS contravienen lo dispuesto por el Convenio N 102 de la OIT, ratificado por nuestro pas y por ende la Constitucin. 3.4.1.3. Seguridad Social en Salud de los trabajadores del rgimen MYPE En el caso de los trabajadores de la microempresa estos se afiliarn al rgimen especial de salud creado por la nueva ley MYPE (Decreto Legislativo 1086), que no es otro que el componente semi-subsidiado del SIS; y de manera excepcional al seguro regular va el rgimen contributivo de ESSALUD.
La ley MYPE permite la afiliacin al SIS de los trabajadores y conductores de la microempresa, as como sus derechohabientes (hijo menor de edad o mayor de edad incapacitado y al cnyuge o conviviente). No obstante, el artculo 39 del reglamento de la ley dispone que el microempresario puede optar por afiliarse y afiliar a sus trabajadores como afiliados regulares del Rgimen Contributivo de ESSALUD (cosa que estaba establecida en la ley MYPE anterior, Ley N 28015, de manera obligatoria), e indica que en este caso, el microempresario asume el ntegro de la contribucin respectiva.
El conductor debe pagar un aporte mensual por cada trabajador afiliado, equivalente a la mitad del aporte mensual total del SIS, la otra mitad la paga el Estado. Segn artculo 43 del Reglamento de la Ley MYPE: el periodo de latencia es de 3 meses (rgimen regular es 12 meses), la morosidad del conductor elimina el derecho al trabajador.73 La novedad aqu radica en que al generar la nueva ley MYPE la posibilidad de afiliarse al SIS, ahora los trabajadores de las MYPE vern ms restringidas sus posibilidades de acceder al seguro social regular de ESSALUD. Ello dado que los conductores tienen la posibilidad de elegir entre uno y otro, pero si eligen el seguro de ESSALUD debern cubrir el total de las aportaciones, a diferencia del caso del SIS. Con ello el poder de decisin del tipo de seguro no estar a cargo de cada trabajador, en la prctica ste ya no cuenta con su derecho de participar en la eleccin.74 De otro lado al no existir disposicin especfica sobre la cobertura del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, los trabajadores de la microempresa quedan excluidos de ste. Suponiendo ello una nueva violacin al principio-derecho de la igualdad, consagrado en la Constitucin y el Convenio N 102 de la OIT.75
73 74 75 SNCHEZ REYES, Christian. El nuevo sistema de proteccin social para los trabajadores de la microempresa en el marco de la constitucin y el convenio 102 de la OIT. En: Temas centrales del derecho del trabajo del siglo XXI, 2009. p. 369. SNCHEZ REYES, Ob. cit. p. 365. SNCHEZ REYES, Ob cit. p. 366.
72

Otro aspecto relevante al SIS en la ley MYPE es su financiacin. De acuerdo a la 3 Disposicin Complementaria Final del Reglamento de la ley MYPE la implementacin del SIS se sujeta a los crditos presupuestarios de acuerdo a la normativa presupuestaria vigente. Por ltimo, respecto a las prestaciones brindadas se elimina el derecho a los trabajadores de las microempresas la posibilidad de acceder a las prestaciones econmicas: subsidios por maternidad e incapacidad temporal.76 3.4.1.4. Seguridad Social en Salud de los trabajadores de otros regmenes Entre otros regmenes consideramos importante mencionar los casos de los trabajadores regulados por el rgimen del Decreto Legislativo 105777 (Contrato Administrativo de Servicio-CAS), el seguro social agrario y la actividad acucola.
En materia de Seguridad Social el artculo 6.4 del D.Leg. 1057 dispone la afiliacin obligatoria al rgimen contributivo de ESSALUD. La contribucin mensual es de cargo de la entidad contratante, que debe declararla y pagarla. A estos efectos, la contribucin tiene como base mxima el equivalente al 30% de la UIT vigente en el ejercicio por cada asegurado. Ello quiere decir que para el ao de promulgacin del D.Leg. 1057 (2008), cuando el valor de la UIT era S/.3 500 el monto base para la contribucin tena el ingreso tope de S/.1 050; por encima del cual aplicaba la restriccin del 30% de la UIT y era subvencionado por el Estado. Proyeccin comparada de la recaudacin anual por aportaciones de EsSalud en el caso de los CAS: D.L: 1057 y sin tope del 30%
Recaudacin Anual EsSalud N Titulares Aportantes Dl 1057 Sin Tope 30% UIT Diferencia
Rango de Ingresos Menores a S/.550.00 Entre a S/. 550.00 y S/. 1,050.00 Ms de S/. 1,050 Total 70.000 23,000 47,000 140,000 41.58MM 19.00 MM 53.30 MM 113.88MM 41.58MM 19.00 MM 163.14 MM 223.72 MM 0.00MM 0.00MM 109.84 MM 109.84 MM
Fuente: Informacin proporcionando por la Presidencia del Consejo de Ministros y Ministerio de Economa y Finanzas
Extrado de la presentacin Gestin de la Seguridad Social-Salud, CHANAM Zapata, Csar., ESSALUD, 27

de octubre de 2009.
76 77
SNCHEZ REYES, Ob. Cit. p. 371. El DL 1057 fue promulgado el 2008 por el Ejecutivo como parte del paquete normativo de adecuacin del orden jurdico interno a las disposiciones del TLC con EEUU. Estas normas han sido cuestionadas por su carcter inconstitucional.
73

Respecto al rgimen laboral CAS, los ms de 100 mil servidores del sector pblico bajo esta modalidad tienen un rgimen especial que no los reconoce como trabajadores a pesar de que lo son y les otorga menores derechos en comparacin con el resto de los trabajadores (rgimen laboral privado, D.Leg. 728 y rgimen laboral pblico, D.Leg. 276).78 Ello supone que el Estado subvenciona parte de las aportaciones en aquellos casos donde los ingresos son ms altos. Lo cual es una contradiccin si de lo que se trata es ayudar a los sectores de ms escasos recursos. Involucra adems un problema de financiamiento, pues el ingreso dejado de percibir por la restriccin de la base imponible (30% UIT) hace necesario un subsidio por parte del Estado de ms de S/. 109 millones anuales, generando un resultado econmico-financiero deficitario, estimado para el 2009 en S/. 25 millones, tal y como se observa en el siguiente grfico extrado de una presentacin de ESSALUD. Asimismo, el artculo 9 del Reglamento del D.Leg. N 1057 establece que estn comprendidos los derechohabientes a los que se refiere la citada Ley N 26790.79 En cuanto a las prestaciones estas son efectuadas segn lo establecido por el artculo 9 de la Ley N 2679080, la que incluye prestaciones en dinero por incapacidad temporal y maternidad. En lo referente a la posibilidad de que un trabajador bajo el rgimen del CAS pueda afiliarse a una EPS, no existe ninguna prohibicin normativa, por lo que cualquier trabajador del CAS podra estar afiliado. De otro lado, algunos medios de comunicacin han recogido denuncias sobre los problemas en la gestin de la prestacin de servicios a los trabajadores del CAS, se ha dicho que cuando van a los centros mdicos de la Seguridad Social deben llevar sus contratos y solo sern atendidos recin cuando se realicen las verificaciones del caso.81
78 Entre ellos: 15 das de vacaciones, no reciben gratificaciones en Navidad ni en Fiestas Patrias, tampoco el bono de escolaridad, uniformes, la Compensacin por Tiempo de Servicios, CTS. No tienen acceso al CAFAE y estn vetados para acceder a becas o al pago de cursos de especializacin en universidades o institutos, pago de horas extras, etc. Artculo 3 de la Ley N 26790.- () Son derechohabientes el cnyuge o el concubino a que se refiere el Art. 326, del Cdigo Civil, as como los hijos menores de edad o mayores incapacitados en forma total y permanente para el trabajo, siempre que no sean afiliados obligatorios. La cobertura de los hijos se inicia desde la concepcin, en la atencin a la madre gestante. Artculo 9 de la Ley N 26790.Las prestaciones del Seguro Social de Salud son determinadas en los reglamentos, en funcin del tipo de afiliacin, pudiendo comprender los siguientes conceptos: a) Prestaciones de prevencin, promocin y atencin de la salud. b) Prestaciones de bienestar y promocin social. c) Prestaciones en dinero correspondientes a subsidios por incapacidad temporal y maternidad. d) Prestaciones por sepelio. () http://www.larepublica.pe/al-margen/17/01/2010/y-si-estuvieran-los-congresistas-en-el-cas
79
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81
74

En el caso del Seguro Social Agrario el numeral 9.2 del artculo 9 de la Ley N 27360, Ley que aprueba las normas de promocin del sector agrario, dispone que el aporte mensual al seguro de salud para los trabajadores de la actividad agraria, a cargo del empleador, ser de 4% de la remuneracin en el mes por cada trabajador, mientras que para el resto de trabajadores afiliados regulares es del 9%. El Reglamento de dicha ley indica que tratndose de trabajadores independientes el aporte es de cargo del propio trabajador y ser equivalente al 4% de la remuneracin mnima vital. Todo ello implica que el Estado subvencione el denominado Seguro de Salud Agrario.
Resultado de Operacin del Seguro de Salud Agrario: 2008 (En millones de nuevos soles)
Descripcin I. Ingresos II. Egresos Gasto en Salud Gasto en Prest. Econmicas Gasto Administrativo III. Resultado (I)-(II) IV. Siniestralidad (II/I) V. Tasa de equilibrado Total 62.9 212.2 200.5 9.63 2.1 -149.3 337% 13% Dependiente 54.5 171.9 162.4 7.72 1.8 -117.4 315% 13% Independiente 8.4 40.3 38.2 1.91 0.3 31.9 479% 19%
Extrado de la presentacin Gestin de la Seguridad Social-Salud, ESSALUD.
El problema es que actualmente el fondo del Seguro de Salud Agrario no es financieramente autosostenible. Los resultados financieros muestran un dficit acumulado a diciembre de 2008 de S/.614 millones, correspondiendo solo al ao 2008 S/.149 millones. El artculo 29 de la Ley N 27460, Ley de Promocin y Desarrollo de la Acuicultura, incorpor al Seguro Social de Salud de los trabajadores de la actividad agraria a los trabajadores de la actividad acucola. Por lo que, el aporte mensual al Seguro Social de salud para estos trabajadores es tambin de cargo del empleador en razn al 4% de la remuneracin del mes por cada trabajador y tratndose de trabajadores independientes el aporte de cargo del propio trabajador es del 4% de la remuneracin mnima vital.
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3.4.2. Sistema Privado
Conforme al artculo 2 de Ley N 26790 el Seguro Social de Salud puede ser brindado tambin por las Empresas Prestadoras de Servicios-EPS. stas ofertan diversos planes a las que pueden acceder tanto trabajadores dependientes como independientes. a) Cobertura: En el caso de las EPS, es obligacin de estas admitir la afiliacin de las personas que lo soliciten.82 As pueden estar bajo esta cobertura los trabajadores activos que laboran bajo relacin de dependencia o en calidad de socios de cooperativas de trabajadores, cualquiera sea el rgimen laboral o modalidad a la cual se encuentren sujetos y sus derechohabiente; como pueden afiliarse tambin los trabajadores independientes, aquellos que no estn sujetos a una relacin de subordinacin ni reciben como contraprestacin una remuneracin. Para los dependientes, la afiliacin es como asegurados regulares. Mientras que para los independientes, estos se afilian a las EPS bajo la modalidad de asegurados potestativos, solicitando el plan de salud potestativo que desee y comprometindose a pagarlo de forma independiente. Estos planes pueden ser diversos y dependern del contrato suscrito entre ambas partes,83 siendo siempre de carcter voluntario al igual que en el caso de EsSalud.84 Las condiciones pactadas entre el asegurado (dependiente o independiente) y la EPS estn determinadas en los planes de salud, los cuales incluyen coberturas, exclusiones, copagos, establecimientos, plazos de vigencia y aportes del trabajador. b) Financiamiento: El sistema de salud prestado por las EPS se financia con los aportes de los afiliados, estos aportes corresponden al plan elegido por cada afiliado y sern pagados como contraprestacin por el otorgamiento de la cobertura obligatoria por la parte empleadora. c) Prestaciones: Para el caso de los trabajadores dependientes, a pesar de estar bajo la modalidad de asegurados regulares, las EPS tienen nicamente la obligacin de otorgar por lo menos las prestaciones correspondientes a la Capa Simple y los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales no comprendidos en el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo. Las partes podrn contratar coberturas adicionales a la cobertura obligatoria, las mismas que son de naturaleza voluntaria. Las coberturas adicionales se regirn conforme a las reglas que pacten las partes. Los asegurados regulares a las EPS tiene cobertura adems a prestaciones preventivas y promocionales.
82
83 84
Reglamento de la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO N 00997-SA. Artculo 63.- Es obligacin de las EPS admitir la afiliacin de las personas que lo soliciten. As mismo, en ningn caso la EPS podr negar a un asegurado el acceso a la infraestructura contemplada en el Plan de Salud elegido. Artculo 27 del Reglamento de la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO N 009-97-SA. Artculo 25 del Reglamento de la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO N 009-97-SA.
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Existe una cobertura obligatoria que debe otorgar cada EPS para los trabajadores independientes, esta comprende un plan mnimo que involucra tambin nicamente la capa simple.85 Sin embargo se diferencia del rgimen regular en la cobertura de las prestaciones de prevencin y promocin de la salud, las cuales no son obligatorias y se podrn contratar adicionalmente. Lo cual implicara una nueva discriminacin. El problema de la prestacin de salud limitada a la llamada capa simple genera que ESSALUD asuma los casos complejos que no pueden asumir las EPS, as aquella institucin presta servicios al 37% de la poblacin trabajadora asegurada en las EPS.
De otro lado, se encuentran excluidas de la cobertura obligatoria en ambos casos: las prestaciones econmicas, salvo pacto en contrario, los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales cubiertos por el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo, todo dao derivado de la autoeliminacin o lesiones autoinfligidas. Estas limitaciones implican una discriminacin respecto a las prestaciones otorgadas en el rgimen pblico suponiendo ello violacin al principio-derecho de igualdad y el principio de universalidad contraviniendo ello el Convenio 102 y la Constitucin. Cabe sealar que la Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud-SEPS es el organismo pblico descentralizado del Sector Salud, encargado de autorizar, regular y supervisar el funcionamiento de las EPS, cautelando el uso correcto de los fondos resguardo de los derechos de los asegurados.86
85 86
Artculo 26 del Reglamento de la Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en Salud, DECRETO SUPREMO N 009-97-SA. Artculo 14 de la Ley N 26790
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Tema 6 La reforma de la Seguridad Social en Salud87

2 Equipo Tcnico ISCOD
ara implementar una poltica social coherente, que pretenda combatir la pobreza y la exclusin social, es necesario una clara poltica por parte del Estado promotora de la Seguridad Social. En este sentido las centrales sindicales consideran que para combatir la pobreza y reducir la exclusin social es necesario disear y poner en prctica una poltica de Seguridad Social que garantice a los trabajadores (as) el respeto a este derecho y el acceso progresivo de todos/as los/as ciudadanos/as a la Seguridad Social88. De esa misma opinin es la Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT, la cual en su Informe del 2010 seal que los diferentes componentes del sistema de Seguridad Social del Per no dan efecto a ciertos principios comunes de los convenios internacionales de Seguridad Social ratificados por el pas89. Indicando que el sistema de Seguridad Social del Per incumpla los principios de: La financiacin colectiva de las prestaciones; La gestin democrtica y transparente de las instituciones de la Seguridad Social; El abono de las prestaciones durante toda la contingencia, y La garanta de una tasa mnima de prestaciones. 1. Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Per:
Las cuatro centrales sindicales mayoritarias (CGTP, CUT, CTP y CATP) presentaron el 2007 una propuesta integral en Seguridad Social para revertir el dficit imperante en derechos de esta materia y ante la ausencia de una poltica que los promueva por parte del Estado. Las deficiencias que se buscaban superar han sido analizadas a
87 88 89 Elaborado sobre la base de la Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Per. CGTP, CUT, CATP y CTP. Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Per. Lima, 2007. p. 7 Comisin de Expertos en Aplicacin de Convenios y Recomendaciones, Informe para la Conferencia Internacional del Trabajo, 99. reunin, 2010. http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/ wcms_123426.pdf
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lo largo de este texto: baja cobertura y discriminacin en el aseguramiento de trabajadores independientes y de microempresas; prestaciones deficientes, incompletas y con una clara barrera econmica para los ms pobres; ausencia de financiamiento sostenible y caos en la gestin; as como la ausencia de mecanismos que permitan la participacin democrtica de los actores involucrados. Las centrales manifiesta en su propuesta que: un nuevo sistema de Seguridad Social busca respuestas y soluciones ante el panorama descrito, para que a travs del dilogo social se de un impulso decidido a una Poltica de Estado en Proteccin Social, buscando que el Estado cumpla con sus obligaciones de mejorar, ampliar y garantizar la Seguridad Social. Dotando al sistema de mecanismos de participacin democrtica de los trabajadores y asegurados en la administracin, gestin, seguimiento y control de la Seguridad Social.90 Las centrales disean una propuesta de Poltica Nacional de Seguridad Social que asegure la universalizacin de la cobertura y la prestacin solidaria de los servicios en los diversos subsistemas de salud, con un rgimen de Seguridad Social bsico de naturaleza pblica y obligatoria, con financiamiento y prestaciones contributivas y no contributivas, que sancione con eficacia la morosidad y la evasin en el aseguramiento.91 La propuesta involucra una reforma integral de la Seguridad Social, que en materia de salud plantea un sistema con dos pilares: un primer pilar solidario compuesto por el rgimen contributivo de aseguramiento en salud, de afiliacin obligatoria para todos los trabajadores activos y con aportaciones de empleador y trabajador; y un segundo pilar formado por un rgimen no contributivo de aseguramiento en salud financiado directamente por el Estado, va recursos fiscales, que permitir extender la cobertura en salud a amplios sectores de la poblacin en condiciones de pobreza. 92 En el rgimen contributivo las aportaciones estaran en funcin de la capacidad contributiva de los trabajadores asalariados o independientes, medida por los salarios o ingresos devengados. Para los trabajadores de ingresos bajos se fijara una cuanta bsica de aportes y topes a los aportes para los trabajadores de mayores ingresos. Los aportes del trabajador seran de 6% y los del trabajador del 3%. En el rgimen no contributivo las centrales sindicales proponen la conformacin de un Rgimen No Contributivo de Aseguramiento en Salud y que contar con su respectivo Fondo. Este fondo sera independiente y autnomo, con la participacin de los Gobiernos Regionales en su ejecucin regional.
90 91 92 CGTP, CUT, CATP y CTP. Ob. Cit. Lima, 2007. p. 7 Ibid. p. 8 Ibid. p.8
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DETAllE DEl PROgRAMA PROPUESTO DE SEgURIDAD SOCIAl EN SAlUD UNIVERSAl Y SOlIDARIO(*)

Con el propsito de avanzar hacia el objetivo de lograr una Seguridad Social en salud universal y solidaria, proponemos la estructuracin de un programa de Seguridad Social en salud bsico de naturaleza pblica y obligatoria, financiada con prestaciones contributivas y no contributivas. Este sistema de financiamiento implica que toda la poblacin del pas dotada de capacidad contributiva pague su seguro de salud y que el Estado financie un seguro de salud no contributivo y subsidiado para quienes tienen poca o ninguna capacidad contributiva. La afiliacin en el rgimen contributivo sera obligatoria para todos los trabajadores activos, tanto asalariados como independientes, cuyas aportaciones estaran en funcin de su capacidad contributiva, medida por los salarios o ingresos devengados. El rgimen contributivo se financia con aportes del empleador y del trabajador, en el orden del 6% y 3% respectivamente. El rgimen no contributivo, dirigido a los ms pobres, con prioridad para los ancianos pobres, nios y mujeres embarazadas, se financia con trasferencias del Estado.
Las prestaciones en el rgimen contributivo seran conforme a un Plan de Seguro Regular para trabajadores asalariados. Mientras que un Plan Bsico de Salud de bajo costo se brindara a independientes y otros de manera gradual. Para el rgimen no contributivo las prestaciones seran a travs del Plan Bsico de prestaciones en salud para estandarizar un primer nivel de atencin con enfoque de atencin primaria. Objetivos del Nuevo Sistema de Seguridad Social u Mayor presupuesto pblico. u Eliminacin de la desigualdad en cobertura y prestaciones. u Mejora de la administracin y control de recursos. u Creacin e institucionalizacin del Consejo Nacional de Seguridad Social como espacio para la formulacin de polticas, supervisin, regulacin y dilogo entre trabajadores, el Estado y los empleadores, as como el Instituto de Seguridad Social de Salud. u Crear la tesorera de la Seguridad Social para eliminar la morosidad y la evasin de las contribuciones de los empleadores.
(*) Extrado de la Propuesta de las Centrales Sindicales para la Reforma de la Seguridad Social en Per.
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Asimismo, las centrales con el objetivo de gestionar adecuadamente el nuevo sistema de Seguridad Social proponen la conformacin de un Consejo Nacional de Seguridad Social, como espacio de dilogo social para la formulacin de polticas, la supervisin y la regulacin del sistema93, as como la Tesorera de la Seguridad Social, el Instituto Nacional de Pensiones, el Instituto de Riesgos del Trabajo y en materia de salud el Instituto de Seguridad Social de Salud, adems de tres Superintendencias (por Salud - SAS, por pensiones SAFP, y por riesgos del trabajo - SART). En todas estas instancias deben formar parte las organizaciones sindicales, las organizaciones de empleadores y los mximos responsables de la gestin del Sistema. Sobre los principios y conceptos en los que se sustenta el nuevo sistema de Seguridad Social propuesto, las centrales sealan que en experiencias anteriores de una forma explcita o implcita se intent lograr simultneamente objetivos secundarios como desarrollo financiero y aumento en el ahorro interno, y se perdi la prioridad de proveer prestaciones adecuadas a la poblacin ms amplia posible. Por lo que en esta ocasin un nuevo sistema de Seguridad Social, en donde se encontrara circunscrito el tema de la salud, debera contar con los siguientes principios y conceptos:
Marco Institucional del Sistema de Seguridad Social

Consejo Nacional de Seguridad Social Superintendencia de aseguramiento en salud
Tesoreria de Seguridad Social
Superintendencia de administradoras de fondo de pensiones
Superintendencia de aseguramiento de riesgo de trabajo
Instituto Nacional de Pensiones
Instituto de Seguridad Social
Instituto de riesgos de Trabajo
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Ibid. p.9
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u Las Polticas de Seguridad Social como componente de la Poltica Social. u La responsabilidad general del Estado. u Universalizacin. u Participacin democrtica de los trabajadores y asegurados en la administracin y gestin de la Seguridad Social. u Fortalecer las tareas de rectora, supervisin y regulacin, as como el dilogo social. u Fortalecimiento del marco institucional. u Sostenibilidad Financiera. u Solidaridad Financiera. u Equidad de Gnero. PROPUESTA SINDICAL PARA EL SISTEMA DE Seguridad Social EN SALUD*
Condiciones bsicas de cobertura, financiamiento y prestaciones
RgIMEN Contributivo COBERTURA Trabajadores asalariados y trabajadores independientes FINANCIAMIENTO Contribucin global del 9% de los salarios o ingresos reportados, distribuidos en un 3% el trabajador y 6% el empleador PRESTACIONES Plan Seguro Regular para los trabajadores asalariados. Plan bsico de salud de bajo costo para independientes y otros. Estos planes se extendern de manera gradual. Financiamiento del Estado para la creacin del Fondo del Rgimen no contributivo Plan bsico de prestaciones en salud para estandarizar un primer nivel de atencin con enfoque de atencin primaria.
No contributivo
Para poblacin pobre con prioridad a ancianos, mujeres embarazadas y nios
El Estado podr subsidiar los aportes de trabajadores independientes de bajos ingresos
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UNIDAD DE APRENDIZAJE : Seguridad Social en Pensiones
Reconocer las caractersticas del Sistema Previsional Pblico y Privado. Identificar lineamientos que otorgue contenidos a una posible reforma del Sistema de Pensiones.
Temas a estudiar
Tema 7: La Situacin actual de los regmenes de pensiones. 1. La situacin actual de los regmenes de pensiones Tema 8: Sistema Privado de Pensiones.y Derecho a la Seguridad Social 1. Introduccin 2. Surgimiento de la Seguridad Social y su relacin con la previsin privada 3. El contexto peruano: mercado de trabajo y cobertura previsional 4. Libre desafiliacin y reforma de los sistemas de pensiones 5. El marco institucional de la reforma: objetivos generales, principios de la Seguridad Social 6. Conclusiones Tema 9: Propuesta para una reforma integral del sistema de pensiones 1. Auditora a la reforma previsional 2. Reforma constitucional 3. Hacia un sistema multipilar en materia previsional
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Tema 7 La situacin actual de los regmenes de pensiones94

1. La situacin actual de los regmenes de pensiones
El sistema previsional peruano est estructurado en tres regmenes, el primero es el Sistema Nacional de Pensiones (SNP), establecido en el D.L. N 19990, el segundo es el Rgimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles al Estado, normado por el Decreto de Ley N 20530 (denominado Cdula Viva) y, el tercero, es el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Los dos primeros son administrados por el Estado y forman parte del Sistema Pblico de Pensiones; mientras que el tercero administrado por entidades privadas denominadas administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP). En el presente apartado, nos proponemos presentar brevemente la situacin actual de los regmenes pensionarios. Para este fin, dividimos este apartado en dos secciones. En la primera parte pasamos una rpida revista del Sistema Nacional de Pensiones y, en la segunda se analiza el Sistema Privado de Pensiones. 1.1. El Sistema Previsional Pblico Esta seccin describe las principales caractersticas, variables y problemas que enfrenta el Sistema Previsional Pblico de Pensiones. El Sistema Nacional de Pensiones (SNP) El SNP, normado por el Decreto Ley N 19990, es un rgimen pensionario administrado por el Estado y forma parte del Sistema Pblico de Pensiones. Este rgimen previsional tiene como finalidad principal, atender las necesidades personales, as como las responsabilidades familiares de aquellos afiliados que habiendo cumplido con los requisitos establecidos en la normatividad, dejan de participar en el mercado de trabajo. Caractersticas de Sistema Nacional de Pensiones El SNP es un rgimen previsional caracterizado por ser un rgimen de reparto, con un fondo comn e intangible y que se rige por el principio de solidaridad. La tasa de aporte del trabajador al fondo de pensiones es de 13% de su remuneracin mensual.
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Documento extrado de El Sistema de Pensiones en el Per. Una propuesta alternativa. Documento elaborado por Jaime Snchez, bajo la revisin del equipo del proyecto Trabajo Digno IESI. 2007.
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LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES

Como se ha referido, al analizar el proceso de reforma del sistema pblico, el Estado fija ahora topes al monto de la pensin que se percibe en este rgimen, siendo la pensin mnima de S/. 415.00 para los pensionistas de invalidez y jubilacin con 20 aos ms de aportaciones y el mximo (tope) de S/.857.36. Para acceder a la jubilacin por derecho propio en este rgimen el trabajador debe tener como mnimo 65 aos de edad y 20 aos de aporte. En las pensiones denominadas de derecho derivado (viudez, orfandad), el monto de la pensin por viudez es equivalente al 50% de la pensin del titular. La pensin por orfandad se otorga a cada uno de los hurfanos y equivalente al 20% de la pensin de titular. La suma total de las pensiones de derecho derivado no pueden exceder del 100% de la pensin que perciba el titular fallecido. En este rgimen, es posible acceder a una pensin adelantada si el titular tiene como mnimo 55 aos de edad y 30 aos de aporte en el caso de varones y 50 aos de edad y 25 aos de aporte en el caso de mujeres. En estos casos la pensin ser un 4% menor por cada ao de adelanto que les falte para cumplir los 65 aos de edad. Afiliados y pensionistas En este rgimen, el nmero total de pensionistas reportados por la ONP, a diciembre del 2005, es de 448,413 mientras que el nmero de activos es de 1, 154,109, haciendo un total de 1, 602,522 afiliados. En el ao 2003, el nmero total de pensionistas era de 401,276, mientras que el nmero de activos era de 914,757, haciendo un total de 1, 316,033 afiliados. Como se puede apreciar de estas cifras, aproximadamente el 70% de los afiliados, correspondiente a trabajadores activos que han aportado al menos una vez al sistema a lo largo de su vida laboral y generan una recaudacin anual promedio (1997-2005) de S/.669,7 millones. El 30% de los afiliados son pensionistas del sistema. Debido a que la afiliacin a un sistema de pensiones en nuestro pas est sujeta al mercado laboral, cuya estructura se caracteriza por la alta proporcin de trabajadores independientes y familiares no remunerados (Durn:2005), el crecimiento del nmero de afiliados activos ha sido muy lento en el SNP y en general en el pas la cobertura no solo no se ha expandido sino que se ha contrado (de 13% a 15% de la fuerza de trabajo segn reciente estudio del Banco Mundial). Si bien esta baja cobertura se explica fundamentalmente por la estructura del mercado de trabajo y la formalidad, tambin es cierto que an en la economa formal prevalecen altos ndices de evasin y elusin, como es el caso del sector agrcola moderno, los servicios financieros, y peor an, el sector educativo y en general el sector pblico (Durn:2006). A todo ello hay que agregar el impacto negativo de la reforma previsional que, de un lado, desplaz afiliados al SPP, y de otro, ha determinado que en los hechos todos los nuevos trabajadores sean afiliados al sistema de capitalizacin individual. Costo de la planilla La planilla anual de SNP en el 2003 alcanz la suma de S/.2 785 millones, de esta el 72.5% fue financiado por las transferencias de Tesoro Pblico.
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Durante el 2004, la planilla anual del SNP durante el 2004 fue de S/. 3, 068,75 millones, de esta cifra proviene del Tesoro Pblico la suma de S/. 2, 321,35 millones, siendo la diferencia, S/. 747.40 millones, recursos de otras fuentes (Aportes de trabajadores afiliados y rentabilidad del Fondo Consolidado de Reservas del SNP). De acuerdo a las cifras sealadas, la dependencia con el Tesoro respecto al 2003 ha crecido en 3 puntos porcentuales, alcanzando el 76% respecto al total de la planilla pagada (ONP: Memoria Institucional 2004). Como se puede apreciar, parte importante del costo de la planilla anual del rgimen, financia con recursos del Tesoro Pblico lo que ha servido como base y pretexto, primero, para promover el SPP en perjuicio del SNP y, despus, para pretender su cierre como se viene proponiendo. Sin embargo, en este punto es preciso tener presente que si bien uno de los problemas centrales del sistema es su financiamiento, ello solo ha sido y es responsabilidad del Estado quien debe asumir la responsabilidad de los gobiernos que sucesivamente dilapidaron los recursos del rgimen y de todo el sistema previsional. Pero, de otro lado, el problema del financiamiento del rgimen y del sistema pblico previsional no debe llevar a la conclusin de cerrarlo; por el contrario, se le debe fortalecer ampliando la cobertura a travs de la afiliacin obligatoria al sistema pblico como lo sostenemos en nuestra propuesta. Pensin promedio En diciembre del 2004, la pensin promedio, considerando todo tipo de presentacin, fue de S/. 453.65, lo que signific un incremento porcentual en los ltimos siete aos, de 89%. La pensin promedio por derecho derivado es la que registr el mayor incremento porcentual (95%), Por su parte, la pensin promedio mensualizada (incluyendo las dos gratificaciones anuales) a diciembre de 2004 fue de S/.529.25 (Memoria ONP: 2004). En el 2005, la pensin promedio considerando todo tipo de prestacin, fue de S. 461.181, lo que signific un incremento porcentual entre 1997 y 2006 de 93%. La pensin promedio por derecho derivado registr un incremento porcentual e 102%. La pensin promedio mensualizada a diciembre del 2005 fue de S/. 538.78. El porcentaje de incremento de la pensin promedio puede resultar engaoso, pues en realidad dichos incrementos en trminos reales son muy bajos si son comprados respecto a la remuneracin mnima vital y muchos ms respecto la canasta bsica de consumo. Otro aspecto que debe ser resaltado es el referido a la pensin promedio de la pensin de invalidez. Esta es la que menos creci entre 1997 y 2005: 70% en los ltimos nueve aos; ms grave es an si se tiene en cuenta que se trata de personas incapacitadas para el trabajo. Reserva Previsional En diciembre del 2003, la reserva previsional (valor neto de las futuras obligaciones previsionales) del SNP ascendi a USD 15,151 millones y al 31 de diciembre del 2004
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asciende a USD 18,364 millones. Para el ao 2006 se le ha estimado en USD 19,213 millones. La situacin financiera El poder poltico dilapid los recursos del rgimen pblico con fines ajenos a los previsionales. El SNP no conform un fondo de capital que le permitiera afrontar los ajustes del mercado laboral, los cambios econmicos y demogrficos. El Estado adems de utilizar sus recursos para fines distintos a sus objetivos tampoco cumpli con los aportes a los que estaba obligado por su condicin de empleador. El desequilibrio financiero no es consustancial al SNP, lo que sucede es que fue provocado por la psima gestin y la creacin del sistema privado que provoc una fuerte migracin de afiliados y por tanto de recursos. Los afiliados y los aportes al SNP se redujeron mas no as los jubilados a quienes se les deba seguir pagando sus pensiones con menores recursos. Los problemas de dficit del SNP no se deben a su carcter pblico ni a su sistema de reparto, sino a la naturaleza de la reforma que en realidad apunta a un modelo sustitutorio aunque algunos digan o piensen que se trata de un modelo alternativo. 1.2. El sistema Privado de Pensiones (SPP) El SPP se caracteriza por ser un sistema de cuentas de ahorro individuales bajo administracin privada. Se seala que entre las ventajas que habra aportado el SPP es el de haber reducido al mnimo los grupos de presin al establecer un vnculo estrecho entre aportes y beneficios. Tambin se seala como ventaja la reduccin de las posibilidades de aprovechamiento pblico de los fondos provisionales al estar estos depositados en cuentas individuales. Tambin que el SPP ha generado un fondo de recursos financieros que ha dinamizado el mercado de capitales y favorecido la inversin privada. Por nuestra parte vamos a analizar algunos de los aspectos centrales del SPP que sus defensores no siempre destacan. Afiliados Este es un indicador que refleja el grado de importancia que ha alcanzado el rgimen de capitalizacin individual en el pas y su impacto en el rgimen de reparto. Segn la informacin proporcionada por la SBS, a Abril del 2006 los afiliados al SPP aumentan de 2 471 593 a 3 656 377 de personas con respecto diciembre de 2000. La cantidad de afiliados es comnmente un argumento destacado por las administradoras para explicar sus bondades. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que siendo
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la afiliacin irreversible, el trabajador no puede dejar el sistema. Adems mucho de los trabajadores, por carencia de informacin o para preservar su puesto de trabajo, no comunica al empleador su decisin de afiliarse al SNP y termina afiliado por ste al SPP. Los datos consolidados de afiliacin tambin revelan que el 80% de los afiliados son personas menores de 45 aos, el 65.2% de afiliados son varones y el 34.8% mujeres. Relacin Afiliados/aportantes Este indicador muestra la proporcin de los aportantes respecto de los afiliados. Es un indicador de mayor relevancia que el de nmero de afiliados para analizar la debilidad o la fortaleza del sistema. En efecto, en la medida en que la obtencin del derecho pensionario como el monto de la pensin futura en el rgimen de capitalizacin individual dependen de los aportes efectivamente realizados, resulta de suma importancia conocer su verdadera dimensin. En el Per, en diciembre del 2005, menos del 50% de afiliados se encuentran realizando aportes y si se observa el histrico se aprecia un descenso de aportantes en relacin a los afiliados.
Relacin de Cotizantes/afiliados SPP

Ao 2003 2004 2005 2006 2009* Cotizantes 1,336,383 1,313,878 1,318,135 1,396,296 1,753,017 Afiliados 3,192,503 3,408,013 3,659,293 3,746,821 4,387,384
Fuente: Superintendencia de Banca, seguros y AFP

Elaboracin: propia. *Dato agregado para la presente edicin.
Densidad de aportes Por diversas razones, como dificultades financieras de las empresas, evasin de los empleadores, por retencin indebida, son frecuentes las interrupciones en el pago de los aportes. El coeficiente de densidad de aportes es el cociente entre el tiempo cotizado y el tiempo que se ha permanecido en actividad.
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Frecuentemente las AFP para mostrar las bondades del Sistema se refieren a los trabajadores con aportes al 100% durante su vida laboral, lo que se llama densidad 1, Sin embargo, eso es solo un estado ideal, la realidad es que durante la vida laboral de un trabajador existen diversos perodos en que se deja de aportar todo lo cual va incidir en la tasa de reemplazo. La creciente deuda provisional que tiene el Estado y el sector privado con el SPP influye en una baja densidad de aportes al sistema lo que podra ocasionar una baja tasa de reemplazo. Prestacin indefinida En el rgimen de capitalizacin individual, la prestacin es indefinida, esto quiere decir que el monto de la prestacin no se determina con el sistema de reparto con un monto definido. La prestacin en el sistema de capitalizacin individual es incierta porque depende de varios factores como el saldo acumulado en la cuenta individual, la rentabilidad que hayan obtenido los fondos, de las comisiones que cobren las AFP y del papel del Estado. Si bien en el SPP existe una pensin promedio de jubilacin, invalidez y sobrevivientes, ello no quiere decir que exista una prestacin definida sino que es un estimado en funcin del estado actual de las variables a las que nos hemos referido. Se han resumido en 3 riesgos y 3 incertidumbres los que enfrentan los regmenes de pensiones: Incertidumbres: Conmociones macroeconmicas, sacudidas demogrficas e inestabilidad poltica. Riesgos: riesgo de gestin por incompetencia o fraude, riesgo de inversin y riesgo de mercado de las rentas vitalicias. (Murro: 2004). En el rgimen de capitalizacin individual son las personas o individuos las que finalmente enfrentan y asumen los riesgos y las incertidumbres, mientras no sucede lo mismo con los regmenes solidarios en que los riesgos y las incertidumbres son compartidos. Rentabilidad Una idea de los riesgos e incertidumbre a los que nos hemos referido la da el anlisis de la evolucin de la rentabilidad del SPP. En la mayora de los pases de Amrica Latina se ha constatado que la rentabilidad del ltimo ao es menor que la del primer ao lo que indica que las rentabilidades obtenidas al comienzo de los regmenes son insostenibles en el tiempo. En el caso del Per, si bien se observa en los que se han obtenido importantes rentabilidades tambin se pueden apreciar aos de rentabilidades negativas importantes.
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25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

Sep-03 Sep-04 Sep-05 Mar-03 Mar-04 Mar-05
0,0
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Jun-03
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Fuente y elaboracin: Superintendencia de Banca, Seguros y AFP
En diciembre del 2003 la rentabilidad anual alcanz el 21.2% para luego sufrir una considerable cada alcanzando el 5.6% en diciembre del 2004. En el mismo mes del ao 2005, si bien la rentabilidad volvi a subir hasta alcanzar el 18.4% ya no alcanz los niveles del 2003. Comisiones Este es un indicador que se debe tener presente cuando se analiza la rentabilidad de los fondos. La rentabilidad que obtienen los fondos no es la rentabilidad de los aportes realizados por los trabajadores a las AFP. En efecto, a los aportes realizados hay que deducirles las comisiones cobradas (Murro: 2004). Esto quiere decir mientras las comisiones del sistema sean ms altas menor ser la rentabilidad de los fondos, como efectivamente viene ocurriendo. Un reciente estudio del Banco Mundial para el Per, indica que a inicios de los noventa el costo administrativo del sistema privado de pensiones del Per, se ubica en un nivel del orden del 30% (Durn: 2006). Este alto porcentaje de la comisin es confirmado por datos de la Asociacin Internacional de Organismos de Supervisin de fondos de Pensiones (AIOS) que establecen en 28.5% la comisin sobre aporte en el Per (Jimnez: 2005). Las altas comisiones cobradas indicaran que la gestin no tiene el grado de eficiencia que se esperara del sistema, ya que las excesivas comisiones disminuyen el capital aportado y la cuanta de la pensin futura.
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Dimensiones del Fondo El fondo administrado por las AFP ha alcanzado la suma de 34,175 millones de nuevos soles al primer trimestre del 2006 lo que representa el 13.3% del PBI. Si se observa la evolucin del fondo, se puede concluir que su crecimiento ha sido progresivo y evidencia un importante poder dentro de la economa. En efecto, en Diciembre del 2002 el fondo alcanz los 15,754 millones de nuevos soles (8% del PBI), en el 2003 fue de 22,055 millones de nuevos soles (10.6% del PBI), en el 2004 fue de 25,651 millones de nuevos soles (12.2% del PBI), en el 2005 se alcanz los 32,223 millones de nuevo soles (14% del PBI).
36 000 33 000 30 000 27 000 24 000 21 000 18 000 15 000 12 000 9 000 6 000 3 000 0 Inversiones Locales Inversiones en el Exterior
4 000 3 500 3 000 2 500 2 000 1 500 1 000 500 0
Inversiones en Loclaes
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Fuente y elaboracin: Superintendencia de Banca, seguros y AFP
Inversiones A enero de 2006, se puede apreciar un importante proporcin de la inversin en empresas no financieras (39.4%), seguidas de inversiones en ttulos pblicos (20.2%) y en el sistema financiero (20.1%). Las inversiones en el exterior son una fraccin menor (9.9%) en relacin al total de las inversiones. No obstante, las AFP han venido presionando para que el BCR aumente los lmites a las inversiones en el exterior. El ente emisor, en uso de sus atribuciones constitucionales, no ha autorizado mayores lmites, pues ello significara que parte de los ahorros nacionales iran al exterior cuando el pas necesita de recursos para financiar su desarrollo productivo y social. El Sistema administra una cartera de inversin muy diversificada, pero con una concentracin en instrumentos de inversin de alta volatilidad, como son las acciones, as tenemos que del total de las inversiones en el sistema financiero, el 9.9% se ha destinado
Feb-05
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Inversiones en el Exterio
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a acciones y valores representativos sobre acciones. En relacin a las inversiones en las empresas no financieras debemos decir que el 28.9% de total se ha destinado a acciones y valores representativos sobre acciones. A ello hay que agregar que las inversiones en ttulos pblicos no son sino parte del dficit pblico ocasionado por la reforma del sistema provisional al derivarse parte importante de los aportes previsionales a las AFP. Concentracin Desde la creacin del sistema de capitalizacin individual, se ha sealado como una de sus ventajas la competencia que se promueve al interior del sistema a favor de los afiliados. Sin embargo, en realidad se ha producido un grado de concentracin creciente que se puede medir en la cantidad de afiliados y de fondos administrados. El nmero de AFPs que operan en el mercado se ha reducido sistemticamente en el pas, mientras que la concentracin ha crecido sustancialmente. En la actualidad operan en el mercado cinco (5) AFPs, pero hace solo unos meses operaban solo cuatro (4) que conforman un verdadero oligopolio. Solo dos (2) de las ms grandes concentran el 52.3% del nmero de afiliados del sistema y ms del 55% de los fondos administrados. La reciente incorporacin de la AFP prima al mercado no ha variado sustancialmente esta situacin. 1.3. Problemas no resueltos por la reforma del sistema de pensiones Baja Cobertura El crecimiento del empleo informal en la economa, la flexibilizacin laboral, la reduccin significa del empleo pblico, entre otros factores adicionales, provocaron la disminucin de la cobertura del sistema de pensiones. La incursin del SPP no solo no ha resuelto el problema de la cobertura, sino que, por el contrario, la ha agravado debido a que han provocado un incremento de los excluidos, puesto que el porcentaje de la poblacin protegida por el nuevo sistema ha decrecido. En efecto, la OIT estima que la cobertura de pensiones bordea actualmente el 15% de la fuerza de trabajo (Durn: 2006). La Reforma no ha sido capaz de incorporar a los trabajadores independientes y por cuenta propia al sistema de pensiones. Tampoco ha sido capaz de terminar con la evasin y elusin contributiva facilitada por la proliferacin de mecanismos de contratacin de fuerza de trabajo que encubren la relacin laboral. Erosin de los mecanismos de solidaridad La reforma del sistema de pensiones ocasion un intenso traslado de afiliados y recursos al sistema de gestin privada basado en la capitalizacin individual, agravando con ello la ya difcil situacin del sistema pblico de reparto basado en la solidaridad. El sistema de gestin privada, basada en la capitalizacin individual, carece de solidaridad por cuanto no existe redistribucin entre los afiliados de mayores riesgos hacia los ms pobres y tampoco contribuyen a garantizar las prximas generaciones.
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Al respecto, la Confederacin Internacional de trabajo, 89 Reunin, 2001, OIT, ha precisado que En los sistemas de pensiones con prestaciones definidas basadas en el reparto, el riesgo se asume colectivamente. En los sistemas de cuenta de ahorro individual, en cambio, son las propias personas las que asumen el riesgo. Si bien se trata de una alternativa que existe, ello no debera debilitar los sistemas de solidaridad, en los que el riesgo est repartido entre todos los afiliados al rgimen. Dbil garanta estatal La reforma del sistema de pensiones de alguna manera se orient a sustraer al Estado de la obligacin de proteger las necesidades de la poblacin ante la ocurrencia de contingencias, amparndose en la necesidad de disciplina fiscal y la reorientacin del gasto. El sistema de gestin privada, los riesgos recaen sobre las personas individualmente consideradas. No obstante, el Estado en virtud de los instrumentos internacionales de derechos humanos no puede sustraerse a su papel de garante. Precisamente, la 89 Conferencia de la OIT, ha ratificado que el Estado adems de asumir los costos financieros directos sobre una base regular, los gobiernos pueden tener que asumir los costos indirectos o la responsabilidad de los costos potenciales. Los gobiernos desempean un papel importante como garante financiero, o como Seguridad Social administrados por empresas privadas. Altos costos administrativos en el sistema de gestin privada Problema originado por un mercado oligoplico y por que los gastos de administracin son excesivamente altos. Los gastos administrativos se concentran en comercializacin, publicidad, comisiones de ventas, los movimientos frecuentes de afiliados de una administradora a otra y los salarios del personal. Un reciente estudio del Banco Mundial refiere que en el Per las AFPs son las ms rentables de Amrica Latina, pero las ms caras para sus afiliados. As se tiene que mientras la rentabilidad promedio de las AFPs fue cercana al 59%, los ingresos por comisin alcanzaron el 30%. Incumplimiento del pago de aportes: Pese a que se elimin el aporte del empleador, reservndose exclusivamente la obligacin contributiva al trabajador, y se increment el aporte; el porcentaje de cumplimiento de pago de los aportes retenidos por empleador (pblico y privado) ha descendido, evidencindose incremento de niveles de morosidad y evasin del empleador pblico y privado. El incumplimiento del pago de los aportes descontados a los trabajadores, por parte del empleador, constituyen retencin indebida de los recursos que deberan ser penalizadas con severidad. Elevada concentracin de mercado previsional Como argumento que justificara la implementacin del SPP en el pas, se dijo que ste eliminara el monopolio del sistema pblico, lograra la reduccin de los costos adminis-
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trativos y el aumento de la rentabilidad de las inversiones. Sin embargo, no existe monopolio pblico, pero si una elevada concentracin de administradoras privadas de fondos de pensiones y altos costos administrativos. Sustancial y prolongado costo fiscal de la transicin: La introduccin del sistema de gestin privada como alternativo al rgimen pblico, han generado lo que se ha llamado el costo fiscal de la transicin, compuesto fundamentalmente por el pago: del dficit del sistema pblico, el bono de reconocimiento y el aseguramiento de una pensin mnima. El Banco Mundial ha estimado para el Per un costo fiscal creciente entre 2001 y 2040, que demanda de la identificacin de las fuentes para su financiamiento y la adopcin de polticas econmicas efectivas para que ese costo, no incida negativamente sobre el desempeo de la actividad productiva y financiera del pas. Concentracin de inversiones en instrumentos de alta volatilidad En el Per, el sistema de gestin privada muestra una cartera de inversin muy diversificada, pero con una concentracin de instrumentos de inversiones de alta volatilidad, como son las acciones. Incremento de la inequidad de gnero: La tasa de participacin de las mujeres en el mercado laboral peruano ha crecido significativamente en las ltimas dcadas. No obstante, la forma en que ellas se vinculan, en condiciones ms desventajosas que los hombres: la tasa de desempleo abierto y las tasas de subempleo son ms altas, el nivel de remuneraciones es menor que los hombres, an en puestos similares, la densidad de los aportes es menor (empleos temporales y maternidad); y por otro lado, tienen una esperanza de vida mayor que los hombres. Ausencia de dilogo social y de articulacin de las funciones de rectora La reforma previsional en el Per fue un proceso impuesto por el Estado y los intereses del capital privado. Al haber sido impuesta, las reformas no han tenido ni tienen consenso y tampoco han cumplido sus propsitos. No han tenido como principio rector del proceso la consulta plena con los sociales a fin de gozar de aceptacin social y poltica. De otro lado, el sistema de Seguridad Social es muy disperso, tanto en el plano operativo como en las funciones de rectora, regulacin y supervisin. En efecto, en el Sistema de Pensiones estn involucrados la Superintendencia de banca y Seguros, la ONP y el Ministerio de Trabajo sin que exista una instancia de articulacin.
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Tema 8 Sistema Privado de Pensiones y Derecho a la Seguridad Social

2 Alvaro Vidal Christian Snchez
Los sistemas de Seguridad Social primariamente pueden invocar los derechos sociales fundamentales, que en la mayora de Estados estn regulados constitucionalmente o son reconocidos en su fundamento en forma de un principio determinante de los fines del Estado. Si falta tal vinculacin constitucional del Estado social, entonces existe el peligro que la Seguridad Social queda totalmente a disposicin del legislador () Los derechos humanos deben asegurar a nivel internacional un estndar mnimo comn para todos los Estados, que se comprometen al cumplimiento de tales estndares. Se trata en consecuencia de una armonizacin. Los estndares se dirigen regularmente a los Estados, los que son obligados por la aceptacin, a adaptar su sistema a los estndares internacionales Bernd Baron Von Maydell95 La solidaridad es esencial para la Seguridad Social. No se trata de un ingrediente opcional o contingente que puede existir o no. Es un elemento indispensable para que la Seguridad Social sea lo que debe ser Americo Pl Rodrguez96
1.
Introduccin
an transcurrido casi 15 aos desde que inici su vigencia el Decreto Ley N 25967, norma que cre el Sistema Privado de Pensiones (SPP). Este sistema ha competido con el sistema nacional a travs de una relacin que en adelante denominaremos alternativa. Durante este perodo hemos podido apreciar las fortalezas y debilidades de ambos sistemas, as como las inequidades derivadas del diseo de sistemas alternativos. A nivel internacional, desde la Economa y el Derecho, se ha evaluado el desempeo de los sistemas privados, sean como mecanismos sustitutivos, alternativos o complementarios a los sistemas pblicos. Para algunos analistas el balance del desempeo de los sistemas privados arroja resultados parcialmente positivos, considerndose como uno de sus
95 Director del Instituto Max Planck para el Derecho Social Extranjero e Internacional. Munich. Texto tomado de "Derechos Humanos y Seguridad Social". En XV Congreso Mundial de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Ponencias Oficiales. Buenos Aires. Argentina. Sociedad Internacional del Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Septiembre de 1997. pp. 198 y 201. Pl Rodrguez, Amrico. Op.cit. pg. 154.
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principales logros el efecto macroeconmico y de incentivo de los mercados de capitales. Sin embargo se admite como necesaria la participacin del Estado, no solo como regulador sino como garante de derechos mnimos. No existe consenso respecto de la relacin que debera existir entre los sistemas pblicos y privados, pero se reconoce que las soluciones ms eficientes trascienden un diseo sustentado exclusivamente en cuentas individuales o de cotizacin definida, proponiendo la pertinencia de sistemas multipilares.97 La discusin respecto de la relacin pblico privado en materia pensionaria no debe soslayar las condiciones polticas y econmicas, dimensiones de necesaria evaluacin en cualquier intento de reforma. Ello incluye considerar las polticas macroeconmicas, laborales, as como la real capacidad del Estado y su eficiencia administrativa. De otro lado, factores propios del mercado de trabajo, como la presencia mayoritaria de no asalariados, altos porcentajes de afiliados que no cotizan regularmente, bajos ingresos de la poblacin y la escasa densidad de las cotizaciones a lo largo del ciclo laboral afectan tanto a los sistemas de reparto como a los sistemas de cuenta individual.98 En el mbito nacional, creemos que no se ha planteado un debate serio respecto del futuro de los sistemas previsionales, sin embargo se han generado interesantes iniciativas como el Informe de la Defensora del Pueblo N 99 denominado El futuro de los sistemas de pensiones. Hacia una nueva relacin entre el Sistema Pblico y el Privado99 que propone la modificacin de la relacin alternativa actualmente existente. De otro lado, el Marco Macroeconmico Multianual 2007-2009, aprobado por Consejo de Ministros en el mes de mayo de 2006, en relacin a los principios y fundamentos de la poltica fiscal y de endeudamiento pblico, ha establecido como metas para el perodo 2006-2011 la reforma de la relacin actual de los sistemas de pensiones orientando su diseo hacia un esquema multipilar (sistema mixto), introduciendo criterios de solidaridad y manteniendo la administracin privada de los fondos.100 Respecto del diseo actual de la relacin entre sistemas pensionarios podramos plantearnos como interrogantes de qu manera se manifiesta el principio de solidaridad en el SPP? y si en un sistema de cuentas individuales el financiamiento de pensiones con presupuesto pblico constituye expresin del principio redistributivo?
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Ver Matijascic y Kay. Op cit. pp. 3 y 25 Matijascic y Kay. Op cit. pp. 24 y 25. El Informe Defensorial N 99 fue aprobado por Resolucin N 031-2005/DP publicada el 16 de noviembre de 2005 en el Diario Oficial El Peruano. Dicho informe concluye que la competencia entre ambos sistemas ha generado que un considerable nmero de afiliados al sistema pblico se traslade al privado provocando un desequilibrio en aqul. El informe propone un sistema pblico de carcter obligatorio, de reparto, basado en los principios de la Seguridad Social que proporcione una pensin bsica a todos sus afiliados. El sistema privado sera complementario y obligatorio, con cuentas individuales de capitalizacin y tendra como principal objetivo proporcionar un complemento a la pensin que otorgara el sistema pblico. El informe, tambin reconoce que uno de los problemas cruciales para lograr una mejor cobertura de los sistemas previsionales es alto nivel de informalidad que existe en el mercado de trabajo peruano. En este esquema obligatorio una parte de las aportaciones de los trabajadores estara destinada a un fondo para cubrir las pensiones mnimas del pilar solidario con la garanta del Estado y la parte restante estara destinada al segundo pilar bajo la administracin privada y brindara una pensin complementaria.
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Se puede apreciar que ha existido, desde el Estado, cierta intencin de corregir algunas distorsiones generadas por la configuracin de sistemas alternativos. Estas intervenciones estatales, parciales por cierto, han significado en muchos casos una aplicacin no institucional del principio de solidaridad, desnaturalizando su esencia y generando situaciones de inequidad. El presente trabajo est orientado a desarrollar un marco jurdico institucional que a partir del derecho a la Seguridad Social otorgue contenido a una posible reforma que sustituya la relacin alternativa entre sistemas por una de naturaleza complementaria, en la que los principios de la Seguridad Social tengan un rol fundamental y equilibrador. Para configurar dicho marco institucional, nos planteamos como punto de partida la definicin del derecho a la Seguridad Social, el anlisis de sus principios, la regulacin y jurisprudencia constitucional y los convenios internacionales que lo desarrollan. En primer trmino estudiaremos la relacin entre mercado y estado en el surgimiento del derecho a la Seguridad Social y finalmente sealaremos nuestras conclusiones.
2.
Surgimiento de la Seguridad Social y su relacin con la previsin privada
os primeros seguros sociales tuvieron como causa necesaria aunque no suficiente la existencia de una economa industrializada que condujo a que amplios sectores de trabajadores (agrupados en zonas urbanas y con intereses comunes) requieran y exijan proteccin frente a determinadas contingencias sociales. Decimos que no fue una causa suficiente debido a que el modelo de produccin industrial debi estar acompaado de polticas pblicas que buscaban fortalecer la presencia del Estado como proveedor de servicios (Bismarck) para as concretarse en sistemas de seguro social. Ello en un contexto cultural e ideolgico donde se privilegiaban las tradiciones comunitarias y una poltica proteccionista estaba legitimada (Alemania de fines del siglo XIX).
A nivel jurdico el diseo de los seguros sociales consisti en aadir a la tcnica propia de los seguros privados (consistente en la agrupacin de riesgos y dispersin del costo)101ciertas particularidades que solo el Estado con su poder de coercin poda establecer.102 Histricamente el aseguramiento obligatorio condujo a otorgar carcter tributario a la aportacin, a la administracin pblica de los fondos y a la provisin estatal de las prestaciones. Asimismo, a la superacin del criterio de proporcionalidad entre prima y riesgo (en detrimento del criterio contraprestativo de los seguros privados), privilegindose el objetivo redistributivo.
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Gonzlez Molina, Mara Dolores. Op. Cit. pp 8-9 Joseph Stiglitz considera como ventajas del Gobierno en la correccin de las imperfecciones del mercado el poder de imponer tributos, el poder de proscripcin, el poder de sancionar y ventajas vinculadas con costes financieros (costes administrativos, evitar problemas de oportunismo, ventajas en mercados de informacin imperfecta y evitar la seleccin adversa), lo cual le otorgara fortalezas en la provisin de proteccin social. Stiglitz, Joseph. Op. Cit. pp. 63-65.
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El desarrollo de los sistemas de Seguridad Social, otorgando proteccin a todos los ciudadanos por su condicin de tales y no exclusivamente por pertenecer a cierto sector laboral, tiene como contexto el desarrollo de los estados de bienestar y su expresin jurdica mediante el constitucionalismo democrtico y social. Luego de la Segunda Guerra Mundial, bien sea por sus consecuencias econmicas, por el fomento de las polticas de pleno empleo, o por el triunfo de determinado modelo no solo poltico y econmico sino adems social, los Estados reconocen mayoritariamente el derecho a la Seguridad Social. Si bien el Estado tuvo un papel fundamental como proveedor de proteccin social de manera directa, como ha destacado Esping Andersen103 los estados de bienestar deben de ser identificados no solamente por lo que hacen, por lo que gastan o por lo que han legislado, sino tambin con respecto a cmo interactan con el mercado. As seala que la lgica de cualquier sistema de bienestar social puede aclararse solo cuando examinamos la interaccin provisin pblica y privada. Es la interaccin lo que define la estructura distributiva global, la relacin entre los derechos sociales y los contratos privados, las desigualdades de clase, gnero o status y, en el anlisis final, lo que define los regmenes del Estado del bienestar. En este sentido, ser fundamental tener en cuenta el papel del estado no solo como proveedor sino ante todo como promotor de mecanismos de proteccin social. Es decir, evaluar el rol del estado incentivando la participacin de los actores sociales en el diseo de polticas sociales, as como en la consolidacin del estado de bienestar. Antes que se desarrollen los sistemas de Seguridad Social, en muchos pases mediante convenios colectivos se acordaron planes de pensiones para los trabajadores o se constituyeron fondos previsionales en beneficio de los mismos. Algunos de ellos fueron posteriormente incorporados al Estado, mientras que otros fueron fortalecidos mediante beneficios tributarios, financieros y administrativos. En experiencias de transicin y consolidacin democrtica los pactos sociales o acuerdos nacionales, adems de contener polticas propiamente laborales incorporaron en su contenido acuerdos de ndole previsional y ms propiamente de Seguridad Social. Ello con el objeto de legitimar los acuerdos y establecer polticas de Estado a largo plazo. Las polticas de Seguridad Social, en las sociedades ms desarrolladas tenan como complemento mecanismos voluntarios de proteccin social, bien sea mediante beneficios acordados colectivamente o a partir de la conformacin de fondos de jubilacin privada.
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Esping Andersen, Gosta. Op.cit. pg. 138
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La relacin entre Estado y mercado, est condicionada por el contexto econmico y poltico existente en cada pas, asimismo por las tradiciones culturales y el nivel de integracin social existente. En el caso peruano la previsin social ha sido histricamente responsabilidad del Estado, y no existi una tradicin de proteccin social privada, salvo algunas experiencias aisladas. La creacin del SPP implic la ruptura de una tradicin de previsin social principalmente estatal, la cual se deslegitim por una ineficiente gestin, la existencia de profundas inequidades y la ausencia de un control adecuado de las inversiones. Creemos que los problemas que condujeron a la crisis del sistema pblico fueron de gestin, supervisin y diseo, como por ejemplo la ausencia de fomento de mecanismos previsionales complementarios o la carencia de estudios actuariales peridicos. La crisis de la previsin social pblica condujo a una reforma que es preciso recordar no surgi del consenso social ni de la dinmica de los agentes econmicos sino de medidas dictadas desde el Poder Ejecutivo en ausencia de un estado de derecho.
3.
orresponde en este punto hacer referencia al contexto socio-econmico en el que se desarrollara una reforma de los sistemas de pensiones. Los datos relevantes a tomar en cuenta estn referidos a las caractersticas del mercado de trabajo peruano y a la cobertura de los sistemas previsionales en relacin con el principio de progresividad y universalidad.
Respecto de la estructura del mercado de trabajo, el rasgo predominante es la existencia mayoritaria de trabajadores no asalariados, 3 de cada 5 son trabajadores independientes y familiares no remunerados.104 A su vez, las importantes brechas de desempleo entre diferentes grupos de trabajadores o grupos socioeconmicos, y el alto nivel del subempleo constituyen elementos que plantean dificultades para la Seguridad Social.105
El contexto peruano: mercado de trabajo y cobertura previsional
La cobertura que registra el Seguro Social de Salud no es muy alentadora y es que en los ltimos diez aos su tasa de cobertura respecto a la poblacin econmicamente activa, experiment un importante decrecimiento al pasar de 25,4% en 1994 a 17,0% en el 2003.106
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Informacin obtenida de Durand Valverde, Fabio. Estudio financiero-actuarial y de la gestin de EsSalud: anlisis y recomendaciones tcnicas. Segn este estudio, dedicado al anlisis del seguro social de salud, la alta presencia de trabajadores no asalariados contrasta con el esquema bismarkiano de financiamiento vigente. A similar conclusin se podra arribar en lo que atae a un sistema de pensiones. Al respecto, el referido estudio seala que: Como puede deducirse estos dos elementos (brechas en el desempleo y desempleo voluntario), constituyen amenazas para el financiamiento del Seguro de Salud, pues son indicativos, por un lado, de que ciertos grupos de trabajadores tienen ms dificultades que otros de ser contratados, y por otro, de que se enfrentan dificultades en encontrar trabajos bien remunerados. Durand Valverde, Fabio. Op. cit. pg. 120.
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El informe antes referido identifica como un elemento positivo del mercado laboral la presencia de una tasa de desempleo y de duracin del desempleo relativamente bajas. Esta realidad es calificada como una oportunidad desde la perspectiva del financiamiento para el Seguro de Salud, aspecto que tambin podra ser favorable para el futuro fortalecimiento del financiamiento de la Seguridad Social en pensiones pues ambos sistemas de previsin social operan sobre un mismo segmento de la poblacin. En cuanto a la cobertura de los sistemas de pensiones, tres de cada cuatro peruanos mayores de 65 aos carecen de una proteccin contra la contingencia de vejez, es decir, no estn protegidos por ningn sistema pensionario, mientras que la proporcin de trabajadores activos que no contribuyen a un sistema pensionario es de 5 de cada 6.107
No debemos perder de vista, que como seala el Informe Defensorial N 99, solo el 13 % de la fuerza laboral urbana cotiza a un sistema de pensiones, si esa proporcin fuera del 50% la relacin aportantes/jubilados sera de 14 a 1 y no de 4 a 1 como en la actualidad.108 Segn cifras de la Superintendencia de Banca, Seguros y AfP, la relacin entre cotizantes y PEA es de 11% (a pesar de registrar una relacin de 30% de afiliados sobre el mismos universo), tasa que es una de las ms bajas de la regin (segn la misma fuente la relacin cotizantes/PEA en Chile es de 59,6%, en Mxico de 30,2% y en Argentina de 24,5%). En resumen, la escasa calidad de los empleos generados en nuestro pas determina una baja cobertura en los sistemas de Seguridad Social, lo que revela una estrecha relacin entre ambos factores.109
Esta relacin nos permite afirmar que cuando se produce la exclusin total o parcial de las normas que conforman el derecho del trabajo110, tambin se manifiesta la exclusin de las normas de previsin social y esto se debe, principalmente, a que operan como seguros sociales dependiendo crticamente de la formalidad del mercado de trabajo. El Estado peruano no ha tenido xito en la reduccin de la informalidad en el mercado de trabajo, el retroceso de las polticas pblicas ha conllevado a que exista un dficit en la generacin de empleos dignos, componente esencial del bienestar colectivo en una economa social de mercado.111
DATO
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Francke, Pedro. Op. cit. pg. 1 Francke, Pedro. Op. cit. pg. 1Resolucin Defensorial N 031-2005/DP, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 16 de noviembre de 2005. Durand Valverde, Fabio. Op. cit. pg. 16. Miranda, Guillermo. Op cit. pg 16 Fundamento N 44 de la Sentencia del Tribunal Constitucional recada en el caso Colegio de Abogados del Cusco y del Callao y ms de cinco mil ciudadanos contra el Congreso de la Repblica..
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Si pretendemos medir la progresividad del derecho a la Seguridad Social, podemos concluir que el estado peruano se encuentra en una situacin de dficit, y es que conforme a lo dicho por el Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas el estado peruano no estara procediendo lo ms expedita y eficazmente en la ampliacin de la cobertura de la Seguridad Social, afectando la garanta de acceso universal y progresivo contenida en el artculo 11 de la Constitucin.112
4.
l desbalance financiero, econmico y actuarial del SNP y la imposibilidad de asumir las obligaciones previsionales derivadas del mismo fueron los principales argumentos para realizar en el ao 1992 la reforma del sistema de pensiones. Segn se indic cada vez se requeran mayores recursos pblicos para financiar el SNP. El sustento constitucional de dicha reforma se produjo con posterioridad a la creacin del SPP. El nuevo sistema reemplaz la distribucin social del riesgo propia de los sistemas de seguro social, por el autofinanciamiento de las pensiones a travs de cuentas individuales de capitalizacin. De esta forma, la responsabilidad dej de ser distribuida entre un sector de la poblacin para tener un contenido individual. As el ncleo esencial de la Seguridad Social, la solidaridad, tuvo un franco retroceso. El traspaso de un grupo importante de afiliados del SNP al SPP agudiz la crisis de aqul generando serios problemas en el financiamiento de las pensiones.113 De otro lado, la escasa informacin brindada a los trabajadores para adoptar una decisin adecuada respecto de los riesgos de uno u otro sistema y el tmido papel regulador del Estado en el proceso de transicin, no tardaron en evidenciar las debilidades de la relacin alternativa entre ambos sistemas. En respuesta a las bajas tasas de reemplazo que producira el nuevo SPP, el estado acudi al financiamiento pblico para otorgar un complemento a las pensiones privadas y garantizar de esta manera una pensin mnima. La desconfianza producida en un sector de trabajadores gener la expectativa de retorno al SNP.
112 Al respecto, cabe aadir lo dicho por el TC en la Sentencia recada en el Expediente N 2016-204-AA/TC, Caso Jos Luis Correa Condori: Si bien es cierto que la efectividad de los derechos sociales requiere un mnimo de actuacin del Estado a travs del establecimiento de servicios pblicos, as como de la sociedad mediante la contribucin de impuestos, ya que toda poltica social necesita de una ejecucin presupuestal, tambin lo es que estos derechos derivan en obligaciones concretas por cumplir, por lo que los Estados deben adoptar medidas constantes y eficaces para lograr progresivamente la plena efectividad de los mismos en igualdad de condiciones para la totalidad de la poblacin. Informe Defensorial N 99 El futuro de los Sistemas de Pensiones. Hacia una nueva relacin entre el Sistema Pblico y Privado, Pg. 11, aprobado por Resolucin Defensorial N 031-2005/DP. En: www.defensoria. gob.pe.
Libre desafiliacin y reforma de los sistemas de pensiones
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DATO En el ao 2005, la Comisin del Expertos en aplicacin de Convenios y Recomendaciones de la OIT nuevamente requiri al Estado Peruano informacin sobre el monto de las pensiones en el sistema privado, con el propsito de evaluar si las mismas alcanzaban el nivel prescrito en el Convenio 102 de la OIT.114 El Estado no cumpli con absolver las interrogantes planteadas ampliando la desconfianza en la eficacia del nuevo rgimen de pensiones. Ante este problema estructural, el Congreso de la Repblica expidi un conjunto de normas que, con cargo a recursos pblicos, tuvieron como propsito financiar la emisin de bonos complementarios para corregir las debilidades propias del sistema privado derivados de la relacin alternativa con el sistema pblico.115 El costo de estas medidas, segn cifras del Ministerio de Economa y Finanzas, ascendi a US $ 600 millones.116 Posteriormente se generaron iniciativas legislativas adicionales con el objeto de garantizar el retorno al SNP y, ampliar la cobertura de los bonos complementarios a otros grupos de trabajadores afiliados al SPP.
Actualmente se est discutiendo en el Congreso un proyecto de ley presentado por el Ejecutivo117 para regular el retorno al SNP de un grupo de afiliados al SPP que al momento de solicitar su desafiliacin cumplan con los requisitos para obtener una pensin de jubilacin en el sistema nacional superior a la que le correspondera en el sistema privado. Este proyecto tambin pretende otorgar dos tipos de pensiones complementarias: una para quienes no alcanzaron una pensin mnima en los trminos de la Ley N 27617 por tener la condicin de jubilados al momento de su entrada en vigencia y, otra para trabajadores mineros y de construccin civil. El costo total de la propuesta asciende a US $ 1,423 millones de dlares. La generacin de bonos complementarios tendra como fundamento la supuesta aplicacin del principio de solidaridad, trasladando el ncleo esencial de la Seguridad Social hacia un sistema de capitalizacin individual. En este caso, la redistribucin del ingreso, operara desde la totalidad de la poblacin (que financia el presupuesto pblico mediante
114 115 OIT. Aplicacin de las Normas Internacionales del Trabajo, 2005 (I). Pg. 477 Sucesivamente, en una breve espacio de tiempo, el Estado se vio obligado a emitir los siguientes bonos: a) Bono de reconocimiento complementario que mejora la pensin de los trabajadores que realizan actividades de alto riesgo (construccin civil, trabajadores mineros y metalrgicos) b) Bono complementario de pensin mnima, que permite a algunos afiliados al sistema privado contar con una pensin mnima similar a la del sistema nacional y c) Bono complementario de jubilacin adelantada que garantiza una pensin similar a las del sistema nacional para aquellos que al momento de afiliarse al sistema privado. Oficio N 520-2005-EF/10, dirigido por el Ministro de Economa y Finanzas a la Comisin de Seguridad Social del Congreso de la Repblica en relacin al proyecto de ley N 11119/2004-CR. Proyecto de Ley N 26/2006-PE, presentado por la Presidencia del Consejo de Ministros al Congreso de la Repblica el 12 de Agosto de 2006
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tributos) mayoritariamente con escasos ingresos, sin empleo digno y sin cobertura de Seguridad Social, hacia un sector con cobertura a travs del SPP. De esta forma, desde una perspectiva sistmica, la redistribucin de ingresos (mecanismo de financiamiento propio de la Seguridad Social que procura una igualdad sustancial), sin un marco institucional coherente y con el objeto exclusivo de garantizar pensiones mnimas para un sector minoritario generara un evidente dficit de equidad. A nuestro criterio, el financiamiento mediante bonos complementarios constituye una aplicacin errada del principio de solidaridad.118 No slo resulta inequitativo destinar recursos del tesoro pblico para resolver los perjuicios causados por un rgimen privado basado en la responsabilidad individual, sino que ello constituye una clara afectacin a la finalidad redistributiva de la Seguridad Social. La ausencia de mecanismos redistributivos al interior del SPP estara siendo subsanada con financiamiento pblico (derivado de tributos aportados por sectores menos favorecidos).119
5.
a delimitacin del marco institucional de una reforma en pensiones debera basarse en una revisin de los criterios normativos fundamentales120, en el caso de nuestro pas consideramos criterios sustanciales el contenido constitucional del derecho y el convenio 102 de la OIT, lo cual supone rescatar determinados principios de la Seguridad Social. Segn los autores antes indicados el marco general de la revisin normativa debera tomar en consideracin cinco objetivos generales:
El marco institucional de la reforma: objetivos generales, principios de la Seguridad Social y reconquista de la solidaridad
a) La extensin de la cobertura a todos los miembros de la poblacin b) La proteccin contra la pobreza en la vejez c) La provisin de un ingreso en sustitucin de los ingresos perdidos
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Ermida Uriarte, Oscar. Op. cit. Seala que el citado principio contiene dos sub principios: el de la solidaridad general (..) por el cual todos los miembros de la sociedad suministran los medios necesarios con independencia del inters particular en la obtencin de la prestacin y en funcin de la capacidad contributiva. (...) y el de la solidaridad entre generaciones, (...) segn el cual cada generacin activa proveera a la tutela de las generaciones pasivas. Para el autor forman parte del ncleo esencial de este principio la obligatoriedad del aseguramiento y la finalidad redistributiva de la Seguridad Social siendo este ltimo reconocido como elemento esencial. Como han sealado Orszag y Stiglitz Muy a menudo las prestaciones de los programas de pensiones se acumulan para quienes ya son privilegiados; obligar a los granjeros pobres a que financien al alto nmero de personas que integran la lite urbana, seguramente no es una poltica econmica vlida. Adems, la estructura de los programas de pensiones en muchos casos no slo ha servido para socavar la estabilidad macroeconmica, sino que a su vez ha servido para debilitar el funcionamiento de los mercados de trabajo y distorsionar la distribucin de recursos. Op. cit. pg. 1. Este es el sentido de la investigacin realizada por Gillion, Colin; Turner, Jhon; Bailey, Clive; y Latullipe, Denis. Op. cit.
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d) El reajuste de las pensiones para afrontar el incremento del nivel de vida. e) El desarrollo de mecanismos voluntarios adicionales de ingresos que complementen la jubilacin.
Para el logro de estos objetivos, las polticas pblicas deben tomar en cuenta un conjunto de principios nucleares que se desprenden de la Seguridad Social y constituyen pilares del estado social y democrtico de derecho.
El ncleo esencial de la Seguridad Social est constituido por un conjunto de valores que orientan las medidas que debe adoptar el Estado para cumplir con la progresividad de los derechos sociales, mediante una intervencin concreta, dinmica y eficiente.121
En este sentido, cinco seran los ejes que deberan orientar la reforma. En primer lugar, la ampliacin de la cobertura, directamente relacionada con los principios de universalidad y progresividad, constituye a la vez un presupuesto necesario para ampliar la base del financiamiento solidario. Algunas medidas concretas deberan ser adoptadas al respecto: la incorporacin de sectores excluidos (por ejemplo convirtiendo en obligatorio el rgimen de pensiones para los trabajadores de micro y pequeas empresas)122; la extensin de los regmenes de previsin social para los trabajadores por cuenta propia; la mejora de los sistemas de fiscalizacin que impidan el fraude en la contratacin laboral, entre otras. El segundo lugar el reforzamiento del principio de solidaridad, en tanto fundamento de la economa social de mercado (prevista en el artculo 58 de la Constitucin) y derivacin directa de la clusula de estado social y democrtico de derecho (contenida en el artculo 43 de la Constitucin). Este principio juega un rol primordial en el financiamiento de las pensiones sobre todo de quienes perciben menores ingresos. La aplicacin del principio de solidaridad resulta clave en la estructuracin de la reforma en tanto es el eje central para sustentar la necesidad de variar la relacin actual entre SPP y SNP. El objetivo redistributivo requiere un financiamiento colectivo (solidario), el cual podra ser complementado con mecanismos particulares de financiacin, como por ejemplo los sustentados en la responsabilidad individual (cuentas individuales).
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Fundamento 56 de STC recada en caso Colegio de Abogados del Cusco y del Callao y ms de cinco mil ciudadanos contra Congreso de la Repblica. Consideramos que uno de los principales defectos de los programas de formalizacin de la micro y pequea empresa ha consistido en que estos se han centrado en la reduccin de derechos laborales y no en verdaderos incentivos tributarios y administrativos. Estos mecanismos son los que realmente generaran una mayor formalizacin ms que la reduccin de derechos sociales.
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El tercer eje de la reforma busca una real vigencia del principio de igualdad de trato con especial incidencia en la eliminacin de la discriminacin por razones de sexo (la participacin de la mujer en el mercado laboral es ms inestable que la del hombre) y de origen o nacionalidad (en el caso particular de los trabajadores migrantes). El cuarto eje est vinculado al fortalecimiento de la responsabilidad del Estado, que se deriva de la denominada clusula del Estado social y democrtico de derecho. Fortalecer la rectora estatal es un punto esencial en la regulacin y control de las pensiones, por ejemplo la realizacin de estudios actuariales que permitan al sistema mantener un equilibrio entre prestaciones y capacidad financiera. Finalmente, rescatamos el principio de gestin democrtica, derivado del Convenio N 102 de la OIT que permite la participacin de trabajadores y pensionistas en la gestin de los regmenes previsionales. Principalmente, la agenda pendiente se centra en reforzar la participacin de los trabajadores en el Fondo Consolidado de Reserva, el Directorio de la ONP y extenderla a la gestin del SPP. La experiencia chilena ampla el marco institucional que debe orientar la reforma. El informe elaborado por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional, de julio del presente ao, contiene una serie de recomendaciones para implementar un sistema multi pilar en Chile. El referido documento es un balance efectuado luego de 25 aos de vigencia de un sistema previsional privado sustentado en cuentas de capitalizacin individual. La propuesta seala que en lugar de privilegiar un determinado mecanismo financiero debe procurar su complementariedad. Esto significa construir un pilar solidario integrado, fortalecer el pilar contributivo, desarrollar el pilar voluntario y asegurar la consistencia entre ellos123. Es importante constatar que la propuesta chilena se ha estructurado sobre consultas realizadas a la poblacin, incluyendo a gremios de empleadores, trabajadores, organizaciones sociales, instituciones pblicas, comunidad acadmica y organismos internacionales. La ancha base de actores sociales que han participado en la definicin de esta poltica pblica le otorga una legitimidad que debemos destacar. El centro de discusin y definicin de esta poltica pblica tiene como base una amplia participacin ciudadana en lo que el referido Consejo Asesor con acierto, ha denominado la expresin de un nuevo contrato en la Seguridad Social con el propsito de reequilibrar la estructura de derechos, obligaciones y responsabilidades institucionales.124 Una importante constatacin ha sido la referida a la incapacidad del sistema privado chileno para garantizar pensiones que protejan de la pobreza en la vejez. La comisin estima que () dentro de 20 aos solo alrededor de la mitad de los adultos mayores podr contar con una pensin superior a la pensin mnima, menos de un 5% podr acceder a la
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Informe elaborado por el Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional Chilena, Julio de 2006. Op. cit
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pensin mnima garantizada por el estado y el resto deber conformarse con una pensin inferior a la mnima, una pensin asistencial, una pensin de sobrevivencia o no tendr pensin 125 En este escenario, la propuesta del sistema multi pilar, se estructura en base a diez principios fijados por la referida Comisin entre los que destacan: a) Universalidad Amplitud del mbito subjetivo incluyendo a trabajadores y trabajadoras, tanto dependientes como independientes. b) Equidad social Los mismos beneficios a trabajadores que en igualdad de condiciones han realizado un esfuerzo contributivo equivalente y mayores beneficios a quienes realizan mayor esfuerzo. c) d) e) f) Equidad de gnero Minimizar la brecha entre hombres y mujeres Solidaridad Prevenir las contingencias con cargo a recursos de la sociedad en su conjunto. Transparencia Financiamiento, requisitos y beneficios conocidos por los beneficiarios. Complementariedad Articular prestaciones de Seguridad Social, programas pblicos e iniciativas comunitarias.
6.
Conclusiones
u La reforma estructural del sistema de pensiones requiere de un marco institucional que la dote de contenido, sustituyendo la relacin alternativa entre SNP y SPP por una de naturaleza complementaria en la que los principios de la Seguridad Social, como derecho reconocido en la Constitucin, tengan un rol preponderante y de equilibrio. En este sentido, tiene una funcin definitoria el estudio del ncleo esencial del derecho, la jurisprudencia constitucional y los convenios internacionales, en especial el Convenio 102 de la OIT.
127
Op. cit.
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u Nuestra Constitucin reconoce el derecho universal y progresivo a la Seguridad Social. La progresividad implica un mandato constitucional coherente con un estado democrtico y social de derecho. La Constitucin no regula expresamente un mecanismo determinado de financiamiento de la Seguridad Social, sin embargo seala que las normas relativas a derechos se interpretan de conformidad con los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Per. u El convenio 102 de la OIT que regula el derecho humano a la Seguridad Social dispone que el financiamiento de las prestaciones y la administracin debe de ser colectivo (sistemas contributivos, no contributivos o mixtos) y con una finalidad redistributiva (evitar que las personas con menos recursos asuman costos excesivos). El diseo actual del SPP basado en cuentas individuales no cumple con este objetivo redistributivo. Un primer pilar solidario (financiado de manera colectiva) cumplira con este mandato. u La jurisprudencia del TC considera que un sistema de Seguridad Social debe estar regido por los principios de progresividad, universalidad y solidaridad, y debe de tener como horizonte no solo el mantenimiento, sino la elevacin de la calidad de vida. Ello se condice con el respeto de la dignidad de la persona humana como objetivo primordial de un estado democrtico y social de derecho. u El Estado peruano no est implementando polticas eficaces de reduccin de la informalidad en el mercado de trabajo, el retroceso de las polticas pblicas en el sector informal ha significado que en la actualidad exista un dficit en la generacin de empleos dignos, componente esencial del bienestar humano en una economa social de mercado. El Estado peruano no estara procediendo lo ms expedita y eficazmente en la ampliacin de la cobertura de la Seguridad Social, afectando la garanta de acceso universal y progresivo contenida en el artculo 10 de la Constitucin. u Las medidas adoptadas para disminuir las debilidades que acusa el SPP como mecanismo de previsin social alternativa, estn dirigidas a atenuar la ausencia absoluta de criterios solidarios. Este tipo de medidas parciales no configuran un contenido solidario institucional que permita calificar al SPP como de Seguridad Social. La redistribucin del ingreso en base a presupuesto pblico destinado a garantizar pensiones mnimas o condiciones de jubilacin ms favorables generan situaciones de inequidad sistmica en trminos sociales. u La reforma de los sistemas previsionales requiere de estudios financieros que permitan, no solo, considerar su impacto en los fondos de pensiones y las posibilidades del presupuesto pblico, sino tambin evaluar integralmente su efecto econmico en el destino de los recursos, es decir la eficiencia del Estado como ente redistributivo. Este anlisis deber contemplar el respeto de los principios esenciales de la Seguridad Social, y de una economa social de mercado, de tal forma que las decisiones normativas se sujeten a dicho marco dogmtico.
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u Las propuestas de reforma en pensiones deberan de tomar en consideracin, entre otros, los siguientes objetivos generales: la extensin de la cobertura a todos los miembros de la poblacin (principios de universalidad e igualdad de trato), la proteccin efectiva contra la pobreza en la vejez mediante la provisin de un ingreso sustitutorio (principio de suficiencia), el reajuste de las pensiones para afrontar el incremento del nivel de vida en funcin de las posibilidades del pas, y el desarrollo de mecanismos complementarios de pensiones. u Las medidas antes indicadas deben de cumplir con el mandato de progresividad que exige del Estado una intervencin concreta, dinmica y eficiente. La clusula constitucional que consagra un estado social y democrtico de derecho exige una mayor responsabilidad de los entes pblicos. Asimismo, debe de fomentarse una gestin democrtica y transparente de los entes previsionales (dentro de ciertos lmites tcnicos), ello en cumplimiento del Convenio N 102 de la OIT.
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SEGURIDAD SOCIAL DE PENSIONES
Tema 9 Propuesta para una reforma integral del sistema de pensiones128

1. Auditora a la reforma previsional Los pensionistas peruanos han sido vctimas de la violacin de su derecho humano a la Seguridad Social al habrsele suprimido sus derechos adquiridos en materia pensionaria, mediante una reforma constitucional que colisiona con tratados internacionales como la Convencin americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales. En este sentido, es imprescindible realizar una auditora a la reforma del sistema previsional en el Per, con la finalidad de que la ciudadana conozca la verdad respecto a las motivaciones de la agresin, la cuanta de los daos ocasionados, se identifique a los responsables y se apliquen las sanciones civiles, penales y administrativas pertinentes. En consecuencia, el Estado peruano debe reparar los daos ocasionados a las vctimas, lo cual puede materializarse en forma de restitucin, compensacin, satisfaccin o garanta de no-repeticin (Observacin General N14 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales. Citada por Yamin, Alicia en Vigilancia Social del Derecho a la Salud. 2. Reforma constitucional
Es imprescindible emprender una reforma constitucional que sancione expresamente la Seguridad Social como un derecho humano, que garantice el derecho de todos a la Seguridad Social, el respeto a los derechos adquiridos y a una pensin decente; establezca la obligatoriedad de la afiliacin al rgimen contributivo pblico; el derecho de los asegurados a la cobertura de sus necesidades sociales por una institucin autnoma y descentralizada, con personera de derecho pblico con fondos y recursos propios aportados obligatoriamente por los trabajadores, los empleadores y el Estado. El derecho de participacin efectiva de los asegurados y pensionistas en el gobierno de dicha institucin. 3. Hacia un sistema multipilar en materia previsional
En trminos de diseo y estructura, proponemos la integracin en un sistema de pensiones sustentando en tres pilares, que actan con carcter de complementarios. El primer pilar, tiene dos componentes: i) contributivo-obligatorio, cuya tasa de reemplazo oscilara
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Documento extrado de El Sistema de Pensiones en el Per. Una propuesta alternativa. Docuemnto elaborado por Jaime Snchez, bajo la revisin del equipo del proyecto Trabajo Digno IESI. 2007.
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entre un 35% y un 45%, pero con un lmite inferior, que corresponde a una pensin mnima; los aportes provienen del empleador y el trabajador, en el orden de un 5.5% y 2.75%, respectivamente, y los beneficios de pensin por vejez se consolidan considerando tanto la edad de la personas como el nmero de cuotas aportadas al rgimen; ii) no contributivo-asistencial, dirigido a los adultos mayores de 70 aos o ms, en condicin de pobreza, y cuyo financiamiento ser a partir de una contribucin adicional del patrono sobre la nmina y transferencias complementarias del Estado. El segundo pilar, responde al esquema actual vigente en el Per es decir un sistema privado, basado en cuentas individuales, carente de solidaridad financiera interna, y con la administracin en manos de la Administradores de Fondos de Pensiones. Este es un rgimen voluntario u obligatorio, en condiciones similares al pblico, y con una tasa de reemplazo esperada de aproximadamente un 30%. Por ltimo, un tercer pilar, voluntario, de cuenta individual y complementaria a las pensiones de los otros dos pilares. Normalmente, se hace uso de incentivos fiscales para promover su adopcin, pero en general, sus afiliados son trabajadores de ingresos medios y altos. En sntesis el modelo propuesto, trata de lo que se ha denominado internacionalmente, como un modelo mixto, el cual ha tenido sus manifestaciones ms desarrolladas en Uruguay y Costa Rica. Existen diferencias o particularidades entre el rgimen mixto que se aplica en Uruguay y el que se aplica en Costa Rica. En Uruguay, el rgimen es pblico hasta cierto ingreso asegurable, con tasa de reemplazo y mixto para los de mayor ingreso. En Costa rica, el rgimen es pblico para todos con un complemento de cuanta individual. En el caso peruano, se pretende un balance mayor en las prestaciones otorgadas por ambos regmenes, tomando en cuenta, la estructura demogrfica del pas, que an mantiene un grupo importante de poblacin joven, con capacidad de concretar un extenso historial de aportes a su cuenca individual. De igual manera, se reincorpora el apoyo financiero del empleador, eliminando con la reforma previa del sistema. 3.1. Principios de la Reforma Integral Una de las lecciones ms importantes aprendidas en las ltimas dos dcadas, en las mltiples reformas de los sistemas de pensiones que se ha llevado a cabo en la regin, particularmente, en aquellas consideradas estructurales, es que de una forma explcita o implcita, se intent lograr simultneamente objetivos secundarios como desarrollo
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financiero y aumento en el ahorro interno, y se perdi la prioridad de proveer pensiones adecuadas a la poblacin ms amplia posible. En una evaluacin reciente de los prstamos otorgados por el Banco Mundial en estos procesos, se reconoci que el objetivo principal de ste, fue el impacto fiscal, y que en muchas oportunidades no se prest suficiente atencin a la provisin de niveles de pensiones suficientes, o a la reduccin de la pobreza entre la poblacin anciana. No obstante, tambin se reflexion, sobre el apoyo a reformas multipilares sin prestar suficiente atencin a las debilidades del sistema financiero y de la gobernabilidad institucional. Considerando estas importantes lecciones, y las sealadas en la seccin anterior, a continuacin se describen los principios y conceptos fundamentales sobre los que gira la presente propuesta de reforma al sistema de pensiones del Per. Las polticas de pensiones como componente de la poltica social: No es factible de ninguna forma, negar que las decisiones, polticas y mecanismos diseados por los pueblos para proveer seguridad econmica a las personas, cuando sus capacidades de generar ingresos, para su manutencin o la de su familia, mediante la ejecucin de un trabajo remunerado, se ven reducidas o limitadas sensiblemente, son cuestiones, estrechamente ligadas con la poltica social y de desarrollo de una nacin. Los aspectos financieros, econmicos y actuariales, son tan slo, cuestiones instrumentales, pues lo que en realidad estn en juego, son asunto de calidad de vida y bienestar individual y colectivo. Derecho a una pensin justa y equitativa: El cumplimiento del derecho a una pensin justa y equitativa, en su calidad de Derecho humano fundamental, consagrado en la legislacin nacional, y concordante con las normas internacionales de Seguridad Social e instrumentos como el Pacto Internacional de Derechos Econmicos. Culturales y Sociales, es el objetivo ltimo de la reforma propuesta. Universalizacin: Uno de lo grandes retos del Per en materia de proteccin social, es incrementar la cobertura de los servicios de salud y las pensiones en su poblacin. De acuerdo con las estadsticas disponibles, la cobertura de las pensiones no supera el 15% de la poblacin, situacin a todas luces inaceptable. El nuevo rgimen pblico de pensiones que se propone, est concebido para ampliar la cobertura, incluyendo como obligatoria la afiliacin de los trabajadores independientes, y otorgando pensiones no contributivas para personas mayores de 70 aos, en situacin de pobreza. No es una universalizacin de las pensiones en sentido estricto, pero tiene que convertirse en el inicio de un proceso encaminado hacia dicho objetivo. Solidaridad financiera: El sistema multipilar propuesto, recobra el principio fundamental de la solidaridad financiera, ausente en el modelo actual sustentado en el rgimen privado de pensiones. En primer trmino, porque se incorpora nuevamente la contribucin bipartita. Adems, el rgimen pblico, permite el subsidio de los trabajadores de ms altos ingresos a aquellos de ingresos menores, gracias
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a la fijacin de una pensin mnima y una pensin mxima, y la mancomunacin de los riesgos de invalidez y muerte. De igual manera, porque define la creacin de un rgimen no contributivo para personas en situacin de pobreza. Por ltimo, porque establece para el rgimen de cuenta individual una pensin mnima, cuyo financiamiento estar a cargo del Estado. Pensin mnima: En cumplimiento de los compromisos asumidos por el Per al ratificar el Convenio 102 de la OIT, el nuevo sistema pblico de pensiones debera garantizar una prestacin mnima, el incremento de las prestaciones pagadas al nivel prescrito por el convenio y participacin en la gestin de los trabajadores y pensionistas. Sostenibilidad financiera: El paquete de beneficios incluidos en el sistema de pensiones propuesto, las fuentes y mecanismos de financiamiento, los requisitos exigidos para el otorgamiento de las pensiones, deben tener la consistencia y congruencia necesaria, que asegure la sostenibilidad de cada uno de sus componentes y del sistema como un todo. Equidad de gnero: Se reconoce que el establecimiento de los sistemas privados de pensiones han acentuado la inequidad de gnero. La mayora de las mujeres se encuentran en desventaja laboral (mayor tasa de desempleo) y son ms longevas, siendo ambas condiciones, negativas para el monto de la pensin basado en la cuenta individual o calculada segn nmero de contribuciones. Entonces, la propuesta sugiere que se estudie la posibilidad de ajustes en las frmulas de clculo de la pensin y los requisitos de acceso a las prestaciones, como un mecanismo de equilibrio a esta situacin. Por ejemplo, se considera apropiado el uso de una tabla combinada de vida para hombres y mujeres, en el clculo de la renta vitalicia que ofrece el sistema de cuentas individuales, eliminando con esta medida, el sesgo que se produce en contra de las mujeres por su mayor longevidad respecto a los hombres. Fortalecimiento del marco institucional: Es de vital importancia separar las funciones crticas que deben ser atribuidas al Estado y a las AFP. En efecto, las funciones de recaudacin, fiscalizacin y afiliacin debera ser competencia de un organismo pblico especializado que podra ser la SUNAT, dotndola de las facultades necesarias a travs de ajustes en su normatividad. Ahora bien, dados los cuestionamientos a la SUNAT, se propone la creacin de la Tesorera de la Seguridad Social encargada de las funciones de afiliacin, recaudacin y fiscalizacin. De esta manera, las AFP solo se dedicaran a su funcin principal que es la de gestionar fondos de inversin (modelo Sueco) y el Rgimen Pblico a gestionar beneficios. Libre eleccin Administradora de Fondo de Pensiones: el sistema propuesto, ha sido diseado, considerando ambos regmenes de pensiones como obligatorios y complementarios entre s. No es un sistema sustitutivo, por tanto, no es cuestin de elegir entre lo pblico o privado. Permanece entonces, la libre eleccin
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entre las AFPs, con las limitaciones apropiadas para que no haya un movimiento constante de afiliados de una administradora a otra, y no se incurren en elevados gastos administrativos para tales fines. Incremento en la eficiencia de gestin del sistema: Uno de los preceptos bsicos en las reformas que permitieron la entrada en muchos pases de la regin, de administradoras privadas de pensiones, fue la reduccin en los costos de administracin, va un incremento en la eficiencia operativa del sistema. Las pruebas recopiladas hasta el momento, evidencia una situacin totalmente opuesta a la esperada. No obstante, no puede obviarse, que el Estado, como garante del cumplimiento de los objetivos de la Seguridad Social contenidos en la norma mnima (Convenio 102) de la OIT, se encuentra en la obligacin de fijar las condiciones necesarias para el logro de un funcionamiento al ms bajo costo que sea factible. Por lo tanto, y en aras de cumplir con este objetivo, se propone establecer un lmite a las comisiones de las AFPs, ajustado a los costos operativos de su gestin y un nivel promedio de utilidades para empresas que se dedican a actividades similares. Fortalecer las tareas de rectora, supervisin y regulacin, as como, el dilogo social: El sistema actual de pensiones en Per, exhibe un alto grado de dispersin en el plano operativo, y en los roles de rectora, regulacin y supervisin. Una de las aspiraciones de la reforma propuesta, es que se avance en esta materia, y se cuente con un organismo rector, que dirija con claridad y contundencia el proceso de cambio, y que tenga la visin del futuro que se desea del sistema nacional de pensiones. Por otro lado, se requiere la intervencin eficiente de los organismos reguladores y la participacin de los asegurados y trabajadores, en concordancia con lo que establece el convenio 102 de OIT, y en la direccin de fortalecer el dilogo social. El Estado como ltimo garante del sistema de pensiones: La propuesta tiene como valor supremo, que el Estado, asuma nuevamente, de una forma activa y dinmica, la responsabilidad que le compete en materia de proteccin social, en particular, respecto al sistema de pensiones y la proteccin financiera de la vejez. No debe olvidarse que el Estado es el ltimo garante responsable del financiamiento del sistema, an cuando la gestin sea privada (89 Conferencia OIT). Pero an ms trascendental, el Estado, es el encargado de articular la poltica de proteccin social de pensiones, con el instrumental que se desarrolla para tales fines (el sistema y sus componentes), y con las restantes polticas sociales del pas.
3.2. Instituciones de la reforma previsional propuesta La reforma del sistema previsional que planteamos, requiere tambin reformas del marco institucional de la Seguridad Social y del sistema previsional en particular; as como el
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fortalecimiento de las tareas de rectora, supervisin regulacin y dilogo social. En esta direccin, proponemos: Crear e Institucionalizar el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS) como espacio para la formulacin de polticas, supervisin, regulacin y dilogo social. La necesidad de articular las funciones de rectora, regulacin, supervisin y de dilogo social hace necesaria la creacin del Consejo Nacional de Seguridad Social con poder de decisin y dotada de capacidad operativa y tcnica propia para emprender e impulsar la reforma. El consejo tendr como funciones centrales la formulacin de polticas en materia de Seguridad Social, la supervisin y la regulacin de los actores, incluido el sector privado. En el Consejo Nacional de Seguridad Social participaran representantes de los trabajadores, empleadores, autoridades pblicas y otros actores sociales involucradas en el sistema de Seguridad Social y en los objetivos de la reforma. El Consejo Nacional de Seguridad Social propuesto concreta de esta manera la participacin activa de los actores sociales y los asegurados en la definicin de polticas y en la gestin de la Seguridad Social, particularmente en lo que a la reforma provincial se refiere. La Tesorera de la Seguridad Social (TSS) Como ya se haba adelantado, la necesidad de separar las funciones crticas que deben ser atribuidas al Estado y a los regmenes de Seguridad Social; la tarea impostergable de terminar con la morosidad y evasin patronal de las obligaciones contributivas, y, el incumplimiento por parte de los empleadores de las normas que reconocen el derecho de los trabajadores de acceder a la Seguridad Social; nos lleva a formular la propuesta de crear la Tesorera de la Seguridad Social. Esta Tesorera ser la encargada de las funciones de afiliacin, recaudacin y fiscalizacin de los deberes contributivos. Una de las principales tareas de la Tesorera ser acabar con la evasin contributiva del sector formal e informal de la economa y la del propio Estado; para ello, se debe promulgar las normas legales necesarias a fin de dotarla de las facultades requeridas para enfrentar de manera efectiva la evasin que perjudica a los trabajadores en sus derechos e impacta sobre la situacin econmica y financiera del sistema.
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El Instituto Nacional de Pensiones (INP) La imperiosa necesidad de construir un slido sistema pblico de pensiones, nos lleva a proponer la creacin del Instituto Nacional de Pensiones (INP), con participacin tripartita, para la administracin del rgimen de pensiones pblico y obligatorio; institucin con autonoma econmica, financiera y administrativa que tendr a cargo el citado rgimen, en forma centralizada, y con capacidades y competencias para la gestin de los beneficios del rgimen pblico de pensiones. En esta direccin, nuestra propuesta sostiene la necesidad de transformar la actual Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), hoy dependiente del Ministerio de Economa y Finanzas, en un ente autnomo como es el caso del INP, dotndolo de potestades normativas, recursos humanos, financieros, fsicos y tecnolgicos requeridos para una gestin eficiente y eficaz del nuevo rgimen pblico de pensiones. Asimismo, y con la finalidad de evitar la intromisin de intereses polticos ajenos al sistema, proponemos que el Consejo Nacional de Seguridad Social (CNSS), designe al Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Pensiones (INP). 3.3. Hacia un sistema multipilar Uno de los principios fundamentales de los esquemas de Seguridad Social, y en particular de los sistemas nacionales de pensiones, es el relativo a la solidaridad. En un sistema privado como el que opera en Per, este principio es sustituido por el principio de equivalencia estricta entre la cotizacin y el nivel de la pensin, situacin que reproduce las desigualdades que se manifiestan en el mercado laboral y las remuneraciones percibidas por los trabajadores. En un rgimen privado de pensiones, tambin se elimina la solidaridad financiera entre generaciones, y en el Estado recae la funcin redistributiva, por medio de la garanta de una pensin mnima y la concesin de pensiones asistenciales o no contributivas. En trminos de estructura y organizacin del sistema de pensiones, la presente propuesta, sugiere la construccin de un modelo multipilar, diseado con base en tres pilares complementarios. Un diseo de este tipo, facilita el logro de mltiples objetivos en forma ms efectiva, en particular, cuando se trata de generar un importante grado de solidaridad financiera entre los distintos grupos de afiliados, as como, la garanta de una pensin mnima y la posibilidad del otorgamiento de pensiones asistenciales o no contributivas, cuyo financiamiento estar a cargo del Estado. De manera concreta, el primer pilar, est constituido por dos regmenes, ambos pblicos: uno contributivo. El Rgimen Contributivo trata de rgimen base del sistema, suya afiliacin ser obligatoria para todos los trabajadores activos, tanto asalariados como independientes, cuyas aportaciones estn en funcin de su capacidad contributiva, medida por los salarios o ingresos devengados. El mecanismo de financiamiento del rgimen contributivo base, incluye aportes tanto del trabajador como del empleador, 2.75% y 5.50%, respectivamente, para una tasa global de 8.25%. Existe la alternativa de fijar
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una cuanta bsica de cotizacin, fundamentalmente, destinada a aquellos trabajadores que devengan un salario o ingreso inferior a cierta suma; y por otro lado, pueden establecer topes a la cotizacin con salarios que superen determinando valor, por ejemplo, ms de 10 salarios mnimos de ley. La afiliacin de los trabajadores independientes, si bien, se apunta como obligatoria, estara sujeta a un proceso gradual de incorporacin, no superior a los cinco aos. Este perodo permitir que la administracin del rgimen pblico, disee modalidades de afiliacin, ajustadas a las condiciones particulares que este contingente de trabajadores presenta, en especial, los problemas de densidad de contribucin, la alta volatilidad de los ingresos que perciben y la complementariedad de sus contribuciones por parte del Estado, dada la ausencia del aporte del empleador. El rgimen debe incorporar modalidades de aseguramiento facultativo, dirigidas a personas que tienen capacidad contributiva, aunque no se encuentren laborando activamente, y pretenden, lograr la continuidad en sus aportaciones (caso de trabajadores temporalmente cesantes o laborando fuera del pas). Es justo enfatizar, en la importancia estratgica que tiene para el desarrollo y fortalecimiento del sistema nacional de pensiones del Per, la extensin de la cobertura contributiva. Por un lado, porque finalmente, los derechos previsionales se consolidan en perodos extensos de contribucin, y tanto, cuenta la cuota de un mes como aquella acreditada veinte o treinta aos despus. Con tasas de cobertura en la actualidad que no superan el 15% o 20% de la poblacin, se tiene un problema a 25 o 30 aos plazo de desproteccin financiera en las futuras generaciones de adultos mayores. De igual manera, la mancomunacin de riesgos es ms efectiva, en tanto, el tamao de la poblacin cubierta sea mayor, particularmente, en riesgos como la invalidez o muerte prematura. El esquema de prestaciones en este rgimen contributivo del primer pilar, corresponde a lo que se denomina de beneficio definido, pues el monto de pensin ofrecido est sujeto a unos cuantos parmetros previamente conocidos. En efecto, la tasa de reemplazo o sustitucin propuesta, se compone de una cuanta bsica de un 35% del salario o ingreso promedio reportado en los ltimos 240 meses de cotizacin, los cuales, requieren un ajuste o indexacin va variacin del nivel de precios, que permita su comparabilidad en el tiempo. El uso de un perodo tan extenso para la estimacin del monto de la pensin, permite por un lado, reconocer con mayor amplitud el historial laboral del trabajador, y no tan solo, el correspondiente a los aos ms recientes, pero tambin es una forma muy efectiva de combatir la sub-declaracin de salarios, tan
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tpica, en los esquemas contributivos (con mayor incidencia en grupos de ingresos medios y altos) de los pases de la Regin. Adicionalmente al 35% descrito anteriormente, el rgimen pblico supone un cuanta adicional equivalente a un 0.5% por cada 12 cuotas adicionales registradas despus de las primeras 240 cuotas, con un mximo de reconocimiento de un 15%. En este sentido, la pensin mnima otorgada segn los parmetros sealados, no podr ser menor a un 75% del salario mnimo de ley vigente, y en todo momento, las revaloraciones peridicas de las pensiones debern considerar est como una relacin fundamental. De forma complementaria, y de acuerdo con los estudios actuariales correspondientes, tendr que limitarse la pensin a un monto mximo. En relacin con la administracin de este rgimen pblico-obligatorio, estar cargo en forma centralizada, por una sola entidad, reconocida como un organismo autnomo, y con capacidades y competencias suficientes para el buen gobierno de ste. En este sentido, se propone transformar la actual Oficina de Normalizacin Previsional (ONP) es un ente autnomo, dotado de las potestades legales y los recursos humanos, financieros, fsicos y tecnolgicos, requeridos para la gestin eficiente y eficaz del nuevo rgimen pblico de pensiones. El otro componente del primer pilar, es el rgimen no contributivo de pensiones, cuya poblacin meta, son las personas adultas mayores con edades superiores a los 70 aos y ms, que califiquen como pobres. Los potenciales beneficiarios pueden tratarse de personas que no hayan cotizado en ningn momento para el rgimen base, que a pesar de contar con un cierto nmero de cotizaciones, estas fueron insuficientes para consolidar el derecho a la pensin contributiva. Este rgimen permite que el objeto de universalizar el acceso a una pensin bsica pueda convertirse en una posibilidad ms prxima, sin obviar que en la situacin ptima, todava quedara un contingente importante de personas no cubiertas por este beneficio. El monto de la pensin contributiva se fijar en un 35% del salario mnimo vigente, y puede incrementarse en un 5% adicional, en aquellos casos que el pensionado tenga a su cargo dependientes distintos a su cnyuge (por ejemplo, hijos discapacitados). En cnyuge tambin puede beneficiarse de una pensin no contributiva a ttulo personal. Los recursos financieros que apoyan el financiamiento de estas pensiones, recaen, tanto en una contribucin adicional del empleador de un 1% sobre la nmina, as como en transferencia del Estado, sea de impuesto generales y/o especficos. Dado que este es un programa de asistencia social, la organizacin que administre el Rgimen No Contributivo, no tiene la obligacin legal de proveer pensin a aquellas perso-
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nas, que cumpliendo con los requisitos de elegibilidad, no se les puede pagar el beneficio, por insuficiencia de recursos financieros. No obstante, uno de los objetos bsicos en esta modalidad de pensiones, es lograr la cobertura de un 100% de la poblacin meta, dadas las condiciones de vulnerabilidad econmica en que se encuentran. La experiencia de los programas de pensiones no contributivas en algunos pases de Amrica Latina (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Uruguay), han evidenciando que tienen un impacto significativo en la reduccin de la pobreza, o al menos a su intensidad. El segundo pilar del sistema de pensiones del Per, sera una pensin basada en el principio de cuenta individual, administrada por las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFPs). Este rgimen tendra carcter voluntario u obligatorio, tanto para asalariados como trabajadores independientes, pero, para estos ltimos, su entrada en vigencia queda condicionada al diseo y ejecucin de las modalidades de aseguramiento especiales, sealadas en prrafos anteriores. El financiamiento de la pensin del segundo pilar, ser bipartido: empleador 3.5% y trabajador 1.5%, para una contribucin global de un 5%. Es fundamental tener presente, que en este esquema, el beneficio no est definido, aunque las contribuciones s. El beneficio final depender estrictamente del historial laboral, es decir, continuidad en contribuciones y nivel salarial, ms un incremento producto de los intereses devengados por la inversin de los fondos administrativo, y una deduccin por los gastos de administracin. La tasa de reemplazo sugerida es de un 30% aunque para ello se exige una cotizacin no menor a 10 cuotas anuales, durante la fase laboral de las personas (por ejemplo, de los 24 a 65 aos). Si bien, por su magnitud la convierte en una pensin complementaria a la bsica contributiva, es evidente, que la proteccin financiera de los pensionados est fuertemente ligada a los resultados en ambos regmenes. En contraposicin a la ndole privada e individual que tiene este segundo pilar, se crea un dispositivo de solidaridad (extremo al rgimen mismo), dado que el Estado debe garantizar una pensin mnima. Es factible como alternativa, la creacin de un Fondo de Solidaridad Provisional, tal como se usa en Colombia o Repblica Dominicana, formado por las contribuciones adicionales de trabajadores que superan ciertos lmites en sus salarios o ingresos, que apoyan el financiamiento de la pensin mnima complementaria o la pensin no contributiva. El primer pilar est organizado para proteger a la familia. Por ello brinda pensiones por vejez a quienes contribuyen y pensiones por muerte a quienes son econmicamente dependientes de los asegurados. El segundo pilar puede o no atender a la familia, segn el tipo de plan al que se acoja el asegurado al momento de pensionarse. En el caso de la renta vitalicia el pensionado recibe las transferencias hasta el momento de su muerte y el compromiso de la AFP con la familia cesa desde que l opta por ese plan. En el caso de la renta permanente se establece un lapso de tiempo durante el cual la asegurada recibir el beneficio. Si fallece antes de cumplirse ese plazo, la familia o personas designadas heredan la pensin.
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En la medida de lo posible, es conveniente que se procure un sistema centralizado de recaudacin, tanto de los aportes al rgimen base contributivo como al rgimen privado complementario. Una de sus principales ventajas, es la reduccin significativa que produce en la gestin de recaudacin, transferencia de recursos y disponibilidad de informacin, oportuna y confiable; y en consecuencia, en los costos de administracin del sistema privado de pensiones. En tanto se cuente con la capacidad, lo pertinente, es que la institucin responsable de administrar el rgimen bsico contributivo, que nicamente es una, tambin se encargue de la recaudacin de los aportes a las AFPs, y su posterior distribucin. Las administradoras u operadoras de las pensiones complementarias, tienen sus principales responsabilidades operativas en el manejo de las inversiones de los fondos aportados por los afiliados. Estas inversiones, deben realizarse en el marco de los principios de seguridad, rentabilidad y diversificacin, procurando el mayor retorno para el fondo como un todo y para cada una de las cuentas individuales de los afiliados. Este aspecto est condicionado en gran medida, al desempeo del mercado de valores y capital del pas, particularmente, en la capacidad que posea el mercado de ofrecer oportunidades de inversin a mediano y largo plazo, y de instrumentos que no solo correspondan a deuda pblica, sino tambin, a emisores privados, nacionales o internacionales, cuyos recursos se destinan a proyectos productivos, e incluso, al desarrollo de infraestructura pblica, tales como: carreteras, puertos, aeropuertos, acueductos, represas, hidroelctricas, entre otros ms. La regulacin del rgano fiscalizador o superintendencia de las AFPs, debe poner especial atencin, en las comisiones cobradas sobre los rendimientos de los fondos invertidos, que en un principio, no deberan superar el 10%. No parece existir ningn desacuerdo, observando las experiencias en muchos otros pases, que las altsimas comisiones y gastos de administracin de las operadoras de fondos, inciden negativamente, sobre la capacidad de los afiliados para acumular un ahorro mayor en su cuenta individual. Se tiene que regular de forma muy apropiada, los tiempos en que los afiliados tienen derecho a movilizarse de una administradora a otra, y el tipo de actividades y gastos en las que stas pueden incurrir para atraer a stos. Por ltimo, el tercer pilar del sistema de pensiones peruano, sera uno voluntario, complementario, y disponible para cualquier persona, ocupada o no. Es comn que dentro de la legislacin sobre esta materia, se incluya un paquete de incentivos fiscales, tales como la deduccin de los aportes anuales a estos fondos, del monto gravable por el impuesto de renta, o bien, la exoneracin de las contribuciones sociales, que motiven la adopcin de estos planes. Es tambin un esquema de cuenta individual, cuyo beneficio no est definido, sino condicionado por los recursos depositados en cada una de tales cuentas.
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Sistema multipilar de pensiones propuestas para el Per Condiciones bsicas de cobertura financiamiento y prestaciones
Pilar/Contributivo o no/obligatorio o voluntario Cobertura Financiamiento Prestacin
Primer Pilar Segundo Pilar Tercer Pilar
No contributivo
Contributivo obligatorio
Personas de 65 aos Impuesto del 1% de o ms, en condicin la Planilla a cargo del de pobreza, cuyas empleador, ms aporaportaciones al rgi- te complementario del Personas de 65 aos men pblico fueron Estado. o ms, en condicin de insuficientes para pobreza, cuyas consolidar el dereaportaciones al rgicho a la pensin. men pblico fueron insuficientes para Trabajadores asa- Contribucin global de consolidar el derecho lariados y trabaja- un 8.25% de los saladores
35% del salario mnimo o 50% de la pensin mnima vigente en el rgimen pblico contributivo.
rios o ingresos reportados, distribuida en un 2.75% el trabajador y 5.5% el empleador.
Beneficio definido calculado por cuanta bsica de 35% sobre el promedio de los salarios reportados en los ltimos 240 meses de cotizacin, indexados segn indicador de inflacin, ms un 0.5% por cada 12 cuotas adicionales despus de las 240. Pensin basada en la cuenta individual que garantice un reemplazo del 30% y con pensin mnima garantizada por el Estado. Monto asociado con los aportes voluntarios de los afiliados, y ajustados por el rendimiento.
Contributivo voluntario
Trabajadores asalariados y trabajadores independientes, sin excepcin de ningn tipo. Voluntario, pero condicionado a que el trabajador cumpla con su aseguramiento en el rgimen complementario.
Contribucin global de un 5% de los salarios o ingresos reportados, distribuida en un 1.5% el trabajador y 3.5% el empleador. Contribucin total a cargo del trabajador, excepto planes concretos, que permitan la participacin voluntaria del patrono.
Voluntario
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UNIDAD DE APRENDIZAJE : Administracin de la Seguridad Social
Al finalizar el estudio de la presente unidad usted estar en la capacidad de: Valorar la importancia estratgica de una gestin eficiente de la Seguridad Social.
Temas a estudiar
Tema 10: Administracin y Seguridad Social 1. Un ejemplo de cmo no hacer las cosas: acreditacin de aportes pensionarios y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. 2. El sistema de recaudacin y control de las aportaciones al Seguro Social de Salud ESSALUD.
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Tema 10 Administracin y Seguridad Social

2 Christian Snchez
a elaboracin de una poltica pblica en materia de Seguridad Social debe contener los siguientes componentes: administracin (gestin), cobertura (objetiva y subjetiva), prestaciones y financiamiento. Si bien es importante plantear un debate sobre las reformas de primera o segunda generacin que inciden en aspectos de cobertura y financiamiento, es tambin importante colocar en la agenda pblica el problema de la administracin (gestin) de la Seguridad Social pues es un instrumento para la realizacin de los beneficios y prestaciones y, concretamente, para el ejercicio de los derechos de los ciudadanos.
La administracin tiene una directa importancia estratgica y su repercusin econmica es innegable y reconocida de tal forma que velar por una administracin gil y rigurosa129 debe estar orientada a la valoracin del sistema y su eficiencia como sistema de proteccin. Si la parte administrativa se ve resentida o afectada trasladando el malestar a los usuarios de los servicios de la Seguridad Social, esta perder legitimidad social. Un aspecto no reconocido o identificado en el debate sobre la calidad de los servicios de la Seguridad Social es el de la ausencia de un ente rector en la materia que por su naturaleza le debe corresponder al Ministerio de Trabajo y Promocin Social en lo que atae a las polticas de Seguridad Social contributivas dirigidas a la proteccin de los trabajadores. Con la entrada en vigencia de la nueva ley de organizacin y funciones de este ministerio ahora este sector deber asumir competencia en materia de polticas pblicas de proteccin social para los trabajadores, lo que lleva consigo la difcil labor de desarrollar una agenda sobre el particular. Sera importante para afrontar los graves problemas de gestin y administracin de la Seguridad Social en pensiones, una planificacin rigurosa sobre objetivos estratgicos previamente definidos de ser posible a travs de un proceso de dilogo social en el que participen los beneficiarios actuales y potenciales del sistema (de preferencia tripartito). La introduccin de instrumentos como el presupuesto por resultados se presenta como una herramienta til para el logro de los objetivos previamente definidos. Reconocemos la elaboracin de una poltica que comprenda los siguientes objetivos:
u Valoraciones de los agentes de influencia, ello supone conocer la opinin de los usuarios manteniendo vas de comunicacin estandarizadas y permanentes (encuestas, buzones de sugerencia) estas recomendaciones ya se encuentran en algunos
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SANTOS GARCIA. Javier. Gestin de las Prestaciones econmicas de la Seguridad Social.
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ADMINISTRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL

informes elaborados por la Defensora del Pueblo (es el caso del informe 85 relativo a la supervisin de los servicios de emergencia). La opinin de los trabajadores y pensionistas, empresarios, partidos polticos (el acuerdo nacional puede ser un mbito especfico de debate y discusin), la opinin del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional (sistematizacin de jurisprudencia y de precedentes administrativos, anlisis de resoluciones orientado a reducir el litigio, cubrir las lagunas del ordenamiento, dar a conocer las vas de proteccin de derechos que tienen los usuarios, entre otros). La opinin de la Defensora del Pueblo tambin es importante en este punto, sensibilizando a los administradores del sistema para que den cumplimiento a sus recomendaciones. u Valorar puntos crticos en los administradores y procurar soluciones integrales: a) Mejorar los procesos de acopio de informacin disponible: reconstruccin de la historia de aportes, no solicitar informacin que posee la entidad u otros entidades de la administracin disminuyendo la carga probatoria del ciudadano as como flexiblizar los procedimientos eliminado el pedido de informacin intil (en suma, aplicacin efectiva de los principios del procedimiento administrativo), avanzar por ejemplo en la digitalizacin de la informacin ya obtenida velando por su conservacin adecuada. b) En este caso sera importante iniciar programas de reconstruccin de la historia laboral de los que estn prximos a jubilarse los que podrn tener el tiempo necesario para ir acopiando informacin que pondrn en conocimiento de la administracin. c) Esquemas de coordinacin institucional: Banco de la Nacin, Reniec, Registros Pblicos, Ministerios, SUNAT (caso emblemtico: cobro de pensin por apoderado cuando el pensionista est en el extranjero, en este caso se exigen demasiados procedimientos como poder registrado en los registros pblicos, registro en el BN y en la ONP). d) Reingeniera de procesos: el aporte de la disciplina de la administracin es importante. e) Incorporacin del presupuesto por resultados. f) Polticas de personal. g) Inversin en tecnologa.
1. Un ejemplo de cmo no hacer las cosas: acreditacin de aportes pensionarios y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
El artculo 70 original del Decreto Ley N 19990 sealaba lo siguiente: Artculo 70.- Para los asegurados obligatorios son perodos de aportacin los meses, semanas o das en que presten, o hayan prestado servicios que generen la obligacin de abonar las aportaciones a que se refieren los artculos 7 al 13, an cuando el empleador,
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o la empresa de propiedad social, cooperativa o similar, no hubiese efectuado el pago de las aportaciones. Son tambin perodos de aportacin los de licencia con goce de remuneracin otorgados por enfermedad o maternidad a los trabajadores del Sector Pblico Nacional regidos por la Ley N 11377. Como se puede apreciar, y por tratarse de un sistema de pensiones contributivo basado en la existencia de un vnculo laboral, la norma original consideraba como perodo de aportacin para efectos pensionarios la sola existencia del vnculo laboral an cuando el empleador no haya efectuado los aportes correspondientes por dichos perodos. El artculo 70 de la Ley N 19990 fue modificado posteriormente por la Ley N 28991 de la siguiente forma: Artculo 70.- Para los asegurados obligatorios son perodos de aportacin los meses, semanas o das en que presten o hayan prestado servicios que generen la obligacin de abonar las aportaciones a que se refieren los artculos 7 al 13. Son tambin perodos de aportacin las licencias con goce de remuneraciones otorgadas por ley o por el empleador, as como los perodos durante los cuales el asegurado haya estado en goce de subsidio. Corresponde al empleador cumplir con efectuar la retencin y el pago correspondiente por concepto de aportaciones al Sistema Nacional de Pensiones de sus trabajadores. La ONP, para el otorgamiento del derecho a pensin, deber verificar el aporte efectivo, de acuerdo a lo que establezca el Reglamento para dichos efectos. Posteriormente, dicha norma fue reglamentada a travs del Decreto Supremo N 0632007-EF, norma que modific el artculo 54 del Reglamento de la Ley N 19990, estableciendo un conjunto de reglas que deberan observar los ex trabajadores para acreditar sus aportes y obtener un derecho pensionario: a) Para los perodos de aportaciones devengados hasta el mes de marzo de 2007: Se acreditarn con el Sistema de la Cuenta Individual de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), por perodos comprendidos a partir de julio 1999, mientras que los perodos anteriores, se acreditarn con los libros de planillas de pago de remuneraciones de los empleadores, llevados de conformidad con las disposiciones legales aplicables, declarados por el asegurado al inicio del trmite de pensin. De no contarse con los mencionados libros o de contarse solo con parte de ellos, se considerar, supletoriamente, adems de la inscripcin del asegurado en ORCINEA, Sistema de Cuenta Individual de Empleadores y Asegurados (SCIEA), Sistema de Cuenta Individual de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) o registros complementarios que establezca la ONP, por el empleador declarado; cualquiera de los siguientes documentos: u Las boletas de pago de remuneraciones, debidamente firmadas y/o selladas por el empleador; u Liquidacin de Beneficios Sociales, debidamente firmada y/o sellada por el empleador;
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u Declaracin Jurada del Empleador, solo para el caso de persona jurdica o sucesin indivisa, suscrita por el Representante Legal, condicin que se acreditar con la copia literal de la correspondiente ficha emitida por Registros Pblicos, en la que se seale que existi la correspondiente retencin al Sistema Nacional de Pensiones a favor del asegurado; u Informes de verificacin de aportaciones emitidos por la ONP dentro del proceso otorgamiento de pensin; u Declaracin Jurada del asegurado, de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto Supremo N 082-2001-EF; u Documentos probatorios de aportaciones emitidos por el ex - IPSS o ESSALUD. b) Para los perodos de aportaciones devengados a partir del mes de abril de 2007: Los aportes se sustentarn con la informacin obtenida del Sistema de Cuenta Individual de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) o registros complementarios que establezca la ONP. Solo se considerarn aquellos perodos con aportes efectivos al SNP, es decir, que hayan sido cancelados en su totalidad. Originalmente, el artculo 54 del Decreto Supremo N 011-74-TR, reglamento del Decreto Ley N 19990, estableca que para acreditar los perodos de aportacin de conformidad con el Artculo 70 del Decreto Ley N 19990, la Oficina de Normalizacin Previsional -ONP- tendr en cuenta cualquiera de los siguientes documentos: u La cuenta corriente individual del asegurado; u Las boletas de pago de remuneraciones a que se refiere el Decreto Supremo N 00198-TR. u Los libros de planillas de pago de remuneraciones llevados de conformidad con las disposiciones legales pertinentes; y, u Los dems libros y documentos llevados por los empleadores o empresas, y los que presenten el asegurado o sus derecho - habientes. Como se puede apreciar, la modificacin del artculo 70 del Decreto Ley N 19990 y del artculo 54 del Decreto Supremo N 011-74-TR, en la prctica ha significado una adicin de requisitos para la acreditacin de aportes haciendo ms rigurosas las reglas que deben ser observadas por los futuros pensionistas segn la fecha en la que fueron efectuados los aportes. Si bien los sistemas de pensiones como el del Decreto Ley N 19990, por su naturaleza contributiva, otorgan un beneficio pensin de jubilacin a quienes acreditan un determinado nmero de aos de aportacin y cumplen con tener una edad pre determinada, la administracin no puede exigir a los administrados cargas irrazonables o desproporcionadas como por ejemplo solicitarles la acreditacin de aportes efectivamente realizados.
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Hay que recordar que es obligacin de la administracin verificar el oportuno pago de aportes a la Seguridad Social y en su caso ejercer las acciones que la ley le otorga para hacer efectivo su cobro, de ah que la redaccin original del artculo 70 del Decreto Ley N 19990 solo exiga que el trabajador acredite la existencia del vnculo laboral. Cabe recordar que conforme a lo dispuesto por el artculo 40.1.1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General Ley N 27444130 , la administracin pblica no puede solicitar a los administrados informacin que debe obrar en su poder, de esta forma, el registro de los aportes efectuados por los asegurados es informacin que obligatoriamente debe estar en poder de la ONP, entidad encargada de la administracin del rgimen de jubilacin del Decreto Ley N 19990. Sobre el particular debemos sealar que el Tribunal Constitucional ha sealado que conforme a su naturaleza de administrador del sistema pblico de pensiones, corresponde a la ONP hacer todos los esfuerzos para obtener la informacin suficiente para reconstruir la historia laboral y provisional que quien solicita una pensin, obligacin que no debera ser transferida al administrado.131 Por ello, las deficiencias que puede acusar el sistema de recaudacin de aportes o los mecanismos con los que cuenta la administracin para exigir el pago de los mismos, no pueden ser trasladados al ciudadano sometindolo a procedimientos exagerados y onerosos. Consecuentemente, solo si la informacin con la que cuenta la ONP no se encuentra actualizada o no estuviera en poder de sta se debera solicitar a quien realiza un trmite para obtener su pensin informacin adicional, de tal forma que el procedimiento seguido para obtener una pensin no se convierta en una excesiva carga para el ciudadano. Tal y como podemos apreciar de las normas antes sealadas, segn las normas vigentes actualmente la ONP exige a quien desee tramitar su pensin el cumplimiento de un conjunto de requisitos que no estimamos razonables por significar para el administrado una carga desmedida en materia probatoria.
130 Ley N 27444: Artculo 40.- Documentacin prohibida de solicitar. 40.1 Para el inicio, prosecucin o conclusin de un procedimiento, las entidades quedan prohibidas de solicitar a los administrados la presentacin de la siguiente informacin o la documentacin que la contenga: 40.1.1 Aquella que la entidad solicitante posea o deba poseer en virtud de algn trmite realizado anteriormente por el administrado en cualquiera de sus dependencias, o por haber sido fiscalizado por ellas, durante cinco (5) aos anteriores inmediatos, siempre que los datos no hubieren sufrido variacin ni haya vencido la vigencia del documento entregado. Para acreditarlo, basta que el administrado exhiba la copia del cargo donde conste dicha presentacin, debidamente sellado y fechado por la entidad ante la cual hubiese sido suministrada. Tribunal Constitucional, EXP. 7440-2005-PHD/TC: 10. En el presente caso, la ONP sostiene que existe imposibilidad material de cumplir con la solicitud del demandante, arguyendo que la informacin que contienen sus registros es escasa respecto al detalle requerido (f. 3, cuaderno del TC). Sin embargo, ello no es lo que corresponde a una entidad de tipo previsional, pues, como ya se ha indicado, una de sus funciones y quiz la de mayor importancia es, segn el artculo 4, inciso f, de su Estatuto, la realizacin de las acciones de control, revisin, verificacin y fiscalizacin de aportes y derechos pensionarios, motivo por el cual la informacin requerida debera estar en su poder. Es decir, si no la tiene, debi tenerla, pues queda claro que para haber emitido la Resolucin 0000051120-2004/DC/DL19990, que reconoce el derecho del demandante, tuvo que contar con los datos necesarios para que un derecho fundamental sea plenamente respetado. Con lo dicho, no es aceptable ni razonable suponer que la ONP, con esta funcin asignada, no tenga la informacin requerida o no pueda acceder a ella con mayor facilidad y celeridad que el demandante, sobre todo cuando ella ha sido la encargada de procesar la informacin en el caso concreto, y segn el artculo 61, inciso 1, del Cdigo Procesal Constitucional, est plenamente obligada a la entrega de la informacin.
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En ese sentido, se debera permitir al administrado recurrir a cualquier medio probatorio documental o de otra naturaleza que le permita cumplir con acreditar nicamente al existencia del vnculo laboral, hecho que da origen a la obligacin de aportar a la Seguridad Social y si esta ltima obligacin no se cumple es la administracin la nica responsable de llevar a cabos las acciones necesarias para el cobro de los aportes no pagados por el empleador. A travs de la sentencia recada en el expediente N EXP. N. 04762-2007-PA/TC el Tribunal Constitucional, con acierto modific la reglas para la acreditacin de aportes pensionarios allanando el camino de los administrados para acceder a una pensin. En dicha sentencia, el TC estableci precedentes de observancia obligatoria respecto de las reglas que deben observar los jueces que conocen procesos de amparo para la acreditacin de periodos de aportaciones considerados como no acreditados por la ONP. De esta forma, el TC ha establecido que cuando en los procesos de amparo la dilucidacin de la controversia conlleve el reconocimiento de periodos de aportaciones, que no han sido considerados por la ONP, para que la demanda sea estimada los jueces y las partes deben tener en cuenta las siguientes reglas: i. El demandante con la finalidad de generar suficiente conviccin en el juez de la razonabilidad de su petitorio puede adjuntar a su demanda como instrumento de prueba, los siguientes documentos: certificado de trabajo, las boletas de pago de remuneraciones, los libros de planillas de remuneraciones, la liquidacin de tiempo de servicios o de beneficios sociales, las constancias de aportaciones de ORCINEA, del IPSS o de EsSalud, entre otros documentos. Dichos instrumentos pueden ser presentados en original, copia legalizada o fedateada, mas no en copia simple. El Juez, de oficio o a pedido del demandante, podr solicitar el expediente administrativo a la ONP o copia fedateada de l, bajo responsabilidad. ii. La ONP, cuando conteste la demanda de amparo, tiene la carga procesal de adjuntar como medio probatorio el expediente administrativo de otorgamiento de pensin o copia fedateada de ste. Ello con la finalidad de poder determinar con certeza si la denegacin de otorgamiento o el desconocimiento de un mayor perodo de aportaciones ha sido arbitraria o se encuentra justificada. Y es que, si se est cuestionando la presunta violacin del derecho a la pensin, corresponde que la autoridad jurisdiccional tenga a la vista los mismos actuados o, cuando menos, los documentos presentados ante la autoridad administrativa, y aquellos en los que dicha autoridad funda su pronunciamiento, a fin de determinar si se produjo o no la violacin alegada. iii. La carga procesal de adjuntar el expediente administrativo de otorgamiento de pensin o copia fedateada de ste, es aplicable a los procesos de amparo en trmite cuando los jueces lo estimen necesario e indispensable para resolver la controversia planteada.
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iv. En los procesos de amparo que se inicien con posterioridad a la publicacin de esta sentencia, la ONP, cuando conteste la demanda, tiene el deber de cumplir con presentar el expediente administrativo de otorgamiento de pensin o copia fedateada de ste. En caso de que no cumpla con su carga procesal de adjuntar como medio probatorio el expediente administrativo, el juez aplicar el principio de prevalencia de la parte quejosa, siempre y cuando los medios probatorios presentados por el demandante resulten suficientes, pertinentes e idneos para acreditar aos de aportaciones, o aplicar supletoriamente el artculo 282. del Cdigo Procesal Civil. v. No resulta exigible que los jueces soliciten el expediente administrativo de otorgamiento de pensin o copia fedateada de ste, cuando se est ante una demanda manifiestamente fundada. Para estos efectos se considera como una demanda manifiestamente fundada, aquella en la que se advierta que la ONP no ha reconocido periodos de aportaciones que han sido acreditados fehacientemente por el demandante bajo el argumento de que han perdido validez; que el demandante ha tenido la doble condicin de asegurado y empleador; y que segn la Tabla Referencial de Inicio de Aportaciones por Zonas, establecida por el antiguo Instituto Peruano de Seguridad Social, en esa zona an no se empezaba a cotizar. vi. No resulta exigible que los jueces soliciten el expediente administrativo de otorgamiento de pensin o copia fedateada de ste, cuando se est ante una demanda manifiestamente infundada. Para estos efectos, se considera como una demanda manifiestamente infundada, aquella en la que se advierta que el demandante solicita el reconocimiento de aos de aportaciones y no ha cumplido con presentar prueba alguna que sustente su pretensin; cuando de la valoracin conjunta de los medios probatorios aportados se llega a la conviccin de que no acreditan el mnimo de aos de aportaciones para acceder a una pensin de jubilacin; o cuando se presentan certificados de trabajo que no han sido expedidos por los ex empleadores sino por terceras personas.
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ADMINISTRACIN DE LA SEGURIDAD SOCIAL 2. El sistema de recaudacin y control de las aportaciones al Seguro Social de Salud ESSALUD
El artculo 5 del Decreto Legislativo N 501, establece que son funciones de la Superintendencia Nacional de la Administracin Tributaria SUNAT, las siguientes: a. Administrar todos los tributos internos con excepcin de los municipales. b. Recaudar todos los tributos internos con excepcin de los municipales, a travs del Banco de la Nacin, pudiendo este suscribir convenios con otras entidades bancarias. c. Fiscalizar el cumplimiento a las obligaciones tributarias, a efecto de combatir la evasin fiscal. d. Otorgar el aplazamiento y/o fraccionamiento para el pago de la deuda tributaria de acuerdo con la ley. e. Ejercer los actos de coercin para el cobro de la deuda tributaria por medio del Juzgado Coactivo competente. f. Administrar los mecanismos de control tributario preventivo. g. Solicitar la adopcin de medidas precautorias para cautelar la percepcin de los tributos que administra y disponer la suspensin de las mismas cuando corresponda. h. Proponer al Ministerio de Economa y Finanzas la reglamentacin de las normas tributarias y participar en su elaboracin. i. Resolver en primera Instancia Administrativa los recursos interpuestos por los contribuyentes; concediendo los recursos de apelacin y dando cumplimiento a las resoluciones del Tribunal Fiscal, y en su caso a las del Poder Judicial. j. Sistematizar y ordenar la legislacin vinculada con los tributos que administra. k. Proponer al Poder Ejecutivo los lineamientos tributarios para la celebracin de acuerdos y convenios internacionales, as como de cooperacin tcnica y administrativa. l. Formar y mantener actualizado el Banco de Datos de Informacin Tributaria. m. Desarrollar programas de informacin y divulgacin en materia tributaria. n. Desarrollar programas de capacitacin. o. Establecer las Procuraduras de Administracin Tributaria y proponer al Poder Ejecutivo el nombramiento del Procurador. p. Las dems funciones que sean compatibles con la finalidad de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria. Conforme a lo dispuesto por el artculo 1 de la Ley N 27334, la SUNAT ejercer las funciones antes sealadas respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), a las que hace referencia la Norma II del
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Ttulo Preliminar del Texto nico Ordenado del Cdigo Tributario, aprobado por el Decreto Supremo N 135-99-EF. La misma norma seala que la SUNAT tambin podr ejercer facultades de administracin respecto de otras obligaciones no tributarias de ESSALUD y de la ONP, de acuerdo a lo que se establezca en los convenios interinstitucionales correspondientes. Por su parte, el artculo 2 de la Ley N 27334, incorpor el literal g) al artculo 12 del Decreto Legislativo N 501, sealando que son recursos de SUNAT El porcentaje anual que se determine, mediante decreto supremo refrendado por el Ministro de Economa y Finanzas, previo informe de SUNAT, ESSALUD y de la ONP, con un tope de 2% (dos por ciento) de todo concepto que administre y/o recaude respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (ESSALUD) y a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), as como de lo que se recaude en funcin de los convenios que firme la SUNAT con estas instituciones. Posteriormente, la Ley N 29135, en su primera Disposicin Final, modific el literal g) del artculo 12 del Decreto legislativo N 501, Ley General de la SUNAT, estableciendo a partir del 1 de enero de 2008: Artculo 12.- Constituyen recursos de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria: (...) g) El 1.4% de todo concepto que administre y/o recaude respecto de las aportaciones al Seguro Social de Salud (EsSalud) y a la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), as como el monto que corresponda por lo que se recaude en funcin de los convenios que firme la SUNAT con dichas entidades. Al 31 de diciembre de 2010 deber evaluarse el resultado del trabajo conjunto de la SUNAT, EsSalud y la ONP, as como el porcentaje a que se refiere el literal g).
DATO
Conforme a lo sealado anteriormente, desde mayo de 2001, las funciones y facultades de realizar la recaudacin de cotizaciones a EsSalud y las respectivas funciones de control contributivo respecto de las aportaciones a ESSALUD son ejercidas por la SUNAT quien recibe a cambio una contraprestacin calculada en funcin a un porcentaje determinado por ley y aplicado sobre el monto total administrado y/o recaudado como contribucin a ESSALUD, dicho porcentaje a partir del 1 de enero del 2008 es de 1,4% .
Sobre este modelo, la OIT a travs del Estudio financiero-actuarial y de la gestin de ESSALUD: anlisis y recomendaciones tcnicas, elaborado en el mes de mayo de 2005, ha sealado: Con ello, el sistema peruano de Seguridad Social avanz hacia el establecimiento de un modelo de recaudacin centralizada, que en este caso est gestionada por la misma entidad encargada de recaudar los impuestos generales. Tal transferencia de
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funciones a SUNAT ha permitido mejorar la cantidad y calidad de la informacin generada por dicha entidad para EsSalud; as tambin, hay evidencia de mejoras en los procesos y la introduccin de innovaciones en la aplicacin de funciones de control contributivo, as como de aumentos recientes en la recaudacin (reflejados bsicamente en el ao 2004). Sin embargo, estos progresos no se han reflejado en los resultados finales de la afiliacin y por el contrario los ndices de cobertura con respecto a la PEA han seguido deteriorndose en el tiempo. En esa lnea, y sobre la base de las recomendaciones efectuadas por la OIT, proponemos las siguientes medidas para la mejora del sistema de recaudacin actual:
a) Respecto de la contraprestacin que SUNAT percibe por la funcin de recaudacin de las contribuciones a ESSALUD, se aconseja considerar la formulacin de un plan de compromisos en trminos de resultados, con metas bien claras. Por ejemplo, se puede establecer que parte de la comisin que percibe SUNAT est sujeta al cumplimiento de determinadas metas de incremento de la cobertura. As tambin se puede establecer el compromiso de destinar una inversin mnima anual para financiar una campaa agresiva de medios (radio y televisin), permanente, dirigida al fortalecimiento de derechos de los asegurados y de deberes de los empleadores generando cambios en la cultura de la poblacin frente al tema de la Seguridad Social. Incluso parte de lo recibido por SUNAT podra ser destinado al financiamiento de un plan conjunto para combatir la informalidad laboral articulndolo con el plan RETO del MTPE. b) Habra que tomar en consideracin el diseo de propuestas innovadoras orientadas a cubrir sectores especficos como los grupos de trabajadores independientes de ingreso medio y bajo creando planes de aseguramiento con prestaciones diferenciadas del rgimen regular. c) Un aspecto crtico a mejorar es que ni ESSALUD, ni la SUNAT, disponen de sistemas de informacin en el mbito estratgico, que les permitan gestionar el tema de la cobertura; de modo que esta es una tarea pendiente en la agenda estratgica para fortalecer el conocimiento y la capacidad de gestin en el mbito de la extensin de la cobertura. d) En el mbito de extensin de la cobertura sera importante respecto de los trabajadores asalariados disear estrategias conjuntas con el MTPE para combatir la informalidad en el segmento empresarial que va de 50 a 99 trabajadores donde se registra un porcentaje de 35% de informalidad laboral (trabajadores no registrados) as como en el segmento de 100 a ms que registra un porcentaje de 19% de informalidad laboral. En tal sentido, sera importante articular esfuerzos entre SUNAT, ESSALUD y el MTPE para impulsar el plan RETO y as
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ampliar la cobertura del seguro social a partir del registro de trabajadores informales.
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La produccin grfica y cuidado de edicin estuvo a cargo de Arnaldo Aliaga - Esquema ediciones, e-mail: squema_9@hotmail.com Telf.: 471-4239 Av. Ignacio Merino 1652, ofic. 101 - Lince se termin en Abril 2011, Lima - Per.
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