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TEXTO PARA DISCUSSO N 305 DA INTEGRAO TERRITORIAL S AGLOMERAES ECONMICAS: A ORGANIZAO ESPACIAL E AS POLTICAS REGIONAIS NOS ESTADOS UNIDOS

(1800-2000) Ricardo Machado Ruiz Abril de 2007

Ficha catalogrfica

333.73973 R934i 2007

Ruiz, Ricardo Machado. Da integrao territorial s aglomeraes econmicas: a organizao espacial e as polticas regionais nos Estados Unidos (1800-2000) / Ricardo Machado Ruiz - Belo Horizonte: UFMG/Cedeplar, 2007. 53p. (Texto para discusso ; 305) 1. Desenvolvimento regional Estados Unidos 18002000. 2. Estados Unidos Condies econmicas 18002000. 3. Estados Unidos Indstrias 1800-2000. 4. Estados Unidos Poltica industrial 1800- 2000. I. Universidade Federal de Minas Gerais. Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional. II Ttulo. III. Srie. CDD

UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS FACULDADE DE CINCIAS ECONMICAS CENTRO DE DESENVOLVIMENTO E PLANEJAMENTO REGIONAL

DA INTEGRAO TERRITORIAL S AGLOMERAES ECONMICAS: A ORGANIZAO ESPACIAL E AS POLTICAS REGIONAIS NOS ESTADOS UNIDOS (1800-2000)*

Ricardo Machado Ruiz


Bolsista de Produtividade em Pesquisa do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico FACE/CEDEPLAR-UFMG

CEDEPLAR/FACE/UFMG BELO HORIZONTE 2007


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Gostaria de agradecer a Professora Lzia de Figueirdo pelo apoio na primeira incurso nesse tema. Tambm agradeo o Professor Joo Antnio de Paula pela leitura cuidadosa e pelos valiosos comentrios. Por fim, agradeo o Professor Cllio Campolina Diniz, pelos seus insistentes e irritantes estmulos, que foram certamente decisivos para a elaborao desse estudo.

SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................................................................. 6 1. MUDANAS NA ESTRUTURA ECONMICA DOS EUA............................................................ 6 1.1. Industrializao e Consolidao do Mercado Interno .................................................................. 6 1.2. Regulao Interna com Internacionalizao............................................................................... 10 1.3. A Fragilizao com Manuteno da Hegemonia........................................................................ 12 2. POLTICAS REGIONAIS: DO DESENVOLVIMENTO LOCAL INVERSO REGIONAL ... 14 2.1. Ocupao Territorial e Industrializao ..................................................................................... 15 2.2. Planejamento para os Problemas Regionais ............................................................................... 25 2.2.1. The Tennessee Valley Authority .......................................................................................... 26 2.2.2. The Area Redevelopment Administration e The Economic Development Administration .. 29 2.2.3. The Appalachian Regional Commission ............................................................................. 33 2.3. A Repolarizao sem Polticas Regionais .................................................................................. 38 2.3.1. Inverses Regionais ou Repolarizao ............................................................................... 40 2.3.2. Inovaes e Impactos Regionais ......................................................................................... 42 3. LIES PARA O BRASIL? ............................................................................................................ 44 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS .................................................................................................. 47 ANEXO 1: SISTEMA DE TRANSPORTE NOS EUA (1994) ............................................................ 52

RESUMO Esse texto uma descrio e uma avaliao sinttica da organizao espacial dos EUA e de suas polticas de desenvolvimento regional. A primeira parte matiza alguns aspectos da evoluo da economia norte-americana no perodo 1800-2000, enquanto que a segunda parte apresenta as polticas e agncias de desenvolvimento regional. As polticas regionais dos EUA passaram por trs fases. Na primeira fase a poltica regional estava articulada s estratgias de desenvolvimento nacional. Na segunda fase as polticas regionais voltaram-se para os problemas regionais, ou seja, para as regies que no se desenvolveram. Na terceira fase, houve uma notria degradao das polticas, que se tornaram mais locais, mais assistencialistas e menos estruturantes ou sistmicas. Palavras-chaves: EUA, cinturo industrial, TVA, poltica regional, Apalaches.

ABSTRACT The paper summarizes and analyses the spatial organizations of US and their regional development policies. The first part describe the evolution of the US economy during the period 18002000, and the second part presents the regional policies and agencies that shape the regional development. The US regional policy was split into three periods. In the first period the regional policy was fully connected to the national development strategy. In the second period the regional policy turned to the regions that did not developed by their own: the so-called regional problems. In the third period, the regional policies showed a clear decline, they became more local and social-aid geared, and less structuralist or systemic. Key-words: US, industrial belt, TVA, regional policy, Appalachia. JEL: R58, R11, O14, O18, O25

APRESENTAO Este texto apresenta uma viso geral do desenvolvimento regional dos Estados Unidos e sumariza suas principais polticas regionais. Na primeira parte encontra-se uma descrio da evoluo da economia norte-americana e est dividida em trs fases: a integrao do mercado interno, a regulao com internacionalizao e a fragilizao com manuteno da hegemonia. Em cada uma dessas fases um conjunto especfico de polticas de desenvolvimento regional foi implementado; a descrio e anlise dessas polticas esto na segunda parte do texto. Na parte conclusiva esto as lies para o Brasil: referncias e observaes que buscam na experincia norte-americana subsdios para um desenvolvimento regional mais eqitativo.

1. MUDANAS NA ESTRUTURA ECONMICA DOS EUA 1.1. Industrializao e Consolidao do Mercado Interno A industrializao dos EUA teve como base a expanso do mercado interno, contudo, aps a independncia (1776) e at a Guerra Civil (1861-65), foi o setor externo quem exerceu um papel dinmico na induo do crescimento interno. A Inglaterra, no auge da expanso txtil, era o maior demandante de algodo e os EUA um dos seus grandes exportadores. Nos EUA foi a regio Sul a mais qualificada em termos de clima e solo para a expanso das plantations e a base da insero norteamericana na diviso internacional do trabalho (Bueno & Suzigan, 2002; North, 1966). Entre a independncia e a Guerra Civil, os EUA apresentaram uma estrutura produtiva tridica, mas relativamente integrada: no Norte, uma indstria manufatureira baseada no trabalho livre e, no Sul, uma agricultura de exportao escravista relativamente dinmica. J no Meio-Oeste havia uma regio de pequenos proprietrios com variadas atividades agrcolas, pecurias e extrativistas (os farmers). Esses rancheiros rivalizavam com a expanso das grandes propriedades escravistas do Sul na apropriao de terras. A rivalidade tinha seu ponto de dissonncia na distribuio de terras para imigrantes e pequenos produtores e na expanso das relaes de trabalho assalariadas (Markusen, 1987; North, 1966). A vitria do Norte manufatureiro na Guerra Civil foi um sangrento ajuste na estrutura econmica e poltica dos EUA. Eisenberg (1982) apresenta estimativas de 618 mil combatentes mortos em uma populao de aproximadamente 30 milhes de pessoas; um nmero que supera as perdas somadas de todos os outros grande conflitos em que os EUA participaram.1 Foi desse conflito e da vitria do Norte que resultou o fim da escravatura, se definiu a ocupao do Oeste, se consolidou uma proteo aduaneira nacional e se reorganizou o sistema monetrio com a criao de um sistema bancrio e um mercado de crdito em escala nacional. Quanto industrializao, essa foi estimulada pela expanso ao far west, foi induzida e sustentada pelas ferrovias, pela especulao com terras, pelo crdito farto e pela imensa massa de imigrantes do Velho Continente (Eisenberg, 1982; Chang 2002).
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Na I Guerra Mundial morreram 125 mil norte-americanos, na II Guerra Mundial morreram 322 mil combatentes, na Guerra da Coria outros 55 mil foram mortos e na Guerra do Vietn morreram 57 mil soldados (Eisenberg, 1982).

A melhor distribuio da renda e da propriedade rural foi uma das principais razes pelas quais o processo de industrializao ganhou momentum nos EUA. Mesmo antes da guerra civil, no perodo imediatamente anterior plena maturao da economia do algodo, os EUA j tinham uma renda mais bem distribuda. Os enormes investimentos na abertura de canais possibilitaram integrar o sul algodoeiro, o oeste produtor de alimentos e o nordeste produtor de manufaturas num grande mercado interno. Aps a guerra civil as estradas de ferro completaram a unificao do mercado interno e, a partir desse momento, o crescimento passou a ser liderado pela industrializao (Bueno & Suzigan, 2002; North, 1966; Kirkland, 1947).

TABELA 1 Estilizando Economia e Sociedade dos EUA (1830-1860) Norte Finanas, manufaturas, indstrias, comrcio e pequenas fazendas Industriais, trabalhadores e produtores independentes Assalariada e produtor independente Agricultura, ferro, ferrovias, txteis, vesturio, mquinas, comrcio nacional e internacional Mquina a vapor e mecanizao Instabilidade de negcios, diversificao produtiva e propenso a inovar Salrios, lucros, juros e rendimentos familiares Cidades com diviso de classes e guetos tnicos; pequenas cidades e pequenos fazendeiros Centralizao poltica, proteo comercial e defesa da propriedade. Acumulao, trabalho livre, auto-confiana, pragmatismo e competio Meio-Oeste Pequenas fazendas e mineradoras Fazendeiros, produtores independentes e minas Produtor-independente e assalariado Agricultura, pecuria, extrativismo, minerao e comrcio regional Cultivo manual com progressiva mecanizao Comrcio de excedentes e variedade de atividades agropecuria Rendimentos familiares, salrios e lucro de minas Fazendas de pequeno porte, centros comerciais localizados em rotas de transporte Governo local e comunitrio, trabalho livre e defesa da pequena propriedade. Auto-suficincia, autogesto, trabalho livre, autoconfiana Sul Comrcio externo, grandes fazendas (plantations) Proprietrios de escravos e grandes comerciantes Escravos Monocultura (algodo, tabaco, arroz e ndigo) e comrcio internacional Cultivo manual Exausto do solo, tendncia a ocupao de novas terras e monocultura Lucros agrcolas e mercantis e renda da terra Disperso em grandes fazendas e centros de trocas internacionais (cidades e portos) Descentralizaro poltica e defesa da grande propriedade rural. Paternalismo, honra, hierarquia, relaes familiares e refinamento social

Unidades Produtivas Agentes Fora de Trabalho Atividades Dominantes Tcnica Dinmica Rendas Ocupao Territorial Tendncias Polticas

Ideologia

Fonte: Formulao prpria a partir de Markusen (1987) e Eisenberg (1982).

A expanso manufatureira e industrial avanou mais rapidamente no Norte, com apoio decisivo de um eficiente, inovador e desregulado sistema de mercado de capitais. Esse sistema financeiro era composto por uma bolsa de mercadoria, um mercado de aes, uma variedade de mercados de dvidas privadas (hipotecas) e um emaranhado de bancos desprovidos de regulao. As recorrentes fraudes financeiras, falncias bancrias e defaults parecem ter sido parte do jogo, mas no abalaram a capacidade do sistema de alavancar fundos. Aps a vitria do Norte industrial, os argumentos em prol da indstria nascente ganharam fora e consolidaram as barreiras importao via tarifas; proteo que permaneceu at a primeira 7

guerra mundial. De acordo com Chang (2002, pgina 17), durante o sculo XIX at meados de 1930, os EUA mantiveram suas tarifas acima de 40%, valores mais elevados que aqueles praticados por outras naes em fase de industrializao. Agregam-se a essa proteo tarifria os elevados custos de transporte, o que ampliou a proteo ao nascente parque manufatureiro norte-americano.2

TABELA 2 Populao dos EUA (1790-1990) Ano 1990 (1) 1980 (1) 1970 (1) 1960 (1) 1950 (1) 1950 1940 1930 1920 1910 1900 1890 1880 1870 1860 1850 1840 1830 1820 1810 1800 1790 Populao 248.709.873 226.542.199 203.302.031 179.323.175 151.325.798 151.325.798 132.164.569 123.202.624 106.021.537 92.228.496 76.212.168 62.979.766 50.189.209 38.558.371 31.443.321 23.191.876 17.063.353 12.860.702 9.638.453 7.239.881 5.308.483 3.929.214 Urbana (%) 75.2 73.7 73.6 69.9 64.0 59.6 56.5 56.1 51.2 45.6 39.6 35.1 28.2 25.7 19.8 15.4 10.8 8.8 7.2 7.3 6.1 5.1 Rural (%) 24.8 26.3 26.3 30.1 36.0 40.4 43.5 43.9 48.8 54.4 60.4 64.9 71.8 74.3 80.2 84.6 89.2 91.2 92.8 92.7 93.9 94.9

Fonte: US Census. (1) Atual definio de urbano.

Na integrao e consolidao de um amplo mercado interno com proteo externa, surgiram algumas das grandes corporaes industriais modernas. Essas empresas eram multi-departamentais, multi-plantas e diversificadas; possuam gerncias profissionalizada e forte alavancagem financeira. Essas organizaes foram capazes de aproveitar as enormes economias de escala e de escopo oferecidas pelo mercado interno e absorver e gerar com mxima eficincia mudanas tecnolgicas. A expanso das ferrovias, a utilizao da mquina a vapor, do motor a exploso, da eletricidade, do telgrafo, do telefone e dos servios postais foram decisivos na integrao dos mercados regionais e na massificao da produo. Novos setores foram tambm criados e/ou induzidos por esse crescimento, tais como o petrleo e a farmacutica. Assim, ampliaram-se as escalas produtivas e de mercado da indstria siderrgica, da mecnica, da qumica, da txtil e dos alimentos processados; uma expanso muito alm do alcanado por outros pases em industrializao e mesmo superior ao que se observava na Inglaterra (Chandler, 1977 e 1990; Chang, 2003; Kirkland, 1947).
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A vitria do Norte representou uma vitria tardia das polticas industriais e nacionalistas patrocinadas por Alexander Hamilton logo aps a independncia norte-americana. No seu Reports of the Secretary of the Treasury on the Subject of Manufactures, de 1791 em outros textos, Hamilton propunha uma firme interveno governamental em prol dos negcios, tais como subsdios, incentivos a indstria nascente, regulao do comrcio via tarifas e cotas e mesmo o uso da tecnologia e da cincia nas atividades agrcolas. Hamilton considerava a manufatura uma atividade econmica mais prospera que a agricultura, uma tese oposta s defendidas por Thomas Jefferson.

TABELA 3 As Maiores Cidades do Mundo (1950, milhares) Cidade New York London Tokyo-Yokohama Moscow Rhine-Ruhr-Wupper Paris Shanghai Chicago Buenos Aires Calcutta Osaka-Kobe Los Angeles Leningrad Beijing Philadelphia Berlin Mexico City Detroit Bombay Rio de Janeiro Boston Cairo Birmingham San Francisco Sao Paulo Populao 12.914 12.088 8.400 7.000 6.900 6.650 5.800 5.587 4.618 4.600 4.425 4.368 4.200 3.900 3.671 3.300 3.125 3.016 3.000 2.413 2.411 2.370 2.242 2.241 2.228 Cidade Pittsburgh Hong Kong Kyoto Vienna Tianjin St. Louis Hamburg Rome Sydney Budapest Montreal Madrid Barcelona Manchester Milan Manila Cleveland Washington Santiago Seoul Wuhan Madras Guanghzou Baltimore Liverpool Populao 2.213 2.030 1.833 1.796 1.772 1.719 1.687 1.658 1.611 1.595 1.539 1.527 1.500 1.500 1.500 1.475 1.466 1.464 1.450 1.446 1.445 1.416 1.413 1.405 1.388

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

Fonte: http://www.demographia.com

A industrializao norte-americana teve outros desdobramentos, por exemplo, a urbanizao. At 1860, os EUA eram uma economia eminentemente agrcola onde mais de 80% da populao residia nas reas rurais. J em 1920, 60 anos depois, mais de 50% da populao j residia em cidades e em 1950, dentre as 50 maiores cidades do mundo, 12 eram norte-americanas (Tabela 3). Outro aspecto tambm a notar foi a expanso imperialista. At 1898, os EUA preocuparam-se em consolidar e controlar territrios, por exemplo, com a compra do Alaska da Rssia (1867) e com a guerra com o Mxico (1848). Entretanto, a partir de 1898, os EUA iniciaram uma expanso imperialista: a guerra com a Espanha em 1898 pela influncia sobre Porto Rico, Filipinas e Cuba foi o primeiro passo em direo constituio de um imprio em escala mundial. Em suma, foi o sistema financeiro desregulado e as mudanas tecnolgicas da II Revoluo Industrial que deram suporte a um processo de concentrao e centralizao de capitais. Das ondas de aquisies e fuses surgiram os grandes cartis e trustes, os conglomerados industriais, as grandes manobras financeiras e bancarrotas, as especulaes na bolsa de valores, as crises bancrias e os bares ladres. Tambm so desse perodo cones do poderio econmico, financeiro e tecnolgico norte-americano: as modernas corporaes industriais, tais como a Standard Oil (Exxon), General Eletric e Du Pont, a Ford, General Motors e Wall Mart, American Tabacco, Swift Armour, Singer, US Stell e AT&T (Chandler, 1990).

1.2. Regulao Interna com Internacionalizao A I Guerra Mundial consolidou e reafirmou o padro industrial norte-americano, pois os EUA no sofreram grandes perdas materiais ou humanas e se tornaram os grandes supridores e credores dos pases beligerantes. A dominncia de suas grandes empresas industriais no comrcio internacional tornou-se notria e os EUA passaram a ser os grandes idelogos do livre-comrcio e, pela primeira vez, exportadores de capitais (Chang, 2002). A hegemonia norte-americana no cenrio mundial foi em parte retardada pela grande depresso dos anos 1930, quando se colocou em questo a viabilidade de uma economia capitalista desregulada. O Keynesianismo surge, ento, como a economia poltica de uma economia capitalista financeirizada, oligopolizada, conglomerada e burocratizada. A regulao estatal e as polticas pblicas aparecem como necessrias para a administrao de tal complexo econmico nacional j articulado a outras economias nacionais por meio de um sistema financeiro e patrimonial em expanso. Foi no bojo dessa regulao macroeconmica Keynesiana que surgiu a primeira experincia regional norte-americana: a Tennesse Valley Authority (TVA), uma agncia pblica federal de desenvolvimento regional. Criada em 1933, a TVA seria a gestora dos dispndios pblicos e das intervenes em uma determinada regio. Essa interveno regional Keynesiana inspirou a formao de outras agncias e a proliferao de um variado leque de programas locais. Todas essas intervenes tinham como objetivo a plena utilizao dos fatores de produo regionais, para tanto era necessrio recombinar os recursos, intervir nas atividades produtivas e regular os mercados regionais. Sob certo ponto de vista, a violenta crise de 1929 induziu a soluo dos problemas regionais, que se tornaram problemas nacionais. A II Guerra Mundial refora as intervenes pblicas na alocao de recursos ao acrescentar ao escopo de polticas Keynesianas a economia de guerra. Alm de reafirmar a regulao econmica, a II Guerra Mundial empurrou os EUA extroverso internacional, o que os tornou o centro econmico, poltico e militar do Ocidente, em contraposio ascenso da URSS no Leste Europeu e em parte do Oriente (China). O acordo de Bretton Woods, o FMI, o GATT, a ONU em Nova Iorque, as dispersas bases militares e o padro-dlar so expresses desse poder poltico em escala internacional. Os grandes favorecidos desse processo de extroverso foram as mesmas grandes corporaes que participaram da consolidao do mercado interno na segunda metade do sculo XIX. De fato, a internacionalizao no ps-guerra confirmou em escala mundial a hegemonia antes exercida por essas empresas no mercado interno: as grandes corporaes se tornaram multinacionais (Heymer, 1960; Vernon, 1966 e 1971). O longo perodo de crescimento durante o ps II Guerra Mundial foi um resultado da capacidade do capitalismo norte-americano de manter elevadas as taxas de lucro industriais. Essas taxas foram um resultado do crescimento da produtividade acima da taxa de crescimento dos salrios reais. Tal rentabilidade sinalizou um baixo risco para emprestadores e tomadores de crdito, o que ampliou a propenso dos bancos a emprstimo com menor spread e maior prazo. Alm do crdito ao investimento, o sistema financeiro norte-americano ampliou o potencial de gastos das famlias via crdito pessoal, aceite generalizado de hipotecas e extenso dos prazos de

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pagamento. Com a economia trabalhando prxima ao pleno emprego, os riscos dos emprstimos pessoais eram mnimos. Assim, o consumo financiado acompanhou os investimentos privados e levou a massificao da produo, o que forneceu novo apoio expanso da demanda interna. De acordo com Brenner (2002), esse longo perodo de crescimento levou a um conflito que colocou limites internos expanso j em meados da dcada de 1960. O longo perodo de crescimento reduziu dramaticamente o exrcito industrial de reserva, o que gerou conflitos pela apropriao do produto. A este conflito, pode-se associar ainda a incapacidade das empresas norte-americanas de gerar transformaes tecnolgicas capazes de reduzir a demanda por trabalho e, assim, regular o poder poltico dos sindicatos via aumento da taxa de desemprego. Esse embate de variadas foras e restries levou a uma queda da taxa de lucro, o que induziu uma reduo do nvel de investimento ao mesmo tempo em que se acelerava a taxa de inflao.

TABELA 4 Desempenho Econmico dos EUA - Taxa Anual de Crescimento (1960-2000) Perodo PIB PIB per capita Produtividade Salrio Real Desemprego Estoque de Capital
Fonte: Brenner (2002, pg.47)

60-69 4,6 3,3 2,5 9,7 4,8 3,9

69-79 3,3 2,5 1,3 2,7 6,2 3,8

79-90 2,9 1,9 1,1 0,7 7,1 3,0

90-95 2,4 1,3 1,2 0,6 5,9 2,0

95-00 4,1 3,4 2,3 1,9 4,6 3,8

90-00 3,2 2,3 1,8 1,3 5,2 2,9

Em paralelo a essa dinmica interna, respostas nacionais expanso norte-americana comearam a se apresentar. Estas polticas de desenvolvimento e reconstruo nacional eram uma variada composio de estratgias de substituio de importaes, apoiadas ou no por multinacionais, empresas estatais e capitais privados locais que imitavam o padro norte-americano dos grandes negcios. Um componente dessas estratgias nacionais foi um comrcio externo regulado que restringia as importaes e induzia a entrada de capitais via investimento direto estrangeiro. Assim, o comrcio internacional passou a se ocupado por novos e renovados concorrentes, alguns deles filias (subsidirias) de empresas multinacionais norte-americanas usufruindo de incentivos e baixos custos em espaos econmicos perifricos. Em suma, a concorrncia internacional colocou um limite capacidade das empresas norteamericanas de repassar custos de produo domsticos aos mercados interno e externo: as importaes passaram a ser efetiva fonte de produtos baratos e substitutos no mercado interno. Com as presses internas derivadas de uma economia a pleno emprego e do comrcio externo, a taxa de lucro industrial se viu reduzida e a capacidade ociosa cresceu acima do desejado. O resultado foi uma desacelerao do crescimento via queda do investimento e uma incapacidade do governo de ampliar gastos, j ento comprometidos com a manuteno do vasto imprio.

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1.3. A Fragilizao com Manuteno da Hegemonia No incio da dcada de 1970, a fragilidade dos EUA estava explicitada na reverso da balana comercial com desvalorizao do dlar, na inflao com desemprego, no endividamento pblico e na queda da taxa de lucro com desacelerao econmica (OConnor, 1973). Em 1971, a administrao Nixon rompe com um compromisso assumido no ps-guerra: o dlar deixa de ser conversvel em ouro. Em seguida, em 1973, depois de anos de estabilidade, a taxa de cmbio entre as principais moedas internacionais passa a ser flutuante, o que criou incertezas generalizadas nos setores financeiro e industrial no que tange aos emprstimos e rentabilidade do capital produtivo. Em suma, ao contexto de inflao crescente com crescimento cadente, juntou-se uma instabilidade financeira e cambial. A crise do petrleo foi, portanto, mais um captulo da crise econmica norte-americana e, tambm, de todas as outras economias industrializadas. Durante a segunda metade da dcada dos 1970, os crescentes dficits pblicos e a poltica monetria acomodatcia mantiveram a economia ainda em lento crescimento. Essa poltica expansionista no foi capaz de solucionar os problemas relacionados queda da rentabilidade nos setores industriais e reduzir a instabilidade financeira e cambial, mas potencializou o imenso endividamento pblico e ampliou a crise fiscal (Brenner, 2002). O choque do petrleo radicalizou essa crise econmica por meio de um choque exgeno na matriz energtica (Tavares, 1985; Tavares & Melin, 1997). O ano de 1974, quando ocorre o primeiro choque do petrleo, marca o incio de um longo perodo de baixa taxa de crescimento que se prolongou at 1993. Nesses vinte anos a taxa de investimento manteve-se em patamares reduzidos e os movimentos da economia foram marcados por crises inflacionrias, financeiras, monetrias, fiscais e industriais, alm de elevadas taxas de desemprego. No front industrial, a crise norte-americana nos anos 1970 resultou em profundas mudanas na estrutura produtiva e deram ensejo respostas nacionais inovadoras; como os j decantados exemplos da Coria do Sul, Taiwan, Japo e, mais recentemente, China. A industrializao desses pases e a acesso do resto - como coloca Amsden - fragilizaram ainda mais a competitividade industrial norteamericana (Amsden, 1989 e 2001; Brenner, 2002). Esta forte presso da concorrncia internacional no impediu, contudo, uma violenta reao unilateral dos EUA para solucionar sua crise inflacionria e externa. Em 1979 a Reaganomics entrou em cena: uma agressiva poltica monetria com apreciao do dlar, desregulamentao econmica particularmente no mercado de trabalho e de capitais - e intensificao da corrida militar. A Reagnomics simbolizou a reao norte-americana perda de controle sobre a economia domstica, um resultado de suas fragilidades monetrias, tecnolgicas e militares. Do ponto de vista interno, essa poltica aprofundou a crise da regulao Keynesiana e da industrializao Fordista, induziu profundas transformaes tecnolgicas e gerou elevadas taxas de desemprego. Tambm foi no final dos anos 60 e incio dos anos 70 que ocorreram conflitos sociais em grandes cidades norte-americanas. Nessas cidades j existia uma tenso relacionada degradao da infra-estrutura urbana, a segregao racial e ao esvaziamento dos centros urbanos pela suburbanizao das ricas classes mdias. Essa situao foi agravada pela crise econmica, que gerou

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massivo desemprego e violenta queda de salrios em alguns segmentos sociais, tais como a populao negra. As revoltas urbanas foram, em vrios casos, violentas: destruio de casas, invaso de prdios pblicos, incndios e conflitos de rua. 3 Essa crise urbana j estava - em parte - anunciada desde de o final da II Guerra Mundial, quando vrias das grandes cidades americanas comearam a perder populao. No perodo 1950-1980, mais da metade das grandes cidades americanas registraram queda na sua populao residente. Os casos mais extremados de reduo da populao so o de St. Louis, Pittstburg, Buffalo, Detroit e Cleveland, todas com quedas de mais de 45% da populao urbana. Somente na dcada de 1970, Nova Iorque, Boston, Chicago, Minneapolis e Atlanta perderam mais de 10% da populao (Rappaport, 2003). Essa reduo na populao das grandes cidades dos EUA resultado de um conjunto variado de fatores que atuaram em escala nacional, regional e local e no se tem um consenso sobre quais dessas foras que levaram as grandes cidades ao declnio. Por exemplo, nas dcadas seguintes algumas cidades recuperaram populao: em 2000, Nova Iorque supera sua populao de 1970. J em outros casos, como Detroit e Pittisburg, no houve qualquer sinal de sustentada recuperao. Essa variedade de situaes mostra a diversidade e heterogeneidade de estruturas urbano-regionais dos EUA, ao contrrio da suposta homogeneidade popularizada por muitos.4 No que tange as polticas de desenvolvimento regional, a dcada de 1970 foi um perodo de drsticos cortes oramentrios nos dispndios com infra-estrutura, imposio de critrios mais rgidos para emprstimos, reduo de polticas assistencialistas e mesmo tentativas de desmonte das agncias de desenvolvimento regional. A poltica regional da Reagnomics esteve em sincronia com a poltica mais geral de ajuste macroeconmico e os problemas regionais passaram a ser problemas locais e mesmo individuais, ou seja, deixaram de ser questes pertinentes ao governo federal. Os impactos negativos da Reaganomics foram tambm acompanhados de sucessos: a crise econmica acelerou a modernizao e introduo de novas tecnologias, reduziu os custos com energia, deprimiu os salrios, conteve a inflao e manteve o dlar como moeda de curso internacional. A imploso da URSS no final dos anos 80 selou essa reafirmao da hegemonia norte-americana (Tavares, 1985; Tavares & Melin, 1997; Brenner, 2002). Este relativo sucesso das polticas conservadoras e liberais no correspondeu soluo desejada para a crise da regulao Fordista, pois ocorreu s custas de falncias e do elevado nvel de desemprego. Alm do mais, somente em meados dos anos 80, aps a articulada desvalorizao do dlar e uma queda acentuada nas taxas de juros, uma tnue recuperao econmica foi visualizada. Essa recuperao foi, contudo, abortada no incio da dcada de 1990 e o crescimento sustentado viria somente em 1993, aps uma nova queda nas taxas de juros, que estimulou os investimentos e o endividamento das famlias. De 1994 a 2000, a taxa mdia de crescimento do PIB foi de 4% ao ano, patamar prximo ao alcanado no ps-guerra (Brenner, 2002).

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Ver Berman (1982, captulo 5) sobre uma forma de conflito em Nova Iorque. Rappaport (2003) registra uma variedade de casos de declnio, crescimento e recuperao de cidades no perodo 1950-2000 sem afirmar uma tendncia geral para os EUA. De modo similar, Pollard e Storper (1996) mostram diferenas e diversidades no desenvolvimento urbano norte-americano. Glaeser et all (1995 e 2003) tambm avaliam essa fase de expanso e declnio de cidades.

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O crescimento dos EUA nos anos 1990 foi em poucos aspectos similar aos registrados no psguerra. Os crescentes dficits comerciais sinalizavam o aprofundamento de problemas no balano de pagamentos e o elevado endividamento federal colocava limites a uma expanso acelerada dos gastos pblicos. Mais recentemente, a crise nas finanas privadas, a retomada dos dficits fiscais e o elevado nvel de endividamento das famlias e firmas indicam que tanto o setor privado quando o setor pblico teriam limitada capacidade de expanso autnoma dos gastos. Mantm-se, assim, dvidas sobre um novo e longo ciclo de expanso. Em paralelo a estas questes, h ainda uma inconclusa Terceira Revoluo Tecnolgica, a ascenso do Euro como moeda mundial, o fim da polarizao ideolgica, a entrada da China e da ndia na geopoltica mundial e a questo ambiental. De fato, essas mudanas em diferentes escalas (ambiental, tecnolgica, monetria e poltica) reduzem a capacidade do EUA de retomarem a hegemonia mundial e regularem sua prpria economia revelia dos interesses de outras naes, como ocorreu at recentemente.

2. POLTICAS REGIONAIS: DO DESENVOLVIMENTO LOCAL INVERSO REGIONAL A evoluo da economia americana apresentada foi dividida em trs partes: consolidao interna, regulao domstica e fragilizao externa. Em cada uma dessas fases h um certo posicionamento do Estado frente aos dilemas polticos internacionais e nacionais. Como se poder notar, as polticas regionais apresentaram uma sincronia com as respostas aos desafios do crescimento e da manuteno do poder norte-americano em escala nacional e internacional. Antes de iniciar a apreciao dessas polticas, deve-se destacar uma das caractersticas marcantes das lideranas polticas dos EUA: o discurso no-intervencionista e liberal. Cumberland (1973), comentando as vrias facetas da ideologia norte-americana, enfatiza que a disperso geogrfica americana, bem como as tentativas de implementao de polticas regionais, foram moldadas pela ideologia vigente no pas, fortemente apegada confiana na propriedade privada, na posse da terra, na pequena interferncia do Estado e na capacidade do mercado em gerar resultados adequados s demandas sociais. A poltica regional, como parte deste ambiente, foi ainda moldada por uma outra dimenso: o carter federativo da nao; que freou tentativas mais centralizadas e sistemticas de desenho e implementao das polticas regionais. At os anos de 1960, a poltica regional foi regida majoritariamente pela ao dos estados ou governos locais, sendo a poltica de terras a exceo mais importante. Houve tambm uma importante experincia que englobou vrios estados e localidades, coordenada pelo governo central, o Tennessee Valey Authority (TVA). Contudo, somente na dcada de 1960 o governo federal passou a ser mais atuante no desenho e na coordenao da poltica regional, ao que logo se arrefeceu no governo Nixon (Hall, 1992). De modo geral, foram duas as polticas mais bem sucedidas de desenvolvimento regional federal durante o sculo XIX: a distribuio de terras e a construo de infra-estrutura pblica. Os objetivos dessas intervenes foram a ocupao de terras, a criao de um mercado nacional, o fomento especializao, o aproveitamento das economias de escala e a preocupao com equidade. 14

J no sculo XX, as polticas regionais mantiveram sua funo de construir espaos capitalistas, mas ampliaram seu escopo para incorporar os problemas locais. Nessa segunda tarefa, os papeis dos governos federal, estadual e municipal foram variados na forma e intensidade de se amenizar desigualdades interpessoais e regionais de renda.

2.1. Ocupao Territorial e Industrializao As aes privadas e as pblicas foram igualmente importantes para a consolidao da diviso de trabalho regional norte-americana no sculo XIX. Duas polticas regionais foram cruciais para o desenvolvimento da economia americana e para a gerao de uma maior igualdade regional: a distribuio de terras (Homestead Act) e a construo de um sistema de transporte seguindo as propostas delineadas no Gallatin Report (Report on Public Roads and Canals). No sculo XVIII, a proximidade com oceanos, rios e lagos foi o principal determinante da distribuio espacial da produo e da populao. Os povoamentos foram inicialmente costeiros, prximos ao Atlntico e no entorno dos grandes lagos e rios. No caso da margem do rio Mississipi, o acesso facilitado a terras do interior foi combinado com as condies climticas favorveis que fomentaram o surgimento de uma agricultura escravista voltada para a exportao. O relatrio Gallantin refletia essa percepo da importncia da infra-estrutura de transportes na construo e integrao do vasto territrio norte-americano. Escrito em 1808 pelo ento Secretrio do Tesouro, Albert Gallatin, o relatrio descrevia, planejava, estimava e orava o funcionamento de um conjunto de canais e estradas que levaria a integrao das mais importantes economias regionais dos EUA. Para sua implementao, o governo federal fez seu aporte de recursos na forma de concesso de terras e demandava a contrapartida financeira dos estados e cidades envolvidas. J nesse momento o desenho da rede de transportes proposta gerou reao negativa nos estados do Sul, mais bem dotados de infra-estrutura, que afirmavam ser o Nordeste o mais favorecido no projeto.5 O projeto continha quatro principais objetivos, todos voltados integrao territorial: (a) aumentar a comunicao Norte-Sul na Costa Oeste (39% dos recursos); (b) aumentar a integrao Leste-Oeste, superando os obstculos impostos pelas reas montanhosas (24% dos recursos); (c) intensificar os vnculos fluviais entre os Grandes Lagos e o Atlntico (20% dos recursos); (d) atender reas menos favorecidas pelos projetos acima (17% dos recursos). Estes objetivos seriam atingidos notadamente atravs da construo de rodovias e de canais. Um dos primeiros projetos de integrao regional foi uma rodovia ligando a costa Atlntica ao Vale do Ohio, que foi concluda em 1850 (Cumberland, 1973). O relatrio argumentava que sistema de transporte permitiria uma integrao mais eficiente dos centros manufatureiros, dos portos e das vrias reas agrcolas a um baixo custo de transporte. Tambm estimularia a ocupao de terras mais distantes e criaria a possibilidade de uma mais intensa diviso do trabalho regional. Perloff et all (1960) confirma essa anlise e alerta que a disseminao da
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Albert Gallatin foi um dos maiores, mais aguerridos e reconhecidos oponentes de Alexander Hamilton e de suas propostas em prol da indstria e da interveno estatal na economia. Contudo, quando no governo federal, Gallantin implementou parte das propostas de Hamilton, contudo, com vis liberal e descentralizado.

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manufatura em vrios centros urbanos teve como determinante o sistema de transportes, que fomentou uma considervel diviso do trabalho, estimulou processos de urbanizao e consolidou alguns centros industriais j no decorrer do sculo XIX. O caso de Boston, no Nordeste, particularmente interessante: uma cidade favorecida pela proximidade com os cursos de gua fez esforos para criar uma indstria manufatureira e diversificar sua base econmica. Essa diversa e ampla base econmica permitiu cidade suplantar crises que assolaram outros centros urbanos e manufatureiros mais especializados, pouco integrados com seu entorno e dependentes do comrcio martimo (Glaeser, 2005). A participao do governo federal no direcionamento das obras foi reduzida, pois predominou a concorrncia entre estados e cidades, como destacam tanto Perloff et all (1960) quanto Cumberland (1973). Contribuiu para essa fragmentao operacional o iderio liberal e o federalismo americano que justificavam por detrs das aes dos governos locais e estaduais uma limitada participao do governo central no planejamento do sistema de transporte hidrovirio. Um exemplo de sucesso dessa poltica foi a construo do Canal Erie, uma rota fluvial que comeava em Nova Iorque e conectava o rio Hudson aos lagos Erie e Ontrio. Essa rota estabeleceu a supremacia de Nova Iorque em relao cidade de Boston e Filadlfia, pois reduziu dramaticamente o custo de transporte com as regies do Meio-Oeste. O canal foi um negcio de imenso sucesso financeiro: o custo de transporte da tonelada de gros e farinhas de Buffalo para Nova Iorque caiu de US$ 100 para US$ 12. Esse baixo custo de transporte deslocou os fluxos de comrcio do Mississipi e de Boston e tornou o porto de Nova Iorque um entroncamento comercial privilegiado. O retorno financeiro do Erie foi de tal magnitude que permitiu que toda a dvida assumida pelos investidores (municipalidades e governo estadual, empreiteiros e outros homens de negcios) fosse paga alguns anos aps a finalizao de suas obras. O Canal Erie foi um projeto articulado e financiado pela cidade de Nova Iorque. Das negociaes at o incio da construo do canal passaram-se uma dcada (1808-1817) e a concluso das obras ocorreram somente em 1825. A complexidade poltica, tcnica e o impacto econmico do Erie o tornaram o projeto referncia para um boom de quase quarenta anos de expanso do sistema de canais. Somente na segunda metade do sculo XIX, quando a ferrovia se tornou o principal meio de transporte nos EUA, a construo e os alargamentos de novos canais foram paralisados (Glaeser, 2005; Whitford, 1996). A construo de canais, rodovias e ferrovias tornaram-se, assim, uma iniciativa dos governos estaduais e locais e do setor privado. Projetos foram apresentados ao governo federal para angariar terras e companhias foram criadas para gerir essas obras. Dois problemas foram inicialmente colocados. Primeiro, na medida em que os projetos passaram a refletir interesses mais locais, declinou a capacidade de se gerar uma maior sinergia logstica. Segundo, as diferenas nas habilidades locais para planejar e gerir os empreendimentos criou resultados pouco frutferos e inmeros projetos foram abandonados, vrias companhias faliram e municipalidades se endividaram. Um exemplo de conflito nesse planejamento local foi o fracasso do canal que se estendeu do lado norte do rio Potomac at Georgetown, finalizado em 1850. O canal foi financiado pela Cia. Chesapeake and Ohio, sendo o fator fundamental de seu fracasso a construo quase concomitante de

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uma ferrovia que ligou Baltimore a Cumberland e a Wheeling (Rio Ohio), a Baltimore and Ohio Railroad. Essa ferrovia foi financiada por uma empresa privada, embora contando com forte aporte de recursos estaduais. Ao ligar Baltimore ao Meio-Oeste e a Pittsburg, a ferrovia consolidou o papel de Baltimore como centro industrial, mas inviabilizou o canal que acabar de ser construdo. Segundo North (1966), no sculo XIX os investimentos pblicos em canais alcanou a cifra de US$ 103 milhes, dos quais US$ 16 milhes foram investimentos com retorno positivo, enquanto os outros US$ 86 milhes correspondem a investimentos pblicos com resultados negativos. Cumberland (1973) tem a mesma opinio: a maioria dos canais trouxe impactos regionais positivos, mas muitos foram financeiramente pouco rentveis e se tornaram subutilizados em virtude da proliferao das ferrovias.

FIGURA 1 Ferrovias e Canais Conectando Nova Iorque a Regio dos Lagos (1940)

Nota: Canal Erie (cor azul), New York Railroad (cor roxa) e West Shore Railroad (cor vermelha) Fonte: http://en.wikipedia.org / New_York_Central_Railroad

Estimativas indicam que antes da Guerra Civil US$ 432 milhes foram destinados infraestrutura, tendo os governos estaduais contribudo com US$ 300 milhes, os empreendedores locais com US$ 125 milhes e o governo federal com somente US$ 7 milhes. De acordo com Goodrich (apud Cumberland, 1973), os subsdios totais aos canais foram de US$ 62 milhes, alm de outros US$ 129 milhes em terra. Como no caso das ferrovias, houve uma integrao de economias regionais e cidades, mas a falta de planejamento e coordenao tambm favoreceu ganhos especulativos e alocaes ineficientes de recursos. A construo de infra-estrutura de transporte (canais e ferrovias) poderia ter resultado numa maior concentrao da produo nos plos industriais da Nova Inglaterra e no extremo Nordeste, contudo, isto no se verificou. Houve uma maior integrao e especializao entre as regies, mas tambm uma relativa disperso de atividades manufatureiras. As causas mais provveis que

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impediram uma maior polarizao regional foram a imensa e difusa dotao de recursos (inclusive cursos dgua para moinhos e minas de carvo), as limitadas economias de escala em vrias indstrias (particularmente aquelas da I Revoluo Industrial), a poltica de distribuio de terras, alm dos altos custos de transporte ainda vigentes durante o sculo XIX. A distribuio de terras foi um dos principais instrumentos de ocupao do Oeste norteamericano. Como afirmam muitos estudiosos, a posse de terra tem uma forte conotao ideolgica para aos norte-americanos e sua distribuio foi elemento crtico na constituio do pas; sem contar que o ideal da vida rural totalmente incorporado por Thomas Jefferson teve um papel crucial no desenvolvimento desse programa. Dois objetivos deram suporte ao programa de distribuio de terras: a ocupao do Oeste por pequenos proprietrios e a venda de terras pblicas para o financiamento de obra de infra-estrutura nos estados em constituio. Cumberland (1973) destaca que o programa de distribuio de terras sempre envolveu o dilema entre equidade e finanas. O objetivo de promover uma distribuio de terras mais igualitria se confrontava com a necessidade de se vender terras para grandes investidores capazes de levar a bom termo grandes projetos agrcolas e, assim, obter recursos para o financiamento de projetos de infra-estrutura, que eram fundamentais para a viabilidade das pequenas propriedades e comunidades locais. O conflito tambm se manifestou na determinao dos preos, pois, enquanto preos baixos favoreciam a equidade, os preos altos davam suporte financeiro aos gastos do governo com infra-estrutura. Nas primeiras tentativas de distribuio, a eficincia e as necessidades financeiras do governo foram determinantes e deram origem a uma estrutura menos eqitativa de distribuio, o que favoreceu ganhos especulativos com terras com acesso privilegiado. Nos governos Jefferson-Lincoln, o objetivo da equidade prevaleceu com a aprovao do Homestead Act, uma lei federal assinada pelo ento Presidente Abraham Lincoln em Maio de 1862 que permitiu a distribuio de terras pblicas para colonizadores e imigrantes sem terra. Depois de duas dcadas de controvrsias sobre como ocupar o Oeste, a assinatura dessa lei permitiu ao governo federal a distribuio potencial de 270 milhes de acres (aproximadamente 10% do territrio norteamericano). Essa poltica de ocupao das terras pblicas foi um dos motivos para o conflito entre o Norte e o Sul, pois restringia a expanso do Sudeste agro-exportador, latifundirio e escravista. No por coincidncia, essa poltica foi o mote para o acirramento poltico e depois blico entre o Norte e o Sul norte-americanos (Markusen, 1987). O Homestead Act afirmava que qualquer pessoa sem propriedade rural - inclusive mulheres, imigrantes e ex-escravos - poderia demandar a posse de 160 acres de terras pblicas. Para tanto, era necessrio adquirir um ttulo de posse provisrio e ocupar a terra. Aps cinco anos, aqueles que provassem a construo de uma moradia e o cultivo da terra, teriam seus ttulos de propriedade definitivos emitidos pelo governo federal. Uma parte das terras pblicas foi distribuda a grandes empresrios em troca da construo de infra-estrutura, particularmente de transporte, como as ferrovias, os canais, as rodovias e as linhas de telgrafo (Kirkland, 1947). A poltica de distribuio de terras teve tambm um carter local, pois buscou melhorar as condies do deserto; mas neste caso ela foi menos eficiente. O Desert Land Act (1877) tentou acoplar a distribuio das terras com programas de irrigao, mas terminou por favorecer o assentamento no

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de agricultores em pequenos lotes, mas sim de criadores de gado em grandes ranchos. Posteriormente, em 1902, foi estabelecido que as receitas das vendas de terra no Oeste seriam destinadas irrigao (Newlands Recalmation Bill), mas a poltica fracassou pelo baixo nvel tcnico dos projetos. Em 1900, depois de quase 40 anos dessa poltica, mais de 600 mil pedidos de propriedades definitivas haviam sido requeridos, o que correspondia a 80 milhes de acres de terra. A maioria dos novos proprietrios estava nas plancies dos estados do Oeste, em entroncamentos de sistemas de transportes (canais, ferrovias, estradas) e onde existia gua e terra arvel. Alguns fazendeiros prosperaram e constituram grandes ranchos, mas muitos outros fracassaram, venderam suas terras e retornaram s cidades ou foram empregados como vaqueiros. A concentrao fundiria foi inevitvel. Qualquer que seja a sorte dos fazendeiros, vaqueiros e agricultores, a poltica de doao de terras foi a base para uma distribuio de renda mais igualitria, favoreceu a diviso do trabalho e a ocupao territorial. Segundo Cumberland (1973), a distribuio de terras, notadamente o Homestead Act, foi a mais bem sucedida medida de desenvolvimento regional eqitativo realizada implementado pelo governo norte-americano. Como j comentado, a ocupao de novas terras dependia da estrutura de transportes e pode-se mesmo afirmar que a ferrovia e o telgrafo criavam terras. certo que os canais no Nordeste do EUA e no vale do rio Mississipi foram eficientes na integrao regional e ocupao territorial, contudo nada se compara expanso frrea na segunda metade do sculo XIX, em particular aps a guerra civil. As ferrovias e o telgrafo foram as grandes mquinas e equipamentos na consolidao territorial norte-americana. A tabela 5 e a figura 2 ilustram a fantstica expanso ferroviria no sculo XIX. A expanso acelerada das ferrovias se deu a partir do Pacific Railway Act, uma outra importante lei assinada em 1862 por Lincoln durante a guerra civil. O nome da lei j expunha seu carter estratgico e sua importncia poltica: An Act to aid in the construction of a railroad and telegraph line from the Missouri River to the Pacific Ocean, and to secure to the Government the use of the same for Postal, Military, and other purposes (The First Transcontinental Railroad, 2006; Pacific Railway Act, 2006).
TABELA 5 Linhas Frreas Ano 1830 1833 1840 1850 1860 1865 1870 1880 1890 1900 1910 1916 1920 1940 1950 Milhas 23 380 2.800 9.000 30.000 35.000 53.000 93.000 164.000 193.000 240.000 254.000 243.000 233.000 224.000

Fonte: Central Pacific Railroad Photographic History Museum (2006).

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A Pacific Railway Act foi a soluo encontrada pelo governo central para resolver duas restries j colocadas no Gallatin Report: a limitada capacidade do governo federal de centralizar capital e um imenso territrio que demandava uma infra-estrutura de transporte que permitisse o aumento da produo, a ocupao de terras e a consolidao territorial. Com a Pacific Railway Act o governo federal passou a dar suporte financeiro, apoio logstico e militar e a usar a venda de terras pblicas como instrumento para captar recursos privados para a expanso frrea. At essa data, as ferrovias eram curtas, muitas restritas aos limites estaduais e outras vrias sofriam srias limitaes financeiras devido aos elevados investimentos em capital fixo.

FIGURA 2 Expanso Ferroviria no Sculo XIX 1830-1850 1860

1870

1880

1890

1950

Fonte: American Railroads (1951).

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As empresas Union Pacific Railroad e Central Pacific Railroad foram as primeiras empresas encarregadas da construo das linhas frreas transcontinentais. Alm de ganharem terras como pagamento pela construo, as duas empresas foram intensamente subsidiadas pela Federao com US$ 16 mil por milha nas plancies (US$ 10 por metro), US$ 32 mil por milha nos planaltos (US$ 20 por metro) e US$ 48 mil por milha nas regies montanhosas (US$ 30 por metro). A disputa entre as duas ferrovias era estimulada pela sua capacidade de cobrir maiores trechos at um determinado ponto de encontro. Disputava-se, assim, uma maior apropriao de terras pblicas, os potencias ganhos com sua revenda e uma maior rea de mercado para a prestao de servios de transporte (The First Transcontinental Railroad, 2006; Union Pacific Railroad History, 2006). Em 10 de Maio de 1869, no estado de Utah, essas duas empreiteiras concluram a construo da primeira ferrovia transcontinental que conectou as costas Leste e Oeste. O primeiro trem a cruzar os EUA levou 83 horas e 39 minutos de Nova Iorque at a Califrnia. Antes, porm, o mesmo trecho poderia ser feito por terra, por meio de carruagens e cavalos, e levaria meses. Pelo mar, a viagem tomaria algumas semanas, caso o tempo ajudasse. A construo dessa ferrovia correspondeu a um imenso feito Schumpteriano: uma revoluo no sistema de transporte. A construo da primeira ferrovia transcontinental foi politicamente motivada pela guerra civil, pois ajudou a manter unidos os estados que davam suporte ao Norte. Ao mesmo tempo, as ferrovias deram apoio ao Homestead Act ao criar terras e fornecer meios para o suprimento e escoamento da produo das pequenas propriedades rurais que porventura viessem a se instalar nas suas proximidades (Kirkland, 1947). Para alm deste contexto mais imediato, as ferrovias tambm funcionaram como modelo empresarial, ao criar o que o Chandler (1965) denominou de a primeira corporao nacional. Entretanto, como contrapartida desse sucesso empresarial e poltico, as ferrovias foram indutoras da dizimao do bfalo, da derrubada de imensas florestas temperadas, da rpida expulso dos ndios e da ocupao das terras pelos homens brancos trazidos pelos cavalos de ferro". Nas tabelas 7 a 9 pode-se observar a consolidao da fronteira Oeste no final do sculo XIX e no decorrer da primeira metade do sculo XX. H uma redistribuio relativa da renda das regies do Nordeste (New England, Middle Atlantic) para a regio Oeste, exceto na regio das Plancies. Observa-se ainda que o Sudeste recupera sua participao na renda, embora esse movimento tenha ocorrido somente na primeira metade do sculo XX e em parte causado pela explorao de minas de carvo. Os Grandes Lagos mantm sua participao, no obstante a grande modificao na geografia norte-americana. Nessa expanso ao Oeste, os imigrantes tiveram uma importante participao. At 1860, a imigrao aos EUA foi muito elevada, por exemplo, na dcada de 1851-1860 a populao de imigrantes alcanou a cifra de 9% da populao. Durante a segunda metade do sculo XIX a taxa de imigrao manteve-se acima de 5% e s se reduziu aps a I Guerra Mundial (Tabela 10). Esse crescimento da populao permitiu uma industrializao com uma oferta elstica de mo-de-obra; algo similar ao proposto por Lewis (1954) para as economias subdesenvolvidas do sculo XX.

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TABELA 6 As Grandes Regies Grande Regies New England Middle Atlantic Great Lakes Southeast Plains Southwest Mountain Far West Agregao Nordeste / Leste Nordeste / Leste Nordeste / Leste Leste Oeste Oeste Oeste Oeste Estados Maine, New Hampshire, Vermont, Massachussets, Rhode Island, Connecticut New York, New Jersey, Pennsylvania, Delaware, Maryland, District of Columbia Ohio, Indiana, Illinois, Michigan, Wisconsin Virginia, West Virginia, Kentucky, Tennessee, North Carolina, South Carolina, Georgia, Florida, Alabama, Mississippi, Arkansas, Louisiana Minnesota, Iowa, Missouri, North Dakota, South Dakota, Nebraska, Kansas Oklahoma, Texas, Arizona, New Mexico Montana, Idaho, Wyoming, Utah, Colorado Washington, Oregon, California, Nevada

Fonte: Perloff et all (1960)

TABELA 7 Distribuio da Renda (EUA = 100%) Regio New England Middle Atlantic Great Lakes Southeast Plains Southwest Mountain Far West
Fonte: Perloff et all (1960)

1880 11,3 32,6 13,7 13,7 11,1 2,1 1,4 5,0

1900 9,9 30,8 12,0 12,0 13,3 3,8 2,5 5,3

1920 8,8 30,2 13,0 13,0 10,3 5,7 2,5 7,4

1930 8,6 33,3 11,2 11,2 8,9 4,8 1,9 8,8

1940 8,2 30,5 13,2 13,2 8,3 5,2 2,0 9,9

1950 6,7 26,4 15,2 15,2 8,8 6,5 2,2 11,7

1957 6,6 25,5 15,4 15,4 8,1 6,8 2,2 13,0

TABELA 8 Distribuio da Populao (EUA = 100%) Regio New ngland Middle Atlantic Great Lakes Southeast Plains Southwest Mountain Far West
Fonte: Perloff et all (1960)

1880 8,0 23,4 22,3 27,3 12,3 3,5 0,9 2,3

1900 7,4 22,5 21,0 25,1 13,6 5,5 1,7 3,2

1920 7,0 23,1 20,3 23,0 11,9 7,0 2,4 5,3

1930 6,7 23,3 20,6 22,2 10,8 7,4 2,2 6,8

1940 6,4 23,0 20,2 22,9 10,3 7,4 2,3 7,5

1950 6,2 22,3 20,2 22,4 9,3 7,6 2,3 9,7

1957 5,8 21,5 20,6 21,8 9,0 7,9 2,4 11,0

TABELA 9 Renda Per Capita (EUA = 100%) Regio New England Middle Atlantic Great Lakes Southeast Plains Southwest Mountain Far West
Fonte: Perloff et all (1960)

1880 140,7 140,0 101,8 49,9 89,8 60,5 166,0 211,3

1900 133,3 137,7 106,2 47,8 97,0 68,4 145,2 162,9

1920 124,4 133,2 107,9 56,4 86,7 80,7 102,2 135,1

1930 129,2 142,6 109,6 50,2 81,7 64,3 86,2 130,8

1940 127,2 132,8 112,1 57,6 81,2 70,2 89,2 131,9

1950 109,2 118,1 111,4 67,7 94,4 86,3 95,8 120,4

1957 113,4 118,1 109,2 70,4 89,9 86,4 92,0 118,7

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TABELA 10 Imigrao aos EUA (1820-2005) Perodo 1820-1830 (2) 1831-1840 (3) 1841-1850 (4) 1851-1860 (4) 1861-1870 (5) 1871-1880 1881-1890 1891-1900 1901-1910 1911-1920 Imigrantes (milhares) 152 599 1.713 2.598 2.315 2.812 5.247 3.688 8.795 5.736 Taxa (1) 1,2 3,9 8,4 9,3 6,4 6,2 9,2 5,3 10,4 5,7 Perodo 1921-1930 1931-1940 1941-1950 1951-1960 1961-1970 1971-1980 1981-1990 1991-2000 2001-2005 Imigrantes (milhares) 4.107 528 1.035 2.515 3.322 4.399 7.256 9.081 4.902 Taxa (1) 3,5 0,4 0,7 1,5 1,7 2,0 3,0 3,4 3,4

(1) % dos imigrantes na populao total, inclusive imigrantes de anos precedentes. (2) October 1, 1819, to September 30, 1830. (3) October 1, 1830, to December 31, 1840. (4) Calendar years. (5) January 1, 1861, to June 30, 1870. Fonte: U.S. Department of Homeland Security, Office of Immigration Statistics, 2005 Yearbook of Immigration Statistics.

A distribuio de terras foi um fator crtico para o desenvolvimento do Oeste e para a melhoria da equidade inter-regional. Os estados originalmente mais ricos (Nordeste) perderam peso relativo em virtude da incorporao de novas reas agrcolas e da emergncia de novos ncleos urbanos nos eixos de transporte construdos pelos canais, estradas, ferrovias e telgrafos (Perloff et all, 1960). Do ponto de vista terico, o aumento da renda que numa economia agrcola est associada diretamente posse da terra - tende a estimular a migrao e, assim ampliar os mercados locais. A escala dos mercados locais associadas a custos de transportes elevados pode, ento, incentivar a instalao de empresas, o que conformaria uma fora espacial dispersiva e eventualmente um processo cumulativo de crescimento regional. Entretanto, a queda nos custos de transporte, a verticalizao produtiva, as economias de escala internas firma e o uso de recursos naturais incentivariam um maior comrcio inter-regional, especializaes regionais e concentraes industriais. No caso dos EUA, essas foras polarizadoras e despolarizadores parecem ter gerado uma concentrao no Nordeste, ao mesmo tempo em que forou uma progressiva convergncia de renda per capita. A polarizao inicial no Nordeste foi em parte sustentada e estimulada pela matriz energtica e de transporte baseada no carvo, na gua e na madeira (Kim, 1995). Nesse contexto tecnolgico, os centros industriais consolidados seriam fortes atratores e seriam capazes de resistir a processos de disperso espacial. Com a II Revoluo Industrial as regies perifricas se tornaram ainda mais incapazes absorver e/ou sustentar atividades com economias de escala e escopo e manter os salrios reais proporcionais queles do centro econmico rival. Como resultado, a interiorizao do desenvolvimento no decorrer do sculo XIX foi intensa, mas limitada.6

O motor a vapor no era um dispositivo que pudesse ser instalado em choupanas ou em oficinas familiares urbanas. Precisava de instalao especializada, preferivelmente perto de uma fonte de carvo () Na indstria txtil o motor a vapor gerava energia suficiente para acionar certo nmero de mquinas, e elas tinham que se concentrar em torno dele. Nenhuma forma de indstria caseira podia abrigar um motor a vapor e as mquinas complementares por ele acionadas. () Mudou tambm a localizao das fbricas. () O motor a vapor abriu caminho para a localizao de fbricas perto das fontes de carvo, transporte, mo-de-obra e mercados. () (Rosenberg & Birdzell, p.163).

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Em suma, durante o sculo XIX, o desenvolvimento econmico norte-americano incorporou vastos territrios e produziu espaos onde a produo urbano-industrial pode se disseminar. A distribuio de terras associou-se e favoreceu a distribuio de renda e constituiu mercados regionais com um relativo poder aquisitivo e capacidade produtiva. Assim, as polticas regionais confundiram-se com as polticas de ocupao territorial, se mesclaram com a industrializao e tiveram como grandes scios a especulao fundiria, as empreiteiras e as empresas de transportes e comunicao. No obstante as disparidades regionais que emergiram desse processo, certo que, ao entrar no sculo XX, os EUA eram um espao econmico integrado e, tambm, o maior mercado consumidor do mundo. No incio do sculo XX, outros contextos tecnolgicos, institucionais e dos negcios privados j se desenhavam. A matriz energtica passa a ter como referncia o petrleo com seus oleodutos e a energia eltrica com suas redes de transmisso, o que permitiu ampliar o escopo de localizaes industriais. O mesmo ocorre com a matriz de transporte, que inicialmente restrita ao transporte naval, passou progressivamente a ter no motor a combusto, nas ferrovias e rodovias sistemas alternativos que permitiram a localizao de plantas em outras regies. Ao mesmo tempo, na dimenso institucional, Estados e municipalidades tenderam a apresentar uma progressiva homogeneizao dos mercados de trabalho, da legislao que regulava os contratos privados, dos impostos e das posses. No mesmo sentido funcionaram as polticas de gasto governamental - em particular com complexo militar - e as mudanas tecnolgicas que reduziram as escalas de produo e mantiveram cadentes os custos de comunicao e de transporte. Na dimenso dos negcios privados, a ascenso das grandes corporaes levou os negcios da escala regional para a nacional e, mais tardiamente, internacional. Esses agentes privados eram capazes de construir e administrar empresas multi-produtos, multi-plantas e sistemas de logsticas privados em escala nacional. Criaram localidades - e mesmo regies - capazes de receber plantas com as escalas produtivas nacionais, diversificaram e difundiram prticas de negcios e tecnologias. Essa massificao das condies locais de produo foi em grande medida resultado das intervenes do big business no espao; talvez o crescimento e a decadncia da cidade Detroit sejam exemplos radicalizados dessa prtica e dos seus resultados. Nesse contexto econmico e poltico, as opes de localizao se tornam mais variadas e menos dependente de recursos naturais e das rigidezes na matriz energtica e de transporte que ordenou a ocupao espacial norte-americana at o incio do sculo XX. Como observa Kim (1995), at a I Guerra Mundial, as regies dos EUA tenderam a se especializar, mas a partir da II Guerra Mundial h uma progressiva diversificao, um sinal de que as opes de localizao se ampliaram. Ao mesmo tempo em que a urbanizao avanava nas fronteiras do Oeste, nos centros urbanoindustriais primazes a difuso das condies tecno-produtivas refinadas promoveu um transbordamento das atividades econmicas para suas periferias industriais mais imediatas. O exemplo mais notrio dessa interiorizao do desenvolvimento urbano-industrial a imensa rede de cidades de pequenos e mdios portes no Nordeste norte-americano. Essas cidades se tornaram receptoras de grandes projetos industriais e, posteriormente, de uma complexa rede de servios. A difuso de condies produtivas nas diversas localidades permitiu uma progressiva homogeneizao dos espaos regionais norte-americanos.

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2.2. Planejamento para os Problemas Regionais Para os EUA o sculo XIX terminou em 1930, com a Grande Depresso. A crise por que passou a economia norte-americana afetou todos os pases capitalistas e gerou grandes expectativas e frustraes quanto capacidade de uma economia capitalista de se auto-regular. Foi somente com a crescente participao do Estado na atividade econmica que as economias nacionais puderam se recuperar dos baixos nveis de atividade e dos elevados nveis de emprego. No contexto regional, mudanas tambm ocorreram: surgiram os primeiros programas de desenvolvimento regional e local e polticas de apoio a municipalidades deprimidas ou carentes. Esse conjunto de disperso de polticas pblicas seria mais tardiamente, na dcada dos 1960, integrado e transformado em agncias de desenvolvimento regional. Essas agncias de desenvolvimento regional foram - e ainda so - fundos de investimentos e/ou empresas pblicas com aporte fiscal que tm como objetivo intervir em regies que apresentam performances muito abaixo das verificadas para o conjunto dos estados e municpios; os denominados municpios deprimidos (the economically distressed counties). Nos EUA, as principais agncias de desenvolvimento foram The Tennessee Valey Authority (TVA), The Area Redevelopment Administration (ARA) - posteriormente chamada de The Economic Development Administration (EDA) - a Appalachian Regional Commission (ARC) e, mais recentemente, a Delta Regional Authority (DRA) e Denali Commission Alaska (DCA). Todas essas agncias de desenvolvimento representaram tentativas de planejar solues para os problemas regionais. Do ponto de vista Keynesiano, a ento economia poltica que deu sustentao para as agncias, as regies e cidades deprimidas eram incapazes de utilizar a plena capacidade todos os seus recursos, o que gerava elevado nvel de desemprego e baixa renda per capita. O desenvolvimento regional no estava garantido pelas foras de mercado, sendo necessria intervenes, rupturas e deliberadas polticas locais. Em suma, eram necessrias polticas regionais top-down onde o Estado tinha um papel fundamental de reorganizador do espao. As teorias do Big-Push, de Rosentein-Rodan (1943), dos Plos de Crescimento, de Perroux (1955) e os modelos centro-periferia e de causao cumulativa de Hirschman (1958), Kaldor (1957) e Myrdal (1957) refletiram e subsidiaram essas polticas de interveno regional (Wood, 2005; Glasmeier & Wood, 2005; Diniz & Crocco, 2006). Dado esse diagnstico, as agncias de desenvolvimento foram providas de equipes tcnicas, planejadores e administradores de fundos pblicos com critrios especficos de alocao de recursos regionais, setoriais e mesmo individuais. Durante o perodo 1930-1970, os fundos alocados para as agncias e programas regionais foram crescentes, mantiveram-se em patamares elevados e deram sustentao aos planos regionais de desenvolvimento. A partir dos anos 1980, com o domnio das polticas neo-liberais, as polticas regionais perderam recursos, capacidade tcnica e at mesmo o foco de atuao. Nessa fase, houve tambm uma inflexo terica em favor de polticas econmicas denominadas supply-side com foco nas capacitaes dos indivduos e no mais na regio. Desde de ento, pode-se dizer que os problemas regionais passaram a ser problemas locais ou mesmo individuais, e no mais problemas nacionais ou regionais. A era de ouro das polticas de desenvolvimento regional tinha chegado ao seu fim (Wood, 2005; Isserman & Rephann, 1995). Nos prximos tpicos, as trs mais importantes agncias de desenvolvimento dos EUA (TVA, ARA-EDA e ARC) sero brevemente descritas e comentadas. 25

2.2.1. The Tennessee Valley Authority Dentre as experincias de planejamento que envolveram vrios estados, a mais bem sucedida foi a do vale do rio Tennessee. Essa experincia foi fundamental em termos da prpria aprendizagem de coordenao e de administrao de interesses pblicos e privados e, tambm, uma ilustrao interessante dos limites dessa forma institucional de desenvolvimento regional. Em 1929, o vale do Rio Tennessee era basicamente dedicado agricultura familiar de subsistncia. Contava com a presena de alguma indstria txtil e de madeira, mas era uma estrutura produtiva frgil. Na crise de 1930 a regio entrou em profunda depresso, mesmo para os padres da poca. Essa intensa crise regional decorreu da degradao das terras agrcolas, da exausto das florestas para corte de madeira, da fragilidade da indstria e da baixa capacidade diversificao produtiva. A limitada capacidade tecnolgica regional e a deficiente infra-estrutura local no foram capazes de responder com alternativas para os negcios locais. Para lidar com esses limites estruturais ao crescimento regional, em 1933 foi criada a Tennessee Valley Authority (TVA). A TVA foi uma agncia de desenvolvimento regional com um formato institucional de uma empresa pblica federal que tinha o monoplio sobre uma rea de servios. Para a poca, o TVA foi uma inovao institucional patrocinada pelo Presidente Roosevelt (TVA History, 2006). A TVA construiu diques para alterar o curso dos rios, administrou as guas dos rios da regio e, em associao com o setor privado, construiu portos para estimular o transporte hidrovirio. Uma outra grande preocupao da TVA foi aumentar a oferta de energia e sua distribuio na sua rea de servio. Inicialmente a produo de energia era por meio de hidroeltricas, mas que depois incorporou energia da queima do carvo e de fontes nucleares. A energia era repassada s cooperativas municipais, que as revendiam com tarifas negociadas com a TVA. Alm desses massivos investimentos, a TVA desenvolveu projetos locais de pequena escala, ofereceu treinamento e assistncia tcnica no reflorestamento, controle de queimadas, preveno de malria e reduo da eroso do solo, ofereceu suporte no manejo de equipamentos e no aprimoramento tecnolgico, inclusive com a construo e manuteno de centros de pesquisa e escolas (Cumberland, 1973; TVA History, 2006). A oferta de energia eltrica pela TVA teve forte expanso durante a II Guerra Mundial, quando a demanda por alumnio pela indstria blica foi crescente. Para fazer frente a esse mercado, a TVA construiu simultaneamente doze plantas geradoras de energia eltrica, sendo as hidroeltricas as mais importantes fontes de energia. Essa expanso da oferta de energia eltrica tornou a TVA um dos maiores produtores de energia eltrica dos EUA. Essa capacidade geradora permitiu a TVA gerar recursos prprios para expanso e implementao de programas de desenvolvimento regional. Assim, em 1959, o Congresso aprovou uma legislao que tornava a TVA uma agncia de desenvolvimento auto-sustentada e com limitados aportes fiscais (Cumberland, 1973; TVA Annual Report, 2005).

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FIGURA 3 rea de Servios da TVA (2004)

Fonte: TVA Strategic Plan (2004).

A dcada de 1960 foi um perodo de acelerado crescimento no vale do Tennessee, tanto nas atividades industriais e agrcolas quanto na gerao de energia. Contudo, durante a dcada dos 1970, a crise energtica atingiu intensamente a regio. Naquele momento, a TVA possua vrias plantas nucleares em construo, o que manteve os investimentos elevados em um momento de queda das receitas. Para enfrentar essas dificuldades financeiras, a TVA foi obrigada a cancelar a construo de novas unidades geradoras de energia e postergar a construo de outras. Esses descompassos entre os fluxos de receitas e despesas levaram a TVA a uma fragilidade financeira que ainda hoje limita sua capacidade de expanso e sustentao de projetos de desenvolvimento local. Durante a dcada de 1990 a TVA manteve sua estrutura produtiva, cancelou a construo de novas plantas nucleares, reduziu o nmero de trabalhadores e optou por polticas financeiras mais conservadoras. Alguns analistas avaliam que a TVA passar por profundas mudanas nos prximos anos. Essas mudanas seriam reflexo, primeiro, das fortes limitaes financeiras de curto e mdio prazos e, segundo, do processo de re-regulamentao da gerao e distribuio de energia eltrica nos EUA (Logue & MacAvoy, 2001; TVA Annual Report, 2005). Tais mudanas e a necessidade de autofinanciamento impem restries poltica de desenvolvimento local, pois exigem que a TVA siga critrios de eficincia tcnica, de alocao de recursos, de precificao e de alavancagem financeira de outras empresas privadas. Esta uma imposio e uma lgica de mercado que no incorpora as necessidades e objetivos de uma agncia de

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desenvolvimento regional, a razo para a criao da agncia na dcada de 1930 (TVA Strategic Plan, 2004; TVA Annual Report, 2005).7 Este dilema entre a dimenso empresarial-privada e os objetivos de uma agncia pblica de desenvolvimento regional parece estar j resolvido dentro da TVA. Nos relatrios de desempenho mais recentes (2003 a 2005), a TVA segue cada vez mais uma lgica empresarial-privada ao explicitar estratgias de investimento e gesto que tm nos seus concorrentes potenciais parmetros de comparao. Seus diretores anunciam claramente polticas para potencial expanso de reas de servios, especializao setorial e desenvolvimento de tecnologias que no tm no desenvolvimento regional uma referncia. A referncia , agora e cada vez mais, a concorrncia na rea de gerao e distribuio de energia. A escala e estrutura da TVA j permitem que a empresa seja um grande competidor em escala nacional, pois gera 34 mil megawatts de energia (aproximadamente 2,7 usinas de Itaipu), mantm 17 mil milhas de linhas de transmisso e atende a um mercado com mais de 7 milhes de pessoas (Tennessee, parte do Mississippi, Alabama, Georgia, North Carolina, Virginia e Kentucky). Sua estrutura produtiva composta de 29 usinas hidroeltricas, 11 unidades movidas a combustvel fssil, 5 nucleares e outras 6 movidas a gs. Suas receitas correspondem a US$ 6.7 bilhes em 2000 e o valor dos seus ativos estimado em US$ 33.2 bilhes (TVA Annual Report, 2005). Em suma, pode-se dizer que a TVA hoje um empreendimento que segue uma lgica privada, e no as diretrizes de uma agncia de desenvolvimento local. O sucesso da agncia TVA no desenvolvimento local a levou a deixar de ser uma agncia de desenvolvimento e se tornar um competidor em escala nacional. As propostas de privatizao e/ou a eliminao da rea de servios da TVA confirmariam essa lgica aparentemente j dominante dentro da prpria agncia. Outra experincia parecida com a da TVA no que tange a sua dimenso multi-estadual foi a ORSANCO (Ohio River Valley Water Sanitation Company). Essa agncia tinha como rea de servio a conexo do rio Ohio com Pittsburg, onde existiam reas produtoras de ao e de carvo com forte degradao ambiental. Esse problema foi minorado com a atuao da ORSANCO, que teve importante papel no aumento da proviso de esgotos e recuperao dos rios. Como no caso da construo de canais e ferrovias, um dos principais problemas enfrentados pela ORSANCO foi a dificuldade de coordenao entre os estados e o fraco aporte de fundos federais (Cumberland, 1973). A TVA foi hbil o suficiente para escapar dos dilemas do localismo e dos parcos recursos fiscais federais. Para tanto, construiu uma estrutura produtiva autofinanciada e institucionalmente protegida por uma legislao federal. A ORSANCO refletiu os dilemas de quase todas as agncias de desenvolvimento regional dos EUA, e poucas tiveram a sorte da TVA.

Vale notar que a eficincia tcnica requerida pelo mercado no corresponde necessariamente a melhor tecnologia, mas sim a tecnologia capaz de gerar o mximo lucro. Essa lgica pode, por certo, levar a postergao de avanos tcnicos, pois o que se maximiza o lucro e no as condies tcnicas de produo.

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2.2.2. The Area Redevelopment Administration e The Economic Development Administration As agncias de desenvolvimento regional norte-americanas datam do perodo de 1930-40 e so marcadas por profundas mudanas nos seus objetivos, perspectivas, suporte financeiro e mtodos de auxlio. As primeiras agncias tinham como foco as reas rurais, onde se concentrava a populao com baixa renda, as comunidades com maiores nveis de desemprego e as minorias, em particular os negros. Durante o New Deal, vrios programas foram criados para auxiliar essas populaes e regies, como a TVA. Depois da II Guerra Mundial, o escopo de atuao dessas agncias passou a incorporar reas que sofreriam impactos decorrente do desmonte dos complexos militares. O Full Employment Act, de 1946, afirma claramente que o Estado deveria dar suporte a essas regies (Lake et al, 2004; EDA, 2004). Durante os anos 50, e depois de longos debates durante a administrao Eisenhower, o governo norte-americano optou por consolidar em uma s agncia a mirade de programas de assistncia a reas consideras deprimidas. A Area Development Administration (ARA), que posteriormente se tornou a Economic Development Administration (EDA), foi a agncia federal encarregada de identificar e implementar polticas para o desenvolvimento econmico de municpios deprimidos em todo os EUA. A ARA foi criada em 1961 durante a administrao Kennedy e seu objetivo foi definido como implementar polticas locais para incluir as regies (estados ou municpios) que no haviam sido beneficiados pelo crescimento econmico. Inicialmente, o governo federal optou por alocar pelo menos um tero dos recursos da ARA no suporte s empresas locais, pois se supunha a falta de financiamento como um dos limites ao desenvolvimento regional. O restante dos recursos seriam alocados tambm como emprstimos para a construo de infra-estrutura pblica, treinamento tcnico, assistncia e pesquisa (Cumberland, 1973). A ARA visava ajudar reas com renda inferior renda nacional e/ou com taxas mais elevadas de desemprego. Seus instrumentos de interveno eram emprstimos subsidiados, tanto para a construo de obras de infra-estrutura, como para a instalao de novas empresas e para a assistncia tcnica na elaborao de projetos. Para receber ajuda, as regies deveriam elaborar projetos (the community overall economic development program - OEDP) que seriam submetidos aprovao do governo federal. Os emprstimos ao setor privado eram realizados por meio do Small Business Administration (SBA), sendo o aporte de recursos pblicos limitados a 65% do total do empreendimento e tendo como contrapartida um mnimo 10% da rea solicitante. O SBA evitou estimular migrao de empresas entre regies, ao mesmo tempo em que estimulava projetos intensivos em mo-de-obra e/ou com grandes efeitos multiplicadores. Rigorosamente, as seguintes regies eram passveis de pleitear o programa: (1) as reas industrias com fora de trabalho no inferior a quinze mil habitantes, sendo pelo menos oito mil noagrcolas, (2) as reas com taxa de desemprego acima de 6% nos doze ltimos meses ou com taxas de desemprego acima de 50% da mdia nacional nos ltimos dois anos; (3) as reas rurais e pequenas reas urbanas, com renda inferior renda nacional; (4) reas indgenas (Cumberland, 1973). Em 1963, 168 emprstimos foram autorizados para o setor privado, totalizando US$ 51 milhes, sendo o tamanho mdio do emprstimo de US$ 330 mil. A maioria dos fundos foi para manufatura e

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projetos de recreao e turismo. Com relao proviso de bens pblicos, em 1963 92 projetos foram aprovados, totalizando US$ 46 milhes. O ARA tambm contou com um fundo de US$ 850 milhes destinado construo de obras pblicas de rpida maturao. Parte do financiamento (US$ 11 milhes) foi alocada qualificao pessoal para gerao e avaliao de projetos, o que beneficiou 19 mil pessoas (Cumberland, 1973). Os resultados dessa primeira incurso poltica da ARA foram limitados e crticas eficincia do programa se avolumaram. Essas crticas centravam-se na imensa disperso regional de recursos, nas recorrentes elevadas taxas de desemprego e nos excessivos subsdios dados aos negcios locais. Alguns sindicatos argumentavam que os fundos geridos pela ARA estavam sendo alocados para empresas que re-alocavam plantas em funo das presses sindicais, o que no resultava em acrscimos de capacidade instalada e nem em maiores empregos (Cumberland, 1973; Glasmeier & Wood, 2005; Lake et al, 2004). Segundo Cumberland (1973), de fato houve melhora na renda per capita e na taxa de desemprego das regies envolvidas, mas no existem estudos conclusivos que garantam que a ARA tenha sido a responsvel por essa melhora. A ARA tambm sofreu crticas quanto ao baixo nvel tcnico na elaborao e na avaliao do programa. Os programas para a qualificao da mo-de-obra foram frutferos, porm insuficientes na atrao de negcios e sustentao da renda regional. Alguns crticos afirmaram ainda que a interveno foi baseada no conceito de regio, em detrimento do apoio ao indivduo, o que acabou por favorecer os mais ricos em uma comunidade considerada carente. Cumberland (1973) e Hall (1992), por sua vez, criticam a excessiva disperso dos recursos e a falta de coeso local das demandas atendidas pelas ARA: o programa falhou pela ausncia de uma dimenso sistmica e pela limitada escala. As crescentes crticas ARA obrigaram o governo a uma reformulao. Assim, em 1965, a ARA foi remodelada, passando-se a se chamar EDA. Novamente, para ter acesso aos recursos da EDA, a regio solicitante deveria ter uma taxa de desemprego acima de 6% ou uma renda per capita 50% inferior a media nacional. Alternativamente, podiam solicitar auxlio EDA localidades com duas ou mais reas de desenvolvimento e pelo menos um centro de crescimento (plo de crescimento) (Cumberland, 1973; Hall, 1992). O objetivo primeiro da EDA seria investir na construo de infra-estrutura pblica demandada pelo setor privado (esgotos, energia, transporte, comunicao e habitao). Diversamente da ARA, o foco passa a ser a ampliao das dotaes regionais e no o suporte as atividades locais. Os projetos teriam que ser auto-sustentados e preferencialmente focados nas reas rurais, onde se concentravam os bolses de pobreza. Essa limitao minimizou o problema da excessiva disperso dos recursos e focalizou nas atividades regionais consideradas capazes de impulsionar o crescimento local via atrao de investimentos privados. Alm dessas mudanas no padro de alocao de recursos, nas gestes de Nixon, Ford e Carter, a EDA ampliou sua assistncia para reas afetadas por desastres naturais e reas urbanas degradadas. Essa ampliao do escopo da EDA foi uma resposta poltica s violentas crises urbanas e s mudanas industriais por que passou os EUA durante o final dos 60 e durante toda a dcada de 1970 (Glasmeier & Wood, 2005).

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A administrao Reagan foi o ponto de inflexo para a EDA. O governo cortou abruptamente as dotaes oramentrias e chegou a propor o fechamento da agncia. As crticas da administrao Reagan-Bush EDA eram as mesmas feitas ARA: a disperso de recursos, a ausncia de evidncias sobre os efeitos positivos das polticas implementadas. O argumento dos crticos era que os programas da EDA no foram eficientes na eliminao da pobreza ou no desenvolvimento de localidades em crise e estagnadas. No obstante os ataques de trs administraes federais, a ampla base de atuao da EDA lhe deu sustentao poltica e a agncia foi mantida, mas com restrita dotao oramentria (Glasmeier & Wood, 2005; Lake et al, 2004).

GRFICO 1 Alocao de Recursos da EDA (1965-1997)


2000 1800 1600 1400 1200 US$ milhes 1000 800 600 400 200 0 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997

Fonte: Glasmeier & Wood (2005)

As crticas EDA possuem, de fato, alguma sustentao. Lake et al (2004) avaliaram as municipalidades que eram qualificadas s ajudas da EDA nos anos de 1960 e 1990 e identificaram os seguintes padres: (1) localidades qualificadas em 1960 e qualificadas em 1990: 1.754; (2) localidades qualificadas em 1960 e no-qualificadas em 1990: 437; (3) localidades no-qualificadas em 1960 e qualificadas em 1990: 290. Nota-se, portanto, uma persistncia das localidades que necessitam de assistncia (80%); apenas 20% dos municpios deprimidos em 1960 moveram-se para patamares que os colocaram fora dos critrios de assistncia. Outros 290 foram acrescidos, o que no corresponde de fato a um problema da agncia, mas um resultado das mudanas econmicas fora das reas de atuao da EDA. Em suma,

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80% das localidades dentro da rea de atuao da EDA no foram afetadas de forma estrutural pelas polticas da agncia. As estruturas econmicas dessas regies permaneceram frgeis e incapazes de elevar o nvel de emprego e de renda.

TABELA 11 Critrios para Seleo de Localidades Ano 1960 1970 1980 1990 Taxa de Desemprego (%) 6.14 5.37 7.47 6.44 Renda Per Capita (US$) 1,480 3,072 8,050 15,325

Fonte: Lake, Leichenko & Glasmeier (2004)

TABELA 12 Localidades Selecionadas para Assistncia Ano 1960 1970 1980 1990 Desemprego Elevado (1) 816 835 997 1.200 Renda Menor (2) 1.938 1.712 1.611 1.849 Nmero de Localidades 2.191 1.971 1.969 2.044

(1) Taxa de desemprego 1% acima da mdia nacional; (2) Renda per capita menor ou igual a 80% da mdia nacional. Fonte: Lake, Leichenko & Glasmeier (2004)

Glasmeier & Wood (2005) so enfticos ao explicar esse relativo fracasso da EDA. Afirmam que j nos anos 1970 a EDA havia perdido quase todo o foco de suas polticas de desenvolvimento, pois a agncia passou a incorporar um leque variado e desarticulado de programas, tais como assistncia a regies que sofreram desastres naturais, apoio a firmas que sofreram impactos da abertura comercial, criao de infra-estrutura em regies metropolitanas e, at mesmo, apoio a campanhas de reabilitao por uso de drogas e criao de bibliotecas. Essa disperso de programas, quase todos subfinanciados, levou a agncia a apresentar desempenhos limitados no seu objetivo principal: o auxlio a localidades com elevado nvel de desemprego e baixo nvel de renda. As justificativas dos defensores das agncias, em particular da EDA, so vrias. A primeira e mais relevante foi a limitada dotao de recurso da agncia. Por exemplo, no ano de 2000, a dotao oramentria da EDA era um quarto da dotao de 1966, enquanto que o nmero de localidades que demandavam ajuda manteve-se relativamente constante. Em 1966, a agncia tinha um oramento de US$ 1.450 milho, enquanto que em 2000 esse oramento estava reduzido a menos de US$ 400 milhes (valores de 2000). At a administrao Reagan, a mdia anual de aporte de recursos era de US$ 1.150 milho, mas aps 1982 a dotao oramentria foi reduzida para uma mdia anual de US$ 380 milhes. Assim, os possveis efeitos catalisadores dos projetos administrados pela EDA foram drasticamente reduzidos. Acrescentam ainda que vrios programas foram encerrados e as equipes tcnicas foram desmobilizadas, o que afetou profundamente a capacidade da agncia de implementar polticas de forma consistente e temporalmente sustentvel (Glasmeier & Wood, 2005; EDA, 2004). 32

2.2.3. The Appalachian Regional Commission Seguindo os acordos polticos que deram origem ARA-EDA, em 1965 foi criada a Appalachian Regional Development (ARC), voltada ao desenvolvimento econmico e recuperao ambiental na regio dos Apalaches. A ARC uma agncia de desenvolvimento federal multi-estadual que, na sua origem, teve o apoio decisivo dos governadores de estados, do ento Presidente Kennedy e dos partidos Democrata e Republicano. Essa larga coalizo poltica fez da ARC uma das mais importantes experincias de desenvolvimento regional dos EUA. A regio dos Apalaches apresentava uma certa homogeneidade em termos de pobreza e desemprego: um em cada trs habitantes era pobre, a renda per capita era 23% inferior a mdia dos EUA e o elevado desemprego forava a migrao para outras regies. Na dcada dos 1950, estima-se que mais de 2 milhes de pessoas deixaram os Apalaches em busca de emprego (ARC History, 2006). A comisso responsvel pela avaliao dos problemas da regio props que a ARC deveria investir na proviso de infra-estrutura pblica e em programas de desenvolvimento econmico. O foco desses programas seria a construo de estradas e acessos intra e inter regionais, o desenvolvimento de tecnologias para a explorao de recursos naturais, a construo de diques e barragens para controlar enchentes e o treinamento e a qualificao da fora de trabalho local. Para implementar esses programas nos doze estados dos Apalaches, a ARC recebeu sua primeira dotao oramentria de US$ 1.1 bilho (Isserman & Rephann, 1995). O principal item de gastos do programa foi a construo de rodovias, pois o objetivo era integrar a regio aos demais mercados; todas as outras infra-estruturas e polticas sociais foram consideradas secundrias. Isserman & Rephann (1995) estimam que at 1992 os investimentos em rodovias correspondiam a 68% dos gastos da agncia. Outro destaque do programa foi sua administrao por uma comisso que englobava tanto o governo federal quanto todos os estados envolvidos. Essa ampla comisso projetava os programas, ao invs de julgar propostas oriundas autonomamente das regies.8 Tanto Hall (1992) quanto Cumberland (1973) consideram os gastos com rodovias excessivos, mas Cumberland pondera que essa alocao de recursos pode ter sido crucial para garantir os interesses polticos nos projetos e no prprio suporte poltico a ARC. Vale observar, entretanto, que a reduo nos custos de transporte acabou beneficiando mais as regies consumidoras dos seus recursos, o que reafirmou a viabilidade econmica de uma estrutura produtiva que, at ento, era a responsvel pelo atraso social da regio. Na rea de atuao da ARC houve efetiva melhoria do desemprego e da renda na regio, mas no h um estudo conclusivo sobre os determinantes desse desenvolvimento local. Wood & Bischak (2000), ao avaliarem o desempenho dos programas da ARC no perodo 1960-2000, identificaram significativos avanos na rea de atuao, pois o nmero de localidades consideradas deprimidas caiu de 214 em 1960 para 78 em 1990 e, em 1990, apenas 106 localidades continuavam sendo consideradas reas de atuao da ARC. Dos 214 municpios iniciais, 98 permaneceram qualificados para apoios da ARC, enquanto que os outros 116 melhoram significativamente sua performance em termos de

Essas crticas de Cumberland ilustram os dilemas de vrias polticas regionais: as regies so deprimidas devido a forma como a sociedade local se organiza e organiza a produo ou esse um problema individual e relacionado a capacidade dos indivduos de se posicionarem de forma economicamente eficiente?

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emprego e renda. Esses autores argumentam que esses 98 municpios correspondem a um quarto da totalidade de municpios da rea da ARC e que a relativa melhoria dos municpios do Apalache no tornam a ARC um exemplo de sucesso, uma vez que comportamentos parecidos foram verificados no conjunto de outras municipalidades fora da rea de atuao da ARC.

FIGURA 4 Regies dos EUA

Fonte: Wood (2005)

FIGURA 5 rea de Atuao da ARC

Fonte: Wood (2005)

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Dentro dos Apalachaes, entretanto, Wood & Bischak (2000) identificaram que as localidades que saram da rea de assistncia foram aquelas que (1) apresentaram elevada participao da manufatura na gerao de emprego, (2) faziam parte de regies metropolitanas, (3) possuam uma economia mais diversificada, (4) possuam fora de trabalho mais qualificada, (5) e eram mais urbanizadas. No extremo oposto, aquelas que foram incapazes de progredir em termos de emprego e renda foram as que apresentaram elevada participao de (1) atividades mineradoras (metade dos municpios que no saram da rea de assistncia), (2) minorias (negros e ndios), (3) e crianas e idosos.

TABELA 13 Localidades Qualificadas para Assistncia Ano 1960 1970 1980 1990 EUA 676 557 286 325 Apalaches 214 161 78 106 % EUA 32 29 27 32

Fonte: Wood & Bischak (2000)

Tal qual nos primeiros anos da EDA, a alocao de recursos da ARC teve como conceitos chave os centros ou plos de crescimento, a teoria do lugar central e a concentrao espacial de servios. Os estudos para a seleo de plos de crescimento identificaram o surpreendente nmero de 125 localidades. Assim, como esperado, a ARC alocou seus investimentos nos maiores centros urbanos dos Apalaches na expectativa de criar atividades privadas capazes de dinamizar a regio, em particular a rea rural. Como resultado, as regies metropolitanas dos Apalaches foram as mais favorecidas e uma parte significativa da rea de atuao da ARC recebeu limitados investimentos e suporte tcnico (Isserman & Rephann, 1995; Wood & Bischak, 2000). No incio dos anos 1980, durante as administraes Reagan-Bush, a ARC foi avaliada como ineficiente. Propostas de encerramento de suas atividades foram apresentadas, sua dotao oramentria foi reduzida e seu programa de investimentos nos plos de crescimento foi duramente criticado. Como respostas s crticas e como tentativa de angariar maior apoio poltico local, a ARC optou por redefinir seus critrios de alocao de fundos ao implementar o Distressed Counties Program a partir de 1983. Nesse programa, 20% dos investimentos da ARC iriam para os municpios e localidades mais empobrecidas. Os principais critrios de identificao desses municpios seriam: (1) a taxa de desemprego, (2) a taxa de pobreza, (3) e a renda per capita. As localidades que se encontrassem no ltimo quartil desses critrios seriam as preferenciais na ajuda financeira da ARC. Outros 20% dos gastos da ARC seriam alocados por critrios estaduais. Os estados identificariam as localidades que considerassem preferenciais e os critrios seriam: (1) taxa de pobreza acima da mdia nacional, (2) taxa de desemprego acima da mdia nacional, (3) renda per capita 20% inferior a mdia nacional. Este processo de alocao de recursos fez com que a ARC abandonasse por completo seu programa de plos de crescimento. Por outro lado, a re-alocao dos gastos lhe ofereceu maior suporte

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poltico local e estadual, o que impediu seu fechamento e minimizou os profundos cortes oramentrios. Nos anos subseqentes, o programa Distressed Counties foi modificado com a incluso de novos critrios e criao de uma tipologia de municpios, mas manteve-se desde ento como base para a alocao de recursos da agncia (Isserman & Rephann, 1995; Wood & Bischak, 2000). Em avaliao dos 30 anos de atuao da ARC, Jensen & Heinz (1998) observam que durante o perodo 1960-1990 ocorreram mudanas na estrutura manufatureira dos Apalaches na direo de uma maior industrializao. Entretanto, argumentam que essas mudanas no trouxeram ganhos inequvocos para a regio. Destacam que as empresas que passaram a produzir na regio ofereceram salrios superiores aos oferecidos por outras atividades locais, mas esses ainda se encontram muito inferiores mdia nacional. Acrescentam ainda que essas empresas apresentam baixa produtividade, so intensivas em mo-de-obra pouco qualificada e tm limitada capacidade tecnolgica, o que as coloca como as mais frgeis dentro da estrutura produtiva nacional. Wood & Bischak (2000) confirmam essa anlise e acrescentam que a frgil base produtiva talvez seja o motivo da migrao dos jovens mais qualificados, do envelhecimento da populao e da manuteno das disparidades de renda. Argumentam tambm que parte da fragilidade da ARC como agncia de desenvolvimento decorre dos cortes oramentrios, por exemplo, em 1999 os gastos da agncia correspondiam a somente 38% dos gastos de 1978. As mudanas econmicas por que passou a regio tenderam a melhorar sua posio no cenrio nacional, mas no produziram mudanas profundas capazes de reduzir sua fragilidade estrutural. Isserman & Rephann (1995), ao comparar os municpios da rea de atuao da ARC com outros similares fora dessa rea, chegam a concluses anlogas: a agncia afetou positivamente a regio, mas no conseguiu mud-la estruturalmente e permitir afirmar, de forma inequvoca, seu sucesso como instituio de desenvolvimento regional. Ponderam, contudo, que essas agncias conseguiram minimizar os graves problemas das reas assistidas. Alm das regies analisadas, existem outras com persistentes problemas econmicos. Por exemplo, o delta do Mississipi, rea de atuao da Delta Regional Authority (DRA). Na rea da DRA, 40% dos municpios so qualificados para o apoio governamental (Wood, 2005). Essa agncia apresenta uma estrutura, programas e polticas de interveno similares aos da ARC, assim como limitada capacidade financeira. Vale notar ainda que, alm dos problemas decorrentes de atraso econmico, na rea da DRA h recorrentes conflitos sociais relacionados segregao racial. Uma terceira agncia seria a Denali Commission Alaska (DCA), tambm com limitada capacidade financeira, mas com escopo regional limitado e com polticas voltadas mais ocupao territorial, preservao ambiental e ao desenvolvimento sustentvel. Recentemente, observa-se o surgimento de outras reas que demandam suporte pblico; este seria o caso da fronteira dos EUA com o Mxico. De acordo com Wood (2005), na fronteira com o Mxico, o nmero de municpios qualificados para ajuda federal cresceu de 28% em 1960 para 43% em 2000 (ver figuras 6 e 7). Para finalizar esse sumrio das experincias de desenvolvimento regional do EUA, um aspecto deve ser destacado: as regies que apresentaram relativo atraso so, em sua grande maioria, as mesmas regies nos vrios perodos analisados. No obstante a notria reduo do nmero de municipalidades, Wood (2005) observa que trs quartos dos municpios que apresentaram limitada gerao de renda e emprego em 2000 encontravam-se nessa mesma frustrante situao em 1960.

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FIGURA 6 Localidades Qualificadas para Assitncia (1960)

Fonte: Wood (2005)

FIGURA 7 Localidades Qualificadas para Assitncia (2000)

Fonte: Wood (2005)

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2.3. A Repolarizao sem Polticas Regionais Nos EUA, as regies que apresentam caractersticas similares so denominadas cintures (belts). As caractersticas que tornam uma localidade parte de um cinturo podem ser religiosas, raciais, econmicas e geogrficas. O termo usado de forma pouco rigorosa e, assim, foram criados inmeros cintures: Cinturo do Milho, Cinturo do Algodo, Cinturo Negro, Cinturo Protestante etc. Para o debate sobre a organizao espacial da produo, alguns cintures so particularmente importantes: o Cinturo Gelado (The Frozen Belt ou The Snow Belt), que incorpora o Cinturo Industrial (The Industrial Belt que se tornou depois The Rust Belt) e o Cinturo Solar (The Sun Belt), onde esto os novos plos industriais dos EUA. O Cinturo Industrial a rea que se estende do Nordeste at a regio dos Lagos, ou a regio entre Chicago e Nova Iorque, onde a concentrao de indstrias pesadas, manufatureiras e Fordistas foi extremamente elevada. Essa regio incorpora partes dos estados de Indiana e Ohio, noroeste de Illinois, parte de Michigan e de Wisconsin, a regio oeste do estado de Nova Iorque, uma grande rea da Pensilvnia e o norte de West Virginia. A cidade de Chicago est dentro desse cinturo, mas no compartilha as mesmas caractersticas, pois no uma cidade industrial, mas um plo financeiro e de servios e no apresenta migrao populacional acentuada. A principal caracterstica do Cinturo Industrial foi sua dominncia econmica durante o processo de industrializao norte-americano e, depois da II Guerra Mundial, sua progressiva decadncia relativa frente expanso de outras regies no Meio-Oeste e, em particular, a Califrnia. Mais recentemente, durante o perodo 1970-2000, o Cinturo Industrial passou a se chamar tambm Cinturo da Ferrugem (Rust Belt), devido ao fechamento massivo de plantas industriais na regio; um resultado da abertura comercial e da re-localizao de plantas para o interior de EUA, em particular para o Meio-Oeste. Grandes cidades, tais como Detroit, Cleveland, Toledo, Buffalo, Filadlfia, Syracuse e Pittsburgh perderam parcelas significativas da populao e passaram por srias crises urbanas. Durante as dcadas de 1970 e de 1980 algumas dessas cidades foram includas nas reas de atuao da EDA. Do outro lado dessa decadncia esto os estados do Cinturo Solar, um conjunto de estados no Centro-Sul e no Sudoeste dos EUA que tem apresentado elevada taxa de crescimento populacional e econmico. Os estados do Arizona, Califrnia, partes da Florida, da Louisiana, da Gergia, de Nevada, todo Novo Mxico e Texas so os representantes dessa fronteira de expanso macro-regional. Excees so os estados da Carolina do Sul, Mississipi, Arkansas e Alabama que, apesar de estarem na mesma rea geogrfica, no tm compartilhado o mesmo sucesso dos outros estados. Essa parcial excluso do Sudeste reafirma a histrica excluso do vale do Mississipi e do Cinturo Negro (Black Belt); um persistente reflexo local da escravido norte-americana suliste. Em suma, nos EUA existem dois plos: Califrnia e Nova Inglaterra, sendo a Flrida uma regio com limitada capacidade de formar um trip regional (Rappaport & Sachs, 2003). A importncia de delimitar essas grandes aglomeraes econmicas reside no fato de que os EUA, depois de quase dois sculos de liderana cultural, poltica, econmica do Nordeste pode estar concretizando uma reorganizao espacial com onde a regio Sudoeste o centro dominante. Do ponto de vista das polticas de desenvolvimento regional, essa inverso regional ou repolarizao foi 38

um resultado inesperado que no foi decisivamente influenciado por nenhuma poltica de desenvolvimento regional ou nacional. Foi um produto de uma variedade de processos que tornaram o Cinturo Solar a regio com maior taxa de crescimento dos ltimos 50 anos. Esse um cenrio regional praticamente oposto ao que se verificou durante o sculo XIX at II Guerra Mundial.

FIGURA 8 O Cinturo Industrial ou da Ferrugem

Fonte: http://en.wikipedia.org

FIGURA 9 O Cinturo do Sol

Fonte: http://en.wikipedia.org

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2.3.1. Inverses Regionais ou Repolarizao De acordo com a literatura de economia regional, a inverso regional ou repolarizao ocorre quando uma rea econmica tradicional e central perde importncia relativa para uma outra rea considerada perifrica e dependente. Existem vrios exemplos histricos de inverso regional. Por exemplo, os casos do Reino Unido, Espanha, Mxico, China e mesmo o do Brasil. No caso do Reino Unido, seu cinturo industrial original era formado por um tringulo que conectava Londres, Liverpool e Leed, que inclua os maiores centros manufatureiros de Birmingham, Leeds, Manchester e Shefield. Desde os anos 60 a industrializao e desindustrializao de vrias regies elevaram East Anglia condio de novo plo industrial. Em 1988, somente a regio East Anglia era a nica que possua mais trabalhadores na indstria manufatureira que em 1960; todas as outras regies reduziram os empregos industriais. As regies mais atingidas por essa reestruturao industrial foram aquelas com forte participao de indstrias Fordistas e/ou indstrias da II Revoluo Industrial (Figueirdo, 2004). Quanto Espanha, no se pode dizer que houve uma desindustrializao, mas sim uma relocalizao industrial do velho cinturo industrial da Cantabria para Madrid e para regies prximas ao Mediterrneo (Simes, 2004). No caso do Mxico, vrias cidades localizadas na regio norte formaram um eixo industrial exportador, enquanto que o velho centro industrial localizado no entorno da cidade Mxico manteve-se relativamente estagnado ou mesmo decadente durante quase uma dcada (Monte-Mor, 2004). A China, por sua vez, o exemplo radical de industrializao combinada com repolarizao. As tradicionais regies do nordeste chins foram deslocadas pelo surgimento no sudeste de imensos plos industriais no entorno de Hong Kong e Macau e nas provncias costeiras prximas a Taiwan. Esses novos plos industriais alcanaram escalas que hoje os colocam prximos ao gigantesco e antigo plo industrial de Xangai (Ruiz, 2004). No Brasil, a cidade do Rio de Janeiro, antes capital poltica e econmica do pas, perdeu posio relativa para a cidade de So Paulo durante o processo de substituio de importaes. E agora, mais recentemente, a prpria cidade de So Paulo perde peso relativo com o surgimento de novos parques industriais no seu entorno prximo e em outras cidades mais distantes, tais como Campinas, Curitiba, Belo Horizonte e Porto Alegre (Diniz, 1993; Diniz & Crocco, 1996). Os Estados Unidos so, portanto, um outro caso exemplar de ascenso e queda de plos econmicos. Sua estrutura regional no ficou imune a grandes transformaes econmicas, tais como mudanas tecnolgicas, homogeneizao cultural, criao de sistemas de transporte e comunicao. Storper & Walker (1989) e Santolaria et al (2002) mostram que as mudanas continuam: durante o perodo de 1972 a 1992, o emprego no Cinturo Industrial caiu de 25% para 17% do total do emprego industrial do pas. Essa queda foi acompanhada de um aumento acelerado do emprego no setor de servios e numa expanso industrial em outros estados fora do cinturo industrial, tais como Flrida, Texas e Califrnia, o denominado Cinturo Solar (Santolaria et al, 2002). A tabela 14 sumariza as mudanas no emprego industrial no perodo 1969 a 1995. Os estados que apresentaram maiores ganhos foram exatamente os trs grandes estados do Cinturo Solar, enquanto que os que apresentaram as maiores perdas absolutas foram os estados do Cinturo Gelado, em particular Nova Iorque.

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A expanso do Sul correspondeu reconcentrao regional de vrios setores industriais. Na Califrnia verificou-se um crescimento das atividades agroindustriais que remonta a dcada de 1960. Flrida e Texas surgiram como grandes produtores de alimentos processados. Quanto s atividades manufatureiras e de servios, o mesmo se verifica, mas de forma mais marcante: o velho Cinturo Industrial composto pela Nova Inglaterra e Grandes Lagos se enfraquece, enquanto que Texas e principalmente a Califrnia emergem com grandes centros industriais alternativos. Em suma, h uma reverso econmica do antigo Cinturo Gelado do Nordeste para o Cinturo Solar composto pela Califrnia, Texas e, secundariamente, pela Flrida.

TABELA 14 Variao do Emprego Industrial por Estado (1969-1995) Estado Texas Califrnia Florida North Carolina Georgia Minnesota Arizona Arkansas Colorado Wisconsin Tennessee Mississippi Alabama Utah Washington Kentucky Oregon Kansas Oklahoma Virginia South Carolina Idaho Iowa Nevada South Dakota Empregos 325130 284176 186373 149066 120859 117860 111905 97705 97223 95931 86068 78266 78222 76733 70080 70063 59739 50113 44213 41683 37800 35995 34856 31197 31055 Estado New Mxico Nebraska Louisiana North Dakota Alaska New Hampshire Vermont Wyoming Montana D.Columbia Delaware Maine Missouri Indiana Rhode Island West Virginia Maryland Connecticut Michigan Massachusetts Ohio New Jersey Illinois Pennsylvania New York Empregos 30833 30250 23984 13475 11827 8492 5537 5058 3089 -6569 -12150 -16159 -24513 -40787 -41087 -48077 -90467 -174063 -191186 -203413 -344299 -393944 -432356 -617512 -907107

Fonte: Santolaria et al (2002)

Uma caracterstica essencial da reverso industrial norte-americana a ausncia de uma relocalizao ou deteriorao generalizada de todas as indstrias dos antigos centros manufatureiros e de servios. De fato, dentro do Cinturo Gelado existem casos de repolarizao industrial e de resistncia s foras centrfugas que puxaram parte das atividades industriais e agropecurias para estados mais distantes. Por exemplo, Pollard & Storper (1996) analisam um conjunto de cidades e mostram a diversidade de reaes e de eventos indutores que levaram expanso e decadncia de grandes centros urbanos. Mostram que algumas antigas cidades industriais foram capazes de transitar para uma outra estrutura econmica, enquanto que outras pagaram um custo elevado em termos de renda e emprego. Glaeser (2005) ilustra tal a capacidade adaptativa de algumas cidades com o caso de Boston, uma

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cidade no centro do Cinturo Industrial. Como ser comentado adiante, a relocalizao, sucateamento e desmobilizao de capital foi caracterstica de algumas indstrias e no um processo geral e comum a toda a atividade econmica dentro do Cinturo Industrial. Como exemplificado acima, a reverso industrial um fenmeno que ocorre em pases desenvolvidos e em desenvolvimento. No caso dos pases em desenvolvimento, a integrao do espao econmico nacional por meio de sistemas de transporte e comunicao e a ampliao da oferta de insumos bsicos considerado um forte determinante da reverso industrial. No caso dos EUA, a homogeneizao da base produtiva, particularmente da infra-estrutura, associou-se presena de uma elevada mobilidade da mo-de-obra e uma baixa sindicalizao nas regies do Cinturo do Sol, o que um diferencial significativo para indstrias que passam por intensas mudanas tecnolgicas. O encurtamento do ciclo de vida das tecnologias reduziu o prazo de retorno do investimento e as recorrentes inovaes incrementais aumentaram a depreciao tecnolgica dos ativos. Essa instabilidade faz com que as indstrias demandem elevada flexibilidade e mobilidade econmica, em particular nos mercados de trabalho. Nesses casos, as firmas se tornam particularmente sensveis aos eventuais estmulos re-localizao, tais como aqueles que surgem nas guerras fiscais entre estados. Alm da baixa sindicalizao, as tradicionais polticas de atrao de investimentos, tais como isenes fiscais, subsdios, emprstimos e criao de infra-estruturas urbanas e industriais jogaram seu papel como foras centrpetas. Outro fator que estimulou a descentralizao foram as reduzidas escalas de produo e o baixo grau de verticalizao das novas atividades industriais intensivas em tecnologia. A produo em pequena escala permitiu a instalao de plantas em pequenos ncleos urbanos sem que isso gerasse deseconomias de escalas por meio da exausto da infra-estrutura local. Esse movimento tambm teve o apoio da estruturao dos novos espaos urbanizados, que deixou de ser um resultado de uma articulao espontnea de um conjunto disperso de construtores e especuladores imobilirios e passou a ser uma atividade desenvolvida em escala e sob encomenda. Centros industriais, comerciais e residenciais com toda a infra-estrutura e amenidades urbanas passaram a ser um produto demandado e encomendado por grandes corporaes. Essa manufatura da cidade facilitou ainda mais a descentralizao e fragilizou as vantagens locacionais dos antigos plos urbano-industriais. A construo dos subrbios para a classe mdia norte-americana foi a base para a criao de novas reas urbanas segregadas. Os grandes condomnios fechados, os malls e shoppingcenters, as redes varejistas, a Fordizao da indstria da construo civil e os novos materiais associados a uma forte segregao cultural formam a base para a emergncia de uma indstria de cidades (Soja, 2000; Anas, Arnott, and Small, 1998). 2.3.2. Inovaes e Impactos Regionais As mudanas tecnolgicas relacionadas micro-eletrnica, novos materiais, biotecnologia, robtica e tecnologias de informao geraram alteraes estruturais em vrios setores econmicos e criaram janelas de oportunidade, que na dimenso espacial poderiam ser denominadas janelas locacionais. Novos espaos surgiram a partir da inovao tecnolgica da inadequao das antigas infra-estruturas urbanas as novas demandas das bases produtivas. A rigidez material e a viscosidade social dos espaos regionais criaram custos elevados para a sustentao dos antigos plos econmicos e abriria uma oportunidade para expanso de outras regies ou cidades. Acrescenta-

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se a esses custos um outro determinante: a proximidade da capacitao tecnolgica regional produo industrial (Diniz et al, 2004; Storper, 1997; Gray & Dunning, 2000). Na dimenso espacial, o processo de aprendizado fortemente influenciado pela proximidade entre pesquisa e produo; estes so os famosos processos de learning que demandam interao constante entre agentes geradores, apropriadores e difusores de tecnologias. Essa natureza espacialmente concentrada da inovao pode ser ilustrada, por exemplo, com os casos de Cambridge, na Inglaterra, de Ille-de-France, na Frana e de Campinas, no estado de So Paulo (Castells & Hall, 1994; Storper, 1997; Diniz, Santos & Crocco, 2006). No caso americano as experincias de inovao tecnolgica de maior sucesso so aquelas vinculadas aos grandes centros universitrios e institutos de pesquisas. Por exemplo, a criao do parque cientfico da Universidade de Stanford, em 1949, e o subseqente crescimento industrial do Vale do Silcio. H o caso do sistema universitrio de Boston - especialmente o MIT - e suas conexes com o crescimento industrial ao longo da rodovia 128. De modo similar o mesmo ocorreu no Research Triangle Park na Carolina do Norte, onde as trs universidades locais funcionaram como plo de atrao de laboratrios de pesquisa de grandes empresas norte-americanas (Diniz 2000 e 2001). O trabalho de Ceh (2001) ilustra sinteticamente essa dimenso regional da gerao e apropriao de tecnologia nos EUA. O autor afirma que uma das principais teses que guiam os estudiosos da tecnologia e do desenvolvimento regional so os plos geradores de inovaes articulados a plos de desenvolvimento regional. A partir das atividades de patentes, Ceh (2001) observa uma clara articulao espacial dos plos tecnolgicos e econmicos. Nessa nova onda de mudanas tecnolgicas, a presena de instituies e profissionais qualificados foi um importante determinante da catching-up regional. Avaliando o patenteamento no perodo 1978 a 1998, o autor procura demonstrar que houve um desenvolvimento tecnolgico fora das reas centrais e que superou as consolidadas vantagens aglomerativas dos antigos cintures industriais. Devido s intensas mudanas por que passou a base tecnolgica da indstria, verificou-se um declnio relativo do Cinturo Gelado e a ascenso do Cinturo Solar (Califrnia, Texas, e Flrida). O aspecto mais interessante da capacitao tecnolgica medida pela redistribuio das patentes a emergncia de relevantes ncleos tecnolgicos fora dos tradicionais centros industriais. A chamada Nova Economia registrou uma baixa dependncia espacial em relao antiga base industrial Fordista. Suas empresas no estavam intensamente articuladas aos insumos das tradicionais indstrias manufatureiras ou s suas bases tecnolgicas. Os principais insumos dessa atividade foram a mo-deobra qualificada e um setor de bens de capital prprio (intra-setorial), alm de financiamento de longo prazo para instalao de novos parques produtivos. Nesse processo, a indstria de cidades jogou um papel fundamental. No somente no Cinturo Solar existiram regies qualificadas a se tornarem novos plos de desenvolvimento intensivos em tecnologia. Outros estados, em particular no tradicional Cinturo Gelado, foram capazes rivalizar os novos espaos industriais. Por exemplo, Illinois, Pensilvnia, Boston, Nova Iorque e Chicago foram e ainda so regies intensivas em tecnologia. Portanto, a ascenso do Texas e da Califrnia pode ser ainda contestada pelos antigos plos econmicos. A Nova Inglaterra ainda um importante jogador na disputa regional norte-americana. 43

Essa percepo de que o antigo Cinturo Industrial pode recuperar a posio perdida nas ltimas trs dcadas apoiada no fato de que no h uma generalizada desmobilizao de recursos no Nordeste dos EUA, em particular nos setores inovadores. De fato, essa regio ainda domina vrias fronteiras tecnolgicas e nela ainda esto localizadas importantes indstrias e instituies de pesquisas lderes na gerao, difuso e uso de ativos tecnolgicos. Em suma, at o momento a melhor aposta seria ver os EUA como um espao multi-polar, complementar e integrado. Para finalizar esse argumento, vale observar que as agncias de desenvolvimento regional foram incapazes de influenciar essa reorganizao espacial. No obstante suas polticas, fundos fiscais e programas regionais, toda a reestruturao espacial norte-americana dos ltimos trinta anos passou ao largo das suas reas de atuao, sem exceo a essa assertiva. Assim, as agncias de desenvolvimento regional implementaram planos para reas onde o mercado no funcionou. Para as reas onde o mercado funcionava, coube a iniciativa privada a sua estruturao.9

TABELA 15 Distribuio da Renda, da Populao e Renda per capita (EUA = 100%) Regio New England Middle Atlantic Great Lakes Southeast Plains Southwest Mountain Far West Renda 1969 6,4 23,5 20,9 17,3 7,5 7,0 2,2 15,2 Populao 1969 5,8 20,9 19,8 21,6 8,0 8,1 2,5 13,2 Renda per capita 1957 1969 2003 113,4 109,1 120,9 118,1 112,6 114,1 109,2 105,3 98,6 70,4 80,1 90,5 89,9 93,5 96,9 86,4 86,5 89,9 92,0 89,4 95,8 118,7 114,9 104,6

1957 6,6 25,5 15,4 15,4 8,1 6,8 2,2 13,0

2003 5,9 18,5 15,5 22,4 6,5 10,2 3,2 17,7

1957 5,8 21,5 20,6 21,8 9,0 7,9 2,4 11,0

2003 4,9 16,2 15,8 24,8 6,7 11,4 3,3 17,0

Fonte: Bureau of Economic Analysis US Department of Commerce e Perloff et all (1960).

3. LIES PARA O BRASIL? Comparar as polticas de desenvolvimento regional dos EUA e aquelas praticadas no Brasil , por certo, uma ousadia que deve ser cercada de cuidados. No obstante o fato das sociedades norteamericana e brasileira serem transplantadas, suas realidades so muito distintas. Tomando toda precauo, possvel listar aspectos da estruturao dos espaos regionais norte-americanos e das suas polticas regionais que poderiam inspirar polticas a serem implementadas no Brasil: Lio 1: O ponto de partida da ocupao do territrio americano foi a distribuio de terras. Essa distribuio inicial de riqueza criou vastos e ricos mercados perifricos (no-industriais) e garantiu que a industrializao comeasse em um ambiente com elevada homogeneidade de renda. Esta talvez seja a principal lio da experincia regional norte-americana; Lio 2: A organizao da economia capitalista e agrcola dos EUA tornou a terra um ativo financeiro, sobretudo a partir da Lei de Terras de 1863. Os ttulos de dvida privados sob a forma de
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Sob certo ponto de vista, a economia norte-americana ainda no funciona para muitos. Por exemplo, de acordo com os dados do governo federal (US Census Bureau), no EUA existem mais de 30 milhes de pessoas pobres em 2000 (Dalaker, 2001). Essas pessoas correspondem a 11,3% da populao norte-americana e para eles o mercado ainda no-funciona.

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hipotecas e a legislao definiram a terra como um bem comercializvel e criaram, assim, um imenso e lquido mercado de garantias bancrias. As empreiteiras ferrovirias, os bancos e os mercados acionrios passaram a ter colaterais: ativos lquidos que garantiam retorno de emprstimos e investimentos. Essa liquidez foi, por certo, um propulsor do crdito e uma fora motriz na expanso ao far west. Surpreende, nesse caso, a precocidade da financeirizao da terra em uma economia eminentemente agrcola; Lio 3: A integrao desse mercados perifricos aos ncleos industriais se deu por meio da construo de eficientes sistemas de transporte e de comunicao (inicialmente canais, depois ferrovias, telgrafos e rodovias). Ao final do sculo XIX, os EUA eram um dos maiores e mais integrados mercados consumidores do mundo; Lio 4: Os recursos naturais foram a base para a ocupao do territrio at a II Guerra Mundial. A partir de ento, os recursos naturais perderam fora e o desenvolvimento regional passa a ser progressivamente determinado pela capacitao tecnolgica regional. Assim, as polticas de desenvolvimento tecnolgico passaram a influenciar de forma crescente as polticas de desenvolvimento regional; Lio 5: As agncias de desenvolvimento regional criadas, sobretudo a partir da dcada de 1930, apresentaram limitado sucesso. Isso ocorreu por diversos motivos, tais como a perda de foco dos programas, a falta de sinergia espacial dos investimentos e o sub-financiamento das atividades. Ao final, as agncias se assemelhavam mais a programas assistenciais regionais com limitados efeitos estruturantes, mas com forte suporte poltico local; Lio 6: A impotncia das agncias de desenvolvimento decorreu, em parte, da sua incapacidade de introduzir atividades intensivas em tecnologia em comunidades marginalizadas. As fracassadas tentativas de criao de plos de desenvolvimento so exemplos dessa restrita capacidade de modificar estruturalmente a regio; Lio 7: A mobilidade da mo-de-obra dos EUA favoreceu a expanso de plos industriais alternativos. No Brasil h certamente uma elevada mobilidade da mo-de-obra, contudo, os outros fatores de produo, tais como infra-estrutura de transporte, comunicao e energia, no se apresentam difundidos no espao nacional tal qual no norte-americano. Alm desses convencionais fatores de produo, h ainda outros, mais resistentes disperso espacial, como os centros tecnolgicos e seus conexos e refinados sistemas industriais, financeiros e de servios pessoais e produtivos; Lio 8: Assim, em um ambiente onde as condies gerais de produo so espacialmente restritas, a mobilidade da mo-de-obra tende a amplificar a polarizao econmica. A limitada difuso de infra-estrutura bsica e tecnolgica , portanto, um dos principais determinantes da centralizao produtiva em perodos de intensas mudanas tcnicas; Lio 9: Como resultado da homogeneizao dos espaos produtivos, os EUA no so um espao econmico unipolar. H pelo menos dois grandes plos industriais consolidados (a Nova Inglaterra e a Califrnia) e dois outros com escalas secundria e terciria (Texas e a Flrida). Esses plos no so autnomos, mas complementares;

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Lio 10: A estrutura urbano-regional do EUA mais equilibrada que a brasileira. No Brasil, a existncia de um nico plo econmico produziu uma concentrao urbana extremada e no construiu espaos urbanos de mdio porte capazes de suportar a produo capitalista em larga escala (Fordista) ou intensiva em tecnologia (Flexvel). Nos EUA, a generalizao das condies bsicas de produo permitiu o surgimento de plos industriais secundrios fora dos centros industriais primazes. Lio 11: Para finalizar, vale registrar um tema inquietante e muito contemporneo, mas que teve pouca relevncia na organizao espacial da economia norte-americana: a questo ambiental. O tema meio-ambiente - e tambm a sustentabilidade - raramente condicionou o modo como os EUA exploraram seu territrio. Sobre esse ponto a lio a ausncia de polticas. Nesse aspecto o Brasil tem uma oportunidade histrica, pois ainda possui vastas reas onde experimentos de desenvolvimento sustentvel podem ser implementados em larga escala. Essa seria uma lio do Brasil.

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ANEXO 1: SISTEMA DE TRANSPORTE NOS EUA (1994)


FIGURA 10 Rede de Canais (1994)

Fonte: Transportation Statistics - Annual Report 1994, Bureau of Transportation Statistics.

FIGURA 11 Rede de Rodovias Inrestaduais Principais Linhas (1994)

Fonte: Transportation Statistics - Annual Report 1994, Bureau of Transportation Statistics.

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FIGURA 12 Principais Aeroportos Comerciais (1994)

Fonte: Transportation Statistics - Annual Report 1994, Bureau of Transportation Statistics.

FIGURA 13 Rede de Ferrovias Principais Linhas (1994)

Fonte: Transportation Statistics - Annual Report 1994, Bureau of Transportation Statistics

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