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Introduo O aparecimento e desenvolvimento dos indicadores sociais est intrinsicamente ligado consolidao das atividades de planejamento do setor pblico

o ao longo do sculo XX (Bauer 1967, Bustelo 1982). O marco conceitual sobre os Indicadores Sociais recebeu algumas contribuies importantes nos anos 20 e 30, porm, ganhou corpo cientfico em meados dos anos 60. Neste perodo o indicador PIB per capita, mostrava-se cada vez menos apropriado como medida representativa do bem-estar social da populao dos pases do Terceiro Mundo. Crescia o Produto Interno Bruto (PIB), porm, persistiam altos os nveis de pobreza e acentuavam-se as desigualdades sociais em vrios pases. (Miles 1985). Em virtude deste quadro, empreendeu-se um imenso esforo conceitual e metodolgico para desenvolvimento de instrumentos de mensurao do bem estar e da mudana social, capitaneados pelas instituies multilaterais. Alm da publicao de dois livros, sob encomenda do governo americano, e a contribuio dos sistemas nacionais de produo e disseminao de Estatsticas Pblicas, que incorporou novas dimenses investigativas e produziu Relatrios Sociais de forma sistemtica, inaugurando o que viria se chamar de Movimento de Indicadores Sociais. (Bauer 1966). Em 1970, no contexto de crise fiscal do Estado houve um descrdito em relao as potencialidades do Planejamento Governamental, e consequentemente em relao finalidade e utilidade dos Indicadores Sociais. J em meados da dcada de 80, com aprimoramento das novas experincias de formulao e implementao de polticas pblicas, a importncia dada ao planejamento foi restabelecida, dando origem aos Sistemas de Indicadores Sociais. Mais recentemente, as informaes sociais e demogrficas para fins de formulao de polticas pblicas municipais, no pas, vm apresentando uma demanda, no contexto da descentralizao administrativa e tributria em favor dos municpios e da institucionalizao do processo de planejamento pblico conforme reza a Constituio de 1988. O conceito de Indicador Social Um indicador social uma medida em geral quantitativa dotada de significado social substantivo, usado para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de interesse terico (para pesquisa acadmica) ou programtico (para formulao de polticas). um recurso metodolgico, empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma.(Carley 1985, Miles 1985). importante frisar que os indicadores sociais so utilizados para: subsidiar elaborao de planos diretores de desenvolvimento urbano e planos plurianuais de investimentos; avaliar aspectos ambientais decorrentes de implantao de grandes projetos; justificar o repasse de verbas federais para implementao de programas sociais; atender necessidade de disponibilzar equipamentos ou servios sociais para pblicos especficos, por exigncia legal ou por presso poltica da sociedade local; aprofundar a investigao acadmica sobre a mudana social e sobre os determinantes dos diferentes fenmenos sociais. Est se consolidando por alguns, a mudanas da assertiva indicador social apenas indica, por conceitos abstratos, complexos, como desenvolvimento humano, condies de vida, qualidade de vida ou responsabilidade social. Acabam por banalizar os conceitos como se os indicadores e ndices criados fossem a expresso exata, mais vlida ou ideal dos conceitos indicados. A coisificao do conceito pela medida tem outro desdobramento muito preocupante sobre o campo da formulao de polticas, que o de reforar a tendncia de encar-la como isenta de valores ideolgicos ou polticos, como se sua construo no interviessem orientaes tericas e opes metodolgicas dos seus proponentes. Um indicador consistente deve estar referido a um modelo terico ou a um modelo de interveno social mais geral, em que estejam explicitados as variveis e categorias analticas relevantes e o encadeamento causal ou lgico que as relaciona. 1

Critrios para escolha de indicadores sociais em funo de suas Propriedades Alm da relevncia dos indicadores para discusso da agenda da poltica social, de sua validade em representar o conceito indicado e da confiabilidade dos dados usados na sua construo, ele deve: ter um grau de cobertura populacional adequado aos propsitos a que se presta; deve ser sensvel a polticas pblicas implementadas; especfico a efeitos de programas setoriais; inteligvel para os agentes e pblicos-alvo das polticas; atualizvel periodicamente, a custos razoveis; ser amplamente desagregvel em termos geogrficos, socio-demogrficos e socioeconmicos; gozar de certa historicidade para possibilitar comparaes no tempo (WHO 1996, Jannuzzi 2001). Esta operao de seleo de indicadores uma tarefa delicada pois no existe uma teoria formal que permita orient-la com estrita objetividade. Em tese, fundamentalmente, preciso garantir que existe, de fato, uma relao recproca entre indicando (conceito) e os indicadores propostos. Limitaes na validade de vrios indicadores sociais parecem estar na raiz de alguns achados incongruentes na pesquisa social quantitativa. Invariavelmente, h pouca reflexo sobre a validade dos indicadores e menos ainda da estrutura de causalidade entre as dimenses sociais estudadas, outro aspecto que pode afetar a inferncia sobre a associao entre variveis. Alm de garantir a validade do indicador em relao ao conceito representado, preciso certificar-se da confiabilidade para as cifras calculadas. Inteligibilidade outra propriedade importante, com a finalidade de garantir a transparncia das decises tcnicas tomadas pelos administradores pblicos e a compreenso das mesma por parte da sociedade. Por fim, vale lembrar que, na prtica, nem sempre o indicador de maior validade o mais confivel; nem sempre o mais confivel o mais inteligvel; nem sempre o mais claro o mais sensvel; enfim, nem sempre o indicador que rene todas estas qualidades passvel de ser obtido na escala espacial e periodicidade requerida. A avaliao de polticas pblicas requer indicadores de diferentes naturezas Os indicaodres sociais podem ser classificados segundo as diversas aplicaes a que se destinam. A classificao mais comum a diviso dos indicadores segundo a rea temtica da realidade social a que se referem. (Un, 1988). Uma classificao bastante relevante para a Anlise e Formulao de Polticas Sociais a diferenciao dos Indicadores Sociais quanto a natureza do ente indicado, se recurso (indicador-insumo), realidade emprica (indicador-produto) ou processo (indicador-processo), (Carley 1986). Os indicadores-insumo (input indicators ) correspondem s medidas associadas disponibilidade de recursos humanos, financeiros ou equipamentos alocados para um processo ou programa que afeta uma das dimenses da realidade social, so indicadores de eficincia. Os indicadores-produto (outcome ou output indicators) so aqueles mais propriamente vinculados s dimenses empricas da realidade social, referidos s variveis resultantes de processos sociais complexos, como a esperana de vida ao nascer, proporo de crianas fora da escola ou nvel de pobreza. So medidas representativas das condies de vida, sade, nvel de renda da populao, indicativas da presena, ausncia, avanos ou retrocessos das polticas sociais formuladas, so indicadores de eficincia. Enquanto os indicadores-insumo quantificam os recursos disponibilizados nas diversas polticas sociais, os indicadores-produto retratam os resultados efetivos dessas polticas. Fontes de dados para construo de indicadores sociais Pela abrangncia temtica e possibilidades de desagregao espacial, a principal fonte de informao para construo de indicadores municipais no pas o Censo Demogrfico, realizado a cada dez anos (Hakkert 1996), pelo agente disseminador de estatsticas, Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica- IBGE, existe tambm as agncias estaduais de estatstica produzidos pelas Secretarias de Estado e, em alguns casos, tambm produzem dados primrios provenientes de pesquisas amostrais. Alguns Ministrios e Secretarias estaduais tambm tm rgos encarregados da 2

produo ou organizao de seus dados administrativos. Assim, IBGE, Agncias Estaduais de Estatstica e Ministrios/Secretarias integram, pois, o Sistema de Produo e Disseminao de Estatsticas Pblicas no Brasil. Indces sociais versus anlise social Atualmente existe uma tendncia por parte de alguns grupos de pesquisadores e formuladores de polticas em abrir mo de conjuntos abrangentes de indicadores sociais (sistemas de indicadores sociais) em favor de ndices sociais sintticos, construidos a partir da combinao de medidas mais simples. Certamente que so necessrios critrios objetivos para classificar pases, regies municpios e reas para direcionar esforos de polticas, mas alm de pouco transparentes, estes ndices sintticos podem no refletir adequadamente as dimenses empricas relevantes para determinadas polticas. O quadro ainda pior na quando a construo do ndice combinam-se indicadores-insumo ou de processo com indicadoresproduto, isto , confunde-se o esforo de polticas formuladas para uma determinada questo com o resultados efetivos destas polticas. Alm de questionamentos com relao utilidade efetiva destas medidas sintticas, h uma srie de outros problemas metodolgicos amplamente discutidos (Carlei, 1985). A mitificao dos indces sociais: O caso do ndice de desenvolvimento humano Com o desgaste do PIB per capita como indicador de nvel scioeconmico, diferentes pesquisadores e organismos internacionais passaram a propor e testar outros indicadores substitutos. Na concepo do PNUD o desenvolvimento humano deveria ser entendido como um processo dinmico e permanente de ampliao das oportunidades dos indivduos para a conquista de nveis crescentes de bem-estar. Para avaliar operacionalmente o nvel e o progresso do desenvolvimento humano props-se o clculo de um ndice o IDH construdo a partir da aglutinao de indicadores representativos das trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano e para as quais se dispe de informaes: um indicador composto de nvel educacional (computado a partir da taxa de alfabetizao de adultos e da taxa de escolarizao); a esperana de vida, como medida-sntese das condies de sade e riscos morbimortalidade; e o PIB per capita ajustado segundo uma tcnica especfica, de modo a refletir melhor a necessidade de recursos monetrios para a compra de bens e servios indispensveis sobrevivncia material em cada pas. Existe uma fragilidade conceitual (operacional?) pelo PIB ser uma varivel mais suscetvel a variaes conjuturais, as alteraes anuais do IDH podem estar refletindo de forma mais efetiva as mudanas deste componente, e no dos eventuais progressos nas dimenses de educao e sade. Ou seja, o IDH pode at ser um indicador sensvel, mas no claramente especfico a efeitos de polticas sociais. H outras crticas, mas no invalidam o uso do IDH como medida-sntese de bem-estar, mas servem para apontar suas limitaes e falta de especificidade para retratar avanos e retrocessos de certas polticas sociais. Consideraes finais A disponibilidade de um sistema amplo de indicadores sociais relevantes, vlidos e confiveis certamente potencializa as chances de sucesso do processo de formulao e implementao de polticas pblicas, na medida que permite, em tese, diagnsticos sociais, monitoramento de aes e avaliaes de resultados mais abrangentes e tecnicamente mais bem respaldados. Contudo, no se deve superestimar o papel e a funo dos Sistemas de Indicadores Sociais neste processo, como se a formulao e implementao de polticas pblicas dependessem exclusiva ou prioritariamente da qualidade dos insumos informacionais.O processo , ao mesmo tempo, muito mais complexo e falvel do que preconizam os modelos clssicos de planejamento (Bromley 1982, NEPP 1999). 3