LA CORTE SUPREMA DEFINE LAS FACULTADES DE INSPECCIN EN MATERIA DE POLICA DEL TRABAJO

por Sebastin A. Caffini

En fecha reciente, la Corte Suprema dict sentencia en la causa Aerolneas Argentinas S.A. c/Ministerio de Trabajo, en la cual fij posicin sobre los lmites de las facultades de los inspectores de la autoridad administrativa laboral, ms precisamente del Ministerio de Trabajo, en materia de infracciones a la normativa vigente. En el presente artculo, luego de una somera descripcin de los hechos que motivaron el pronunciamiento, se analizarn sus fundamentos y alcance. I La cuestin sometida a decisin: La Direccin de Inspeccin Federal del Ministerio de Trabajo impuso al cabo del proceso administrativo previsto por la Ley 18.695 una multa a la empresa Aerolneas Argentinas S.A. por entender que sta haba violado las disposiciones del Decreto 392/03, pues no incorpor el incremento salarial all dispuesto a los salarios bsicos del personal sino que lo liquid como rubro autnomo, omitiendo as incrementar aquellos rubros remuneratorios adicionales que deben calcularse sobre la base del sueldo bsico. Contra la resolucin administrativa que impuso la multa, la empresa interpuso el recurso de apelacin previsto por la ley procesal aplicable y la Sala II de la C.N.A.T. revoc la decisin de la autoridad administrativa, por entender que los inspectores se haban extralimitado en sus funciones, elaborando doctrina acerca del sentido y alcance de la norma en cuestin. A su turno el Ministerio interpuso contra esa decisin recurso extraordinario cuya denegacin dio origen a la pertinente queja, que el Alto Tribunal consider admisible. II La cuestin federal: Tal como se desprende del segundo prrafo del Considerando 2 del fallo, lo resuelto por la Cmara importa poner en cuestin las facultades mismas conferidas por la Ley a la autoridad de aplicacin, lo que habilita la competencia de la Corte en los trminos del inciso 1) del art. 14 de la Ley 48. No se trat, insisto, de un planteo de inconstitucionalidad de alguna norma, sino de cuestionamiento de una autoridad ejercida en nombre de la Nacin, y de una decisin contraria a su validez. En lo sustancial, los agravios del Ministerio giraron en torno a que la atribucin administrativa de sancionar a los empleadores por incumplimiento de las normas de derecho del trabajo no puede ser dejada de ejercer cuando la inteligencia de dichas normas suscite dudas. III La decisin de la Corte: Para decidir la cuestin, y luego de una breve referencia a las disposiciones del Anexo II de la Ley 25.212 rgimen de sanciones por infracciones a la normativa laboral y de la Ley 18.695 rgimen procesal de comprobacin y juzgamiento de aquellas infracciones, la Corte comienza por recordar que, de acuerdo con su propia jurisprudencia, la atribucin de comprobar y sancionar infracciones laborales implica el ejercicio de facultades jurisdiccionales por parte del rgano administrativo (Considerando 3, segundo prrafo).

La cuestin relativa a la posibilidad de que la Administracin ejerza facultades jurisdiccionales, como lo recuerdan Vzquez Vialard y Navarro con gran profusin de citas, fue ampliamente tratada y discutida por la doctrina administrativista1, pero existe suficiente consenso en que, a partir del recordado fallo Fernndez Arias c/Poggio (Fallos 247:652), es admisible que los rganos administrativos ejerzan ese tipo de facultades, siempre que sus decisiones puedan someterse a control judicial suficiente en los trminos que la propia Corte fij en ese decisorio. Partiendo de la base, entonces, de que la comprobacin y juzgamiento de infracciones a la normativa laboral implica el ejercicio de facultades jurisdiccionales, el Alto Tribunal es terminante y categrico al determinar que la atribucin legal conferida a la autoridad administrativa para sancionar a los empleadores por la inobservancia de normas laborales () abarca la de interpretar lo que dichas normas disponen, descartando, en su caso, la inteligencia diversa que puedan invocar los inspeccionados como justificativa de su conducta (Considerando 4, primer prrafo). Y va aun ms all: este Tribunal no advierte bajo qu accin o acto intelectivo podra establecerse jurdicamente el contenido de una norma legal que no fuese, precisamente, el de la interpretacin de esta (Considerando 4, segundo prrafo). No descarta la Corte que pueden existir normas ms o menos claras, pero aun as considera que en ltima instancia, para esclarecer definitivamente la norma invocada para sancionar, siempre est prevista y garantizada la instancia judicial revisora. Finalmente, advierte que, de aceptarse el criterio sustentado por la Sala II de la C.N.A.T., la actividad de contralor llevada a cabo en sede administrativa quedara severamente atenuada, si no paralizada, ya que al empleador inspeccionado, para eludirla, le bastara el sencillo expediente de aducir que la inteligencia de la norma en se funda la sancin es diferente de la sostenida por el rgano administrativo. (Considerando 4, prrafos 3 y 4). IV La jurisprudencia anterior de la C.N.A.T.: El aspecto ms relevante del fallo que aqu se analiza es que, de manera concluyente y elocuente, la Corte parece clausurar una lnea jurisprudencial en sentido contrario que, desde hace ms de 30 aos, imperaba en las decisiones de distintas Salas de la Cmara Nacional de Apelaciones del Trabajo. En efecto, al menos desde 19752 y hasta fines de 20073 se vino sosteniendo, con mnimas variantes, que La funcin de polica del trabajo, relativa a la substanciacin de sumarios por infracciones a disposiciones legales o reglamentarias del Derecho del Trabajo, debe ejercerse con relacin a infracciones claras y determinadas, quedando fuera de ese poder la interpretacin de textos legales, salvo en lo referido al sentido semntico de sus palabras. Si el funcionario sumariante entr en un claro terreno de interpretacin, elaborando una doctrina acerca de los alcances que debe otorgarse a un texto legal ms all de su mera literalidad, excedi sus facultades en materia de polica del trabajo y fund su decisin en consideraciones ajenas a su cometido4. Y a pesar de que un sector indudablemente prestigioso aunque minoritario de la doctrina laboralista sostuvo la opinin contraria, ya sea de modo expreso5 o implcito6, el criterio adoptado por casi todas las Salas de la C.N.A.T. no se modific. V Interpretacin y aplicacin de las normas: Un abordaje mnimamente abarcativo de esta vasta cuestin, que constituye uno de los problemas fundamentales de la filosofa del derecho, excedera por mucho los lmites del presente comentario.

A nuestros fines, baste destacar que lo que la Corte Suprema ha enfatizado en el fallo que aqu se comenta es que las funciones de interpretacin y aplicacin de la ley son inseparables o, dicho de otro modo, que no hay posible aplicacin de la ley sin previa interpretacin de la misma, de tal modo que la segunda es un presupuesto necesario de la primera. En efecto, as como la interpretacin es un acto de razn, un proceso lgico por el cual el intrprete hace inteligible la norma, la aplicacin es un acto de autoridad que se basa necesariamente en la interpretacin previamente efectuada7. Las normas, parece decir la Corte, no se aplican por s mismas sino a travs de la inteligencia particular del rgano llamado a aplicarlas, cometido imposible de lograr sin desentraar previamente, al menos, el sentido de los signos lingsticos de su manifestacin externa; y aun en los casos en que el rgano se incline por la aplicacin literal de un determinado precepto, debe previamente llevar a cabo un proceso lgico que lo lleve a la eleccin de ese sistema de interpretacin con exclusin de los restantes. En consecuencia, si se admite como factible la posibilidad de que determinados rganos administrativos ejerzan facultades jurisdiccionales y as lo tiene entendido la propia Corte Suprema desde 1960 hasta hoy, negarle a dichos rganos la posibilidad de interpretacin de las normas que estn llamados a aplicar importara tanto como privarlos de toda posibilidad de actuar. Lo dicho previamente no implica un juicio desfavorable respecto de la arraigada corriente jurisprudencial contraria a la que se hizo referencia, pues no cabe ninguna duda de que la misma debi haber surgido como respuesta a los impulsos por desgracia bastante frecuentes de los sucesivos gobiernos en el sentido de abusar de la funcin de polica laboral por mero afn recaudatorio y aun de desvirtuarla por completo con fines polticos8. VI De un extremo al otro: El caso que motiv el fallo de la Corte demuestra, a mi entender, de qu manera una premisa en principio encomiable puede cuando es forzada hasta el paroxismo ocasionar un mal peor que aqul que se quiso evitar. Me explico: si bien parece saludable la iniciativa jurisprudencial de erigir una suerte de valla a efectos de que la actividad inspectiva del trabajo no degenere en desviaciones indeseables, se corre el riesgo de neutralizarla por completo aun en casos de infracciones indiscutibles. Valga como ejemplo el caso concreto que motiv el pronunciamiento que aqu se comenta: se le imputaba a una empresa el incumplimiento de lo dispuesto por el art. 1 del Decreto 392/02 por cuanto no incorpor las sumas all establecidas al salario bsico de los trabajadores sino que las liquid como rubro independiente, ocasionando un notorio perjuicio a aqullos ya que los priv de la incidencia de ese incremento en los restantes rubros que se calculan porcentualmente sobre el salario bsico. La infraccin, a mi entender, es patente y no admite discusin dada la claridad del texto de la norma, que puntualmente dispone Incremntase a partir del 1 de julio de 2003 la remuneracin bsica, a todos los efectos legales y convencionales, de los trabajadores del sector privado, en relacin de dependencia, comprendidos en el rgimen de negociacin colectiva, en los trminos de la Ley N 14.250 y sus modificatorias, en la suma de PESOS VEINTIOCHO ($ 28.-) por mes, durante el lapso de OCHO (8) meses, hasta adicionar a su remuneracin vigente al 30 de junio de 2003, un importe total de PESOS DOSCIENTOS VEINTICUATRO ($ 224.-) (el destacado es mo).

Mxime teniendo en consideracin que el propio poder ejecutivo, por Resolucin S.T. 64/03 (publicada apenas quince das despus que el Decreto en cuestin) aclar en su artculo 6 el alcance de la expresin a todos los efectos legales y convencionales, en el sentido de que los montos de las remuneraciones y los montos bsicos de las categoras previstas en los convenios colectivos de trabajo que resultan incrementados por la aplicacin del Decreto N 392/03, debern ser utilizados para liquidar aquellos institutos o conceptos legales o convencionales que se determinen tomando alguno de dichos montos como base aritmtica de clculo (el destacado tambin es mo). VII En conclusin: Como se ve, en el caso concreto el empleador no slo inflingi un considerable dao patrimonial a sus trabajadores, sino que adems estuvo cerca de eludir la sancin aplicada en consecuencia, mediante la simple estrategia de postular una diversa interpretacin sobre el alcance de la norma de la que emana la obligacin cuyo incumplimiento se le imput. Es por ello que el fallo que aqu se analiza debe ser bienvenido, ya que, ms all de algn cuestionamiento menor que podra hacrsele (como por ejemplo las sobreabundantes referencias a instrumentos internacionales de jerarqua supralegal en un caso en el que no estaba cuestionada la constitucionalidad de ninguna norma), revaloriza el rol de la actividad inspectiva en materia de polica del trabajo, y de modo indirecto reivindica la importancia de su rol social como factor que contribuye a introducir una saludable (y necesaria) dosis de equilibrio en las relaciones laborales.
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VZQUEZ VIALARD, Antonio y NAVARRO, Marcelo Julio: Polica del Trabajo, Ed. Astrea, 1990, pgs. 28/29. 2 C.N.A.T., Sala IV, sentencia n 39618, 01/10/75, "Transportes Sgto. Cabral s/sumario" 3 C.N.A.T., Sala I, Ministerio de Trabajo c/Cliro S.R.L. s/sumario, Lexis Nexis Online, Lexis N 13/12215; IMP 2007-23, 2215. 4 C.N.A.T., Sala VI, 19/12/1978, Walko Textil S.A.I.C. s/sumario. En similar sentido pueden verse, adems de los ya mencionados: Sala IV, 19/11/82, Ca. Colectiva Costera Criolla s/sumario (Lexis Nexis Online, Lexis 13/7057); Sala IV, 31/08/1979, Guglielmino Hnos. s/sumario (DT 1979, 1268); Sala VIII, 27/05/99, Ministerio de Trabajo c/Louzau, Osvaldo s/sumario (Lexis Nexis Online, Lexis 13/7915); Sala II, 09/06/1988, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social c/Banco Tornquist S.A. (DT 1989-A, 604), entre muchos otros. 5 As, Vzquez Vialard y Navarro: Consideramos que por el hecho de que un tema est en estado de discusin en cuyo caso siempre habr que analizar los fundamentos de la divergencia no puede dejar de actuar la autoridad () de lo contrario, se limitara el campo de su atribucin y se impedira la sancin de un gran nmero de infracciones () si la autoridad se halla imposibilitada de sancionar en los supuestos en que se plantean dudas, las cuestiones jams llegaran a decisin judicial (VZQUEZ VIALARD NAVARRO, op. cit., pgs. 118/119. 6 Carlos Etala, en comentario al art. 9 L.C.T., considera que el segundo prrafo de la norma introduce una directiva especfica para la interpretacin de las normas laborales () destinada los operadores jurdicos (los jueces o encargados de aplicarla, con lo que se comprende tambin a los funcionarios administrativos)... (ETALA, Carlos A., Contrato de Trabajo, Ed. Astrea, 3 Ed., 2000, p.40). 7 cfr. LAVALLE COBO, Jorge E., en BELLUSCIO ZANNONI, Cdigo Civil comentado, anotado y concordado, Ed. Astrea, T. I, pgs. 77/78. 8 Como se advierte con claridad en C.N.A.T., Sala X, 09/12/03, Carrefour Argentina S.A. c/ Ministerio de Trabajo s/ Ley de Asoc. Sindicales.