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CONSTRUINDO EFETIVAMENTE O SISTEMA NACIONAL DE EDUCAO: DA CONAE PROPOSTA DO PNE 2011-2010

Jair Jonko Araujo Universidade Federal de Pelotas - Instituto Federal Sul-rio-grandense jair.jonko@gmail.com Paulo Eduardo Grischke Universidade Federal de Pelotas - Instituto Federal Sul-rio-grandense grischke@gmail.com lvaro Moreira Hypolito Universidade Federal de Pelotas alvaro.hypolito@gmail.com

Resumo: Estudos e pesquisas da rea de polticas educacionais nos apontam a complexidade do tema, principalmente pelo fato de que cada poltica ser recontextualizada pelos agentes nos cenrios locais. O sistema de educao brasileiro bastante complexo devido s dimenses do pas e ao fato de ser composto por milhares de redes municipais, dezenas de redes estaduais e pela rede federal, cada uma com autonomia para deliberar sobre questes de sua competncia. Articular estas redes e construir um Sistema Nacional de Educao (SNE) um desafio que o pas no resolveu at o presente. A Conferncia Nacional de Educao (CONAE) tratou deste desafio e a sociedade apontou alternativas. A proposta do Executivo para o Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020 deveria materializar este debate, constituindo-se em um elemento fundamental nesta tarefa. Este trabalho analisa esta proposta e discute o quanto pode contribuir para a estruturao do SNE, se incorporar as alternativas propostas pela sociedade por meio da CONAE. O trabalho conclui que, embora o documento apresente avanos em algumas questes, ele muito pouco especfico em relao a itens importantes para estruturao do SNE, no incorpora questes importantes discutidas na CONAE e sinaliza a continuidade da atual poltica educacional.

Palavras-chaves: Sistema Nacional de Educao, Conferncia Nacional de Educao, Plano Nacional de Educao.

1. Introduo O Plano Nacional de Educao fundamental para a operacionalizao do Sistema Nacional de Educao, pois torna-se difcil uma sistematizao sem aes executadas com planejamento e coerentes com as diferentes partes do sistema. A CONAE props a articulao da construo do Sistema Nacional de Educao com o Plano Nacional de Educao. Ao analisar a proposta de PNE 2011-2020 encaminhada pelo governo federal ao Congresso, duas questes devem ser respondidas: a proposta avana no sentido da construo do SNE? O que ela incorpora das decises da CONAE? Este artigo prope-se a traar algumas discusses relativas a tais questes. Trata-se basicamente de uma anlise documental (Flick, 2004), baseada na anlise de contedo de documentos oficiais (Bardin, 2002) obtidos pelos autores ou disponveis no stio do MEC. Para isso, na prxima seo discute-se a complexidade envolvida nas questes polticas e, por consequncia, nas polticas educacionais. Na seo subseqente, terceira, apresenta-se a organizao do sistema de ensino brasileiro e as atribuies de cada uma das suas instncias, a luz dos dispositivos legais. A quarta seo apresenta a Conferncia Nacional de Educao, sua construo e os documentos gerados no processo de discusso da educao com a comunidade. A quinta seo analisa a proposta de PNE encaminhada pelo governo ao Congresso Nacional, buscando identificar os avanos e continuidades nas polticas educacionais propostas, em especial no que se refere efetivao do Sistema Nacional de Educao. O trabalho finaliza com algumas consideraes sobre a discusso realizada ao longo do trabalho.

2. Anlise de polticas: uma opo pela complexidade.


Ball (1994, p.10), afirma que poltica (...) um conjunto de tecnologias e prticas as quais so realizadas e disputadas em nvel local. Poltica ambos, texto e ao, palavras e fatos, tanto o que intencionado como o que realizado. Assim, ao mesmo tempo em que uma poltica est sendo construda est sendo contestada e alterada: os elaboradores/autores no conseguem controlar o significado de uma determinada poltica, uma vez que elas sero interpretadas pelos agentes das diferentes arenas/nveis, criando novos significados para esta poltica, num processo que Bernstein denomina recontextualizao (BERNSTEIN, 1996;1998). Os discursos e as polticas so deslocados e relocalizados, produzindo uma mescla de posicionamentos diversos, muitas vezes ambguos. Bernstein distingue entre o campo da recontextualizao oficial, criado e dominado pelas instncias estatais e o campo da

recontextualizao pedaggica, constitudo pelos educadores, faculdades e departamentos de educao nas universidades, pelas instituies de pesquisa, pelas editoras, em especial, pelos peridicos especializados, pelas mdias (jornais, audivisuais, etc.), entre outros. Corteso e Stoer (2002) incluem neste campo, ainda, campos no especializados em discursos e prticas educativas, mas que conseguem influenciar a elaborao e a implementao da poltica educativa oficial (p. 383). Tais teorizaes de Ball e Bernstein alertam-nos para a complexidade da anlise poltica. Moreira (2007) reafirma essa idia ao considerar que se as polticas so conjuntos de tecnologias e prticas que se desenrolam, em meio a lutas, em cenrios locais, no faz sentido se ficar restrito s deliberaes oficiais (p.267). Ball (1994) enfatiza que no utiliza o termo implementao de polticas, pois entende que polticas no so implementadas de forma linear e hierrquica. Para ele a ao pode ser coagida ou forada (...), mas no determinada pela poltica. ( p 18). E continua quanto mais ideologicamente abstrata qualquer poltica seja, quanto mais distante em sua concepo de prtica, menos provvel ser sua adaptao de forma no mediada dentro do contexto da prtica (...), ela confronta-se com outras realidades, outras circunstncias (...). Algumas polticas alteram algumas das circunstncias nas quais trabalhamos: elas no podem mudar todas as circunstncias (BALL, 1994, p. 19)

Em outro texto, Ball (2006) chama a ateno para o fato de que nem todas as organizaes incorporam as mudanas com igual boa vontade e entusiasmo(p.16) e, logo, a anlise poltica necessita ser acompanhada por cuidadosa pesquisa regional, local e organizacional se nos propusermos a entender o grau de aplicao e de espao de manobra, envolvido na traduo das polticas nas prticas (p.16). Ele salienta, ainda, os riscos das concluses resultantes de pesquisas focadas em uma nica poltica, como se esta no fosse o reflexo de polticas anteriormente dominantes: a abordagem da trajetria capta as formas pelas quais as polticas evoluem, se modificam e decaem ao longo do tempo e do espao, assim como suas incoerncias (p.21). Diante desta complexidade, no faz sentido trabalhar com binarismos tais como: poltica oficial versus no oficial, escrita versus no escrita, legtima versus ilegtima. As polticas sero sempre produto de acordos em vrios estgios, sendo fruto de mltiplas influncias. Sempre que forem consideradas apenas algumas dessas influncias e, por conseqncia, certas polticas como legtimas, outras sero marginalizadas. No possvel predizer, determinar a priori, quais sero os resultados da aplicao de uma determinada poltica quando estiver submetida a outros cenrios e s manobras de outros atores.

Entretanto, preciso reconhecer a importncia do estado: ele que estabelece tempo e espao para a disputa, sua matria (motivo) e as regras do jogo (BALL, 1994), mas o que se destaca aqui que existem outras relaes de poder nos espaos locais e estes campos so desafiados pelas polticas oficiais e as reinterpretam, as recontextualizam na sua prtica cotidiana.

3. O sistema educacional brasileiro: entre a centralizao e a descentralizao A primeira Constituio, de 1824, previa instruo primria gratuita a todos os cidados pela criao de Colgios e Universidades onde sero ensinados os elementos das cincias, belas letras e artes1. Na sequncia, a Assemblia Legislativa aprovou a primeira lei sobre a instruo pblica nacional estabelecendo que deveria haver escolas de primeiras letras em todas as cidades, vilas e lugares populosos. Estabelecia tambm, entre outras coisas, que as provncias definiriam os salrios dos professores e que estes deveriam providenciar formao para ensinar, s suas prprias custas. Ao Governo Geral cabia apenas o investimento no Ensino Superior, e sua atuao do Governo se resumia apenas ao municpio da Corte. Relatrios da dcada de 1830 mostravam o mau estado do ensino elementar no pas. De fato havia uma variedade de sistemas educacionais nas Provncias, motivados pela instabilidade poltica e pela escassez de recursos. Os relatrios responsabilizavam as municipalidades pela ineficincia da administrao e fiscalizao, culpavam os professores por desleixo e os alunos por vadiagem. Entretanto, admitia o abandono do poder pblico quanto ao provimento dos recursos materiais. Este pequeno relato apenas para demonstrar que o sistema educacional brasileiro instala-se, historicamente, com um tensionamento entre centralizao, descentralizao e desresponsabilizao, ainda no resolvido at o presente. Atualmente, o Brasil constitudo por 27 unidades federativas (26 estados e o distrito federal) e 5565 municpios, prev o regime de colaborao entre os entes federados, o que pouco funciona e em muitos aspectos confunde resposabilidades. As responsabilidades de formulao e implementao da poltica educacional so distribudas, a partir da Constituio Federal (CF) de 1988, entre a Unio, as unidades federativas e os Municpios. Desta forma, pode-se entender que o pas contaria com 5593
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A educao no era obrigatria e destinava-se apenas aos cidados livres, excluindo os escravos.

sistemas de ensino diferentes2, dos quais fazem parte, alm dos rgos de gesto de cada sistema, todas as instituies pblicas e privadas do mbito de cada sistema de ensino. O Ttulo IV da Lei de Diretrizes de Bases da Educao Nacional (LDBEN - Lei 9394/96) estabelece a organizao da educacional nacional, definindo as incumbncias da Unio no artigo 9, dos Estados no artigo 10, dos municpios no artigo 11 e dos estabelecimentos de ensino do artigo 12. O artigo 13, ao definir as incumbncias dos docentes, estabelece que cabe aos docentes, entre outras coisas elaborar e cumprir plano de trabalho, segundo a proposta pedaggica do estabelecimento de ensino. O artigo 14, ao tratar da gesto democrtica do ensino pblico, garante como princpios, a participao dos profissionais da educao na elaborao do projeto pedaggico da escola e a participao das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes. Assim, com Base na CF, caber Unio a coordenao da poltica nacional de educao, articulando os diferentes nveis e sistemas e exercendo funo normativa, redistributiva e supletiva em relao s demais instncias educacionais (LDBEN, Art. 8, 1). Entre as incumbncias da Unio, previstos no artigo nono, destaca-se:

estabelecer, em colaborao com os Estados, Distrito Federal e Municpios, competncias e diretrizes para a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio, que nortearo os currculos e seus contedos mnimos, de modo a assegurar formao bsica comum;

assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino;

Define ainda a existncia do Conselho Nacional de Educao, em carter permanente na estrutura educacional, com funes normativas e de superviso. Em relao s atribuies dos Estados, destaca-se:

organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino;

definir, com os Municpios, formas de colaborao na oferta do ensino fundamental;

O pargrafo nico do artigo 12 da Lei 9394/96 define que Os Municpios podero optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema nico de educao bsica

elaborar e executar polticas e planos educacionais, em consonncia com as diretrizes e planos nacionais de educao, integrando e coordenando as suas aes e as dos seus Municpios;

baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino mdio.

As secretarias estaduais de educao contam como rgos consultivos, normativos e/ou deliberativos, tal como o Ministrio da Educao, com Conselhos Estaduais de Educao. Aos Municpios cabe, entre outras coisas:

organizar, manter e desenvolver os rgos e instituies oficiais dos seus sistemas de ensino, integrando-os s polticas e planos educacionais da Unio e dos Estados;

baixar normas complementares para o seu sistema de ensino; oferecer a educao infantil em creches e pr-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental.

E finalmente define como incumbncia dos estabelecimentos de ensino:


elaborar e executar sua proposta pedaggica; administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros; velar pelo cumprimento do plano de trabalho de cada docente.

Como se pode observar, o sistema educacional brasileiro constitudo a partir da operao conjunta de vrias redes de ensino que devem operar de forma articulada. A LDBEN possui diretrizes que determinam parmetros mnimos que estruturam e organizam a educao nacional. Entretanto, ela tem tambm como princpios a liberdade e a autonomia das redes de ensino na conduo da sua poltica educacional, desde que inserida nas polticas e planos educacionais no mbito da Unio, para os subsistemas estaduais, e no mbito da Unio e dos Estados, para os subsistemas municipais. Assim cada ente do sistema obriga-se a assumir as suas responsabilidades educacionais, articulando-as legislao e poltica educacional definidas em mbito global e adaptando-as, s peculiaridades, necessidades e opes regionais, conforme previsto na legislao. O grande desafio, entretanto, ainda a construo de um verdadeiro sistema nacional de educao
um conjunto unificado que articula todos os aspectos da educao no pas inteiro, com normas comuns vlidas para todo o territrio nacional e com procedimentos tambm comuns visando assegurar educao com o mesmo padro de qualidade a toda a populao do pas. No se trata, portanto, de

entender o Sistema Nacional de Educao como um grande guarda-chuva com a mera funo de abrigar 27 sistemas estaduais de ensino, includo o do Distrito Federal, o prprio sistema federal de ensino e, no limite, 5.565 sistemas municipais de ensino, supostamente autnomos entre si. (SAVIANI, 2010, p.384)

Se, conforme discutido na seo anterior, os autores da poltica no conseguem controlar sua interpretao nos diversos cenrios, pois elas sero recontextualizadas pelos agentes locais, quanto mais descentralizado for um sistema, como o caso do sistema educacional brasileiro, menor ser a possibilidade de controle centralizado. Assim, em um pas do tamanho do Brasil, com todas as suas diversidades (geogrficas, sociais, culturais, etc.), com constitudo historicamente com tenses entre centralizao e descentralizao, que legalmente reconhece as autonomias de cada uma de suas partes (unidades federativas, municpios e escolas), embora na prtica tem existido inmeras polticas centralizadoras, a ao do Estado no sistema poder ser mais produtiva com o aumento do controle social pela populao, do que pela implantao de sistemas de controle centralizados, administrados pelo Estado.

4. A Conferncia Nacional de Educao - Conae: uma tentativa de construir o Sistema Nacional Articulado O texto do PNE 2011-2020 enviado pelo Presidente Lula ao Congresso, em 14 de dezembro de 2010, comeou a ser construdo em setembro de 2008, quando o Ministro da Educao Fernando Haddad emitiu portaria constituindo uma comisso de 35 membros, representando 29 instituies, dentre rgos educacionais do Poder Executivo, do Congresso Nacional, dos Sistemas de Ensino e da Sociedade Civil organizada, com a misso de organizar a Conferncia Nacional de Educao de 2010, respondendo pela promoo e monitoramento do desenvolvimento de todas as etapas da Conferncia no que se refere estrutura e organizao. A Conferncia cujo tema central foi Construindo o Sistema Articulado de Educao: O Plano Nacional de Educao, suas Diretrizes e Estratgias de Ao, objetivava ser um (...) grande espao democrtico para a construo de diretrizes para a poltica nacional de educao e dos seus marcos regulatrios (...) (BRASIL, 2009). Concebida com trs etapas: etapas municipais realizadas no primeiro semestre de 2009, as etapas estaduais no segundo semestre do mesmo ano e a etapa nacional realizada no final de maro e incio de abril de

2010, em Braslia, deveria apontar renovadas perspectivas para a organizao da educao nacional e para a formulao do Plano Nacional de Educao 2011-2020 (BRASIL, 2010). Na primeira reunio da Comisso Organizadora da CONAE, realizada em outubro de 2008, na distribuio de tarefas entre os membros, foi constituda, por adeso, a Comisso Especial de Dinmica e Sistematizao - CEDS, com dez membros (SEB, UNE, CONTEE, CONSED, ANDIFES, CAMPANHA, CONIF, CNE, UDINE, ABRUC), e presidida pelo representante da Secretaria Executiva Adjunta do Ministrio da Educao. Esta Comisso Especial tinha entre os seus objetivos a elaborao da proposta metodolgica da CONAE 2010, incluindo a sua dinmica, definio do seu tema central, eixos temticos e colquios, alm da elaborao do Documento-Referncia que seria utilizado para balizar as discusses nas Etapas Municipais e Estaduais da Conferncia. A CEDS tinha ao seu encargo, entre outros, a construo de trs documentos: o Documento-Referncia, o Documento-Base e o Documento-Final da CONAE 2010. O Documento-Referncia seria usado para orientar as discusses das etapas municipais, intermunicipais e estaduais da Conferncia. O Documento-Base constitudo a partir das contribuies das etapas municipais e estaduais seria utilizado para as plenrias de eixo da etapa nacional. O Documento-Final traria a sntese das discusses da etapa nacional. Na primeira reunio da CEDS foi apresentado um esboo do Documento-Referncia. Este esboo, denominado Proposta de Documento de Referncia da Conferncia Nacional de Educao, foi produzido pela Secretaria Executiva Adjunta do Ministrio da Educao com a colaborao de uma equipe de consultores formada por professores das Universidades Federais de Braslia, Goinia e Minas Gerais, especialmente contratada para elabor-lo. Este esboo ou proposta inicial j apresentava os temas e a estrutura do que viria a ser o Documento-Referncia. O texto inicialmente elaborado pela Secretaria Executiva Adjunta e a equipe de consultores teve como base outros textos, entre eles os documentos finais das Conferncias Brasileiras de Educao, dos Congressos Nacionais de Educao, das Conferncias Nacionais de Educao e Cultura, promovidas pela Cmara dos Deputados, da Conferncia Nacional Educao Para Todos, das conferncias e encontros realizados pelo Ministrio da Educao, da Conferncia Nacional de Educao Profissional e Tecnolgica, e da Conferncia Nacional de Educao Bsica (BRASIL, 2009). Tendo em mos o texto inicial, a CEDS iniciou seu trabalho de recontextualizao, em que cada pargrafo do texto foi analisado separadamente e foram feitos acrscimos, excluses ou modificaes, sempre com a observao de que o tema central e a estrutura do documento

no poderiam ser modificados pela Comisso. As transformaes do texto original foram levadas anlise da Comisso Organizadora Nacional da CONAE que podia acat-las ou rejeit-las, nesse caso valeria sempre o texto inicial produzido pela Secretaria Executiva. Esta foi a metodologia de construo do Documento-Referncia da conferncia que, no incio de 2009, foi disponibilizado s Comisses Organizadoras das Etapas Municipais e Estaduais. O Documento-Referncia da CONAE, assim como posteriormente o Documento-Base e o Documento-Final, tinham seu contedo distribudos em seis eixos: Eixo I - O Papel do Estado na Garantia do Direito Educao de Qualidade: Organizao e Regulao da Educao Nacional; Eixo II - Qualidade da Educao, Gesto Democrtica e Avaliao; Eixo III - Democratizao do Acesso, Permanncia e Sucesso Escolar; Eixo IV - Formao e Valorizao dos/das Profissionais da Educao; Eixo V - Financiamento da Educao e Controle Social; Eixo VI - Justia Social, Educao e Trabalho: Incluso, Diversidade e Igualdade. Nas etapas municipais, intermunicipais e estaduais da CONAE o DocumentoReferncia foi analisado e discutido por cerca de 450 mil delegados, o que gerou cerca de 5.300 deliberaes de propostas de ementas ou novos pargrafos acrescidos ao documento e enviados CEDS por meio de um sistema informatizado de relatoria criado pela Diretoria de Tecnologia da Informao do Ministrio da Educao. A sistematizao das propostas encaminhadas pelas Comisses Estaduais foi realizada pela CEDS, com a colaborao de uma equipe de consultores constituda por filsofos e lingstas que classificaram as propostas enviadas por semelhana e pelos seguintes critrios regimentais: ementas aditivas, substitutivas ou supressivas (totais ou parciais). Para uma proposta ser aceita e integrar o Documento Base ela deveria ter sido aprovada por maioria simples em uma Conferncia Estadual ou Distrital de Educao, e tambm atender ao critrio de aprovao equivalente em, pelo menos, 5 (cinco) unidades da federao. Desse processo resultou o Documento-Base da etapa nacional da Conferncia com 2.057 emendas encaminhadas para discusso e votao pelos delegados nas seis plenrias de eixo da etapa nacional. A etapa nacional da Conferncia foi realizada em Braslia nos dias 30 e 31 de maro e 01 de abril de 2010. Nessa etapa foram aprovadas 677 emendas que constituram o Documento-Final da Conferncia Nacional de Educao. Mesmo com o trmino da conferncia a Comisso Organizadora Nacional e a CEDS continuaram ativas. Com base no Documento-Final, o MEC condensou as 164 pginas do

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Documento-Final da CONAE 2010, com suas 677 ementas em um projeto de lei de 19 pginas com 12 artigos e 20 metas (BRASIL, 2010b). Antes de ser encaminhado pelo Ministro da Educao ao Presidente da Repblica, o Plano foi apresentado Comisso Organizadora Nacional da Conferncia. Junto com o PNE 2011-2020 foi criado o Frum Nacional de Educao, tendo como base as instituies integrantes da Comisso Organizadora Nacional da CONAE e cuja finalidade coordenar as conferncias nacionais de educao, acompanhar e avaliar a implementao de suas deliberaes, e promover as articulaes necessrias entre os correspondentes fruns de educao dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (BRASIL, 2010c).

5. O PNE 2011-2020 como instrumento de construo do Sistema Nacional de Educao Esta seo procura discutir, conceitualmente, quo significativa a proposta do PNE 2011-2020, encaminhada pelo governo federal ao Congresso, no sentido do avano para a construo do SNE. Para Dermeval Saviani (2010) o municpio a instncia mais importante, pois a que, concretamente, vivem as pessoas. Desse ponto de vista, o estado e a Unio se configuram como instncias abstratas, j que sua realidade se materializa, de fato, no recorte dos municpios (p.383). Assim, motivado pela importncia das redes municipais para a educao bsica, afinal por este ente federativo passam praticamente todos os estudantes brasileiros, optou-se, inicialmente, por analisar como o PNE ocupa-se do municpio em seu texto. Para esta anlise foram extrados do PNE todas as sentenas em que havia a ocorrncia da palavra municpio, independente de serem metas ou estratgias, analisando o contedo da sentena. Em geral, quando ocorre uma referncia no texto ao municpio, o mesmo pargrafo trata dos estados e do distrito federal, portanto a anlise que se far para os municpios pode ser validada para os estados. Esta mesma tcnica ser utilizada para avaliar as demais questes como financiamento e avaliao. Conforme j mencionado, o projeto de lei possui 11 artigos e um anexo onde esto estabelecidas as 20 metas e as estratgias para atingi-las, num total de 169 estratgias. Ele est estruturado da seguinte maneira: o artigo segundo define as diretrizes do PNE, na sequncia explicita os critrios para apurao das metas, formaliza a CONAE para avaliar e monitorar a execuo do PNE e subsidiar a elaborao do prximo PNE, institui o Frum Nacional de Educao para articular e coordenar a CONAE e os artigos finais definem macroestratgias para operacionalizao do PNE.

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A primeira referncia articulao, caracterstica fundamental para a operao de um sistema, estabelecida no artigo stimo que define que a consecuo das metas e a implementao das estratgias devero ser realizadas em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, necessitando a previso de mecanismos para o acompanhamento local do atendimento das metas. Na sequncia, o artigo oitavo estabelece que os municpios devem elaborar (ou adequar) seus planos de educao em consonncia com as diretrizes, metas e estratgias previstas no PNE e que os planos plurianuais, as diretrizes oramentrias e os oramentos anuais devero ser formulados de maneira a assegurar a consignao de dotaes oramentrias compatveis com as diretrizes, metas e estratgias do PNE com os planos de educao. A proposta de Lei estabelece ainda que os municpios devem aprovar leis especficas disciplinando a gesto democrtica da educao. No anexo, dentre as metas e estratgias, a palavra municpio aparece 15 vezes entre as 189 possibilidades (7,9%): aparece em 2 metas (a 15 e a 19) e em 13 estratgias. A primeira meta prope que todos os professores da educao bsica possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de licenciatura na rea de conhecimento em que atuam e a segunda trata da garantia, mediante lei especfica aprovada no ente federativo, que a nomeao comissionada de diretores de escola seja vinculada a critrios tcnicos de mrito e desempenho e participao da comunidade escolar, a qual pretende-se que seja garantido, conforme definido nas estratgias da meta, pelo repasse de transferncias voluntrias da Unio apenas para municpios que assegurarem tal condio. De onze estratgias em que o termo municpio citado nominalmente, seis referem-se aos docentes e carreira docente: formao continuada, plano de carreira, licena para qualificao, piso salarial, carga horria integral em um mesmo estabelecimento, prova nacional de admisso docncia. Nas cinco restantes tem-se: definio e acompanhamento de metas para e do municpio (expanso da educao infantil e IDEB), informatizao da gesto escolar nas secretarias e nas escolas, implantao (legislao) dos conselhos municipais e acompanhamento e monitoramento de acesso escola para determinadas camadas das populaes. A fim de verificar como o plano est comprometido com as questes materiais para a execuo das metas propostas, resolveu-se investigar como ele trata a questo do financiamento. A indefinio quanto questo do financiamento apontado como o grande responsvel pelo fracasso do PNE 2001-2010 e h um consenso que embora o financiamento

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por si s no seja garantia suficiente para o alcance das metas ele condio crucial para o seu cumprimento. Usando a mesma tcnica anterior foi recortado do texto todas as sentenas que continham as palavras financiamento, investimento e custo, as quais totalizaram 10 ocorrncias entre as 189 possibilidades (5,3%): em uma meta e em nove estratgias. A meta 20 trata da elevao do investimento em educao para 7%, atendendo definio do artigo 214 da CF, inciso IV, que trata do plano nacional de educao e determina a necessidade do estabelecimento de meta de aplicao de recursos pblicos em educao como proporo do produto interno bruto. Nas estratgias desta meta no est definido o prazo para o atendimento, embora o artigo 5 preveja uma avaliao no quarto ano de vigncia do plano, tampouco como os recursos sero elevados do valor atual - em torno de 4% do PIB, embora defina uma estratgia de destinar recursos do fundo social para o desenvolvimento do ensino, sem especificar quanto vai ser destinado. Uma outra estratgia define garantir fonte de financiamento permanente e sustentvel para todas as etapas e modalidades da educao pblica, sem definir qual ente e como esta garantia ser materializada. importante destacar que aprovado o valor pelo Congresso o governo no poder vet-lo pois sua presena no PNE uma exigncia constitucional. Em relao a este tema a discusso quanto indefinio no papel da Unio no financiamento. Na CONAE havia uma deliberao quanto ncessidade de definir o papel da Unio em todas as modalidades e nveis de ensino (educao bsica e ensino superior), e no somente os papis dos estados e municpios (p.110). Diversas entidades reclamam que o investimento atual da Unio, maior arrecadora da federao seria em torno de apenas 1% do PIB. Em relao ao tema a CONAE deliberara investimento de 10% do PIB. Se for considerado que 7% era o valor previsto e vetado no PNE anterior e que ao longo desta dcada o valor ficou em torno de 4%, os 10% pretendidos pela sociedade civil permitiriam compensar o deficit da ltima dcada e de perodos anteriores. Na CONAE tambm haviam deliberaes sobre o percentual do fundo social para educao e sobre a arrecadao e parcela de cada ente para investimento em educao. Uma grande discusso tem sido realizada em torno da estruturao dos Conselhos como rgos representativos e autnomos, administrativa e financeiramente, capazes de efetivar o controle social da educao por meio de uma efetiva gesto democrtica e pelo exerccio de fato do poder pelos cidados. O documento final da CONAE aponta como questo fundamental para estruturao do SNE:

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a consolidao de conselhos estaduais e municipais, plurais e autnomos, com funes deliberativa, normativa e fiscalizadora, compostos, de forma paritria,(...) apoiando sua criao e funcionamento, com dotao oramentria e autonomia financeira e de gesto. (BRASIL, 2010, p.26)

A nica referncia ao tema no PNE realizada numa estratgia da Meta 7 que prope:
priorizar o repasse de transferncias voluntrias na rea da educao para os Estados, o Distrito Federal e os Municpios que tenham aprovado lei especfica para a instalao de conselhos escolares ou rgos colegiados equivalentes (BRASIL, 2010c)

Ao que indica o texto, a Unio continuar centralizando recursos e organizando seu investimento em educao por meio de programas: no texto so 19 referncias a planos e programas, tais como programas nacionais de:

reestruturao e aquisio de equipamentos para a rede escolar pblica de educao infantil

aquisio de veculos para transporte dos estudantes do campo reestruturao e aquisio de equipamentos para escolas do campo diversificao curricular do ensino mdio acessibilidade nas escolas pblicas ampliao da jornada escolar ampliao e reestruturao das escolas pblicas formao inicial e continuada para o pessoal tcnico das secretarias de educao educao de jovens e adultos reestruturao e aquisio de equipamentos voltados expanso e melhoria da rede fsica de escolas pblicas que atuam em EJA integrado educao profissional.

assistncia ao estudante incentivo mobilidade estudantil e docente

O documento da CONAE aponta a necessidade da Unio liderar o esforo em aumentar o investimento em educao em relao ao PIB, indicando que este esforo deve ser proporcional respectiva participao de cada ente na arrecadao nacional. A questo : a Unio deve centralizar os recursos de investimento, como aponta a tendncia acima? A manifestao da CONAE aumento da autonomia: num pas marcado por grandes disparidades regionais evidencia-se

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a importncia do estabelecimento de polticas nacionais por meio da participao na elaborao do oramento, planejamento e acompanhamento dos recursos a serem investidos na educao, visando a descentralizar, democratizar e desburocratizar tais recursos; devidamente de forma articuladas com polticas estaduais, municipais, distritais e regionais, mediante prticas de colaborao. (BRASIL, 2010, p.110)

A avaliao continua ocupando seu lugar central nas polticas educacionais, com o discurso de ser uma estratgia capaz de propiciar o alcance dos objetivos de melhoria da eficincia e da qualidade da educao. O plano amplia o atual sistema nacional de avaliao, empurrando ainda mais a Unio para o papel de indutor de polticas por meio de avaliao. Em relao ao tema avaliao o texto prope:

utilizar o IDEB para avaliar a qualidade do ensino, confrontando seus resultados com os obtidos nas provas do PISA;

aprimorar continuamente os instrumentos de avaliao nos anos finais do ensino fundamental e incorporar o ENEM ao sistema de avaliao da educao bsica;

promover avaliao de alfabetizao por meio de exames especficos; institucionalizar sistema de avaliao da qualidade da educao profissional tcnica de nvel mdio;

aprofundar e aperfeioar o SINAES e ampliar a cobertura do ENADE; induzir a melhoria da qualidade dos cursos de pedagogia e licenciaturas, por meio da aplicao de instrumento prprio de avaliao;

realizar prova nacional de admisso de docentes e diretores escolares.

Embora o documento apresente avanos em algumas questes, em especial em relao a questes que afetam aos docentes e a carreira docente3 - tratados diretamente em 5 das 20 metas e cuja anlise no era objeto deste trabalho -, ele muito pouco especfico em relao itens importantes para a estruturao do SNE e no incorpora questes importantes definidas na CONAE, sinalizando a continuidade da atual poltica educacional.

6. Consideraes finais A estratgia de definio de metas gerais num plano nacional, deixando o detalhamento para ser efetuado no mbito das instncias responsveis pela execuo, algo positivo, como j apontava Saviani (2010): uma estratgia a ser adotada pode ser definir as
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A prova nacional de admisso de docentes muito controversa e j foi motivo de manifestao dura de entidades de educao, como a ANPEd (carta disponvel em www.anped.org.br).

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metas gerais, deixando o detalhamento para ser efetuado no mbito das instncias do Sistema Nacional de Educao responsveis pela execuo delas (p.391). Outro aspecto positivo a reduo do nmero de metas e sua organizao em torno dos nveis e modalidades de ensino que contribuem para o acompanhamento e controle pela sociedade da consecuo das metas previstas no plano. Diferenciado no PNE o olhar sobre os docentes, trazendo tona as questes da valorizao da profisso em diversos aspectos: piso, carreira, formao inicial e continuada. Sem dvida, para que se tenha uma educao de melhor qualidade ser necessrio modificar as circunstncias de trabalho e formao dos educadores, implantando processos de valorizao social de sua profisso, tais como melhores condies de trabalho, de remunerao, implantao de processos de gesto verdadeiramente democrticos, etc. H, contudo, sutilezas sobre o tema que precisam ser melhor analisadas, tais como o exame de admisso. Em relao ao aspecto da gesto democrtica o plano no prope avanos: se, por um lado, aponta no sentido de propor criao de fruns e efetivao dos conselhos, usando do questionvel artifcio de no liberao de recursos para entes que no os tenham regulamentado, por outro lado no avana no tema da autonomia dos conselhos, nem na distribuio do controle das metas e da aplicao dos recursos para estes conselhos, como apontava o documento final da CONAE. O financiamento outro ponto bastante sombrio: o comprometimento de aplicar 7% do PIB representa avanos - embora a CONAE apontasse 10% - em relao aos atuais quatro e pouco por cento, entretanto no h comprometimento de quando chegar-se- a este indicador, tampouco como os recursos sero distribudos e gerenciados pelos diferentes entes federativos. Neste sentido a CONAE apontava para que a gesto de recursos da educao fosse realizada pelos gestores educacionais - no pelos rgos de administrao financeira das unidades federativas e dos municpios - e controlados pelos rgos colegiados. Ao que tudo indica pela anlise apresentada acima a Unio pretende continuar controlando a aplicao de recursos por meio de programas, o que no contribui para o aumento da autonomia financeira ao longo do Sistema Nacional de Educao. Outra questo que merece destaque o lugar central que a avaliao ocupa no plano, apontando na direo de aumento nos sistemas de avaliao nacional. evidente que o sistema de ensino e a sociedade podem e devem ter informaes sistematizadas e

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transparentes sobre a educao, contudo tem-se que questionar quem tem o controle sobre as informaes, como e com quem so discutidas, e para quais finalidades acabam servindo. Em relao a estas duas ltimas questes, ao avaliar a educao brasileira na primeira dcada do sculo XXI Gaudncio Frigotto (2010) alerta
o Estado, em vez de alargar o fundo pblico na perspectiva do atendimento a polticas pblicas de carter universal, fragmenta as aes em polticas focais que amenizam os efeitos sem alterar substancialmente as suas determinaes. E, dentro dessa lgica, dada nfase aos processos de avaliao de resultados balizados pelo produtivismo e sua filosofia mercantil, em nome da qual os processos pedaggicos so desenvolvidos mediante a pedagogia das competncias.(p.13)

A CONAE 2010 foi um processo que ao longo de mais de dois anos, incluindo a fase de preparao e as etapas municipais, intermunicipais, estaduais, distrital e nacional, envolveu mais de trs milhes e quinhentas mil pessoas, que discutiram, em escolas, centros comunitrios, sindicatos, associaes, encontros e simpsios, o rumo da educao brasileira para a segunda dcada do sculo XXI. Hoje, ns que participamos da sua organizao e de suas etapas, nos perguntamos: quanto avanamos neste processo? Aquele documento com pouco mais de setenta pginas, elaborado pela equipe de assessoramento do MEC, e que a Comisso Organizadora recebeu, em outubro de 2008, sob o ttulo Proposta de Documento Referncia da Conferncia Nacional de Educao, de certa forma j trazia os principais elementos do Documento Final da CONAE. Um exemplo encontra-se no Eixo I, no ponto em que trata do regime de colaborao. Na Proposta de Documento de Referncia era composta por nove itens e no Documento Final ficou composta por onze itens, mantendo em muitos deles basicamente o texto original. Por exemplo, na Proposta do Documento de Referncia estava: Estabelecer poltica nacional de gesto e avaliao educacional, garantindo mecanismos e instrumentos que contribuam para a democratizao das instituies educacionais e dos processos formativos da escola e do ensino (BRASIL, 2008, p.10) e no Documento Final ficou: Estabelecer poltica nacional de gesto e avaliao educacional, garantindo mecanismos e instrumentos que contribuam para a democratizao das instituies educativas e dos processos formativos da escola e do ensino(BRASIL, 2010, p. 25). Se o MEC tem clareza, como demonstra o documento inicial, de como operar para organizar o SNE, por que isto no ocorre na prtica? Sem advogar o pessimismo, parece que mais uma vez nos deparamos com uma proposta para a educao brasileira - PNE - que no vem, de fato, acompanhada do

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desenvolvimento de uma gesto democrtica, ao contrrio, o que se encontra uma lgica gerencialista de monitoramento de indicadores e de critrios tcnicos para orientar a elaborao das polticas, o que tem conduzido a aes no campo educacional que, em termos de qualidade, no tm demonstrado, mundialmente, resultados eficientes, a despeito da retrica que vem sendo construda em torno disso. O pensamento de Marx (1982), escrito em 1845, nas Teses sobre Feurbach, parece cada vez mais atual, no sentido de que as circusntncias podem ser modificadas pelos sujeitos em ao e que o prprio educador precisa ser educado. O estado avaliador, centralizado, controlador precisa ser democratizado, precisa ser educado. Como afirmamos no incio deste texto, as polticas no se restringem ao que seus elaboradores desejam. Houve um processo social e poltico intenso com o CONAE e muitos dos agentes e arenas polticas locais podero responder de forma a questionar o PNE proposto e tentar modific-lo no decorrer de sua implantao. Podemos utilizar o pensamento de Marx e dizer que o Estado precisa ser educado: no se pode modificar uma circunstncia criar uma nova perspectiva na rea educacional aplicando tcnicas antigas, desenvolvidas para serem utilizadas em controle das atividades econmicas e defendidas por pesquisas que apontam quais os caminhos devem seguir as polticas educacionais baseada em evidncias, as quais j apresentam ntidos sinais de esgotamento ao redor do mundo. preciso retomar a discusso sobre gesto democrtica em toda a sua envergadura, em todas as instncias e lutar por um sistema educacional baseado em justia social e no no gerencialismo padronizado pelo produtivismo.

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