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Captulo 14: Abertura comercial e governo Collor Os planos Collor I e II 14.1.

Abertura comercial nos pases em desenvolvimento A abertura de uma economia envolve questes como: Qual deve ser o ritmo do processo de abertura? O contexto macroeconmico propcio? 30 Que mercado deve ser liberalizado primeiro: o de bens ou o de capitais? De forma geral, as respostas para essas perguntas so: ritmo: no deve ser nem to rpido a ponto de gerar um impacto excessivo sobre a economia, especialmente sobre o emprego, nem to lento que possa se tornar vulnervel a presses polticas. ambiente macroeconmico: h consenso de que o processo de liberalizao deve ocorrer em um contexto de economia estvel e com uma taxa de cmbio desvalorizada no incio do processo. seqncia de liberalizao: esse ponto o mais polmico. Porm, pautando-se pelas experincias do Chile e da Argentina na dcada de 1970, recomenda-se liberalizar o mercado de bens, para, apenas depois, liberalizar o mercado de capitais. No incio da dcada de 1980, acreditava-se que a abertura econmica era inevitvel, apesar das controvrsias a respeito de sua conduo. Desde ento, a liberalizao vem-se transformando no grande condutor das polticas econmicas dos pases em desenvolvimento. Supe-se que o livre comrcio pode proporcionar desenvolvimento com melhoria da qualidade de vida da populao, possibilitado pelo crescimento econmico advindo da

melhor eficincia alocativa dos fatores de produo. Anos 60, 70 e incio de 1980: vrios pases latino-americanos tentaram abrir a economia e fracassaram em razo de problemas no balano de pagamentos e crises financeiras, em especial a crise da dvida externa em 1982. A partir da segunda metade da dcada de 1980, ocorreu uma generalizada abertura comercial nos pases latino-americanos. No Brasil o processo comeou em 1988 com a eliminao dos controles quantitativos e administrativos sobre suas importaes e uma proposta de reduo de tarifas. A abertura da economia brasileira intensificou-se a partir de 1990. A tarifa nominal mdia de importaes, que era de cerca de 40% em 1990, foi reduzida gradualmente at atingir seu nvel mais baixo em 1995, 13%. 31 Em paralelo questo conjuntural, a liberalizao e a abertura econmica que se iniciaram com o governo Collor implicaram uma forte necessidade de ajuste, por parte das empresas, para que conseguissem sobreviver nova realidade. 14.2 Abertura comercial brasileira O governo Collor Em virtude da necessidade de ajustamento externo no comeo dos anos 1980, as medidas no-tarifrias tornaram-se o principal instrumento de conteno das importaes. Como conseqncia do quadro de instabilidade, que caracterizou praticamente toda a dcada de 1980, grande parte dos setores da economia brasileira encontrava-se em atraso tecnolgico em comparao com os padres internacionais. A abertura provocou uma profunda reestruturao industrial no Brasil, beneficiando os consumidores com maior disponibilidade de bens e servios, melhores preos e tecnologia, embora com impacto negativo sobre o nvel de emprego. A indstria nacional, ao contrrio dos concorrentes internacionais, foi prejudicada por tributao e juros elevados, carncia de infra-estrutura e excessiva burocracia.

Os planos Collor I e II Fernando Collor de Mello assumiu o governo no conturbado contexto econmico de 1990, adotando, na seqncia, dois planos de estabilizao, planos Collor I e II. Ambos implicaram retrao da atividade econmica como resultado direto das medidas fiscais e monetrias adotadas. Collor I: combinava confisco dos depsitos vista e aplicaes financeiras com prefixao da correo dos preos e salrios, cmbio flutuante, tributao ampliada sobre as aplicaes financeiras e a chamada reforma administrativa, que resultou no fechamento de inmeros rgos pblicos e na demisso de grande quantidade de funcionrios. O quadro fiscal era de tal gravidade que o presidente adotou um programa de drstica reduo da dvida interna, de corte nos gastos pblicos e de aumento da receita fiscal. Isso permitiu que se atingisse supervit primrio de 4,5% do PIB. No entanto, dada precariedade do ajuste, cujos efeitos foram passageiros, o supervit primrio reduziu-se metade j em 1991. Plano Collor II: implementado em janeiro de 1991, em situao de desespero por causa da reacelerao da inflao, lanou mo mais uma vez do congelamento de preos e salrios e 32 da unificao das datas-base de reajustes salariais, alm de novas medidas de contrao monetria e fiscal. A abertura comercial somada s tentativas de combate inflao transformou o binio 1990-1992 em um perodo de forte recesso, com queda de quase 10% do PIB. A precariedade do plano Collor II, aliada ao desgaste do governo com os efeitos do confisco ocorrido no plano anterior, alm das crescentes denncias de corrupo, acabaram por determinar o impeachment de Collor em outubro de 1992. Captulo 15: Novo modelo de insero da economia brasileira 15.4 Debate acerca da viabilidade do modelo de insero internacional da

economia brasileira Argumentos favorveis posio do governo Crticas posio do governo 15.1 A nova poltica industrial A liberalizao passou a ganhar contornos mais definitivos em 1990. As bases da nova poltica estavam centradas na questo da competitividade, em contraponto s polticas adotadas anteriormente, que objetivavam a expanso da capacidade produtiva mediante o incentivo substituio das importaes. Segundo Guimares 1 , a nova Poltica Industrial e de Comrcio Exterior contemplava as seguintes estratgias: reduo progressiva dos nveis de proteo tarifria, eliminao da distribuio indiscriminada e no transparente de incentivos e subsdios, bem como fortalecimento dos mecanismos de defesa da concorrncia; reestruturao competitiva da indstria mediante a adoo de mecanismos de coordenao, de instrumentos de apoio creditcio e de fortalecimento da infra-estrutura tecnolgica; incentivo aos segmentos potencialmente competitivos e desenvolvimento de novos setores, por meio de maior especializao da produo;

1 GUIMARES, E. A. A experincia recente na poltica industrial no Brasil uma avaliao. Instituto de Economia Industrial, Universidade Federal do Rio de Janeiro, mar. 1995. (Texto para discusso, n. 326)33

exposio da indstria competio internacional, tendo em vista maior insero no mercado externo, melhora de qualidade e preo no mercado interno e aumento da competio em setores oligopolizados; capacitao tecnolgica da empresa nacional, por meio de proteo tarifria seletiva s indstrias de tecnologia de ponta e do apoio difuso das inovaes nos demais setores. O BNDES teve papel fundamental nesse processo. J no final da dcada de 1980 e incio dos anos 1990, as novas linhas de financiamento eram direcionadas s indstrias que apresentassem resultados relativos competitividade, como programas de qualidade total e aprimoramento de tecnologia e de mo-de-obra. Alm disso, o BNDES foi indicado gestor do Programa Nacional de Desestatizao (PND). A atuao do BNDES priorizava trs focos de investimentos: modernizao da estrutura produtiva existente, incluindo melhorias tecnolgicas em unidades instaladas, substituio de processos e mesmo de unidades produtivas obsoletas, aplicao de sistemas de automao industrial e de controle de processo, introduo de novos produtos, reestruturao de modelos de comercializao e de administrao tcnica e financeira e estmulo a associaes entre empresas; ampliao da capacidade produtiva por meio de expanses e novas instalaes em setores de bens de consumo e de insumos bsicos os investimentos visavam atender demanda interna e externa paralelamente modernizao dos processos produtivos; investimentos nos setores de infra-estrutura, particularmente nos setores de energia eltrica, transportes e portos previa-se a ampliao da participao de capitais privados em atividades antes sob responsabilidade

estatal. A combinao da nova poltica industrial com a recesso provocada pela poltica de estabilizao em vigor implicou, por parte das empresas, um severo ajuste que se estenderia ao longo dos anos subseqentes. Principais deficincias das empresas: lentido de resposta s alteraes da demanda; baixa flexibilidade na produo; 34 deficincias de qualidade e desempenho dos produtos. Uma face desse ajuste foi o nmero significativo de demisses. Dados da Fiesp revelam que a indstria paulista eliminou 278.467 postos de trabalho em 1991 e 277.529 em 1992. Em 1993, com a retomada do crescimento da economia, registrou-se uma tmida recuperao, sendo criados 4.908 novos postos de trabalho. As demisses no se restringiram aos operrios, alcanando postos administrativos e de direo em resposta aplicao de tcnicas de administrao mais modernas. A reestruturao da produo propriamente dita envolveu as seguintes medidas: concentrao em linha de produtos competitivos; reduo de atividades; terceirizao de atividades; implantao de programas de qualidade e produtividade. 15.2 O programa de privatizao A questo da privatizao foi um dos aspectos mais polmicos da dcada de 1990. Na dcada de 1980, a privatizao caracterizou-se como uma fase de reprivatizao de empresas que haviam sido absorvidas pelo Estado, geralmente em funo de dificuldades financeiras. O objetivo era evitar que o governo ampliasse ainda mais sua presena no setor produtivo.

O resultado obtido com a reprivatizao de 38 empresas de pequeno porte foi a arrecadao de cerca de US$ 780 milhes. Com a criao do Programa Nacional de Desestatizao (PND) em 1990, o processo de privatizaes foi intensificado, tornando-se parte integrante das reformas econmicas do governo. Inicialmente, 68 empresas foram includas no PND, quantidade que foi alterada com a entrada de novas empresas e a excluso de outras. As principais atribuies do BNDES como gestor do PND eram: Licitao e contratao dos consultores e auditores encarregados de realizar as avaliaes econmico-financeiras, as propostas de modelo de venda e a auditoria do processo de venda de cada empresa; Contratao das empresas encarregadas da divulgao das informaes relativas ao programa; 35 Supervisionar, acompanhar ou coordenar os trabalhos dos consultores e auditores at as operaes finais de venda. 15.2.1 Resultados das privatizaes aps a criao do PND de 1991 a 2001 Entre 1991 e 1992 os resultados das privatizaes foram considerveis. Tinham sido desestatizadas 18 empresas dos setores de siderurgia, fertilizantes e petroqumica, gerando uma receita de US$ 4 bilhes. Entre 1993 e 1994, concluiu-se a desestatizao do setor siderrgico, tendo-se arrecadado US$ 4,5 bilhes com a venda de 15 empresas. Para alavancar o processo, foram introduzidas mudanas na legislao, possibilitando a ampliao do uso de crditos contra o Tesouro Nacional como meios de pagamento, a venda de participaes minoritrias, detidas direta ou indiretamente pelo Estado, e a eliminao da discriminao contra investidores estrangeiros, permitindo sua participao em at 100% do capital votante das empresas a serem alienadas.

A partir de 1995 o escopo do PND foi ampliado com as concesses de servios pblicos iniciativa privada (eletricidade, transportes e telecomunicaes). Desde a criao do PND at janeiro de 2002, 68 empresas tinham sido privatizadas, rendendo ao Governo Federal um total de US$ 28,58 bilhes. A receita decorrente dessas vendas e do repasse iniciativa privada de 7 concesses da Rede Ferroviria Federal, alm do arrendamento para explorao de um terminal de contineres, no Porto de Santos e a venda das participaes minoritrias que o governo detinha em outras 28 empresas, chegou a US$ 37,78 bilhes incluindo a transferncia de US$ 9,2 bilhes em dvidas para a iniciativa privada. O recorde de receita foi estabelecido com a venda da Companhia Vale do Rio Doce, leiloada por US$ 6,858 bilhes (incluindo a transferncia de US$ 3,559 bilhes em dvidas); Entre 1998 e 2001 ocorreram vrias privatizaes no setor de energia e telecomunicaes. Em julho de 1998, o governo federal vendeu as 12 holdings criadas a partir da ciso do Sistema Telebrs. Essa venda propiciou a arrecadao de US$ 22 bilhes. Esse movimento continuou em 1999 e 2000, com a venda das concesses para explorao de quatro reas de telefonia fixa e tambm na rea de energia. No final de 2001, o PND contabilizava uma receita total oriunda das privatizaes da ordem de US$ 82 bilhes, alm de US$ 18 bilhes de transferncias de dvidas. 36 15.3 Balano de pagamentos, fluxo de capitais e investimentos diretos estrangeiros Um aspecto importante do panorama da economia brasileira dos anos 1990, especialmente aps a adoo do Plano Real, em 1994, o crescente aumento da vulnerabilidade externa por duas razes: aumento sucessivo do dficit em conta corrente do balano de pagamentos;

passivo externo acumulado. A economia brasileira ficou extremamente suscetvel s alteraes do cenrio internacional. A necessidade de financiamento em moeda forte subordina outras metas (crescimento, programas sociais etc.). O dficit em conta corrente era de US$ 1,6 bilhes em 1994 atingindo um pico de US$ 33 bilhes entre 1997-1998. Em conseqncia do longo perodo de valorizao cambial, houve um aumento significativo das importaes sem uma contrapartida das exportaes. A mudana cambial em 1999 provocou uma reduo do dficit em conta corrente para US$ 25 bilhes, montante que foi reduzido para US$ 24,6 bilhes em 2000 e US$ 23,2 bilhes em 2001. Na segunda metade dos anos 1990, o grande financiador do dficit em conta corrente brasileiro foi o crescimento do fluxo de investimentos diretos estrangeiros (IDE), estimulado pelo fim da inflao, pelas privatizaes e pelo boom das fuses e aquisies. 15.4 Debate acerca da viabilidade do modelo de insero internacional da economia brasileira Argumentos favorveis posio do governo: Mendona de Barros e Goldenstein destacava que a economia brasileira passava simultaneamente por quatro processos que interagiam entre si: globalizao, abertura da economia, estabilizao e privatizao. Essas transformaes estariam alterando a estrutura bsica do capitalismo brasileiro e provocando uma verdadeira revoluo. Nessa linha, as crticas aos processos eram decorrentes da dificuldade de separar os efeitos conjunturais da mudana estrutural. 37 O dficit em conta corrente apresentava a sua contrapartida na captao de poupana externa, que viabilizavam os novos investimentos concentrados nos setores de bens de

consumo durveis. O governo apontava a desvalorizao gradual do real como amenizador dos problemas dos produtores locais e exportadores, e as privatizaes como grande trunfo para o rompimento de dois grandes gargalos no desenvolvimento: a) a questo externa, como atrativo para novos investimentos diretos e b) a superao das restries de recursos estatais para financiar os elevados investimentos em infra-estrutura necessrios para suportar o crescimento continuado da economia. Crticas posio do governo: Em razo das elevadas taxas de juros e do cambio valorizado, a elevao da poupana externa no se refletia no aumento da taxa de investimentos. O aumento da poupana externa financiou o consumo e no o investimento, numa combinao de dficit em conta corrente e contas pblicas, com destaque para o peso do componente juros do dficit pblico. O governo teve de elevar a carga tributria bruta de 26% do PIB em 1993 para 30,3% em 2000 como contrapartida do custo da dvida pblica que cresceu de R$ 60 bilhes em 1994 para mais de R$ 626 bilhes em 2001. A desvalorizao em 1999 e a adoo do regime de metas de inflao deram maior flexibilidade para a reduo dos juros, que permaneceram elevados em nveis reais.