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Curso de Ps-graduao em Direito Regional

AS COMPETNCIAS LEGISLATIVAS DA RAA Os princpios fundamentais das leis gerais da Repblica

Sumrio

1. Introduo

2. As competncias legislativas da Regio

3. Princpios fundamentais das leis gerais da Repblica

1. Introduo A autonomia dos Aores tem os seus fundamentos, expressos constitucionalmente, nas caractersticas geogrficas, econmicas, sociais e culturais e nas histricas aspiraes autonomistas das populaes insulares. Parece no haver dvidas quanto s caractersticas geogrficas e econmicas. Os Aores so um arquiplago constitudo por nove ilhas, de pequena dimenso, com uma populao diminuta, com recursos naturais escassos, muito distantes dos continentes europeu, africano e americano, o que acarreta dificuldades e custos acrescidos no acesso aos bens. Tudo isto d contedo aos chamados custos da insularidade, argumento principal das transferncias financeiras de que tm beneficiado os Aores. J a diferenciao social e cultural e as histricas aspiraes autonomistas parecem no acolher a unanimidade dos autores. certo que houve alguns episdios historicamente localizados, sobretudo desde os finais do sculo passado, de tentativas de conquista da Autonomia para os Aores, mas os historiadores no deixam de salientar que se tratou de iniciativas das elites, sobretudo de S. Miguel, visando em primeira linha fins econmicos e, eventualmente, assentando numa velha rivalidade com a ilha Terceira, que desempenhou ao longo da histria um papel mais relevante na administrao do arquiplago. E a diferenciao das caractersticas sociais e culturais das populaes dos Aores so por vezes mais ntidas de ilha para ilha do que relativamente a Portugal continental. Parece-me no haver dvidas de que a autonomia, tal como foi delineada na Constituio de 1976, s foi possvel no contexto histrico da fraqueza do poder central resultante das convulses sociais e do estado de agitao permanente nos anos que se seguiram ao 25 de Abril de 1974. O que relevante assinalar agora, que a autonomia veio para ficar e tem contribudo decisivamente para o desenvolvimento econmico e social e para a integrao das populaes dos Aores. Falta cumprir o desiderato constitucional de reforo da unidade nacional, que tem sido posto em causa com alguma frequncia, designadamente no perodo em que dos Aores partiu a ideia da autonomia progressiva, cujo episdio mais significativo foi a chamada guerra das bandeiras e, mais recentemente, com a defesa de alguns notveis dos Aores de um estado regional ou at de um estado federado. Este fenmeno parece corresponder mais a atitudes voluntaristas de afirmao pessoal de alguns lderes polticos que protagonizaram a implantao da autonomia, ao mesmo tempo que, sabe-se agora, militavam mais ou menos abertamente em movimentos independentistas, do que a necessidades ou anseios realmente sentidos pelas populaes. No discurso poltico, o Terreiro do Pao surge ainda, menos frequentemente do que

h anos atrs, certo, como o inimigo externo por excelncia e, consequentemente, como argumento de unio, na falta de ideias e projectos motivadores de todos os aorianos. A autonomia poltica dos Aores comporta estas situaes, que naturalmente ferem o nacionalismo lusitano, mas tambm a democracia as comporta, com ou sem autonomia. Para alm do desenvolvimento evidente que ocorreu nos Aores nos ltimos vinte e cinco anos, a participao cvica que a autonomia propicia uma mais valia que se sobrepe a sentimentos ultranacionalistas mais ou menos ultrapassados. O n 1 do artigo 2 do Estatuto Poltico-Administrativo da Regio Autnoma dos Aores adjectiva a autonomia nas vertentes poltica, administrativa e financeira. a primeira destas vertentes que focalizo para o objecto deste trabalho. Efectivamente, sem prejuzo de outros poderes polticos, relacionados com a prtica de actos no quadro do funcionamento dos rgos de governo prprio e com a representao em rgos de estado e instituies comunitrias e em negociaes internacionais, de acordo com a generalidade da doutrina, o ncleo essencial da vertente poltica da autonomia traduz-se na competncia legislativa prpria. Na estrutura do n 1 do artigo 227 da Constituio, as competncias legislativas preenchem significativamente as trs primeiras alneas. Do ponto de vista terico, a autonomia legislativa constitui uma nova e riqussima rea de estudo e de produo doutrinria e jurisprudencial, sobretudo no mbito do direito constitucional, mas tambm com incidncias importantes noutros ramos do direito, como o direito administrativo e at o direito civil. Na prtica, a produo legislativa regional e o trabalho de interpretao das leis regionais apresentam dificuldades acrescidas, sobretudo por estar em causa um ordenamento jurdico parcial e por existirem limitaes materiais subordinadas a conceitos indeterminados. Se os conceitos de interesse especfico e de lei geral da Repblica foram sendo aperfeioados nas sucessivas revises constitucionais, mais ou menos em consonncia com a doutrina constitucional, o conceito de princpios fundamentais das leis gerais da Repblica apresenta-se, por ora, como terra a desbravar. Em qualquer caso, est em causa a difcil problemtica do relacionamento entre os ordenamentos jurdicos regional e nacional. A matria das competncias legislativas da Regio Autnoma dos Aores interessa-me particularmente, por razes prticas de ordem profissional, uma vez que, com alguma frequncia, trabalhei em projectos de propostas de Decretos Legislativos Regionais do Governo Regional. Embora a minha responsabilidade nesses trabalhos se refira sobretudo a aspectos de forma, muito

pouco de contedo, acompanho com alguma estranheza a prtica do Ministro da Repblica quanto sujeio dos diplomas regionais apreciao preventiva da constitucionalidade. O mesmo sucede quanto declarao de inconstitucionalidade de alguns diplomas, cujo contedo me parecia absolutamente respeitador das normas e princpios constitucionais. A certa altura, a Regio s podia legislar com relativa segurana em matria de organizao dos seus prprios servios. A doutrina mais relevante no deixou de observar e salientar esta jurisprudncia restritiva das competncias legislativas regionais, que naturalmente se justifica pela forma como constitudo o Tribunal Constitucional e pela reaco que este transportava da sociedade portuguesa relativamente s correntes de opinio que nos meios aorianos veiculavam ideias separatistas. Mas tambm de referir que muitas das ousadias legislativas da Regio Autnoma dos Aores, que vieram a ser cerceadas pelo Tribunal Constitucional, resultaram mais da impreparao tcnica dos legisladores do que de uma eventual inteno de afrontar a Constituio. Frequentemente, o legislador regional copiou os textos das leis da Repblica, com alteraes insignificantes e sucedeu mesmo que se copiassem quase literalmente projectos de diplomas existentes na Administrao Central, que depois no vieram a ser aprovados, criando-se divergncias de regulao de matrias comuns sem qualquer fundamento vlido, que apenas potenciaram a confuso e a desigualdade. Tambm parece certo que a legislao regional tem sido escrutinada com maior rigor que o que se verifica relativamente legislao produzida pelos rgos do Estado, sendo certo que tambm esta no est imune aos erros e deficincias tcnicas. Entre as sugestes divergentes que diversos professores formularam de que o trabalho deveria ter como objecto a formulao de ideias ou propostas originais ou o ponto da situao da cincia actual de uma determinada matria, optei por esta ltima, na medida do possvel, dadas as minhas prprias limitaes e as dificuldades de obteno de bibliografia adequada.

2. As competncias legislativas da Regio As competncias legislativas da Regio repartem-se pelas seguintes normas da Constituio: Da competncia da ALR: Al. a) do n 1 do artigo 227 - matrias de interesse especfico no reservadas competncia prpria dos rgos de soberania, com respeito pelos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica. Al. b) do n 1 do artigo 227 - matrias de interesse especfico no reservadas competncia prpria dos rgos de soberania, sob autorizao da Assembleia da Repblica. Al. c) do n 1 do artigo 227 - desenvolvimento das leis de bases, em funo do interesse especfico, em matrias no reservadas competncia prpria dos rgos de soberania. Al. c) do n 1 do artigo 227 - desenvolvimento das leis de bases, em funo do interesse especfico, nas matrias previstas no artigo 165, n 1, alneas f) bases do sistema de segurana social e do servio nacional de sade; g) bases do sistema de proteco da natureza, do equilbrio ecolgico e do patrimnio cultural; h) regime geral do arrendamento rural e urbano; n) bases da poltica agrcola, incluindo a fixao dos limites mximos e mnimos das unidades de explorao agrcola; t) bases do regime e mbito da funo pblica; e u) bases gerais do estatuto das empresas pblicas e das fundaes pblicas. Al. d) do n 1 do artigo 227 - regulamentao das leis gerais emanadas pelos rgos de soberania que no reservem para estes o respectivo poder regulamentar. Da competncia do Governo Regional: Al. d) do n 1 do artigo 227 - regulamentao da legislao regional. certo que o Governo Regional no tem poder legislativo, mas tambm certo que, bem ou mal, o Governo Regional tem vindo a regulamentar matrias que, no mbito da Repblica, constam de decretos-lei. pena que a quase simetria existente entre as assembleias da Repblica e Legislativa Regional e governos da Repblica e Regional, no tenha ido ao ponto de atribuir competncia legislativa ao Governo Regional. A pouca produtividade da Assembleia Regional, a impreparao

dos seus deputados e a tecnicidade de muitas matrias aconselhariam, parece-me, a que essa soluo fosse adoptada. Este problema, na prtica, ultrapassado de duas formas: a) A ALR aprova mais ou menos acriticamente as propostas do Governo, ou b) Atribui sistematicamente competncia regulamentar ao Governo das normas que aprova, em termos substancialmente semelhantes aos das autorizaes que a Assembleia da Repblica concede ao Governo da Repblica, mas de constitucionalidade muito duvidosa. O poder regulamentar das leis da Repblica atribudo s Assembleia Legislativa Regional, mas a matria da organizao e funcionamento do Governo Regional da exclusiva competncia deste (231 n 5 da CRP). Considerando que muita da regulamentao das leis integra a atribuio de competncias aos membros do GR, encontramos um largo campo de potencial conflitualidade. Interessantes so as propostas do Dr. lvaro Monjardino, feitas no mbito deste curso, relativamente possibilidade de a Assembleia Legislativa Regional aprovar Decretos Regulamentares Regionais, quando est em causa a aprovao de regulamentos originalmente aprovados pelo Governo Regional, mas declarados inconstitucionais pelo Tribunal Constitucional e de o Governo Regional aprovar Decretos Legislativos Regionais, em matria da sua prpria organizao e funcionamento. Interessante, porque efectivamente resolveria alguns problemas. Mas perigoso, porque criaria mais motivos de confuso. De qualquer modo, essas propostas contrariam directamente o que sobre a matria dispe o Estatuto da Regio (artigo34 e 61 n 1). As competncias legislativas so conformadas atravs do conceito, positivo, de interesse especfico, e por vrios limites negativos, como os princpios fundamentais das leis gerais da Repblica, a reserva da competncia prpria dos rgos de soberania ou a reserva do poder regulamentar. O interesse especfico abrange as matrias que respeitam exclusivamente Regio e as que, no sendo exclusivas, aqui assumem uma especial configurao. Na jurisprudncia do Tribunal Constitucional, o interesse especfico delimitado negativamente pela unidade do Estado e pelo interesse nacional. As matrias de interesse especfico so indicadas, com carcter (duplamente) exemplificativo, no artigo 228. Leis gerais da Repblica so as leis e os decretos-leis cuja razo de ser envolva a sua aplicao a todo o territrio nacional e assim o decretem (n 5 do artigo 112).

Por princpios fundamentais das leis gerais da Repblica muito se falar ainda. Simplificaria a questo que as leis gerais da Repblica indicassem expressamente os respectivos princpios fundamentais. Mesmo assim, no se poderia assegurar que outros no existissem, fora da classificao expressa da lei, que devessem igualmente ser respeitados pela legislao regional. Nem poderia evitar-se que fossem classificados como princpios fundamentais normas de carcter instrumental ou processual. Sobre a matria das competncias legislativas regionais, o Prof. J. J: Gomes Canotilho (Direito Constitucional, 5 edio, Livraria Almedina, 1992), elaborou um esquema, que inclui uma representao grfica, muito simples, mas rico de ensinamentos, em que parte da ideia de grupos normativos para o que chama relaes de parametricidade. Os grupos normativos so definidos como conjuntos de normas hierarquicamente articuladas que confluem para a regulamentao tpica de um caso abstracto. um conceito mais rico que o de hierarquia das leis porque permite abranger a diversidade de relacionamentos dos decretos legislativos regionais com as leis e decretos-leis e a interposio das leis estatutrias relativamente Constituio. Quanto s relaes de parametricidade, consistem na aferio da constitucionalidade ou da legalidade das vrias formas de lei e dos regulamentos e actos administrativos. Este autor atribui s leis regionais as seguintes caractersticas: 1 Inexistncia de reserva Nenhuma matria da exclusiva competncia das regies. 2 Limites territoriais e materiais Os limites territoriais resultam de a regio ser um ente territorial. Por outro lado, as leis regionais esto limitadas pelo interesse especfico, pela reserva de competncias dos rgos de soberania e pela sua subordinao s leis gerais. 3 Carcter dependente Relao de prevalncia das leis gerais sobre as leis regionais. 3 Inexistncia de repartio horizontal de competncias No foram atribudas aos rgos legislativos centrais e regionais campos de legiferao distintos. 4 Competncia primria concorrente (repartio vertical) A mesma matria pode ser regulada simultaneamente pelos rgos estaduais e pelos rgos regionais.

Algumas destas caractersticas podero j ter sido reconsideradas de acordo com o actual texto constitucional. Efectivamente, a substituio do respeito pelas leis gerais da Repblica pelos princpios fundamentais das leis gerais da Repblica atenuou algumas das caractersticas indicadas, nomeadamente quanto aos limites materiais. A tipificao dos poderes legislativos regionais deste autor a seguinte: 1 Poder legislativo primrio 2 Poder legislativo de actuao ou desenvolvimento (das leis de bases) 3 Poder legislativo autorizado O assunto foi tratado pelo Prof. Carlos Blanco de Morais, luz do texto constitucional em vigor (As competncias legislativas das regies autnomas no contexto da reviso constitucional de 1997, Separata da Revista da Ordem dos Advogados). A sua classificao das competncias legislativas das regies a seguinte: Competncia legislativa comum concorrncia paralela Competncia legislativa complementar desenvolvimento de leis de bases Competncia legislativa delegada autorizao da Assembleia da Repblica Sobre as relaes entre legislao regional e legislao nacional, parece-me de salientar as seguintes notas, extradas da obra referida: As leis da Repblica que incidam sobre matrias de interesse especfico para as regies, no integrem a reserva de competncia dos rgos de soberania, nem sejam classificadas como leis gerais da Repblica tm aplicao supletiva nas regies autnomas, podendo ser desaplicadas pela interveno legislativa das regies. Os decretos legislativos regionais de desenvolvimento de leis de bases tm preferncia aplicativa nas regies autnomas sobre os decretos-lei da mesma natureza.

Os decretos legislativos regionais autorizados tm prioridade aplicativa sobre as leis gerais anteriores, podendo mesmo contrariar os seus princpios fundamentais.

3. Princpios fundamentais das leis gerais da Repblica

A primeira questo suscitada pelo conceito constitucional de princpios fundamentais das leis gerais da Repblica a de saber se esto em causa princpios comuns a todas as leis ou os princpios orientadores de cada lei concreta. Os elementos sistemtico (aqui aferido apenas em relao ao artigo em causa) e histrico da interpretao levam a pensar que a alnea a) do n 1 do artigo 227 da Constituio define o campo mais nobre e, consequentemente, mais amplo da competncia legislativa das regies autnomas. Assim, a compreenso do conceito haveria de corresponder ao que menos restries oferecesse ao legislador regional. Porm, essa possibilidade literal enfrenta um obstculo dogmtico inultrapassvel: no parece possvel reconhecer princpios fundamentais comuns a todas as leis gerais da Repblica. Aceito, por isso, desde j que, s em concreto, lei a lei, ser possvel discernir quais os princpios fundamentais que as conformam e, mesmo ento, com previsveis grandes dificuldades, face multiplicidade de matrias abrangidas, de formulaes adoptadas e de interesses considerados. Bem procurei inspirao no tratamento dado pelos autores aos princpios do direito, que de nada me serviu, salvo no que diz respeito ao conceito de ratio legis, porventura utilizvel, com adequada ponderao e mais saber. Volto-me, por isso, para o Prof. Carlos Blanco de Morais (As competncias legislativas das regies autnomas no contexto da reviso constitucional de 1997, Separata da Revista da Ordem dos Advogados), que define os princpios fundamentais das leis gerais da Repblica como critrios gerais de deciso legislativa que, pelo seu relevo necessrio para todos os cidados, fundamentam e impem um denominador comum, tanto no preenchimento de fins pblicos, como na resoluo uniforme de obrigaes de resultado, por parte da legislao apropriada. Esta definio tem uma grande complexidade tcnica, mas parece-me ter conseguido apreender as seguintes ideias: A deduo dos princpios fundamentais de uma dada lei geral da Repblica pressupe a identificao do seu ncleo essencial, correspondente ao escopo dominante presente nos fins pblicos que pretende prosseguir.

Ser depois necessrio extrair os critrios de deciso que devam ser aplicados a todo o territrio nacional, devido superioridade dos seus fins unitrios. Os princpios fundamentais ho-de integrar as obrigaes de resultado de sentido uniforme, impostas pela tutela dos interesses gerais e unitrios de toda a colectividade.

O primeiro critrio orientador h-de ser o do prprio legislador. Sempre que uma lei geral da Repblica indique os seus princpios fundamentais, o legislador regional dever respeit-los, ainda que, doutrinariamente, a sua classificao seja discutvel. Do ponto de vista da segurana, seria esta a melhor soluo. Mas no esta a prtica que o legislador nacional tem adoptado. Naturalmente, os princpios fundamentais no se confundem com as normas ou proposies concretas, a no ser quando como tal so expressos pelo legislador. Mas a partir das normas que se deduzem os princpios fundamentais e, de entre os vrios tipos de normas que integram o sistema interno de cada lei, alguns contribuem mais decisivamente do que outros para a compreenso daqueles princpios. Numa classificao que distinga as normas essenciais das instrumentais, as primeiras tm um papel mais decisivo, sem prejuzo de tambm quanto s segundas se dever aferir a eventual necessidade de utilizao de critrios unitrios. Relativamente ao contedo concreto, sem a pretenso de ser exaustivo, parece-me possvel distinguir os seguintes tipos de proposies legais: As que determinam o objecto ou fins As que estabelecem princpios gerais As que definem conceitos As que delimitam o mbito, pessoal, material ou territorial As que prescrevem comportamentos As que imputam deveres

As que criam direitos As que regulam procedimentos As que atribuem competncias As que imputam encargos financeiros As que fixam sanes As que indicam a vigncia

Parece-me que as normas que determinam o objecto ou fins de cada lei constituem o ncleo duro do seu contedo essencial. Eventualmente, o objecto coincide precisamente com outros dos tipos de normas indicados, designadamente, as que prescrevem comportamentos, as que imputam deveres ou as que criam direitos. Por outro lado, a habitual instrumentalidade das normas que regulam procedimentos, que atribuem competncias, que imputam encargos financeiros e as que fixam sanes, no obsta a que tambm elas exprimam princpios fundamentais. Mas, normalmente, ser este o campo privilegiado de interveno do legislador regional, no mbito da competncia estabelecida na alnea a) do n 1 do artigo 227 da Constituio. O legislador adopta por vezes a enunciao de princpios gerais. A distino terminolgica face aos princpios fundamentais h-de corresponder a diferenas conceituais. Entendo que sempre que uma lei contenha princpios gerais, devero integrar, sem esgotar, o elenco dos respectivos princpios fundamentais. Sucede tambm, com alguma frequncia, que o legislador defina conceitos, no mbito e para o efeito da interpretao de determinadas leis. Estas definies de conceitos ho-de ter-se igualmente como reveladores de princpios fundamentais. Em termos gerais, no correspondero a princpios fundamentais as normas de atribuio de competncias em matrias regionalizadas e as normas processuais.

Por razes bvias, que tm a ver com a prpria existncia e natureza do ordenamento jurdico regional, no sero portadoras de princpios fundamentais as normas respeitantes ao mbito pessoal e territorial.

Angra do Herosmo, Junho de 2000

Mrio Pereira Cerqueira