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InstItuto InteramerIcano de cooperao para a agrIcultura (IIca) representao do IIca no BrasIl

SRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTVEL

A Nova Cara da Pobreza Rural: desafios para as polticas pblicas

VOLUME 16

Organizadores da Srie Carlos Miranda e Breno Tiburcio

Braslia maio/2012

Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), 2012

A nova cara da pobreza rural: desafios para as polticas pblicas do IICA est sob licena de Creative Commons AtribucinNo Comercial-Compartir Igual 3.0 Unported. Disponvel em formato PDF em www.iica.int

Coordenao editorial: Carlos Miranda Copidesque: Valentina Pereira Buainain Diagramao: Fabiane de Arajo Alves Barroso Leiaute da capa: Fabiane de Arajo Alves Barroso Foto da capa: Regina Santos Impresso digital: Elite Comrcio e Servios Grficos LTDA

A nova cara da pobreza rural: desafios para as polticas pblicas / Antonio Marcio Buainain... [et.al] . Braslia: IICA, 2012. (Srie desenvolvimento rural sustentvel; v.16) 540 p., 15 x 23 cm ISBN 13: 978-92-9248-388-3 1. Desenvolvimento rural 2. Pobreza 3. Populao rural 3. Polticas 4. Setor publico 5. Brasil I. Buainain, Antonio Marcio C. II. IICA III. Ttulo AGRIS E50 DEWEY 338.18

APRESENTAO

Em maio de 2010, o IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, iniciou a execuo do projeto intitulado A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil: transformaes perfil e desafios para as polticas publicas. Teve como objetivo formular proposies de polticas para o enfrentamento de pobreza rural no Brasil com uma focalizao mais apropriada e diferenciada para as aes de incluso scioprodutiva, que tomassem em conta as especificidades e potencialidades dos diferentes segmentos da populao rural em condies de pobreza. A concepo do projeto partiu da constatao que a sociedade e economia brasileira sofreram profundas transformaes nas ultimas duas dcadas, que incluram mudanas nas instituies em geral, na estrutura produtiva, nos padres tecnolgicos e na dinmica demogrfica, que se associaram redefinio dos espaos urbanos e rurais . Essas transformaes conjugadas s polticas sociais de garantia de renda , que incorporaram milhes de pessoas ao mercado interno, como tambm as polticas de sade , educao e eletrificao rural tiveram impactos importantes sobre as condies de vida da populao rural. Nesse contexto, anlises recentes informam tanto a queda da pobreza no campo, como as mudanas em seu perfil e dinmica reprodutiva. A importncia social destes movimentos fundamentaram a necessidade de maior conhecimento dos processos de transformao no meio rural, necessrio para consolidar as polticas existentes e para a construo de novas polticas capazes de reforar, de maneira positiva, o processo de transformao social no campo. Essas tendncias e seus impactos orientaram a elaborao dos estudos e a formulao das proposies do projeto, que na sua execuo focalizou trs dimenses principais: (i) a dimenso metodolgica para refletir e analisar as principais metodologias utilizadas para conceituar e quantificar a pobreza no Brasil; (ii) a dimenso emprica para realizao de analises sobre as caractersticas, perfil e diferenciao regional da pobreza rural; e (iii) a dimenso das polticas publicas, objetivando analisar a suficincia e adequao das polticas atuais, assim como as implicaes sobre o quadro poltico-institucionais relacionado com a gesto das aes de enfrentamento da pobreza rural.

Os contedos dos estudos e proposies do projeto esto consubstanciados nos volumes 16 e 17 da Srie de Desenvolvimento Rural Sustentvel, publicada pelo IICA. Os textos contidos no volume 16 esto organizados em cinco blocos temticos, a saber: dimensionamento e caracterizao da pobreza rural, a heterogeneidade da pobreza rural, determinantes da pobreza rural, avaliao das polticas publicas que incidem sobre a pobreza rural e, finalmente, elementos para uma agenda de polticas de enfrentamento da pobreza. Enquanto que os ensaios apresentados no volume 17 foram estruturados observando as seguintes temticas regionais : as caractersticas regionais da pobreza rural no Brasil , dinmica agrria na Amaznia e pobreza, dinmica agrcolas e rural no Nordeste, em especial no Semiarido, especificidades regionais e socioculturais da pobreza rural no Sudeste e Centro Oeste. Finalmente importante ressaltar que o projeto fruto de uma parceria celebrada entre o IICA, os Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Desenvolvimento Social e da Educao e do IPEA. Contando para sua formulao e execuo com a orientao tcnica e acadmica do IICA, UNICAMP e UFU.

Carlos Miranda e Breno Tiburcio Organizadores da Srie DRS

PREFCIO
A sociedade e economia brasileira sofreram profundas transformaes sociais e econmicas na ltima dcada, que mudaram a cara presente e o futuro do pas. Embora seja possvel mencionar muitas transformaes notveis, como a recuperao da economia, que voltou a crescer e hoje ocupa lugar de destaque e liderana no cenrio internacional; ou a recuperao da autoestima da populao brasileira e os avanos na rea nas reas estratgicas da Educao, Cincia, Tecnologia e Inovao, para mencionar apenas alguns exemplos, a mudana mais importante foi sem dvida a reduo da pobreza em geral, a incluso de quase 50 milhes de brasileiros cidadania e a reduo da desigualdade sociais - promovidas em grande medida pelas polticas adotadas durante a administrao do presidente Lula. Entre 2003 e 2010 aproximadamente 25 milhes de pessoas deixaram a pobreza e outros 25 milhes passaram a integrar uma nova classe mdia que j mostrou sua importncia estratgica no perodo recente, quando a crise internacional abateu a economia mundial e o Brasil pode sustentar o crescimento com base na fora do mercado domstico, que deixou de ser composto pela minoria da populao e do qual hoje participam praticamente toda a populao. Ainda assim, em 2010 em torno de 28 milhes de pessoas viviam em condies de pobreza, dos quais 16,2 em situao inaceitvel de misria, levando a Presidente Dilma a definir, antes mesmo de assumir o cargo, que a eliminao da misria seria prioridade do seu governo, com uma meta ambiciosa e clara de faz-lo at 2014. O Brasil um pas urbano com uma populao rural maior do que a populao total da maioria dos pases da Amrica Latina. De fato, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD/IBGE de 2008, o pas tinha uma populao de 10,5 milhes de pessoas ocupadas na agricultura e 27,8 milhes com domiclio rural para uma populao total de 186,9 milhes de pessoas. Destaca-se que de um total de 7,3 milhes de famlias com domiclio rural, 2,9 milhes se encontravam em situao de pobreza, ou seja, de uma populao rural de 26,2 milhes de pessoas, 12,2 milhes pertenciam a famlias em condio de pobreza em 2008. O tamanho da populao rural e ainda elevada proporo de pobres vivendo no meio rural, que foi historicamente marginalizada por um modelo de desenvolvimento com forte vis urbano, revela a necessidade de ateno especial e de polticas pblicas ativas para resgatar o passivo de pobreza e reduzir as disparidades rural urbano que so responsveis pelo esvaziamento do meio rural observado em vrias partes do pas e pelas migraes, em especial de jovens, que encontram nas cidades melhores condies para construir suas vidas. As polticas pblicas sociais de garantia de renda, as polticas de sade, eletrificao e educao tiveram impactos importantes sobre as condies de vida da populao rural, mas h ainda muito o que fazer.

no contexto destas preocupaes e da deciso do governo federal de priorizar a reduo da pobreza e eliminao da misria que se insere o projeto A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil, iniciativa do IICA, com o apoio e parceria dos Ministrios de Desenvolvimento Social e do Ncleo de Estudos e Desenvolvimento Agrrio NEAD, vinculado ao MDA, Ministrio da Educao e o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA e contando como apoio acadmico da UNICAMP e da UFU. A srie de estudos, cujos resultados principais apresentamos nestes dois volumes, confirmam tanto a queda da pobreza como da reduo da desigualdade econmica no campo. Indicam, tambm, que alm da reduo, a pobreza rural est mudando de cara e de dinmica reprodutiva: em grande medida a pobreza j no se revela apenas na insuficincia de renda, ou na falta de moradia e luz eltrica bens e servios cuja proviso melhorou de forma notvel no perodo recente, mas na precariedade da educao rural, em problemas de acesso sade, nas condies de trabalho precrio e em carncias localizadas. Neste sentido os estudos revelam que as condies de vida dos pobres rurais se aproxima da situao dos no pobres e que os principais dficits so associados pobreza geral do meio rural, historicamente marginalizado pelas polticas pblicas. Mas os estudos revelam tambm a resistncia da pobreza velha, que aparece com todas as suas faces conhecidas da fome, do analfabetismo, da falta de acesso a gua e energia eltrica. O desafio da sociedade brasileira erradicar, nos prximos anos, esta pobreza. Os estudos, sob responsabilidade de um grupo de pesquisadores de prestigiadas universidades das 5 regies do pas e tcnicos de vrios ministrios, foram conduzidos com o objetivo explcito de aportar conhecimento dos processos de transformao no meio rural e de revelar a dinmica e faces da pobreza rural para apoiar a consolidao das polticas existentes e para a construo das novas polticas necessrias para reforar o movimento positivo e recente de transformao social no campo. Os estudos consideraram a diversidade regional e sociocultural do meio rural, buscando revelar as especificidades abre a possibilidade que as aes pblicas de enfrentamento da pobreza rural tenham uma focalizao mais adequada e uma diversidade de instrumentos compatveis com as necessidades e as potencialidades scio-econmicas de cada um dos segmentos mencionados. Esta publicao reafirma o compromisso do IICA, por meio do Frum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentvel - Frum DRS de trabalhar em prol do fortalecimento das instituies brasileiras visando melhorar as condies de vida de todas as famlias que moram no espao rural.


Manuel Rodolfo Otero Representante do IICA no Brasil

RESUMO
Em maio de 2010, o IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura, iniciou a execuo do projeto intitulado A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil: transformaes, perfil e desafios para as polticas publicas. O objetivo foi formular proposies de polticas para o enfrentamento de pobreza rural no Brasil com uma focalizao mais apropriada e diferenciada para as aes de incluso scio produtiva, que tomassem em conta as especificidades e potencialidades das diferentes segmentos da populao rural em condies de pobreza. Os resultados dos estudos e proposies desse Projeto esto consubstanciados e publicados em dois volumes, 16 e 17 da Serie de Desenvolvimento Rural Sustentvel. O volume 16 est organizado em cinco blocos temticos, a saber: pobreza rural e desenvolvimento; dimenses do rural e o debate da pobreza; determinantes e dimenses da pobreza no Brasil; pobreza rural e polticas pblicas no Brasil; e pontos para agenda de polticas. Enquanto que os ensaios apresentados no volume 17 esto estruturado observando as seguintes temticas regionais: as caractersticas regionais da pobreza rural no Brasil , dinmica agrria na Amaznia e pobreza, dinmica agrcolas e rural no Nordeste, em especial no Semiarido, especificidades regionais e socioculturais da pobreza rural no Sudeste, e Centro Oeste.

RESUMEN

En mayo de 2010, el Instituto Interamericano de Cooperacin para la Agricultura IICA inici la ejecucin del proyecto titulado La Nueva Cara de la Pobreza Rural en Brasil: transformaciones, perfil y desafos para las polticas pblicas. El objetivo fue formular proposiciones de polticas para hacer frente a la pobreza rural en Brasil con un enfoque ms apropiado y diferenciado para las acciones de inclusin socio-productivas que lleven en cuenta las especificidades y potencialidades de los diversos segmentos de la poblacin rural en condiciones de pobreza. Los resultados de los estudios y proposiciones de dicho Proyecto estn resumidos y publicados en dos volmenes: 16 y 17 de la Serie de Desarrollo Rural Sostenible. El volumen 16 est organizado en cinco bloques temticos, que son: pobreza rural y desarrollo; dimensiones de la ruralidad y debate de la pobreza; factores y dimensiones de la pobreza en Brasil; pobreza rural y polticas pblicas en Brasil y temas para la agenda de polticas. En el volumen 17 los ensayos presentados estn estructurados en observancia a las siguientes temticas regionales: caractersticas regionales de la pobreza rural en Brasil, dinmica agraria en la Amazona y pobreza, dinmica agrcola y rural en el Noreste de Brasil, especialmente en el Semirido, especificidades regionales y socio-culturales de la pobreza rural en el Sureste y Centro Oeste.

ABSTRACT

In May 2010, the Inter American Institute for Cooperation on Agriculture IICA begun the execution of the project entitled The New Face of the Rural Poverty in Brazil: transformations, profile and challenges for public policies. The objective was to formulate proposals for policies tackling rural poverty in Brazil with a more appropriate focus and differentiated actions of socio-productive inclusion, considering the specifications and potentialities of several segments of the rural population under poverty conditions. The results of the studies and proposals of that Project are summarized and published in two volumes: 16 and 17 of the Series of Sustainable Rural Development. Volume 16 is divided in five thematic groups, as follows: rural poverty and development; rural dimensions and discussions about poverty; factors and poverty areas in Brazil; rural poverty and public policies in Brazil and themes for policies program. Volume 17 includes essays that were submitted and structured in accordance with the following regional themes: regional characteristics of the rural poverty in Brazil; agrarian management in the Amazon and its poverty; agricultural and rural management in the Northeastern Region, particularly in the semi-arid, with regional and socio-cultural specifications of the rural poverty in the Southeast and Middle West.

SUMRIO

PARTE 1 - POBREZA RURAL E DESENVOLVIMENTO ...............................................17


CAPTULO I - UMA ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA RURAL SEGUNDO A PERSPECTIVA DA POLTICA PBLICA ..............................................................................................................17
(Cludio Dedecca, Antnio Buainain , Henrique Neder e Cassiano Trovo)

1. Introduo ...........................................................................................................................................................17 2. A nova centralidade da pobreza na poltica pblica .............................................................18 3. Monetizao, incentivo, multidimensionalidade ........................................................................22 4. A elaborao de indicadores multidimensionais de pobreza ............................................27 5. Os indicadores de multidimensionais de pobreza ....................................................................31 6. Perspectivas da populao rural na dinmica demogrfica ...............................................37 7. Tendncias gerais da pobreza segundo o critrio bsico de renda corrente ...........39 8. A pobreza rural segundo um enfoque multidimensional ....................................................43 9. Observaes gerais........................................................................................................................................45 CAPTULO II - AS DIFERENTES FORMAS DE DEFINIR O RURAL BRASILEIRO E ALGUMAS TENDNCIAS RECENTES IMPLICAES PARA POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO E COMBATE POBREZA..............................................................................................................................................55
(Arilson Favareto e Paulo Seifer)

Introduo ................................................................................................................................................................55 1. O que considerar rural e urbano na virada para o sculo XXI ...........................................56 1.1 As definies e dimenses do rural e do urbano nos pases do capitalismo avanado ................................................................................................................................................58 1.2 A longa evoluo das relaes rural-urbano....................................................................64 1.3 Implicaes para o desenvolvimento .................................................................................67 2. Relaes rural-urbano no Brasil: situao atual e possibilidades de futuro................71 2.1 As dimenses do rural e do urbano no Brasil .................................................................71 2.2 Para alm das mudanas demogrficas: o debate brasileiro sobre desenvolvimento rural na virada do milnio ...................................................................77 3. Polticas pblicas e investimentos na promoo do desenvolvimento rural e no combate pobreza.............................................................................................................................................86 3.1 Uma dcada de experimentaes..........................................................................................86 3.2 Condies para a definio de uma estratgia de futuro ........................................91

3.3 Uma nova agenda para o desenvolvimento rural .......................................................94 4. Concluso ............................................................................................................................................................98 CAPTULO III - CONTRIBUIES PARA A AGENDA DA POLTICA DE COMBATE POBREZA RURAL..............................................................................................................................................................................107
(Cludio Dedecca)

1. Ponto de partida do projeto .................................................................................................................107 2. Contribuies para o desenvolvimento da poltica pblica de combate pobreza ..111 CAPTULO IV - DETERMINANTES DA POBREZA RURAL E IMPLICAES PARA AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL .............................................................................................................................................121
(Steven Helfand e Vanessa Pereira)

1. Introduo ........................................................................................................................................................121 2. Determinantes da Pobreza Rural........................................................................................................123 2.1 Um quadro conceitual para a gerao de renda .........................................................123 2.2 Tipologia das sadas da pobreza rural .................................................................................127 3. A pobreza rural no Brasil e no mundo ............................................................................................129 3.1 Como o Brasil se compara a outros pases? ...................................................................129 3.2 A pobreza rural no Brasil..............................................................................................................131 4. Principais determinantes da pobreza rural ..................................................................................133 4.1 Introduo ..........................................................................................................................................133 4.2. Os determinantes da pobreza entre os produtores agrcolas: terra versus produtividade? .................................................................................................................................134 4.3 Ativos dos produtores agrcolas ...........................................................................................140 4.4 O capital humano no Brasil rural: o dficit educacional .........................................142 4.5 Obstculos para o sucesso da agricultura familiar: custos de transao e participao no mercado ..........................................................................................................149 4.6 Emprego rural no-agrcola (ERNA) e pobreza .............................................................152 5. Concluses.......................................................................................................................................................154 CAPTULO V - A POBREZA NA AMRICA LATINA E SEU COMBATE NO MEIO RURAL BRASILEIRO...................................................................................................................................................................161
(Pierre Salama)

1. Introduo ........................................................................................................................................................161 2. A reduo da pobreza depende relativamente pouco das polticas de assistncias..165 3. As despesas sociais em progresso, mas nem sempre bem direcionadas. ...............183 4. Concluso .........................................................................................................................................................192

PARTE 2 - DIMENSES DO RURAL E O DEBATE DA POBREZA ..................... 205


CAPTULO I - SIGNIFICADOS DA POBREZA NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA..............205
(Fernanda Calasans Lacerda)

1. Introduo ........................................................................................................................................................205 2. Os conceitos de pobreza ........................................................................................................................207 3. O estudo da pobreza no Brasil.............................................................................................................220 4. Polticas pblicas de combate pobreza .....................................................................................225 5. Consideraes Finais..................................................................................................................................233 CAPTULO II - POBREZA: CONCEITOS E MENSURAO ....................................................................241
(Regis Oliveira, Antnio Buainain e Henrique Neder)

1. O que Pobreza? ........................................................................................................................................241 2. Mensurando a pobreza ............................................................................................................................246 2.1 Fontes de Informaes sobre a pobreza no Brasil ......................................................246 2.2 Medidas de Pobreza .......................................................................................................................248 2.3 As medidas das Naes Unidas ..............................................................................................250 2.4 Abordagem multidimensional ................................................................................................252 3. Consideraes finais ..................................................................................................................................255 CAPTULO III - A QUESTO AGRRIA E A POBREZA RURAL NO BRASIL ..................................259
(Alexandre Valadares, Antnio Filho, Brancolina Ferreira e Fbio Alves)

1. Razes da pobreza do Brasil rural: o velho e o novo x a questo fundiria .............259 2. A Reforma agrria - atualidade ...........................................................................................................260 3. A Reforma agrria e a poltica de assentamentos rurais ....................................................262 4. Quadro geral da estrutura fundiria brasileira acesso terra e demanda potencial por reforma agrria .....................................................................................................................................266 5. A pobreza rural a partir das concepes e dados do Banco Mundial ........................268 6. Pobrezas absolutas, terras ocultadas: Brasil e Amrica Latina em perspectiva .....276 7. Consideraes finais ..................................................................................................................................284

PARTE 3 - DETERMINANTES E DIMENSES DA POBREZA NO BRASIL..... 287


CAPTULO I - EMPREGO NA AGRICULTURA BRASILEIRA: NOTAS DE SUBSDIOS PARA AS POLTICAS PBLICAS DE ERRADICAO DA POBREZA....................................................................287
(Otvio Balsadi)

1. Introduo ........................................................................................................................................................287 2. Um olhar sobre a populao ocupada, com foco no rural ................................................288

3. Fazendo um recorte para o mercado de trabalho assalariado........................................291 4. Avanos e dilemas no mercado de trabalho assalariado rural e agrcola no perodo recente ...............................................................................................................................................................296 4.1. O qu ainda merece ateno?................................................................................................301 5. Polticas pblicas integradas de erradicao da pobreza com foco nos assalariados rurais e agrcolas ................................................................................................................................................304 6. Consideraes finais ..................................................................................................................................316 CAPTULO II - POBREZA E EXTERMA POBREZA NO BRASIL RURAL ............................................319
(Mauro Del Grossi)

1. Introduo ........................................................................................................................................................319 2. As informaes do Censo Agropecurio 2006 ..........................................................................319 3. As informaes das Pnads entre 2001 a 2009............................................................................322 4. A extrema pobreza rural em 2009 .....................................................................................................327 5. Consideraes finais ..................................................................................................................................334 CAPTULO III - DISTRIBUIO DE RENDIMENTOS E QUALIDADE DE VIDA DOS DOMICLIOS RURAIS BRASILEIROS ..............................................................................................................................................335
(Alexandre Gori)

1. Introduo ........................................................................................................................................................335 2. Polticas pblicas, pobreza e desigualdade .................................................................................337 3. Indicadores subjetivos da qualidade de vida .............................................................................339 4. Dinmica da distribuio de rendimentos ..................................................................................342 4.1 Dinmica da pobreza e das fontes de rendimento ...................................................342 4.2 Distribuio das fontes de rendimento .............................................................................345 4.3 Distribuio regional das fontes de rendimento .........................................................348 5. Dinmica da qualidade de vida ..........................................................................................................350 5.1 Percepes sobre a qualidade de vida ...............................................................................350 5.2 Diferenas de renda da percepo de qualidade de vida......................................353 5.3 Diferenas regionais da percepo de qualidade de vida .....................................356 6. Padres de associao entre a dinmica dos rendimentos e da qualidade de vida ...359 7. Comentrios finais.......................................................................................................................................361

PARTE 4 - POBREZA RURAL E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL ................. 367


CAPTULO I - ALCANCE E LIMITE DAS POLTICAS SOCIAIS PARA O COMBATE POBREZA: DESAFIOS DO MUNDO RURAL ........................................................................................................................367
(Lena Lavinas e Barbara Cobo)

1. Evoluo recente da pobreza e cobertura dos programas de renda..........................371 2. Atividade e Trabalho Infantil .................................................................................................................378 3. A preveno contra riscos e a pobreza .........................................................................................383 4. Pobreza no-monetria: acessibilidade e bem-estar da populao rural ................386 5. A cobertura de sade................................................................................................................................391 6. Pontos de uma agenda para erradicao da misria ...........................................................393 CAPTULO II - AS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO DO CAMPO E AS PERSPECTIVAS DE CONTRIBUIO PARA A SUPERAO DA POBREZA RURAL ..................................................399
(Eliane Dayse Furtado e Jos Ribamar Furtado )

1. Introduo ........................................................................................................................................................399 2. Sumrio da situao histrica, sociocultural e econmica da populao rural ...403 3. Caractersticas gerais do sistema de educao do pas .......................................................406 4. Polticas pblicas na educao do campo...................................................................................412 4.1 Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria Pronera .......................413 4.2 Escola Ativa ..........................................................................................................................................418 4.3 Programa nacional de educao de jovens agricultores (as) familiares integrada qualificao social e profissional (ProJovem campo saberes da terra).........................................................................................................................................................425 4.4 Programa de apoio formao superior em licenciatura em educao do campo (Procampo) .....................................................................................................................428 4.5 Quadro sntese das polticas .....................................................................................................429 5. Alcance e possibilidades das polticas para a superao da pobreza rural .............432 CAPTULO III - AS ATUAIS POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL ..........441
(Brenda Braga)

Apresentao .....................................................................................................................................................441 1. Introduo ........................................................................................................................................................442 2. Polticas e programas federais de desenvolvimento rural selecionados ................444 2.1 Crdito Rural - Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf .................................................................................................................................................444 2.2 Seguro agrcola .................................................................................................................................447 2.3 Comercializao ..............................................................................................................................449 2.4 Reforma agrria ..............................................................................................................................452 2.5 Assistncia tcnica .........................................................................................................................458

2.6 Energia renovvel ...........................................................................................................................459 2.7 Desenvolvimento territorial ......................................................................................................461 2.8 Articulao de polticas para enfrentamento da pobreza rural .........................462 3. Anlise das polticas e programas federais de desenvolvimento rural selecionados ............................................................................................................................................... 473 3.1 Crdito rural ......................................................................................................................................475 3.2 Seguro agrcola .................................................................................................................................478 3.3 Comercializao................................................................................................................................480 3.4 Reforma agrria .................................................................................................................................484 3.5 Assistncia tcnica .........................................................................................................................486 3.6 Energia renovvel ...........................................................................................................................487 3.7 Articulao de polticas para enfrentamento da pobreza rural ..........................488 3.8 Programa territrios da cidadania .........................................................................................491 4. Sntese dos desafios coordenao e alcance das polticas de desenvolvimento rural ............................................................................................................................................................................497 5. Sugesto de agenda prioritria .........................................................................................................498

PARTE 5 - POBREZA RURAL: PONTOS PARA AGENDA DE POLTICAS PBLICAS ..................................................................................................................................... 505
(Antnio Buainain, Cludio Dedecca e Henrique Neder)

srIe desenvolvImento rural sustentvel

desafios para as polticas pblicas

A Nova Cara da Pobreza Rural:

PARTE 1 POBREZA RURAL E DESENVOLVIMENTO

CAPTULO I UMA ABORDAGEM MULTIDIMENSIONAL DA POBREZA RURAL SEGUNDO A PERSPECTIVA DA POLTICA PBLICA1

Cludio Salvadori Dedecca


Professor Titular do Instituto de Economia da Unicamp.

Antnio Mrcio Buainain

Professor Livre Docente do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador senior do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia em Polticas Pblicas, Estratgia e Desenvolvimento (INCT/PPED).

Henrique Dantas Neder


Professor adjunto do Instituto de Economia da UFU.

Cassiano Jos Bezerra Marques Trovo


Doutorando do IE/Unicamp

1. Introduo
O objetivo do projeto foi enfrentar o desafio de conhecimento da pobreza rural, visando organizar conhecimento estruturado e adequado para as polticas pblicas. Neste sentido, esteve sistematicamente presente a necessidade de se analisar a pobreza em uma perspectiva multidimensional, que alargasse o enfoque centrado na viso monetria do problema, isto , da relao estreita entre necessidade bsica de renda e pobreza. As razes dessa preocupao decorrem do fato da situao de pobreza no apresentar um carter absoluto, mas dinmico, pois sua identificao depende do grau de desenvolvimento socioeconmico e dos valores coletivos morais e ticos considerados relevantes pela sociedade. Em outras palavras, no se pode considerar os critrios para definio de pobreza que eram adotados no incio ou em meados
1 Este ensaio contou com o apoio do Professor Alexandre Gori Maia (IE/Unicamp).

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desafios para as polticas pblicas

A Nova Cara da Pobreza Rural:

do Sculo passado. O pas se desenvolveu, novos padres de consumo foram estabelecidos, novo arcabouo de proteo social foi adotado e novas expectativas sobre nveis mnimos de bem-estar foram inscritas na sociedade. Portanto, faz-se necessrio entender o desafio de combate pobreza levando-se em conta estas diversas questes, ou melhor, dimenses do desenvolvimento socioeconmico. Esta anlise desenvolve os argumentos e metodologia de um enfoque multidimensional da pobreza, orientados para o quadro institucional de polticas sociais presente hoje no Brasil. Em termos analticos, so apresentados resultados agregados propiciados pela metodologia construda. Entretanto, explicitado o potencial que ela carrega para informar os investimentos, gesto e estruturao das polticas sociais.

2. A nova centralidade da pobreza na poltica pblica


Desde os anos 80, o tema da pobreza tem se apresentado como uma recorrncia nas agendas dos governos e das instituies multilaterais de desenvolvimento. O fim do ciclo de expanso do ps-guerra explicitou, ao menos, dois aspectos difceis do processo de desenvolvimento realizado. O primeiro, associado aos desafios colocados para os pases desenvolvidos do ocidente em face da situao de esgotamento de uma fase longa de desenvolvimento, referia-se aos riscos de emergncia da pobreza nestas naes, os quais demandavam novas alocaes de recursos para a poltica social que se faziam conflitantes com as diretrizes de austeridade fiscal que comeavam a ser adotadas. O aumento do desemprego prolongado associado reestruturao produtiva ampliava os riscos de emergncia da pobreza nos pases desenvolvidos, pois havia indcios que uma parcela no desprezvel da populao demandaria, por tempo prolongado, de proteo social com escopo mais amplo. Isto , a manuteno das condies de vida da populao de menor renda, com maior probabilidade de ser afetada negativamente pela crise e a reorganizao econmica, dependia do aprofundamento do Estado de Bem-Estar Social, via ampliao das polticas e programas existentes, estabelecendo a necessidade de aumentar o gasto pblico com a poltica social. A elevada participao da populao de mais de 60 anos indicava, por outro, uma fonte de presso autnoma por maior despesa pblica com os regimes nacionais de previdncia social. A presso por austeridade fiscal constrangia a adoo da soluo de simples aumento do gasto com a poltica social. A busca de inovaes na poltica social que no acarretassem aumento do financiamento se transformou em regra comum dos governos nacionais. Mudanas na gesto e na configurao das polticas e programas passaram a ocupar a agenda

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pblica. A soluo para a pobreza existente no poderia passar pela incorporao ao mercado de trabalho, considerando a ausncia de crescimento e o acesso crescente a novos programas da poltica social. A reorganizao da poltica social passava a ser encaminhada, aparecendo o tema da pobreza como uma questo a ser enfrentada com instrumentos especficos de poltica pblica. O segundo aspecto relacionava-se aos pases no desenvolvidos. Apesar das amplas diferenas econmicas e sociais que marcavam seus processos de desenvolvimento, um elemento comum era identificado. Constatava-se que, mesmo para aqueles que haviam conseguido alcanar estgios mais avanados, o processo de desenvolvimento no havia permitido resolver adequadamente o problema da pobreza. Ao contrrio, o processo de industrializao e urbanizao havia amplificado o problema em vrios pases, tendo como uma das referncias importantes a experincia brasileira. O esgotamento da expanso do ps-guerra interrompia o modelo de financiamento externo que havia viabilizado a industrializao de parte dos pases em desenvolvimento, pondo em xeque a prpria sustentao das condies econmicas e sociais alcanadas. Rompia-se, deste modo, as possibilidades destas naes equacionarem o problema da pobreza atravs de trajetria semelhante percorrida pelos pases desenvolvidos no ps-guerra. O combate pobreza via ampliao do gasto da poltica social se colocava em uma situao de impasse, havendo riscos crescentes de regresso da proteo social, seja em razo da crise financeira dos estados nacionais, como da maior demanda associada com a crise dos mercados nacionais de trabalho. No final do Sculo passado, a questo da pobreza voltava a rondar as naes, independentemente do grau de desenvolvimento econmico e social alcanado por cada uma delas, sendo que as restries execuo de polticas de combate pelo aumento do gasto social passavam a se apresentar quase como intransponveis. A fragilidade da situao fiscal dos estados nacionais em um contexto poltico adverso, onde posies polticas conservadoras passaram a ter prevalncia na definio das polticas pblicas, bloqueava possveis aumentos do gasto pblico, ao mesmo tempo em que emergia proposies de aumento da eficincia desse gasto na rea social pela reorganizao dos programas. As noes de focalizao, contrapartida e meta na definio dos programas foram se tornando progressivamente termos comuns na gesto das polticas sociais. Em vrios pases desenvolvidos, os programas de seguro-desemprego se constituram em balo de ensaio para a introduo de mudanas visando reorganizao das polticas sociais. A reduo de tempo de vigncia do auxlio associada a restries recusa pelo desempregado de uma oferta de emprego foi

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uma caracterstica que, em maior ou menor intensidade, esteve presente nas reformas dos programas de seguro-desemprego. As alteraes introduzidas neste programa foram dando o norte para a mudana em outros programas sociais, que inclusive ampliaram a vinculao do benefcio recebido iniciativa da populao adulta de busca ativa de emprego. A organizao e gesto dos programas sociais foram progressivamente incorporando a noo de proteo associada ao trabalho (Workfare), enfraquecendo paulatinamente aquela associada proteo universal (Welfare)2. Os argumentos em favor desta transio da orientao da proteo social foram que, em um ambiente de elevado e recorrente desemprego, era fundamental que houvesse presso e induo em favor da insero no mercado de trabalho, mesmo que as possibilidades ocupacionais pudessem ser mais desfavorveis que as vigentes na situao anterior de emprego. Havia a expectativa que esta orientao impediria a acomodao da populao desempregada ou com dificuldades de insero inicial, como os jovens, na poltica social. Abria-se, portanto, um movimento de reorientao dos sistemas nacionais de proteo social, marcado pela maior presena de exigncias e contrapartidas pela populao demandante. A questo da eficincia alocativa dos programas foi ganhando fora dentre os gestores das polticas pblicas e a representao poltica dos governos. Durante o crescimento do ps-guerra, a viso predominante entendia que a proteo social, exclusive as aposentadorias, no deveria estar condicionada a mecanismos de incentivo, pois as carncias sociais da populao decorriam de problemas de funcionamento da sociedade capitalista. A partir dos anos 90, foi se introduzindo a perspectiva que tais carncias tinham relao com a ausncia de iniciativa da populao em contribuir e se esforar para a sua superao. As implicaes desse processo foram precocemente esmiuadas em meados da dcada de 90 por Thurow (1996), que entendia serem elas um ameaa para a estabilidade e o desenvolvimento futuro do capitalismo. importante explicitar que estas duas perspectivas sempre estiveram presentes na discusso sobre a proteo social no processo de desenvolvimento capitalista. No processo pioneiro de formao da sociedade, trilhado pela Inglaterra, prevalecia a perspectiva que hoje tem maior expresso. Somente a partir do final do Sculo XIX, durante a era vitoriana, comeou a emergir a viso da poltica social de natureza mais universal e com baixas condicionalidades, movimento que ganhou fora ao longo dos anos 30 e se consolidou a partir de meados da dcada de 40 do Sculo passado. A disputa entre elas uma recorrncia na histria do capitalismo, afetando tambm o grau de universalizao e de mercantilizao da poltica social ao longo do tempo.
2 Uma anlise abrangente da transio do modelo de proteo social do Welfare para o Workfare encontrada nos ensaios reunidos por Mead et al (1997).

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A orientao de se estabelecer maior restrio ao acesso ao seguro-desemprego acabou transbordando para as outras polticas sociais, exclusive aquela de educao para a populao entre 6 e 18 anos, em vrios pases desenvolvidos. Mecanismos de restrio ao acesso foram sendo paulatinamente adotados nas polticas de sade, garantia de renda, habitao e aposentadoria. Nos pases em desenvolvimento, este movimento foi mais intenso, tendo sido introduzidas alteraes profundas na organizao da poltica social, como observado na Argentina e Chile. O maior risco de aumento da pobreza, em um contexto de ausncia de crescimento econmico, isto , de crise de emprego, e de recuo do grau de proteo da poltica social, exigia maior ateno em relao ao problema por parte dos estados nacionais, desenvolvidos ou no. Por outro lado, as instituies internacionais passaram a buscar alternativas para suas aes, seja em razo da menor disponibilidade de recursos que passaram a dispor, seja por causa da exploso da demanda por financiamentos por parte dos pases em desenvolvimento. As orientaes para as polticas de combate pobreza foram tambm se modificando progressivamente, processo marcado at por uma perda de articulao entre os programas com fins especficos e os demais programas da poltica social. Ao mesmo tempo em que tanto a questo do incentivo como a monetizao do problema foi ganhando expresso nas orientaes para os programas nacionais de combate pobreza. Segundo tipologia proposta por Esping-Andersen (1990), amplamente conhecida nos ambientes acadmico e dos gestores da poltica pblica, possvel indicar trs modelos de regulao e proteo social presentes no desenvolvimento capitalista das naes, consolidados ao longo do Sculo XX: Liberal - caracterizado pela maior expresso de programas focalizados, com baixa incidncia das transferncias ou de protees universais. Nestes modelos, os regimes de aposentadoria por capitalizao e de sade via convnios privados, individuais ou coletivos, tendem a ser predominantes. Uma maior monetizao e mercantilizao das polticas sociais caracterstica fundamental. A experincia americana a mais representativa; Conservador com origens na presso dos interesses da igreja e dos partidos conservadores, caracterizado por uma pondervel regulao estatal, tendo na famlia sua referncia de estruturao. Segmentado e hierarquizado socialmente, teve na insero produtiva dos homens a vinculao da proteo social. O mercado de trabalho teve papel determinante para a estruturao da proteo social. Dominante na Europa Ocidental, ele tem as experincias da Frana e Alemanha como as mais representativas;

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Socialdemocrata estruturado a partir das demandas organizadas dos trabalhadores, transitou da proteo ao trabalho para a poltica social de natureza mais universal. Os benefcios sociais tenderam ser reconhecidos como direitos, tendo havido baixa incidncia de condicionalidades em seu acesso. Os pases nrdicos so apontados como as experincias mais importantes. Mesmo considerando os problemas existentes nesta tipologia3, que estabelece um forte enquadramento de uma ampla diversidade de experincias de sistemas nacionais de proteo social, inegvel que ela explicita a tenso dessas perspectivas, a liberal e a socialdemocrata, que em grande medida foram apontadas como relevantes para a redefinio das referncias bsicas da poltica social, nestes ltimos 30 anos, at mesmo daquela de combate pobreza. possvel argumentar que ao mesmo tempo em que a poltica de combate pobreza ampliou sua importncia na poltica social, novas orientaes foram lhe sendo imprimidas, alterando seus objetivos e suas caractersticas de modo pondervel.

3. Monetizao, incentivo, multidimensionalidade


Os novos termos propostos para as polticas de combate pobreza, nos anos 80 e 90, foram estreitamente marcados pelas noes de monetizao e de incentivo. A associao do problema renda e necessidade de ampliar os instrumentos de transferncia direta em substituio queles de natureza indireta tiveram proeminncia nos documentos de formulao de polticas de combate pobreza das instituies internacionais, em especial do Banco Mundial. A experincia americana do foodstamp era indicada como a mais eficiente em termos de alocao de recursos e de reduo da pobreza. Entendia-se que a existncia de um cadastramento criterioso das famlias em situao de pobreza e a transferncia direta de renda para aquelas em situao reconhecida de risco social se constitua na estratgia de maior eficincia. A orientao incorporava a necessidade de incentivar a populao pobre a buscar sadas prprias, aceitando a educao fundamental como a nica poltica sem condicionalidade de acesso. Para justificar a importncia do incentivo para que a populao buscasse sadas prprias, ampla importncia foi dada experincia do Grammen Bank em Bangladesh, criado pelo Professor Muhammad Yunus em 19764. A iniciativa buscou reduzir a pobreza por meio de pequenos financiamentos para a organizao de negcios
3 4 Ver Ferrera (1998) e Moreno (2001). Ver <http://www.grameen.com>.

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prprios pelas famlias, visando reduzir sua dependncia em relao s possveis iniciativas da poltica estatal. A associao da condio de pobreza a um nvel bsico de renda monetria ganhou proeminncia, afinal o enfoque na transferncia direta de renda encontravase dependente de uma referncia. Mesmo considerando outras carncias sociais e econmicas vividas pelas famlias pobres, a renda auferida era a referncia bsica. Ademais, em uma situao de crise de emprego, a ausncia de renda, em uma sociedade na qual o consumo viabilizado especialmente pelo acesso moeda por meio do trabalho, coloca a sobrevivncia imediata em situao de risco explcito. Um dos indicadores elaborados pelo Banco Mundial, que acabou recebendo ampla visibilidade da mdia, derivou a condio de pobreza extrema da situao de renda familiar per capita inferior a US$ 1,25. O indicador acabou sendo reconhecido como uma linha de pobreza representativa. A adoo de algum critrio monetrio bsico equivalente ganhou fora nas orientaes das instituies internacionais para financiamento dos programas de combate pobreza, que era acrescida da defesa da focalizao das demais polticas sociais, bem como da reduo da presena do Estado na execuo das aes. Esta funo deveria ser repassada para instituies no governamentais, pois se considerava que estas teriam mais agilidade e menor custo quando comparados aos incorridos pela gesto estatal. A nova orientao realizava uma forte crtica perspectiva dos programas de combate pobreza at ento conduzidos pelo Estado. A primeira se dirigia a uma possvel ineficincia de gesto, relacionada a gastos administrativos excessivos decorrentes da complexidade e diversidade das aes de transferncia indireta de renda. A segunda apontava que os programas no tinham focalizao na pobreza. Isto , imputava gesto e ao foco dos programas a responsabilidade da reiterao da pobreza no processo de desenvolvimento, em especial para os pases no desenvolvidos. Neste sentido, ela considerava que estes pases no deveriam buscar reproduzir os sistemas amplos de proteo social estabelecidos por vrios pases desenvolvidos, mas focar e discriminar a proteo para a populao efetivamente pobre. Ou melhor, transitar de um modelo de proteo social ampla para um restrito populao pobre. A experincia americana influenciava diretamente a nova orientao, em detrimento de uma perspectiva mais associada a dos pases da Europa Ocidental. Ademais, a nova orientao era convergente com o ambiente de restrio e austeridade fiscal defendido pelas instituies internacionais. Em um contexto de debilidade das condies de financiamento das polticas pblicas, esta perspectiva encontrou um ambiente favorvel para sua legitimao, levando que prosperassem os programas de combate pobreza com maior foco na

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transferncia direta de renda com menor presena do Estado, na gesto e na oferta de poltica pblicas de proteo social. A desarticulao da poltica de combate pobreza com as demais polticas sociais foi uma das consequncias produzidas pela nova orientao. Se do ponto de vista da renda, a diretriz atenuava uma dimenso da pobreza, se observou poucos avanos nos demais indicadores poltica social. Ademais, no se constatou a ocorrncia de resultados positivos e generalizados dos mecanismos de incentivo. De tal modo, que a dependncia das famlias da transferncia de renda no assumiu um carter transitrio, mas permanente. Em termos objetivos, se procedeu a uma ampliao do enfoque monetrio da poltica de combate pobreza, bem como lhe foi dada uma maior proeminncia na poltica pblica. Levando at mesmo a proposio de condicionar o processo de crescimento e desenvolvimento aos seus objetivos, sugerindo-se implicitamente que os termos do crescimento anterior eram insuficientes para um combate adequado da pobreza. No esteio desta perspectiva se concebeu o termo de crescimento prpobre. Isto , as novas diretrizes para os programas de combate pobreza seriam base para um modelo de crescimento e desenvolvimento, que deteria as condies adequadas para configur-lo, de fato, em um processo capaz de superar a pobreza, mas tambm a desigualdade social prevalecente nas sociedades no desenvolvidas. A centralidade de uma viso econmica para a reorganizao da poltica de combate pobreza acabou por se constituir em um ponto de partida de um processo maior de reflexo, em direo a uma nova abordagem mais abrangente do problema, mas com caractersticas distintas daquelas encontradas na gesto da poltica social do ps-guerra. A retomada de uma abordagem mais abrangente foi caracterizada pelo reconhecimento da necessidade de se adotar objetivos explcitos de combate pobreza na gesto da poltica social. Segundo as Naes Unidas, observa-se
...que en todo el mundo hay un aumento de la prosperidad de algunos, acompaado lamentablemente de un aumento de la pobreza extrema de otros. Esta contradiccin evidente es inaceptable y se ha de remediar con medidas urgentes. La globalizacin, que es consecuencia del aumento de la movilidad humana, del progreso de las comunicaciones, del gran aumento del comercio y las corrientes de capital y de los avances tecnolgicos, abre nuevas oportunidades para el crecimiento econmico sostenido y el desarrollo de la economa mundial, particularmente en los pases en desarrollo. La globalizacin permite asimismo que los pases compartan experiencias y extraigan enseanzas de los logros y dificultades de los dems, y fomenta el enriquecimiento mutuo de sus ideales, valores culturales y aspiraciones. Al mismo tiempo, el rpido proceso de cambio y ajuste se ha visto acompaado de un aumento de la pobreza, el desempleo y la desintegracin social.

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Tambin se han globalizado ciertas amenazas al bienestar del ser humano, como los riesgos ambientales. Adems, las transformaciones globales de la economa mundial estn modificando profundamente los parmetros del desarrollo social en todos los pases. El desafo actual consiste en encontrar la forma de controlar esos procesos y amenazas para que aumenten sus beneficios y se atenen sus efectos negativos sobre las personas (Pag. 7)... Orientaremos nuestros esfuerzos y nuestras polticas a la tarea de superar las causas fundamentales de la pobreza y atender a las necesidades bsicas de todos. Estos esfuerzos deben incluir la eliminacin del hambre y la malnutricin; el establecimiento de la seguridad alimentaria, y el suministro de educacin, empleo y medios de vida, servicios de atencin primaria de la salud, incluida la salud reproductiva, agua potable y saneamiento, vivienda adecuada y oportunidades de participacin en la vida social y cultural. Se conceder prioridad especial a las necesidades y los derechos de las mujeres y los nios, que suelen soportar la mayor carga de la pobreza, y a las necesidades de las personas y los grupos vulnerables y desfavorecidos (pg. 15).

Nesta perspectiva, Oyen (2005) argumenta que a poverty is an extremely complex phenomenon that cannot be described or understood through a limited set of variables or a fixed context (pag. 2)5. A evoluo do indicador de pobreza da Organizao das Naes Unidas, observado nestes ltimos 20 anos, reflete a tendncia de progressivo alargamento da abordagem do problema. Como parte da construo do IDH foi elaborado o Indicador de Pobreza Humana (IPH), que alm da linha de limiar da pobreza de US$ 1,25 adotou alguns indicadores sintticos de educao, de expectativa de vida de acesso sade, gua potvel e nutrio. Recentemente, o IPH foi substitudo pelo Indicador de Pobreza Multidimensional (IPM). O Relatrio de Desenvolvimento Humano de 2010 (PNUD 2010) introduziu o IPM.
Tal como o desenvolvimento, a pobreza multidimensional mas isto habitualmente ignorado pelos nmeros que surgem nos cabealhos. [O IPM] complementa as medidas baseadas no dinheiro ao tomar em considerao diversas privaes e respectiva sobreposio. O ndice identifica privaes nas mesmas trs dimenses que compem o IDH e mostra o nmero de pessoas que so pobres (que sofrem um dado nmero de privaes) e o nmero de privaes com as quais as famlias pobres normalmente se debatem. Pode ser decomposto por regio, etnia e outros grupos, bem como por dimenso, o que faz dele uma ferramenta vlida para os formuladores de polticas. Algumas concluses: i.
5 Uma rica anlise abrangente das perspectivas analticas e metodolgicas sobre a pobreza encontrada em Pantaziset et al. (2006). No Captulo 2, The concept and measurement of poverty, elaborado por David Gordon (2006), encontrada uma apresentao das diversas vertentes analticas, com abordagem especial das vises de Sem e Townsend, dois dos maiores estudiosos do tema.

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Cerca de 1,75 mil milhes de pessoas dos 104 pases cobertos pelo IPM (um tero da sua populao) vive em estado de pobreza multidimensional ou seja, com pelo menos um tero dos indicadores a refletir privao grave na sade, na educao ou no padro de vida. Isto excede a estimativa de 1,44 mil milhes de pessoas desses pases que vivem com um mximo de USD 1,25 por dia (embora esteja abaixo da proporo que vive com USD 2 ou menos). Os padres da privao tambm diferem dos da pobreza de rendimento em aspectos importantes; ii. a frica Subsaariana tem a mais elevada incidncia de pobreza multidimensional. O nvel varia entre um mnimo de 3% na frica do Sul e uns enormes 93% na Nigria; a proporo mdia de privaes varia entre os 45% (no Gabo, no Lesoto e na Suazilndia) e os 69% (na Nigria). Contudo, metade dos multidimensionalmente pobres de todo o mundo vive no Sul da sia (51% ou 844 milhes de pessoas) e mais de vive na frica (28% ou 458 milhes de pessoas). Estas novas medidas proporcionam muitos outros resultados (e perspectivas) at agora desconhecidos, que podem orientar os debates e o desenho das polticas de desenvolvimento. As perdas grandes no IDH em razo da desigualdade indicam que a sociedade tem muito a ganhar se concentrar os seus esforos em reformas para melhoramento da igualdade. E um ndice Multidimensional de Pobreza elevado que coincida com uma baixa pobreza de rendimento sugere que h muito a ganhar com o melhoramento da prestao de servios pblicos bsicos. As medidas abrem novas e entusiasmantes possibilidades de investigao, o que nos permite lidar com questes vitais (pags. 8 e 9).

possvel encontrar uma crtica, mesmo que rpida ou velada, da abordagem monetria do problema da pobreza e o reconhecimento explcito da impossibilidade de combat-la sem incorporar o tema da desigualdade e de acesso amplo e adequado aos bens pblicos, propiciados particularmente pela poltica social. Tambm, o enfoque proposto ataca diretamente a viso utilitarista e individualista da perspectiva monetria da condio de pobreza, que na maioria das vezes domina a abordagem de natureza econmica. Prope-se o rompimento da perspectiva que vinha relacionando a superao da situao de pobreza capacidade individual das famlias de alocarem adequadamente a renda auferida. So reconhecidos os determinantes sociais e coletivos do problema da pobreza. Em termos objetivos, atenua-se fortemente a possibilidade de logro da condio de pobreza a partir de uma perspectiva individual, retomando-se aquela que reconhece a importncia das estratgias das famlias, mas considera que esta somente poder ser exitosa se bens e servios pblicos coletivos lhe estiverem adequadamente disponibilizados. Como aponta Larraaga (2007), o enfoque da pobreza em uma perspectiva multidimensional permite superar o equvoco da associao do problema capacidade das famlias em estabelecerem estratgias adequadas, as quais dependem da liberdade individual que elas acedem e que decorre da menor presena dos

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mecanismos estatais de regulao das polticas sociais6. Como aponta o autor, o enfoque multidimensional requer a superao do marco terico proposto por Rawls (1971), amplamente adotado na reorganizao das polticas pblicas a partir dos anos 70, que tem na liberdade individual sua referncia bsica. Retomando a proposta do PNUD sobre o ndice de Pobreza Muldimensional, pode-se dizer que, se do ponto de vista quantitativo, a iniciativa tem potencial de dar uma contribuio original para ampliar o conhecimento da poltica pblica de combate pobreza, no se pode dizer o mesmo em relao a sua contribuio terica ou metodolgica. As proposies de uma abordagem multidimensional da pobreza podem ser encontradas desde os anos 30 na discusso sobre poltica social na Europa e mesmo nos Estados Unidos7. Do ponto de vista da evoluo estrita da pobreza nos pases desenvolvidos, sua regresso foi parte das transformaes polticas, expressas na consolidao dos regimes democrticos, que se traduziu na construo progressiva de um amplo leque de polticas pblicas entre o final do Sculo XX e os anos imediatos do aps Segunda Guerra (Polanyi, 1957).

4. A elaborao de indicadores multidimensionais de pobreza8


Um aspecto relevante a ser destacado sobre a abordagem multimensional diz respeito s maiores condies dela ser hoje adotada, em razo do intenso desenvolvimento das bases de informao socioeconmicas propiciado pelas rpidas transformaes realizadas pela tecnologia da informao nestas ltimas dcadas. Apesar do amplo reconhecimento das implicaes do acesso aos bens e servios pblicos para a determinao da condio de pobreza, sua melhor caracterizao encontrava restries na disponibilidade reduzida de dados adequados e atualizados. Mesmo nos pases desenvolvidos, o Censo Demogrfico era a principal, e em muitos casos a nica, fonte de informao disponvel e acessvel, muitas vezes em um prazo bastante defasado, at a dcada de 1970. A divulgao dos resultados do Censo Demogrfico brasileiro pode ser tomada como um exemplo representativo. Ainda no final do Sculo XX, o total da populao, que se constitui no primeiro dado divulgado por qualquer Censo Demogrfico, era feito dois ou trs anos aps a concluso dos trabalhos de campo. O levantamento
6 Ver tambm Nolan et al (1996).

7 Uma pequena retrospectiva do debate pode ser encontrada nos ensaios elaborados por professores da London School of Economics nas primeiras dcadas do Sculo passado. Ver Desai (1995). Merece tambm referncia do ensaio clssico de Titmuss (1962). 8 A metodologia para a elaborao dos indicadores de pobreza segue a elaborada por Dedecca (2009) para anlise multidimensional da desigualdade no Brasil.

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brasileiro de 2010 teve este resultado divulgado no prprio ano, bem como os demais resultados devero estar disponveis ainda em 2011. O acesso mais diversificado e rpido s informaes socioeconmicas, bem como ao seu processamento, ampliam a possibilidade da elaborao de indicadores multimensionais de pobreza, bem como permitem o acesso em um curto prazo de tempo dos indicadores pela poltica pblica. possvel ainda indicar o grande potencial que as bases de informao administrativas abrem para a produo de indicadores multidimensionais para a conduo e gesto da poltica pblica. No Brasil, temos uma ampla gama de sistemas de informao administrativa, que possuem a possibilidade de razovel integrao via o nmero de Cadastro Nacional de Informaes Sociais. Informaes sobre transferncia de renda, previdncia, sade e trabalho podem ser obtidas e consolidadas a partir dos sistemas setoriais de informaes de cada uma das polticas. Existe ainda a perspectiva de agregar as informaes oriundas das bases de informao administrativa quelas disponibilizadas pelas bases de dados domiciliares, adotando-se algum procedimento estatstico. A definio de grupamentos homogneos de famlias nas bases de dados pode permitir cruzar suas informaes. No mbito do projeto, foi realizado o esforo de abordar a pobreza rural na perspectiva multidimensional. Portanto, o principal desafio colocado no foi determinado pela necessidade de se mensurar, mas de estabelecer a mais ampla caracterizao da populao em situao de pobreza, exigindo a seleo de dimenses econmicas e sociais relevantes para a configurao da condio social das famlias, de modo a explicitar a(s) privao(es) associadas ao estado de pobreza9. Tambm, o projeto no privilegiou o debate e a definio da linha de pobreza, em razo de seus resultados serem destinados gesto das polticas sociais. Neste sentido, foram adotados os critrios de acesso aos programas sociais do Governo Federal, isto , renda familiar inferior a e salrio mnimo per capita. Foi dado destaque ao primeiro critrio, por ser ele a referncia bsica para o Programa Bolsa Famlia. Cabe esclarecer que a adoo destes critrios no implica consider-los enquanto possveis linhas representativas de pobreza. O projeto no tratou desta questo, reconhecendo a inegvel importncia da definio de uma linha de pobreza monetria que seja amplamente reconhecida. Ao adotar as referncias consideradas pela poltica social, entende-se que a populao potencial para os programas considerada pobre e a caracterizao desta populao, em um enfoque multidimensional, permitiria
9 Com esta mesma perspectiva metodolgica, ver Tsakloglou et al. (2002).

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instrumentalizar a poltica pblica com informaes relevantes sobre seu pblico alvo. Em suma, o projeto teve como preocupao informar a poltica pblica sobre dimenses das condies sociais da populao pobre, mesmo que a dimenso populacional indicada possa no expressar a totalidade da populao em situao de pobreza. Entretanto, acredita-se que a populao pobre, que pode ser enquadrada nos critrios da poltica social, constitui-se na maior e mais expressiva parcela da populao em situao de pobreza. Ao apresentar estas observaes, explicita-se que o projeto adotou a renda corrente como critrio bsico para a definio da populao pobre. Esta conduta incontornvel e no enfraquece os argumentos anteriores. Em uma sociedade onde o consumo corrente da populao se faz predominantemente via relaes de troca estabelecidas por meio da moeda, no se justifica desconsiderar a renda monetria como um critrio relevante para a mensurao da populao pobre. Mesmo em uma perspectiva multidimensional, quase impossvel, metodologicamente, no se adotar a renda como primeiro critrio para a definio da situao de pobreza. prtica dentre os estudiosos do tema, estabelecer um valor monetrio correspondente a um padro de consumo mnimo satisfatrio, referenciado, por exemplo, nas necessidades bsicas de consumo para a sobrevivncia adequada de uma famlia (Cepal, 2010, e Rocha, 2003). O projeto poderia ter adotado este critrio, construindo at uma referncia prpria a partir dos resultados da Pesquisa de Oramentos Familiares do IBGE. Porm, em razo dos objetivos propostos, foram assumidos os parmetros da poltica social conduzida pelo Governo Federal. Definida a populao potencial segundo os critrios de habilitao para a poltica social, se trabalhou a definio das dimenses relevantes (eixos) para a caracterizao das condies socioeconmicas. Foram estabelecidas seis dimenses: insero no mercado de trabalho, renda familiar corrente, acesso terra, acesso educao, perfil demogrfico das famlias e condies de vida. Apesar da importncia e do interesse no acesso aos servios de atendimento sade em uma caracterizao multidimensional da condio de pobreza, no foi possvel construir indicadores de acesso a partir das duas fontes de dados adotadas, a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios Pnad e a Pesquisa de Oramentos Familiares POF, ambas produzidas pelo IBGE. Ainda no mbito das atividades desenvolvidas, visando ampliar a contribuio do projeto para a gesto das polticas pblicas de combate pobreza, foi realizado esforo de articulao entre as bases de dados socioeconmicas de origem domiciliar com algumas bases produzidas pelos sistemas de informao administrativa do

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Governo Federal (ver esquema abaixo). O objetivo de incorporar s informaes adicionais quelas encontradas no CAD-nico. Infelizmente, o recebimento tardio dos dados do Cad-nico permitiu somente construir os grupos homogneos de famlias, procedimento necessrio para a articulao das bases de dados administrativas e domiciliares. A incorporao de indicadores produzidos a partir da Pnad ou POF ao Cad-nico no foi possvel de ser realizada, em razo da falta de tempo compatvel e adequado para o tratamento da base desta ltima base de dados. A caracterizao multidimensional da populao pobre, reconhecida pela poltica pblica, se restringiu, portanto, s possibilidade dadas pela Pnad e POF. O trabalho realizado indicou a possibilidade de articulao adequada dos sistemas de informao, procedimento que poder ser ampliado quando da disponibilizao dos resultados do Censo Demogrfico 2010 pelo IBGE, em razo desta base permitir estabelecer uma caracterizao multidimensional da pobreza com um maior detalhamento espacial, que pode chegar, em alguns casos, a desagregao regional dos grandes municpios brasileiros.
Figura 1 - Esquema de articulao de bases de dados adminisstrativasdomiciliar Esquema de articulao de bases de dados administrativas e e domiciliar para anlise das dimenses de insegurana da condio de pobreza no meio rural para anlise das dimenses de insegurana da condio de pobreza
no meio rural

Cad-nico, MDS
Cod. Familiar NIS-Pis/Pasep CPF

Grupos Homogneos

PNAD / POF IBGE Renda

DA-Pronaf MDA Censo Escolar MEC

Demogrfica

Condies De Vida Trabalho

Rais MTE

Acesso Sade

Escolaridade Cnis MPS Acesso Terra

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Como apontado anteriormente, foram construdos indicadores para seis das sete dimenses inicialmente consideradas pelo projeto. A partir da anlise das variveis encontradas na Pnad e na POF, foram definidas aquelas de interesse para a construo dos diversos indicadores presentes em cada uma das dimenses consideradas. Foram incorporadas algumas informaes da POF Pnad, utilizando a construo de agrupamentos homogneos de famlias, pelo instrumental estatstico de anlise multivariada (ver anexo 1). Esse procedimento tambm foi realizado com o Cad-nico, permitindo que agrupamentos homogneos de famlias pudessem ser identificados e que permitissem se transformar em chaves de identificao para articulao das informaes das diversas bases de dados. Realizado os procedimentos bsicos de estruturao das bases de dados, de elaborao de variveis padronizadas e de definio dos agrupamentos homogneos de famlias, foi desenvolvida a atividade de elaborao dos indicadores de cada uma das dimenses consideradas, tendo havido uma seleo de temas considerados mais relevantes em cada uma delas.

5. Os indicadores de multidimensionais de pobreza


Como apontado anteriormente, o enfoque multidimensional da pobreza no pode ser visto como um procedimento indito, tanto no campo da anlise acadmica quanto da gesto da poltica pblica. A re-emergncia do enfoque no perodo recente no pode ser desvinculada da exacerbada valorizao dada dimenso monetria condio de pobreza. Este estreitamento de enfoque se traduziu em reorientao da poltica pblica de combate pobreza, perspectiva que no atendeu s expectativas quanto superao estrutural do problema. Apesar do reconhecimento do sucesso de algumas experincias, no mnimo estranho que o novo sculo tenha se iniciado revelando um estado alarmante de pobreza em partes extensas do mundo, como reconhece o Pnud (2010). A importncia da adoo deste tipo de enfoque para as aes de combate pobreza se justifica, ao menos, por dois motivos. Primeiro, na ampla literatura sobre pobreza que reconhece sua associao carncia de bens e servios pblicos e na experincia europeia do ps-guerra conseguiu transformar, garantindo este acesso de forma universal para toda a populao, a pobreza enquanto um problema residual. Segundo, por causa da complexa estrutura institucional de polticas sociais presente hoje no Brasil. Em comparao com a maioria dos pases desenvolvidos, pode-se dizer que somente dois pilares no se encontram presentes nesta estrutura: os subsdios habitao e ao transporte pblico. possvel discutir a debilidade da cobertura de vrios dos programas, mas no se pode desconsiderar que o pas congrega um escopo abrangente de polticas sociais, que o diferencia de outras naes em

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desenvolvimento e mesmo de algumas desenvolvidas, como os Estados Unidos. A implementao da transferncia de renda aportou ao pas a instituio de referncia para a estruturao das diversas aes de poltica sociais dirigidas ao combate pobreza. inegvel, portanto, a necessidade do pas passar a contar com uma estratgia de combate pobreza de natureza multidimensional, que procure estimular a articulao, e mesmo a integrao, dos programas e das aes das polticas sociais, ampliando suas complementaridades e superando o estado atual de fragmentao que marca sua estrutura e sua gesto. com esta preocupao que se buscou construir indicadores de insuficincia ou desvantagem de acesso a bens ou servios pblicos, de insero no mercado de trabalho e associados s caractersticas demogrficas ou de condies de vida das famlias. Em termos objetivos, foi aceito o critrio do Programa Bolsa Famlia para a definio da populao pobre de referncia, dedicando-se esforos para analisar as insuficincias ou desvantagens que ela possui em termos econmicos e sociais. Deste modo, procura-se explicitar dimenses da pobreza que podem ser teis para identificar possveis elos com as demais polticas sociais, bem como para avaliar como a reduo da pobreza de natureza monetria se processa em comparao s demais dimenses que caracteriza as condies de vida da populao foco do programa social. Fica evidente, portanto, que o desenvolvimento metodolgico extrapola tanto a anlise monetria da pobreza como uma perspectiva restrita populao rural, que a isola do conjunto que fornece os parmetros vlidos de comparao da situao de bem-estar. O instrumental metodolgico tem um escopo mais amplo, permitindo que sejam explicitadas as particularidades da pobreza rural que podem no ser comuns populao urbana, sem, no entanto, perder de referncia o quadro mais geral. Aceito o critrio de renda do Programa Bolsa Famlia10, se identificou a populao alvo do programa. Indicadores de insuficincia ou fragilidade foram construdos tanto para essa populao, considerada focal para a poltica de combate pobreza, como para a populao total.

10 Este procedimento no foi realizado de modo estrito, pois no se considerou o valor preciso adotado pelo programa para a habilitao das famlias a cada ano. Foi adotada a referncia de de salrio mnimo per capita de renda familiar, que no obrigatoriamente coincide com os valores exercidos pelo programa.

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As dimenses e os indicadores adotados so apresentados a seguir. A) Insero no mercado de trabalho 1. Razo de Dependncia Relao entre o nmero de dependentes (pessoas com idade menor que 14 e maior que 65 anos) e o total da populao economicamente ativa (pessoas com idade superior a 14 e inferior a 65 anos). Varivel utilizada V8005; Trabalho infantil Relao entre o total de crianas de 9 a 14 anos que exerceram algum tipo de ocupao e o total de crianas nessa faixa de idade. Variveis utilizadas: V8005, V0701, V0702, V0703, V0602, V4714; Trabalho infantil no remunerado Relao entre o total de crianas de 9 a 14 anos que exerceram algum tipo de ocupao sem remunerao e o total de crianas nessa faixa de idade. Variveis utilizadas: V8005, V0708, V4715, V0701, V0702, V0703, V0602, V4714; Contribuio para a Previdncia Relao entre o total de ocupados com declarao de contribuio Previdncia Social e a Populao Economicamente Ativa (ocupados e desempregados). Variveis utilizadas: V4706 e V4711, V4805; Trabalho por conta-prpria Relao entre o total de ocupados por contaprpria e a Populao Economicamente Ativa. Variveis utilizadas: V4706 e V4711, V4805; Taxa de Ocupao Relao entre o total de ocupados e a Populao Economicamente Ativa. Variveis utilizadas: V4706, V4805.

2.

3.

4.

5.

6.

B) Renda familiar 1. Rendimento de Polticas Pblicas Relao entre o rendimento mdio oriundo das polticas pblicas (aposentadorias e penses - V1251, V1252, V1254, V1255, V1257, V1258, V1260, V1261) e o rendimento mdio de todas as fontes (V4720) da populao brasileira; Rendimento do Trabalho Relao entre o rendimento mdio oriundo de alguma forma de trabalho (V4719) e o rendimento mdio de todas as fontes (V4720) da populao brasileira; Peso do Rendimento Monetrio Relao entre a massa de rendimentos monetrios (REND_MONET da Pesquisa de Oramento Familiar - POF) e o total dos rendimentos (REND_TOTAL da POF);

2.

3.

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4.

Peso do Rendimento No Monetrio Relao entre a massa de rendimentos no monetrios (REND_N_MONET da POF) e o total dos rendimentos da POF.

C) Acesso terra 1. Propriedade da terra Relao entre o total de domiclios agrcolas com propriedade da terra (chefes de famlia empregadores ou conta-prpria com idade inferior a 60 anos e que possuem declarao da existncia da 1 parcela da terra) e o total de domiclios agrcolas. Variveis utilizadas: V0401, V8005, V9151, V9201.

D) Acesso educao 1. Analfabetismo Relao entre o total de analfabetos com idade maior que 14 anos e o total da Populao em Idade Ativa. Variveis utilizadas: V8005, V0601; Escolarizao Relao entre o total de crianas e adolescente de 7 a 14 anos que freqentam a escola e o total de pessoas nessa faixa de idade. Variveis utilizadas: V8005 e V0602; Defasagem escolar Relao entre o total de crianas e adolescentes de 7 a 14 com nvel de escolaridade incompatvel com a sua idade e o total de pessoas nessa faixa de idade. Variveis utilizadass: V8005 e V0605.

2.

3.

E) Perfil Demogrfico 1. Chefia feminina Relao entre o nmero de domiclios chefiados por uma pessoa do sexo feminino e o total de domiclios. Variveis utilizadas: V0302 e V0401; Chefia de no brancos Relao entre o nmero de domiclios chefiados por uma pessoa no branca e o total de domiclios. Variveis utilizadas: V0302 e V0404; Taxa de mortalidade perinatal Relao entre o nmero de filhos nascidos mortos e o total de nascimentos em mil pessoas. Variveis utilizadas: V1111, V1112, V1141, V1142.

2.

3.

F) Condies de vida 1. Parede apropriada Proporo de domiclios sem parede apropriada, isto , construo diferente de alvenaria. Varivel utilizada: V0203;

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2.

Telhado apropriado Proporo de domiclios sem telhado apropriado, ou seja, cobertura diferente de telha, laje de concreto ou madeira aparelhada. Varivel utilizada: V0204; Banheiro exclusivo Proporo de domiclios sem banheiro exclusivo ao domiclio. Variveis utilizadas: V0215 e V0216; Densidade por dormitrio Relao entre o nmero de moradores do domiclio e o total de dormitrio do mesmo domiclio. Variveis utilizadas: V0206 e V0105; gua encanada Proporo de domiclios sem abastecimento de gua apropriado (gua canalizada no domiclio). Varivel utilizada: V0211; Coleta de lixo Proporo de domiclios sem coleta de lixo alguma. Varivel utilizada: V0218; Energia eltrica Proporo de domiclios sem energia eltrica. Varivel utilizada: V0219; Geladeira ou freezer Proporo de domiclios sem qualquer equipamento de refrigerao de alimentos (geladeira ou freezer). Variveis utilizadas: V0228, V0229; Esgotamento sanitrio Proporo de domiclios sem rede coletora de esgoto ou fossa sptica. Varivel utilizada: V0217.

3. 4.

5. 6. 7. 8.

9.

Estabelecidas as dimenses e os indicadores, se procurou definir algum procedimento que pudesse dar uma referncia relativa da posio de insuficincias ou fragilidades que gravam a populao pobre. Com este objetivo, foi realizada a padronizao dos indicadores, visando que a mtrica de cada um deles se estabelecesse em uma mesma escala e que pude permitir relacionar o indicador da populao pobre com aquele conhecido para a mdia da populao brasileira. Esta conduta permite avaliar se a debilidade apresentada para a populao pobre lhe especifica ou se ela comum mdia da populao brasileira. O posicionamento do indicador na primeira situao sinaliza que o acesso a uma poltica pblica, por exemplo, mais frgil para a populao pobre. Quando observado o posicionamento do indicador na segunda situao, pode-se considerar que a situao de fragilidade no pode ser tomada como particular ou especfica da populao pobre, mas da maioria da populao. Neste caso, o resultado sinaliza que o problema de acesso poltica no uma especificidade da populao pobre, devendo ser relacionado a restries mais amplas de cobertura de uma determinada poltica social.

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A padronizao dos indicadores visou situ-lo na amplitude de zero a dois, sendo a posio zero correspondente da situao limite de completa insuficincia, a um representando a situao mdia da populao brasileira e dois aquela que expressa a situao limite de melhor posio do indicador. O procedimento adotado para estabelecer indicadores entre zero e dois foi o seguinte: A) Se o aumento do indicador expressar maior grau de insuficincia ou fragilidade, o calculo do indicador padronizado segue o procedimento seguinte: IP = 1 + (IMBR IPA) / (IMAX IMIN) B) Se a reduo do indicador expressar maior grau de insuficincia ou fragilidade, o calculo do indicador padronizado segue o procedimento seguinte: IP = 1 + (IPA IMBR) / (IMAX IMIN) sendo, IP o Indicador padronizado; IMBR o indicador mdio para o Brasil; IPA o indicador da populao alvo; IMAX o indicador mximo observado entre todos os estados brasileiros e entre todas as situaes dos domiclios para pobres e nopobres; e IMIN o indicador mnimo observado entre todos os estados brasileiros e entre todas as situaes dos domiclios para pobres e no-pobres. Como se notar, o procedimento metodolgico no se traduziu na elaborao de um indicador sinttico, que pudesse expressar a totalidade das dimenses consideradas. inegvel que a existncia deste indicador tem relevncia para a anlise acadmica e mesmo para uma comparao internacional, por exemplo. Entretanto no parece ser justificvel quando se prope uma caracterizao da pobreza para orientao da poltica pblica. fundamental que a abordagem permita informar a situao da populao pobre quanto ao acesso da poltica social e, se possvel, aos programas que cada uma delas conduz. Tambm, no parece ser consistente buscar eleger a dimenso que pode ter maior contribuio, caso fosse adotado, para a melhoria do indicador sinttico. Avaliar diferenas de contribuio da educao ou do mercado de trabalho para a reduo da pobreza leva muitas vezes a adotar uma viso esttica e imprecisa do papel de cada uma das dimenses, bem como possveis articulaes existentes entre elas e que podem se traduzir em comportamento diferenciado de cada uma delas. Ao desenvolver a abordagem multidimensional, o esforo teve por objetivo informar a evoluo de cada uma das dimenses nas condies de vida da populao pobre. Do ponto de vista do gestor pblico, os indicadores possibilitam a leitura

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sobre quais dimenses tem contribudo mais ou menos para a reduo da pobreza e, portanto, quais so as polticas que devem ser reforadas para que se reduza a situao de desigualdade de acesso s polticas pblicas pela populao pobre.

6. Perspectivas da populao rural na dinmica demogrfica


O esforo de debater e caracterizar a pobreza no meio rural encontra como primeira justificativa a importncia presente e futura que este segmento da populao tem e continuar tendo na dinmica demogrfica brasileira. Ao contrrio das expectativas encontradas no debate sobre a populao rural durante os anos de crescimento acelerado da economia brasileira nas dcadas de 60 e 70, quando se considerava que o segmento populacional assumiria uma posio residual na configurao da estrutura demogrfica brasileira, constata-se a recorrncia e reproduo de uma populao rural expressiva. A projeo populacional elaborada pela Cepal apresenta evidncias rpidas sobre este processo na primeira metade do Sculo. De acordo com a instituio, a populao rural brasileira ficar praticamente estvel, em termos absolutos, de 2010 a 2050. Ao redor de 30 milhes de pessoas continuaro a residir na zona rural, cifra esta que poderia ser ampliada se considerada a parcela da populao urbana residente nos pequenos municpios11. Entre 2030 e 2050, a populao rural brasileira conhecer uma taxa de crescimento zero, contra uma taxa de -0,3% a.a. para o conjunto da Amrica Latina.

11 De acordo com as Naes Unidas, deve-se incorporar populao rural a parcela de populao urbana residente nos pequenos municpios, em razo da inegvel dependncia econmica que eles possuem da atividade agrcola. reconhecido que a renda urbana destes municpios dependente da atividade agrcola. No possvel adotar este procedimento quando se utiliza os dados da Pnad, em razo deles no serem desagregados para a malha municipal brasileira. Somente com o Censo Demogrfico seria possvel avaliar a dimenso da populao rural em uma perspectiva mais ampla, isto , incorporando a populao urbana dos municpios com at 20 mil habitantes. Entretanto, ainda no se encontram disponveis os resultados do Censo Demogrfico 2010, fato que impede uma avaliao socioeconmica do pas na primeira dcada do Sculo.

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Tabela 1 - Estimativas de populao segundo situao bsica de domiclio Amrica Latina e Brasil, 1990/2050

1990 Brasil Urbana Rural Rural/Total Amrica Latina Urbana Rural Rural/Total Brasil Urbana Rural Amrica Latina Urbana Rural 149.689.806 111.847.452 37.842.354 25,3 433.594.916 306.222.673 127.372.243 29,4

2010 Valores Absolutos 199.991.561 170.017.429 29.974.132 15,0 582.417.247 463.152.062 119.265.185 20,5 2,9 4,3 -2,3 3,0 4,2 -0,7

2030 238.326.479 209.871.881 209.871.881 12,0 701.822.556 588.010.440 113.812.116 16,2 1,8 2,1 -0,5 1,9 2,4 -0,5

2050 238.326.479 227.640.937 28.518.722 11,1 762.041.106 651.519.246 110.521.860 14,5 0,7 0,8 0,0 0,8 1,0 -0,3

Taxas Anuais de Cresimento (%)

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe, CEPAL. Elaborao prpria.

Enquanto se observar uma tendncia de queda da participao relativa da populao rural no total da populao brasileira, estar se observando uma situao de estabilidade da participao da populao rural brasileira no total da populao rural latino-americana.
Grfico 1 - Indicadores de Participao da Populao Rural, Brasil, 1970-2050
Em %

50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 Populao rural Brasil/Populao total Brasil Populao rural Brasil/Populao Rural Amrica Latina Srie3 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe, CEPAL. Elaborao prpria.

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Contata-se, portanto, que a situao brasileira dever destoar em relao ao comportamento da mdia dos pases latino-americanos, que dever continuar a reduzir suas populaes rurais. Enquanto os dados revelam que a participao da populao rural na populao brasileira caiu, aproximadamente, de 25% para 15% entre 1990 e 2010, nota-se que este movimento ser de somente 4 pontos percentuais entre 2010 e 2050. Explicita-se, deste modo, a impossibilidade de no se estabelecer orientaes especficas para a populao rural, seja em termos de poltica econmica como de poltica social. necessrio abandonar completamente possveis resqucios do enfoque residual sobre os problemas sociais e econmicos da populao rural.

7. Tendncias gerais da pobreza segundo o critrio bsico de renda corrente


Como apontado anteriormente, a renda corrente auferida por uma famlia considerada como referncia bsica para mensurao e anlise da populao em situao de pobreza, mesmo em uma perspectiva analtica multidimensional. Estando os acessos aos alimentos, s roupas e moradia estritamente associados renda disponvel das famlias, incontornvel que ela seja adotada como critrio bsico para reconhecimento da situao de pobreza de uma famlia. No Brasil, no temos uma linha oficial de pobreza. As referncias existentes tm sido elaboradas no meio acadmico. Neste projeto, se adota a referncia de de salrio mnimo de renda familiar per capita para caracterizao da populao pobre. Ao adotar esta conduta no est se afirmando que a referncia equivale a uma linha de pobreza. Somente se considera que a referncia de de salrio mnimo permite conhecer as condies de pobreza da populao foco do Programa Bolsa Famlia. A mensurao monetria da abrangncia da pobreza na sociedade brasileira pode ser considerada a partir da linha de pobreza estimada pela Cepal para o Brasil. Por representar um esforo visando estabelecer referncias para os pases latinoamericanos e que se adequa s orientaes das Naes Unidas de associar a linha de pobreza s necessidades bsicas de uma famlia, parece ser recomendvel que se considere a linha de pobreza da Cepal como referncia bsica, enquanto o Governo Federal no define uma linha prpria para o pas. Quando se considera a avaliao sobre a situao atual de pobreza latinoamericana realizada pela Cepal, possvel argumentar que a existncia de uma estrutura institucional abrangente de polticas sociais no Brasil tem permitido ao pas avanar relativamente mais na reduo da pobreza. Segundo a instituio, a participao do Brasil na populao pobre latino-americana caiu, aproximadamente,

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de 34% para 26% entre 1990 e 2009. Dentre a populao rural, esta queda foi de 32% para 19% durante o perodo, sinalizando uma reduo da pobreza relativamente maior que aquela encontrada para a populao urbana. Diversos ensaios reconhecem que este movimento no meio rural foi fruto da difuso do Benefcio de Prestao Continuada conjugada, e no perodo mais recente, com aquelas do Bolsa Famlia e do Salrio Mnimo.
Tabela 2 - Evoluo da Pobreza segundo situao de domiclio (1). Brasil e Amrica Latina, 1990/2009

1990 Brasil Urbana Rural Amrica Latina Urbana Rural Total Urbana Rural 71.851.107 46.081.150 26.716.702 209.426.344 126.776.187 83.301.447 34,3 36,3 32,1

1999 Valores Absolutos 65.519.634 46.664.467 18.183.602 224.613.257 144.164.220 79.057.614 29,2 32,4 23,0

2005 68.286.723 51.472.159 16.603.246 217.525.712 145.053.993 71.247.218 31,4 35,5 23,3

2009 49.797.899 37.573.852 11.779.834 192.780.109 128.756.273 62.972.018 25,8 29,2 18,7

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe, CEPAL. Elaborao prpria. (1) Populao em situao de pobreza segundo critrio definido pela CEPAL.

Na Tabela 3, pode-se encontrar uma sntese da situao da pobreza segundo os critrios da Cepal e do Programa Bolsa Famlia para o ano de 2008, a partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios12. Os resultados mostram que somente 34% da populao pobre pode ser classificada por ambos os critrios. Considerando a situao de domiclios, o resultado corresponde a 47% para a zona rural e 29% para a urbana. O resultado revela que a situao de pobreza associada renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo apresenta maior densidade no setor rural, ao mesmo tempo em que um padro de necessidades bsicas mais complexas se estabelece no setor urbano, levando a um maior distanciamento entre os dois critrios e, portanto, uma menor expresso da populao com renda inferior a de salrio mnimo em situao de pobreza.
12 No possvel auferir as diferenas entre os resultados obtidos no processamento direto dos dados da Pnad e aquele divulgado pela Cepal. A consistncia da diferena exigiria um esforo especfico com o envolvimento da instituio, iniciativa que fugiria dos objetivos do projeto. A utilizao dos dados da Cepal teve por preocupao, como apontado, ter uma linha de pobreza de referncia de natureza institucional, que permitisse situar a insero da poltica pblica brasileira no combate pobreza.

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Tabela 3 - Mensurao da populao em situao de pobreza segundo critrios da Cepal e do Programa Bolsa Famlia Brasil, 2008

Norte Nordeste 1/4 SM (A) Sudeste Sul

Urbana 1.321.135 5.771.958 2.453.236 622.735 581.207 10.750.271 5.096.892 17.241.969 9.535.140 3.480.296 1.764.265 37.118.562 242.125 772.247 1.074.244 239.104 226.647 2.554.367 25,9 33,5 25,7 17,9 32,9 29,0

Rural 813.018 5.506.096 808.986 404.150 159.182 7.691.432 2.030.381 10.202.304 2.161.127 1.472.780 511.269 16.377.861 84.997 333.441 103.576 46.397 24.231 592.642 40,0 54,0 37,4 27,4 31,1 47,0

Total 2.134.153 11.278.054 3.262.222 1.026.885 740.389 18.441.703 7.127.273 27.444.273 11.696.267 4.953.076 2.275.534 53.496.423 327.122 1.105.688 1.177.820 285.501 250.878 3.147.009 29,9 41,1 27,9 20,7 32,5 34,5

Centro-Oeste Total Norte Nordeste CEPAL (B) Sudeste Sul Centro-Oeste Total Norte Nordeste Nmero de pessoas com renda Sudeste familiar igual a Sul zero Centro-Oeste Total Norte Nordeste (A) / (B) Sudeste Sul Centro-Oeste Total

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, Pnad-IBGE. Microdados. Elaborao prpria.

Aproximando do enfoque proposto pelo projeto, de caracterizar a pobreza segundo a referncia bsica da poltica social de transferncia de renda, possvel observar a tendncia de reduo da pobreza ao longo da dcada como aponta os resultados da Cepal. Os dados da Pnad evidenciam uma tendncia de reduo da pobreza quando se considera sua densidade segundo estratos de renda familiar per capita. Em 2008, a pobreza, segundo o critrio de renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo,

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estava concentrada entre as famlias 15% mais pobres do pas. A tendncia de queda da pobreza de natureza monetria vem ocorrendo, entretanto, mais acentuadamente no meio urbano, fato evidenciado pela elevao da participao dos domiclios rurais no total das famlias pobres. O resultado sugere uma maior persistncia da pobreza no meio rural quando se considera exclusivamente o acesso renda. A pergunta que este resultado levanta sobre a razo da recorrncia desta situao de pobreza dentre as famlias com renda per capita inferior a de salrio mnimo, quando o Programa Bolsa Famlia sinaliza ter atingido a cobertura da populao alvo. Duas hipteses podem ser levantadas.
Tabela 4 - Densidade de famlias pobres segundo critrio de 1/4 de Salrio Mnimo de Renda Familiar per capita por estratos de renda Brasil, 2003/2008

Estratos 5% mais pobre 10% 15% 20% ... 5% mais rico Total

2003 100,0 100,0 100,0 12,8

2004 100,0 100,0 100,0 25,9 13,1

2005 100,0 100,0 100,0 32,3 13,0

2006 100,0 100,0 100,0 25,0 13,1

2007 100,0 100,0 90,0 11,0

2008 100,0 100,0 96,7 11,2

Participao das famlias pobres no total da populao do estrato de renda

Porcentagem de famlias com domiclio rural no total da populao pobre 5% mais pobre 10% 15% ... 5% mais rico Total 28,1 20,8 36,4 30,0 27,9 15,5 39,0 36,8 28,9 29,9 19,0 40,8 38,6 24,4 29,8 18,5 42,5 34,8 26,9 32,1 26,8 40,2 31,4 33,3 29,5 41,1 31,3 -

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, PNAD-IBGE. Microdados. Elaborao prpria.

A primeira refere-se cobertura do cadastro. Apesar do amplo esforo realizado pelo Governo Federal, provvel que o cadastramento completo da populao pobre

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ainda necessite de algum tempo para alcanar adequadamente a complexidade da malha de municpios brasileiros. A segunda razo relaciona-se aos critrios do Programa Bolsa Famlia, que cobre famlias com filhos at 15 anos de idade. Esta restrio no foi adotada para mensurar a pobreza das famlias com renda per capita inferior a de salrio mnimo, pois o foco do projeto volta-se para a caracterizao da pobreza, que deve ser objeto da poltica pblica, mas que no se restringe diretamente aos seus objetivos imediatos. Portanto, se buscou identificar a parcela de populao pobre caso a poltica pblica visasse superar o estado de fragilidade das famlias com renda inferior a de salrio mnimo, independentemente das caractersticas socioeconmicas de cada uma delas. Ao adotar este critrio continua se constatar a existncia de 1,3 milhes de famlias com renda zero, em 2008, contra 1,8 milhes em 2003.

8. A pobreza rural segundo um enfoque multidimensional13


Considerando a perspectiva apontada, a pergunta que se apresenta remete-se s caractersticas da pobreza que no sejam de natureza monetria, isto , associadas s outras dimenses que marcam o perfil socioeconmico das famlias. O grfico 2 apresenta os indicadores padronizados para as famlias pobres rurais segundo as dimenses definidas para os anos de 2004 e 2008. O resultado mostra que as famlias rurais pobres apresentam apenas um indicador prximo aos observados para a mdia da populao brasileira, isto , a presena de chefia feminina. Em relao aos demais indicadores, observa-se que os domiclios pobres rurais apresentam ampla desvantagem.

13 Os resultados detalhados encontram-se organizados em arquivos complementares. Ver Indicadores Multidimensionais Padronizados, 2004 e 2008, arquivo no formato Excel.

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Grfico 2 - Indicadores multidimensionais padronizados de insuficincia para domiclios rurais em situao de pobreza Brasil, 2004/2008
Razo de Dependncia Peso do rendimento no Chefia feminina 2,00 monetrio Peso do rendimento monetrio Chefes no branco 1,80 Rendimento do trabalho Rendimento Polticas Pblicas

1,60 1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 -

Taxa de Mortalidade Perinatal Parede Apropriada

Taxa de Ocupao

Telhado Apropriado

Propriedade da terra

Banheiro exclusivo

Conta prpria

Densidade Morador/Dormitrio

Ocupados com Previdncia Trabalho infantil no remunerado Trabalho infantil Defasagem escolar Fonte: PNAD, POF 2004/2008 Escolarizao Analfabetismo

gua encanda

Coleta de Lixo Energia Eltrica Geladeira e Freezer Esgotamento Sanitrio


2004 2008

Quando se analisa o movimento 2004-2008, constata-se a melhora para os indicadores de taxa de ocupao, nvel de escolarizao, participao do trabalho por conta-prpria, esgotamento sanitrio e chefia feminina e uma reduo muito acentuada da incidncia do trabalho infantil. O resultado para o conjunto do pas evidencia prontamente a situao de desvantagem dos domiclios pobres em termos de condies socioeconmicas, bem como a maior dificuldade de modificar estas condies, quando considerado o recuo da pobreza em termos de renda corrente monetria. A situao de desvantagem dos domiclios pobres rurais ainda melhor explicitada quando se apresenta seus indicadores de insuficincia ou desvantagem socioeconmica junto com aqueles encontrados para a populao no-pobre rural. Na maioria dos indicadores encontrada uma situao de desvantagem para os domiclios pobres rurais. Mesmo quando estes possuem indicadores prximos aos dos domiclios no-pobres, o resultado revela uma situao de desvantagem comum aos dois segmentos14.

14

Os resultados para as regies geogrficas esto disponveis no anexo 2.

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Grfico 3 - Indicadores multidimensionais padronizados de insuficincia para domiclios rurais segundo condio de pobreza Brasil, 2008
Razo de Dependncia Peso do rendimento no Chefia feminina 2 monetrio Peso do rendimento monetrio Chefes no branco 1,8 Rendimento do trabalho Rendimento Polticas Pblicas 1,6 1,4 1,2 1 Taxa de Ocupao 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Conta prpria Densidade Morador/Dormitrio Telhado Apropriado Parede Apropriada Taxa de Mortalidade Perinatal

Propriedade da terra

Banheiro exclusivo

Ocupados com Previdncia Trabalho infantil no remunerado Trabalho infantil Defasagem escolar Fonte: PNAD, POF - 2008 Escolarizao Analfabetismo

gua encanda

Coleta de Lixo Energia Eltrica Geladeira e Freezer Esgotamento Sanitrio


No Pobre Pobre

9. Observaes gerais
A proposta do projeto era analisar a nova da pobreza rural. Ao longo do seu desenvolvimento, esta pergunta foi objeto de constante discusso. Muito se perguntou sobre a possibilidade de se falar sobre a existncia de uma nova pobreza rural. A anlise aqui desenvolvida procurou ampliar o horizonte da discusso, apresentando argumentos sobre a importncia de romper o enfoque monetrio que dominou as anlises e as polticas relacionadas pobreza nos ltimos 20 anos do Sculo XX. A proposta apresentada buscou estabelecer um enfoque multidimensional da pobreza, com a preocupao de subsidiar as polticas sociais. Os resultados agregados que foram apresentados revelam a situao de ampla desvantagem socioeconmica da populao pobre rural em relao mdia da populao brasileira e mais acentuadamente quando se compara com a situao da populao no-pobre. Se ao longo desta dcada foi possvel estabelecer um movimento estvel de reduo da pobreza a partir da transferncia de renda, no se pode fazer afirmao equivalente quanto se analisa outras dimenses relacionadas ao acesso de bens e servios pblicos, ao perfil demogrfico das famlias e insero no mercado de trabalho. Um grande esforo de ampliao das polticas sociais necessrio para que

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uma reduo da desigualdade dos indicadores socioeconmicos entre pobres e nopobres rurais seja alcanada. Considerando o tamanho e a complexidade deste desafio, pode-se dizer que existe uma nova pobreza rural, cujo enfrentamento exige uma estratgia ampla de articulao das polticas sociais. Algumas iniciativas se encontram em curso, como a articulao entre as polticas de transferncia de renda e de educao fundamental e o programa Territrios da Cidadania. Mas o desafio exige um investimento mais expressivo das polticas pblicas, tanto na ampliao de sua cobertura, quanto na articulao das suas aes. O esforo na articulao fica explcito quando se analisa a matriz institucional de polticas e programas sociais para as atividades agrcolas e populaes rurais. Uma gama importante de iniciativas encontrada, mas a gesto articulada dos diversos instrumentos ainda limitada (Braga, 2011). As dificuldades de articulao esbarram tanto na segmentao institucional das polticas e programas, em geral imposta pela gesto do oramento do Governo Federal, como na ausncia de objetivos comuns entre reas do prprio governo. A eficincia mostrada pela poltica de transferncia de renda transforma este instrumento de poltica pblica em um potencial eixo estruturante para as aes das outras polticas sociais e mesmo de iniciativas presentes nas polticas setoriais. A construo do enfoque multidimensional aqui realizada traz evidncias, mas tambm poder ser utilizado diretamente na gesto das diversas polticas. possvel elaborar boa parte dos indicadores a partir dos sistemas administrativos de informao do Governo Federal, sendo que eles podem ser apresentados para os municpios, e mesmo de modo desagregado para os grandes municpios. A adoo dessa estratgia permitiria conhecer e acompanhar a evoluo das polticas sociais na esfera municipal, estadual e regional, bem como decises de investimento, gasto e institucionalidade das diversas polticas. Fica explcita, portanto, a necessidade de se ampliar a anlise e as polticas sociais em uma perspectiva multidimensional da pobreza, bem como a possibilidade de se construir informao estrutura e adequadas ao processo. Portanto, pode-se afirmar que o pas tem possibilidade de enfrentar a nova pobreza rural, isto aquela associada s desvantagens e fragilidades socioeconmicas da populao pobre.

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Referncias

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Anexo 1 - Metodologia de pareamento dos dados da PNAD e POF15


Para permitir o uso integrado de informaes da PNAD e da POF, foi realizado um pareamento de microdados das bases da PNAD de 2008 e da POF de 2008. A estratgia consistiu em identificar uma chave de pareamento que permitisse a associao de cada registro domiciliar da PNAD aos valores mdios observados em domiclios da POF com uma chave equivalente. O critrio de pareamento considerou a combinao das informaes referentes unidade da federao (UF), local de moradia (urbano ou rural), vigsimo de renda domiciliar per capita e nmero de moradores no domiclio. O quadro abaixo descreve as categorias utilizadas e as respectivas variveis da PNAD e POF utilizadas na composio da chave de pareamento:

15 O procedimento de pareamento foi realizado por Alexandre Gori Maia e Cassiano Bezerra Trovo, respectivamente, professor e doutorando do Instituto de Economia da Unicamp.

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Varivel

PNAD

POF

Categorias 11=Rondnia 12=Acre 13=Amazonas 14=Roraima 15=Par 16=Amap 17=Tocantins 21=Maranho 22=Piau 23=Cear 24=Rio Grande do Norte 25=Paraba 26=Pernambuco 27=Alagoas 28=Sergipe 29=Bahia 31=Minas Gerais 32=Esprito Santo 33=Rio de Janeiro 35=So Paulo 41=Paran 42=Santa Catarina 43=Rio Grande do Sul 50=Mato Grosso do Sul 51=Mato Grosso 52=Gois 53=DistritoFederal 0=Urbano 1=Rural 01..20 1=1 morador 2=2 moradores 3=3 moradores 4=4 moradores 5=5 moradores 6=6 ou mais

Unidade da Federao

UF

COD_UF

Local de moradia Vigsimo de renda domiciliar per capita

V4105 V4621

COD_UF e NUM_EXT_RENDA RENDA_BRUTA_MONETARIA / QTD_MORADOR_DOMC

Nmero de moradores

V4105

QTD_MORADOR_DOMC

A partir das especificaes acima apresentadas, a chave compunha-se de 6 caracteres numricos, permitindo um nmero mximo de 6.480 combinaes (272206). Entretanto, nem todas as combinaes estavam presentes na PNAD e

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na POF e, mesmo presentes, poderiam no existir simultaneamente nas duas bases. Assim, foi necessrio adotar uma estratgia que considerasse tanto a equiparao exata das chaves (pares perfeitos) como uma equiparao aproximada para aqueles registros sem pares perfeitos. Primeiramente, obtiveram-se todos as combinaes existentes em cada base de dados. Entre os 118.138 domiclios presentes na PNAD de 2008, foram identificadas 5.851 chaves diferentes. Por sua vez, entre os 55.970 domiclios presentes na POF de 2008, tambm foram identificadas 5.891 chaves diferentes. Das 5.851 chaves presentes na PNAD de 2008, 5.503 (94%) apresentavam equiparao exata, ao menos para um registro da POF. Ou seja, 348 chaves correspondentes 4.332 domiclios da amostra no apresentavam equiparao exata e precisaram ser pareados segundo um critrio alternativo. Esse critrio consistiu na equiparao exata das trs primeiras variveis da chave (UF, local de moradia e vigsimo de renda per capita) e na aproximao do nmero de moradores ao valor mais prximo encontrado na POF. Por esse critrio, todos os registros da PNAD passaram a apresentar pelo menos um registro equivalente na POF.

Anexo 2 A pobreza rural nas regies geogrficas segundo o enfoque multidimensional

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CAPTULO II AS DIFERENTES FORMAS DE DEFINIR O RURAL BRASILEIRO E ALGUMAS TENDNCIAS RECENTES IMPLICAES PARA POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO E COMBATE POBREZA

Arilson Favareto Paulo Seifer

Socilogo, Professor da UFABC e Pesquisador do Cebrap Engenheiro, Ps-Graduando na UFABC

Introduo
Tendem a soar como bizantinas as discusses e polmicas que s vezes se travam em torno das diferentes maneiras de definir unidades espaciais ou a esfera de atuao de programas e polticas pblicas. Mas as prximas pginas pretendem mostrar que se trata justamente do contrrio: sem atentar para o que est por trs de cada definio e sem um exerccio permanente de atualizao destas categorias de definio no h como captar a verdadeira configurao destas unidades do mundo real, nem tampouco se pode identificar tendncias em curso. Sem isso, para usar um conceito de Amable & Palombarini (2003), polticas e investimentos pblicos perdem aderncia ao objeto de interveno e tm sua eficcia ser fortemente restringida. Esta afirmao de carter geral particularmente vlida quando se trata de pensar quais as implicaes das diferentes formas de definir o que o rural brasileiro para efeitos de desenho e implementao de polticas de desenvolvimento e de combate pobreza. Responder a esta questo o principal objetivo das prximas pginas. A ideia central que se pretende demonstrar pode ser adiantada desde j. As ltimas dcadas do sculo passado foram palco de transformaes qualitativas na essncia da ruralidade. So mudanas que atingem as trs dimenses fundamentais que permitem definir o rural: as relaes de proximidade entre as pessoas que ali vivem, as formas de uso social dos recursos naturais, e as interdependncias entre os campos e as cidades. As mudanas ocorridas nestas trs dimenses levaram a nada menos do que uma eroso das bases daquilo que se poderia chamar de paradigma agrrio e que sustentou as vises cientficas e normativas sobre o mundo rural ao longo de todo o Sculo XX. Em seu lugar, os tempos atuais representam um momento

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de transio entre a velha ruralidade na qual o futuro destes espaos dependia fundamentalmente da promoo das atividades primrias realizadas no seu interior e das maneiras de faz-lo e uma nova ruralidade cujo contedo exige a superao de dicotomias que no mais se sustentam, como a oposio estanque entre o rural e o urbano. Com a emergncia desta nova ruralidade, emerge tambm a abordagem territorial do desenvolvimento rural. Contudo, no se trata ainda da emergncia de um novo paradigma, naquele sentido dado por Thomas Kuhn, de uma viso partilhada sobre o que o rural. Diferente disso, coexistem hoje duas vises, em certa medida antagnicas sobre o que o rural e sobre como promover o desenvolvimento destes espaos. No campo das instituies e polticas, isso se materializa sob a forma de um discurso inovador, mas tambm na permanncia de instrumentos e prioridades ainda condizentes com o estatuto da velha ruralidade. Da a importncia em analisar as tendncias em curso no rural brasileiro, os problemas de definio contidos nestas tendncias, e quais as implicaes deste novo momento para pensar as polticas pblicas. Para desenvolver e sustentar esta ideia central o trabalho est organizado em trs partes principais. Na primeira seo o objetivo elucidar o que o rural na virada do Sculo XXI, abordando tendncias gerais e sua repercusso para as formas de definio do rural nos pases do capitalismo avanado. Na segunda seo, a nfase se desloca para a realidade brasileira no intuito de mostrar como, tambm aqui, esto em curso processos sociais com caractersticas similares e que ensejam a necessidade de novas definies. A seo termina com um exerccio de cenrios e o apontamento de desafios para uma nova gerao de polticas pblicas. A terceira e ltima seo se volta totalmente ao campo das polticas. Aqui o tom analtico das partes anteriores se mistura a um vis normativo, medida que o texto arrisca algumas proposies sobre caminhos possveis para se promover uma mudana institucional compatvel com a retrica do desenvolvimento territorial1.

1. O que considerar rural e urbano na virada para o sculo XXI


As ideias de rural ou de urbano so similares a tantas outras que s existem em relao direta com seu par oposto, tal como acontece com o masculino e o feminino, com o sagrado e o profano, com a pobreza e a riqueza. Para pensar os termos da relao entre os dois polos, a primeira dificuldade que se impe justamente sua prpria delimitao. Na economia rural, a tradio sempre foi pensar seu objeto como algo relacionado produo primria, incluindo assim, alm da agricultura, a explorao florestal e
1 Este texto traz partes inditas, mas tambm uma reedio de trechos anteriormente publicados em vrios trabalhos: Favareto (2007; 2010-a; 2010-b; 2010-c), Favareto & Veiga (2006), Favareto & Abramovay (2011).

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outras atividades extrativas, mas tendo sempre por universo as famlias ou empresas ligadas a este setor. evidente que isto teve, durante determinado perodo, uma base histrica, uma correspondncia no real que lhe sustentava, mesmo que como viso distorcida ou parcial: o peso determinante da agropecuria e do extrativismo na vida rural. Na sociologia, a prpria criao do ramo dedicado ao rural veio apoiada na oposio comunidade-sociedade, restringindo seu objeto ao estudo das vrias dimenses da vida social dos pequenos lugarejos, tambm com forte presena da agricultura na determinao dos rumos dos indivduos ou das economias locais, e sempre pensando esta esfera com uma relativa autonomia e em aberto contraste com a sociedade envolvente. A clssica definio de Sorokin elenca os seguintes traos marcantes: as diferenas ocupacionais entre os dois espaos, com maior peso das atividades primrias no caso dos espaos rurais; as diferenas ambientais, com maior dependncia da natureza no rural; o tamanho da populao; a densidade demogrfica; o grau de diferenciao social e de complexidade; as caractersticas de mobilidade social; e as diferenas de sentido da migrao. So traos que claramente falam mais da condio rural nos anos 30 do sculo XX, quando tal definio foi formulada, do que exatamente de caracteres fundamentais da ruralidade contempornea. O estudo da histria urbana, da histria das cidades, por sua vez, rendeu periodizaes e tipologias interessantes, que partem de alguma definio do que pode ser considerado, em perspectiva de evoluo temporal, uma cidade. Paul Bairoch, num livro clssico sobre o tema De Jerico a Mxico: villes et conomie dans lhistoire (Bairoch, apud Bairoch, 1992) elenca alguns critrios mais comuns para se considerar um assentamento humano determinado como uma cidade. De todos, a presena do artesanato o mais importante, por sua relao com a especializao e o que ela implicou para a diviso do trabalho e a necessidade e possibilidade da troca. Esta conceituao sustenta uma cronologia de longa durao da relao entre campos e cidades. Nesta sua histria econmica o autor estabelece uma periodizao estruturada em quatro etapas: os primrdios da urbanizao (5000 a.C.); as sociedades tradicionais (de 2700 a C. Revoluo Industrial); a Revoluo Industrial (da Revoluo Industrial ao Ps-guerra) e finalmente o perodo mais recente e marcado por aquilo que ele chama de inflao urbana no Terceiro Mundo. J Max Weber, em A dominao no legtima (Tipologia das cidades), havia adotado critrios de definio e classificao das cidades que aliam aos critrios por ele mesmo definidos como estritamente econmicos e poltico-administrativos, outros de ordem associativa (Weber, 1998: 408-409). Um dilogo entre estas definies sugere que uma abordagem da histria das relaes entre campo e cidade deveria combinar a composio de critrios estruturais e funcionais com critrios relacionais, por meio de um tratamento da longa durao da contradio (da unidade contraditria) entre os dois polos. isso o que faz Georges Duby (1973) analisando a situao europeia e francesa em

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particular, at chegar a uma tipologia da interao destes espaos. Ou Fernand Braudel (1979/1995; 1985) que em sua obra clssica confere s cidades sempre tomadas em relao com os campos o mesmo estatuto dado moeda na evoluo histrica da Civilizao material e capitalismo: ambos so fundamentais para a ampliao das trocas. E, como diz Braudel, sans change, pas de socit. No se trata, pois, de isolar ou eliminar um dos dois polos, mas de analisar a evoluo de suas contradies e interdependncias, mesmo no auge da urbanizao, como nos tempos atuais.

1.1 As definies e dimenses do rural e do urbano nos pases do capitalismo avanado


Importantes trabalhos publicados nos ltimos anos j trataram do problema que envolve as definies sobre o que pode ser considerado rural na Europa e EUA (Wanderley, 2000; Abramovay, 2003; Veiga, 2004). Por isso, o intuito aqui no produzir uma reconstituio exaustiva das formas de classificao disponveis, mas apenas sublinhar os critrios que vm sendo mais utilizados nos tempos atuais e delinear as dimenses atuais do rural contemporneo nestes pases onde a urbanizao foi mais longe. Na Europa so utilizadas definies diferentes em cada pas, muitas vezes combinando vrios critrios (Mathieu apud Wanderley 2000). O mais comum deles a demografia, e em dois sentidos: o tamanho da populao e a densidade populacional. Outro bastante presente a utilizao do solo. Na Irlanda, por exemplo, as zonas com densidade populacional inferior a 100 habitantes por quilmetro quadrado so consideradas rurais. Na Grcia, o teto que separa as reas rurais das urbanas dado pela densidade populacional de 30 habitantes por quilmetro quadrado. O mesmo vale para o limite de 200 habitaes ou dez mil pessoas, na Dinamarca. Na Holanda e na Inglaterra, o principal definidor so as formas predominantes de utilizao do solo. Na Alemanha adotada uma tipologia que combina aspectos econmicos, demogrficos e a utilizao do solo. E na Itlia, por sua vez, o limite de dez mil habitantes acompanhado de uma lista de 13 critrios funcionais. Muitas dessas definies so j bastante antigas e, em vrios pases, elas tm passado por tentativas de reclassificao, mais condizentes com as dinmicas socioeconmicas e ambientais contemporneas. Uma das principais inovaes foi elaborada por instituies de pesquisa francesas. Ali, o critrio clssico, de tamanho populacional, neste caso de duas mil pessoas, tem nada menos do que um sculo e meio de existncia. O aumento da mobilidade e a crescente integrao entre estas pequenas aglomeraes e centros urbanos maiores ou com localidades vizinhas, tornou necessrio aprofundar a combinao entre critrios estruturais e funcionais visando dar conta da nova dinmica. Foi assim que, ainda nos anos 60, o INSEE (Institute

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National de la Statistique et des tudes conomiques) formulou a noo de ZPIU Zonas de Povoamento Industrial ou Urbano , que se apoia na proporo de trabalhadores de uma determinada comuna que tem empregos fora de seu lugar de moradia, e na parcela de domiclios dependentes da agricultura. Com base neste critrio, as comunas rurais foram divididas entre aquelas situadas dentro das ZPIU e o rural profundo. A simples classificao de acordo com o critrio populacional permitiu identificar o tamanho dos espaos rurais franceses como algo em torno de um quarto da populao no incio dos anos 90. Mas os contrastes entre diferentes tipos de espaos rurais, como aqueles situados nas adjacncias de reas intensamente urbanizadas e povoadas e os localizados em reas mais remotas, ficavam sem possibilidade de apreenso pelas estatsticas e classificaes oficiais. Por isso, em 1996 foi introduzida uma nova definio: o Zoneamento em reas Urbanas (ZAU). Com ela, os espaos urbanos passaram a ser categorizados em dois grupos: os polos urbanos, onde h uma oferta de pelo menos cinco mil empregos; a coroa periurbana, formada pelas comunas nas quais ao menos 40% da populao ativa trabalha nos polos urbanos ou nas comunas sob sua influncia. Juntas, estas duas categorias formam o espao predominantemente urbano, o que no caso francs significava trs quartos da populao poca. De outro lado, tambm os espaos rurais tiveram sua delimitao mais refinada, sendo agora dividido em quatro categorias: O rural sob fraca influncia urbana, formada por comunas onde pelo menos 20% da populao ativa trabalha num centro urbano prximo; os polos rurais, pequenas localidades que oferecem entre dois e cinco mil empregos e que, portanto, comportam mais postos de trabalho do que habitantes, revelando-se um local de atrao; a periferia dos polos rurais, com as comunas nas quais pelo menos 20% da populao trabalha nos polos; e finalmente, o rural isolado, que no caso francs representa 10% da populao total ou aproximadamente um tero do territrio (INRA/INSEE, 1998). Nos Estados Unidos, por sua vez, coexistem duas classificaes oficiais: a do U.S. Census Bureau e a do Office of Management and Budget (OMB). A classificao do U.S. Census Bureau lida com dados decenais e tem um carter censitrio. Nela as reas urbanas so as mais adensadas, mas no correspondem a divises polticoadministrativas e podem ser de dois tipos: reas urbanizadas ou clusters urbanos. Numa rea urbanizada deve haver mais de 50.000 pessoas, mesmo que no haja cidade com esse nmero de habitantes, e um ncleo com densidade superior a 386 habitantes por quilmetro quadrado, podendo haver uma zona adjacente com um mnimo da metade dessa densidade. Por sua vez os clusters urbanos so localidades com populao entre 2.500 e 50.000 pessoas, mas que atinjam os mesmos nveis de densidade demogrfica. A populao rural definida com sendo aquela que est fora tanto das reas urbanizadas quanto dos clusters urbanos. Em 2000, 68% da populao

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americana vivia em 452 reas urbanizadas, 11% em clusters urbanos, e 21% nas reas rurais (Veiga, 2004-a). J a classificao da OMB baseia-se em dados anuais de populao, emprego e renda e tem um carter poltico-administrativo. Nela so separados essencialmente condados metropolitanos (metro) e no metropolitanos (nonmetro). Um condado considerado economicamente ligado a uma aglomerao metropolitana se 25% dos trabalhadores residentes estiverem ocupados nos condados centrais, ou se 25% de seus empregados fizerem o movimento pendular inverso. Alm disso, os condados nonmetro so subdivididos em duas categorias: as micropolitan areas (centradas em ncleos urbanos com mais de dez mil habitantes) e noncore para o restante dos condados (Veiga, 2004-a). Outra classificao que merece destaque aquela oferecida pela OCDE. Aps analise de estatsticas referentes a 50.000 comunidades das duas mil microrregies existentes nos pases membros, a equipe de seu Servio de Desenvolvimento Territorial passou a distinguir dois nveis analticos. No nvel local so classificadas como urbanas ou rurais as menores unidades administrativas, ou as menores unidades estatsticas. No nvel microrregional as agregaes funcionais so classificadas como mais urbanas, mais rurais ou intermedirias. Rurais so aquelas localidades cuja densidade populacional inferior a 150 habitantes por quilmetro quadrado, exceo do Japo, onde este nmero sobe para 350. Assim, as microrregies consideradas predominantemente rurais so aquelas em que a participao da populao residente em localidades rurais excede 50%; as microrregies significativamente rurais, por sua vez, so aquelas em que a participao das localidades rurais fica entre 15 e 50%; e as predominantemente urbanas, por fim, aquelas onde as localidades rurais representam menos de 15% da populao. Essa tipologia proposta pela OCDE menos refinada do que outras existentes, mas tem a grande vantagem de cobrir um nmero expressivo de pases e, com isso, oferecer possibilidades de comparao entre eles, como mostra a Tabela 1 a seguir. E importante notar na Tabela 2, como a esta classificao no corresponde um alinhamento setorial, o que se observa pela distribuio dos empregos nos trs grupos.

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Tabela 1 - Populao rural nos pases da OCDE, 1990

Populao em comunidades rurais (*) % da Populao Nacional

Populao por tipo de regio (**) Predominantemente Rural Significativamente Rural % da Populao Nacional 51 49 43 40 40 36 33 23 47 35 47 42 35 15 30 17 9 22 13 8 1 2 38 32 37 38 39 34 23 22 25 8 15 24 22 57 41 46 44 35 25 26 27 100 18 15 11 19 20 22 22 30 44 55 28 57 38 34 43 28 29 37 47 43 62 66 72 80 85 Predominantemente Urbana

Noruega Sucia Finlndia Dinamarca ustria EUA Canad Austrlia N. Zelndia Islndia Irlanda Grcia Portugal Rep. Tcheca Frana Espanha Itlia Japo Sua Alemanha Reino Unido Luxemburgo Blgica Holanda

59 43 55 42 42 44 40 30 49 39 43 37 36 29 37 30 22 27 19 21 13 30 9 8

Notas: - No se aplica. ... No disponvel. (*) Populao em comunidades locais com densidade inferior a 150 hab./Km2 (e 500 no caso do Japo). (**) Tipologia das regies conforme a participao da populao rural (+ de 50%, entre 50% e 15%, e menos de 15%). Fonte: OCDE (1996), Reproduzido de Veiga (2004-a)

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Tabela 2 - Distribuio do emprego por setores econmicos nas regies rurais dos pases da OCDE, 1990

REGIES PREDOMINANTEMENTE RURAIS (*) Noruega Sucia Finlndia Dinamarca ustria EUA Canad Austrlia Nova Zelndia Islndia Irlanda Grcia Portugal Repblica Tcheca Frana Espanha Itlia Japo Sua Alemanha Reino Unido Luxemburgo Blgica Holanda 8 5 16 10 13 6 11 15 17 37 22 37 23 22 11 25 ... 14 10 2 10 3 11 10 Agropecuria Indstria % do emprego total 33 32 30 30 37 26 23 20 24 21 29 24 31 41 32 25 ... 31 33 52 28 31 21 34 59 63 54 61 49 68 66 65 59 42 50 39 47 88 57 50 ... 55 57 46 62 66 69 56 Servios

Notas: ... No disponvel. (*) Tipologia das regies conforme a participao da populao rural: + de 50%. Fonte: OCDE (1996), Reproduzido de Veiga (2004-a)

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O primeiro destaque derivado da apresentao destas formas de classificao tem sido bastante sublinhado nos trabalhos que tratam do problema: o tamanho do rural mesmo no auge da urbanizao. Como se pode observar na Tabela 1, no conjunto dos pases da OCDE, a populao vivendo em comunidades rurais varia de um mnimo de 8% na Holanda at um mximo de 59% na Noruega, e na maior parte dos pases este percentual fica entre 20 e 45%. Quando se trata de adotar a classificao por regies rurais, observa-se que h uma grande heterogeneidade, mas nenhuma situao onde seja desprezvel a proporo da populao vivendo nas reas predominantemente ou significativamente rurais. O segundo destaque no to evidente, e diz respeito ao significado destas formas de classificao. Fundamentalmente, o que h de comum nas novas tentativas empreendidas seja pela OCDE, pelo INSEE ou pela OMB, a tentativa de a ultrapassar as definies substantivistas do rural, passveis de serem expressas em um nico critrio ou dimenso, para formas onde seja possvel vislumbrar seu contedo relacional ao urbano e s dinmicas sociais e econmicas que lhe envolvem. Trata-se de tarefa incontornvel diante da mobilidade e da integrao crescente entre os espaos. Algo que permite, para usar os termos do INSEE (1998), falar dos campos e suas cidades. E para isso, torna-se necessrio utilizar combinaes de critrios estruturais e funcionais, e cobrir aspectos relativos s dimenses econmica, social, ambiental e demogrfica. O principal significado destes movimentos nos quadros cognitivos de apreenso e classificao o crescente esvaziamento de sentido do rural como sinnimo de agrcola e de agrrio. Em seu lugar, tem-se a emergncia de uma viso territorial, o que implica no reconhecimento de uma lgica econmica cada vez mais intersetorial, e em uma escala geogrfica de ocorrncia de tais processos que remete ideia de regio. Recentemente, a Unio Europeia por meio do European Spatial Planning Observatory Network (Espon) props uma definio e uma tipologia das relaes rural-urbano baseada em duas dimenses principais: o grau de influncia urbana, e o grau de interveno humana. A influncia urbana determinada pela densidade populacional e pelo estatuto do centro urbano principal de cada zona. A interveno humana , por sua vez, medida pela ocupao do solo: reas mais artificializadas, zonas agrcolas e ocupaes residuais. A partir destes critrios foram definidas duas classes de influncia urbana e trs classes de influncia humana, que, combinadas, oferecem uma tipologia de seis situaes. A diviso principal influncia urbana forte ou fraca exprime caracteres funcionais e estruturais (estatuto do centro urbano e especializao funcional, densidade populacional e zonas construdas). Tambm a diviso em trs classes derivadas dos tipos de ocupao do solo interveno humana forte, fraca ou mdia expressa caracteres funcionais e estruturais (tipos de ocupao do solo, consequncias para os recursos naturais).

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O tipo regional 1 (forte influncia urbana, forte interveno humana) cobre apenas 19% da rea, mas responde por 60% da populao e 72% do PIB total. As cifras correspondentes para a soma dos trs tipos de forte influncia urbana so de 27% (rea), 69% (populao) e 78% (PIB). Isso significa que quase 4/5 do PIB europeu produzido em apenas do territrio, sob forte influncia urbana. Os tipos regionais 5 e 6, fraca influncia urbana e interveno humana mdia ou fraca representam 53% do territrio, mas somente 20% da populao e 18% do PIB. H nesta tipologia uma outra constatao marcante: a chamada Europa dos 15 representa 95% do PIB, enquanto os novos Estados membros no somam 5% (Espon, 2003). So constataes que tm levado a Unio Europeia a buscar uma estratgia policntrica de desenvolvimento, que seja capaz de aumentar, a um s tempo, a competitividade e a coeso social nestas regies menos privilegiadas em termos de dinamismo econmico.

1.2 A longa evoluo das relaes rural-urbano


Os dados e informaes acima mostram claramente a permanncia do fenmeno rural no mundo contemporneo e o carter nada desprezvel de suas dimenses, mesmo no momento e nos pases em que a urbanizao foi mais longe. Mas a condio do rural contemporneo no a mesma de pocas passadas. Dependendo do pas, j h algumas dcadas emerge uma nova etapa na longa evoluo das relaes rural-urbano. De acordo com a teoria social (Abramovay, 2003), trs so as dimenses definidoras fundamentais da ruralidade: a proximidade com a natureza, a ligao com as cidades, e as relaes interpessoais derivadas da baixa densidade populacional e do tamanho reduzido de suas populaes. O que muda na nova etapa o contedo social e a qualidade da articulao entre estas instncias. No que diz respeito proximidade com a natureza, os recursos naturais, antes voltados para a produo de bens primrios, so agora crescentemente objeto de novas formas de uso social, com destaque para a conservao da biodiversidade, o aproveitamento do potencial paisagstico disto derivado, e a busca de fontes renovveis de energia. Quanto relao com as cidades, os espaos rurais tm deixado de ser meros exportadores de bens primrios para dar lugar a uma maior diversificao e integrao intersetorial de suas economias, com isso arrefecendo, e em alguns casos mesmo invertendo, o sentido demogrfico e de transferncia de rendas que vigorava no momento anterior. As relaes interpessoais, por fim, deixam de apoiar-se numa relativa homogeneidade e isolamento. Elas passam a se estruturar a partir de uma crescente individuao e heterogeneizao. Um movimento compatvel com a maior mobilidade fsica, com o novo perfil populacional, e com a crescente integrao entre mercados que antes eram mais claramente autnomos no rural e no urbano

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- mercados de bens e servios, mas tambm o mercado de trabalho e o mercado de bens simblicos (Favareto, 2007). Essa mudana qualitativa pode ser melhor compreendida mediante rpida exposio, tendo por base exemplos da experincia internacional. Um dos principais livros sobre o desenvolvimento rural no mundo contemporneo justamente consagrado anlise da realidade dos EUA Rural Development in the United States, de Galston & Baehler (1995). Nele, os autores destacam como, ao longo da histria americana, foram mudando as vantagens comparativas das reas rurais. Numa primeira longa etapa da formao do territrio americano, a grande vantagem comparativa estava situada na disponibilidade de produtos primrios: madeira, carvo, minerais, produtos agrcolas. A busca por estes recursos orientou a ocupao do espao e foi, por bom tempo, a principal fonte de trabalho e riqueza. Obviamente, com o passar do tempo a importncia desta produo foi decrescendo, tanto em termos de pessoal ocupado como de riqueza gerada. As inovaes tecnolgicas e a consolidao de cidades deram lugar a uma diversificao da base produtiva, com o desenvolvimento crescente de atividades de transformao e servios. Nesta etapa, os espaos rurais passam a ter, como fatores de atrao de indstrias e investimentos, seus terrenos e mo de obra mais baratos, e aspectos como menor fiscalizao e sindicalizao. A principal vantagem passa a ser a localizao, j que o aproveitamento desses fatores menos onerosos nas reas rurais s eram viveis em razo de certa distncia dos centros mais dinmicos, compensando custos de transporte. Mas, da mesma maneira que o avano tecnolgico permite uma diminuio de custos de produo e a introduo de tcnicas poupadoras de mo de obra na agricultura, na atividade manufatureira acontece o mesmo. Com isso, o dinamismo passa a se concentrar no setor tercirio. Nas duas ltimas dcadas do sculo passado, foram os condados que mais ofereceram servios ligados ao aproveitamento de amenidades rurais paisagens naturais ou cultivadas, ar puro, gua limpa, atrativos culturais - aqueles que apresentaram maior crescimento. Constituem exceo lugares que contaram com tipos muito especiais de investimentos como cassinos, prises ou centrais de distribuio dos correios. Mas trata-se de um tipo de investimento que, por motivos bvios, no pode ser a base de uma estratgia a ser preconizada para as reas rurais. No caso da Itlia, apresentado em Veiga (2006), evidente o contraste entre reas rurais que dependem essencialmente das rendas obtidas por meio da exportao de bens primrios, eventualmente industrializados, e outras onde a economia est assentada nos deslocamentos de rendas geradas e obtidas nas cidades. Uma diviso que encontra certa correspondncia em caractersticas naturais, como o relevo. Plancies e planaltos, no primeiro caso, proximidade de colinas e montanhas, no segundo. Esta diviso parece ter sido influenciada diretamente pela evoluo de

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todo um leque de fenmenos relacionados ao turismo, por sua vez estreitamente determinado pelo aumento do tempo livre e da renda, e, por consequncia, tambm do aumento das atividades de lazer de crescentes estratos e camadas sociais. Alm da conservao do patrimnio natural, que est na raiz deste tipo de fenmeno, e da explorao econmica das decorrentes amenidades, cuja maior expresso a atividade turstica, o mesmo estudo mostra tambm que h um terceiro vetor de valorizao da ruralidade: a explorao de novas fontes de energia. Claro que a agricultura de commodities continua tendo um peso enorme na conformao dos espaos rurais e, igualmente, que atividades tercirias sempre existiram neste meio. O que destacam Galston & Baehler (1995) e Veiga (2006) a nfase crescente neste segundo conjunto, tanto em termos de pessoas ocupadas, como de riqueza gerada, mas, principalmente, pelo que ele traz de novo para as instituies voltadas ao desenvolvimento rural: a importncia crescente da natureza e dos valores no diretamente monetizveis. Neste quadro de mudana de vantagens comparativas, uma constatao incontornvel que nem todas as localidades rurais tm as mesmas condies de experimentar um processo de desenvolvimento baseado na explorao de suas amenidades. A baixa densidade populacional, caracterstica bsica destes espaos, um complicador para a diversificao econmica. O perfil demogrfico e as caractersticas do tecido social, marcadamente das reas rurais estagnadas ou daquelas que perdem populao outro: h uma fragilidade dos laos sociais externos, carncia de oportunidades locais, baixa expectativa quanto s possibilidades de mobilidade social e de ampliao das interaes. Distncia de centros urbanos tambm pode se converter em desvantagem pelo aumento nos custos de informao e transporte. Por isso, junto nfase nos atributos especficos destes territrios, a literatura disponvel chama igualmente ateno para a forma de insero destas localidades no espao extra-local (Jacobs, 1984; Veltz, 2003), ou, como preferem alguns autores, para a relao das regies rurais com as cidades ou com outras partes do mundo. Nesta viso, a economia da cidade que molda a economia das regies rurais. E isto acontece pela exportao de produtos primrios, pela atrao de atividades de transformao, ou pela captao da renda de setores urbanos, como aposentados ou profissionais liberais, estes em busca de segunda residncia, ou via atividades tursticas. O fato que, quanto mais estreitas forem estas relaes, mais chance de prosperidade elas tm. Sobre as reas que esto fora desta proximidade, no h fatalismo. possvel criar uma articulao entre regies rurais e uma rede de cidades, ou a constituio de uma rede de cidades numa regio rural. Isto pode ser feito por intermdio de investimentos em comunicao e transporte, diminuindo distncias, por uma

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espcie de diviso territorial do trabalho entre pequenas localidades, tentando suprir necessidades que teriam que ser satisfeitas em centros urbanos. Ou, ainda, por meio da gerao dos prprios polos de crescimento, com a formao de cidades que venham a suprir estas necessidades. Em qualquer uma destas possibilidades a palavra-chave diversificao. isto que garante o suprimento da populao local, que cria as condies para a introduo de inovaes e a adaptao destes territrios s presses e contingncias advindas das mudanas econmicas mais gerais.

1.3 Implicaes para o desenvolvimento


Estas mudanas, que j estavam em curso desde o ltimo quarto do sculo XX nos pases do capitalismo avanado, foram percebidas pelos organismos multilaterais e rgos de governo e transformadas em reorientaes para o desenho de polticas. O desgaste da poltica agrcola de vis exclusivamente setorial comea a surgir nos meados dos anos 80 e abre espao para uma srie de reformas e debates sobre O futuro do mundo rural, no por acaso ttulo do Comunicado da Comisso Europeia ao Parlamento, em 1988. Um marco inegvel nesta mudana de viso foi a criao do Programa Leader Ligaes Entre Aes de Desenvolvimento das Economias Rurais -, em 1991, e ainda hoje a principal referncia de programas territoriais de desenvolvimento rural. Mas as melhores snteses da percepo dos organismos de planejamento sobre tais mudanas foram expressas em dois momentos, no meio da dcada de 90: a conhecida Declarao de Cork, que teve origem na conferncia A Europa Rural Perspectivas de Futuro e o workshop Post-Industrial Rural Development: The Role of Natural Resources and the Environment. Nestes eventos surgiu o consenso bsico sobre a ruralidade avanada, sintetizado no Quadro 1 a seguir. Com isso, teve incio uma transio progressiva no desenho e no lugar institucional das polticas de desenvolvimento rural. Elas comeam a passar de uma viso basicamente setorial para aquilo que se convencionou chamar por abordagem territorial do desenvolvimento rural. Uma abordagem que pretende superar a separao rgida entre rural e urbano e se apoiar justamente nas complementaridades entre estes dois espaos (Veiga, 2000; Abramovay, 2003; Favareto, 2006). Como decorrncia, a nfase nas polticas agrcolas passa a dar lugar a uma crescente aproximao com as polticas de desenvolvimento regional. J na virada para a presente dcada, um Workshop realizado pelo Banco Mundial reuniu um seleto grupo de especialistas e sintetizou os links entre as novas abordagens do desenvolvimento rural e urbano expressos em dois de seus mais influentes documentos nessas reas - Rural Development: From Vision to Action e A Strategic View of Urban and Local Government Issues. Os passos sugeridos para aprofundar e tornar mais profcuos os investimentos a partir desta viso baseada nos rural-urban linkages e na necessidade de uma poltica regional para tanto esto reproduzidos no Quadro 2.

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Quadro 1 - Consenso bsico, de meados dos anos 1990, sobre a ruralidade avanada
1. As zonas rurais, que englobam os locais de residncia de um quarto da populao europeia e de mais de um quinto da americana, e mais de 80% dos dois territrios, caracterizam-se por tecidos culturais, econmicos e sociais singulares, um extraordinrio mosaico de atividades e uma grande variedade de paisagens (florestas e terras agrcolas, stios naturais inclumes, aldeias e pequenas cidades, centros regionais, pequenas indstrias etc.); As zonas rurais, bem como os seus habitantes, formam uma autntica riqueza para suas regies e pases e podem ser bem competitivas; As maiores partes dos espaos rurais europeus e norte-americanos so constitudas por terras agrcolas e florestas que influenciam fortemente o carter das paisagens; Dado que a agricultura certamente permanecer como importantssima interface entre sociedade e ambiente, os agricultores devero cada vez mais desempenhar funes de gestores de muitos dos recursos naturais dos territrios rurais; Mas a agricultura e as florestas deixaram de desempenhar papel predominante nas economias nacionais. Com o declnio de seus pesos econmicos relativos, o desenvolvimento rural mais do que nunca deve envolver todos os setores socioeconmicos das zonas rurais; Como os cidados europeus e norte-americanos do cada vez mais importncia qualidade de vida em geral, e em particular a questes relativas sade, segurana, desenvolvimento pessoal e lazer, as regies rurais ocuparo posies privilegiadas para satisfazer tais interesses, oferecendo amplas possibilidades de um autntico desenvolvimento, moderno e de qualidade; As polticas agrcolas devero se adaptar s novas realidades e desafios colocados, tanto pelos desejos e preferncias dos consumidores, quanto pela evoluo do comrcio internacional. Principalmente uma adaptao que impulsione a transio de um regime de sustentao de preos para um regime de apoios diretos; Os subsdios estabelecidos pelas respectivas polticas agrcolas sero crescentemente contestados. E j ampla a aceitao de que apoios financeiros pblicos devam ser cada vez mais condicionados a uma adequada gesto dos recursos naturais, e manuteno e reforo da biodiversidade e das paisagens culturais; As reformas das polticas agrcolas da primeira metade da dcada de 1990 conservaram inconsistncias, duplicaes e alta complexidade jurdica, apesar de inegveis avanos em termos de transparncia e eficcia;

2. 3. 4.

5.

6.

7.

8.

9.

10. Torna-se absolutamente necessrio promover a capacidade local de desenvolvimento sustentvel nas zonas rurais e, nomeadamente, iniciativas privadas e comunitrias bem integradas a mercados globais.
Fonte: Reproduzido de: Veiga (2004-a)

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Quadro 2 - Consenso bsico sobre as relaes rural-urbano e sua vinculao com o desenvolvimento regional
A. Develop knowledge of local (sub-national regional) economies, recognizing the regional economy as a reality irrespective of administrative boundaries. This regional knowledge should be demand-driven as local authorities recognize shared interests and constraints. The political impetus for this may be the democratic decentralization process that is one new feature distinguishing regional planning today from the top-down/ technocratic variety of yesterday. Knowledge should include long-term perspectives (e.g. population shifts), and incorporate information on dynamic trends not readily available from existing data but known to the practitioners on the ground (such as shifting comparative advantage and economic opportunities) -therefore, information needs to be developed through dialogue and partnership between public and private stakeholders. Further conclusion from such knowledge would be to support local resource mobilization based on actual and potential economic activity, therefore empowering local authorities. B. Practical cooperation and knowledge-sharing should be fostered among small towns/secondary cities in networks not dominated by the major city. Trade development, especially with international markets, can bypass smaller towns/ cities if they are not strengthened and well-connected. This emphasizes need for municipal strengthening and supporting planning/informational activities of these smaller towns/cities working together. C. Identify where growth and organic development of networks of cities/towns and related rural areas are already taking place and determine what marginal measures, policy or investment, can support them The growth and organic development of networks of cities/towns and related rural areas is happening in many places, e.g. in corridors such as Red River Delta of Vietnam. These corridor and growth pole developments can be very beneficial for the rural and urban populations but are difficult to predetermine or to catalyze deliberately, such as with major infrastructure investments, since the effects are long-term and mistakes can be very costly. Research into how to make investment projects that purport to stimulate future regional development more economically/financially attractive may be worth doing (e.g. by looking at project evaluation criteria), but not certain that easy lessons/techniques will be forthcoming. The public sector may need to take the risks of major inter-regional infrastructure investment if this is to be done, but has a bad record of picking winners and poor countries cant afford such mistakes.; also, the literature on long-term growth convergence shows that many poor regions will remain poor no matter what. Caution is needed here--cant expect major solutions. D. Enhance understanding of the effects of migration (including rural-rural, ruralurban, regional, international, temporary, long term, circular and generational), and of factors stimulating and constraining it.

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Work should include educating politicians on the facts of migration and its many differentiations. Obstacles to labor mobility certainly harm the poor more than they are likely to be effective for any general good. Policies should generally support the ability of households to determine how they will allocate their labor and savings to rural and/or urban activities. This also means that improving labor markets generally, e.g. helping small holders to become wage laborers if they wish, and supporting information channels such as migrants associations (if they are pro-competitive) would be helpful. The importance of education in rural areas is emphasized as a means to enable choice and enhance mobility (including intergenerational). E. Policies that support the primary-secondary-tertiary sector transition in economic production are helpful when they permit (or dont obstruct) free locational choices of investors. Investors in manufacturing and services activities should be able to locate in smaller towns/cities if economic for them, but they are often deterred by absence of infrastructure or need to remain close to sources of regulatory advantage. Providing special incentives for such investment can lead to costly mistakes, however. It should be recognized that agricultural investment in areas with highest economic returns, e.g. high value food production in locations with good access to urban markets, is a rational choice as long as these returns are based on real prices. In short, it is important that investment locates according to real signals of highest returns and this is good for growth--population will thereby shift eventually from areas of low returns to areas of higher returns. This is inevitable and may be seen as a phase of development, even if leaving some regions with permanently lower income. Regional analysis taking a long term perspective can be helpful to policy makers in the consideration of trade-offs between short term, palliative approaches (e.g. subsidizing regions with low economic potential but existing poor population) versus more sustainable approaches (e.g. directing resources to higher-potential areas and permitting labor mobility). F. Development of efficient, competitive markets generally, including domestic markets for exchanges of agricultural products and urban products consumed by rural residents, benefits both rural and urban populations. Infrastructure helps but is not sufficientmarket development may also be helped by better information/telecommunications made cheaper and widely available, support to competitive practices, support to SMEs who are the main domestic traders, etc. G. Development of SMEs generally is also mutually beneficial to both rural and urban, since SME activity is the main source of employment in both areas. The policy agenda here is basically that supported by the PSD and SME work, but the rural and urban contexts and linkages with the informal sector could be better understood.
Fonte: Reproduzido de World Bank (2003).

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Como se pode perceber neste breve painel de definies e orientaes, a rgida separao campo-cidade, que tanto influencia o senso comum, mas tambm o repertrio de planejadores de polticas, se desloca para a complementaridade ruralurbano, ainda que preservando as contradies tpicas desta relao. Enquanto a primeira situao dizia respeito ao contraste entre espaos, sendo os campos o lugar de realizao de atividades predominantemente primrias, destacadamente a agricultura, na segunda o estatuto fundante da distino desloca-se para o grau de artificializao dos ecossistemas e seus impactos para os modos de vida, exigindo assim uma abordagem capaz de combinar critrios ecolgicos com outros de carter social e econmico. por isso, e no somente por uma questo de concentrao dos empregos, que o rural mostra-se no mais uma categoria passvel de ser apreendida em termos setoriais, e sim territoriais. Algo cujo significado maior a eroso do paradigma agrrio que sustentou as vises predominantes sobre o rural ao longo de todo o ltimo sculo (Favareto, 2007) e a fragilizao das bases do discurso da agriculture-led development strategy, ainda predominante no desenho das polticas de desenvolvimento rural. Tal situao sugere uma mudana no perfil dos gastos e investimentos pblicos, num sentido capaz de dar o suporte necessrio a uma verdadeira estratgia, condizente com esse novo estatuto das relaes rural-urbano. Seus principais eixos deveriam ser: i) a adoo da escala regional como prioritria para intervenes e apoios destinados promoo do desenvolvimento; ii) a passagem de uma lgica baseada na promoo das atividades primrias para uma nfase na diversificao das economias microrregionais; e iii) uma prioridade expanso das capacidades humanas e criao de habilidades locais de insero social e econmica, capazes de se apoiar nas principais vantagens comparativas que emergem deste contexto. A prxima seo est organizada de maneira a identificar os cenrios futuros para a realidade brasileira e os obstculos a que se aproveitem da melhor forma as possibilidades aqui anunciadas.

2. Relaes rural-urbano no Brasil: situao atual e possibilidades de futuro 2.1 As dimenses do rural e do urbano no Brasil
Trabalhos recentes (Veiga et al., 2001; Veiga, 2004-b) tm insistido que o entendimento do processo de urbanizao do Brasil atrapalhado por uma regra nica no mundo, segundo a qual considerada urbana toda sede de municpio (cidade) e de distrito (vila), independente de suas caractersticas estruturais ou funcionais. E chega a citar como exemplo extremo o municpio gacho de Unio da Serra, uma

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cidade na qual o Censo Demogrfico de 2000 s encontrou 18 habitantes. De um total de 5.507 sedes de municpio existentes em 2000, havia 1.176 com menos de 2 mil habitantes, 3.887 com menos de 10 mil, e 4.642 com menos de 20 mil. Todas elas com estatuto legal de cidade idntico ao que atribudo s regies metropolitanas ou a destacados centros urbanos regionais. Surge desta clara distoro ou convenincia de critrio o grau de urbanizao do pas, na casa dos 81,2% em 2000. Muitos estudiosos sugeriram outra regra, procurando maior fidelidade ao que se poderia, de fato, chamar por urbano: no se deveriam considerar urbanos os habitantes de municpios com menos de 20 mil habitantes. Somente essa mudana de critrio j faria com que se considerasse rural a populao de 4.024 municpios brasileiros que tinham menos de 20 mil habitantes em 2000, o que alteraria o grau de urbanizao para 70%. O complicador aqui est no fato de que h vrios municpios com menos de 20 mil habitantes e que apresentam altas densidades demogrficas, invalidando assim um dos critrios que o tamanho diminuto da populao tenta espelhar, que o grau de interconhecimento entre a populao local. Uma parte desses municpios esto mesmo localizados em regies metropolitanas e outras aglomeraes. Dois indicadores que caracterizam tipicamente o fenmeno urbano. Para ser mais fiel necessidade de combinar critrios estruturais e funcionais seria preciso envolver, no mnimo, o tamanho populacional do municpio, sua densidade demogrfica e sua localizao. Para isso, na tipologia proposta em Veiga (2004b) foram considerados como eminentemente urbanos os residentes nas 12 aglomeraes metropolitanas, nas 37 aglomeraes urbanas no-metropolitanas e nos 77 centros urbanos identificados na pesquisa Ipea/IBGE/Unicamp-Nesur (1999/2002). Nessa teia urbana, formada pelos 455 municpios dos trs tipos, estavam 57% da populao em 2000. Para distinguir entre os restantes 5.052 municpios existentes em 2000 aqueles que no poderiam ser considerados urbanos dos que se encontravam em situao ambivalente, o critrio decisivo foi a densidade demogrfica, por ser considerada a mais prxima de expressar as modificaes do meio natural que resultam de atividades humanas: nada pode ser mais rural do que as reas de natureza praticamente inalterada, e no existem ecossistemas mais alterados pela ao humana do que as manchas ocupadas por megalpoles. Para definir o critrio de corte, foram realizados vrios testes estatsticos, at que se considerasse slida a proposio de definir como de pequeno porte os municpios que tm simultaneamente menos de 50 mil habitantes e menos de 80 hab./km2, e de mdio porte os que tm populao no intervalo de 50 a 100 mil habitantes, ou cuja densidade supere 80 hab./km2, mesmo que tenham menos de 50 mil habitantes. Com esse critrio, considera-se que 13% dos habitantes, que vivem em 10% dos municpios, no pertencem ao Brasil indiscutivelmente urbano,

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nem ao Brasil essencialmente rural. E que o Brasil essencialmente rural formado por 80% dos municpios, nos quais residem 30% dos habitantes (Veiga, 2004b). Essa tipologia sugere ainda que s h cidades propriamente ditas nos 455 municpios do Brasil urbano. As sedes dos 4.485 municpios do Brasil rural so, na verdade, vilarejos, e as sedes dos 567 municpios intermdios so vilas, das quais apenas uma parte se transformar em novas cidades. Estes mesmos estudos permitiram enxergar tambm uma tendncia pouco conhecida. Mesmo que se acrescente ao Brasil urbano todos os municpios intermdios, considerando-os como vilas de tipo ambivalente que podero se transformar em centros urbanos, tem-se um total de 1.022 municpios, nos quais residiam em 2000 quase 118 milhes de pessoas. Nesse grupo, o aumento populacional entre 1991 e 2000 foi prximo de 20%, com destaque para as aglomeraes no-metropolitanas e para os centros urbanos. Em ambos houve crescimento demogrfico um pouco superior. Mas no se deve deduzir da, como se faz com extrema frequncia, que todos os outros municpios - de pequeno porte e caractersticas rurais - tenham perdido populao. Isto ocorreu em metade desses municpios, mas em um quarto deles houve um aumento de 31,3%, bem superior ao que ocorreu no Brasil urbano, e mais do que o dobro do crescimento populacional do pas no perodo em questo. Essa tipologia de municpios foi aperfeioada pelo autor em um trabalho posterior, desta vez baseado na hierarquia das microrregies brasileiras. Nela, se considera que as 12 aglomeraes metropolitanas afetam diretamente 22 microrregies, que as 37 outras aglomeraes afetam diretamente 41 microrregies, e que os 77 centros urbanos esto localizados no interior de 75 microrregies. Restam, sem fortes referncias urbanas, outras 420, isto , de 75% das microrregies. Para hierarquiz-las, recorreu-se novamente densidade demogrfica como critrio. Na tabela a seguir usado o mesmo critrio de 80 habitantes por quilmetro quadrado para separar essas microrregies que no contm sequer um centro urbano. Isto , diferenciar as 420 microrregies distantes de aglomeraes e de centros urbanos em duas categorias separadas por esse corte de densidade demogrfica.

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Tabela 3 - Tipologia das microrregies do Brasil e crescimento populacional 1991-2000

Tipos de MRG Metropolitanas No-metropolitanas C/Centros Urbanos Mais de 80 hab./km2 Menos de 80 hab./km2 TOTAL

Nmero 22 41 75 32 388 558

Populao 1991 (milhes) 48,1 21,7 23,5 5,6 47,9 146,8

Populao 2000 (milhes) 57,0 26,1 27,7 6,4 52,4 169,6

Variao % 18,5 19,9 18,0 14,8 9,3 15,5

Fonte dos dados brutos: Censos demogrficos, IBGE; Reproduzido de: Veiga (2004b)

Como o comportamento populacional do grupo formado por microrregies que no tm centros urbanos, mas que tm mais de 80 habitantes por quilmetro quadrado mais prximo do constatado para os anteriores, onde h centros urbanos e aglomeraes, optou-se por agrupar esses cinco tipos em trs categorias: microrregies com aglomerao (metropolitana ou no); microrregies significativamente urbanizadas (com centro urbano ou com alta densidade populacional); e microrregies rurais (sem aglomerao, sem centro urbano e com baixa densidade populacional). A tabela 4 resume os resultados desse exerccio, mostrando que o peso populacional relativo do Brasil rural estava, em 2010, em torno de 30%, de maneira similar ao que havia indicado a abordagem anterior de carter municipal.
Tabela 4 - Configurao territorial bsica do Brasil (2010)

Tipos de MRG Marcadas por aglomeraes Significativamente urbanizadas Predominantemente rurais TOTAL

Nmero 63 107 388 558

Populao 2000 (milhes) 83,2 34,1 52,4 169,7

Populao

Variao

2010 (milhes) 2000-2010 (%) 94,3 38,9 57,4 190,7 13,4 14 9,5 12,3

Peso relativo em 2010 49,5 20,4


30,1 100,0

Fonte dos dados brutos: Censos demogrficos, IBGE. Elaborado pelos autores.

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Como se pode observar, 30% da populao seria, segundo esta tipologia, considerada rural. Algo prximo do dobro em relao s estatsticas oficiais. Mais, a reduo nesse percentual no intervalo de uma dcada foi residual, de apenas 0,8%. E trata-se de uma reduo em termos de participao relativa, pois em termos absolutos houve um crescimento de 9,5% da populao vivendo em regies rurais no perodo. Em termos gerais, a diviso populacional nestes trs espaos manteve-se praticamente estvel. So dados que apontam para duas constataes importantes: o peso do rural no Brasil contemporneo no nada desprezvel, e nada leva a crer que sua importncia relativa diminuir no horizonte de mdio prazo; logo, qualquer estratgia de desenvolvimento para o Brasil precisa, necessariamente, levar em conta a especificidade destes espaos. Os mesmos dados do Censo Demogrfico revelam ainda outras tendncias importantes quando so analisados, tanto a evoluo do crescimento populacional por estratos de tamanho dos municpios, como a distribuio espacial deste crescimento populacional. Embora as diferenas sejam pequenas em termos de evoluo percentual, os tipos de municpios que mais ganharam participao relativa na populao total so as aglomeraes urbanas no-metropolitanas e os municpios com mais de 100 mil habitantes. Ao contrrio do que se viu em dcadas anteriores e confirmando uma tendncia j esboada desde os anos 90, as grandes metrpoles vm perdendo a capacidade de atrao populacional. Esse crescimento do que se poderia chamar de cidades mdias, ainda que de maneira um pouco imprecisa, pode ser um trunfo para a interiorizao do desenvolvimento. Isto porque, nos marcos da mudana de vantagens comparativas das regies rurais, tal como indicado na seo anterior, fato que nem todas as localidades rurais tm as mesmas condies de experimentar um processo de desenvolvimento baseado em novas formas de uso social dos recursos naturais para alm da produo de bens primrios. A baixa densidade populacional, caracterstica bsica destes espaos, um complicador para a diversificao econmica. O perfil demogrfico e as caractersticas do tecido social, marcadamente das reas rurais estagnadas ou daquelas que perdem populao outro: h uma fragilidade dos laos sociais externos, carncia de oportunidades locais, baixa expectativa quanto s possibilidades de mobilidade social e de ampliao das interaes. Distncia de centros urbanos tambm pode se converter em desvantagem pelo aumento nos custos de informao e transporte. Por isso, junto nfase nos atributos especficos destes territrios, a literatura disponvel tem sublinhado igualmente a forma de insero destas localidades no espao extra-local (Jacobs, 1984; Veltz, 2003), ou, como preferem alguns autores, para a relao das regies rurais com as cidades ou com outras partes do mundo.

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Nesta viso, a economia da cidade que molda a economia das regies rurais. E isto acontece pela exportao de produtos primrios, pela atrao de atividades de transformao, ou, como acontece de maneira crescente, como se destacou nas pginas anteriores, pela captao da renda de setores urbanos, como aposentados ou profissionais liberais, estes em busca de segunda residncia, via atividades tursticas, ou mesmo sob a forma de transferncias de renda via polticas sociais. O fato que, quanto mais estreitas forem estas relaes entre as regies rurais e suas cidades, mais chance de prosperidade elas tm. Este crescimento destas cidades mdias no interior do pas pode favorecer enormemente esses vnculos. J uma outra tendncia contrasta fortemente com este potencial aberto pela nova configurao demogrfica do Brasil deste incio de sculo, e pode ser claramente visualizada no mapa a seguir, onde se apresenta a evoluo do crescimento populacional nas regies rurais e sua distribuio espacial.
Mapa 1 - Crescimento populacional das regies rurais brasileiras 2000 -2010

Fonte: IBGE (2010) Elaborao dos autores.

Aqui se v claramente uma diviso nas tendncias demogrficas, com, de um lado, uma grande mancha que vai dos Pampas gachos ao Semirido e aos Cerrados nordestinos, passando pelo Sudeste, na qual h uma perda de participao relativa

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destas regies rurais na populao total do pas. E, de outro lado, um adensamento populacional, ainda que suave, nas bordas e no interior da Amaznia. No caso do Centro-Oeste, o mapa indica uma dinmica mais heterognea na qual coexistem regies em adensamento, estveis e em rarefao. Talvez a grande novidade neste mapa seja o fato de que a perda relativa de populao rural no mais uma realidade tpica das regies Norte e Nordeste. No caso do Nordeste esta tendncia se mantm, mas isto algo que agora atinge tambm a poro Sul do pas em propores muito significativas. O que isso significa? Duas hipteses podem ser cogitadas. A primeira que as possibilidades abertas com a expanso das cidades mdias no tm sido devidamente aproveitadas pelas regies rurais. Diferente disso, elas tm se constitudo como novos enclaves, repetindo o que j havia ocorrido desde os anos 70 com os chamados polos dinmicos das economias regionais. Os mesmos dados sugerem ainda que, mesmo com o importante e significativo aumento da renda dos mais pobres, operado ao longo da ltima dcada por meio das transferncias com destaque para a Previdncia Social e Bolsa Famlia pode no estar ocorrendo uma dinamizao da estrutura produtiva e da vida social destas regies interioranas, caso tpico do interior do Nordeste, e que se traduza num dinamismo populacional. A outra hiptese que as reas interioranas de mais antiga modernizao agrcola alavancaram durante algumas dcadas seus indicadores econmicos e sociais, mesmo que, frequentemente, ao custo de forte desigualdade. Mas hoje este estilo de desenvolvimento parece no ser o suficiente para vitalizar a estrutura social destas regies a ponto de torn-las atrativas. Isso explicaria a perda relativa em reas do Centro-Sul. Se esta hiptese estiver correta, no seria errado imaginar que o mesmo fenmeno se observar no Centro-Oeste, onde vem ocorrendo a expanso da moderna agricultura de gros, em mdio prazo. Estas hipteses s podem ser testadas quando forem divulgados os dados completos do novo Censo de 2010. Mas, a consequncia da ideia nelas contida clara e coerente com as tendncias apresentadas nas pginas anteriores: preciso urgentemente inaugurar uma nova fase nas polticas econmicas, sociais e de desenvolvimento regional, aproximando-as.

2.2 Para alm das mudanas demogrficas: o debate brasileiro sobre desenvolvimento rural na virada do milnio
Se as dimenses do mundo rural brasileiro no so nada desprezveis, se no h mais tendncias unvocas e que permitam predizer qual o futuro dos espaos rurais, e se h novas tendncias em curso, mas que se manifestam de maneira diferenciada, caberia perguntar ento como o debate pblico vem considerando esta nova condio do rural e das relaes rural-urbano nesta virada de milnio.

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De partida, dois importantes projetos de pesquisa merecem ser mencionados, tanto por seus resultados como pelo impacto que tiveram em programas posteriores: um estudo realizado para organizaes sindicais de representao da agricultura familiar (Projeto CUT/Contag, 1998) e o Projeto Rurbano (Graziano da Silva, 1999). Entre 1996 e 1998, uma pesquisa cobrindo todo o territrio nacional, realizada a pedido das organizaes sindicais de representao da agricultura familiar e patrocinada com recursos de instituies europeias de cooperao tentou mapear as dinmicas, quele momento qualificadas como mesorregionais, de desenvolvimento existentes no Brasil. O intuito inicial era identificar a disperso geogrfica das formas familiares e patronais, a maior ou menor incidncia de certos produtos agropecurios e, com isso, subsidiar minimamente a atuao destes organismos sindicais (Projeto CUT/Contag, 1998). Esta pesquisa no s atingiu este intento inicial como avanou uma hiptese bastante inovadora poca: as melhores configuraes territoriais encontradas eram aquelas que combinavam uma agricultura de base familiar forte com um entorno socioeconmico diversificado e dotado de infraestrutura; um desenho que permitia aos espaos urbanos e rurais destas regies, de um lado, abrigar o trabalho excedente que deixa a atividade agrcola e, de outro, inversamente, absorver nas unidades familiares o trabalho que descartado nas cidades em decorrncia do avano tecnolgico e do correspondente desemprego caracterstico dos anos 90. A tipologia gerada com este estudo apresentada no Quadro 3, a seguir.
Quadro 3- Tipologia das dinmicas territoriais de desenvolvimento no Brasil

Tipo 1 - Situaes regionais que tendem a articular um bom desempenho da agricultura familiar com um diversificado e flexvel entorno socioeconmico. Nesse caso, a gradual reduo de necessidades de trabalho na agricultura tende a ser compensada pela criao local de oportunidades de trabalho no-agrcolas (tanto rurais quanto urbanas). Tipo 2 - Situaes regionais que tendem a combinar a afirmao de uma agricultura patronal com um entorno socioeconmico absorvedor de mo de obra, isto , gerador de oportunidades de trabalho no-agrcola (rurais e urbanas). Neste caso, uma franja perifrica da agricultura sobrevive essencialmente mediante a venda de braos dentro e fora da agricultura. Tipo 3 - Situaes regionais que tendem a combinar o marasmo da agricultura (familiar ou patronal) a um entorno socioeconmico incapaz de absorver os excedentes populacionais das reas rurais.

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Tipo 4 - Situaes de esvaziamento populacional que tendem a combinar sistemas produtivos bem extensivos (em geral pecuria) com um entorno socioeconmico rgido e poupador de mo de obra. Tipo 5 - Situaes nas quais a ocupao territorial to recente e a precariedade ou insipincia do entorno socioeconmico to grande que ainda no esto definidas as chances de viabilizao de um dos quatro padres anteriores. Tipo 6 - Situaes de tanta fragilidade dos ecossistemas e do entorno que impedem a intensificao das prticas agrcolas, bloqueando ao mesmo tempo a gerao de oportunidades de trabalho no-agrcola.
Fonte: Projeto CUT/Contag (1998)

Esta pesquisa mostrou um campo novo de preocupaes que viria a se delinear melhor, no Brasil, na virada para a dcada atual: a necessidade de se entender as articulaes entre formas de produo, caractersticas morfolgicas dos tecidos sociais locais, e dinmicas territoriais de desenvolvimento; ou, na mesma direo, as articulaes entre os espaos considerados rurais e urbanos. Mais do que nas injunes setoriais, o que se sugeria que nas dinmicas territoriais ainda sem usar esta denominao - que se poderia encontrar as respostas para as causas do dinamismo e da incidncia de bons indicadores de desenvolvimento. Pouco depois de terminada a pesquisa CUT/Contag, inicia-se outro estudo com grande repercusso: o Projeto Rurbano. O Projeto envolveu duas fases. Na primeira foram consideradas como unidade de anlise a Populao Economicamente Ativa, j que a nfase repousava sobre a ocupao agrcola e no-agrcola. A principal concluso desta fase foi a queda sistemtica do emprego agrcola desde meados dos anos 80, porm, com um crescimento da populao rural ocupada (PEA rural) no mesmo perodo. Na segunda fase o interesse maior era a pluriatividade das famlias residentes nas reas consideradas rurais e das famlias agrcolas residentes no meio urbano. O estudo mostrou que 35% do conjunto de famlias ligadas s atividades agropecurias no Brasil eram pluriativas. Outro resultado desta fase foi a constatao de que, com o crescimento dos desempregados e aposentados residentes nas reas consideradas rurais, esse meio no poderia mais (se que pde um dia) ser considerado somente um local de trabalho. Nem tampouco se poderia automaticamente inferir que as pessoas ali residentes esto ocupadas em atividades agrcolas (Graziano da Silva, 1999; Graziano da Silva & Campanhola, 2000).

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Mas a principal contribuio do Projeto Rurbano foi, sem dvida, a reafirmao da ideia de que j no se pode caracterizar mais o meio rural brasileiro como estritamente agrrio e nem mesmo agrcola. Para os coordenadores do projeto, o meio rural ganhou novas funes e novos tipos de ocupaes: atividades de lazer em feriados e fins de semana, moradia a um segmento crescente da classe mdia alta, atividades de preservao e conservao da natureza, o abrigo de um conjunto de profisses antes tipicamente urbanas. Ou, nos termos de Wanderley (2007), o rural espao de trabalho, espao de vida, e espao de moradia. E uma das implicaes desse diagnstico est no fato de que o desenvolvimento rural poderia ser alcanado pelo estmulo de um conjunto relativamente amplo dessas pequenas atividades noagrcolas no meio rural. Os anos 90 terminam, com o debate pblico e acadmico sobre desenvolvimento rural fortemente marcado pelos impactos destes programas de pesquisa: a identificao das dinmicas territoriais como unidade de anlise relevante para a compreenso dos fenmenos relacionados ao desenvolvimento, e a nfase no dinamismo dos espaos urbanos e seus desdobramentos na formao das rendas das famlias de agricultores. Estes programas, juntamente com os textos de Abramovay (2003), em particular aqueles que deram visibilidade utilizao da noo de capital social, contriburam para que o debate envolvendo territorialidade e desenvolvimento rural inaugurasse uma nova onda de trabalhos dedicados ao tema. Estes trabalhos mais recentes tm abordado aspectos compatveis com os novos temas relacionados nova ruralidade. Tomando como exemplo os artigos apresentados em alguns dos mais importantes congressos cientficos da rea,2 h um peso crescente de estudos envolvendo aspectos das relaes entre reas rurais e pequenas cidades, impactos e condicionantes de novas formas de uso social dos recursos naturais como a produo de energia, mudanas no perfil populacional e suas consequncias para o tecido social de regies rurais. Mas no seria exagero dizer que pouco se avanou, em termos explicativos, em torno da seguinte questo: o qu faz com que uma determinada regio rural possa aproveitar as novas possibilidades abertas pelos atuais contornos das relaes entre o rural e o urbano? Esta questo est justamente no centro das preocupaes de um amplo projeto de pesquisa, o Programa Dinmicas Territoriales Rurales, que vem sendo conduzido pelo Rimisp Centro Latinoamericano para o Desenvolvimento Rural em onze pases da Amrica Latina, analisando 19 territrios de caractersticas rurais. No Brasil,
2 Como os Encontros Anuais da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais, os Congressos da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, os Congressos da Associao Latinoamericana de Sociologia Rural e seus respectivos grupos de trabalho dedicados a temas rurais.

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trs regies esto sendo objeto de estudo (Quan, 2010; Cerdan; 2010; Favareto & Abramovay, 2011). A sntese provisria deste programa de estudos (Berdegu et. al., 2010) indicava que os territrios onde houve, nos anos recentes, uma melhoria da renda, acompanhada de reduo da pobreza e da desigualdade aspectos insuficientes, mas importantes na retrica do desenvolvimento era algo que se podia explicar pela presena de cinco caractersticas destes territrios: uma estrutura agrria e de acesso a recursos naturais desconcentrada, vnculos duradouros com mercados dinmicos, uma estrutura produtiva diversificada e descentralizada, a presena de cidades mdias no interior destes territrios e com as quais as reas rurais mantm relaes de mtua dependncia e complementaridade, tudo isso como condies para a ocorrncia da ltima caracterstica que a existncia de coalizes amplas de atores que valorizam os recursos do territrio e que buscam faz-lo numa direo capaz de gerar maior coeso social e o acesso menos desigual aos resultados do dinamismo econmico ali experimentado. Uma vez mais, no so as reas de modernas lavouras nem aquelas dotadas de melhor infraestrutura onde os indicadores tm evoludo de forma convergente e positiva. Em Berdegu et. al. (2010) estes cinco elementos so apresentados em seu encadeamento, numa explicao na qual, mais do que destacar a presena isolada destes caracteres estruturais, se enfatiza o fato de que a histria dos territrios importa. Isto , as diferentes performances dos territrios, mesmo quando estes so submetidos a um mesmo contexto e a um mesmo rol de tendncias, como aquelas que vm sendo destacadas aqui, algo que depende da formao de ativos e de habilidades sociais cujos contornos so o resultado de uma trajetria de muito longo prazo. Isto explica porque, tantas vezes, apesar de pesados esforos e investimentos, as mudanas so pouco significativas ou no se estabelecem de maneira duradoura em regies mais pobres: tais esforos incidem sobre um terreno marcado pelo peso histrico de estruturas sociais sedimentadas h tempos e cuja inrcia bloqueia os efeitos desejados. Os resultados parciais do Programa Dinmicas Territoriales Rurales so cruciais porque permitem que se coloque ao menos um gro de sal na euforia com os resultados observados no Brasil da primeira dcada deste sculo. Como apontam importantes trabalhos (Nri, 2006; Paes de Barros, 2008), existe uma forte convergncia entre os mais importantes economistas brasileiros de que o pas experimentou, nesses ltimos anos, um expressivo processo de reduo da pobreza e da desigualdade. A literatura sobre o tema destaca tambm que tem havido um aumento da renda do trabalho. Contudo, preciso lembrar que pouco se sabe at o momento sobre a manifestao espacial desses indicadores. Embora se trate de uma tendncia geral a reduo da pobreza e da desigualdade e o crescimento econmico, muito provvel que

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em algumas regies isto se faa acompanhar de uma dinamizao das economias locais, enquanto em muitas outras isso pode no estar ocorrendo. Ademais, estes indicadores no permitem inferir se as assimetrias entre as regies rurais e urbanas esto efetivamente diminuindo. Sob o ngulo das assimetrias, verdade, como mostram Favareto & Abramovay (2009), que os indicadores de renda, pobreza monetria e desigualdade de renda vinham melhorando de maneira mais acelerada nas regies rurais comparativamente s urbanas nos anos 90. E tambm verdade que houve uma significativa reduo da pobreza monetria e da desigualdade de renda nas famlias rurais aps 2003, como aponta recente estudo de Neri (2010). Mas outros estudos (Abramovay & Morello, 2010), mostram tambm que isso no se exprime necessariamente em outras formas decisivas de desigualdade. Por exemplo, o acesso educao bsica se generalizou, mas h um abismo impressionante entre a qualidade da educao dos ricos e dos pobres que permanece inalterada. Metade dos domiclios brasileiros no tem acesso ao saneamento bsico, o que conduz a doenas infantis que no deveriam existir no Sculo XXI num pas com este grau de riqueza. E especificamente sob o ngulo dos efeitos da reduo da pobreza e da desigualdade de renda nas economias locais, de maneira exploratria o estudo de Favareto & Abramovay (2010) em uma regio do Semirido nordestino, o Cariri paraibano, mostra que, ao menos quando se considera a economia formal, a gerao de novos empregos pequena e se concentra no comrcio e nos servios, destacadamente nos setores de alimentao, eletrodomsticos e construo civil. Ora, estes produtos so, em geral, importados por estes territrios de outras regies produtoras, portanto, embora exista um aquecimento do comrcio local, isto no necessariamente repercute em modalidades de atividade econmica que permitam endogeneizar o impulso dado pela entrada de recursos. No h dvida de que a trajetria recente da regio representa uma incontestvel melhoria das condies de vida de suas populaes. Mas preocupante o fato de que, em simplesmente todos os municpios que a compem a participao do setor pblico na formao do PIB era superior aos demais setores, ocupando o lugar que pertencera ao setor agropecurio nos anos 70, agora francamente minoritrio e em declnio. Mesmo quando as transferncias vm acompanhadas de outras polticas com impactos em atividades produtivas no Cariri, esse o caso do mercado de leite de cabra, impulsionado pelos programas de compras pblicas nota-se que o nmero de agricultores envolvidos relativamente pequeno. A inteno de que estas atividades pudessem sinalizar um caminho promissor que viesse a ser reforado por investimentos privados o que contribuiria para ampliar o nmero de pessoas envolvidas e para diversificar as atividades correlatas e diminuir o peso da especializao e seus riscos, - simplesmente no se concretiza, tanto porque

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so frgeis as bases locais de investimento como porque a maioria dos agentes locais no v problemas no fato de que a nica atividade nova, responsvel pelo incremento da participao de produtores locais no mercado dependa exclusivamente do Estado. O que o caso do Cariri paraibano exemplifica a dificuldade que muitas regies rurais enfrentam em superar dcadas, e s vezes sculos, de dependncia e de insero externa. Ou seja, no simples criar as condies destacadas por Berdegu et al. (2010): esto longe de ser maioria as regies rurais brasileiras (e latino-americanas) que tm entre suas caractersticas marcantes estruturas agrrias desconcentradas, vnculos com mercados dinmicos, cidades mdias, estruturas produtivas diversificadas e descentralizadas e coalizes dominantes amplas e que valorizem o territrio. Claro que no h fatalismo nisso. Claro que o exemplo dado aqui diz respeito a somente um dos tipos de regies rurais existentes no Brasil. Como ressaltou o j citado relatrio CUT/Contag (1998), h outras regies rurais cuja tessitura econmica e social certamente resultam em outro tipo de performance quando nela chegam os recursos vindos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) ou os recursos do Bolsa Famlia. E no se trata de fazer destas ponderaes uma crtica s transferncias de renda via polticas sociais. Como bem demonstra Davezies (2008), muito provvel que vrias destas regies continuem sendo objeto de macias transferncias, porque h, no s no Brasil ou em pases pobres, mas em todos os pases do capitalismo avanado, uma dissociao entre regies de produo e regies de consumo. Isto , a produo tem sido cada vez mais concentrada e no seria razovel imaginar que a industrializao atingiria o conjunto de regies interioranas. Mas outra coisa muito diferente tomar esta dissociao como algo natural e incontornvel. Muitas das regies rurais mais pobres podem e devem aproveitar essa injeo de recursos para dinamizar suas economias locais, diminuindo sua dependncia de transferncias. Toda a questo, portanto, saber como criar, nos territrios, condies mais favorveis para que o novo contexto possa ser melhor aproveitado, diminuindo a dependncia. Diante disso, quando se pensa numa agenda de polticas para a dcada, os cenrios possveis podem ser pensados a partir de dois extremos. De um lado, uma situao marcada predominantemente pela continuidade das tendncias em curso desde a ltima dcada, na qual o destino do Brasil rural tem sido moldado a reboque da frgil e completa urbanizao brasileira, da expanso das polticas sociais e da ampliao do crdito para agricultura familiar, concomitantemente a uma forte expanso da agricultura de commodities. De outro lado, pode-se ter uma situao diferente, que venha a ser marcada pela adoo de uma vigorosa poltica especificamente voltada ao desenvolvimento das regies rurais. Este segundo cenrio aquele que poderia potencializar as novas tendncias em curso e dar um passo a mais alm daquilo que se experimentou na ltima dcada.

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Cenrio 1 O Brasil rural a reboque da frgil e incompleta urbanizao e da expanso das polticas sociais e da agricultura patronal de commodities No primeiro cenrio o Brasil rural assume contornos definidos a reboque da precria urbanizao brasileira, da manuteno das polticas sociais e do crdito para a agricultura familiar e dos efeitos ambguos da expanso da agricultura patronal de commodities. Nele as assimetrias entre regies rurais e urbanas aumentam, ao custo de um esgaramento do tecido social das primeiras e de uma presso ainda maior sobre o emprego e a infraestrutura das cidades. Estes efeitos deletrios sobre os espaos rurais so atenuados por polticas de combate pobreza, investimentos na agricultura familiar e, com menor peso, no programa de assentamentos, e pela expanso gradativa dos servios de educao e sade e de programas de transferncia de renda. Nestes limites, algumas poucas regies com tecido social mais desconcentrado e diversificado conseguem melhorar seus indicadores de desenvolvimento. Isto seria possvel porque estas regies j estariam dotadas de razovel desempenho nos indicadores econmicos e sociais, com um padro demogrfico relativamente estvel, aproveitamento e conservao das amenidades naturais, relativamente baixos ndices de desigualdade social. Na regio Sul este padro poderia ocorrer no Vale do Itaja e na regio das Serras no entorno da Regio Metropolitana de Porto Alegre. Na regio Sudeste, h bases para que isto ocorra, por exemplo, em partes do sul de Minas Gerais e na regio das serras do Rio de Janeiro e na poro serrana e centro-sul do Esprito Santo. Todas elas marcadas por uma agricultura familiar j consolidada, uma produo diversificada (na agricultura e entre os diferentes setores da economia) e uma rede de cidades relativamente densa. Aquelas regies baseadas numa agricultura de base familiar, mas com economia especializada, ou sem insero numa rede de cidades densa e prxima, simplesmente tendem a experimentar estagnao ou declnio, ainda que com produo de riquezas, como por exemplo no Oeste Catarinense. Ou mesmo sem produo expressiva de riquezas, como no Semirido ou na Amaznia. Nestas regies, uma caracterstica marcante o esvaziamento populacional pela falta de oportunidades locais. No Alto Uruguai, por exemplo, num grupo de dezoito municpios nada menos do que dezessete perderam populao na dcada passada. E no deve ser coincidncia na imagem revelada pelo mapa da evoluo demogrfica da dcada passada, que mostra uma grande mancha que perde participao relativa na populao do pas e que envolve quase todas estas reas, algumas inclusive (no Sul do pas) com perda absoluta (decrscimo) de populao. E um terceiro grupo finalmente alcana dinamismo econmico derivado da agricultura patronal, mas com concentrao de renda, descarte de mo de obra, e

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presso sobre os recursos naturais, como o caso das regies interioranas de So Paulo, ou da frente de expanso do agronegcio no Centro-Oeste e nas franjas da Amaznia. Nestas regies, a principal caracterstica , em mdio e longo prazo, a concentrao dos servios e da renda em municpios polo. Cenrio 2 O Brasil rural como locus de uma estratgia de desenvolvimento No segundo cenrio, uma mudana no perfil dos investimentos e no contorno das instituies e polticas levaria a uma diminuio efetiva e duradoura das assimetrias entre regies rurais e urbanas, com impactos positivos para a coeso do tecido social em ambas, o que se revelaria em indicadores demogrficos, sociais, econmicos e ambientais. Esta mudana passa pela manuteno das polticas sociais e do crdito agricultura familiar e compreende a manuteno da importncia econmica da produo brasileira de commodities. Mas junto a isso, preconiza que se pusesse em marcha o enfrentamento a trs desafios de articulao territorial, algo hoje inexistente, ou feito com enorme fragilidade. O primeiro desafio a desconcentrao da atividade econmica. necessrio criar lugares intermedirios capazes de gerar novas formas de insero destas regies rurais ou interioranas nos fluxos nacionais e mesmo internacionais, seja por meio da explorao de vantagens comparativas locais, seja pela induo formao de capacidades locais para criao de novas habilidades. Para isso necessrio identificar reas de dinamismo embrionrio, capazes de, sob certas formas de estmulo e impulso, tornarem-se referncias geogrficas para as reas prximas, por mais incipientes que sejam na atualidade. Isso exige aproximar as polticas de desenvolvimento rural das polticas de desenvolvimento regional e das polticas para as cidades. O segundo desafio a conexo entre reas dinmicas e as de dinamismo embrionrio. Os grandes eixos de integrao de transportes e obras de infraestrutura esto orientados para atingir os gargalos de escoamento das regies de grande produo, sobretudo para exportao, mas pouco auxiliam na integrao das regies mais pobres aos centros dinmicos dentro de uma grande regio. Um exemplo o Estado da Bahia, onde as regies Extremo Sul, Baixo Mdio So Francisco e o Oeste vm experimentando algum dinamismo, mas sem nenhuma estratgia para se integrar o Semirido, que corresponde maior parte do territrio desta Unidade da Federao e onde esto os municpios mais pobres, a estes subespaos estaduais. Isso exige um planejamento voltado a aproximar as polticas mencionadas no pargrafo anterior dos investimentos que vm sendo feitos no mbito do Programa de Acelerao do Crescimento. O terceiro desafio a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia da nova ruralidade. Parte deste potencial est baseado no aproveitamento das

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amenidades naturais largamente disponveis em boa parte do pas, por intermdio, sobretudo, da atividade turstica ou da atrao de novas populaes. Outro segmento de enorme importncia o aproveitamento do potencial produtivo da biodiversidade e da biomassa, seja pela produo de biocombustveis (em bases diferentes daquela verificada na experincia recente do etanol e mais robustas do que aquela presente na experincia do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel), por exemplo, seja por meio da explorao industrial de produtos qumicos, frmacos ou cosmticos (que apesar de seu enorme potencial ainda tem efeitos praticamente nulos para as populaes que vivem em reas ricas em biodiversidade). E um terceiro segmento est relacionado explorao de nichos de mercado, como marcas de qualidade ou produtos tpicos, todos eles de apelo crescente nos mercados mais dinmicos (mas sobre os quais o pas no dispe de qualquer estratgia consistente). Os reflexos de uma estratgia baseada no enfrentamento destes trs desafios tende a ser maior justamente em reas sensveis como nas Grandes Regies Norte e Nordeste do pas, e em reas como as franjas do Centro-Oeste ou a poro norte de Minas Gerais. No restante do pas j h um padro de relao rural-urbano relativamente consolidado, que certamente pode ser melhorado, mas no com a mesma magnitude do grupo anterior.

3. Polticas pblicas e investimentos na promoo desenvolvimento rural e no combate pobreza

do

Se so estes os cenrios ou se os cenrios reais sero uma situao intermediria entre estes dois extremos aqui esboados -, cabe perguntar qual tem sido o comportamento das polticas: elas estariam se delineando numa direo compatvel com o cenrio aqui indicado como o mais desejado?

3.1 Uma dcada de experimentaes


Ainda nos ltimos meses do Governo Fernando Henrique Cardoso foram introduzidas mudanas que tentavam dialogar com resultados das pesquisas e estudos sobre o rural brasileiro. A mais significativa delas foi a destinao de parte dos recursos do Pronaf/Infraestrutura para projetos com carter intermunicipal, tentando, assim, introduzir os primeiros componentes de uma poltica de desenvolvimento territorial, que seria fortemente ampliada no inicio do Governo Lula, com a criao de uma secretaria especifica destinada a gerir esta linha do Pronaf: a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (SDT/MDA). A expectativa era que estes investimentos complementassem os investimentos em crdito, fortalecendo a estrutura produtiva das regies e das famlias rurais.

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Com a criao da SDT e a autonomizao da vertente infraestrutura do Pronaf, agora sob sua jurisdio, ocorrem dois movimentos. Por um lado, todos os investimentos a ttulo de apoio infraestrutura passam a ser feitos em agregados de municpios. Junto disso, modifica-se tambm o marco para a participao social na gesto do programa. Em vez de conselhos municipais, passa-se a estimular e exigir a criao de Colegiados Territoriais. Duas questes podem ser elencadas a ttulo de avaliao do funcionamento da poltica de desenvolvimento territorial, a partir das quais se poderia avaliar em que medida elas incorporaram as avaliaes apontadas nos estudos sobre desenvolvimento rural da virada da dcada: os colegiados e a articulao que eles representam envolveram estritamente o pblico-alvo do MDA, ou eles lograram envolver as foras sociais mais influentes dos territrios para alm de parte da agricultura familiar e do poder pblico local?; os investimentos feitos conseguiram articular uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos e projetos vinculados ao Pronaf/Infraestrutura, ou foram mais uma vez um espao de fiscalizao e controle da aplicao de recursos de um programa? Estas perguntas foram a base de levantamento do prprio MDA e sistematizado em relatrio elaborado por Dias & Favareto (2007), cujos principais pontos so reproduzidos sumariamente a seguir. No que diz respeito anlise da composio dos colegiados viu-se claramente a forte presena das organizaes de representao da agricultura familiar, principalmente por intermdio de seus sindicatos, mas tambm por meio dos movimentos de trabalhadores rurais sem-terra e, em menor nmero, de movimentos de mulheres trabalhadoras rurais. Mais que isso, observou-se que, com nuanas regionais, as diferentes correntes polticas dos movimentos sociais reconheciam e participavam destas articulaes, o que era altamente positivo. Porm, observaes de campo sugeriam que os movimentos e organizaes presentes representavam os segmentos intermedirios da agricultura familiar e demais populaes rurais. Para se falar em representao efetiva da agricultura familiar, em sua heterogeneidade, seria preciso ainda criar formas e mecanismos de envolver, tanto os segmentos mais precarizados desta forma social de produo, como aqueles mais capitalizados e inseridos em mercados. A primeira ressalva ficava por conta dos segmentos que conformam o pblico prioritrio do MDA, mas que no alcanam a mesma visibilidade dos agricultores familiares e trabalhadores rurais sem-terra, caso especfico dos indgenas e quilombolas. Mesmo nas regies onde estes segmentos tem expresso numrica eles estavam ausentes das articulaes territoriais e, por decorrncia, poucas vezes eram alcanados pelos principais investimentos feitos ali. A segunda ressalva negativa

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dizia respeito ausncia de organizaes de jovens agricultores ou da participao individual de agricultores com estas caractersticas nos colegiados territoriais. Isto particularmente importante quando se pensa que a principal misso destas instncias projetar uma viso de futuro para as regies rurais e instrumentos capazes de levar a ela. Sem dar voz s expectativas deste segmento que responder pela ocupao dos principais postos de direo das organizaes ou pela chefia dos estabelecimentos agrcolas, restringe-se brutalmente tanto a leitura dos anseios da populao local como a capacidade de eco das aes em curso perante as geraes mais novas. J quando se trata de saber se esses colegiados conseguem envolver as foras sociais mais influentes dos territrios a resposta foi francamente negativa. O nmero de organizaes representativas do setor patronal ou de outros setores da economia para alm do agro era, no meio da dcada, absolutamente inexpressivo. E a necessidade de se alcanar tais setores no mero elogio diversidade. Ela se faz necessria por duas razes complementares. Primeiro, com a tendncia histrica de declnio da renda agrcola e da demanda por mo de obra na agricultura, o futuro das regies rurais demanda a diversificao de seu tecido social e econmico. Se verdade que a agricultura familiar base fundamental para isso e deve ser priorizada nos investimentos pblicos, igualmente verdade que somente por meio dela impossvel garantir horizonte estratgico para a dinamizao da vida econmica e social de qualquer territrio. A segunda razo diz respeito s prprias condies de xito da poltica de desenvolvimento territorial: sem uma ampliao dos interesses e dos agentes envolvidos o alcance restringe-se a um nico setor, tornando inclusive incua a associao do adjetivo territorial a tais investimentos. Pode-se dizer, portanto, que com os colegiados e os investimentos territoriais houve duas mudanas em relao ao perodo anterior das polticas para o desenvolvimento rural no Brasil: a escala das aes passou do mbito municipal para o intermunicipal, ainda que muitas vezes a lgica dos investimentos e dos projetos permanea municipalizada; houve um maior envolvimento das organizaes da sociedade civil numa poltica que, at ento, tinha preponderncia do Executivo Municipal. No entanto, a outra dimenso contida na abordagem territorial do desenvolvimento, a intersetorialidade, praticamente inexiste nos colegiados territoriais. E isto, repita-se, limita enormemente o alcance da poltica, pois as iniciativas apoiadas acabam se circunscrevendo, no mais das vezes, ao apoio a atividades j tradicionais entre os agricultores. Quando se trata de saber se os colegiados teriam uma agenda mais ampla do que a mera gesto dos recursos de um programa, novamente aqui a resposta no foi positiva. A larga maioria dos casos mostrou que a dinmica e a agenda dos colegiados territoriais era pautada pela elaborao e negociao dos projetos do Proinf,

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substituto do Pronaf/Infraestrutura. E mesmo a elaborao dos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural no era, ali, o principal item. Como foi destacado anteriormente, pode-se atribuir tal dificuldade ao carter embrionrio desta iniciativa. No entanto, razovel supor que sem uma mudana nos mecanismos e nas formas de incentivo aos agentes locais dificilmente se conseguiria superar os limites apontados. Tal suposio deriva de que as regras atuais esto bem orientadas para ampliar a participao da sociedade civil, mas no h nada que sinalize verdadeiramente na direo de influenciar de maneira consistente e decisiva as dinmicas territoriais. O que h a expectativa, j presente desde a experincia dos CMDR, de que, com maior participao, melhor a eficincia na alocao dos recursos. Esta expectativa, como j foi dito, tem sido fortemente contrariada em um amplo rol de estudos que se dedicaram a entender a relao entre participao e desenvolvimento. Da a constatao de que seria preciso, urgentemente, passar em reviso as regras das polticas territoriais e aprimorar seus instrumentos3. Em sntese, os dados e anlises disponveis no meio da dcada sugeriam que os colegiados territoriais conseguiram imprimir algumas mudanas em relao ao que os espaos participativos voltados para a gesto das polticas de desenvolvimento rural haviam conseguido nos anos 90. Quando se olha para o que apontavam vrios estudos que tiveram os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural como objeto, v-se que pelo menos dois limites ali apontados foram superados: aquilo que alguns chamavam por prefeiturizaodos CMDR foi, se no eliminado, ao menos minimizado; a escala de abrangncia das articulaes (no dos investimentos, que fique claro) deixou de se dar nos limites dos municpios para alcanar uma escala intermunicipal. No entanto, ao menos outros dois aspectos destacados neste mesmo rol de estudos continuam ausentes das preocupaes e das aes prticas destes colegiados: a ideia de territorializao das iniciativas envolve bem mais do que a ampliao da escala geogrfica e diz respeito mesmo ao reconhecimento das dinmicas locais e da diversidade de atores que compem as regies rurais, sobre o qu h pouco entendimento e dilogo nas articulaes em curso; e a estrutura de governana posta em prtica nestes colegiados estava longe de sinalizar um sistema de incentivos capaz de engendrar aes consistentes, eficientes e com horizonte estratgico para estas mesmas regies rurais.
3 Vale dizer que este no um problema restrito poltica da SDT/MDA ou mesmo do governo federal brasileiro, como bem o demonstra o estudo de Veiga (2005) sobre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento no Rio Grande do Sul, ou o trabalho comparativo de Coelho et al. (2005) sobre o Consad e o Comit de Gesto de Recursos Hdricos do Vale do Ribeira paulista; ou ainda os vrios estudos levados adiante em diferentes pases da Amrica Latina no mbito do Projeto Movimentos Sociais, Governana Ambiental e Desenvolvimento Territorial Rural, promovido pelo Rimisp. Mesmo para a realidade europia, que inspira fortemente a iniciativa brasileira, o entusiasmo inicial com aes como aquelas previstas no Programa Leader, vm gradativamente dando lugar a avaliaes que enfatizam uma espcie de efeitos no previstos dos processos de participao, como se pode constatar, por exemplo, nos trabalhos de Ray (2000, 2002).

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Por tudo isso possvel dizer que o grande mrito destes colegiados est em ter aprofundado as possibilidades de controle social das polticas de desenvolvimento rural e em ter disseminado a retrica correspondente abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mas foroso reconhecer que o caminho para que eles possam se impor como novas instituies para o desenvolvimento rural ainda longo. Para tanto, seria preciso proceder a uma srie de ajustes estruturais nas diretrizes e na operacionalizao da poltica de desenvolvimento territorial. Em 2008 o Governo Federal anunciou a criao de um novo programa, o Territrios da Cidadania. Congregando aes de 19 ministrios e com expressivo montante de recursos sob coordenao da Casa Civil do Governo Federal, o programa foi apresentado como uma tentativa de integrar e dar coeso a um conjunto de aes, antes dispersas em diversas estruturas do Poder Executivo. Por isso, para muitos o programa passou a ser visto como uma espcie de complemento do Programa de Acelerao do Crescimento, principal programa brasileiro, e sinal de que, finalmente, o Brasil rural passava a ser tomado como prioridade. At o momento no veio a pblico um bom estudo sobre este programa e que permita uma avaliao ou um balano mesmo que provisrio. Mas relatos de lideranas locais e o prprio desenho institucional da iniciativa permitem inferir que os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos. No mais que isso. Neste programa, as aes so selecionadas pelo Poder Executivo dentre os investimentos que j estavam planejados nos diferentes programas antes dispersos e ofertados aos territrios, a quem cabe definir prioridades dentro desse cardpio. Sob esse prisma, o Territrios da Cidadania revela-se, at o momento, mais uma inovao parcial. Inovao importante, porque abriu uma possibilidade indita de que se reconhea o Brasil rural, o Brasil interiorano, o Brasil profundo como um espao de investimentos tendo por foco os segmentos mais debilitados. Mas inovao parcial porque reproduziu uma dicotomia: para o Brasil dinmico, a acelerao do crescimento, e para o Brasil rural ampliao da cidadania dos mais pobres. Para uma incorporao a contento da chamada abordagem territorial, tal como ensina a literatura especializada e a experincia internacional, seria preciso no mnimo superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de infraestrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe de ser o bastante para promover o desenvolvimento territorial. Como explicar, por exemplo, a ausncia no mbito do programa dos Ministrios do Turismo, da Indstria e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento regional sem aes que esto na alada desses ministrios? O mais importante dilema permanece sem soluo e, pior, sem portadores sociais capazes de equacion-lo: como no confinar as regies interioranas ao eterno delivery de polticas pblicas. Este , ou deveria ser ao menos, o verdadeiro pomo da discrdia. Mostrar quais sero os

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caminhos da verdadeira integrao das polticas, e no sua mera concentrao em um ministrio, o grande desafio para que futuras iniciativas representem, de fato, uma mudana institucional significativa.

3.2 Condies para a definio de uma estratgia de futuro


As sees anteriores mostram que houve uma importante inovao no repertrio das polticas sobre desenvolvimento rural no Brasil. A abordagem territorial e a ideia de nova ruralidade passaram a frequentar definitivamente o discurso dos planejadores de polticas e deram origem a importantes inovaes, ainda que muito parciais. Dentre elas, a mais importante a ampliao da escala dos investimentos pblicos em desenvolvimento rural, passando do mbito municipal para o mbito intermunicipal. Contudo, essa inovao parcial no se fez acompanhar de mudanas institucionais correlatas que pudessem dar um novo contedo a esses investimentos. Com isso, embora as polticas tenham se aproximado dos requisitos trazidos com a retrica do desenvolvimento territorial, seus efeitos ainda esto longe de representar um aporte slido para que as regies rurais consigam vislumbrar projetos estratgicos de longo prazo capazes de melhorar suas formas de insero externa e de organizao local. Para completar essa transio preciso, portanto, promover estas mudanas institucionais. Por isto, a partir daqui o texto se move do campo analtico para adentrar ao terreno normativo. O que se busca oferecer exemplos de por onde se poderia avanar na transio de paradigmas nas polticas de desenvolvimento rural no Brasil. Menos do que formular receitas ou propostas bem acabadas e delineadas, o intuito sinalizar quais so os campos de interveno que se encontram maduros como resultado da experincia recente e que poderiam materializar uma mudana qualitativa luz de tudo o que foi exposto at aqui. Vrias questes incidem sobre as possibilidades de se construir uma estratgia de futuro condizente com o cenrio desejado aqui exposto. H dificuldades financeiras, como a pouca disponibilidade de recursos pblicos para investimento. H dificuldades institucionais, como a ausncia de uma estrutura de governo dotada de capacidade instalada para atuar na esfera intermunicipal, que a escala prioritria das intervenes aqui propostas. Mas as principais talvez sejam ainda de outra ordem: cognitiva e poltica. Sob o ngulo cognitivo, no h nenhuma dvida de que no imaginrio de planejadores de poltica salvo alguns dos que so especificamente da rea -, de movimentos sociais, ou de mandatrios de cargos pblicos, existe uma associao direta entre as regies interioranas e a agricultura. Por certo a agricultura e, sobretudo, a agricultura de commodities, tem uma larga importncia para a economia

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nacional. O que est em questo sua capacidade de gerar uma dinmica econmica e possibilidades de interao capazes de fortalecer a competitividade dessas regies interioranas e sua coeso social. A tendncia declinante da renda e da demanda por mo de obra nesta atividade so, por si, um indicador de que no h associao imediata entre o dinamismo derivado do agronegcio e desenvolvimento. A manifestao dos indicadores de desenvolvimento em regies tpicas da agricultura comercial tambm mostra claramente como seus benefcios so concentrados. E o crescimento da pobreza nas regies metropolitanas um inegvel indcio, por fim, de que necessrio ter uma verdadeira estratgia de desenvolvimento para o Brasil rural. No uma estratgia baseada nos modelos agraristas ou campesinistas do sculo passado, mas sim, como se tem enfatizado aqui, que explore a economia da nova ruralidade e os vnculos com o mundo urbano nela contidos. Sob o ngulo poltico, a dificuldade a excessiva pulverizao de interesses e de investimentos que se d sob a lgica do atendimento s demandas de municpios. Muitos deles so unidades demasiado frgeis, seja para definir projetos de futuro, seja para conseguir alavancar efeitos multiplicadores na economia regional. Obviamente no se trata de negar a importncia dos municpios como unidades federativas constitudas, nem muito menos questionar o poder e legitimidade de governantes eleitos nesta que a esfera administrativa mais prxima da populao. Mas inegvel, por tudo o que foi exposto nas sees anteriores desta Nota, que a escala intermunicipal aquela que deve ser tomada como unidade de planejamento do desenvolvimento, de uma maneira a gerar as funcionalidades necessrias diversificao da economia local e sua insero em fluxos externos mais favorveis. Uma vez superadas estas dificuldades, ou ao menos minimizadas, seria relativamente fcil designar os recursos e as competncias institucionais necessrias para tanto. Os recursos financeiros precisariam, obviamente, ser maiores do que os hoje disponveis. Mas o mero rearranjo dos gastos e investimentos que hoje j se faz, na direo aqui apontada, seria suficiente para se alcanarem resultados mais expressivos e para sinalizar aos agentes pblicos e privados uma direo mais profcua para esforos futuros. Os recursos de conhecimento tambm poderiam ser mobilizados valendo-se de instrumentos hoje disponveis, como as universidades e centros de pesquisa existentes em todas as regies, ou ainda de novos instrumentos como a Lei de Inovao. Primeira dimenso de inrcia institucional o vis setorial em oposio a uma verdadeira viso territorial A emergncia da abordagem do desenvolvimento territorial est assentada em pelo menos trs vetores, como destacado nas pginas anteriores: i) a valorizao das

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novas vantagens comparativas, expressas naquilo que se vem chamando por novo rural: a explorao do potencial paisagstico e produtivo da biodiversidade, os nichos de mercado voltados para segmentos promissores do consumo urbano, e a explorao de aspectos singulares e no passveis de serem expostos comoditizao; ii) a intersetorialidade, expressa na tentativa de passar da valorizao das atividades primrias para uma articulao entre os diferentes setores das economias locais; iii) a intermunicipalidade, ampliando a escala das intervenes do mbito comunitrio para uma nfase na relao entre os espaos rurais e as cidades, ou, em outros termos, para se pensar as regies como escala de planejamento. Contudo, o vis das polticas, apesar da emergncia de uma retrica territorial, ainda eminentemente setorial. Isso pode ser verificado pelas contradies e ambiguidades contidas nos documentos de referncia de rgos de governo e de agncias multilaterais e de cooperao, pelo perfil dos investimentos realizados, e tambm pelo lugar que estas polticas territoriais ocupam nas estruturas governamentais: elas so, em geral, subordinadas a ministrios setoriais, sem poder, portanto, mobilizar os fundos pblicos e as complementaridades necessrias a uma verdadeira estratgia territorial de desenvolvimento. Em suma, uma limitao derivada de uma tripla inrcia institucional que se manifesta em bases cognitivas, nos agentes envolvidos, e no desenho das estruturas governamentais. Segunda dimenso de inrcia institucional - descentralizao e participao A reorientao das polticas de desenvolvimento rural ao longo dos ltimos anos tem apostado em processos combinados de descentralizao e participao social. H uma dupla origem neste movimento. De um lado, a diminuio dos custos de transao e de obteno de informao, que seria propiciada pela maior proximidade com a populao alvo destas polticas e o que isto implica em termos de uma maior focalizao dos investimentos e gastos naquilo que considerado mais necessrio por estes agentes locais. De outro, o controle social destas mesmas populaes em relao aos investimentos e gastos pblicos, coibindo desvios e contribuindo assim para a maior legitimidade das polticas e programas. Como consequncia, descentralizao e participao seriam uma condio capaz de gerar maior responsividade e eficincia (Gaventa, 2003, Avritzer, 2003). No entanto, estudos mais recentes tm destacado uma srie de problemas que dificultam que este ideal contido na associao entre descentralizao, participao e eficincia ocorra conforme previsto: i) a ausncia de mecanismos de enforcement das diretrizes que se pretende executar com a descentralizao: descentralizam-se as atribuies mas no os recursos e competncias em igual proporo, nem tampouco se instituem mecanismos de contratualidade entre nveis e esferas de governo

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capazes de levar a tanto (Ray, 2002); ii) se verdade que as polticas de tipo top down apresentam problemas relativos racionalidade limitada dos planejadores de polticas, igualmente verdade que o desenho do tipo bottom up ou as communityled strategies apresentam problemas similares: os agentes locais possuem tambm eles um vis de leitura sobre onde e como fazer aplicaes e investimentos, que no necessariamente so guiados pelas possibilidades de melhor aplicao de recursos; iii) embora a transferncia escala local de poder para definir prioridades seja mais democrtica e contribua para o prprio empoderamento das foras sociais ali situadas, h uma tendncia a que a esfera participativa reproduza a estrutura da esfera poltica local, levando captura destes espaos por agentes mais tradicionais e mais bem providos de recursos para tanto (Coelho & Favareto, 2006). Terceira dimenso de inrcia institucional - a nfase no combate pobreza A nfase que vem sendo conferida ao combate pobreza no desenho de estratgias e polticas de desenvolvimento rural encontra, por certo, um correspondente na base social e econmica dos pases da Amrica Latina (Cepal/FAO/Rimisp, 2003). Com isso, no h dvida de que se alcana muitas vezes uma maior focalizao, com ganhos para a eficincia na aplicao de recursos. E com isso se toca tambm numa preocupao fundamental das estratgias de desenvolvimento, que consiste em promover mnimos necessrios visando aplacar as tenses sociais. Mas h um outro lado da moeda nesta opo, que se revela perverso para as possibilidades de desenvolvimento a mdio prazo destas reas: i) cria-se uma falsa contradio entre polticas sociais e polticas produtivas, ignorando os ganhos potenciais (produtivos e econmicos mesmo) da eficincia distributiva; e ii) criase um efeito perigoso, no qual a apropriao pelos pobres do discurso contra a pobreza amplia suas possibilidades de acesso a recursos que antes no existiam ou no lhes eram acessveis, mas ao mesmo tempo restringem-se as possibilidades e os instrumentos a eles direcionados, com impactos igualmente restritivos no campo de recursos que teriam que ser mobilizados para, de fato, afastar definitivamente a pobreza e substitu-la por alternativas de insero econmica mais promissoras.

3.3 Uma nova agenda para o desenvolvimento rural


Por tudo aquilo que se disse at aqui, seria altamente desejvel que as polticas para o combate pobreza e a promoo do desenvolvimento rural no Brasil conformassem uma nova agenda. No se trata de promover inovaes meramente incrementais mas de selar um conjunto de acordos no desenho e implementao de polticas que seja capaz de expressar uma mudana institucional compatvel com o momento atual da evoluo entre os espaos rurais e urbanos.

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Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas no Brasil O futuro do pas depende da soluo que ser encontrada para o Brasil rural, seja pelo fato de que as regies rurais ocupam a maior rea do espao brasileiro e justamente onde se encontram os ecossistemas mais sensveis, seja pelo fato de que aproximadamente um tero da populao brasileira vive nas regies com estas caractersticas. Embora no ltimo perodo tenha ocorrido uma reduo da desigualdade e da pobreza, a assimetria entre regies rurais e urbanas ainda enorme. Exatamente por isso, a tendncia generalizada de xodo rural vem sendo gradativamente substituda por uma dinmica demogrfica heterognea: algumas regies continuam expulsando pessoas, enquanto outras passam a atrair populao. As regies que continuam perdendo populao so justamente aquelas mais distantes de centros urbanos, aquelas cujos habitantes para ter acesso a bens e equipamentos sociais bsicos precisam migrar. J tempo de se fazer um pacto, na sociedade brasileira, em torno da paridade entre as regies rurais e as regies urbanas. A ideia central aqui que um cidado tenha garantido o direito a certos bens e servios independente de viver no rural ou no urbano. evidente que determinados bens e servios, como servios de sade de alta complexidade, por exemplo, no podem ser instalados em todo o pas e em reas remotas ou de muito baixa densidade populacional. No disso que se trata. Trata-se de estabelecer uma meta para que, num horizonte de uma gerao, algo em torno de vinte ou trinta anos seja possvel garantir s regies rurais o acesso educao em qualidade similar quela encontrada na mdia das regies urbanas, o acesso sade bsica e com grau intermedirio de complexidade, a oportunidades de trabalho e renda, a conectividade fsica e virtual. E com base nesse pacto, orientar a alocao de recursos para, progressivamente, atingir metas nesse sentido. Hoje simplesmente no h planejamento de longo prazo. E pior, as regies rurais so preteridas em muitos investimentos pela concentrao nas reas densamente povoadas, as grandes metrpoles. Exemplo disso pode ser encontrado no Ministrio das Cidades, que deveria se chamar ministrio das metrpoles, pela absoluta ausncia de estratgias para as pequenas cidades que compem o universo das regies rurais. Um pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas que, repita-se, no envolveria obviamente todos os indicadores, mas sim aqueles que traduzissem a ideia de que se pode ser cidado igualmente nos dois espaos seria, assim, um instrumento simblico e normativo.

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Uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel Com base no pacto pela paridade entre as regies rurais e urbanas o pas deveria criar uma Lei de Desenvolvimento Rural Sustentvel - LDRS. No somente para figurar como mais uma lei, mas sim para consolidar alguns elementos fundamentais necessrios a garantir continuidade e cumulatividade nas polticas e investimentos pblicos. Uma LDRS deveria, em primeiro lugar, transformar o pacto pela paridade em um compromisso pblico, a ser atingido num determinado horizonte de tempo e com metas progressivas. Deveria, em segundo lugar, mudar a definio do que o rural no Brasil, passando da definio residual atual para uma definio mais substantiva, estabelecendo que unidade de planejamento essa e quais so as competncias ministeriais que precisam ser mobilizadas para organizar os investimentos pblicos necessrios ao seu desenvolvimento sustentvel. E, finalmente, uma LDRS deveria definir o que cabe ao governo federal, aos estados e aos municpios, j que hoje qualquer um desses trs nveis de governo pode fazer qualquer tipo de investimento, sem que haja complementaridade ou subsidiariedade entre os entes federativos. Uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel A LDRS deveria se desdobrar num instrumento mais operativo. Mas uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel PNDRS, no poderia ser somente uma declarao de diretrizes e intenes. Ela precisaria se estruturar em quatro eixos, condizentes com o contedo da abordagem territorial do desenvolvimento rural. O primeiro eixo o fortalecimento da produo agropecuria. Apesar de sua tendncia declinante na ocupao de trabalho e na formao das rendas das famlias, claro que a produo agropecuria continuar a ter importncia nestas regies rurais. Por isso, continuar com os esforos que vem sendo feitos, por exemplo por meio do Pronaf um vetor importante para o desenvolvimento rural. O segundo eixo a promoo da qualidade de vida nas regies rurais. O rural no s espao de produo. Para que estas regies no se transformem em vazios demogrficos fundamental prover servios e equipamentos sociais ou infraestruturas capazes de ampliar as oportunidades das pessoas, suas liberdades como diria Amartya Sen, ali onde elas vivem. O terceiro eixo a insero competitiva com diversificao das economias regionais, explorando suas novas vantagens comparativas. As mudanas demogrficas e econmicas tem levado a uma tendncia de diversificao das economias rurais. Isto importante porque permite a estas regies compensar a perda de postos de trabalho na atividade agrcola. Estimular essa diversificao e orient-la na direo de

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aproveitar novos mercados ou de promover novas formas de uso social dos recursos naturais crucial para um futuro sustentvel. Para isso trs vetores precisam ser operados: desconcentrao da atividade econmica com a criao de lugares intermedirios capazes de gerar novas formas de insero destas regies rurais ou interioranas; a conexo entre reas dinmicas e as de dinamismo embrionrio; e a valorizao daquilo que se poderia chamar de economia da nova ruralidade. O quarto eixo aquilo que Ignacy Sachs chamaria de discriminao positiva e participao social. A isso se deveria acrescentar outra palavra-chave: a diversificao dos atores envolvidos na gesto social do desenvolvimento. Nos espaos de gesto social de polticas pblicas, pode-se imaginar que lideranas comunitrias ou segmentos menos favorecidos no tero a mesma capacidade de influncia que polticos tradicionais ou setores empresariais. Isso, no entanto, no motivo para vetar a presena de um desses atores nas aes de concertao. Ao contrrio, o que se precisa fazer criar instrumentos mais sofisticados que permitam, a um s tempo, mobilizar o conjunto das foras vivas dos territrios, e diminuir a assimetria de poder na influncia sobre os rumos do desenvolvimento regional e sua gesto. Tudo isso demanda uma forte mudana nas formas de planejamento. O formato de dotao de recursos fixos para cada territrio, financiando projetos pouco inovativos e com baixa escala, precisa dar lugar adoo de uma tipologia de regies rurais e definio de instrumentos e formas de apoio condizentes com cada situao: h lugares que j tem uma boa articulao e lhes falta construir um horizonte de futuro, h outros em que preciso formar capital social e conhecimento sobre a realidade local, e h outros ainda que j contam com importantes iniciativas que precisam ser fortalecidas. Reformar as organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural sustentvel. Para que tudo isso ocorra, finalmente, ser preciso reformar profundamente as organizaes, os servios e as formas de incentivo para o desenvolvimento rural sustentvel. Hoje a maior parte das instituies e rgos que atuam no meio rural tem dcadas de existncia e no vem atualizando adequadamente seu modelo de atuao. Nos anos mais recentes se avanou um pouco na recuperao da capacidade de rgos de assistncia tcnica, mas a qualidade dos servios prestados ainda est longe do ideal. No campo da pesquisa, os rgos pblicos, apesar de sua excelncia, tm pouca sinergia e complementaridade com as universidades e escolas tcnicas. E mesmo o papel do Incra deveria ser repensado num processo de reformulao como esse. Mas no se trata somente disso, preciso tambm inovar nas formas de incentivo e nos mecanismos jurdicos de promoo do desenvolvimento rural. Hoje ainda h

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poucos consrcios intermunicipais e, quando h, em geral so somente formados pelo poder pblico municipal. Parte dos servios e investimentos poderiam ser feitos por meio de consrcios que envolvessem tambm organizaes da sociedade civil. Ou num outro exemplo, boa parte dos investimentos so contratados anualmente, gerando descontinuidade e um ciclo burocrtico que consome boa parte dos meses do ano, quando se poderia fazer contratos de concesso de servios que garantissem um horizonte de planejamento mais alargado. Ou ainda, hoje no se exige contrapartidas do poder pblico estadual para investimentos federais, nem se premia situaes onde investimentos privados podem ser mobilizados, fortalecendo uma cultura dos investimentos no reembolsveis (antes chamados de a fundo perdido), que no contribui para criar uma cultura de compromisso, de contratualidade e de complementaridade. So quatro ideias, como se pode ver, que exemplificam caminhos por onde as instituies poderiam ser reformadas, fortalecendo a opo feita no incio deste sculo em torno da abordagem territorial do desenvolvimento das regies rurais. O que se tentou demonstrar nas pginas anteriores uma espcie de movimento das contradies na experimentao da ideia de desenvolvimento territorial. Viu-se que o processo de mudana nessa direo tem sido incremental, com ajustes perifricos, verdade, mas que no podem ser desprezados. Hoje a retrica do desenvolvimento territorial abrange um conjunto de agentes, ainda que com compreenses variadas e tantas vezes incompletas. Mas criou-se um campo cognitivo a partir do qual se pode tentar tornar esses avanos mais rpidos e consistentes. Para isso, no entanto, no basta fazer mais do mesmo nos anos que viro. preciso identificar alguns dos principais desafios nessa transio de paradigma e promover a atualizao dos dispositivos institucionais numa direo coerente. Aqui tentouse oferecer uma leitura de que desafios seriam esses, e exemplificar mudanas que poderiam ser fomentadas. Se so estes ou no os desafios e propostas, isto algo que cabe ao debate cientfico e social resolver. O fundamental que o futuro das regies rurais possa ser pensado em novas bases de relao entre sociedade, natureza e economia. A abordagem territorial do desenvolvimento abre uma porta interessante para transformar o ideal normativo contido na ideia de desenvolvimento sustentvel algo operativo por meio de polticas pblicas. Completar a transio iniciada uma dcada atrs com a adoo desta retrica a tarefa sobre a qual deveriam se concentrar todos os esforos no prximo perodo.

4. Concluso
Pobreza no algo que se mede pela quantidade de dinheiro que uma famlia dispe num dado momento. Pobreza , sobretudo, privao de oportunidades. Toda

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a obra de Amartya Sen e os esforos que vm sendo feitos em vrios pases para enfrentar este problema concordam neste diagnstico. Logo, os dois maiores riscos que o Brasil corre ao tentar definir uma estratgia sobre este tema so tom-los em apenas uma de suas dimenses definidoras a dimenso monetria -, e junto disso, estabelecer metas nicas (um mesmo valor para estabelecer a linha de pobreza) para as diferentes regies do pas. Diferente disso, ao longo das pginas anteriores tentou se demonstrar que as polticas de combate pobreza no podem se dissociar de outros esforos voltados qualidade de vida e dinamizao das economias das regies interioranas. E que, para tanto, preciso desenhar estratgias que tomem em conta as novas feies do rural e que deram origem aos discursos da nova ruralidade ou da abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mais do que mero discurso, preciso fazer desta retrica a base de uma reorientao do tipo de investimentos que vm sendo feitos no rural brasileiro ao longo das ltimas dcadas. Nisto a ampliao das polticas sociais e dos recursos para a agricultura familiar so importantes, mas tratase, sobretudo, de valorizar novas vantagens comparativas, ou mesmo de promover as atividades primrias porm sob bases inovadoras, aproximando as polticas sociais das polticas de desenvolvimento rural e ambas das polticas de desenvolvimento regional. Durante muito tempo se imaginou que a industrializao resolveria por si os impasses de nossa formao como nao. Hoje, s o desconhecimento ou a ideologia urbana servem como justificativa para se negar a importncia de retomar a expresso interiorizao do desenvolvimento. No no sentido de levar ao Brasil profundo o mesmo estilo de polticas e de investimentos experimentados nos polos dinmicos da economia nacional, ou de resgatar frmulas campesinistas do sculo passado. Mas sim daquilo que Osvaldo Sunkel chamava de desarrollo desde dentro. impossvel imaginar que o pas encontrar o caminho do dinamismo com coeso social e conservao ambiental sem encontrar uma soluo para o Brasil rural. A nova qualidade das relaes rural-urbano, tal como se procurou aqui evidenciar, apresenta uma oportunidade mpar para que o pas transforme algumas de suas principais vantagens comparativas em vantagens competitivas. Para que isso ocorra preciso, antes de tudo, superar a viso agrria ou aquela que associa o interior do pas pobreza e ao atraso. E em seguida, criar as instituies necessrias a combinar esses trunfos com as oportunidades hoje abertas nesta janela de oportunidade histrica. Tudo isso de maneira a elevar a competitividade destas regies, fortalecer a coeso social em seu interior, e conservar a natureza visando manter o potencial nela contido e que uma das chaves para inaugurar um novo ciclo de desenvolvimento.

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CAPTULO III CONTRIBUIES PARA A AGENDA DA POLTICA DE COMBATE POBREZA RURAL

Cludio Salvadori Dedecca


Unicamp.

Professor Titular do Instituto de Economia da

1. Ponto de partida do projeto


O desenvolvimento do projeto considerou alguns pontos de partida para o enquadramento das discusses sobre pobreza rural no contexto atual do desenvolvimento brasileiro. Durante o longo perodo de transformaes socioeconmicas, entre 1930-1980, foi dominante a tese de progressiva homogeneizao das estruturas produtivas e sociais com predominncia das reas urbanas, processo que seria caracterizado por um adensamento dos espaos metropolitanos. Nesta perspectiva, considerando as experincias dos pases desenvolvidos, havia a expectativa de que os problemas sociais no campo fossem transitrios, e que poderiam ser enfrentados basicamente com medidas de distribuio de terras e de regulao do mercado de trabalho setorial. Ao longo dos ltimos anos 30, boa parte marcados por um crise econmica e social de grande gravidade, a sociedade brasileira conviveu com um pondervel populao rural, prxima a 30 milhes de pessoas, cuja parte dominante sofre carncias econmicas e sociais de diversas ordens, expressa pela situao de pobreza. A configurao atual da pobreza deve ser entendida como parte das transformaes estruturais na atividade agrcola com efeitos sociais diferenciados no territrio nacional. Deste os anos 1970, o pas tem conhecido um processo de interiorizao da atividade produtiva, rompendo a elevada concentrao nas reas prximas ao Atlntico. A ocupao do Centro-Oeste e o maior adensamento da Regio Amaznica foram marcas importantes das transformaes ocorridas. Concomitantemente, alteraes econmicas nas regies Nordeste, Sudeste e Sul se realizaram, tornando suas estruturas produtivas mais complexas e menos concentradas nas regies metropolitanas e capitais. A progressiva concentrao da propriedade da terra e de escala de produo foram marcas importantes nos estados da Regio Sul e em So Paulo. O adensamento das cidades de porte pequeno e mdio marcou o processo, bem como a criao de regies metropolitanas em vrios Estados. Alteraes importantes foram tambm observadas em Minas Gerais, Bahia e Semirido, onde

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reas agrcolas de ocupao tradicional passaram por fortes transformaes, como o esvaziamento da zona leiteira de Minas, o reordenamento produtivo da zona cacaueira, a quebra do sistema policultura gado-algodo-alimento e a emergncia do polo irrigado do Vale do So Francisco. O triangulo mineiro e os estados do CentroOeste foram progressivamente ocupados pela produo de commodities em grande escala. A produo de gado se expandiu, tanto no Centro-Oeste como em certos estados da Regio Norte, em particular no Par. Ao mesmo tempo, reas deprimidas economicamente foram reproduzidas, como a regio do semirido no Nordeste, o Vale do Jequitinhonha em Minas e a regio do Vale da Ribeira em So Paulo; e uma ocupao desordenada foi se processando na Regio Norte. Em suma, as transformaes econmicas das atividades agropecurias foram produzindo espaos territoriais dominados por estruturas produtivas modernas, ao mesmo tempo em que foram reiterando espaos historicamente ocupados por formas de produo arcaicas, algumas associadas ao latifndio e outras caracterizadas por pequenos estabelecimentos em regies dominadas por terra de baixa qualidade. Neste sentido, a emergncia do novo se fez em conjunto com a reproduo do velho, estabelecendo-se uma maior heterogeneidade e complexidade da estrutura produtiva agrcola, seja inter e intrarregies e estados. As transformaes econmicas, ao invs de resultarem em homogeneizao da estrutura produtiva agrcola, produziram uma malha marcada por grandes diferenciais de produtividade e incorporao do progresso tcnico, traduzida em uma heterogeneidade equivalente da estrutura social e das formas de insero produtiva no meio rural. A primeira consequncia deste processo a recorrncia de uma populao rural expressiva que dever se manter, nas prximas dcadas, prxima a 30 milhes de pessoas. Segundo estimativas esta cifra dever permanecer estvel ao menos at 2050. Apesar da queda da taxa de crescimento vegetativo da populao rural, a estabilidade da sua dimenso encontra-se associada desacelerao do processo migratrio em direo s cidades. Sem dvida, uma nova dinmica demogrfica se estabeleceu na zona rural, caracterizada pela maior capacidade de reteno populacional. Neste sentido, um possvel esvaziamento do campo no parece ser a vlvula de escape para os problemas sociais que hoje marcam o meio rural brasileiro. Ao contrrio, a reiterao de uma populao de 30 milhes de pessoas tende a ser, per se, fonte de agravamento destes problemas. Neste sentido, fundamental que se adote outro enfoque para enfrentamento dos problemas de trabalho e sociais no campo. O desenho especfico de polticas uma necessidade incontornvel para equacionamento dos mesmos. A estruturao dos programas e aes deve abranger articuladamente as polticas econmicas e sociais orientadas tanto para o meio rural como para a atividade agrcola.

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Esta perspectiva se constituiu em ponto importante de partida da reflexo levada a cabo no contexto do Projeto Novas Caras da Pobreza Rural, ao considerar como parte estvel e recorrente a parcela de populao residindo e trabalhando no campo. Ao longo dos prximos 40 anos, a populao rural brasileira ser superior de muitos pases latino-americanos, estabelecendo uma configurao demogrfica distinta daquela alcanada pelos pases desenvolvidos durante a II Revoluo Industrial. Caso no se desenhe polticas econmica e social adequadas o pas corre o risco de manter uma elevada proporo de populao em situao de pobreza no meio rural. Atualmente, mais de 50% da populao se encontra nesta situao, sendo que uma parte adicional e pondervel se encontra muito prxima a ela. Mesmo que em termos absolutos a populao pobre rural seja inferior encontrada no meio urbano, ela apresenta uma densidade mais elevada. Ademais, parte dominante da pobreza rural encontra-se localizada na Regio Nordeste, podendo ser tomada como expresso do desenvolvimento regional desequilibrado do perodo 1930-1980, o qual foi reiterado, nas ltimas dcadas, pela situao de crise e pelas transformaes produtivas recentes ocorridas no campo. A prevalncia da elevada pobreza no campo encontra-se associada s transformaes econmicas ocorridas no campo ao longo do Sculo XX, problema que no apresenta extenso mais expressiva em razo das polticas de proteo social adotadas pelo pas a partir da Constituio Federal de 1988. Como apontado anteriormente, as transformaes econmicas recentes produziram uma estrutura produtiva de maior complexidade, mas tambm com maior heterogeneidade, processo que, articulado com os resultados do desenvolvimento econmico 19301980, se associou a uma configurao social semelhante. Complexidade e heterogeneidade econmica e social so caractersticas indissociveis do problema da pobreza rural hoje. Tais caractersticas so resultados tanto das transformaes recentes como histricas da economia brasileira. Esta configurao impe um esforo de redefinio do conceito de pobreza, que seja abrangente para expressar a complexidade e heterogeneidade que ela, portanto, carrega. O projeto Novas Caras no tomou como fundamental a construo de uma linha de pobreza e nem privilegiou a mensurao do tamanho da pobreza. Considerando a matriz abrangente de polticas sociais que o pas possui, o projeto adotou as referncias adotadas nos programas sociais. Isto , aquelas correspondentes a e a salrio mnimo de renda familiar per capita. A justificativa para a adoo das referncias objetiva. Considerando que institucionalmente o pas utiliza tais referncias para habilitar benefcios da poltica

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social, entendeu-se que elas so representativas e vlidas para uma abordagem que pretende contribuir e dialogar com a poltica pblica de combate pobreza. Afinal, se devidamente conhecida a pobreza rural associada s duas referncias e se adequadamente informados os programas e aes orientados para sua superao, pode-se afirmar que o projeto cumpriu seus objetivos. Mesmo considerando que tais referncias podem no expressar a extenso da pobreza relacionada aos problemas de acesso renda corrente, inquestionvel que a superao da pobreza, considerados tais parmetros, significar uma primeira vitria social da sociedade brasileira. O procedimento inicial adotado pelo projeto enquadra-se imediatamente no quadro institucional da poltica social brasileira, ao buscar estabelecer um conhecimento da pobreza rural dentro dos marcos por ela proposta para a proteo da populao com deficincias ou insuficincias de condies bsicas de vida. Neste sentido, a princpio ficou definida uma abordagem da pobreza que toma a renda como referncia inicial, mas considera o problema em uma perspectiva mais abrangente. Isto , a construo do conhecimento da pobreza em uma perspectiva multidimensional que pudesse dar informaes relevantes para as diversas polticas de proteo social existentes no pas. Partindo das determinaes do quadro institucional, se considerou, portanto, o acesso renda corrente como restrio bsica da situao de pobreza. A definio deste ponto de partida foi de dupla ordem. De um lado, a centralidade da renda corrente evidente em uma economia onde o acesso ao consumo bsico se realiza por intermdio do mercado, ou melhor, do dinheiro. A ausncia de renda estabelece, ao menos, o risco imediato da fome e de outras carncias. De outro, como j apontado, ele o critrio bsico institucional para acesso aos programas sociais de renda, como o bolsa famlia e o benefcio de prestao continuada. Portanto, encontramse duas razes robustas para justificar o acesso renda como primeiro critrio para identificao da situao de pobreza. A adoo deste critrio se constituiu em uma porta de entrada para uma anlise mais abrangente da situao de pobreza rural, desdobrada dentro dos marcos institucionais da poltica social brasileira. Em termos gerais, o pas conta com instrumentos de proteo pblica social nas modalidades das polticas agrria, alimentao, assistncia social, educao, habitao, previdncia, sade, trabalho e transferncia de renda. observada uma lacuna quanto a programas de subsdio ao transporte, existente somente para os trabalhadores assalariados registrados. inegvel que problemas de cobertura e qualidade caracterizam a proteo social brasileira. Entretanto, impossvel negar que o pas estabeleceu os principais pilares de polticas de proteo social.

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Neste sentido, o projeto tomou a diretriz de explorar dimenses da pobreza relacionada aos problemas de acesso a bens e servios da poltica pblica. Isto , quais so as deficincias ou insuficincias de bens ou servios sociais da populao com renda de at de salrio mnimo per capita. A abordagem mais abrangente da situao de pobreza foi desenvolvida a partir de seis dimenses socioeconmicas que podem ser consideradas como as mais relevantes. Foram elas: (a)insero no mercado de trabalho, entendendo que este acesso se constitui na principal referncia para acesso renda corrente; (b) composio da renda corrente familiar, com o objetivo de entender a situao de fragilidade associada ao acesso ao mercado de trabalho ou a benefcios da proteo social; (c) acesso terra, entendendo que a restrio a uma melhor condio de vida para uma parcela da populao rural pode estar relacionada falta de condies de produo; (d) acesso educao, como indicador relevante para a capacitao social e econmica da populao considerado o grau de desenvolvimento atual; (e) perfil demogrfico da famlia, com o objetivo de analisar a presena de filhos pequenos e chefia feminina como aspectos potenciais para a situao pobreza; e (f ) condies de vida, isto , fragilidades das condies de habitao. Cada uma destas dimenses encontra-se estabelecida a partir de um rol de indicadores. A associao entre o critrio bsico de renda como referncia inicial e as dimenses que caracterizem as fragilidades sociais pode ser entendida enquanto uma estratgia de abordagem do problema diretamente orientada para a produo de informao para a poltica pblica de combate pobreza rural. Neste sentido, o projeto no tomou como ponto de partida, nem durante seu desenvolvimento, o tema da definio da linha de pobreza. Ele procurou produzir um conhecimento da pobreza que pudesse ser imediatamente incorporado matriz atual da poltica pblica existente no pas, com foco privilegiado em questes estritamente associadas ao combate pobreza rural. A estratgia adotada no desconhece a importncia de um esforo quanto definio de uma linha de pobreza absoluta ou relativa para o pas. Esta perspectiva no ganhou proeminncia no projeto, por ele considerar que seus resultados deveriam atender demanda das instituies do Governo Federal envolvidas na iniciativa e que haviam se interessado pela proposta por causa da necessidade de estabelecer conhecimento nos marcos da institucionalidade atual das polticas sociais.

2. Contribuies para o desenvolvimento da poltica pblica de combate pobreza


Apesar de no estarem presentes no momento da formulao do projeto, constata-se que o escopo metodolgico e os resultados alcanados apresentam convergncia abrangente com os objetivos do Programa Brasil sem Misria.

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Estabelecida uma primeira etapa da poltica pblica de combate pobreza com a consolidao do Programa Bolsa Famlia, o Governo Federal atual deu prioridade ao desenvolvimento de uma nova iniciativa que prope um alargamento do enfoque da poltica. Enquanto no Bolsa Famlia foram estabelecidas algumas condicionalidades visando atender s carncias sociais da populao pobre em termos de sade e educao, o Programa Brasil Sem Misria estabelece uma abordagem do problema da pobreza associadas s carncias sociais de natureza mais complexa. Pode-se afirmar que o programa atual incorpora uma viso multidimensional da pobreza, entendendo que ela s poder ser superada se for garantido o acesso a uma cesta ou conjunto de bens e servios pblicos. Ainda assim o Programa reconhece a centralidade do problema de acesso renda, e busca precisamente criar e ou reforar as condies de vida que incidem diretamente sobre a capacidade de gerar renda, alm de intervir diretamente no fortalecimento da capacidade produtiva dos mais pobres. por este motivo que se pode considerar o Programa Brasil Sem Misria como uma nova etapa da poltica pblica de combate pobreza. A metodologia adotada no projeto Novas Caras convergente com o Programa Brasil sem Misria, seja para informar e orientar suas aes como para auxiliar a gesto e acompanhamento das suas aes. Antes de indicar as principais contribuies para a poltica pblica de combate pobreza, fundamental explicitar um resultado mais abrangente alcanado pelo projeto e que parametriza suas demais contribuies. Como apontado anteriormente, a metodologia do projeto procurou se enquadrar na matriz institucional da poltica social atualmente vigente no pas, por entender que ela se constitui no canal principal de uma poltica de combate pobreza. Para que este objetivo fosse alcanado, foi realizado um mapeamento da matriz de polticas sociais orientadas para o meio rural, detalhando programas e aes atualmente conduzidas. Dois resultados emergiram prontamente deste esforo. O primeiro diz respeito ao reconhecimento da existncia de uma matriz institucional abrangente, capaz de conduzir programas e aes de uma poltica multidimensional de combate pobreza. Este resultado importante, pois ele sinaliza que a recorrncia do problema no pode ser associada ausncia de instrumentos de poltica social. Como j apontado, pode-se argumentar que o Brasil possui os principais pilares de um sistema de proteo social, situao que at destoa do quadro institucional encontrado em outros pases em desenvolvimento. As polticas agrria, de alimentao, assistncia social, educao, habitao, previdncia, sade, trabalho e renda compem a poltica social brasileira.

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O outro resultado obtido diz respeito aos problemas de cobertura e qualidades de cada uma das polticas. Parte deles decorre da limitao de recursos financeiros, como o prprio Governo Federal reconheceu no momento de divulgao do Brasil Sem Misria, ao indicar que a iniciativa necessita e parte de um processo de crescimento econmico. Ou seja, fundamental que sejam ampliados os recursos para a poltica social, que, apesar de expressivos, so ainda insuficientes quando consideradas as diversas carncias de condies de vida da populao pobre brasileira. Entretanto, o mapeamento da matriz de polticas sociais aponta uma situao de fragmentao e desarticulao entre elas, impedindo que os programas e aes sejam conduzidos segundo um objetivo nico. A matriz institucional caracterizada por um sistema de polticas verticalizado, onde cada uma estabelece seu(s) objetivo(s). mesmo comum que programas e aes de uma mesma poltica no dialoguem entre si. A ausncia de mecanismos que permitam a articulao horizontal e a coordenao segundo o objetivo comum de um grupo determinado de polticas se constitui em obstculo importante para a execuo de um programa de combate pobreza de natureza multidimensional. Os problemas criados pela ausncia de articulao das polticas sociais tm sido reconhecidos pelo prprio Governo Federal. Ao constatar a recorrncia da situao de pobreza nos assentamentos rurais, foi formatada a iniciativa dos Territrios da Cidadania, que representa o atendimento integral de uma determinada populao pelos diversos programas sociais. Ao analisar a configurao institucional dos Territrios da Cidadania se constata que ao redor de 180 aes de polticas pblicas podem ser mobilizadas, o que sinaliza, de um lado, o esforo de atacar de modo mais abrangente a pobreza e, de outro, uma multiplicidade de instrumentos de polticas pblicas que expressa o grau de fragmentao da matriz institucional. Ainda em relao situao de fragmentao das polticas sociais deve-se ressaltar as dificuldades da sua gesto quando se consideram as responsabilidades dos diversos entes de governo. Por estar estabelecida em um arranjo federativo que no apresenta uma diviso de responsabilidades adequada e tampouco a obrigao da cooperao entre nveis de governos, a execuo da poltica social encontra dificuldades mesmo quando considerada uma de suas modalidades, ou mesmo um programa ou ao que uma destas instncias executa. So conhecidos os percalos que as polticas de sade e educao encontram com a falta de articulao entre nveis de governos quando adotam a gesto descentralizada. Os resultados do projeto do amplas evidncias de que a definio da agenda da poltica para combate pobreza no decorre da ausncia de instrumentos de poltica social, mas de problemas na formatao, articulao e coordenao dos

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programas e aes existentes. Neste contexto, adotar como estratgia a criao de novos programas ou aes, considerando a dinmica atual da matriz institucional das polticas, dever somente reiterar o quadro de fragmentao e desarticulao que lhe caracteriza. O grande esforo, portanto, de uma agenda para a poltica de combate pobreza rural deve ser promover a racionalidade das e entre as polticas sociais, estabelecendo articulaes e coordenaes de natureza vertical, nos moldes institudos nos Territrios da Cidadania, porm com maior abrangncia e capacidade poltica. Este o desafio que se coloca para o Programa Brasil Sem Misria. A iniciativa prope fazer atendimento integral da populao com renda per capita familiar de at R$ 70,00, em perspectiva semelhante explorada pelo projeto Novas Caras. O programa amplia o escopo da poltica de combate pobreza, ao consider-la como problema multideterminado. Isto , somente ser superada se forem estabelecidas condies de acesso permanente a bens e servios pblicos e atividade produtiva, seja via mercado de trabalho seja como produtor ou trabalhador independente. O programa Brasil sem Misria uma iniciativa, portanto, que aborda a pobreza em uma perspectiva multidimensional, associando o problema a diversas polticas sociais e exigindo destas a articulao horizontal de programas e aes. Pode-se dar um exemplo simples da importncia da adoo desta perspectiva. comum falar sobre a necessidade de dar educao populao, em especial parcela mais pobre. Quando analisamos os indicadores de escolaridade para esta populao, encontramos uma situao de analfabetismo relativamente baixa, no momento presente, mas uma defasagem escolar superior a 60% para os jovens pobres presentes na escola. inegvel que o problema decorre da qualidade da educao fornecida. Entretanto, preciso reconhecer que, muitas vezes, as condies sociais da famlia no contribuem para um melhor desempenho. Dados da Pnad mostram que as famlias pobres apresentam uma mdia superior a quatro membros por cmodo. Pergunta-se: como pode uma criana estudar nestas condies habitacionais? A adoo pelo projeto da perspectiva multidimensional da pobreza ganha expresso quando considerado que seu foco foi a zona rural, onde o problema mais intenso. Duas so as razes apontadas pelo projeto. A primeira decorre da maior dificuldade de fornecimento de bens e servios pblicos populao rural como um todo, decorrente da sua natural disperso em um pas de dimenso continental. A outra se vincula formatao dos programas e aes, em geral mais aderentes zona urbana. O problema da disperso apresenta-se de modo mais intenso na Regio Norte, onde pequenas populaes rurais esto situadas a grandes distncias e com localizao de

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difcil acesso. A possibilidade de escala de atendimento existente no meio urbano no encontrada no meio rural da Regio Norte, dificuldade que aparece em menor grau em outras regies brasileiras. Esta restrio rapidamente identificada nas polticas educacional e de sade. No caso da primeira, pela dificuldade de reproduzir o modelo de escola do meio urbano, bem como o projeto pedaggico, para pequenas populaes em situao de razovel isolamento. Quanto segunda, a baixa escala de atendimento do Programa Sade da Famlia para populaes nesta situao. A identificao destas dificuldades para duas polticas sociais atenderem a populao rural reitera a importncia de atendimento integral das famlias por uma poltica de combate pobreza. fundamental que cada atendimento incorpore mais de um programa ou ao e mais de uma poltica social. Seria fundamental, por exemplo, que as equipes do Programa Sade da Famlia encaminhassem, por exemplo, as aes de assistncia social, segurana alimentar e insero produtiva. Neste sentido, decisivo que os programas e aes de poltica de combate pobreza sejam desenhados considerando as especificidades do meio rural, com ateno para com a diversidade regional. Visando ampliar o rendimento da poltica social, o projeto identificou a necessidade de alargamento do conceito de rea rural. Seguindo os passos adotados em muitos pases desenvolvidos, o projeto prope que sejam incorporadas as populaes dos pequenos municpios, com 5 mil ou 10 mil pessoas, como totalmente vinculados ao meio rural. Justifica esta iniciativa o fato dos pequenos municpios terem sua atividade dependente, fundamentalmente, da renda propiciada pela atividade agrcola, acrescida das transferncias governamentais e dos benefcios da poltica social. Em termos da dinmica da atividade econmica, estes municpios no possuem base produtiva especifica do meio urbano. Ademais, dada a vinculao destes municpios com o meio rural ou com a atividade agrcola, provvel que a pobreza urbana pouco se diferencie da rural, com a qual deve estar relacionada. Explorando os resultados do projeto quanto aos aspectos particulares da pobreza rural propriamente dita, o primeiro a ser apontado diz respeito s dificuldades de insero produtiva da populao em idade ativa. Elas decorrem, de um lado, da inexistncia ou fragilidade da estrutura produtiva local, que oferece pouca ou nenhuma possibilidade de insero ocupacional e, de outro, das condies sociais precrias das famlias e de seus membros. Quanto fragilidade ou inexistncia de condies produtivas ou de estrutura produtiva local, duas situaes vinculadas pobreza so observadas. O acesso terra aparece como uma delas, apesar de no se apresentar de modo generalizado para toda a populao pobre e para todo o pas. O problema aparece

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de maneira mais candente no semirido da Regio Nordeste, onde a qualidade e o tamanho da terra so insuficientes. Claramente, estabelecer o acesso terra de modo adequado para esta populao decisivo para alterar suas condies de vida rumo superao da situao de pobreza. Tambm se identifica a existncia do problema para o resto do pas, apesar de no se apresentar na intensidade encontrada na Regio Nordeste. A outra situao encontrada diz respeito s famlias pobres que produzem para prprio consumo. Estas, apesar de possurem terras, no conseguem um rendimento satisfatrio em razo da dimenso inadequada da terra, da ausncia de apoio tcnico e financeiro ou da ausncia de mercado local. Assim, a produo para consumo prprio aparece como um fator de atenuao da situao de pobreza, ao invs de ser canal para a gerao de renda e superao do estado de fragilidade social da famlia. A ateno especfica a este grupo de famlias pelas polticas de apoio pequena produo poderia oferecer uma possibilidade de viabilizar a insero produtiva e a superao situao de pobreza das mesmas, desde que elas estejam localizadas em terras de qualidade e com acesso aos mercados consumidores. Ainda em relao insero produtiva, existe a pobreza associada incorporao ao mercado de trabalho na forma do assalariamento ou do trabalho independente subordinado. Esta situao encontra-se mais presente nas regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste, sendo que uma parte desta populao reside no meio urbano das pequenas cidades, justificando-se mais uma vez a necessidade de ampliao da concepo sobre a abrangncia do rural. Tambm, muitas vezes esta populao exposta ao processo de migrao pendular, associando a busca temporal de renda no mercado de destino com a produo de familiar para consumo prprio no local de origem. Na ltima dcada, o Ministrio Pblico do Trabalho, a Justia do Trabalho e o Ministrio do Trabalho tm atuado, em conjunto ou isoladamente, com o objetivo de ampliar a proteo ao trabalho, via registro do contrato de trabalho. As iniciativas tm se traduzido em uma elevao do grau de formalidade dos contratos de trabalho na atividade agrcola, mas ainda em intensidade insuficiente para alterar a extenso da falta de proteo ao trabalho assalariado ou independente subordinado. A continuidade destas aes de fundamental importncia, sendo que obrigaes contratuais de formalizao do contrato de trabalho e de condies de trabalho deveriam ser incorporadas aos contratos de financiamento agrcola realizados pelas diversas instituies governamentais, visando fortalecer o processo de formalizao da mo de obra rural e suas condies de insero no mercado de trabalho. Tambm, os programas de acesso terra e de apoio pequena produo so importantes para reter parte da populao exposta ao assalariamento precrio.

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Outra questo importante relacionada insero produtiva diz respeito modificao das condies de educao e formao profissional, que apesar de uma debilidade comum a todo o mercado de trabalho brasileiro apresenta especificidade na atividade agrcola. Seja na grande como na pequena produo, nota-se que as transformaes produtivas vm exigindo conhecimento mais elevado no trabalho. fundamental ampliar a qualidade da educao no campo, como apontam os resultados do projeto, e tambm a qualificao profissional. Contudo, fundamental que ambas as iniciativas dialoguem com as polticas setoriais (agrcola e industrial), bem como com as polticas de emprego, trabalho e renda. Novamente fica explcita a necessidade de articulao e coordenao entre polticas. Se, do ponto de vistas de acesso condio de cidadania, a generalizao da educao de qualidade per se um imperativo incontornvel, ela insuficiente para resolver os problemas de insero produtiva da populao pobre, especialmente daquela residente na zona rural. necessrio articular educao e formao profissional s demais polticas pblicas orientadas produo e ao trabalho. Os programas de educao e formao profissional devem inclusive incorporar a articulao com outros programas sociais, como de alimentao, sade e habitao. Afinal, o rendimento dos programas de educao e formao profissional tende a ser comprometido por situaes familiares nas quais a fome, a doena e a sub-habitao afetam cotidianamente os membros jovens. Esta articulao mesmo decisiva para o enfrentamento do problema do trabalho infantil, que alm da dimenso tica e moral condenvel tende a comprometer os resultados do processo educacional. Neste sentido, mesmo com a transferncia de renda, fundamental que se ataque as razes que induzem insero precoce de membros mais jovens das famlias pobres ao mercado de trabalho. A este respeito, a incorporao da Agenda Nacional do Trabalho Decente poltica de combate pobreza assume importncia inquestionvel, em especial quando se analisam as condies sociais de insero produtiva da populao pobre rural. Para esta, a atividade produtiva encontra-se eivada dos riscos associados violncia fsica, informalidade, sade, trabalho infantil, dentre outros. Uma vez mais se explicita a importncia da articulao das polticas sociais e tambm setoriais. Uma ltima questo a ser destacada dos resultados do projeto diz respeito necessidade de identificao de algumas reas crticas em termos de pobreza, como o semirido do Nordeste, a regio do Vale do Jequitinhonha em Minas Gerais e Bahia, o Vale da Ribeira em So Paulo e algumas ocupadas por povos indgenas e quilombolas. Nos moldes da iniciativa dos Territrios da Cidadania, seria importante a

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ao territorializada e articulada de um conjunto de polticas sociais tambm setoriais em reas crticas de incidncia da situao de pobreza, que demandam alteraes mais substantivas tanto sociais como econmicas para que o problema possa vir a ser superado. Neste sentido, exemplo candente a regio do Vale do Jequitinhonha, reconhecido bolso de pobreza extrema. Dominado pela produo para prprio consumo, o Vale necessita de uma transformao da base produtiva, sem a qual o quadro de pobreza generalizada de sua populao no poder ser estruturalmente superado. O mesmo ocorre no semirido, onde a remoo das restries existentes demanda estratgia mais complexa que vai alm da execuo, mesmo que de modo articulado e coordenado, das polticas sociais. Transitando para outra dimenso dos resultados do projeto, merece meno o mapeamento das insuficincias de acesso a bens e servios pblicos, de acesso ao mercado de trabalho e das restries de renda que gravam a populao pobre rural. O mapeamento apresenta duas contribuies importantes para a definio e gesto das polticas de combate pobreza. Considerando a abordagem multidimensional da pobreza realizada pelo projeto, o mapeamento permite um conhecimento abrangente da pobreza orientado para a matriz institucional das polticas sociais. Como j apontado, os resultados mostram que o combate pobreza no Brasil no requer a adoo de novas polticas, mas ajustes nos objetivos das polticas j existentes e articulao entre elas. Neste sentido, o mapeamento das carncias ou insuficincias propicia informao direta, com alguma desagregao espacial, para as polticas sociais. A metodologia elaborada pode ser replicada, em boa medida, para o Censo Demogrfico 2010, de modo a fornecer informaes para os municpios ou microrregies. A outra contribuio metodolgica presente no projeto diz respeito a indicadores mtricos das carncias e insuficincias. Estes indicadores permitem a comparao da situao dos pobres em relao aos no-pobres e mdia da populao brasileira. Esta comparao permite observar se a situao social dos pobres se constitui em desvantagem que lhe especfica, ou se ela comum a mdia da populao brasileira ou semelhante observada para os no pobres. Neste sentido, o indicador permite informar poltica social se a situao de carncia ou fragilidade especfica aos pobres ou se ela se constitui em um problema a ser resolvido para toda a sociedade brasileira. Tambm, os indicadores so, em grande medida, passveis de elaborao para municpios e microrregies a partir dos dados do Censo Demogrfico 2010. Alm disso, a metodologia pode ser adaptada para as bases de informaes administrativas do Governo Federal, por articulao do Censo Escolar, Cadastro

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Nacional de Informaes Sociais e do Datasus com o Cadastro nico do Bolsa Famlia. A produo dos indicadores a partir destas bases possibilitaria informar anualmente, em nvel municipal, a gesto da poltica de combate pobreza. Em concluso, pode-se afirmar que apesar do projeto ser anterior a deciso do Governo Federal de empreender o Programa Brasil Sem Misria, seus resultados e metodologia so totalmente convergentes com a preocupao e o escopo da iniciativa, podendo tanto serem imediatamente apropriados na sua construo, como contribuir para a gesto na sua conduo.

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CAPTULO IV DETERMINANTES DA POBREZA RURAL E IMPLICAES PARA AS POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

Steven M. Helfand

University of California, Riverside

Vanessa da Fonseca Pereira


Universidade Federal de Viosa

1. Introduo
A pobreza rural no Brasil diminuiu consideravelmente nas ltimas duas dcadas, mas continua a ser um problema srio e um foco importante das polticas pblicas. Grande parte do declnio atribudo a inovaes das polticas de seguridade social e de transferncias condicionais de renda. Sem dvida ambas as polticas tiveram um impacto significativo sobre a pobreza em suas fases iniciais. O Plano Real, lanado em 1994, foi outro fator importante para a reduo da pobreza. Aps a pobreza rural ter atingido um patamar novo e mais baixo, a questo que se coloca como manter essa trajetria de reduo? Como e quais as principais formas de as polticas pblicas contriburem para este processo? Em nossa opinio o aumento da renda gerada e auferida pelas famlias no acompanhou o crescimento de outras fontes de renda, e sem um crescimento robusto da renda gerada pelas famlias pobres ser difcil sustentar uma queda continuada do nvel da pobreza rural no futuro. Helfand et al. (2009) mostram que entre 1992 e 2005 a participao do rendimento do trabalho na renda total das famlias rurais caiu de 81% para 72%1. Ao mesmo tempo, os rendimentos recebidos da previdncia social aumentaram 6,8 pontos percentuais (de 16% para 23% da renda total), e os recebidos de outras fontes em grande parte atribudos ao Bolsa Famlia aumentaram 2,5 pontos percentuais (de 1,8% para 4,3% do total da renda). Embora tanto a cobertura do Programa Bolsa Famlia como a renda da previdncia social tenham crescido desde 2005, difcil imaginar esses dois programas sustentando o crescimento da renda
1 Neder et al. (2011) mostram que em 2009 o rendimento do trabalho representava apenas cerca de 69% da renda total dos pobres e extremamente pobres em reas rurais.

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rural no futuro s taxas registradas nas duas ltimas dcadas. Assim, de que forma as polticas podem contribuir para aumentar o crescimento do rendimento do trabalho nas zonas rurais, tornando-o mais pr-pobre2? Tendo em mente o papel das polticas pblicas, este trabalho apresenta um quadro conceitual da gerao de renda entre os domiclios rurais, o qual leva discusso de quatro principais caminhos para sair da pobreza. O primeiro o caminho da agricultura, que depende do aumento da renda proveniente de fontes agrcolas. A renda agrcola pode ser gerada ou por produo prpria ou pela participao no mercado de trabalho. Enfocaremos no potencial de produo prpria para tirar os agricultores pobres da pobreza.3 Isso nos permite abordar as questes de acesso terra e reforma agrria, os empecilhos e desafios para o crescimento da renda dos agricultores familiares e os determinantes da produtividade na agricultura. O crescimento da renda no-agrcola um segundo caminho. Discutiremos algumas das principais concluses de uma ampla e crescente literatura internacional sobre o tema. Algumas famlias optam por deixar as zonas rurais, o que coloca a migrao como o terceiro caminho para a sada da pobreza rural. Para aquelas famlias sem potencial de gerar renda suficiente, as transferncias oferecem o quarto caminho possvel. A expanso da seguridade social nas zonas rurais aps a Constituio de 1988 e do Bolsa Famlia desde 2003 so os dois exemplos mais importantes de transferncias no contexto do Brasil rural. A educao um fator chave que amarra todos os quatro caminhos de sada da pobreza. A educao e o capital humano de forma mais ampla tm os seguintes papis: a) contribuem para elevar a produtividade agrcola via adoo de novas tecnologias e uso mais eficiente de tecnologias e insumos utilizados pelos agricultores; b) so identificados como fatores determinantes para o acesso a empregos no-agrcolas que pagam melhores salrios para as famlias que continuam a viver nas zonas rurais; c) podem fazer a diferena entre a migrao como um caminho para sair da pobreza versus a migrao como realocao das famlias pobres das zonas rurais nos centros urbanos; e d) so componentes importantes dos programas de transferncia de renda condicionada em todo o mundo, que procuram quebrar a reproduo da pobreza entre geraes. A educao, portanto, est relacionada a todos os quatro caminhos de superao da pobreza rural e uma rea que merece mais ateno dos
2 Reconhecemos que, ao focalizarmos na pobreza de renda estamos ignorando outras dimenses da pobreza, que so importantes para o desenvolvimento humano e que so muito influenciadas pelas polticas pblicas. Fizemos esta opo por acreditar que o crescimento da renda uma condio necessria (mascertamente no suficiente) para o desenvolvimento humano, por causa das restries de tamanho deste trabalho e porque nosso artigo complementado por outros neste projeto que analisam a pobreza em uma perspectiva multidimensional. 3 Ver Buainain e Dedecca (2009) para uma discusso dos mercados de trabalho rural e pobreza.

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formuladores de polticas e dos pesquisadores. Ao mesmo tempo, a educao no meio rural mantm-se defasada tanto em quantidade como em qualidade em relao ao meio urbano. Por essas razes, dedicaremos ateno especial a este tema. Neste trabalho identificamos os principais determinantes da pobreza rural e algumas das polticas mais importantes que os influenciam. Exploramos as lies de experincias brasileiras e internacionais que possam contribuir para a formulao de polticas pblicas que lidam com essas questes no Brasil. O trabalho est organizado da seguinte forma: primeiro examina os determinantes da pobreza rural, comeando com uma estrutura conceitual para a gerao de renda. Dentro deste contexto, discute-se uma tipologia das alternativas de sada da pobreza. Depois coloca a pobreza rural no Brasil em um contexto global e, em seguida, discute brevemente fatos importantes sobre a pobreza no meio rural brasileiro. Em seguida examina uma srie de temas especficos que so de particular importncia para a gerao de renda no Brasil rural. Em primeiro lugar, exploramos as questes relacionadas terra, produtividade, ao capital fsico e ao capital humano no contexto da gerao de renda agrcola pela agricultura familiar. Em seguida, discutimos a crescente literatura internacional sobre pequenos agricultores que identifica os empecilhos participao nos mercados gerados pelos custos de transao. Assim, abordamos alguns dos importantes elos entre as reas urbanas e rurais, e as atividades agrcolas e no-agrcolas. Por ltimo apresenta as concluses e recomendaes de polticas.

2. Determinantes da pobreza rural


O item 2.1 apresenta um quadro conceitual para a gerao de renda, e a seguinte discute uma tipologia dos caminhos para a sada da pobreza. Essas duas sees ajudam a identificar as variveis-chave e as relaes entre elas que podem ser influenciadas pelas polticas.

2.1 Um quadro conceitual para a gerao de renda


As famlias tm dotaes de capital (fsico e humano) e de trabalho, que podem ser alocadas em diferentes atividades de gerao de renda (agrcola, rural no-agrcola, diversificada, migrao etc.). As atividades esto condicionadas por contextos diferentes e tambm so influenciadas por choques exgenos (covariantes ou idiossincrticos). A combinao de dotaes, estratgias, contextos e choques contribuem para a determinao da renda. As famlias atualizam suas estratgias ao longo do tempo em resposta aos retornos observados, aos choques, ao aprendizado e s mudanas na composio do ncleo familiar, conforme mostra a Figura 14.
4 O quadro conceitual apresentado nesta parte derivado da discusso em Baulch e Hoddinott (2000).

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As famlias rurais esto inseridas em vrios ambientes: fsico, social, jurdico e institucional, poltico e econmico. O ambiente fsico refere-se aos fenmenos naturais, tais como o nvel e a variabilidade da precipitao pluviomtrica, a fertilidade natural dos solos, a altitude e a inacessibilidade. O cenrio social captura fatores como a existncia de capital social, a mobilidade entre as classes, os determinantes do status e a existncia de certas normas de comportamento. A configurao jurdica e institucional pode ser pensada como as regras gerais do jogo onde as trocas ocorrem. Essas regras, por sua vez, so em parte uma funo do cenrio poltico que capta os mecanismos pelos quais essas normas so definidas. O cenrio econmico inclui fatores como a competitividade dos mercados e as polticas que afetam o nvel, os retornos e a variabilidade dos retornos dos ativos. Essas configuraes podem variar entre os nveis local, regional e nacional. O ambiente geral importante para a definio das estratgias do ncleo familiar e uso dos ativos. Nesses ambientes, as famlias tm dotaes de capital e trabalho. O capital inclui o capital fsico (terra, mquinas, implementos agrcolas), o capital financeiro (ativos que so utilizados como reserva de riqueza) e o capital social (caractersticas da organizao social, como redes, regras e confiana social, que facilitam a coordenao e a cooperao para benefcio mtuo). As dotaes de trabalho so compostas do nmero de membros do ncleo familiar e seus conhecimentos, habilidades e sade, que contribuem para a capacidade da famlia para trabalhar de forma produtiva em proveito prprio ou para empregadores externos. Em uma famlia recm-formada, estas dotaes podem ser consideradas como exgenas. Elas refletem a transmisso intergeracional de certos ativos: os investimentos em sade e educao, a proviso de dotes ou doaes intervivos, assim como as atividades realizadas por membros da famlia antes da formao deste ncleo familiar. Com o objetivo de gerar renda, as famlias alocam seus recursos em um conjunto de atividades que incluem a agricultura (agropecuria em geral), atividades noagrcolas ou a migrao. Essas atividades podem ser combinadas de diversas formas e gerar vrias possibilidades de estratgias, que vo desde a especializao at a diversificao. A alocao depende de como os membros da famlia percebem o nvel e a variabilidade dos retornos de cada uma destas atividades. Depois que as famlias definem as estratgias e alocam seus recursos, elas tambm podem ser afetadas por choques, que podem comprometer todas as famlias de uma determinada localidade - um choque comum - ou podem atingir apenas um domiclio - um choque idiossincrtico. Este ltimo tende a refletir a influncia de diversos fatores difceis de prever.

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Figura 1 - Determinantes da Renda/Consumo das Famlias Rurais

Portanto, a renda auferida influenciada pela alocao dos recursos disponveis entre as atividades e pelos retornos das dotaes. A renda recebida pode ter sua origem no trabalho como conta-prpria ou no trabalho como assalariado, e essas duas fontes podem ser agrcolas ou no-agrcolas. A renda agrcola pode ser majorada pelo crescimento da produtividade, pelo aumento na participao do mercado de trabalho agrcola ou pela elevao de salrio. A renda no-agrcola recebe influncias semelhantes e afetada por determinantes individuais e geogrficos de acesso ao emprego no-agrcola. As transferncias so outra fonte de renda. Uma famlia pode receber transferncias privadas, como remessas e presentes, ou transferncias pblicas, como seguridade social e transferncias condicionais de renda em dinheiro. A renda total a soma da renda de transferncias e dos rendimentos obtidos. Parte da renda total alocada para o consumo, enquanto outra parte pode ser destinada aos investimentos em ativos. O estoque de ativos aumenta quando a renda direcionada para compr-los e quando estes se valorizam, mas diminuem em decorrncia de choques ou outros fatores. Os choques negativos, por exemplo, podem destruir os bens ou levar a uma penosa venda de ativos. O estoque de ativos pode ser vendido para fins de consumo como parte natural do ciclo de vida. O nvel de ativos no final do perodo ter um impacto sobre o perodo subsequente, quando as famlias podero novamente realocarem sua carteira de ativos entre as vrias atividades.

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As polticas influenciam o processo de gerao de renda de diversas maneiras. Os formuladores de polticas precisam decidir onde alocar os escassos recursos oramentrios e humanos com base na eficincia relativa e nos custos das polticas alternativas. Para que as decises sejam baseadas em informaes sobre a efetividade e os custos, so necessrias pesquisas de alta qualidade que avaliem o impacto das polticas e estimem valores para seus benefcios e custos. Discutimos aqui vrios exemplos de como o processo de gerao de renda pode ser afetado pelas polticas. Alguns deles so desenvolvidos mais plenamente no restante deste trabalho. So muitas as polticas que podem contribuir para reforar a carteira de ativos (portflio) que as famlias utilizam em suas estratgias de gerao de renda. As polticas que visam aumentar o acesso a ativos fsicos para a produo agrcola incluem, entre outras, a reforma agrria redistributiva (Incra), a reforma agrria assistida pelo mercado (Crdito Fundirio) e o crdito de investimento (Pronaf )5. Considerando que o Brasil j tem polticas bem estabelecidas em cada uma dessas reas, natural perguntar como funcionam essas polticas e a que custo. importante que a pesquisa v alm da mera contagem do nmero de beneficirios em cada tipo de programa e se empenhe em demonstrar, por meio de provas slidas, de que forma e a que custo esses programas contribuem efetivamente para o aumento da renda dos beneficirios. Tambm importante reconhecer que o sucesso das polticas que objetivam construir o patrimnio dos pobres depende de diversos determinantes, descritos na Figura 1, tais como estabilidade macroeconmica ou infraestrutura fsica, assim como do nvel tecnolgico e de insumos complementares utilizados na produo. Como veremos no item 4, no Brasil, o nvel de renda gerada por um percentual elevado de pequenos agricultores baixo, no s por serem pequenos mas tambm por terem baixos nveis de produtividade. O capital humano um dos mais importantes determinantes dos rendimentos auferidos pelas famlias. Felizmente, muitas polticas podem ajudar a construir o capital humano dos pobres, entre as quais se incluem os investimentos na quantidade e qualidade da educao e sade nas zonas rurais e os programas que oferecem treinamento em determinadas habilidades que so relevantes para o emprego agrcola ou no-agrcola. Como a prestao de servios de educao e sade , em grande parte, responsabilidade do setor pblico, as questes relacionadas ao capital humano so de particular importncia para a poltica. Infelizmente, a quantidade e a qualidade destes servios so surpreendentemente baixas nas zonas rurais, questo que ser mais detalhada adiante.
5 Existem outras polticas que podem facilitar o acesso terra, incluindo programas que reduzem os custos de transaes nos mercados de arrendamento de terras e aumentam a aplicabilidade dos contratos de aluguel. Mercados de arrendamento de terras so muito mais ativos em outras partes do mundo quando comparados ao Brasil e outros pases latino-americanos. Veja de Janvry et al. (2001) para uma discusso sobre essas questes.

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Voltando Figura 1, existe uma srie de polticas que pode melhoraras percepes sobre os rendimentos e potencialidades das vrias atividades, fornecendo informaes sobre oportunidades de mercado, preos e volatilidade. H outras polticas que podem reduzir o impacto da volatilidade e de choques negativos, tais como as de preos mnimos ou de seguros. Novamente, a questo : que polticas podem gerar maiores benefcios ao menor custo?

2.2 Tipologia das sadas da pobreza rural


As famlias pobres normalmente tm um conjunto de fontes de renda bastante limitado: agrcola e no-agrcola (como conta-prpria ou trabalho assalariado), remessas e transferncias governamentais. Existe uma literatura internacional crescente sobre os caminhos de superao da pobreza, que tm a ver com as diferentes estratgias adotadas pelos diversos domiclios, como por exemplo, a intensificao agrcola, a diversificao para atividades no-agrcolas, a migrao temporria ou permanente etc. As polticas podem ser estruturadas de forma a aumentar a probabilidade de sucesso dessas estratgias. Alan de Janvry e Sadoulet (2000) apresentam uma discusso do caminho de sada da pobreza para as famlias rurais da Amrica Latina, e o Relatrio de Desenvolvimento Mundial 2008 do Banco Mundial aplica o quadro analtico para os pases em desenvolvimento em todo o mundo. Comentaremos brevemente sobre algumas das principais concluses desta pesquisa. Alan de Janvry e Sadoulet (2000) mostram que a migrao foi o fator mais importante para explicar a reduo na proporo de pobres rurais em relao aos pobres urbanos na Amrica Latina no perodo 1970-1997. Mas um nmero considervel de pessoas pobres rurais que se transferiu para as reas urbanas permaneceu pobre. Por isto, preciso que a poltica se concentre em transformar a migrao em uma estratgia de sada da pobreza bem sucedida, e no apenas em uma realocao dos pobres da zona rural para a urbana. Considerando apenas a pobreza em reas rurais, o Relatrio de Desenvolvimento Mundial de 2008 concluiu que a migrao no foi a principal razo para a queda da pobreza nas reas rurais dos pases em desenvolvimento: entre 1993 e 2002 apenas cerca de 20% da reduo da taxa de pobreza rural se deveu migrao. Quando se exclui a China, a participao atribuda migrao sobe para 33%6. Helfand e Levine (2005) estimam que cerca de metade da queda na taxa de pobreza rural no Brasil, entre 1991 e 2000, deve-se migrao. Portanto, a migrao , sem dvida, relevante, mas o crescimento da renda nas reas rurais tambm um componente importante na explicao da reduo da pobreza. A migrao pode ter um impacto ainda maior sobre a pobreza rural ao gerar um fluxo constante de remessas para os familiares que no migraram. Este o caso do
6 Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial 2008, pp 47-48.

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Mxico e de vrios pases da Amrica Central que contam com um grande nmero de migrantes, com acesso ao mercado de trabalho dos EUA, onde os salrios so muito superiores aos pases de origem. No Mxico, as remessas so a segunda maior fonte de divisas (depois do petrleo) e, em alguns pases da Amrica Central, cerca de 25% das famlias recebem remessas. Existem comunidades no Brasil, como no norte de Minas Gerais ou no Nordeste, onde as remessas tambm so significativas. A literatura internacional demonstra que as remessas so fundamentais no s para manter o consumo corrente, mas tambm como fonte de receita para investimento em habitao, terra ou para iniciar um pequeno negcio. O caminho agrcola para sair da pobreza no demanda somente terras suficientes, mas tambm nveis adequados de produtividade. Desta maneira, os programas de reforma agrria precisam ser acompanhados de outras reformas institucionais que contribuam para a competitividade dos beneficirios. Da mesma forma, a poltica precisa contribuir para reduzir os elevados custos operacionais dos pequenos agricultores em geral, fornecendo bens pblicos, facilitando seu acesso aos mercados de insumos e de produtos e a tecnologias que possam ajudar a aumentar a produtividade (de Janvry e Sadoulet, 2000). As tecnologias acessveis aos pequenos produtores so, algumas vezes, fornecidas por indstrias a jusante, como nos casos da avicultura e suinocultura, e o acesso aos mercados de alto valor , em geral, resultado de ligaes diretas com os supermercados. Frequentemente difcil para os pequenos produtores, sem essas vinculaes, serem competitivos em termos de custos, qualidade e outros atributos. A literatura internacional apresenta cada vez mais evidncias de que o caminho agrcola que busca viabilizar uma unidade familiar com base principalmente na produo agrcola no uma condio necessria para sair da pobreza; pode ser, sim, um caminho de sucesso, mas apenas para uma minoria dos pobres rurais. Na ltima dcada, o caminho da pluriatividade para a sada da pobreza tem conquistado cada vez mais ateno. Um nmero especial da revista World Development de 2001, por exemplo, focou no emprego rural e renda no-agrcola na Amrica Latina. Nesta edio especial, Reardon, Berdegue & Escobar (2001) mostraram que a renda no-agrcola representou em mdia entre 35% e 45% da renda rural na frica, sia e Amrica Latina7 Jonasson e Helfand (2010) relataram que cerca de 30% da fora de trabalho do Brasil rural teve como atividade principal as atividades no-agrcolas. So muitos os tipos de emprego no-agrcolas disponveis para os residentes rurais; o setor dinmico que pode liderar o crescimento do emprego em uma determinada zona depende fortemente do contexto local. Jonasson e Helfand (2010 apontam a proximidade aos centros populacionais como um fator chave para o aumento da
7 Winters et al. (2009) relatam nmeros semelhantes para uma amostra de 15 pases.

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probabilidade de uma famlia rural encontrar um emprego no-agrcola, que pode ser na construo civil, comrcio, manufatura em pequena escala ou servio domstico. No entanto, existem muitas alavancas possveis de crescimento. Em algumas regies, a agricultura pode engendrar relaes em cadeia. A agricultura irrigada, por exemplo, pode criar oportunidades de empregos no-agrcolas no processamento de frutas e vegetais; em outros locais com elevada produo animal pode criar oportunidades em matadouros. O setor dinmico no precisa ser ligado agricultura. Algumas famlias rurais tm a sorte geogrfica de estarem localizadas em reas de grande demanda turstica, como perto das praias do Nordeste brasileiro. Outras podem viver perto de um porto ou de uma refinaria de petrleo que aumentam a demanda por trabalho. Duas concluses importantes podem ser tiradas desse conjunto de pesquisa: (a) no necessrio ser um agricultor familiar vivel, contando unicamente com o rendimento agrcola, para escapar da pobreza rural. A participao nos mercados de trabalho agrcolas e no-agrcolas pode ser to importante quanto a atividade agropecuria; (b) a diversidade de possibilidades de crescimento e emprego leva naturalmente ao foco no desenvolvimento territorial. Para construir alternativas migrao necessrio encontrar ou criar setores dinmicos que tenham potencial de gerar emprego nos territrios locais, onde vivem os pobres rurais. No essencial que estes setores sejam apoiados na agricultura, o que importa que criem oportunidades que sejam acessveis populao pobre rural (e urbana).

3. A pobreza rural no Brasil e no mundo


3.1 Como o Brasil se compara a outros pases?
O Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial 2008: Agricultura para o Desenvolvimento fornece uma categorizao til que permite comparar o Brasil com outros pases em desenvolvimento no que diz respeito pobreza rural e ao papel da agricultura. Este relatrio divide os pases em trs grupos com base na importncia relativa da agricultura para o crescimento nacional e no percentual da pobreza rural na pobreza total. Os pases so classificados como: 1) pases baseados na agricultura; 2) pases em transformao; 3) pases urbanizados, grupo ao qual pertence o Brasil. Os pases baseados na agricultura so bastante pobres, com um PIB per capita mdio de US$379 em 2005. Cerca de 70% das pessoas pobres desses pases vivem em reas rurais e metade da populao rural pobre (usando uma linha de pobreza de US$1,08 por dia em dlares PPP de 1993). Muitos desses pases esto na frica Subsaariana. Nesses pases o crescimento agrcola foi mais dinmico do que o no-agrcola entre 1993 e 2005. Os pases em transformao tm uma parcela ainda maior de pobres vivendo em reas rurais (82%), o que se explica pela reduo mais rpida da pobreza

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urbana por causa do crescimento da renda nas cidades. A renda per capita significativamente maior do que no primeiro grupo de pases (US$1.068), e o crescimento do PIB, entre 1993 e 2005, foi muito mais rpido no setor no-agrcola do que no agrcola (7,0% a.a. versus 2,9%). Este grupo de pases teve uma incidncia de pobreza rural muito menor (28%) do que os pases baseados na agricultura. O grupo inclui China, ndia e Indonsia. O grupo de pases urbanizados inclui a maioria dos pases latino-americanos. Neste grupo, o PIB per capita girou em torno de US$3,500, e em 2005 a agricultura representava apenas 6% do PIB. No entanto, a agricultura combinada com o agronegcio e as indstrias alimentcias representaram cerca de um tero do PIB. O crescimento foi mais equilibrado em todos os setores (2,2% a.a. para a agricultura e 2,7% para no-agrcolas), mas a pobreza continuou sendo um problema importante nas reas rurais, e aproximadamente 45% das pessoas pobres desses pases vivia em reas rurais.

Ao contrrio dos pases apoiados na agricultura, onde este setor pode ser o mais importante, nos pases urbanizados, como o Brasil, o Relatrio sobre Desenvolvimento Mundial afirma que a agricultura pode contribuir para a reduo da pobreza de diversas maneiras, que incluem: (a) integrar a agricultura familiar aos mercados modernos de alimentos (alto valor); (b) garantir que a agricultura e a agroindstria criem bons empregos; (c) introduzir mercados para os servios ambientais. Vrias propostas mais especficas decorrem destas recomendaes gerais. Em muitos aspectos o Brasil um pas tpico no grupo urbanizados, mas apresenta uma srie de vantagens que pode ser usada em seu benefcio. Como comum neste grupo, a agricultura, por si s, representa um pequeno percentual do PIB, a populao predominantemente urbana, a proporo de pobres rural inferior metade e a incidncia da pobreza nas zonas rurais consideravelmente mais alta do que nas reas urbanas. No Brasil, como em muitos desses pases, a pobreza rural est concentrada em uma regio atrasada. Cerca de dois teros dos pobres rurais no Brasil vivem no Nordeste. Mas, diferentemente de muitos dos pases deste grupo, no Brasil os setores agrcola e agroindustrial so extremamente dinmicos e competitivos, tm um grande mercado interno e um estado bastante ativo na tentativa de ajudar os pobres rurais por meio de polticas como a de reforma agrria, crdito rural e transferncias. Por esta razo, o Brasil encontra-se em posio favorvel para a anlise de como as polticas pblicas podem ser aperfeioadas e melhoradas visando: (a) aumentar a renda dos agricultores familiares; (b) melhorar o acesso, a qualidade e o rendimento dos empregos no-agrcolas; (c) desenvolver outras estratgias que contribuam para uma reduo a longo prazo da pobreza rural.

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3.2 A pobreza rural no Brasil


A pobreza rural no Brasil diminuiu significativamente nas ltimas duas dcadas, revertendo o crescimento registrado nos anos 80. Entre 1992 e 2005 a proporo da populao rural pobre caiu de 0,62 para 0,48 (usando uma linha de pobreza de salrio mnimo de agosto de 2000). Estimativa de Del Grossi (2010), com base em linha de pobreza semelhante, mostra que a incidncia da pobreza rural caiu para menos de 0,35 em 2009. Helfand et al. (2009) decompem a evoluo da pobreza em componentes explicados pelo crescimento e pelas mudanas na desigualdade. Os autores concluem que o crescimento da renda explicou toda a reduo da pobreza entre 1992 e 1998, e que o crescimento da renda e a reduo da desigualdade foram ambos importantes entre 1998 e 2005. A pobreza rural no Brasil extremamente heterognea entre regies e tipos de famlias. Usando a mesma linha de pobreza anterior, Helfand e Del Grossi (2009) fornecem informaes sobre a distribuio da pobreza rural nas macro regies administrativas do pas. Mostram que em 2006, 65% dos pobres rurais estavam no Nordeste e 12% na regio Norte (Grfico 1).Desagregando as famlias rurais de acordo com a ocupao do chefe de famlia e usando a despesa de consumo da POF 2002-03 para medir a pobreza, Figueiredo et al. (2007) acrescentam evidncias adicionais de heterogeneidade da pobreza rural. Como pode ser visto na Tabela 1, quando a pobreza medida pela despesa de consumo, a incidncia da pobreza rural no Nordeste quatro vezes maior do que no Sul (57% versus 14%). Observa-se tambm que domiclios cujos chefes da famlia trabalham na agricultura tm muito maiores chances de serem pobres do que os domiclios chefiados por indivduos que exercem trabalhos no-agrcolas (46% versus 30%). Dentro da agricultura, a incidncia de pobreza dentre os empregados muito maior do que entre os empregadores e os conta-prpria (53%, 17% e 41%, respectivamente). Finalmente, esses autores mostram que algumas famlias de conta-prpria trabalhando na agricultura so extremamente pobres, enquanto outras so relativamente afluentes. No item 4, exploramos at que ponto estas diferenas podem ser explicadas por ativos, produtividade ou outros fatores.

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Grfico 1 - Participao da Pobreza Rural Nacional, por Regio, 2006 (13,5 milhes de pessoas)

Fonte: Clculos de Helfand e Del Grossi (2009).

Tabela 1 - Pobreza medida pela renda e pelo consumo, de acordo com a ocupao do chefe da famlia

Subgrupos Agricultura No-agrcola Sem Emprego Outros


1

Renda Mdia 132,46 188,14 152,60 141,37 Headcound 0,626 0,466 0,429 0,414 0,697 0,234 0,713 0,590 1,000 1,000 0,036 0,000

Consumo Mdia 152,30 200,43 209,34 156,43 126,64 337,67 123,40 163,48 79,04 125,31 196,55 323,66 Headcound 0,458 0,300 0,331 0,408 0,527 0,173 0,551 0,413 0,769 0,445 0,174 0,057

Diferena (%) Mdia 14,98 6,53 37,18 10,65 34,60 -36,68 49,34 13,95 236,86 95,27 42,47 -31,40 Headcound -0,168 -0,145 -0,098 -0,006 -0,170 -0,061 -0,163 -0,177 -0,231 -0,555 0,138 0,057

Empregado Agricultura Empregador Subsistncia Conta prpria 1 Quartil Conta prpria 2 Quartil 3 Quartil 4 Quartil

94,08 533,30 82,63 143,47 23,46 64,18 137,95 471,80

Fonte: Calculado pelos autores com base em micro dados da POF 2002/03. Este grupo inclui os domiclios onde pelo menos 1 pessoa que no seja o cabea empregado. Fonte: Figueiredo et al. (2007.

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4. Principais determinantes da pobreza rural


4.1 Introduo
Uma questo importante no Brasil a reforma agrria, que tem o potencial para enfrentar a desigualdade na distribuio de terras (um ativo essencial) e que poderia contribuir para reduzir a pobreza. Apesar disto, os registros ao redor do mundo em relao a alcanar estes objetivos por intermdio da reforma agrria so contraditrios. A histria da Amrica Latina est cheia de exemplos de programas de reforma agrria que no corresponderam s expectativas de reduo da pobreza e da desigualdade (de Janvry, Sadoulet e Wolford, 2001). Tambm no est claro qual , de fato, o progresso da experincia recente da reforma agrria brasileira em termos de reduo da pobreza e desigualdade8. Embora no sejamos capazes de responder a essas perguntas neste trabalho, o que podemos fazer explorar em que medida a insuficincia de terra uma explicao importante para a pobreza entre os produtores agrcolas no Brasil. Faremos isso no item 4.2. A viabilidade da agricultura familiar tambm uma questo importante no Brasil, tanto em termos de pesquisa como para as polticas pblicas. Existe uma vasta literatura internacional sobre esta questo que trata do tamanho dos estabelecimentos e da produtividade, da integrao com os mercados e/ou indstrias, da relao com os supermercados e do futuro da agricultura familiar. A revista World Development, por exemplo, publicou recentemente uma edio especial (outubro de 2010), sobre O Futuro das Pequenas Propriedades. A questo fundamental nesta discusso como explorar polticas que contribuam para apoiar uma agricultura familiar dinmica que tire seus membros da pobreza. Estas polticas no existem em muitos pases em desenvolvimento e, frequentemente, a agricultura familiar acaba sendo um refgio para os pobres e populaes marginalizadas. O Brasil tem um conjunto de polticas de apoio agricultura familiar muito mais favorvel do que a maioria dos pases, mas as evidncias sobre a evoluo da agricultura familiar brasileira entre 1995-1996 e 2006 so contraditrias. Considerando apenas este segmento, Guanziroli et al. (2010) relatam que cerca de 8% dos estabelecimentos familiares produziam metade de toda a produo agrcola no perodo 1995/96; em 2006, os 8% dos estabelecimentos familiares responderam por dois teros da produo agrcola deste grupo. Claramente, este foi um subgrupo de agricultores
8 Hoffmann e Ney, por exemplo, oferecem evidncias de que a desigualdade na distribuio da terra manteve-se notavelmente estvel nos ltimos 30 anos. Com base em dados dos Censos Agropecurios de 1975, 1980, 1985, 1995/96, e 2006, o ndice de Gini da distribuio da terra manteve-se constante em 0,85 (aparecendo alteraes somente na terceira casa decimal). Isso no significa que a reforma agrria no tenha reduzido a desigualdade, porque h outras foras que poderiam t-la aumentado. Mas isso significa que a reforma agrria no teve fora suficiente para se contrapor a essas outras foras e produzir uma reduo significativa na desigualdade. As evidncias do impacto da reforma agrria sobre a pobreza so escassas.

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familiares dinmico. No entanto, outro subgrupo, representando cerca de metade de todos os estabelecimentos familiares, no gerou produo suficiente sequer para cobrir metade do custo de oportunidade de um trabalhador rural. Em mdia, esse grupo gerou receita lquida de pouco mais de R$ 250,00 por ano, enquanto o primeiro grupo gerou uma mdia superior a R$ 50.000,00. Os autores registram dois grupos intermedirios, que estavam encolhendo em termos de tamanho, das propores dos estabelecimentos e da produo total, e tambm em termos de rendimento mdio anual produzido9. Uma das percepes chaves da literatura internacional que a produo agrcola uma condio necessria para o sucesso da agricultura familiar, mas no suficiente. Alguns dos maiores obstculos enfrentados pelos produtores familiares encontram-se fora da propriedade agrcola e relacionam-se aos custos de transao que os pequenos produtores enfrentam para acessar os mercados de insumos e de produtos, crdito e tecnologia. O item 4.2 examina at que ponto a insuficincia de terra, ou a baixa produtividade, explicam as diferenas na pobreza entre os produtores agrcolas. Conclumos que tanto terra insuficiente, como baixos nveis de produtividade, so importantes explicaes para a pobreza entre os produtores agrcolas. Considerando esses resultados, o item 4.3 analisa os dados de ativos do Censo Agropecurio 2006. Pretendemos quantificar em que medida os ativos produtivos ou a falta deles contribuem para explicar os baixos nveis de renda dos produtores agrcolas. O item 4.4 discute a insuficincia de capital humano, em particular, de educao, entre os residentes das reas rurais no Brasil. O item 4.5 explora os obstculos ao sucesso dos agricultores familiares. Por fim, o item 4.6 examina questes cruciais relacionadas ao emprego rural no-agrcola e pobreza.

4.2 Os determinantes da pobreza entre os produtores agrcolas: terra versus produtividade?


Moreira et al. (2010) usam o Censo Agropecurio de 1995-1996 para estudar em que medida a insuficincia de terra, os baixos nveis de produtividade, ou ambos, explicam as diferenas da pobreza entre os produtores agrcolas no Brasil. O Censo Agropecurio, como fonte de dados para o estudo da pobreza, tem vantagens e desvantagens. Primeiro, o Censo no cobre o Brasil rural e sua utilizao exige uma mudana de foco; com o censo s possvel analisar os produtores agrcolas que so empregadores ou conta-prpria; desta forma, tanto os residentes rurais ocupados em atividades no-agrcolas como os trabalhadores assalariados agrcolas so excludos
9 Ver as tabelas 17 a 20 em Guanziroli et al. (2010).

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da anlise. Em segundo lugar, o Censo Agropecurio capta o rendimento agrcola de forma mais completa do que a Pnad ou o Censo Demogrfico, que s medem a renda monetria. Esta uma vantagem significativa do Censo Agropecurio, porque o autoconsumo da produo agrcola, ou seja, a renda no-monetria, pode ter um peso considervel para a agricultura familiar. Em terceiro lugar, o Censo Agropecurio capta somente a renda agrcola, enquanto a Pnad capta todas as fontes de renda. Esta uma limitao do Censo, que pode ser contornada reformulando-se a questo para at que ponto a renda agrcola, ao invs de todas as fontes de renda, pode tirar os produtores agrcolas da pobreza. Em quarto lugar, a unidade de anlise no Censo Agropecurio o estabelecimento, enquanto a Pnad e o Censo Demogrfico tratam do domiclio. Esta outra limitao para estudar a pobreza, uma vez que no possvel medir com preciso o nmero de membros pertencentes quele domiclio. Isso tambm pode ser superado mudando um pouco o foco da anlise. Ao invs de estudar a pobreza entre os domiclios agrcolas, pode-se estudar os baixos nveis de remunerao dos membros dos domiclios empregados no estabelecimento. Dadas essas limitaes, os autores investigam em que medida apenas a renda agrcola pode gerar salrio mnimo por membro familiar equivalente em tempo integral na produo agrcola. Moreira et al. (2010) comeam sua anlise afirmando que o Censo Agropecurio uma fonte de informaes vlida para o estudo da pobreza rural. Eles mostram que o grau de correlao entre os resultados baseados no Censo Agropecurio e os embasados no Censo Demogrfico de 2000 elevado. As duas fontes indicam uma correlao de 0,8 entre as medidas municipais do nvel de pobreza, apontando tambm um grau de coerncia elevado entre as macro regies: o Censo Demogrfico de 2000 calcula a incidncia da pobreza rural no Brasil em 0,61 e o Censo Agropecurio estima em 0,53. Ambas as fontes mostram que a maior incidncia da pobreza est no Nordeste (0,77 e 0,76, respectivamente), e a menor na regio Sul (0,35 e 0,32). Os autores concluem que, embora o contedo informativo do Censo Agropecurio seja um pouco diferente do da Pnad e do Censo Demogrfico, ele contm uma quantidade significativa de informaes relevantes para o estudo da pobreza entre os produtores agrcolas no Brasil. A metodologia utilizada por Moreira et al. (2010) compreende: (1) uma estimativa de uma funo de produo mdia, de modo a calcular a produtividade total dos fatores para todos os estabelecimentos. Estas estimativas so usadas de forma descritiva para estudar a relao entre o tamanho da propriedade, a produtividade e a pobreza; (2) a estimativa de uma funo fronteira estocstica de lucro para calcular a eficincia de cada estabelecimento; 3) o uso de simulaes contrafactuais semiparamtricas que analisam o impacto sobre a distribuio de renda e pobreza

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de diferenas entre os grupos na distribuio de algumas variveis. Estas variveis incluem a terra, o nmero de familiares ocupados na propriedade, a eficincia e seus determinantes revelados pelos coeficientes da funo fronteira estocstica de lucro. Os grupos analisados foram os pobres/no-pobres, as macros regies, os familiares/ no-familiares etc. As simulaes contrafactuais tentam responder pergunta: o que aconteceria com a distribuio de renda entre os agricultores do grupo A (o Nordeste, por exemplo) se tivessem a distribuio de terras (ou a distribuio de eficincia, ou a distribuio do insumo x) observada entre os agricultores do grupo B (do Sul, por exemplo). Resumiremos alguns dos principais resultados a seguir. O Grfico 2 mostra a relao entre o tamanho do estabelecimento, a produtividade total dos fatores (PTF) e a pobreza no Sul do Brasil, cuja incidncia medida pelo percentual de estabelecimentos que no gerou salrio mnimo de agosto de 2000 por membro da famlia trabalhando em perodo integral no estabelecimento. O grfico mostra que cerca de 65% dos estabelecimentos so pobres, tm entre 5 e 10 hectares, e a produtividade total dos fatores se encontra no 5 dcimo da distribuio da PTF. A pobreza poderia ser reduzida aumentando o tamanho do estabelecimento e mantendo constante a PTF, ou aumentando a PTF e mantendo constante o tamanho do estabelecimento, ou ainda por uma combinao dos dois. Por exemplo, a incidncia de pobreza cai para cerca de 40% no grupo de estabelecimentos que tem entre 10 e 20 hectares, mantendo a PTF constante no 5 dcimo. A pobreza tambm cai para cerca dos mesmos 40% para os estabelecimentos onde a distribuio da PTF est no 7 dcimo, mantendo constante o tamanho dos estabelecimentos entre 5 e 10 hectares. Assim, parece que no Sul do Brasil o aumento tanto do tamanho do estabelecimento como da produtividade poderia ter impacto significativo sobre a pobreza entre os agricultores.

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Grfico 2 - Incidncia da pobreza por tamanho do estabelecimento e dcimo da PTF: Regio Sul
100%
Porcentagem de pobres por classe de tamanho

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 at 2 de 2-5 de 5-10 de 10-20 de 20-50 de 50-150

Dcimos de PTF

A situao no Nordeste do Brasil muito mais complicada. O Grfico 3 mostra a mesma relao entre o tamanho, a PTF e a pobreza no Nordeste do Brasil. Ao contrrio do que ocorre no sul do pas, cerca de 90% dos estabelecimentos entre 5 e 10 hectares no 5 dcimo da PTF so pobres. A incidncia da pobreza cai para 85% dobrandose a disponibilidade de terra e mantendo o mesmo nvel da PTF. Da mesma forma, a pobreza continua acima de 80% para os estabelecimentos com 5 a 10 hectares, no 7 dcimo da PTF. Para esses estabelecimentos seria necessrio estar no 10 dcimo da PTF para que a incidncia da pobreza casse abaixo de 40%. Para que o impacto sobre a pobreza entre os agricultores do Nordeste seja grande seria necessrio um aumento substancial de terra ou uma elevao da PTF significativamente maior do que no Sul. O potencial para provocar um impacto significativo sobre a pobreza por meio apenas da renda agrcola parece ser muito menor do que no Sul.

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Grfico 3 - Incidncia da pobreza por tamanho do estabelecimento e dcimo da PTF: Regio Nordeste
100%

Porcentagem de pobres por classe de tamanho

90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 at 2 de 2-5 de 5-10 de 10-20 de 20-50 de 50-150

Dcimos de PTF

A Tabela 2 mostra os resultados de simulaes contrafactuais entre as regies;mostra tambm o que aconteceria com a taxa de pobreza em cada regio se ela tivesse a distribuio da terra, o trabalho familiar, ou a lucratividade (um conceito intimamente relacionado produtividade) de outra regio, mantendo-se todo o resto constante. A primeira linha da tabela demonstra a diferena de pobreza entre cada regio do pas. A pobreza entre os produtores no Nordeste era entre 28 e 54 pontos percentuais mais alta que nas outras quatro regies. Se os produtores na regio Nordeste tivessem a mesma distribuio de terras de qualquer outra regio, a pobreza cairia entre 31 e 51 pontos. Implica que a distribuio da terra um fator muito importante para explicar por que as taxas de pobreza no Nordeste so to elevadas. Mesmo em comparao ao Sul, que uma regio com forte presena da agricultura familiar, a pobreza seria 36 pontos percentuais mais baixa no Nordeste se tivesse a mesma distribuio de terra da regio Sul.

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Tabela 2 - Simulaes contrafactuais dos efeitos sobre a pobreza substituindo cada componente entre as regies

Componentes Diferena de Pobreza Trabalho Familiar Lucratividade


Fonte: Moreira et al. (2010).

Regies Comparadas NE/N NE/SE NE/S NE/CO N/SE -0,1 0,00 N/S N/CO SE/S SE/CO CO/S -0,06 0,23 -0,01 0,04 -0,11 -0,28 -0,44 -0,54 -0,41 0,00 -0,06 -0,03 -0,06 -0,16 -0,26 -0,23 -0,10 -0,07 -0,03 -0.03 -0,19 0,10 -0,08 -0,03 -0,09 0,04

Tamanho do Estabelecimento -0,31 -0,42 -0,36 -0,51 -0,22 -0,16 -0,28 -0,17

-0,15 -0,01 -0,14 0,00

A Tabela 2 mostra que a lucratividade tambm um componente importante para explicar as taxas de pobreza mais elevadas no Nordeste. Se os produtores na regio tivessem a mesma distribuio de lucro do Sul, por exemplo, a pobreza cairia 28 pontos percentuais (ceteris paribus). Embora as diferenas de lucratividade entre o Nordeste e as demais regies sejam importantes, as diversidades na distribuio da terra tm um maior impacto nas taxas de pobreza. A Tabela 3, tambm tirada de Moreira et al. (2010), mostra os resultados das simulaes contra factuais entre os produtores pobres e os no-pobres dentro de cada regio. Contrastando com a Tabela 2, o efeito das diferenas na distribuio de lucro entre os pobres e os no-pobres dentro de cada regio sempre maior que o efeito das diferenas na distribuio de terras. Na maioria dos casos, no entanto, os dois efeitos so de magnitude semelhante. No Nordeste, por exemplo, a pobreza cairia em 40 pontos percentuais se os produtores pobres tivessem a distribuio de terras dos no-pobres, da mesma forma que cairia 44 pontos percentuais se os produtores pobres tivessem a distribuio da lucratividade dos no-pobres. Os autores concluem que tanto a insuficincia de terra como os baixos nveis de produtividade entre os pobres so razes importantes para explicar a pobreza em cada regio.

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Tabela 3 - Simulaes contrafactuais dos efeitos sobre a pobreza substituindo cada componente entre os pobres e no-pobres dentro de cada regio

Componentes Incidncia da Pobreza Tamanho do Estabelecimento Trabalho Familiar Lucratividade -Ineficincia -Fatores de Produo
Fonte: Moreira et al. (2010).

Regies N 0,48 -0,19 -0,11 -0,34 -0,15 -0,13 NE 0,76 -0,40 -0,12 -0,44 -0,09 -0,13 SE 0,32 -0,12 -0,06 -0,18 -0,19 -0,04 S 0,22 -0,12 -0,06 -0,18 -0,10 -0,04 CO 0,25 -0,17 -0,07 -0,19 -0,13 -0,06

4.3 Ativos dos produtores agrcolas


luz da concluso de que a insuficincia de terra e os baixos nveis de produtividade so razes importantes da pobreza entre os agricultores no Brasil, perguntamos em que medida a insuficincia de outros ativos alm da terra pode representar um obstculo para a gerao de renda pelos pequenos produtores agrcolas. A ideia subjacente que os ativos, quer sob a forma de terra ou outras formas de capital fsico, so necessrios para elevar a produtividade marginal do trabalho e, portanto, o rendimento do trabalho familiar no estabelecimento. A produtividade pode ser aumentada como resultado do aumento da quantidade de capital fsico, mantendo a tecnologia constante, ou aumentando o nvel de tecnologia incorporada ao capital. Neste item vamos abstrair dessas diferenas e examinar apenas o valor dos ativos no fundirios dos pequenos produtores. A Tabela 4 mostra o valor dos ativos nos estabelecimentos brasileiros de acordo com o Censo Agropecurio 2006. As duas primeiras linhas se referem ao total dos estabelecimentos no Brasil e aos estabelecimentos com rea total entre 0 e 10 hectares que, em 2006, era de 49%. As linhas restantes contm a mesma informao para os estados selecionados. Estes 2,48 milhes de estabelecimentos no Brasil detinham 7% de todos os ativos registrados no Censo Agropecurio. O valor da terra dos pequenos agricultores representou 56% dos seus ativos. A terra foi excluda da anlise porque queramos focar nos investimentos em capital fsico que contribuem para aumentar a produtividade do trabalho familiar. Sem considerar o valor das terras, o valor mdio dos ativos dos pequenos produtores era de R$ 15.523 por estabelecimento.

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Tabela 4 - Valor dos ativos nos estabelecimentos agropecurios (2006)


Estabelecimentos % Brasil Santa Catarina So Paulo Mato Grosso do Sul Pernambuco Alagoas Total 0-10 ha Total 0-10 ha Total 0-10 ha Total 0-10 ha Total 0-10 ha Total 0-10 ha 5.090.960 2.477.071 192.795 84.298 227.024 84.298 64.764 13.396 300.211 208.110 121.271 95.791 79 69 21 37 36 49 Valor da Terra/ Valor dos Ativos % 71 56 58 54 77 64 74 65 55 52 83 75 Ativos/ Estab. (sem terra) R$ 71.571 15.523 130.334 47.068 190.316 50.479 363.311 20.391 17.359 7.525 17.711 4.888 Renda mensal p.c. (10% ROR, famlia de 4) R$ 149 32 272 98 396 105 757 42 36 16 37 10

Valor dos Ativos

Valor da Terra

R$ 1.000,00 1.238.572.593 86.737.919 59.452.816 7.059.189 191.774.691 11.956.097 90.983.839 781.003 11.588374 3.234.560 12.970.929 1.894.151

% 7 12 6 1

R$ 1.000,00 874.206.542 48.286.078 34.325.077 3.793.130 148.568.403 7.700.777 67.454.336 507.844 6.377.153

28 15

1.668.507 10.823.045 1.425.889

Fonte: Censo Agropecurio 2006.

Este valor superestima o capital produtivo dos pequenos agricultores porque inclui o valor da casa e de outros itens, dos quais apenas uma parte deveria ser considerada como capital produtivo. Um exemplo o rebanho10. Tomando como referncia uma taxa de retorno de 10% sobre esses ativos e uma famlia de quatro pessoas, os ativos dos pequenos agricultores geraram, em 2006, um fluxo de renda equivalente a cerca de R$ 32 per capita. A linha de pobreza de salrio mnimo per capita de agosto de 2000 foi de R$ 122,72 quando convertido em valores de dezembro de 2006, perodo em que os bens foram avaliados pelo Censo. Assim, os pequenos estabelecimentos tinham, em mdia, capital suficiente para gerar cerca de da renda necessria para elev-los at a linha de pobreza. A situao estava longe de ser anloga em todos os estados. Em Santa Catarina e So Paulo, os estabelecimentos agrcolas de at 10 hectares representavam apenas cerca de um tero do total e eram suficientemente capitalizados (em mdia) para gerar cerca de R$100 de renda per capita, ou mais de 80% da linha de pobreza. Em Pernambuco e Alagoas, os estabelecimentos com esse mesmo tamanho representaram 69% e 79%
10 No caso dos bovinos, por exemplo, as vacas leiteiras e as utilizadas para a reproduo deveriam ser consideradas como capital, enquanto que os animais criados para a carne no.

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do total, sendo que os produtores s tinham ativos suficientes para gerar R$ 16 e R$ 10 per capita, respectivamente. Assim, no Nordeste, alm da insuficincia de terra, os pequenos estabelecimentos tm capital produtivo insuficiente, e isso poderia explicar em parte a produtividade ser to baixa em relao s outras regies do pas.

4.4 O capital humano no Brasil rural: o dficit educacional


A formao de capital humano extremamente importante por diversas razes. No entanto, a oferta e a qualidade do ensino nas zonas rurais so geralmente inferiores ao que oferecido nas reas urbanas, especialmente nos pases em desenvolvimento, o que sugere que a educao para as famlias rurais merece uma ateno especial a fim de reduzir essa lacuna. Neste item, primeiro destacaremos algumas lies da literatura internacional sobre a educao nas zonas rurais, para em seguida, fornecermos informaes sobre os baixos nveis de educao para adultos no Brasil rural, realidade essa que cria obstculos para a gerao atual de renda. Por fim, apresentaremos alguns dados sobre os nveis de ensino e os recursos e resultados educacionais para as crianas da zona rural de hoje, situao que afetar os rendimentos no futuro e a transmisso da pobreza entre as geraes. Educao nas reas rurais A educao nas reas rurais pode ser oferecida por meio de canais formais e noformais, bem como por meio de treinamento11. A educao formal se d por meio do sistema que inclui escolas, faculdades, universidades e outras instituies formais educativas, que normalmente constituem uma escada contnua de educao em tempo integral, que em geral comea na idade de 5-7 e se estende at os 18 anos ou mais. Por outro lado, a educao no-formal pode ser organizada e sustentada por qualquer atividade educacional que no corresponda definio de educao formal, podendo, portanto, acontecer dentro e fora das instituies educacionais e atender pessoas de todas as idades. Em geral, (ou deveria ser) concebida para complementar educao formal. Por ltimo, o treinamento , na maior parte das vezes, ofertado como uma forma para melhorar a produtividade e a gerao de renda. Os programas de treinamento auxiliam na aquisio de habilidades especficas relacionadas s atividades agrcolas, podendo tambm fornecer conhecimentos e tcnicas teis para o desempenho das atividades no-agrcolas. Muitos estudos tm analisado o efeito da educao e da exposio a servios de extenso sobre a produtividade nos pases de baixa renda. Em geral esses estudos confirmam que os nveis mais elevados de educao formal aumentam a eficincia dos agricultores. A exposio extenso e a outras experincias educativas noformais tambm tem um efeito positivo na produo agrcola, embora os resultados
11 As definies de educao formal e no-formal so de Atchoarena e Gasperini (2003).

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no sejam to robustos. provvel que exista uma relao de complementaridade entre a educao formal e a no-formal (Lockheed et al., 1980). Geralmente, o retorno econmico da educao estimado como sendo alto (tanto em termos privados como sociais), diminuindo de acordo com o nvel de renda per capita do pas. As taxas de retorno de investimentos em educao tambm variam com o nvel educacional dentro de cada pas. Considerando os trs principais nveis de educao, o ensino primrio o que tem a maior rentabilidade social e, portanto, deveria ser investimento prioritrio nos pases em desenvolvimento. Da mesma forma, o currculo acadmico do secundrio um investimento melhor do que os cursos tcnicos ou profissionalizantes (Psacharopoulos, 1994). Os investimentos na formao de capital humano podem contribuir para a sada da pobreza por meio de uma gama de canais. A relao entre o nvel educacional da fora de trabalho agrcola e a produtividade pode assumir vrias formas: aumentando a eficincia tcnica e, assim, permitindo que os agricultores produzam mais com seu estoque disponvel de fatores de produo; aumentando a eficincia alocativa, possibilitando melhores decises considerando o mix de insumos utilizados na produo; e tambm aumentando a probabilidade de adoo de novas tecnologias. Ao mesmo tempo, os agricultores que tm no mnimo educao bsica esto mais bem preparados para tomar decises tanto para as suas vidas como para suas comunidades, assim como para participar ativamente na promoo do desenvolvimento econmico, social e cultural (Atchoarena e Sedel 2003). A educao aumenta a probabilidade de encontrar emprego (especialmente em atividades rurais no-agrcolas) e pode contribuir para o sucesso da migrao (para que a pobreza no se desloque das zonas rurais para as zonas urbanas). Os benefcios da escolaridade podem ir alm dos indivduos que recebem a educao e alcanarem tambm suas famlias e comunidades. Ao considerar os benefcios externos, Weir e Knight (2000) sugeriram dois canais. Primeiro, a educao pode gerar externalidades se as pessoas instrudas aumentarem a produtividade dos outros, por exemplo, os primeiros a adotarem inovaes podem ser os agricultores educados que demonstram o valor de novos insumos e tcnicas para as pessoas menos instrudas. Em segundo lugar, a educao, especialmente das meninas, pode ser associada melhoria da sade e da nutrio e reduo da fertilidade. Finalmente, a educao transmitida de uma gerao para outra, diminuindo, assim, a probabilidade de propagao da pobreza entre as geraes. A literatura internacional evidencia um conjunto de aspectos que pode contribuir para que esses benefcios sejam alcanados em pases em desenvolvimento. importante a cooperao ativa das comunidades locais na definio das

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necessidades essenciais de aprendizagem de seus membros e na criao e na manuteno de programas educacionais bsicos e atividades educacionais. Muitas vezes, as comunidades rurais dispem de recursos humanos, materiais e intelectuais significativos. Uma vez mobilizados esses recursos e definidos o apoio e o direcionamento adequado, essas comunidades e seus membros podem se tornar agentes importantes na oferta de educao bsica e na transformao do espao rural. O envolvimento das comunidades locais pode ampliar e melhorar o leque de oportunidades educacionais bsicas nas reas rurais, e, ao mesmo tempo, pode contribuir para outros objetivos de desenvolvimento rural (Lakin e Gasperini, 2003). A literatura internacional tambm destaca algumas experincias positivas com a educao e com o treinamento ao redor do mundo. O caso do Senar (Servio Nacional de Aprendizagem Rural), criado em 1991 pelo Governo Federal do Brasil, apontado como uma experincia muito bem sucedida na educao profissionalizante e treinamento nas reas rurais. A flexibilidade e a articulao entre a gerncia descentralizada e o nvel de governana central so consideradas uma das vantagens competitivas do Senar; a reduo dos custos fixos outra caracterstica relevante das atividades deste rgo. Outro elemento fundamental o foco no desempenho econmico das pequenas unidades produtivas, o que apropriado para o contexto agrcola brasileiro, pois os pequenos e mdios estabelecimentos geram relativamente mais empregos do que um grande negcio. Alm disso, a integrao do treinamento profissionalizante e da promoo social dos trabalhadores rurais uma das caractersticas mais bem sucedidas da experincia do Senar. (Gomes, 2003). Apesar do amplo consenso sobre seus benefcios, a quantidade e a qualidade da educao um problema da maioria dos pases em desenvolvimento, e quase sempre pior na rea rural do que na urbana. Em muitos casos, diariamente as crianas rurais tm que andar grandes distncias para chegar escola; tambm comum o deslocamento para cidades vizinhas para continuar os estudos alm de certo nvel (4 srie em alguns locais e 8 srie em outros). Embora os nveis educacionais venham crescendo nas zonas rurais do Brasil, importante investigar em que medida o hiato rural-urbano est aumentando ou diminuindo. Este um aspecto chave para que os residentes que estudaram em reas rurais possam competir por empregos rurais noagrcolas e nos mercados de trabalho urbano. Nveis de educao para adultos no Brasil Rural: o legado do passado O Grfico 4 mostra os anos de escolaridade dos residentes urbanos e rurais, por grupo etrio, em 2006. Os moradores das reas urbanas com mais de 50 anos tinham 6,4 anos de escolaridade, enquanto os que residiam em reas rurais tinham 3, uma diferena de 3,4 anos de estudo. A diferena de anos de escolaridade aumentou

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para 4,1 anos dentre as pessoas de 40 a 49 anos de idade, porque as oportunidades educacionais nas reas urbanas aumentaram mais rapidamente do que nas zonas rurais, quando este grupo etrio tinha idade escolar. Para o conjunto de pessoas com idade entre 30 e 39 anos em 2006 (nascidos entre 1967 e 1976), essa diferena caiu para 3,8 anos de estudo e permaneceu neste patamar para os que tinham entre 25 e 29 anos de idade. Apenas nos anos 80, com a redemocratizao do Brasil que atingiu as pessoas que tinham 20-24 anos em 2006, o atraso escolar finalmente caiu abaixo do nvel observado para as pessoas com 50 anos a mais. Ainda assim, esse hiato de trs anos de escolaridade representa um dficit considervel para os residentes rurais. A eliminao desse dficit contribuiria para melhorar a capacidade de gerao de renda dos moradores das zonas rurais.
Grfico 4 - Mdia de anos de estudo por grupo etrio, Urbano e Rural (2006)

Educao para a juventude rural: presente e futuro Neste item, analisaremos os dados recentes sobre os nveis de educao no Brasil rural. Os dados apresentados a seguir revelam que: a) o acesso educao no o maior obstculo na escola primria, mas um problema no ensino mdio; b) repetio e atraso so questes srias para os residentes rurais em quaisquer nveis de educao; c) a qualidade da educao e os resultados da aprendizagem so deficientes em relao s escolas em reas urbanas (que tambm padecem de baixa qualidade); e d) a evidncia internacional sugere que os pobres comeam ase atrasarem relao aos no-pobres mesmo antes de frequentar a escola. Assim, a educao e a nutrio entre 0-6 anos de idade tambm precisam entrar no debate poltico, porque ambas tm impactos de longo prazo sobre o desenvolvimento das crianas.

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O Grfico 5 mostra o percentual de crianas em idade escolar que no frequentava a escola. Constata-se que cerca de 3% das crianas rurais parece comear a escola um ano mais tarde do que as de reas urbanas e que 95% das crianas da zona rural estavam na escola aos 7 anos. Mais de 97% das crianas entre 8 e 12 anos de idade frequentavam a escola, sugerindo que o acesso escola para as crianas desta faixa etria no era um grande problema em 2006. O grfico revela que a diferena urbanorural cresce rapidamente a partir dos 13 anos de idade, chegando a 10 pontos percentuais entre os jovens de 16 anos.
Grfico 5 -Percentual de crianas que no frequentava a escola por Idade, Urbano e Rural (2006)

O Grfico 6 enfoca a questo do atraso escolar entre os jovens de 14 anos, mostrando o percentual dessa populao, urbana e rural, em cada srie escolar12.O Grfico 6 revela que aproximadamente 60% dos jovens urbanos de 14 anos estavam na 7 ou 8 srie em 2006, enquanto esse percentual para os jovens de reas rurais era de apenas 39%, diferena de 21 pontos percentuais no grau de progresso at essa idade. 55% da populao rural de 14 anos estavam na escola em uma srie inferior a 7 ou no frequentavam a escola. Os dados sugerem que a diferena em anos de estudos completos dos adolescentes no se refere apenas s crianas que abandonam a escola rural aps 14 anos de idade (Grfico 5), mas tambm um reflexo do avano da progresso escolar mais lenta das crianas da zona rural. Assim, enquanto a poltica tem sido bem sucedida mantendo a esmagadora maioria das crianas at 14 anos de idade na escola, o atraso escolar continua a ser um desafio significativo.
12 Quando entrevistado pela Pnad, um jovem com 14 anos de idade, dependendo do seu ms de nascimento, deveria estar frequentando a 7 ou a 8 srie.Note-se que estamos considerando oito anos de ensino fundamental obrigatrio em 2006. O sistema brasileiro mudou para 9 anos, pouco depois de 2006.

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Grfico 6 - Percentual de crianas com 14 anos de idade matriculadas em cada ano, Urbano e Rural (2006)

O Grfico 7 mostra as mesmas informaes que o Grfico 6, mas para as crianas de 17 anos de idade. Quando os jovens rurais atingem a idade de 17 anos, apenas 30% deles ainda cursavam o ensino mdio, outros 30% continuavam a frequentar a escola primria e 36% tinham abandonado sua educao. Os jovens urbanos, ao contrrio, tinham quase duas vezes mais chances de ainda frequentar a escola secundria, e a probabilidade de estar fora da escola era 13 pontos percentuais menor. Esses nmeros so alarmantes porque refletem as desvantagens significativas que as crianas rurais enfrentam quando pretendem entrar no mercado de trabalho. Jonasson e Helfand (2010), por exemplo, mostram que a probabilidade dos residentes rurais com 9 a 11 anos de estudo encontrar emprego no-agrcola 18 pontos percentuais maior que a dos com apenas 5 a 8 anos de escolaridade. Da mesma forma, a remunerao no mercado de trabalho no-agrcola 23 pontos percentuais maior para os residentes rurais com 9-11 anos de escolaridade em comparao aos que tm apenas entre 5 e 8 anos de estudos. Este dficit de escolaridade se traduzir em lacunas no rendimento que se acumular ao longo de suas vidas.

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Grfico 7 - Percentual de crianas com 17 anos de idade matriculadas em cada ano, Urbano e Rural (2006)

At agora, focalizamos o abandono e o atraso escolar. Passemos agora, brevemente, a considerar as condies e recursos insuficientes vigentes nas escolas rurais e as diferenas no desempenho dos estudantes das reas rurais e urbanas. Os dados apresentados pelo Banco Mundial (2003) mostraram que em 1998 apenas 7% das escolas rurais de primeiro grau (da 1 a 4 srie) tinham bibliotecas, 2% delas tinham computadores e 25% possuam equipamento audiovisual. Os valores correspondentes a esse mesmo nvel de ensino nas escolas urbanas eram 58%, 39% e 90%. A falta de infraestrutura pedaggica adequada um fator que pode contribuir para o abandono e o atraso escolar. Algum progresso foi feito na dcada seguinte, mas a situao ainda era crtica. Os dados apresentados por Montenegro (2010), no V Frum Internacional de Desenvolvimento Territorial mostraram que em 2009 69% das escolas rurais ainda no tinham biblioteca, 85% no tinham acesso internet e 77% no tinham laboratrio de informtica. H amplas evidncias de que tambm o aprendizado e a qualidade das escolas pblicas nas reas rurais ainda esto muito aqum das urbanas. O mesmo estudo do Banco Mundial (2003) sobre a pobreza rural mostrou os resultados dos testes de portugus e matemtica do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (SAEB) para a 4a srie em escolas rural e urbana. O percentual de crianas que atingiu os nveis essenciais de proficincia em portugus (notas de 100, 175 e 250) nas reas urbanas foi de 87%, 43% e 9%, enquanto nas reas rurais foi de apenas 76%, 25% e 4%. O percentual de crianas urbanas que atingiram 175 e 250 no teste de matemtica foi de 57% e 11%, enquanto nas reas rurais foi de apenas 39% e 4%. Em 2005, havia ainda uma defasagem significativa no desempenho entre as escolas primrias rurais

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e urbanas (Ministrio da Educao, 2007). As crianas que frequentavam as escolas pblicas urbanas (excetuando as escolas federais) tiveram pontuaes mdias em portugus e matemtica de 175,5 e 185,7, enquanto o resultado das zonas rurais foi de 148,3 e 157,8. Assim, considerando as crianas na mesma srie, os estudantes rurais tinham adquirido menos conhecimento em relao aos urbanos. Os efeitos cumulativos do abandono, do atraso, da infraestrutura insuficiente e da m qualidade do ensino contribuem para levantar obstculos enormes para as crianas criadas em zonas rurais. As deficincias educacionais discutidas acima so ainda mais preocupantes em funo da baixa qualidade mdia do ensino no Brasil. O Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa), da OCDE 2009, classificou o Brasil em 13 lugar (a partir do ltimo) em um grupo de 75 pases/economias (OCDE, 2010). O grupo incluiu 34 pases da OCDE e 41 outros. Embora tenha pontuado acima da Argentina, o Brasil teve o mesmo nvel da Colmbia e ficou atrs do Mxico, Uruguai e Chile em leitura, matemtica e cincias. Assim, as zonas rurais esto atrasadas em relao s urbanas, e o Brasil como um todo est atrs de muitos pases com nvel de desenvolvimento semelhante. Finalmente, o que acontece antes do incio da escola primria tambm muito importante. H evidncias considerveis de que a ingesto nutricional durante os trs primeiros anos de vida pode ter um efeito a longo prazo na aquisio de capital humano ao longo de toda a vida13. O ambiente educativo em casa e a frequncia pr-escola tambm podem significar muito. Um estudo realizado por Paxon e Schady (2007) sobre o desenvolvimento cognitivo no Equador, mostrou, por exemplo, pequena diferena nos resultados de testes padres aplicados a crianas de 3 anos dos quatro dcimos mais baixos da distribuio de riqueza. Com a idade de 6, no entanto, as crianas nos dois dcimos inferiores alcanaram pontuao de cerca de 65% da mdia nacional, enquanto as crianas no 3 e 4 dcimos mais pobres estiveram perto da mdia nacional. Portanto, a pobreza tende a se reproduzir, e isso j aparente por volta dos 6 anos de idade.

4.5 Obstculos para o sucesso da agricultura familiar: custos de transao e participao no mercado
Desde os anos 1990, tornou-se comum no Brasil falar em agricultura familiar no lugar de pequenos agricultores14. O livro de Guanziroli et al. (2001) foi fundamental

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Ver Maluccio et al. (2009). A distino em ingls entre o family farm e o small farm.

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neste contexto15, e o conceito de Agricultura Familiar foi inclusive transformado em lei (Lei n . 11.326 de 2006). Com base na definio legal, o Censo Agropecurio 2006 contou 4.367.000 de agricultores familiares, ou seja, 84% do total. Em termos de tamanho dos estabelecimentos, 25% tm menos de 2 hectares, 53% menos de 10, e 67% tm menos de 20 hectares. No Brasil os estabelecimentos agropecurios tendem a ser muito maiores do que em outros pases. Em grande parte do mundo em desenvolvimento, a maioria dos agricultores familiares pequena e a maioria dos pequenos agricultores familiar, e ambos os tipos agricultores familiares e pequenos agricultores tendem a ser pobres. Em uma recente publicao especial da revista World Development, Wiggins et al. (2010) afirmam: Dos trs bilhes de pessoas rurais no mundo em desenvolvimento, mais de dois teros residem em pequenos estabelecimentos agrcolas de menos de dois hectares so perto de 500 milhes de pequenos agricultores. Neste nmero est includa a metade das pessoas subnutridas do mundo, trs quartos de crianas desnutridas da frica, e a maioria das pessoas que vivem na pobreza absoluta. Da mesma forma, ao discutir os instrumentos eficazes no uso da agricultura para a promoo do desenvolvimento, o Relatrio de Desenvolvimento Mundial 2008 destaca a importncia de tornar a agricultura dos pequenos produtores mais produtiva e sustentvel (p.10). Por acreditarmos que no Brasil muitos agricultores familiares encontram os mesmos obstculos que os pequenos agricultores em outros pases em desenvolvimento, usaremos esses termos como sinnimos. Muitos dos obstculos que os pequenos agricultores enfrentam provm dos altos custos de transao no acesso aos mercados de insumos e produtos finais. Esses custos tendem a ser mais altos para esses agricultores em razo do tamanho mdio de suas operaes ser pequeno e da sua disperso geogrfica. Ao analisar as vantagens dos custos de transao de pequenas e grandes fazendas, Poulton et al. (2010) concluem que os nicos aspectos em que as pequenas tm custos de transao menores referem-se motivao, superviso do trabalho familiar noqualificado e ao melhor conhecimento das condies locais. Em contrapartida, a lista de vantagens dos custos de transao para as grandes exploraes agrcolas grande e inclui conhecimento de mercado, conhecimentos tcnicos, compras de insumos, financiamento e capital, vendas de produtos, rastreabilidade do produto, garantia de qualidade e gesto de riscos. A pobreza, a disponibilidade limitada de garantias para conseguir financiamentos e os baixos nveis educacionais integram a lista de desvantagens dos pequenos agricultores.

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Os autores citam Abramovay (1981) como um dos primeiros a introduzir o conceito no Brasil.

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Os altos custos de transao no acesso aos mercados aumentam a probabilidade de observar a agricultura de subsistncia de baixa produtividade. Uma indicao da importncia destes obstculos pode ser encontrada no Censo Agropecurio 2006. Segundo essa fonte, apenas 18% dos estabelecimentos agrcolas utilizam crdito e apenas 33% fazem uso de fertilizantes. Guanziroli et al. (2010) mostram que em 2006, metade dos agricultores familiares era do que eles chamam de tipo D, aqueles que nem sequer produzem o suficiente para cobrir metade dos custos de oportunidade de um trabalhador local. Superar estes obstculos representados pelos custos de transao para a insero nos mercados representa a essncia do desafio de fazer a agricultura familiar mais produtiva e sustentvel. Os obstculos variam de acordo com o tipo de produto (exportaes tradicionais, alimentos bsicos, commodities de alto valor), estruturas agrrias e de mercado. Quando os supermercados encontram produo local de estabelecimentos de mdio e grande porte, como em muitas partes da Amrica Latina, as oportunidades disponveis para os agricultores familiares tendem a ser menores. Na China, onde a estrutura agrria muito mais igualitria, o crescimento dos supermercados foi acompanhado por inovaes institucionais que permitiram incorporar os agricultores familiares (Poulton et al., 2010). Encontrar maneiras de aumentar a participao dos pequenos nos mercados de alto valor extremamente importante. Como o Relatrio de Desenvolvimento Mundial 2008 mostra, 43% das exportaes agrcolas e de alimentos dos pases em desenvolvimento vm das exportaes no-tradicionais, como peixes, frutas e verduras, carne, nozes, flores e especiarias. Existem diversas formas de coordenao (vertical, horizontal, complementar e focal) que podem facilitar tanto a participao no mercado como a prestao de servios para a agricultura familiar. Realizar transaes repetidas ao longo de uma cadeia de abastecimento , muitas vezes, suficiente para reduzir os custos de transao associados qualidade do produto ou ao risco de inadimplncia. O termo coordenao focal usado por Poulton et al. (2010, p. 1415) para descrever uma situao, quando um nico prestador de servios (mais comumente uma agroindstria) fornece um pacote completo de servios pr e ps-colheita aos agricultores familiares. No Brasil comum nos casos da produo de aves e sunos, e em contratos agrcolas para outros produtos. Embora estas modalidades ajudem aos agricultores familiares a entrar nesses mercados, eles, muitas vezes, tm pouca influncia sobre os termos dos contratos. Uma ao coletiva dos agricultores familiares, seja por intermdio de cooperativas, associaes ou organizaes locais pode se constituir em um caminho para alcanar maior escala, elevar o poder de negociao e reduzir os custos de transao, aumentando, assim, a competitividade.

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Seja por meio da integrao, de outros tipos de contratos, da ao coletiva ou com a assistncia do Estado, os agricultores familiares precisam de ajuda para superar os obstculos criados pelos custos de transao. Sem uma maior participao nos mercados de insumos e produtos, eles provavelmente retrocedero para a agricultura de subsistncia de baixa produtividade. Embora isso possa ser uma estratgia de sobrevivncia racional, improvvel que seja um caminho de sucesso para superar a pobreza.

4.6 Emprego rural no-agrcola (ERNA) e pobreza


Com o desenvolvimento econmico, h uma transio natural das sociedades rurais agrcolas para as sociedades urbanas, onde a indstria e os servios desempenham um papel muito mais importante. O crescimento do emprego no-agrcola no processo de desenvolvimento pode acontecer de vrias formas: famlias rurais podem migrar para reas urbanas em busca de emprego no-agrcola; reas urbanas podem se expandir e incorporar reas rurais atravs de suburbanizao; polos noagrcolas de emprego como o turismo, petrleo ou atividade mineira, abatedouros ou processamento de frutas podem ser criados em localidades acessveis para as famlias rurais; ou emprego no-agrcola pode ser criado dentro das fazendas (transformao de produtos agrcolas, artesanato etc.). Muitos autores sustentam que a criao do emprego rural no agrcola um caminho recomendvel para diminuir a migrao para as grandes reas metropolitanas. Assim, a poltica pode desempenhar um papel de auxiliar o crescimento do emprego nas pequenas e mdias cidades e em locais que sejam acessveis populao rural. Estas polticas devem adotar uma abordagem territorial de desenvolvimento, devendo ter como objetivo beneficiar os pobres rurais, mas no s por meio do desenvolvimento agrcola. Na maioria dos pases, a pobreza menor entre os domiclios que tm familiares com trabalho no-agrcola. Por esta razo, a maioria dos autores acredita que o acesso ao emprego no-agrcola pode contribuir para a reduo da pobreza. No entanto, a maioria dos estudos baseada em dados transversais (cross secctional), que apenas apontam para uma correlao negativa entre o ERNA e a pobreza. Poucos so capazes de separar a auto-seleo de ERNA de um efeito causal do ERNA sobre a pobreza. Jonasson e Helfand (2010), por exemplo, mostram que a riqueza, a educao e a proximidade aos grandes centros populacionais esto positivamente relacionadas com a probabilidade de um residente rural ter um emprego no-agrcola. Os pobres rurais, no entanto, no tm riqueza, tm baixos nveis de educao e tendem a viver em locais mais distantes. Ento, eles so pobres porque no tm acesso ao emprego no-agrcola ou no tm acesso ao emprego no-agrcola porque so pobres? Vrios trabalhos recentes tm utilizado dados em painel para examinar a questo. McCulloch et al. (2007) analisam os dados em painel da Indonsia para 1993 e 2000.

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Eles concluram que, neste perodo, houve muitos caminhos para as famlias agrcolas sarem da pobreza rural. Cerca de 80% dos indivduos que trabalhavam em atividades rurais agrcolas em 1993 continuaram nessas atividades em 2000, mas quase metade dos domiclios tinha sado da pobreza. O crescimento da produtividade na agricultura foi fundamental para este grupo. Mudar do emprego agrcola para o noagrcola, como esperado, tende a aumentar a renda e diminuir a probabilidade de estar em situao de pobreza. A migrao, embora muitas vezes exitosa, teve um papel pequeno como caminho de sada da pobreza rural neste perodo. Os autores sugerem que pode ter sido em razo da crise financeira asitica que comeou em 1997. Em termos de implicaes para as polticas pblicas, os autores concluem que os investimentos em educao continuam entre as prioridades mais importantes. Quanto mais alto o nvel de educao, maior a probabilidade de acesso ao emprego de maior produtividade, seja agrcola, no-agrcola rural ou em reas urbanas. Um artigo de Hung et al. (2010) usa dados em painel do Vietnam para analisar a mesma pergunta: ser que o emprego no-agrcola pode ser um caminho para os pobres rurais sarem da pobreza? Eles usam quatro rodadas de dados em painel cobrindo o perodo 1993-2006. Este foi um perodo de rpido crescimento, durante o qual a pobreza nacional caiu de 58% para 16%. O emprego rural no-agrcola mais do que dobrou, passando de 23% a 56% da fora de trabalho rural. As estimativas economtricas dos modelos de mnimos quadrados em dois estgios e de escore de propenso (propensity score) indicam que a participao no setor no-agrcola aumenta significativamente os gastos per capita. As melhorias, no entanto, foram maiores para os no-pobres do que para os pobres. Este resultado, juntamente com outra constatao sobre os determinantes do acesso ao emprego no-agrcola, leva os autores a concluir que o crescimento do emprego no-agrcola essencial para a reduo da pobreza rural, e por isto a poltica deve priorizar a promoo do acesso dos pobres aos empregos no-agrcolas para que eles possam participar mais plenamente dos benefcios do crescimento. Vrias lies podem ser tiradas da discusso acima16. Primeiro, no h dvida de que o emprego no-agrcola - urbano e rural - crescer com o processo de desenvolvimento. Um dos principais desafios para a populao rural reside em conseguir ter acesso a este emprego. A participao depende das caractersticas individuais, familiares e locais que tendem a favorecer os no-pobres, como a educao, a riqueza e a localizao. Mesmo que a populao pobre rural s tenha acesso aos empregos no-agrcolas com remunerao mais baixa, isso pode ser extremamente importante tanto pelos rendimentos que proporciona como por ser um mecanismo para a diversificao do risco pela obteno de uma fonte mais
16 A discusso neste pargrafo se baseia em Lanjouw (2007, pp 62-64).

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estvel de renda. Em segundo lugar, o emprego no-agrcola pode servir como uma rede de segurana para a populao pobre rural quando so expulsos da agricultura pela seca, por exemplo. Em terceiro lugar, Lanjouw (2007) identifica uma srie de canais indiretos pelos quais o crescimento no-agrcola pode beneficiar a populao pobre rural. Os canais podem funcionar aumentando a demanda por produtos que os agricultores pobres produzem, incrementando assim seus rendimentos; elevando a demanda por trabalho local que, por sua vez, eleva os salrios no-agrcolas e agrcolas, ou o investimento na agricultura (financiados pela renda no-agrcola) que fomenta a demanda para o trabalho agrcola. Finalmente, provvel que muitas das mesmas polticas beneficiem tanto o desenvolvimento agrcola como o crescimento do emprego no-agrcola. Conforme o World Development Report 2008 sugere, uma economia rural dinmica - agrcola e no-agrcola - requer um bom clima de investimento, infraestrutura que possa reduzir os custos de transaes no fluxo de mercadorias e de informao e uma populao cada vez mais qualificada.

5. Concluses
Argumentamos neste trabalho que existem mltiplos caminhos para sair da pobreza rural. As polticas pblicas podem contribuir para torn-los mais acessveis, aumentando a probabilidade de sucesso. Os mais importantes incluem: a) uma via agrcola que requer o aumento da renda dos estabelecimentos familiares e dos trabalhadores rurais no mercado de trabalho agrcola; b) uma via no-agrcola (ou pluriativa), que depende do acesso das famlias rurais a empregos no-agrcolas; c) uma via de migrao que implique em sair da zona rural; e d) uma via baseada nas transferncias do governo, que podem ser permanentes (aposentadoria) ou vinculados aquisio de capital humano (como transferncias condicionais de renda). H uma forte heterogeneidade na disponibilidade e dotao de ativos entre as famlias rurais e contextos locais das zonas rurais. Assim, no existe uma nica receita, ou um conjunto de polticas, que possam ser aplicadas uniformemente em todos os domiclios e territrios. A participao dos atores locais essencial para que as polticas sejam suficientemente flexveis e possam considerar toda essa diversidade. Comparado a muitos pases com nvel de desenvolvimento semelhante - o grupo dos pases "urbanizados", de acordo com o Relatrio de Desenvolvimento Mundial 2008 - o Brasil j tem um conjunto de polticas em vigor bastante extenso que visa a reduzir a pobreza rural. Entre outros, o Brasil tem um Ministrio do Desenvolvimento Agrrio dedicado a resolver os problemas da agricultura familiar, diversos programas ativos de reforma agrria, um programa de crdito para a agricultura familiar (Pronaf ), um programa de desenvolvimento territorial focado nas reas com menor ndice de desenvolvimento humano e um grande programa de transferncia condicional de renda (Bolsa Famlia). O Brasil pode ser considerado lder nesse sentido, por ter

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identificado muitos problemas fundamentais enfrentados pela populao pobre rural, e por tentar resolv-los por meio de polticas pblicas. Contudo, em termos de realizao de estudos rigorosos de avaliao de impacto para determinar quais as melhores polticas de trabalho, o Brasil est em descompasso com outros pases. No sculo XXI, j no suficiente medir o sucesso comparando o nmero de beneficirios de um programa com outro. O sucesso no depende apenas da magnitude dos programas, mas tambm da sua eficcia. tambm importante analisar o benefcio/custo dentre o conjunto de polticas que funcionam a fim de determinar quais podem alcanar os melhores resultados por unidade de despesa. Assim, uma recomendao importante para a poltica priorizar o estudo dos impactos da poltica e a relao custo-efetividade das polticas alternativas. Em relao ao caminho para sair da pobreza agrcola, apresentamos provas de que um elevado percentual de estabelecimentos agrcolas no Brasil tem terra, capital fsico e capital humano insuficientes para gerar o nvel de renda agrcola necessrio para tirar da pobreza os membros da famlia ocupados no estabelecimento. Discutimos que, para que esses estabelecimentos consigam sair da pobreza com base no rendimento agrcola, seria necessrio mais terra e mais capital fsico e humano para viabilizar o aumento da produtividade. A questo da insuficincia de terra particularmente grave no Nordeste do Brasil, onde nem a terra, nem a produtividade sozinhas poderiam eliminar a pobreza na maioria dos estabelecimentos, o que implica dizer que o caminho agrcola s conseguir ser bem sucedido para um subconjunto de agricultores na regio. Para esse grupo, a poltica precisa priorizar o acesso tecnologia, aos insumos e servios que possam contribuir para reforar a produtividade. O sucesso da agricultura familiar no depende apenas do seu nvel de produtividade agrcola. Os pequenos agricultores enfrentam grandes obstculos para participarem dos mercados de insumos e produtos em razo dos custos de transaes elevados. A insero e sucesso em cadeias de produtos de alto valor, por exemplo, dependem em parte da produtividade e dos custos, mas tambm da qualidade e homogeneidade do produto, confiabilidade, rastreamento e outros fatores. As polticas pblicas podem desempenhar um papel direto na reduo dos custos de transaes, investindo em infraestrutura fsica e de comunicao que reduz o custo de acesso aos mercados e informao. Em alguns casos, como da integrao e da agricultura de contrato, as indstrias a jusante podem oferecer pacotes de tecnologia, insumos e servios que permitam aos pequenos agricultores superar esses obstculos. Em outros casos, a ao coletiva sob a forma de cooperativas e associaes pode contribuir para aumentar o poder de barganha e reduzir os custos de transao para os agricultores familiares. Em todos esses casos, as polticas pblicas podem desempenhar um papel de apoio.

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Para muitos moradores rurais, pouco provvel que a agricultura possa ser a via principal para a superao da pobreza. Muitas pesquisas recentes demonstram que no necessrio ser um agricultor familiar "vivel", apoiando-se unicamente na renda agrcola, para escapar da pobreza; a participao nos mercados de trabalho agrcolas e no-agrcolas pode ser um caminho igualmente importante. Para construir alternativas para a migrao, os territrios locais devem encontrar ou criar setores dinmicos que tenham potencial de gerar emprego acessvel aos pobres rurais. Existem muitas fontes possveis de criao de emprego, como, por exemplo, o processamento de frutas e vegetais, abatedouros, turismo, refinaria de petrleo, portos ou a procura de servios em uma cidade prxima. Em todos esses casos, os territrios locais podem desempenhar um papel na formao de setores dinmicos e a poltica pblica tem funes relacionadas educao, treinamento e prestao de assistncia populao rural no sentido de promover o acesso a oportunidades de emprego. Melhorar a quantidade e a qualidade da educao para os jovens que vivem em reas rurais deveria estar entre as principais prioridades para as polticas pblicas no Brasil. Esta talvez seja a nica poltica que contribua positivamente para todos os caminhos de sada da pobreza rural. A educao est associada a um maior rendimento agrcola, como resultado da sua relao com a eficincia produtiva, adoo tecnolgica e a possibilidade de participar nos mercados de insumos e produtos. Est associada tambm a uma renda no-agrcola mais alta, porque aumenta a probabilidade de encontrar emprego, e aumenta os rendimentos dos indivduos uma vez empregados. um fator importante que contribui para um maior sucesso das histrias de migrao. Finalmente, em todo o mundo a educao fundamental nos programas de transferncia de renda condicionada, como o Bolsa Famlia. Apesar desses benefcios, evidenciamos o abandono escolar, o atraso, e a baixa qualidade do ensino como problemas mais significativos nas zonas rurais do que nas escolas urbanas. O dficit educacional nas reas rurais, comparado s urbanas, ainda mais preocupante em funo da baixa qualidade mdia da educao brasileira em relao a outros pases. A literatura internacional tem mostrado, de forma convincente, que o retorno social dos investimentos em educao, especialmente no nvel primrio, bastante elevado. A fim de aproveitar ao mximo os benefcios de longo prazo do Bolsa Famlia e proporcionar um futuro mais promissor para a juventude rural, o Brasil precisa melhorar a qualidade das escolas para a populao rural.

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CAPTULO V A POBREZA NA AMRICA LATINA E SEU COMBATE NO MEIO RURAL BRASILEIRO


1. Introduo
Adotando-se o critrio de renda corrente, a intensidade atual da pobreza no Brasil inferior observada no incio da dcada passada. Uma particularidade da pobreza no Brasil sua significativa expresso nas reas rurais e entre a populao negra. Ademais, a pobreza rural no vem diminuindo na mesma intensidade observada para aquela da rea urbana. Como determinante da reiterao da pobreza rural tem-se a maior capacidade de reteno de populao nestas reas, expressa na menor migrao para a regio Sudeste do pais. Com bases nestas observaes iniciais, o ensaio faz uma reflexo sobre a situao atual e as perspectivas da pobreza rural no Brasil. A crise dos anos oitenta na Amrica Latina se traduziu em um aumento sensvel da pobreza, bem como da situao da desigualdade socioeconmica na regio1. Somente com a superao da situao de endividamento externo e o rompimento

Pierre Salama

Professor emrito da Universit de Paris XIII

1 Nas economias em desenvolvimento se adota, em geral, um critrio monetrio e absoluto de pobreza. Lembrando que, segundo essa definio, uma pessoa ou um domiclio pobre quando a renda no lhe permite cobrir suas necessidades bsicas de reproduo fsica (medida por uma quantidade mnima de calorias), de moradia, vestimentas e locomoo. Se a renda mensal no permite ao indivduo (ou domiclio) adquirir os bens necessrios sua reproduo fsica, dizemos que ele (o domiclio) indigente, ou ento que sofre de uma pobreza extrema. Estabelecemos assim dois limites monetrios definidos por dois nveis de renda e que definem duas linhas pobreza: um de pobreza extrema e o outro de pobreza global. A porcentagem de indivduos (ou de domiclios) situados abaixo de uma dessas linhas, em relao ao total de indivduos (ou domiclios) de uma nao, mede a dimenso, ou ainda a incidncia, da pobreza extrema ou da pobreza global. A renda fixa dos indivduos pobres (ou dos domiclios) mais ou menos afastada da linha da pobreza. Com a ajuda de um indicador medimos ento a intensidade, ou ainda a intensidade, tambm chamada lacuna (poverty gap), da pobreza. Os pobres so desiguais entre eles. Um terceiro indicador (FGT) mede essas desigualdades. A pobreza absoluta pode desaparecer. o que pudemos observar em alguns pases asiticos, uma vez que s necessrio que a renda dos pobres ultrapasse a linha da pobreza. Uma outra definio da pobreza usada nos pases desenvolvidos para analisar a pobreza monetria entre os cidados. Esta se mede de maneira relativa. considerado pobre, neste caso, o indivduo (ou o domiclio) que recebe uma renda inferior a 50% (ou inferior a 40 ou 60%, dependendo das definies) da renda mdia. Trs observaes emergem desta definio: a pobreza no pode desaparecer, a no ser em caso de igualdade perfeita das rendas recebidas por cada indivduo (ou domiclio); no podemos comparar a dimenso da pobreza em um pas em desenvolvimento com a pobreza de um pas desenvolvido, j que as definies no so as mesmas; enfim, um pobre de um pas desenvolvido pode se beneficiar de um nvel de renda que, em um outro pas desenvolvido, no o levaria a ser classificado como pobre. Finamente, podemos analisar a dimenso, a intensidade e as desigualdades entre os pobres, uma vez que o princpio o mesmo da pobreza absoluta, j que as duas dependem da construo das linhas de pobreza. A abordagem em termos de pobreza monetria, absoluta ou relativa, insuficiente e pode conduzir a interpretaes errneas, como as que veremos. A pobreza no apenas monetria, ela possui vrias dimenses e existem outras maneiras de medi-la e que permitem ter uma noo melhor das necessidades. por isso que, alm das medidas em termos de absoluta ou relativa, necessrio construir instrumentos que considerem os aspectos no-monetrios.

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da hiperinflao, em um a contexto de maior dinamismo da economia internacional, os pases da regio conseguiram, mesmo de modo modesto, retomar o crescimento, o que possibilitou a diminuio da pobreza. Entre 1990 e 2008 a pobreza e a pobreza extrema diminuram em quase todos os pases da Amrica Latina, sendo que em alguns pases a reduo foi bastante acentuada. No Brasil a pobreza, adotando-se um critrio monetrio, atingia 35% da populao em 1999 e 35,6% em 2003, tendo sido reduzida para 26,9% em 2006 e 25,1% em 2007, de acordo coma a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD. incontestvel a reduo da pobreza e que o movimento ocorreu, em sua maior parte, durante os governos do Presidente Lula. Esta reduo importante mesmo quando se considera que a proporo atual de pobres ainda elevada, sobretudo nas regies de menor desenvolvimento do pas. Ela atingia 39% da populao da Regio Norte em 2007.
Grfico 1 - Amrica Latina (17 pases): progresso na reduo da pobreza extrema e da pobreza total, entre 1990 e 2008a (em percentagens)

Fonte: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL).


a El porcentaje de avance se calcula dividiendo la reduccin (o el aumento) de la indigencia en puntos porcentuales observada en el periodo por la mitad de la tasa de indigencia de 1990. Las lineas punteadas representan el porcentaje de avance esperado hasta 2008 (72%). Las cifras reflejan una proyeccin a 2008 para los pases cuya encuesta ms reciente es anterior a dicho ao. b reas urbanas

Tabela 1 - Evoluo da dimenso da pobreza absoluta no Brasil e no Nordeste do Brasil

1997

2007

Brasil Brasil excluindo o Nordeste Nordeste

34,1% 26,4% 52,9%

25,1% 19,6% 39%

Fonte: Pnads de 1997 e 2007 (tabulaes especiais), tirado de Cavalcanti de Albuquerque R. e Rocha S. (2009)

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Um aspecto particular da pobreza no Brasil sua elevada intensidade na populao negra. Esta situao no pode ser explicada apenas por causas estritamente econmicas, pois sua origem est enraizada na histria e na maneira como os negros foram incorporados ao pas. Visando conhecer comparativamente as situaes do Brasil, os Estados Unidos e a frica do Sul, Gradin (2010) mediu a pobreza em cada pas, tomando como linha de referncia a pessoa com renda inferior a 60% do rendimento mediano. De acordo com o estudo, a populao negra representa 54% da populao total do Brasil. Seu rendimento mdio 41,5% inferior ao dos brancos em 2006. Em comparao, os negros norte-americanos so vtimas de discriminao, aparentemente menor do que no Brasil, pois sua renda mdia de 38,1% inferior ao dos brancos, mas o percentual de negros pobres maior: 41% dos negros nos Estados Unidos so pobres, 37% no Brasil e 35% na frica do Sul contra respectivamente 17%, 18% e 1% de brancos em cada um desses pases. Ao considerar todos os pobres, negros e brancos juntos, mais de dois teros dos pobres no Brasil so negros, contra, respectivamente, 22,5% nos EUA e pouco mais de 99% na frica do Sul (Idem, p. 9). Ponderada pelo peso da participao dos negros na populao total (h certamente muitos mais negros na frica do Sul do que nos Estados Unidos), a contribuio dos negros na pobreza de 67 a68% no Brasil, 22 a24% nos EUA e 99% na frica do Sul. A relao entre pobreza e desigualdade muito superior entre os negros do que entre os brancos. As rendas dos negros pobres so, em mdia, duas vezes e meia mais afastadas da linha da pobreza que as dos brancos, nos EUA e no Brasil. A desigualdade entre os negros pobres um pouco mais de duas vezes a observada entre os brancos pobres (Idem, p.11). Estes dados conduzem ao questionamento da eficcia das polticas sociais realizadas no passado. No Brasil, a probabilidade de um negro ser pobre, ou muito pobre, significativamente maior do que a de um branco. Isso com certeza se explica pela formao socioeconmica do pas, mas tambm por polticas sociais inadequadas em relao aeles, principalmente em termos da educao primria e da sade, como veremos mais adiante. A outra particularidade da situao de pobreza no Brasil refere-se sua intensidade no meio rural, onde sua manifestao muito superior observada para o meio urbano. Embora a reduo da pobreza extrema venha ocorrendo mais ou menos no mesmo ritmo nos dois setores, no existe convergncia dos nveis de pobreza extrema entre os meios rural e urbano.

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Grfico 2 - Proporo entre a taxa de pobreza extrema rural e taxa de pobreza extrema urbana em 1990, 2002, 2008

Fonte Cepal : Objectivo de desarollo del milenio 2010

A taxa de pobreza extrema rural continua bem acima do observado em reas urbanas. A falta de convergncia entre os nveis pe em discusso a poltica de reduo da pobreza. Logicamente, seria de se esperar que a meta de reduo da pobreza se concentrasse nas reas rurais, simplesmente porque ela deveria terprioridade dada a gravidade da situao. O perodo de 2002 a 2008 corresponde a implementao em uma escala ampla da poltica de transferncia de renda no Brasil e no Mxico. No entanto, durante o perodo, a pobreza extrema em reas rurais diminuiu menos rapidamente do que em reas urbanas no Brasil e a relao de pobreza extrema rural/ pobreza extrema urbana aumentou ligeiramente. A evoluo diferente no Mxico. Durante o mesmo perodo a taxa diminuiu ligeiramente, porm o movimento no pode ser tomado como significativo. Esta a terceira observao inicial que podemos fazer. O fato da ausncia ou da pouca convergncia entre os nveis de pobreza rural e reas urbanas, ao longo do perodo, sinaliza insuficincia das iniciativas de combate pobreza na rea rural. A quarta e ltima observao inicial refere-se as modificaes nos movimentos migratrios: do campo para a cidade, das zonas de menor desenvolvimento para aquelas mais desenvolvidas. O Nordeste do Brasil, assim como o Norte, tm uma renda per capita muito inferior renda mdia per capita do Brasil. As zonas rurais possuem tambm uma renda per capita inferior a das cidades. Estas so diferenas que estimulam a migrao do campo para as cidades e das regies pobres para as mais ricas. Porm, observamos h alguns anos uma mudana dos movimentos migratrios.

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O saldo migratrio entre as regies do Nordeste e do Sudeste muito negativo at 1999: o Norte perde uma parte substancial da sua populao para o Sudeste. A partir de 1999 esse processo conhece uma forte diminuio e entre 2002 e meados de 2007 invertido: o Nordeste vira uma regio de migrao lquida. Este movimento ento interrompido e o saldo migratrio volta a ser ligeiramente negativo (ver Comunicado do Ipea, 2010, n62). Em nmeros absolutos, a populao nordestina aumenta um pouco, passando de 47,7 milhes de pessoas em 2000 para 51,3 milhes em 2005 e finalmente 55 milhes em 2010 (ver Barbieri et alii, 2010); em termos relativos a populao diminuiu ligeiramente (29%, 28% e 27,5% para as mesmas datas). O aumento da populao nordestina se explica, em parte, por fatores demogrficos, e em parte pela reverso/atenuao do fluxo migratrio. A renda mdia dos que saem do Nordeste inferior renda mdia dos que imigram para l, mas a diferena no muito sensvel, segundo o Ipea. Enfim, enquanto em 1995 a migrao nordestina correspondia a 32,1% do total das migraes inter e intraregionais no Brasil (ver anexo 1), em 2008 representa apenas 29,4%, com destino principal para o Sudeste. Por que essas mudanas? Talvez possamos considerar que a maior parte da reteno da populao nas regies pobres se explique pelos azares da poltica de transferncia em relao aos pobres, ou at pelas intenes perversas: a pobreza nutrindo a pobreza e a mantendo. O Bolsa Famlia e uma aposentadoria equivalente a um salrio mnimo de camponeses pobres que no contriburam para o sistema de aposentadoria explicam a estagnao relativa dessas populaes nestas regies, que ontem migravam? Considerando estas observaes, vamos procurar entender a eficcia das polticas de reduo da pobreza nos principais pases latino-americanos, com um olhar especfico sobre o Brasil. Isto implica em abordar as causas da evoluo da pobreza rural e urbana. Estudaremos os fatores que podem levar a uma reduo da pobreza: na primeira parte so explorados os que podem influenciar no curo prazo e na segunda so analisados aspectos de natureza estrutural (as despesas sociais fora das transferncias monetrias) que se realizados podero, mesmo que em prazo mais longo, alterar sua situao efetivamente.

2. A reduo da pobreza depende relativamente pouco das polticas de assistencias


Trs fatores podem aumentar ou diminuir a dimenso ea intensidade da pobreza: o nvel e a evoluo da desigualdade econmica e a taxa de crescimento do PIB. Esses trs fatores caracterizam o que se pode chamar de o tringulo da pobreza, segundo a expresso de Bourguignon.

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As desigualdades de rendas produzidas pelo mercado necessitam ser reduzidas pelas polticas fiscais. o que observamos na Europa e o que no ocorre na Amrica Latina, apesar das novas polticas de transferncia condicionadas de renda, implementadas a partir do comeo dos anos 20002. O Tringulo das Bermudas na Amrica Latina. Analisemos os efeitos dos trs fatores mencionados3. Para uma dada taxa de crescimento e uma estabilidade da distribuio da renda monetria, quanto mais elevado o nvel das desigualdades mais difcil ser reduzir a pobreza. Na realidade, quanto mais elevada a desigualdade, maior a distncia entre a renda mdia dos pobres e a linha da pobreza, portanto, mais longo o caminho para atingir e ultrapassar esta linha e diminuir a taxa de pobreza. Por outro lado, quanto mais elevada e regular a taxa de crescimento, se todos os outros aspectos estiverem iguais (nvel de desigualdade estvel), menor a dimenso e a intensidade da pobreza. Na prtica, a superao da linha de pobreza alcanada mais rapidamente com a elevao do crescimento, com a condio de que essa taxa de crescimento seja sustentada4. Quanto mais diminuem as desigualdades, se todos os outros aspectos estiverem iguais, mais a distncia entre a renda mdia dos pobres e a linha da pobreza tende a diminuir, e vice-versa. Essa diminuio das desigualdades pode ser ao mesmo tempo o provocada por um aumento do salrio mnimo mais elevado que a taxa de crescimento, de uma diminuio dos empregos informais, de uma poltica de transferncias de rendas e ou, finalmente, da natureza do regime de crescimento. O aumento da taxa de crescimento, a reduo da sua volatilidade de 2002-2003 a 2008 e a diminuio modesta das desigualdades explicam a queda recente da pobreza de natureza monetria constatada nas principais economias latinoamericanas.
2 So as polticas de transferncias de rendas (presena na escola, vacinao) que foram executadas nos anos 2000: Bolsa Famlia no Brasil, AUH na Argentina, Oportunidades no Mxico etc. (Valencia Lomelli, 2008; Lautier, 2010; LoVuolo, 2010; Rocha 2009; Salama, 2010). 3 Ns analisamos detalhadamente a influncia desses trs fatores em nosso livro: O desafio das desigualdades, uma comparao econmica sia/Amrica Latina (2006), 4 A regularidade do crescimento uma condio importante. Uma taxa de crescimento mdia regular do PIB pode ter uma eficcia mais elevada sobre a reduo da pobreza do que uma taxa de crescimento mdia do PIB mais elevada, porm irregular. De fato, a volatilidade do crescimento tem efeitos distributivos. Por exemplo, em caso de crise, as desigualdades aumentam em geral, e esse aumento negativo sobre a pobreza. Observamos tambm um atraso entre o ciclo do PIB e o ciclo das rendas dos trabalhadores e das camadas pobres da populao (com exceo poltico-econmica contrria da parte do governo, como observamos na maioria dos pases latino-americanos durante a crise de 2008-2009) e esse atraso retarda as recuperaes do nvel de vida dessas camadas na hora da retomada. Salama, in Lautier, Marques Pereira, Salama, 2004 nota que o aumento das desigualdades dura muito tempo.

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No entanto, a taxa de crescimento e a variao das desigualdades no so independentes uma da outra: existem regimes de crescimento que tendem a aumentar as desigualdades e outros que tendem a diminu-las, ou seja, o crescimento nunca neutro do ponto de vista distributivo.5 O regime de crescimento dominante no Brasil nos anos 2000 contribuiu para reduzir ligeiramente estas desigualdades. Desde ento, a queda relativa das desigualdades e a taxa de crescimento positiva convergem em favor da diminuio da pobreza.

Dois fatores favorveis: a reduo das desigualdades e o aumento da taxa de crescimento explicam a reduo da pobreza no Brasil

O Brasil um dos pases com maior nvel dedesigualdade no mundo. O coeficiente de Gini, que mede as desigualdades6, mostra uma taxa muito alta: por volta de 0,55 contra 0,30 na Coria do Sul. As desigualdades diminuram. A relao do rendimento do trabalho de 5% da populao mais rica sobre 50% da populao mais pobre passou de 14,3 em 1993 para 14,1 em 2003, e para 13,5 em 2008;a relao dos 5% sobre os 25% mais pobres evoluiu de 23,6 para 21,6 e 18,6 nas mesmas datas (ver Dedecca, op .cit, p.16). O coeficiente de Gini, antes das transferncias sociais (Bolsa Famlia, ajuda aos deficientes e, sobretudo a aposentadoria), era de 0,631 em 1998, passando para 0,598 depois das transferncias. Esses dois coeficientes revelam uma reduo clara, mesmo permanecendo altos: o Gini antes das transferncias era de 0,598 e depois 0,543. Em 2008, a renda per capita de 22,6% do total da populao (incluindo crianas e idosos) era

5 Na Argentina, os 10% mais ricos ganhavam oito vezes o que ganhavam os 10% mais pobres em 1974 e, com a expanso do liberalismo durante a ditadura (reduo dos salrios reais, execuo de uma fiscalizao bastante regressiva) e na poca do Plano de Convertibilidade, este nmero aumentou fortemente, passando de 16 em 1990 para 33 em 2002-2003. Esse nmero baixou em seguida para atingir 25 em 2006 (Gaggero, 2008, p.20). Segundo Lozano, usando os dados do Indec, esse nmero teria em seguida aumentado at alcanar 28,2% em 2009 (Lozano C in Apertura n198, abril 2010); segundo Agis et alii (2010), este mesmo parmetro seria de 24,8 em 2009. 6 Essa medida imperfeita, pois no obtemos as rendas dos que so extremamente ricos, assim como a dos que so extremamente pobres. por isso que alguns economistas, como Siscu (Ipea), indicam que falta completar esta abordagem pessoal das rendas com uma anlise da distribuio funcional das rendas (Folha de So Paulo, 13/10/2008). A dificuldade de obter as rendas do capital (juros, dividendos etc.) torna quase impossvel saber com preciso e no longo prazo o peso efetivo das rendas dos 1%, dos 0,1% e dos 0,01% mais ricos. (ver Alvaredo, 2010 in Atkinson e Piketty). Alm das dificuldades para obter o total das rendas, medir as desigualdades com o Gini tambm encontra outros limites: como ele muito global, tambm difcil de decompor. por isso que outros existem indicadores que no podemos apresentar aqui.

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inferior a do equivalente do salrio mnimo7 antes das transferncias sociais, contra 29,47% em 1998, e 10,46 depois das transferncias contras 20,13% em 1998. Em 2008, a renda per capita de 3,3% da populao era superior a cinco salrios mnimos antes das transferncias monetrias, contra 4,7% em 1998, e depois das transferncias monetrias de 4,2% contra 3,8% em 1998 (fonte IBGE e Pnad, in Comunicado do Ipea n59, 2010). No total, observamos ento uma reduo das desigualdades, porm, um aumento relativo do nmero de pessoas recebendo mais de cinco salrios mnimos depois das transferncias, causado pelos efeitos pouco distributivos do sistema de aposentadoria. Assim como ns notamos (ver nota 7), difcil conhecer por completo as rendas dos mais ricos, que representa 1% da populao, assim como essa queda das desigualdades deve ser reconsiderada, o que no fazem os economistas brasileiros. O crescimento no neutro na distribuio das rendas. Ele gera uma distribuio das rendas mais ou menos desigual dependendo da natureza dos empregos qualificados e no-qualificados que cria e da dinmica dos setores (industrial, financeiro, servios e agrcola) que sustentam o crescimento8. As relaes complexas entre crescimento e desigualdade e suas consequncias sobre a pobreza foram analisadas por Kakwanie outros (Kakwani et alii, 2004, 2010). A idia bsica destes autores consiste em definir uma taxa de crescimento hipottica do PIB (poverty equivalent growth rate, ou PEGR) que corresponde a um crescimento neutro do ponto de vista distributivo: se essa taxa ultrapassar o que foi observado, o crescimento pro poor, pois ela vem acompanhada de uma diminuio das desigualdades; si ela inferior, mas continua positiva, ela do tipo trickle down (o ndice da pobreza cai, mas as desigualdades aumentam); e por fim, se ela negativa e inferior taxa observada, estamos diante de um crescimento que empobrece.

7 No dia 01/04/2003, pouco tempo aps a posse de Lula, o salrio mnimo era de R$ 250,00, e no dia 01/01/2010 era de R$ 510,00, por volta de US$ 260 dlares americanos. til lembrar, porm, que uma frao importante dos trabalhadores no Brasil recebe uma quantia bem inferior ao salrio mnimo. A linha de pobreza est por volta de R$ 200,00 por ms, muito abaixo do salrio mnimo, e a porcentagem de pobres de da populao, aproximadamente. Lembremos enfim que estamos falando de renda per capita. O que significa dizer que, se um domiclio com quatro pessoas recebe o equivalente a um salrio mnimo, eles esto recebendo do salrio mnimo per capita, da mesma maneira que um domicilio com 4 pessoas que recebem salrio mnimo per capita estaria recebendo 2 salrios mnimos no total. 8 Em Salama (2008) analisamos as implicaes dos regimes de crescimento e natureza dos empregos para o caso do Brasil.

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Entre 2002 e 2008, o crescimento produziu menos desigualdades na maior parte dos pases da Amrica Latina e no Brasil em especfico9. No total, as desigualdades entre as rendas caram ligeiramente em vrios pases entre 2002 e 2008 (Cepal, 2009; Lopez-Calva e Lustig, 2009; Hopenhayn, 2009; para o Brasil: Dedecca, 2010, para a Argentina: Gagerro, 2008 e Agis, Canete e Panigo, 2010), com exceo de trs pases, entre eles a Colmbia (ver grfico abaixo).

Fonte Cepal

A taxa de crescimento aumentou na mdia nos dois mandados do presidente Lula em relao ao seu antecessor, mas a volatilidade do crescimento continuou alta: 1,2% em 2003, 5,7% em 2004, 3,2% em 2005, 4% em 2006, 6,1% em 2007, 5,1% em 2008,0% em 2009 e 6% previsto para 2010. O aumento do salrio mnimo, a reduo das desigualdades, as facilidades de crdito para a compra da casa prpria ou de outros bens durveis estimularam a demanda de bens de consumo. No total, o aumento do salrio mnimo, seguido pelos aumentos menos significativos do salrio mdio, e a expanso do crdito, deram ao mercado domstico um novo dinamismo. A contribuio ao crescimento do consumo das famlias para a evoluo do PIB aumentou e explica quase 80% do crescimento do PIB em 2005 e 2008 (de Paula, 2010) e, sobretudo, est na base da acelerao do crescimento.

9 Ver Cepal (2009), Balance preliminar de las economias de America Latina y el Caribe; Lopez-Calva e Lustig, (2009), Dedecca (2010).

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grande a determinao do regime de crescimento dominante Os regimes de crescimento so influenciados pelos modos de insero na economia mundial. No porque h uma abertura crescente das economias na economia mundial que todas vo se inserir da mesma maneira. Em alguns pases a abertura rpida, em outros mais lenta. A abertura no se d sobre os mesmos produtos. Sabemos que as economias latino-americanas aumentaram pouco o peso de suas exportaes na economia mundial, diferente das economias asiticas e exceo do Mxico e de alguns pases da Amrica Central, e que, de maneira inversa, a globalizao financeira foi mais impactante na Amrica Latina do que na sia (Salama 2010, Kliass e Salama, 2008).10 No existe uma relao unvoca entre grau de abertura na economia mundial e a taxa de crescimento. A dimenso do crescimento depende de como se d a insero (quais so os produtos exportados, quais so seus nveis de tecnologia, qual o valor adicionado produzido localmente, se o valor agregado diminui ou no? qual a poltica de reforma adotada?), ou seja, o crescimento depende mais da maneira de praticar a abertura do que da abertura em si mesma. A abertura comercial crescente no sinnimo de crescimento forte, pois ele que depende de outras condies que no so automticas nos processos de maior exposio concorrncia externa. A globalizao comercial impe restries de custos mais ou menos altos de acordo com os nveis do custo unitrio do trabalho (combinao do salrio real em dlar e da produtividade), tendo este apresentado tendncia de reduo nos anos 90 devido ao comportamento desfavorvel dos salrios em relao produtividade. Porm, essa evoluo no inevitvel, ela depende de muitas outras variveis, tais como da poltica de mudana, do funcionamento do mercado de trabalho, da poltica industrial, etc. (Anexo 2)11. A mundializao comercial efinanceira introduz um fator de instabilidade suplementar ao crescimento, uma vez que o mercado age quase sem nenhum
10 A globalizao financeira desencadeia um processo de financiamento que pode se traduzir em uma baixa dos salrios no valor adicionado ao lucro, sobretudo ao lucro financeiro no setor produtivo. Essa baixa relativa freia o aumento, em termos absolutos, dos salrios reais. A diviso do valor adicionado em prejuzo dos assalariados pode no acontecer (ver anexo 1) e, nesse caso, a parte crescente dos lucros financeiros se d prejudicando o investimento via o autofinanciamento e reduzindo a taxa de formao bruta de capital. No entanto, os pobres, incluindo os assalariados que no trabalham nas grandes empresas, no seriam afetados por estes possveis movimentos de repartio do valor adicionado. 11 Devemos notar que estamos falando de uma mdia, e que importante analisar a disperso dos salrios em volta desta mdia. Podemos considerar que a lgica do liberalismo conduz a uma disperso maior, com o aumento do salrio real mdio escondendo ento uma dificuldade maior para os pobres de ultrapassar a linha da pobreza. Porm, de outro lado, a poltica que visa o aumento do salrio mnimo, assim como a mudana da relao entre trabalhadores qualificados e trabalhadores no-qualificados, aumenta a probabilidade de ultrapassagem da linha de pobreza por nmero de pobres.

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controle, como foi o caso da Argentina dos anos 1990, ou tambm no Mxico, e de maneira menos caricatural no Brasil. O crescimento no regular (ver o quadro abaixo). Esta irregularidade tem efeitos distributivos que agem negativamente sobre a pobreza. Com este argumento, podemos retomar o diagrama proposto por Nissanke e Thorbecke (2010), completando-o com a adio da volatilidade. Dois caminhos levam ao crescimento. A abertura aumenta a volatilidade do crescimento se polticas econmicas especficas no forem adotadas, e essa volatilidade age sobre o crescimento e dificulta a manuteno de uma alta a taxa mdia de longo prazo (Cepal, 2010, documento de referncia; Fanelli J.M.e Jimenez J.P, 2010; Fanelli 2009). Ela tambm aumenta as desigualdades. A abertura, sob um contexto de volatilidade, pode gerar efeitos negativos na distribuio de renda. O crescimento tampouco neutro de um ponto de vista distributivo. Tudo depende do regime de crescimento dominante, alguns tendem a aumentar a desigualdade econmica e tambm social, outros a diminu-las.
Diagrama

De um ponto de vista macroeconmico, a concluso simples: as condies para a reduo durvel da pobreza requerem, ao mesmo tempo, uma diminuio da desigualdade, um aumento da taxa de crescimento e um crescimento pouco voltil. A diminuio das desigualdades foi relativamente fraca nos anos 2000, a taxa de crescimento aumentou ligeiramente, mas a volatilidade do crescimento

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foi relativamente alta. Entre os maiores pases, o Brasil e a Argentina parecem estar comprometidos com um novo regime de crescimento, dando maior peso ao mercado domstico e maior preferncia ao consumo do segmento pobre da populao, graas ao aumento do salrio mnimo, dos gastos sociais e do crdito pessoal. A crise de 2009 impulsionou, paradoxalmente, um reforo dessa tendncia. Do ponto de vista poltico, a condio menos evidente: o caminho da institucionalizao de um novo regime de crescimento que priorize a diminuio da pobreza encontra obstculos de ordem social e poltica. Os conflitos entre e intra grupos sociais tendem a criar obstculos, abrindo caminho para o conservadorismo ganhar espao. A diminuio da pobreza, de maneira durvel, passa por um questionamento profundo dos regimes de crescimento que permitiram a sua reproduo. A dimenso e intensidade da pobreza e suas relaes com a desigualdade depende tambm do sistema fiscal em vigor e das transferncias monetrias efetuadas. O sistema fiscal pode ser progressivo, e neste caso ele favorece uma diminuio das desigualdades, ou, ao contrrio, ser regressivo. O aumento da desigualdade, seja ele o produto da volatilidade ou do regime de crescimento, pode ser impedido por polticas pblicas redistributivas. Existem tipos diferentes de transferncias monetrias: as transferncias monetrias condicionadas, como a ajuda direta aos domiclios pobres e muito pobres, aos que tm membros com incapacidades, e as aposentadorias que beneficiam os idosos que contriburam durante o perodo de atividade e aqueles que no contriburam. As transferncias monetrias deveriam diminuir as desigualdades, e mesmo a dimenso e a intensidade da pobreza. Um imposto regressivo torna difcil aumentar as transferncias sociais na magnitude exigida pelo desafio O imposto, no sentido geral (impostos, contribuies sociais), modifica a distribuio das rendas. Ele pode ser progressivo, quando diminui as desigualdades, e regressivo quando aumenta a desigualdade. Ele progressivo nos pases industrializados,12 e em geral regressivo nos pases latino-americanos. As receitas oramentrias, via despesas sociais, tambm tiveram um efeito distributivo. Este alto nos pases industrializados (Unrisd, 2010, p.14), e mais fraco nos pases latino-americanos.

12 Nos pases europeus, nos anos 2000 os impostos tm tendido a se tornar menos progressivos do que no passado. Na Frana, por exemplo, o imposto sobre a renda contribua para 36,9% da reduo das desigualdades em 1996 e para 26,2% em 2007, segundo os dados do INSEE, retirados dos cadernos franceses n351 em 2009.

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Um imposto regressivo Para avaliar a progressividade (ou a regressividade) do sistema fiscal, temos que analisar a sua estrutura de impostos. Existem trs tipos de impostos: aqueles sobre o comrcio exterior (bens e capitais), os diretos e os indiretos. Com a liberalizao do comrcio exterior, os direitos aduaneiros foram fortemente reduzidos, mas em alguns pases o imposto sobre os produtos exportados foram ampliados, o caso da Argentina. Os impostos diretos so progressivos quando: i) o pagamento realizadoa partir de certo limite de renda, isentando assim os pobres e s categorias de renda mais baixa; ii) as taxas de imposio variam em funo dos estratos de renda, sendo os superiores submetidos a taxas mais altas que as impostas aos de renda mais baixa. Os impostos indiretos so pagos por todos os consumidores, incluindo os pobres. Uma progressividade pode ser introduzida uma vez que as taxas so diferentes segundo a natureza dos bens (taxas baixas para os produtos bsicos e altas para alguns bens durveis de valor elevado). Os sistemas fiscais latino-americanos so regressivos em termos distributivos, ao contrrio do observado nos pases desenvolvidos, onde eles so progressivos13. Na verdade, os sistemas fiscais latino-americanos se caracterizam: i) pela importncia dos impostos indiretos; ii) pela baixa progressividade das taxas de imposio segundo os estratos de renda; iii) por um peso muito baixo dos impostos diretos na estrutura de impostos e iv) finalmente, por uma taxa de evaso fiscal muito elevada, como mostram as trs figuras a seguir.
Grfico 3 - Comparao internacional do nvel e estrutura da carga fiscal

Fonte: ECLAC, OECD and IMF


Note: the average for Latin America covers the central government, except for Argentina, Brazil, Bolivia (Plurinational State of ), Chile and Costa Rica, where it refers to the general government.

13

Ver Marques Pereira et al (2010) e Bruno (2010).

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Assim como podemos ver no grfico acima, os impostos (contribuio seguridade social) so substancialmente menores na Amrica Latina em comparao com a Unio Europeia, EUA e pases da OCDE (5,6% na Amrica Latina e 16,4% do PIB na Europa). Os impostos indiretos representam 52% dos impostos na Amrica Latina, sendo que pesam 30% na Europa dos 15. Na mdia, os impostos diretos pagos pelos particulares representam 30% do total dos impostos diretos na Amrica Latina, contra 70% para os pases da OCDE em 2006, como podemos ver na tabela seguinte.
Tabela 2 - Amrica Latina e Caribe: a receita do imposto de renda por pas (em porcentagens)

Country (year) Argentina (2007) Bolivia (Plurinational State of) (2007) Brazil (2007) Chile (2007) Ecuador (2006) El Salvador (2007) Guatemala (2007) Honduras (2004) Haiti (2006) Mxico (2005) Nicaragua (2001) Panama (2006) Peru (2007) Dominican Republic (2002) Latin America (14) OECD (2006) USA

Companies (% of GDP) 3.6 3.0 5.1 7.3 2.3 2.7 2.9 3.7 1.0 2.4 3.1 2.9 5.9 1.3 3.4 3.9 3.3

Individuals (% ofGDP) 1.6 0.2 2.6 1.2 0.8 1.9 0.3 1.6 1.1 2.2 2.0 2.0 1.4 1.8 1.5 9.2 10.2

Total (% ofGDP) 5.4 3.3 7.7 8.4 3.1 4.6 3.4 5.3 2.1 4.6 5.1 5.0 7.2 3.1 4.9 13.0 13.5

Companies / Individuals (%) 2.3 14.4 2.0 6.3 3.1 1.4 8.5 2.3 0.9 1.1 1.6 1.5 4.2 0.7 2.3 0.4 0.3

Income / Consumption (%) 0.4 0.3 0.5 0.9 0.5 0.6 0.5 0.5 0.6 1.2 0.5 1.8 1.0 0.4 0.7 1.2 2.9

Fonte: compiled by the author on the basis of data from ECLAC, the OECD, J. Roca (2009) for Ecuador, M. Cabrera (2009), for El Salvador and Guatemala, D. lvarez (2009) for Mxico and Cetrngolo and Gmez Sabaini (2007) for Honduras, Nicaragua and the Dominican Republic.

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Figura 1 - Evaso global do imposto da renda (em porcentagens)


Tasa de Evasin (en % de la recaudacin teorica)

Brecha (en % del PIB) Fonte: Elaboracin propria en base a datos de Cetrngolo y Gmez Sabaini (2009), Jorratt (2009), Roca (2009), Cabrera y Guzmn (2009), Cabrera (2009), lvarez Estrada (2009), Arias Minaya (2009).
Notas: a b La tasa de evasin consiste en el cociente entre la brecha de recaudacin (recaudacin terica menos recaudacin efectiva) y la recaudacin terica. La brecha de recaudacin consiste en la recaudacin terica menos la recaudacin efectiva, sobre el PIB

O sistema fiscal brasileiro, apesar de ser menos regressivo que o da Argentina e do Mxico, contribui significativamente para as desigualdades. No Brasil, as receitas fiscais (fora as contribuies sociais) aumentaram 29,2% entre 2002 e 2009. As taxas de imposio das parcelas diferentes de renda so muito pouco progressivas e fracas14 quando comparadas quelas de pases industrializados. No caso dos impostos indiretos, os impostos pagos pela indstria alimentcia aumentaram 85% em termos reais, 51% na indstria txtil e 79% nas telecomunicaes sem fio, onde o uso do celular virou um bem de necessidade primria. Globalmente, segundo os dados da Ipea, as famlias que ganham menos de dois salrios mnimos tiveram um peso fiscal muito superior, relativo s suas rendas, do que das famlias que ganham mais de trinta salrios mnimos. Mais precisamente, at dois salrios mnimos, a carga fiscal total (impostos diretos e indiretos obrigatrios) de 48,9%, entre 3 a 5 salrios mnimos a
14 O pagamento do imposto direto diz respeito s pessoas que ganham mais de R$ 1.500,00; os pobres e as camadas de baixa rendaesto isentas desse imposto. Mas a progressividade fraca, as taxas vo de 7,5% 27,5% segundo o nvel de renda, mas aquele que ganha R$ 5.000,00 tem que pagar a mesma taxa que aquele que ganha R$ 100.000,00 referente aos R$ 5.000,00. Lembramos que os pobres pagam pouco imposto de renda, assim como as contribuies sociais, j que eles se concentram nas atividades informais.

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carga fiscal cai para 35,9, de 5 a 10 de 31,8%, de 10 a 20 fica em 28,5%, de 20 a 30 mantm-se em 28,7%, e acima de 30 salrios mnimos cai para o nvel mais baixo de 26,3%, ou seja, para os mais pobres (menos de dois salrios mnimos) a puno fiscal equivale a 197 dias de trabalho, e para os mais ricos a 106 dias. (Comunicado do Ipea, 2010, n38 e 2009, n22). Transferncias monetrias insuficientes As transferncias monetrias incluem ao mesmo tempo as transferncias condicionadas, que beneficiam os pobres, que tm o nvel de renda abaixo da linha da pobreza, e as aposentadorias do Estado. Estamos falando, ento, de instrumentos heterogneos de polticas pblicas, que no incluem somente a ajuda aos pobres. As transferncias monetrias podem afetar mais ou menos intensamente a distribuio de renda, mas na Amrica Latina elas tm afetado relativamente pouco. Elas tambm afetam a dimenso e a intensidade da pobreza e sua relao com a desigualdade, em diferentes nveis segundo o tipo de transferncia realizada. 1. Os dados disponveis sobre o peso das transferncias monetrias, incluindo as aposentadorias, em relao renda disponvel na Amrica Latina (18 pases) revelam dois traos salientes: a) o peso das transferncias mais alto nos dois primeiros dcimos da populao, aqueles onde esto concentrados os pobres, e se mantm relativamente estvel nos demais, com exceo dos 8 e 10dcimos, onde ele muda ligeiramente; b) o peso de cada um dos componentes diferente segundo os dcimos. As transferncias monetrias criadas para a assistncia so particularmente importantes para os primeiros dcimos: 6,8% da renda disponvel para o primeiro dcimo, e3,5% para o segundo. O peso das transferncias cai para os dcimos seguintes e se torna insignificante a partir do 6 dcimo. Ao contrrio, o peso relativo das aposentadorias e outras penses no insignificante nos primeiros dcimos e cresce bastante nos dcimos seguintes (ver grfico seguinte)).

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Grfico 4 - Amrica Latina (18 pases): peso das diferentes trnsferncias dentro da renda per capita da famlia, em torno de 2008 (em porcentagens)

Fonte: Cepal

As transferncias so muito mais altas no Brasil do que no resto da Amrica Latina. Mais precisamente, os pobres no meio rural, os que sofrem deficincias em algumas condies, e os idosos que no contriburam durante o perodo ativo, que tm direito ao pagamento de uma aposentadoria equivalente a um salrio mnimo (ver supra). Como o salrio mnimo aumentou muito desde 2005, o total das aposentadorias, mas tambm os pagamentos da Bolsa Famlia (em relao ao salrio mnimo) cresceram em termos absolutos e em relao ao PIB. Segundo o Ipea(2010), em 1998 o total das transferncias monetrias (transferncias condicionadas, aposentadorias) representava 8,5% do total das rendas per capita para o primeiro dcimo, e as rendas dos empregos representavam 85,2%, 14,6% para o segundo dcimo, 18,7% para o terceiro e 15,5% para o 10dcimo. Em 2008, podemos observar uma mudana da tendncia, com a forte progresso das transferncias para as categorias mais pobres: 24,9% para o 1dcimo, 21% para o 2, 22,7% para o 3e 19,3% para o 10.

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Tabela 3 - Parte do total das transferncias monetrias de todas as rendas per capita, no Brasil.

1998 1 dcimo 2 dcimo 3 dcimo 10 dcimo


Fonte: Ipea, Comunicado do Ipea, n 59, 2010

2008 24,9% 21% 22,7% 19,3%

8,5% 14,6% 18,7% 15,5%

Segundo o Ipea (mesma fonte), o nmero de pessoas que tem a renda per capita inferior a do salrio mnimo no Brasil era de 44,5 milhes, em 1998, fora as transferncias, e de 30,4 milhes quando foi recontado, ou seja, uma queda de 14,2 milhes de pessoas. Em 2008, os nmeros so os seguintes: 40,5 milhes e 18,7 milhes, uma queda de 21,7 milhes de pessoas. Vemos um movimento de reduo duplo, sendo o segundo mais destacado que o primeiro. Graas s transferncias o nmero de pessoas recebendo uma renda equivalente a menos de do salrio mnimo passou de 30,4 milhes para 18,7 milhes entre 1998 e 200815. Em dez anos, o nmero de pessoas que tinham uma renda inferior a do salrio mnimo antes das transferncias monetrias caiu em quatro milhes (10%), e depois das transferncias em 11,7 milhes (38%). O que mostra a importncia das transferncias para a melhoria das rendas desta categoria da populao, que por definio pobre, pois recebe em mdia 60 dlares por ms. 2. No Brasil existem vrios instrumentos de redistribuio de renda que beneficiam os pobres. Um deles o Bolsa Famlia (ver o quadro). O segundo instrumento de redistribuio, menos conhecido, visa s pessoas deficientes com mais de 65 anos de idade que tm renda inferior a do salrio mnimo e lhes garante uma aposentadoria igual a um salrio mnimo, ou seja, R$ 510,00 (no dia 01/01/2010), sendo um valor superior quele recebido pelos beneficirios do Bolsa Famlia. Um terceiro instrumento de redistribuio beneficia os a populao idosa rural pobre. Ela tem o direito aposentadoria de um salrio mnimo. Esta poltica contribuiu de maneira importante para a reduo do nvel de pobreza rural (ver quadro-resumo abaixo). Apesar

15 A pesquisa feita pela IE/UFRJ, no fim de 2008, na cidade de Recife (Nordeste do Brasil), leva a concluses parecidas. Essa pesquisa foi feita com famlias que ganham menos de R$ 60,00 per capita e com aquelas que recebem menos de R$ 120,00 per capita. A indigncia (pobreza extrema) e a pobreza diminuem; a intensidade da pobreza diminui ainda mais e as desigualdades entre os pobres mais ainda, nos dois casos. A situao das famlias pobres que se beneficiam do Bolsa Famlia se aproxima daquela que no a recebe (ver Lavinas, 2010, p.142 a 145).

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do Bolsa Famlia afetar a intensidade da pobreza, os instrumentos que beneficiam os deficientes e pobres no meio ruralafetam especialmente a dimenso da pobreza no meio rural.
Figura 2 - Amrica Latina (15 pases): efeitos na reduo da pobreza das distintas transferncias, em torno de 2008
Aposentadorias +++ + +++ ++ + ++ + + = = + = ++ + = + +++ + Penses + = ++ ++ = + ... = = = ... = + = = ... ++ = Seguros e Indenizaes = ... = = = ... ... = = ... = = ... ... = ... + ... Bolsas escolares = ... ... ... ... + ... ... = = = = = ... ... ... ... = Transferncias assistenciais privadas ... ... = = = + + ... = ... = = ... ... = ... = ... pblicas = = ++ ++ = = + = = = + ... = ... = = + = Total transferncias +++ + +++ +++ + +++ ++ + + = ++ + ++ + = + +++ + Pontos porcentuais de reduo 15,8 3,0 14,2 11,2 3,9 9,7 7,2 1,5 1,7 1,0 4,1 1,2 7,8 2,8 0,3 2,0 14,0 2,1 Porcentagem de reduo 52 6 42 50 10 40 16 5 4 2 13 2 27 5 1 5 62 8

Pases Argentina 2006 Bolvia (Estado Plurinacional da 2007) Brasil 2008 Chile 2006 Colmbia 2008 Costa Rica 2008 Equador 2008 El Salvador 2007 Guatemala 2006 Honduras 2007 Mxico 2008 Nicargua 2005 Panam 2008 Paraguai 2008 Peru 2008 Rep. Dominicana 2008 Uruguai 2008 Venezuela (Repblica Bolivariana da) 2008

Fonte: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), com base em tabulaes especiais das pesquisas domiciliares dos respectivos pases. Legenda: smbolo = e cor vermelha: menos de 2% de reduo; simbolo + e cor amarela: menos de 10% de reduo; smbolo ++ e cor verde: menos de 30% de reduo; smbolo+++ e cor celeste: 30% ou mais de reduo.

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Mostramos que no Brasil as transferncias monetrias que no so pagamento de aposentadorias no permitem, por si s, uma reduo importante da pobreza. A reduo tem tambm outras origens, incluindo principalmente a melhoria do funcionamento do mercado de trabalho (mais empregos, aumento das remuneraes), mas s vezes as transferncias podem reduzir sensivelmente a intensidade da pobreza. Assim, segundoSonia Rocha16, os programas sociais alvo (Bolsa Famlia, ver quadro, e ajuda a pessoas deficientes17) s diminuram 6,4% o nmero de pobres no Brasil em 2007. A intensidade da pobreza diminuiu e com ela a porcentagem de indigentes (pobreza extrema), e, por conseguinte a situao dos pobres melhorou. Ao contrrio, o pagamento das aposentadorias aos camponeses pobres (menos de 8 milhes de pessoas em 2007) permitiu uma reduo considervel da dimenso da pobreza. Albuquerque e Rocha (2009) calcularam que, sem o pagamento dessas aposentadorias, a pobreza teria aumentado em 47% e o nmero de pobres teria se elevado a 68 milhes ao invs dos 46 milhes observados, e a taxa de pobreza passaria de 25% para 37%. Ou seja, o pagamento das aposentadorias, independente de os beneficiados terem ou no contribudo, impactou em 12 pontos de diferena na evoluo da pobreza. Alguns programas sociais de transferncia condicionada de renda (Conditional Cash TransfertsPrograms - CCTP)18 No Mxico, um programa de ajuda foi executado nas zonas rurais (Progresa) desde o fim dos anos 1990, e foi estendido s cidades em 2002 (Oportunidades). O custo deste programa no muito alto e representa 0,43% do PIB. So transferncias monetrias condicionadas ao acompanhamento escolar e mdico das crianas. O benefcio pago para as mulheres, que so consideradas mais responsveis que os homens para a gesto desta ajuda monetria. Este programa parece ter sido eficaz, especialmente no nvel da educao primria. O Bolsa Famlia brasileiro ficou conhecido internacionalmente. Atinge por volta de doze milhes de lares, perto de uma pessoa a cada quatro. O governo Lula, em 2003, estendeu a sua aplicao e simplificou seus procedimentos. Os
16 Sobre os efeitos da totalidade das transferncias sociais sobre o nvel de pobreza, ver Rocha S, 2009. Podemos citar tambm a referncia da pesquisa feita por Boletim Brasil (2010, n2). 17 A ajuda aos deficientes diz respeito a 3,3 milhes de indivduos, aproximadamente, que tm uma renda domiciliar de menos de do salrio mnimo. 18 Para uma apresentao da totalidade, ver Lautier B.(2010), Valencia Lomeli E. (2008), LoVuolo (2009, 2010 para os relatrios Pour les rapports entretenus par ces programmes avec la renda basica , cest--dire le revenu minimum universel sans conditions).

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beneficiados so as famlias com renda inferior a R$ 60,00 per capita, por ms (por volta de 30,00 dlares). Elas recebem ento R$ 60,00 e mais R$ 18,00 por cada criana com menos de 15 anos para as trs primeiras crianas. As famlias que ganham entre R$ 61,00 e R$ 120,00 per capitas recebem ajuda se tiverem crianas. No total, as despesas do Bolsa Famlia ficaram em torno de 0,40% do PIB em 2008, ou seja, de doze a quinze vezes menos que o valor destinado a cobrir a dvida interna. Com a AUH Atribuio Domiciliar Universal na Argentina, lanado em 2009, as desigualdades de rendas deveriam cair muito. Seu custo, apesar de modesto, mais alto que o do Bolsa Famlia no Brasil ou do Oportunidades no Mxico (0,43% do PIB): 0,58% do PIB.

Na Argentina, o programa de ajuda executado, em 2009, pode estar apresentando efeitos mais positivos sobre a dimenso da pobreza do que aqueles aplicados no Brasil. Sendo recente, ainda no so disponveis avaliaes diretas. No entanto, se seguirmos uma lgica regressiva no tempo, como fazem Agis et alii (2010), os efeitos deste plano sero importantes para as famlias com rendas baixas. Se este plano tivesse sido executado seis meses mais cedo, a diferena de renda entre os 10% mais ricos e os 10% mais pobres teria diminudo em 33,5% se os indivduos pudessem manter os benefcios dos outros planos sociais, e em 24,2% se eles tivessem que escolher (p.30, op.cit.). A pobreza absoluta teria diminudo tambm, independente da estimativa de preos utilizada, considerando que o indicador oficial fortemente contestado e muitas vezes no utilizado pelo prprio governo. No Mxico, os estudos de Cortes et alii (2007) e de HuescaReynoso (2010) mostram que o programa Oportunidades diminui pouco a pobreza. Especificamente em 2008, a dimenso da pobreza passou de 20,34%, antes da implementao do programa Oportunidades, para 18,80% depois da sua adoo. A dimenso da pobreza relacionada ao consumo alimentar foi proporcionalmente mais afetada pelo programa, tendo reduzidade 7,57% para 6,33%. A anlise de Cortes et alii, mais detalhada, mostra que a extenso do programa Progresa nas cidades no permitiu uma reduo significativa da pobreza no meio urbano. Ao contrrio, a diminuio da pobreza, em suas trs dimenses (dimenso, intensidade e desigualdade), mais concentrada nas zonas rurais. Sem a adoo do programa Oportunidadesna zona rural, a pobreza relacionada ao consumo alimentar teria se elevado, em 2002, 2,7 pontos e em 2005 em 2,1 pontos (pag. 21). Os efeitos do programa Oportunidades so mais importantes sobre a intensidade da pobreza extrema e das desigualdades entre os indigentes do que na dimenso

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da pobreza extrema. Cortes et alii mostram que a mesma coisa para a pobreza de capacidade (parecida com a pobreza global), principalmente na zona rural. No entanto, apesar destes avanos positivos, a diminuio da pobreza depende, sobretudo, da evoluo do mercado de trabalho e, portanto, da condio de acesso ao trabalho e remunerao, da reduo dos preos dos alimentos e, provavelmente, das remessas dos trabalhadores estrangeiros (Uthoff, 2010 e para uma avaliao diferente, ver de la Fuente, 2010). 3. O sistema tributrio tem pouca influncia nas desigualdades na Amrica Latina, pelo menos em 2008. Os trabalhos da OCDE (2008) e os de Goni, Humberto-Lopez e Serven (2008) mostram isso claramente. Goni et alii comparam os efeitos das transferncias monetrias e da fiscalidade referente aos impostos diretos na Amrica Latina e na Europa sobre os coeficientes de Gini, usando trs medidas da renda: a renda bruta monetria que provm da atividade produtiva, a renda bruta mas as transferncias sociais e a renda disponvel, que corresponde renda bruta menos os impostos diretos. Os dois primeiros grficos abaixo mostram que depois das transferncias h uma reduo importante da desigualdade na Europa, mas que muito pequena na Amrica Latina. A diminuio da desigualdade de 10 pontos em mdia (em uma escala de 0 100 para o coeficiente de Gini) na Comunidade Europeia, conformada pelos 15 principais pases, e inferior a 2 pontos na AmricaLatina. A reduo das desigualdades ainda mais fraca depois dos impostos diretos19.

19 Esta diferena seria provavelmente ainda mais fraca se estes trabalhos tivessem includo os impostos indiretos, mais importantes na Amrica Latina do que na Europa (Cepal, 2009; Gomez Sabainietalii, 2008)). Os impostos indiretos so, de fato, em geral mais regressivos que os diretos, j que todos os indivduos os pagam, ao contrrio da tributao direta. Para a Argentina, ver Gaggero (2008).

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Figura 3 - O papel das taxas e das transferncias na Amrica Latina e na Europa

Fonte: Goni et alii.

Com uma metodologia ligeiramente diferente, a OCDE chega a resultados parecidos: a diferena entre os coeficientes de Gini das rendas monetrias e das rendas lquidas das transferncias e dos impostos diretos em 2006 de 2 pontos na Amrica Latina e no Brasil, contra 15 a 20 pontos na Europa20.

3. As despesas sociais em progresso, mas nem sempre bem direcionadas


Para diminuir de maneira sustentada a pobreza necessria a execuo de uma poltica econmica e social que tenha capacidade de produzir efeitos distributivos mais amplos. Faz-se necessrio ampliar as despesas sociais com sade e educao,
20 O estudo de Dedeccain BIT (2010) mostra que no Brasil, em 2003, a relao entre o total das rendas brutas monetrias, (ou seja, quelas que provm do trabalho, dos domiclios, dos dividendos e juros, das aposentadorias e das transferncias monetrias como o Bolsa Famlia e a ajuda aos deficientes), das famlias do 1 e do 10dcimo, continua o mesmo aps o pagamento do imposto sobre as rendas. A mesma coisa acontece quando comparamos o 2dcimo em relao ao 10 (p.25 e 26).

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despesas consagradas infraestrutura, energia, ao acesso gua potvel e ao saneamento bsico, eletricidade, assistncia domiciliar, mas tambm realizar uma reforma do sistema tributrio que propicie uma maior mobilidade social, traduzida em uma maior capacidade dos pobres ultrapassarem a linha da pobreza. As formas de gasto pblico, com exceo das destinadas s transferncias, so na realidade um investimento para o futuro, pois fornecem aos pobres os instrumentos para melhorar o nvel de vida e ultrapassar a linha da pobreza absoluta. Encontramos, assim, um antigo debate sobre como ajudar os pobres. As transferncias monetrias so um dever moral de solidariedade, que ajudam no presente, e as despesas sociais com sade e educao so um direito dos pobres, que os preparam para o futuro. As despesas sociais sozinhas no so suficientes em pases onde os empregos informais so numerosos e pouco produtivos. Um funcionamento diferente do mercado de trabalho necessrio: menos empregos informais relativos aos empregos formais, o que aumenta a proteo social e atua no sentido de reduzir a diferena entre o salrio mnimo e o salrio mdio graas ao respeito das leis trabalhistas, com o consequente aumento dos salrios baixos. Isso deve ser estimulado pelos governos. Ademais, para fazer retroceder a pobreza de maneira significativa e para reduzir as diferenas entre a pobreza rural e a urbana tambm necessrio, alm de elevar as despesas sociais, ajust-las para que sejam mais bem adaptadas aos contextos e de qualidade mais elevada. As despesas sociais em alta, com uma exceo As despesas sociais incluem as despesas pblicas na educao, na sade, na assistncia domiciliar e as transferncias monetrias (assistncia e aposentadorias). Para um sistema fiscal dado, o volume das receitas depende da situao da economia e da importncia das possibilidades de evaso fiscal. Se o crescimento for voltil as receitas tambm o sero. Segundo o Washington Consensus,as despesas pblicas devem se adaptar ao ciclo das receitas, e, portanto cair uma vez que as receitas baixam. Nesta lgica, as despesas sociais se tornam, essencialmente, a varivel do ajuste ao ciclo. Durante o perodo de crise de 1980-1990, as despesas com o servio da dvida no podem ser reduzidas e os investimentos pblicos se tornaram pouco importantes. As despesas sociais foram fortemente reduzidas nos anos 1990. A partir de um estudo realizado em sete pases (Argentina, Chile, Bolvia, Costa Rica, Mxico, Panam e Repblica Dominicana), Hicks e Wodon (2001) observam que a elasticidade das despesas sociais em relao ao PIB superior durante as fases de crescimento, e que, ao contrrio, a elasticidade destas despesas inferior durante as fases de recesso. Isto , as despesas sociais crescem mais rapidamente que o PIB durante a fase de crescimento do PIB, mas por outro lado, caem mais acentuadamente durante

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a crise, quando a proteo social se faz mais necessria devido a maior probabilidade de aumento do nmero de pobres aumenta. As medidas econmicas adotadas nos anos 1990, com a crise, acentuaram os efeitos negativos da volatilidade sobre as populaes de baixa renda. Felizmente, essa poltica de reduo das despesas sociais foi abandonada no comeo dos anos 2000. Com exceo de alguns pases, incluindo o Chile, observa-se uma tendncia de crescimento das despesas sociais, que, em geral, no foi revertida durante a crise de 2008-2009. No Brasil e na Argentina as despesas sociais comeam a caminhar em direo ao padro dos pases industrializados. O que no o caso do Mxico ou do Chile21, onde o gasto social continua em um nvel muito baixo, como evidencia o grfico a seguir. Entre 1985 e 1990 somente trs pases (incluindo a Argentina) destinavam mais de 13% do PIB s despesas sociais; em 2006/2007 esse nmero passou a 8 (incluindo o Brasil e a Argentina). Em mdia, em 2006/2007, a Argentina destinava US$ 2.002 dlares per capita s despesas sociais, e o Brasil US$ 1.019 dlares, ou seja, menos que a Argentina, e o Mxico US$ 782 dlares, menos que o Brasil (ver anexo 3, fonte Afonso e Dain, 2010 a partir dos dados da Cepal). A Argentina tem os nveis mais elevados de gasto per capita com educao e sade. No Brasil, as despesas com educao continuam relativamente baixas( 4,54% do PIB), em especial no ensino fundamental e secundrio. Tambm so baixas as despesas com sade, que aumentaram em 2006 para 3,55% do PIB segundo os dados consolidados por Alonso e Dain.

21 O Chile e o Mxico adotaram sistemas de aposentadoria por capitalizao privada. As aposentadorias no fazem, ento, parte das despesas pblicas, a no ser em programas especiais para os pobres que no contriburam para um fundo de aposentadoria. O Brasil possui um sistema por repartio segmentada com um regime para os funcionrios e outro para os trabalhadores do setor privado. Foram introduzindo reformas paramtricas (durao da contribuio alongada, contribuies em alta, e prestaes em baixa) que estimularam a inscrio de regimes complementrios privados. A Argentina havia aberto a possibilidade de ficar em um sistema pblico por repartio ou de adotar um sistema privado por capitalizao, mas em outubro de 2008 voltou para um sistema pblico por repartio.

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Grfico 5 - Amrica Latina Pases selecionados y mdia regional: gasto pblico social como percentual do PIB

Fonte: Afonso e Dain partir dos dados da Cepal

Grfico 6 - Amrica Latina Pases selecionados: gasto pblico social per capita em 2006/2007 por setor (em dlares de 2000)

Fonte: Afonso e Dain a partir dos dados da Cepal.

O impacto das despesas sociais na evoluo da pobreza Poucos estudos tm sido feitos para analisar o impacto dos diferentes componentes das despesas sociais na evoluo da pobreza. Analisamos o impacto das transferncias monetrias condicionadas e notamos que teve uma influncia relativamente pequena sobre a extenso da pobreza e mais importncia sobre a

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intensidade da pobreza e das desigualdades entre os pobres. Sua influncia, no entanto, maior nas reas rurais que nas zonas urbanas, simplesmente porque a proporo de pobres maior e as despesas destinadas a estas reas mais concentradas. Vimos que as transferncias monetrias referentes s aposentadorias tiveram um impacto maior sobre a pobreza, especialmente nas reas rurais,do que as transferncias monetrias condicionadas, mesmo porque o gasto com aposentadoria mais elevado. O pagamento de um salrio mnimo aos pobres portadores de deficinciaeaos agricultores pobres que no contriburam para a seguridade social atua sobre a amplitude ea intensidade da pobreza. Porm, pobres rurais idosos no so os maiores beneficirios da aposentadoria universal. O aumento do peso das aposentadorias em relao ao PIB na dcada de 2000 (11,5% do PIB em 2006 mais do que o dobro que as despesas consagradas educao) confirma que este gasto no beneficia apenas os pobres: as aposentadorias correspondem a 5,2% da renda disponvel do 1dcimo e a 8% da renda disponvel do 10dcimo22. As outras despesas sociais, educao, sade etc., tm impacto sobre a pobreza no mdio e longo prazo. Sabemos que o impacto pode ser importante pelos estudos da pobreza que mostram uma forte correlao entre um nvel baixo de instruo e a pobreza, uma sade ruim e a pobreza, um lar precrio e a pobreza. Assim, o aumento das despesas pblicas com educao, sade e assistncia domiciliar deveria aumentar as possibilidades das famlias superarem a linha da pobreza. O grfico seguinte confronta a distribuio da renda monetria, nomeada curva de Lorentz, e a distribuio das despesas pblicas com sade. As despesas pblicas com sade beneficiam principalmente a populao de renda mais baixa, em comparao com as de rendas altas. Como possvel ver no grfico, as duas curvas, a de Lorentz e a das despesas com sade se situam de um lado e do outro da diagonal. Isso quer dizer que os pobres so privilegiados em relao aos ricos? Mesmo que esteja aumentando, as despesas de sade no so suficientes para melhorar sensivelmente a situao social dos pobres, sobretudo na rea rural. Ademais, se os estratos superiores parecem se beneficiar menos que o pobres do sistema de sade pblica, porque eles tm acesso ao sistema de sade privado, sendo, ao final, melhor cuidados do que os mais pobres, que dependem exclusivamente do servio pblico.
22 Segundo os trabalhos de Cavalcanti de Albuquerque e de Rocha (2009), reutilizando os clculos efetuados por Hoffmann (2009), o sistema das aposentadorias regressivo no Brasil, as desigualdades so maiores uma vez que as aposentadorias so pagas. Os sistemas de aposentadorias contribuem quase 20% das desigualdades medidas pelo coeficiente de Gini, e as rendas do trabalho 77% (p.19). No entanto, a distribuio das rendas segundo os dcimos reduz a pobreza dos pobres que, sobretudo em reas rurais, podem se beneficiar desta aposentadoria sem ter contribudo.

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A adeso a sistemas de sade privados lhes permite beneficiar com mais frequncia de isenes fiscais, e as contribuies e pagamentos so em parte ou totalmente deduzidos dos impostos devidos. Poderamos fazer a mesma anlise para o sistema educacional. Na maioria dos pases em desenvolvimento, o ensino primrio e secundrio pblico beneficiam, sobretudo aos mais pobres. A qualidade do ensino no est altura do que poderia esperar, e apesar dos esforos feitos nos ltimos anos, a qualidade do ensino raramente permite aos alunos seguir seus estudos no ensino pblico superior. A dificuldade ainda maior para os alunos das reas rurais, onde a qualidade do ensino pblico pior do que a mdia dos centros urbanos. Os alunos que pertencem s camadas mdio-superiores e s camadas superiores frequentam escolas primrias e secundrias privadas cujo pagamento enseja de duo do imposto, e para muitos garante o acesso ao ensino superior pblico, em geral, de boa qualidade.
Grfico 7 - Amrica Latina e Caribe (16 pasesa): distribuio do gasto pblico com sade e ateno primria e hospitalarb, segundo quintis de renda bsica, 1997-2004 (em percentual)

Fonte: CEPAL, sobre la base de estudios nacionales.


a b Promedio ponderado por la significacin del gasto en salud en ingreso primario Promedio simples de cuatro paises

Sem uma elevao consistente das despesas sociais, o crescimento econmico pode reforar a excluso social dos pobres. Se as despesas estagnarem ou crescerem devagar, a mobilidade social pode ser freada. A oferta de emprego dos salariados poder no responder a uma demanda de trabalho mais qualificado e os trabalhadores pobres, mais frequentemente no qualificados, no encontraro

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espao para contratao no mercado de trabalho, a no ser em empregos muito precrios e muitas vezes informais. Melhorar a qualificaodos trabalhadores j meio caminho andado para permitir aos pobres ultrapassar a linha da pobreza, pois podero conquistar empregos melhores, com remunerao mais elevada desde que o pas modifique a demanda do trabalho (ver quadro abaixo).
Mercado do trabalho e pobreza conveniente introduzir algumas noes argumentao desenvolvida sobre as relaes entre despesas com educao e a evoluo da pobreza. Elas so, na realidade, mais complexas e dependem, em parte, do tipo de regime de crescimento. Dois casos podem se apresentar. O governo no fazer nenhum esforo especfico em matria de educao e os pobres fornecerem contingentes de trabalhadores no-qualificados, incapazes de responder s demandas por trabalhadores mais qualificados. A distribuio salarial torna-se mais desigual e a oferta de emprego no qualificado desequilibrada pressionam os salrios para baixo; por sua vezcomo a oferta de trabalho qualificado insuficiente em relao demanda, os salrios dos trabalhadores qualificados aumentam relativamente ao dos demais, aumentando assim a desigualdade segundo o nvel de qualificao. O segundo caso menos clssico e corresponde mais ou menos ao exemplo brasileiro. As despesas com educao aumentam, mas ainda so insuficientes, e o nvel de qualificao aumenta. O regime de crescimento no favorece uma insero positiva do pas na diviso internacional do trabalho: o peso relativo dos produtos fabricados de alta e mdia tecnologia cai e as importaes destes produtos aumentam e o pas vai se especializando na exportao de produtos fabricados de mdio-baixa tecnologia. A demanda de trabalho qualificado, por parte dos contratantes, cresce pouco e no corresponde oferta de trabalho qualificado, que se expande mais rapidamente por causa da melhoria no nvel educacional. Por outro lado, a demanda de trabalho menos qualificado aumenta fortemente. As rendas dos trabalhadores menos qualificados aumentam e um nmero importante deassalariados que se situava abaixo da linha da pobreza logra super-la;j as rendas dos trabalhadores qualificadoscrescem menos e muitas vezes estes so absorvidos em empregos que no correspondem a suas qualificaes e sofrem uma degradao muito prejudicial. A reduo dos diferenciais de nveis de remunerao favorece uma reduo da pobreza, sobretudo se ela for acompanhada de um aumento sensvel do salrio mnimo. O funcionamento do mercado de trabalho , ento, o principal responsvel pela reduo da pobreza e o paradoxo que isso se d apesar de uma insero pouco positiva na diviso internacional do trabalho (para mais detalhes, ver Salama, 2007).

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O objetivo no simplesmente aumentar as despesas pblicas com sade e educao, mas tambm, e, sobretudo, melhorar sua eficcia e adapt-las ao contexto geogrfico a fim de limitar ao mximo os efeitos de guetos. preciso, por exemplo, abrir a porta da educao no meio rural desenvolvendo servios de nibus escolares. Uma vez que as populaes pobres so concentradas geograficamente, fica muito difcil para elas melhorarem suas condies de vida23. Quando alguns segmentos conseguem,geralmente quando mudam seu bairro de residncia, acabam reforando o chamado efeito gueto. Nos bairros com maior concentrao de pobres, fundamental reforar a totalidade dos servios pblicos, desenvolvendo ao mesmo tempo a participao dos moradores na melhoria de suas condies de vida. Por que os resultados em matria de reduo da pobreza parecem decepcionantes? Existem muitas maneiras de compreender a pobreza. A mais simples consiste em considerar o nvel de vida: pobre aquele que no consegue atingir certo nvel de renda. Este se define como a renda que permite ao mesmo tempo adquirir bens de consumo cujo contedo em calorias deve permitir a reproduo fsica do indivduo (ou do domiclio) e o pagamento de um certo nmero de servios (aluguel, transporte etc.). O objetivo atribudo luta contra a pobreza consiste ento em elevar a renda monetria dos pobres acima da linha da pobreza. Este mtodo que privilegiado nos pases em desenvolvimento,sejam eles emergentes ou no. Trata-se de um nvel de pobreza absoluta, definida por uma renda mnima, o que diverso de outra medida relativa, predominante nos pases desenvolvidos24. A pobreza relativa igualmente uma medida monetria. Mas mesmo sendo imperfeita, ela no sofre dos mesmos defeitos que a linha de pobreza absoluta. As linhas da pobreza so diferentes entre os pases, segundo o PIB per capita e a distribuio de renda. A medida relativa permite valorizar o grau de insatisfao, ou at de injustia, que podem sentir as pessoas cuja renda inferior metade da renda mdia, mais precisamente por que essa medida estabelecida a partir da distribuio das riquezas produzidas. A pobreza possui vrias dimenses que no se reduzem e nem se expressam somente pelo aspecto monetrio. por isso que existem outras medidas. A pobreza estrutural medida a partir de um nmero de critrios: nmero de metros quadrados do lar, acesso gua potvel etc. Ela no permite comparaes internacionais25, diferente da medida em
23 Mostramos assim que a insuficincia das despesas pblicas dedicadas educao e a baixa qualidade do ensino poderiam explicar 36% da diferena de renda dos negros em relao aos brancos no Brasil, contra 14,3% nos Estados Unidos (Gradin, op.cit., p. 19). 24 Ver nota 2, Sobre a totalidade dos mtodos para medir a pobreza e os problemas economtricos que cada uma prope.VerDhongde S. e Minoiu C.(2010). 25 O PNUD, a partir de uma abordagem no-monetria, construiu um indicador composto de pobreza nomonetriaque permite comparaes internacionais.

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termos de pobreza absoluta; mas a combinao da pobreza estrutural e da medida em termos absolutos permite sobreposies teis para definir com mais preciso uma poltica de luta contra a pobreza. Vamos voltar aos indicadores de pobreza absoluta que usamos ao longo desse estudo. Suas qualidades so importantes porque podemos medir as evolues da extenso da pobreza, da intensidade e das desigualdades entre os pobres; podemos tambm fazer as comparaes regionais. No entanto, estes indicadores so insuficientes para compreender a pobreza e, se limitar s concluses e ensinamentos derivados da anlise da pobreza absoluta,pode levar subestimao de alguns problemas ligados pobreza, ou at recomendaes equivocadas de polticas sociais. Apesar de sua complexidade (quantas calorias? qual parte da renda destinada ao domiclio, ao transporte? como avaliar as necessidades das crianas e dos idosos? como considerar a existncia de preos diferentes para um mesmo bem entre pases, regiesetc?), examinar a pobreza apenas pela tica absoluta uma abordagem reducionista e insuficiente. Reducionista porque limitada s caloriase os mdicos nutricionistas sabem o quanto importante considerar uma totalidade de outros fatores, como a quantidade de protenas etc. Alm disso, tambm se sabe que a possibilidade de adquirir toda uma srie de bens de consumo durvel, considerados indispensveis, intervm na percepo de se sentir pobre ou no-pobre. tambm redutora porque se limita a renda monetria e no leva em conta a importncia da dimenso no mercantil, espao de mltiplas solidariedades (familiar, de vizinhana, poltica) e de socializaes, cuja relevncia foi j destacada por inmeros socilogos e pode ser confirmada pela simples observao e comparao entre cidades e campos26. Redutora porque o sentimento de ser ou no pobre depende muitas vezes de outros fatores, como o sentimento de satisfazer ou no um nmero de obrigaes ligadas aos cdigos de valor em vigor nas comunidades onde vivem essas pessoas27, como notam os antroplogos. Redutora porque, a partir de um certo nvel de renda mdia, o que importa considerar o grau de insatisfao mais do que a capacidade de se reproduzir fisiologicamente. , portanto,necessrio transitar de uma medida da pobreza em termos absolutos para uma medida da pobreza em
26 Por muito tempo o meio rural foi pouco monetizado em comparao com a cidade. Com a penetrao do dinheiro e das relaes do mercado, a desestruturao das relaes de produo pr-capitalistas se elevou, a penetrao capitalista coexistente se reforou e ambos se alimentaram de modos de produo no capitalistas. Hoje, a monetarizao predomina, embora seja, em mdia, menos importante no campo que na cidade. Medir quem pobre e quem no a partir de uma renda monetria no leva em considerao os mecanismos de solidariedade e, sobretudo exclui a dimenso de autoconsumo. Portanto, a pobreza rural superestimada em meio rural muito mais do que ela poderia ser no meio urbano, j que uma parte considervel passa por caminhos no-mercantis. Mas, na medida em que a monetarizao aumenta no campo, esta superestimao tende a cair. 27 isso que leva Rhamema e Robert (2008), de certa maneira, a reconsiderar o status de pobre e a diferenci-lo do miservel: o pobre se torna miservel quando a expanso das relaes do mercado traz uma desestruturao de seus valores.

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termos relativos, que considere a distribuio de renda e o nmero de pessoas nos domiclios, assim como feito nos pases desenvolvidos. Redutora, enfim, porque coloca no mesmo plano as necessidades da populao que vive no meio rural e no meio urbano,embora se reconhea que elas no so exatamente as mesmas e que as capacidades de satisfaz-las tambm so diferentes (mais solidariedade, mais bens de consumo no mercantis); esta anlise pode induzir a erros de diagnstico e conduzir aplicao das mesmas medidas de poltica econmica, sejam os pobres urbanos, urbanos ou rurais. Medir a pobreza somente pelo aspecto monetrio pode levar a polticas que privilegiem apenas o aspecto da renda monetria e a umaavaliao equivocada das causas estruturais da pobreza. 4. Concluso Ser pobre no o resultado de uma escolha racional, de uma arbitragem que faria um indivduo entre, de um lado, aumentar seu capital humano e o investir frequentando uma escola e cuidando-se bem, e de outro gozar o momento presente, sem pensar no futuro em um contexto de informao imperfeita28. Os homens no so empresrios deles mesmos, como sugere a abordagem em termos de capital humano, explcita ou implicitamente. No se escolhe ser pobre (fora casos excepcionais), se nasce pobre e o ambiente econmico e social pode tornar mais ou menos difcil a passagem do status de pobre para o de no-pobre. Parafraseando Marx, podemos dizer que o homem pode fazer sua histria livremente, mas em condies que no so livremente determinadas por ele. Caso sejam pouco favorveis parareduzir a pobreza, ento se torna extremamente difcil escapar da pobreza, e viceversa. Em vrios aspectos as condies vigentes na rea rural so diferentes daquelas que prevalecem na rea urbana, seja em termos da importncia dos mecanismos de solidariedade ou em termos de impactos de crises econmicas. por isto que as polticas aplicadas aos pobres rurais e urbanos, definidas quase sempre a partir das necessidades dos pobres urbanos, no podem ter exatamente os mesmos efeitos. A abordagem microeconmica da pobreza conserva seu interesse, mas ela no pode substituir a abordagem macroeconmica. Um exemplo: a eficcia da ajuda depende do conhecimento concreto do meio e das necessidades especficas s quais
28 Assim como um erro considerar que os pobres no possuem informaes, tambm o considerar que as informaes incompletas explicam a dificuldade de sair da pobreza, como adoram mostrar os economistas industriais. A falta de informao do sistema bancrio, por exemplo, no est na origem de suas dificuldades, mas sim a recusa deste sistema de emprestar para os pobres. Pelo contrrio, todas as pesquisas de campo revelaram uma grande capacidade dos pobres para lidar com a totalidade dos mecanismos de emprstimo: financiamento informal, microfinanciamento. Os pobres geram muito mais valor do que pensamos e do que mostram a priori seus fluxos de caixa, e revelam habilidades complexas, at sofisticadas, e na maioria das vezes inventivas. Ver Daryl etalii (2009), a revista Tiers Monde (2009, 2002) e principalmente nesses nmeros os artigos de Gurin, de Morvan-Roux, de Servet.

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ela se destina. A distribuio de gua, a descarga da gua utilizada, a construo de escolas, os transportes etc. dependem especificamente da natureza dos problemas encontradas nas regies dadas; pode-se dizer que tem ocorrido progressos nas aes deste tipo (ver, por exemplo, 2009), mas que ainda so insuficientes Uma diminuio durvel da pobreza depende da reduo da desigualdade associada a um crescimento expressivo e sustentado. A expanso da economia uma condio necessria, masno suficiente. A reduo da pobreza exige a existncia de uma ampla e eficaz proteo social baseada em instrumentos de politicas pblicas com elevada capacidade distributiva. As transferncias monetrias so fundamentais e devem ser ampliadas por razes ticas, considerando a magnitude das desigualdades e das dificuldades que os pobres enfrentam para sobreviver. uma questo de solidariedade e de coeso social. O efeito imediatoda assistncia diminuir a intensidade da pobreza e aliviar alguns de seus efeitos negativos; mas foroso observar que a ajuda, por si s, no fornece os meios para a superao sustentvel da pobreza. Ela a atenua, rendendo-a menos difcil de suportar; tambm pode ter consequncias polticas, seja no sentido de legitimar grupos polticos emergentes que patrocinam as polticas de transferncia ou para reforar o clientelismo poltico29. A poltica de assistncia deve ser, portanto, complementar a uma poltica pblica de despesas sociais. A reduo das desigualdades econmicas deve ser acompanhada por uma reduo das desigualdades sociais, o que requer elevar as despesas com educao, sade, assistncia social e torn-las mais consistentes com estes objetivos e dimenso dos desafios. Estas so como uma aposta para o futuro, um investimento. A eficcia destas polticas depende do reconhecimento das necessidades especficas dos pobres, diferentes em meio rural e urbano, diferentes dependendo da insero no mercado de trabalho, se formal ou informal. O aumento das despesas sociais uma condio igualmente necessria, mas no suficiente. Estas despesas devem ser financiadas pelo imposto. difcil conceber a possibilidade de aumentar as despesas sem repensar o sistema fiscal para que ele seja mais distributivo. Compreendemos, ento, o quanto uma poltica de reduo radical da pobreza , antes de tudo, um problema poltico.

29 Seja no Mxico sob Salinas de Gotari no fim dos anos 1980 e no comeo dos anos 1990 onde esta prtica era flagrante, na Argentina dos anos 2000 ou at no Brasil em alguns casos.

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Anexo1 - Matrizes de fluxos migratrios interestatuais por grandes regies brasileiras. 1995, 2001, 2005 e 2008. Valores relativos
1995 Norte Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Imigrantes 3,4% 3,5% 1,0% 0,5% 1,7% 10,0% Norte Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Imigrantes 3,2% 2,6% 1,1% 0,3% 1,3% 8,5% Norte Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Imigrantes 4,2% 3,8% 1,4% 0,6% 1,5% 11,4% Norte Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste Imigrantes 4,4% 3,1% 1,2% 0,4% 1,6% 10,6% Nordeste 2,1% 9,0% 7,8% 0,3% 1,6% 20,9% Nordeste 2,9% 8,4% 11,5% 0,3% 2,0% 25,0% Nordeste 2,2% 8,4% 13,6% 0,6% 2,3% 27,1% Nordeste 2,1% 7,9% 11,6% 0,5% 2,2% 24,4% Sudeste 1,2% 15,0% 14,9% 5,4% 3,0% 39,6% 2001 Sudeste 1,4% 14,0% 14,0% 3,9% 3,6% 36,9% 2005 Sudeste 1,2% 13,4% 13,4% 2,9% 2,8% 31,1% 2008 Sudeste 1,6% 13,9% 14,0% 3,7% 3,5% 36,6% Sul 0,6% 0,5% 4,4% 5,7% 1,8% 13,0% Centro-oeste 2,0% 4,0% 3,2% 1,5% 4,6% 15,4% Emigrantes 10,8% 29,4% 34,4% 11,8% 13,6% 100,0% Sul 0,6% 5,4% 5,4% 6,3% 1,0% 13,9% Centro-oeste 2,2% 4,1% 4,2% 1,8% 4,2% 16,5% Emigrantes 10,4% 27,7% 38,0% 12,2% 11,7% 100% Sul 0,4% 0,4% 4,1% 6,4% 1,1% 12,4% Centro-oeste 2,3% 3,8% 4,1% 1,7% 5,3% 17,2% Emigrantes 10,2% 29,2% 34,7% 12,6% 13,2% 100% Sul 0,4% 0,7% 5,0% 6,0% 1,4% 13,4% Centro-oeste 2,3% 4,0% 3,7% 1,8% 4,4% 16,1% Emigrantes 9,5% 32,1% 32,3% 14,0% 12,1% 100%

Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao NINSOC.

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Anexo 2 - Salrios reais e produtividade na Argentina, no Brasil, no Mxico e no Chile

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Fonte: a partir dos dados oficiais de cada pas, in Bizberg (2010).

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Anexo 3 - Gasto social por paises


Clasificacin segn prioridad macro Gasto social alto (mayor que 13%) GPS periodo post reforma (1985-1990) (en porcentaje del PIB) Argentina Chile Costa Rica Periodo actual 2006-2007 Argentina Estado Plurinacional de Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Uruguay Rep. Bolivariana de Venezuela Chile El Salvador Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Jamaica Ecuador Guatemala Per Rep. Dominicana Trinidad y Tobago GPS 2006-2007 GPS per capita 2006-2007 (US$2000) 2.002 178 1.019 411 855 1.395 1.542 722 1.015 733 291 156 782 100 460 162 383 309 104 124 214 276 904 322

22,1 16,2 24,4 14,3 17,2 34,5 21,2 13,4 20,4 12,2 11,3 11,4 11,2 11,4 9,3 11,3 11,1 8,6 6,4 7,5 8,2 8,0 8,7

Promedio grupo Gasto social medio (entre 9 e 13%)

16,8 Brasil Colombia Jamaica

Promedio grupo Gasto social bajo (menor que 9%)

10,8 Estado Plurinacional de Bolivia Mxico Per

Promedio Grupo

5,9

7,9

Fonte: CEPAL, base de datos sobre gasto social y Mostajo, Rossana (2000), gasto social y distribucin del ingreso: caracterizacin e impacto redistributivo en paises seleccionados de America Latina y el Caribe, Serie Reformas Econmicas, n. 69, Santiago de Chile.

Anexo 4 - El nivel de incumplimiento del impuesto


Tasa de evasin Ao Argentina Chile Ecuador El Salvador Guatemala Mxico Per 2005 2003 2005 2005 2006 2004 2006 Personas Fsicas ... 46.0% 58.1% 36.3% 71.1% 38.0% 12.3% Personas Jurdicas ... 48.0% 65.3% 53.65 62.3% 40.0% 40.7% Total 49.7% 47.4% 63.7% 46.9% 63.5% 39.1% 36.0% Personas Fsicas ... 1.5 1.1 1.0 o.8 1.4 0.2 Evasin en % del PIB Personas Jurdicas ... 2.3 4.4 2.3 4.6 1.3 3.1 Evasin Total 5.6 3.8 5.5 3.3 5.4 2.7 3.3 Evasin PJ/ Evasin PF ... 1.5 4.0 2.3 5.5 0.9 16.7

Fonte: Jimenez JP, Gomez Sabaini JC, Podesta A (sob a direo de) (2010).

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Anexo 5 - Sntese da estrutura de interveno social do Estado brasileiro


reas Principais Programas/Aes Beneficirios/Resultados em 2008 Aposentadorias e Penses - rea Rural 7,8 milhes de benefcios na rea rural Aposentadorias e Penses - rea 15,2 milhes de benefcios na rea urbana Urbana Auxlio-Doena, Auxlio-Maternidade 1,7 milho de benefcios e outros Auxlios - rea Urbana e Rurak Pagamento de Aposentadorias e Penses Executivo, Legislativo e Judicirio Seguro-Desemprego Abono Pis-Pasep Pronaf BCP - LOAS - Pessoa Idosa BCP - LOAS - Pessoa com Deficincia Programa Nacional de Incluso de Jovens - Pr-Jovem Programa Bolsa Famlia Ateno Bsica em Sade Assitncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos Brasil alfabetizado e Educao de Jovem e Adultos Brasil Escolarizado Qualidade na Escola Distribuio de Livros Didticos Complementao da Unio para o Fundel Programa nacional de Alimentao Escolar Brasil Universitrio Unio: 530 mil servidores inativos e 448 mil pensionistas; Estados: 1,1 milho de servidores inativos e 384 mil pensionistas; Municpios: 401 mil inativos e 151 mil pensionistas 6,9 milhes de trabalhadores 8,4 milhes de trabalhadores com renda at SM (em 2007) 2,2 milhes de contrato 1,6 milho 1,8 milho 400 mil jovens 11,6 milhes de famlias 23 mil equipes de sade da Fmlia; 50% da populao coberta pelo PSF; 2,3 bilhes de procedimentos ambulatariais, 11 mil procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes; Servio de Atendimento Mdico de Urgncia (SAMU) j conta com cerca de 2,5 mil veculos, cobrindo 1.163 municpios e 100 milhes de pessoas; cobertura vacinal para doenas infantis acima de 90% em 25 das 27 UFs, aproximando-se de 100% em 14 UFs 4,1 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica 40 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica: 4,9 milhes na educao infantil, 28,1 milhes no ensino fundamental, 7,3 milhes no ensino mdio 40 milhes de estudantes atendidos 615 mil estudantes matriculados na rede pblica federal (2007)

1. Previdncia Social Geral Prev. Social

Previdncia do Servidor Pblico (Regimes Prprios Prev. Social) 2. Emprego e Defesa do Trabalhador 3. Desenvolvimento Agrrio

4. Assistncia Social

5. Sade

6. Educao

Fonte: INEP/MEC; MDS; MPS; Boletim do Servidor/SIAPE; MTE; MDA, AEPS/MPS e IBGE.

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Quadro 1 - Brasil - principais programas e aoes sociais do Governo Federal


reas Principais Programas/Aes Aposentadorias e Penses - rea rural Previdncia Social Aposentadorias e Penses - rea urbana Auxilio doena, auxilio maternidade e outros auxilios - rea urbana e rural Benefcios a Servidores Pblico Federais Emprego e Defesa do Trabalhador Pagamento de aposentadorias e penses Executivo, Legislativo e Judicirio Assistncia Mdica a Servidores e outros auxilios Seguro-Desemprego Abono Pis-Pasep Desenvolvimento Agrrio Pronaf BPC - LOAS - Pessoa Idosa BPC - LOAS - Pessoa com Deficincia Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem Programa Bolsa Familia Ateno Bsica em Sade Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada Sade Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos Brasil Escolarizado Qualidade na Escola Educao Distribuio de Livros Didticos Complementao da Unio para o Fundeb Programa Nacional de Alimentao Escolar Brasil Universitrio Despesas em R$ bilhes correntes 2008 40,4 130,9 17,7 54,4 5,6 14,7 6 1,3 6,7 7,1 0,8 11,1 8,4 25,3 2,2 4,4 0,3 7,5 1,3 0,9 3,2 1,5 14,7 Beneficirios/ Resultados em 2008 7,8 milhes de benefcios na rea rural 15,2 milhes de benefcios na rea urbana 1,7 milho de beneficirios 550 mil servidores inativos e pensionistas 1,1 milho de servidores ativos e Inativos 6,9 milhes de trabalhadores 8,4 milhes (em 2007) 2,2 milhes de contratos 1,6 milho 1,8 milho 400 mil jovens 11,6 milhes de famlias 23 mil equipes de Sade da Famlia; 50% da populao coberta pelo PSF; 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais, 11 mil transplantes, 215 mil cirurgias cardacas, 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia e 11,3 milhes de internaes. 4,1 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica 40 milhes de estudantes atendidos pela rede pblica: 4,9 milhes na educao Infantil, 28,1 milhes no ensino fundamental, 7,3 milhes no ensino mdio 40 milhes de estudantes atendidos 615 mil estudantes matriculados na rede pblica federal (2007) % do PIB 1,40 4,53 0,61 1,88 0,19 0,51 0,21 0,05 0,23 0,25 0,03 0,38 0,29 0,88 0,08 0,15 0,01 0,26 0,05 0,03 0,11 0,05 0,51 Dias do Contribuinte 5,1 16,5 2,2 6,9 0,7 1,9 0,8 0,2 0,8 0,9 0,1 1,4 1,1 3,2 0,3 0,6 0,0 0,9 0,2 0,1 0,4 0,2 1,9

Assistncia Social

Fonte: dados oramentrios coletados partir do SIAFI/STN em banco de dados organizado pelo Prodasen e disponibilizado pela Cmara dos Deputados no Portal Oramento Brasil. Dados de resultados e beneficos: INEP/MEC; MDS, MPS, Boletim do Servidor/Siepe,TEM,MDA. IBGE, para o PIB.

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PARTE 2 DIMENSES DO RURAL E O DEBATE DA POBREZA

CAPTULO I SIGNIFICADOS DA POBREZA NA SOCIEDADE CONTEMPORNEA


Fernanda Calasans C. Lacerda
da Bahia - UESB

Professora Assistente da Universidade Estadual

1. Introduo
A pobreza algo que sempre esteve presente na histria da humanidade. Relatos no faltam no decorrer dessa histria que possibilitam a identificao da sua ocorrncia, independentemente do povo e perodo histrico a que nos refiramos (Sachs, 2005). E a forma com que ela foi definida durante os diferentes perodos de tempo permite que se perceba a evoluo que o seu conceito obteve, partindo de uma definio mais restritiva para uma definio mais abrangente e complexa. Na Antiguidade, acreditava-se que a explicao para existncia de ricos e pobres era a determinao divina, ou seja, havia pessoas predestinadas a serem ricas e outras a serem pobres, sendo essa predestinao relacionada classe social a qual o indivduo pertencia. Caberia a cada um aceitar a sua posio dentro da hierarquia social. Question-la seria um afronto s leis consideradas supremas. Durante a Idade Mdia, a Igreja Catlica, no auge do seu poder poltico, fez com que tal afirmao fosse propagada, o que facilitava o seu domnio sobre as classes menos favorecidas e garantia a manuteno dos privilgios da nobreza e do clero. J nesses perodos a pobreza era vista como ausncia de condies materiais (leia-se terras e riquezas) que permitissem ao indivduo desfrutar de uma vida confortvel, considerando-se os padres da poca. Mais do que isso, ela corroborava o domnio dos senhores sobre os servos ou vassalos no caso da poca feudal pois as possibilidades de desempenhar outras atividades eram praticamente inexistentes para esses ltimos.

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Na Europa, durante o sculo XIV, um nmero crescente de pessoas se encontrava nessa situao desfavorvel, sofrendo com as epidemias, desabrigo e misria generalizada. At ento, a assistncia aos desfavorecidos ficava a cargo da caridade crist (mais precisamente, da caridade catlica). No entanto, com esse crescimento no nmero de desfavorecidos se constatou as limitaes desse tipo de auxlio, ainda mais diante das tenses sociais que estavam surgindo. Foi ento que, em 1388, a monarquia britnica institui a Leis dos Pobres (Poor Law Act), considerada como uma das primeiras polticas sociais implementadas no mundo.1 De acordo com Pereira (2008, p. 62), os pobres atendidos eram os andarilhos e o principal objetivo era inibir a perambulncia de pessoas em busca de melhores ocupaes, ou a chamada vagabundagem e as possveis consequncias negativas, para a ordem prevalecente, de uma pobreza no confinada territorialmente. Com o passar do tempo, a Lei dos Pobres foi sofrendo modificaes, e os seus benefcios eram destinados aos incapacitados ao trabalho. Em 1601, a reedio desta Lei classificou os pobres em trs grupos:
pobres impotentes (idosos, enfermos crnicos, cegos e doentes mentais), que deveriam ser alojados nas Poor-houses ou Almshouses (asilos ou hospcios); pobres capazes para o trabalho, ou mendigos fortes, que deveriam ser postos a trabalhar nas chamadas Workhouses; e os capazes ao trabalho, mas que se recusavam a faz-lo (os corruptos), que deveriam ser encaminhados para reformatrios ou casas de correo (Pereira, 2008, p.64, grifos da autora).

Na prtica, essa assistncia se concentrou apenas nas Workhouses. Quando uma nova reforma foi feita na Lei dos Pobres inglesa em 1834, a concepo de pobreza j estava influenciada pelos ideais utilitaristas e laissezfairianos. A nova lei assistia apenas aos completamente destitudos, surgindo assim uma distino at hoje muito utilizada: a distino entre pobres e indigentes. Pensadores influentes da poca, como David Ricardo e Thomas Malthus, condenavam a assistncia aos pobres por acreditarem que isso ocasionaria problemas ao bom funcionamento do sistema econmico (Ricardo, 1982, passim; Malthus, 1982, passim). A pobreza era geralmente associada preguia, indisposio para o trabalho, m ndole do indivduo, salvo aqueles casos de incapacidade fsica e/ou mental que impossibilitavam o indivduo de trabalhar. Por isso, o auxlio aos pobres era visto como incentivo ao vcio, alm de livr-los da responsabilidade de sustentar suas famlias.
1 Vale ressaltar que essa poltica era muito mais punitiva do que protetora, conforme muito bem exposto por Pereira (2008, passim).

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Para alm desses argumentos, havia o interesse por parte dos empregadores de que os benefcios concedidos e o nmero de beneficirios fossem o menor possvel, a fim de evitar uma presso sobre os salrios pagos diante da crescente necessidade de mo de obra exigida pelo processo de industrializao em curso. A ajuda consistia em alimentos (basicamente po) e algum auxlio monetrio, suficientes apenas para garantir a sobrevivncia dos beneficirios. E, assim, apareceu a necessidade de determinar a quantidade nutricional mnima requerida para garantir a sobrevivncia de uma pessoa. O indivduo ou a famlia que no conseguisse atender aos requerimentos nutricionais mnimos necessrios sua existncia era definido como pobre. Segundo Codes (2008), trabalhos seminais foram desenvolvidos por volta do final do sculo XIX que tinham como objetivo estabelecer essa quantidade de nutrientes mnima, instaurando-se um novo estgio de trabalho relativamente mais cientfico sobre a questo da pobreza, que veio a se prolongar pelo sculo XX (op. cit., p. 11). Desde ento, o interesse pelos estudos sobre pobreza tem aumentado, tornando esse tema num dos mais discutidos atualmente. Talvez um dos motivos para isso seja o fato de que todos os avanos obtidos pela sociedade humana nas mais diversas reas do conhecimento e o to exaltado crescimento econmico alcanados no decorrer do ltimo sculo no foram capazes de solucionar, em grande parte dos pases, esse problema complexo. O presente trabalho uma tentativa de analisar a evoluo do conceito de pobreza nos estudos cientficos sobre o tema, destacando a importncia desse conceito na formulao das polticas de combate pobreza. A prxima seo apresenta trs abordagens de estudo da pobreza: a abordagem monetria, a abordagem das necessidades bsicas e a abordagem das capacitaes. A justificativa para a opo por essas abordagens exatamente identificar as transformaes ocorridas na interpretao da pobreza, partindo de uma definio mais simples para uma definio mais complexa. Na terceira seo so feitas algumas reflexes sobre o estudo da pobreza no Brasil, ressaltando o predomnio da abordagem unidimensional monetria na investigao da pobreza brasileira. A inter-relao entre o conceito e as polticas de combate pobreza tratada na quarta seo. Por fim, so apresentadas as consideraes finais do trabalho, seguidas pelas referncias utilizadas.

2. Os conceitos de pobreza
Os estudos sobre pobreza desenvolvidos desde o incio do seu estgio cientfico apresentam diferenas conceituais e metodolgicas importantes. No h, ainda hoje, um consenso sobre o que a pobreza, quais so suas causas e o seu tamanho. E dificilmente haver, j que se trata de um amlgama que envolve questes sociais, econmicas e morais. O que se percebe, no entanto, que h um direcionamento para uma definio mais abrangente e multidimensional da pobreza.

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O trabalho de Rowntree sobre a pobreza na cidade inglesa de York, de 1901, frequentemente citado como pioneiro no estudo cientfico da pobreza [Laderchi; Saith; Stewart (2003); Sen (1983); Rocha (2003); Machado (2006)]. Partindo da definio das necessidades nutricionais mnimas, Rowntree definiu famlias em pobreza primria como aquelas cujo total de rendimentos era insuficiente para satisfazer essas necessidades e garantir a manuteno da eficincia meramente fsica (Sen, 1983, p. 11, traduo da autora). No perodo aps a Segunda Guerra Mundial, a noo de subsistncia incorporou outros requerimentos que no s os nutricionais. O relatrio Beveridge2, por exemplo, definiu um nvel de subsistncia que, alm das necessidades nutricionais, inclua tambm gasto com vesturio e com combustveis. Ainda assim, os requerimentos eram baseados nos mnimos necessrios para a subsistncia do indivduo. O entendimento da pobreza como subsistncia exerceu muita influncia nas polticas econmicas e sociais durante todo o sculo XX. De acordo com Codes (2008, p. 12), essa ideia ainda permanece balizando medidas de assistncia pobreza em vrios pases no mundo. No entanto, a abordagem biolgica da pobreza, como tambm conhecida a abordagem associada ideia de subsistncia, tem sido alvo de algumas crticas, entre elas: existncia de variaes significativas entre as caractersticas fsicas e os hbitos do indivduo que dificultam o estabelecimento de requerimentos nutricionais; a transformao dos requerimentos nutricionais mnimos em quantidades mnimas de alimentos depende das commodities escolhidas; dificuldade em se especificar os requerimentos mnimos de necessidades no alimentares (Sen, 1983, p.12). A determinao das necessidades nutricionais mnimas estimulou o desenvolvimento daquela que seria tomada como principal base de anlise da pobreza no decorrer do sculo XX, a saber: a abordagem monetria da pobreza. A possibilidade de estudar a pobreza por meio de uma medida quantitativa, como aquela definida pelas necessidades nutricionais, incentivou a converso dessas necessidades em valores monetrios e a utilizao de critrios de discriminao entre pobres e no-pobres apoiados na renda do indivduo ou famlia. A anlise da pobreza sob a perspectiva da renda foi tambm encorajada pela intensificao das atividades capitalistas, a partir da percepo de que:

2 Elaborado por um comit coordenado por William Beveridge e publicado em 1942, propunha uma completa reviso do esquema de proteo social existente na Gr-Bretanha (Pereira, 2008, p. 93), caracterizandose por uma perspectiva universalista de poltica social, alm de ser considerado como uma das pedras fundamentais do Welfare State de ps-guerra (ibidem, p. 93).

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[nas] economias modernas e monetizadas, onde parcela pondervel das necessidades das pessoas atendida atravs de trocas mercantis, natural que a noo de atendimento s necessidades seja operacionalizada de forma indireta, via renda (Rocha, 2003, p.12).

Essa viso da pobreza encontra forte respaldo na Teoria Econmica Tradicional (ou Neoclssica) e fundamentada no pensamento utilitarista. De acordo com esse pensamento, a utilidade de uma pessoa representada por alguma medida de seu prazer ou felicidade (Sen, 2000, p. 77), implicando numa noo de valor baseada somente na utilidade individual, definida em termos subjetivos (Sen, 2001, p. 94; 2003, p. 5). O indivduo considerado como um consumidor cujo comportamento visa maximizao dessa utilidade, sendo que os seus gastos em consumo refletem a utilidade que as mercadorias consumidas geram para ele. O seu bem-estar individual definido com base na sua funo consumo (Laderchi, 1997) e, por extenso, o bemestar social a maximizao da soma das utilidades, ou a funo consumo total. dessa forma que a renda, ou consumo, aparece como indicador exclusivo de bem-estar. A pobreza entendida como insuficincia de renda (consumo), que impede o indivduo de alcanar um nvel mnimo de bem-estar que maximiza a utilidade total. Conforme apontado por Laderchi, Saith e Stewart (2003), a validade dessa abordagem depende, em parte, de algum desses pontos: se a utilidade uma definio adequada de bem-estar; se o gasto monetrio uma medida satisfatria de utilidade; se uma deficincia [short-fall] em utilidade engloba tudo o que entendemos por pobreza; a justificativa para uma linha de pobreza particular (op. cit., p. 7, traduo da autora)3. A identificao dos pobres por insuficincia de renda (consumo) utiliza como critrio a linha de pobreza monetria. Esta linha pretende ser o parmetro que permite, a uma sociedade especfica, considerar como pobres todos aqueles indivduos que se encontrem abaixo do seu valor (Barros, Henriques; Mendona; 2000, p.22). Entretanto, o valor dessa linha tem sido alvo de forte debate entre os adeptos dessa abordagem, no existindo uma uniformidade de opinies sobre o valor a ser adotado.4 H os que defendem o uso de uma linha de pobreza absoluta, baseada nas necessidades mnimasde sobrevivncia, bem como os que defendem a definio de uma linha de pobreza relativa, baseada nas condies de vida predominantes na sociedade a ser analisada.
3 No original: whether utility is an adequate definition of well-being; whether monetary expenditure is a satisfactory measure of utility; whether a short-fall in utility encompasses all we mean by poverty; the justification for a particular poverty line. 4 Para maiores detalhes sobre o debate acerca de definio de linhas de pobreza baseada na renda e/ ou consumo, ver Rocha (2000a, 2003), Hoffmann e Kageyama (2006), Reddy (2008a, 2008b), Ravallion (2008a, 2008b), Pogge (2008a, 2008b).

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Em meio ao conceito de linha de pobreza absoluta aparece tambm o conceito de linha de indigncia, referindo-se s necessidades nutricionais mnimas que garantem as condies vitais do indivduo. Os indivduos cuja renda inferior ao valor da linha de indigncia encontram-se na situao de pobreza extrema. No geral, o valor da linha de pobreza absoluta monetria um mltiplo da linha de indigncia: calcula-se o gasto alimentar a partir das necessidades nutricionais mnimas e, ento, multiplica-se o valor desse gasto por determinado multiplicador, sendo que este multiplicador pode ser definido de vrias maneiras.5 Essas duas abordagens a abordagem da subsistncia e a abordagem monetria analisam a pobreza sob uma perspectiva unidimensional, restringindo o estudo da pobreza a apenas um dos aspectos que a constitui. Essa simplificao da anlise permitiu o desenvolvimento de medidas quantitativas da pobreza, numa tentativa de mensur-la e estabelecer estratgias que permitissem a formulao de polticas. No entanto, ainda que se reconhea que a simplificao do objeto de estudo se constitua em caracterstica da fase inicial do desenvolvimento cientfico de qualquer tema, tal fato, na anlise da pobreza, impregnou-se de questes ideolgicas que tentaram e tentam evitar a expanso do conceito de pobreza em direo perspectiva multidimensional. A perspectiva multidimensional da pobreza pode ser vista como um avano para o pensamento cientfico da pobreza, desde que permite maior compreenso da questo, inclusive por parte dos organismos internacionais que se dedicam promoo e ao estudo do desenvolvimento socioeconmico entre as diversas populaes. Assim, nota-se que a anlise da pobreza pode comear com as informaes sobre renda, mas no deve terminar nelas apenas (Sen, 2000). Reconhecendo essas limitaes da anlise unidimensional monetria, a abordagem das necessidades bsicas surgiu como um contra-argumento nfase na capacidade do crescimento econmico em promover o desenvolvimento e erradicar a pobreza nos pases do chamado Terceiro Mundo. Constitui-se, portanto, nos primeiros questionamentos sobre o poder do crescimento econmico como medida do progresso social. Sua origem pode ser datada em meados dos anos de 1940, mas somente nas dcadas de 1960 e 1970 que ela ganha espao, alcanando o seu auge na segunda metade dos anos de 1970, quando passa a dominar as polticas de desenvolvimento
5 Segundo Rocha (2000a), diferentes autores atribuem valores distintos para esse multiplicador. Por exemplo, a CEPAL adota o multiplicador de 2 para o Brasil, enquanto outros trabalhos utilizam o inverso do Coeficiente de Engel (relao entre as despesas alimentares e a despesas totais) como multiplicador (ibid., p. 117).

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sugeridas por algumas organizaes internacionais, como a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) e o Banco Mundial (Stewart, 2006; Streeten et alli, 1981). Em linhas gerais, de acordo com essa abordagem, o objetivo primeiro do desenvolvimento deveria ser a satisfao das necessidades humanas bsicas. As polticas implantadas nos pases pobres ou em desenvolvimento no perodo psSegunda Guerra elevaram, em sua maioria, as taxas de crescimento econmico desses pases, mas no tiveram o mesmo efeito do ponto de vista distributivo e nem foram capazes de reduzir a pobreza. Como resultado, ocorreu uma expanso no nmero absoluto de pessoas pobres, aumento do desemprego e concentrao de renda. As primeiras reflexes sobre tais problemas apontaram o desemprego como a principal causa para o crescimento da pobreza, levando alguns a afirmarem que a expanso do emprego deveria ser o objetivo primordial do desenvolvimento.6 Contudo, logo se percebeu que o desemprego no era a principal causa para o crescimento da pobreza e o foco foi redirecionado para a renda dos pobres. O crescimento continuaria sendo estimulado, mas os resultados deveriam ser distribudos tambm entre os pobres.7 No entanto, as condies em que se encontravam as populaes pobres exigiam que medidas urgentes fossem tomadas. Muito mais do que expandir a produtividade e promover a industrializao nos pases do Terceiro Mundo, era preciso dar condies bsicas de sobrevivncia para as suas populaes. Sob o entendimento de que os pobres no necessitavam somente de renda, mas da satisfao de necessidades que dariam oportunidade de levar uma vida plena, a abordagem das necessidades bsicas chamou a ateno para o que deveria ser a preocupao fundamental do desenvolvimento: os seres humanos e suas necessidades (Streeten et alli, 1981, p.21). Para Streeten e Burki (1978, p.412):
the evolution from growth as the principal performance criterion, via employment and redistribution, to basic needs is an evolution from abstract to concrete objectives, from a preoccupation with means to a renewed awareness of ends, and from a double negative (reducing unemployment) to a positive (meeting basic needs).

A abordagem das necessidades bsicas no tem a inteno de substituir o crescimento econmico e sim de suplement-lo, pois considera que este
6 Esse argumento foi apresentado pela OIT em 1976 j no segundo estgio da abordagem que recomendou o destronamento do produto nacional bruto (PNB) como medida de desenvolvimento (apud Stewart, 2006). 7 Esta era a viso defendida pelo Banco Mundial em 1979 (apud Stewart, 2006).

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essencial para gerao de renda para as populaes pobres e de receitas pblicas que assegurem a oferta dos bens e servios pblicos (Stewart, 2006, p. 17). Entre as caractersticas principais dessa abordagem esto: o reconhecimento da limitao das medidas de renda e emprego no estudo da pobreza; a nfase na melhoria da vida humana como objetivo do desenvolvimento; o apelo mobilizao de recursos nacionais e internacionais para satisfao das necessidades bsicas; e a formulao de uma base para ao pblica (Streeten et alli, 1981). Segundo Stewart (1995, p. 87), a hiptese fundamental dessa abordagem que algumas necessidades so mais importantes do que outras, porque the basic goods are essential for minimally decent life i.e. for conditions in which there is enough food, health is good enough and education sufficient, to permit people to enjoy the other good things of life. Vrias so as definies das necessidades bsicas e, frequentemente, o termo mal empregado, dificultando a sua compreenso. Streeten et alli (1981, p.25-26) descrevem resumidamente algumas dessas interpretaes. H os que identificam necessidades bsicas como necessidades naturais, consideradas vitais ou de sobrevivncia, que devem ser minimamente atendidas. Trata-se, de acordo com Pereira (2006), de uma definio limitada e muito criticada por igualar as necessidades de sobrevivncia humana s necessidades animais. Outros, como os economistas neoclssicos (e/ou neoliberais), as interpretam como preferncias subjetivas dos consumidores, no admitindo interveno do setor pblico na satisfao das necessidades. No existem necessidades comuns e, portanto, no existem parmetros para a formulao de polticas pblicas. Essa identificao das necessidades bsicas com estados subjetivos e relativos de deficincias/carecimentos e a defesa do afastamento do Estado na proviso social geram consequncias negativas para a elaborao das polticas sociais, entre elas: diminuio da confiana no sucesso dessas polticas; ameaas aos direitos sociais dos cidados; fragmentao da luta poltica contra as diversas formas de opresso e/ou discriminao (Doyal; Gough; 1991, p.9). Esses efeitos contribuem para a aceitao da ideia de atendimento mnimo s necessidades sociais como objetivo da poltica social quando existir poltica social. No outro extremo esto os que afirmam que somente autoridade pblica cabe a funo de decidir sobre o atendimento das necessidades bsicas e direcionar o consumo privado. Os adeptos da abordagem moderna das necessidades humanas bsicas (terceiro estgio) se distanciam dessas interpretaes e enfatizam que as necessidades bsicas

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devem incluir aspectos materiais e no materiais que possibilitam a realizao de uma vida plena, considerando o atendimento a essas necessidades como direitos humanos. esta a definio que se tornou uma das bases da teoria do desenvolvimento humano. Sob essa perspectiva, a identificao das necessidades bsicas pode ser feita pela definio de um padro de vida (qualidade de vida) e, posteriormente, dos bens e servios necessrios para garantir uma vida plena (full life). Os bens e servios so, portanto, instrumentos para se alcanar a vida plena. Um ponto de aparente divergncia entre os adeptos da abordagem das necessidades bsicas o tipo de enfoque da pobreza que deve fundamentar a anlise, se relativo ou absoluto. Segundo Streeten e Burki (1978, p. 411), a abordagem das necessidades bsicas uma estratgia de desenvolvimento voltada para a abolio da pobreza absoluta. Para Streeten et alli (1981, p.18), a pobreza possui um componente absoluto, determinado por critrios fisiolgicos, e um componente relativo, determinado pelo contexto social e cultural ao qual o indivduo pertence. Stewart (1989, p. 358) parece compartilhar com esse pensamento ao afirmar que alguns dos indicadores de vida plena (full life) so universais e devem ser os primeiros a serem perseguidos, mas existem tambm indicadores que so dependentes do nvel de desenvolvimento. De maneira geral, a anlise relativista pura da pobreza parece no ser condizente com o conceito de necessidades bsicas adotado por essa abordagem. Anlises da pobreza pautadas no relativismo e, consequentemente, na afirmao de que no existem necessidades universais resultam do emprego de uma definio de necessidades bsicas que se distancia do objetivo principal dessa abordagem.8 Doyal e Gough (1991, passim), autores representantes da abordagem moderna das necessidades humanas bsicas, defendem um carter universal e objetivo destas necessidades, argumentando que existem necessidades que so comuns a todos os seres humanos, independentemente do contexto econmico, social e cultural no qual eles esto inseridos. Esses autores definem necessidades humanas bsicas como as necessidades que, quando no satisfeitas, causam srios prejuzos vida dos homens, sejam em termos materiais ou em termos de impossibilidade de atuar como sujeito ativo na sociedade. Os srios prejuzos resultantes da no satisfao das necessidades humanas bsicas so os efeitos negativos que impedem os seres humanos de viver em condies fsicas e sociais adequadas ao seu exerccio participativo na sociedade. As necessidades
8 Para exemplos de algumas definies relativistas de necessidades bsicas, ver Pereira (2006) e Doyal e Gough (1991).

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bsicas existentes agrupam-se em dois conjuntos: sade fsica e autonomia, vistas como precondies para se atingir o objetivo universal da participao social (Pereira, 2006, p. 68). Tais conjuntos esto associados a dois princpios importantes, a saber: participao e libertao. A satisfao da necessidade de sade fsica permite a participao do indivduo na sociedade com o intuito de se libertar das possveis formas de opresso que o atinge, incluindo a pobreza. Mais ainda, sade fsica necessidade humana bsica porque ela possibilita a participao do indivduo na vida. A satisfao da necessidade de autonomia o que garante ao homem a liberdade de tomar decises, realizar escolhas e lutar por seus objetivos e ideais. A autonomia que proporciona a liberdade aos indivduos para agirem de modo a se sentir responsvel por seus atos e decises. Ao optar-se por no atender a essas necessidades se est abrindo mo da participao e da liberdade dos indivduos, principalmente no que se refere a sua condio de agente modificador da realidade e do seu poder de avaliar criticamente o contexto social no qual ele est inserido. Apesar de reconhecerem a universalidade das necessidades humanas bsicas, Doyal e Gough (apud Pereira, 2006) ressaltam que a satisfao dessas necessidades no uniforme, havendo uma variedade de satisfiers (satisfadores) bens, servios, atividades, relaes, medidas, polticas. Esses satisfiers dependem de aspectos prprios de cada cultura, o que pode ser entendido como um componente relativo de satisfao das necessidades e que vai ao encontro do que defendido por outros autores da abordagem das necessidades bsicas. No que diz respeito s aplicaes prticas dessa abordagem, estas focam, em sua maioria, nas necessidades materiais mensuradas por meio dos bens e servios bsicos. Isso permitiu que essa abordagem fosse acusada de cometer o fetichismo da commodity (commodity fetishism), principalmente no perodo correspondente ao segundo estgio da abordagem. As dificuldades em se mensurar as necessidades no materiais e em estabelecer nveis satisfatrios de atendimento so justificativas para a concentrao nos bens e servios. Alm disso, como j dito anteriormente, estes ltimos so definidos como instrumentos (meios) para a realizao de uma vida plena (fim). A preocupao dessa abordagem muito mais na qualificao da pobreza do que na sua quantificao. Os pobres so frequentemente identificados com base nas suas rendas e a linha de pobreza utilizada varia muito. Mas h o entendimento de que

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este no um critrio suficiente. A ele deve ser somada a satisfao de necessidades bsicas, tais como educao, sade, nutrio, saneamento, moradia, acesso gua tratada, entre outros. Assim, essa abordagem introduz a multidimensionalidade nos estudos da pobreza e do desenvolvimento, sendo a sua contribuio inquestionvel. No final da dcada de 1970 e incio dos anos 1980, as crticas ao enfoque unidimensional monetrio da pobreza se intensificaram com os trabalhos do economista indiano Amartya Sen. Estes trabalhos resultaram em uma nova abordagem sobre o desenvolvimento, fundamentada nos princpios da liberdade e da igualdade, conhecida como Abordagem das Capacitaes. De acordo com esta abordagem, o xito da sociedade deve ser avaliado segundo as liberdades desfrutadas por seus membros. A liberdade o determinante principal da iniciativa individual e da eficcia social (Sen, 2000, p. 33), estando relacionada ao aspecto da condio de agente (agency aspect) do indivduo, entendido como sujeito ativo e capaz de provocar mudanas. Por isso, a liberdade o fim primordial e o principal meio do desenvolvimento (ibidem, p.52). O papel instrumental da liberdade como meio refere-se ao que contribui para a expanso da liberdade humana (direitos, oportunidades, entitlements). As liberdades instrumentais devem atuar em conjunto e suas consequncias geralmente no se restringem a uma delas. Entre essas liberdades esto: liberdade poltica, facilidades econmicas, oportunidades sociais, garantias de transparncia e segurana protetora (Sen, 2000, p. 55). Para Salama e Destremau (1999, p.77), o pensamento de Sen se inscreve
sem ambiguidade no campo de uma reflexo sobre a justia social, sobre a igualdade e as desigualdades, o que leva a colocar o problema da pobreza numa perspectiva que, sem negar os fatores econmicos, d importncia s conotaes legais, s implicaes polticas e sua pertinncia social.

Trata-se, assim, de um enfoque distinto daquele adotado pela abordagem monetria da pobreza, rejeitando o utilitarismo como medida de bem-estar e a maximizao da utilidade como hiptese comportamental (Laderchi; Saith; Stewart; 2003, p.14). A riqueza til na medida em que ela nos fornece condies pra realizar determinados tipos de liberdades. Mas ela no algo exclusivo que permite a realizao das liberdades: to importante reconhecer o papel crucial da riqueza na determinao das nossas condies e qualidade de vida quanto entender a natureza restrita dessa relao (Sen, 2000, p.28).

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O espao de avaliao nessa abordagem em termos de functionings9 e capacitaes (Sen, 2001). O bem-estar de um indivduo medido em funo da qualidade do estado em que este indivduo se encontra. Segundo Sen (op. cit., p. 79), a assero de que os funcionamentos [functionings] so constitutivos do estado (being) de uma pessoa, e uma avaliao do bem-estar tem de assumir a forma de uma apreciao desses elementos constituintes. Por functionings, pode-se entender: [] the achieved states of being and activities of an individual, e.g. being healthy, being well-sheltered, moving about freely, or being wellnourished (Kuklys, 2005, p.5). Ou seja, so atividades ou estados de existncia de um indivduo, relacionados sade, moradia, alimentao, liberdade, dentre outros. A definio de capacitao deriva dessa noo: it reflects the various combinations of functionings (doings and beings) he or she can achieve (Sen, 2003, p. 5). Dessa forma, capacitao consiste num conjunto de vetores de functionings, refletindo a liberdade substantiva da pessoa para levar um tipo de vida que ela valoriza.10 A mensurao do bem-estar baseada nos conceitos de functionings e capacitaes permite que esta abordagem no se omita quanto ao impacto de bens e servios no-monetrios sobre o bem-estar, pois a preocupao est nos resultados que caracterizam a qualidade de vida do indivduo. Sob a perspectiva multidimensional das capacitaes, a pobreza deve ser entendida como privao das capacitaes bsicas. Segundo Sen (2001, p. 173), os funcionamentos relevantes para esta anlise podem variar desde os fsicos elementares [...] at realizaes sociais mais complexas tais como tomar parte na vida da comunidade [...]. Nota-se que a nfase dessa definio de pobreza mais na adequao dos recursos monetrios ou no para realizar certas capacitaes do que na suficincia desses recursos (Laderchi; Saith; Stewart; 2003, p. 14). Assim, a anlise da pobreza por esse enfoque permite a concentrao em privaes intrinsecamente importantes, alm do reconhecimento de outras influncias sobre a privao de capacitaes, que no exclusivamente a renda. Convm ressaltar que
a perspectiva da pobreza como privao de capacidades [capacitaes] no envolve nenhuma negao da ideia sensata de que a baixa renda
9 Optou-se por utilizar o termo originalmente em ingls para evitar interpretaes equivocadas quanto definio dos functionings. 10 De acordo com alguns autores, esta seria uma definio mais aplicada ao conceito de capability set (Clark, 2006; Comim, 2001). Mas optamos por utilizar a definio mais abrangente e geral do prprio Sen para conceituar capacitao.

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claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razo primordial da privao de capacidades [capacitaes] de uma pessoa (Sen,2000, p.109).

Os argumentos favorveis a essa viso de pobreza foram resumidos por Sen (2000, p.109-110) em trs: concentrao em privaes intrinsecamente importantes, enquanto na abordagem monetria a concentrao naquilo que importante instrumentalmente; reconhecimento de outras influncias sobre a privao de capacitaes e no unicamente a renda; variabilidade da relao instrumental entre baixa renda e baixa capacitao entre comunidades, famlias e indivduos. Esse ltimo argumento considerado por este autor como o mais relevante para a avaliao da ao pblica. A relao renda e capacitao pode ser afetada por diversos aspectos, tais como idade, papis sexuais e sociais, localizao e outras condies sobre as quais as pessoas no possuem controle ou este controle limitado. H tambm a possibilidade de unio de desvantagens entre privao de renda e adversidade na converso da renda em functionings. Essas adversidades podem ser ocasionadas por fatores que dificultam, eliminam ou reduzem as capacitaes de um indivduo. Tais fatores como inteligncia, metabolismo, habilidade fsica, dentre outros so chamados de fatores de converso. Diante da volubilidade desses fatores entre as pessoas, [...] a pobreza real (no que se refere privao de capacitaes) pode ser, em um sentido significativo, mais intensa do que pode parecer no espao da renda (Sen, 2000, p. 110-111). Alm disso, a anlise monetria no capaz de capturar as diferenas na alocao interna da renda familiar. Nota-se, com base nesses argumentos, que a adoo da perspectiva das capacitaes na anlise da pobreza desvia a ateno dos meios (renda) para os fins que as pessoas tm razo para buscar e correspondentemente, para as liberdades de poder alcanar esses fins (Sen, 2000, p. 112). Deve-se acrescentar que essas duas perspectivas da pobreza (renda e capacitaes) esto vinculadas. Um aumento de capacitao pode levar a uma aumento de renda, contribuindo para a reduo da pobreza por renda. Por exemplo, os servios sociais inclusivos tendem a reduzir a privao de capacitaes e, consequentemente, a produzir efeitos positivos na diminuio da pobreza monetria. Na abordagem das capacitaes, a etapa de identificao da pobreza pode ser realizada de duas formas: descritiva ou poltica (policy form). Pela forma descritiva, a identificao feita pelo reconhecimento da privao. J na forma relativa s polticas, a identificao visa recomendao de alguma poltica. No primeiro caso, a

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recomendao de alguma poltica um aspecto secundrio, enquanto no segundo, a descrio da pobreza que se torna secundria (Sen, 2001). Essas duas maneiras de se identificar a pobreza devem ser complementares, e no excludentes. Partindo-se de um diagnstico (descrio) da privao podese determinar o que precisa ser feito e escolher as polticas reais que podem ser implementadas com base nos meios de que se dispe. Assim, a anlise descritiva da pobreza tem de ser anterior escolha das polticas [...] importante para assegurar que a indisponibilidade de recursos pblicos para auxiliar na eliminao de severas privaes no nos faa redefinir a prpria pobreza (Sen, 2001, p. 171). A anlise descritiva da pobreza deve considerar a sociedade que est sendo objeto de estudo. As privaes variam de sociedade para sociedade, ou seja, o que se admite por privao em uma determinada sociedade pode no ser visto como tal em outra. Isso, no entanto, no elimina o fato de que existem privaes que so reconhecidas como graves, independentemente da sociedade onde elas ocorram. Essas privaes, dentro da abordagem de Sen, so denominadas basic capabilities (capacitaes bsicas) e podem ser entendidas como um aspecto absoluto da pobreza. Em razo da importncia dessas capabilities na vida de todos os indivduos, Sen define pobreza como deficincia de capacitaes bsicas (basic capabilities) para que se possam alcanar nveis humanamente aceitveis de sobrevivncia. O aspecto relativo da pobreza est nas functionings que so relevantes para a anlise. A Abordagem das Capacitaes , portanto, um mix de relativismo (functionings) e absolutismo (capacitaes), pois reconhece que, diante da complexidade do objeto de estudo e da diversidade entre as pessoas, limitar a anlise a apenas um enfoque a afastaria da perspectiva da pobreza como privao de capacitaes humanas. A mensurao da pobreza sob a perspectiva multidimensional seniana envolve questes que, a princpio, podem dificultar a sua aplicao prtica. Uma destas questes a definio das capacitaes bsicas que devem integrar a anlise. Sen no especifica explicitamente em seus trabalhos uma lista de capacitaes que devem ser atendidas (Laderchi; Saith; Stewart; 2003, p. 17), embora tenha sugerido que estar bem nutrido, ter capacidade de escapar da morte prematura, ter boa sade, moradia, educao, liberdade poltica so capacitaes importantes para as avaliaes sobre pobreza. Outra questo relevante a mensurao das capacitaes. As capacitaes representam um conjunto de resultados potenciais, ou seja, de functionings potencialmente disponveis para o indivduo (Kuklys, 2005) e que so difceis de serem

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identificadas empiricamente. Por isso, grande parte das anlises empricas se concentra nos functionings, sendo que tais anlises podem ser entendidas como avaliao de um conjunto (functionings potenciais)por meio de um dos seus elementos constitutivos (functioning realizada/alcanada) (Laderchi; Saith; Stewart; 2003). Essas questes de definio e mensurao dos functionings so partes do valuational exercise (exerccio avaliativo), que consiste na escolha dos functionings que realmente possuem valor na avaliao de bem-estar do indivduo. A operacionalizao desse exerccio no simples: ela leva a uma multiplicidade de variveis e a uma pluralidade de espaos relevantes (Comim, 2001, p.4). A disponibilidade dos dados no deve ser a nica motivao para a escolha, necessitando-se que esta escolha seja guiada tambm pela importncia que esses functionings possuem para a anlise. Conforme apontado por Kuklys (2005, p. 21), mesmo com o reconhecimento de que na maioria dos trabalhos empricos a seleo dos functionings relevantes feita de uma maneira ad hoc, esta seleo deve ser a mais explcita possvel, justificando-se as escolhas. Elegidos os functionings e as dimenses a serem utilizadas na anlise, torna-se necessrio estabelecer o critrio de diferenciao entre pobres e no-pobres, isto , a linha de pobreza que identifica o break na distribuio dos functionings. Por se tratar de uma abordagem multidimensional, no deve ser especificada apenas uma nica linha de pobreza, mas sim uma linha de pobreza para cada capacitao ou functioning. Segundo Laderchi, Saith e Stewart (2003, p. 18), inevitvel que haja algum nvel de arbitrariedade11 na definio dessas linhas:
it is clear that both choice of dimensions and cut-off standards are somewhat arbitrary and are likely to be revised according to the general standards attained in the world, the region, or the country where the poverty assessments are being made.

No que diz respeito etapa de agregao, necessrio que se tenha cautela para que trade-offs entre dimenses no sejam introduzidos na anlise (Laderchi; Saith; Stewart; 2003). A agregao pode gerar, dependendo do nvel em que ocorra, reduo da multidimensionalidade ou da diversidade interpessoal. Apesar disso, ela de grande auxlio ao planejamento das aes polticas, tornando possvel a reduo de um grande nmero de informaes a propores administrveis (Laderchi; Saith; Stewart; 2003, p. 19).
11 A arbitrariedade presente nos ndices de pobreza multidimensionais tambm destacada por Soares (2009). Este autor tambm afirma que os ndices multidimensionais de pobreza no conseguem resolver o problema da unidimensionalidade e, portanto, no fazem sentido (Soares; 2009, p.14).

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Nos ltimos anos, tem se procurado avanar na formulao de medidas multidimensionais de pobreza, principalmente pelo uso de mtodos de anlise multivariada como anlise fatorial, fuzzy sets, anlise de correspondncia mltipla, dentre outros. Um dos maiores desafios elaborar ndices que permitam o uso de variveis categricas e no somente variveis contnuas (quantitativas) para analisar a pobreza. ndices de pobreza multidimensional embasados em formulaes axiomticas e postulados tambm esto sendo construdos, como o ndice P apresentado por Bourguignon e Chakravarty (2003) e o ndice elaborado por Alkire e Foster (2007). Mesmo que se reconheam as limitaes apresentadas pelos ndices de pobreza baseados na abordagem das capacitaes, preciso salientar que a formulao de tais ndices de grande importncia para a elaborao e planejamento de polticas que objetivem a reduo das privaes sofridas pelos indivduos. A adoo do conceito de pobreza como privao de capacitaes, na formulao das polticas que visam sua reduo, expande o foco de anlise para um conjunto de mecanismos interligados que influenciam no desenvolvimento humano dos indivduos. A ao pblica exerce um papel essencial nas iniciativas que objetivam a melhoria do bem-estar social, em especial naquelas de preveno da fome e desnutrio que atingem determinados grupos populacionais.12 Dessa forma, percebe-se que a abordagem das capacitaes se diferencia das outras abordagens de estudo da pobreza ao enfatizar no pensamento cientfico sobre o tema questes como liberdade e igualdade. Nas palavras de Laderchi, Saith e Stewart (2003, p. 19): the CA approach [Capability Approach] represents a major contribution to poverty analysis because it provides a coherent framework for defining poverty in the context of the lives people live and the freedoms they enjoy.

3. O estudo da pobreza no Brasil


A predominncia da abordagem unidimensional monetria no pensamento cientfico sobre a pobreza, ressaltada na seo anterior, tambm pode ser observada nos estudos sobre a pobreza no Brasil. De fato, no caso brasileiro, essa predominncia parece ser ainda mais forte, sendo essa abordagem pouco questionada. Estudos sobre a pobreza se baseiam frequentemente na exclusividade do critrio renda ou no consumo para a identificao dos pobres. E este tem sido tambm o critrio adotado pelas polticas pblicas que tem por objetivo a reduo da pobreza.

12

Ver Sen (2000), (1983) e Drze e Sen (1991, cap. 13).

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Ao se referir discusso sobre desigualdade e pobreza no Brasil, Guimares (2003, p. 89) afirma que:
[...] urge deslocar o debate para alm das costumeiras anlises que limitam a problemtica e o foco da discusso desigualdade de renda (mais especificamente aos diferenciais de rendimento existentes no mercado de trabalho). Essa limitao analtica (no casual) contribui para a dissimulao das razes estruturais da pobreza e to reiterada que passa a nem mais chocar, limitar ou surpreender.

A abordagem monetria de anlise da pobreza tem como premissas os fundamentos microeconmicos da Teoria Clssica de Bem-Estar, tambm conhecida como Abordagem Welfarista. As formulaes multidimensionais de estudo da pobreza que contestam o enfoque exclusivista monetrio direcionam suas crticas validade desses fundamentos. No que diz respeito ao estudo da pobreza, o interessante que, no Brasil, as crticas direcionadas Teoria Econmica convencional no conseguiram se libertar das premissas clssicas para a interpretao da pobreza, defendendo constantemente o crescimento econmico como condio suficiente para o desenvolvimento. Os indivduos ainda so tratados como consumidores, maximizadores de utilidade ou preferncias, que so reveladas pela sua capacidade de consumo, ou seja, pela renda monetria de que dispe. Isso tem efeito danoso nas polticas pblicas, em especial nas polticas de combate pobreza. A renda um importante meio de se evitar ou migrar da pobreza, mas ela no pode ser vista como o principal fim da poltica social, e consequentemente, do desenvolvimento (Sen, 2000). Convm esclarecer que o papel do crescimento econmico na reduo da pobreza deve ser reconhecido e que este uma condio necessria para alcanar tal objetivo. O que se contesta o argumento de que a sua ocorrncia por si s ocasionaria a superao da pobreza. Tal argumento pode resultar em diversas interpretaes, at certo ponto extremistas: a minimizao da funo das polticas sociais, que devem agir apenas de maneira focalizada; o direcionamento da ao pblica para medidas pr-mercado; a submisso total do gasto social pblico e da sua expanso taxa de crescimento da economia. A primazia do enfoque monetrio nos estudos sobre a pobreza no Brasil claramente revelada em diversos trabalhos recentes sobre o tema: Barros, Henriques e Mendona (2000); Barros, Corseuil e Leite (2000); Hoffmann (2000); Rocha (2000a, 2000b, 2003); Neri (2000); FGV (2001); PNUD, IPEA e FJP (2003); Silva, Belik e Takagi (2001). Em geral, esses trabalhos compartilham a viso de que o principal determinante para a pobreza no Brasil a elevada desigualdade de renda. Para Bagolin e vila (2006, p. 2):

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[...] even the Brazilian studies that conceptually accept and understand poverty as a multidimensional phenomenon end up evaluating only the income perspective. The lack of a multidimensional assessment is clear and it can be one of the reasons explaining the low efficacy of the Brazilian strategies adopted to reduce poverty.

A importncia fundamental que a definio da linha de pobreza possui na anlise de pobreza monetria parece no ser totalmente apreendida nas anlises da pobreza no Brasil. Estabelecer, por exemplo, como critrio de identificao do pobre uma linha de indigncia de US$ 1/dia ou uma linha de pobreza de US$ 2/dia (PPC) , no mnimo, irrealista e simplista. Mas um critrio comumente utilizado nos estudos sobre a pobreza no Brasil, at por aqueles que criticam as aes do Banco Mundial,13 mesmo com os crescentes questionamentos direcionados ao uso desse critrio (Rocha, 2003; Delgado, 2003; Pogge, 2008a; Reddy, 2008a). comum tambm definir a linha de pobreza com base no valor do salrio mnimo [(Hoffmann, 2000); (Barros; Corseuil; Leite, 2000); (PNUD; Ipea; FJP, 2003); (Hoffmann; Kageyama; 2006); (Osrio; Medeiros; 2003)]. De acordo com Rocha (2003, p. 45), [...] a popularidade do salrio mnimo como linha de pobreza esteve em boa parte associada dificuldade de acesso e uso de microdados das pesquisas domiciliares. Alm disso, a utilizao do salrio mnimo como valor de referncia para a definio de linhas de pobreza se deve tambm ao fato de que se trata de um valor institudo oficialmente. A dvida que surge quando nos atentamos para esse critrio o fato de ser o percentual do salrio, que por definio j mnimo, uma boa maneira de identificao dos pobres. Soma-se a isso a desconsiderao com as diferenas regionais to presentes no territrio brasileiro. Construes mais elaboradas de linha de pobreza podem ser encontradas, baseadas em padres de consumo e convertidas em valores monetrios. Entre estas, destaque deve ser dado aos trabalhos de Snia Rocha (2000a; 2000b; 2003; 2006) e as suas engenhosas, criativas e louvveis tentativas de incorporar as particularidades regionais de consumo no clculo da linha de pobreza, bem como as diferenas existentes entre as reas urbana, rural e metropolitana. As linhas de pobreza definidas por esses mtodos so associadas ao enfoque absoluto de anlise da pobreza. Recentemente, elas esto sendo empregadas para defender a poltica social focalizada, em detrimento das polticas universalistas, principalmente no que se refere satisfao de necessidades primrias de
13 Por exemplo, Antunes et alli (2007) endeream algumas crticas abordagem liberal conservadora adotada por alguns organismos internacionais, como o Banco Mundial, ressaltando os efeitos negativos que essa abordagem provoca na anlise da pobreza. No entanto, ao mencionar dados sobre a pobreza no mundo, utiliza como critrio de identificao a linha de pobreza do Banco Mundial.

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sobrevivncia, como a alimentao.14 Embora esta provavelmente no tenha sido a motivao inicial para a formulao de tais linhas, o fato que a abordagem absoluta da pobreza no Brasil alvo frequente de crticas (Pochmann, 2007; Guimares, 2003). Na verdade, percebe-se que as crticas se aplicam muito mais abordagem monetria do que ao enfoque absoluto em si. Como alternativa, possvel tambm definir linhas de pobreza relativa. Esta linha identifica como pobres aqueles cuja renda per capita (familiar ou domiciliar) inferior renda per capita mediana (familiar ou domiciliar). Para Pochmann (2007), esse o critrio que deveria ser adotado amplamente no Brasil, pois ele permite que se considere a questo distributiva, no incorporada nas linhas de pobreza absoluta. Cada um desses mtodos empregados na determinao da linha de pobreza produz resultados distintos de quantificao dos pobres, ainda que eles se baseiem no mesmo critrio de identificao da pobreza o monetrio. Com isso, o debate sobre a linha de pobreza rotineiramente limitado escolha de qual desses mtodos deve ser empregado, passando inclume a fundamentao terica na qual eles se sustentam. Uma vantagem que a abordagem unidimensional monetria possui a sua facilidade operacional. Essa uma justificativa fortemente empregada nos estudos da pobreza baseados na renda ou consumo. A existncia na literatura internacional de um conjunto consolidado de medidas da pobreza fundamentadas nessa abordagem outro fator contributivo para o seu largo emprego. Esses fatores trouxeram, sem dvida, avanos significativos para a trajetria evolutiva do pensamento cientfico sobre a pobreza. Por outro lado, a preocupao excessiva pela mensurao quantitativa promoveu certo reducionismo na discusso acerca da questo da pobreza no Brasil, dando a impresso de que a medida operacional (ou indicador) passou a ocupar o lugar do conceito nas anlises sobre o tema. Para Guimares (2003, p. 104), esta
[...] uma das faces mais nefastas do debate acerca da questo da pobreza no Brasil. A medio espria domina o centro da questo e a discusso passa a ser limitada por um inaceitvel reducionismo se o pas possui x ou y milhes de pobre e/ou indigentes e, se, de um ano para o outro [...] aumentou ou diminuiu o estoque de pobres.

Comim e Bagolin (2002, p. 469), ao enfatizarem o predomnio da abordagem monetria nas anlises sobre a pobreza, expem algumas razes usualmente apontadas para a preferncia pelo uso de medidas monetrias no estudo da pobreza:
14 Os artigos organizados por Albuquerque e Velloso (2004) so exemplos do emprego das linhas de pobreza absoluta na defesa de polticas sociais focalizadas nos mais pobres identificados pelo critrio monetrio.

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[...] a) grau de correlao entre a insuficincia de renda e as demais privaes associadas ao ser pobre; b) indisponibilidade de outras estatsticas sociais; c) dificuldade de ponderao e agregao de diferentes dimenses sociais; e d) necessidade de medidas homogneas que possibilitem a comparabilidade entre distintas regies ou localidades.

Medidas de desigualdade de renda e medidas de pobreza so com frequncia vistas como similares, fato que pode resultar em interpretaes equivocadas dos indicadores. O coeficiente de Gini, por exemplo, uma importante medida de desigualdade de renda que no raro citada como indicador de pobreza. Ainda que se conceitue pobreza como insuficincia de renda, esse coeficiente no reflete a carncia de renda, mas sim a distribuio da renda.15 Essas interpretaes so compreensveis, uma vez que o estudo da pobreza no Brasil est quase sempre ligado questo da desigualdade de renda. Esta desigualdade se configura em uma caracterstica da sociedade brasileira e, sem dvida, um aspecto que merece ateno, alm de ser imprescindvel o enfrentamento das suas causas estruturais. No entanto, no devemos reduzir a anlise da pobreza e das desigualdades sociais anlise da desigualdade de renda. Ao abordar o estudo da pobreza no Brasil, Bagolin e vila (2006, p. 2) ressaltam que:
the diversity and complexity involved in poverty analysis, is not only frequently left aside, but is also not properly understood. Very often, poverty in Brazil is seen as a derived problem from the chronic income inequality. Others times poverty issues are associated, or even reduced to the famine problem. Both, inequality and famine are important dimensions to be taken into consideration, they are, however, not sufficient to explain the complexities involved in such issue.

As duas dimenses de anlise a que esses autores se referem a desigualdade de renda e a fome podem ser associadas, respectivamente, aos enfoques da pobreza relativa e da pobreza absoluta dentro da abordagem monetria. A centralidade dos estudos nessas dimenses impe certo distanciamento do pensamento cientfico da pobreza no Brasil em relao evoluo apresentada pelo estudo da pobreza no
15 Quatro situaes gerais so possveis: 1) uma sociedade (regio) pode se caracterizar como de renda baixa e apresentar um baixo valor do coeficiente de Gini, ou seja, baixa desigualdade na distribuio dessa renda; 2) ou ter renda elevada e distribuda de forma mais igualitria, sendo o valor do coeficiente de Gini baixo; 3) ou ter baixa renda e alta desigualdade na distribuio, apresentando um valor elevado para o coeficiente de Gini; 4) ou ainda apresentar renda elevada e distribuio desigual, com alto coeficiente de Gini. Ou seja, nem sempre podemos associar elevado coeficiente de Gini com pobreza.

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mundo. Esta evoluo est associada ao direcionamento para anlise multidimensional, reconhecendo-se que a pobreza um fenmeno complexo que deve ser estudado considerando as vrias dimenses que o compe e que contribuem para a sua manuteno e/ou aguamento. Felizmente, de forma destoante ao que tem caracterizado o estudo da pobreza no Brasil, alguns trabalhos adotam o enfoque multidimensional, sinalizando a possibilidade de um novo redirecionamento nas anlises de pobreza [(Hoffmann; Kageyama, 2006); (Barros; Carvalho; Franco; 2006); (Lopes; Macedo; Machado; 2004); (Bagolin; vila; 2006); (Buainain; Neder; Lima; 2007); (Neder; Lacerda; Silva; 2009)]. Alm disso, esses trabalhos reforam a necessidade de interveno pblica por meio de polticas sociais integradas e da garantia de satisfao das necessidades humanas bsicas, vistas como condio para a superao da situao de pobreza. Cabe destacar que a opo por esse enfoque no significa o abandono da renda como uma dimenso da pobreza, embora alguns trabalhos no incluam essa varivel. Conforme enfatizado por Sen (2000), a renda uma importante dimenso da pobreza, mas no pode ser considerada a nica. O reconhecimento dos mltiplos aspectos que envolvem a questo da pobreza promove importantes mudanas na identificao dos pobres e, consequentemente, no perfil da pobreza. Esse reconhecimento no est dissociado das transformaes ocorridas nas sociedades contemporneas. O desenvolvimento de novas tecnologias, as mudanas no mercado de trabalho, os avanos na rea da sade humana, as facilidades do chamado mundo moderno, o estabelecimento de direitos sociais e polticos, tudo isso contribuiu e contribui para o surgimento de novos padres de vida e de incluso social. Como resultado, aumentaram-se os critrios exigidos para participao ativa do indivduo nesse novo contexto socioeconmico, afetando diretamente a caracterizao da pobreza.

4. Polticas pblicas de combate pobreza


A importncia do conceito de pobreza para a formulao das polticas pblicas que tenham por alvo a sua superao ou reduo no difcil de ser percebida. Antecedendo a implementao, a elaborao e discusso da poltica se constitui em fase fundamental do processo, pois nessa fase que sero definidos os programas e estratgias a serem desenvolvidos, assim como o pblico-alvo. A definio desses programas e estratgias depende diretamente do conceito de pobreza empregado e a determinao do pblico-alvo depende da linha de pobreza estabelecida. Ao se entender a pobreza apenas pelo seu aspecto de carncia monetria, h uma tendncia a se limitar as aes polticas apenas ao escopo das transferncias de

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renda. No se trata de dizer que essas so polticas que no devam ser realizadas, mas de compreender que, embora necessrias, elas no so suficientes. Para Sen (2000, p. 131),
os debates sobre polticas realmente tm sido distorcidos pela nfase excessiva dada pobreza e desigualdade medidas pela renda, em detrimento das privaes relacionadas a outras variveis como desemprego, doena, baixo nvel de instruo e excluso social.

Os ndices/indicadores que norteiam as aes de combate pobreza realizadas por alguns organismos internacionais (Banco Mundial, por exemplo) se pautam frequentemente nesse enfoque. Tal fato pode resultar e tem resultado em polticas sociais de carter mais focalizado em detrimento das polticas sociais universalistas, uma vez que se defende que essas aes devam ser direcionadas apenas para os indivduos considerados pobres pelo critrio de pobreza adotado, sendo esse critrio definido geralmente em um nvel baixo de renda. A definio do critrio de pobreza em patamares mnimos de renda reduz significativamente o escopo de atuao das polticas sociais. De acordo com Delgado (2003, p. 120),
[...] a linha de pobreza, como empregada pelo Banco Mundial, inserese numa estratgia bem precisa de poltica social, cuja linguagem, cujos contedos e recomendaes servem em geral de contraponto e/ou abafamento aos critrios da poltica social de carter universalista e de afirmao de direitos sociais.

A linha de pobreza adotada influencia no direcionamento da ao pblica voltada reduo da pobreza. No se trata somente de diferenciais na quantificao dos pobres, mas tambm da definio de qual orientao ser dada s polticas pblicas. A escolha por determinada linha reflete, muitas vezes, interesses polticos e opes conceituais que nem sempre esto preocupadas com as condies de vida dos que esto na pobreza. Desconsiderar as outras dimenses da pobreza na definio das polticas e das linhas de pobreza pode gerar concluses equivocadas sobre a real situao da populao. Por exemplo, comum afirmar que as anlises de pobreza no meio rural superestimam o tamanho da pobreza, em virtude da existncia da produo para o auto-consumo. Isso verdadeiro desde que faamos uma anlise da necessidade de renda para satisfao das necessidades alimentares. Porm, se considerarmos outras necessidades humanas bsicas dessa populao como acesso aos servios de sade, educao, saneamento, meios de comunicao, etc. muito provvel que estejamos subestimando a pobreza nessas reas.

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No se trata de analisar o acesso das populaes pobres a esses servios, mas sim de considerar esse acesso na determinao da populao pobre. Os problemas metodolgicos que envolvem a especificao das linhas de pobreza so grandes e complexos, conforme exposto por Soares (2009). Mas os fundamentos tericos dessa especificao precisam ser debatidos a fim de que solues possam ser encontradas. A razo de ser da poltica no pode ser superada pela objetividade da sua ao. As polticas de combate pobreza no Brasil se modificaram com o passar dos anos, embora a grande maioria delas ainda hoje considere como pobre o beneficirio da poltica o indivduo que no possui um patamar mnimo de renda. Durante as dcadas de 1950 e 1960, acreditou-se fortemente no poder do crescimento econmico como fator suficiente para superao da pobreza. A efervescncia econmica vivida nesse perodo incluindo os anos iniciais da dcada de 1970 levou muitos a acreditarem que o pas caminhava para a superao, ou no mnimo para uma reduo significativa, da pobreza em seu territrio. O diagnstico era de que a elevada pobreza at ento presente no pas estaria associada s caractersticas da economia (ainda pouco industrializada, de base agrria e com baixo nvel de renda per capita) e da populao (predominantemente rural e cuja escolaridade e produtividade eram baixas). Dessa forma, as polticas de estmulo industrializao e urbanizao eram consideradas tambm, ainda que de maneira indireta, polticas de reduo da pobreza. A perspectiva modernizante-desenvolvimentista da segunda metade do sculo XX teve como base a ideia da mudana, de transio em direo a uma nova situao, na qual o perfil social e econmico do pas assumiria o to perseguido patamar de modernidade (Theodoro, 2004, p. 16). Tal perspectiva contribuiu para associar o meio rural a um modo de vida arcaico e pobre, incentivando o intenso processo de migrao campo-cidade ocorrido no Brasil. As duas ltimas dcadas do sculo XX repercutiram a fragilidade das bases de sustentao do processo de crescimento econmico brasileiro e das suas limitaes como condio suficiente para superao da pobreza. Tal fato no surpreende, pois apesar de todas as transformaes econmicas, sociais e polticas vivenciadas durante esse processo, no houve mudana nas relaes sociais estruturantes. Nas palavras de Furtado (2004, p. 485): a experincia nos ensinou amplamente que, se no se atacam de frente os problemas fundamentais, o esforo de acumulao tende a reproduzir, agravado, o mau-desenvolvimento. Ou seja, apesar da importante contribuio que o crescimento econmico pode dar para o desenvolvimento de uma sociedade, necessrio que tal crescimento

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seja acompanhado de outras aes polticas que tenham por objetivo evitar o agravamento das desigualdades sociais e econmicas e promover a melhoria das condies de vida da populao como um todo. Essas aes polticas no devem ser apenas conjunturais, mas sim de carter estrutural, direcionando o processo de crescimento para o desenvolvimento humano. Foi a partir do final dos anos 1970 que se intensificou no Brasil o debate sobre as polticas sociais e direitos civis entre importantes segmentos organizados da sociedade civil, com a participao de estudiosos de diferentes reas do conhecimento e correntes do pensamento social. Esses estudos visavam, principalmente, a implantao efetiva de um Estado de Bem-estar no Brasil capaz de promover melhorias significativas na vida dos cidados, garantindo a satisfao das suas necessidades bsicas. Tal fato pode ser considerado um novo direcionamento na formulao das polticas de combate pobreza. Os resultados obtidos por meio desse debate repercutiram fortemente na elaborao da Constituio Federal de 1988 e foram responsveis por importantes avanos na rea social, com o reconhecimento da educao, sade, segurana, previdncia social, trabalho, moradia, lazer, proteo maternidade e infncia como direitos sociais dos cidados. Esses avanos permitiram o estabelecimento de algumas polticas que influenciaram positivamente na melhoria dos ndices de pobreza no Brasil, principalmente naqueles fundamentados na abordagem monetria. A implantao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), do direito aposentadoria por parte dos trabalhadores rurais em regime de agricultura familiar sem exigncia de contribuio ao sistema previdencirio, da vinculao entre salrio mnimo e piso dos benefcios previdencirios e assistenciais permanentes, foram fatores que contriburam para elevao da renda de parcela significativa da populao brasileira. Essas polticas atingem uma parcela da populao que est em situao de ausncia de renda por incapacidade laboral, seja esta incapacidade temporria ou permanente (Jaccoud, 2009). Uma outra mudana ocorrida na formulao das polticas brasileiras de combate pobreza foi a instituio do Programa Bolsa-famlia. Este apresenta pelo menos duas diferenas importantes em relao s demais polticas assistenciais brasileiras. A primeira delas que, diferente das polticas estabelecidas na Constituio Federal, trata-se de uma poltica de governo, no havendo nenhuma garantia legal da sua permanncia entre um mandato presidencial e outro. A segunda diferena que ele acaba com o estigma de que os beneficirios de programas assistenciais deveriam ser os incapacitados ao trabalho (idosos, deficientes, crianas, mulheres com filhos).

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O benefcio pode ser concedido queles que no tm renda mnima, incluindo, portanto, aqueles que trabalham mas no conseguem garantir a sua sobrevivncia (Jaccoud, 2009). Uma vez que a pobreza no Brasil comumente mensurada e analisada com base em linhas de pobreza monetrias, o efeito dessas polticas no poderia ser outro que no a reduo da pobreza monetria. No meio rural, o efeito positivo dessas polticas ainda mais perceptvel. Com considervel percentual da populao formado por idosos que trabalharam em regime de agricultura familiar, a universalizao no acesso aposentadoria para os trabalhadores da agricultura familiar permitiu a reduo da volatilidade dos rendimentos das famlias nas reas rurais. Um outro programa que merece ser destacado quando tratamos de polticas sociais no meio rural o acesso energia eltrica, com efeitos positivos na reduo da pobreza no meio rural. Nos ltimos anos, o nmero de domiclios rurais que contavam com esse servio cresceu muito, embora esse crescimento no tenha sido homogneo entre as vrias regies do pas. Essa melhoria foi ocasionada pela implantao, na segunda metade da dcada de 1990, do Programa Luz no Campo, que tinha por objetivo expandir o acesso energia eltrica no meio rural. Em 2003, esse programa foi substitudo pelo Programa Luz para Todos, sendo o objetivo geral preservado. A falta de acesso energia eltrica um tipo de privao que pode resultar em outras, como, por exemplo, dificuldade no acesso ao conhecimento e, no caso da agricultura familiar, na implantao de novas tcnicas produtivas que garantam a sustentabilidade. As reas rurais brasileiras tm sido alvo de alguns programas especficos de combate pobreza, haja vista a maior extenso e intensidade da pobreza nessas reas. Independente do tipo de abordagem de anlise que se utilize (unidimensional monetria ou multidimensional), os nmeros referentes pobreza so historicamente maiores no meio rural, com destaque para as regies Norte e Nordeste do Brasil. Essas reas so beneficiadas no apenas por programas ou projetos implementados pelo governo brasileiro, mas tambm por aes financiadas por organizaes nogovernamentais brasileiras ou estrangeiras e por organismos internacionais que desenvolvem aes de combate pobreza no mundo. Exemplo desse tipo de ao o Programa de Combate Pobreza Rural (PCPR), implementado pelo Governo Federal em parceira com o Banco Mundial. O programa tem como objetivos o combate pobreza rural e a melhoria da qualidade de vida das comunidades rurais do nordeste brasileiro. Para isso, atua no financiamento de projetos de pequeno porte para as comunidades rurais capacitadas pelo programa. Os projetos se dividem em trs tipos: infraestrutura (barragem, aude, cisterna, abastecimento de gua, eletrificao, vias de acesso), desenvolvimento social (habitao, melhoria

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sanitria e escola) e produtivo (agroindstria, casa de farinha, pocilga, cmara fria, mecanizao agrcola, comercializao de produtos agropecurios, irrigao) (Souza Filho; Buainain; Silveira; 2006). Entre as caractersticas do programa, esto: focalizao nas comunidades pobres do meio rural; descentralizao da gesto, por intermdio da formao de conselhos municipais prprios ao projeto; financiamento a fundo perdido para projetos comunitrios apresentados pelas associaes comunitrias; organizao da comunidade rural demandante como condio para o financiamento (Buarque; 2006). Com base no IDH municipal, elege-se os municpios beneficiados, que so aqueles que apresentam o menor valor para esse ndices. Para cada um dos municpios escolhidos, seleciona-se as comunidades rurais mais carentes para serem o local de ao dos projetos. Esse critrio de definio dos municpios atendidos pelo PCPR um aspecto interessante deste programa, pois estabelece uma linha de pobreza que no est baseada apenas em critrios monetrios. A expectativa dos formuladores do PCPR a de contribuir para a acumulao de capital social no nvel local e comunitrio e, dessa forma, facilitar a democratizao do poder local (empoderamento da sociedade) (Souza Filho; Buainain; Silveira; 2006, p. 11). Organizao, participao e descentralizao das decises garantiriam efetividade do projeto e melhores resultados para as comunidades. Ao longo do tempo,16 as aes do PCPR apresentaram um impacto imediato positivo na qualidade de vida das famlias beneficiadas, mas no se mostraram capazes de modificar a estrutura econmica e social das comunidades atendidas. O montante de recursos empregados no programa limitado e a sua repartio entre vrios municpios torna o volume insuficiente para atender s necessidades das comunidades beneficiadas. Tal resultado no de se estranhar, pois a superao da pobreza no pode ocorrer apenas pela posse de alguns poucos ativos sociais pelas famlias pobres. Obviamente, garantir o acesso gua, por exemplo, pela construo de uma cisterna melhora as condies de vida da populao beneficiada, que agora no precisa se deslocar tanto em busca de gua. Porm, isso no suficiente para retirar um indivduo da pobreza. Estratgias de desenvolvimento que contem com a participao do Estado e que estejam orientadas para a garantia da cidadania plena aos indivduos considerados pobres precisam ser implementadas a fim de que a estrutura socioeconmica dessas comunidades possa comear a ser modificada.
16 O PCPR foi implantado em 1995, sucedendo o Programa de Apoio aos Pequenos Agricultores do Nordeste (PAPP). Foi reformulado depois para o PCPR-II, cuja forma de atuao est apoiada na participao das comunidades pobres beneficirias, concedendo a estas autonomia na definio das prioridades de investimento em infraestrutura social (Souza Filho; Buainain; Silveira; 2006).

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Esperar que essa modificao ocorra a partir da prpria comunidade pode ser uma forma de minimizar o papel do Estado no ambiente econmico e social, uma vez que passa a ser responsabilidade da comunidade gerenciar e executar as mudanas necessrias. Caso estas no aconteam, o problema est na comunidade que no se empenhou na sua realizao. A participao social condio necessria para a execuo e o sucesso das polticas de combate pobreza, mas ela no pode ser considerada como condio suficiente. No podemos nos esquecer que as comunidades que costumam ser beneficiadas com programas do tipo do PCPR carecem, em geral, de recursos materiais, conhecimento e capacidade tcnica para implementar projetos e/ou lev-los adiante. Conforme muito bem destacado por Buarque (2006), a efetividade das aes de combate pobreza depende do conhecimento dos determinantes e das causas da pobreza. A partir desse conhecimento, desenvolve-se estratgias que atuem diretamente sobre esses determinantes. No caso do PCPR, as aes esto mais voltadas para a diminuio dos efeitos da pobreza do que para a superao de suas causas. Trata-se, portanto, de uma poltica do tipo compensatria. Este tipo de poltica se caracteriza pelo desenvolvimento de aes que tentam compensar algumas privaes sofridas pela populao mais pobre, principalmente no que se refere falta de condies adequadas de infraestrutura domiciliar e de renda mnima. As polticas compensatrias tendem a predominar nas aes de reduo da pobreza pelo seu efeito mais imediato no alvio das privaes. Constituem-se em polticas importantes para a soluo de problemas emergenciais e para garantir a satisfao de algumas necessidades. No entanto, elas podem contribuir para a conservao da pobreza, na medida em que possibilitam a sua permanncia com melhorias marginais nas condies de vida da populao beneficiada. De acordo com Buarque (2006, p. 76),
projetos que atuam apenas no alvio da pobreza podem contribuir, ao contrrio do pretendido, para a conservao da prpria pobreza. Embora amenizem os sofrimentos e as mazelas mais agudas, esta abordagem possibilita a permanncia da pobreza na sociedade por no enfrentar suas causas bsicas. A rapidez do impacto na moderao da dramtica situao dos pobres e miserveis tem, como contrapartida, o fato de essas polticas no assegurarem um processo sustentvel que possa, num futuro razovel, prescindir dos instrumentos e medidas sociais.

Financiamentos de projetos de infraestrutura social, como os realizados pelo PCPR, reduzem as carncias da comunidade, mas a modificao das estruturas s ir ocorrer se houver mudanas econmicas e sociais que resultem no desenvolvimento local das reas atendidas.

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Assim, o PCPR no se apresenta como uma alternativa capaz de eliminar a pobreza nas comunidades rurais beneficiadas. Para que haja a possibilidade disso ocorrer, necessrio a existncia de uma maior articulao entre suas aes. Alm disso, a ao do programa no pensada, nem executada, de modo a complementar outras polticas pblicas, resultando em um certo isolamento dessas aes em relao a outra iniciativas do setor pblico para combater a pobreza (Souza Filho; Buainain; Silveira; 2006). Da breve exposio sobre as polticas de combate pobreza no Brasil, nota-se que as aes tm se voltado para eliminao da pobreza monetria e os seus resultados tm sido positivos. Falta ainda ampliar o conceito de pobreza para a superao de outras privaes to importantes quanto a falta de renda. Isso porque dificilmente conseguiremos encontrar uma causa nica para a pobreza no Brasil, de forma que a soluo tambm no pode estar restrita a apenas um aspecto. As explicaes para a pobreza no Brasil como, por exemplo, estrutura agrria e mercado de trabalho (Delgado; 2003), concentrao elevada de renda (Barros; Henriques; Mendona; 2000) se constituem em fatores que esto interligados e que atuam conjuntamente na sua ocorrncia e persistncia. Atuar na eliminao da pobreza requer o estabelecimento de polticas que no se preocupem apenas com a reduo do nmero de pobres, mas tambm com a garantia do exerccio da cidadania. Os indivduos que se encontram na situao de pobreza so duplamente penalizados: primeiro, pela carncia de recursos materiais e no-materiais (como o conhecimento, por exemplo); segundo, pelo isolamento ou marginalizao do exerccio de seus direitos e deveres de cidado. Polticas sociais universais contribuem para o fim da estigmatizao aos beneficirios de programas de assistncia social e combate pobreza, porque deixam de ter como pblico-alvo o pobre e passam a atender o cidado. Com isso, as polticas deixam de ser interpretadas como ajuda aos pobres e passam a ser entendidas como direitos do cidado. Ainda considerando os aspectos histricos e estruturais da pobreza brasileira, faz-se necessrio o desenvolvimento de estratgias de reduo da pobreza que considerem as diferenas regionais e entre os espaos urbano e rural. A pobreza no se apresenta de forma homognea nesses espaos e, por isso, as polticas de enfrentamento no podem ser as mesmas. Considerar as especificidades das populaes fundamental para o sucesso das aes. As necessidades humanas bsicas dessas populaes podem ser as mesmas, mas a forma de atendimento e satisfao dessas necessidades deve estar adequada s realidades vivenciadas por cada uma delas. Interpretar a pobreza como um fenmeno multidimensional atribuir importncia s polticas sociais, que precisam atuar em conjunto, de forma no somente a retirar

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o indivduo da pobreza, mas tambm de evitar o seu retorno a ela. Isso significa que cruzar a linha de pobreza, definida apenas em termos monetrios, no garante a sua superao: preciso que haja aes sociais e econmicas integradas que permitam a eliminao dos riscos de incidncia da pobreza.

5. Consideraes finais
A evoluo apresentada, no ltimo sculo, na conceituao da pobreza deve ser vista como um fator extremamente positivo para a tentativa de superao da pobreza pelos diversos pases do mundo. Ao mesmo tempo, a percepo de que ela se constitui em um fenmeno multidimensional surge como um grande desafio a ser enfrentado pelos estudiosos do tema e pelos formuladores de polticas. As prioridades precisam ser revistas e discutidas. Ser pobre no significa somente no ter uma renda que no ultrapasse uma determinada linha de pobreza. Significa viver uma vida sem liberdade de escolhas. Significa estar privado do atendimento de uma srie de necessidades humanas consideradas bsicas para a vivncia em sociedade e que possibilitam o desenvolvimento pleno do indivduo. O conjunto dessas necessidades se amplia de maneira rpida e constante, exigindo cada vez mais conhecimento, habilidades e capacidade de adaptao por parte das pessoas, de tal forma que o objetivo de atingir apenas a renda mnima se torna bastante limitado dentro desse atual contexto. No caso do Brasil, com todas as suas diversidades (regionais, espaciais, culturais, ambientais, sociais etc.), faz-se necessrio a considerao dessas diversidades na formulao das aes e de sua execuo, valorizando as caractersticas de cada populao alvo. Em particular, as populaes rurais merecem ateno especial em funo das especificidades que essas reas apresentam no nosso pas (dificuldade de acesso, menor densidade demogrfica, carncia de servios bsicos, baixo dinamismo econmico, alta informalidade do mercado de trabalho, entre outras). A elaborao de polticas que considerem todos esses aspectos no tarefa simples. Mas no h outra forma de combater a pobreza seno a de se aceitar esse desafio. Caso contrrio, as medidas sero apenas paliativos para situaes extremas. No basta retirar o indivduo da pobreza: preciso evitar o seu retorno a ela. Um conjunto de polticas pblicas coordenadas e que atuem de maneira eficiente um passo importante para soluo desse problema e para a concretizao de uma sociedade realmente desenvolvida.

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Referncias

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CAPTULO II POBREZA: CONCEITOS E MENSURAO

Regis Borges de Oliveira

Doutorando do Instituto de Economia da Unicamp.

Antnio Mrcio Buainain

Professor Livre Docente do Instituto de Economia da Unicamp e pesquisador senior do Instituto Nacional de Cincia e Tecnologia em Polticas Pblicas, Estratgia e Desenvolvimento (INCT/PPED).

Henrique Dantas Neder

Professor adjunto do Instituto de Economia da UFU.

1. O que Pobreza?
A pobreza como estado de privaes absoluta e relativa A pobreza normalmente examinada do ponto de vista da privao do bem-estar. De acordo com o Banco Mundial (2000), a pobreza a constante privao do bemestar individual. Obviamente que a definio de bem-estar relativa. Em termos gerais e em uma viso que busca definir marcos absolutos, a pobreza definida como uma situao de insuficincia de recursos para assegurar as condies bsicas de subsistncia e de bem-estar, segundo s normas vigentes em uma sociedade. Estas normas envolvem caractersticas de distribuio da renda e do padro de consumo predominante. Ou seja, segundo a viso da pobreza absoluta, so pobres as pessoas e domiclios que no conseguem suprir uma cesta de consumo considerada bsica pela sociedade, que inclui tanto as necessidades alimentares como as de moradia, vestimentas e locomoo. Em outra viso, so pobres as pessoas e domiclios que, independente de poderem suprir as necessidades bsicas, tm nvel de bem-estar, expresso pela renda, significativamente inferior ao nvel mdio da sociedade. Nesta abordagem a pobreza um fenmeno relativo, determinada mais por situaes de desigualdade social do que por privaes em relao a necessidades bsicas. Uma primeira maneira de definir a pobreza justamente com base na renda (critrio monetrio). O rendimento corrente de uma famlia suficiente para enquadr-la no padro de consumo da sociedade em que vive? Apesar da complexidade do tema, este o ponto de partida da maioria das anlises sobre a pobreza, tanto a absoluta como a relativa.

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De maneira complementar, a pobreza pode ser avaliada do ponto de vista do consumo de alguns bens e servios especficos. A insegurana habitacional e nutricional; as ms condies de assistncia mdica e sanitria; a baixa escolaridade (e qualidade da educao); as condies precrias de emprego etc. Nesta viso, a pobreza pode ser mensurada, por exemplo, com base em informaes antropomtricas da populao, especialmente das crianas (anlise do peso e altura versus idade), ou por meio da anlise do perfil educacional da populao (proporo da populao alfabetizada e anos de educao formal), ou ainda utilizando uma srie de variveis que captam estas realidades. Estes indicadores permitem avaliar a pobreza de forma mais abrangente, captando outras dimenses alm da monetria tradicional. Resumidamente, a pobreza absoluta pode ser interpretada como uma situao onde as necessidades bsicas de uma parcela da populao no so atendidas de forma satisfatria (Rocha, 2006). Para alm do conceito baseado nas condies materiais, existem ainda definies mais amplas que levam em conta no apenas as caractersticas baseadas no nvel de rendimento ou no padro consumo. A definio da pobreza considera, alm das carncias bsicas, outras dimenses, como a falta de capacidades humanas bsicas que antecedem a anlise do rendimento corrente - refletidas pelo analfabetismo, pela m nutrio, pela mortalidade infantil elevada, pela baixa esperana de vida e pela falta de acesso a servios e infraestruturas necessrias para satisfazer s necessidades bsicas (saneamento bsico, gua potvel, energia, comunicaes, ou seja, acesso a bens e servios de uso coletivos). Sinteticamente, a pobreza definida pela incapacidade de exercer os direitos de cidadania. A pobreza , portanto, uma situao de privao e de vulnerabilidade material e humana. Os pobres so vulnerveis a situaes de crises polticas ou econmicas so mais susceptveis a doenas e a catstrofes naturais. A pobreza exerce influncia na personalidade do indivduo, em funo da intensidade e da persistncia da privao, com consequncias para a estabilidade e bem-estar global da sociedade. Embora seja bvio, para muitos casos nunca demais repetir o bvio: a m nutrio na infncia compromete o desenvolvimento do indivduo com reflexos durante toda a sua vida, o que torna letra morta a igualdade assumida pelas declaraes de direitos humanos e justificam muitas das polticas compensatrias que vm sendo aplicadas. Apesar do conceito [ou conceitos] de pobreza ser universalmente aceito, ele pode variar de acordo com as normas da sociedade e as condies locais especficas. As percepes de pobreza e as caractersticas que qualificam os pobres so diferentes no Brasil, relativamente a um pas desenvolvido onde o rendimento mdio per capita e o nvel de desenvolvimento dos servios [e da infraestrutura] sejam muito superiores. Por outro lado, mesmo dentro do territrio nacional, as percepes de pobreza so

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diferentes, fruto do desenvolvimento e da ocupao desigual do territrio nacional, consubstanciada em fortes assimetrias regionais. Do mesmo modo, as percepes de pobreza so diferentes tambm entre os espaos urbano e rural, onde os padres e hbitos de consumo e de comportamento social so distintos.1 Neste sentido, apreender as vrias dimenses da pobreza, considerando as especificidades histricas, econmicas, sociais e culturais, demanda um grande esforo investigativo. A renda como critrio A insuficincia de renda a principal e mais difundida forma de mensurar a pobreza. Ademais, quando se dispe apenas de informaes sobre a renda das pessoas (ou das famlias), so consideradas pobres todas as pessoas cuja renda igual ou menor do que um valor pr-estabelecido, denominado linha de pobreza. A grande questo que a renda apenas uma das dimenses da pobreza, constituindo-se em uma medida bastante imperfeita das condies de vida de uma pessoa ou de uma famlia. certo que nas economias capitalistas/monetizadas as demais inseguranas (falta de acesso gua potvel, saneamento bsico, sade, educao, transporte, alimentao, moradia etc.) so, em grande medida, o reflexo da insuficincia de renda. Ainda que imperfeita, a vantagem da utilizao da linha de pobreza para identificao e mensurao deste fenmeno que se reconhece mais complexo, a possibilidade da verificao emprica da associao entre a insuficincia de renda e algumas destas outras dimenses relevantes. A anlise da pobreza, a partir da insuficincia de renda, ainda esbarra em outro obstculo: a ausncia de um critrio claro para a definio da linha de pobreza, tornando-a bastante arbitrria. Neste sentido, Hoffmann (1998, p. 217) reafirma ...que linha de pobreza o nvel de renda que permite pessoa ter uma vida digna. Mas lembra em seguida que ...isso apenas transfere o problema para a definio do que necessriopara uma vida digna. Apesar da complexidade que definir a pobreza, o mtodo mais utilizado para identificar e mensurar a dimenso da pobreza o da linha de pobreza/indigncia, definida em valores monetrios com limite varivel segundo cada pesquisa. Um procedimento usual para determinar a linha de pobreza o calculo do nmero de calorias necessrias sobrevivncia, o qual se converte em uma srie de bens alimentcios ligados aos costumes alimentares do conjunto da populao. Uma vez definidos estes bens, estes so convertidos em unidades monetrias. Percebe-se a forte ligao analtica e metodolgica entre a pobreza e a fome ou insegurana
1 Nas reas urbanas, por exemplo, o acesso a bens e servios de uso coletivo (sade, educao, transporte, etc.) melhor em comparao ao meio rural.

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alimentar/nutricional. Pessoas e famlias que tm renda abaixo deste limite so consideradas pobres extremos, indigentes ou miserveis, na nomenclatura mais popular. A este nvel se soma um valor que seria necessrio para atender, alm das necessidades nutricionais, outras, e as pessoas e famlias com renda inferior a este nvel so classificadas como pobres. No Brasil estas linhas tm sido determinadas a partir de vrios critrios, desde salrios mnimos at linhas baseadas em protenas e calorias necessrias para manter determinado padro de nutrio (Mattos e Waquil, 2006, p. 4). Enquadra-se neste perfil a linha de pobreza utilizada pelo Banco Mundial (US$ 1,25/dia), pela Cepal e por Hoffmann (2001) ( e do salrio mnimo). Outra maneira de definir a pobreza o emprego do corte utilizado pelas polticas pblicas de combate/erradicao da pobreza, como, por exemplo, o Programa Bolsa Famlia. Desta forma, so nomeadas pobres todas as pessoas que cumprem os critrios de elegibilidade do Programa. Vale mencionar que apesar do apelo inicial do Programa Fome Zero (base institucional do Programa Bolsa Famlia) em tratar a pobreza do ponto de vista multivariado, o Programa ficou praticamente restrito poltica de transferncia condicionada de renda.2 A utilizao do salrio mnimo encontra justificativa no texto legal, j que em tese tal salrio deveria ser suficiente para cobrir as necessidades bsicas da populao, a incluindo a alimentao, moradia, vesturio e outras. No entanto, sabe-se que na prtica o valor do salrio mnimo est, e sempre esteve longe, de suprir essas necessidades: de acordo com o Dieese, levando em conta uma famlia composta de 2 adultos e 2 crianas (consumo de 3 pessoas) seria necessrio um salrio mnimo de R$2.157,88, equivalente a 4,23 salrios mnimos vigente em maio de 2010, para suprir s necessidades bsicas definidas pela lei.3 De acordo com o prprio Hoffmann, a comparao de medidas de pobreza baseadas na renda com um indicador de desnutrio crnica - a proporo de crianas de menos de 5 anos com estatura muito baixa (escore Z de altura para idade abaixo de - 2), no indica que o uso de uma linha de pobreza nica leve superestimao da pobreza rural. Esta metodologia de fixar em salrio mnimo tambm foi utilizada pelo Atlas do Desenvolvimento Humano (2000) e por Helfand e Levine (2006) para estimar as linhas de pobreza e indigncia.

2 Para maiores esclarecimentos sobre as concepes do Programa Fome Zero ver Graziano da Silva &Takagi (2004), para os critrios de elegibilidade do Programa Bolsa Famlia consultar MDS (2006). 3 O clculo feito com base no maior valor da cesta (pesquisado em 16 capitais) levando em conta que a despesa com alimentao para famlias de baixa renda de 35% de seu oramento. Da o 100% equivale ao SMN. Nos ltimos meses ele cresceu porque os preos dos alimentos tm subido em funo do clima e das exportaes.

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A validade da concluso de Hoffmann, sem dvida consistente do ponto de vista das tcnicas utilizadas para comparar as duas medidas de pobreza, depende precisamente do recorte conceitual do que se considera pobreza: Buainain, Maletta e Vilalobos (1998) encontraram diferenas significativas no nmero de pobres medidos pela renda e pelo acesso a alguns bens privados e servios pblicos. A polmica, neste caso, se uma famlia que recebe renda acima da linha de pobreza, mas vive em uma habitao rudimentar, no tem acesso gua potvel na casa e nem luz eltrica, , ou no, no-pobre. bom lembrar que em se tratando do meio rural, nem sempre vlido o argumento de que as condies da moradia refletem a deciso da famlia de alocar a renda (superior linha da pobreza) em outros bens; uma parte desta renda no-monetria, os servios no esto disponveis mesmo quando o nvel da renda seria suficiente para adquiri-los. Estas questes revelam a importncia de considerar a renda como um primeiro indicador, que, no entanto, deve ser complementado por anlise mais fina das condies de vida das populaes que recebem renda abaixo da linha de pobreza e at mesmo daquelas que recebem renda um pouco mais elevada. Um avano no enfoque da renda como determinante das linhas de indigncia e pobreza a utilizao de cestas de consumo regionalizadas. Conforme aponta Diniz & Arraes (s/d), linhas de pobreza baseadas no consumo observado vm sendo utilizadas desde a realizao do Estudo Nacional da Despesa Familiar (ENDEF- 1974/1975), ganhando novo impulso mais recentemente aps a realizao das Pesquisas de Oramentos Familiares (POF)4 de 1987/1988, 2002/2003 e 2008/2009, todas do IBGE. De fato, as informaes destas pesquisas viabilizam a construo de linhas de indigncia e pobreza que levam em conta as especificidades das cestas de consumo e alimentares locais. Rocha (2006) utiliza estes indicadores e revela, passo a passo, como determinar cinco linhas: 1) Determinar as necessidades nutricionais; 2) Determinar a cesta alimentar; 3) Estimar o consumo no alimentar; 4) Diferenciar o custo de vida regional; 5) Desenvolver as linhas. Para o desenvolvimento das linhas de pobreza regionais Rocha construiu 23 linhas de pobreza e 23 linhas de indigncia diferenciadas, de modo a levar em conta tanto as diferenas de custo de vida e de hbitos de consumo entre as reas urbanas e rurais, como entre as regies brasileiras. Seguindo esta mesma matriz metodolgica de dimensionar a pobreza pelo nvel de renda, Graziano da Silva et al. (2001) prope uma metodologia baseada na renda total declarada na Pnad de 1999, corrigida pelo valor estimado para o autoconsumo das famlias agrcolas (somado renda declarada) e pelo valor do aluguel e da prestao da casa prpria pagos (descontado da renda declarada). A renda assim
4 As principais caractersticas da POF sero sumarizadas em um item a seguir.

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obtida - denominada renda mdia familiar disponvel per capita - comparada com a linha de pobreza de US$ 1,08 por dia, adotada para as reas rurais da regio Nordeste e corrigidas para as demais pelos ndices de custo de vida regionais do pas.

2. Mensurando a pobreza5
2.1 Fontes de Informaes sobre a pobreza no Brasil
Antes de enumerar os principais mtodos existentes para mensurao da pobreza importante conhecer as fontes de dados comumente utilizadas. No Brasil, as principais fontes de informaes que subsidiam este tipo de anlise so as pesquisas do IBGE, Pnad e POF. A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), realizada anualmente6 pelo IBGE, uma das principais fontes de informao sobre as condies de vida da populao brasileira e abrange temas como demografia e aspectos sociais, habitao, educao, trabalho e rendimento. Alm de subsidiar estudos sobre a pobreza e distribuio de renda, a Pnad serve de base para a interpretao e o aprofundamento dos resultados de outras pesquisas executadas pelo prprio IBGE e por outras instituies. Trata-se de um levantamento realizado por meio de uma amostra de domiclios que abrange todo o pas, exceo feita, at 2004, rea rural da antiga Regio Norte (Acre, Amap, Amazonas, Par, Rondnia e Roraima). A partir de 2004 a amostra tem cobertura de todo o territrio nacional, incluindo a rea rural do Norte. A qualidade das informaes disponibilizadas pela Pnad reconhecida, no pas e no exterior. Ainda assim, preciso levar em conta algumas caractersticas da pesquisa que podem comprometer a anlise dos resultados encontrados. Por exemplo, cumpre destacar que os dados refletem somente rendas monetrias e pagamentos em espcie, desconsiderando o valor da produo para o autoconsumo, que muitas vezes representa parcela importante da renda real dos pequenos produtores rurais. Assim, corre-se o risco de subestimar a renda real dos estratos mais baixos da distribuio de renda, o que implicaria em superestimar a desigualdade de rendimentos na agricultura (Corra, 1998 e Hoffmann, 2007) e mesmo a prpria dimenso da pobreza. Esta caracterstica dos dados especialmente importante quando se analisa a
5 Esta seo foi redigida com base nos trabalhos de Hoffmann (1998), Romo (1993) e Haughton e Khandker (2009). 6 A Pnad foi implantada progressivamente no Brasil a partir de 1967 e, desde 1971, tem periodicidade anual, exceo feita aos anos em que se realiza o recenseamento e o ano de 1994, quando ela tambm no foi realizada.

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pobreza rural, pois parte da renda das famlias rurais pode ser imputada a atividades de produo para o prprio consumo (ou renda de autoconsumo). O fato de a coleta dos dados ter como base uma semana especfica de referncia impossibilita a compreenso dos efeitos da sazonalidade da produo agrcola sobre as variveis estudadas e, apesar de possibilitar diversas anlises sobre o mercado de trabalho e suas tendncias, no possvel acompanhar a trajetria individual das pessoas ao longo do tempo. Hoffmann (2007) e Dedecca (2006) atentam para o fato de que a PNAD possui baixa capacidade de levantamento de informaes relativas s rendas provenientes da propriedade de ativos. No h nenhuma medida clara do capital fsico das pessoas. No caso especfico do setor agrcola este problema menor, pois possvel associar a presena de capital fsico posio na ocupao da pessoa. Conforme destaca Hoffmann (2007), na agricultura geralmente o empregador proprietrio de terras, e, alm disso, a partir de 1992, a PNAD disponibiliza os dados referentes rea do empreendimento agrcola, permitindo uma aproximao mnima sobre a questo do capital fsico. A Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) A Pesquisa de Oramento Familiar POF/IBGE constitui-se de um amplo painel de informaes sobre a composio oramentria domstica e sobre as condies de vida da populao, incluindo a percepo subjetiva da qualidade de vida, bem como o aspecto nutricional da populao.7 Visa principalmente mensurar as estruturas de consumo, dos gastos, dos rendimentos e parte da variao patrimonial das famlias. Possibilita traar, portanto, um perfil das condies de vida da populao brasileira a partir da anlise de seus oramentos domsticos. Alm das informaes diretamente associadas estrutura oramentria, vrias caractersticas dos domiclios e das famlias so investigadas, ampliando o potencial de utilizao dos resultados da pesquisa. possvel, assim, estudar a composio dos gastos das famlias segundo as classes de rendimentos, as disparidades regionais, as reas urbana e rural, a extenso do endividamento familiar, a difuso e o volume das transferncias entre as diferentes classes de renda e a dimenso do mercado consumidor para grupos de produtos e servios. Tem-se, portanto, uma rica fonte de dados que permite avaliar a condio familiar de um ponto de vista mais amplo, considerando diversos enfoques no que diz respeito s inseguranas familiares e pobreza da populao. Vale mencionar
7 Na POF 2008-2009 possvel analisar as informaes antropomtricas da populao, importante dimenso da pobreza e desnutrio, sobretudo infantil.

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que o lanamento da ltima POF 2008-2009 permite uma anlise mais apurada das alteraes no padro de despesa e consumo das famlias durante esta ltima dcada. A comparao entre os dados divulgados recentemente da POF 2008-2009 com os dados referentes pesquisa 2002-2003 constitui-se em uma importante fonte analtica para compreenso da pobreza e para a anlise e avaliao das polticas pblicas implementadas na ltima dcada. Outras pesquisas podem ajudar na identificao da pobreza no Brasil. Cabe destacar o Censo Demogrfico e o Censo Agropecurio, ambos do IBGE. A Pnad e a POF so as principais referncias por se tratarem de pesquisa cujo foco da anlise so os domiclios e por possibilitarem um levantamento mais detalhado da pobreza ao longo da dcada.

2.2 Medidas de pobreza


A primeira etapa para a mensurao da pobreza identificar a populao pobre. Normalmente esta etapa alcanada por intermdio de uma linha de pobreza. Objetivamente, aps definida a linha de pobreza, so considerados pobres todos os indivduos com rendimento abaixo desta linha. importante mencionar que a definio da linha de pobreza carrega certa arbitrariedade e leva a imprecises, algumas inevitveis. Grande parte da literatura sobre pobreza trabalha com a ideia de linha de pobreza absoluta (o necessrio para um padro de vida mnimo). o caso, por exemplo, da linha de pobreza definida pelo Banco Mundial. Com base na linha de pobreza previamente definida, possvel combinar as caractersticas da pobreza em medidas agregadas (Romo, 1993, p. 42). Abaixo so descritas as principais medidas de pobreza encontradas na literatura especializada no tema. A proporo de pobres (H) indica a proporo da populao com rendimento abaixo da linha de pobreza. Trata-se de um indicador muito utilizado pela facilidade de clculo e de interpretao, que mede apenas a extenso da pobreza e no revela e nem sensvel intensidade da pobreza, ou seja, o quo pobres so os pobres. Sendo p o nmero de pessoas pobres (abaixo da linha de pobreza) e n o nmero total de pessoas, a proporo de pobres dada por:

H=
(1)

p n

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A razo de insuficincia de renda mede o quanto os indivduos esto distantes da linha de pobreza. Seja z a linha de pobreza e xi (com i = 1, 2,...,n) a renda da i-sima pessoa, o indicador de insuficincia de renda dos pobres pode ser definida como:
p

(z - x )
i =1 i

Definida insuficincia de renda dos pobres, o coeficiente entre o seu valor e o seu valor mximo (pz) igual razo de insuficincia de renda I: (2)

I=

1 p z

(z - x )
i =1 i

Hoffmann (1998) mostra que a razo de insuficincia de renda (I) insensvel ao nmero de pobres (extenso da pobreza). Assim, a proporo de pobres e a razo de insuficincia de renda apresentam defeitos e qualidades complementares (Hoffmann, 1998 p. 221). Com base na utilizao conjunta da proporo de pobres, da razo de insuficincia de renda e da desigualdade da distribuio de renda, Sen (1976), em trabalho reconhecidamente pioneiro no tratamento de medidas agregadas de pobreza, desenvolveu um ndice levando em conta estas trs dimenses da pobreza. O ndice dado por:

(3)

p P = H 1 + (1 - I )G p p +1

onde H a proporo de pobres, p o nmero de pobres, I a razo de insuficincia de renda e G p o ndice de Gini entre os pobres.8 Tendo o ndice de Sen (1976) como marco referncia, surgiram diversas variaes de medidas de pobreza. Haughton e Khandker (2009) apresentam, por exemplo, o ndice Sen-Shorrocks-Thon (SST). Este ndice pode ser definido por: , (4)
8
p

PSST = H I

(1 + G p )

Para mais detalhes sobre a construo do ndice de Gini consultar Hoffmann (1998, cap. 3).

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onde H o produto da proporo de pobres e a razo de insuficincia de renda I aplicada apenas para os pobres e G p o ndice de Gini calculado para a insuficincia de renda (representa a desigualdade da distribuio da insuficincia de renda).9 Foster, Greer e Thorbecke (1984) avanam no debate sobre medidas de pobreza analisado a famlia de ndices10

(5)

( ) =

1 n a z

( z - x ) , com
i =1 i

0.

Hoffmann (1998) demonstra que essa medida equivale proporo de pobres (H),quando = 0 , e ao produto HI, quando = 1 . O ndice de Foster, Greer e Thorbecke definido com = 2 : (5)

1 n a z

(z - x )
i =1 i

O ndice de Foster, Greer e Thorbecke varia de 0 (quando todas as pessoas estiverem acima da linha de pobreza) a 1 (quando todas as pessoas tiverem renda zero).

2.3 As medidas das Naes Unidas


Para alm destes ndices que medem a pobreza de acordo com um padro de consumo ou rendimento, h indicadores complementares que procuram incorporar tambm outros elementos da privao para alm dos mais explicitamente materiais. Talvez o primeiro empenho de construo de um indicador multidimensional da pobreza tenha sido o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) e o ndice de Pobreza Humana (IPH). Foram ambos desenvolvidos pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e sintetizam, num s indicador, vrias dimenses da pobreza. O IDH calculado, basicamente, a partir de trs componentes (ou dimenses) e quatro indicadores: longevidade, com o indicador relacionado esperana de vida ao nascer; educao, com os indicadores de taxa de alfabetizao de adultos e de taxa de escolaridade combinada nos nveis de ensino fundamental, mdio e
9 10 Para mais detalhes ver Haughton e Khandker (2009, chapter 4). Ver Hoffmann (1998, p. 222).

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superior; e rendimento per capita, com o indicador do PIB per capita sendo ajustado pela metodologia do dlar medido pelo poder de paridade de compra, sendo o seu resultado a mdia aritmtica desses indicadores. Assim, tem-se um indicador que procura reunir algumas das dimenses mais importantes do que se considera desenvolvimento humano. Ao contrrio dos indicadores de pobreza mencionados acima, que refletem mudanas conjunturais, para melhor ou pior, que nem sempre so duradouras, como o nvel de renda, e que podem ser alterados de forma relativamente rpida por ao da poltica pblica, como a proviso de casa ou eletricidade, o IDH mais resistente a alteraes sbitas e capta melhor as mudanas estruturais ocorridas nas sociedades (e a srie revela as tendncias em curso). Modificar a esperana de vida ao nascer, por exemplo, exige um conjunto consistente de intervenes cujos resultados s sero percebidos ao cabo de alguns anos; o prprio indicador de educao no passvel de mudana rpida, pois combina a alfabetizao de adulto com as taxas de escolaridade que no se resumem ao nmero de crianas frequentando a escola. O IPH baseia-se tambm nas trs dimenses essenciais da vida humana refletidas no IDH, longevidade, educao e padro de vida digno, e se baseia em indicadores que procuram captar os elementos de privao que caracterizam a pobreza nos pases em desenvolvimento. A privao na longevidade medida pela probabilidade de um recm-nascido no sobreviver at aos 40 anos de idade; a privao do conhecimento medida pela percentagem de adultos analfabetos (taxa de analfabetismo de adultos); a privao de um padro de vida digno representada por um composto de duas variveis: a percentagem de pessoas sem acesso gua potvel e a percentagem de crianas menores de cinco anos com baixo peso, ou m nutrio.11 O Human Development Report (2010) chama a ateno para as mltiplas faces da pobreza e desigualdade e apresenta diversas sofisticaes metodolgicas e variaes na arquitetura do IDH objetivando o tratamento mais adequado destes fenmenos sociais. Foi lanado o IDH ajustado desigualdade (IDHAD) que capta as perdas no desenvolvimento humano em razo das desigualdades na sade, na educao e no rendimento. O ndice de desigualdade de gnero (IDG), revelando disparidades de gnero na sade reprodutiva, na capacitao e na participao no mercado de trabalho. E por fim, o ndice de Pobreza Multidimensional (IPM) identificando as privaes sobrepostas que as famlias sofrem na sade, na educao e nos padres de vida (HDR, 2010).

11 De acordo com o Human Development Report 2009, o IPH para o Brasil, em 2007, foi de 0,813, colocando o pas de 75 lugar (entre os 182 pases dos quais h informaes disponveis) no ranking da pobreza mundial.

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2.4 Abordagem multidimensional


bastante conhecido na literatura sobre indicadores sociais o fato de que os ndices de pobreza baseados exclusivamente na insuficincia de renda so deficientes para identificar as populaes pobres. Sabe-se que a pobreza um fenmeno multidimensional que est relacionado no somente a variveis econmicas, como tambm a variveis culturais e polticas. Na abordagem da pobreza como situao de privaes materiais, alm da insuficincia de rendimentos, deve-se levar em conta outras privaes relacionadas s condies habitacionais, ao abastecimento de gua, ao saneamento bsico, ao grau de instruo, insero no mercado de trabalho etc. Desta forma, um dos principais desafios na mensurao e identificao das populaes em estado de pobreza consiste na escolha de dimenses apropriadas e que se relacionam condio de privao das famlias. Estas dimenses devem ser levadas em considerao no clculo dos indicadores de pobreza e, um importante problema que se coloca, o de atribuir a devida importncia relativa (os pesos) a cada uma das distintas dimenses no clculo de um indicador sinttico de pobreza. A importncia da identificao e da mensurao da pobreza sob um enfoque multidimensional torna-se ainda mais relevante quando o foco da anlise a pobreza rural. Nestas reas considervel a parcela dos rendimentos no-monetrios no total dos rendimentos das famlias, provenientes de atividades de produo para o autoconsumo - aspecto tradicional das famlias rurais que no se inserem nos mercados agrcolas como produtores. Em muitas reas, esta parcela tanto mais elevada quanto maior o estado de privao econmica das famlias. Some-se a este fato a dificuldade, talvez a impossibilidade, de mensurao desta parcela da renda. Mesmo no Brasil, que conta com um sistema sofisticado de informao, inexistem estatsticas confiveis sobre rendimentos de autoconsumo, a no ser aquelas geradas por pesquisas localizadas que abordam apenas subgrupos populacionais das reas rurais do Pas. Desta forma, os indicadores de pobreza para as reas rurais baseados estritamente na condio de insuficincia de renda tendem a superestimar a quantidade de pessoas e domiclios pobres, na medida em no consideram o valor dos rendimentos de autoconsumo no clculo da renda per capita domiciliar. E isto ocorre de forma mais intensa nas reas rurais mais pobres, onde a relao rendimento de autoconsumo/ rendimento total mais elevada. Conforme j mencionado, uma primeira aproximao do conceito de pobreza a qualifica como uma situao na qual o individuo ou domiclio no logra satisfazer suas necessidades bsicas. Neste caso, o problema metodolgico definir a necessidade

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bsica, cujo contedo sem dvida, social e historicamente definido. Em geral se toma um ou mais indicadores de acesso educao, alimentao, habitao, transporte, sade, lazer etc., buscando reproduzir a natureza multidimensional da pobreza. Chambers (2006) classifica os critrios de definio da pobreza em quatro grupos: (i) O primeiro renda/pobreza, muitas vezes expressa como consumo/pobreza por causa da dificuldade de mensurao da renda real das famlias pobres. A definio de pobreza segundo a renda ou consumo no exige nenhum esforo conceitual, j que baseada em um valor pr-estabelecido para a renda ou nvel de consumo. A polmica se refere determinao do valor de corte (linha de pobreza); (ii) O segundo agrupamento de significados vincula-se a carncias materiais e remete dimenso subjetiva do desejo. Alm da renda, que est na origem da maioria das carncias, a pobreza pode se referir falta ou insuficincia de riqueza, assim como falta ou baixa qualidade de outros ativos como casa, roupa, mobilirio, meios de transporte pessoal, rdio, televiso e assim por diante; (iii) Um terceiro agrupamento de significados deriva da viso de Amartya Sen, e se expressa como privao de capacidade para realizar projetos pessoais, ou simplesmente para desenvolver-se dentro das possibilidades que esto ao alcance de outros na mesma sociedade. Esta categoria vai alm da falta de material ou de capacidades humanas, envolvendo uma evidente dimenso social e histrica que baliza a importncia da privao e qualifica a prpria capacidade; e por fim, (iv) Um quarto grupo leva em conta a natureza multidimensional da pobreza, assumindo que o status sendo influenciada por um ou mais fatores. De acordo com Hagenaars e De Vos (1988), todas as definies de pobreza podem ser enquadradas em uma das trs categorias seguintes: i. Pobreza ter menos do que um mnimo objetivamente definido (pobreza absoluta); definida nestes termos, a pobreza seria () a mesma (ou semelhante) em qualquer lugar do mundo, pois se trata de condies mnimas de sobrevivncia; Pobreza ter menos do que outros na sociedade (pobreza relativa); definida nestes termos, a pobreza estaria (est) ligada excluso social relativa, e tem como referncia a confrontao do nvel de vida do indivduo com o da sociedade onde vive. Por conseguinte, a pobreza relativa diferente de lugar para lugar; Pobreza sentir que no se tem o suficiente para seguir adiante (pobreza subjetiva).

ii.

iii.

Com base em um enfoque multidimensional Buainain, Maletta e Villalobos (1999) definiram a pobreza de uma forma integrada, combinando a carncia de renda

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com a carncia de infraestrutura e servios bsicos nos domiclios. Admitindo cinco tipos de necessidades bsicas (moradia, privacidade, educao das crianas, acesso a sanitrio e capacidade de obter uma renda suficiente), os autores consideraram como pobres os domiclios em que pelo menos uma das cinco necessidades bsicas no fosse satisfeita. Com base neste indicador, que refletia a disponibilidade de informaes da Pnad 2005, possvel estabelecer diferentes cortes ou intensidades para qualificar e subquantificar a pobreza. Hoffmann e Kageyama (2006) adotam uma classificao de pobres e no-pobres baseada na combinao de nvel de renda e acesso/disponibilidade de trs itens bsicos de infraestrutura: (i) presena de gua canalizada em pelo menos um cmodo; (ii) existncia de banheiro ou sanitrio no domiclio ou na propriedade e (iii) luz eltrica no domiclio, todos considerados, apropriadamente, indispensveis para uma existncia minimamente aceitvel. Os autores estabeleceram duas linhas de pobreza de renda, a primeira correspondendo a salrio mnimo de maio de 2005, e a segunda de salrio mnimo, respectivamente R$ 150,00 e R$ 75,00. Os rendimentos levantados pelas Pnad, tendo como referncia o ms de setembro de cada ano, foram atualizados (inflacionados) para todo o perodo estudado. A definio de pobreza combina a posio em relao linha de pobreza e o acesso aos itens bsicos de infraestrutura. A pessoa com renda domiciliar per capita acima da linha de pobreza e cujo domiclio possui pelo menos dois dos trs equipamentos definidos como bsicos foi considerada no-pobre. Para as pessoas com renda abaixo da linha de pobreza ou cujo domiclio possui menos de dois dos equipamentos bsicos, so consideradas trs situaes: Extrema pobreza: pessoas com renda abaixo da linha de pobreza e cujo domiclio no possui gua canalizada em nenhum cmodo, nem banheiro ou sanitrio e nem luz eltrica, ou seja, encontra-se em estado de privao dos trs equipamentos bsicos; Pobre tipo I: inclui pessoas com renda menor que a linha de pobreza e cujo domiclio possui pelo menos um desses trs equipamentos; Pobre tipo II: pessoas com renda acima da linha de pobreza vivendo em domiclio com menos de dois equipamentos. Kageyama (2003) tambm analisa a pobreza a partir da definio de uma linha de pobreza (meio salrio mnimo de set. de 2001 para a renda per capita dos domiclios agrcolas). No entanto, a autora constri uma medida para avaliar o bem-estar dos domiclios agrcolas, combinando 10 variveis: a) material de construo do domiclio; b) tipo de telhado do domiclio; c) nmero de pessoas residentes por cmodo; d) presena de gua encanada; e) tipo de instalao sanitria; f ) presena de energia

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eltrica; g) forma de coleta do lixo; h) existncia de geladeira ou freezer no domiclio; i) existncia de televiso no domiclio; e, j) existncia de telefone no domiclio. A construo deste indicador, denominado pela autora de INIVI (ndice de nvel de vida) supre parte da lacuna analtica deixada pela abordagem exclusivamente monetria. Silveira et al. (2007) buscam diminuir eventuais distores de outras estimativas que utilizam os dados da Pnad e do Endef, este ltimo j desatualizado, para regionalizar as linhas de pobreza. Como se sabe, a Pnad, at recentemente, no cobria a rea rural da regio Norte e apresentava alguns problemas na coleta da renda para a rea rural. Os autores utilizam informaes bsicas da Pesquisa de Oramento Familiar (POF) do IBGE, que cobre regies urbanas, metropolitanas e rurais do pas; aplicam uma metodologia que usa como parmetro requerimentos calricos para evitar o problema da paridade do poder de compra entre as regies e para dimensionar a pobreza no espao geogrfico do pas. Conforme mencionado na subseo anterior, o Pnud apresentou inovaes importantes na metodologia do clculo do IDH, lanando um ndice de Pobreza Multidimensional. Segundo o Relatrio de Desenvolvimento Humano (2010), a pobreza multifacetada e, portanto, multidimensional. Este ndice composto por dez indicadores (nutrio, mortalidade infantil, anos de escolaridade, crianas matriculadas, combustvel de cozinha, sanitrios, gua, eletricidade, pavimentos e ativos) congregando trs dimenses: sade, educao e condies de vida. Esta nova medida lanada em substituio ao j mencionado IPH.

3. Consideraes finais
O presente documento tratou de sumarizar as principais metodologias e abordagens utilizadas da mensurao e anlise da pobreza no Brasil. Com a finalidade de fornecer encaminhamentos necessrios para a execuo do projeto A Nova Cara da Pobreza Rural no Brasil: transformaes, perfil e desafios para as polticas pblicas. Ficou evidente a necessidade de compreender melhor as diversas dimenses da pobreza rural (tanto no mbito familiar quando no mbito pessoal insero produtiva), avanando at mesmo na prpria definio e conceituao da pobreza. A partir das indicaes apresentadas, possvel levantar duas perguntas bsicas sobre a pobreza rural. A primeira refere-se insero produtiva, dada o perfil jovem que caracteriza a chefia das famlias. Considerando seu potencial produtivo, cabe perguntar sobre as fragilidades ou inseguranas que caracterizam seu padro desfavorvel de renda do trabalho, o qual se apresenta como razo relevante da situao de pobreza. Parte

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pondervel das famlias pobres rurais tem potencial para a vida produtiva, porm esta capacidade se traduz em baixo nvel de rendimento. Portanto, fundamental que se analise as condies pessoais e do mercado de trabalho que parametrizam as desvantagens da insero produtiva. O outro elemento relevante diz respeito s condies de vida desta populao, em especial no que diz respeito ao acesso aos bens pblicos fundamentais. possvel entender que possveis carncias deste acesso caracterizam situaes de insegurana social relacionadas condio de pobreza. A importncia destas situaes tende ganhar expresso se considerado que elas podem estar condicionando negativamente a insero produtiva. A baixa educao, o acesso restrito ao atendimento de sade, as condies desfavorveis de moradia e a debilidade do padro de consumo podem estar na raiz da situao de pobreza, bem como podem se constituir em entrave para que esta seja superada em razo das dificuldades de insero produtiva, tanto do ponto de vista pessoal ou familiar como da perspectiva de fragilidade da estrutura produtiva. De tal modo que, mesmo considerando polticas pblicas de fomento produo prpria ou subordinada pelo trabalho, os chefes e filhos das famlias pobres apresentam inseguranas sociais que impedem ter uma insero produtiva que se traduzam em renda mais elevada. importante destacar o reconhecimento, por parte do Pnud, da complexidade da pobreza, alertando para o fato de se tratar de um fenmeno multifacetado e, por isso, multidimensional. Este alerta ocorre em um momento de suma importncia, onde diversos pesquisadores e ncleos de pesquisa caminham na direo de uma interpretao mais ampla e dinmica da pobreza. Reafirma tambm a importncia do projeto As Novas Caras da Pobreza Rural no Brasil: transformaes, perfil e polticas pblicas, potencializado suas contribuies e, ao mesmo tempo, impondo um desafio reflexivo de dimenses globais.

Referncias

BUAINAIN, A. M.; VILLALOBOS, R.; MALETTA, H. Brazilian Agriculture and the Rural Sector: a framework for rural development and sustainable growth. 1999. (Relatrio de pesquisa). CHAMBERS, R. What is poverty? Who asks? Who answers? in: Poverty in focus, PNUD, Braslia, 2006.

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CAPTULO III A QUESTO AGRRIA E A POBREZA RURAL NO BRASIL

Alexandre Arbex Valadares


Tcnico da Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea

Antnio Teixeira Filho Brancolina Ferreira Fbio Alves

Tcnico da Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea Tcnica da Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea Tcnico da Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea

1.

Razes da pobreza do Brasil rural: o velho e o novo x a questo fundiria

As correlaes entre pobreza rural e questo agrria tm sido pouco exploradas em estudos e pesquisas recentes sobre as condies de vida no campo. O enfoque que tem sido privilegiado nos estudos de pobreza est centrado na renda, e, para o mundo rural, poucas vezes esse corte o que melhor revela a desigualdade e a origem da pobreza. O recorte exclusivo de renda/rendimentos tem, sobretudo, um grande inconveniente: obscurece o fator que consideramos o mais fundamental para explicar a pobreza rural: a posse/acesso terra. A questo agrria, que muitos consideram superada no Brasil, infelizmente ainda aguarda uma soluo definitiva. No a de ser ignorada como problema, nem a da sua suposta superao no rasto da modernizao conservadora da agricultura. A negao de questo agrria como uma questo a ser enfrentada tem como efeito a permanncia da excluso, a afirmao da desigualdade, a par da defesa irrestrita e acrtica do agronegcio. Um conjunto complexo e difuso de interesses tem atuado ao longo da nossa histria, fazendo com que o pas continue com uma das estruturas fundirias mais concentradas do mundo ocidental. Nosso quadro agrrio geral notabiliza-se, em sntese, pelos seguintes elementos: Sacralizao da propriedade: desqualificao da poltica de reforma agrria; criminalizao dos movimentos sociais rurais;

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Negao da questo agrria e, portanto, da necessidade da reforma agrria; Organizao monopolista dos mercados agrcolas: dificuldade de insero econmica da agricultura no-patronal; Presso demogrfica nas cidades; Polticas pblicas com desenho e enfoque prprios ao setor urbano: educao, sade, habitao, saneamento, transporte, acesso a servios etc.; Pobreza rural e proliferao de minifndios; Demanda por terra: conflito e violncia no campo. Desmatamento e queimadas de florestas: devastao ambiental: contribuio para o aquecimento global.

As discusses sobre a formao econmica do Brasil, elaboradas pelos clssicos, como Caio Prado Junior e Celso Furtado, dentre outros, colocam a questo do acesso terra como elemento central para entendermos a gnese da formao da sociedade brasileira. O acesso privilegiado terra fundamentou a formao social brasileira e um paradigma de desenvolvimento que desgua em um favorecimento acrtico do agronegcio.

2.

A Reforma agrria - atualidade

A atualidade e necessidade da reforma agrria tem sido questionada por acadmicos e polticos. So frequentes na grande mdia pronunciamentos e artigos focados na desqualificao da reforma agrria, salientando-se que agora parte de uma agenda perdida, pois no h nem interessados na sua realizao, nem disponibilidade de terras. Alm disso, menos que reforma agrria, esteve em curso, sobretudo nos ltimos 15 anos, uma poltica de criao de assentamentos rurais para atender demandas pontuais de movimentos sociais rurais, tambm tidos como em processo de extino. Assim, a proposta de reforma agrria estaria superada pela histria e em nada teria a contribuir para a construo de um pas mais justo e desigual. Caberia apenas ao governo investir na agricultura familiar. De outra parte, demandas estruturadas por reforma agrria marcam a arena poltica brasileira pelo menos desde os anos 1950, mas apenas em meados dos anos 1980 conquistaram espao na agenda governamental. As transformaes demogrficas e produtivas ocorridas no rural brasileiro afetaram de forma diferenciada as classes

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sociais rurais. Com forte apoio do Estado, a estratgia de desenvolvimento agrcola privilegiou os interesses dos grandes proprietrios e do grande capital, produzindo no Brasil a chamada modernizao conservadora da agricultura. Para o grande capital a questo agrria no mais uma questo, no necessria para a expanso e a acumulao do capital agrcola. Mas preciso considerar como os demais grupos sociais so afetados pela estrutura agrria atual. Em meados do sculo passado havia concordncia no diagnstico que identificava na estrutura agrria vigente um srio obstculo ao desenvolvimento das foras produtivas do capitalismo na agricultura. A necessidade da reforma agrria, colocada desse ponto de vista, expressava exclusivamente os interesses do capital. O processo de modernizao conservadora tentou ignorar e desqualificar as propostas por reforma agrria, no vendo na concentrao fundiria impedimento ao desenvolvimento nacional. Ao contrrio, a concentrao da posse de terra continuou como reserva de valor e como smbolo e meio de poder poltico. Assim, a questo agrria persiste sem soluo. O cerne da questo precisamente a implicao negativa da modernizao conservadora (mudana tcnica sem mudana na estrutura agrria) para a ocupao dos trabalhadores e agricultores familiares, para o manejo ecologicamente sustentvel do meio ambiente e para a distribuio da renda e da riqueza geradas no espao rural. Tudo isto tem significado social concreto: relaes sociais civilizadas ou o imprio da barbrie dos donos do poder e da riqueza territorial1. Os indicadores socioeconmicos recentes2 relativos aos brasileiros que vivem no campo revelam a face humana do processo histrico de concentrao fundiria: cerca de da populao rural acima de 15 anos analfabeta; 1/3 dos domiclios rurais no tem acesso gua encanada; a renda monetria domiciliar per capita das famlias que moram em rea rural hoje equivalente a apenas 43% da renda de mesmo tipo das famlias com domiclio em rea urbana; em quase metade dos domiclios rurais a renda per capita familiar no ultrapassa salrio mnimo;

1 DELGADO, Guilherme C.: Estratgia do grande capital fundirio negar a existncia da questo agrria. Correio da Cidadania. (online) Acesso em: 15 out. 2009. 2 Dados da Pnad 2008.

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apenas 8% dos trabalhadores rurais recebem remunerao superior a 2 salrios mnimos; os empregos temporrios respondem por quase metade das ocupaes.

Durante muito tempo a terra constituiu importante mecanismo de reserva de valor, antes mesmo de ser capital. A terra somente se tornou atrativa para a produo agrcola quando a demanda por produtos agrcolas cresceu e os preos e as polticas passaram a garantir crditos para a produo e facilidades para a comercializao interna e para as exportaes. Com a valorizao, a terra transita da condio de patrimnio para a de capital, ou seja, ela se torna, de meio de produo, em fonte de gerao de mais valor. O processo de desenvolvimento e de ocupao desigual do territrio nacional gerou tanto reas com elevada produtividade agrcola, com altos ndices tecnolgicos, como reas subexploradas e mantidas como reserva de valor. Muitas dessas terras so adquiridas para fins especulativos. Esse processo foi especialmente intenso em pocas de instabilidade da moeda e de elevados ndices de inflao, e recrudesceu recentemente com o avano da fronteira agrcola sobre a Amaznia. Como observado em todas as ocasies de expanso da fronteira agrcola, em cada ciclo agrcola importante (cana-de-acar, caf, pecuria, soja etc.) a busca por terra tem sua lgica econmica ancorada nas expectativas dos ganhos futuros advindos no s do aumento contnuo da rea explorada, mas tambm da penetrao de grandes projetos de infraestrutura, que promovem a valorizao de terras desbravadas.

3. A Reforma agrria e a poltica de assentamentos rurais


O Programa de Reforma Agrria sempre enfrentou dificuldades para sua efetivao principalmente s relacionadas com a desapropriao de terras, contingenciamentos oramentrios, insuficincia de quadros tcnicos, criminalizao dos movimentos sociais, e mesmo o enfrentamento ideolgico com setores sociais politicamente articulados e detentores de poder econmico, que empenham esforos para inibir as demandas e conquistas dos movimentos sociais rurais. O II PNRA - estabelecido para o perodo 2004 a 2007 -, no cumpriu as metas estabelecidas e no chegou a ser revisto ou atualizado. Desde ento inexiste um documento formal de comprometimento do governo com a reforma agrria, que passou a ter metas estabelecidas aleatoriamente a cada ano, as quais raramente foram cumpridas.

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O texto do II PNRA - Paz, Produo e Qualidade de Vida no Meio Rural3 - enfatizou a importncia da reforma agrria e do fortalecimento da agricultura familiar para a consolidao de um novo padro de desenvolvimento para o meio rural identificados como elementos essenciais para um projeto nacional soberano. Estado e sociedade civil deveriam somar esforos e entendimentos para desconcentrar a propriedade da terra, alterar a estrutura agrria e criar ambiente propcio para a eficcia das polticas de fomento produo, de garantia da sustentabilidade ambiental e de universalizao do acesso a direitos. Tem sido recorrente a divulgao de pontos de vista negativos quanto aos resultados do programa de reforma agrria. Argumenta-se, que os assentamentos rurais constituem favelas rurais concentrando pobreza, estagnao econmica e falta de oportunidades. Os primeiros resultados de pesquisa nacional realizada pelo Incra, em 2010, mostram um quadro mais positivo da qualidade de vida nos assentamentos da reforma agrria, a partir da avaliao dos prprios assentados.
Tabela 1 - Avaliao das condies de vida antes e depois de assentados

Avaliaes POSITIVA (melhor e muito melhor) NEUTRA (igual) NEGATIVA (pior e muito pior) Sem resposta Total

Alimentao 64,9% 26,9% 6,3% 1,9% 100,0%

Educao 63,3% 22,9% 11,9% 1,9% 100,0%

Moradia 73,5% 16,0% 9,7% 0,8% 100,0%

Renda 63,1% 23,7% 11,9% 1,3% 100,0%

Sade 47,3% 30,0% 21,7% 1,0% 100,0%

Fonte: Pesquisa sobre a qualidade de vida, produo e renda nos assentamentos de reforma agrria do Brasil. Primeiros resultados. Incra/MDA. Braslia, dez/2010.

As condies presentes quanto alimentao, educao, moradia e renda foram avaliadas de forma positiva (melhor e muito melhor) por mais de 60% dos entrevistados (cf. Tabela 1). Para esses mesmos itens, a avaliao negativa (pior e muito pior) variou entre 6,3% (alimentao), 10% (moradia) e 12% (educao e renda). Em condies avaliadas como semelhantes poca que antecedeu o assentamento se situaram os demais assentados. Ainda em relao Tabela 1, o acesso sade aparece como o maior problema. O sistema pblico de sade possui regramentos prprios que esto alm da governabilidade do Incra e demais rgos fundirios do pas. Mas os quesitos que decorrem da adequada implementao de programas de apoio aos assentados e assentamentos apresentam melhores avaliaes: alimentao, moradia e renda.

II PNRA - Paz, Produo e Qualidade de Vida no Meio Rural. Nead/Incra/MDA. Braslia, 2003 (pg. 11).

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Pesquisa realizada junto aos assentados em So Paulo4 atesta que a presena de unidades bsicas de sade nos assentamentos ou em localidades prximas, constitui fator importante de segurana e bem-estar para as famlias, que no precisam efetuar grandes deslocamentos para receber ateno mdica em caso de necessidade. Se o meio rural dispuser de uma rede de servios equivalente encontrada nas reas urbanas, a permanncia das pessoas na terra seria reforada. Na pesquisa feita pelo Incra (Qualidade de vida etc.), a percepo dos assentados acerca do acesso a servio de sade demonstra um significativo grau de satisfao (Tabela 1): quase a metade deles avalia que a qualidade do acesso servios de sade melhorou aps o assentamento da famlia, enquanto para 30% as condies- no caso, dificuldades de acesso - continuam as mesmas que na etapa anterior de vida. Os demais avaliam estarem em situao mais desfavorvel (pior/muito pior) que antes de terem sido assentados. Mas, dado que os assentamentos rurais majoritariamente esto situados distantes dos ncleos urbanos, em reas desprovidas de infraestruturas prvias, presumvel que os antigos residentes em bairros rurais ou em periferias urbanas se ressintam da necessidade de enfrentar distncias maiores para acessar um servio bsico. No surpreende, pois, que os dados relativos ao acesso a postos de sade ou hospitais sejam bastante negativos: 28,09% dos assentados consideram ruim e 27,65% pssimo o acesso a tais servios. Basicamente, trs fatores contribuem para esta avaliao: as distncias, as pssimas condies de trfego das estradas internas dos assentamentos e a precariedade ou mesmo ausncia de servios de transporte pblico. A avaliao positiva sobre a qualidade de alimentao usufruda nos assentamentos revela a importncia da produo para o autoconsumo, fator que nem sempre adequadamente considerado quando se trata de levantar informaes sobre a renda gerada nos assentamentos. O patamar de renda monetria familiar dos assentamentos rurais e dos estabelecimentos de agricultura familiar pode induzir a erros caso no se considere a produo para autoconsumo. Alm disso, os gastos com a alimentao e transporte no campo, por exemplo, so menores que os despendidos por uma famlia urbana. A incluso dos assentados em programas de aquisio pblica da produo - Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) e o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) - tem propiciado a organizao coletiva, no endividam, induzem melhoria dos cultivos e garantem segurana e renda monetria.
4 Relatrio de Pesquisa: Avaliao da Situao de Assentamentos da Reforma Agrria: Fatores de Sucesso ou Insucesso _ Verso Preliminar. Coordenao de Desenvolvimento Rural*/Disoc/Ipea. Braslia, fevereiro de 2011.

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Tambm tm contribudo para que os agricultores familiares - assentados ou no diversifiquem seus cultivos e incorporem novos produtos na dieta familiar. A garantia de compra pblica ajuda a manter o nvel de remunerao e reduz a dependncia dos produtores em relao aos intermedirios. Uma poltica pblica de compras e garantia de preos tem efeito estruturante para o planejamento e diversificao da produo e para a aplicao mais conscienciosa de mtodos de produo mais eficazes e menos nocivos ao meio ambiente (em virtude dos padres de qualidade exigidos para a composio da merenda escolar). A participao dos agricultores nos programas pblicos de aquisio de alimentos obriga a auto-organizao coletiva. Esta exigncia, tanto da modalidade doao simultnea do PAA, como do Pnae, visa garantir o fornecimento contnuo e regular (e em quantidade suficiente) de alimentos aos estudantes da rede pblica. Outros efeitos positivos da auto-organizao ultrapassam os ganhos econmicos, tm sentido poltico e social bem mais abrangente. Tais cooperativas e associaes no funcionam estritamente como empresas: elas configuram redes sociais produtivas, que permitem aos agricultores desenvolver uma percepo do carter social do trabalho e da natureza de empreendimento coletivo que caracteriza um assentamento de reforma agrria. Renda e segurana alimentar e nutricional se completam e se impulsionam. Da os nveis elevados de satisfao dos assentados levantados pela pesquisa do Incra (Qualidade de vida etc, 2010). A satisfao explicitada com a qualidade da habitao nos assentamentos rurais tambm foi ampla: 74% de plenamente satisfeitos, contra menos de 1% que avaliam estarem morando em condies piores que as existentes antes de serem assentados. Uma das dimenses de maior sucesso da poltica de reforma agrria est na poltica habitacional que vem sendo desenvolvida em anos recentes: a liberao de crditos para a construo das moradias logo aps a destinao dos lotes, apesar das dificuldades burocrticas a serem observadas para a compra dos materiais de construo que deve ser feita em bloco para todos no assentamento. A casa estabelece um forte da famlia com a terra. Boa parte da percepo positiva capturada pela pesquisa em relao aos temas alimentao, moradia, educao e renda devem ser considerados com precaues. O fato de a situao atual estar melhor que a anterior pode significar muito pouco, dada as condies prevalecentes, por exemplo, nos acampamentos que antecederam por vezes durantes anos conquista da terra. Numa conjuntura onde o combate misria assume centralidade na agenda governamental a questo da reforma agrria como poltica poderosa de incluso social e de cidadania no pode ser secundarizada.

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4.

Quadro geral da estrutura fundiria brasileira acesso terra e demanda potencial por reforma agrria

A concentrao fundiria do pas fica evidente, seja pela anlise nos dados levantados pelo Censo Agropecurio do IBGE, seja pelos dados do Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR do Incra. O IBGE tem como unidade de pesquisa o estabelecimento agropecurio, ou seja, a unidade de explorao da terra sob uma mesma administrao. J o cadastro do Incra trabalha com a categoria imvel rural, diretamente referido propriedade/forma de posse da terra. Embora no sejam diretamente comparveis, ambos os registros permitem identificar o alto grau de concentrao fundiria presente no pas, e por consequncia de excluso social. O ndice de concentrao de terra medido pelo ndice de Gini, com base no SNCR de 0,83649 muito elevado. A tabela apresentada a seguir mostra as caractersticas fundirias dos imveis rurais:5 as pequenas propriedades com at 4 mdulos fiscais de rea, somam mais de 5,4 milhes de unidades, mas ocupam apenas 23,7% da rea total dos imveis rurais. Ainda neste universo, destaca-se a imensa participao dos imveis com rea menor que o mdulo fiscal estabelecido para os municpios onde se situam: os minifndios so mais de 4,1 milhes. De outra parte, as mdias e grandes propriedades constituem menos de 9% do total e ocupam 76% da rea.
Tabela 2 - Estrutura fundiria brasileira

Grupos de rea (mdulos fiscais *) Sem rea (*) Mais de 0 a 0,5 mdulo fiscal Mais de 0,5 a menos de 1 mdulo fiscal Subtotal 1: minifndios De 1 a 2 mdulos fiscais Mais de 2 a 3 mdulos fiscais Mais de 3 a 4 mdulos fiscais AGRICULTURA FAMILIAR (at 4 mdulos fiscais)

Total Imveis 803.195 2.243.796 1.123.101 3.366.897 837.319 300.681 163.231 5.471.323

Total rea 0 18.737.085,45 29.596.967,86 48.334.053,31 41.165.050,98 25.560.494,02 20.633.560,02 135.693.158,33

Imveis % 13,4% 37,5% 18,8% 56,3% 14,0% 5,0% 2,7% 91,4%

rea % 0,0% 3,3% 5,2% 8,5% 7,2% 4,5% 3,6% 23,7%

5 O mdulo fiscal uma unidade de medida, tambm expressa em hectare, fixada para cada municpio, instituda pela Lei n 6.746, de 10 de dezembro de 1979, que leva em conta: tipo de explorao predominante no municpio; a renda obtida com a explorao predominante; outras exploraes existentes no municpio que, embora no predominantes, sejam expressivas em funo da renda ou da rea utilizada; conceito de propriedade familiar. Atualmente, o mdulo fiscal serve de parmetro para a classificao fundiria do imvel rural quanto a sua dimenso, de conformidade com art. 4 da Lei n 8.629/93, sendo: (1) Minifndio: imvel rural de rea inferior a 1 (um) mdulo fiscal; (2) Pequena propriedade: imvel rural de rea compreendida entre 1 (um) e 4 (quatro) mdulos fiscais; (3) Mdia propriedade: imvel rural de rea compreendida entre 4 (quatro) e 15 (quinze) mdulos fiscais; (4) Grande propriedade: imvel rural de rea superior a 15 (quinze) mdulos fiscais.

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Mais de 4 a 5 mdulos fiscais Mais de 5 a 6 mdulos fiscais Mais de 6 a 10 mdulos fiscais Mais de 10 a 15 mdulos fiscais Subtotal 2 (Mdia propriedade: 4 a 15 mdulos) Mais de 15 a 20 mdulos fiscais Mais de 20 a 50 mdulos fiscais Mais de 50 a 100 mdulos fiscais Mais de 100 a 200 mdulos fiscais Mais de 200 a 400 mdulos fiscais Mais de 400 a 600 mdulos fiscais Mais de 600 mdulos fiscais Subtotal 3 (Grandes propriedades: 15 mdulos e +) Total ndice de Gini:

96.006 63.094 145.231 77.611 381.942 37.571 69.322 17.226 5.356 1.346 309 445 131.575

16.649.701,73 13.229.915,94 45.183.245,25 39.196.217,67 114.259.080,59 27.683.390,30 99.802.397,09 57.870.899,13 33.506.588,65 17.262.051,27 7.888.807,37 77.774.546,69 321.788.680,50

1,6% 1,1% 2,4% 1,3% 6,4% 0,6% 1,2% 0,3% 0,1% 0,0% 0,0% 0,0% 2,2% 100%

2,9% 2,3% 7,9% 6,9% 20,0% 4,8% 17,5% 10,1% 5,9% 3,0% 1,4% 13,6% 56,3% 100%

5.984.840 571.740.919,42 0,83649

Fontes: SNCR/Incra e Censo Agropecurio 2006/IBGE. (*)Produtor sem-rea: produtor obteve produo (vegetal ou de origem animal), porm no detinha rea especfica para a sua produo, na data de referncia. (**) Indica participao dessa categoria no total de produtores/estabelecimentos rurais. Elaborao: DISOC/Ipea.

Outra forma de avaliar o patrimnio fundirio, possvel a partir dos dados levantados pelo Censo Agropecurio (IBGE, 2006), est no acesso precrio terra, constitudo pela agregao das categorias de produtor sem rea, parceiro e arrendatrio, presentes no universo da agricultura familiar. De acordo com o Censo Agropecurio de 2006, so quase 565 mil os estabelecimentos precrios, concentrados na regio Nordeste, com mostra a Tabela que se segue.
Tabela 3 - Estabelecimentos sob condies precrias

Regio Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Brasil


Fonte: Censo Agropecurio 2006/IBGE. Elaborao: DISOC/Ipea.

Estabelecimentos 9.078 369.231 41.653 61.259 83.751 564.972

% 1,6% 65,4% 7,4% 10,8% 14,8% 100%

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A Nova Cara da Pobreza Rural:

Esses agricultores compem parcela significativa do que podemos identificar como demanda potencial por terra, ou seja, por reforma agrria. A eles pode-se, desde logo, acrescentar as famlias sem terra acampadas e registradas pelo Incra, que totalizavam, em 2009, cerca de 238 mil famlias. Uma estimativa mais prxima da realidade deve ainda contabilizar outras variveis, especificamente a da rea de terra necessria (suficiente) para cada famlia rural garantir sua reproduo econmica e social, ou seja, que no pode ser menor que o mdulo fiscal estabelecido para seu municpio. O cadastro de imveis rurais do Incra contabiliza, como visto acima, 3,4 milhes de imveis na condio de minifndios, que correspondem a 65% dos imveis registrados. O Estatuto da Terra Lei n 4.504/164 definiu o minifndio como o imvel rural de rea e possibilidades inferiores s da propriedade familiar cabendo ao Poder Pblico tomar as medidas necessrias para transform-los em unidades econmicas adequadas (art.21). Levando em considerao as estatsticas disponibilizadas pelo Incra sobre o nmero de famlias acampadas, mais as famlias com acesso precrio terra e os minifundirios, o Ipea, em trabalho recente6, estimou em mais de 4 milhes de famlias a demanda potencial por terra.
Tabela 4 - Demanda por terra no Brasil

Categoria Minifundirios Acampados Precrios Totais

Total Imveis 3.366.897 238.223 564.972 4.170.092

rea prpria 48.334.053,31 0,00 0,00 48.334.053,31

rea mnima necessria 124.458.074,00 10.832.082,24 26.638.606,00 161.928.762,24

Dficit -76.124.020,69 -10.832.082,24 -26.638.606,00 -113.594.708,93

Fontes: SNCR/Incra; MDA: Relao de Acampamentos por e Nmero de Famlias Acampadas; Censo Agropecurio 2006/IBGE . Elaborao: DISOC/Ipea

Ademais, o contingente de demandantes potenciais por terra deve variar ao longo do tempo. De uma parte poder aumentar, por conta do processo de reproduo das famlias, mas tambm poder se reduzir via migraes rumo s cidades.

5.

A pobreza rural a partir das concepes e dados do Banco Mundial

A exemplo de outros rgos internacionais e multilaterais que estabelecem concepes e diretrizes cuja autoridade capaz de influenciar a formulao de polticas
6 Perspectivas da Poltica Social no Brasil. Livro 8. Captulo 6. Ipea. Braslia, 2010.

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pblicas nacionais, o Banco Mundial (BM) no hesita em considerar que a pobreza rural constitui um problema social grave. Contudo, ao mesmo tempo que o BM se dispe a reconhecer que essa pobreza tem um carter histrico e estrutural, as suas recomendaes relativas poltica agrria reduzem-se, esquematicamente, a duas linhas: a) prescrio de medidas de efeito meramente compensatrio ou assistencial, cujo objetivo estabilizar as conjunturas sociais marcadas pelo conflito em torno da posse e controle da terra, onde a questo da pobreza rural se coloca de maneira mais acentuada;b) indicao de um receiturio mais abrangente que se anuncia como nova estratgia de reforma agrria cujo fundamento a mercantilizao fundiria, seja pelo estmulo compra de terras por trabalhadores rurais com financiamento subsidiado pelo Estado, seja pela titulao privada de conflitos agrrios, sem considerar o primado da funo social da terra, consagrado na Constituio brasileira e na legislao de diversos outros pases7. Tem-se consolidado, todavia, entre boa parte dos estudiosos e operadores de poltica pblica ligados questo agrria, o entendimento de que as chamadas reformas agrrias de mercado, calcadas na oferta de crdito fundirio aos trabalhadores rurais e na compra privada de terras em substituio poltica de desapropriao de propriedades improdutivas, no se constituiu em instrumento eficaz de mitigao da pobreza rural e de ampliao do acesso dos trabalhadores terra. (Pereira, 2005). Esse conjunto de recomendaes integra-se ao circuito de valorizao do grande capital agroindustrial na medida em que visa promover uma expanso do mercado fundirio, aumentando o estoque de terras negociveis e oferecendo subsdios pblicos compra de imveis rurais, e elege, como um de seus principais focos de ao, a segurana jurdica da propriedade. O desempenho recente de programas desse tipo, como o Cdula da Terra e o Banco da Terra atual Crdito Fundirio , demonstra que, parte a valorizao do preo da terra, ento em declnio, e o reaquecimento do mercado fundirio, efeitos que beneficiam os proprietrios j estabelecidos, os agricultores enfrentam grande dificuldade de quitar os financiamentos contratados. Em levantamento da dvida do setor agrcola realizado em 2007, a Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio da Fazenda constatou que o saldo devedor referente a esses financiamentos englobando cerca de 25 mil contratos em operaes do Cdula da Terra, Banco da Terra e Crdito Fundirio realizadas at junho de 2006

7 Constituio Mexicana de 1917 (art. 27), Constituio Alem de Weimar de 1919 (art. 153, posteriormente incorporado ao art.14 da Constituio Alem de 1949), Constituio da Repblica Italiana de 1948 (art. 42), Constituio Espanhola de 1978 (art. 33, 47 e 128), Constituio Chilena de 1981 (art. 24), Constituio Colombiana de 1993 (art.58) etc.

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estava em aproximadamente R$ 1,5 bilho8. O elevado grau de endividamentos dos produtores com as consequncias que isto acarreta em termos de acesso a novas linhas de crdito pe em questo os benefcios das polticas creditcias adotadas como modelo de poltica de enfrentamento da pobreza rural. Cabe assinalar, de passagem, que as polticas de crdito para custeio e investimento destinadas aos agricultores familiares e assentados, do Procera s atuais categorias do Pronaf, tambm registram elevado ndice de endividamento quase R$ 1 bilho, no caso do primeiro, e mais de R$ 10 bilhes no caso do segundo, para operaes contratadas at junho de 20069; entre as principais consequncias econmicas disso, j abordadas em grande nmero de trabalhos, esto a restrio ao crdito dos inadimplentes e a redefinio do ncleo de atuao dos programas em proveito dos agricultores mais capitalizados. Tais polticas, alm de no produzirem um impacto distributivo sobre a estrutura fundiria, acabam por concentrar-se, em virtude da lgica bancria que preside seu funcionamento, nos clientes de menor risco. Uma poltica pblica que se circunscrevesse a essa estratgia tenderia a impor ao meio rural uma segmentao funesta: para a populao pobre, que constitui sua maioria, as polticas de apoio produo, de carter creditcio, cederiam espao a polticas compensatrias de alvio da situao de pobreza. Desse ponto de vista estrito, a questo da pobreza rural poderia ser equacionada somente por meio de transferncias monetrias s famlias com renda inferior a determinado patamar, definido como linha de pobreza, e cuja superao dependesse apenas do aporte de uma quantia suplementar. Esse modelo de poltica presumiria no apenas que a pobreza rural encontraria uma soluo dissociada da questo agrria o que, de certo modo, significa no reconhecer a existncia de tal questo , como ainda, assumiria que no preciso alterar nem limitar o modelo de explorao agrcola que est na raiz da pobreza rural; ao contrrio, conviria assegurar as condies de seu funcionamento, diluindo suas tenses e conflitos internos e indenizando aqueles que, por causas que no so problematizadas, permanecem excludos dele. Em certa medida, a adoo de polticas focalizadas de transferncia monetria para a populao rural pobre e a recomendao de outras medidas, como arrendamento de terras de agricultores familiares menos capitalizados e como o incentivo migrao de jovens (ref. det.), podem promover, em lugar da manuteno dos trabalhadores na rea rural por meio da criao de incentivos estruturao produtiva e da oferta de servios sociais que melhorem suas condies de vida, o esvaziamento demogrfico
8 9 A Proposta de Reestruturao do Passivo de R$87,5 Bilhes das Operaes de Crdito Rural no Brasil. Vale dizer que a dvida do setor patronal ultrapassa R$ 80 bilhes.

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do campo. Noutros termos, a tradicional conotao de lugar do atraso dada ao meio rural, que pressupe a ideia de que o rural, intrinsecamente problemtico do ponto de vista social, no pode constituir um espao de oportunidades, corroborada por essas estratgias de poltica. O debate relativo questo agrria brasileira nos anos 1950 e 1960 punha-a no centro da questo do desenvolvimento do pas; em parte, porm, na medida em que a sntese da ideia de modernizao ento projetada era a industrializao do pas e sua consequente urbanizao, as concepes em disputa sobre o meio rural desde as que advogavam em favor da realizao de uma reforma agrria estrutural at aquelas que negavam tal necessidade convergiam em subordinar as perspectivas de progresso socioeconmico do campo lgica de expanso das cidades. Contudo, os dados do BM sobre distribuio demogrfica da populao entre reas urbanas e reas rurais em pases desenvolvidos atestam que, em relao populao total, a proporo de habitantes que vivem no campo , em quase todos eles, maior que no Brasil. Considerando as estimativas fornecidas pelo Banco para a proporo da populao rural nos pases do G7 Alemanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo e Reino Unido , apenas este ltimo registra percentual de populao rural inferior ao brasileiro (Tabela 5). Conquanto se deva ponderar que os dados do BM referentes populao rural do Brasil divergem das estimativas mais recentes do IBGE, que a calculam em cerca de 16% da populao total (Pnad 2009).10
Tabela 5 - Proporo da populao rural em relao populao total Brasil e pases do G7 (2009)

Japo Itlia Alemanha Frana Canad Estados Unidos Brasil Reino Unido
Fonte: Banco Mundial.

33,36% 31,76% 26,28% 22,42% 19,50% 18,00% 13,96% 9,98%

A assertiva segundo a qual a proporo de pessoas ligadas ao setor primrio serviria de indicador do grau de desenvolvimento de um pas no encontra respaldo em tais dados.

10 As estimativas projetadas pelo Banco para a populao rural dos Estados Unidos tambm esto abaixo do ndice registrado pelo U.S. Census Bureau, que, para o ano de 2008, calcula uma proporo de populao rural de aproximadamente 23%.

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O resultado do acelerado processo de urbanizao do Brasil no sculo XX bastante conhecido: hoje, 83,2% da populao vivem em 37,7% do territrio, rea correspondente poro urbanizada do pas11. Os efeitos da concentrao nas grandes cidades presso demogrfica, fixao de moradias em locais precrios, favelizao, poluio e violncia explicam-se, em grande parte, pelo macio xodo rural ocorrido no Brasil entre os anos 1960 e 1970, em cujas razes esto o ciclo de forte concentrao da propriedade da terra promovido pela chamada revoluo verde e, com ele, a postergao indefinida de uma soluo estrutural para a questo agrria brasileira. certo que a reduo da populao rural constituiu um fenmeno demogrfico generalizado no ltimo sculo: praticamente todos os pases registraram diminuio do nmero de habitantes das reas rurais e crescimento populacional nas reas urbanas. Uma diferena, entretanto, frequentemente assinalada quanto forma com que tal processo se consumou no mundo desenvolvido e nos pases perifricos diz respeito, no caso destes ltimos, ao predomnio dos fatores de expulso sobre os fatores de atrao. Paul Singer sistematizou essa explicao em uma obra importante12. Ele concebe duas ordens de fatores de expulso: fatores de mudana, decorrentes da introduo de relaes de produo capitalistas nas reas de produo de subsistncia, com a subsequente expropriao dos pequenos produtores rurais, e fatores de estagnao, referentes insuficincia de terras cultivveis disponveis em virtude do agravamento do processo de concentrao fundiria. A radical transformao das bases tcnicas da produo agrcola, com a introduo de processos mecanizados e poupadores de mo de obra em grandes propriedades, conferiu definitivamente um peso maior aos fatores de expulso em relao aos de atrao; ainda que, do ponto de vista econmico, o processo de industrializao da agricultura tenha promovido extraordinrios ganhos de produtividade no setor em parte, graas conservao da estrutura agrria concentradora, que permitia, a partir do latifndio, ampliar a escala desses ganhos , do ponto de vista social, os trabalhadores rurais que migravam para as grandes cidades, atrados pelas novas oportunidades econmicas, no estavam, em sua grande maioria, em condies de responder aos nveis de qualificao profissional que as ocupaes urbanas exigiam. O predomnio dos fatores de expulso sobre os de atrao explica por que a migrao rural foi, sobretudo, uma migrao da pobreza, e agrega um componente agrrio pobreza das grandes cidades. Se a poltica de assentamentos tem comeado
11 rea urbanizada estabelecida de acordo com estimativas da Embrapa.

12 P. Singer. Migraes internas: consideraes tericas sobre o seu estudo. In: Economia poltica da urbanizao. 3 ed. So Paulo: Brasiliense, 1976.

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a beneficiar, ainda que excepcionalmente, grupos populacionais de extrao urbana, com remotas razes rurais, esta circunstncia no se deve a um desvio de finalidade da poltica, como se famlias das periferias da cidade, ambicionando entrar na posse de um imvel rural, ingressassem por simples oportunismo no penoso processo que envolve as incertezas da luta pela terra e as dificuldades subsequentes instalao dos projetos o duro trabalho na terra, escassez de meios e os riscos da atividade. Este retorno terra encontra sua razo na prpria matriz histrica da questo agrria. Dos pases desenvolvidos do G7 que compem a lista da Tabela 2 e nos quais a participao da populao rural na populao total proporcionalmente maior que no caso brasileiro, quase todos experimentaram alguma modalidade de reforma agrria com fixao de um limite mximo de propriedade. No Japo, o limite de 12 hectares foi institudo em 1946, ainda sob efeito da ocupao norte-americana no pas no ps-guerra; na Itlia, a lei agrria de 1950 definiu um limite de 300 hectares para a propriedade da terra; nos Estados Unidos, o processo de colonizao do interior do pas, pautado pelo Homestead Act (1862), obedeceu igualmente a um limite de rea a ser ocupada por cada famlia: 65 ha. A parte oriental da Alemanha, sob domnio sovitico, foi submetida a uma reforma agrria entre 1945 e 1949; com a reunificao, a norma de concesso das terras sob domnio anterior do Estado tem sido o arrendamento, e no a venda13. Na Frana, embora no exista um limite mximo de propriedade, o mercado fundirio sujeito a um controle pblico. A desapropriao de latifndios mediante indenizao e a revenda das terras a pequenos camponeses com intermediao do Estado compem as etapas-padro das reformas agrrias realizadas nos pases desenvolvidos da Europa. O objetivo era modernizar a estrutura agrria com o objetivo de substituir, aos resqucios de dominao feudal, uma organizao capitalista da produo. Embora, em anos recentes, se tenha observado uma tendncia de reduo relativa da participao de propriedades menores em mdia, abaixo de 20 ha , a distribuio da terra, segundo o ndice de Gini14, segue sendo menos desigual que a brasileira 0,68 na Alemanha, 0,53 na Frana, 0,74 nos Estados Unidos, 0,59 no Japo e 0,78 na Itlia, contra 0,84 no Brasil. Cumpre assinalar que, exceo dos Estados Unidos, cujo Censo Agrcola considera grande um imvel rural com superfcie superior a 800 ha, nos censos dos pases europeus, esse limite fixado j a partir de 100 ha. Alternativas de enfrentamento da questo da pobreza rural que lancem mo de polticas agrrias como, por exemplo, a fixao de um limite mximo propriedade
13 Ortann, G. F. Structural changes and experiences with land reform in German agriculture since unification. Agrekon, Vol 37, No 3, set. 1998. 14 Definio.

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da terra em complemento a polticas de carter estritamente social no so contempladas entre as propostas defendidas pelo BM. De acordo com os dados do Banco Mundial, em um conjunto de 82 pases em desenvolvimento, o Brasil 36 com menor percentual de populao rural situado abaixo da linha nacional de pobreza: cerca de 41% dos brasileiros que vivem no campo so pobres. Entre os 35 pases com menor percentual de populao rural pobre menos de 40% , pelo menos nove adotaram leis que fixam um limite mximo propriedade rural: Egito (21 ha, em 1969), ndia (21,9 ha, em 1972), Arglia (45 ha, em 1973), Nepal (6,8 ha, em 2001), Vietn (3 ha), Paquisto (8 ha, em 1977), Filipinas (5 ha, desde 1988), Sri Lanka (20 ha, desde 1972) e Indonsia (20 ha, desde 1962). Embora os dados, na medida em que levam em considerao diferentes parmetros nacionais de pobreza, no sejam perfeitamente equiparveis provvel que, em termos absolutos, a renda mdia do trabalhador rural brasileiro seja maior que a do campons indiano , eles permitem presumir que, nesses pases, a distncia socioeconmica entre o urbano e o rural proporcionalmente menor que no Brasil, isto , no se pode falar, com o mesmo rigor, em uma pobreza especificamente rural. Cumpre ressalvar que dois pases onde foi estabelecido limite mximo de rea em propriedades rurais Peru (150 ha, em 1969) e Nicargua (700 ha, em 1981) tm entre 60% e 70% de sua populao rural vivendo abaixo da linha de pobreza; no caso da Nicargua, chama ateno, em particular, a grandeza do limite definido, em relao ao territrio do pas; no caso do Peru, importante observar que o pas tem atravessado recentemente um veloz processo de neolatifundizao, por induo direta do Estado e motivado pela tomada das terras de pequenos e mdios produtores endividados, pela compra de terras para a produo de biocombustveis, pela ampliao da fronteira agrcola e pela converso das cooperativas agrrias em empresas privadas. Hoje, o grau de concentrao da terra maior que nos anos anteriores reforma agrria de 1969.15 Os dados do Banco Mundial concernentes s condies de vida da populao rural apresentam ainda outras indicaes comparativas importantes com respeito ao acesso gua e a servios de saneamento bsico. De acordo com o BM, 84% da populao rural brasileira tm acesso adequado gua. Este ndice refere-se a uma quantidade-padro de 20 litros por pessoa/dia, disponvel a menos de 1 km da residncia, e proveniente de rede, poos ou nascentes protegidas ou de reservatrio de guas pluviais. No so consideradas fontes regulares de acesso gua caminhes-pipa, vendedores ou poos e nascentes desprotegidas. Nos pases desenvolvidos, o acesso da populao rural gua de praticamente 100%
15 La urgncia de un nuevo censo agrario.

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94% nos Estados Unidos ; na Amrica Latina, o Brasil ocupa a stima colocao, atrs do Uruguai (100%), Costa Rica (91%), Guatemala (90%), Cuba (89%), Equador (88%) e Mxico (87%). A situao extremamente crtica nos pases africanos: em seis deles Somlia, Etipia, Serra Leoa, Repblica Democrtica do Congo, Madagascar e Moambique , menos de 30% da populao rural tm acesso gua. Os conflitos pela gua tm-se tornado mais frequentes no meio rural brasileiro, assumindo, em muitos casos, importncia comparvel ao conflito por terra. Segundo dados da Comisso Pastoral da Terra (CPT), entre janeiro e julho de 2010 foram registrados 29 conflitos pela gua, envolvendo mais de 25 mil famlias. Destes conflitos, 11 esto relacionados construo de barragens, ao passo que os demais decorrem de problemas de acesso gua. oportuno lembrar que, no obstante, como mostram os dados do BM, se venha caminhando para uma cobertura suficientemente abrangente em termos de acesso gua para consumo no pas, o uso de gua para produo com tcnicas de irrigao por inundao, infiltrao ou asperso restrito a 6,3% dos estabelecimentos rurais, compreendendo 4,45 milhes de ha ou 7,4% da rea total em lavouras temporrias e permanentes, segundo o Censo Agropecurio 2006. A considerar esse percentual como a proporo total de terras agrcolas irrigadas no pas, o Brasil ocuparia a 30 posio em uma lista de 65 pases, de variados estgios de desenvolvimento, no que diz respeito proporo de rea agrcola irrigada sobre a rea agrcola total: Japo (35,8%), Coria do Sul (51,6%), Azerbaijo (30%), Ir (18,4%), Israel (30,9%), Itlia (17%), Dinamarca (9,5%), Equador (10,7%), Grcia (15,9%), Lbano (19,9%), Espanha (11,6%) e Turquia (13,2%) so alguns dos pases que estariam frente do Brasil nesse quesito. Contudo, as informaes do Banco Mundial demonstram que a populao rural brasileira ainda carece severamente de servios de saneamento bsico. De acordo com o BM, de um conjunto de 182 pases, o Brasil ocupa a 134o. posio, empatado com Nicargua e Zimbbue, considerando o percentual da populao rural que tem acesso a servio de saneamento bsico. Esse percentual , no Brasil, de 37%, quase 10 pontos abaixo da mdia mundial, que de 45%. Para efeitos de comparao, podese verificar que, entre os pases do BRICS, o Brasil s supera a ndia, cuja cobertura de 21%: Rssia (70%), frica do Sul (65%) e China (52%), pases de grande extenso territorial, dispem de redes de saneamento bsico mais bem distribudos populao rural. Na Amrica Latina, apenas as populaes rurais da Bolvia, do Peru e do Haiti so mais desassistidas desse tipo de servio. Os dados recentes da Pnad 2009 confirmam esse quadro: apenas 7,12 % dos domiclios em rea rural tm acesso rede coletora ou fossa sptica ligada rede coletora; e 67,79% dos domiclios rurais tm ou fossa sptica no ligada rede coletora ou fossa rudimentar (estes ltimos representam 49% da totalidade dos domiclios

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rurais); alm disso, 17,66% dos domiclios rurais no dispem de qualquer forma de esgotamento sanitrio. Na medida em que privilegiam, como critrio de pobreza, os nveis de rendimento monetrio da populao rural, as estratgias de enfrentamento do problema recomendadas pelo BM raramente consideram, como campo de interveno das polticas pblicas, outras dimenses sociais presentes na caracterizao da pobreza rural. Mas, retendo apenas a renda como varivel de determinao de suas aes, uma poltica pblica de combate pobreza tende a operar, na maior parte dos casos, somente por meio de transferncias monetrias, isto , a adotar estratgias de combate pobreza dissociadas do contexto social e territorial das famlias; noutros termos, uma famlia rural que se v beneficiada por tais polticas no encontra nela nenhum estmulo permanncia no campo. A afirmao da centralidade da terra como principal elemento determinante da pobreza no campo e a formulao de polticas que proponham ampliar o acesso terra e a melhores condies de produo por parte dos trabalhadores rurais e pequenos agricultores deslocam a questo da pobreza rural de um enfoque estritamente compensatrio ou assistencialista para uma perspectiva de desenvolvimento que envolve, no apenas o rural, mas o pas como um todo.

6.

Pobrezas absolutas, terras ocultadas: Brasil e Amrica Latina em perspectiva

O Brasil , do ponto de vista econmico, o pas mais dinmico e desenvolvido da Amrica Latina. Contudo, a realidade do meio rural brasileiro est em patamares similares aos do Mxico, Colmbia, Panam e Repblica Dominicana, todos com taxas de pobreza que variam entre 40 e 50% de sua populao rural. De outro lado, pases como a Bolvia (31,2%), Costa Rica (17,5%), Uruguai (9,4%) e o Chile (13,2%) possuem indicadores de pobreza muito inferiores, ficando atrs do Brasil apenas os pases mais pobres da Amrica Latina. Quando equiparamos os pases em nmeros absolutos de pobreza rural, o Brasil desponta com o maior contingente de pessoas em situao precria de vida, mesmo se adotarmos indicadores baseados apenas na renda. Os indicadores de pobreza do campo esto refletidos ainda nos padres de desigualdade que marcam a estrutura social brasileira. Na comparao do ndice de Gini rural do Brasil com o de dezesseis pases da Amrica Latina (ver quadro abaixo), o pas fica em 13 lugar, frente apenas do Panam, Honduras, Paraguai e Bolvia, pases marcados pelos altos ndices de pobreza tanto rurais quanto urbanas. Um ndice de Gini elevado indica que no s temos uma alta proporo de pobres como temos uma alta concentrao de riqueza e patrimnio em mos de uma parcela minoritria da populao. Alm disso, aponta que quase todos os pases, embora no tenham

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resolvido de uma vez por todas o problema da pobreza no campo, foram mais eficazes em termos de polticas distributivas de patrimnio.
Tabela 6 - Contrao da Renda Rural em pases latino-americanos: ndices de Gini (GI) e ranking.

Pas Uruguai Peru Costa Rica El Salvador Equador Venezuela Mxico Repblica Dominicana Colmbia Nicargua Chile Guatemala Brasil Panam Honduras Paraguai Bolvia
Fonte: Cepal

(GI) 0,393 0,421 0,439 0,456 0,458 0,46 0,493 0,494 0,495 0,497 0,506 0,526 0,534 0,546 0,571 0,582 0,599

Posio no ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17

O alto ndice de Gini rural nacional pode ser explicado ainda pelo modo como a reforma agrria foi tratada ao longo da histria. Com apenas 7,6% das terras distribudas at 2002 e 3,4% de camponeses beneficiados com as polticas de criao de assentamentos rurais at 2002, o Brasil possui os piores indicadores de reforma agrria de toda a Amrica Latina. Ressalte-se que os indicadores brasileiros so piores mesmo diante de uma regio em que, exceo do Mxico, da Bolvia e de Cuba, todos os demais pases no conseguiram realizar uma reforma agrria de massa com capacidade de atingir mais de 50% dos camponeses. Alm disso, exceo de Cuba, Chile e Peru, o percentual de terras distribudas ainda mais restrito, com polticas de reforma agrria atingindo menos de 30% das terras disponveis. A concentrao de patrimnio na regio , portanto, uma das caractersticas endmicas que contribuem para a persistncia de uma pobreza predominantemente rural, ainda que a estrutura agrria e os avanos polticos sejam bastante dspares de um pas para outro.

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Tabela 7 - Reforma agrria na Amrica Latina

Classificao 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
2010.

Pas Bolvia Cuba Guatemala Chile El Salvador Nicargua Peru Venezuela Panam Mxico Colmbia Honduras Equador Paraguai Rep. Domin. Costa Rica Brasil

Perodo 1953-1955 1959-1963 1952-1954 1967-1973 1980-1984 1979-1988 1964-1977 1960-1973 1968-1978 1917-1940 1962-1979 1967-1984 1964-1983 1989-2002 1962-1982 1962-1980 1985-2002

Terras distribudas (%) 29,9 81,2 17 40 19,6 29,9 35,4 29,1 21,9 22,5 17,1 11,2 9 2,3 8,7 7,1 7,6

Camponeses beneficiados (%) 52,7 75 19 20 12,7 23,1 25,1 24,8 13,3 54,1 13,8 8,8 10,4 8,3 6,9 5,4 3,4

Anos de reforma 2,4 4,6 2 6,1 4,3 9,4 13,6 13,8 10 23,8 18 17,5 17,5 13,7 20,7 18,3 17,6

Fonte: Carter, Miguel. Combatendo a desigualdade social: o MST e a reforma agrria no Brasil. So Paulo: UNESP,

O percentual de terras distribudas no Brasil perde apenas para a Costa Rica e o Paraguai, pas com a maior concentrao de terras do mundo. O percentual de camponeses beneficiados igualmente irrisrio, perdendo para todos os pases da Amrica Latina, muito embora o Brasil tenha reunido, em alguns momentos do sculo XX, condies econmicas para a sua realizao plena. Em suma, a situao dos pases latino-americanos que passaram por alguma experincia de redistribuio de terras mostra que ela se constitui num primeiro passo decisivo para a superao da pobreza no campo. Contudo, mesmo diante de uma desigualdade menor na distribuio de patrimnio, em alguns locais, como a Bolvia e o Mxico, boa parte das medidas reformistas adotadas foram revogadas com o passar do tempo.

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Tabela 8 - Sntese de indicadores comparativos

Pas Honduras Nicargua Guatemala Paraguai Peru El Salvador Colmbia Equador Rep. Dominicana. Panam Mxico Brasil Bolvia Costa Rica Chile Uruguai Argentina Venezuela
Fonte: Cepal

Pop. abaixo da linha de pobreza zonas rurais (%) 78,8 71,5 66,5 66,1 59,8 56,8 50,5 50,2 49,1 46,3 44,6 41,2 31,2 17,5 13,2 9,4 -

Ano 2007 2005 2006 2008 2008 2004 2005 2008 2008 2008 2008 2009 2007 2008 2006 2008 -

H grandes divergncias na literatura econmica e sociolgica quanto aos elementos determinantes da pobreza no campo. As correntes de interpretao no divergem quanto multiplicidade de variveis que influenciam ou determinam os indicadores de uma dada situao social. Porm, no peso de cada varivel que as correntes poltico-ideolgicas se distinguem, na medida em que, o reconhecimento de um fator como determinante modifica no s a interpretao que conferimos ao fato, como, sobretudo, altera o arsenal de instrumentos e polticas que uma sociedade organizada seleciona para combater determinados problemas. A populao abaixo da linha de pobreza nas zonas rurais brasileiras atinge, segundo dados da Cepal, 41,2% da populao total que vive no campo, ante 22,8% da populao que vive em reas urbanas no ano de 2008. Se, sob as limitaes de um critrio baseado apenas na renda, os nmeros so expressivos, ao levarmos em

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considerao todo o conjunto de bens e servios a que esta populao no possui acesso, a imagem da pobreza rural revela condies de vida ainda mais precrias e severas nos territrios rurais brasileiros, como veremos adiante. O analfabetismo nas reas rurais, segundo dados da Pnad 2009, atinge 21,22% da populao rural brasileira e o rendimento mdio mensal est muito abaixo do valor de um salrio mnimo (380 reais). Mais de 30% da populao rural est privada do acesso gua sem canalizao interna, quase a metade no tem telefone, 21,8% no tem sequer geladeira e 74,6% das pessoas residentes em rea rural moram em domiclios sem esgotamento sanitrio. Em suma, os dados mostram que alguns bens e servios no esto disponveis mesmo para uma parcela da populao rural que est acima da linha de pobreza.
Tabela 9 - Sntese de indicadores sociais - o rural e o urbano no Brasil

Indicadores Analfabetismo Rend. Mdio mensal (R$) Rend. Mdio mensal domiciliar Sem fogo (pessoas) Sem filtro de gua (pessoas) Sem rdio (pessoas) Sem televiso (pessoas) Sem geladeira (pessoas) Sem freezer (pessoas) Sem mquina de lavar roupa (pessoas) Abast. de gua s/ canal. int. (pessoas) Sem esgotamento sanitrio (pessoas) Sem iluminao eltrica (pessoas) Sem telefone (pessoas)
Fonte: Pnad 2009.

Urbano n 13.345.000 813 2.227 1.121.000 75.394.000 17.226.000 3.056.000 5.796.000 136.091.000 81.177.000 4.613.000 33.442.000 203.000 14.912.000 % 8,3% 0,7% 46,8% 10,6% 1,9% 3,6% 84,5% 50,4% 2,9% 20,5% 0,1% 9,3%

Rural n 6.529.000 380 1.101 1.421.000 17.494.000 5.467.000 4.084.000 6.726.000 25.052.000 25.857.000 10.254.000 23.019.000 2.057.000 13.433.000 % 21,2% 4,6% 56,8% 17,8% 13,2% 21,8% 81,4% 84,0% 33,3% 74,6% 6,7% 43,6%

A educao tem, de fato, um peso relevante para a configurao da pobreza no meio rural. Quando identificamos, por exemplo, a incidncia de pobreza no meio rural segundo a mdia dos anos de estudo do chefe do domiclio e seu cnjuge, os dados parecem dar razo aos adeptos da teoria do capital humano. A Pnad 2008

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identificou que 46,3% dos domiclios rurais em que as pessoas estudaram em mdia entre 0 e 3 anos esto abaixo da linha de pobreza. Contudo, este nmero tem seu peso relativizado pelo alto percentual de domiclios abaixo da linha de pobreza nas outras faixas de estudo. Nos domiclios com anos mdios de estudo entre 4 e 6 anos, 46% dos domiclios esto abaixo da linha de pobreza,entre 7 e 9 anos, 31,2%, entre 10 e 12 anos, 13,8%, e 6% para os domiclios com mdia de 13 anos ou mais de estudo. Numa conjuntura como esta, portanto, a educao no consegue explicar sozinha o grau de pobreza e desigualdade que caracteriza o campo brasileiro. Estudos recentes vm apontando o peso do capital fsico na determinao dos nveis de renda no meio rural e a menor participao relativa da varivel escolaridade na determinao da renda rural. A demonstrao dessa tese fica clara na anlise dos dados das Pnad, onde o peso da escolaridade sobre os rendimentos foi redimensionado em funo da maior participao na formao da renda do fator capital fsico. Para analisar os determinantes de rendimentos no meio rural Ney utilizou trs modelos de regresso. O primeiro modelo utilizou as variveis: sexo, cor, idade, escolaridade, horas semanais de trabalho, condio da pessoa na unidade familiar, regio e situao do domiclio. No segundo modelo, alm das j citadas, foi acrescentada a varivel posio na ocupao. No terceiro, alm de todas as demais, foi adicionada a varivel rea do estabelecimento. Dos trs modelos, o autor constatou que o terceiro era mais explicativo para a determinao da renda. Ou seja, a considerao de variveis que indiquem o capital fsico (rea do estabelecimento e posio na ocupao) apresentam peso explicativo muito forte na determinao da renda das famlias, havendo uma superestimao da escolaridade quando essas variveis no so consideradas. Embora a base de dados levantada pelas Pnad seja de boa qualidade e venha se aprimorando a cada ano, possuem algumas restries que tm que ser levadas em conta, especialmente a ausncia de informaes sobre o valor da produo para autoconsumo e o baixo registro dos rendimentos mais elevados. Nesta ltima, segundo Hoffman (2000), est a principal causa da subdeclarao dos rendimentos e que certamente impossibilitam uma viso mais realista das diferenas regionais de renda. Assim tem-se que ter presente outras consideraes relativamente s pessoas ocupadas na agricultura, como o fato do levantamento centrar-se numa semana especfica de referncia, o que impede a captao da variedade das atividades agrcolas ao longo do ano16.

16 Para uma viso completa dos critrios e procedimentos de depurao dos dados ver o trabalho de Ney, M.G. (2002).

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Quando identificamos a situao da pobreza rural no pas a partir da condio de atividade dos indivduos e da categoria ocupacional possvel identificar a heterogeneidade das situaes a partir das quais a pobreza se cristaliza. Alguns indicadores nos induzem ao cotejamento dos modelos de desenvolvimento rural em confronto no pas. Cerca de 47% dos desocupados em reas rurais so pobres. Este indicador explicita os dilemas de um modelo de desenvolvimento agrcola intensivo em capital e concentrador de terras, ante uma possibilidade de desenvolvimento mais inclusivo, baseado na democratizao do acesso terra como eixo central da gerao de trabalho e renda no campo. Por outro lado, 38% dos trabalhadores por conta prpria e familiares no remunerados tambm se encontram na linha de pobreza, condio que est ligada, entre outros fatores, reproduo de minifndios entre os agricultores familiares, inviabilizando a sustentabilidade econmica e social do modelo de produo baseado em pequenas propriedades. Digno de nota ainda o alto percentual de assalariados vinculados ao setor privado (28%) em condio de pobreza. Aqui, talvez, a educao tenha alguma relevncia para a depreciao do valor da fora de trabalho, embora a precarizao das relaes de trabalho na conjuntura atual no seja privilgio do setor menos escolarizado da sociedade. As apostas na gerao de emprego rural no-agrcola como estratgia central de erradicao da pobreza rural no pas tambm possui limites. Dados da Pnad 2009 revelam que 49,98% dos trabalhadores no-agrcolas residentes em rea rural no contribuem para a previdncia social. Este nmero muito superior aos indicadores urbanos (38,12%) dentro da mesma categoria. Ou seja, praticamente a metade da populao empregada em rea rural no est coberta por qualquer tipo de seguro social, o que sugere a predominncia de trabalhos mais precrios nas reas rurais. O estado com maior percentual de informalizao previdenciria o Par, seguido de So Paulo e Bahia. Ou seja, o trabalho precrio realidade tanto dos setores mais dinmicos da agricultura comercial quanto nas regies de expanso da fronteira agrcola. No toa a incidncia de trabalho escravo aumentou substancialmente na regio Sudeste, reflexo do incremento da atuao dos sindicatos e da fiscalizao do trabalho na regio, o que coloca a precarizao das relaes de trabalho e o trabalho escravo como componente estrutural do processo de modernizao conservadora do campo brasileiro. Quanto aos indicadores de formalizao das relaes de trabalho no campo no setor no-agrcola, cerca de 48,9% dos trabalhadores no possuem carteira assinada. Entre os trabalhadores do setor agrcola residentes em rea rural o percentual ainda pior (71%). Bahia, Minas e Cear possuem o maior contingente de empregados agrcolas sem carteira de trabalho assinada. Quando consideramos o tipo de vnculo trabalhista estabelecido e o seu peso sobre o trabalho informal no pas, identificamos

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que 87,3% dos trabalhadores temporrios so informais, enquanto entre os empregados permanentes este ndice alcana 46,5%. Sendo assim, o crescimento da pluriatividade revelador de profundas contradies, uma vez que, sua expanso vem ocorrendo pelo setor mais precrio do mundo do trabalho rural, colocando em xeque a aposta nesta via como eixo central de superao da pobreza no campo. O que os dados comparativos ressaltam, portanto, que sem alterar a estrutura agrria, a maior parte dos pases optou pelo enfrentamento da pobreza induzindo ao esvaziamento do campo, uma vez que o setor agrcola tradicional no gera trabalho e no democratiza a renda. Este modelo, contudo, possui ntidas contradies: enquanto o Brasil, por exemplo, assistiu sua populao rural declinar ao longo das ltimas dcadas, caindo de 35,8 milhes de pessoas residentes em 1991 para 31,8 milhes em 2000, em 2005, 51,7 milhes de pessoas viviam em favelas urbanas, o que representava cerca de 36,6% da populao total do pas. Se levarmos ainda em considerao que, a despeito dos avanos econmicos e da melhoria da renda, as condies de vida nos grandes centros urbanos esto se depreciando para as populaes que vivem nas periferias, a aposta na urbanizao perde sentido.
Tabela 10 - Populao total e crescimento mdio anual por situao

Espao Urbano Rural

Populao (milhes) 1970 52,1 41,1 1980 80,4 38,6 2000 137,9 31,8 4 -0,6

Crescimento mdio anual 1970-1980 1980-1990 3 -0,7 1990-2000 2,4 -1,1

Fonte: Censos populacionais/IBGE

Portanto, a partir da intensificao do carter urbano da sociedade brasileira que, ao menos uma parte da queda da pobreza rural pode ser compreendida. O Brasil, por exemplo, teve o seu percentual de pobreza rural reduzido de 70,6% para 41,2%, o que significa dizer, em nmeros absolutos, que a populao pobre vivendo em rea rural passou de 25,2 milhes para 13,8 milhes entre 1990 e 200817. Apesar dos avanos sociais e econmicos experimentados neste perodo, no possvel identificar com preciso qual o peso real da multiplicidade de polticas implementadas no perodo, embora programas de transferncia de renda e valorizao do salrio mnimo assumam um peso relevante para a consolidao da tendncia de queda dos indicadores. Embora os fluxos migratrios das zonas rurais para as reas urbanas
17 Ressalte-se que estes dados no incluem a rea rural dos Estados do Acre, Amazonas, Amap, Rond-

nia, Roraima, e Par.

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tenham diminudo bastante nos ltimos anos, no possvel descartar os possveis efeitos da contnua migrao de uma parcela da sociedade rural para as grandes e mdias cidades, principalmente os mais jovens, que esto, na atual conjuntura, mais expostos ao desemprego, impactando, de algum modo, os indicadores de pobreza no campo. Em nmeros absolutos, a maior parte da populao pobre do Brasil reside na regio Nordeste, seguida da regio Sudeste, Norte, Sul e Centro-Oeste. A pobreza absoluta atingiu 49,7% da populao nordestina, ante 42,8% da regio Norte, 19,5% do Sudeste, 18% da regio Sul e 37% do Centro-Oeste, consolidando uma faixa de pobreza que atinge 28,8% da populao total do pas. As maiores taxas de pobreza absoluta esto concentradas em Estados com percentuais mais elevados de populao rural, casos de Alagoas, Maranho e Piau. Porm, quando comparamos o crescimento mdio do PIB per capita das regies do pas e a diminuio da taxa de pobreza absoluta, a regio Centro-Oeste se destaca pela relao contraditria entre crescimento econmico e reduo da pobreza. Apesar de ter sido a regio que apresentou maior percentual de expanso do PIB per capita (5,3%) no pas, o Centro-Oeste apresentou o pior desempenho em termos de reduo da taxa de pobreza absoluta (-0,9%) e a segunda pior do pas em termos de diminuio da taxa de pobreza extrema (-2,3%). Ou seja, a regio do pas em que o modelo de desenvolvimento econmico esteve concentrado na expanso da agricultura comercial foi o que menos apresentou resultados para a diminuio da pobreza do pas.

7.

Consideraes finais

Como todos os aspectos da realidade social, o fenmeno pobreza multicausal, ou seja, condicionado por uma srie de fatores. Diversos autores tm destacado a importncia da dimenso educao na determinao dos rendimentos das famlias. Essa varivel tende a perder peso quando adicionados indicadores de capital fsico nos modelos quantitativos que analisam a determinao dos rendimentos. No mundo rural, essa constatao fica evidente. O capital fsico, ou seja, a condio da posse, a posio da ocupao e o tamanho da terra, fator importante na situao de pobreza ou riqueza das famlias. No meio rural brasileiro, onde predomina uma estrutura fundiria extremamente concentrada, com a proliferao de minifndios ao lado de grandes propriedades de terra, a pobreza tem origem e , em boa medida, resultado da distribuio injusta do ativo terra.

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Assim, considerando os fatores educao e terra como codeterminantes da condio de vida das famlias rurais brasileiras, imprescindvel, uma vez que a superao da pobreza rural seja prioridade da sociedade brasileira, que o Estado adote uma poltica fundiria distributiva e justa de modo a conceder acesso pleno terra a milhes de famlias brasileiras, associada a uma poltica educacional de qualidade, universal e adaptada s realidades rurais de cada regio do Brasil. Ademais, uma poltica de distribuio de terras deve levar em considerao a reproduo da agricultura familiar e, portanto, evitar novos processos de fragmentao da propriedade que acabem por reconduzir minifundizao do campo. Uma estrutura fundiria mais equitativa aquela que permite a reproduo de novos estabelecimentos familiares em condies de sustentar e desenvolver as famlias de agricultores. Como, ento, formar um estoque de terras para atender plenamente demanda das famlias e promover uma estrutura agrria desconcentrada e pautada no desenvolvimento da agricultura familiar e na produo sustentvel de alimentos? Basicamente, aplicando-se os preceitos constitucionais da funo social da terra18 em suas dimenses econmica, social e ambiental. Caberia, pois, ao Estado aplicar instrumentos geis e eficazes para a desapropriao de grandes propriedades que descumpram uma ou mais das trs prerrogativas acima citadas.

Referncias Carter, Miguel. Combatendo a desigualdade social: o MST e a reforma agrria no Brasil. So Paulo: UNESP, 2010. Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL). Bases de Dados e Publicaes Estatsticas. Disponvel em: <http://websie.eclac.cl/sisgen/ ConsultaIntegrada.asp? idAplicacion =14&idioma>. Acesso em: 10 nov. 2010.
18 O caput do art. 5 da Constituio Federal prescreve na ordem aqui descrita, que todos os brasileiros e estrangeiros residentes tm direito inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade. Por sua vez, o inciso XXIII do mesmo artigo prescreve que a propriedade atender sua funo social. Esta mesma disposio aparece no art. 170, inciso III, segundo a qual a funo social da propriedade princpio geral da atividade econmica. O termo reaparece mais cinco vezes na Constituio indicando a sua condio de princpio: funo social da cidade (art. 182, caput); funo social da propriedade urbana (art. 182, 2) e funo social dos imveis rurais (arts. 184, caput, art. 185, pargrafo nico, e art. 186 e incisos).

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Davis, Mike. Planeta Favela. So Paulo: Boitempo, 2006. Delgado, Guilherme C.: Estratgia do grande capital fundirio negar a existncia da questo agrria. Correio da Cidadania. <www.coreiodacidadnia.com.br.> (online) Acesso em: 15 out. 2009. Hoffmann, R. e Ney, M. G. A contribuio das atividades agrcolas e no-agrcolas para a desigualdade de renda no Brasil Rural. Revista ECONOMIA APLICADA. So Paulo. V. 12. N 3, P. 365-393. Julho-Setembro de 2008. Ney M.G. e Hoffmann, R. Educao, concentrao fundiria e desigualdade de rendimentos no meio rural brasileiro. Revista de Economia e Sociologia Rural. Vol. 47. N 1. Braslia. Jan/mar. 2009. Ney, Marlon G. Equaes de rendimentos: o efeito da posse da terra. Dissertao de Mestrado. Unicamp. Campinas. 2002. SINGER, P. Migraes internas: consideraes tericas sobre o seu estudo. In: Economia poltica da urbanizao. 3 ed. So Paulo: Brasiliense, 1976.

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PARTE 3 DETERMINANTES E DIMENSES DA POBREZA NO BRASIL

CAPTULO I EMPREGO NA AGRICULTURA BRASILEIRA: NOTAS DE SUBSDIOS PARA AS POLTICAS PBLICAS DE ERRADICAO DA POBREZA

Otvio Valentim Balsadi

Doutor em Economia Aplicada, Pesquisador da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa)

1. Introduo
Este trabalho tem como objetivos: a) mostrar a importncia relativa dos assalariados rurais agrcolas e dos no-agrcolas na PEA1 ocupada; b) apresentar alguns indicadores de avano no mercado de trabalho assalariado nos anos 2000; c) levantar alguns dilemas que ainda permanecem neste importante segmento do mercado de trabalho; d) apresentar alguns indicadores relativos parcela de assalariados rurais agrcolas e no-agrcolas considerados pobres e, e) sugerir algumas aes integradas para as polticas pblicas de erradicao da pobreza, tendo como pblico estes trabalhadores com forte ligao com o meio rural. Espera-se que o contedo apresentado seja til tanto para o cumprimento dos objetivos do projeto quanto para as aes futuras de erradicao da pobreza dele derivadas e incorporadas pelas polticas pblicas. A base de dados para a presente
1 So consideradas ocupadas as pessoas de 10 anos ou mais de idade que possuam trabalho na semana de referncia da Pnad, normalmente a ltima do ms de setembro.

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anlise a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Para efeito de compatibilizao da srie histrica, em alguns momentos no foi considerada a rea rural da regio Norte, que somente comeou a ser pesquisada em 2004.

2. Um olhar sobre a populao ocupada, com foco no rural


Em 2009 a populao brasileira totalizava 191.796 mil habitantes, segundo dados da Pnad. Desse total, 161.041 mil residiam em reas consideradas urbanas e 30.755 mil moravam em reas rurais, segundo definio oficial adotada pelo IBGE a partir do que os municpios definem em suas legislaes. No meio urbano, havia um predomnio da populao feminina (98.439 mil mulheres contra 93.356 mil homens), enquanto no meio rural a populao masculina era preponderante (16.023 mil homens contra 14.732 mil mulheres). Olhando-se para a populao economicamente ativa (PEA) ocupada, percebe-se um total de 92.689 mil trabalhadores, dos quais 53.196 mil eram homens e 39.493 mil eram mulheres (Grfico 1). Fazendo-se o recorte pelo local de moradia das pessoas (Grfico 2), possvel perceber o predomnio dos residentes urbanos (76.556 mil contra 16.133 mil ocupados rurais).
Grfico 1 - PEA ocupada em 2009

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Grfico 2 - PEA ocupada em 2009

Caminhando-se para um maior detalhamento da PEA ocupada rural (Grficos 3 e 4), observa-se que em 2009 ela era predominantemente masculina (10.123 mil homens contra 6.010 mil mulheres) e que seus integrantes ocupavam-se, majoritariamente, na agricultura2 (11.212 mil pessoas). Observa-se tambm que era significativa a participao das pessoas com residncia rural e que se dedicavam s atividades noagrcolas (4.921 mil trabalhadores).
Grfico 3 - PEA ocupada rural em 2009

2 O termo agricultura aqui empregado em seu sentido mais amplo, incorporando as atividades agrcolas, propriamente ditas, as atividades pecurias, as de reflorestamento e extrativismo vegetal, alm da pesca e da aqicultura.

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Grfico 4 - PEA ocupada rural em 2009

Antes de se focar o segmento do mercado de trabalho assalariado, escopo principal do presente trabalho, vale a pena mais alguns comentrios sobre a populao rural brasileira. Do total de 30.755 mil residentes em 2009, 25.340 mil tinham 10 anos ou mais de idade, ou seja, enquadravam-se na definio de populao em idade ativa (PIA). Um dado extremamente preocupante que, desse total, 10.548 mil pessoas tinham at trs anos de estudo, sendo que quase a metade destes eram analfabetos, o que traz desafios enormes para as polticas de educao e tambm para a erradicao da pobreza rural. Do total de pessoas com 10 anos ou mais de idade, 16.664 mil eram economicamente ativas, ou seja, procuraram trabalho na semana de referncia da Pnad, enquanto 8.676 mil eram no economicamente ativas (Grfico 5). Entre os economicamente ativos, conforme j salientado, 16.133 mil estavam ocupados, ao passo que um contingente significativo de 531 mil pessoas estava sem nenhuma ocupao e por isso mesmo deveria ser foco de aes de insero social e produtiva.

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Grfico 5 - Populao rural em 2009

3. Fazendo um recorte para o mercado de trabalho assalariado


Em funo dos dados disponveis para consulta, ao se recompor uma srie histrica mais longa sobre a PEA ocupada na agricultura brasileira faz-se necessria uma separao em dois perodos. Entre 1992 e 2003, a Pnad no pesquisou a rea rural da regio Norte do Brasil, fato que veio a ocorrer somente a partir do ano de 2004. No perodo 1992-2003, sem contar o Norte rural, a PEA ocupada na agricultura brasileira oscilou entre um mximo de 18,5 milhes de pessoas, em 1992, e um mnimo de 15,7 milhes, em 2001 (Grfico 6). No total do perodo, a reduo da PEA agrcola foi de aproximadamente 2,0 milhes de pessoas, sendo as categorias de empregados, conta prpria e no remunerados as mais atingidas pela queda no nmero de ocupaes. Somadas, estas categorias responderam por uma reduo de quase 1,8 milho de pessoas, com a grande maioria pertencente aos membros no remunerados da famlia (Balsadi, 2008).

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Grfico 6 - Evoluo da PEA ocupada agcola no Brasil no perodo 1992-2003 (sem o Norte rural)

No perodo em questo, possvel observar comportamentos distintos. Grosso modo, pode-se dividir o perodo 1992-2003 em dois grandes subperodos, do ponto de vista das ocupaes agrcolas, que obviamente esto na dependncia do desempenho geral desta atividade: a) primeiro subperodo: compreendido entre 1992 e 1995 e apresentando um nvel mdio de ocupao, mais ou menos estvel, de pouco mais de 18,0 milhes de pessoas. Foi o perodo pr-Real, com 1995 sendo ainda um ano de euforia com a estabilizao econmica. Esta euforia transformou-se em crise nos anos imediatamente posteriores; b) segundo subperodo: compreendido entre 1996 e 2003 e marcado por forte reduo das ocupaes agrcolas, em relao ao anterior. Pelas suas caractersticas mais gerais, este subperodo tambm poderia ser partilhado em dois, tendo como divisor de guas o ano de 1999, no qual houve a desvalorizao do Real e uma recuperao das ocupaes na agricultura. Entre 1996 e 1998, pode-se dizer que houve crise agrcola e reduo das ocupaes, ao passo que entre 1999 e 2003, ps-desvalorizao, houve bom desempenho da agricultura brasileira, mas tambm marcado pela reduo das ocupaes, embora em menor magnitude (vale dizer que entre 2001 e 2003 houve at um pequeno aumento das ocupaes, sendo que neste ano o total de ocupados estava exatamente no mesmo nvel daquele observado em 1996). Ou seja, o subperodo 1996-2003 foi marcado por redues das

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ocupaes na agricultura, no entanto, as causas da reduo foram distintas em cada uma das fases. Entre 2004 e 2009, com o Norte rural includo, observou-se uma relativa estabilidade no total de ocupados no perodo 2004-06, que foi sucedida por uma importante e contnua reduo das ocupaes nos anos de 2007, 2008 e 2009, de modo que a dcada fechou com 15.715 mil pessoas na agricultura (Grfico 7).
Grfico 7 - Evoluo da PEA ocupada agcola no Brasil no perodo 2004-09 (com o Norte rural)

Na tentativa de montar um quadro geral sobre o nvel de ocupao na agricultura brasileira no perodo 1992-2009, vale o seguinte comentrio. Segundo a Pnad 2004, que pela primeira vez pesquisou a rea rural de toda a regio Norte, havia 1.412 mil pessoas ocupadas na agricultura e com residncia rural, distribudas da seguinte forma: conta-prpria, 451 mil (31,9%); no remunerados, 450 mil (31,9%); trabalhadores na produo para o prprio consumo, 267 mil (18,9%); empregados, 207 mil (14,6%); empregadores, 38 mil (2,7%). Estes dados corroboram o fato de que, realmente, havia uma grande lacuna no estudo da PEA agrcola no Norte brasileiro, pois 76,6% dos ocupados estavam em reas rurais, contra apenas 23,4% em reas urbanas, em 2004 (Balsadi, 2008). Admitindo-se um contingente de ocupados no Norte rural de cerca de 1.500 mil no ano de 1992, teramos ao redor de 20.000 mil ocupados na agricultura brasileira (somando-se com os 18.500 mil captados pela Pnad naquele ano). Como eram 15.715 mil em 2009, pode-se inferir que, no perodo 1992-2009, a agricultura brasileira perdeu cerca de 4,3 milhes de pessoas ocupadas. Desse total, aproximadamente 2,0 milhes foram registrados entre 2004 e 2009.

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Caminhando-se no sentido de um recorte para o mercado de trabalho assalariado, pode-se notar que, do total de ocupados em 2009, 4.783 mil (30,4%) eram empregados (permanentes e temporrios), evidenciando a importncia relativa desta categoria no total de ocupados na agricultura brasileira (Grfico 8).
Grfico 8 - PEA ocupada agcola em 2009 (15.715 mil pessoas)

Em perspectiva histrica, quando se analisa especificamente a categoria de empregados, pode-se notar tambm, o padro de dois subperodos para o Brasil: o primeiro, de 1992 a 2001, com reduo contnua do contingente de empregados agrcolas (exceo feita ao ano de 1999, quando houve uma pequena recuperao); o segundo, de 2001 a 2009, com importante recuperao do nvel de emprego (foram criados 323 mil novos empregos, um crescimento de 7,5%), tendo como pico o ano de 2005, com 4.771 mil empregados (Grfico 9).
Grfico 9 - Evoluo dos empregados ma agricultura brasileira no perodo 1992 - 2009 (sem rea rural da regio Norte)

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Olhando-se agora para um outro componente importante do mercado de trabalho assalariado, que so os empregados residentes em reas rurais e ocupados em atividades no-agrcolas, pode-se perceber que alm de apresentarem um crescimento significativo no perodo 2001-09, particularmente aps 2004 (foram criados 964 mil novos empregos, um crescimento de 40,7%), eles representaram, em mdia, cerca de 70,0% do total da PEA rural no-agrcola brasileira (Grficos 10, 11 e 12). Ou seja, o crescimento da economia verificado nos ltimos anos contribuiu para a gerao de novas oportunidades nos setores da indstria, comrcio e servios para os residentes nas diversas reas rurais do pas. Enfim, os dados apresentados neste item mostram a importncia tanto dos empregados na PEA ocupada na agricultura quanto dos empregados na PEA rural ocupada em atividades no-agrcolas. No geral, so categorias relativamente pouco abordadas e estudadas. No entanto, no perodo recente observa-se um ressurgimento do tema do mercado de trabalho assalariado, seja porque alguns movimentos sociais voltaram a prioriz-lo em alguma medida (assalariados da Contag, por exemplo), seja pelas novas exigncias em termos de certificaes sociais que incluem as questes do trabalho digno, seja pela ateno das polticas pblicas dedicadas erradicao da pobreza.
Grfico 10 - Evoluo da PEA rural no agrcola ocupada no perodo 2001-09 (sem a rea rural da regio Norte)

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Grfico 11 - Evoluo dos empregados rurais no agrcolas no perodo 2001-09 (sem a rea rural da regio Norte)

Grfico 12 - Evoluo da participao dos empregados no total da PEA rural no agrcola ocupada no perodo 2001-09 (sem a rea rural da regio Norte)

4. Avanos e dilemas no mercado de trabalho assalariado rural e agrcola no perodo recente


Neste item, o objetivo apontar alguns avanos importantes verificados no mercado de trabalho assalariado no perodo 2001-09, e tambm chamar a ateno para alguns dilemas que ainda afligem os empregados permanentes e temporrios, dentre os quais a alta prevalncia da pobreza entre os mesmos.

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Entre os avanos verificados, vale a pena mencionar os indicadores relativos elevao do nvel de escolaridade dos empregados, ao aumento no nvel de formalidade nas relaes trabalhistas, aos ganhos reais de salrio no perodo em questo e conteno do uso de trabalho infantil no mercado de trabalho assalariado. No tocante escolaridade dos empregados agrcolas, observa-se que, no perodo 2001-09, a participao daqueles que tinham oito ou mais anos de estudo variou de 9,0% para 18,4% (Grfico 13). Num perodo em que as inovaes tecnolgicas e organizacionais avanam rapidamente nos principais processos produtivos da agricultura, a exigncia de uma mo-de-obra mais qualificada cada vez mais presente.
Grfico 13 - Evoluo dos empregados com 8 anos ou mais de estudo no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

Tambm positiva foi a evoluo dos empregados agrcolas que contribuam para a Previdncia, de forma a garantir os benefcios advindos da seguridade social. Em 2001, 29,9% dos empregados eram contribuintes, ao passo que, em 2009, o valor subiu para 35,9% (Grfico 14). O pico de empregados com relao formal de trabalho na agricultura brasileira foi em 2008, quando 40,6% deles eram contribuintes da Previdncia Social.

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Grfico 14 - Evoluo dos empregados agrcolas com contribuio previdenciria no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

Para os empregados rurais no-agrcolas o aumento no nvel de formalidade tambm foi expressivo (Grfico 15). Em 2009, 52,1% deles eram contribuintes da Previdncia Social, contra 43,3%, em 2001.
Grfico 15 - Evoluo dos empregados rurais no agrcolas com contribuio previdenciria no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

O maior nvel de formalidade, associado ao crescimento econmico e ao bom desempenho do setor agropecurio em boa parte do perodo analisado, trouxe ganhos reais de salrios para os empregados. Com isso, a participao dos empregados agrcolas que recebiam mais de um salrio mnimo por ms saltou de apenas 8,8% em

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2001, para 31,2% em 2009, tendo picos de 56,5% e 57,9%, respectivamente, nos anos de 2007 e 2008 (Grfico 16). O rendimento mdio destes trabalhadores variou de R$ 366,84 em 2001, para R$ 478,24 em 2009, um ganho real de 30,4% no perodo (Grfico 17). Para os empregados rurais no-agrcolas o quadro tambm mostrou-se favorvel. Alm de j possurem um nvel salarial maior que os empregados agrcolas, no perodo 2001-09 eles tiveram um ganho real de salrios da ordem de 28,4%, variando de R$ 496,78 em mdia, para R$ 638,08 (Grfico 18).
Grfico 16 - Evoluo da participao dos empregados agrcolas com rendimento mdio mensal maior que p S.M. no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

Grfico 17 - Evoluo do rendimento mdio mensal dos empregados agrcolas no perodo 2001-09 (sem o Norte rural) - Corrigido pelo INPC para SET/2009

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Grfico 18 - Evoluo do rendimento mdio mensal dos empregados rurais no agrcolas no perodo 2001-09 (sem o Norte rural) - Corrigido pelo INPC para SET/2009

Entre os empregados rurais agrcolas e os no-agrcolas deve-se mencionar a baixa participao de trabalho considerado infantil (Grficos 19 e 20). Em 2009, as participaes foram de 98,2% de pessoas com 16 anos ou mais de idade. Embora, nunca demais reforar que medidas devem ser tomadas pelos governos (federal, estadual e municipal), setor produtivo e representantes dos trabalhadores para eliminar a participao de 1,8% de trabalho infantil nestes segmentos de assalariados.
Grfico 19 - Evoluo dos empregados agrcolas com 16 anos ou mais de idade no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

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Grfico 20 - Evoluo dos empregados rurais no agrcolas com 16 anos ou mais de idade no perodo 2001-09 (sem o Norte rural)

4.1. O qu ainda merece ateno?


Em que pesem os avanos registrados anteriormente, ainda h vrios aspectos que carecem de melhoria dentro do segmento dos assalariados. De forma muito sucinta, sero levantados alguns pontos que merecem ateno por parte das polticas pblicas. Ao final, maior destaque ser dado para o segmento considerado pobre dentro do mercado de trabalho assalariado rural e agrcola e algumas sugestes de aes integradas de erradicao da pobreza sero apontadas. Para os assalariados agrcolas, especificamente, deve-se olhar para os seguintes fatos: a) ainda era bastante elevado o ndice de analfabetismo entre os empregados na agricultura brasileira: 25,0%, em 2009, segundo dados da Pnad; b) as jornadas de trabalho semanais extensas, muitas vezes associadas aos ganhos por produtividade, atingiam cerca de 45,0% dos empregados agrcolas, que trabalhavam mais de 45 horas semanais, em 2009; c) ainda prevalecem grandes diferenas de salrio entre homens e mulheres, pois nas mesmas atividades, as mulheres ganham entre 60,0% e 75,0%, em mdia, do que ganham os homens. Sem contar o fato de que, no mercado de trabalho assalariado agrcola, o trabalho feminino representa somente de 10% a 15% do total dos empregados;

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d) a excluso digital enorme entre os assalariados. Em 2004, apenas 0,6% das famlias de empregados agrcolas tinha computador em casa, contra 2,7% das famlias pluriativas. Em relao Internet, eram 0,2% e 1,2%, respectivamente. Os mais favorecidos eram os empregados permanentes e os empregados com residncia urbana na regio Centro-Sul (Balsadi, 2008); e) o acesso sade por parte destes trabalhadores ainda muito precrio, sendo totalmente dependentes do Sistema nico de Sade (SUS). Em 2003, somente 3,7% dos empregados rurais permanentes e 1,0% dos temporrios declararam ter plano de sade. Quanto aos residentes urbanos, os valores foram 8,8% e 1,9%, respectivamente. Neste mesmo ano, 655,6 mil empregados agrcolas declararam nunca ter ido ao dentista em toda a vida (Balsadi, 2008); f) h uma polarizao na qualidade do emprego entre as regies e as principais culturas. A partir de indicadores ligados ao rendimento, grau de formalidade do emprego, nvel de escolaridade dos empregados e auxlios recebidos pelos empregados, apresenta-se a evoluo de um ndice de Qualidade do Emprego (Balsadi, 2008). Apesar de se verificar que no perodo 1992-2004 houve avanos para todas as categorias, a situao era muito mais favorvel para os empregados permanentes residentes no Centro-Sul e ocupados nas principais commodities agrcolas (Grficos 21 e 22). Apenas como exemplos: em 2004, o IQE de um empregado permanente com residncia rural na regio Centro-Oeste era 58,1, enquanto o IQE de um empregado temporrio com residncia rural no Nordeste era de apenas 19,7.

Grfico 21 - ndice de qualidade do emprego (IQE) agrcola, no Brasil - 1992 - 2004 IQE = 0,35 Indrend + 0,29 Indformal + 0,21 Indeduc + 0,15 Indaux

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Grfico 22 - ndice de Qualidade do Emprego (IQE) agrcola, no Brasil - 1992 - 2004 IQE = 0,35 Indrend + 0,29 Indformal + 0,21 Indeduc + 0,15 Indaux

Neste mesmo ano de 2004, o IQE de um empregado permanente com residncia urbana e ocupado na cultura da soja foi de 64,8, ao passo que o IQE de um empregado temporrio com residncia rural e ocupado na cultura da mandioca era somente 16,6. g) h diferenas marcantes nas condies de vida das famlias dos empregados na agricultura brasileira, em funo das diferentes formas de insero no mercado de trabalho e tambm da regio e local de moradia. A partir de um conjunto de indicadores ligados renda familiar, s condies do domiclio, ao acesso a servios sociais bsicos e ao consumo de bens durveis, apresenta-se um ndice de Condies de Vida (Balsadi, 2008).
Grfico 23 - ndice de condies de vida (ICV) das famlias dos empregados, Brasil - 1992 - 2004 ICV = 0,33 Indrend + 0,27 Inddom + 0,23 Indserv + 0,17 Indbens

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Pode-se notar uma importante elevao das condies de vida das famlias (Grfico 23). No entanto, o ICV das famlias de empregados permanentes com residncia urbana na regio Centro-Sul e que eram pluriativas (combinao de atividades agrcolas e no agrcolas pelos membros da famlia) foram muito superiores. Se a mdia nacional para estas famlias foi de 73,5, em 2004, os valores para as regies Sul, Centro-Oeste e Sudeste estiveram igual ou acima de 75,0. No outro extremo, as famlias de empregados permanentes e temporrios com residncia rural na regio Nordeste e que eram dedicadas exclusivamente s atividades agrcolas registraram os piores valores para o ICV, em 2004 (32,4 e 32,3, respectivamente). Para os empregados rurais dedicados s atividades no agrcolas, cujo cabedal de informaes disponveis mais escasso, importante registrar os seguintes pontos: a) h forte presena dos servios domsticos como uma das atividades principais destes trabalhadores (15,6% do total de ocupados, em 2009, segundo a Pnad). O nvel de formalidade nesta atividade baixo e ele apresenta os menores rendimentos (mdia mensal de R$ 344,54 em setembro de 2009); b) em muitas regies rurais brasileiras preciso que as polticas pblicas promovam um maior fomento s atividades no agrcolas mais dinmicas e com melhores condies de trabalho.; c) aqui tambm h diferenas marcantes de salrio entre homens e mulheres. Nas mesmas atividades, pode-se observar que as mulheres ganham entre 70,0% e 80,0%, em mdia, do que ganham os homens (exceo feita aos ocupados no servio pblico, onde as diferenas so bem menos acentuadas).

5. Polticas pblicas integradas de erradicao da pobreza com foco nos assalariados rurais e agrcolas3
Dada a grande incidncia da pobreza entre os residentes rurais e urbanos ocupados no setor primrio, ser feito, a seguir, um maior detalhamento dos dados para os ocupados na agricultura brasileira. Como os residentes rurais ocupados em atividades no agrcolas tambm apresentam taxas elevadas de incidncia de pobreza vis-a-vis os residentes urbanos ocupados nos setores secundrio, de comrcio e de servios, tambm sero detalhadas algumas informaes para esta categoria. Enfim, a idia abordar, com maior riqueza de detalhes, a pobreza dos empregados residentes rurais
3 Este item est fortemente baseado no trabalho de Balsadi, Del Grossi e Brando (2010), cuja fonte principal foi a Pnad de 2008.

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(agrcolas e no agrcolas) e dos empregados em atividades agrcolas (residentes rurais e urbanos). Pelo critrio de renda familiar per capita igual ou inferior a meio salrio mnimo, havia 2.103 mil empregados agrcolas (a grande maioria sem carteira de trabalho assinada) e 1.009 mil empregados rurais no agrcolas vivendo em famlias pobres em 2008, segundo estimativas de Balsadi, Del Grossi e Brando (2010). Ainda em relao ao segmento do mercado de trabalho assalariado, que o foco do presente estudo, nota-se que ele representava 29,3% do total de ocupados, em 2008 (4.722 mil num total de 16.100 mil pessoas). Do total de empregados, 2.103 mil eram pobres (44,5%), 2.540 mil eram no pobres (53,8%) e 82 mil eram sem declarao (1,7%). Quanto questo da formalidade, 1.803 mil tinham carteira de trabalho assinada (38,2%), 2.837 mil no tinham (60,1%) e 82 mil eram sem declarao (1,7%). Claramente, o nvel de formalidade do emprego era bem maior entre os no pobres do que entre os pobres ocupados na agricultura (Tabela 1).
Tabela 1 - Pessoas ocupadas na agricultura, segundo a posio na ocupao e a condio em relao pobreza e situao do domiclio. Brasil, 2008

(milhares de pessoas)
Posio na Ocupao Domiclios Urbanos Empregado com carteira de trabalho assinada Empregado permanente Empregado temporrio Empregado sem carteira de trabalho assinada Empregado permanente Empregado temporrio Conta prpria Empregador Trabalhador na produo para o prprio consumo No remunerado Domiclios Rurais Empregado com carteira de trabalho assinada Empregado permanente Pobres 1.728 221 165 56 475 170 304 385 12 460 174 5.948 335 296 No pobres 2.945 736 563 173 580 257 322 597 186 705 140 5.065 511 463 Sem declarao 145 12 10 2 24 10 14 61 15 18 16 270 9 8 Total 4.818 969 738 231 1.078 438 641 1.044 213 1.183 330 11.282 855 767

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Empregado temporrio Empregado sem carteira de trabalho assinada Empregado permanente Empregado temporrio Conta prpria Empregador Trabalhador na produo para o prprio consumo No remunerado
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

40 1.070 397 672 1.332 45 1.733 1.433

48 713 333 381 1.566 210 1.096 969

1 37 19 18 98 10 42 74

88 1.820 749 1.071 2.996 265 2.871 2.476

Olhando-se agora para os residentes rurais ocupados em atividades no agrcolas, pode-se notar que o nvel de pobreza era menor: do total de 5.058 mil ocupados, 1.644 mil eram considerados pobres (32,5%). Isto , de cada trs pessoas com residncia nas reas rurais brasileiras e ocupadas em atividades no agrcolas, uma era pobre e duas eram no pobres, em 2008 (Tabela 2). Outro detalhe que, do total de pobres, 1.009 mil eram empregados (cerca de dois teros do total).
Tabela 2 - Pessoas ocupadas em atividades no agrcolas, segundo a posio na ocupao, a condio em relao pobreza e situao do domiclio rural. Brasil, 2008

(milhares de pessoas) Posio na Ocupao Total Empregado com carteira de trabalho assinada Militar Funcionrio pblico estatutrio Empregado sem carteira de trabalho assinada Trabalhador domstico com carteira de trabalho assinada Trabalhador domstico sem carteira de trabalho assinada Conta prpria Empregador Trabalhador na construo para o prprio uso No remunerado
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Pobres 1.644 253 1 72 398 44 238 472 10 7 149

No pobres 3.281 1.148 6 321 579 134 262 613 106 3 109

Sem declarao 134 30 8 25 3 25 29 8 0 6

Total 5.058 1.431 7 402 1.002 181 525 1.113 123 11 265

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O elevado nvel de pessoas pobres encontrava-se distribudo por todas as atividades agropecurias, tanto as mais dinmicas quanto aquelas de menor nvel tecnolgico e econmico. Separando-se, mais uma vez, a fatia do mercado de trabalho assalariado, que constituda pelos empregados permanentes e temporrios4, pode-se notar que 29,8% dos que residiam nas reas rurais eram considerados pobres (1.405 mil em 4.722 mil ocupados), em 2008, pois viviam em domiclios com renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 207,50. Os dados da Tabela 3 mostram os empregados rurais (permanentes e temporrios) residentes em domiclios pobres distribudos pelas diferentes atividades agropecurias. Dos 1.405 mil empregados pobres, 693 mil eram permanentes (49,3%) e 712 mil eram temporrios (50,7%). Um conjunto de nove atividades foi responsvel pela ocupao de 81,6% dos empregados agrcolas pobres rurais (ou 1.147 mil). Eram elas: criao de bovinos; outros produtos de lavoura temporria; cana-de-acar; caf; milho; mandioca; outros produtos de lavoura permanente; atividades de servios relacionados agricultura; silvicultura e explorao florestal. Somente a criao de bovinos respondeu por 27,9% do total. Boa parte destas atividades utilizavam, majoritariamente, empregados temporrios nos seus processos produtivos.
Tabela 3 - Empregados (assalariados) ocupados na agropecuria e residentes em domiclios rurais pobres, Brasil, 2008

Atividades Criao de bovinos Outros produtos de lavoura temporria Cana-de-acar Caf Milho Mandioca

(em pessoas) Empregados de domiclios rurais pobres Permanente 257.332 31.596 74.492 65.373 23.724 16.513 Temporrio 135.190 121.838 53.956 47.022 74.756 57.781 Total 392.522 153.434 128.448 112.395 98.480 74.294 % 27,9 10,9 9,1 8,0 7,0 5,3

4 O empregado considerado permanente quando a durao do contrato ou acordo (verbal ou escrito) de trabalho no tem um trmino estabelecido. O empregado considerado temporrio quando a durao do contrato ou acordo (verbal ou escrito) de trabalho tem um trmino estabelecido, que pode ser, ou no, renovado. Ou seja, o empregado que foi contratado por tempo determinado ou para executar um trabalho especfico que, ao ser concludo, o contrato ou acordo de trabalho estaria encerrado. O trabalhador temporrio pode, de acordo com a regio, receber uma das seguintes denominaes: bia-fria, volante, calunga, turmeiro, peo de trecho, clandestino.

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Outros produtos de lavoura permanente Atividades de servios relacionados agricultura Silvicultura e explorao florestal Hortalias, legumes e outros da horticultura Produo mista: lavoura e pecuria Banana Cultivos agrcolas mal especificados Arroz Criao de animais mal especificados Cacau Soja Frutas ctricas Uva Criao de sunos Fumo Criao de aves Criao de ovinos Criao de outros animais Atividades de servios relacionados com a pecuria Pesca e servios relacionados Criao de outros animais de grande porte Algodo herbceo Aqicultura e servios relacionados Flores, plantas ornamentais e produtos de viveiro Outros cereais para gros Apicultura Total
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

25.377 22.858 21.879 14.088 15.470 15.051 9.067 4.507 13.656 14.150 11.835 9.105 5.756 8.140 4.256 5.092 5.516 4.647 4.555 471 3.070 526 1.989 2.040 881 0 693.012

45.417 43.184 28.966 21.363 10.017 9.261 15.051 17.515 3.000 526 2.510 4.333 3.902 0 2.833 1.642 329 897 202 4.197 620 2.630 753 527 1.242 549 712.009

70.794 66.042 50.845 35.451 25.487 24.312 24.118 22.022 16.656 14.676 14.345 13.438 9.658 8.140 7.089 6.734 5.845 5.544 4.757 4.668 3.690 3.156 2.742 2.567 2.123 549 1.405.021

5,0 4,7 3,6 2,5 1,8 1,7 1,7 1,6 1,2 1,0 1,0 1,0 0,7 0,6 0,5 0,5 0,4 0,4 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 0,0 100,0

Os dados da Tabela 4, com os empregados agrcolas urbanos (permanentes e temporrios) residentes em domiclios pobres distribudos pelas diferentes atividades agropecurias, mostram um quadro bem semelhante ao observado para as reas rurais, em termos de importncia relativa das mesmas. No entanto, vale registrar que, em termos absolutos, os empregados agrcolas urbanos considerados pobres (697 mil pessoas) eram em nmero bem menor que os rurais.

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Tabela 4 - Empregados (assalariados) ocupados na agropecuria e residentes em domiclios urbanos pobres, Brasil, 2008

(milhares de pessoas) Atividades Criao de bovinos Cultivo de cana-de-acar Cultivo de caf Cultivo de outros produtos de lavoura temporria Silvicultura e explorao florestal Cultivo de milho Atividades de servios relacionados agricultura Cultivo de hortalias, legumes e outros da horticultura Cultivo de outros produtos de lavoura permanente Cultivo de mandioca Pesca e servios relacionados Criao de aves Cultivo de soja Cultivos agrcolas mal especificados Produo mista: lavoura e pecuria Cultivo de fumo Cultivo de cacau Cultivo de frutas ctricas Cultivo de arroz Cultivo de banana Cultivo de flores, plantas ornamentais e produtos de viveiro Criao de outros animais de grande porte Criao de animais mal especificados Cultivo de uva Cultivo de outros cereais para gros Aqicultura e servios relacionados Criao de sunos Empregados de domiclios urbanos pobres Permanente 64 54 15 23 21 8 20 18 14 6 15 14 10 6 6 2 6 6 1 3 5 4 4 3 1 2 2 Temporrio 54 49 47 39 22 31 19 17 11 19 2 2 3 6 6 9 3 2 6 4 1 2 1 1 2 1 0 Total 118 102 63 62 44 40 39 35 25 24 16 16 13 11 11 11 9 9 8 7 6 5 5 5 3 3 2 % 17,0 14,7 9,0 8,9 6,3 5,7 5,7 5,0 3,6 3,5 2,4 2,2 1,8 1,6 1,6 1,6 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 0,8 0,7 0,6 0,4 0,4 0,3

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Atividades de servios relacionados com a pecuria Cultivo de algodo herbceo Criao de ovinos Criao de outros animais Total
Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

2 0 0 1 336

0 1 1 0 360

2 1 1 1 697

0,3 0,1 0,1 0,1 100,0

Analisando-se algumas caractersticas do trabalho e tambm dos empregados agrcolas (rurais e urbanos) e dos empregados rurais no agrcolas pobres, ser possvel perceber uma combinao difcil de ser rompida sem polticas pblicas consistentes e articuladas: informalidade (apontada nas tabelas 1 e 2), baixos salrios, longas jornadas semanais de trabalho e baixo nvel de escolaridade das pessoas. Os dados da Tabela 5 mostram que, do total de assalariados pobres (3.112 mil), a grande maioria (3.075 mil) recebiam menos de dois salrios mnimos por ms, sendo que uma parcela significativa (1.730 mil) recebia menos de um salrio mnimo mensalmente.
Tabela 5 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, e grupos de rendimento do trabalho principal. Brasil, 2008.

(milhares de pessoas) Condio, atividade e vnculo Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais menos de 1 s.m. 1.730 1.243 365 877 487 1 s.m. a menos de 2 s.m. 1.345 838 645 193 507 2 s.m. a menos de 5 s.m. 36 22 20 2 14 5 s.m. ou mais 0 0 0 0 0 sem declarao 1 0 0 0 1 Total 3.112 2.103 1.030 1.072 1.009

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Retomando-se a questo de gnero, como j foi apontado, at pela questo da exigncia da fora fsica em vrias atividades agrcolas que exigem um trabalho pouco qualificado, era baixa a participao feminina entre os assalariados agrcolas. J nas atividades no agrcolas, a participao da mulher rural era extremamente significativa (Tabela 6).

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Um dado interessante que, das 1.532 mil mulheres no pobres ocupadas (que representavam 68,6% das 2.235 mil mulheres assalariadas), 1.187 mil (ou 77,5%) estavam trabalhando em atividades no agrcolas. Ou seja, para as mulheres rurais, trabalhar fora da agricultura pode ser uma das formas de superao da condio de pobreza.
Tabela 6 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, e gnero. Brasil, 2008. (milhares de pessoas e %) Condio, atividade e vnculo Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais No Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais Homens 2.459 1.908 976 932 550 3.476 2.199 1.437 762 1.277 % 79,0 90,8 94,7 86,9 54,6 69,4 86,4 88,8 82,3 51,8 Mulheres 653 194 54 140 458 1.532 345 181 164 1.187 % 21,0 9,2 5,3 13,1 45,4 30,6 13,6 11,2 17,7 48,2 Total 3.112 2.103 1.030 1.072 1.009 5.008 2.544 1.618 926 2.464 % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Os dados da Tabela 7 mostram que, semelhana do que ocorre para os homens, o nvel salarial das mulheres com registro em carteira era bem mais elevado do que o verificado para as mulheres inseridas no mercado de trabalho informal. Entre as mulheres pobres assalariadas na agricultura, pode-se notar que aquelas sem registro em carteira recebiam, em mdia, 43,6% do salrio recebido pelas mulheres com carteira de trabalho assinada (sendo esta relao de 45,9% para as empregadas permanentes e 44,0% para as temporrias). Nas atividades no agrcolas das mulheres rurais, no ter registro em carteira significava receber, em mdia, somente 42,0% do salrio recebido por quem tinha registro em carteira.

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Tabela 7 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, gnero, registro formal do trabalho e remunerao mdia no trabalho principal. Brasil, 2008. Condio, atividade e vnculo Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais No Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais 828,58 851,24 703,12 941,97 464,49 549,42 389,13 632,93 641,52 739,66 456,51 849,35 548,59 572,85 498,16 684,09 342,60 381,00 321,11 371,80 450,66 510,47 384,60 560,92 501,40 500,42 506,52 499,89 274,65 327,42 241,41 327,90 337,20 405,79 265,38 409,09 449,30 457,25 435,99 444,78 195,79 210,10 191,90 186,76 235,37 296,95 211,64 248,90 Homens com reg (R$) sem reg (R$) Total (R$) com reg (R$) Mulheres sem reg (R$) Total (R$)

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Entre as assalariadas no pobres, o quadro era semelhante. Entre as empregadas na agricultura, quem no tinha registro em carteira recebia, em mdia, 62,5% do salrio daquelas com emprego formal (66,5% e 64,5%, respectivamente, para as permanentes e temporrias). Nas atividades no agrcolas, as mulheres rurais sem registro em carteira recebiam 54,4% do que recebiam as assalariadas formais, em 2008. Os dados da Tabela 7 tambm evidenciam uma faceta j bastante conhecida do mercado de trabalho assalariado brasileiro, que a discriminao contra as mulheres. Em todas as situaes analisadas, o salrio da mulher era sistematicamente mais baixo que o dos homens, tanto nas atividades agrcolas quanto nas no agrcolas. No tocante jornada semanal de trabalho dos assalariados pobres, pode-se notar forte presena de sobretrabalho (jornadas acima de 45 horas), especialmente para os que estavam ocupados em atividades agrcolas. Isto explicado porque na agricultura comum que o rendimento monetrio esteja atrelado ao rendimento do trabalho (toneladas de cana-de-acar cortadas, caixas de laranja colhidas, sacas de caf colhidas, por exemplo) e, para ganhar mais, os assalariados acabam fazendo jornadas dirias e semanais bastante extensas (Tabela 8).

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Tabela 8 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, e grupos de jornada de trabalho. Brasil, 2008. (milhares de pessoas) Condio, atividade e < 15 horas vnculo Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais 104 34 12 23 69 15 a 39 horas 709 428 111 316 282 40 a 44 horas 1.176 805 389 416 371 45 a 49 horas 580 418 239 179 162 mais de 50 horas 543 417 279 138 126 Total 3.112 2.103 1.030 1.072 1.009

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Um agravante para esta situao que, mesmo com extensas jornadas, muitos empregados no chegam a ganhar, sequer, o salrio mnimo vigente (Tabela 9). E isso vlido especialmente para os empregados pobres ocupados nas atividades agrcolas e, tambm, nas no agrcolas. Mesmo com jornadas iguais ou superiores a 40 horas semanais, em raras situaes observou-se um rendimento mdio mensal superior a R$ 415,00, que era o valor do salrio mnimo vigente no Brasil em setembro de 2008. Ou seja, o cruzamento dos dados de jornada semanal e rendimento mdio no trabalho principal est mostrando uma situao muito perversa para os assalariados pobres, os quais encontram-se ocupados em atividades que exigem longas jornadas de trabalho (diria e semanal), mas que remuneram muito mal os trabalhadores, havendo claramente um quadro de explorao da fora de trabalho.
Tabela 9 - Renda mdia do trabalho principal dos assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, por grupos de jornada de trabalho. Brasil, 2008. (em reais de setembro de 2008) Condio, atividade e vnculo < 15 horas 15 a 39 horas Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais 111,26 117,06 151,23 99,86 108,38 212,46 179,87 231,20 161,80 262,15 40 a 44 horas 356,54 338,81 400,38 281,18 395,04 45 a 49 horas 394,12 394,28 440,04 333,25 393,71 mais de 50 horas 402,46 408,93 443,08 339,90 380,99 Total 330,57 327,79 400,07 258,35 336,39

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

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Em processos de trabalho e sistemas produtivos cada vez mais demandantes de inovaes tecnolgicas e organizacionais, a questo do nvel de escolaridade dos assalariados ganha uma dimenso de grande relevncia. Neste sentido, uma primeira preocupao o fato de que 1.680 mil pessoas (ou 20,3%) eram analfabetas (Tabela 10). Entre os assalariados pobres a situao era ainda mais grave, pois 29,8% (ou 926 mil pessoas) eram analfabetos, contra 14,4% dos no pobres (ou 723 mil pessoas). Por outro lado, um dado alentador que 25,1% dos assalariados tinham nove anos ou mais de estudo, em 2008. Para os no pobres, o perfil era bem mais favorvel, pois 32,8% tinham este nvel de escolaridade (contra apenas 12,7% dos assalariados pobres). Os 54,3% restantes dos assalariados tinham entre um e oito anos de estudo, percentual que variou pouco entre os pobres (57,2%) e os no pobres (52,5%).
Tabela 10 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, e grupos de anos de escolaridade. Brasil, 2008. (milhares de pessoas) Condio, atividade e vnculo Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais No Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais analfabeto ou menos de 1 ano 926 767 357 410 160 723 578 324 254 145 1a8 anos 1.780 1.185 589 596 595 2.628 1.536 974 562 1.092 9 a 11 anos 365 135 76 59 230 1.280 358 262 97 922 mais de 12 anos 31 12 7 5 19 361 66 56 10 295 sem declarao 9 4 2 3 5 16 6 2 3 11 Total 3.112 2.103 1.030 1.072 1.009 5.008 2.544 1.618 926 2.464

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010). Nota: analfabeto corresponde pessoa que declarou no saber ler nem escrever.

O nvel de escolaridade dos ocupados nas atividades no agrcolas era mais elevado do que o dos ocupados nas atividades agrcolas. Em 2008, 36,5% dos assalariados pobres ocupados na agricultura eram analfabetos, enquanto apenas 7,0% deles tinham nove anos ou mais de estudo. Para os assalariados pobres ocupados nas atividades no agrcolas os valores foram, respectivamente, 15,8% e 24,7%.

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Para os assalariados no pobres, 22,7% dos ocupados nas atividades agrcolas eram analfabetos e 16,7% tinham nove anos ou mais de estudo. Entre os ocupados nas atividades no agrcolas, somente 5,9% eram analfabetos e 49,4% tinham nove anos ou mais de estudo. O maior nvel de escolaridade dos assalariados no agrcolas fica bastante evidente, tambm, com os dados da Tabela 11. Em algumas situaes, o nmero mdio de anos de estudo dos no agrcolas era o dobro do registrado para os agrcolas. Outra constatao que, de forma geral, a mdia de anos de estudo dos assalariados no pobres era bem superior quela verificada para os assalariados pobres. E que a mdia de anos de estudo dos assalariados residentes nas regies Norte e Nordeste era inferior ao nvel de escolaridade dos assalariados das demais regies do Brasil.
Tabela 11 - Assalariados segundo a condio de pobreza, ramo de atividade e vnculo com o trabalho, e anos mdios de estudo. Brasil e regies, 2008. (anos mdios de estudo) Condio, atividade e vnculo Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais No Pobres Agrcolas permanentes temporrios No agrcolas rurais 4,8 5,1 4,1 8,2 4,2 4,4 3,7 8,3 3,7 4,1 3,4 8,0 5,1 5,3 4,6 8,3 5,4 5,8 4,5 8,3 5,1 5,3 4,3 8,0 3,3 3,4 3,1 5,6 3,3 3,4 3,1 5,6 Brasil Norte Nordeste 2,9 2,9 2,9 5,5 Sudeste 3,8 3,9 3,6 5,8 Sul 4,3 4,6 3,7 6,1 Centro-Oeste 4,0 4,0 4,0 5,5

Fonte: Balsadi, Del Grossi e Brando (2010).

Em funo do exposto neste item, h pelo menos quatro frentes de aes consistentes e integradas para a erradicao da pobreza presente entre os empregados agrcolas (rurais e urbanos) e os empregados residentes rurais ocupados em atividades no agrcolas. Uma primeira refere-se aos deveres elementares do Estado brasileiro para com os critrios de cidadania e envolve a erradicao do trabalho infantil entre os

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assalariados, alm da erradicao do trabalho em condies anlogas ao escravo, ampliando as fiscalizaes e punindo os infratores. A segunda refere-se formulao de polticas pr-ativas de emprego e deveria enfocar: a) o aumento do grau de formalidade nas relaes trabalhistas (condio necessria, mas no suficiente para superao da pobreza); b) as polticas de gnero, visando insero e melhores condies de trabalho para as mulheres; c) uma ateno especial para os domiclios pobres com membros no ocupados nas atividades agrcolas e no agrcolas; d) as polticas de emprego em municpios rurais/ agrcolas fornecedores de migrantes (SINE, capacitao de gestores pblicos locais); e) o fomento s atividades no agrcolas de qualidade para os residentes rurais; f ) o fortalecimento dos acordos coletivos nas cadeias produtivas que mais empregam e os novos arranjos tripartites (exemplos: acordo da cana-de-acar; alm dos casos de empresas pblicas e privadas com aes de incluso social e produtiva); g) o aumento do nmero de ocupados nos domiclios pobres via capacitao e gerao de oportunidades para a juventude rural, especialmente. Uma terceira frente, de carter transversal, so as polticas de elevao do nvel de escolaridade e de erradicao do analfabetismo funcional entre os empregados agrcolas e entre os empregados rurais ocupados em atividades no agrcolas. Finalmente, deve-se continuar como uma meta das polticas de Estado a reduo das disparidades regionais (foco no Norte e Nordeste) em termos de qualidade do trabalho e de condies de vida dos assalariados, fornecendo servios sociais, infraestrutura bsica e promovendo os direitos universais de cidadania (alimentao, moradia, documentao bsica, educao, previdncia social). Nenhuma poltica de erradicao da pobreza ser eficaz sem atender a este conjunto de requisitos, dado o carter multidimensional deste problema social.

6. Consideraes finais
Com o intuito de contribuir com os objetivos do projeto A nova cara da pobreza rural no Brasil: transformaes, perfil e desafios para as polticas pblicas, o presente texto procurou reunir um conjunto de informaes socioeconmicas sobre um segmento da maior relevncia no mercado de trabalho brasileiro, que constitudo pelos assalariados agrcolas (residentes rurais e urbanos) e pelos assalariados rurais ocupados em atividades no agrcolas. Mesmo reconhecendo que a ltima dcada registrou um importante avano nos indicadores relacionados ao nvel de formalidade do emprego, aos melhores salrios recebidos, conteno do uso de trabalho infantil e ao aumento do nvel de

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escolaridade dos empregados, ainda h um conjunto de temas que merecem muita ateno dos responsveis pelas polticas pblicas de erradicao da pobreza. Olhando-se para a parcela pobre dos assalariados, nota-se que a combinao de elevada informalidade nas relaes trabalhistas, baixos salrios recebidos, mesmo com as pessoas submetidas a longas jornadas semanais de trabalho, e baixo nvel de escolaridade das pessoas, sendo grande parte delas analfabetas, sinaliza que o programa Brasil Sem Misria precisar de muito mais ousadia e formulao de polticas pbicas integradas e consistentes se pretender, de fato, erradicar a pobreza extrema entre os assalariados agrcolas e os assalariados rurais no agrcolas. At agora, o que consta no programa para este pblico bastante tmido e precisa ser substancialmente aprimorado nos prximos anos.

Referncias BALSADI, O. V. O mercado de trabalho assalariado na agricultura brasileira. 1. edio. So Paulo. Hucitec/Ordem dos Economistas do Brasil, 2008. 291 p. BALSADI, O. V.; DEL GROSSI, M.E. ; BRANDAO, S. M. C. Caso de Brasil. In: FAO; CEPAL; OIT. (Org.). Polticas de mercado de trabajo y pobreza rural en Amrica Latina. 1. edio. Santiago. FAO, 2010, p: 55-107.

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CAPTULO II POBREZA E EXTERMA POBREZA NO BRASIL RURAL

Mauro Del Grossi

Professor da UNB e assessor do MDA

1. Introduo
A extrema pobreza ganhou destaque como foco das polticas pblicas com a inteno do Governo Federal de promover sua pobreza em um prazo curto de tempo. Este trabalho apresenta a evoluo da pobreza nos ltimos anos e o perfil atual da extrema pobreza no Pas. Para aferir a extrema pobreza este trabalho se adotou apenas o critrio da renda monetria, utilizado atualmente nos cadastros de programas de transferncia de renda do Governo Federal. Desta forma, no foram consideradas as condies de vida ou a localizao geogrfica das populaes pobres. Antes da apresentao dos resultados demogrficos, procurou-se explorar as informaes do Censo Agropecurio, que podem fornecer dados complementares e teis para a execuo dos programas voltados para as populaes em situao de pobreza.

2. As informaes do Censo Agropecurio 2006


O Censo Agropecurio de 2006 utilizou o conceito de agricultura familiar previsto na Lei 11.326 de 2006, cuja delimitao feita pela renda e pela predominncia da mo de obra. Os dados deste Censo indicam existir 4,3 milhes de estabelecimentos familiares no Brasil, e que portanto a agricultura familiar engloba 84,4% do total de estabelecimento registrados. Este contingente de agricultores familiares ocupa uma rea de 80 milhes de hectares, ou seja, 24,3% da rea ocupada pelos estabelecimentos agropecurios brasileiros, revelando a estrutura agrria ainda concentrada do pas: os estabelecimentos no-familiares, apesar de representarem 15,6% do total dos estabelecimentos, ocupam 75,7% da rea ocupada. Sempre de acordo com o Censo 2006, a rea mdia dos estabelecimentos familiares de 18,37 ha e a dos nofamiliares, de 309,18 ha.

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Apesar de cultivar uma rea menor com lavouras e pastagens (17,7 e 36,4 milhes de hectares, respectivamente), a agricultura familiar importante fornecedora de alimentos para o mercado interno e como tal responsvel por garantir boa parte da segurana alimentar do pas. A agricultura familiar produz 87% da produo nacional de mandioca, 70% da produo de feijo, 46% do milho, 38% do caf (55% no tipo robusta ou conilon e 34% no tipo arbica), 34% do arroz, 58% do leite (58% do leite de vaca e 67% no leite de cabra), e possua 59% do plantel de sunos, 50% das aves, 30% dos bovinos e produzia 21% do trigo. A cultura com menor participao da agricultura familiar foi a soja (16%), um dos principais produtos da pauta de exportao brasileira. Outra informao importante dos Censos Agropecurios que entre 1996 a 2006 ocorreu um aumento de 412 mil novos estabelecimentos da agricultura familiar1 No mesmo perodo, aconteceu uma reduo na rea mdia dos estabelecimentos e uma diminuio da rea dos grandes estabelecimentos, interrompendo a srie de elevao da desigualdade no acesso terra dos ltimos censos. Em 2006 o ndice de Gini do acesso terra foi 0,856, ficando praticamente inalterado em relao ao anterior, mas revelando que ainda persiste uma elevada desigualdade no acesso terra, especialmente na regio Nordeste. Durante o perodo de levantamento do Censo Agropecurio ainda vigiam os grupos A, B, C, D e E do Pronaf. Estas classes eram normatizadas pelo Conselho Monetrio Nacional e publicadas no manual de crdito rural (MCR). Os grupos eram definidos por vrios critrios, mas especialmente pela renda, foco desta pesquisa, e que podiam ser descritos de forma sinttica pelas normas vigentes na poca como: Pronaf A: estabelecimentos agropecurios originados de projetos de reforma agrria, ou do programa de crdito fundirio; Pronaf B: estabelecimentos com renda total do empreendimento (com rebate) de at R$ 3 mil; Pronaf C: renda total com rebate maior que R$ 3 mil at R$ 16 mil; Pronaf D: renda total com rebate maior que R$ 16 mil at R$ 45 mil; Pronaf E: renda total com rebate maior que R$ 45 mil at R$ 80 mil. Familiar no-Pronaf: neste grupo esto os estabelecimentos que tinham predominncia de mo de obra familiar, mas no se enquadraram as rendas e demais critrios dos grupos anteriores. Segundo o Censo Agropecurio, o grupo Pronaf B o mais expressivo da agricultura familiar, representado por cerca de 2,4 milhes de estabelecimentos (48%), mas que
1 Segundo a metodologia desenvolvida por Guanziroli et al., conhecida como FAO/Incra.

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ocupam apenas 9% da rea (Tabela 1). Estes estabelecimentos agropecurios (Pronaf B) possuem mais de 6 milhes de pessoas ocupadas, mas produzem apenas cerca de 2% do valor bruto da produo (Tabela 2). J os do grupo E, que so representados por 1% do estabelecimentos, produzem 3% do valor bruto da produo.
Tabela 1 - Nmero e rea dos estabelecimentos agropecurios, segundo a categoria familiar e grupos do Pronaf. Brasil, 2006

Classificao Familiar Pronaf A Pronaf B Pronaf C Pronaf D Pronaf E no pronafiano No familiar TOTAL

Nmero (num) 4.366.267 533.454 2.416.127 782.982 287.464 62.899 283.341 809.369 5.175.636 (%) 84% 10 47 15 6 1 5 16% 100% (milhes ha) 80 15 29 18 8 2 8 254 334

rea (%) 24 4 9 5 2 1 2 76% 100

Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 2006,IBGE dez/2010.

Tabela 2 - Valor da produo e pessoal ocupado dos estabelecimentos agropecurios, segundo a categoria familiar e grupos do Pronaf. Brasil, 2006.

Classificao Familiar Pronaf A Pronaf B Pronaf C Pronaf D Pronaf E no pronafiano No familiar TOTAL

Valor (bilhes R$) 54 6 3 8 11 5 22 109 164 (%) 33% 3% 2% 5% 6% 3% 13% 67% 100%

Pessoas Ocupadas (milhes) (%) 12,3 74% 1,6 10% 6,2 37% 2,4 1,0 0,2 0,9 4,2 16,6 14% 6% 1% 6% 26% 100%

Fonte: Tabulaes especiais do Censo Agropecurio 2006,IBGE dez/2010.

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Uma caracterstica importante da agricultura que apesar do valor bruto da produo ser menor, a agricultura familiar mais intensiva por unidade de rea: produz em mdia R$ 680 por hectare. J a agricultura no familiar produz em mdia R$ 432 por hectare. Alm de intensiva por unidade de rea, a agricultura familiar tambm ocupa mais pessoas por rea: so mais de 15 pessoas ocupadas a cada 100 hectares, contra 1,7 da agricultura no familiar (Tabela 3).
Tabela 3 - indicadores de intensidade de utilizao das terras Brasil, 2006.

Classificao Familiar No familiar TOTAL

Valor por rea (R$/ha) 680 432 491

pessoas por rea (pessoas/100ha) 15,4 1,7 5,0

Fonte: Autor a partir das informaes do Cneso Agropecurio 2006.

Em resumo, o Censo Agropecurio mostra uma agricultura familiar diversificada, onde parte possui condies de produtividade superior da agricultura nofamiliar, enquanto outra parte sobrevive em condies de renda agrcola reduzida, provavelmente prxima condio de pobreza. Apesar das informaes do Censo Agropecurio fornecerem importantes indicadores da diversidade agropecuria, elas no so suficientes para as pesquisas sobre pobreza, j que no abrangem todas as rendas das famlias (especialmente aposentadorias e outras transferncias de renda) e consideram apenas as pessoas ocupadas nos estabelecimentos agropecurios. Neste sentido, sero apresentadas a seguir as informaes demogrficas que abrangem estes aspectos.

3. As informaes das Pnads entre 2001 a 2009


Com os dados das Pnads (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) possvel obter informaes sobre a pobreza entre 2001 e 2009. Para manter a mesma base geogrfica, considerou-se as reas rurais de todos os estados, menos as reas rurais do Acre, Amazonas, Amap, Par, Rondnia e Roraima, pertencentes antiga regio Norte, que passaram a ser abrangidos pela Pnad somente a partir de 2004. Utilizou-se neste trabalho o critrio de incluir entre as famlias pobres, aquelas com renda mensal per capita inferior a R$ 140,00 (somando todos os ingressos), e na extrema pobreza aquelas com rendas de at R$ 70,00 per capita, tomando como referncia os atuais parmetros do Programa Bolsa Famlia.

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Antes de prosseguir, importante observar que as Pnads possuem duas limitaes: i) no consideram a produo para o autoconsumo dos agricultores familiares, e ii) no existe uma clara distino entre renda bruta e lquida das pessoas ocupadas na posio conta-prpria. A vantagem que tais erros so constantes ao longo do tempo, no interferindo nas anlises temporais. Conforme esta definio de pobreza, o Brasil Rural tinha, em 2001, 54% da populao em situao de pobreza e 28% na extrema pobreza. Esta proporo caiu significativamente para 33% e 14% em 2009, respectivamente (ver grfico 1). Essa reduo nas taxas de pobreza e extrema pobreza ocorreu em todas as regies do pas, como pode ser visualizado nas tabelas a seguir.
Grfico 1 - Evoluo da taxa (%) de pobreza e extrema pobre na populao rural brasileira, entre 2001 a 2009.

Tabela 4 - Frao da extrema pobreza rural.

REGIES Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

2001 28% 13% 24% 6% 6% 7%

2003 25% 12% 23% 6% 5% 7%

2009 14% 6% 12% 2% 2% 3%

Fonte: tabulaes especiais da PNADs.

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Tabela 5 - Frao da pobreza rural.

REGIES Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-oeste

2001 54% 35% 50% 17% 17% 23%

2003 52% 36% 50% 17% 15% 23%

2009 33% 19% 30% 8% 7% 10%

Fonte: tabulaes especiais da PNADs.

Outra informao importante revelado pela evoluo das rendas das famlias rurais que a reduo da pobreza no resultado somente os programas de transferncia de renda, como o Programa Bolsa Famlia. O estmulo dado agricultura familiar teve importante papel nesse processo, pois ocorreu um aumento real e significativo da renda agrcola (crescimento de 35% de 2002 para 2009) e das aposentadorias (ampliao de 31% para o mesmo perodo). No perodo 2001/2009 a renda mdia da agricultura familiar cresceu 30% em termos reais, enquanto que a renda mdia brasileira cresceu 11%. As rendas do trabalho contriburam em 58% do aumento da renda dos agricultores familiares. As famlias de assalariados tambm tiveram um ganho real na renda do trabalho, indicando que estas famlias estiveram engajadas em ciclos locais virtuosos de gerao de emprego e renda. Algumas polticas pblicas do Governo Federal, como as implementadas pelo MDA, ajudaram nesse processo. Um destaque foi a poltica de reforma agrria. Entre 2003 e 2009, 574.609 famlias foram assentadas (63% histria do INCRA), totalizando 46,7 milhes de hectares destinados a este pblico. Comparando com outros pases, estes resultados mostram a magnitude desta ao: a Bolvia em perodo semelhante (2006/09) destinou cerca de 18 milhes de hectares reforma agrria, o Mxico aproximadamente 8 milhes entre 1917/34 e 18 milhes entre 1934/40, a Nicargua 2,6 milhes ha entre 1979/86, o Chile em torno de 5,5 milhes ha entre 1964/74, Cuba por volta de 5 milhes ha entre 1959/67 e a Venezuela cerca de 2 milhes de hectares. No Brasil 3.348 assentamentos foram implantados de 2003 a 2009, onde o estado passou a garantir assistncia tcnica, habitao, eletricidade, gua e comercializao da sua produo.

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Este aumento do nmero de assentamentos foi possvel graas ampliao dos recursos empregados para a reforma agrria: em 2002 o Incra destinou R$ 280 milhes para investimentos em novos assentamentos e, em 2009, esse valor passou para R$ 742 milhes (entre 2003 e 2009 foram aplicados aproximadamente R$ 7 bilhes de reais). Em 2002 o governo aplicava R$ 5,3 milhes na assistncia tcnica para os assentados, j em 2009 os investimentos saltaram para R$ 110 milhes. Nesse mesmo perodo, foram contratados 2 mil novos servidores concursados no Incra. A poltica de crdito rural tambm foi expandida no Governo Lula. Os recursos destinados s aplicaes do Pronaf alcanaram aumentos significativos ao longo dos ltimos anos. Ocorreu a nacionalizao do crdito que hoje est presente em 93% dos municpios brasileiros, a ampliao das linhas do Pronaf com a construo de linhas especficas para jovens, mulheres, agroecologia, semirido, floresta, cooperativas e comercializao, a reduo das taxas de juros e do custo bancrio, a simplificao dos contratos e o aumento dos valores financiados. Este conjunto de medidos levou a que os recursos do Pronaf passaram de R$ 2,4 bilhes em 2002/03 para mais de R$ 16 bilhes em 2010/11 (conforme o grfico abaixo). Atualmente o Pronaf beneficia mais de dois milhes de famlias.
Grfico 2 - Crdito rural do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf)

O apoio do Governo Federal ao fortalecimento da agricultura familiar, tambm se deu por intermdio de outros instrumentos como a assistncia tcnica e a extenso

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rural, os seguros agrcolas e a comercializao. S na reconstruo do sistema de assistncia tcnica e extenso rural foram aplicados R$ 626 milhes entre 2002 e 2009. Como resultado, houve um aumento dos agricultores atendidos avanou de 291 mil para mais de 1,8 milhes de famlias, com mais de 24 mil tcnicos em campo. Isso foi facilitado pela aprovao da Lei 12.188/2010, que alterou a forma de contratao do servio. Os seguros agrcolas tambm foram fundamentais para garantir maior estabilidade. O seguro de clima propicia ao agricultor, quando as perdas so maiores que 30%, zerar o dbito do Pronaf junto ao banco, e receber at 65% da renda bruta esperada (at R$ 2.500,00). O seguro de renda (PGPAF) assegura um desconto no crdito do Pronaf custeio e investimento, proporcional diferena entre os preos de garantia e os preos de mercado, quando ocorrerem quedas nos preos ao produtor. No aspecto da comercializao ocorreu a criao e expanso do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que adquire produtos da agricultura familiar para o atendimento de populaes em situao de insegurana alimentar. Mais recentemente foram garantidos 30% dos recursos da alimentao escolar (Pnae) para a compra de produtos da agricultura familiar, o que pode alcanar um mercado de at R$ 1 bilho ao ano. O acesso a direitos tambm foi ampliado para segmentos sociais at ento excludos. O programa de documentao da trabalhadora rural expediu, em 2009, 403 mil novos documentos. Tambm se destaca a criao do Pronaf mulher, da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais e do Plano Nacional de Combate Violncia no Campo. A partir de 2008 foi criada uma nova gerao de polticas pblicas que buscam a articulao com outras polticas pblicas. Destaca-se a regularizao fundiria na Amaznia legal, por meio do Programa Terra Legal, e o Programa Territrios da Cidadania. Este ltimo nasceu da experincia dos Territrios Rurais de Identidade e abrange vrios Ministrios, com mais de 180 aes. Alm da evoluo positiva da renda da populao rural, outros indicadores de qualidade de vida no Brasil indicam progressos. Entre 2004 e 2009 o nmero de domiclios rurais com acesso a bens durveis cresceu: Com geladeira: de 4,0 para 6,5 milhes de famlias; Com TV: de 4,6 para 7,2 milhes de famlias; Com rdio: de 5,6 para 7,2 milhes de famlias;

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Com fogo: de 6,3 para 8,2 milhes de famlias; Com iluminao eltrica: de 5,5 para 7,9 milhes de famlias; e Com telefone: de 1,3 para 4,4 milhes de famlias.

Considerando que o nmero de famlias rurais, segundo a Pnad, permaneceu estvel no perodo, o crescimento do nmero de famlias com acesso a estes bens durveis e servios aponta para uma significativa melhora na qualidade de vida no meio rural brasileiro. Entretanto, ainda temos muito a fazer: apesar dos avanos, 14% da populao rural em 2009 ainda vivia em situao de extrema pobreza, e que ser analisado com mais detalhes a seguir.

4. A extrema pobreza rural em 2009


Para caracterizar as famlias que vivem em condio de extrema pobreza ser utilizada a Pnad 2009, por ser a ltima disponvel e que abrange todo o territrio nacional. A limitao da Pnad ser uma pesquisa amostral, permitindo identificar nas Unidades da Federao as regies metropolitanas, urbanas e rurais, mas no identifica os municpios, ocultando assim a diversidade interna nos Estados. A partir da definio de R$ 70 per capita, o universo de pessoas em extrema pobreza em 2009 10,07 milhes, pertencentes a 2,58 milhes de famlias, sendo que 772 mil destas declararam no ter nenhuma forma de rendimento em setembro daquele ano.2 A grande maioria da populao em extrema pobreza vive fora das regies metropolitanas (78%), especialmente nas reas urbanas de mdios e pequenos municpios (44%).

Ms de referncia da Pnad 2009.

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Tabela 6 - Classificao das famlias brasileiras segundo a condio de pobreza, e segundo a localizao dos domiclios Brasil, 2009 (milhares de famlias)

Situao do Domiclio Metropolitano Urbano Rural No metropolitano Urbano Rural BRASIL

Extrema pobreza sem com rendimento rendimento 296 282 14 476 355 121 772 263 251 12 1.548 788 760 1.811

Pobreza

No pobres 16.496 16.002 494 33.743 27.835 5.909 50.240

sem declarao de renda 997 974 23 816 669 146 1.812

Total das famlias 18.838 18.246 591 39.858 31.679 8.179 58.696

786 738 49 3.275 2.032 1.243 4.061

Fonte: Pnad 2009, a partir do processamento de Del Grossi.

A seguir so apresentadas algumas caractersticas das condies de vida da populao, com nfase na populao em extrema pobreza. O objetivo apontar os domiclios que apresentam algumas determinadas condies, com maior probabilidade de serem local de residncia de famlias pobres ou extremamente pobres, facilitando sua localizao e cadastramento. A grande maioria dos domiclios amostrados de domiclios particulares permanentes (99%), mas os poucos domiclios particulares improvisados e os domiclios coletivos possuem uma maior concentrao de famlias pobres ou sem rendimentos, respectivamente. Residir em um domiclio com 8 ou mais integrantes indica probabilidade de 46% de estar entre o grupo de famlias pobres ou extremamente pobres.

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Tabela 7 - Algumas caractersticas dos domiclios segundo a classificao de pobreza Brasil, 2009.

Caractersticas dos Domiclios

Extrema pobreza sem rendimento com rendimento Pobreza

No pobres

Espcie do domiclio Particular permanente 1% 3% Particular improvisado 5% 3% Coletivo 10% 2% Nmero de moradores dos domiclios particulares 1 a 4 moradores 1% 2% 5 a 7 moradores 0% 7% 8 ou mais moradores 0% 17% Material predominante na construo das paredes externas do prdio Alvenaria 1% 3% Madeira aparelhada 1% 4% Taipa no revestida 4% 20% Madeira aproveitada 3% 10% Palha 1% 19% Outro material 3% 15% Material predominante na cobertura - telhado - do domiclio Telha 1% 4% Laje de concreto 1% 1% Madeira aparelhada 3% 3% Zinco 1% 4% Madeira aproveitada 2% 18% Palha 6% 20% Outro material 4% 6%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi. Nota: sem apresentar a % dos sem declarao de renda.

7% 12% 1% 5% 17% 25% 6% 11% 23% 20% 25% 12% 8% 2% 10% 9% 25% 26% 6%

86% 77% 87% 89% 73% 54% 86% 83% 51% 66% 54% 64% 85% 90% 82% 84% 52% 48% 75%

Paredes de alvenaria ou madeira aparelhada so tpicas de domiclios de famlias no-pobres. J os telhados que utilizam palha ou madeira aproveitada so condies comuns das famlias pobres ou extremamente pobres. Outra caracterstica das famlias no-pobres o nmero de cmodos do domiclio: quanto maior o nmero de cmodos, menor a participao das famlias pobres ou em extrema pobreza. Ao contrrio, famlias que residem em domiclios de 1 ou 2 cmodos tem maior probabilidade de estarem no grupo das famlias pobres.

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Tabela 8 - Algumas caractersticas dos domiclios segundo a classificao de pobreza Brasil, 2009.

Caractersticas dos Domiclios

Extrema pobreza sem rendimento com rendimento 10% 6% 6% 5% 4% 2% 0% 3% 4% 3% 3% 3% 1% 2% 2% 6%

Pobreza

No pobres

Nmero de cmodos do domiclio 1 2 3 4 5 6 a 10 11 ou mais Nmero de cmodos servindo de dormitrio 1 2 3 4 ou mais Condio de ocupao do domiclio Prprio j pago Prprio ainda pagando Alugado Cedido por empregador Cedido de outra forma

8% 4% 3% 2% 1% 1% 0% 3% 1% 0% 0% 1% 1% 1% 0% 3%

11% 13% 11% 10% 8% 5% 0% 5% 8% 8% 8% 7% 2% 5% 13% 11% 13% 6% 10%

70% 74% 78% 81% 84% 89% 93% 88% 84% 85% 84% 85% 93% 89% 83% 78% 74% 86% 80%

Outra condio 2% 8% Se domiclio prprio, o terreno onde est localizado o domiclio prprio Sim 1% 3% No 1% 5%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi. Nota: sem apresentar a % dos sem declarao de renda.

Domiclio sem acesso gua um forte indicador de pobreza ou extrema pobreza (Tabela 9), especialmente quando a origem da gua for de poo ou nascente fora da propriedade. Da mesma forma, domiclios sem banheiro ou sanitrio tambm indicam uma forte probabilidade dos residentes serem de famlias pobres ou em extrema pobreza.

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Tabela 9 - acesso a servios de saneamento bsico segundo a classificao das famlias Brasil, 2009. Caractersticas do Domiclio e acesso a servios de Saneamento Extrema pobreza sem rendimento com rendimento Pobreza No pobres

Tem gua canalizada em pelo menos um cmodo do domiclio Sim 1% 2% 6% 87% No 2% 15% 21% 60% Se tem gua canalizada em pelo menos um cmodo, a provenincia da gua canalizada utilizada no domiclio Rede geral de distribuio 1% 2% 6% 88% Poo ou nascente 1% 3% 9% 85% Outra provenincia 2% 8% 16% 73% Se no tem gua canalizada em nenhum cmodo, a gua utilizada no domiclio da rede geral de distribuio para a propriedade Sim 2% 14% 21% 61% No 2% 15% 21% 60% Se no tem gua canalizada nem acesso a rede geral, a gua utilizada no domiclio de poo ou nascente localizado na propriedade Sim 2% 13% 20% 62% No 2% 17% 22% 56% Tem banheiro ou sanitrio no domiclio ou na propriedade Sim 1% 3% 6% 87% No 3% 19% 23% 54% Se tem banheiro ou sanitria, o uso do banheiro : S do domiclio 1% 2% 6% 87% Comum a mais de um domiclio 4% 6% 12% 75% Nmero de banheiros ou sanitrios 1 1% 3% 8% 85% 2 ou mais 1% 0% 1% 93% Forma de escoadouro do banheiro ou sanitrio Rede coletora de esgoto ou pluvial 1% 1% 4% 90% Fossa sptica ligada a rede coletora de esgoto 1% 1% 3% 92% ou pluvial Fossa sptica no ligada a rede coletora de 1% 3% 9% 85% esgoto ou pluvial Fossa rudimentar 1% 5% 12% 80% Vala 2% 11% 17% 69% Direto para o rio, lago ou mar 2% 3% 10% 82% Outra forma 4% 7% 11% 67%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi. Os sem declarao de renda no esto apresentados.

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Tabela 10 - Acesso a alguns servios bsicos segundo a classificao das famlias Brasil, 2009.

Servios Bsicos Destino do lixo domiciliar Coletado diretamente Coletado indiretamente Queimado ou enterrado na propriedade Jogado em terreno baldio ou logradouro Jogado em rio, lago ou mar Outro destino Forma de iluminao do domiclio Eltrica (de rede, gerador, solar) leo, querosene ou gs de botijo Outra forma Tem telefone mvel celular Sim No Tem telefone fixo convencional Sim No
renda.

Extrema pobreza sem com rendimento rendimento 1% 2% 2% 3% 0% 3% 1% 3% 5% 1% 2% 1% 2% 2% 3% 11% 15% 10% 2% 3% 19% 10% 2% 7% 0% 5%

Pobreza 5% 9% 17% 17% 38% 9% 7% 20% 20% 6% 12% 2% 11%

No pobres 88% 84% 69% 63% 52% 86% 86% 56% 63% 88% 76% 92% 81%

Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi. No esto apresentados os resultados dos sem declarao de

Domiclios no quais o lixo queimado ou jogado (em terreno ou rio), tambm comum entre as famlias pobres ou extremamente pobres. O acesso energia eltrica tambm maior entre as famlias no-pobres. Quase 44% dos domiclios que utilizam leo, querosene ou gs de botijo so pobres ou extremamente pobres. Tendo em vista os bens durveis, a falta de fogo, utilizando de lenha ou carvo como fonte de calor, no possuir aparelhos de TV ou geladeiras so circunstncias frequentes entre as famlias pobres ou extremamente pobres (Tabela 11).

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Tabela 11- Existncia de alguns bens durveis nos domiclios Brasil, 2009. Extrema pobreza Tipo de bens durveis sem renda com renda 3% 13% 15% 11% 2% 0% 12% 19% 1% 0% 2% 4% 3% 7% 3% 11% 11% 11% 0% 3% 15% 1% 4% 0% 5% Pobreza No pobres 86% 65% 61% 67% 87% 88% 66% 54% 92% 88% 87% 84% 87% 76% 86% 70% 73% 70% 92% 86% 60% 92% 85% 92% 80%

Tem fogo de duas ou mais bocas sim 1% nao 6% No tem fogo de suas ou mais bocas, mas tem fogo de uma boca sim 3% no 7% Tipo de combustvel utilizado no fogo gs de botijo 1% gs canalizado 1% Lenha 1% Carvo 2% Energia eltrica 0% Outro combustvel 0% Tem filtro dagua sim 1% no 2% Tem rdio sim 1% no 3% Tem televiso em cores sim 1% no 4% No tem TV em cores, mas tem TV preto e branco sim 4% no 4% Tem geladeira sim, de 2 portas 1% sim, de uma porta 1% no 4% Tem freezer sim 1% no 1% Tem mquina de lavar roupas sim 1% no 2%
Fonte: Pnad 2009, processamento por Del Grossi.

7% 15% 19% 13% 6% 0% 19% 23% 0% 12% 6% 8% 6% 12% 7% 14% 11% 14% 2% 8% 20% 2% 8% 2% 11%

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5. Consideraes finais
A partir de 2003 ocorreu no Brasil uma notvel queda nas taxas e no nmero absoluto de famlias em condio de pobreza e extrema pobreza. A melhoria da renda destas famlias se reflete em suas condies de vida. A renda do trabalho teve papel de destaque para o aumento da renda das famlias rurais, indicando que estas polticas estiveram envolvidas em ciclos locais virtuosos de gerao de renda e emprego. As polticas pblicas do Governo Federal no perodo podem ter ajudado a insero destas famlias nestes ciclos, e com certeza novas pesquisas sero realizadas neste aspecto. Apesar dos avanos, as informaes estatsticas indicam que ainda persistem parcelas importantes da populao em condio de extrema pobreza. Neste sentido, novas aes precisam ser planejadas, visando superao desta condio por estas famlias.

Referncias FRANA, C.; DEL GROSSI e MARQUES. O Censo Agropecurio 2006 e a agricultura familiar no Brasil. Braslia: MDA, 2009. 96p. GRAZIANO DA SILVA, J; DEL GROSSI e FRANA (org.). Fome Zero: A experincia brasileira. Braslia: MDA, 2010. 360p. GUANZIROLI, C.; CARDIM, S. E. (Coord.). Novo Retrato da Agricultura Familiar: O Brasil redescoberto. Braslia: Projeto de Cooperao Tcnica FAO/INCRA, fev./2000. 74 p. Disponvel em: <http://www.incra.gov.br/fao/pub3.html>.

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CAPTULO III DISTRIBUIO DE RENDIMENTOS E QUALIDADE DE VIDA DOS DOMICLIOS RURAIS BRASILEIROS

Alexandre Gori

Professor Doutor do Instituto de Economia da Unicamp

1. Introduo
Diversos estudos atestam a acentuada reduo da pobreza e desigualdade no Brasil nos anos 2000 (Barros et al., 2007a). Entre os fatores-chave para explicar esse fenmeno, estaria a significativa expanso das polticas pblicas de transferncias de renda aos domiclios mais pobres e nas regies com menor grau de desenvolvimento socioeconmico do pas. Uma caracterstica dessas anlises sobre a dinmica da pobreza e desigualdade no Brasil o fato de usualmente basearem-se em conceitos objetivos das condies de vida, como a renda per capita, o consumo privado ou a infraestrutura domiciliar (Hoffmann, 2009; Maia, 2009). Pouca ateno tem sido dada a conceitos mais subjetivos de como as pessoas se sentem em relao as suas condies materiais ou as suas participaes na sociedade (Pessoa e Silveira, 2009). Embora o poder aquisitivo seja uma boa aproximao para o bem-estar das pessoas, h conceitos que vo alm da posse de mercadorias e bens materiais e imateriais. Por exemplo, populaes pobres podem apresentar diferentes nveis de suficincia de renda ou segurana alimentar, que dependem, alm do rendimento familiar, do acesso produo para o autoconsumo ou a benefcios sociais, como merenda escolar ou cesta bsica alimentar (Hoffmann, 2008). Assim, avaliar as percepes das pessoas em relao suficincia de seus rendimentos, da quantidade e qualidade dos alimentos consumidos, traria novos e importantes elementos para compreender o grau de pobreza e desigualdade da populao. Este trabalho destina-se anlise da dinmica da qualidade de vida, medida a partir das percepes individuais em relao suficincia de renda, quantidade e qualidade dos alimentos consumidos. Ateno especial dada s diferenas territoriais, seja entre os estados brasileiros ou entre as reas urbanas e rurais. Verifica ainda a associao entre a dinmica da percepo de qualidade de vida e a da distribuio de quatro

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fontes principais de rendimentos: trabalho, aposentadorias e penses, transferncias e outras fontes. As anlises baseiam-se em resultados da Pesquisa sobre Oramentos Familiares (POF) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) para os anos de 2002/2003 e 2008/2009. Mtodos de anlise Os resultados basearam-se em informaes da base de microdados da POF de 2002/2003 e 2008/2009 sobre as avaliaes da qualidade de vida e da declarao de rendimentos dos integrantes dos domiclios (IBGE, 2002; IBGE, 2008). O perodo de coleta das informaes da POF entre julho e junho e a referncia para deflacionamento dos rendimentos 1 de janeiro (Barros et al., 2007a). Todos os rendimentos da POF de 2002/2003 foram deflacionados para janeiro de 2008/2009 a partir do ndice acumulado do INPC (ndice Nacional de Preos ao Consumidor)1. Alm de possibilitar a anlise dos gastos das famlias brasileiras, a POF investiga de maneira mais aprofundada a renda familiar em comparao a outras pesquisas domiciliares do IBGE, como a Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) e o Censo Demogrfico (Barros et al., 2007b). Enquanto estas duas ltimas so pesquisas de propsitos mltiplos (mercado de trabalho, migrao, escolaridade, estrutura familiar, entre outros), a POF uma pesquisa especfica sobre consumo, gasto e renda familiar. Os rendimentos se referem a valores brutos anuais e foram divididos por doze para serem convertidos em valores mensais. As anlises consideraram a composio das principais fontes de rendimento: trabalho, aposentadorias e penses, transferncias e outras fontes. O rendimento do trabalho refere-se tanto ao rendimento da ocupao principal quanto ao de outras ocupaes que a pessoa possa exercer no perodo de referncia. As rendas provenientes de aposentadorias ou penses so aquelas pagas por instituto de previdncia pblica para uma pessoa aposentada ou beneficiria. Os rendimentos de outras fontes referem-se queles habituais (por exemplo, aluguis, penso alimentcia, abono permanncia, fundos privados de complementao do salrio ou penso, doaes e mesadas) ou espordicos (dcimo terceiro, frias, saque do FGTS, ganhos de jogos e aplicaes, entre outros) recebidos no perodo de doze meses.

1 Valores obtidos na pgina eletrnica do IPEADATA (Disponvel em: <http:www.ipeadata.br>. Acesso em: novembro de 2010.)

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O rendimento de transferncias composto, majoritariamente, pelas provises do Programa Bolsa Famlia (BF) e Benefcio de Prestao Continuada (BPC). O BF foi criado no incio de 2004, unificando outros programas de benefcios sociais, como o programa Bolsa Escola e o Bolsa Alimentao (Duarte et al., 2009). Em janeiro de 2009, perodo de referncia das anlises, tinham direito a receber o BF, sem nenhuma condicionalidade, as famlias com renda per capita mensal inferior a R$ 60 e as famlias com uma renda per capita mensal entre R$ 60 e R$ 120 que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas ou adolescentes entre 0 e 17 anos. Para as famlias com renda inferior a R$ 60, o valor mensal recebido variava de R$ 62 e R$ 182, dependendo do nmero de crianas ou adolescentes na famlia (Brasil, 2009). Para as famlias com renda per capita entre R$ 60 e R$ 120, o valor mensal do benefcio variava entre R$ 20 e R$ 60. O BPC, por sua vez, um benefcio no valor de um salrio mnimo pago mensalmente a pessoas idosas de 65 anos ou mais e portadores de deficincia incapacitados para a vida independente e para o trabalho. Em ambos os casos, os beneficiados devem pertencer a famlias com renda per capita inferior a do salrio mnimo, ou seja, renda per capita inferior a R$ 103,75 considerando o salrio mnimo de R$ 415 em janeiro de 2009. Para padronizar os critrios de classificao, o valor correspondente a do salrio mnimo de janeiro de 2009 foi tambm adotado para a linha de pobreza, ou seja, foram consideradas como pobres aqueles integrantes de famlias com renda per capita inferior a R$ 103,75 mensais.

2. Polticas pblicas, pobreza e desigualdade


bem documentado na literatura nacional o importante papel do rendimento de polticas pblicas na recente queda da desigualdade e da pobreza no Brasil (Barros et al., 2007a). Um mtodo comumente adotado para avaliar esses impactos o relacionamento entre a dinmica da composio das fontes de rendimento e os indicadores de pobreza e desigualdade. Nas ltimas dcadas, caiu a parcela da renda do trabalho na composio da renda da populao e cresceu, principalmente, a parcela devida aos rendimentos de aposentadorias e penses (Hoffmann, 2006; Soares, 2006). Ainda que o rendimento de aposentadorias e penses apresente um efeito regressivo sobre a distribuio de renda no Brasil, ou seja, contribua para aumentar a desigualdade por estar mais

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concentrado entre os relativamente mais ricos que as demais fontes de rendimento (Hoffmann, 2003), importantes mudanas implantadas no regime de previdncia no Brasil tiveram significativas repercusses na distribuio dos rendimentos e na reduo da pobreza (Maia, 2010). A constituio de 1988 trouxe mudanas no regime de proteo social que ampliaram a abrangncia dos benefcios e favoreceram principalmente as populaes mais pobres do Pas. Ademais, a vinculao do piso desses benefcios ao salrio mnimo tambm contribuiu para a reduo da desigualdade, na medida em que esse apresentou valorizao quase que contnua em termos reais a partir de 1994. Essas alteraes comearam a ser implantadas a partir de 1992, estabelecendo uma cobertura quase que universal j na dcada de 90, garantindo equidade ao acesso de benefcios para as populaes urbanas e rurais, bem como idade mnima menor de aposentadoria para mulheres e trabalhadores rurais (Oliveira et al., 2008). Como reflexo das mudanas implantadas, houve, j na dcada de 90, um crescimento significativo da participao do rendimento de aposentadorias e penses em praticamente todo o territrio, sobretudo nas regies mais pobres (Maia, 2010). No Nordeste, por exemplo, embora os valores per capita dos rendimentos de aposentadorias e penses sejam baixos, estes assumem papel de destaque na renda total, dada a condio de extrema pobreza da populao e os baixos rendimentos pagos pelo mercado de trabalho. Paralelamente, uma substancial expanso de programas de polticas pblicas de transferncia direta de renda contribuiu para amenizar a situao de vulnerabilidade das famlias pobres (Medeiros et al., 2007). Estes programas foram estabelecidos nos pases em desenvolvimento por inspirao de agncias como o Banco Mundial e influenciados, em grande medida, pelas propostas de relaes de titulao (entitlement relations) de Amartya Sen (Belik, 2006). Segundo essas propostas, o tratamento da questo da pobreza passaria pela garantia de um conjunto de direitos encadeados como, por exemplo, a seguridade social, o direito propriedade de terra e o acesso ao crdito. No Brasil, a transferncia de renda s famlias mais pobres cumpriu um importante papel na reduo da pobreza e da desigualdade. Por exemplo, ainda que representasse menos de 2% da renda total em 2004, o rendimento de outras fontes foi responsvel por cerca de da reduo da desigualdade entre 1997 e 2004 (Hoffmann, 2006). Adicionalmente, a concentrao dos benefcios dos programas de transferncia de renda nas regies mais pobres do Pas teria acentuado o papel deste rendimento sobre a queda da desigualdade nessas localidades. No Nordeste, por exemplo, a participao do rendimento de outras fontes subiu de 0,6% para 3,3% da renda total

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entre 1998 e 2004 e representou quase 50% da queda da desigualdade nesse perodo (Hoffmann, 2006). A expanso do rendimento de polticas pblicas nas ltimas dcadas e a importncia que o tema tem despertado nas discusses acadmicas e polticas no podem deixar de considerar o papel central que o mercado de trabalho assume na qualidade de vida das famlias e, consequentemente, na determinao da pobreza e da desigualdade. Um importante componente da desigualdade no mercado de trabalho e da concentrao da pobreza nas reas rurais a expressiva diferena entre os rendimentos agrcolas e no-agrcolas, assim como as caractersticas socioeconmicas que definem os seus ocupados (Quadros e Maia, 2010). Diversas mudanas ocorreram no mercado de trabalho e no perfil dos trabalhadores rurais e urbanos nas ltimas dcadas, com impactos sobre a reduo da pobreza e desigualdade (Gasques et al., 2010). Por exemplo, cada vez mais famlias rurais desenvolvem atividades outras que no as ligadas agricultura, como resultado do processo de urbanizao do campo e da prpria estratgia de defesa pobreza rural(Campolina et al., 2009; Nascimento, 2009).2 Paralelamente, a mecanizao agrcola vem gradativamente substituindo o trabalhador braal pelo operador de mquinas (Campolina et al., 2009). Sobretudo nas reas de maior dinamismo da agricultura, tem aumentado a demanda de mo de obra mais qualificada e mais especializada em detrimento do trabalho manual no qualificado, que, em grande medida, tem sido o esteretipo do trabalhador rural (Buainain e Deddeca, 2008). Um dos reflexos dessa dinmica a reduo da participao do trabalhador no remunerado e o crescimento do emprego com carteira. A escolaridade tambm tem aumentado nas atividades agrcolas e no-agrcolas, assim como tem reduzido as diferenas entre os rendimentos de ocupados com distintos graus de escolaridade (Hoffmann e Ney, 2004). De maneira geral, houve um processo de convergncia dos rendimentos do trabalho entre as grandes regies e, especialmente, entre reas urbanas e rurais (Soares, 2006; Maia, 2010).

3. Indicadores subjetivos da qualidade de vida


Embora o rendimento per capita seja frequentemente utilizado com a melhor aproximao para bem-estar das pessoas, sobretudo no que se refere ao consumo no mbito privado (Rocha, 2000), h que se considerar significativas diferenas nos padres de qualidade de vida que surgem mesmo entre famlias com rendimentos relativamente homogneos (Maia, 2009). Por exemplo, o acesso a alimentos no
2 Entretanto, como destaca Nascimento (2009), a pluriatividade (ocupaes agrcolas e no-agrcolas em uma mesma famlia) no garante, por si s, a excluso da condio de pobreza. Para deixar de ser pobre, seria necessrio que essa pluriatividade ocorresse em uma regio relativamente desenvolvida.

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depende apenas da renda monetria das famlias, mas tambm deuma srie de benefcios, condies e estilos de vida das pessoas (Hoffmann, 2008). Entre outros fatores, a merenda escolar ou a produo de alimentos para autoconsumo na agricultura familiar podem ser importantes atenuadores da insuficincia alimentar entre as populaes mais carentes. A POF, alm de prover uma rica base de informaes sobre a renda e o consumo das famlias, possibilita anlises de importantes aspectos daqualidade de vida das pessoas. Por exemplo, perguntas de natureza subjetiva investigam o grau de satisfao das famlias com a suficincia de renda, a quantidade e qualidade dos alimentos consumidos. Estas informaes ampliam abordagens de estudos sobre as condies de vida e, em especial, pobreza e desigualdade, fornecendo um conjunto de indicadores que enriquecem as possibilidades analticas dos estudos socioeconmicos. Segundo Pessoa e Silveira (2009), a qualidade de vida engloba no apenas os domnios objetivos da condio de vida (por exemplo, emprego, consumo e habitao), mas tambm domnios associados a como as pessoas se sentem em respeito as suas prprias vidas e, num sentido mais restrito, avaliao e percepo subjetiva das pessoas sobre suas condies objetivas de vida. Enquanto o conceito de condio de vida costuma ser medido por indicadores objetivos de resultados e recursos (como valor dos gastos de consumo e acesso a itens de infraestrutura domiciliar) a qualidade de vida se ocupa com a questo de como as pessoas se sentem em relao a suas prprias vidas e, num sentido mais restrito, com a avaliao e a percepo subjetiva das pessoas sobre suas condies objetivas de vida. Fator fundamental para a qualidade de vida das pessoas a quantidade e a qualidade do consumo alimentar, que determina desde a disponibilidade para ofertar trabalho at a sade e o bem-estar dos integrantes familiares. As consequncias do consumo insuficiente de alimentos (desnutrio), consumo excessivo (obesidade) ou inadequado de alimentos (caractersticas imprprias da dieta) so fundamentais na definio do estado de sade das pessoas, em particular no que se refere a doenas crnicas da idade adulta (Monteiro et al., 2000). Como as pessoas costumam privilegiar o consumo de alimentos em detrimento de outros itens, a fome acaba representando a manifestao mais crtica da falta de renda (Belik, 2006). Para este mesmo autor, a segurana alimentar engloba ainda conceitos mais abrangentes, envolvendo trs dimenses bsicas: a quantidade mnima de alimentos suficiente para suprir o mnimo recomendado; a qualidade e a salubridade da alimentao e a garantia de acesso digno a esses alimentos.

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Para considerar de forma mais ampla a diversidade de situaes que podem caracterizar a qualidade de vida, este trabalho utiliza indicadores subjetivos associados insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar. As perguntas relacionadas a cada indicador foram: i) Insuficincia de renda: em sua opinio a renda total de sua famlia permite que voc(s) leve(m) a vida at o fim do ms com: muita dificuldade, dificuldade, alguma dificuldade, alguma facilidade, facilidade muita facilidade;

ii) Insuficincia alimentar: das afirmativas a seguir, qual aquela que melhor descreve a quantidade de alimento consumido por sua famlia: normalmente no suficiente, s vezes suficiente, sempre suficiente; iii) Insatisfao alimentar: das afirmativas a seguir, qual aquela que melhor descreve o tipo de alimento consumido por sua famlia: sempre do tipo que quer, nem sempre do tipo que quer, raramente do tipo que quer. Uma das vantagens dos indicadores de qualidade de vida autodeclarados que estes incorporam, simultaneamente, percepes subjetivas e objetivas da qualidade de vida, sem necessidade explcita de diagnsticos objetivos sobre as condies de vida das famlias. Por outro lado, estudos apontam um descolamento entre indicadores sociais objetivos e subjetivos de qualidade de vida, ou seja, no necessariamente pessoas sofrendo maior privao material reportam menor satisfao com suas vidas. As diferenas em razo da subjetividade das autodeclaraes costumam ser agrupadas em duas categorias principais (Pessoa e Silveira, 2009): i) Diferenas de expectativas: a avaliao subjetiva das pessoas sobre sua qualidade de vida pode sofrer a influncia de suas expectativas, objetivos e aspiraes formados em relao aos padres que julgam razoveis. Assim, pessoas com condies materiais de recursos semelhantes podem apresentar diferentes percepes de qualidade de vida em funo do histrico de vida de cada uma e de suas aspiraes em relao aos padres que julgam ideais. A considerao das diferenas de expectativas especialmente relevante na anlise das avaliaes autodeclaradas de qualidade de vida entre regies ou entre reas urbanas e rurais, tendo em vista as substanciais diferenas que estes moradores apresentam em relao ao estilo e condio de vida; Percepo de renda relativa: a avaliao subjetiva das pessoas em relao a sua renda, consumo ou riqueza, tambm depende, em grande medida, de sua posio relativa dentro de seu grupo social de

ii)

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referncia. Normalmente as pessoas se comparam a outras mais ricas de seu mesmo grupo social para avaliar sua satisfao ou suficincia de renda ou consumo. Quanto maior a extenso e a complexidade das necessidades desse grupo social, maiores sero as necessidades de renda e consumo para garantir uma condio considerada normal de vida de seus membros na sociedade. Assim, pessoas com nveis semelhantes de renda e consumo, mas pertencentes a grupos sociais distintos, podem divergir em relao autoavaliao da satisfao com a qualidade de vida. Por exemplo, a complexidade dos gastos e preocupaes dos residentes urbanos costuma ser substancialmente superior dos residentes rurais. Entre os mais pobres, as necessidades dos residentes urbanos vo alm do consumo alimentar, envolvendo preocupaes com o transporte, a violncia e o trfico de drogas.

4. Dinmica da distribuio de rendimentos 4.1 Dinmica da pobreza e das fontes de rendimento


Na segunda metade dos anos 2000 o Brasil presenciou um perodo de relevante dinamismo econmico, com expressivos impactos na reduo da pobreza e no crescimento do rendimento per capita das famlias. Segundo estimativas da POF, o nmero de pobres caiu de 36 para 23 milhes de pessoas entre 2003 e 2009 (Grfico 1). Nas reas rurais, onde a prevalncia da pobreza maior (28% de pobres entre os residentes rurais em 2009, contra 9% da populao urbana), o nmero de pobres caiu de 13 para 9 milhes (reduo de 31%).
Grfico 1 Populao segundo local de residncia e condio de pobreza Brasil 2003 e 2009

Fonte: POF/IBGE. Elaborao do autor

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A reduo da pobreza foi um reflexo da variao positiva de todas as fontes de rendimento: trabalho, aposentadorias e penses, transferncias e outras fontes (Tabela 1). A renda per capita das famlias rurais foi a que mais cresceu, passando de R$ 260 para R$ 383 mensais entre 2003 e 2009, crescimento de 42% e muito superior aos 20% da renda per capita urbana. Mesmo assim, o grau de desigualdade entre os rendimentos das reas urbanas e rurais continua elevado, com um rendimento per capita mais de duas vezes superior nas reas urbanas em relao s rurais em 2009.
Tabela 1 Rendimento per capita segundo fontes regulares de rendimento e situao censitria Brasil 2003 e 2009

2003 Fonte Urbano Rnd p cap Trabalho Aposentadorias e Penses Transferncia renda Outras fontes Total 484,1 86,9 1,6 55,8 628,5 % 77,0 13,8 0,3 8,9 100,0 Rural Rnd p cap 205,7 38,4 3,5 12,4 260,0 % 79,1 14,8 1,3 4,8 100,0 Urbano Rnd p cap 581,9 133,2 5,8 66,0 786,9 %

2009 Rural Rnd p cap 284,3 66,5 10,8 25,8 387,3 % 73,4 17,2 2,8 6,7 100,0

73,9 16,9 0,7 8,4 100,0

Fonte: POF/IBGE. Elaborao do autor Valores em janeiro de 2009 (INPC)

A expanso das polticas focalizadas de transferncia de renda cumpriu um importante papel na dinmica dos rendimentos per capita dos domiclios rurais e urbanos. Entre as diferentes fontes de rendimento, o rendimento per capita de polticas focalizadas de transferncias de renda foi o que mais cresceu, quatro vezes no perodo, embora ainda represente a menor parcela do rendimento total das populaes urbanas e rurais. Este especialmente importante nas reas rurais, onde os repasses equivaliam a R$ 11 mensais per capita e representavam 3% da renda total rural em 2009. Nas reas rurais, o crescimento do rendimento de transferncias monetrias esteve associado, sobretudo, ampliao do BF. Em 2009, aproximadamente 28% dos domiclios rurais recebiam rendimentos do BF (cerca de 2,5 milhes de domiclios) e os repasses desse programa correspondiam a 69% do total do valor das transferncias para as reas rurais. Nas reas urbanas, alm do programa BF, o BPC tambm assume destaque na composio dos rendimentos de transferncias. Embora a populao beneficiada

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pelo BPC seja substancialmente inferior do BF, o valor de seus benefcios individuais substancialmente superior e, no total, ambos os programas se equivaliam no que se refere ao montante de benefcios destinados s reas urbanas. Em 2009, eram pouco menos de 1 milho de domiclios urbanos contemplados pelo BPC, mas o total de repasses desse programa era praticamente equivalente aos do BF (48% e 49% do total de transferncias monetrias nas reas urbanas, respectivamente). O BF, por sua vez, contemplava aproximadamente 5,1 milhes de domiclios urbanos, 10% do total de domiclios urbanos em 2009.3 O rendimento per capita de aposentadorias e penses apresentou o segundo maior crescimento relativo no perodo (53% nas reas urbanas e 67% nas reas rurais). Alm da valorizao do salrio mnimo, base para pagamento dos benefcios previdencirios, as mudanas implementadas no regime de previdncia pblica rural no Brasil a partir da Constituio de 1988 foram fundamentais para garantir uma maior renda aos moradores rurais. Entre essas mudanas, destacam-se as novas disposies constitucionais que reduziram em cinco anos as condies para aposentadoria por idade do trabalhador rural e tornaram mais amplas as condies de concesso dos benefcios (Oliveira et al., 1997). Uma poltica de valorizao do bem-estar da populao no pode, entretanto, relegar a importncia do trabalho para a gerao de renda e estabilidade das famlias. Mesmo com o expressivo crescimento dos rendimentos de polticas pblicas no perodo analisado, o rendimento do trabalho continua como a fonte majoritria dos rendimentos regulares das populaes urbanas e rurais. O rendimento do trabalho apresentou variao positiva no perodo (16% nos domiclios urbanos e 33% nos rurais), mas em ritmo inferior ao das demais fontes de rendimento. Reduziu, assim, sua participao no total do rendimento da populao. Entre os determinantes da valorizao do rendimento per capita do trabalho nos domiclios rurais, podem-se destacar a valorizao do salrio mnimo, o aumento da formalizao e mudanas na estrutura ocupacional, como a reduo dos trabalhadores no remunerados e dos pequenos produtores conta-prpria nas regies menos favorecidas do pas.4

3 Deve-se destacar que, embora, segundo registros do Ministrio do Desenvolvimento Social, o programa BF beneficiou 11,3 milhes de famlias em 2008, segundo estimativas da POF, seriam 7,5 milhes de domiclios (Hoffmann, 2009). Entre as justificativas para explicar essa diferena, estariam a dificuldade das pesquisas domiciliares em captar todos as fontes de rendimento e a omisso por muitos entrevistados do recebimento dos rendimentos desse programa. 4 Por exemplo, entre 2004 e 2009 o nmero de trabalhadores agrcolas conta-prpria caiu de 4,1 para 3,5 milhes de pessoas (de 29% para 27% dos ocupados agrcolas) e o de trabalhadores agrcolas no remunerados caiu de 4,5 para 3,6 milhes de pessoas (de 31% para 28% dos ocupados agrcolas) (Fonte: Pnad, microdados, IBGE. Elaborao do autor).

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O rendimento de outras fontes tambm constitui parcela expressiva da renda total, sobretudo nas reas urbanas, nas quais representava 19% da renda total em 2009. Constituem fontes desse tipo de rendimento, principalmente, o dcimo terceiro salrio (15% e 11%, respectivamente, para reas urbanas e rurais), aluguis e arrendamentos (10% e 9%, respectivamente), venda de imvel (8% e 6%) e emprstimo (6% e 13%).

4.2 Distribuio das fontes de rendimento


Embora o rendimento de transferncias represente a menor parcela da renda total entre as fontes consideradas, cumpre um importante papel na composio da renda das famlias mais pobres. Entre as famlias no-pobres destaca-se, por sua vez, a elevada participao relativa do rendimento de outras fontes. Por exemplo, em 2009, 23% da renda dos domiclios pobres rurais eram provenientes de programas de transferncia e 19% da renda dos domiclios no-pobres urbanos eram provenientes de outras fontes, como dcimo terceiro salrio, aluguel e venda de imveis (Grfico 2). Uma causa natural da expanso dos programas focalizados de transferncia de renda foi o crescimento da participao desta fonte na renda das famlias pobres, sobretudo daquelas residentes nas reas rurais. Nestas reas, alm da maior focalizao dos programas de transferncia de renda, a possibilidade de auferir renda no trabalho ou de outras fontes menor. Entre 2003 e 2009, a parcela do rendimento de transferncia na renda total dos domiclios pobres cresceu 12 p.p. nos domiclios urbanos e 17 p.p. nos domiclios rurais. Para essas famlias com baixos rendimentos per capita, abaixo da linha de pobreza, o valor de benefcios dos programas de transferncia representa uma parcela importante da renda total, apenas inferior do rendimento do trabalho. Cumpriria, assim, um importante papel na determinao de padres mnimos de bem-estar e qualidade de vida dessas famlias. Por outro lado, aumentou significativamente a participao do rendimento de aposentadorias e penses entre as famlias no-pobres (3 p.p. tanto nos domiclios urbanos quanto nos rurais). Na verdade, o prprio valor pago aos beneficirios de aposentadorias e penses responsvel por eliminar boa parte das famlias de beneficirios da condio de pobreza. Alm dos impactos positivos sobre a renda das famlias, os rendimentos de aposentadorias e penses tm desempenhado outros importantes papis na mudana da composio dos arranjos familiares, na estrutura produtiva (dinamismo das economias locais) e na economia familiar (Beltro et al., 2005). Nas reas rurais, por exemplo, tem aumentado a frequncia de famlias com trs ou mais geraes. Aumentou tambm o empoderamento dos idosos, sobretudo das mulheres, dentro das famlias, mudando o papel destes de dependentes para provedores.

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Grfico 2 Composio da renda per capita domiciliar segundo fontes de rendimento, condio de pobreza e situao censitria (valores das rendas per capita em parnteses) Brasil 2003 e 2009

Fonte: POF/IBGE. Elaborao do autor Valores em janeiro de 2009 (INPC)

Alm de contribuir para eliminar ou atenuar a condio de pobreza de inmeras famlias, os rendimentos de transferncias cumprem, em boa medida, seus propsitos de direcionamento de renda s populaes mais pobres. Entre as diferentes fontes de rendimento, os rendimentos de transferncias eram os que apresentavam os efeitos mais progressivos sobre a distribuio de rendimentos, ou seja, estavam mais concentrados entre os mais pobres. Por exemplo, em 2009, aproximadamente 68% do total dos rendimentos de transferncias eram direcionados aos 40% domiclios urbanos mais pobres e 52% entre os rurais mais pobres (Tabela 2). Estar mais concentrado entre os domiclios mais pobres em comparao s demais fontes de rendimento significa que o rendimento de transferncias contribui para reduzir a desigualdade de renda do conjunto das populaes urbanas e rurais, o que demonstrado por inmeros estudos (Hoffmann, 2006; Soares, 2006; Barros et al., 2007a).

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Tabela 2 Distribuio das fontes de rendimento segundo grupos de renda domiciliar per capita Brasil 2003 e 2009
2003 Rnd P Cap 3.139 590 % Trab 45 47 129 660 1.073 208 47 230 % Apos Pens 48 43 8 100 47 44 9 100 % Transf 11 31 8 100 31 64 6 100 % Outras 57 38 57 100 2 42 56 100 Rnd P Cap 3580 722 5 100 64 32 4 100 % Trab 43 47 179 791 1420 307 77 326 2009 % Apos % Pens Transf 44 48 10 100 45 45 9 100 1 32 8 100 29 65 7 100 % Outras 55 39 68 100 2 46 52 100

Grupo de Renda Per capita

10% mais ricos Urbano Rural 50% medianos 40% mais pobres Total 10% mais ricos 50% medianos 40% mais pobres Total

Fonte: POF/IBGE. Elaborao do autor Valores em janeiro de 2009 (INPC)

Chama tambm ateno a elevada concentrao dos rendimentos de aposentadorias e penses entre os domiclios rurais nos dcimos intermedirios da distribuio de rendimentos. Em 2009, 65% dos rendimentos desta fonte eram destinados aos domiclios do 5 ao 9 dcimo da distribuio de renda per capita, concentrao muito superior ao das reas urbanas (48%). O fato que, por eliminar boa parte das famlias de beneficirios da condio de pobreza, o rendimento de aposentadoria e penses acaba concentrado nos domiclios dos dcimos intermedirios e superiores da distribuio de rendimentos. Nas reas urbanas, os valores mais elevados dos benefcios pagos pelo INSS e, sobretudo, pelo regime de previdncia dos servidores pblicos, contribuem para a maior concentrao dessa fonte de rendimento entre os dcimos mais elevados da distribuio de renda (Hoffmann, 2003). De maneira geral, houve uma ligeira reduo da desigualdade para a maior parte das fontes de rendimento dos domiclios urbanos e rurais. Em outras palavras, as famlias relativamente mais pobres passaram a apropriar-se de uma parcela maior

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do rendimento em comparao s famlias mais ricas. A nica exceo ocorreu com o rendimento de transferncias para os domiclios rurais, aumentando a parcela apropriada pelo dcimos intermedirios em detrimento dos 40% mais pobres. Resultado este que pode estar associado ao aumento da abrangncia do programa e contemplao de famlias com rendimentos relativamente mais elevados nas reas rurais. Deve-se, entretanto, destacar que o rendimento per capita destas famlias dos dcimos intermedirios nas reas rurais era de apenas R$ 307 mensais em 2009.

4.3 Distribuio regional das fontes de rendimento


Outro aspecto importante da dinmica dos tipos rendimentos refere-se aos impactos na reduo das desigualdades territoriais. Para cumprir com esse objetivo, a Figura 1 apresenta a distribuio espacial dos estados brasileiros segundo grupos relativamente homogneos de participao das fontes de rendimento.5 Do primeiro grupo (amarelo claro) ao ltimo grupo (vermelho), a tendncia a reduo da participao da renda do trabalho e aumento das demais fontes: aposentadorias e penses, transferncias e outras fontes. Os crculos so proporcionais ao rendimento per capita das localidades urbanas (azul escuro) e rurais (azul claro). Foram identificados quatro grupos principais que podem assim ser definidos: Grupo 1 trabalho (amarelo claro): estados com elevada participao da renda do trabalho (mdia de 78%), o que pode ser em razo dos maiores rendimentos do trabalho ou elevada participao da populao economicamente ativa; Grupo 2 trabalho e outras fontes (amarelo escuro): estados onde a participao darenda do trabalho tambm elevada (71%) e o rendimento de outras fontes destaca-se pela elevada participao relativa (20%); Grupo 3 aposentadorias e outras fontes (laranja): estados que se destacam pelas elevadas participaes relativas dos rendimentos de aposentadorias e penses (17%) e outras fontes (19%); Grupo 4- aposentadorias e transferncias: estados com a menor participao da renda do trabalho (64%) e com destaque para as maiores participaes relativas dos rendimentos de aposentadorias (18%) e de transferncias (3%).

5 O mtodo de agrupamento adotado nesta anlise foi o de Ward, uma estratgia de agregao baseada na anlise das varincias dentro e entre os grupos formados. O objetivo do mtodo de Ward criar grupos hierrquicos de tal forma que as varincias dentro dos grupos sejam mnimas e as varincias entre os grupos sejam mximas (Crivisqui, 1999). As variveis consideradas na agregao foram os percentuais de participao de cada fonte de rendimento (trabalho, aposentadorias e penses, transferncias e outras fontes) na renda total de cada estado em 2003 e 2009.

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Figura 1 Distribuio espacial do rendimento per capita segundo grupos estaduais de participao das fontes de rendimento - Brasil 2003 e 2009

Fonte: POF/IBGE. Elaborado pelo autor com Philcarto (http://philcarto.free.fr). Valores em janeiro de 2009 (INPC)

Alguns padres de desigualdade no territrio so bem evidentes, como a concentrao de estados com baixa participao da renda do trabalho, elevada participao de transferncias e baixos rendimentos per capita no nordeste brasileiro. Nesta rea mais pobre do pas, a vinculao das aposentadorias e penses ao piso de um salrio mnimo e a concentrao dos benefcios de programas de transferncia de renda cumprem significativo papel na composio da renda (Maia, 2010). Soma-se ainda o fato das remuneraes do mercado de trabalho serem baixas, aumentando a relevncia dos rendimentos de polticas pblicas na renda total da populao. Na parte centro-sul, predominam estados de elevada renda per capita e elevada participao relativa do rendimento de aposentadorias, o que estaria associado no somente aos maiores valores pagos pelo sistema de previdncia, como ao processo mais avanado de envelhecimento da populao (Maia, 2010). Como o rendimento de aposentadorias est fortemente associado s remuneraes do mercado de trabalho, que so mais elevadas nessa rea mais rica do pas, os rendimentos individuais de aposentadorias tendem a ser maiores nas regies mais desenvolvidas. A maior parcela relativa de idosos pode tambm contribuir para a relevncia da participao dos rendimentos de aposentadorias. Esta poderia ser explicada pela demanda migratria de muitos jovens trabalhadores da parte sul do pas para a nova fronteira agrcola na

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regio centro-norte e pelo processo mais avanado de desenvolvimento demogrfico (menor taxa de fertilidade e maior expectativa de vida).6 No noroeste do pas prevalecem estados com elevada participao da renda do trabalho, o que pode em grande medida ser creditado demanda migratria observada nas ltimas dcadas. Segundo Thry e Mello (2008), nos anos 1990, destacaram-se ainda fluxos migratrios centrpetos tradicionais migraes do Nordeste e do Sul para o centro do Pas e centrfugos migraes do Sul para a Amaznia ocidental e do Nordeste para a Amaznia oriental. Como os migrantes so, em sua maioria, jovens e adultos em busca de novas oportunidades de trabalho, essa dinmica contribuiu para aumentar a concentrao relativa de jovens e adultos, o que condicionaria a maior dependncia do rendimento do trabalho nessas reas (Maia, 2010). A dinmica das fontes de rendimento entre 2003 e 2009 tambm sugere importantes mudanas nos padres espaciais da distribuio de rendimentos. Em primeiro lugar, a concentrao espacial de estados com elevada participao dos rendimentos de transferncias nas reas mais pobres do pas, sobretudo na regio Nordeste. Em segundo, o significativo crescimento da renda per capita dos domiclios urbanos e rurais em praticamente todos os estados, sobretudo naqueles mais pobres. Por exemplo, na regio Nordeste o crescimento da renda per capita dos domiclios rurais variou entre 10% (Alagoas) e 123% (Sergipe). Reduziu a diferena entre os rendimentos urbanos e rurais na grande maioria dos estados e as diferenas entre os rendimentos de boa parte dos estados mais pobres e mais ricos.

5. Dinmica da qualidade de vida 5.1 Percepes sobre a qualidade de vida


Acompanhando, em certa medida, a dinmica da renda per capita, houve uma generalizada melhora daspercepes de qualidade de vida das populaes urbanas e rurais entre 2003 e 2009. Mesmo assim, os ndices de insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar continuam preocupantes. Por exemplo, o percentual de pessoas que declarou apresentar pelo menos alguma dificuldade de renda caiu de 87% para 77% nas reas urbanas e de 91% para 84% nas reas rurais (Tabela 3). Em 2009, eram 37 milhes com muita dificuldade, 42 milhes com dificuldade e outros 67 milhes com alguma dificuldade. De maneira geral, 147 milhes de pessoas apresentavam pelo menos alguma dificuldade de renda em 2009, 5 milhes de pessoas a menos que em 2003.
6 Por exemplo, em 2009, pessoas com 60 anos de idade ou mais representavam mais de 12% da populao nas regies Sul e Sudeste, enquanto eram apenas 7% na regio Nordeste. Por sua vez, esperana de vida ao nascer era de 75 anos nas regies Sul e Sudeste, e de 70 anos na regio Nordeste (Fonte: IBGE. Disponvel em: http://www.ibge.gov.br. Acesso em fevereiro de 2011).

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Os ndices de insuficincia alimentar e insatisfao alimentar so menos severos que o de insuficincia de renda, indicando, como esperado, que as pessoas privilegiam a quantidade e qualidade de alimentos consumidos em detrimento do consumo de outros itens. Entretanto, esses ndices tambm chamam ateno pelo expressivo nmero de pessoas e pela participao relativa no conjunto total da populao. Nas reas rurais, 50% das pessoas apresentaram pelo menos algumas vez insuficincia de alimentos e 78% declararam nem sempre consumirem os tipos de alimentos que querem. Nas reas urbanas, esses percentuais eram equivalentes a 38% e 67%, respectivamente. Aproximadamente 20 milhes de pessoas declararam apresentar insuficincia alimentar grave (normalmente quantidade de alimentos no suficiente) e outros 55 milhes insuficincia moderada (quantidade de alimentos s vezes no suficiente). A melhora na qualidade de vida se expressa pela substancial reduo do nmero de pessoas com insuficincia alimentar declarada, j que 14 milhes de pessoas deixaram de apresentar qualquer tipo de insuficincia alimentar (grave ou moderada) entre 2003 e 2009. A reduo dos ndices de insatisfao alimentar tambm foi significativa, embora mais modesta que a da insuficincia alimentar. Aproximadamente 6 milhes de pessoas deixaram de apresentar a insatisfao mais grave com o tipo de alimento consumido (raramente do tipo que quer).

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Tabela 3 Distribuio dos domiclios (%) segundo percepes de qualidade de vida Brasil 2003 e 2009
Indicador de qualidade de vida 2003 Urbano N (1.000) Renda permite que se viva com: Muita Dificuldade Dificuldade Alguma dificuldade Alguma facilidade Facilidade Muita Facilidade Quantidade de alimentos: Normalmente no suficiente s vezes no suficiente sempre suficiente 21.720 48.406 73.156 15 34 51 5881 12544 11340 20 42 38 15.306 43.230 96.858 10 28 62 4.474 11.663 16.052 14 36 50 40.491 34.682 49.447 12.015 5.946 864 28 24 34 8 4 1 11271 7676 8258 1625 786 146 38 26 28 5 3 0 29.065 33.972 56.776 20.778 13.508 1.323 19 22 37 13 9 1 8.037 8.435 10.577 3.297 1.667 186 25 26 33 10 5 1 % Rural N (1.000) % Urbano N (1.000) % 2009 Rural N (1.000) %

Tipo de alimento consumido: Sempre do tipo que quer Nem sempre do tipo que quer Raramente do tipo que quer 36.144 81.132 26.016 25 57 18 4022 18466 7282 14 62 24 51.736 82.454 21.208 33 53 14 7.097 18.757 6.340 22 58 20

Fonte: POF/IBGE. Elaborao do autor

Para todos os indicadores, destacam-se os piores ndices observados nos domiclios rurais em comparao aos urbanos. Esses resultados podem estar tanto associados s piores condies objetivas de vida (renda, emprego infraestrutura e consumo, por exemplo), como a diferenas devidas subjetividade das declaraes, ou seja, percepes distintas de qualidade de vida entre moradores de reas rurais e urbanas. Uma anlise mais apurada dos diferentes nveis econmicos e seus impactos sobre as percepes de qualidade de vida dos residentes urbanos e rurais apresentada no prximo item.

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5.2 Diferenas de renda da percepo de qualidade de vida


A percepo de qualidade de vida apresenta uma forte relao com o rendimento per capita. Essa associaopode ser observada no Grfico 3, que apresenta, para cada valor de rendimento per capita, os percentuais de pessoas com insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar. Primeiramente, destaca-se o fato da insuficincia de renda ser elevada (entre 40% e 50%) mesmo para pessoas com rendimentos relativamente elevados. Esse resultado estaria associado, entre outros fatores, ao fenmeno da percepo de renda relativa, ou seja, quanto maior a extenso e a complexidade das necessidades de um grupo, maior seriam os gastos necessrios para assegurar uma participao normal de seus membros na sociedade. Haveria, assim, um limite para a avaliao objetiva da percepo de qualidade de vida que, no caso da insuficincia de renda, estaria prximo aos R$ 2 mil mensais. Outro resultado interessante que, sobretudo para os extremos da distribuio de rendimentos per capita, no h diferenas substantivas entre as declaraes de insuficincia de renda dos integrantes de domiclios rurais e urbanos. No extremo inferior, principalmente para rendimentos per capita inferiores a R$ 250 mensais, a insatisfao aproxima-se de 100% da populao, o que refletiria as extremas privaes destas famlias em funo das restries impostas pela renda domiciliar. No intervalo intermedirio, entre aproximadamente R$ 250 e R$ 2.500 mensais, a insuficincia tende a ser maior nas reas urbanas, o que poderia estar associado s diferenas nas expectativas formadas a partir de histricos de vidas diferentes, por exemplo, vida baseada em um maior valor para a cesta de consumo das reas urbanas. Para rendimentos superiores a, aproximadamente, R$ 2.000 mensais, a insuficincia atinge seu valor mnimo, prximos a 40%. A proximidade das avaliaes entre os integrantes rurais e urbanos para esta classe de rendimentos poderia ainda refletir o limite de satisfao objetiva alcanado pela renda domiciliar per capita em ambas as localidades.

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Grfico 3 Percentual de pessoas com insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao com tipo de alimentos segundo renda per capita domiciliar - Brasil 2003 e 2009
Insuficincia de Renda

Insuficincia Alimentar

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Insatisfao com Tipo de Alimento

Fonte: POF/IBGE. Elaborao do autor Valores em janeiro de 2009 (INPC)

Se as insatisfaes so iguais ou inferiores nas reas rurais para as mesmas faixas de rendimentos, o que explicaria o maior percentual do total de insatisfeitos entre os residentes rurais seria, sobretudo, a distribuio de rendimentos de sua populao. Em outras palavras, a maior prevalncia de pessoas com baixos rendimentos nas reas rurais determinaria, em grande medida, o maior percentual de insuficincia de renda nas reas rurais, e no as maiores privaes que residentes rurais estariam sujeitos em relao a residentes urbanos com rendimentos semelhantes. Houve uma reduo substancial nas avaliaes de insuficincia de renda entre 2003 e 2009, sobretudo entre as faixas intermedirias e superiores de renda per capita. Esse resultado poderia refletir desde uma maior facilidade de acesso a bens e servios pblicos, como sade, educao e infraestrutura domiciliar, at melhores expectativas e aspiraes formadas em relao ao futuro, como expectativas de melhores oportunidades de renda e emprego na economia. O percentual de pessoas com insuficincia alimentar apresenta a relao mais sensvel renda domiciliar per capita, ou seja, apresenta a queda mais acentuada para incrementos adicionais iniciais da renda per capita. Para os mais pobres, a insuficincia chega a ultrapassar os 80% da populao. H uma rpida queda da insatisfao com o

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crescimento da renda per capita, atingindo o percentual mnimo de insatisfao (entre 8% e 20%) a partir de, aproximadamente, R$ 1.250 mensais. Para os mais pobres e aqueles com rendimentos per capita intermedirios, a insuficincia alimentar ligeiramente inferior nas reas rurais, o que pode estar associado ao fato destas populaes estarem mais prximas produo para o prprio consumo e ao menor preo relativo dos alimentos nas reas rurais. Para os relativamente mais ricos, a insuficincia aparentemente semelhante nas reas rurais e urbanas, o que poderia refletir o limite de satisfao objetiva de consumo de alimentos alcanado pela renda domiciliar per capita. Houve ainda reduo do percentual de pessoas com insuficincia alimentar para residentes rurais e urbanos com rendas semelhantes entre 2003 e 2009, sobretudo para os no-pobres. Poderiam ter contribudo para essa dinmica desde a maior oferta de alimentos at a queda relativa dos preos dos produtos da cesta bsica De forma anloga insuficincia de renda, o percentual de pessoas que no esto satisfeitas com os alimentos que consomem elevado mesmo para as faixas mais altas de renda domiciliar per capita (entre 30% e 40%). Em 2009, a maior diferena entre as insatisfaes de residentes urbanos e rurais ocorreu para os valores intermedirios da distribuio de rendimentos, com uma maior prevalncia de insatisfeitos nas reas urbanas. Resultado este que pode estar associado ao maior preo relativo dos alimentos para a populao desta faixa de rendimentos nas reas urbanas.

5.3 Diferenas regionais da percepo de qualidade de vida


As diferenas regionais so tambm importantes determinantes da qualidade de vida. As diferenas de percepes da qualidade de vida entre os estados brasileiros podem ser observadas na Figura 2, que apresenta a distribuio espacial dos percentuais (gradaes de cores) e nmero absoluto de pessoas (crculos proporcionais) com insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar. Em primeiro lugar, destacam-se os evidentes padres de concentrao territorial da insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar, ou seja, a proximidade geogrfica de estados com padres semelhantes de avaliao da percepo de qualidade de vida. Em termos percentuais, as piores percepes so observadas nos estados mais pobres das regies Norte e Nordeste, embora a populao de insatisfeitos, em termos absolutos, concentre-se nos estados mais populosos da regio Sudeste. Por exemplo, o percentual de pessoas com insuficincia de renda nos estados da regio Nordeste era, em 2009, igual ou superior a 84%. Na

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regio Sudeste, por sua vez, embora o percentual de pessoas com insuficincia de renda fosse igual ou inferior a 77% em todos os estados em 2009, a populao com insuficincia correspondia, em termos absolutos, a 63 milhes de pessoas, enquanto que no Nordeste eram 45 milhes de pessoas. Em todos os estados, o nmero de pessoas com insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar superior nas reas urbanas em relao s reas rurais, embora, em termos percentuais, a prevalncia de insatisfeitos seja maior nas reas rurais. Resultado este que reflete a maior prevalncia da pobreza nas reas rurais e sua concentrao absoluta nas reas urbanas mais populosas.
Figura 2 Distribuio espacial do percentual (cores) e nmero de pessoas (crculos) com insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar Brasil 2003 e 2009

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Fonte: POF/IBGE. Elaborado pelo autor com Philcarto (http://philcarto.free.fr).

Outro fato relevante da anlise regional a expressiva reduo do percentual de insatisfeitos entre 2003 e 2009 em todos os estados do pas. Por exemplo, em 2003, apenas Santa Catarina apresentava percentual de insuficincia de renda inferior a 80%. Em 2009, eram 14 estados mais o Distrito Federal. A insuficincia de renda tambm reduziu em termos absolutos em boa parcela dos estados brasileiros. Somente no estado de So Paulo, a reduo foi de 1,6 milhes no nmero de pessoas com insuficincia de renda (reduo mais expressiva em termos absolutos). Redues expressivas tambm ocorreram para a insuficincia alimentar e a insatisfao alimentar. Por exemplo, em 2003, apenas os estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul apresentavam percentual de pessoas com insuficincia alimentar inferior a 35%. Em 2009, eram 7 estados. Em termos absolutos, os estados que mais se destacaram na reduo do nmero de pessoas com insuficincia alimentar foram: So Paulo (reduo de 4 milhes de pessoas); Minas Gerais (4 milhes de pessoas) e Rio de Janeiro (2,2 milhes de pessoas). Na regio Nordeste, o nmero de pessoas com insuficincia alimentar reduziu em 2,5 milhes de pessoas. Em relao insatisfao alimentar, o nmero de estados com percentual de insatisfeitos inferior a 70% subiu de 3 em 2003 para 12 em 2009. A maior reduo absoluta ocorreu no estado do Rio de Janeiro, 1,8 milhes de pessoas a menos com insatisfao alimentar entre 2003 e 2009.

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Embora as redues sejam expressivas para todos os indicadores em boa parcela do territrio, permanecem evidentes padres de concentrao espacial. Em outras palavras, as mudanas observadas no modificaram substancialmente o quadro de desigualdade regional, com prevalncias de insatisfeitos nos estados das regies menos desenvolvidas (Norte e Nordeste) bem superiores quelas dos estados das regies mais desenvolvidas (Sul, Sudeste e Centro-Oeste).

6. Padres de associao entre a dinmica dos rendimentos e da qualidade de vida


Uma questo que surge das anlises anteriores da relao entre a dinmica da distribuio de rendimentos e a da qualidade de vida nos estados brasileiros. Para ajudar a responder essa questo, foram definidos grupos estaduais relativamente homogneos de variaes nas participaes das fontes de rendimento e das percepes de qualidade de vida (Figura 3). Para cada indicador de percepo de qualidade de vida, foram definidos grupos estaduais com variaes semelhantes no percentual de participao de cada fonte de rendimento e no percentual de pessoas com insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar entre 2003 e 2009.7
Figura 3 Distribuio espacial dos grupos relativamente homogneos de variao percentual das participaes das fontes de rendimentos e das participaes de pessoas com insuficincia de renda, de alimentos e insatisfao alimentar - Brasil 2003 a 2009

Fonte: POF/IBGE. Elaborado pelo autor com Philcarto (http://philcarto.free.fr).

7 Assim como na anlise dos padres de rendimentos, empregou-se o mtodo de agrupamento de Ward para agregar estados com variaes percentuais semelhantes das fontes de rendimento e dos ndices de qualidade de vida entre 2003 e 2009.

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Embora essa anlise no permita identificar os determinantes da reduo da insuficincia de renda, de alimentos ou insatisfao alimentar, permite identificar padres regionais relativamente homogneos da dinmica da composio da renda e da percepo de qualidade de vida. Por exemplo, permite verificar em que medida o maior crescimento das participaes do rendimento de transferncia foi acompanhado da reduo dos ndices de insuficincia de renda nos estados mais pobres do pas. Do grupo com a cor mais clara para a cor mais escura, a tendncia a reduo do percentual mdio de variao da insuficincia de renda (laranja), insuficincia alimentar (roxo) e insatisfao alimentar (verde). As variaes percentuais das participaes das fontes de rendimento diferem de um indicador para outro, sugerindo diferentes padres de associao dinmica de cada indicador de qualidade de vida. O estado do Acre foi representado em um grupo independente, pois apresentava dinmica muito diferente dos demais estados em todos os itens considerados. Os crculos so proporcionais variao no nmero absoluto de pessoas com insuficincia de renda, de alimentos ou insatisfao alimentar (azul para variaes negativas e vermelho para variaes positivas). O primeiro fato a destacar que as maiores redues nos percentuais de pessoas com insuficincia ou insatisfao ocorreram, sobretudo, nos estados com estgio mais avanado de desenvolvimento socioeconmico, ou seja, nas regies CentroOeste, Sudeste de Sul. Exceo ocorre para a insuficincia alimentar, com redues mais expressivas nos estados do Par, Maranho, Rio Grande do Norte e Paraba. A insuficincia de renda reduziu, principalmente, nos estados onde a renda do trabalho, alm de cumprir um papel mais relevante na distribuio de rendimentos, tambm apresentou a menor reduo mdia (ou variao positiva) no perodo considerado. Nos estados da regio Nordeste, onde cresceu principalmente a renda de transferncia, houve tambm reduo relativa do percentual de pessoas com insuficincia de renda, embora em ritmo menos acelerado que o dos demais estados. Muitos estados nordestinos chegaram, mesmo com a reduo relativa, a apresentar variao absoluta positiva no nmero de pessoas com insuficincia de renda. Fato que se deve ao ritmo menos acelerado de reduo relativa da insuficincia em comparao ao do crescimento demogrfico da populao. A insuficincia alimentar e a insatisfao alimentar estiveram mais associadas ao crescimento do rendimento de transferncias que a insuficincia de renda. Estados com crescimento expressivo do rendimento de transferncias tambm apresentaram algumas das maiores redues nos percentuais de pessoas com insuficincia alimentar e insatisfao alimentar. Entre outros fatores, este resultado estaria associado maior

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sensibilidade da insuficincia e insatisfao alimentar a variaes na renda dos mais pobres. Em outras palavras, pequenas variaes na renda per capita dos estados mais pobres, que ocorreu principalmente por meio de polticas focalizadas de transferncia de renda, teriam efeito mais efetivo na reduo da insuficincia alimentar e insatisfao alimentar que na reduo da insuficincia de renda. Entre os indicadores de qualidade de vida, a insuficincia alimentar apresentou as redues mais expressivas entre os estados, seja em relao ao percentual ou ao total absoluto da populao com insuficincia. Resultado que reflete o crescimento significativo da renda dos mais pobres, os quais apresentam elevados ndices de insuficincia alimentar e so mais sensveis a pequenas variaes da renda.

7. Comentrios finais
O Brasil apresentou nos anos 2000 profundas transformaes na distribuio dos rendimentos e nos indicadores de pobreza de sua populao. Houve um pronunciado crescimento da renda em praticamente todos os segmentos sociais, sobretudo entre aqueles mais vulnerveis. Como consequncia, caiu a desigualdade e a pobreza em praticamente todo o territrio nacional. Entre 2003 e 2009, a renda per capita cresceu 42% dos domiclios rurais e 20% nos domiclios urbanos e o nmero de pobres reduziu em 4 milhes nas reas rurais e em 9 milhes nas reas urbanas. O crescimento dos benefcios de polticas pblicas, como os programas diretos de transferncia de renda e o regime de aposentadorias e penses, cumpriu um importante papel nesse expressivo crescimento da renda per capita. Destaques podem ser dados ampliao dos benefcios dos programas BF e BPC, s maiores facilidades para a concesso da aposentadoria rural e valorizao do salrio mnimo, base para pagamento de muitos desses benefcios. A vinculao das aposentarias e penses rurais ao piso do salrio mnimo, assim como a concentrao dos benefcios dos programas de transferncias nas reas mais pobres do pas, contribuiu para a formao de grupos estaduais com elevada dependncia dos rendimentos de polticas pblicas, sobretudo na regio Nordeste. Soma-se ainda o fato dos rendimentos do trabalho nessas reas mais pobres do pas serem baixos, aumentando a relevncia dos rendimentos de polticas pblicas na renda total dessas populaes. Alm de atenuar a condio de pobreza de milhes de famlias, os rendimentos de transferncias diretas apresentam ainda um elevado efeito progressivo sobre a distribuio de rendimentos, ou seja, contribuem para reduzir o extremo grau de desigualdade no Brasil. Por sua vez, os benefcios dos rendimentos de aposentadorias

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e penses vo alm do aumento da renda e do consumo. Estes tm contribudo, por exemplo, para fixar os idosos e seus familiares na zona rural, alm de movimentarem financeiramente o comrcio e propiciarem melhores condies de vida a toda sociedade local (Albuquerque et al., 1999). Como uma das consequncias do expressivo crescimento da renda per capita, houve uma generalizada melhora das percepes de qualidade de vida das populaes urbanas e rurais. Embora os ndices ainda permaneam preocupantes, o nmero de pessoas com insuficincia de renda reduziu em 5 milhes de pessoas, o de insuficincia alimentar em 14 milhes e o de insatisfao alimentar em 6 milhes de pessoas. Um dado relevante das anlises a menor severidade dos ndices de insuficincia alimentar e insatisfao alimentar em relao insuficincia de renda. As famlias costumam obedecer a uma lgica de comportamento que privilegia a manuteno da quantidade de alimentos (suficincia alimentar) e, posteriormente, a qualidade dos mesmos (satisfao alimentar). Quando se esgotam as possibilidades de substituio por preos, passam a comer menos e atingem o limiar de fome (Belik, 2006). Embora os percentuais de insuficincia e insatisfao sejam, no geral, superiores nas reas rurais, pessoas com rendimentos semelhantes tendem a estar mais satisfeitas nas reas rurais. Em outras palavras, os baixos rendimentos per capita das reas rurais ajudariam a explicar a maior prevalncia de insuficincia de renda, insuficincia alimentar e insatisfao alimentar nessas reas, e no a maior vulnerabilidade que seus moradores estariam em situao econmica semelhante dos residentes urbanos. Diferentes expectativas e aspiraes formadas em relao aos estilos e condies de vida do campo e das cidades (diferenas de expectativas), assim como diferentes necessidades de gastos que residentes rurais e urbanos esto sujeitos (percepo de renda relativa), podem tambm ter papel essencial nessas diferenas de percepes. As variaes observadas na renda dos estados mais pobres, em certa medida devidas ao crescimento das transferncias pblicas, tiveram efeito mais efetivo na reduo da insuficincia alimentar e da insatisfao alimentarque da insuficincia de renda. Esse resultado seria uma consequncia da maior sensibilidade destes indicadores variao da renda dos mais pobres, ou seja, reduo mais elevada do percentual de insatisfeitos em funo de pequenas variaes iniciais na renda per capita. Por sua vez, a insuficincia de renda reduziu mais aceleradamente nos estados onde a renda do trabalho cumpria um papel mais relevante na distribuio de rendimentos. Fato este que estaria associado necessidade de variaes mais substanciais do rendimento per capita para provocar redues marginais no percentual de insatisfeitos.

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De maneira geral, os resultados deste trabalho apontam para uma significativa melhora dos padres de qualidade de vida da populao brasileira entre 2003 e 2009. Entretanto, os desafios a serem superados daqui para frente ainda so grandes. Aproximadamente 23 milhes de pessoas eram classificadas como pobres em 2009 e a insegurana alimentar autodeclarada afligia cerca de 75 milhes de pessoas. Os programas de transferncia condicionada de renda cumpriram um importante papel no crescimento da renda das famlias pobres e na reduo dos ndices de insuficincia e insatisfao alimentar. Embora, no curto prazo, esses programas estejam aliviando os problemas decorrentes da situao de pobreza, ainda necessrio pensar nos investimentos de longo prazo que devem ser realizados para quebrar o ciclo intergeracional da pobreza no Brasil.

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PARTE 4 POBREZA RURAL E POLTICAS PBLICAS NO BRASIL

CAPTULO I

Lena Lavinas

ALCANCE E LIMITE DAS POLTICAS SOCIAIS PARA O COMBATE POBREZA: DESAFIOS DO MUNDO RURAL

Professora Associada do IE-UFRJ

Barbara Cobo

Tcnica da Coordenao de Populao e Indicadores Sociais do IBGE*


*O IBGE no se responsabiliza pelas opinies, informaes, dados e conceitos contidos neste artigo, que so de exclusiva responsabilidade do autor. Todas as informaes utilizadas cuja fonte seja o IBGE respeitaram rigorosamente o sigilo estatstico que a Instituio est sujeita.

A presente dcada sinaliza uma mudana importante no cenrio nacional: observase uma reduo bastante acentuada do nmero de pobres e do hiato da pobreza, numa velocidade e propores desconhecidas no passado recente. bem verdade que durante os anos do milagre, as elevadssimas taxas de crescimento econmico ento registradas, levaram a uma reduo acentuada da pobreza notadamente nas reas rurais (Rocha, 2003). Recorde-se que, em 1970, a proporo de pobres, segundo linha de pobreza estimada por Rocha, alcanava 68% da populao brasileira, caindo para 35% em 1980. Esse declnio foi mais acentuado em alguns estados e notadamente nas reas rurais, onde o ndice de pobreza recua tambm por fora do xodo rural. Ainda segundo Rocha, a proporo de pobres cai no rural de 80% em 1970 para 45% em 1980 e chega a 30% no ano do cruzado, recrudescendo em seguida. No entanto, algumas regies o Nordeste marcadamente no conseguem acompanhar a dinmica de reduo da pobreza observada para o Brasil como um todo, o que indica no ter sido esse processo convergente. imagem do que ocorreu nos anos 70, a retomada do crescimento a partir de 2003, em patamares mais elevados e sustentados, levando a uma ampliao significativa do

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volume de novos empregos, com destaque para as ocupaes formais1 protegidas, garantidoras de direitos e sujeitas ao piso salarial , impactou fortemente na reduo da pobreza. Porm, o quadro de crescimento hoje radicalmente distinto daquele observado h 30-40 anos atrs, quando inexistiam polticas sociais, em escala e escopo, capazes de reduzir privaes agudas, tanto pelo lado do dficit de renda, quanto do acesso a bem-estar, aqui entendido como polticas de suavizao do consumo, polticas de sade, polticas de segurana alimentar, programas de infraestrutra social, de educao, de acesso a crdito etc. A Constituio de 88 assegurou uniformidade de direitos entre a populao urbana e rural e entre os sexos, em algumas dimenses protetivas, como o piso previdencirio no caso das aposentadorias e penses. Em paralelo, a assistncia social progrediu significativamente no seu processo de institucionalizao como um brao dos mais importantes no mbito da nova seguridade social. Isso permitiu uma melhora substantiva do grau de monetarizao das famlias rurais pobres ou cujos membros estavam habilitados ao recebimento de aposentadorias. Ademais, o valor real do salrio mnimo hoje muito superior ao registrado ao longo dos anos 70, quando oscilou entre R$ 350,00 e R$ 450,00, numa trajetria de recuperao mais tmida que a presente, e num contexto de alta inflao, em que os mecanismos de correo monetria no sanavam adequadamente a eroso do poder de compra dos mais pobres. O grfico 1 confirma tal evoluo.
Grfico 1 - Salrio Mnimo Real* (R$)

1 De fato, um dos fatores mais alentadores, a alimentar o otimismo do brasileiro, foi a criao de novos postos de trabalho no setor formalizado da economia, fazendo declinar fortemente a informalidade nas relaes de trabalho. Entre janeiro de 2003 e dezembro de 2010, nos oito anos de governo Lula (2003-2010), o saldo lquido de empregos formais rastreado pelo CAGED - Cadastro Geral de Empregados e Desempregados, do Ministrio do Trabalho - alcana 11,2 milhes, um recorde.

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A conjuntura, portanto, radicalmente distinta e mostra-se hoje bastante favorvel a um enfrentamento mais eficaz da pobreza, sendo mesmo possvel considerar a erradicao da pobreza extrema em futuro prximo, mantido e melhorado o quadro macroeconmico atual. Esse um dos desafios que se colocou como meta o governo da Presidente Dilma Roussef para os prximos quatro anos de sua gesto. Entretanto, o Brasil apresenta historicamente um quadro de fortes contrastes sociais e, na comparao entre as condies de vida das populaes residentes em reas urbanas e rurais, estas ltimas apresentam indicadores sociais ainda bem mais desfavorveis em relao s primeiras: o analfabetismo mais elevado, o acesso a servios de saneamento mais precrio, o mercado de trabalho mais excludente e a pobreza significativamente maior, notadamente a no-monetria. Alm disso, existe uma desigualdade dantesca entre a realidade enfrentada pelas famlias no Nordeste rural em relao quela prevalecente nas reas rurais da Regio Sul, por exemplo, sem falar no paralelo entre vida urbana e vida rural. O processo histrico de modernizao conservadora da agricultura brasileira gerou no passado profundos desequilbrios econmicos (pela influncia exercida sobre os preos relativos dos fatores de produo) e sociais (em funo do forte xodo rural em direo aos centros urbanos e precarizao da oferta de servios pblicos e empregos nestas localidades). Naquele contexto, o segmento da agricultura familiar foi colocado margem das polticas pblicas implementadas e no houve qualquer processo efetivo de reforma agrria que pudesse reverter os custos sociais resultantes da modernizao conservadora (Cobo, 2009). Todavia, nos ltimos anos, a formulao de polticas de combate pobreza e excluso social voltadas para o conjunto da populao brasileira, no bojo da institucionalidade crescente da Seguridade Social, reconfigura o debate sobre o papel que a agricultura familiar pode desempenhar como fonte de gerao de renda, emprego e qualidade de vida e modifica, de fato, o tratamento antes dado pobreza rural. Alguns desafios so, dessa forma, impostos aos governos em termos de polticas de promoo social para o meio rural. Aes governamentais como o Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar Pronaf (em especial a sua linha de crdito voltada para os agricultores com menores rendas familiares, conhecido como Pronaf B), Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger Rural) e os programas de reforma agrria podem funcionar como efetivos instrumentos de combate pobreza e concentrao da renda. A alta correlao entre pobreza, fragilidade da produo agrcola familiar e elevada concentrao fundiria indica a necessidade de o Estado atuar no enfrentamento desses problemas (Soares, 2003). Conforme ressaltam ainda

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Ferreira et al. (2001), o espao institucional e poltico ocupado pelo PRONAF resultou do reconhecimento que o fortalecimento da agricultura familiar estratgico para a criao de novas atividades econmicas geradoras de ocupaes produtivas e de renda, sobretudo em municpios de pequeno porte populacional, cujo potencial econmico repousa no desenvolvimento rural e agrcola. As anlises sobre as condies de vida da populao residente em reas rurais devem ser capazes de abarcar a srie de mudanas importantes que o meio rural brasileiro atravessou nos ltimos anos. A principal delas a dissociao entre economia rural e economia agrcola (e a consequente diversificao das atividades desenvolvidas nestas reas), com impactos significativos na vida e cotidiano dos indivduos. Esse processo conhecido como rurbanizao (Silva, 1999), sendo fruto da diminuio do tempo de trabalho empregado exclusivamente em atividades agropecurias e sua realocao em atividades como artesanato, turismo rural, produo orgnica etc. Esse fenmeno vem afetando fundamentalmente cnjuges e filhos antes dedicados exclusivamente agricultura familiar.2 Em se tratando de anlise de condies de vida, outros aspectos so igualmente importantes alm dos relacionados s atividades desenvolvidas no meio rural. Recentemente, polticas e programas como o programa Luz para Todos e os programas de transferncia direta de renda monetria (Benefcio de Prestao Continuada BPC, Bolsa Famlia), entre outros, apresentam impacto positivo e significativo na vida das famlias rurais brasileiras. O aumento da participao relativa das rendas provenientes de transferncias pblicas no total da renda familiar evidenciado pelos recentes dados de pesquisas domiciliares como a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, configurando-se em importante forma de proviso de bem-estar para essas famlias. Nesse contexto, este trabalho visa mostrar a evoluo da pobreza e de alguns indicadores de acessibilidade nos ltimos anos, estabelecendo paralelos entre o urbano e o rural. Considerando que somente a partir de 2004 a Pnad passou a abranger as reas rurais da Regio Norte, esta evoluo ser analisada sobremaneira para o perodo 2004-2009. A caracterizao das condies de vida da populao rural, em contraste com a urbana, ser feita a partir da anlise do perfil domiciliar (bens durveis, saneamento) e outras informaes afins. Uma anlise mais detalhada sobre os rendimentos (composio, desagregao por origem) e a construo de indicadores de pobreza tambm ser empreendida. Por fim, faremos um estudo sobre a cobertura e efetividade dos programas e polticas de proteo e promoo social para as reas rurais.
2 A divulgao dos dados do Censo Demogrfico 2010 base universo e amostra permitir em breve uma anlise mais fina e consistente desses fenmenos.

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O propsito deste trabalho qualificar o processo recente de reduo da pobreza, suas limitaes e os desafios existentes para uma maior equidade entre o campo e a cidade, possvel, acredita-se, mediante o desenho de polticas sociais adequadas busca de convergncia em termos de bem-estar e acessibilidade a servios bsicos universais. A populao rural brasileira tem hoje direitos reconhecidos e garantidos, se atender a duas condies: primeiramente, se for pobre, tornando-se, assim, elegvel aos programas focalizados de transferncia de renda monetria existentes; ou se j estiver na inatividade, por fora da idade. Trata-se, portanto, de uma cobertura pouco efetiva, que despreza a maioria dos rurais ao longo de todo seu ciclo de vida. Segundo os dados da PNAD, eles so hoje 30 milhes de pessoas.

1. Evoluo recente da pobreza e cobertura dos programas de renda


Neste incio do sculo XXI, chama ateno o valor dos rendimentos do trabalho ser ainda to baixo nas reas rurais do pas e to distante daquele observado no meio urbano. A PNAD de 2009 estima que a remunerao mdia3 dos ocupados em atividades urbanas na faixa 16-59 anos situa-se em R$ 1.145,00 mensais, contra R$ 445,00 mensais no campo. poca, o salrio mnimo vigente correspondia a R$ 465,00. Assim, um trabalhador rural ganha na mdia 40% dos rendimentos de um trabalhador urbano e pouco menos que o salrio mnimo oficial. Sem dvida, a natureza de grande parte das atividades agrcolas que predominam no rural, e cujo nvel de monetarizao baixo, explica essas cifras e tambm sugere que, se medido por critrios monetrios, o ndice de pobreza e de indigncia rural seja elevado. Como os rendimentos oriundos do trabalho so, para a imensa maioria da populao vivendo em uma economia de mercado, a principal fonte de bem-estar e o fator que mais explica variaes na proporo e no contingente de pobres, l onde predominam atividades de autoconsumo e subsistncia, a pobreza tende a ser expressiva. Os dados relativos ao valor da renda mediana, que divide a populao em duas partes iguais, indicam um quadro ainda mais severo para os rurais. A renda domiciliar per capita mediana4 rural equivalia em 2009 a R$ 275,00 mensais. Nas cidades, sobe para R$ 492,00 mensais. A mediana brasileira de R$465,00. Ora, se o Brasil adotasse

Relativa aos rendimentos de todos os trabalhos.

4 Pnad 2009, reagrupando todos os rendimentos de todas as fontes recebidos por todos os indivduos em um mesmo domiclio, inclusive considerando aqueles que declararam renda zero.

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uma linha de pobreza relativa5, tal como fazem os pases da Unio Europia, que estabelece que so pobres aqueles que vivem com renda per capita mensal igual ou inferior a 60% do valor da mediana, praticamente 50% da populao rural ou 15 milhes de pessoas estariam vivendo em situao de pobreza. Isso porque 60% da renda domiciliar per capita mediana nacional R$ 279,00 - equivale ao valor da mediana rural. Que mtrica usar para estimar o contingente de pobres e sua distribuio entre o campo e a cidade, j que tais nmeros podem variar significativamente? Como at a presente data o Brasil no dispe de linhas de pobreza e de indigncia oficiais, vamos contabilizar o nmero e a proporo de pobres e indigentes aplicando os mesmos critrios de corte de renda do grande programa federal de combate pobreza, o Programa Bolsa Famlia. Pelos seus parmetros, a pobreza monetria definida como dispor de uma renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 140,00 mensais e a indigncia, quando for igual ou inferior a R$ 70,00 mensais. A tabela 1, elaborada a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, indica uma trajetria de reduo sustentada dos ndices de pobreza e indigncia registrados no Brasil entre 2001 e 2009, data do ltimo survey disponibilizado pelo IBGE.6 Depreende-se da leitura da tabela 1 que houve um recuo bastante significativo dos nveis de pobreza extrema ou indigncia. Esta afetava 15,6% da populao brasileira em 2001, e tal proporo cai, em 2009, para 5,4%. Ou seja, em oito anos, a magnitude da misria recua 2/3 no pas. Portanto, deixaram a condio de indigentes 16,8 milhes de pessoas. Considerando-se a linha de indigncia de R$ 70,00 mensais per capita, a estimativa de que ainda existam 10 milhes de indigentes (60% em reas rurais), contra 26,8 milhes em 2001. Em se tratando de pobreza, a queda igualmente expressiva em termos relativos, pois a proporo de pobres passa de 33% da populao em 2001, para 10,1% em 2009. Cerca de 58 milhes de pessoas viviam abaixo da linha de pobreza per capita do Bolsa Famlia em 2001, nmero esse que declina para algo como 19 milhes de pessoas em 2009. Em outras palavras, quase 40 milhes de pessoas deixaram a condio de pobres (renda familiar per capita entre R$ 70,00<R$ 140,00) em oito anos.

5 O Brasil no dispe de uma linha de pobreza nem de indigncia oficial. Vrias mtricas so utilizadas por diferentes pesquisadores e instituies, inclusive no mbito das polticas pblicas. 6 O Censo Demogrfico, realizado em 2010, ainda se encontra em fase de crtica e limpeza da base universo, e seus dados no foram disponibilizados.

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Estima-se que a soma de indigentes e pobres alcance, em 2009, 29 milhes de pessoas, ou cerca de 15,5% da populao. ainda um contingente muito grande de praticamente 30 milhes de pessoas, cuja renda familiar per capita igual ou inferior a R$ 140,00 mensais. Como revelam os nmeros, o tamanho da pobreza em 2009 praticamente idntico ao tamanho da populao rural: 30 milhes de pessoas.
Tabela 1 - Proporo de pobres e indigentes na populao brasileira ANO 2001 2004 2007 2008 2009 POBRES (%) 33,3 22,1 19,2 15,5 10,1 INDIGENTES (%) 15,6 8,5 8,2 6,5 5,4

Fonte: Pnad, IBGE, anos citados, com base na renda familiar per capita

Como evoluiu tal cenrio de regresso da pobreza e da indigncia nas regies rurais do pas? Para cernir a magnitude da pobreza e da indigncia no campo, vamos nos ater ao intervalo 2004-2009, pois a partir de 2004 que a amostra da PNAD passa a cobrir a integralidade das reas rurais do pas, permitindo captar esse fenmeno com mais acuidade. Conforme as tabelas 2 e 3, nesse perodo, o percentual de indigentes no pas cai de 7,9% para 5,4% da populao, o que significa em nmeros absolutos uma reduo de praticamente 5 milhes de pessoas que escaparam da pobreza absoluta. Essa reduo de do nmero de indigentes ocorre em propores semelhantes tanto nas reas urbanas quanto nas rurais, o que mostra que a ampliao das oportunidades de emprego e acesso aos benefcios assistenciais se disseminou igualmente por todo o territrio. Contudo, em termos relativos, o rural brasileiro acumula um passivo bem maior, pois registra proporo muito mais elevada de sua populao vivendo na mais profunda destituio do que verificado nas reas urbanas. Assim, em 2004, como mostra a tabela 2, 19,6% da populao rural eram consideradas indigentes, contra somente 5,7% da urbana. Em 2009, a despeito da progresso favorvel, tais percentuais correspondem respectivamente a 13,4% e 3,9% (tabela 2).

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Tabela 2 - ndices de pobreza e indigncia (2004-2009) Brasil - 2004 (%) TOTAL Urbano Rural Brasil - 2009 (%) TOTAL Urbano Rural Indigentes (at R$70) 7,9 5,7 19,6 Indigentes (at R$70) 5,4 3,9 13,4 Pobres (de R$70 a R$140) Indigentes + Pobres (at R$140) 14,8 12,3 27,4 10,1 8,2 19,9 22,8 18,1 47,0 15,5 12,1 33,3

Pobres (de R$70 a R$140) Indigentes + Pobres (at R$140)

Em 2009, a soma dos pobres e indigentes vivendo nas reas rurais alcana 33% da populao, contra 47% cinco anos antes. Significa dizer que a populao rural carente no seu conjunto de aproximadamente 10 milhes de pessoas (tabela 3). Destas, 4 milhes so indigentes e 6 milhes, pobres. Assinale-se que no caso da populao urbana, a proporo vivendo na misria ligeiramente menor (32% em lugar de 40%). Pode-se afirmar, portanto, que a incidncia da misria maior nas reas rurais (40% do total) do que a incidncia da pobreza, esta predominantemente urbana (70% do total). Temos, assim, um contingente de 10 milhes de rurais que vivem em situao de risco e que demandam polticas adequadas ao atendimento de suas necessidades.
Tabela 3 - Estimativas do nmero de pobres e indigentes (2004-2009) Brasil - 2004 (%) TOTAL Urbano Rural Brasil - 2009 (%) TOTAL Urbano Rural Indigentes (at R$70) 14.806.806 8.896.121 5.910.685 Indigentes (at R$70) 10.065.622 6.037.556 4.028.066 Pobres (de R$70 a R$140) Indigentes + Pobres (at R$140) 27.533.420 19.258.789 8.274.631 42.340.226 28.154.910 14.185.316

Pobres (de R$70 a R$140) Indigentes + Pobres (at R$140) 18.691.490 12.700.087 5.991.403 28.757.112 18.737.643 10.019.469

Qual o grau de proteo das populaes carentes em termos de acesso a programas sociais compensatrios? sabido que programas de transferncia de renda focalizados costumam engendrar ineficincias horizontais, mesmo quando oferecem cobertura satisfatria. Isso porque

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a finalidade precpua da focalizao no chegar aos mais necessitados, mas reduzir a demanda pela imposio de condicionalidades e outros critrios que dificultam a habilitao de parte do pblico-alvo (os chamados custos de inconvenincia). No Brasil, nem todas as pessoas que se encontram abaixo da linha da pobreza aps transferncias fiscais em 2009 foram alcanadas e contempladas com o benefcio assistencial do Bolsa Famlia,7 embora sejam potenciais beneficirias, posto que sua renda critrio quase exclusivo para seleo atende aos requisitos estabelecidos pelo grande programa focalizado de transferncias monetrias nacional. Como revela a tabela 4, a PNAD 2009 estima que 5,8 milhes de arranjos domiciliares so pobres, por terem renda mensal per capita inferior a R$ 140,00. Desses, 2,2 milhes de arranjos domiciliares declararam no receber nenhum tipo de benefcio assistencial pblico. Isso atinge 9 milhes de pessoas de um total estimado de cerca de 29 milhes de pobres. Por conseguinte, dos elegveis ao Programa permanece margem da poltica social. Isso se explica pelo fato de o Bolsa Famlia no ser um direito, mas um programa cujo desenho e cobertura respondem a restries oramentrias, o que imps, desde sua origem, um limite mximo ao nmero de seus beneficirios. Essa uma de suas grandes debilidades: o Programa Bolsa Famlia revela alta ineficincia horizontal, gerando iniquidades entre os grupos mais desfavorecidos, como consequencia de prticas de focalizao e do no reconhecimento do direito de cidadania parte da populao-alvo dos programas assistenciais. A discriminao caracterstica da sociedade brasileira no foge regra em nenhum estrato social, nem mesmo entre aqueles mais sofridos.
Tabela 4 - Nmero de arranjos domiciliares abaixo da linha da pobreza (<R$140 mensais) Brasil - PNAD 2009 Total Arranjos domiciliares No recebem transferncias monetrias compensatrias 5.842.831 2.231.835 Urbano 3.783.999 1.623.935 Rural 2.058.832 607.900

7 Bolsa Famlia, maior programa focalizado de transferncia de renda do Brasil e da Amrica Latina, o eixo central da poltica de combate pobreza no pas. Foi regulamentado em fins de 2003 e sua base inicial de beneficirios foi formada pelos agora chamados Programas Remanescentes (Carto-Alimentao, Bolsa Alimentao, Bolsa Escola e Auxlio-Gs). O PBF tambm incorporou o PETI (Programa de Erradicao do Trabalho Infantil) posteriormente.

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No meio rural, surpreendentemente, a taxa de no-cobertura bastante inferior urbana, como evidencia a tabela 4. Ainda assim, 607 mil domiclios ou cerca de 2,4 milhes de pessoas pobres vivendo nas zonas rurais, muito embora elegveis, no tm direito a um benefcio mnimo que possa minorar seu grau de destituio.8 Mais da metade deles encontra-se na regio Nordeste, justamente aquela onde os dficits de renda e bem-estar so os mais agudos.O grande desafio, portanto, consiste em alcan-las e garantir que se tornem beneficirias de algum tipo de transferncia de renda compensatria que permita dirimir seu dficit de renda. Pelos nmeros da Pnad 2009, portanto, dos 10 milhes de pessoas que, nas zonas rurais, vivem em condies de pobreza ou indigncia, perto de 25% delas em tese no lograram habilitar-se ao recebimento de um mnimo de subsistncia. Trata-se de um contingente nada desprezvel, cuja localizao mais precisa ser facilitada pelos dados do Censo Demogrfico, com informaes em nvel municipal. Os dados mais recentes do Programa Bolsa Famlia (dezembro de 2010) revelam uma cobertura de 12,8 milhes de famlias, mais que o dobro do total de famlias contempladas no ano inicial do Programa. A maior concentrao de beneficirios encontra-se no Nordeste (grfico 2), regio com maior incidncia de pobreza do pas e pela qual se iniciou a implementao do Programa. O grfico 3, feito a partir de informaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome de setembro de 2009, mostra como se d a distribuio das famlias beneficirias entre as macrorregies, segundo situao de domiclio (rural/urbano). nas regies Norte e Nordeste onde a participao dos rurais se faz mais expressiva, superior a um tero das famlias beneficirias. Na mdia Brasil, 30% dos benefcios do Bolsa Famlia so distribudos junto populao rural, sendo que pouco mais de desse total destinase regio Nordeste. No rural brasileiro, portanto, o Nordeste destaca-se por ser ao mesmo tempo a regio mais beneficiada pela cobertura do Programa Bolsa Famlia e aquela com mais elevado percentual de no-cobertura. Em 2010, o gasto federal com o PBF totalizou aproximadamente R$ 15 bilhes (ou US$ 8,2 bilhes), ligeiramente abaixo das despesas com o Benefcio de Prestao Continuada, que atende a 3,4 milhes de pessoas (mas paga benefcios no valor de um salrio mnimo). O valor mdio do benefcio pago pelo Bolsa Famlia de R$ 95 mensais, isto , cerca de 1/5 do valor do BPC. Se, de fato, objetiva-se incorporar ao Programa Bolsa Famlia todas as famlias que compem seu pblico-alvo, o gasto anual com o PBF subiria para algo em torno de
8 No meio urbano, o nmero de potenciais beneficirios no-contemplados foi estimado em 6,7 milhes de pessoas.

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R$ 21,6 bilhes, pois passaria a atender a um universo de aproximadamente 18,6 milhes de famlias (33% a mais que o atual contingente de beneficirias). Isso permitiria elevar em R$ 260 milhes anuais o montante das transferncias monetrias compensatrias para as reas rurais. E a regio mais beneficiada seria o Nordeste, posto que mais da metade dos domiclios brasileiros pobres e no contemplados por transferncias fiscais ali reside (aproximadamente 330 mil unidades ou 1,2 milho de pessoas). Logo, ganhos de efetividade na gesto dos grandes programas de governo voltados para o combate pobreza monetria j permitiriam uma reduo ainda mais significativa da pobreza e indigncia vigentes nas zonas rurais do pas, favorecendo a regio onde a misria mais disseminada e intensa, o Nordeste.
Grfico 2 - Distribuio percentual de benefcios do Bolsa Famlia por grandes regies - Brasil - 2010

Grfico 3 - Distribuio percentual de beneficirios do Bolsa Famlia por situao do domiclio - Brasil e grandes regies - setembro/2009

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2. Atividade e trabalho infantil


O grfico 4 aponta um fato que vem sendo interpretado por alguns como efeito negativo das polticas de transferncia de renda compensatrias junto populao pobre. Entre 2004 e 2009, tanto nas reas urbanas quanto nas rurais, observa-se o peso crescente das transferncias assistenciais na composio da renda familiar, com recuo em termos relativos dos rendimentos oriundos do trabalho. Como indica o grfico mencionado, a rubrica outros rendimentos que coleta informaes sobre rendimentos obtidos por meio de transferncias fiscais passa de 12,2% na composio da renda familiar dos mais pobres nas reas rurais para 21,7% em cinco anos. No caso da renda familiar urbana, o peso dos outros rendimentos ligeiramente inferior (16,1% em 2009, em oposio a 8,8% em 2004). Isso reflete a dinmica de expanso da cobertura dos programas de transferncia de renda compensatrios, que, apesar de no universal, assegurou um colcho mnimo de proteo subsistncia bsica daqueles que lograram tornar-se beneficirios. Cabe assinalar que o valor mdio dos rendimentos oriundos do trabalho na renda familiar da populao pobre rural correspondia a R$ 275,009 mensais em 2004, valor esse que se mantm praticamente inalterado em 2009. Isso tende a sugerir a ideia de que a mudana para mais no peso relativo dos benefcios compensatrios na soma da renda familiar da populao rural no deriva da queda da taxa de ocupao como resultado do desincentivo ao trabalho. Ao menos, o valor real da renda do trabalho dos mais pobres no recuou e o que levou a renda familiar a aumentar foram, de fato, as transferncias de renda compensatria. Para investigar se houve evaso do mercado de trabalho por parte da populao pobre, como resultado da obteno de uma renda complementar, vale pena observar como se comportou a taxa de atividade da populao pobre e indigente, na faixa 16-59 anos, no perodo 2004-2009. O grfico 5, na forma de painel, com a desagregao dos dados entre pobres e no-pobres, esclarece a dinmica da taxa de atividade, incorporando tambm informaes sobre os pobres e no-pobres urbanos, a ttulo comparativo.

Valor corrigido com o deflator do INPC para 2009.

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Grfico 4 - Decomposio da renda familiar dos domiclios pobres urbanos e rurais - Brasil - 2004/2009

Grfico 5 - Taxa de atividades

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Verifica-se, no perodo em anlise, uma variao negativa da taxa de atividade tanto dos pobres rurais quanto daqueles domiciliados no meio urbano, sendo essa diminuio mais acentuada no caso da populao indigente. Interessante observar que no caso dos no-pobres ocorre dinmica inversa, exceto no caso da populao rural, que tambm registra leve variao negativa da taxa de atividade. Isso dito, duas constataes se impem. A primeira que tal recuo jamais ultrapassa 10% em nenhum caso das figuras, percentual pequeno principalmente considerando o carter amostral da PNAD. Em segundo lugar, apesar desse ligeiro declnio, a taxa de atividade dos pobres e indigentes rurais mantm-se, em 2009, elevada e bem acima da mdia, em torno a 75% defronte a 55% no caso dos indigentes urbanos e 60% no caso dos pobres urbanos. provvel que o direito a um benefcio compensatrio assegurado a parcela importante da populao vivendo em situao de pobreza, tenha permitido que as tarefas mais degradantes e extremamente mal remuneradas tenham sido abandonadas pelos setores mais vulnerveis, fortalecendo o mercado de trabalho rural e conferindo liberdade a esses trabalhadores em recusar esse tipo de trabalho degradante. No caso dos no-pobres, apesar do perfil das curvas, o quadro de relativa estabilidade da taxa de atividade. O destaque a ser ressaltado o padro de atividade no rural que se mostra distinto daquele prevalecente nas reas urbanas, tanto no caso dos pobres quanto dos nopobres, j que as taxas de atividade rurais so invariavelmente superiores s urbanas. Para melhor apreciar essa distino, o grfico 6 desagrega, para 2009, os dados sobre taxas de atividade, inclusive por sexo.
Grfico 6 - Taxas de atividade por sexo e situao urbana ou rural de domiclio, segundo condies de pobreza - Brasil/2009

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Uma peculiaridade da populao pobre e indigente em idade ativa nas zonas rurais reside no fato de sua taxa de atividade ser convergente com a dos nopobres, como indica o grfico 6. Enquanto entre os no-pobres, a taxa de atividade mdia convergente (por volta de 78%) tanto para urbanos quanto para rurais, no caso dos pobres e indigentes, a taxa de atividade mdia significativamente mais alta para a populao rural e convergente com a dos no-pobres rurais, o que por si s j constitui uma excepcionalidade. Inclusive, as taxas de atividade femininas da populao pobre e indigente rural so as mais elevadas, em torno a 60%, contra patamares inferiores a 50% no caso da populao feminina urbana. Evidentemente as especificidades das lides agrcolas, em particular para a populao em regime de economia familiar, explicam tais resultados, pois so ocupaes trabalho-intensivo, em geral de baixa produtividade. Assim, no caso da populao rural, as taxas de atividade dos indigentes so convergentes, a despeito do nvel de renda ou condio de pobreza, o que no ocorre no caso da populao urbana, onde a atividade tende a aumentar medida que cresce a renda. A observao do grfico 7 ainda mais espetacular ao evidenciar que o nvel de renda, no caso da populao rural, no mostra correlao tampouco com o nvel de ocupao.10 Inexiste desocupao entre os trabalhadores rurais adultos, e esse fato, mais uma vez, independe do sexo e da condio de pobreza. A taxa de ocupao dos trabalhadores indigentes urbanos metade da dos rurais. Para estes, ela sempre superior a 90%.
Grfico 7 - Nvel da ocupao por sexo e situao urbana ou rural de domiclio, segundo condies de pobreza - Brasil/2009

10 O IBGE utiliza a denominao nvel de ocupao como substituto de taxa de ocupao, a saber: o nvel de ocupao um percentual que retrata a razo N de pessoas ocupadas (numerador) sobre N de pessoas ocupadas e desocupadas (denominador).

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Portanto, sob quaisquer argumentos, as transferncias de renda compensatrias no parecem associadas a dinmicas de sada do mercado de trabalho ou desincentivo atividade laboral do seu pblico-alvo, os mais desassistidos, levando a uma retrao do nvel de atividade e de ocupao da populao rural. Pelo contrrio, em fases de crescimento econmico, com gerao de oportunidades mediante maior oferta de emprego, dispor de uma renda mnima provavelmente contribui para fomentar um sem nmero de atividades entre aqueles cujas dotaes so escassas, seja em terra, capital humano, qualificao etc. Outro efeito indireto da reduo da pobreza a merecer grande destaque provavelmente em razo do efeito-demonstrao das condicionalidades exigidas pelo Bolsa Famlia -, foi a retrao acentuada do trabalho infantil, registrada no cenrio recente do pas. A ocupao de crianas e adolescentes com idade inferior a 15 anos proibida pela legislao brasileira.11 Nas zonas rurais, tal infrao tende a ser mais frequente que no meio urbano, dadas as caractersticas do trabalho agrcola e sazonal. H que ressaltar, portanto, a reduo notvel do contingente de trabalhadores infantis em todo territrio brasileiro, observada no intervalo analisado. Em 2004, as estimativas apontavam quase 2,8 milhes de crianas trabalhadoras no Brasil, sendo que destas 1,3 milho (47%) vivia em famlias pobres ou indigentes. Em 2009, o nmero de crianas e jovens ocupados recua para 1,9 milho, o que significa que 900 mil deixaram, em cinco anos, o mercado de trabalho (reduo de 32% no contingente nacional). O mais interessante, porm, constatar que esse recuo foi ainda mais acentuado entre menores vivendo em domiclios abaixo da linha da pobreza. De fato, em 2009, do total de crianas e adolescentes ocupados, somente 32% viviam em famlias consideradas pobres ou indigentes. Esse um dado que merece registro: dos menores trabalhadores em 2009 no vivem em famlias pobres, segundo critrio do Bolsa Famlia, mas em famlias no-pobres. Ademais, se, em 2004, pouco mais da metade (1,48 milho ou 53%) dos menores ocupados concentrava-se nas zonas rurais, em 2009 essa relao se inverte e esse fenmeno torna-se majoritariamente urbano (58% dos trabalhadores infanto-juvenis moram nas cidades, o que representa aproximadamente 1,085 milho de menores). A novidade que a reduo mais significativa do trabalho infantil entre 2004 e 2009 ocorreu justamente nas reas rurais: deixam a condio de pequeno trabalhador no mundo rural 673 mil menores (menos 45% comparativamente a 2004). Outro marco
11 Exceto no caso de aprendiz para jovens com idade de 14 e 15 anos, condio essa que se mostra residual nas Pnads.

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consiste no fato de a reduo do trabalho infantil entre as crianas mais pequeninas (at 12 anos) ter sido bem mais expressiva do que para aquelas com idade entre 13 e 15 anos. A despeito de tendncia to alvissareira, a Pnad 2009 contabiliza ainda cerca de 805 mil menores ocupados nas reas rurais. Alm das contrapartidas de frequncias escolar compulsria para as crianas em famlias beneficirias do Bolsa Famlia,12 acredita-se que a promulgao, em 2008, do decreto 6.481, que lista as piores formas de trabalho infantil e probe sua prtica para menores de at 18 anos, tenha contribudo para melhora to rpida, juntamente com uma ao mais eficiente de fiscalizao por parte do Ministrio do Trabalho. plausvel supor que se o Bolsa Famlia vier a se constituir em um direito, incorporando toda a populao-alvo elegvel ao benefci