El Estado Como Problema, El Estado Como Solución Peter Evans

El Estado como problema y como solucin Author(s): Peter Evans and Leandro Wolfson Reviewed work(s): Source: Desarrollo
Econmico, Vol. 35, No. 140, 35th Anniversary Issue (Jan. - Mar., 1996), pp. 529-562 Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467372 . Accessed: 20/11/2012 22:12
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DesarrolloEcon6mico,vol. 35, N9 140 (enero-marzo1996)

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EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION*

PETER EVANS**
Las teorias sobre el desarrolloposteriores a la Segunda Guerra Mundial,que de surgieronen las decadas del '50 y el '60, partieron la premisade que el aparatodel Estado podriaemplearse parafomentar cambioestructural. suponia que la principal el Se del un responsabilidad Estadoera acelerarla industrializaci6n, tambienque cumpliria pero de la papel en la modernizaci6n la agricultura que suministraria infraestructura y indispensaLa ble parala urbanizaci6n. experienciade las decadas posteriores socav6 esta imagendel del Estadocomo agente preeminente cambio,generandoporcontrapartida imagen en otra del En ni la que el Estadoapareciacomo obsticulo fundamental desarrollo. Africa, siquiera los observadoresmas benevolospudieron de que ignorar en la mayoria los paises el Estado representabauna cruel parodiade las esperanzas poscoloniales(cf., p. ej., Dutkiewicz y Williams,1987). Para los latinoamericanos procurabancomprenderlas raices de la que crisis y el estancamientoque enfrentaban naciones no era menos obvia la influencia sus negativadel hipertr6fico aparatoestatal1. Esta nueva imagendel Estadocomo problemafue en parteconsecuencia de su fracaso en cumplir funcionesque le habianfijadolos planes de acci6n anteriores, las peroesta no fue la Unicaraz6n.Porlo menos en algunos casos el Estadohabia estimuladode hecho un cambio estructural el notable,allanando caminoparapoderconfiaren mayormedida en nacional.Tambiense habia modificadola definici6nprevaleciente la producci6nindustrial del cambio estructural. Como destaca Stallings(1992), el giro negativo que adopt6 el en crecimientodel comercio internacional la decada del '70, junto con el espectacular aumentode las tasas de internsreales a fines de esa decada y la reducci6nde los prestamos comerciales a comienzos de la siguiente,obligarona los paises en desarrolloa ajustarse una vez mas a las restricciones de impuestasporel ambienteinternacional; ahi que el cambio estructural fueradefinidoprimordialmente terminosdel "ajuste en estructural". Las modificaciones concretasen los planes de desarrollo la evaluaci6nnegativadel y con desempefio del pasado se aunaron los cambiossobrevenidosen el climaideologico e intelectual a Ilevando primer la pianodel debate sobre el desarrollo cuesti6nde si el Estado
* Publicadoen S. HAGGARD KAUFMAN, The Politics of EconomicAdjustment, eds.: N.J., Princeton y R. mencionada autorizaci6n Press, 1992. [Se agradece a la editorial la University parala presenteversi6nen espahol. N. de la R.] **Universidad California, de of Hall /California [ Berkeley. 1EDepartment Sociology/ 410 Barrows / Berkeley 94720-1980/ (510) 642-4766/ Fax:(510)642-0659.] I De Soto (1989)es probablemente mas conocido manifiesto el aut6ctonosobre la desilusi6nsufrida.
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las a debia siquieratratar ser unagente econ6micoactivo.Volvieron cobrarprominencia de en los teoriasminimalistas insistian limitar alcances de su acci6n al establecimientoy que de mantenimiento las relacionesde propiedadprivada,teoriasapuntaladaspor un impredel sionante aparato analitico"neoutilitarista". otra parte, las teorias neoutilitaristas Por Estadose amoldabanbien a las recetas econ6micasortodoxassobre el manejode los proa resistirse esta combinaci6n. A blemas del ajusteestructural. mediadosde los '80 era dificil Como sucede con la mayoriade las corrientespoliticasy modas intelectuales,el inherentes Kahler, tuvo de neoutilitarista limitaciones 1990). Los (cf. surgimiento la ortodoxia de y problemasprovocadosporla implementaci6n los programasde ajusteestructural las nuevas dudas acerca si estos bastaban por si solos para asegurarun crecimientofuturo a otra Ilevaron replantear vez el papel del Estado.Haciafinesde la d6cada del '80comenz6 a cristalizar "tercera de ideas al respecto. una ola" Paraempezar,analistascomo Kahler que puntualizaron las recetas ortodoxas,pese a su desden por la sensatez de los politicos,contenianla parad6jicaexpectativade que el Estado (la raiz del problema)seria de alg'n modo capaz de convertirseen el agente de iniciadore instrumentador los programasde ajuste (o sea, seria la soluci6n). Esta empirico.Como han seialado Waterbury expectativano carecia porcompletode realismo las (1992) y otrosautores,en la medidaen que se acometieronrealmentela liberalizaci6n, medidasasociadas al ajusteestructural, elites estatales cumplielas privatizaciones otras y en ronun papel de vanguardia la puesta en marchade esas medidas. Sin embargo, esto con de era incompatible la conductade apropiaci6n rentaspOblicas behavior] (rent-seeking del previstaporla teorianeoutilitarista Estado. Guste o no guste, el Estado tiene una funci6ncentral en el proceso de cambio El aun estructural, cuando dicho cambio se defina como un ajuste estructural. reconocia mientode este papel centralretrotrae, inevitablemente, las cuestiones vinculadascon la de las capacidad del Estado.No se tratameramente saber identificar politicascorrectas.La cualquiera, sea que apuntea dejarque los precios ya aplicaci6nconsistentede unapolitica "alcancensu nivel correcto" al establecimientode una industrianacional, requiere la o duraderade un complejoconjuntode mecanismos politicos;y como institucionalizaci6n en SamuelHuntington la pasada generaci6n,dicha institucioargument6persuasivamente nalizacionde ningunamanerapuede darse pordescontada. A fines de la decada del '80, como el Banco Mundial, incluso los antiguos bastiones de la ortodoxia, contemplabanla no de posibilidad que los problemasde sus clientes pudiesen derivar, s61ode la adopci6n a de medidas equivocadas,sino de deficienciasinstitucionales ser corregidasOnicamente del en el largoplazo2.Larespuestano esta, pues, en el desmantelamiento Estadosino en su reconstrucci6n. de Una caracteristica la terceraola de ideas acerca del Estado y el desarrolloes la de admisi6nde la importancia la capacidad del Estado,no simplementeen el sentidode la de la perspicaciade los tecn6cratasque lo integran,sino en el sentido de una periciay estructurainstitucional perdurabley eficaz. Las expectativas optimistas poco realistas del sobre el Estado como instrumento desarrollo,que signarona la primeraola, fueron exorcizadas,pero tambienIofueronlas concepciones utopicassegan las cuales el Estado social con vistas a la prevenci6nde las a un deberia limitarse realizar suerte de patrullaje violacionescometidas contralos derechos de propiedad.Entrelos autoresque se ocuparonde los problemasdel ajuste,Callaghy (1989, pags. 117, 131-32)es un buen ejemplode esta tercera ola. En su anlisis, parte de la premisade que ia capacidad para abordar
2Callaghy de sobre los pr6stamosparaajustecomo (1989,peg. 133)citael informe 1989del BancoMundial institucional. ejemplodel nuevo6nfasisen la construcci6n
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determinadosproblemas,como la estabilizaci6n el ajuste,procede de ciertas caracterisy ticas generales difusas del aparato estatal y su vinculo con las estructuras sociales circundantes, y de que estas, a su vez, son consecuencia de procesos de cambio de institucional largoplazo. intenta una contribuci6n esta terceraola. ser a Elandlisisque haremosa continuaci6n Su base empiricano es el examen de la relaci6nentrela capacidad del Estadoy la instruEn mentaci6nexitosade programasde ajusteestructural. lugarde ello procuraexaminarel industrial) tratade previos(latransformaci6n papel del Estadoen los planes de desarrollo y un de a institucionales diferenciaron los suministrar cuadroanalitico las caracteristicas que Estados que lograron mayorexitoen esta tarearespecto de los que no lo lograron. No debe suponerse que la estrategia de dar un paso atras para considerar los industrial anteriorespatronesde transformaci6n equivalea afirmar la definici6nde las que institucionesestatales eficaces es la misma en todos los planes de acci6n econ6mica. que favorecieronel crecimiento de la industria Algunas caracteristicasinstitucionales nacionalquiza puedan ser disfuncionalespara alcanzarla estabilizacibny el ajuste. De elementalentreel desempeio del Estadoen un plan todas maneras,existe una correlaci6n de transformaci6n industrial su desempefo en unplande ajuste.Lospaises africanosque y crearuna industria el no consiguieron nacional tampococonsiguieron garantizar crecimiento con un programade ajuste estructural. Los paises del Este asiatico que mas exito en de industrial fueronasimismo tuvieron la instrumentaci6n programasde transformaci6n los mas exitosos en cuanto a su modo de abordarlos problemasdel ajuste. Los paises en latinoamericanos ocupan un lugarintermedio lo que atade a su desempefo en ambos elementalno significaen modo alguno demostrarque campos. Apreciaresta correlaci6n existen importantes ambas tareas, pero si sugiere que la que rasgos institucionales facilitan de la transformaci6n industrial eventualmente analisisdel al contribuir comprensi6n puede papel del Estadoen un ajusteexitoso. Esta correlaci6nelemental del desempeho del Estado en distintas tareas indica institucionales tambienque las concepciones neoutilitaristas, segin las cuales los requisitos para poner en practica las recetas econ6micas ortodoxas son contrariosa los que demanda el fomentode la industria nacional,son cuestionables.Si a este respecto unmejor fundamentote6rico se considera necesario, podria ser 'til repasar las perspectivas clasicas de Weber,Gerschenkron, Hirschman otros,en lugarde confiar institucionalistas y unicamenteen el "nuevoinstitucionalismo". tantounareconsideraci6n Aquiemprenderemos conceptualcomo un analisishist6rico comparativo.En primerlugar, examinarealgunas incongruenciasde la concepci6n del de neoutilitarista Estado.Luegopasare revistaa algunas ideas provenientes la literatura en comparativo, busca de indiciosque pudieranayudarnosa clasica del institucionalismo un estatales eficaces. La mayorparte de este articulo construir andlisisde las estructuras consiste en un andlisiscomparativoinductivode los Estados que tuvieroncierto exito, centrado no en la estabilizaci6ny el ajuste de la decada del '80, sino mas bien en los industrial la posguerra.Paraello se examinan en la empefios porpromover transformaci6n varios casos. Se toma al Zairebajo el gobiernode Mobutu como ejemplo de un "Estado casi puro,y se analizanlas caracteristicas Estadodesarrollista traves de del a predatorio" tres paises del Esteasiatico: Taiwan Corea.Estosejemplosson luego comparados y Japon, con dos Estadosque alcanzaron un considerableen ciertossectores y periodos,pero exito no supieron mantenerun desarrolloconsistente:Brasily la India.Finalmente,procurar6 extraeralgunas enseianzas de este andlisiscomparativo hare ciertas especulaciones y acerca de su importancia paralos problemasde la estabilizaci6n el ajuste. y
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haciael Estadocomo instituci6n tiene muchas raices, como lo sabe bien Laantipatia de el cualquieraque algunavez haya tenidoque esperarinterminablemente otorgamiento una licenciade un organismo con o burocrctico se hayavistoobligadoa tratar unempleado de asi De intransigente. estas antipatias, como de las pruebasnotorias desemper"o pOblico los deficiente, se nutrieron ataques al Estado durantela segunda ola, en cuya genesis la tambiencumpli6un rolimportante evoluci6nde las perspectivaste6ricassobre aquel. al Inclusolas teoriasdel desarrollo privilegian mercadocomo instituci6n siempre que han reconocidoque "laexistenciadel Estadoes esencial para el crecimientoecon6mico" en (North,1981, pag. 20), pero el Estado esencial era un Estado minimo,"limitado gran medida, si no integramente,a protegera las personas y sus derechos y propiedades individuales, a la aplicaci6nde los contratosprivadosnegociados en formavoluntaria" y se neoclasicaminima, considerabaal Estado (Buchananet al., 1980, pag. 9). Ensu variante una "cajanegra"ex6gena cuyo funcionamiento internono era un tema propiodel analisis de economico. Sin embargo, los teoricos neoutilitaristas la economia politica estaban convencidos de que las consecuencias economicas negativasde la acci6n del Estadoeran como para dejarcerradaesa caja negra;para poner al descubierto su hartoimportantes de al corrientes la optimizamodo de operaraplicaron analisisdel Estado"losinstrumentos ci6n individual"3 Laesencia de la acci6n del Estadoradicaen el intercambio tiene lugarentre los que funcionarios sus sustentadores.Los funcionarios requieren,para sobrevivir, partidarios y politicos,y estos, a su vez, deben contarcon incentivossuficientes si no se quiere que desplacen su apoyo a otros potenciales ocupantes del Estado. Quienes desemperian directamentelos recursos con que cuentan entre sus cargos pOblicospueden distribuir a partidarios traves de subsidios, prestamos, empleos, contratacioneso provisi6nde servicios, o bien apelar a su autoridadpara crear rentas publicas destinadas a grupos la favorecidos, limitando capacidad de maniobrade las fuerzas del mercado. Entrelas de maneras de generarestas rentas se hallanel racionamiento divisas, las restricciones al ingresoen el mercadomediantelas licenciasotorgadasa los productores, la y impuestas a fijaci6nde aranceles o limitacionescuantitativas las importaciones.Los funcionarios pueden asimismoquedarse con una partede esas rentasparasi. De hecho, se adopta la es, hipotesisde que "lacompetenciaparaocuparcargos pOblicos en parte,una competencia por las rentas"(Krueger,1974, 293). Como esta "bOsquedade ganancias pag. directamenteimproductivas" considerables,se tornamenos atractivala genera utilidades inversi6nen las actividades productivasen la economia en su conjunto;por lo tanto, la disminuyen eficienciay el dinamismo. A fin de eludirlos efectos nocivos de la acci6n del Estado este deberia reducirsu jurisdiccional minimo,reemplazandodonde sea posible el controlburocritico por los mecanismos del mercado.Si bien la gama de funcionesestatales que se juzgan susceptibles de pasar a la esfera del mercado varia,hay autores que Ilegana especular con la y y posibilidadde utilizar "premios" otros incentivospara instara los "privatistas" a otros
3 Srinivasan(1985, pag. 41). Entrelos te6ricos de la elecci6n pcblica, los mas conocidos son James Tollison Tullock, Tollison Tullock Buchanan, Buchanan(laureadocon el Premio (cf. y Nobel)y sus colaboradores y
1980). Tambi6n puede mencionarse a Niskanen (1971), Auster y Silver (1979). El reciente resurgimiento de la economia politica neoclasica representa un punto de vista similar, aunque por lo comOn menos extremo; v6ase Colander (1984). Elementos de la concepci6n neoutilitaristaestan presentes asimismo en las perspectivas sobre la acci6n colectiva (v. gr. Olson, 1982) y la nueva economia institucional, que pone el acento en los derechos de propiedad (v. gr., North, 1981).
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ciudadanos particularesa solventar,al menos parcialmente,los gastos nacionales de defensa (Austery Silver,1979, pag. 102). ha Seria necio negar que la concepci6n neoutilitarista captado un aspecto significatien de de vo del funcionamiento la mayoria los Estados y tal vez el aspecto predominante de conceptualizadade [rent-seeking], algunos de ellos. Laapropiaci6n las rentaspOblicas como corrupci6n,siempre ha sido una faceta consabida de la un modo m6s primitivo manerade operarde los aparatosestatales del TercerMundo. Algunosde estos consumen el excedente que extraen, alientana los agentes privados a pasar de las actividades bienes colectivos. Laconsideal improductivo no proporcionan y productivas rent-seeking raci6nque tienenporsus respectivassociedades no es mayorque la de un predadorporsu Estados"predatorios"4 presa, y puede denominarselos legitimamente La concepcion neoutilitarista podriaser vista como un avance respecto de la visi6n del dado que reintroduce politica.De la neoclasica tradicional Estadocomo arbitro neutral, los hecho, la premisade que las medidasoficiales"reflejan interesescreados existentes en sobre los sesgos que rigen la la sociedad" retomaen partealgunas de las ideas de Marx politica estatal (Colander,1984, pig. 2). Como explicacion de una de las pautas del en de que comportamiento los funcionarios, puede o no predominar determinadoaparato estatal, el pensamientoneoutilitarista constituyeun aporte Otil; pero como teoriasuprema monocausalaplicablea los Estadosen general,talcomo Ilegaa serloen manos de sus mrs devotos adherentes,el modelo neoutilitarista controvertible. es Paraempezar, es dificil entenderpor que, si los funcionarios pOblicosestin preocupados ante todo por obtener rentas individuales,no actuariantodos ellos en forma no "freelance". 16gicaneoutilitarista nos esclarece mucho acerca del motivopor el cual La los funcionarios en querrian trabajar conjunto,como una entidadcolectiva. Si postulamos que de alguna manerael Estadoresuelvesu problemade acci6n colectiva,no hay raz6n, dentrode la 16gicaneoutilitarista, que quienes monopolizan violenciase contenten la para con ser meros vigilantes,y en cambio hay todas las razones posibles para que procuren los [rental ampliar refugiosde obtenci6nde rentaspOblicas havens]. Ensuma, la adhesi6n estricta a la 16gicaneoutilitarista torna dificilexplicarla existencia misma del Estado, y convierteal Estadovigilante casi en una imposibilidad te6rica5. Almismotiempo,el supuesto neoutilitarista que las relacionesde cambioson natude anteriores otrasclases de relacionessociales, no esta a rales,o sea, epistemol6gicamente avaladoporla evidenciaempirica. Estudiosminuciososde los procesos realesde intercambio (en oposici6na los resOmenes analiticos sus resultados) de que los mercacomprueban dos s6lo operanbien cuando estAnapoyados porotrotipo de redes sociales (Granovetter, 1985). Un sistema eficaz de relacionesde propiedadno es suficiente.El buen funcionamientodel intercambio desarrollado, es el que exige un mediomrs denso y profundamente de la confianza mutuay los entendimientosculturalmente compartidos,que Durkheim
4 Importa de es serialar al que esta maneraparticular conceptualizar Estadopredatorio muydistintade la el que empleanquieneshanpropuestoeste concepto.TantoLal(1988)como Levi(1988)equiparan comportamiento predatorio la maximizaci6n la recaudaci6npiblica. Segcinel uso que le da Levial t6rmino, Estados con de los sus pueden maximizar ingresos en formasque promuevanel desarrolloo que Io impidan;por ende, en su el no terminologia vocablo "predatorio" tiene forzosamenteconnotaciones desarrollistas. SegOn su definici6n, podrianf~cilmenteIlamarsepredatorioscierto tipo de Estados que otros Ilamandesarrollistas.Lal est& mis convencidode que existe una relaci6n de negativaentrela maximizaci6n los ingresospiblicos y el desarrollo; para frenteal Estadopredatorio el Estadovigilanteminimo, no deja es la y 61,como para los neoutilitaristas, alternativa espacio analitico algunoparael Estadodesarrollista. 5 Serialemosque esta criticapretendedestacaralgunos de los problemasde las ideas que sustentanel sobre el Estado de enfoqueextremodel Estadocaracteristico la segundaola, y no pasarrevistaa la amplialiteratura de racional". Parauna reseriade esta indole,v6ase Levi(1988, "Ap6ndice"). surgidabajo el r6tulo la "elecci6n
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resumi6 bajo el rotulo,enganosamente simple, de "los elementos no contractualesdel contrato". Parabien o para mal, los mercados estn siempre inextricablemente integradosen unamatriz incluyepautasculturales redes sociales compuestas porlazos individuales que y polivalentes.Enciertoscasos, las relacionesde cambio pueden generarse en una interacdichas en formalespueden "interiorizar" jerarquicas cion informal; otros,las organizaciones relaciones (cf. Williamson, 1975). Si a fin de poder operar los mercados deben estar circundadospor otrasclases de estructuras sociales, entonces los intentosneoutilitaristas de liberar mercadodel Estadotalvez terminen al destruyendolos puntalesinstitucionales clasica de los Esta el que permiten intercambio. era, desde luego, la posturade la tradici6n estudiosos del institucionalismo comparado,quienes destacaban la complementariedad en del esencial de las estructuras Estado y del intercambio el mercado, sobre todo para una industrial. promover transformaci6n Dentrode esta tradici6n,siempre se vio con ojos criticos la afirmaci6nde que el es intercambio una actividadnatural, que solo exige un minimode sustento institucional. "El Hace cuarentaarios, Polanyi(1957, pag. 140) argumentaba: camino que Ilevaal libre mercado fue construidoy mantenidogracias a un enorme aumentodel intervencionismo desde el comienzo la centralmente controlado, SegOnPolanyi, organizadoy permanente". con no vidadel mercadoqued6 entrelazada s6olo otrostipos de lazos sociales, sino ademas con las formasy politicasfijadasporel Estado. En su examen de las sociedades de mercado consolidadas, Weber Ilev6aun mas de aduciendoque el funcionamiento la empresa capitalista esta lineade pensamiento, lejos un el en granescala dependia de que existiera tipode ordenque s6lo puede proporcionar uno al otroy "El modernoEstado burocratico. capitalismo la burocraciase encontraron y el son intimamente unoparael otro", escribi6(Weber,1968, paig.1395, n. 14). Estapremisa de la existencia de una relacionintimaentre ambos se basaba, desde luego, en una concepcion del aparatoestatalburocrtico que era la imagenopuesta de la neoutilitarista. a Los bur6cratasde Webersolo se preocupabanpor cumplircon sus tareasy contribuir del El alcanzar objetivosdel aparatoen su conjunto. uso de las prerrogativas cargo para los los maximizar intereses particulares era, segOn el, un rasgo de formas preburocraticas anteriores. Weber pensaba que el Estado les era Otila quienes operaban en los mercados obedecia a una lbgica muy distinta precisamenteporqueel procederde los funcionarios La utilitario. capacidad del Estadoparaapoyara los mercados y a la que la del intercambio fuese unaentidadcorporativamente acumulaci6n dependiade que la burocracia capitalista viesen en la consecuci6n de las metas corporativasla coherente, y de que los individuos su exige que los mejormanerade promover interespersonal.La coherencia corporativa funcionariosindividualesesten aislados, en alguna medida, de las demandas de la a confiriendo los burocratas a Este aislamiento, su vez, se refuerza sociedad circundante. un status distintivo recompensador.Parala eficacia burocrtica tambienera decisiva la y basado en el merito y las de concentracic6n los expertos, a traves del reclutamiento ofrecidasparaobtenerpromocionesy ascensos en una carreraprofesional oportunidades de de largoplazo. Ensintesis, segOnWeberia construcci6n un solido marcode autoridad de era un requisito indispensableparael funcionamiento los mercados. Observadoresposterioresampliaron visionde Webersobre el rol del Estado. La la las capacidad de instrumentar reglas en formaprevisiblees necesaria pero no suficiente. La obra de Gerschenkronsobre el desarrollotardio complementa a la de Weber, al creada porla centrarseen el aporteconcretodel aparatoestatalparasuperarla disyuntiva
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escala de la actividadecon6mica requerida parael desarrollo el alcance efectivo de las y redes sociales existentes (Gerschenkron, tardiaque 1962). Los paises de industrializaci6n enfrentaron en de tecnologiasproductivas cuyos requerimientos materia capitalexcedian lo los forzadosa confiaren el poder que erancapaces de reunir mercadosprivadosse vieron del Estado para movilizar recursos necesarios. En lugar de brindarsimplemente un los activo entornoadecuado, como en el modelode Weber,el Estadoera ahorael organizador de un aspecto vitaldel mercado.Laargumentaci6n Gerschenkron de planteaademas otro el de problema: de la asunci6nde riesgos. Eleje de las dificultades los paises de desarrollo distribuir riesgos importantes los tardioes que en ellas no existeninstituciones permitan que en una ampliared de duehos de capital,y los capitalistas individuales pueden niquieren no asumirlos.Entales circunstancias, Estadodebe actuarcomo empresariosustituto. el Hirschman retomacon mucho mas detalleeste enfasis en el papel empresarialdel Estadocomo elementofaltanteparael desarrollo. Basandose en sus observaciones sobre del sostiene los paises de desarrollo tardio" TercerMundoen el siglo XX,Hirschman "muy no invertible- es el principal que el capital-en el sentidode un excedente potencialmente sino la capacidad empresarial,o sea, la ingredientefaltanteen los paises en desarrollo, voluntad arriesgar excedente disponibleinvirtiendolo actividadesproductivas, en de el en o las palabrasde Hirschman, percepci6nde las oportunidades inversi6n su transforde y "la maci6nen inversionesreales". la clave, como el afirma, Si esta en "inducir decisiones de las el maximizaci6n", roldel Estadoimplicaunaltogradode sensibilidadante el capitalprivado (Hirschman, pigs. 35, 44). ElEstadodebe ofrecerincentivosdesequilibrantes para instara los capitalistasprivados invertir, al mismotiempodebe estaren condiciones de aliviar a los y cuellos de botellaque generan desincentivosparala inversi6n. LosEstadosque logranexitoen las tareasesbozadas porGerschenkron Hirschman, y "desarrollistas"6. asi como en las establecidas porWeber,pueden Ilamarse legitimamente Ellosextraenexcedentes pero tambi6nofrecen bienes colectivos. Fomentanperspectivas empresariales de largo plazo en las elites privadas, aumentando los incentivos para en participar inversionestransformadoras disminuyendolos riesgos propios de tales y Es de inversiones. posibleque no sean inmunesa la apropiaci6n las rentaspOblicas al uso o de una partedel excedente social en beneficiode los funcionarios sus amistades,y no de y la ciudadaniaen su conjunto,peroen generallas consecuencias de sus actos promueven el ajusteecon6mico y la transformacio6n estructural lugarde impedirlos. en Laexistenciade Estadosdesarrollistas ampliamente es reconocida.De hecho, segOn Whitey o algunos ellos fueronel elemento esencial del desarrollo"tardio" "muytardio". Wade, por ejemplo,afirman que "elfen6meno de un 'desarrollotardio'exitoso [...] debe entenderse [...] como un proceso en el cual los Estadosdesempefiaronun papel estrategico en el dominiode las fuerzas del mercado internoe internacional en su sujeci6n al y de (White Wade, pag. 1). No obstante, la identificaci6n los y interesecon6mico nacional" a es que rasgos estructurales permiten estos Estadosser desarrollistas mis controvertida. Enla concepci6n gerschenkroniana/hirschmaniana la relaci6nentrela capacidad del Estadoy el aislamiento "autonomia") mas ambiguaque en la perspectivade Webero, es (o
6 Laexpresi6n"Estado como "Estado es con desarrollista", predatorio", utilizada una variedadde significados. Dutkiewicz Williams Estadoque profese inter6spor el desarrollo, y (1987), porejemplo,la aplicana cualquier de independientemente que pueda aducirseo no que las medidaspor 61adoptadas hayantenidoconsecuencias o sea positivaspara el desarrollo, de que ese inter6smanifestado algo masque puraret6rica.Asi, segOn estos autores los "Estadosdesarrollistas" se diferencian los predatorios. empleo del tdrmino similar del no Mi es al de grupo IDS (v6ase, v.gr., Whitey Wade, 1988) y al de ChalmersJohnson,y guardacierta semejanzacon lo que "Estados Johnson,Duvall Freeman y (1983) denominan empresariales".
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Para incluso,en una visionneomarxista7. que un Estadoaisladosea eficaz, deben resultar En del evidentes la naturaleza proyectode acumulaci6n los medios de instrumentarlo. un y o la plan de transformaci6n gerschenkroniano hirschmaniano, formade dicho proyectode acumulaci6ndebe descubrirse,casi inventarse, su puesta en marchaexige establecer y al estrechas conexiones con el capitalprivado.Una burocracia estilo prusianopuede ser muy eficaz para la prevenci6nde la violenciay del fraude, pero el tipo de capacidad o de empresarialsustitutiva que habla Gerschenkron la sutil promoci6nde la iniciativa en la que pone el acento Hirschman exigen algo ma'sque un aparatoadministrativo privada aisladoy dotadode coherenciacorporativa: inventiva, dinamismo exige muchainteligencia, y bien elaboradasrespuestasfrentea una realidadecon6mica cambiante.Estos argumentos demandanun Estadomas bien enraizado(o encastrado)en la sociedad que aislado8. Cualesquieraque sean los rasgos estructuralesde la capacidad del Estado, las en argumentaciones favorde su papel centralse aplicansobre todo a aquellassituaciones estructural a la ordendel dia. La industrializaci6n de en las que la transformaci6n (eje esta es los estudios de caso que a continuacion presentaremos) el ejemploclasico de este tipo de transformacion, requierealgo mas que un cambio pero tambienel ajuste estructural cobra mayorrelieve Elcontrasteentreel Estadopredatorio el Estadodesarrollista y gradual. Comoseiala Callaghy, existenciapotencialde un cuando se planea unatransformacibn. la rolpositivodel Estadono genera la necesidad Ilgica de que se concreteese potencial.Hay Estadosdesarrollistas sociedades y economias que "necesitan" pero que no los alcanzan necesariamente,como demuestrabien a las claras el caso del Zaire. Un ejemplo de predaci6n: Zaire Desde que Joseph MobutuSese Seko tomb el poder en Zaire en 1965, 61 y un una el pequeno circulode allegadosque controlan aparatodel Estadohicieron granfortuna de a partir los ingresosgenerados porlas exportaciones la granriquezamineradel pais. de a aios subsiguientes,el PBIper capita disminuyb unatasa anualdel 2 %, Enlos veinticinco de Ilevandopoco a poco al Zaire hacia el extremoinferior la escala jerarquicade las naciones del mundoy dejando a su poblacionen una miseriaigual o mayorque la que Bank,1991, pag. 204). Enresumen,Zairees un belga (World padeci6 bajo el colonialismo en ejemplo,propiode un librode texto,de un Estadopredatorio el cual el afAnde la clase a politicaporapropiarsede las rentaspOblicas convirtio la sociedad en su victima. del patrimonialistas Estado Siguiendoa Weber,Callaghyenfatizalas caracteristicas en encontrando el esa mezclade tradicionalismoarbitrariedad seguinWeber que y zairero, habia retrasadoel desarrollo capitalista(Callaghy,1984). En consonancia con el modelo el controldel aparatodel Estadoesta en manos de un pequeilo grupo de patrimonialista, individuosque mantienenestrechas conexiones entre si. En el pinaculo del poder se encuentrala "camarilla compuestapor"unoscincuentade los mas confiables presidencial", del presidente,que ocupan los cargos mas claves y lucrativos,como los del parientes del la presidentedel ConsejoJudicial,la policiasecreta, el Ministerio Interior, Oficinade la Presidencia,etcetera"(Gould,1979, pag. 93). Inmediatamente despues esta la "cofradia del un presidencial", conjuntode personas que no son familiares presidente pero cuyos y puestos dependen de sus lazos personalescon este, con su camarilla entresi.
7 Los argumentos neomarxistas en favor de una autonomia relativa respecto de las demandas particularistas de los capitalistas individuales corroboran la idea de que debe haber un vinculo positivo entre capacidad y autonomia. Cf. Rueschemeyer y Evans (1985). 8 Para un anAlisis del concepto de "embeddedness", que traducimos como enraizamiento, cf. Granovetter
(1985).
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Uno de los aspectos mas ir6nicosy Ilamativos Estadozairefioes el grado en que del administrativo las relacionesde mercado dominanel comportamiento -nuevamente, esto de es casi una caricatura la imagenneoutilitarista de sobre el probablefuncionamiento las burocraciasgeneradorasde rentaspersonales-. Un arzobispozairerlo describi6asi: lo tribunales gentes61ohace prevalecer derechoscuandopuede la sus iPorqu6en nuestros a viven olvidadosen sus pagar generosamente los jueces? ,Porqu6 los prisioneros no a sus circeles?Porque tienen nadiequepaguealjuezquemaneja expedientes. Porqu6 en losorganismos en se oficiales, ejemplo losservicios por pOblicos, le hacea lagentevolver unda trasotro obtener quesolicitan? nole paganalempleado, serAn no Si atendidos. lo para en 1984, (Citado Callaghy, 420.) p.g. ElpropiopresidenteMobutu el caracterizo sistema mas o menos del mismomodo, al decir: "Todoest6 en venta, todo se compra en nuestropais. Y en este trdfico,tener una un de convertible en tajadade poderpOblico constituye verdaderoinstrumento intercambio, una adquisici6nilicita dinerou otrosbienes"(Young,1978, pag. 172). de A primera de vista,el predominio unaetica cabal de mercadopodriaparecer incompatible con lo que Callaghy(1984) denomina"unode los primerosEstados absolutistas es en modernos", peroen rigor muycoherente.Elpersonalismo el pillaje predominantes la y cOspide anulan toda posibilidadde una conducta sometida a normas en los niveles inferiores la burocracia.Porotraparte,la mercadizaci6ndel aparatoestatal tornacasi de de a a imposibleel surgimiento unaburguesiaorientada la inversi6n productiva largoplazo, al socavar la predecibilidad la acci6n del Estado. de La propiapersistenciadel regimenpodriatomarsecomo pruebade que Mobutuse las ha ingeniadoal menos para edificarun aparatorepresivocon la minimacoherencia necesariacomo paraexcluir todo posiblecompetidor, a perono resultaclaroque suceda ni Gould: burguesiaburocrdtica "La debe su existencia siquieraesto. Comodice tajantemente al apoyo extranjero recibicy recibecontinuamente" que (1979, pag. 93). Laayuda brindada asi por el Banco Mundial, como porciertasnaciones occidentales, ha cumplidoen ello un de en papel importante, pero el sine qua nonde la permanencia Mobutu el poder ha sido la intervenci6n tropasfrancesasy belgas en los momentoscriticos,como ocurri6 Shaba de en en 1978 (Hull,1979). Asi pues, Mobutu apenas representauna debil pruebadel grado en de sin que puede permitirse prevalezcala apropiaci6n rentaspOblicas minarinclusoel que del aparatorepresivoindispensableparala supervivencia regimen9. Zairecorrobora claridadque no es la burocracia que impideel desarrollo, con sino lo coherente.ElEstadozaireho"cleptopatrimonialista" la ausencia de un aparatoburocratico es unaamalgamade personalismo unaparato con administrativo netamentemercadizadolo. Es precisamenteel tipode Estadodominadoporel intercambio postulany al que temen que los neoutilitaristas, lo que genera no es s61ouna flagranteapropiaci6nde las rentas pero poblicas e incentivos distorsionados.La debilidad presente en el nOcleo del sistema socava la predecibilidad las medidas oficiales necesaria para la de econ6mico-politico inversi6n Ademas, el Estadono proveesiquieralos medios mIs elementales para privada. el funcionamiento una economiamoderna: de de vigenciaprevisible los contratos,suministroy mantenimiento la infraestructura, de inversi6n en pOblica salud y educaci6n.
9 Como es obvio, un analisiscabal del car&cter del original r6gimeny de su perduraci6n exigiriaprestar atenci6na la estructura socialde Zaire. Paraun enfoquegeneraldel temadel Estadoy el desarrollo parte mayor que de un analisisde la estructura social,v~ase Migdal (1988). 10La conjunci6n Leviatn de la manoinvisible es tancontradictoria del no como pareceria,sino bastante y comin en realidad.Cobra distintasformasen diferentespaises. Por ejemplo, en los regimenes militaresde la menos corruptos, controlbrutal disenso politico,propiodel Leviatin,se un del Argentina Chile,tradicionalmente y combin6con una ferozimposici6n la 16gicadel mercadoa la sociedad circundante. de
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a Zaireplanteatambienciertosproblemas las concepciones convencionalessobre la estatalparaformular de la autonomia estrategiasde ajustey crecimientoque importancia es sean coherentes.Porunlado,dado que el Estado,como entidadcorporativa, incapazde establecer metas coherentes y de instrumentarlas, dado que las decisiones de politica y econ6mica estan "enventa"paralas elites privadas,podriadecirse que el Estado carece totalmentede autonomia.Esta falta de autonomiaes lo que favorece una generalizada de apropiaci6n las rentasp'blicas. Sinembargo,al mismotiempoel Estadozairenose halla en sociales. Es aut6nomo, el sentidode que no deriva librede constricciones notablemente de los intereses sociales. Esta autonomiano aumenta su sus objetivos del agregado capacidad de perseguirmetas propias,sino que matsbien suprimeel controlsocial critico del que podriaejercerse sobre la arbitrariedad regimen.Elcaso de Zairesugiere que es preciso repensar la relaci6nentre la capacidad y la autonomia.Esto se torna aun mas del evidente si se vuelve la miradahacia los Estadosdesarrollistas Este asiatico.
Estados desarrollistas
una constituian demostraci6npracticade las perverSi Estados como el de Mobutu diferenen las concepciones neoutilitaristas, los antipodasun conjunto siones previstaspor te de naciones estaban trazando una historia que confirmaba las expectativas Haciafinesde ia decada del '70, el exitoeconomico de los mas importaninstitucionalistas. reciente (NIC) del Este asidtico, Corea y Taiwan, era tes paises de industrializaci6n del cada vez mas como una consecuencia de la activaparticipaci6n Estado interpretado observadoresde inclinaciones (Amsden, 1979), inclusopoar neoclasicas (p. ej., Jones e II, son para comprenderel papel del 1980). Los casos del Este de Asia no s61lo importantes Estado en el desarrollo,en general, sino ademas porque sugieren que los sustentos de industrial una nacion no son de institucionales los planes previos de transformaci6n exitosade un plande ajuste.Despues de todo, estos paises irrelevantes parala ejecuci6n nacional como de un tanto de una veloz industrializaci6n son ejemplos paradigmdticos cambiantesmercados internacionales. eficaz ajustea los El modelojaponres los En busca de bases institucionales paracimentaruna veloz industrializacion, NIC del Este asitico se apoyaronen el modelode Estadoactivoque tenianen la region:Japon. un paracomprenderal Estado Los andlisisdel caso japones brindan buen puntode partida desarrollista.La descripci6n que ha hecho ChalmersJohnson de la epoca de oro del ofrece uno de los mejorescuadros e de Ministerio ComercioInternacional Industria (MITI) en sobre el Estadodesarrollista acci6n (Johnson,1982). Es particularmente que poseemos fascinante,pues guarda una nitidacorrespondenciacon lo que podriaser en la practica de una bien elaboradaimplementaci6n las ideas de Gerschenkron de Hirschman. y cuando escaseaba el capital,el a Mundial, Enlos ainosposteriores la Segunda Guerra Estadojapones actu6 como sustitutode los mercados de capitalpobrementedesarrollaVariasinstituciotransformadoras. dos, al par que induciaa tomardecisiones de inversion nes oficiales, desde el sistema de ahorropostal hasta el Banco Japones de Desarrollo, cumplieronun roldecisivo en la obtenciondel indispensablecapitalde inversibnpara la de A industria. su vez, el papel centraldel Estadoen el suministro nuevos capitales permitio
e1 las del parainversi6n Banco de Desarrollo, adjudicaencargado de aprobarlos prestamos y tecnologia extranjera, fines industriales de licencias para importar clones de divisas con que el MITIadquiriese una funci6n bIsica en la politica industrial. Dado que era el
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de administralos de establecer concesiones impositivas de articular "carteles orientaci6n y con el se tiva" el finde regular competenciaintraindustrial,MITI hallabaen una excelente la la posici6n para "inducir tomade decisiones maximizadoras"11. "sin de Johnsonha dichoque el MITI constituy6 duda la mayorconcentraci6n talentos de Jap6n";algunos consideraraneste juicioexagerado, pero pocos podran negar que a hasta una fecha reciente,"losorganismosoficialesatraian los mas talentosos graduados han sido y de las mejores universidades,y los cargos de alto nivelde estos ministerios siendo los mas prestigiososdel pais"12 siguen Por lo tanto, el Estado desarrollista japones presenta a todas luces un aspecto weberiano.Sus funcionarios del particular statusque segOnWeberera esencial para gozan unaautenticaburocracia. en obrandoen pOblica, Siguenunalargacarrera la administraci6n varianun poco generalde acuerdocon reglasy normasestablecidas. Estascaracteristicas segOn los distintosorganismos,pero los menos burocriticosy mas clientelistas,como el Ministerio Agricultura, de suelen considerarsecomo "reductos una ineficiencianotoria" de de los 1989, pg. 4). Si Jap6n confirma pronunciamientos Weberen tornode la (Okimoto, necesidad de una burocracia meritoria coherente,tambiensenialala necesidad de dejar y atrastales recetas. Todas las descripcionesdel Estadojapones destacan lo indispensable externase internas,para el funcionamiento Estado. Las del que son las redes informales, redes internas,sobre todo los gakubatsuo vinculosentreex condiscipulosde las prestigiosas universidades donde se reclutan funcionarios, decisivas para la coherencia de los son Estas redes informales brindan identidadcorporativa le la burocracia13. la que, por si sola, no la meritocracia podriadarle.Elhecho de que la competenciaformal,mas que los lazos clientelistaso las lealtades tradicionales, el principal sea requisitopara ingresara la red vuelve mucho mas probableque el desemperio efectivosea un atributo valoradopor los leales integrantesde los diversos batsu. El resultadoes una suerte de "weberianismo reforzado",en el que los "elementos no burocr~ticosde la burocracia"refuerzanla estructuraorganizativa formal,mas o menos del mismo modo en que los "elementosno contractuales los contratos" Durkheim de de refuerzan mercado(Rueschemeyery Evans, el 1985). Masimportantes son las redes externasque conectan el sector puOblico el priaun con vado. Comodice ChieNakane,"laredadministrativa entretejida mis minuciosamente, esta en la sociedad japonesa que en ningunaotradel mundo" (citadoen Okimoto,1989, quiz.,170). La politicaindustrial Jap6n depende basicamentede los lazos que unen al de pag. con Estosvinculosentrela burocracia los detentadores MITI los principales industriales14. y del poder privadoson reforzadospor el generalizado papel de los ex condiscipulos quienes a traves del amakudari "descenso del cielo"o jubilaci6n (el integrantesdel MITI, terminan en temprana) ocupando posiciones claves no s61lo las empresas sino tambienen las asociaciones industriales entidades semioficialesque conforman"el laberintode y de organizacionesintermedias de redes informales las politicaspl'blicas, donde tiene y del lugargran partedel desgastante trabajo logrode un consenso" (ibid,pag. 155).
I' en atendi6 V6ase, porejemplo,la descripci6nque hace Johnson(1982, pAg.236) de la forma que el MITI las necesidades de la industria en petroquimica las decadas del '50 y el '60. 12Johnson(ibid.,pdgs. 26, 20). Esteautor comentaque en 1977s6lo 1.300aspirantesde un totalde 53.000 el aprobaron ExamenparaAltosFuncionarios, que el indice generalde fracasos en las pruebastomadasen los y atios 1928-43fue del 90%(pg. 57). 13En 1965,unporcentaje sumamente eran Ilamativo 73%)de altos funcionarios graduadosde la Facultad (el de Derecho de la Universidad Tokio. de de 14Okimoto (1989, pig. 157)estimaque el vicedirector unaoficinasectorialdel MITI pasa la mayorparte de su tiempoen reuniones con el personalclave de las grandesempresas.
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Elcaractercentralde los lazos externosha Ilevadoa algunos a afirmar la eficacia que del Estado japon6s no deriva "de su capacidad intrinseca,sino de la complejidady estabilidadde las interaccionesque lo ligan a los actores del mercado"(Samuels, pag. necesarioa descripcionescomo la de Johnson, 262). Estaperspectivaes uncomplemento las redes externas y la coherencia corporativainterna son pero podria sugerir que y explicacionesalternativas opuestas. Enlugarde ello,debe verse en la coherenciainterna eficaz del Estadoen las redes esencial para la participaci6n un de la burocracia requisito no externas.Si el MITI fuese una entidadcohesiva y excepcionalmenteid6nea, no podria como lo hace en las redes externas.Si no fuese aut6nomo,en el sentido de ser intervenir de de formular maneraindependientesus propios objetivosy de confiaren que capaz a parasu quienes deben Ilevarlos la prtcticaconsiderendicha tareacomo algo importante es del autonomia MITI lo que La ofreceral sector privado. relativa tendriapoco que carrera, le permite abordar los problemas de acci6n colectiva que entraiia el capital privado, en paraque alcancen solucionesque de otromodo ayudandoa los capitalistas su conjunto aun dentrodel muybien organizadosistema industrial japones. seriandificilesde obtener, absolutista dominacion de es enraizada* la contrapartida iaincoherente Estaautonomia de del Estadopredatorio constituye cave organizativa la eficaciadel Estadodesarrollisla y de ta. Tal autonomiadepende de la combinacion,en aparienciacontradictoria, un aislasocial circundante. en con weberiano unaintensainmersion la estructura mientoburocrAtico Ellogrode esta combinaci6ncontradictoria depende, porsupuesto, del caracterhistoricasocial en la que se mente determinadodel aparatoestataly de ia indolede la estructura de inserta,como lo ilustra comparaci6n Jap6n con los NICsdel Este asistico. ia Coreay Taiwain diferente, cual se vinculacon el lo EnCoreay Taiwan, Estadopresentauna estructura industrial sus y diversidadde sus bases sociales de apoyo, sus pautas de organizacion la de politica Cheng, 1987).De todas maneras,los dos paises estrategias economica(Tun-jen la tienen en comun ciertos rasgos decisivos. En ambos, las iniciativasque facilitaron coherente e burocratica sus tuvieron raices en una organizacibn industrial transformaci6n id6nea.Si bien en estos dos NICsdel Esteasi~ticoel Estadoparece ser mas aut6nomoque enraizadasemejantes a los elementosde autonomia en Jap6n, ambos ponen de manifiesto en tantoinfluyeron el exitode Japon. que coreana con la de Mexico,KimByungKook(1987, pgs. Al compararla burocracia un ha seiraladoque mientras en este i01timo aun no se ha institucionalizado pais que 101-02) basado en examenes de ingreso, este tipo de de sistema de reclutamiento funcionarios fueronaplicados en el Estado coreano desde el aro 788 d.C., examenes meritocrAticos A durantemas de un milenio. pesar de que la historia politicade Coreaen el siglo XXfue entrelos egresados mas talentososde a reclutar sus miembros pudo caotica, su burocracia las mejores universidades.Los datos sobre la selectividadde los ExAmenespara Altos de POblicos Coreason casi identicosa los que presentaJohnsonparaJap6n. Funcionarios siete veces ia cantidadanualde ingresos a de que entre 1949 y 1980 se multiplico A pesar s6lo fueronaceptados el 2 %de los concursantes(ibid.,pag. 101). la funci6npOblica, fueronacompa~iadasde la inculcacionde Estas pautas similaresde reclutamiento Economica,por En cultura unaparticular corporativa. su analisisde iaJuntade Planificacidn destaca la presenciade la mismaconfianzamutuay espiritude cuerpo que ejemplo,Choi el (ChoiByungSun, 1987). PorOltimo, como en Japon, segin Johnson caracterizaal MITI
* Se ha traducido de este modo el t6rmino ingles embedded autonomy [N. de la R.j,
COMO Y SOLUCION ELESTADO PROBLEMACOMO
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de las universidades mas prestigioy laexistenciade a de reclutamiento meritocratico traves un fuerte ethos organizativo han generado en Corea la posibilidadde establecer redes solidariasdentrode la burocracia, como en el batsu. En su investigaci6n interpersonales sobre los candidatos que aprobaronel examen para la funci6n pOblicaen 1972, Kim Nacionalde Se6l, y que el 40 % comproboque el 55 %erangraduadosde la Universidad de ellos habian obtenidosus titulossecundariosen destacados colegios de esa misma ciudad (KimByungKook,pag. 101). coreana parece unarquetipo, experienciade Coreamuestra la Aunquela burocracia En tambienque no basta con tener una tradici6nburocratica. la decada del '50, bajo el fue gobiernode Rhee Syngman,el examen parala funci6npOblica dejado de lado en gran el a lo a medida:s61lo 4 %de los que ingresaron cargos de jerarquia hicieron travesde dicha ascendian por via del proceso coman de promoprueba.Tampoco los altos funcionarios mediante ci6n interna,sino que los puestos principaleseran Ilenadosfundamentalmente "designacionesespeciales" de corte politico(ibid.,pags. 101-02). Porsupuesto, los nombramientos promocionesburocrAticos regimende Rhee del y erancoherentescon las caracteristicas este. Pese a que hubociertaindustrializaci6n de por sustituci6nde importaciones,fue mas bien predatorioque desarrollista.De hecho, la masiva asistencia economica de Estados Unidoscontribuy6 financiar alto grado de a un corrupci6noficial.La dependencia de Rhee de las donaciones del sector privadopara su financiar dominiopolitico someti6a lazos clientelistas los empresarios,y no es de con lo de (Tunsorprenderque "laapropiaci6n las rentasptiblicasfuese flagrante sistematica" y jen Cheng, 1987, pag. 200). no Sin una profunda muyelaboradatradicion sido posibles ni la y burocratica, habrian el reconstrucci6n la funci6npOblica de que emprendio regimende Parknisu reorganizaci6n de los sectores del gobierno a cargo de la politicaecon6mica. Sin alguna otra base adicionalpoderosa paracrearcohesi6n en los cargos mas altos del Estado,esa tradici6n burocr~ticahabriacarecido de eficacia. Y sin ambas, habriaresultado una tarea vana del transformar relacibn Estadocon el capitalprivado. la su ElEstadopudo "recobrar autonomia" gracias a la ascensi6n al poder de un grupo de fuertesconviccionesideol6gicasy estrechoslazos personalesy organizativos aquei con en (ibid., pag. 203). Los oficialesjbvenes que participaron el golpe de ParkChung Hee tenianen comon sus creencias reformistas sus intimosvinculospersonales,tanto por su y experiencia en el servicio como por su pertenenciaa redes tipo batsu originadasen la academia militar'5. Aunquela superposici6nde esta nueva clase de solidaridad organizacionala veces min6a la burocracia civil,porcuantose nombr6a militares para los puestos la claves, en general los hombresde armas utilizaron influencia que les daba su propia a Duranteel regimende solidaridad corporativa parafortalecer disciplinar la burocracia. y de Parkse quintuplic6 proporcibn cargos de altonivelIlenadoscon los que aprobabanel la de Examenpara AltosFuncionarios, la promoci6ninternapaso a ser el medio principal y con que designaci6n de altos funcionarios, excepcion de los puestos de mas jerarquia, se cubriancon nombramientos politicos(KimByungKook,1987, pags. 101-08). Uno de los rasgos de la revitalizaci6n la burocracia la posici6n comparativade fue mente privilegiada que tuvo un organismopiloto,el Consejo de Planificacibn Economica el un ministro, CPEfue destinadoporParka constituir (CPE).Encabezadoporunviceprimer del "superorganismo" area econbmica(ibid.,pag. 115). Sus facultades para coordinarla del se politicaecon6mica medianteel control proceso presupuestario vieronrealzadas por
15V6ase, por ejemplo, la descripci6n que hace Kang (1988) del club Hanahoe, fundado por integrantes de la clase 11a de la academia militar.
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de de mecanismos como el Comit6de Consulta los Ministros Economiay por el hecho de a sus directivoseran a menudopromovidos puestos de conducci6n en otros ministeque rios'6.Como en el caso de Jap6n, la existenciade un organismopilotode esta indole no implicaque las politicassean incuestionadasen el resto de la burocracia.El CPE y el de Ministerio Comercio e Industria (MCI)suelen discrepar en Io tocante a la politica industrial17, la presencia de un organismocuyo liderazgoen la esfera econ6mica es pero de la aceptado permite concentraci6n periciay talento,y otorgaa la politicaecon6mica una coherenciade la que carece en un aparatoestatalno tan definidamente organizado. ser mas bien lograrun total su Alasumirel poderel regimende Park, objetivo pareci6 causas judien dominiodel capitalprivado, lugarde aislarsede e1.Se amenazo con iniciar fueronobligados a marchar ciales y con realizar confiscaciones;dirigentesde la industria como parasitoscorruptos.Esto prontose modific6, por las calles en sefal de ignominia, cuando Parkadvirti6 paraalcanzarsus metas econ6micas precisabacontarcon la caque Eun y pacidad empresarial la periciade los gerentesprivados(Kim Mee, 1987;KimMyoung Con el tiempo,y sobre todo en la decada del '70, los vinculosentreel regimen Soo, 1987). se tan y los chaebol (conglomerados)mas importantes volvieron estrechos que algunos a el a economistasque visitaron pais Ilegaron la conclusi6nque Ilamar Coreauna "sociedad de era an6nima" "sindudaunamaneramas apropiada describir situacionallivigente" la que a "sociedadan6nima" Jap6n(Masonet al., 1980,citadoen Cumings,1987, pag. 73). Ilamar entreel Estadoy los chaebolse fundaba Aligualque en Japdn,la relaci6nsimbi6tica en que aquel teniaacceso al capitalen unmedioen el que este escaseaba18. Merceda su del capacidad de asignarel capital,el Estadopromovi6 concentraci6n poderecon6mico la sus en manos de los chaebol y "orquest6 agresivamente" actividades(Wade, 1990, pag. 320). Al mismo tiempo, el regimen de Park dependia de los chaebol para realizarla transformaci6n industrial, era su proyectoprimordial la base de su legitimidad. que y del ElcarActer enraizadode la autonomia Estadocoreano con Parkfue un proceso organizadodesde arribaen una medida mayorde lo que lo era el prototipo japones al bien desarrolladasy estar centrado en un n0mero carecer de asociaciones intermedias de mucho menorde empresas. El tamarno la diversificaci6n los chaebol principaleslos y en relativamente sectoriales,de modo tal que el pequero tornaron "abarcadores" terminos de los nOmero actores no limito alcances sectorialesdel proyectocomon de acumulacion las (cf. Olson, 1982). No obstante,en el Estadocoreano no prevalecieron mismas relaciocon el sector privadoque signaronel sistema del MITI, nes institucionales y generalizadas nunca escap6 totalmenteal peligro de que los intereses particularesde las empresas de produjeranuna regresi6n en el sentido de la apropiacibnimproductiva las rentas del los Asi, pOblicas. al menos, lo percibian tecn6cratasradicalizados CPEa comienzos de la decada del '80, quienes pensaban que ya habia Ilegado la hora de que el Estado comenzase a poner distancia respecto de las pretensionesde los grandes chaebol en materiade recursos(Haggardy Chung-in Moon,1990). a en Corearepresentael caso limite el cual la inserci6ndel Estadopuede restringirse El unos pocos vinculoscon su entornosin degeneraren la predaci6nparticularista. riesgo
de del 16 Por ejemplo,segn ChoiByungSun (1987, pg. 50), "cuatro cada cinco ministros Ministerio de del de entrediciembre 1973y mayode 1982habiansido antes viceministros CPE". e Comercio Industria 17 Tun-jen que a comienzos de la d6cada del '70 la politicaindustrial Cheng (1987, pbgs.231-32) afirma misque porel CPE,peroa finesde esa d6cada el CPErecobr6su predominio. estuvo dominadaporel MCI 18La importancia la ayudaextranjera de primero de los pr6stamosexternosdespues, que fue canalizada y en y distribuida ambos casos a trav6sdel Estado,result6la piedraangulardel controldel capital por el Estado. V6ase KimEunMee (1987),WooJung-en(1991),y Stallings (1990).
ELESTADO COMO PROBLEMACOMO Y SOLUCION
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opuesto, o sea, la existencia de lazos debiles con el capital privado,que amenazan la necesaria y para contar con el capacidad del Estado para obtener toda la informaci6n sector privadoen su instrumentaci6n eficaz, esta representadopor el segundo discipulo del prominente modelojapones en esta regi6n,Taiwan. EnTaiwan,al igualque en Corea,el Estadotuvo un papel centralen la acumulaci6n de encauzandoel capitalhaciainversiones riesgo,mejorando idoneidadde las la industrial, en empresas privadaspara insertarse los mercados internacionales asumiendodirectay mente funciones empresarialesa traves de las empresas pOblicas.Tambien como en Corea, su capacidad para cumpliresta misi6ndependi6 en Taiwande una burocracia weberianaclasica, reclutadasobre la base del meritoy reforzadaen grado decisivo por formasorganizativas Como en el caso del Estado coreano, el regimen extraburocraticas. del Kuomintang adelanteKMT) sustentaen la mezcla de una largatradici6n una se con (en transformaci6n espectacular;pero las diferenciasen la experiencia hist6ricade ambos a paises Ilevaron muydistintaspautas de relaci6ncon el sector privadoy, por ende, a una actitudempresarial sufridapor el Estadoal muydiferenteen el Estado.Latransformaci6n asumir el KMTen Taiwanes tan Ilamativa como la experimentadaen Corea entre los habia sido en gran gobiernos de Rhee y de Park.En el continente,el regimendel KMT medidapredatorio, de e agobiadoporla apropiaci6n las rentaspOblicas incapazde impedir que los intereses de los especuladores privados minaranlos proyectos econ6micos oficiales.Enla isla,el partido reestructur6. se Liberado su antiguabase de terratenientes, de de y favorecidoporel hecho de que "lamayoria los miembrosmis notoriamente corruptos de no a y daniinos" la elitecapitalista lo siguieron ChiangKaiShek a la isla(Gold, 1986, pag. totalmente vinculoscon el capitalprivado.Laque fuerauna sus 59), el KMT pudo replantear organizaci6npartidaria corrompiday en la que imperabanlas luchas de facciones se transform6 lleg6 a asemejarse al Estado-partido leninistaque aspiro a ser desde el y comienzo (Tun-jen una asia la burocracia nueva fuente de Cheng, 1987),proporcionando mas poderosa y estable de la que podria haberle y coherencia organizativas, cohesion brindadopor si sola la organizaci6n militar. Dentrode este aparato estatal reforzado,el KMT reuni6a una pequeria elite de en organizacionesde politicaecondmicasimilares, cuanto a su periciay alcances, al MITI de Jap6n o al CPE de Corea19.Actualmente,el Consejo de Planificaci6n Desarrollo y Econ6mico(CPDE) la encarnaci6nde los conductoresde la economia en el area de la es No sino que "enterminos lo que sucede de ejecutivo, planificacion. se tratade unorganismo en Jap6n, se encuentraa mitadde camino entre el MITI la Agencia de Planificaci6n y Econ6mica" de Industrial del (Wade,1990, pag. 198).LaOficina Desarrollo (ODI) Ministerio de AsuntosEcon6micosesta integradaprincipalmente ingenierosy tecnicos, y asume por un papel directoen las politicassectoriales.Estos dos organismos,como sus equivalentes de mas y Jap6n, han atraido Corea tradicionalmente los funcionarios a mas talentosos y brillantes. restodel personaltiendea estarconstituido miembros KMT a la vez El del que por son diplomadosde la prestigiosaUniversidad Nacionalde Taiwan (ibid.,pag. 217). Sin negar la transformaci6n fundamentalque sufri6 el aparato del KMT,debe burocrAtica repararseen que, al igualque en Corea,la existenciade una antiguatradici6n al regimenlos cimientossobre los cuales pudo edificar.No s6lo habiaen la cOspide ofreci6 una organizaci6npartidaria brindabacohesi6n politica,sino una burocracia que ademas econ6mica con considerableexperienciagerencial.Porejemplo,la Comisionde Recursos Nacionales(CRN), fundadaen 1932,contabacon unpersonalde 12.000 miembros 1944 en y manejabamis de un centenarde empresas piblicas cuyo capitalrepresentaba,en su
19Eneste analisisnos apoyamosfundamentalmente Wade (1990). en
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de dentrodel la conjunto, mitaddel capitalintegrado todas las empresas chinas.Constituia, una relativamente basado en el merito,y sus ex regimencontinental, isla de reclutamiento en integrantesIlegarona desempehar un cometido significativo el manejo de la politica de industrial Taiwan2. La dura experiencia de ser perjudicadospor los intereses particularistas los de especuladores del continente hizo que los lideres politicos del KMT,asi como los ex miembros del CRN, abrigarangran desconfianza hacia el capital privadoy adhirieran seriamentea los elementos anticapitalistas las proclamasideol6gicas de Sun YatSen. de Estas inclinacionesse vieronreforzadasen la practicapor el hecho de que en Taiwanel de fortalecimiento los capitalistas implic6 que creciera el poder de una elite privada etnicamentediferenciaday politicamente hostil.No es de sorprender,entonces, que en las lugar de transferir propiedades japonesas al sector privado,como aconsejaban los su el retuviera control, asesores norteamericanos, KMT generando asi uno de los sectores de en (Tun-jen Cheng, 1987, pag. pOblicos mayorenvergadura todo el mundono comunista 107; Wade, 1990, pag. 302). Lo que si sorprendees que en Taiwanlas empresas del Estado, en contrastecon la normade ineficiencia el deficitfinanciero que a menudo se y al rentables de consideraninherentes funcionamiento tales empresas, fueranen su mayoria 1992). y eficientes (cf. Waterbury, industrial Estas empresas fueronunfactordecisivo del desarrollo taiwanes.Amendel sector bancario,que era estatal (como en la Corea posteriora Rhee), ellas fueron las en industrial la d6cada del '5021,y luego responsables de la mayorpartede la produccibn de una ciertamermaen la de 1960, su participaci6n volvi6a aumentar la del '70 (Wade, en sobre todo, en las industrias 1990, pig. 97). Las empresas del Estado son importantes, La a basicas e intermedias. AceriaChina,porejemplo,ha permitido Taiwancompetiren el mercado japones con las empresas exportadorasde acero de la OCDEy superarlas (Bruce, 1983, citado en Wade, 1990, pag. 99). Este sector no solo ha hecho aportes empresarialesdirectos,sino que ofrece ademas un medioapto parala capacitaci6nde los Asi directivosecon6micos del gobiernocentral22. pues, en Taiwan politicaeconomica se la de vigorosared, que conecta peroaparentemente genera a partir "unapoco comprendida las oficinas econ6micas del gobiernocentralcon las empresas pOblicas[y] los bancos estatales"(Wade, 1990, pag. 295). Lonotable,al comparar con Taiwan CoreayJapon,es el gradode ausencia del sector privadotaiwanes en las redes de formaci6nde la politicaeconomica. Aun cuando la e tendencia actuales "expandir institucionalizar aportes decisoriosde los industriales, los financistasy otros" (ibid.,pag. 293), el Estadodel KMT el capitalprivado(principalmente y relacioneshist6ricas bastantedistantescomo paraplantearsesi taiwanes)hanmantenido lo el enraizamiento realmente, componenteindispensabledel Estadodesarrollista. un es, Sin duda, el Estado opera con eficacia en Taiwanpese a que los lazos de su red ptblica-privadason menos densos que en las versiones coreana o japonesa del Estado no desarrollista. obstante,no hay que exagerarsu faltade inserci6n; se encuentrapara No nada aisladodel sector privado.Goldha senalado los estrechos vinculosentreel Estadoy
entre otros altos 20 Segtn Wade (1990, pbgs.272-73), el cuerpo de tecn6cratasde la CNR suministr6, del funcionarios Areaecon6mica,ocho de un totalde catorceministros AsuntosEcon6micos. de 21 Ibid.,pig. 78. Inclusoen la d6cada del '80, correspondia Estadocasi la mitadde la formaci6n al bruta interna capitaly a las empresas pOblicas dos terceraspartesde la participaci6n Estado(Tun-jen de las del Cheng, 1987, pag. 166). Wade (1990, pag. 275), "lamayoriade los ministros AsuntosEcon6micoshabianocupado de 22 Segtn cargos gerencialesen las empresas pOblicas".
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en el incipiente sectortextil ladecada del '50,asi como el papel clave de intermediaci6n que el Estadoen la industria los semiconductores la del '70.Wade apuntaque los de en cumpli6 funcionariosde la ODI dedican una parte sustancial de su tiempo a visitarempresas, en administrativa" MITI del (ibid.,pag. participando algo muysemejante a la "orientaci6n 284). En su andlisisde las negociaciones entre los productoresde materiasprimasy las de empresas de la industria las fibras sinteticas, da un ejemplo reveladorde la intima interacci6ndel Estado con el capital privado.Si bien en las negociaciones formales de verticalhacia abajo(la Asociaci6n participaron la asociaci6n industrial, integraci6n s6lo de FibrasArtificiales), un monopoliointerno(asociaci6n conjuntaentre el Estado y la y verticalhacia arriba,los funcionarios estatales intervinieron MNC),de integracion permanentemente (ibid., pag. 281) a fin de asegurar que no corrieranpeligro, a raiz de los conflictosprivadosirresueltos, la integraci6n ni haciaatrascon productosintermedios, la ni competitividadexportadorade los fabricantesde tejidos. Si bien en Taiwanlas redes informales pueden ser menos densas que en los otrosdos paises, a todas publico-privadas luces son esenciales parala politicaindustrial. Ademas de definir limitesa los que el enraizamiento los puede ser reducido,el caso de relievela relaci6nsimbi6tica entrela autonomia estataly la preservaci6n taiwanespone de la competencia en el mercado. La funci6nde preservarlas relaciones de mercado, en estatal,es tambi6ndecisiva en Coreay Jap6n, pero mas notoria propiade la autonomia Taiwan(cf. Haggard,1990, pags. 44-45). El mejorejemplo Io ofrece la evoluci6nde la industria textil(cf. Evans y Chien-kuo Pang, 1987).A comienzos de la decada del '50, K.Y.Yin,dejandode lado los consejos de sus asesores econ6micos formadosen Estados Unidos,resolvi6que Taiwandebia tener una industriatextil propia. El resultado fue el "plan de reorganizaci6ntextil"que, al un el proporcionar mercado seguro y materiasprimas,minimiz6 riesgo empresarialde entradaa dicha industria logr6atraer ingresode capitalprivado.Enesta fase inicial,el el y Estado brind6apoyo a la maneraclasica hirschmaniana, induciendodecisiones de inversi6n y estimulando ofertade capacidad empresarial Gold,1986, pig. 70; Pang Chien la (cf. Kuo,1987, pags. 167-69). Este plan de reorganizaci6n fue inusualen cuantoal grado de participaci6n del s61lo Estadoparaasegurarla obtenci6nde dicha capacidad;porlo demas, fue muysemejantea las medidas adoptadas porla mayoria los paises latinoamericanos las primeras de en fases de su industrializaci6n. extralo fue que el plan de reorganizacion se convirti6en no Lo instrumento los empresariosque habiagenerado. En lugarde ello, el regimendel KMT de de a expuso gradualmentea sus "capitalistas invernadero" los rigores del mercado, haciendo que las cuotas de exportaci6n dependiesen de la calidady preciode los bienes, reduciendo desplazando poco a poco los incentivoshacia las exportacionesy, por 01timo, con el tiempola protecci6n23. el Estadopudo favorecerel surgimiento un mercado de Asi, libreen vez de la creaci6nde refugiosparala obtenci6nde rentaspoblicas. Sin la autonoel mia que permitia poderoso aparatoburocr6tico, habriasido imposibleimponerlas incode tan de modidades de la libertad competenciaa un conjunto confortable empresarios. Este ejemploconfirma dicho antes con respecto al enraizamiento la autonomia en y lo Es poco probableque el capitalprivado, sobretodo si esta organizadoen estrechas Jap6n. en redes oligopdlicas,sea unafuerzapolitica favorde los mercadoscompetitivos. Ademas,
continia empleindose la misma estrategia.Wade (1990, psgs. 207-08) resume los esfuerzos 23 Atn nacionalde grabadores video a comienzosde los '80. Alprinde realizadosporla ODIparaestimular producci6n la a locales,pero cuandodespu6s de un aro y mediono lograban cipio se les concedi6 el monopolio dos compariias en el se productos competitivos el pianointernacional, permiti6 ingresoal mercadoa empresasjaponealn fabricar sas (en asociaci6n participativa empresaslocales), pese a las protestasde las dos comparias originales. con
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un Estado que sea el registropasivo de los intereses oligop6licostampoco puede dar a un esas empresas privadas que ellas no estin dispuestasa conseguirporsi mismas.S61lo lo este esencial bien colectiEstadocapaz de obraren formaaut6noma puede proporcionar vo. La inserci6nes indispensable para la informaci6n la instrumentaci6n, y pero sin la autonomia, que, degenera en un"supercartel" como todos los carteles,apuntaa protegera sus miembrosde cualquier cambioen el statuquo. es no del otra Finalmente, caracteristica menos importante Estado desarrollista bien en ilustrada el caso taiwan6s.Si bienel Estadotaiwan6sha intervenido profundamente por En variossectores, ha sido sumamenteselectivoen estas intervenciones. las palabrasde de la Wade,la burocracia dirigiendo atenci6n operaallial modode un"mecanismo filtrado", de los ejecutoresde las politicaspOblicas del sector privadohacia productosy procesos y futuro decisivos parael crecimientoindustrial (Wade,1990, pg. 226). Como el resto de la en del KMT Taiwan,esta selectividad fue en parte una reacci6n frente a la estrategia conociendolos desastres provocadosporla hipertrofia experienciapreviaen el continente; estaba resueltoa administrar su capacidad burocrdtica bien en del aparatoestatal,el KMT el nuevo medio24. embargo,la selectividadpareceriaser un rasgo general del Estado Sin Johnson describe de que manerael Estadojapones, que habia conocido la desarrollista. a intervenci6n detalladay directaen el periodoanterior la Segunda GuerraMundial, luego seleccionada (Johnson, de 'sta se limit6 una participaci6n a econ6micaestrategicamente 1982), y Okimoto Ilega inclusoa decir que en terminosde su magnitudglobal, el Estado (Okimoto, 1989). podriaser considerado"minimalista" japon.s La dinamica de los estados desarrollistas clarocuales son los rasgos estructurales mas salientes A esta altura, debe resultar ya le las del Estado desarrollista. coherenciacorporativa permiteresistir incursionesde la La en mano invisible la maximizaci6n de individual los funcionarios; lo interno, de predominan en el1 caracteristicas las weberianas.Elreclutamiento meritocratico sumamenteselectivo y crean adhesi6n y un las satisfacciones proporcionadas una largacarreraburocr6tica por sentimientode coherencia corporativa.Los estados desarrollistashan alcanzado una sus a extraordinaria capacidad administrativa, ademis han limitado intervenciones las pero su necesidades estrategicasde un proyectotransformador, utilizando poder paraimponerse en formaselectiva a las fuerzas del mercado. El agudo contraste entre el caracter del burocrctico, patrimonialista, Estadopredatorio la indolemis directamenteweberiana y deberiahacer reflexionar quienes atribuyen ineficaciade a de los Estados desarrollistas la burocratica. faltade una autenticaburolos Estados del TercerMundoa su naturaleza La el cracia estariamas cerca de constituir diagn6sticocorrecto. Almismotiempo,el analisisde los casos del Esteasiaticoha puesto de relieveque los de elementos no burocrdticos la burocracia que los pueden ser tantoo mas importantes del elementos no contractuales contrato (Rueschemeyer Evans, 1985). Redes informales y o o de hondaraigambre hist6rica cerradasorganizaciones incrementaron partidarias militares la coherencia de las burocraciasdel Este asidtico.Ya sea que estos lazos se basen en el educativo,refuercompromisocon una institucion corporativa paralelao en el rendimiento zan el caricter vinculante la participaci6n la estructura la organizaci6n de en de formal,en vez de debilitarlo, como sucede con las redes informales fundadasen el parentescoo en las estrechas lealtadeslugarefiasdentrodel esquema predatorio.
24Johnson(1982),en su anclisisdel caso japones, sefialaque el aparatoestatal,que en el periodoanterior a la Segunda GuerraMundial una intervenci6n habia intentado directay minuciosacon variado6xito, luego del a conflictose limit6 efectuarintervenciones seleccionadas. estrat6gicamente
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de con Una vez que lograligarel comportamiento los funcionarios la consecuci6n de sus prop6sitoscolectivos,el Estadopuede actuarcon ciertaindependenciarespecto de las de del presiones particularistas la sociedad. Sin embargo,la autonomia Estadodesarrollista carentede toda finalidad, difieretotalmente la dominaci6n de absolutista, propiadel Estado en marxista estar No de relativa, el sentidoestructural predatorio. se tratade unaautonomia de la acumulaci6nde capital, sino que se constreiido por los requerimientos genericos insertaen unaserie de lazos sociales concretos,que liganal Estado tratade una autonomia canales institucionales con la sociedad y suministran parala negociaci6n y renegociaci6n continuade los objetivosy politicas. Paracomprenderc6mo surgioesta felizcombinaci6nde enraizamiento autonomia, y es menester ver al Estado desarrollista el contexto de una conjunci6nde factores en internose internacionales. Estados desarrollistas Este asidticoiniciaron periodo Los del el de la posguerra con el legado de una antiguatradici6nburocratica una considerable y experiencia,previaa la guerra,de intervenci6n econ6mica directa(en Coreay Taiwanbajo el colonialismo Mundial sus secuelas hicieron quedaran y que japones).LaSegunda Guerra en un medio social inusual.Las elites agrariastradicionaleshabian sido diezmadas, los estaban desorganizadosy descapitalizados,y los recursosexternosse grupos industriales canalizabanatraves del aparatoestatal.Elresultado la guerra-incluida, de la ir6nicamente, norteamericana Jap6ny Corea-increment6 de cualitativamente autonomia de la ocupaci6n estos Estados frente a las elites privadasinternas(cf. Johnson, 1982; Pang Chien Kuo, acumuladaa lo largode la historia 1987). Lacombinaci6nde una capacidad burocr6tica y una autonomia los generada porla coyuntura ubic6 en una excepcional posici6n historica. A la vez, la autonomiadel Estado se hallabalimitada el contexto geopolitico y por Estos Estados no eran libres,porcierto,de hacer la historia su a econ6mico internacional. antojo. Si bien ese contexto internacional excluia la expansi6n militar,gener6 claras amenazas externas. La expansi6n econ6mica no s61o era la base para apuntalarla sino una legitimidad, tambienparamantener capacidad defensivafrentea tales riesgos. La hegemonianorteamericana unladoy el expansivocomunismoasidticoporel otrono les por en dejaban muchas opciones mas que confiarfundamentalmente el capitalprivadocomo de instrumento industrializaci6n. entorno El conspirabaparagenerarla convicci6nde que la basada en el mercado. Su supervivenciadel regimenexigia una rdpidaindustrializaci6n obvioel papel de la competitividad las de pequeto tamanoy su faltade recursostornaron exportacionesparael exitode la industrializaci6n. La necesidad de industrializarse a estos paises a promoverel crecimientodel Ilev6 nacional.Su excepcionalautonomia permiti6 les capitalindustrial (al manejar menos en un la principio) creaci6n de los lazos que ligan al capitalcon el Estado. De esta conjunci6n enraizadaque sign6 a estos Estadosen los periodosde su mas surgi6el tipode autonomia notable crecimientoindustrial: proyecto compartidopor un aparato burocr~ticomuy un desarrolladoy una serie relativamente bien organizadade actores privadoscapaces de actuarcon inteligencia en formadescentralizada. y Ciertos estudios recientes sugieren que la autonomiaenraizada no es un rasgo A de estatico del Estadodesarrollista. diferencia lo que ocurrecon el dominioabsolutistadel Estado predatorio, enraizadase ha cavado su la que parece autofortalecerse, autonomia propia fosa en un grado sorprendente.El propio exito del Estado desarrollistapara estructurar acumulaci6n capitalindustrial modificado naturaleza las relaciodel ha de la la nes entre el capital y el Estado. A medida que el capital privadose ha vuelto menos dependiente de los recursos fiscales, el dominiorelativodel Estado ha disminuido.La influencia MITI la decada del '80 no es comparablea la que tuvo en la edad dorada del en
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de la decada del '50 y comienzos de la siguiente.El chaebol coreano puede hoy apelar directamenteal mercadointernacional capitales (WooJung-en, 1991) y, consecuentede mente, la capacidad del Estadoparavetarsus proyectosse ha erosionado25. Asimismo,a medida que las carrerasprofesionalesen el sector privadose vuelven ha mis gratificantes, empezado a desgastarse la capacidad del aparatoestatalpara convocar la lealtadde los especialistas mas talentososrecibidosen las mejoresuniversidades. a de Porejemplo,Wadeserialaque la proporci6n licenciadosy de doctoresque ingresaron se en la funci6npdblicaen Taiwan redujo sustancialmente, tantoque aument6la de los que entranal sector privado(Wade, 1990, pgs. 218), lo cual no debe sorprendernosdada la creciente diferenciade sueldos entreel sector pdblicoy el privado.Aun esta por verse si sera posible preservar, frentea estas tendencias,el tradicional espritde corps de la buroel craciay su coherenciacorporativa. que es mas fundamental, logrode mejoresniveles Lo un de vida ha tornadomas dificultoso legitimar proyectonacionalexclusivamentesobre la de base de su aporteal crecimiento PBI.Elresurgimiento las exigencias distributivas, del tanto politicascomo econbmicas, no se amolda bien a las estructurasburocraticasy.las redes de elite que auspiciaron proyectooriginal acumulaci6n el de industrial26. en No hay motivosparasuponerque el Estadodesarrollista persistira la formaen que su aqui se lo describe, ni para pensar que si estos aparatosestatales mantuvieran forma actualpodriansatisfacerlas metas sociales futuras. ser formidaDemostraron instrumentos de deberian bles para impulsar acumulaci6n capitalindustrial, la pero muyprobablemente ser transformadossi se pretende abordar con ellos los problemas y oportunidades generados por el exitode su proyectooriginal.
Brasil la India: casos "intermedios" y

Una vez establecido el contraste entre la autonomiaenraizada de los Estados desarrollistas Este asiftico y el absolutismoincoherentedel regimen predatoriodel del Zaire, ya es hora de ver c6mo es dable combinar de diversas maneras elementos resultadosque no sean puramente procedentesde estos dos tiposideales a finde producir ni suministran desarrollistas. Brasil la India predatorios puramente y ampliosejemplosde la con combinaci6nde elementos del tipo ideal desarrollista caracteristicasque niegan el aislamiento weberianoy socavan la inserci6n. de Ambos Estados han auspiciadouna transformacion significativa sus respectivos paises. La India,pais increiblemente segmentado, con una enorme poblaci6nagrariaque vive en una pobreza desesperante y cuya base de recursosse esta desgastando velozconsiderabley tasas de crecimientomuy mente, logr6 pese a ello una industrializacibn respetables en la decada del '50 y comienzos de la siguiente;luego de tambalearseen la tuvo altas tasas de decada del '70, en los '80 el pais ha vueltoa crecer con rapidez.Brasil en un en crecimiento toda la posguerray experimento milagrosoimpulsoindustrializador la del en brasilero" los anos '80 minosus pretensionesde decada del '70. Eldeterioro "milagro convertirseen un Estado desarrollista, pero Corea bien podriaenvidiarlelos cuantiosos continuaba excedentes comercialesque su industria generandoa fines de esa d6cada.
Sobre la interacci6n entreel Estadoy los chaebolen la industria a automotriz comienzosde la d6cada del '80,v6ase, porejemplo,KimEunMee (1987). para instrumentar y 26Comoaducen Rueschemeyer Evans(1985, pg. 53), la capacidad estatalrequerida es muchomayorque la requerida politicasdistributivas probablemente politicasde acumulaci6n, parainstrumentar lo cual complicaaun mis las perspectivasde 6xito.
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Brasil Un cOmulo estudios hist6ricos contemporaneoshan puesto en clarolas diferende y cias entre Brasily el tipo ideal de Estadodesarrollista27. Estas diferenciascomienzan con una simple cuesti6n:el modoen que se obtienenlos puestos pOblicos. Barbara Geddes ha las facultadesinusualescon las que cuentael ejecutivoparahacerdesignaciones descripto de m6todos de reclutamiento politicasy la correspondientedificultad Brasilpara instituir meritocrdticos (Geddes, 1986). Ben Schneider puntualizaque si los primerosministros japoneses suelen nombrar algunasdecenas de funcionarios los presidentes norteameriy canos algunoscentenares,los presidentesbrasilenosnombran millares (Schneider,1987a, pags. 5, 212, 644). No llamala atencion,entonces, que el Estado brasilero sea famoso como cabide de emprego(fuentede empleo)y se pueble sobre la base de las conexiones personales mas que de la idoneidad. Las consecuencias negativasde este favoritismo exacerban porel tipode carrera se a que profesional estimulaun sistema de este tipo.Enlugarde apuntar beneficios de largo plazo a travesde promocionesfundadasen un desempeho significativo parasu organizabrasilehosabordancarreraspuntuales,signadas por los ritmosde las ci6n, los bur6cratas cambiantes conducciones politicasy el peri6dicosurgimiento nuevos organismos. En de una encuesta realizadaen 1987 entre 281 funcionarios brasileios, Schneider comprob6 que cambiaban de organismocada cuatroo cinco ados. Dado que los titularesde los cuatro o cinco niveles superiores de la mayoriade las organizaciones son nombrados desde fuera,la adhesi6nduradera estas sblo rindebeneficioslimitados la formaci6n a de y un ethos y de una periciaOtil parael organismoy parala politicaen cuesti6n se tornadificil. que Hayentonces pocas motivaciones limiten estrategiasorientadasal beneficioindividual y politico28. de a en Imposibilitados transformar la burocracia su conjunto,los dirigentesbrasileros se empeharonen crear "reductosde eficiencia"dentro de la burocracia(Geddes, el 1986, pag. 105), modernizando gradualmente aparatodel Estadoen lugarde someterlo a una transformaci6n amplia(cf. Schmitter,1971; Schneider, 1987a, peg. 45). El Banco Nacionalde Desarrollo en (BNDE), especialmentefavorecidoporKubitschek la decada del fue '50 como instrumento su desarrollismo, hasta hace poco un buen ejemplo de un de reductode eficiencia29. diferencia restode la burocracia A del el brasilenia, BNDEbrindaba con "unaclaracarrera profesional, obligacionesvinculadasal desarrollo a una etica de la y funci6npt'blica" (Schneider,1987a).Enlos comienzosde su vidainstitucional 1956), el (en BNDEinaugur6 sistemade examenes pOblicos un de Se parala incorporaci6n funcionarios. dictaronnormascontrarias rechazoarbitrario las opinionesde los t6cnicos del banco al de de por partede sus superiores.Una s6lida mayoria los directoresdel BNDEprocedia del banco, en el cual surgi6un nitidoespritde corps (Willis, 1986). propio
27 Entrelos estudios hist6ricos,son especialmentepertinentespara este andlisislos de CarvalhoMurilo cabe mencionarlos de Abranches (1974) y Uricoechea(1980). Entrelos estudios contemporAneos importantes (1978), Barzelay (1986),Hagopian (1987),Geddes (1986),Raw(1986),Schneider(1987a, 1987b),Shapiro(1988)y Willis en (1986). Elandlisisque sigue se basa fundamentalmente Schneider. 28 Schneider (1987a, p.g. 106). Como puntualiza este autor, dicha pauta presenta rasgos positivos y estrecha de mirasy genera una red de lazos negativos. Desalientala adopci6nde una perspectivaorganizativa entrelos individuos. principal El de interorganizacionales problema estas carrerasen la funci6npdblicaes que no ofrecen suficientecontrapesoni frentea las decisiones aisladas de los altos dirigentespoliticos,ni frentea la tendenciaa la apropiaci6n individual las rentaspiblicas. de Econ6micoy Social).Su (Banco Nacionalde Desarrollo 29ElBNDEse convirti6 adelanteen el BNDES mas historia examinadatantopor Geddes como porSchneider,pero las cr6nicasmas ampliasson las que ofrecen es Martins (1985) y Willis (1986).
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Es natural organismoscomo el BNDE sean mas eficaces paraun plandesarrollisque de De ta que los sectores tradicionales la burocracia brasilera3?. acuerdo con Geddes, los del Plande Metasde Kubitschek estaban bajolajurisdicci6n grupos ejede que proyectos del un cutivos o de trabajo con el patrocinio financiero BNDEcumplieron 102 % de sus y un s6lo tradicional cumplieron 32 % objetivos,en tantolos proyectosa cargo de la burocracia era fuentes de prestamos (Geddes, 1986, pag. 116).Comoel BNDE una de las principales su de inversi6n largoplazo,su profesionalismo a a estimul6 otrossectores a mejorar desempeio31. Tendler(1968) sehala, porejemplo,que la necesidad de competirpor sus fondos de fue un aliciente notable para el mejoramiento las propuestas por las comelevada, de pahias de generaci6nde electricidad Brasil(cf. tambienSchneider, 1987a, pag. 143). Pordesgracia, los reductosde eficienciatienenvariasdesventajas. Enla medida en que est?n rodeados por un marde normasclientelisticastradicionales,dependen de la protecci6n personal de los presidentes. Geddes (1986, pag. 97), por ejmplo, traza la de Administrativo ServigoPublico cr6nicade la decadencia en la eficaciadel Departamento (DASP),creado porVargasen 1938 como partedel EstadoNovo, cuando dej6 de contar con el amparode este. Willis (1986) destaca la sujeci6ndel BNDEal apoyo presidencial, de como a su capacidad paramantenersu tantoen lo tocantea la definici6n sus finalidades institucional. integridad Elincrementalismo, reforma adici6n,suele dar porresultadouna expansi6nmal o por coordinada y torna mucho mas dificillograruna selectividad estrategica. Los militares su el brasileios, que cuando tomaron poder manifestaron intenci6nde reduciren 200.000 terminaron creando "centenares nuevos organismosy empresas, de los cargos pOblicos, muchos de ellos redundantes"32. intento modernizar via de una adici6nfragmenEl de por Al tada minatambienla coherenciaorganizativa aparatoestatalen su conjunto. agregar del nuevas piezas al conjunto, que surge es unaestructura cada vez mas grande y barroca. Io El aparato resultantees "segmentado" (Abranches, 1978) o (Barzelay,1986), "dividido" dificulta coordinaci6n la (Schneider,1987a). Es una estructura que no sl61o "fragmentario" de las politicaspOblicas, sino que fomentalas soluciones personalistas. Asi como la estructura interna aparatoestatalbrasileio reduce su capacidad para del imitar desempero de los Estadosdesarrollistas Esteasiatico,la indolede su inserci6n el del industrial comOncon las elites en tornamas arduoelaborarun proyectode transformaci6n Si industriales. bien el Estadobrasileroha sido una presenciapermanentepoderosa en el tener desarrollosocial y econ6mico del pais desde la epoca de la Colonia,es importante Murilo Carvalho otros, de Urichochea, presenteque, como handestacado Fernando y Jose terrateniente" "laeficienciadel gobiernodependib [...] de la cooperacionde la oligarquia en (Uricoechea, 1980, pag. 52). A despecho del peso creciente del capital industrial la economia, el duraderolegado del poder ruralsigue plasmandoel caracter del Estado. cada vez mas utilizar que procuran Hagopianargumenta las elites rurales contemporaneas el Estadocomo medio parareforzar redes clientelistas sus tradicionales (Hagopian,1987). el con Asi, en vez de centrarseen su relacion el capitalindustrial, Estadoha tenidoque lidiar transforamenazadas porla conflictiva siempreal mismotiempocon las elitestradicionales de las relacionesde clase rurales. macion
30 Entrelos organismosen que pone el acento Geddes (1986, pdg. 117) estin el BNDES,el CACEX, el el los de SUMOC, DASP,Itamaraty, gruposejecutivosde Kubitschek los grupos de trabajoy el departamento y del monedas extranjeras Banco de Brasil. 31 Seg6n Willis el de virtualmente otorgamiento cr6ditosde (1986, pag. 4), el banco habia "monopolizado hasta un 10%de la formaci6n brutade capitalinterno". largoplazo en Brasil,que a menudorepresentaban 32Schneider(1987a. pigs. 109, 575, 44). Este erael objetivode Roberto Campos (ibid.,pag. 575).
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se AImismo tiempo,los vinculoscon el capitalindustrial vieroncomplicados por la del La temprana masivapresenciaen el mercadointerno capitalindustrial y transnacional33. amenaza de dominaci6n partede las empresas transnacionales adelante,ET)cre6 por (en al defensivoy volvi6mas dificil unclimade nacionalismo disciplina capitalnacional. imponer a con Es muchomas arduoobligaral capitalindustrial enfrentarse el mercado(como hizoK. textiltaiwanesa)cuando el capital transnacionales el probable Y. Yin con la industria de beneficiario cualquierborrascade destrucci6ncreativa. Los problemasprovocados por las divisionesen las elites econ6micas dominantes de fueronexacerbados porla naturaleza las estructuras Estado.Ademas, la faltade una del estructura burocrtticaestable impidid establecervinculosregularesdel tipode una "orientaci6n administrativa" el sector privado,e impuls6la interacci6npu'blico-privado con por el canales individuales. Incluso regimenmilitar, fue el que mas posibilidadesestructuraque les tuvo para aislarse de las presiones clientelistas,mostr6 ser inepto para crear una relaci6nde orientaci6n administrativa la elite industrial con El nacional34. regimenera "muy legitimoante la burguesianacional,pero no estaba conectado a esta por ningunsistema bieninstitucionalizado enlaces"(Evans,1982,pag. S-221).Enlugarde institucionalizarse, de las relaciones se individualizaban, cobrando la formade lo que Cardoso (1975) llam6 se "anillos pequehos grupos de industriales conectaban con grupos igualburocraticos": mente pequedos de bur6cratas, lo comon a travesde algon funcionario actuaba que por como pivote.Comoseiala Schneider(1987b, pags. 230-31),el caracterpersonalizado ad y hoc de estos enlaces los vuelvepoco confiablesparalos industriales arbitrarios cuanto en y a sus resultados.Son, en sintesis,lo opuesto del tipode lazos entreEstadoy sociedad que describen Samuels y otrosautoresen sus analisisdel Estadodesarrollista. En general, esta lecturade la estructurainternay los lazos externos del Estado brasilenoes congruentecon la quejade Schneider(1987a, pag. 4) en el sentido de que "la estructura modo de operaci6ndel Estadobrasilerole impedirdn y cumplirincluso con las funciones minimasde gobierno". obstante,importa No destacar que, pese a estos probleen mas, el Estadobrasilenoha actuado con eficacia empresarial una variedadde esferas e a a industriales, sin duda son las que contribuyeron su crecimiento industrializaci6n que largoplazo. Comoes de suponer,sus exitosse dieronen las areas en que las organizaciones estatales relevantesgozaban de una excepcionalcapacidad y coherencia. A su vez, estas entidades estatales coherentes descansaban en un conjunto mas eficaz, institucionalmente hablando,de enlaces con el sector privado,que es precisamente la en del pautanotoria los Estadosdesarrollistas Este asiatico. Un buen ejemploes el estudiode Shapiro(1988, pag. 57) sobre el papel del Grupo Executivopara a Industria Automobilistica en (GEIA) el establecimientode la industria automotriz brasilehaa fines de la d6cada del '50 y comienzos de la del '60. Concluyeesta autoraque, en lineasgenerales, "laestrategiabrasileiafue unexito", que la capacidad de y planificaci6n los subsidios otorgados por el Estado a traves del GEIAfuerondecisivos y las El obr6a manerade un miniorganismo parainducir inversionesrequeridas. GEIA piloto, especifico para el sector. Dado que en 61se reunian representantesde todos los organismos que necesitaban aprobaci6npara sus planes, "pudoimplementar programacon su
un 33Vase Evans(1979);se hallarc anlisis de las consecuencias que tuvoparaBrasilel capitalextranjero en Evans(1982);parauna comparaci6n masgeneralentreAm6rica Latina el Esteasicitico, v6ase Evans(1987) y y Stallings(1990). brasileios constituian grupocorporativo cohesivo, cuya faltade oportunidades un de muy 34Los militares combate hizoque pasarana primer en interna; pianolos criterios (o sea, educativos)parala movilidad tecnocraticos estatal esto se asemejabanal tipode refuerzo institucional la burocracia de el VWase que propugnaba KMT. Stepan (1971) y especialmenteGeddes (1986, cap. 7).
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en que independenciade la fragmentaci6n cuantoa la ejecucionde las politicas" afectaba decisiones predecibles y al Estado en su conjunto(ibid.,pag. 111). Su poder de brindar para oportunasfue importantisimo la reducci6ndel riesgo, en lo tocante a las ETcuyas inversionesse requerian. se o Ademas,y tambienen esto el GEIA asemej6 al MITI el ODI, un papel coordinador criticoentrelos fabricantes piezas y los encargados de "desempe~6 del montaje" (ibid.,pag. 58). El desarrolloposteriorde la industria mostr6 una varianteaun mas petroquimica enraizada(Evans,1981, 1982, 1987).Trebat(1983) afirmaque la poderosa de autonomia en inversi6n la industria liderada el Estado,ahorr6 divisas y fue econ6mipetroquimica, por camente razonable, teniendoen cuentalos costos de oportunidad capitalque a la saz6n del se prevalecian(Evans, 1981). En el coraz6nmismode esta iniciativa hallabaPetrobris, la dentrodel sistema de empresas entidadmas aut6noma de mayorcoherenciacorporativa y del Estado. Sin embargo, la densa red de lazos establecidos para ligar el sistema de como transnacional, fue menos decisiva no Petrobrascon el capitalprivado, tantointerno de para el explosivoaumentode la capacidad petroquimica Brasilen la decada del '70. De estos ejemplossectorialesemerge una neta diferencia globalentreel Estado braLa silero y el desarrollista enraizadaes en 61un atributo arquetipico. autonomia parcialmas a que general, limitado determinadosreductos de eficiencia. La perduraci6nde rasgos clientelisticos patrimonialistas de al la y impidio edificacion unacoherenciacorporativa estilo weberiano.A la luz de la complejay controvertida de estructura la elite brasileia no es de extralarque la autonomia enraizada siendoparcial. siga La India Enla India,el Estadose sitOa, m6s ambig0edadaun que en Brasil, el espacio con en Su al interna, menos en la que existe entreel Estadopredatorio el desarrollista. estructura y weberiana,perosus vinculoscon la complicadaestructura cOspide,se asemeja a la norma social del pals socava ms completamentesu capacidad de acci6n. Sus criticos mis que rigurososlo consideranclaramente predatorio afirman su expansionha sido talvez la y de causa principal estancamiento la India ej. Lal,1988).Otrosautores,como Pranab del (p. Bardhan(1984), adoptanel puntode vistacontrario, aduciendoque la inversi6n estatalfue esencial parael crecimiento de industrial la India la decada del '50 y comienzos de la del en mas '60, y que el replieguedel Estado y su renuenciaa asumiruna posturadesarrollista fue del lento emprendedora unode los factoresimportantes crecimiento comparativamente del pais en las decadas del '60 y el '70. de Enel momento la independencia,el Servicio Civil la India de la (SCI)constituia cima de unavenerableburocracia la culminaci6n unatradici6n se remontaba la epoca de a que y del imperioMughal(Rudolf Rudolf,1987).Sus 1.100 miembrosformabanuna elite presy el de durantedos centurias(Taub,1969, tigiosa,que suministr6 "marco acero del imperio" de AdministrativolaIndia llev6adelanteesa mismatradi(SAI), pag. 3). Su sucesor, el Servicio ci6n. Elingresoa el se producea travesde unexamenIlevadoa cabo en todo el pais y que, Si al menos en el pasado, ha sido tancompetitivo como sus equivalentesdel Esteasi"tico35. bien la educaci6n no se centraen una unica universidad nacional,como ocurre en esta ultimaregi6n,las redes solidariasse ven reforzadaspor el hecho de que cada tanda de reclutaspasan un aro juntosen la AcademiaNacionalde la Administraci6n POblica36.
once milgraduadosuniversitarios un por 35Taub(1969, pag. 29) comentaquo en el aio 1960 compitieron centenarde cargos. 36Unejemplode la solidaridad creadaes la afirmaci6n unode los informantes Taub(1969, pag. 33) en de de el sentidode que podria"encontrarse cualquier en con de lugarde la India un compaFiero camada [uncamaradade
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las de hist6rica solidaburocracia tradici6n A pesarde unahonda estatal, tradiciones desde la en coloniales heredadas el SAIno fueron modoalgunouna claraventaja por humanistica de del La imperiallaformaci6n y perspectiva desarrollo. asimilaci6n la cultura de decisivosparaser aceptadoen el SCI.Aundespues de la partida los erancriterios en en se lengua que ingleses,los examenes se toman el SAI siguendividiendo trespartes: en Por generales37. supuesto,una inglesas,redacci6n inglesy conocimientos y literatura con buenacultura bien,siemprey cuandolas desempeniarse generalpodria persona los de le brindaranoportunidad adquirir administrativa de la gradualmente pautas lacarrera Por conocimientos habilidades y tecnicosindispensables. desgracia,en generalno se se administrativacaracteriza el mismo La ofreceesta clase de oportunidades. carrera por Por los a de brasilera. ejemplo, que rdpida personal identificalaburocracia tipode rotaci6n en se mantienen un de Rudolf informan los altosejecutivos la industria que petroquimica de mismocargoalrededor quincemeses, en promedio 1987,pdg. 34). (Rudolf Rudolf, y es del tradici6n SAI, cuestionable el de que provocados la propia por Amen los problemas una "marco acero" hayamantenido se Los de que argumentan ha habido inc61lume. Rudolf de estatales" menosdesde la muerte Nehru de "erosi6n las instituciones (ibid., al cap. 2). no han Estudiosde campo contemporaneos comprobado la corrupci6n s61oes que puede deberse en (p. endemicasino abrumadora ej.,Wade,1985).Laerosi6naludida de propios la burocracia, unafuentemas gravede dificultad pero partea los problemas social ser para parecerian los inconvenientes establecerconexionescon la estructura como las circundante. un "Estado En multinacional" la India, relaciones subcontinental, mas entreel Estado la sociedadson cualitativamente complejas en el Esteasidtico que y de alas Dadaslasdeseconomias escalainherentes organizaciones 1987). (RudolfRudolf, y de se un burocrdtico extraordinaria administrativas, requeriria aparato capacidadpara a obtenerse unaislade veinte en millones resultados producir comparableslosquepueden de de millones Las de habitantes o [Corea]. divisiones [Taiwan]en unapeninsula cuarenta aun administrativas. clase,etnicas,religiosas regionales complican maslasdificultades y de de Desde los tiempos la independencia, supervivencia la politica los regimenes a de ha simultineamente hindues exigido complacer unaclaseterrateniente poderpermade Los concentrado capitalistas industriales. intereses nentey a unconjunto sumamente de de comunesde los grandes terratenientes los millones "capataces capitalistas" la y de Al dan a este grupounaplastante (ibid.). mismo tiempo, peso politico grandes campaiia en comoTatas Birlas, debenseguir pie(Encarnation, pag. 286).Como 1990, empresas, y en de estas Oltimas tienenning0n no la proyecto desarrollo comoncon los terratenientes, de con en elite dividida enfrenta elEstado buscade laobtenci6n ventajas se asi particularistas. coalici6n laxay heterogenea En los terminos Bardhan, de "una dominante, componen de desenfrenadaanarquicamente los recursos y preocupada apoderarse por p'blicos"38. de entreel sector pu'blico el sector privado La micropolitica las interacciones y coherente de aun de conduzcaun proyecto disminuye mas la posibilidad que el Estado
considerabains61lita las relacionesnormalescon individuos clase en el SAI]", en que dichoinformante posibilidad que no fueransus parientes. 37V6ase, porejemplo,la pregunta lo citadaporTaub(1969, psg. 30): "Identifique siguiente:Venusde Milo, MonaLisa, el Pensador,William KarenHantzeSusman, el mayorGhermanTitov,Ravi Le Faulkner, Corbusier, Shankar, Disneylandia". contrastar esta concepci6n con un dilemapropiode una estructura 38 Bardhan(1984, pag. 70). Importa En social muy distinta,pero igualmentedificilde resolverparaun presuntoEstadodesarrollista. su andlisissobre una Chile,Zeitlin Ratcliff's (1988) no encontraron elite divididasino una en la que estaban unidos los intereses y e resistir transformaci6n sector agrario la del asegurandoasi que la eliteen su conjunto agrarios industriales, pudiera en a que y el tipo de hincapidunilateral la industrializaci6n caracteriz6 los paises del Este asictico.
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desarrollo.Hist6ricamente, veterano funcionario el prototipicodel SAI era un brahmn angl6filo,cuyas inclinacionesideol6gicas apuntabana un socialismo fabiano. Lo mas probable era que los capitalistasprivadoscon que manteniatratofuesen de una casta Si tuviesen diferentespreferenciasculturales una ideologiacontraria. bien estos inferior, y estereotipos han ido cambiandocon el tiempo, aln falta un discurso compartidoy una a de y concepci6n comumnpartir los cuales pudieraedificarseun proyectoconjunto, la Onica de frenteal estancamiento hostilpareceriaser el intercambio favoresmateriales. alternativa del No hay redes de politicaque permitan los especialistas industriales aparatoestatal a reuniry difundirinformaci6n, crear consenso, instruir persuadir;tampoco hay redes y especificas de sectores, comparablesa la que liga al capitalestatal con el privadoen la el industria brasileia. A diferencia los Estadosdesarrollistas, EstadohindO de petroquimica no puede contarcon el sectorprivado como fuentede informaci6n ni sobre el tipode politica efectivoparala puesta en practicade industrial puede tenerexito ni como instrumento que una politicaindustrial. e Seriainjusto incorrecto afirmar el Estadono ha hecho en la Indiaaportealguno que fueron al desarrollo. inversiones la infraestructura Sus en basica y en los bienes intermedios en un elementotrascendental mantener tasa respetablede crecimientoindustrial una para la d6cada del '50 y comienzos de la del '60. Deepak Lal(1988, pig. 237) admite que las inversionesen infraestructura el aumentode la tasa de ahorrointerno,que dependen y del ambos en gran medidadel comportamiento Estado,fueron"losdos grandes logrosde La en la Indiaposteriora la independencia". inversi6npuOblica insumos agricolas varios, sobre todo en irrigaci6n fertilizantes, papel en el aumentodel desempe'i6 un importante y de productoagropecuario.El Estadoinvirti6 hecho, aunque no siempre en formaeficienbasicas e intermedias, como la siderorgicay la petroquimica, aun en te39,en industrias y azarosas como la de fabricaci6nde equipos electricos industrias tecnol6gicamentemas 1987). (Ramamurti, estos logrospertenecenen buena medidaal pasado, a la decada Lamentablemente, del '50 y comienzos del '60. Lafaltade selectividadde la intervencion estatalfue constitudel las a yendo una crecientecarga parala burocracia contribuy6 deteriorar instituciones y Estado.Enel periodode las "licencias, permisosy cuotas"duranteel dominiobritnico se intent6aplicarun minuciosocontrolsobre el volumenfisico de producci6nde una amplia (Encarnation, 1990).Almismotiempo,el Estadoparticipa gama de bienes manufacturados directamenteen la producci6nde una gran variedadde articulos,mayoraun que la que intentaron Estados comparativamente expansivoscomo el brasileno.Las empresas pObliacero sino sino tambientelevisores,no s61lo cas de la Indiano sdlo fabricancomputadoras del La autom6viles4". participaci6n Estadoen el activode las empresas pas6 de una sexta de 1990, pag. 283), y el nOmero empresas partea la mitadentre 1962y 1972 (Encarnation, publicascrecid de 5 en 1951 a 214 en 1984 (Lal,1988, pag. 257). Dadas las abrumadoras de siquieraungrado minimo administraexigencias que imponela meratareade mantener no ci6n pOblica, participaci6n selectivadel Estadose tornasimplementeinsostenible. la Enrelaci6ncon Brasil, y puede decirse que la Indiapadece un exceso de autonomia un enraizamiento inadecuado,y que consecuentementetiene mas dificultades paraejecutarel tipode proyectossectorialesen que aqui hemos puesto el acento. A la vez, el grado
en 39 Paraun buen andlisisde los problemasde ineficiencia las inversionesdel Estado, en cuanto a los altoscapital/producto, coeficientesextremadamente (1985). v~ase Aluwalia 40Esta faltade selectividadno siemprees evidenteen las comparaciones agregadas. Porejemplo,cuando como sectorOnico, lugarde desagregarlo, Jones y Mason(1982, pag. 22) examinaron industria en manufacturera la de la distribuci6n las empresas p6blicasen Coreay la Indiapareci6muysemejante.
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en que el "marco acero" de coherencia cierta residual vez explique tal sigueconservando los de porque la India pudoevitar excesos catastr6ficos que fuepresaBrasil. Teniendo cuenta escalacasicontinental, en su son que podria parecer Brasil laIndia y casos suigeneris, limitada de relevancia sin sus Estacomparativa; embargo, respectivos dos comparten muchosproblemas si y con grannOmero paisesen desarrollo entre de de Sus medios. burocracias, nosonuna caricatura de que ingresos patrimonialistalasestructurasweberianas, comoocurre losEstados en carecenempero lacoherencia de predatorios, del en ellosunescalaf6n corporativa tipoidealdesarrollista. nose ha institucionalizado AOn administrativo coherente ligue individuo metascorporativas permita alas al que adquirir y le necesaria con La tieneunaestructura lapericia paradesempeiarse eficacia. India organizativa cabalmente mas weberiana, noposee los lazosinternos podrian pero que permitirle un armar proyecto con en socialesinteresados la transformaci6n. compartido losgrupos Estosaparatos nodotados unacapacidad de burocrdtica bien estatales intermedios, deben pese a ello hacerfrentea estructuras sociales mas complejasy desarrollada, divididas. idoneidad construir proyecto industrializaci6n particularmenSu un de se ve para te entorpecida el poder socialpermanente las6litesagrarias. el caso de Brasil, de En el por se hist6rica las empresas de problema complica la importancia por que extranjeras forman el nOcleo establishment del industrial. el caso de la India, exacerbaa raizde la En se cultural entrelos administradores En divergencia pOblicos los capitalistas y privados. ambospaises,el Estado procurado ha hacerdemasiado, nofuecapazde seleccionar en y forma un de acordes su capacidad. exigencias a Las estrategica conjunto actividades que de sumadasa esta insuficiencia, se imponeel conjunto tareasque se deben abordar, combinan tornar enraizada. la para imposible autonomia Las estructurasdel Estado y el ajuste Esteanalisis corrobora ideade quetanto ejecutores las politicas los de la comparativo comoloste6ricos versebeneficiados la "tercera de ideasacerca ola" pOblicas pueden por delEstado el desarrollo. datoscomparativos Los abonan posici6n centrada la una mas en y en capacidaddel Estadocomofactor importante la elecci6nde politicas resultados, y y a contribuyen esclarecerlas estructuras procesos que estan en la base de dicha y Mas este a la capacidad. concretamente, andlisis entelade juicio tendencia equiparar pone con en transformadora capacidad aislamiento, que sugiriendo cambio lacapacidad requiere unamezcla coherencia de interna de conexiones a externas, laquepuededenominary se autonomia enraizada. Laprimera masevidente de lecci6nque puedeextraerse estos casos es que hay y Este no se en escasez,y noexceso,de burocracia. problema s61o presenta lassociedades Aun con al poscoloniales surdel Sahara. en paisescomoBrasil, cuentan unaoferta que relativamente abundante manode obracalificada unaantigua de tradici6n participade y ci6n estatalen la economia, dificil es encontrar burocracias coherentes, predecibles, weberianas. percepci6n La comOn sentido en contrario corriente procedede la tendencia de las organizaciones a disfrazarse burocracias de weberianas. Abundan patrimonialistas los organismos o normativos administrativos, la mayoria tienela capacidadde no pero metascolectivas un modopredecible coherente, el interes hacerlo. de o ni de perseguir Weber a en naturalmente con confundi6sus sucesoresalinsistir quelaburocracia arrasaria todas las otrasformas socialesque le precedieron. como los mercadosson menos Asi
naturalesde Io que pretendiaAdam Smith, las burocraciasnecesitan m~s cuidado y atenci6nde Ioque nos hizocreerWeber.
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La segunda lecci6n deriva de la primera.La capacidad del Estado para cumplir funcionesadministrativasde otraindoledebe considerarseun bien escaso. Las primeras y que concepciones sobre el Estadodesarrollista parecianpresumir los recursos imprescindibles para emprender nuevas tareas serian generados de manera automCticaen el desempeno de las tareas mismas, asi como el aumentode las ventas de una empresa futura. analogiaes falsa. Laampliacion La genera recursosparasu produccion imprudente de la variedad y cantidad de tareas lleva facilmentea un circulo vicioso. El ritmode crecimiento la capacidad del Estadoes mas lentoque el del aumentode las tareas. Las de deseconomias administrativas organizativasde escala y de alcances hacen que el y desempeno empeore. Un desempero deficientesocava la legitimidad tornadificultoso y reclamarlos recursos necesarios para el aumento de la capacidad. La brecha entre la capacidad requeriday la disponible se agranda, hasta que corre peligro incluso la en del nocturno", la versi6nminima Estado. ejecuci6n eficaz de los deberes del "vigilante Casi todos los Estados del TercerMundoprocuran hacer mas de lo que pueden. El contrastanteequilibrio capacidad y de tareas emprendidasque diferenciaa la Indiay de Brasil de los Estados desarrollistasdel Este asiatico ilustraeste punto. Los Estados no desarrollistas s6lo hantenidounmayor una nivelde capacidad sinoque ejercieron mayor selectividaden las tareas que acometieron. centraron la transformacion en industrial Se y sus estrategias de promoci6nde la industria estaban destinadas a preservarrecursos administrativos. La demanda de selectividadconcuerdacon los argumentosexpuestos en la bibliografiasobre la estabilizaci6n el ajuste.Unade las mayoresvirtudesde los programasde y ajuste es que son muy selectivos en cuanto a la capacidad que exigen. Dado que se centran en la recalibraci6nde un nOmerocomparativamentereducido de variables macroecon6micas,obvian la necesidad del masivo aparato reguladorque precisan las requerida estrategias menos pro mercado,parano hablarde la construcci6ninstitucional cuando se intentaque el Estadoasuma un papel productivo directo. Almismotiempo,empero,granpartede la literatura sobre el ajusteabrigasospechas sobre la capacidad del Estado (propia de las perspectivas de la segunda ola); nos referimos temorimplicito que unaumentode dichacapacidad generara' incremento al de un del papel del Estadoy es por ende negativoen si mismo.Elargumentoaqui expuesto es de muydiferente.Supone que, aunqueel Estadoacepte abordarun repertorio tareas mas las Por su limitado, demandas de acci6n estatalsuperaran capacidad de realizarlas. mas que se obre con mayor selectividad, es indispensable reforzardicha capacidad. La del consigna de la horaes la reconstruccion Estado,no su desmantelamiento. hemos desarrollado debe distinguirse,asimismo, de las El razonamiento que aqui centradasen el aislamiento, comunes en la literatura sobre la estabilizaargumentaciones El 1992, Introducci6n). enfasis en el aislamiento cio'ny el ajuste (cf. Haggardy Kaufman, implicaque, en ausencia de presionespoliticas,los funcionarios tecnicamentecompetentes instrumentarAn decisiones de politicaecon6mica correctas,y que esas decisiones las son base suficienteparaque unplande estabilizacion ajustetenga exito.Laprotecci6nde y los tecn6cratasrespecto de los gruposde presi6nse presentacomo el sine qua non de la que accion eficaz. Se supone implicitamente los tecnocratasque ocupan cargos poblicos poseen tantolos conocimientossuficientesparaadoptarlas medidas adecuadas como los incentivospara hacerlo. cobra la Si el enfasis recae en la coherenciay autonomia corporativas, argumentaci6n otrotono. Loque est, en juego es entonces una organizaci6n autoorientadora, genere que suficientesincentivoscomo parainducir sus miembros perseguirlas metas colectivas y a a
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asimilar informaci6n les permita la que escoger objetivosque valganla pena. Tenercapacidad significacontarcon organizacionesaptas para una acci6n colectiva sostenida, y no decisionesque sigan la 16gica la de meramentecon la libertadparatomarindividualmente econ6mica. situaci6n Este analisiscomplementael que ha efectuadoWaterbury (1992) sobre los "equipos se en de cambio"(changes teams). Waterbury centr6 primordialmente el surgimientoy de supervivencia tales equipos. No obstante,si se proyectaun plande ajusteparaun plazo al mas largo,debe incorporarse debate la cuesti6nde la capacidad del Estado. Una vez a que el equipo de cambio lograla hegemonia,debe contarcon un aparatopara Ilevar la requeridaen las politicas.La experiencia de los tecn6cratas practica la transformaci6n africanossugiere que es improbable unequipocarentede talaparatopuede ser eficaz que indicaque alladel cortoplazo.A la inversa,la de los NICsdel Esteasidticociertamente mas era Weberno estaba del todo desacertadocuando pensaba que la capacidad burocratica diferentesorientaciones las politicaspOblicas. de o un "bienfungible" intercambiable para industrial Aparatosque fueroneficaces en la puesta en marcha de una transformaci6n de ser nacionaldemostraron Otiles (luegode luchasintestinas diversaintensidad,sin duda) de como instrumentos parala implementaci6n un plande ajuste. asi La autonomia la coherenciacorporativas, como el aislamiento, pertenecen a la y como necesario complementode la tradici6nweberiana.El hincapieen el enraizamiento es de no autonomia s6lo contradicela idea de que el aislamiento el rasgo mas importante la capacidad, sino que ademas se aleja de una perspectiva weberiana. El enraizamiento constituyeuna soluci6ndiferentefrentea la escasez de capacidad. Ellaes indispensable debido a que las politicaspOblicasdeben respondera los problemaspercibidos por los actores privados y, a la larga, dependen de estos para su implementaci6n.Una red al controlar moldear, concretade lazos externospermite Estadoevaluar, prospectivamente y a con posterioridad los hechos, las reacciones privadasante las iniciativaspOblicas. y del la Amplia inteligencia Estadoy vuelvemas probablela concreci6nde sus medidas.Si se los del admitela importancia enraizamiento, argumentosen favordel aislamientoquedan cabeza abajo.Las conexiones con la sociedad civilpasan a ser unapartede la solucidnen vez de ser una partedel problema. en Lapreguntaobviaes: Lacasoel enraizamiento corrupci6n redundara clientelismo, en socavamientode la eficaciadel Estado?Larespuestaradica,fundamentalmente, que y el enraizamiento s6lo tiene valoren el marcode la autonomia.En ausencia de un tipo de estructuraadministrativa weberiana,es casi seguro que el coherente, autoorientadora, de efectos nocivos. Comola mayoria los casos de fracaso examinaenraizamiento tendra sobre la estabilizaci6ncarecian de las estructurasburocrAticas dos en la bibliografia se indispensables, no es de extranarque en esa bibliografia ponga el acento en el Si a es administrativo aislamiento. la subordinaci6n los lazos clientelistas el procedimiento de rutina,lograrun mayoraislamientoes una prioridad legitima.Lo que funciona es la no de combinacidn enraizamiento autonomia, cualquierade estas por separado. y social enraizadadepende de la indole de la estructura La eficacia de la autonomia asi del circundante como del caracterinterno Estado.Comoserala Migdal(1988), es poco probableque la conexi6n de un aparatoestatal, aunque sea coherente, con un conjunto de mejoresu capacifragmentario detentadoresdel poder sin interesen la transformacion un dad para instrumentar cambio. Como se indic6 en el ana'lisisprevio de la dinamica social deben estudiarse el hist6ricade los Estados desarrollistas, Estado y la estructura tenderlazos con la sociedad civiles sin duda juntos.Sinapropiadosinterlocutores privados, entreEstado y estructura social el Estado es una tarea infructuosa, pero en la interacci6n algo m~s que un elementopasivo.
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La estructura clases debe considerarse,al menos en parte,como el productode de la acci6n del Estado.No fue mera coincidenciaque en Jap6n, Corea y Taiwansurgieran enraizada.Las clases industriales de la grupos empresarialesque concretaran autonomia los Estados desarrollistas son, en buena medida, resultadode la acci6n contemporaneos estatal.No tendrian formaactualsi no existiera Estado,asi como este no podriahaber su el alcanzado sus objetivossin ellas. En gran parte de la literatura sobre la estabilizaci6n,el papel del Estado en la conformaci6ndel tipo de capitalexistente s6lo se reconoce en un sentido negativo. Se al supone que el Estado puede corromper capitalcreando refugiospara la obtenci6n de rentas pOblicas,pero que si no existen distorsionesinducidas por el Estado, el capital nacional reaccionardal modo de los empresariosde Schumpeter,asumiendo riesgos, efectuandoinversionesproductivas largoplazo y aprovechandolas oportunidades de que le ofrecen los mercados internacionales. asi fuese, bastariacon un aparato estatal Si aislado, pero como lo sugieren los lamentos del Banco Mundialacerca de la "lenta respuesta de la oferta", lo general este supuesto es poco realista.En su mayoria,las por un requieren apoyoy participaci6n activosdel Estado,lo incipientesclases industriales mas cual significaalgOn de autonomia enraizadaen lugardel meroaislamiento. tipo Retomando forma en de Yin esquemdticael ejemplodado anteriormente K.Y. y el plan de organizaci6n la industria de textil,podremosdarformamis concreta a estas argumentaciones. La creaci6nde un grupode empresariostextilesse bas6 en la existencia de un Sin aparato estatal coherente y aut6nomo,capaz de asumirla iniciativa. un grupo de capitalistaspotenciales el plan no habrialogradoexito, pero sin la iniciativa apoyo del y Estado estos capitalistaspotenciales no habrianocupado ese "nicho" de particular la industria. segunda etapa, la de exponera estos nuevos industriales los vendavales de La a en como ocurre la competencia internacional, exigiaautonomia el sentido del aislamiento, con los programasde estabilizaci6n.Debia lucharse contra las presiones tendientes a preservarun refugioconfortable.Pero el proceso tiene una tercera etapa, cuya mejor descripci6nla ha hecho Wade parael caso de Taiwan (1990). Los empresariosdispuestos a enfrentar vendavalde la competencianecesitan informaci6n, asesoramientoy de vez el en cuando un auxilioestrategicoparasobrevivir. Esto es tambienlo que se requierepara estimular respuestade la ofertaen un programa ajuste.Loque hace que esta tercera de la no etapa prosperees el enraizamiento, el aislamiento. entreestos argumentosy los planNuevamente,vemos una confluenciainteresante teados por Waterbury (1992). Este autorapuntaque la configuraci6n "preestructural de y de menos ajuste" interesesecon6micos en los casos pore1estudiadosbien puede resultar resistentealas fuerzasen favordel cambiode lo que presumieron analisispreviossobre los las coalicionestendientesa la apropiaci6n las rentaspOblicas. embargo,es evidente de Sin de que el exitode unprograma ajusteexige algo mas que el colapso de laviejacoalici6n.En a la medidaen que los equipos de cambiolograndestronar las 6lites industriales vigentes, esto es en si mismoun notableejemplodel modoen que el Estadoremodelalas estructuras el entre el proyecto de los sociales; pero a medida que transcurre tiempo, la similitud equipos de cambio de Waterbury los proyectos aqui descriptos debe aumentar.La y reconstrucci6n unaeliteempresarial de de sino en capaz no s61lo sobrevivir de prosperar un mediomas abiertodebe ocuparel centrode la escena, y es probableque esta tareaguarde fuertesemejanza con el antiguoproyectode la transformaci6n industrial. Resta un serio problemacon respecto a la noci6nde enraizamiento, como ha sido tal de expuesta aqui.Dado que como base empirica parael desarrollo este concepto se parti6 de los Estados exclusionistasdel Este asiatico,su definici6n demasiado limitada. Pero, fue
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en principio, hay razonpor la cual no pudieranconstruirse no con los trabajadores otros y al grupos sociales el tipode redes que vinculan Estadocon el capitalen dichos paises. Mas de aun, hay buenos motivospara pensar que en la mayoria los paises esas redes serian indispensables. de Enel Esteasidtico,uncrecimiento excepcional,no s61lo la producci6nsino tambien limitado presentase como se de del salarioreal,permiti6 una modalidad enraizamiento que una suerte de hegemonia a lo Gramsci.No es dable preverque otros Estados obtengan ni iguales resultados.Enla mayorpartede las nacionesdel TercerMundo, siquieraunajuste estructural eficaz generarialas tasas de crecimientodel Este de Asia, y en ausencia de En dicho crecimiento mis arduoalcanzarla legitimidad. tiemposdificiles,cuando no es es a mas tan sencillosubordinar cuestionesdistributivas la acumulaci6n,un enraizamiento las (1985) en su andlisisde las pequehas democraamplio,como el descriptoporKatzenstein cias de Europaoccidental,puede ser la apuesta mas sensata (Nelson, 1990). No obstante, debe destacarse, tambien en este caso, que la autonomiaenraizada es un concepto relacional.Las estructurasy estrategias del Estado requierencomo complemento una obrerosque formanla base de social. Construir partidosy movimientos los contrapartida una autonomiaenraizadamas ampliaes un proyectomas complicado que construir una clase industrial estilode Schumpeter. al A todas luces, la puesta en practica del diagn6stico que deriva de un analisis enfrentamayores tropiezos que la comparativode los Estados y el cambio estructural puesta en practicade las recetas de la segunda ola. En la medida en que el foco esta del puesto simplementeen una menorintervenci6n Estado,los medios y objetivosresultan del claros. Encontrastecon ello,la reconstrucci6n Estadoes una tareaamorfay frustrante, un proyectoque puede Ilevar decadas, si no generaciones enteras. De todas maneras, el aumento de la capacidad del Estado sigue siendo un requisitode cualquier politica econ6mica eficaz, incluidoel ajusteestructural sostenido. Pretenderlo contrario seria una el variantepeligrosa de utopismo. Transformar Estado de modo que deje de ser un problemay se conviertaen una soluci6ndebe ser el punto centralen cualquierplan de acci6n realistaemprendidoen los paises del TercerMundo. de Traduccikn LeandroWolfson
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RESUMEN Este articulo comienza reconociendo el papel central de la accidn del Estado en los procesos de cambio estructural, y su objetivo es explorar las condiciones propicias para reforzarla capacidad estatal a trav6s de un anglisis comparativode varias experiencias de desarrolloen el TercerMundo.Sus conclusiones cuestionan la tendencia a ver la capacidad estatal como sindnimodel aislamientorespecto de la sociedad civil. De acuerdo con el autor, la del capacidad transformadora Estado requiere una mezcla de coherencia interna de conexiones extery enraizada" nas, a la que 61denomina "autonomia
SUMMARY This article begins by acknowledging the centralityof state action to the process of structural change; and aims to explore the conditions for state capacity through a comparative analysis of several experiences of development in the Third World.Its conclusions challenge the tendency to equate state capacity with insulation vis-a-vis civil society. According to the author, the transformative capacity of the state requires a combination of internal coherence and external that he calls "embedded connectedness autonomy".
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El Estado Como Problema, El Estado Como Solución Peter Evans

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El Estado como problema y como solucin Author(s): Peter Evans and Leandro Wolfson Reviewed work(s): Source: Desarrollo

DesarrolloEcon6mico,vol. 35, N9 140 (enero-marzo1996)

EL ESTADO COMO PROBLEMA Y COMO SOLUCION*

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