Las Finanzas

INSTITUTO NACIONAL DE
ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.

Las Finanzas
del Sistema Federal
Mexicano
La Reforma del Sistema Fiscal
Visin Parlamentaria.
RAUL MARTINEZ ALMAZAN HECTOR LUNA DE LA VEGA
DIONISIO A. MEADE ALEJANDRO GARAY ESPINOSA
ALFREDO PHILLlPS OLMEDO JORGE CHARBEL ESTEFAN
GUILLERMO BARNES GARCIA CHIDIAC
JORGE DURAN CHAVEZ FAUZI HAMDAN AMAD
OMAR ALVAREZ ARRONTE JORGE SILVA MORALES
ROBERTO MICHEL PADILLA JORGE LARIS CASILLAS
INSTITUTO NACIONAL DE
ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
Las Finanzas
del Sistema Federal
Mexicano
Visin Parlamentaria.
2000
Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
ISBN 968 - 842 -973 - 2
MAP: 012045 - 01
Impreso y hecho en Mxico
Prlnted and made in Mexico
LAS FINANZAS DEL
SISTEMA FEDERAL
MEXICANO
CONTENIDO
RECONOCIMIENTOS IX
PRESENTACION 1
Arturo Nez Jimnez
'INTRODUCCION 7
Ral Martnez Abnazn
CAPITULO PRIMERO 2S
LAS FINANZAS PUBLICAS EN
LOS PAISES MIEMBROS DE LA OCDE
Alfredo Phillips Olmedo
CAPITULO SEGUNOO 81
EVOLUCIONDE LA
ECONOMIA MEXICANA 1994-2000
Roberto Michel Padilla
CAPITULO TERCERO 127
LA REFORMA DEL SISTEMA FINANCIERO
Ornar Alvarez Arronte
CAPITULO CUARTO 157
INGRESOS TRIBUTARIOS ENEL CONTEXTO
DE LA REFORMA FISCAL INTEGRAL
Dionisio A. Meade
CAPITULO QUIN'TO 207
1. EL GASTO PUBLICO ENMEXICO
Guillermo Barnes Garca
11. ASPECTOS RELEVANTES DEL GASTO PUBLICO
Jorge Durn Chvez
CAPITULO SEXTO 241
LA REFORMA DEL SISTEMA FISCAL
Ral Martnez Almazn
CAPITULO SEYfIMO 303
IMPULSO AL FEDERAliSMO HACENDARIO
Jorge Laris Casillas
CAPITULO OCTAVO 347
ANAliSIS DE LA DEUDA PUBliCA ENMEXICO
Hctor Luna de la Vega
CAPITULO NOVENO 413
EVOLUCIONDEL CREDITO ENMEXICO
Alejandro Garay Espinosa
CAPITULO DECIMO 467
FISCAliZACION ENEL SECTOR PUBliCO
Jorge Charbel Esteran Chidiac
CAPITULO DECIMO PRIMERO 507
LA NUEVA ENTIDAD DE FISCAliZACION .
SUPERIOR DE LA FEDERACION
Fauzi Hamdn Amad
CAPITULO DECIMO SEGUNDO 519
LA ENTIDAD DE FISCALIZACION
SUPERIOR ENMEXICO
RETOS y PERSPECTIVAS
Jorge Silva Morales
RECONOCIMIENTOS.
Los Autores del libro "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" expresan su
reconocimiento al INAP como una institucin que ha hecho posible la preparacin de
hombres y mujeres responsables, que han podido ser tiles a la Repblica y servir al Estado,
nuestra gratitud a su Presidente Lic. Jos Natividad Gonzlez Paras y al Dr. Nstor
Femndez Vertti al haber hecho posible las reflexiones que en materia de finanzas pblicas
recoge esta obra.
Igualmente justo es nuestro reconocimiento y gratitud,
Al Lic. Jos Angel Gurra Trevio, Secretario de Hacienda y Crdito Pblico porfacilitar
a los autores su trabajo de investigacin.
Al Dr. Don Guillermo Ortiz Marttnez; Gobernador del Banco de Mxico por sus valiosas
opiniones que enriquecieron el libro.
A la Embajadora Rosario Green, Secretaria de Relaciones Exteriores, por su apoyo para
realizar las diversas reuniones de trabajo con los funcionarios y expertos de la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico, OCDE.
Al Ministro Gerardo Lozano Arredondo, Representante Permanente Alterno, Encargado
de Negocios a.i. ante la OCDE, al Lic. Carlos G. Muiz; Representante Residente del Fondo
Monetario Internacional, FMI y al seor Olivier Laforcade, Director y Representante
Residente del Banco Mundial, BM en Mxico por su apoyo y colaboracin.
Al diputado Enrique Jackson Ramirez; quien ha tenido el mrito de apoyar la realizacin
del libro durante todo el proceso,
Al diputado Arturo Nez Jimnez; al hacer suya tambin la iniciativa de los legisladores
para elaborar el libro.
Al diputado Hctor Luna de la Vega por enriquecer el libro con sus ideas y consejos y
mostramos su solidaridad.
Al licenciado Alejandro Garay Espinosa quien nos alent y respald a lo largo del proyecto.
El esfuerzo intelectual que representa este libro fue posible gracias al trabajo serio y
responsable de un grupo numeroso de personas a quienes les estaremos siempre agradecidos,
Lic. Mercedes Cosso de Martinez Almazn, Lic. Luis Fabre Pruneda, Lic. Edmundo Bernal
Garcia, Lic. Luis Xavier Arellano Guerrero, Lic. Jorge Gmez Camargo, Lic. Manuel Palma
Rangel y Act. Natalia de Rosenzweig M.
PRESENTACION
LAS FINANZAS
DEL SISTEMA FEDERAL
MEXICANO
Arturo Nez Jimnez
PRESENTACION
Cuando desempe el honroso cargo de Presidente de la Junta de Coordinacin Poltica en
la LVII Legislatura de la Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin, recib con
beneplcito la iniciativa de un grupo de colegas legisladores para elaborar el libro Las
Finanzas del Sistema Federal Mexicano. Reforma del Sistema Fiscal. Visin Parlamentaria,
que aqu presento a los lectores interesados en este relevante tema de la vida pblica
del pas.
Asimismo, supe de la aceptacin por parte del Instituto Nacional de Administracin Pblica
(lNAP) para editarlo, consciente de que la obra en su conjunto constituye una aportacin
significativa para el estudio y anlisis de las finanzas pblicas de Mxico, sus principales
problemas y las propuestas para resolverlos, precisamente en un momento de importantes
cambios en la economa y las finanzas del mundo. De esta manera, el INAP sigue cumpliendo
eficazmente los fines para los cuales fue establecido hace ya varias dcadas.
Integrado por doce ensayos, el libro ofrece un carcter novedoso por el hecho de que la
mayora de los autores aborda el tema seleccionado, no slo desde la perspectiva del
especialista, sino tambin de la del diputado que da testimonio del trabajo realizado en el
cumplimiento de las funciones legislativas y de control que la Constitucin General de la
Repblica confiere al Congreso mexicano.
Este mayor involucramiento de los legisladores en los temas financieros y fiscales del pas,
deriva, en parte, de la centralidad poltica que el Poder Legislativo ha venido adquiriendo en
los procesos de formulacin y aprobacin de las polticas pblicas en estas materias,
especialmente como consecuencia de la nueva correlacin de fuerzas reflejada en las
elecciones del 6 de julio de 1997.
Una decisin que contribuy a retroalimentar ese involucramiento fue en 1999 la creacin,
al interior de la propia Cmara de Diputados, de la Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas,
concebida como un rgano tcnico, de carcter institucional y no partidista, integrado por
especialistas en el anlisis, organizacin y manejo de informacin relacionada con las finanzas
pblicas del pas.
Desde una visin multidisciplinaria, los autores abordan tanto temas que sirvenpara enmarcar
los anlisis especficos del caso mexicano -como los que se refieren a las finanzas pblicas
en los pases miembros de la OCDE y la evolucin de la economa mexicana-, como aquellos
que tienen que ver con el sistema financiero y su reforma, as como con los ingresos, gastos
y endeudamiento del sector pblico en el marco del federalismo mexicano.
En la medida en que cada ensayo se centra en los antecedentes, la situacin actual y las
perspectivas del tema abordado, su lectura ser til para quienes se hallen interesados en la
concrecin de las necesarias e impostergables reformas fiscal y financiera que requiere
Mxico, a fin de lograr un desarrollo sustentable en el cual se armonicen crecimiento
econmico, calidad del ambiente y equidad social.
La obra se publica en un momento especialmente importante de la vida nacional, en el cual,
recuperada la economa de la crisis de 1994-1995, se enfrenta el desafo de fortalecerla,
mediante un crecimiento sostenido de la produccin y el empleo que considere la formacin
de capital humano y el combate contra la pobreza y las desigualdades sociales. Todo ello en
el contexto de una economa crecientemente globalizada que ofrece oportunidades y
beneficios pero que tambin plantea riesgos y costos, los cuales exigen en conjunto de
respuestas adecuadas y oportunas para asegurar nuestra viabilidad como moderno Estado
democrtico de Derecho.
Quiz como en ningn otro circuito, en el de las finanzas se concretan hoy en da las tensiones
que desafan al Estado nacional en dos direcciones: de una parte, las exigencias que le
suponen la trasnacionalizacin, la interdependencia y la globalizacin de las economas; y
de otra parte, los reclamos descentralizadores que provienen de las regiones que concurren
a la integracin de la Nacin, de corte federalista en el caso mexicano.
Mientras que hace una generacin, las economas, los sistemas financieros y las finanzas
pblicas de cada pas podan funcionar en forma relativamente aislada del resto del mundo,
hoy en da dependen en gran medida de la fuerza y el poder de los mercados globalizados,
especialmente en los mbitos financiero y comercial. Uno de los ejemplos ms claros se
tiene en el mercado petrolero.
Por tal razn, los controles de cambio han sido abandonados o se han vuelto inefectivos y
las tasas de inters las determina el mercado por la interaccin de la oferta y la demanda de
fondos y no por las decisiones de los gobiernos.
Ciertamente, los flujos financieros en el mundo no son absolutos y enfrentan algunas
restricciones impuestas por polticas gubernamentales y los propios mercados, pero tambin
es necesario reconocer que han limitado el ejercicio del poder soberano de los Estados
nacionales, lo que determina que las polticas econmicas, financieras y fiscales tienen que
decidirse enmarcadas en esta nueva realidad global. Si no se procede as, las consecuencias
se resienten a travs de la salida de capitales, la falta de inversin extranjera, la inestabilidad
cambiarla y el alza en las tasas de inters y el nivel de la inflacin.
Las consideraciones anteriores nos permiten enfatizar la importancia del libro, al analizar el
entorno internacional y recoger la importante experiencia que Mxico ha alcanzado en
materia de finanzas pblicas, as como al plantear diversas propuestas dignas de considerarse
para continuar avanzando en las reformas pendientes en este mbito del quehacer pblico.
En el libro se reconocen los logros transcendentes que el pas ha conseguido en el campo
del federalismo fiscal. No obstante ello, de manera seria y oportuna se plantea el reto
federalista consistente en dar respuesta eficiente y justa a las viejas y nuevas necesidades de
los Estados y los Municipios, frente a la diversidad, complejidad y necesidades que presenta
el Mxico de nuestros das.
Por lo antes expuesto, me resulta grato hacer la presentacin de este libro, reconociendo el
esfuerzo desplegado por los autores y el auspicio editorial del INAP. Estoy seguro que su
lectura es recomendable.
INTRODUCCION
LAS FINANZAS
DEL SISTEMA FEDERAL
MEXICANO
Ral Martnez Almazn
Introduccin.
En el ao de 1988 el Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP public el libro
de texto "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" y en 1996 el propio Instituto lo
reedita como respuesta al creciente inters que despierta el tema de las finanzas pblicas de
Mxico.
En el ao 2000 el INAP acept nuestra propuesta de publicar nuevamente el libro bajo el
mismo ttulo, para recoger la invaluable experiencia legislativa de los autores y transmitirla,
entre otros, a quienes integrarn las futuras legislaturas y los gobiernos, como una aportacin
oportuna y fundamental en el estudio de las finanzas del sistema federal mexicano, en un
momento de importantes cambios en la economa y en las finanzas en el mundo.
Por esta razn, deseo agradecer la participacin de los legisladores y especialistas que han
hecho posible la edicin de este libro, sus aportaciones son reflejo de una slida preparacin
profesional y acadmica, as como de su experiencia en la administracin pblica y en el
trabajo legislativo sobre los diversos temas que aborda esta obra.
Deseo ratificar tambin lo que es patente: mi reconocimiento a los legisladores de los diversos
grupos parlamentarios de la LVII Legislatura Federal por la distincin de permitirme
coordinar el esfuerzo de todos en los trabajos de estudio e investigacin para culminar
felizmente con esta publicacin.
En esta Introduccin, buscamos recoger a manera de sntesis las conclusiones,
recomendaciones y experiencias de los autores en las materias fiscal y financiera.
El libro "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" responde a diversas motivaciones de
los legisladores que trabajaron en el texto, una de ellas ha sido, ciertamente, transmitir las
experiencias logradas en las comisiones de Hacienda y Crdito Pblico, Programacin y
Presupuesto y Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, a la futura legislatura federal
y al nuevo gobierno federal, pero responde tambin a la necesidad de aportar propuestas
para continuar la reforma estructural del pas a travs de las reformas del sistema
fiscal y financiero.
Una reforma estructural que permita enfrentar con xito los desafos que Mxico tiene, con
una poblacin de 97.4 millones de habitantes, poblacin que desde 1929 se ha multiplicado
6 veces, demandando salud, educacin, vivienda, empleo, infraestructura y servicios pblicos.
Muchos de los indicadores sociales son positivos: la esperanza de vida al nacer es de 72
aos; un sistema de salud que atiende a 90 de cada 100 mexicanos; un sistema de educacin
pblica con ms de 25 millones de alumnos y una tasa de analfabetismo que disminuy del
60 a menos del 10 %.
Pero los esfuerzos por reducir la pobreza han fracasado; las tasas de desempleo y subempleo
aumentaron y cayeron los sueldos reales como consecuencia de la crisis de 1994-95.
30 millones de personas o ms viven en la pobreza.
La poltica econmica ha sido exitosa, Mxico se recupera de la crisis de 1994-95, la disciplina
monetaria y fiscal y la poltica de cambio flexible han permitido asegurar el crecimiento de
la produccin y bajar la inflacin.
Las proyecciones indican que en el ao 2000 Mxico tendr un crecimiento de 4.5 % del
Producto Interno Bruto, PIB y una inflacin menor a 10 %.
Pero los problemas persisten. Es necesario evitar los ciclos de crisis econmica, mediante
el fortalecimiento de las finanzas pblicas, a partir del reforzamiento de los ingresos
tributarios y la reduccin de la dependencia de los ingresos del petrleo, mayor capitalizacin
del sistema bancario; el reestablecimiento del crdito y llevar a cabo las reformas para
fortalecer la regulacin y supervisin del sistema financiero.
Mxico ha logrado avances en la modernizacin del sistema tributario. Ejemplo de ello lo
constituye la modernizacin de la administracin tributaria que se lleva a cabo a travs del
Servicio de Administracin Tributaria, SAT, aunque este organismo no ha alcanzado las
metas deseadas.
Pero los problemas persisten. Los ingresos tributarios son insuficientes para enfrentar el
gasto pblico que requiere el pas. La carga fiscal permanece muy baja comparativamente
con los pases que tienen un desarrollo similar.
Elevar la recaudacin, ampliar la base de contribuyentes, suprimir los regmenes especiales,
combatir la evasin, aumentar la eficacia del sistema recaudatorio; instaurar el servicio
civil de carrera e impulsar el servicio fiscal de carrera, lograr certidumbre jurdica; mayor
equidad en el tratamiento fiscal entre los distintos tipos de contribuyentes; enfrentar los
problemas de la economa informal, de los vehculos ilegales, vigorizar la fiscalizacin,
promover el ahorro y la inversin son, entre otros muchos, temas obligados en la agenda de
la reforma del sistema fiscal que resulta para Mxico imprescindible e inaplazable.
Pero los problemas persisten. Un gobierno federal omnipotente y omnipresente deber ceder
espacios reales de poder, autoridad, atribuciones y recursos a los estados y municipios.
Estamos en presencia de un perodo excepcionalmente importante en la vida de Mxico que
requiere de reformas que permitan un sistema federal fundado en la democracia, el equilibrio
entre los rdenes de gobierno y la divisin de poderes.
Asegurar el xito de las polticas econmica y fiscal para garantizar su cumplimiento a fin
de que los esfuerzos que realiza la sociedad no se pierdan.
Comparacin de los sistemas fiscales en los pases miembros de la OCDE.
En este primer captulo el autor seala que la mayora de los pases de la OCDE se encuentran
en un proceso de reforma fiscal fundamental y entre los objetivos a alcanzar est acercarse
a la homogenizacin, la globalizacin y la revolucin informtica. Mxico est considerando
una reforma fiscal integral para lograr un sistema ms acorde a las necesidades de recursos
del Estado, un desarrollo econmico y social ms equitativo y su integracin al proceso de
globalizacin.
Destaca el hecho de que en Mxico las tasas efectivas promedio de imposicin sobre el
consumo, el ingreso del trabajo y el ingreso del capital son ms bajas que en la mayora de
los pases miembros de la OCDE.
En trminos de la comparacin con los sistemas de la OCDE, la estructura del sistema fiscal
mexicano parecera globalmente satisfactoria, sobre todo desde el punto de vista de sus
caractersticas y tasas impositivas, no obstante, persiste el desafo fundamental de incrementar
la capacidad potencial de la recaudacin de ingresos, principalmente mediante la ampliacin
de la base impositiva, manteniendo simultneamente las tasas cerca de los reducidos niveles
actuales.
Dicha ampliacin de la base impositiva permitir una menor dependencia respecto de las
contribuciones del petrleo de un fondo independiente que contrarreste los impactos negativos
de las fluctuaciones en los precios internacionales del petrleo como en los casos de
Noruega y Chile.
Un reto futuro ser establecer mecanismos mediante los cuales pueda alcanzarse una mayor
descentralizacin. Resulta necesario fortalecer la recaudacin propia de los gobiernos locales
as como ampliar su capacidad para acceder por s solos y sin garantas federales implcitas,
a los mercados financieros.
En materia de legislacin fiscal, se plantea la vigencia de la Ley de Ingresos en forma
continua sin necesidad de ser refrendada cada ao y propone que slo las modificaciones
sean consideradas y en su caso, aprobadas por el Congreso de la Unin como sucede en
otros pases.
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994 - 2000.
En este captulo se hace una revisin de la evolucin de la economa y de las finanzas
pblicas en el perodo 1994 - 2000 destacando los efectos de la crisis de 1994 - 1995 en la
evolucin de los principales componentes de la oferta y la demanda agregadas y en los
niveles del Producto Interno Bruto, (PIB). Incluye tambin un anlisis sobre el PIB por
habitante, oferta y demanda agregadas, la formacin bruta del capital fijo, el PIB sectorial,
la produccin industrial, el crecimiento de los servicios, el sector agropecuario, empleo,
inflacin y salarios reales, las fmanzas pblicas, la poltica monetaria y fmanciera, la balanza
de pagos, el impacto del TLC en la economa y el Programa de Fortalecimiento Financiero.
El estudio refleja que la crisis de 1994 - 1995 provoc una contraccin de - 6 % del PIB,
una tasa de inflacin de ms del 50 % Yuna tasa de desempleo abierto del 8 % afectando el
nivel de vida de la poblacin.
Refleja tambin el comportamiento econmico posterior de Mxico, el cual ha sido positi-
vo ya que permiti, el crecimiento del PIB real, la reduccin de la inflacin y la reactivacin
del empleo, sin embargo, seala el autor, que el costo de controlar la inflacin ha sido de los
trabajadores. cuyos salarios en 1999 fueron inferiores en 20.5 % a los registrados en 1994.
Estudia la crisis financiera internacional, la inestabilidad de los precios del petrleo, las
alzas en las tasas de inters como factores que propician incertidumbre y conducen a frenar
la economa. los bruscos recortes en el presupuesto y las medidas restrictivas orientadas a
preservar la confianza.
Analiza tambin las polticas macroeconmicas restrictivas, incorporadas en el presupuesto
anual y los programas monetarios correspondientes al perodo sealado.
Destaca los avances logrados con un crecimiento del 4 % del PIB pero advierte que la
economa mexicana deber crecer al 6.5 % al ao lo que le permitira generar empleos a un
ritmo del 3 % anual.
Se refiere a los cambios en la oferta y demanda agregadas, subrayando el aumento de la
participacin del sector externo y la prdida de participacin del sector pblico en la
economa.
Observa tambin la reactivacin de la actividad industrial y destaca que la industria de la
construccin comenz a repuntar a partir de 1996.
Subraya que el principal beneficiario ha sido el sector manufacturero y el repunte de la
actividad de la industria de transformacin reflejado en la recuperacin de las ventas en el
mercado interno.
Destaca asimismo que la produccin de la industria maquiladora registra durante todo el
perodo elevados niveles de crecimiento.
Finalmente menciona que la actividad minera mantuvo bajos niveles de crecimiento y una
cada en sus niveles de produccin por la voltil situacin de los precios internacionales de
los productos minerales.
Respecto a la dinmica de los servicios destaca el crecimiento del sector "Comercio,
restaurantes y hoteles".
Por su parte el sector agropecuario se caracteriza por un crecimiento lento y errtico.
El autor al referirse al empleo subraya que alrededor de 4.7 millones de personas se encuentran
desempleados o ganan menos de un salario mnimo.
Aborda la poltica monetaria que ha permitido al pas mantener un nivel de inflacin
decreciente. El control de la inflacin ha sido la prioridad del gobierno, de una tasa superior
al 50 %de inflacin en 1995 baj a 12 %en 1999 previndose alcanzar una tasa de 10 %o
menor en el ao 2000.
En relacin a las finanzas pblicas observa que el gasto neto total del perodo ascendi al
22.7 %del PIB y los ingresos presupuestarios disminuyeron de 22.8 % a 20.7 % del PIB.
El captulo concluye con un anlisis del Programa de Fortalecimiento Financiero cuyos
objetivos son garantizar la estabilidad de la economa durante el cambio transexenal, financiar
deuda y dficit en cuenta corriente y reforzar al sistema monetario y financiero.
Reforma del Sistema Financiero.
Mxico ha conferido a la reforma fmanciera una gran importancia no slo como respuesta
a la crisis de 1994 - 95, sino tambin a los problemas que presenta el sector.
En este captulo se analiza el rescate financiero que evit la quiebra del sistema bancario y
del sistema de pagos; se analizan tambin los programas de apoyo al sistema bancario, a los
deudores y su costo fiscal as como los avances logrados en favor de los usuarios de
los servicios financieros.
Profundiza en los temas del Fobaproa y el Ipab y en las acciones de reforzamiento del
sistema fmanciero, entre otras, las siguientes:
La eliminacin de las restricciones sobre la propiedad extranjera de los bancos mexicanos.
La creacin de las bases para transformar la deuda en que se incurri para apoyar a los
bancos en instrumentos negociables garantizados por el gobierno.
La clarificacin de la cobertura del fondo de garanta de los depsitos asegurados.
La clarificacin de los derechos de los acreedores y la aplicacin de los procedimientos de
recuperacin de los prstamos de embargo y de quiebra para el restablecimiento del crdito.
Un tema relevante es la ausencia del crdito bancario y la urgencia de su restablecimiento
sobre bases sanas como impulso de la actividad econmica.
Otro aspecto a destacar en el captulo: Reforma Financiera lo constituye la Miscelnea de
Garantas y la Ley de Concursos Mercantiles.
Ingresos Tributarios en el contexto de la Reforma Fiscal Integral.
El sistema fiscal de Mxico ha venido siendo reformado en las ltimas tres dcadas sin
embargo, la baja capacidad de recaudacin de ingresos se ha traducido, en bajos niveles de
gasto pblico.
El nivel de imposicin en Mxico es el ms bajo de la zona OCDE. Las tasas efectivas
promedio de imposicin al consumo, al trabajo y al capital son bajas comparadas con las de
otros pases miembros de la OCDE y las brechas fiscales marginales estatutarias sobre el
ingreso del trabajo tambin son modestas para la mayora de los niveles de salario y de los
tipos de familia.
Para lograr una mejor posicin fiscal resulta urgente instrumentar la reforma fiscal que
permita las acciones sobre el componente de ingresos, sin soslayar que fortalecer la capacidad
de generacin de ingresos del sistema fiscal constituye uno de los principales desafos de la
poltica mexicana en los prximos aos.
Los recortes presupuestales bajo presin causados por las crisis internacionales y las
fluctuaciones en el precio del petrleo no pueden continuar sin tener que pagar un costo y
subraya la necesidad de aumentar la eficacia de la recaudacin fiscal y ampliar la base de
imposicin, as como de asignar a los gobiernos locales mayores responsabilidades en materia
de imposicin y de gasto.
En el presupuesto de 1999 se incluy un paquete de medidas fiscales orientadas a aumentar
los ingresos en cerca de 1 punto porcentual del PIB con respecto al resultado de 1998.
No obstante, la reforma fiscal integral deber plantear el aumento de los ingresos fiscales al
menos en 3 % del PIB para crear una mejor estructura de financiamiento del gasto pblico
y reducir de manera importante la dependencia de los ingresos petroleros.
En este captulo el autor analiza el sistema fiscal, as como sus deficiencias y formula
diversas propuestas para la reforma fiscal integral.
Frente a la insuficiencia crnica de ingresos y la debilidad de la recaudacin tributaria del
perodo 1994-2000, en parte por la cada temporal de los ingresos provenientes del petrleo
oblig a imponer ajustes al presupuesto federal, el nico camino, que tendr el gobierno
para canalizar un mayor gasto social es el de revisar de manera profunda y amplia el
marco fiscal.
En opinin del autor la poltica fiscal mexicana presenta tres debilidades, la actual estructura
de los ingresos pblicos que se apoya desde finales de la dcada pasada en los ingresos no
tributarios y en los impuestos indirectos, esto es al consumo o gasto.
Al respecto, en el captulo se destaca la elevada dependencia de la renta petrolera, lo cual
implica que de cada peso que se obtiene 34 centavos provienen de la actividad
petrolera nacional.
Su importancia estratgica no puede pasar inadvertida, pues su contribucin significa un
monto similar, por ejemplo, a la mitad de la formacin bruta de capital fijo del pas o al 90 %
del total de consumo que realiza el sector pblico cada ao.
La segunda debilidad de la poltica fiscal, son los regmenes especiales que afectan los
ingresos, los cuales propician desigualdad, una administracin ineficaz y evasin.
La disminucin de tasas y conceptos gravables permiten explicar en lo fundamental la
prdida permanente de recursos potenciales por alrededor de tres puntos porcentuales del
PIB, lo cual, a valor presente, suma el equivalente a 157 mil millones de pesos.
La tercera, es el endeudamiento pblico y la venta de empresas paraestatales o la concesin
al sector privado de servicios reservados al Estado como ingresos limitados y de
carcter eventual.
En razn de ello, recomienda el autor incorporar un mayor nmero de contribuyentes, evaluar
la contribucin de los impuestos al consumo respecto de los directos, avanzar en las funciones
de fiscalizacin y de combate a la evasin, ampliar las potestades tributarias a los Estados y
Municipios y modernizar el marco jurdico para proteger el inters fiscal y dar mayor
seguridad a los causantes.
El Gasto Pblico en Mxico.
Mxico enfrenta el desafo de asegurar un crecimiento fuerte y sostenido de la produccin
y el empleo que permita lograr las metas sociales.
La experiencia reciente muestra que bajo circunstancias adversas, el gobierno est dispuesto
a tomar las medidas de ajuste necesarias para respetar las metas presupuestales, pero tambin
a obtener progreso frente al rezago evidente en cuanto a la infraestructura fsica y el desarrollo
del capital humano, en particular la educacin, la salud y la reduccin de la pobreza.
En una economa que tenga como eje lajusticia social, seala el autor, es necesario mantener
condiciones econmicas de certidumbre, estabilidad y de crecimiento econmico sustentable
a largo plazo y la participacin de todos los sectores es indispensable.
a a_a J ----- ~ ----------- ----- - - --- .. - r-- _.._-_.
Para reforzar la poltica social, es necesario fortalecer los ingresos tributarios y de esta
forma contar con mayores recursos que se puedan destinar al gasto social.
Estas medidas son necesarias para alcanzar resultados efectivos, ya que la inflacin y la
estabilidad afectan en mayor medida a los sectores ms dbiles de la sociedad.
En este captulo se analiza la composicin y el destino del gasto; as como las necesidades
futuras del gasto pblico, a fin de identificar necesidades pblicas a satisfacer por el Estado
a nivel federal, estatal y municipal en el corto y mediano plazos, de acuerdo al crecimiento
natural de la poblacin y de los sectores.
Entre 1982 Y 1998 la estructura del gasto se ha mantenido estable si consideramos dos
componentes: el del Gobierno Federal (dos tercios) y el Gasto Paraestatal (un tercio). En
1987 el primero represent el 72 % del total y hacia 1994 se redujo al 63 %.
El autor reflexiona sobre la estructura del gasto federal y su visin a la luz de una futura
reforma del sistema fiscal.
La descapitalizacin de las empresas pblicas las ubica en un proceso de privatizacin, no
obstante, la distribucin histrica del gasto pblico la estudia a partir de un presupuesto que
atienda el fortalecimiento de la economa.
Otros componentes del Gasto Pblico que trata son, el rubro de Gasto Extrapresupuestal y
sus variaciones que van desde 2.2 % en 1991 hasta 6.6 % en 1999.
El Gasto Extrapresupuestal es estudiado como un componente al que se le seala como
fuera del control contable y poltico debiendo ser considerado en una futura reforma fiscal.
Revisa y evala el patrn histrico de asignacin presupuestal del gasto de capital y el gasto
corriente cuyo peso ha sido de 7 % a 11 % para el gasto de capital de 1988 a 1998 y de
90 % a 88 % para el gasto corriente en este mismo perodo.
Otro aspecto fundamental en este captulo es el tema del federalismo fiscal, se analizan las
participaciones y asignaciones del Gobierno Federal a los estados y municipios y su peso en
el gasto federal como son el Ramo 33 y los Fondos Financieros de Participacin.
El autor reflexiona sobre los problemas que derivan de las relaciones intergubernamentales
como son gasto pblico en las entidades federativas y los municipios y la reasignacin de
fuentes tributarias a los estados.
La Reforma del Sistema Fiscal.
El tema de la Reforma del Sistema Fiscal es abordado por el autor a partir del concepto de
puntos porcentuales la carga fiscal de Mxico para ubicarla en el ao 200 1 al menos en un
19 %del PIB.
La determinacin del gasto social y dentro de este la prioridad que tiene pobreza. Determinar
los niveles de las tasas impositivas, las formas para incrementar la base tributaria; el papel
incentivador de los grvamenes, el tratamiento a los regmenes especiales, la modernizacin
del sistema tributario; el impulso al servicio fiscal de carrera; los derechos de los
contribuyentes; el combate a la evasin. No menos importantes son tambin los temas del
tratamiento fiscal a Pemex a partir de su contribucin al fisco y los recursos que necesita
para su actividad productiva e infraestructura y la urgencia de fortalecer los ingresos
tributarios para reducir -as sea gradualmente- la dependencia fiscal hacia los ingresos del
petrleo.
El autor incorpora un Reporte de la visita que realiz a la Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo Econmico, OCDE conteniendo un anlisis de diversos temas sobre la reforma
fiscal de Mxico abordados con los especialistas del mencionado organismo internacional.
Impulso al Federalismo Hacendario.
La Tercera Convencin Nacional Fiscal de 1948 constituy el punto de partida del
federalismo fiscal al establecer un sistema coordinado entre el gobierno federal y los
gobiernos de los estados; el Plan Nacional de Arbitrios, la Ley que Regula el pago de
Participaciones de los Ingresos Federales a las entidades federativas; la Ley de Coordinacin
Fiscal, la Ley del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles y la Ley para otorgar Compensaciones
Adicionales a los Estados que celebran convenios de coordinacin son, sin duda, antecedentes
y referencia fundamental del federalismo fiscal.
Las Reuniones de Funcionarios Fiscales han constituido un excelente foro para abordar los
diversos temas que forman parte de las relaciones fiscales intergubernamentales.
La Coordinacin Fiscal permiti al pas dar orden al sistema tributario, mejorar
sustancialmente sus ingresos, comparativamente con los que obtenan los estados de los
tributos locales, el sistema se simplific y se hizo, relativamente, ms equitativo.
Sin embargo, la Coordinacin Fiscal presenta desequilibrios que han provocado el
debilitamiento progresivo de las finanzas estatales y municipales y una creciente dependencia
hacia las participaciones federales.
La reforma del sistema fiscal ofrece la oportunidad de lograr un impulso al federalismo
hacendario y de establecer las bases eficientes, racionales, orgnicas y democrticas de un
sistema federal fundado en el equilibrio de las partes.
En el captulo correspondiente se valora crticamente el origen y las bases del Sistema de
Coordinacin Fiscal y se plantea un mejor equilibrio de poderes, entre el Federal y el de
los Estados.
Seala que un sistema federal renovado permitir enfrentar con mayor xito el desequilibrio
regional y sectorial y que el fortalecimiento estatal y municipal, en el marco de la reforma
fiscal, plantea una revisin de las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales..
Estudia tambin el comportamiento de las principales variables demogrficas, econmicas
y las finanzas de las entidades federativas, particularmente analiza el presupuesto de egresos,
la ley de ingresos, el crdito, la deuda, las participaciones, los fondos y frmulas de
distribucin y plantea avanzar hacia un Federalismo Hacendario con una visin integral de
las finanzas pblicas.
El autor formula doce propuestas de modificacin constitucionales y al sistema de
coordinacin fiscal: Reservar en exclusividad constitucional para los estados, el Impuesto
al Valor Agregado. Eliminar los subsidios y exenciones en el sistema tributario nacional.
Que el volumen total de recursos a distribuir por parte de la Federacin entre los estados y
municipios sea ms grande. Modificar la frmula base de las participaciones de ingresos
federales a estados y municipios. Buscar nuevos rubros de impuestos federales cuyo
rendimiento pase en su totalidad a estados y municipios. Asignar un mayor nmero de
rubros impositivos federales para integrar el total de recursos asignables en las participaciones
a estados y municipios. Aumentar por parte de la Federacin las tasas participables del
ingreso repartible a los estados y municipios. Mejorar la proporcin del gasto pblico,
considerando tanto transferencia de ingresos como distribucin de ms recursos federales
bajo el rubro de aportaciones a estados y municipios. Incorporar un porcentaje del rubro de
ingresos extraordinarios a los estados y municipios. Destinar el ingreso proveniente del
rubro financiamiento de la federacin a fortalecer la infraestructura municipal. Incrementar
el gasto en sectores estratgicos en la actividad econmica y transformar el Sistema de
Coordinacin Fiscal en un Sistema de Coordinacin Hacendaria.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico.
El tema de la deuda pblica ha cobrado una creciente importancia en los aos recientes,
opina el autor de "Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico" particularmente desde su
aceptacin para ser utilizada para financiar los gastos de inversin y para moderar los
estragos econmicos y sociales causados por la fase depresiva del ciclo econmico.
El deficiente ahorro as como la insuficiencia de divisas imponen distintas clases de
limitaciones al desarrollo de la economa de un pas y determina la necesidad de recurrir a
la contratacin de deuda y a una adecuada administracin del endeudamiento y supone
verificar que los beneficios obtenidos sean superiores a los costos derivados de la
contratacin.
El autor explica la deuda del sistema federal y su evolucin, tanto en el monto total como en
el perfil de vencimientos, a partir de dos elementos, la disciplina de las finanzas pblicas y
el entorno macroeconmico.
En 1982, destaca, Mxico present vulnerabilidad a los choques internos y externos,
obligando al pas a incurrir en una moratoria y a establecer un control de cambios que
determinaron medidas de austeridad en los aos siguientes y a renegociar la deuda externa.
Los aos subsiguientes permitieron a Mxico dar pasos significativos en el logro de la
estabilizacin y del saneamiento de las finanzas pblicas, permitindole reestructurar su
deuda en trminos ms ventajosos.
Seala que como respuesta a la situacin de Mxico y de los pases latinoamericanos surge
en 1989 el Plan Brady que reconoca la situacin de sobreendeudamiento de los pases y la
imperiosa necesidad de poner en marcha reducciones en el servicio de la deuda y quitas del
principal y daba su apoyo para que las instituciones financieras internacionales canalizaran
con oportunidad los recursos suficientes para cubrir las necesidades financieras del deudor.
Analiza el proceso de negociacin y reestructuracin de la deuda por parte de Mxico durante
el perodo que va de 1989 a 1999, destacando que el saldo de la deuda pblica externa bruta
pas de 36.2 % como porcentaje del PIB al cierre de 1995, a 17.4 % al cierre de 1999
representando una disminucin de 18.8 % Yel saldo de la deuda interna bruta pas de 7.3 %
del PIB al cierre de 1995, a 10.1 % al cierre de 1999.
Los avances logrados en materia de deuda pblica externa han permitido al pas mantener
el acceso a los mercados internacionales, diversificar su base de inversionistas, monedas de
denominacin y plazos de vencimiento.
Formula diversas propuestas en materia de deuda publica como son:
Continuar con la estrategia de disminucin del costo del financiamiento del sector pblico,
los programas de ajuste al gasto pblico y la transferencia de recursos al exterior.
Fomentar el ahorro interno con estructuras alternas al sistema financiero tradicional como
son las AFORES e instrumentos de captacin con acceso al mercado de capital para un
mayor nmero de agentes econmicos. Ampliar el mercado de instrumentos que proporcionen
cobertura contra la inflacin a largo plazo y la programacin de futuras colocaciones primarias
de deuda del Gobierno Federal.
Elevar el coeficiente del costo - beneficio, canalizar la contratacin de deuda en flujos de
inversin hacia los proyectos con mayor rentabilidad social y de fomento de nuevas
actividades productivas.
Emprender acciones para liberar la cartera actual del IPAB, limitar el crecimiento de la
deuda del IPAB menor al 7.2 % del PIB y buscar disminuir el costo intrnseco de
la administracin de ms de 37 mil bienes inmuebles.
Evolucin del Crdito en Mxico.
El autor desarrolla el captulo "Evolucin del Crdito en Mxico" en cinco temas: Etapa
expansiva del crdito bancario, poltica de contraccin del crdito bancario, mercados
alternativos de financiamiento, financiamiento del consumo y perspectivas del
financiamiento.
Estableceun marco general en el que seala que desde el tercer trimestre de 1995la actividad
econmica, la inversin y el consumo entraron en una fase de franca recuperacin que no se
ha visto complementada con la recuperacin del financiamiento bancario al sector privado,
que de diciembre de 1994 a junio de 1999 cay 39.5 % en trminos reales.
El captulo se centra, primordialmente en el anlisis de la evolucin del crdito bancario,
explora los principales aspectos relativos al comportamiento del financiamiento al sector
privado; presenta las principales causas que dieron origen a la crisis del financiamiento
bancario, el comportamiento del crdito durante la crisis bancaria y las perspectivas que
tiene el sector.
Seala que de 1982 a 1988 el nivel de deuda de las empresas y familias decreci debido a la
contraccin en la demanda agregada, a las tasas de inters elevadas y voltiles, volatilidad
en el tipo de cambio y baja disponibilidad de fondos prestables.
De 1988 Yhasta 1994 las altas tasas de crecimiento del crdito bancario coadyuvaron al
crecimiento de la inversin y el consumo.
Araz de la crisis de diciembre de 1994, el financiamiento del sistema financiero formal al
sector privado ha cado sistemticamente, lo mismo que el financiamiento de la banca
mltiple al sector privado.
La gran paradoja, subraya el autor, es que la cada real del financiamiento contrasta con la
recuperacin que ha presentado la economa desde el tercer trimestre de 1995.
Cmo se ha financiado entonces el sector privado?
Mientras que un grupo reducido recibe crditos bancarios, la mayor parte depende del crdito
de los proveedores y de fuentes internas. Las medianas y grandes empresas buscan obtener
su financiamiento a travs de la reinversin de utilidades y de los mercados internacionales
y de capital.
Si bien el nivel de capitalizacin de los bancos es fundamental para ampliar la capacidad
creditcia desde el punto de vista regulatorio no es un factor determinante de la restriccin
actual del financiamiento por su funcin de intermediacin de recursos financieros, una
parte significativa del capital de los bancos se debe al registro de partidas virtuales y por
tanto no refleja los recursos reales prestables y bajo un sistema de seguro de depsito
ilimitado, prcticamente no existen restricciones a la capacidad de endeudamiento de las
instituciones.
Por tanto, si bien todo indica que el sistema bancario tiene capacidad creditcia no utilizada
y recursos lquidos para prestar, no se puede esperar que la recuperacin del financiamiento
otorgado por la banca mexicana se d en un corto plazo.
El autor incorpora al captulo un anlisis de la Ley de Concursos Mercantiles y de la Mis
celnea de Garantas como elementos que ayudarn a la reactivacin del crdito.
Fiscalizacin en el Sector Pblico
La Nueva Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin.
La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico. Retos y Perspectivas.
El libro incorpora tres importantes colaboraciones que abordan el tema de la fiscalizacin
en Mxico.
En nuestro sistema constitucional de divisin de poderes, corresponde al Poder Ejecutivo la
administracin de los asuntos pblicos y la ejecucin de las leyes emanadas del Congreso.
Sin embargo, la propia teora constitucional de divisin de poderes establece excepciones a
una rgida separacin de funciones.
El Poder Legislativo interviene en la accin administrativa a cargo del Ejecutivo en diversos
momentos constitucionales que la propia Ley Fundamental establece, uno de ellos es la
aprobacin de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos que fija el marco financiero
de actuacin, dentro del cual el Ejecutivo, est obligado a administrar los asuntos pblicos.
Es la ms antigua y la ms trascendente de las intervenciones de los legisladores en la vida
administrativa del gobierno.
En relacin con la facultad de aprobar las cargas tributarias y el destino del gasto pblico,
existe tambin la atribucin constitucional del Poder Legislativo para realizar la fiscalizacin
financiera y programtica de los actos del Poder Ejecutivo durante el ao en el que rige la
Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos.
Se trata de la revisin, discusin y aprobacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica que el
Ejecutivo est obligado a presentar a la Legislatura.
Pero todo esto qu significa? Tiene un elevado significado, que los autores sealan y que
deseo subrayar, el hecho de que la sociedad desea gobiernos controlados, porque son recursos
pblicos, recursos del pueblo y al pueblo se le tienen que rendir cuentas a travs del Congreso
y su rgano tcnico. Significa tambin que el Gobierno est obligado y adems desea ser un
Gobierno vigilado y controlado por el Organo que tiene esa facultad.
Por ello, es loable el esfuerzo legislativo por fortalecer la fiscalizacin en Mxico como
loables las aportacines de los autores en favor de la nueva Entidad de Fiscalizacin Superior
de la Federacin.
En el captulo "La Nueva Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin" se hace
referencia a los antecedentes de la fiscalizacin a partir del Tribunal de Cuentas en Espaa
en el siglo XV hasta la reforma constitucional que crea la entidad de fiscalizacin superior
de la Federacin el 30 de Julio de 1999 cuyo objeto ser regular la revisin de la Cuenta
Pblica, la determinacin de las indemnizaciones y el fincamiento de responsabilidades por
daos y perjuicios causados a la hacienda pblica federal, al patrimonio de los organismos
pblicos descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos pblicos.
La Cmara de Senadores formul diversas modificaciones las que debern ser aprobadas
por la Cmara de Diputados en los trminos de lo dispuesto por el Artculo 72 Inciso e) de
la Constitucin.
Por su parte el autor de "La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico. Retos y
Perspectivas" analiza el problema de la corrupcin, critica la creacin de la Secretara de la
Contralora y la auto-vigilancia del gobierno, sealando que el control debe ser externo e
indepediente por lo que recomienda que las funciones de la SECODAM pasen a la nueva
Entidad de Fiscalizacin Superior. Seala que el Presidente de la Comisin de Vigilancia
de la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados debe ser de un partido
distinto al del Presidente de la Repblica y propone que las Cmaras de Senadores y de
Diputados sean auditadas.
Destaca la importancia de que el nuevo rgano de fiscalizacin audite durante el ejercicio y
no a posteriori como sucede actualmente.
Habladelaconcurrencia federal, estatal y municipal de los rganos de fiscalizacin. Propone
unorganismo ciudadano de fiscalizacin con expertos y sin influencia partidista.
El autor recuerda la Declaracin de Lima que postula defender la independencia en la
auditora de la administracin pblica bajo el imperio de la ley y la democracia.
CAPITULO
PRIMERO
LAS FINANZAS
PUBLICASEN
LOS PAISES
MIEMBROS DE
LAOCDE
Alfredo Phillips Olmedo
ALFREDO PHILLIPS OLMEDO
Estudios: Licenciado en Economa por la Universidad de Londres, Gran Bretaa (56-60),
con estudios de Derecho en la UNAM y de Administracin Pblica en la Universidad George
Washington, EUA (65-66). Cargos en la Administracin Pblica: en la SHCP fue Conseje-
ro de la Direccin General de Impuestos (60-62), Jefe del Departamento de Planeacin
Econmica y Fiscal (63-64), Subdirector del Banco de Mxico encargado de Asuntos Inter-
nacionales (70-82); Asesor sobre asuntos financieros internacionales del Secretario de la
SHCP (70-82); Director General del Bancomext (82-88); Embajador de Mxico en Canad
(89-91); Embajador de Mxico en Japn (91-92); Subsecretario de Vivienda y Bienes
Inmuebles de la Sedesol (92-94); Director General del Infonavit (1994); Director-Gerente y
fundador del Banco de Desarrollo de Amrica del Norte (95-97). Actividades juera de la
administracin pblica: Funcionario de Crdito del Banco Interamericano de Desarrollo
(65-66); Director Ejecutivo del Fondo Monetario Internacional (66-70). Profesor en la UIA
(70-72); coautor de varios libros sobre temas financieros y de comercio internacional, entre
ellos: Fifty Years of Central Banking, The Foreign Trade of Mxico y Medio Siglo de
Financiamiento y Promocin del Comercio Exterior en Mxico. Actividades polticas par-
tidistas: pertenece al sector popular del PRI, partido del que es miembro desde 1961 y
donde ha sido integrante del Consejo Consultivo del lEPES (81) Y Coordinador de
Financiamiento del Desarrollo en el lEPES (81-82). Fue Coordinador General de Asuntos
Internacionales del CEN (hasta marzo 99) y Secretario Tcnico de la Comisin de Asuntos
Internacionales del Consejo Poltico Nacional: Actividades sindicales, sociales y polticas
no partidistas: Vicepresidente de la Asociacin Mexicana de Bancos (88); Presidente del
Consejo de Administracin del Fondo Editorial de la Plstica Mexicana. En la LVII Legis-
latura: Integrante de la Diputacin Prista del Estado de Tamaulipas, es Presidente de la
Comisin de Relaciones Exteriores y Miembro de la Comisin de Hacienda y Crdito P-
blico y del Comit de Asuntos Internacionales.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OCDE
COMPARACION INTERNACIONAL DE LOS SISTEMAS
FISCALES EN LOS PAISES DE LA ORGANIZACION DE COOPERACION y
DESARROLLO ECONOMICOS (OCDE)
Introduccin
El Estado, en cualquier parte del mundo, necesita disponer de recursos para cumplir con sus
funciones bsicas. De ah que el sistema fiscal en todos los pases sea una poderosa
herramienta para que los gobiernos centrales obtengan ingresos y puedan proveer los bienes
y servicios que demanda la sociedad, tales como salud, vivienda, educacin, seguridad e
infraestructura, entre otros rubros.
El gobierno obtiene ingresos de distintas fuentes aunque las principales son la recaudacin
de impuestos y la imposicin de derechos y aportaciones. A travs de las polticas impositiva
y presupuestal, el gobierno adquiere la capacidad de transferir recursos entre individuos,
grupos, sectores, regiones y ramas de la economa. De hecho, a travs del sistema fiscal el
gobierno influye en la asignacin de recursos y en la distribucin del ingreso y la riqueza
dentro de la economa. As, la poltica impositiva y la estructura tributaria que se adopten
afectarn invariablemente las decisiones de consumir, ahorrar, trabajar e invertir de los
individuos.
Uno de los principales problemas que enfrenta todo Estado moderno es la determinacin de
su poltica impositiva, amn de ser uno de los temas ms importantes y controvertidos de la
economa poltica. Apesar de su trascendencia e impacto, los aspectos poltico-institucionales
y tcnico-organizativos de los sistemas fiscales no han sido objeto de estudio sistemtico.
Los sistemas fiscales en cada pas adoptan diversas caractersticas y enfoques, de acuerdo
con sus particularidades polticas, socioeconmicas y culturales. Sin embargo, existen
tambin criterios y prcticas que tienden a homologarse en la medida en que el fenmeno
de la globalizacin econmica adquiere mayor presencia en los diferentes estados nacionales.
La globalizacin demanda cambios estructurales complejos para los pases que afectan
tanto la configuracin de su economa como las relaciones entre la sociedad. Estas
transformaciones se traducen en una interdependencia cada vez mayor entre las polticas
econmica, fiscal y comercial de las naciones, haciendo imperativo que resulten congruentes
y complementarias entre s.
En la actualidad prcticamente todos los pases, sean desarrollados o en vas de serlo,
muestran una preocupacin creciente por establecer un sistema fiscal y presupuestal que
provea los bienes y servicios pblicos necesarios, que sea congruente adems con la poltica
comercial, el equilibrio de las finanzas pblicas, la estabilidad financiera y el fomento de
I Steinmo, Sven; Taxation and Democracy, Yale University Press, New Haven, 1993
29
30 Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano
las actividades productivas, bajo un marco de equidad distributiva y eficiencia econmica.
Mxico, cuya adhesin a la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
(OCDE) data desde 1994, comparte tambin esa preocupacin. La OCDE es un organismo
internacional que rene a los pases ms industrializados para intercambiar informacin y
armonizar polticas a fin de impulsar su crecimiento econmico y aumentar el nivel de vida
en los pases miembros, manteniendo la estabilidad financiera y contribuyendo al desarrollo
de la economa mundial sobre una base de cooperacin multilateral.
El presente captulo busca proporcionar una perspectiva comparada de los sistemas fiscales
que adoptan diversos pases que son miembros de la OCDE, para contextualizar a grandes
rasgos la estructura y peculiaridades del sistema mexicano.
La estructura de los sistemas fiscales contemporneos resulta institucionalmente compleja,
como lo evidencian sus mbitos administrativo, legal y contable. La existencia de diferentes
regmenes para los ingresos fiscales y los gastos gubernamentales, el tratamiento divergente
de los fondos de seguridad social, los mandatos y acuerdos entre los gobiernos centrales y
los niveles menores de gobierno (que no necesariamente se reflejan en flujos financieros),
etc., implican dificultades metodolgicas para englobar a pases con caractersticas tan
diversas. Asimismo, las diferencias en el grado de desarrollo econmico, la distribucin del
ingreso y las condiciones financieras, entre otras variables, dificultan las comparaciones
directas y obligan a tomar sus resultados con reservas. Pese a ello, el tratamiento aqu
presentado permite derivar varias conclusiones generales que pueden resultar tiles para
los fines perseguidos.
En la perspectiva de lograr una mayor comprensin del funcionamiento y caractersticas de
los diversos sistemas fiscales en pases de la OCDE, este captulo se centra en dos grandes
vertientes: la estructura de los ingresos tributarios y el federalismo fiscal.
1. Estructura de los Ingresos Tributarios
La finalidad de cualquier sistema fiscal es asegurar que el gobierno cuente con los recursos
suficientes para cubrir el gasto pblico hacia la atencin de las necesidades sociales. De ah
que los gobiernos centrales se preocupen por captar recursos mediante impuestos y derechos
de la manera ms eficiente posible.
Es evidente que los resultados varan de un pas a otro debido a factores que no tienen que
ver con eficiencia, tales como situaciones histricas, patrones culturales, sistemas de
administracin, etctera. No obstante, es posible hacer algunas comparaciones sobre la
forma en que los pases miembros de la OCDE captan sus recursos fiscales.
El Cuadro 1 muestra que el promedio de recaudacin de impuestos en los pases de la
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OeDE
OCDE, expresado como proporcin del PIB, es alrededor de 29%, mientras que Mxico
registra el menor nivel de recaudacin entre ellos. Si se excluyeran las contribuciones de
PEMEX, la brecha sera mayor an.
CUADRO 1
INGRESOS TRIBUTARIOS TOTALES COMO
PORCENTAJE DEL PIB (1996)
31
Mxico
Argentina*
Turqua
Brasil*
Estados Unidos
Portugal
Grecia
Promedio de la OeDE
16%
20%
25%
27%
28%
35%
40%
29%
Nota: Gobierno general, incluyendo las aportaciones de seguridad social Fuente: OCDE
*Argentina y Brasil no son miembros de la OCDE, y se incluyen con fines comparativos.
En estricto sentido, dichas proporciones no son totalmente comparables entre pases, puesto
que el sistema mexicano -por ejemplo- recurre a subsidios y crditos fiscales en lugar de
transferencias sociales para compensar a los asalariados de bajos ingresos del sector formal,
lo que significa que los niveles de imposicin y gasto son menores que en pases donde se
recurre a las transferencias. Es indudable, sin embargo, que la baja recaudacin limita las
posibilidades del gasto pblico.
GRAFICA 1
GASTO PBLICO GENERAL COMO PORCENTAJE DEL PIB
(PROMEDIO 1990-1996)
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
O
Cll
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U ::J
W Z
El nivel de gasto pblico en Mxico, que en trminos comparativos resulta bajo, es
principalmente reflejo de los bajos ingresos tributarios y de la necesidad de mantener finanzas
pblicas sanas y una situacin presupuestal equilibrada, Por lo tanto, ante la exigencia de
limitar el endeudamiento del gobierno, el aumento del gasto pblico requiere incrementar
la base fiscal.
Para aliviar esta situacin, en los ltimos 20 aos se han emprendido diversas reformas fiscales,
tales como la introduccin del impuesto al valor agregado (lVA); la indizacin con el propsito
de neutralizar los efectos de la inflacin sobre la recaudacin, la integracin del impuesto al
ingreso de las personas fsicas y de las empresas para asegurar una mayor neutralidad entre las
ganancias distribuidas y no distribuidas, la disminucin de las tasas marginales del impuesto
al ingreso de las empresas, as como una ampliacin de la base fiscal.
De acuerdo con diversos estudios especializados, algunos de los principales elementos que
dificultan la eficiencia del sistema fiscal mexicano son la enorme contribucin del petrleo
como fuente de ingresos, el bajo nivel de ingreso per capita y su desigual distribucin, la
gran magnitud del sector informal, la existencia de regmenes especiales y de diferentes
tipos de exenciones fiscales, adems de las graves crisis econmicas ocurridas en las dos
ltimas dcadas".
2 Estudios Econmicos de la OCDE. Temas Especiales. Mejorar los Ingresos Fiscales, Reforzar el
Sistema Bancario, Mxico 1999.
En relacin a PEMEX puede sealarse que entre el 30% y el 40% de los ingresos del gobierno
mexicano provienen de impuestos ligados al petrleo, a travs de tres vas principales:
El impuesto sobre los hidrocarburos constituido por tres componentes: la regala sobre
la extraccin de petrleo (que incluye un derecho ordinario, un derecho extraordinario
y un derecho adicional), el impuesto al ingreso y los impuestos indirectos (sobre los
productos y servicios)
Los pagos normales de IVA Yde derechos de aduanas
El derecho sobre ganancias excepcionales, que se aplica a las ganancias de las
exportaciones petroleras
La acentuada dependencia del presupuesto respecto a los ingresos petroleros implica que la
variabilidad en los precios mundiales del crudo influye significativamente sobre la poltica
fiscal. Si se excluye a PEMEX, entonces la estructura de los dems impuestos y su
contribucin a los ingresos del gobierno sigue las mismas tendencias de otros pases de la
OCDE. No debe perderse de vista que existen fuertes diferencias en la estructura de los
ingresos tributarios entre los pases de la OCDE, como se aprecia en la Grfica 2.
GRAFICA2
ESTRUcrURA FISCAl EN ALGUNOS PASES (1996)
33
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
1 0 % ~
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Blmpuestos a las empresas
ElIlmpuestos al ingreso de
personas fsicas
OImpuestos al consumo
IEJ Otros impuestos
Seguridad social e
impuestos a la nmina
Resulta interesante observar que en estos pases la mayor proporcin de captacin de ingresos
tributarios corresponde a los impuestos al consumo, con excepcin de los Estados Unidos,
dnde el impuesto sobre el ingreso de las personas fsicas registra la mayor participacin.
Para conocer y comprender mejor las caractersticas de estos impuestos en los pases de la
OCDE, a continuacin se expone cada uno de ellos, agrupndolos en tres categoras: a)
Impuesto sobre la renta, b) Impuestos al capital y e) Impuestos al consumo.
A. Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas
El impuesto sobre la renta tiene una importancia central en todos los pases de la OCDE.
Sin embargo, la comparacin de la participacin del impuesto sobre el ingreso de los
individuos y las empresas se dificulta por las diferencias en las prcticas contables.
Adems, el tratamiento dado a este impuesto vara sustancialmente entre los pases debido
a las diferentes formas de imponerlo y calcularlo. Por estas divergencias y con el fin de
facilitar las comparaciones, el anlisis se basar en los siguientes aspectos:
1) El ingreso sujeto a impuesto
2) La unidad de imposicin
3) Las deducciones y desgravaciones fiscales
4) Las escalas de gravamen
5) El carcter cedular o global del impuesto
6) Los mtodos de recaudacin
7) La distribucin del ingreso
8) El sector informal
9) Los incentivos fiscales para el ahorro y el endeudamiento
10) La indizacin de los Impuestos
11) Las cotizaciones salariales a la seguridad social
1) El ingreso sujeto a impuesto
En todos los pases de la OCDE existe consenso de que el impuesto sobre la renta debe
gravar los ingresos derivados de las actividades asalariadas (salarios y sueldos), el ingreso
neto de las actividades no asalariadas, los alquileres percibidos y las pensiones pblicas. De
hecho, estas categoras en su conjunto constituyen parte muy importante del ingreso en
todos los pases. En contraste, existen diferencias significativas de uno a otro pas en el
tratamiento de otros rubros como las prestaciones sociales y los intereses percibidos. Por
ejemplo, en Islandia no se pagan impuestos por los intereses recibidos.
En casi todos los pases los seguros de enfermedad que otorgan los empleadores y los
sistemas privados de pensiones no estn sujetos al impuesto sobre la renta. En contraste, se
observan marcadas diferencias respecto al tratamiento que cada nacin le da a los beneficios
accesorios y a los incrementos patrimoniales.
3 La comparacin entre los pases de la OCDE se presenta en el cuadro 1 del anexo.
2) La unidad de imposicin
Una de las mayores divergencias en el clculo del impuesto sobre la renta es la forma como
se determina la unidad de imposicin, es decir, a quien se le cobra el impuesto. En algunos
pases se considera como un todo a los ingresos derivados del trabajo de los cnyuges,
siempre y cuando cada uno lleve a cabo una actividad remunerada'. Catorce pases de la
OCDE cuentan con un sistema de imposicin individual, mientras que siete tienen una
imposicin conjunta o por hogar; a la vez que dos presentan un sistema opcional o
combinacin de ambos. Excepto Portugal, la evolucin se ha dado hacia el sistema de
imposicin individual.
En los pases con un esquema intermedio, los ingresos de cada cnyuge pueden gravarse
conjuntamente e incluso considerarse a la pareja como la unidad de imposicin.
Los pases que normalmente gravan de manera conjunta los ingresos pueden autorizar a los
cnyuges declarar separadamente, o incluso utilizar escalas de gravamen distintas,
disminuyendo as el efecto de acumulacin de ingresos totales, aunque hay que sealar que
la mayora de los pases que utilizan un sistema de imposicin conjunta consideran que los
dos cnyuges tienen el mismo ingreso, lo cual reduce los impuestos a pagar si stos son
progresivos.
Para el caso de los ingresos que no provienen de actividades asalariadas, la mayora de los
pases gravan de forma conjunta el ingreso de los cnyuges a fin de evitar la posibilidad de
una disminucin de los impuestos por traspaso artificial de ingresos, esto es, del cnyuge
con ingreso ms alto hacia el de menores entradas. Sin embargo, la imposicin individual
de estas rentas se aplica recientemente en pases como Suecia y el Reino Unido.
3) Las deducciones y desgravaciones fiscales
Los pases de la OCDE ofrecen deducciones fiscales bajo diversas formas que, pueden
clasificarse en tipo estndar y no estndar':
Las deducciones estndar se aplican a contribuyentes que cumplen con determinadas
condiciones, las cuales difieren desde luego de pas a pas. Se trata especialmente de las
deducciones de la base, de las que pueden beneficiarse todos los contribuyentes,
independientemente de su gasto as como de las deducciones por esposa, hijos y otros
dependientes econmicos.
4 Vase cuadro 3 del Anexo.
s Vanse cuadros 3 al8 del Anexo
35
Las deducciones no estndar se refieren a las aplicadas por intereses pagados, primas de
seguros y donaciones a organizaciones caritativas, determinndose en funcin de los gastos
efectivos.
Deducciones
En este caso, los crditos fiscales son deducciones estndar del impuesto a pagar y, por
tanto, su valor absoluto es independiente del ingreso del contribuyente. En ciertos pases
puede suceder que el importe exceda el importe del impuesto exigible, por lo que se paga
entonces una diferencia al contribuyente.
Una forma importante de subsidio en Mxico es el acreditamiento del impuesto, que es
reembolsado en efectivo a los contribuyentes de bajos ingresos cuya carga fiscal es negativa.
Este subsidio fiscal fue introducido para mitigar los problemas de desigualdad horizontal,
debidos a la no imposicin de las prestaciones sociales. No obstante, a diferencia del sistema
vigente en otros pases -como Canad, por ejernplo-, el crdito de impuesto es independiente
de la situacin de la familia y el nmero de hijos, lo que tiende a reducir su impacto en la
progresividad, ya que las familias de bajos ingresos son generalmente ms numerosas.
Desgravaciones
En ciertos pases, la desgravacin de la base toma la forma de un tramo de la escala gravado
al tipo cero. En determinados casos, esta frmula tiene los mismos efectos que un crdito
fiscal, si el tipo cero se sustituye por un tipo de imposicin del primer tramo de renta.
Situacin Familiar
En la mayor parte de los pases la situacin familiar es tomada en consideracin para la
obtencin de deducciones o de crditos fiscales, pero las formas que pueden asumir varan
sustancialmente entre las naciones. As, por ejemplo, en Alemania, Estados Unidos, Portugal
e Irlanda se utiliza un sistema de divisin de los ingresos; en Francia y Luxemburgo, un
sistema de cociente familiar; mientras que en Noruega y Suiza se aplican escalas de gravamen
distintas.
Por otra parte, el enfoque de los regmenes especiales o de desgravacin fiscal es, en algunos
casos, fuertemente criticado debido a que argumenta que contribuyen a diluir los ingresos y
complicar la administracin fiscal, amn de facilitar y alentar la evasin. Esto, a su vez,
puede obstaculizar la eficacia de la administracin fiscal y crear problemas de desigualdad
horizontal (algunos pagan impuestos, otros no).
Mxico, por ejemplo, aplica regmenes especiales a una amplia gama de actividades
econmicas y tipos de ingreso, y segn algunas estimaciones, la eliminacin completa de
dichos regmenes podra generar ingresos tributarios adicionales hasta por un 3% del PIB6.
De hecho, si no se toman en cuenta los regmenes especiales en la imposicin al ingreso de
las empresas y las personas fsicas as como en el sistema del IVA, las tasas y las
caractersticas estatutarias de rgimen fiscal general en Mxico se comparan favorablemente
con las de la mayor parte de los restantes pases de la OCDE.
En Mxico, el sistema del impuesto sobre la renta a las personas fsicas, no cuenta con una
imposicin de las prestaciones sociales, por lo que deja sin gravar entre un tercio y una
cuarta parte del ingreso total del trabajo en el sector formal. En contraste, las prestaciones
sociales son incluidas en el sistema de imposicin del ingreso en la mayora de los pases de
la OCDE, aunque su tratamiento fiscal vara significativamente entre ellos. Nueva Zelandia
y Australia son los nicas naciones donde las prestaciones sociales estn sometidas a una
imposicin efectiva.
CUADRO 2
INGRESOS DERIVADOS DE LOS IMPUESTOS A LA PROPIEDAD E
IMPUESTOS INDIRECTOS (1996)
37
Impuestos a la propiedad como % del PIB Impuestos indirectos como % del PIB
Mxico
Estados Unidos
Canad
Alemania
Grecia
Nueva Zelanda
Turqua
Chile
4) Las escalas de gravamen
0.3
3.1
3.8
1.1
1.4
2.0
0.5
0.1
1.2
1.5
2.0
2.8
6.1
2.0
0.3
2.0
Las escalas de gravamen utilizadas en los pases de la OCDE dan una idea de los tipos
impositivos promedio y su impacto sobre el ingreso de las familias.
Segn datos de la OCDE, entre 1986 y 1990 prcticamente todos los pases introdujeron
importantes modificaciones a sus escalas de gravamen. Desde entonces, el tipo marginal
ms alto ha bajado en todos los pases, excepto en Suiza y Turqua. Asimismo, en diecisiete
pases el nmero de tramos ha disminuido, y en Dinamarca, Francia, Irlanda, Suiza y Turqua
se ha mantenido.
6 OCDE. Estudios Especiales. op.cit.
GRAFICA3
TASA EFECTIVA PROMEDIO DE IMPOSICiN AL
TRABAJO (1996)
30
25
20
15
10
5
o
Canad Espaa Grecia ~ x i c o Nueva Portugal
Zelanda
En los cuadros 3 y 4 se presenta una comparacin del impuesto a los ingresos de las personas
fsicas, con base en las tasas marginales superior e inferior as como en cuanto al nmero de
categoras fiscales.
CUADRO 3
TASAS Y ESTRUCTURA DEL IMPUESTO AL INGRESO
DE LAS PERSONAS FISICAS (1998)
Deduccin de pagos de intereses
Tasasmarginalessuperior Nmero de categoras Bandade Crditode Vivienda Consumo
e inferior en porcentaje fiscales tasa cero impuesto
Mxico
3-35
8 Si No No No
EstadosUnidos 15-39.6 5 Si No Total No
Canad 17.5-37.3 4 No Si No No
Nueva Zelanda 1633 3 No Si No No
Espaa 17-47.6 8 Si No Parcial No
Fuente: OCDE.
CUADRO 4
TASAS Y ESTRUCTURA DEL IMPUESTO AL INGRESO
DE LAS PERSONAS FISICAS (1998)
39
Tasa de
Referencia %
Mxico 34
Estados Unidos 35
Canad 29.1
Nueva Zelanda 33
Espaa 35
Fuente: OCDE.
a partir de 1999 se eleva al 40%.
Tasa marginal
superior en %
34
39.5
46.1
3
8
Impuesto al valor neto
Impuesto al valor neto de 1.8 %
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Ninguno
Tasas especiales en %
17125.5
15
13.2122.12
varias, segn la actividad
Ingreso expresado como
Mltiplo del salario mnimo
Una consideracin importante sobre las tasas marginales superiores es que, en cualquier pas,
afectan tanto la oferta como la demanda de fuerza de trabajo, al aumentar la brecha entre el
monto que reciben los trabajadores por aumentos salariales y lo que las empresas pagan
efectivamente. As, medidas por las brechas marginales estatutarias, las distorsiones del mercado
de trabajo son generalmente menores en Mxico que en la mayora de los pases de la OCDE,
incluyendo Estados Unidos y Canad, para la mayor parte de los tipos de familias. De los
pases estudiados, slo Nueva Zelanda y Turqua aplican brechas fiscales marginales menores
a las de Mxico,
Por otra parte, la progresividad del sistema fiscal mexicano es particularmente rpida en las
categoras de ingreso ms bajas, mientras que la estructura de tasas se alnea a partir de diez
veces el salario mnimo, ya que la tasa marginal efectiva se establece en poco menos de 25%.
CUADROS
PROGRESIVIDAD DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
Y DISTRIBUCION DE LOS ASALARIADOS
Tasa efectiva Terica Nmero de Trabajadores N" acumuladode
de imposicin como % del total Trabajadores
(% del total)
1 -22.3 18.7 18.7
2 -7.4 35.2 53.9
3 -1.7 16.8 70.7
4 3.4 8.7 79.3
5 6.4 5.6 84.9
7 11.0 5.6 90.5
10 15.6 3.8 94.4
15 19.3 2.6 96.9
19 21.3 1.0 98.0
20 21.7 0.2 98.2
24 23.1 0.6 98.7
25 + 23.4 1.3 100.0
Fuente: Estudios Econmicos de la OCDE. Temas Especiales. Mejorar los ingresos fiscales, Reforzar el sistema
bancario. 1999.
En beneficiode la efectividaddel sistema, debe sealarseque las tasas tericasno reflejanlos
montosde impuestosefectivamente pagadosen las diferentescategorasde ingreso, ademsde
queestastasas no se aplicana lostrabajadores independientes ni a los individuos que trabajanen
el sector informal. De esta forma, la evasin y el fraude fiscal minan la capacidaddel sistema
para generar ingresos y la progresividad efectiva podra ser sensiblemente distinta de la
progresividad terica.
5) Imposicin cedular o global
Existenen laprcticados sistemasdiametralmente distintosde gravarlosingresosde las personas
fsicas. En el de tipo cedular, los salarios, intereses, beneficios y otras entradas se gravan
separadamente, mientras que en el global todos los ingresos se acumulan y se someten a una
mismaescala de gravamen.
Casi todoslos pasesde la OCDEutilizan sistemasglobales, peroen ciertoscasosparticulares se
utilizancriterios de los sistemascedulares, como en la desgravacin a diferentes categoras de
rentao la aplicacinde unaescaladistintaa los ingresosde capital, comoocurreen pasescomo
Blgica, Dinamarcay Francia.
6) Los procedimientos de recaudacin
Los pasesmiembrosde la OCDEpresentan unagranheterogeneidad respectoa la formaen que
recaudanel impuesto sobre la renta a las personasfsicas. La situacines tan variable que no
solamente difiere de un pas a otro, sino tambin al interior del sistema fiscal de una misma
nacin.
Ello resulta particularmente importante porque el mtodo de recaudacin afecta al importe de
los ingresospercibidos,a losplazosderecepcin, a los costosde recaudacin ya la actitudde los
contribuyentes respectoal sistemafiscal.
Enalgunos casos,el impuestoserecauda sobrelosingresosefectivos recibidos enunao,mientras
que en otros puede cargarsesobre una cantidadcalculadasobre la base del ingresode los aos
precedentes. En Suiza, por ejemplo, los empleados y empleadores pagan un impuestofederal
sobre la base del ingreso mediode los dos aos anteriores.
Unelementocomnes que, en todoslos casos, la parteesencialdel productodel impuestosobre
la rentaprovienede los salarios, cuyasremuneraciones en todos los pasesde la OCDE, excepto
Franciay Suiza,estn sujetasa unaretencin del impuestoen la fuentedel ingreso,as comoa la
reduccinde las cotizacionessociales, realizada por los empleadores.
En Franciael sistemaen lugar de retenerlos impuestos en el origen(cuandose recibeel salario)
se gravael ingresopercibidoel aoanterior, y colocaa los asalariados en la mismasituacinque
los trabajadores independientes y los empleadores con respectoa la recaudacin del impuesto.
Lo anterior implica un retraso considerable en la recepcin de los impuestos y facilita la
evasin fiscal, Durante los ltimos aos, pases como Dinamarca, Italia e Islandia han
transitado de un sistema similar al francs hacia otro de retencin en el origen, constatndose
en todos los casos los enormes problemas que implica la transicin.
7) Distribucin del Ingreso
El sistema fiscal ejerce una influencia sobre la distribucin del ingreso principalmente a
travs de su progresividad global, pero tambin indirectamente mediante sus efectos relativos
sobre los salarios y el empleo.
Lo anterior resulta de particular importancia para pases como Mxico, donde el ingreso
promedio es considerablemente bajo y su distribucin es muy desigual, en comparacin
con los dems pases de la OCDE, con excepcin de Turqua.
La desigualdad del ingreso neto, medida a travs del coeficiente de Gini", es slo ligeramente
inferior a la de Brasil y Chile." De esta forma, en Mxico, aproximadamente el 10% de las
familias de mayores ingresos reciben casi el 40% del ingreso total, mientras que el 30% de
las familias con los niveles de ingreso ms bajo perciben menos del 10% del ingreso total.
Adems, la desigualdad en la distribucin del ingreso se ha acentuado ligeramente durante
los ltimos 10 a 15 aos.
En vista de que, la progresividad estatutaria del sistema fiscal mexicano se sita
aproximadamente en un nivel intermedio en relacin con otros pases miembros de la OCDE,
es necesario realizar esfuerzos adicionales para aumentar la recaudacin efectiva,
combatiendo la evasin y eliminando en lo posible las distorsiones que generan los regmenes
especiales.
Por otra parte, en los pases de la OCDE es ampliamente aceptado que si bien los objetivos
ligados a la distribucin del ingreso pueden alcanzarse en cierta medida a travs de la
progresividad del sistema fiscal, la canalizacin adecuada de los gastos gubernamentales
resulta ms efectiva an para ese propsito.
8) Sector Informal
Aunque no es un problema comn a la mayora de los pases de la OCDE, el sector informal
juega un papel importante en la eficiencia de cualquier sistema impositivo.
7 El coeficiente de Gini, que va desde Ohasta 1, mide la desigualdad relativa en la distribucin del
ingreso. Tcnicamente, equivale al rea comprendida entre la curva de Lorenz y una lnea hipottica de
igualdad absoluta. En consecuencia, un coeficiente de Gini igual a Osignifica igualdad absoluta, mientras
que un valor igual a l denota una situacin de absoluta desigualdad: todo el ingreso se concentra en una
sola persona.
8 OCDE. Estudio Econmico de Mxico, 1995.
41
CUADRO 6
TAMAO DEL SECTOR INFORMAL EN ALGUNOS PASES
(Empleo del sector informal como % del empleo no agrcola, 1990)
Mxico
Argentina
Brasil
Chile
57%
53%
56%
56%
Fuente: ILO. World Economic 1996-97. National Policies in a Global Contexto
Evidentemente, la incorporacin del sector informal a la base gravable eliminara las
distorsiones y la percepcin que tienen los trabajadores del sector formal respecto a que
existen desigualdades en el trato fiscal. Sin embargo, es probable que esta medida no lograra
aumentar significativamente los ingresos tributarios, pues -segn los mismos estudios- cerca
del 90% de los trabajadores informales ganan menos de 3.2 veces el salario mnimo, 10que
automticamente los ubicara como elegibles para el pago negativo de impuestos.
Ms an, de tratarse de actividades empresariales, la mayor parte sera gravada bajo el
rgimen de pequeos contribuyentes, que tiene caractersticas muy particulares y, no
representa una gran fuente de ingresos.
9) Incentivos Fiscales para el Ahorro y el Endeudamiento.
Aunque no est comprobada una relacin clara entre el rendimiento despus de impuestos
y el nivel de ahorro, la mayora de los pases de la OCDE consideran que los intereses
pagados deben ser deducidos del ingreso asociado al endeudamiento, siempre que el prstamo
est directamente relacionado con la actividad productiva de la persona. As, casi todos
admiten la deduccin de los intereses contrados en el marco de la actividad del prestatario,
pero no de los prstamos destinados a la adquisicin de bienes de consumo. Sin embargo,
algunos pases como Dinamarca, Noruega, Holanda, Suecia y Suiza, no hacen distinciones
entre las diferentes utilizaciones que se dan a los prstamos.
Otro concepto que se beneficia de los incentivos fiscales prevalecientes en los pases de la
OCDEes la deduccin aplicable a los intereses de los prstamos contrados para la adquisicin
de vivienda. Estos intereses son total o parcialmente deducibles, excepto en Australia, Canad,
Nueva Zelandia y Turqua.
Existen, por otra parte, en la mitad de los pases de la OCDE otras ventajas fiscales concedidas
en el tratamiento del impuesto sobre el patrimonio y sobre las plusvalas, as como bajo la
forma de no gravar el valor de alquiler estimado para las viviendas ocupadas por sus
propietarios.
Adems, las cotizaciones a regmenes privados de jubilacin son deducibles de la renta
sujeta a imposicin en la mayor parte de los pases. Simultneamente, las cotizaciones a los
sistemas de seguros de vida son generalmente deducibles hasta un cierto techo; sin embargo,
una serie de pases como el Reino Unido, Suecia y Nueva Zelandia, han suprimido las
deducciones por primas de seguros.
Los gobiernos han concedido igualmente incentivos fiscales a los contribuyentes que
coloquen sus ahorros en las instituciones de ahorro y los intereses de este tipo de depsitos
estn exentos de impuesto hasta un cierto techo en pases como Nueva Zelanda, Grecia,
Francia y el Reino Unido.
Tambin, casi todos los pases conceden un tratamiento fiscal favorable a las rentas obtenidas
de las plusvalas y a los sistemas de participacin en acciones, propuestos por los empleadores.
De esta forma, algunos pases como Francia y el Reino Unido han intentado utilizar el
sistema fiscal para animar a las familias a invertir en acciones.
Los incentivos para ahorrar e invertir no parecen particularmente distorsionados en Mxico
en comparacin con los dems pases de la OCDE. Adems, el nivel requerido de rendimiento
antes del impuesto de cada instrumento en Mxico, no est muy alejado del promedio de la
OCDE, lo que indica que no existen desincentivos fiscales excesivos para cada fuente de
inversin y fuentes de financiamiento. El ingreso proveniente de los ahorros privados recibe
un tratamiento favorable, que consiste en una tasa de imposicin del 17% a 20 % para los
niveles de ingreso aplicable slo a los primeros 10 puntos porcentuales de las tasas de
inters nominales.
10) Indizacin de los Impuestos.
En los pases donde la inflacin es muy elevada, la indizacin de los impuestos permite
conservar su valor real y mantener la transparencia y honestidad as como limitar su aumento.
Alrededor de la mitad de los pases de la OCDE han utilizado estos mecanismos en algn
momento, y actualmente estn en vigor en Mxico, Canad, Estados Unidos, Francia,
Luxemburgo, Reino Unido y Suiza, mientras que en Blgica, Italia, Grecia y Suecia han
sido sustituidos o ampliados.
Independientemente de que existan o no mecanismos de indizacin, cada ao los pases
ajustan las escalas de gravamen y las desgravaciones fiscales con la finalidad de compensar
los efectos de la inflacin.
11) Impuestos sobre la Renta de las Personas Fsicas y Cotizaciones Salariales a la Seguridad
Social.
9 Vase cuadro 7 del Anexo.
43
En general, la base de las cotizaciones equivale casi al ingreso bruto, no tenindose en
cuenta la situacin familiar ni otros diversos factores. Lo ms frecuente es que los tipos de
cotizacin sean uniformes y no progresivos. Asimismo, los umbrales no existen o son
extremadamente ms bajos que los del impuesto sobre la renta. Por 10 tanto, las cotizaciones
salariales son mucho menos progresivas que los impuestos sobre la renta.
En trminos de las cotizaciones salariales, los pases pueden dividirse en cuatro categoras:
Ausencia de cotizaciones salariales: Australia, Canad, Dinamarca, Finlandia, Noruega,

Nueva Zelandia, Suecia.
Cotizaciones menos importantes que los impuestos: Blgica, Espaa, Estados Unidos,
Irlanda, Italia, Mxico, Reino Unido y Turqua.
Importancia ms o menos igual de las recaudaciones: Alemania, Japn, Luxemburgo y
Suiza.
Cotizaciones ms importantes que los impuestos: Austria, Francia, Grecia, Holanda y
Portugal.
B. Impuestos al ingreso del capital
Es ampliamente reconocido que la disparidad internacional de los regmenes de imposicin
a los ingresos obtenidos del capital es uno de los factores que influyen en los flujos
internacionales de inversin y ahorro. En un mundo donde el capital resulta extremadamente
mvil, los incentivos y contraincentivos fiscales se convierten en flujos de capital.
La fuerte competencia fiscal entre los pases para ofrecer condiciones ms atractivas al
capital, ha provocado en los ltimos aos una tendencia hacia la reduccin de este impuesto
as como el aumento en la base fiscal para compensar la posible prdida en ingresos. Esta
preocupacin de los pases de la OCDE es exagerada, si se considera que en los ltimos 20
aos la contribucin promedio de este impuesto a los ingresos fiscales de los pases ha sido
inferior al 10%.
Las Finanzas Pblicas en los Pases miembros de la OeDE 45
GRAFICA4
EVOLUCiN DE LA PARTICIPACiN DE LOS IMPUESTOS EN
PORCENTAJE DE LOS INGRESOS FISCALES
(PROMEDIO DE LA OCDE)
--ISR
-Impuestos al
consumo
- = ~ " " Cotizaciones a la
seguridad social I
- - - - Impuestos al
capital
- - - . Impuestos sobre
bienes inmuebles
Otros impuestos
~ -
----
-- -o
~ - ~
~ ~ ~ '
f-------
-
-
0-
-- -- --
-- -- -- --
-- -- --
- - - - -
- - -
- - - - - - - -
- - - -
15
10
5
o
~ ~ ~ ~ ~ ~ v ~ ~ ~ ~ ~
Aos
40
35
30
25
En trminos generales puede afirmarse que el impuesto sobre el capital depende de tres
factores:
l. La base impositiva de las empresas
2. Los tipos de impuesto a las empresas
3. Las interacciones entre el sistema de imposicin de las empresas y el impuesto sobre la
renta a las personas fsicas (lo que se conoce como el problema de la doble imposicin
econmica)
1. Base impositiva de las empresas.
El impuesto sobre los beneficios que reciben las empresas se calcula mediante mtodos que
resultan anlogos entre todos los pases de la OCDE, sobre la base de las prcticas contables
mundialmente aceptadas.
Por regla general, son deducibles todos los gastos habidos para lograr la utilidad sujeta al
impuesto y preservar los activos que emplea la empresa para llevar a cabo sus actividades.
Una de las principales cuestiones que se plantean en muchos pases de la OeDEconsiste en
el mtodo que conviene utilizar para corregir la base fiscal debido a los efectos de la inflacin.
Dicha correccin, sin embargo, se torna muy compleja respecto a su puesta en prctica o a
la definicin de los intereses reales, entre otros aspectos. De ah que la mayora de los
pases de la OeDE presentan una heterogeneidad de sistemas, no exentos de muchas
situaciones ambivalentes como, por ejemplo, que las fracciones de las utilidades derivadas
del capital estn exentas del impuesto, en tanto que el impuesto se basa en las ganancias
nominales, o bien que las reglas y las tasas de amortizacin pueden parecer muy favorables,
pero simultneamente las provisiones para amortizacin se basan en los costos de adquisicin.
En algunos casos se ha observado que la indizacin a la imposicin de los ingresos reales
no tiene siempre como resultado la reduccin del impuesto para el contribuyente. Este
corre el riesgo, por ejemplo, de aumentar en el caso de financiar con prstamos sus inversiones
en activos cuya vida til es relativamente larga.
En todo caso, resulta claro que las distorsiones potenciales que implican las divergencias
entre la base efectiva de imposicin y los ingresos tributarios reales, se vern ms limitadas
mientras ms bajas sean la inflacin y los tipos impositivos. Debido a las altas tasas de
inflacin de los ltimos aos, Mxico es un pas en el que se utiliza la indizacin para
reducir al mnimo las distorsiones fiscales.
En lo que se refiere al sistema que se aplica a las empresas que cuentan con sucursales en el
extranjero, cabe sealar que varios de los pases de la OCDE excluyen de la base impositiva
a las utilidades obtenidas por este medio. A su vez, otros pases como Alemania excluyen
nicamente las utilidades que se obtienen en los pases con los que se tiene un acuerdo
especial. Francia, por su parte, utiliza el principio de territorialidad, en virtud del cual las
sucursales extranjeras, incluso aquellas situadas en parasos fiscales, se libren del impuesto.
Respecto a los dividendos pagados por un grupo, ya sea por filiales locales o extranjeras, no
estn normalmente sujetos a un impuesto suplementario y estn exentos o dan lugar a crditos
fiscales indirectos.
Otro aspecto relevante de los sistemas fiscales de los pases de la OCDE es el tratamiento
que se da a las ganancias de capital. En este caso, la mayora de los pases aplica el impuesto
completo a las ganancias de las sociedades, pero algunos de ellos eximen de esta obligacin
a las ganancias que se reinvierten en la empresa".
En algunos pases tambin existen ayudas generales a la inversin bajo diversas formas:
deducciones (la totalidad o una parcialidad del costo de la inversin es deducible del ingreso
gravable), crditos fiscales (reembolsables o no reembolsables) o incluso subsidios en
efectivo. Detal forma que las deducciones se permiten en Austria, Finlandia, Grecia, Islandia,
Holanda, Portugal, Suecia y Turqua, mientras que los crditos fiscales estn vigentes en
pases como Blgica, Canad y Espaa.
El tratamiento de las prdidas de las empresas presenta caractersticas comunes en todos los
pases, existiendo la posibilidad de llevar el importe de dichas prdidas a los ejercicios
posteriores y, en algunos, a los ejercicios anteriores. El nmero de aos futuros para diferir
las prdidas vara entre cinco y un horizonte temporal ilimitado. En Canad, Francia, Estados
Unidos, Alemania, Irlanda, Japn, Holanda y el Reino Unido pueden llevarse desde uno
hasta tres aos anteriores.
IOvase cuadro 10 del Anexo
En cuanto a los mtodos de depreciacin de activos para las empresas se registra una amplia
variedad en los pases, siendo los ms comunes el de tipo lineal (deduccin de importes
iguales en un cierto nmero de aos) y el de depreciacin degresiva (deduccin de un
porcentaje fijo del valor contable del activo, disminuido en las depreciaciones ya efectuadas).
Diversos mtodos son utilizados tambin para la evaluacin fiscal de los inventarios (costo
efectivo, precio ponderado, ltima entrada-primera salida, primera entrada-primera salida,
etc.), aunque la mayora de los pases autorizan la evaluacin al costo efectivo cuando ello
es posible.
La investigacin y el desarrollotecnolgico son actividades consideradas en general como
un medio para lograr el crecimiento futuro. Por ello, son generalmente deducidas en el ao
en que se incurren, excepto en Holanda, donde en algunos casos -investigacin o compra de
patentes, por ejemplo- son deducibles en un cierto nmero de aos.
2. Los impuestos a las empresas.
En todos los pases de la OCDE existen impuestos a las empresas. Algunos deben pagarse
a los gobiernos centrales, mientras que otros deben cubrirse a gobiernos locales. En algunos
pases la administracin central recauda impuestos sobre las sociedades a tasas que fluctan
entre diferentes niveles de gobierno (nacional, estatal, municipal o local, entre otros) entre
el 25% y 56%, excepto en Irlanda y Suiza, donde son ms bajas. Igualmente, estn previstos
tipos preferenciales para empresas que obtengan beneficios reducidos en Blgica, Canad,
Finlandia, Japn, Suiza, Reino Unido y Estados Unidos.
Canad, Noruega, Suiza y Estados Unidos cuentan con gravamen fiscal a nivel intermedio
de gobierno, mientras que Austria, Finlandia, Alemania, Italia, Japn, Luxemburgo, Noruega,
Portugal y Espaa con sistemas a nivel local.
Por otra parte, en pases como Austria, Blgica, Canad, Finlandia,. Francia, Alemania,
Irlanda, Japn, Nueva Zelanda, Portugal, Espaa, Suiza y Turqua, se efecta una retencin
sobre los intereses pagados a los residentes, a un tipo comprendido entre 10 y 45%. Asimismo,
en casi todos los pases, con excepcin de Australia, Francia, Irlanda, Turqua, el Reino
Unido y los Estados Unidos, efectan una retencin en origen sobre los dividendos, cuyos
tipos se sitan entre el 10 y el 53%. En Blgica y Portugal el accionista puede optar por la
retencin en ei origen del ingreso, a ttulo de liberacin definitiva del impuesto.
3) Las Interacciones entre el sistema de imposicin de las empresas y el impuesto sobre
la renta a las personas fsicas.
En el sistema impositivo clsico, las utilidades empresariales quedan afectas total o
parcialmente al impuesto a las empresas y los accionistas al impuesto sobre la renta, lo que
algunos consideran como doble gravamen y las utilidades distribuidas.
47
Debido al efecto negativo que la doble imposicin tiene sobre los contribuyentes, la mayora
de los pases de la OeDE cuenta, a nivel de la empresa, con dos mecanismos para reducirla:
el sistema de tipos diferenciados, en el que las utilidades son gravadas a un tipo inferior
cuando se reinvierten, y
el sistema de deduccin parcial de dividendos, en el que un cierto porcentaje de las
utilidades distribuidas queda exento de impuestos.
A nivel de los accionistas, la reduccin tambin puede efectuarse de dos maneras:
sistemas de imputacin, en que el accionista aade el crdito fiscal que le es concedido
a los dividendos que le han sido pagados.
sistemas de desgravacin parcial, en donde los accionistas residentes que hayan invertido
en ttulos locales se benefician de una desgravacin del impuesto sobre los dividendos
recibidos, hayan estado stos sujetos o no al impuesto sobre sociedades.
Existen tambin sistemas que eliminan la doble imposicin de los dividendos y que pueden
aplicarse a nivel de empresa o de accionista. En el primer caso, este resultado puede lograrse
a condicin de no someter las utilidades repartidas al impuesto sobre las empresas (como
en Grecia y Noruega); en el segundo, el accionista se beneficia con un crdito fiscal por el
impuesto pagado por la empresa sobre las utilidades repartidas. La diferencia entre los dos
sistemas consiste en que bajo el primer caso no se percibe ningn impuesto, mientras que
en el segundo el impuesto es recaudado va la empresa y reembolsado al accionista.
Mxico es uno de los pases que cuenta con un sistema de integracin de los impuestos a la
renta de las personas fsicas y de las empresas, lo que elimina distorsiones no deseadas e
implica igualdad de tratamiento entre los diferentes mtodos de financiamiento de las
empresas, ya sea a travs de la emisin de capital o bien mediante la reinversin de utilidades
no repartidas.
Adems del impuesto sobre las utilidades empresariales, en los pases de la OeDE existen
otras obligaciones fiscales, tales como los impuestos sobre el activo de las empresas, algunos
impuestos no ligados a las utilidades y los impuestos sobre bienes inmuebles. En Austria,
Alemania. Islandia, Luxemburgo, Noruega, Suecia y Suiza existe un impuesto sobre el
activo neto de las empresas, en el que se grava a la vez el patrimonio de las personas fsicas
y de las empresas. Las tasas varan ente el 0.175 y el 3%. Un cierto nmero de pases
tambin somete a las empresas a impuestos que no estn relacionados con las utilidades,
aunque generalmente stos son recaudados por los niveles de gobierno distintos a los
nacionales.
Existen tambin impuestos sobre los bienes inmuebles en la mayor parte de los pases de la
OCDE. En este caso, la base impositiva es habitualmente el valor del inmueble, pero un
pequeo nmero de pases (como el Reino Unido) se basan en la renta anual efectiva o
estimada del inmueble. Estos impuestos son recaudados generalmente por las colectividades
locales (excepto en el Reino Unido), quienes fijan la tasa impositiva. El importe de estos
impuesto es, en muchos casos, deducible del impuesto sobre la renta de las empresas.
En el caso de Mxico, la tasa marginal del impuesto a las empresas es cercana a la media de
los pases de la OCDE, pero significativamente superior que en algunos pases de Amrica
Latina, incluidos Brasil y Chile. El impuesto especial sobre el activo aplicado al valor neto
de las empresas constituye un importante mecanismo de control que no crea desincentivos
significativos a la inversin.
En particular, Mxico incluye en las empresas los pagos de impuestos de los trabajadores
independientes, as como los impuestos retenidos en la fuente (por ejemplo, los pagos a
residentes extranjeros y el ingreso sobre intereses de depsitos bancarios), que son asignados
a los impuestos al ingreso de las personas fsicas en la mayora de los otros pases. Esto
implica una tendencia a reportar una mayor participacin de la imposicin a las empresas
en Mxico que en cualquier otro pas. De hecho, sobre una base comparable, la participacin
de los impuestos al ingreso de las empresas sera, en trminos generales, equivalente o
incluso menor a la de los pases de la OCDE, lo que implica que la imposicin efectiva al
capital es muy baja.
GRAFICA 5
TASA EFECTIVA PROM EDIO DE
IMPOSICiN AL CAPITAL (1996)
49
90
80
70
60
50
40
30
20
10
o
Canad Espaa Grecia Mxico Nueva Portugal
Zelanda
C. Impuestos al Consumo
Los impuestos al consumo tienen una importancia central dentro del sistema fiscal de los
pases de la OeDE e histricamente han representado una alta proporcin de los ingresos
tributarios.
CUADRO 7
CLASIFICACION DE LOS IMPUESTOS SOBRE EL CONSUMO
IMPUESTO Media para la OeDE 1988, como %
del total de los impuestossobreel consumo
Impuesto sobre produccin, venta, transferencia, etc. 94,0
Impuestos generales (IVA, impuesto sobre ventas) 53.3
Impuestos sobre bienes y servicios determinados 40.7
Accisas 29.5
Beneficios de los monopolios fiscales 0.8
Derechos de aduana y a la importacin 5.4
Tasas a la exportacin 0.1
Impuestos sobre los bienes de equipo 0.3
Impuestos sobre servicios determinados 3.8
Otros impuestos (incluyendo los no asignables 0.6
Impuestos sobre la utilizacin de los bienes o la
Autorizacin para ejercer actividades 5.6
No asignable 0.3
Fuentes: Estadsticas de ingresos pblicos de los pases de la OeDE.
De acuerdo con la experiencia de diversos pases, es generalmente aceptado que,
independientemente del tipo de impuesto al consumo de que se trate, para su aplicacin
deben tomarse en cuenta los siguientes criterios:
Neutralidad: el impuesto debe tener la menor incidencia posible sobre las decisiones de
los productores y los consumidores, es decir, que las distorsiones resultantes de las
modificaciones en los precios relativos deben reducirse al mnimo
Equidad: el impuesto debe tener efectos aceptables sobre la distribucin del ingreso, lo
que significa que los contribuyentes cuya capacidad adquisitiva sea ms alta deben soportar
la mayor carga
Estabilidad de los precios: el impuesto no debe provocar presiones inflacionarias duraderas
Ingresos pblicos: el impuesto debe proporcionar los recursos pblicos requeridos y
reducir las posibilidades de fraude y evasin fiscal
Costo: el impuesto debe reducir al mnimo los costos administrativos para las autoridades
fiscales y los contribuyentes
De cualquier manera, por cuestiones prcticas, los impuestos al consumo pueden clasificarse
en dos tipos:
Impuestos especficos al consumo, que se recaudan sobre ciertos productos seleccionados,
tales como las bebidas alcohlicas, el tabaco, la gasolina, combustibles y los vehculos
automotores.
Impuestos generales, que se recaudan sobre un gran nmero de bienes y servicios, de los
cuales la mayor parte est generalmente gravada a una tasa nica que se calcula ad valorem,
aunque puedan existir tasas diferenciadas ms altas para productos considerados como
de lujo o, en el otro extremo, ms bajas para artculos de primera necesidad (en los que la
tasa puede ser O).
Durante los ltimos aos, en los pases de la OCDE ha existido una tendencia general hacia
la eliminacin de los impuestos especficos y una mayor concentracin en los impuestos
generales al consumo. Ello se debe a que los impuestos generales generan menos distorsiones
en las decisiones de los productores y consumidores (es decir, son ms neutros) que los
impuestos especficos al consumo, a la vez que permiten una gestin y administracin ms
eficaz. Por otro lado, la decisin de establecer impuestos especficos generalmente obedece
a que estos productos se consideran de lujo, o bien existen circunstancias especficas que
van cambiando a lo largo de los aos y que, al desaparecer, provocan que el impuesto sea
derogado. En la OCDE, durante las ltimas dcadas han desaparecido progresivamente los
impuestos a productos como la sal, azcar, caf, t y cerillos, mantienindose los que
corrresponden a combustibles, bebidas alcohlicas y tabaco.
GRAFICA6
INGRESOS OBTENIDOS DE LOS IMPUESTOS ESPECFICOS V
GENERALES AL CONSUMO EN PORCENTAJE DE LOS INGRESOS
TOTALES (PROMEDIO DE LA OCDE)
51
30
25
20
~ 15
10
5
- - - -Impuestos selectoos
sobre el consumo
-Impuestos generales
sobre el consumo
'0'0 ".... , , ~ -(\ 'OC> '0".3 '0'0
Aos
52
Si bien los impuestos especficos al consumo han disminuido su cobertura dentro de los
ingresos tributarios de los pases de la OCDE durante los ltimos aos, en la mayora de las
naciones ms del 60% de ese rubro corresponde a los impuestos sobre bebidas alcohlicas,
tabaco, gasolinas y vehculos automotores. La principal razn es que estos impuestos
representan ingresos importantes y su recaudacin es ms fcil y menos costosa, tanto para
las autoridades fiscales como para los contribuyentes. En estos productos el volumen de las
transacciones es elevado, la demanda es relativamente inetstica y no existen sustitutos
prximos.
Existen desde luego ms argumentos a favor de los impuestos especficos:
Ejercer un efecto disuasorio sobre el consumo de ciertos productos escasos y actividades
consideradas socialmente indeseables.
Combatir los efectos nocivos del consumo de este tipo de productos (como los problemas
de salud pblica derivados del tabaco y del consumo de alcohol)
Asegurar la aplicacin del principio de que quien contamina paga
Proteger a las industrias nacionales, con derechos de importacin
Redistribuir el ingreso, gravando productos y servicios de lujo
En relacin con los impuestos generales al consumo, hay que distinguir entre los que se
aplican en una fase nica de la cadena de produccin/distribucin, es decir, en la venta de
productores a los mayoristas (impuesto a la produccin), en la venta de los mayoristas a los
minoristas (impuesto sobre las ventas al por mayor), o bien en la venta de los minoristas a
los consumidores (impuesto sobre las ventas al detalle) y, por otra parte, los que se aplican
en varias fases, como cada vez que un producto o sus componentes son vendidos a lo largo
de la cadena que va desde los fabricantes a los montadores, minoristas y mayoristas.
Dentro de los impuestos al consumo en varias fases, existe una distincin entre los impuestos
acumulativos o en cascada, en los cuales los comerciantes no se benefician de ningn crdito
fiscal en los impuestos pagados por sus compras, y los no acumulativos como el impuesto
al valor agregado (IVA), para los cuales los impuestos pagados sobre las compras son
generalmente reembolsados a los comerciantes que revenden los productos.
Los impuestos en cascada presentan el inconveniente de constituir tanto un impuesto sobre
los medios de produccin de las empresas como sobre el consumo, adems de que producen
distorsiones econmicas, animando a las empresas a efectuar operaciones de fabricacin,
embalaje, venta al detalle y al mayoreo, con el fin de eludir el impuesto.
El sistema del IVA presenta ventajas sobre el impuesto a las ventas, lo que ha inducido a
que casi todos los pases de la OCDE lo prefieran, tales como:
Recaudacin ms eficiente y menos costosa as como mayor neutralidad fiscal entre los
bienes y servicios
Proporciona mayores medios para luchar contra la evasin y el fraude fiscal
Como el IVA repercute directamente en los consumidores, casi todos los pases de la OCDE
cuentan con un esquema de exenciones o bien de tasas diferenciadas para ciertos productos
o servicios (sobre todo en bienes de primera necesidad), bajo el objetivo de redistribucin
del ingreso. Independientemente de la bondad de este tipo de medidas, la diferenciacin en
tasas afecta el concepto de neutralidad de este impuesto y genera dificultades en el registro
y contabilidad que deben llevar los comerciantes, tanto por el lado de sus compras como en
sus ventas a los consumidores finales.
En este sentido, la aplicacin de tasas diferenciadas y las exenciones sobre ciertos productos
y servicios, tiene inevitablemente por efecto que se beneficien de las desgravaciones fiscales
de igual forma los individuos y familias de ingresos ms altos que los ms pobres. Irlanda,
Portugal y el Reino Unido cuentan con tasa cero para medicinas y ciertos artculos
alimenticios de primera necesidad.
En Mxico, de acuerdo con varios estudios de la OCDE, las exenciones y la tasa cero
aplicada a ciertos bienes y servicios en el sistema del IVA, puede haber provocado una
reduccin significativa de la base impositiva del consumo, lo que contribuye a un dbil
cumplimiento del IVA, en la medida que se atribuye la tasa cero a algunas transacciones.
Ms an, el sistema de crditos del IVA reembolsables ha agravado los incentivos al fraude
y complicado la administracin de este impuesto. As, segn estimaciones oficiales, el
cumplimiento del IVA en Mxico es de slo e163%,10 que es inferior a los dems miembros
de la OCDE. La estrechez de la base gravable y su consecuente bajo cumplimiento explican
que Mxico se site en el ltimo lugar de los pases de la OCDE desde el punto de vista de
la productividad del IVA11.
TASA EFECTIVA PROMEDIO DE
1MPOSICiN AL CONSUMO (1996)
53
25
20
15
10
5
O
Canad Espaa Grecia Mxico Nueva Portugal
Zelanda
11 Estudios Econmicos OCDE. op. cito
En cuanto al objetivo redistributivo de las tasas diferenciadas del IVA, en el caso mexicano
el subsidio implcito total debido a la aplicacin de la tasa cero a los productos que integran
la canasta bsica y ciertos medicamentos se estima en cerca de 1.8% del PIB.
De acuerdo con los mismos estudios de la OCDE, si la tasa cero aplicada a los alimentos y
medicinas fuera completamente eliminada entonces los ingresos tributarios totales
aumentaran en una proporcin equivalente al valor del subsidio, es decir, 1.8% del PIB o
cerca de 15%. Asimismo, si se mantuviera la tasa cero nicamente a los bienes de primera
necesidad y se compensara a los primeros cuatro deciles de ingreso por la prdida del subsidio
(va transferencias directas de ingreso o una ampliacin del crdito de impuesto), se tendra
una ganancia presupuestal total de ms de 1% del PIB.
2. Federalismo Fiscal
El federalismo alude a una forma de organizacin estatal y se define como un sistema de
mltiples niveles de gobierno."
El federalismo fiscal se refiere entonces a las relaciones fiscales intergubernamentales y
consiste en un proceso poltico-econmico que refleja los costos y beneficios de la
descentralizacin en los diferentes niveles de gobierno. Idealmente, es un mecanismo
institucional que permite mejorar la eficiencia y la equidad en la distribucin de recursos
fiscales para conciliar las necesidades de los gobiernos locales con las posibilidades
presupuestarias del gobierno central. El federalismofiscal procura asignar recursos y servicios
pblicos, independientemente de la capacidad de pago de los gobiernos locales. De hecho,
las transferencias intergubernamentales que justifican, en buena medida, la existencia del
federalismo fiscal ya que el gobierno central provee estos bienes y servicios por
consideraciones normativas.
El federalismo fiscal va ms all de un simple problema de asignacin de recursos. No se
trata tan slo de repartir las responsabilidades funcionales entre niveles de gobierno y
asignacin de fuentes de ingreso correspondientes, sino que implica adems una distribucin
del poder poltico nacional en el cual la fuerza de las demandas y necesidades locales ante
el gobierno central tiene un peso decisivo en el establecimiento y cumplimiento de las
normas intergubernamentales: en la medida en que los gobiernos locales ejercen un control
autnomo sobre las bases impositivas, aumenta su capacidad de actuar independientemente
del gobierno central.
La estructura de gobierno, la diversidad histrica y de tradiciones de los diferentes pases
miembros de la OCDE no permiten que exista un "modelo fiscal" nico.
12 Riker, William; Federalism; Origin, Operation, Significance, Brown and Company, Boston,
1964.
Entre los miembros de la organizacin. existen pases con gobiernos centrales muy fuertes.
cuyos niveles menores de gobierno (estatales. municipales, etc.) cuentan con poca capacidad
para planear. recaudar. administrar y asignar los recursos que se captan por impuestos y
derechos. A su vez. esto implica una importante restriccin financiera para dichos niveles
menores de gobierno. lo que puede utilizarse como un indicador de su grado de autonoma.
Entre ellos se encuentran pases como Francia, Italia. Nueva Zelandia y el Reino Unido."
Por otro lado. tambin existen los pases con sistema federal en los que los niveles menores
de gobierno son ms fuertes y cuentan con un alto grado de autonoma. tanto en lo que se
refiere a captacin de recursos. como a su participacin en el gasto total. Este es el caso de
Canad y los Estados Unidos de Norteamrica.
En un nivel intermedio se encuentran pases en los que los niveles menores de gobierno se
han fortalecido durante los ltimos aos. Entre ellos se encuentran pases que comparten
tradiciones de administrativas similares. tales como los Pases Nrdicos y los Pases Bajos.
CUADROS
PARTICIPACiN DE LOS NIVELES MENORES DE
GOBIERNO EN EL GASTO PBLICO TOTAL (1994)
55
Alemania
Australia
Austria
Blgica
Canad
Espaa
Estados Unidos
Dinamarca
Finlandia
Francia
Grecia
Irlanda
Islandia
Italia
Japn
Pases Bajos
Portugal
Reino Unido
Suecia
Suiza
Fuente: OCDE.
32.0%
45.4%
25.2%
11.3%
55.3%
20.4%
38.7%
51.7%
28.2%
14.2%
7.9%
26.4%
19.4%
23.1 %
36.6%
25.7%
8.3%
25.3%
34.5%
43.6%
13Jon Blondal; "Federalismo Fiscal en los pases miembros de la OCDE". Conferencia Internacional
de Descentralizacin. Relaciones Fiscales Intergubernamentales y Gobierno. Brasilia. Brasil, 1997.
A pesar de estas diferencias histricas, resulta curioso observar que, an en los pases que
cuentan con un federalismo arraigado, el gasto total de los niveles menores de gobierno es,
en general, mayor a los ingresos que captan por impuestos y derechos. Asimismo, en pases
federalistas, como los Estados Unidos, el gobierno central ocupa casi dos tercios de la
actividad fiscal.
En contraste, de acuerdo con datos de 1996, en Mxico los niveles de gobierno estatal y
municipal gastan aproximadamente entre el 20 y el 25 % del total**. En trminos de ingreso,
estos niveles menores de gobierno de Mxico captan nicamente cerca del 5% del total,
proporcin que se sita muy por debajo de lo observado en todos los dems pases de la
OCDE y en pases como Brasil (37%) y Argentina (44%), pero no es muy diferente aloque
sucede en Chile (8%), Grecia (3%) YPortugal (11%).14
La existencia de niveles menores de gobierno fuertes puede acentuar las disparidades
regionales, ya sea en trminos de disponibilidad de recursos o bien de costos de suministro
de los servicios. Considrese, por ejemplo, el caso de un pas que otorgase mayores recursos
a las zonas ms prsperas (en las cuales tambin se captan ms recursos), mientras que las
regiones con ms carencias y menor captacin luchan por contar con servicios bsicos.
El equilibrio entre ambos enfoques se logra a travs de las llamadas transferencias o
asignaciones, mediante las cuales el gobierno central cubre la brecha entre las capacidades
de captacin de ingresos y los requerimientos de gastos de los niveles menores de gobierno.
Existen diversos sistemas de transferencias; algunas son relativamente simples mientras
que otras implican frmulas complicadas e incluyen condiciones detalladas para el uso de
los recursos. Estas ltimas, las condicionadas, constituyen una forma de asegurar que el
dinero se gaste de mejor manera posible. Por ejemplo, un gobierno central puede decidir
que las transferencias se destinen exclusivamente para el fortalecimiento de la infraestructura
educativa de un estado. Es curioso observar que, en los ltimos aos, existe una tendencia
general hacia la flexibilizacin en las restricciones impuestas a las transferencias,
argumentndose que los niveles menores de gobierno podrn hacer mejor uso de los recursos
y, por lo tanto, requerirn de menores fondos.
La poltica fiscal es una herramienta fundamental para la estabilidad econmica e,
indudablemente, los gobiernos centrales estn en mayor posibilidad de manejar eficazmente
dicha herramienta. De ah que uno de los problemas ms comunes a los que se enfrentan los
pases que cuentan con un esquema de federalismo fiscal es el control efectivo de los ingresos
y gastos, y endeudamiento pblico.
14 Estudios econmicos de la OCDE. op.cit. I **Parael ao 2000, los gobiernos estatales y muni-
cipales en Mxico podrn aumentarsu gastoal 27.0 % del gastototal
El temor de algunos gobiernos centrales es que los niveles de gobierno provinciales, estatales
y locales acumulen niveles de deuda excesivos e insostenibles. Al respecto, los pases de la
OCDE han adoptado tres enfoques diferentes para imponer disciplina a los gobiernos estatales
y locales. Los pases de la OCDE han adoptado tres enfoques diferentes sobre este tema:
Enfoque de mercado. No se imponen restricciones a la actividad crediticia de los niveles
menores de gobierno, permitindole al mercado la imposicin de la disciplina necesaria.
Este esquema se utiliza en Estados Unidos y Canad.
Enfoque de controles administrativos. Los gobiernos locales consultan con el gobierno
federal sus planes crediticios. En estas consultas prevalece generalmente el punto de
vista del gobierno central. Este esquema es el ms utilizado entre los miembros de la
OeDE y en l se encuentran los pases Nrdicos, Alemania, con su Consejo de
Planificacin Financiera y Australia, con su Consejo Crediticio Nacional.
Enfoque de normativas generales. Los gobiernos centrales dictan criterios generales para
el endeudamiento por parte de los niveles menores de gobierno. Un rasgo comn de
estos sistemas es la distincin entre los gastos de capita (en los que se permite el
endeudamiento) y los gastos operativos.
En Mxico, durante los ltimos aos el gobierno federal inici un proceso de fortalecimiento
del federalismo, a travs la transferencia de las responsabilidades hacia los estados, el aumento
de las transferencias y asignaciones, y la mayor y mejor cooperacin administrativa entre la
federacin y los niveles locales de gobierno quienes, a su vez, han asumido mayores
responsabilidades en materia de gasto, particularmente en los sectores de educacin y
de salud.
CUADRO 9
Importancia de las Participaciones a Estados y municipios dentro de los ingresos
tributarios del gobierno federal (millones de pesos, 1993=100)
Ao Ingresos Participaciones a Participaciones Participaciones
Tributarios estados y municipios a municipios (%) e/A
A (incluyendo al OF) B e BlA
1988 120547.6 29858.9 4904.25 24.8 4.1
1989 127459.4 28387.7 5055.84 22.3 4
1990 126114.0 31 367.9 5523.61 24.9 4.4
1991 126278.7 32640.2 6053.76 25.8 4.8
1992 138843.0 34 861.4 6685.98 25.1 4.8
1993 143138.0 36505.9 6953.30 25.5 4.9
1994 148030.8 38 269.7 7801.29 25.9 5.3
1995 114069.5 32897.1 6624.05 28.8 5.8
.:1996 114898.9 36014.6 n.d. 31.3 n.a
n.d nodisponible
n.a noaphca
Fuente: Ayala E., Jos; La Economadel Sector Pblicoen Mxico, UNAM, 1999.
Consideraciones finales.
57
Consideraciones finales.
La mayora de los pases de la OCDE se encuentran en un proceso de reforma fiscal
fundamental. Entre los objetivos a alcanzar, est el acercarse a la homogenizacin,
particularmente entre los pases miembros de la Unin Europea y tener una estructura que
considere la globalizacin y la revolucin informtica. Mxico est considerando una reforma
fiscal integral que debe buscar un nuevo sistema acorde a las necesidades de recursos del
estado, un desarrollo econmico y social ms equitativo, y a la creciente integracin a los
procesos de globalizacin, y no slo llevar a cabo cambios parciales en la legislacin fiscal,
que en muchos casos pudiera ser de manera circunstancial.
Existe una dificultad terica y metodolgica para comparar los sistemas fiscales de los
pases de la OCDE. Sin embargo, del anlisis presentado pueden obtenerse algunas
conclusiones relevantes para Mxico.
Destaca el hecho de que en Mxico las tasas efectivas promedio de imposicin sobre el
consumo, el ingreso del trabajo y el ingreso del capital son ms bajas que en la mayora de
los pases miembros de la OCDE. La imposicin al ingreso de capital es particularmente
baja, pero las cifras muestran que, en general, la dbil proporcin del ingreso fiscal total
con respecto al PIB de Mxico refleja la limitada base fiscal.
En este sentido, en trminos de la comparacin con los sistemas de la OCDE, la estructura
del sistema fiscal mexicano parecera globalmente satisfactoria, sobre todo desde el punto
de vista de sus caractersticas. No obstante, persiste el desafo fundamental de incrementar
la capacidad potencial de recaudacin de ingresos, principalmente mediante la ampliacin
de la base impositiva.
Asimismo, debido a que una fuente importante de inestabilidad de la base tributaria se
relaciona con la dependencia respecto a las contribuciones de PEMEX y, por consecuencia,
con los precios internacionales del petrleo, resulta necesario ampliar la base impositiva y,
probablemente, buscar un esquema que contrarreste los impactos negativos. Este esquema
podra consistir en la creacin del fondo independiente de las finanzas pblicas, que absorba
los efectos presupuestales directos de las fluctuaciones de corto plazo en los precios del
crudo. Noruega y Chile son algunos de los pases que optaron por una cierta estabilizacin
de sus ingresos va la creacin de fondos destinados a administrar los ingresos ligados a las
materias primas.
La experiencia de otras naciones sugiere que es viable fortalecer la capacidad de recaudacin
del sistema fiscal mexicano, a pesar del bajo nivel de ingreso promedio y de su distribucin
tan desigual. Un aumento de la base fiscal y de algunas tasas impositivas puede llevar a
beneficios econmicos y sociales, derivados de un mayor gasto bajo los principios de equidad
y eficiencia, sean superiores a los costos, ms an si la poblacin en su conjunto considera
que, al mismo tiempo, la calidad del gasto pblico mejora en su beneficio.
..
Tal como sucede en otros pases, la descentralizacin en Mxico conlleva riesgos tales
como la prdida de coordinacin macroeconmica por parte del gobierno central, insuficiente
capacidad administrativa a nivel local, mayores costos administrativos y de cumplimiento
de las obligaciones fiscales, excesiva competencia fiscal y concesiones a grupos de intereses
especiales. Por ello, un reto importante ser establecer mecanismos mediante los cuales
pueda alcanzarse una mayor descentralizacin.
Resulta necesario fortalecer la recaudacin propia de los gobiernos locales, as como ampliar
su capacidad para acceder, por s solos y sin garantas federales implcitas, a los mercados
financieros nacionales.
Es inaplazable una mayor focalizacin del gasto en funcin de las necesidades locales, el
mejoramiento de los sistemas de informacin, administracin y contabilidad, as como una
comunicacin ms estrecha con las instancias locales para la toma de decisiones en materia
de gasto y financiamiento pblicos.
La legislacin fiscal debe ser aprobada por el correspondiente poder legislativo y se mantiene
en vigor en tanto no sea derogada. Los cambios a la legislacin tambin son aprobados por
los parlamentos y congresos. En Mxico, a diferencia de los pases antes mencionados,
existen interpretaciones que concluyen que toda la legislacin impositiva debe ser refrendada
cada ao por medio de la Ley de Ingresos, y los cambios a la legislacin fiscal generalmente
forman parte de una llamada "Miscelnea Fiscal". Sera conveniente el establecer claramente
que la legislacin impositiva tiene vigor en forma continua sin necesidad de ser refrendada
cada ao en la Ley de Ingresos, y slo las modificaciones debern ser consideradas, y en su
caso, aprobadas por el Congreso de la Unin.
59
BmLIOGRAFIA
Ayala E., Jos; La Economa del Sector Pblico en Mxico, UNAM, 1999.
International Monetary Fund. Fiscal Federalism in Tehory and Practice. Teresa Ter-
Minassian. Washington, 1997.
SHCP, Direccin General de Asuntos Hacendarios Internacionales. Carpeta Informativo
sobre la Poltica Fiscal en Diversos Pases Miembros de la OCDE. Mayo del 2000.
OCDE. Estudios Econmicos de la OCDE, Temas Especiales. Mejorar los Ingresos Fiscales,
Reforzar el Sistema Bancario. 1999.
OCDE. La Fiscalidad en los Pases de la OCDE. 1995.
OCDE. Tax Burdens, Alternative Measures.1998.
OCDE. The Tax System in Mexico: a Need For Stengthening The Revenue-Rasing Capacity.
Economic Departament Working Papers n? 233. March 2000.
Steinmo, Sven, Taxation and Democracy, Ya1e University Press, New Haven, 1993
Shome, Parthasarathi, Taxation in Latin America: Structural Trends and Impact of
Administration, IMF, 1999
ANEXOS
CUADRO 1: CUADRO-RESUMEN DE LA RENTA SUJETA AL IMPUESTO EN LOS PASES DE LA OCDE
Alemania Grecia I*IlIIodl
(1987) (1987) (199)
2. Beneficios accesorios (')
2.1. Cotizaciones de los empleadores a
sistemas del seguro de enfermedad. N N N N N N N N N
sistemas privados de pensin. N N N N N N N N N N
2.3. Otros beneficios. I I I I N I P P I I
3.' Renta neta de actividades no asalarias.
4. Intereses recibidos.
4.1. Tltulos de la deuda pblica. N P(''') I N N N
4.2. Ciertas cuentas de ahorro I P(''') I N N N
4.3. Cuentas de ahorro-jubilacin (..) I P(''') N N N N
4.4. Otras cuentas bancarias (') I P(''') I N N N
4.5. Otros I P(''') I I I N
5. Dividendos recibidos. P(''')
6. Otras rentas de Inversiones. N.A. N.A. NA NA NA N.A. NA NA NA N.A.
7. Alquileres recibidos. P 11
a. Valor de alquiler estimado ('). N N P N N N N
9. Pensiones pblicas.
10. Pensiones privadas, rentas vitalicias y
seguro de vida.
10.1. Pensiones privadas I I I I I I I I I
10.2. Rentas vitalicias P P I I I I I I I
10.3. Seguro de vida-entregas peridicas I N N I N N N N I
10.4. Seguro de vida-entregas estndar N N N N N N N N N
CUADRO 1 (CONTINUACION): CUADRO-RESUMEN DE LA RENTA SUJETA AL IMPUESTO
EN LOS PASES DE LA OCDE
altlg!Cl! Canad Dinamarca Finlandia Francia Alemania Grecia islandia
M87) (1986) (1987) ( 1 ~ 5 ) (1987) (1987) (1987) (1989)
11. Prestaciones sociales
1.1. Paro I N I I I I I N I I
1.2. Enfermedad I N I I I I I N I I
1.3. Invalidez o accidente P P I I P I N P N I
1.4. Indemnizacin de los dfas de I I N N I N I I N.A. I
huelga N N N N I N N N N N
1.5. Subsidios familiares N N N N N N N N N.A. N
1.6. Subsidio de vivienda N P N N.A. N P N N N N.A.
1.7. Otros
12. Pensiones alimenticias y asimiladas N N N N N
13. Incrementos patrimoniales (0)
13.1. A corto plazo P I P P P P P P P P
13.2. A largo plazo P P P P P N P N P P
14. Otros
2. Rentas extranjeras P I
3. Pensiones extranjeras P N
CUADRO 1: CUADRO-RESUMEN DE LA RENTA SUJETA AL IMPUESTO EN LOS PASES DE LA OCDE
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1. Rentas de actividades asalariadas. I I I I I I I I I I
2. Beneficios accesorios (.)
sistemas del seguro de enfermedad. N N N I I N N N N N
sistemas privados de pensin. N N N N N N N N N N
2.3. Otros I I P P P I P P P P
3. Renta neta de actividades no asalarias. I I I I I I I I I I
4. Intereses recibidos.
4.1 Tftulos de la deuda pblica. I
N ( )
I I I I I I I I
4.2 Ciertas cuentas de ahorro I I I I I I I I I I
4.3 Cuentas de ahorro-jubilacin () I I I I I P I I I I
4.4. Otras cuentas bancarias (.) I I I I I I I I I I
4.5. Otros I I I I I I I I I I
5. Dividendos recibidos. I I I I I I I N I I
6. Otras rentas de inversiones. N.A. N.A. N.A. N.A. N.A. I N.A. N.A. N.A. N.A.
7. Alquileres recibidos. I I I I I I I I I I
8. Valor de alquiler estimado (.). N I N I I I I
-
N N N
9. Pensiones pblicas. I I I I I I I N
10. Pensiones privadas. rentas vitalicias y
seguro de vida.
10.1 Pensiones privadas I I I I I I I N I P
10.2 Rentas vitalicias I I I I P I P I I P
10.3 Seguro de vida-entregas peridicas I N I N N I N N N P
10.4 Seguro de vida-entregas estndar N N 1 N N 1 N N N P
CUADRO 1 (CONTINUACION): CUADRO-RESUMEN DE LA RENTA SUJETA AL IMPUESTO EN
LOS PAISES DE LA OCDE
de rentee Irlanda ltalle Japn Holanda Noruega Espalla Suecia Turqu. Reino Estados
(198511Ml) (1985) (1990) (1988) (1987) (1987) (1987) (1990) Unido Unidos
(1986187) (1988)
11. Prestaciones sociales
11.1. Paro N I N I I N I N I I
11.2. Enfermedad N I N I I N I N P P
11.3. Invalidez o accidente P N N I P N N N N P
11.4. Indemnizacin de los das de huelga N N.A. I I N I N N N P
11.5. Subsidios familiares N N N N N N.A. N N N P
11.6. Subsidio de vivienda I I I I N N.A. N P N P
11.7. Otros P P N.A. P N.A. N.A. N P P P
12. Pensiones alimenticias y asimiladas I I N I I I P N I [P] I
13. Incrementos patrimoniales ("l
-- -
13.1. A corto plazo I N I N I P I P P I
13.2. A largo plazo I N I N P P P P P I
14. Otros
14.1. Rentas extranjeras I P I I I I I I P P
14.2. Pensiones extranjeras I P I I I I I P P I
~
(*) Estos elementos de rentas son tratados con ms detalle en Base de imposicin de la renta de las personas fsicas,
OCDE,1990.
(**) No se aplica ms que a las cuentas personales, lo que significa que los intereses acumulados en los fondos de pensin
estn excluidos.
(***) o I a eleccin del contribuyente.
(****) Los intereses de las emisiones futuras son imponibles.
I Elemento de renta sujeto al impuesto.
P Ciertos componentes del elemento de renta estn sujetos al impuesto.
N Elemento de renta no sujeto al impuesto.
N.A. Informacin no aplicable.
[ ] Situacin al 1 de enero de 1989.
Fuente: Base de imposicin de la renta de las personas fsicas - Estudio comparado (OCDE, 1990).
Pals
Australia (*)
Austria (*)
Blgica
Canad (*)
Dinamarca
Finlandia (*)
Grecia
.Islandia
Italia
Japn (*)
Holanda
Nueva Zelanda (*)
Suecia (*)
Turqua (1)
Reino Unido (*)
Francia
Alemania
Irlanda
Luxemburgo
Portugal
Suiza (2)
Estados Unidos
CUADRO 2: LA UNIDAD DE IMPOSICION PARA LAS RENTAS DEL TRABAJO, 1990
Cambios ocurridos desde 1970
Imposicin separada
Abandono de la imposicin conjunta en 1973
Abandono de la imposicin conjunta (con escalas de gravamen diferentes para los contribuyentes
solteros y casados) en 1976
Abandono de la imposicin conjunta por un sistema opcional en 1972, despus por la imposicin
separada en 1971
Imposicin conjunta
Abandono de un sistema opcional
Sistema opcional
Noruega
Espaa Abandono de la imposicin conjunta en 1989
Sin cambios recientes.
(*) Sin acumulacin de las rentas no salariales de los dos cnyuges.
(1) Imposicin conjunta por encima de cierto techo.
(2) A nivel federal; la situacin es variable segn los cantones.
CUADRO 3: DESGRAVACIONES ESTANDAR (DE LA BASE, POR MATRIMONIO Y POR HIJOS) CONCEDIDAS EN
LOS SISTEMAS DE IMPOSICION SEPARADA, 1990 (1)
Casene' aue.. e'D'.11Otienerentadltltrllblllo: .1 maridorecibe: CalOenelaue la esposa tieneunarenta deltrabalO:
Pala Oeagravacl6n j:lelab.a. OeegraVlcl6n pormatr.lmonlo Deagravacl6n porhlJoe Olferel'lcl.enlTlaterla de desgravacin concedida a la paraJa:
Permitida en el conJuntqde a , ~ . r $ l q . Pormatrimonio PorhIjos
La. unidades ".calea
Australia Primer tramo de renta Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal degresivo y Los totales del crdito fiscal
imponible gravada al tipo importe fijo suprimido cuando la renta de la de importe fijo y del crdito
cero esposa excede de un cierto fiscal adicional se reducen
imoorte cara la renta de la esoosa.
Austria Deduccin fija y crditos Crdito fiscal de importe fijo para Ninguna (subsidios El marido pierde el beneficio del I No hay diferencia
fiscales de importe fijo renta nica familiares) crdito fiscal por renta nica
cuando la renta de la esposa
excede un cierto importe
Blgica Deduccin fija Deduccin fija y atribucin del Deduccin fija Los dos cnyuges se benefician No hay diferencia
30% de la renta del marido a la de la deduccin por matrimonio
esoosa (suieta a un techol
Canad Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional de Crdito Fiscal de importe El marido pierde el beneficio del El crdito fiscal adicional no
importe fijo fijo y crdito fiscal adicional crdito fiscal de su mujer cuando perdible disminuye cuando la
de importe reembolsable la renta de sta aumenta. renta de la pareja excede de
un cierto imoorte.
Dinamarca Desgravacin personal fija Duplicacin de la desgravacin Ninguna (subsidios No hay diferencia No hay diferencia
(pero aplicada de una personal de la base y posibilidad familiares)
manera que tienda a darle el de transferencia de la fraccin de
mismo efecto que un crdito la desgravacin no utilizada por
fiscal! un cnvuae al otro
Finlandia Primer tramo gravado al tipo Ninguna Deduccin fija No hay diferencia No hay diferencia
cero
Grecia Deduccin fija Deduccin adicional de importe Deduccin fija No hay diferencia No hay diferencia
fiio
Islandia Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional de Ninguna (subsidios El marido pierde el crdito fiscal ' No hay diferencia
importe fijo familiares) de su esposa si sta coge un
empleo. Sin embargo. el 80% del
crdito fiscal de la esposa se
transfiere al marido
0\
00
CUADRO 3 (CONTINUACION): DESGRAVACIONES ESTANDAR (DE LA BASE, POR MATRIMONIO Y POR HUOS)
CONCEDIDAS EN LOS SISTEMAS DE IMPOSICION SEPARADA, 1990 (1)
,>
.
Caso enel a""."DOla tiene una renta deltrabaJo:,
Par.
.
gravacln concedld. r.paraj.:
,
L unldad f1.cakll<. .. .. ............. ,{ ..
... .. ....... .:.:
Italia Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal de importe fijo Supresin del crdito fiscal Reduccin de la mitad de los
importe fijo importe fijo concedido al marido si la renta de crditos fiscales si la renta de
la mujer excede de un cierto la mujer sobrepasa un cierto
importe importe
Japn Deduccin fija Deduccin adicional (ms alta Deduccin fija La deduccin permitida al marido No hay diferencia
cuando la esposa tiene ms de se suprime si la renta de la mujer
70 afias) sobrepasa un cierto techo
Holanda Deduccin fija Deduccin fija ms alta que para Ninguna (subsidios La deduccin permitida al marido No hay diferencia
un soltero familiares) se suprime si la mujer trabaja.
Sin embargo. toda fraccin
inutilizada de la deduccin de la
base es transferida al marido
Nueva Crdito fiscal ligado a la Ninguna Crdito fiscal por hijo a No hay diferencia No hay diferencia
Zelanda renta cargo
Suecia Deduccin Fija Crdito fiscal adicional de Ninguna (subsidios El crdito fiscal permitido al Deduccin fija
importe fijo familiares) marido disminuye en funcin de
la renta de la mujer
Turqufa Deduccin fija Ninguna Ninguna No hay diferencia No hay diferencia
Reino Unido Deduccin fija Deduccin fija adicional Ninguna (subsidios Generalmente no hay diferencia. No hay diferencia
familiares) pero el marido puede transferir a
su mujer la totalidad o una parte
de la deduccin por matrimonio.
si su renta es insuficiente para
absorberla totalmente
(1) Se ha supuesto que la mujer tena una renta inferior a la del marido y que no tena ms rentas que las del trabajo, lo que no es
siempre el caso.
CUADRO 4: DESGRAVACIONES ESTANDAR (DE LA BASE, POR MATRIMONIO Y POR HIJOS) CONCEDIDAS EN
LOS SISTEMAS DE IMPOSICION CONJUNTA, 1990 (1
Casoenel aue la aSD088 no tlenarantadal trabalo: Casoenel aue laaSDosa tieneunarentadel trabalo:
Pars Desgravacin de la base Desgravacin por matrimonio Desgravacin por hiJOS Dlferancla enmateriade desgravacin concedida a la pareja:
Permitida enel conjunto a cargo Dela base Por matrimonio Porhijosa sucargo
De las unidades fiscal"
Francia Primer Iramo grabado al Cociente familiar Cociente familiar lo mismo que en el caso lo mismo que en el caso lo mismo que en el
tipo cero en el que la esposa no en el que la esposa no caso en el que la
tiene renta del trabajo tiene renta del trabajo esposa no tiene
renta del trabajo
Alemania Deduccin fija y primer Sistema de divisin de la Deduccin fija Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
tramo gravado al tipo cero renta. Duplicacin efecliva
de la deduccin de la base
. I - c - - . - - - - - - ~ - -
Irlanda Deduccin fija Deduccin fija adicional. Ninguna (subsidios Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
Sistema de divisin de la familiares)
renta
Luxemburgo Deduccin fija y primer Cociente familiar Cociente familiar y Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
tramo gravado ai tipo cero deduccin ligada a la renta
Noruega Deduccin en funcin de la Escalas de gravamen Crdito fiscal de importe fijo Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
(2) renta y primer tramo diferentes
gravado al tipo cero
. ~ ~ -
Portugal Deduccin fija y crdito Sistema de divisin de la Crdito fiscal fijo Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
fiscal fijo renta
Espaa (2) Primer tramo gravado al Crdito fiscal adicional de Crdito fiscal de importe fijo Crdito fiscal adicional Igual que arriba Igual que arriba
tipo cero. Crdito fiscal de importe fijo en el caso de
importe fijo declaracin conjunta
I bajo ciertas condiciones
Suiza Primer tramo gravado al Escalas de gravamen Deduccin fija lo mismo que en el caso Igual que arriba Igual que arriba
I
tipo cero diferentes en el que la esposa no
tiene renta del trabajo
Estados Deduccin fija Escala de gravamen Deduccin fija Igual que arriba Igual que arriba Igual que arriba
Unidos diferentes. Sistema de
divisin de la renta
(1) Se ha supuesto que la mujer tena una renta inferior a la del marido y que no tena ms rentas que las del trabajo. lo que no es siempre el caso.
(2) En estos pases. los contribuyentes pueden optar por la imposicin separada
-..1
o
CUADRO S: OTRAS DESGRAVACIONES ESTANDAR, 1990

:llf90
..
DetglllYllCl6n Mpeclel.
J.. ... limul ... ydel hjloe favord loa
.. ,; ..culdlldOde loa hilO.
Australia No hay cotizaciones sociales Crdito fiscal para jubilados Crdito fiscal fijo por la Crdito fiscal de importe fijOpara La pensin de invalidez est
progresivamente reducido en mujer en el hogar que se parientes o parientes poUticos exenta
funcin del excedente de la renta ocupa de los hijos invlidos
sobre un rroorte fiio.
Austria Deducible con ei limite de un Crdito fiscal fijo Ninguna Ninguna
techo
Blgica Totalmente deducibles Ninguna Deduccin de una parte de Crdito fiscal de importe fijo Deduccin de importe fijo
los gastos bajo ciertas
condiciones
Canad Crdito fiscal del 17% de las Crdito fiscal fijo Deduccin de los gastos Crdito fiscal. de importe fijo Crdito fiscal de importe fijo
cotizaciones reales con el limite de un
techo
Dinamarca Totalmente deducibles Crdito fiscal fijo
Finlandia No deducibles Ninguna Ninguna Ninguna Crdito fiscal de importe fijo
calculado segn el grado de
invalidez
Francia Totalmente deducibles Deduccin Crdito fiscal para una Deduccin fija
parte de los gastos de
cuidado de los hijos con el
Ifmite de un techo
Alemania Totalmente deducibles (con Deduccin fija adicional Deduccin de los gastos Deduccin fija
el limite de un techo) con ellfmlte de un techo
Grecia Totalmente deducibles Ninguna Deduccin para el 50% de Deduccin fija por cada persona Deduccin fija
los gastos con el Ifmite de a cargo del contribuyente y que
un techo viva en su casa
Islandia No deducibles Ninguna Ninguna Ninguna Ninguna
Irlanda Deduccin fija Deduccin fija. Umbral de Deduccin fija para los Deduccin fija adicional por los Deduccin fija adicional para
imposicin ms alto incapacitados o su cnyuge parientes a su cargo los ciegos y/o sus cnyuges
que emplee asistentes
familiares
italia Totalmente deducibles Ninguna Ninguna Crdito fiscal de importe fijo Deduccin para los vehculos
especiales para

Japn Totalmente deducibles Deduccin fija adicional Ninguna Deduccin fija (ms alta si la Deduccin fija adicional a
persona a su cargo tiene 70 aos favor de los contribuyentes
o ms) discapacitados, sus
cnyuges, sus hijos y otras
personas a su cargo.
CUADRO5 (CONTINUACION): OTRASDESGRAVACIONES ESTANDAR, 1990
-.l
N
Holanda
Nueva
Zelanda
Noruega
No deducibles
No hay cotizacin social
No deducibles
Ninguna
Ninguna Crdito fiscal con techo
Deduccin de la renta ms
baja de los gastos del
cuidado de los hijos (con
techo)
....
.,."or d.
Ninguna
Deduccin de los gastos para los Deduccin de los gastos
parientes prximos derivados de la invalidez
Deduccin fija por cada persona
a su cargo
Portugal Deducibles en ciertos limites Ninguna Ninguna Ninguna Crdito fiscal incrementado
en el 50% si el contribuyente,
su cnyuge, hijo u otra
persona dependiente son
discapacitados
Espaa Totalmente deducibles Crdito fiscal fijo para todo Ninguna
contribuyente o persona a su
cargo de 70 aos o ms
Suecia Los asalariados no pagan Descuento en funci6n de la renta Ninguna
cotizaciones
Suiza Totalmente deducibles Ninguna Ninguna
Turquia Totalmente deducibles Ninguna Ninguna
Reino Unido No deducibles, excepto para Tipos ms altos de deduccin fija Ninguna
el 50% de la clase 4 de las para los contribuyentes de 65
contribuciones pagadas a la aos Yms
Seguridad Nacional por los
empresarios individuales y
los asociados en sociedades
no comerciales
Crdito fiscal de importe fijo por Crdito fiscal de importe fijo
los padres, abuelos o bisabuelos
Ninguna Deducci6n en funci6n de la
renta (en ciertos casos)
Deduccin fija Ninguna
Ninguna Deduccin adicional para los
asalariados (varia segn la
incapacidad)
Ninguna Deduccin fija adicional a
favor de los ciegos
Estados
Unidos
No deducibles Crdito fiscal en funcin de Deduccin fija adicional
los gastos con el limite de
un techo
CUADRO 6: DEDUCIBILIDAD DE LOS PAGOS DE INTERESES, 1990
La adquisicin o mejora de la vivienda
Pas La inversin o actividades
comerciales
Australia D (C)
Austria D (O)
Blgica D
Canad D
Dinamarca D
Finlandia D
Francia D (C)
Alemania D
(}recia D
Islandia D (C)
Irlanda D (C)
Italia ND
Japn D
Luxemburgo D
Holanda D
Nueva Zelanda D
Noruega D
Portugal D
Espaa D
Suecia D
Suiza D
Turqua D (C)
Reino Unido D (C)
Estados Unidos D (O)
Residencia principal
ND
D (T)
D (O)
ND
D
D (T)
CF(T)
ND
D
CF(T)
D (T)
D (T)
ND(1)
D (T)
D
ND
D
D (T)
D (T)
D
D
ND
D (T) / CF (T) (2)
D (T)
Residencia secundaria
ND
ND
D (O)
ND
D
D
ND
ND
D (T)
ND
ND
D (T)
ND(1)
D (T)
D
ND
D
D (T)
D (T)
D
D
ND
ND
D (T)
La compra de
bienes de consumo
ND
D (T)
ND
ND
D
D (T)
ND
ND
ND
ND
ND
ND
ND
D
D
ND
D
ND
ND
D
D
ND
ND
ND
D
D (C)
CF
ND
(T)
(O)
(1)
(2)
Deduccin
Deduccin concerniente nicamente a los intereses de los prstamos contraidos con fines comerciales.
Crditos fiscales
No deducibles
Con techo.
Totalmente deducible, pero solamente de la renta asociada.
En Japn, una disposicin permite un crdito fiscal imputable al impuesto sobre la renta correspondiente al 1% de los prstamos contrados
para la adquisicin de la residencia principal y que quedan pendientes de pago al final de cada ao durante un cierto perodo.
Desde el5 de abril de 1988, ya no hay deduccin por los prstamos destinados a la mejora de la residencia principal.
D
D (T)
CF
CF(T)
ND
(-)
(1)
(2)
CUADRO 7: PRINCIPALES DESGRAVACIONES NO ESTANDAR (DIFERENTES DE
LA DEDUCCION DE LOS INTERESES), 1990
Pas Cotizaciones a los Primas de seguro Gastos mdicos Gastos de transporte Donaciones a
regmenes de de vida del domicilio al trabajo organismos
pensin de caridad
Australia D (T) ND CF ND D
Austria ND D(T) ND ND ND
Blgica D D (T) ND D D (T)
Canad CF(T) ND CF(T) ND CFCf)
Dinamarca D (T) D (T) ND D D (T)
Finlandia D (T) D (T) D (T) D (T) ND
Francia ND CF(T) ND ND CF(T)
Alemania D (T) D (T) D D D (T)
Grecia ND D (T) D ND D
Islandia ND ND ND ND ND
Irlanda D (T) D (T) D ND ND
Italia D (T) D (T) D ND ND
Japn D (T) D (T) D (T) ND D (T)
Holanda D D (T) (1) D D (T) D (T)
Nueva Zelanda ND ND ND ND D (T)
Noruega D (T) CF(T) D (T) --
Portugal D (T) D (T) D ND D (T)
Espaa CF(T) CF(T) CF ND CF
Suecia D (T) ND ND D ND
Suiza D (T) D (T) ND D ND
Turqua D D (T) ND D D (T)
Reino Unido D (T) ND(2) ND ND D (T)
Estados Unidos D (T) ND D (T) ND D (T)
Deduccin
Deduccin con techo.
Crdito fiscal.
Crdito fiscal con techo.
No deducible.
No ha suministrado ninguna informacin.
En general, las primas del seguro de vida no son deducibles. pero las primas anuales se benefician de un derecho a deduccin con
techo.
Reino Unido: desgravacin para las plizas contratadas antes del 13 de marzo de 1984.
CUADRO 8: DESGRAVACIONES PERMITIDAS PARA CIERTAS CATEGORIAS DE RENTAS, 1990
pala
.....
yJ\lbllaclona. Ranta.de lo. agrlculto.....

; pequallo. comerciante.y clan..
.. ;. ........ <
....... ......
<
............
..< >
./.
Drofa.lona
Australia Crditos fiscales para ciertas Imposicin para los productores del
pensiones de la seguridad social sector primario sobre la base de una
media
Austria Imposicin a la mitad del tipo que Crditos fiscales de importe fijo para
serta aplicable al conjunto de la renta pensiones
imponible
Brgica Deduccin de los intereses de ciertas Crdito fiscal para pensiones de
cuentas de ahorro con el lmite de un jubilacin
techo
Dinamarca Deduccin personal ms alta para
pensionistas
Finlandia Deduccin de importe fijo Deduccin
Francia Deduccin fija Exencin de los intereses de la Deducciones proporcionales para las Deduccin a favor de ciertas
primera cuenta de ahorro postal pensiones con el Ifmite de un techo categorlas de salarios con el limite de
un techo
Alemania Exencin de ciertos intereses. por Deduccin ligada a la renta
ejemplo sobre los !ftulos del Estado.
Grecia Deduccin fija a favor de los Exclusin de la renta sujeta a Deduccin adicional a favor de los
dividendos de acciones cotizadas en imposicin de los intereses percibidos agricultores.
bolsa. sobre ciertos !ftulos del Estado y de
cuentas bancarias.
Islandia Con el Ifmite de un techo. las rentas Exencin de los interese como regla
de los dividendos estn exentas hasta general
el 15% del total del valor de la accin
Irlanda Bajo ciertas condiciones. exencin del Exencin de los intereses de ciertos
50% de los dividendos de empresas !ftulos
industriales
Japn Exencin para los Intereses de los Deduccin fija
pequeflos depsitos y de las
obligaciones recibidos por ciertas
oersonas (oersonas de edad)
CUADRO 8 (CONTINUACION): DESGRAVACIONES PERMITIDAS PARA
CIERTAS CATEGORIAS DE RENTAS, 1990
Deduccin fija para los intereses de
los depsitos de ahorro o \ftulos del
Estado
Holanda Exencin de los 1,000 primeros
florines de dividendos o intereses
percibidos. Para las parejas casadas,
la exencin es de 2,000 florines
Exencin de los 1,000 primeros
florines de intereses recibidos. Para
las parejas casadas, la exencin es de
2,000 florines
Deduccin fija (degresiva en funcin
Ide los beneficios) para los trabajadores
I independientes y las pequeas
empresas; otras disposiciones.
Nueva Zelanda Exencin de los 100 primeros dlares
de dividendos o intereses percibidos
en 1990 (esta desgravacin se
suprimir en 1991)
Noruega
Portugal
Deduccin de los intereses y
dividendos hasta un techo
Exencin de los dividendos de los
fondos comunes de inversin
portuguesa
Deduccin Espaciamiento de rentas cuando el
contribuyente recibe en un ao
reservas realizadas en los 5 aos
precedentes.
Turqua
Reino Unido
Exencin de los dividendos recibidos
por los contribuyentes residentes
Exencin de las rentas obtenidas de Desgravaciones limitadas a favor de
las inversiones en un Personal Equity los intereses de ciertas cuentas de
Plan ahorro y trtulos del Estado
Pensiones pblicas generalmente Para diferentes categorias de
exentas personas no asalariadas la base
imponible es lija y corresponde a un
porcentaje del salario mnimo en el
sector industrial
Los agricultores estn autorizados a
declarar sus beneficios sobre la base
de una media sobre dos aos
consecutivos. Espaciamiento de la
renta para los autores y artistas en
ciertos casos.
CUADRO 9: TASAS DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA PERSONAS FISICAS, 1985 1986, 1991 Y 1997
(porcentaje de ingresos gravables)
19856 1986 1/ 1991 1997
Sudamrica, Centro: y Norteamrica:
Argentina 16.5 - 45.0 6.0 - 30.0 6.0 - 33.0
Bolivia - - 30.0 13% tasa fija 13% tasa fija
Brasil 0.0 - 60.0 10.0 - 25.0 15 - 25.0
Chile 0.0 - 57.0 5.0 - 50.0 5.0 - 45.0
Colombia - - 49.0 5.0 - 30.0 35% tasa fija
Costa Rica 5.0 - 50.0 10.0 - 25.0 10.0 - 25.0
Repblica Dominicana 2.0 - 73.0 3.0 -70.0 3.0 - 70.0
Ecuador 19.0 - 40.0 10.0 - 25.0 10.0 - 25.0
El Salvador 3.0 - 60.0 10.0 - 50.0 10.0 - 30.0
Guatemala 11.0 - 48.0 4.0 - 34.0 15.0 - 30.0
Honduras 3.0 - 40.0 3.0 - 40.0 9.0 - 40.0
Mxico 3.0 - 55.0 3.0 - 55.0 3.0 - 35.0
Nicaragua 15.0 - 50.0 6.0 - 50.0 10.0 - 30.0
Panam 13.0 - 56.0 2.5 - 56.0 4.0 - 30.0
Paraguay 5.0 - 30.0 0.0 3.0 - 30.0
Per 2.0 - 56.0 5.0 - 56.0 15.0 - 30.0
Uruguay 0.0 0.0 0.7 - 3.0
Venezuela 12.0 - 45.0 4.5 - 45.0 6.0 - 34.0
Promedio simple 7.0 - 49.9 5.9 - 38.1 8.7 - 34.2
CUADRO 9 (CONTINUACION): TASAS DE IMPUESTOSOBRELA RENTAPARA PERSONAS FISICAS,
1985 1986, 1991 Y 1997
19856 1986 11 1991
Pases de la OCDE:
Australia 25.0 - 60.0 29.0 - 47.0
Austria 21.0 - 62.0 10.0 - 50.0
Blgica 55.3 - 71.1 25.0 - 55.0
Canad 25.0 - 34.0 17.0 - 29.0
Repblica Checa
Dinamarca 14.4 - 39.6 6.0 - 68.0
Finlandia 38.0 - 51.0 7.0 - 39.0
Francia 0.0 - 65.0 5.0 - 56.8
Alemania 21.4 - 54.5 19.0 - 53.0
Grecia 57.0 - 63.0 18.0 - 50.0
Hungra 15.0 - 50.0
Islandia 19.5 - 43.5 32.8
Irlanda 35.0 - 60.0 30.0 - 53.0
Italia 12.0 - 62.0 10.0 - 50.0
Jap6n 30.0 - 70.0 10.0 - 50.0
Corea 6.0 - 55.0 5.0 - 50.0
Luxemburgo 1.5 - 42.4 10.0 - 50.0
Pases bajos 16.0 - 72.0 13.0 - 60.0
Nueva Zelanda 20.0 - 66.0 24.0 - 33.0
Noruega 3.0 - 40.0 0.0 - 17.0
Polonia 20.0 - 50.0
1997
20.0 - 47.0
10.0 - 50.0
25.0 - 55.0
17.0 - 29.0
15.0 - 40.0
60.0
6.0 - 38.0
6.0 - 38.0
27.3 - 53.0
0.0 - 45.0
20.0 - 42.0
0.0 - 45.9
27.0 - 48.0
10.0 - 51.0
10.0 - 50.0
10.0 - 40.0
10.0 - 50.0
5.1 - 60.0
24.0 - 33.0
9.5 - 28.0
20.0 - 44.0
CUADRO 9 (CONTINUACION): TASAS DE IMPUESTO SOBRE LA RENTA PARA PERSONAS FISICAS,
1985 1986, 1991 Y 1997
1985 1986 11 1991 1997
Pases de la OCDE:
Portugal 50.0 - 70.0 15.0 - 40.0 14.0 - 40.0
Espaa 26.4 - 46.0 30.0 - 56.0 28.0 - 56.0
Suecia 4.0 - 20.0 30.0 - 30.0 30.0 - 30.0
Suiza 1.1 - 13.2 1.0 - 13.0 2.0 - 13.0
Turqua 25.0 - 50.0 25.0 - 50.0 25.0 - 55.0
Reino Unido 30.0 - 60.0 25.0 - 40.0 20.0 - 40.0
Estados Unidos 18.0 - 50.0 15.0-31.0 15.0 - 39.6
Promedio Simple 22.2 - 52.8 15.9 - 44.6 15.0 - 43.6
Fuentes: Fuentes secundarias publicadas, tales corno publicaciones de resmenes de impuestos por Price Waterhouse, Coopers and
Lybrand, Direccin Internacional de Documentacin Fiscal, Estadsticas Internacionales Financieras (IFS), del Fondo Monetario Inter-
nacional; y otras fuentes similares.
11 El porcentaje mostrado es un porcentaje promedio de los dos aos.
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
CUADRO 10: TRATAMIENTO DELASGANANCIAS DECAPITAL DELASSOCIEDADES
fir6rrogad.
,/.
Impoelcl6nal ..
relm*-
Australia SI
-
S (a condicin de que el capital sea No
conservado durante 12 meses)
Austria SI No SI 1
Blaica
SI (canita! _oda_ menoo de 5aI\Oo 21 5% ms de 5 anos No SI
Canad 75% del valor No No
Dinamarca Exencin en aeneral ... No No
Finlandia 5123 No No
Francia .- Menos de 2 anos: 37%
Ms de 2 anas: 19% (4)
(15% para los produdos de la propiedad
industrial I 25% para los terrenos de
construccinl
Alemania SI --- No SI
Grecia SI 20% en caso de cesinde empresa No No
30% en caso de cesin de marca O de
clientela
Islandis SI .-- sr SI
Irlanda --- Duracin de posesin SI Si
1 ano - 60%
13 anos - 50%
36 anos - 35%
ms de 6 anos - 30%
Italia SI --- No SI
Js06n SI 3 --- No No
Luxemburoo sr --- No sr
Holanda sr --- No SI
Nueva Zelanda Exencin --- No sr
NONeaa sr 5 .-. No SI
Portuaal sr
_..
sr 6 SI 7
Espana sr --- No sr 8
Suacia 513 ... No No
Suiza S 3 --- No No
Turoura SI 9 ... No sr
ReinoUnido SI ... sr SI
Estados Sf --- No No
Unidos
A condicin de que las plusvalas sean deducidas de todo costo de adquisicin por un perodo de 4 aos (estando entonces tratadas las plusvalas como reservas
ocultas).
Tipos diferentes para los valores mobiliarios.
Tipos especiales para el inmobiliario.
La plusvala neta debe ser llevada a una cuenta de reserva especial en el pasivo del balance, de otra forma se aplica al tipo del 37% (o el 42% en caso de
distribucin).
En caso de activos amortizables; existen otras reglas para las otras ganancias de capital.
Para los bienes amortizables y los terrenos.
Las plusvalas estn exentas a condicin de reinversin de la ganancia en un plazo de 2 aos en la adquisicin de nuevos bienes tangibles o acciones de sociedades
residentes o bonos del Estado.
Las plusvalfas de cesin de bienes profesionales tangibles reinvertidas en bienes similares.
Las plusvalas procedentes de la cesin de bienes inmobiliarios y de acciones participativas estn exentas, si estn incluidas en el capital (exencin en vigor hasta
fin de 1992).
00
O
CAPITULO
SEGUNDO
EVOLUCION DE LA
ECONOMIA MEXICANA
1994-2000
Roberto Michel Padilla
ROBERTO MICHEL PADILLA
Lic. en Economa por la Universidad de Guadalajara y Maestro en Economa del Sector
Pblico por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE).
Inicia su trayectoria profesional en 1976con el puesto de Asesor del Secretario Ejecutivo
de la Comisin Coordinadora del Poltica Industrial de la Secretara de Patrimonio y
Fomento Industrial, dependencia en la que ocupa varios cargos hasta llegar a ser Director
del Centro de Estadstica Industrial de 1981 a 1983. En este ltimo ao se incorpora al
Banco Mexicano Somex, para ocupar el puesto de Gerente de Estudios Econmicos y a
partir de mayo de 1984, incursiona al Corporativo del Sistema de Distribuidoras
Conasupo como Gerente Corporativo de Planeacin y Finanzas y despus como
Coordinador de Administracin y Finanzas en Distribuidora Conasupo Metropolitana.
En 1990 se incorpora a Fertimex en FVISSSTE. Fue Director General de
Administracin Estratgica Inmobiliaria, S.A. de C.V., y Administrador General de
Tiempo, S.A. de C.V. De septiembre de 1997 a noviembre de 1998 fungi como
Consultor del Banco Mundial ante la SEMARNAP en asuntos financieros del medio
ambiente.
Como docente ha impartido los cursos de Planeacin y Finanzas Pblicas; Matemticas;
Problemas Econmicos de Mxico y Contabilidad Nacional en la Universidad Autnoma
Metropolitana-Azcapotzalco; as como de Economa y Estadstica en la Universidad
Anhuac.
Es autor de diversos escritos sobre economa y finanzas pblicas.
Desde noviembre de 1998 se desempea como Director General del Centro de Estudios
de las Finanzas Pblicas de la H. Cmara de Diputados.
CONTENIDO
Presentacin
1. Antecedentes
2. PIB YPIB por habitante
2.1 Las economas de Mxico y Corea, 1970-1997
3. Oferta y Demanda Agregadas
3.1 Formacin Bruta de Capital Fijo
4. PIB Sectorial
4.1 Produccin Industrial
4.2 Crecimiento de los Servicios
4.3 Sector Agropecuario
5. Empleo
6. Inflacin y Salarios Reales
7. Finanzas Pblicas
7.1 Las Finanzas Pblicas, 1994-1999
8. Poltica Monetaria y Financiera
9. Balanza-de Pagos
10. Impacto del TLC en la Economa Mexicana
11. Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000
Anexo
PRESENTACIO:"l
El presente captulo tiene como propsito hacer una revisin sucinta sobre la evolucin de
la economa mexicana y de las finanzas pblicas, particularmente en el periodo comprendido
entre 1994 y el primer trimestre del ao 2000. Con el propsito de sealar los efectos de la
crisis de 1994-1995 en la evolucin de los principales componentes de la oferta y demanda
agregadas, fundamentalmente en los niveles del Producto Interno Bruto (PlB), se incluye
un anlisis sobre el PlB por habitante, Oferta y Demanda Agregadas, la Formacin Bruta de
Capital Fijo, el PlB Sectorial, la Produccin Industrial, el crecimiento de los Servicios, el
Sector Agropecuario, Empleo, Inflacin y Salarios Reales, Finanzas Pblicas, Poltica
Monetaria y Financiera, Balanza de Pagos, el Impacto del TLC en la Economa Mexicana,
y por ltimo sobre el Programa de Fortalecimiento Financiero
1999-2000.
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000
1. Antecedentes
A finales de 1987, la economa mexicana se encontraba al borde de la hiperinflacin, la
poltica de devaluaciones reales masivas y el efecto de la poltica fiscal, de aumentos reales
de los precios o del sector pblico y elevacin de impuestos para alcanzar las metas nominales
de requerimientos financieros, haban disparado la inflacin que para diciembre de ese ao
lleg al 159 por ciento, lo cual motiv el abandono de la poltica ortodoxa y se puso en
marcha un programa de congelamiento de precios de corte no tradicional, que fijaba al tipo
de cambio nominal.
Mediante el proceso de apreciacin real del tipo de cambio fue posible que la inflacin
anualizada disminuyera hasta niveles del 6.9% en noviembre de 1994.
La apreciacin real del tipo de cambio y la apertura comercial trajeron como consecuencia
un desbalance creciente en las cuentas con el exterior, que para 1992 ya era altamente
preocupante, lo que llev a las autoridades a aplicar medidas para reducir el crecimiento en
1993. Para 1994, el dficit en la cuenta corriente alcanz el rcord de 7.1% del PIB y fue
financiado con entradas de inversin extranjera, fundamentalmente de cartera. La
incertidumbre poltica y los desequilibrios econmicos que se haban generado dieron como
resultado que durante 1994, las reservas internacionales netas disminuyeron en ms de 18
mil millones de dlares, situacin que precipit la devaluacin del peso frente al dlar, de
manera que entre diciembre de 1994 y diciembre de 1995el precio de la divisa norteamericana
haba aumentado en 118.3% al pasar de 3.55 a 7.75 pesos por dlar.
Bajo esta circunstancia, la poltica econmica estuvo orientada a controlar lo ms rpido
posible la inflacin mediante la aplicacin de una poltica fiscal y monetaria que permitieran
ajustar la demanda global a niveles compatibles con la disponibilidad de ahorro externo y
evitar que la inflacin se prolongara. Esta situacin se tradujo en una reduccin en los
niveles de actividad econmica tal como se analiza ms adelante. Es importante destacar,
sin embargo, que la inflacin logr controlarse relativamente rpido mediante la aplicacin
de una poltica cambiaria que mantuvo el tipo de cambio con pequeas variaciones durante
1996 y 1997, ello fue posible gracias a que durante 1995 las reservas internacionales haban
aumentado en cerca de 10 mil millones de dlares, no obstante que la inversin extranjera
total fue prcticamente nula, y que fluyeron crditos internacionales por cerca de 23 mil
millones de dlares. A partir de 1996, el flujo de inversin extranjera se restablece con lo
que para 1997 las reservas internacionales netas aumentaron en cerca de 22 mil millones
de dlares.
Apartir de finales de 1997 las crisis asitica, rusa y brasilea redujeron los flujos de inversin
a pases en desarrollo; esa circunstancia, junto con la cada en los precios internacionales
del petrleo, condujo a una devaluacin del peso de 22% en 1998, de manera que la inflacin
creci por encima de 1997 y de lo previsto para el ao 1998. A lo largo de 1999, las
circunstancias internacionales fueron mejorando para Mxico pues los precios del petrleo
89
aumentaron de 10.16 dlares por barril a 15.62 dlares por barril y la inversin extranjera
de cartera, que para 1998 fue incluso negativa, registr una entrada de 11 mil millones de
dlares.
Debe sealarse que el costo de controlar la inflacin ha recado fundamentalmente en los
trabajadores, cuyos salarios de 1999 fueron inferiores en 20.5% a los registrados en 1994,
ello a pesar de que la productividad de la mano de obra en los sectores manufactureros
aument 25% en esos aos.
2. Pffi YPffi por habitante
El Producto Interno Bruto, se define como el valor de la produccin de todos los bienes y
servicios para uso final en un periodo de tiempo determinado, puede ser un ao o un trimestre,
etc., es decir, que se excluye del valor total de la produccin el costo de los insumos utilizados
en su elaboracin, de no hacerlo se estara duplicando la contabilidad del producto.
El valor del PIB y su aumento en el tiempo constituyen los indicadores ms importantes,
aunque no los nicos, del tamao y expansin de la economa de un pas. Si se divide el
valor del PIB entre el nmero de habitantes se obtiene el PIB por habitante (PIB per cpita)
y nos indica, el ingreso promedio por cada habitante.
El PIB per cpita es el indicador ms utilizado para medir el grado de desarrollo y su
evolucin. Cuando un pas tiene un ingreso per cpita alto se dice que es desarrollado.
En el cuadro I se presenta la informacin sobre el PIB total, poblacin y PIB per cpita de
un grupo de pases seleccionados que incluye desarrollados grandes y pequeos y menos
desarrollados tambin grandes y pequeos, ello permite dar una idea del lugar que ocupa
Mxico en el contexto de las naciones.
<:.-o,
PIII._lny P1Bper"'Pilll_.... __.l991
PIII (M"'.
-
Polo
_.
(MI-l
-,
_Unidos 7.921.3 270
Japn '.089.9 126
---
2.122.7 82
Francia 1.4662 59
China 928.9 1.239
-
758.0 166
EopoIIa 553.7 39
.... 91
Cct8ll 369.9 46
AIgorma 32'.1 36
Suiza 264.8
Blgica 259.0 10
,--
138.5 204
~ 8.7
l'
MozarnI*luo
3.8 17
29.340
32.380
25.850
24.940
750
4.570
14,080
3;Wl)
7.970
8.970
40.080
25.380
880
810
210
La evolucin del PIB per cpita es el resultado del comportamiento del PIB total y de la
poblacin total, si por ejemplo, en un ao determinado el PIB total aumenta en 4.5% respecto
al ao anterior y la poblacin aumenta en 2%, entonces el PIB per cpita aumenta en 2.5%
en ese ao.
En el cuadro siguiente se presenta la evolucin del PIB, la poblacin y el PIB por habitante
de Mxico desde el ao 1980 hasta el 2000.
Cuadro 11
Mxico: PIB Total y por Habitante 1980-2000
91
Ao
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000'
19831988
19891994
19952000
PIB
( millones de de 1993)
948.60/.3
1,029,481.9
1,024,120.3
988,415.1
1,022,128.1
1,044.489.1
1.012.329.8
1,029,766.5
1,042,981.2
1,085,800.8
1,141,999.3
1,190,131.8
1,232,275.6
1,256,196.0
1,312,200.4
1,230,608.0
1,293,859.1
1,381,351.6
1,448,134.8
1,501,008.1
1,568,553.5
0.3
3.9
3.0
Poblacin
( mues de ha!litantes )
64,788.5
66,315.3
67,878.0
69,477.6
71,114.9
72,790.7
74,506.0
76,261.8
78,058.9
79,898.4
81,781.3
83,469.6
85,192.8
86,951.5
88,746.6
90,578.7
92,002.6
93,448.9
94,918.0
96,410.2
97,925.8
Tasas de Crecimiento
2.4
2.2
1.7
Pie por Habitante
( oesos 1393 \
14,642
15,524
15,088
14,226
14,373
14,349
13,587
13,503
13,361
13,590
13,964
14,258
14,465
14,447
14,786
13,586
14,063
14,782
15,257
15,569
16,018
-2.0
1.7
1.3
Fuente: Elaborado por el Centro de Es1udi06 de las Finanzas Plbbcas de la Honorable Cmara de Diputados sobre la base de catos
del INEGI, Junio 2000
-, Estimado eco la tesa de c1'8'Cim\eo1o en los Cmeoos Genef'ales de PoIibca Econmica para el ao 2000.
Respecto a la informacin del cuadro anterior conviene llamar la atencin sobre aspectos
de gran relevancia. El primero es que entre 1983 y el 2000, el PIB creci 53.2%, es decir,
2.4% promedio al ao, mientras que la poblacin aument 44.3%, 2.1% al ao y en
consecuencia, el PIB por habitante apenas creci 6.2% en todo el periodo, lo que equivale
al 0.3% por ao. Estas cifras se presentan, para cada uno de los tres ltimos sexenios, en el
siguiente cuadro.
Cuadro 11I
(tasas de crecimiento promedio anual)
Perodo PIB Poblacin PIB por
habitante
1983 - 2000 2.4 2.1 0.3
1983 - 1988 0.3 2.4 -2,0
1989 - 1994 3.9 2,2 1.7
1995 - 2000 3,0 1.7 1.3
Fuente: Elaboracin propia con base en datos de INEGI.
El segundo aspecto a sealar es que el comportamiento de las variables analizadas ha sido
diferente entre los tres ltimos periodos de gobierno. Durante el sexenio del Presidente
Miguel de la Madrid, el PIB apenas aument 0.3% al ao y la poblacin creci 2.4% por
ao, lo que gener como consecuencia que el ingreso promedio por habitante disminuyera
en 2.0% al ao. Durante el periodo del Presidente Carlos Salinas se reinici un nuevo
proceso de crecimiento del PIB total que alcanz un promedio del 3.9%, descontado el
aumento de la poblacin de 2.2% al ao, el PIB por habitante alcanz un crecimiento del
1.7% al ao. Si observamos el cuadro II nos daremos cuenta que el nivel de ingreso per
cpita que nuestro pas alcanz en 1981 apenas pudo ser recuperado hasta 1999, esto es, 18
aos despus.
El sexenio actual inici con una crisis financiera como resultado de desequilibrios
macroeconrnicos, sobre todo en lo relativo al dficit en cuenta corriente y sobrevaluacin
del tipo de cambio que se fueron acumulado a lo largo del sexenio anterior y de conflictos
polticos, ampliamente documentados, ello motiv que en el primer ao del presente sexenio,
el PIB y el PIB por habitante disminuyeran en 6.2% y 8.1%, respectivamente. Sin embargo,
a pesar de esta reduccin, la economa mexicana logr recuperarse de manera ms o menos
rpida, de tal forma que para 1997 se haba logrado alcanzar el nivel de ingreso per cpita
de 1994. Es importante remarcar que aunque la recuperacin fue ms rpida de lo esperado,
tuvieron que pasar tres aos y enormes sacrificios de la poblacin para alcanzar ese resultado.
Por ello resulta tan importante evitar las crisis recurrentes.
Para terminar este apartado es importante sealar que para generar los empleos productivos
que la sociedad mexicana demanda, como la va fundamental para satisfacer las necesidades
bsicas de la poblacin; eliminar rezagos en materia de servicios pblicos y reducir la
brecha entre nuestro pas y los pases desarrollados, es indispensable que la economa
mexicana crezca a tasas muy por encima de las que se han registrado en este sexenio.
Generar empleos a un ritmo del 3% al ao con aumentos de productividad y salarios reales
a un ritmo que permita que estos ltimos se dupliquen dentro de 20 aos, requiere de un
crecimiento econmico del 6.5% al ao. Esa es la meta fundamental a la que se debe aspirar,
ello significara que si la poblacin crece en 1.3% al ao durante los prximos 10 aos, el
ingreso per cpita aumentara en 5.1% al ao, lo cual situara a Mxico todava por debajo
del nivel que hoy tiene Corea del Sur, pas al que, por cierto, en 1970 Mxico superaba en
casi 50%. En el pasado, la economa mexicana alcanz un crecimiento del 6.5% anual, con
mayores dificultades y con menos recursos.
2.1 Las economas de Mxico y Corea, 1970-1997.
Al igual que la mexicana, la economa coreana registr un dficit en la cuenta corriente con
el exterior que entre 1970 y 1975 alcanz en promedio el 6.8% del PIB; en esos mismos
aos, la economa mexicana present en promedio, un dficit en cuenta corriente por el
equivalente al 4.7% del PIB. Sin embargo, la forma en cmo un pas y otro enfrentaron la
fragilidad externa fue diferente y ahora los resultados estn a la vista. Mientras que en
1970, el PIB total de Mxico era dos veces el PIE de Corea, para 1997 el coreano superaba
al mexicano en 28.9%, ello fue el resultado de que mientras el PIE coreano se expandi en
8.0% en promedio al ao, el mexicano slo creci en 3.8%.
En 1970, el PIE por habitante coreano era apenas el 67.3% del que correspondi a los
mexicanos; en 1997 el de los coreanos fue 2.6 veces superior al de los mexicanos.
La estrategia fundamental de los coreanos fue destinar recursos a la inversin de manera
acelerada: en 1970, el coeficiente de inversin de Corea era 17.6% del PIE, yen Mxico ya
se haba llegado al 20.5%; para 1997, la inversin en Corea era equivalente al 34.7% del
PIB yen Mxico era del 19.1%. La inversin por persona aument en Corea 9.3% al ao, y
en Mxico en 1.1%, ello signific que mientras en Corea la inversin por persona se duplicaba
cada 7.8 aos, en Mxico al ritmo observado se multiplicara cada 63 aos.
El camino que sigui Corea fue en pocas palabras, en un primer momento de endeudamiento
con el exterior, pero a diferencia de Mxico, Corea construy una enorme planta industrial
capaz de crecer y al mismo tiempo generar supervit con el exterior para pagar la deuda
original. Ello fue posible manteniendo al consumo "rezagado" del crecimiento del ingreso.
An as, el crecimiento del consumo per cpita de Corea creci al 5,7% anual, mientras que
el de Mxico aument 1.1%. En 1970, el consumo de cada coreano era 60% del que
correspondi a un mexicano; en 1997, el consumo coreano era ms del doble que el mexicano.
El ejemplo de Corea nos muestra que eliminar la restriccin externa en un ambiente de
crecimiento acelerado, slo es posible destinando recursos crecientes a la inversin y
manteniendo el consumo en un nivel consistente con una balanza comercial que poco a
poco pase de deficitaria a superavitaria, ello sin embargo no significa retroceso en el consumo,
significa un crecimiento menor que los ingresos. En Mxico, el ahorro externo histricamente
no se ha traducido en ms inversin sino en mayor consumo. El reto es aumentar el coeficiente
de inversin' y mantener el consumo bajo control sobre todo el de los estratos de
ingresos altos.
Los coreanos lograron crecer aceleradamente y eliminar el dficit con el exterior aumentando
la participacin de los salarios en el producto del 33.8% en 1970 al 47.7% en 1997. En
Mxico, los salarios perdieron participacin del 40.5% al 29.5% en los mismos aos.
3. Oferta y demanda agregadas
Los cambios en la estructura y dinmica de la oferta y la demanda agregadas son, en cierta
forma, el reflejo de las polticas macroeconmicas y del ambiente internacional.
93
CUIoIV
Mxico: c:anos enla estructI.ra de la oferta Yla dena1da 8!Jt!9lIdas, 1994-1999
(porconIIjeB cIoIPIlla ~ ~
Olerla '1 ea.uno l..-sI6nbn
lio PlB I ~ denwlda TdlII PrivIIdD PIibIIco TdlII PrivIIdD PIibIIco ijIOiIacioi_
1994 100.0 21.6 121.6 82.9 71.4 11.5 21.9 16.9 5.0 16.8
1009 100.0 32.0 132.0 78.0 68.1 9.9 Zl3 21.2 2.1 :JJ.8
~
.......,- 2.7 11.0 4.4 15 1.6 o.a 3.1 7.1 -14.0 8.1
....
FIJenIe: 1r-EGl
Entre 1994 Y1999 se produjeron cambios notables en la estructura tanto de la oferta como
de la demanda, tal como se muestra en el cuadro IV.
Entre los cambios ms significativos es importante sealar el gran aumento de la participacin
del sector externo. Las importaciones aumentaron del 21.6% del PIB al 32.0%, es decir,
10.4 puntos del PIB; las exportaciones aumentaron del 16.8%del PIBal 30.8%, una ganancia
de 14.0 puntos del PIB; lo anterior significa, adems del gran dinamismo de ambas variables,
que el balance comercial mejor entre 1994 y 1999 al pasar de un dficit del 4.8% del PIB
a otro de 1.2% del PIB.
El segundo aspecto a sealar es la prdida de participacin del sector pblico en la economa.
La demanda pblica pas del 16.5% del PIB a slo 12.2% del PIB y la inversin pblica
con respecto al PIB disminuy del 5.0% a slo el 2.1%.
El gasto privado total aument ligeramente con respecto al PIB al pasar del 88.3% al 89.3%,
aunque la composicin de la demanda se modific en sus componentes. El consumo
disminuy en 3.3 puntos mientras que la inversin, incluida la variacin de inventarios,
aument del 16.9% del PIB en 1994al 21.2% en 1999. Ntese que el consumo total aument
menos que la poblacin y que el PIB. El privado lo hizo al ritmo de la poblacin, mientras
que el pblico creci a la mitad que la poblacin.
3.1 Formacin Bruta de Capital Fijo
La Inversin Interna Bruta o Formacin Bruta de Capital Fijo (FBKF) representa las
inversiones o compras de bienes de capital fijo para la produccin que nacionales o
extranjeros, particulares o el sector pblico, realizan en el pas en un periodo determinado
(edificios, equipo de transporte, maquinaria y herramientas, etc.).
En el periodo 1993-1999 destacan dos etapas. La primera, previa a la crisis, se dio entre
1993 y 1994, cuando el ahorro externo represent una parte importante de la formacin
bruta de capital fijo, (33.9%), mientras que el ahorro privado represent el 66.1%. La segunda
etapa, 1995-1999, se distingue porque el ahorro privado se constituye como la principal
fuente de la formacin bruta de capital fijo, representando en esa etapa el 89.9%, mientras
que el ahorro externo ve disminuida su participacin a solamente el 10.1% (ver cuadro V).
CuadroV
Financiamiento de la inversin con ahorro interno y externo,
1993-1999
(porcentajes del PIS a precios corrientes)
Formacin bruta de Ahorro Ahorro
Ao
capital tijo interno externo
1993 18.60 12.80 5.80
1994 19.40 12.30 7.10
1995 16.20 15.70 0.50
1996 17.90 17.20 0.70
1997 19.50 17.60 1.90
1998 20.90 17.10 3.70
1999 21.00 18.10 2.90
Fuente: INEGI y Sanco de Mxico
4. Pffi Sectorial
Con el objeto de ofrecer una perspectiva general, en el cuadro III se muestra la tasa de
crecimiento anual del PIB total y por sectores de 1994 al primer trimestre del 2000.
Cuadro VI
Mxico: Producto Interno Bruto 1994-2000
( Tasas de crecimiento trimestral)
Anual 1998 1999 2000
1994 1995 1996 1997 1998 1999 I 11 111 IV I 11 111 IV I
TOTAl 4.5 -6.2 5.1 6.8 4.8 3.7 7.5 4.2 5.2 2.6 1.8 3.1 4.3 5.2 7.9
Agt'opecuario 0.9 0.9 3.6 0.2 0.8 3.5 0.2 -5.6 6.2 3.1 5.0 1.8 2.9 3.9 0.9
Indusbial 4.8 -7.8 10.1 9.3 6.6 4.6 11.5 5.4 6.4 3.6 1.8 4.4 4.3 4.6 8.6
Minera 2.5 2.7 8.1 4.5 2.7 3.2 6.7 3.6 1.2 -0.3 -1.4 -5.1 -3.5 -2.9 3.0
Manufacturas 4.1 -4.9 10.8 10.0 7.3 4.1 11.7 63 7.6 4.2 1.6 4.7 5.1 4.8 9.4
Construccin 8.4 -23.5 9.8 9.3 4.2 4.5 10.1 1.5 4.6 1.4 3.9 5.6 2.5 5.9 6.9
Electricidad 4.8 2.2 4.6 5.2 1.9 4.4 1.5 2.9 2.7 0.3 4.0 4.8 3.5 5.3 7.2
5ervlcios 4.9 -6.4 3.0 6.5 4.5 5.7 6.8 7.0 5.9 4.2 1.6 2.8 4.8 5.7 8.2
Comercio 6.8 -15.5 4.8 10.6 5.6 4.1 12.0 6.8 5.0 -0.3 -0.9 1.9 5.9 9.2 15.0
Transpones 8.7 -4.9 8.0 9.9 6.3 8.8 7.2 5.1 69 6.2 7.6 8.9 9.4 9.2 11.9
Financieros 5.4 -0.3 0.6 3.7 4.5 2.7 5.2 4.9 4.7 3.3 2.3 2.1 2.6 3.8 4.0
Comunales 1.3 -2.3 1.0 3.3 2.8 1.5 3.6 2.6 2.6 2.4 0.7 1.4 2.0 2.0 3.2
l/Incluye servicios bancarios imputados
Fuente: Elaborado por el CEFP de la HCmara de Diputados con bese en datos deIINEGI. Junio de 2000.
95
96
En primer lugar hay que sealar que el crecimiento del PIB total en los primeros tres meses
del 2000 de 7.9% respecto al mismo periodo del ao anterior, es el ms alto desde el 2
trimestre de 1997 y el ms alto para un primer trimestre desde 1982.
4.1 Produccin Industrial.
Hasta el primer trimestre del 2000 observamos un crecimiento continuo de prcticamente
todos los sectores industriales, destacando la reactivacin del sector minero, el cual haba
observado una tendencia decreciente desde finales de 1998; sin embargo, a partir del primer.
trimestre del 2000 reinici su expansin. La industria de la construccin creci 6.9% y la
generacin de energa elctrica en 7.2%, en particular sobresale el crecimiento del sector
elctrico el cual result el ms alto desde el cuarto trimestre de 1987.
La industria manufacturera, por su parte, creci en 9.4%, el mayor crecimiento desde el
primer trimestre de 1998.
El aspecto ms importante a destacar sobre la relacin entre el crecimiento del PIB total y
del PIB manufacturero es que las fluctuaciones de ste, han sido ms amplias que las del
PIB total, tanto en el periodo ascendente como en el descendente del ciclo econmico, tal
como se muestra en la grfica 11 del crecimiento trimestral del PIB total y manufacturero
desde 1980 hasta el 2000.
GRAFICA I
pm total y Manufacturero trimestral, 1981-2000
(Tasa de crecimiento anual)
15.0%
.....
10,O'llo
5,0%
0,0%
.5,0%
-10,0%
"
-15.0%
_ToIII -MarullctU'a
Fuente: Elaborado por el CEFP con base en datos del INEGI
Existe una alta correlacin entre el crecimiento del PIB total y manufacturero, pero la
naturaleza de esa relacin sugiere que el crecimiento acelerado del PIB total slo es posible
si el sector manufacturero crece por encima de los sectores no manufactureros.
Esta relacin entre el PIB total y el de la industria manufacturera, est a su vez ligada al
hecho de que siendo el sector manufacturero el principal productor de bienes de inversin y
el principal productor de insumos para la industria de la construccin, su comportamiento
est asociado al comportamiento de la inversin, que como es bien sabido, flucta en forma
ms amplia que el consumo a lo largo del ciclo econmico. De tal manera que el crecimiento
del PIB total por encima de cierto nivel, slo es posible si las manufacturas, que es el sector
que produce en buena medida los bienes de capital, crece ms que el resto de los sectores.
Despus de la cada de 5.3% que sufri el ndice del volumen fsico de la actividad industrial
durante la crisis de 1995, la actividad productiva inici su recuperacin a partir de 1996
cuando registr un crecimiento promedio anual del 6.8%. El mayor dinamismo en ese ao
se observ en la minera con un avance de 7.1% Yen la generacin de electricidad, gas y
agua con un avance de 3% promedio anual. El aumento en esta actividad es reflejo del
aumento de la produccin en el resto de los sectores. Sin embargo, en 1999 la actividad
industrial mostr una tendencia descendente comparada con la de los dos aos previos pues
su tasa de crecimiento promedio anual fue de solamente 2.9%, comparada con el 8.5% en
1997 y un crecimiento promedio anual de 7.7% en 1998. El sector ms afectado en 1999 fue
el de la minera que registr una cada de 2.2%.
En el primer cuatrimestre del 2000 nuevamente se observa una reactivacin importante de
la actividad industrial al registrar una tasa de crecimiento promedio anual de 8.4%, destacando
la construccin con una tasa de crecimiento anual de 7.4%.
97
"'.0
"'.0
2,,0
100
00
-10.0
-20.0
Grllcan
Indice de Volumen Fsico de la Actividad Industrial, 1994 - 2000
(Variaall pn:medo <nJaI dc.-dc.)
30,0 --.-rotal---" - Eler;:lr1:;:dM,\JlISYlt(JJa - 4 ...... CmslJuccI6n - -""""ia
FlJ8fItB: INEGI. Ban:ode h!rt'rTW:il'Jn Eccnrrlca
Peri:do abrtl 19'}9.1bri1de 2000
98
Por su parte, la industria de la construccin comenz a repuntar a partir de 1996 al registrar
la inversin total en ese sector una tasa de crecimiento promedio anual de 11.6%, resultado
de la mayor dinmica en la construccin de las obras relacionadas con el mantenimiento de
la industria petrolera y petroqumica, as como en la edificacin de viviendas. El efecto
multiplicador de esta actividad indujo un mejor comportamiento en otros sectores, tales
como el de accesorios elctricos y estructuras metlicas, entre otros.
El principal beneficiario fue el sector manufacturero, ya que ampli su produccin en 11.1%
en 1996. Lo relevante de este avance es el repunte de la actividad de las industrias de
transformacin, sector que creci a una tasa anual izada de 10.6% en 1996 y 10% en 1997,
despus de haber cado 3.1% en 1995. Este comportamiento refleja la recuperacin de las
ventas en el mercado interno.
En lo que hace a la produccin de la industria maquiladora, sta observ elevados niveles
de crecimiento entre 1994 y 1999, alcanzando su mximo nivel en 1996 al registrar un
crecimiento anual 19.2% e iniciar un descenso a partir de 1997 cuando sus tasas de
crecimiento fueron ms moderadas. El dinamismo de este sector se explica por el
fortalecimiento del sector exportador durante la actual administracin.
2000
...
....
1999 1998 1997 1996

-- "-
"-
""-
"-
-,
.... -
---- ... r
Grfica 111
Indica ele VoIuman Fsico ele la Produccin Manufacturera, 199412000
(Variacin % anual dic.-<lic.)
:
/
/
/
/
/
/
/
rI
0.0
250 I
20.0
15.0
Ql
10.0
o
!!;.
5.0
' ..
-5.0
- -MaquIIadoras - - 'Transformacin --.--rOlal
Fuenw: tNEGI. S.co de Wormad6nEcon6mk:a
Variacl6nanuatabril2OO(Ylbnl1999
Por otra parte, la voltil situacin de los precios internacionales de productos minerales y,
en mayor medida, la reduccin de la plataforma de exportacin de petrleo crudo, a partir
de abril de 1999, fueron las principales razones por las que la actividad minera mantuvo
bajos niveles de crecimiento durante el periodo 1994-1999, incluso en los aos 1995 y 1999
registr una cada en sus niveles de produccin.
4.2 Crecimiento de los Servicios.
Respecto a la dinmica de los servicios, llama la atencin el crecimiento del sector "Comercio,
restaurantes y hoteles", cuyo PIB creci 15.0% en el primer trimestre del 2000 respecto a
igual trimestre de 1999. Dicho crecimiento result muy por encima del esperado de acuerdo
con el crecimiento del PIB en su conjunto.
Por el momento no se cuenta con la informacin suficiente para aclarar las causas de ese
comportamiento, ante todo, habra que conocer la evaluacin sobre las caractersticas
propiamente del sector comercial, de restaurantes y hoteles.
No obstante, es posible que el incremento en los mrgenes de comercializacin podra estar
relacionado con la sustitucin que se est dando de productos nacionales por los importados,
cuyos precios en pesos se mantienen muy por debajo de los nacionales, debido al
comportamiento conjunto del tipo de cambio y la inflacin externa, lo que permiti aumentar
los mrgenes de comercio.
El sector de "Transporte, almacenamiento y comunicaciones" ha mantenido un dinamismo
particularmente destacado, y partir del tercer trimestre de 1998, ha crecido ms de lo esperado,
situacin a la que ha contribuido tanto el crecimiento acelerado de las comunicaciones,
telfonos celulares, Internet, etc., como el crecimiento ya mencionado del comercio y el
movimiento de pasajeros.
Por lo que se refiere a los servicios comunales, sociales y personales donde se incluye,
educacin, salud, recreacin, etc., su evolucin responde paralelamente a la dinmica del
PIB total.
4.3 Sector Agropecuario.
El sector agropecuario se ha caracterizado por un crecimiento lento y errtico. Entre el
primer trimestre de 1995 y el primero de 2000, creci en promedio 2.7% al ao, con tasas
que fueron desde una cada del 11.5% en el segundo trimestre de 1995 hasta una elevacin
del 13.5% en el tercer trimestre de ese ao.
En el periodo ms reciente, despus de crecer 5.0% durante los primeros tres meses de
1999, en enero-marzo de 2000 la produccin anualizada de este sector slo creci 0.9%.
Innumerables y complejos factores han contribuido a esta situacin, desde las lluvias, la
competencia internacional, la escasez de crdito, la baja rentabilidad de los cultivos
tradicionales, etc.
5. Empleo
La dinmica econmica y el empleo estn estrechamente relacionados, ello no significa que
la naturaleza de esa relacin se mantenga inalterable a lo largo del tiempo. Los cambios
tecnolgicos y la competencia misma se traducen en cambios en la relacin entre crecimiento
del producto, el empleo y la productividad de la mano de obra.
99
Cabe mencionar que no se cuenta con la informacin oportuna sobre el personal ocupado
en el mbito nacional. El INEGI publica mensualmente la informacin sobre empleo y
desempleo con base en encuestas que se realizan en las 45 reas urbanas ms importantes
del pas. Adems de la falta de representatividad de los sectores rurales, la informacin se
presenta como proporcin de la Poblacin total o de Poblacin Econmicamente Activa,
sobre las cuales no se presenta la informacin en valores absolutos, lo que dificulta la
utilizacin de dicha informacin para conocer el comportamiento del empleo total y sectorial.
Ante esta situacin, se utiliza como un indicador del personal ocupado el nmero de
asegurados permanentes en el Seguro Social. Sin embargo, debe aclararse que ese indicador
resulta poco representativo para los sectores agropecuario y de servicios, y slo es
representativo del empleo formal en el sector manufacturero. Con estas salvedades, debe
sealarse en general que todos los indicadores de ocupacin muestran una mejora en las
condiciones del empleo en los ltimos cinco aos.
Cuadro VII
Mxico: Indicadores del desempleo, 1995-2000
(Porcentaje de la PEA)
Indicador 1995 1996 1997 1998 1999 2 o o o ~
Desempleo abierto promedio 6.2 5.5 3.7 3.2 2.5 2.3
Hombres 6.1 5.3 3.5 2.9 2.3 2.1
Mujeres 6.4 5.9 4.2 3.6 2.7 2.7
Ingresos inferiores al 22.7 22.3 22.8 13.8 12.8 11.2
mlnimo y desocupacin
Condiciones crIticas de 23.8 23.2 24.0 13.7 13.2 11.9
ocupacin.
1LPrimer trimestre.
Fuente: INEGI
Sin embargo, es indispensable llamar la atencin sobre lo que significan algunos de esos
indicadores, en trminos de personas. Por ejemplo, los registros de la tasa de condiciones
crticas de ocupacin expresan que aproximadamente 5.0 millones de personas trabajan
menos de 35 horas por semana por razones de mercado, o que trabajan ms de 35 horas y
ganan menos del mnimo mensual, o que laboran ms de 48 horas por semana y ganan
menos de dos salarios mnimos.
La tasa de ingresos inferiores al mnimo y desocupacin denota que alrededor de 4.7 millones
de individuos se encuentran desempleados o que estando empleados, ganan menos de un
salario mnimo.
Por otra parte, el nmero de asegurados permanentes en el Seguro Social, aument en 4
millones 422 mil personas entre el primer trimestre de 1995 y el primero del 2000, es decir,
un promedio de 844 mil personas en promedio al ao, como se puede observar a continuacin.
Cuadro VIII
Asegurados Permanentes del Seguro Social,
1995-2000
(miles de personas y porcentajes)
101
Primer
Trimestre Asegurados
Variacin
Absoluta Porciento
1994 10.496 449 4.5
1995 10.138 -358 -3.3
1996 10.173 35 0.3
1997 11.023 850 8.4
1998 12.751 1.728 15.7
1999 13.645 894 7.0
2000 14.560 915 6.7
Fuente: INEGI
Es importante sealar que an con las ya sealadas deficiencias, en el nmero de asegurados
permanentes como indicador de empleo, resulta clara la relacin entre el crecimiento del
PIB y de los asegurados permanentes, tal como se muestra en la grfica siguiente.
GRACA IV
Mxico: Pie y Asegurados permanentes de la industria manufacturera trimestral, 1984-2000
(Tasas de crecimiento anual en porciento)
-ptB . AseguradosPllITnanenles
Fuente: Elaborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados en base a datos del INEGI, junio del 2000.
Respecto al problema de desempleo, debe insistirse en dos cuestiones que se consideran
bsicas. La primera es que el crecimiento acelerado es una condicin necesaria e indispensable
para resolverlo, aunque tambin debe sealarse que an y cuando el pas lograra aumentar
su tasa de crecimiento a largo plazo, digamos a lo que fue la tasa histrica entre 1940 y 1981
de alrededor del 6.5% en promedio al ao, el problema tardara muchos aos en resolverse.
Por un lado, la tasa de participacin femenina es ms baja que en pases de similar nivel de
desarrollo como Chile o Argentina, la poblacin ocupada en el sector agropecuario sigue
siendo muy elevada y con bajos niveles de productividad, de manera que en la medida en
que haya mayores oportunidades de empleo, las mujeres y los trabajadores del sector
agropecuario entraran a ocupar esos espacios. Ante esta perspectiva, resulta indispensable
poner al empleo entre las mximas prioridades de la poltica econmica mediante el impulso
decidido de una "Poltica de Empleo Activa".
Grfica V
Indicadores de empleo y desempleo, 1994--112000
16.00 (Porcentaje)
16.00
I ,
14.00
I ,
,
I
I
I ,
,
12.00
,
I
,
. ,.
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10.00
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Tasa de desempleo abierto - - - - 'Ocupados QUelaboran menos de 35 m.ala semana
Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Empleo Urbano
Evolucin de la Economa Mexicana, 1994-2000 103
6. Inflacin y salarios reales
Durante los ltimos siete aos, la inflacin medida a travs del Indice Nacional de Precios
al Consumidor, evolucion de acuerdo con los siguientes datos.
Cuadro IX
Precios al consumidor
(variaciones porcentuales)
Ao
Diciembre
diciembre
Promedio
anual
Acumulada
a mayo
1994 7.1 7.0 2.0
1995 52.0 35.0 24.2
1996 27.7 34.4 9.5
1997 15.7 20.6 5.0
1998 18.6 15.9 4.7
1999 12.3 16.6 3.8
2000 10.0 nd. 3.7
Estimado en Criterios Generales de Poltica Econmica 2000.
Fuente: Baxico y COPE 2000.
GRAFlCAVI
116.lco: Evolucin de la Inlladn y de' tipo de cambio del pe.o ",.pecto .. d6l...
(vanacll\pofttfttual anual)
'''''''
-Crecimiento anual de 13 Tasa de Cambio(pesos por DlarUSS)
''''"o
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_.- -lnftaciOn m"!r<Sua! anual
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FUENTE: Eiol>o<aOO por.. CEFPsobl9la llOSede _ de ",rol y del Banoo de _
En Mxico, histricamente la inflacin ha estado estrechamente relacionada con el
comportamiento del tipo de cambio del peso respecto al dlar norteamericano y, en ese
sentido, la reduccin del crecimiento de los precios slo ha sido posible en la medida en que
el precio del dlar aumenta menos que los precios, tal como se muestra en la grfica.
Ntese por un lado que la inflacin baja slo cuando el tipo de cambio logra mantenerse
abajo del crecimiento de los precios y, por otro, que la inflacin sigue al tipo de cambio. No
se ha encontrado una frmula para reducir la inflacin sin que el tipo de cambio se sobrevale.
Lasobrevaluacin implica generalmente mayor riesgo cambiario, y el mayor riesgo cambiaro
a su vez implica tasas reales de intereses ms altas y ms voltiles con sus efectos depresivos
en la inversin y el crecimiento a largo plazo.
Por 10 que respecta al comportamiento de la inflacin en este ao, la informacin se presenta
en el siguiente cuadro que muestra una desaceleracin de la tasa anual del 11.0 al 9.5%. Ese
resultado concuerda con la reduccin del precio del dlar que aparece en la grfica.
Sin lugar a dudas, la estabilidad de precios debe ser un objetivo de la mxima prioridad de
la poltica econmica sobre todo por sus efectos negativos en la distribucin del ingreso, de
manera destacada entre los salarios y las ganancias del capital. A partir de 1996, la inflacin
ha venido disminuyendo; sin embargo, el peso se ha venido apreciando de manera importante,
ello indica que la inflacin no se encuentra estrictamente bajo control.
Por otra parte, entre el primer trimestre de 1995 y el primero del 2000, los salarios reales
medidos a travs de los salarios de cotizacin al Seguro Social disminuyeron en 23.4%.
Cuadro X
Mxico: Indicadores de empleo, productividad, costo unitario de la mano de obra y remuneraciones reales
de la Industria manufacturera, 1993-1999.
(1nd_.1993.100y_poroo_.)
Esta prdida se gener casi en su totalidad durante 1995 y en pequea proporcin en 1996.
Durante 1997 crecen ligeramente para disminuir nuevamente en 1998. En el periodo que
va del primer trimestre de 1999 al primer trimestre del 2000, los salarios reales aumentaron
en 3.5%.
Lo importante a sealar es que difcilmente los salarios reales pueden aumentar en un
ambiente de inflacin acelerada; sin embargo, la medida del xito de la poltica contra la
inflacin debe incluir al mismo tiempo la reduccin del crecimiento de los precios, la situacin
del tipo de cambio y la evolucin de los salarios reales.
El control relativamente rpido de la inflacin despus de la devaluacin al inicio del presente
sexenio fue posible, sobre todo, por la disposicin de los trabajadores a reducir sus
remuneraciones reales no obstante los incrementos importantes en la productividad de la
mano de obra, cuyos indicadores para el sector manufacturero se presentan en el cuadro
siguiente. De no haber sido as, se hubiera enfrentado una inflacin galopante con sus graves
consecuencias. El sacrificio de los trabajadores debe ser plenamente reconocido con el
propsito de que paulatinamente los salarios reales se recuperen al menos al ritmo de la
productividad.
7. Finanzas Pblicas
La crisis de la deuda, al inicio de los ochenta, dio origen a un amplio programa de reformas
estructurales en la economa mexicana que continan hasta nuestros das. El papel del Estado
en la economa y la sociedad. ha sido ampliamente revisado y modificado.
El proteccionismo comercial y financiero, abri paso a la liberacin comercial y la integracin
econmica con Amrica del Norte. La privatizacin de la mayora de las empresas pblicas,
incluidas la banca. los bienes de capital, el acero, los fertilizantes, los bienes bsicos,
telfonos, televisaras y ms recientemente ferrocarriles, han sido parte de la transformacin
estructural. Los subsidios generalizados tanto a la produccin como al consumo, se redujeron
y reorientaron. El marco jurdico fue sustancialmente reformado, para ampliar la esfera del
libre mercado.
En este marco de reformas, las finanzas pblicas tambin fueron objeto de profundas
transformaciones, tal como se presenta en los cuadros del anexo estadstico.
Durante la dcada de los ochenta, el gasto neto total represent el 37.3% del PIB yen los
noventa el 23.2%, es decir, 14.1 puntos del PIB menos. Esta reduccin, en un 57%, se
explica por una reduccin del costo financiero de la deuda. la cual disminuy de 12.2% del
PIB en la dcada de los ochenta, aI4.2% del PIB en los noventa. E143% restante. se explica
por una contraccin en el gasto primario. que pas del 25.1% del PIB, al 19.0%; y dentro de
ste, la reduccin se present casi en su totalidad en el gasto programable, el cual pas del
21.9%. al 15.7% del PIB. Las participaciones a Estados y Municipios, disminuyeron
ligeramente con respecto al PlB pasando de 3.2% al 2.9%.
En materia de ingresos, tambin se produjeron cambios significativos. El total de los
ingresos presupuestarios disminuy del 26.3% del PlB en los ochenta, al 22.8 en los noventa.
Como resultado del comportamiento de los ingresos y de los gastos presupuestales, el dficit
pblico disminuy de un -10.9 del PIB en los ochenta a 0.4% del PIB en los noventa.
En resumen, de los aos ochenta a los noventa, los ajustes a las finanzas pblicas, consistieron
en una reduccin del gasto neto total de 14.1 puntos del PIB. de los cuales 8.0 puntos
correspondieron al costo financiero de la deuda y 6.1 puntos del PIB al gasto primario. Los
ingresos presupuestarios disminuyeron en 3.5 puntos del PIB.
105
7.1 Las Finanzas Pblicas, 1994-1999
Entre 1994 Y1999, los ingresos presupuestarios totales disminuyeron de 22.8% a 20.7% del
PIB, ello fue el resultado de una reduccin, tanto de los ingresos del Gobierno Federal del
15.2%al 14.5%del PIB respectivamente, como de los Organismos y Empresas que pasaron
del 7.6% del PIB al 6.1%. Los ingresos tributarios alcanzaron un mximo del 11.3% en
1994 y 1999 Yun mnimo de 8.9% en 1996. Por su parte los ingresos de PEMEX pasaron
del 2.3% en 1994 hasta el 2.9% en 1996 y en 1999 se situaron en 2.2% del PIB. Los
ingresos del resto de Empresas y Organismos disminuyeron del 5.4% del PIB al 3.9%,
como resultado tanto de la desincorporacin de empresas pblicas como de las reformas a
la seguridad social.
Por su parte, el gasto neto total promedio del periodo ascendi al 22.7% alcanzando un
mximo de 23.7% del PIB en 1997 y un mnimo del 21.6% en 1998, como resultado de la
reduccin de los ingresos petroleros de casi 2 puntos del PIB. El gasto programable tambin
registr un mximo en 1997, pero un mnimo en 1999, lo que se asoci al aumento del costo
financiero de la deuda interna.
El gasto corriente ha registrado una reduccin del 12.8%en 1997al 12.2%en 1999, mientras
que el de capital disminuy del 3.7% en 1996 al 2.8% en 1999, este porcentaje es el ms
bajo que se haya registrado en nuestro pas al menos durante los ltimos 40 aos.
Por lo que se refiere al gasto no programable, ste registr su nivel mximo del 7.6% del
PIB en 1995, como resultado del aumento del costo financiero de 2 puntos del PIB respecto
a 1994, tanto por el lado de los intereses internos y externos, como por el del programa de
saneamiento financiero.
El balance econmico, que incluye el balance presupuestario ms el del sector pblico
extrapresupuestario, registr durante este periodo un promedio equivalente al -0.6% del
PIB.
El supervit primario, que se obtiene de restarle al ingreso presupuestario todos los gastos
diferentes al costo financiero, registr un mximo en 1995 del 4.7%, de hecho la generacin
de supervit primarios del sector pblico es la forma mediante la cual se reducen los ingresos
del sector privado, y por lo tanto el nivel de la demanda agregada en consumo e inversin
privado.
8. Poltica Monetaria y Financiera
El principal objetivo del Banco de Mxico durante la actual administracin fue la
estabilizacin de los precios en el largo plazo.' Desde 1995 el Banco de Mxico viene
I Laestabilidad de los preciosfue definidapor las autoridades monetarias en 1995,comoaquellaque corresponde a
unaelevacinde los preciosal consumidorsituadaen unrangode Oa 3 por ciento.
explicando cada ao, en su programa de poltica monetaria, cmo pretende alcanzar este
objetivo. Determinados conjuntamente por el Banco de Mxico y la SHCP -los trminos de
la tasa de crecimiento del INPC de diciembre a diciembre- se anuncia el objetivo anual de
la inflacin, establecindose un proceso de reduccin gradual para alcanzar las metas de
largo plazo.
En ese contexto, la base monetaria se viene utilizando como una meta intermedia. El Banco
de Mxico publica su calendario en funcin del objetivo de inflacin para el ao, y consistente
con las previsiones macroeconmicas generales. Como parte de sus compromisos de poltica
monetaria, el Banco de Mxico establece un techo anual para la expansin del crdito interno
neto y una meta para el crecimiento de los activos internacionales netos. En razn del
rgimen de flotacin cambiaria, las metas intermedias para los agregados monetarios estn
orientadas a enviar seales positivas al mercado.
El Programa Monetario de 1998 se dio en un contexto de inestabilidad financiera global
vinculada a la crisis asitica que, sin embargo, tena un impacto limitado sobre la economa
mexicana. El Programa insista en la preferencia de las autoridades monetarias por un enfoque
gradual de la inflacin para mantener el ritmo de crecimiento.
Los objetivos de inflacin previstos en los programas de 1996 y 1997 establecieron como
principal meta un decrecimiento de los niveles inflacionarios y a pesar de cierta desviacin
con respecto a los objetivos oficiales, los resultados respetaron en trminos generales el
propsito de control de la inflacin, logrando reducirse sta de 52.0% al cierre de 1995 a
27.8% en 1996 y 15.7% en 1997. Para 1998, el objetivo de la inflacin se estableci en
12%, dentro de un marco macroeconmico que fijaba una meta de crecimiento del PIB real
de 5%, sin embargo al cierre del ao el INPC fue de 18.6%, es decir, 6.6 puntos porcentuales
por arriba de lo previsto por las autoridades monetarias.
En el periodo 1997-1998, el mantenimiento de condiciones ordenadas en los mercados
cambiario y monetario establecieron las bases para orientar las operaciones del Banco
Central, mismo que decidi continuar con su poltica monetaria neutra que solamente ajustara
si se presentaran circunstancias internas o externas imprevistas. El mtodo que viene
utilizando el Banco de Mxico para lograr ese resultado es colocando al sistema bancario
en una posicin "corta" o "larga", empujando con ello a las tasas de inters al alza o a la
baja, respectivamente.
El Banco de Mxico mantiene como parte de su estrategia de poltica monetaria un rgimen
de tipo de cambio flotante, aunque viene estableciendo ciertas reglas orientadas a reducir la
inestabilidad del tipo de cambio y la incertidumbre que podra reforzar la percepcin de
riesgos cambiarios. Estas reglas incluyen: un techo de expansin del crdito interno; lmites
para la acumulacin de activos internacionales netos; desligar al Banco Central en la fijacin
de precios en los mercados monetarios; y mecanismos de opcin de venta y adjudicacin de
dlares utilizados por el Banco para sus transacciones en divisas.
107
Grfica VII
Base Monetaria y Activos Internacionales Netos, 1990-1999
(saldos al final del ao)
200.000.0
180.000.0
160,000.0
I
i 140,000.0
'C::
8
('20.000.0
e 100.000.0 t
't>
j 80,000.0
I 60,000.0
40,000.0
20,000.0
25,000.0
20.000.0
T 15.000.0 '3
i
10.000.0 i
~
!
5,000.0
0.0
0.0 -+--..+1---+---+--+1---+--+-----+------f--- -5.000.0
- . Base Monetaria ---Activos Internacionales Netos
Fuente: Banco de Mxico. Indicadores Econmicos, enero de 2000
El contexto internacional adverso de 1998 oblig a ajustar la poltica monetaria. El
desencadenamiento de la crisis asitica en el segundo semestre de 1997, tuvo en un primer
momento, un impacto relativamente modesto sobre la economa mexicana, donde las tasas
de inters nominales y reales continuaban con su tendencia descendente y el tipo de cambio
nominal se mantena relativamente estable, en un contexto de confianza en la inversin y
bajas expectativas inflacionarias.
Sin embargo, en el cuarto trimestre de 1997, la turbulencia en los mercados financieros
internacionales comenz a ejercer presiones sobre el tipo de cambio del peso frente al
dlar, el cual se debilit ligeramente mientras que las tasas de inters a corto plazo se
mantuvieron al alza durante algunas semanas, para iniciar nuevamente su tendencia
descendente.
A principios de 1998, la cada en los precios internacionales del petrleo gener presiones
en la balanza de pagos, mientras que las expectativas inflacionarias comenzaron a subir,
principalmente como resultado de la debilidad del tipo de cambio y los aumentos en las
tarifas pblicas. Con un peso nuevamente deslizndose en el mercado cambiario, el Banco
de Mxico endureci su poltica monetaria en varias etapas: en marzo, abandon su posicin
neutra colocando al sistema bancario en una posicin "corta"; en junio y agosto tom nuevas
medidas restrictivas ampliando los "cortos monetarios", pero el impacto sobre las tasas de
inters a corto plazo fue limitado y el peso continu deprecindose, aunque a un
menor ritmo.
GrficaVlII
Tipo de cambio y tasa de inters, 199412000
109
0.00 __ 1- _.+ - -t +- t-. t------t- -t + --+-t- t---t +-
/ / r / # ~ " / r r / / ' ~ ~ ~ ' r / # ' r / /
1200 T
I
I
I
i
10.00 .l.
8.00 '
I
I
4.00
2.00
80.0
70.0
60.0
SO.O
ir
8:
"
:>
e
40.0
!!!.
&;"
c.
"
~
30.0
20.0
10.0
0.0
. - . - - . Tipo de Cambio -+-Cetes 28 das
Fuente: Banco de Mxico. Indicadores Econmicos
9. Balanza de Pagos
La Balanza de Pagos es un estado contable de doble entrada que registra las transacciones
de un pas con el resto del mundo en un periodo determinado. En l se registran tanto
transacciones de bienes y servicios, como financieras.
La Balanza de Pagos se integra con dos grandes balanzas: la cuenta corriente y la cuenta de
capitales. La primera se integra, por un lado, con la balanza comercial que, a su vez, incluye
la balanza de mercancas y la de servicios no factoriales, como es el transporte y, por otro,
con la balanza de servicios factoriales, como son los intereses de la deuda externa y las
reservas de utilidades de la inversin extranjera directa. La balanza de capitales registra los
movimientos de ttulo de propiedad en el exterior o por deudas, adems de las variaciones
en la reserva internacional. Tambin se incluye el concepto de "errores y omisiones" como
concepto de ajuste.
Ha sido ampliamente estudiada y documentada la vinculacin entre la evolucin de la
economa mexicana y sus efectos en las transacciones con el exterior que se registran en la
balanza de pagos. Dichos registros dan seales bastante claras de lo que pasa con la economa
del pas. Por ejemplo, un mayor crecimiento de la economa genera un aumento mayor de la
demanda de importaciones y ello reduce el balance comercial yen cuenta corriente. Un
aumento en el crecimiento de la economa mundial, sobre todo de Estados Unidos aumenta
el volumen de exportaciones mexicanas.
La devaluacin afecta a la balanza de pagos debido a que se abaratan las exportaciones y se
encarecen las importaciones, pero tambin porque normalmente una devaluacin reduce el
nivel de la produccin y la demanda interna, lo que se traduce en menor demanda de
importaciones y en un aumento de las exportaciones al generarse excedentes exportables.
La principal restriccin al crecimiento de la economa mexicana ha sido justamente la
fragilidad externa, entendida sta como la incapacidad estructural de la economa mexicana
para alcanzar las tasas de crecimiento econmico compatibles con las necesidades de
generacin de empleo, sin incurrir en dficit con el exterior en cantidades que los ahorradores
del exterior no estn dispuestos a financiar a largo plazo.
La crisis de la deuda al inicio de los ochenta dio origen a un amplio programa de reformas
estructurales, que han impactado especialmente la vinculacin de la economa mexicana
con el exterior. En relativamente poco tiempo se pas de un sistema de proteccin mediante
el sistema de "permiso previo" al de la proteccin arancelaria, la cual se redujo rpidamente
hasta llegar a la firma del Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte. Su entrada en
vigor a partir de 1994 ha tenido un enorme impacto en los flujos comerciales entre Mxico
y sus socios del TLC.
No se est en condiciones todava de evaluar con certeza los efectos del TLC sobre el
incremento en el volumen de importaciones y exportaciones, debido a la gran complejidad
que significa separar los efectos que han tenido en los flujos de comercio, por un lado el
gran auge de la economa norteamericana, la devaluacin del peso y la consecuente reduccin
de la demanda interna a partir de diciembre de 1994 y 1995, Ypor otro, la propia entrada en
vigor del TLC. Sin embargo, los anlisis que se han realizado sobre la evaluacin del comercio
por fracciones arancelarias segn plazos de desgravacin, muestra que las exportaciones e
importaciones correspondientes a las fracciones que ms rpidamente se desgravaron han
crecido ms que el resto.
Teniendo en cuenta lo anterior se har referencia sobre los principales cambios ocurridos
en la balanza de pagos de Mxico en los ltimos aos.
La devaluacin de 1994 y la reduccin de la demanda agregada y el PIB, en 1995, tuvieron
como efecto una reduccin real de las importaciones y un aumento de las exportaciones, el
efecto neto fue que el balance comercial pasara de un dficit equivalente al 4.4% del PIB en
1994, a un supervit del 2.5% en 1995. Sin embargo, la reacomodacin del crecimiento
econmico a partir de 1996 y la apreciacin del tipo de cambio y sus efectos en las
exportaciones e importaciones, poco a poco fueron transformando ese supervit en dficit,
el cual para 1999 registr un 1.2% del PIB.
Por otra parte, se puede afirmar que la evolucin de la balanza en cuenta corriente est
gobernada por el comportamiento de la balanza comercial. En ese sentido, el dficit del
7.0% que registr la cuenta corriente en 1994, pas a otro del 0.6% en 1995 para crecer
hasta 2.9% en 1999.
Entre 1994 Y1999, las exportaciones de mercancas pasaron del 14.4% del PIB aI2S.1, en
tanto que las importaciones fueron del IS.l % al 29.4% del PIB.
Otro punto a destacar es el aumento de los intereses de la deuda externa respecto al PIB, los
cuales pasaron del 3.9% en 1994 al 6.0% en 1995, y despus se redujeron paulatinamente
hasta el 3.7% en 1999. Es importante sealar que ello fue el resultado principalmente de la
reduccin del PIB en dlares en 1995, el cual ha crecido a partir de 1996.
El dficit en la balanza en cuenta corriente se financia con entradas de capital y con la
variacin de las reservas internacionales de manera que podemos plantear la siguiente
igualdad.
-Bcc =B K + V R
Donde:
Bcc = Balanza en cuenta corriente
Bk =Balanza de capitales
CR = Variacin de reservas
Lo anterior nos indica que el balance en cuenta corriente, con el signo cambiado, es igual a
la balanza de capitales ms la variacin de reservas que puede tener signo positivo o negativo.
De esta manera, si en un ao en particular el dficit en cuenta corriente supera a la entrada
de capitales, la diferencia se tendr que financiar con una reduccin de las reservas
internacionales. El ao 1994, por poner un ejemplo, se registr un dficit en la cuenta
corriente por 29.7 miles de millones de dlares y la balanza de capitales registr una entrada
de slo 11.3 miles de millones de dlares y en consecuencia las reservas tuvieron que
disminuir en IS.4 miles de millones de dlares. Esta reduccin de reservas al final precipit
la devaluacin de ese ao. Para recuperar las reservas que permitieran restablecer la confianza,
en 1995 se reduce el dficit corriente al 0.6% del PIB, se contrataron crditos por 23.0 miles
de millones de dlares, con lo que las reservas internacionales aumentaron en 9.6 miles de
millones de dlares.
A lo largo de los aos que se analizan, tambin se presentaron cambios muy importantes en
las fuentes de financiamiento. Entre 1991 y 1994, la principal fuente de financiamiento fue
la inversin extranjera sobre todo de cartera, que en esos 4 aos ascendi a 6S.7 miles de
millones de dlares. Para el periodo 1996-1999, los prstamos fueron de hecho negativos y
111
la principal fuente de financiamiento fue la inversin extranjera, la directa en volmenes
entre 9.2 miles de millones de dlares en 1996 y 12.8 miles de millones en 1997, mientras
la de cartera se movi entre una salida de 9.7 miles de millones de dlares en 1995 y una
entrada de 13.4 miles de millones en 1996. Esta volatilidad de la inversin de cartera ha
sido la que genera los grandes riesgos cambiarios. (Ver cuadro.-Mxico: Balanza de Pagos
1990-1999, en el anexo estadstico).
lO. Impacto del TLC en la Economa Mexicana
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de Norteamrica (TLC), se
han presentado algunas tendencias macroeconmicas y sectoriales que bien podran derivarse
de los propios efectos del TLCen la economa mexicana. Apesar de que no existe informacin
suficiente para fundamentar un estudio ms exhaustivo y en particular para diferenciar tal
influencia del impacto de la crisis de1994, puede afirmarse que la firma del TLC no
nicamente coincidi con la expansin ms consistente de la economa estadounidense
desde la Segunda Guerra Mundial hasta 1999, sino que al mismo tiempo ha permitido la
introduccin de exportaciones mexicanas a los Estados Unidos a una tasa de crecimiento
promedio anual de 19.2% durante 1994-1998, en un escenario externo favorable al
crecimiento de la economa mexicana.
El comercio intraindustria con creciente contenido tecnolgico, ha permitido a la economa
mexicana, particularmente a su sector maquilador, desempear un rol funcional con respecto
a la economa estadounidense ya que se ha incrementado el grado de competitividad de la
industria norteamericana frente al reto que significan las economas asiticas. Sin embargo,
en tanto que el pequeo segmento exportador de la economa mexicana ha crecido en forma
significativa (industria del automvil, autopartes, electrnica y computacin), las industrias
medianas y pequeas han tenido dificultades para incorporarse al modelo de crecimiento.
Cierto que algunos obstculos no se vinculan al TLC, como es el caso de la fragilidad en los
indicadores macroeconmicos, en el sector financiero, y la ausencia de polticas de
integracin y fomento industriales, pero en trminos generales existe una gran incertidumbre
en la mayora de unidades productivas.
Por su parte, las exportaciones mexicanas no siempre van aparejadas necesariamente de
incrementos en el empleo y los salarios reales que pudieran generalizarse al resto de la
economa, 10 cual est exacerbando la polarizacin de la economa. En el caso de la
agricultura, por ejemplo, particularmente en la produccin de maz, la apertura comercial s
ha tenido un impacto negativo que afecta a 18 millones de personas. De no superarse tales
disparidades a partir de la solucin de las controversias existentes en el propio seno del
TLC, se corre el riesgo de su profundizacin en los prximos aos y, con ello, contraviniendo
uno de los supuestos fundamentales que llevaron a Mxico a su suscripcin, a saber, la
estabilidad econmica, social y poltica de los mexicanos.
11. Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000
Despus de un crecimiento espectacular del crdito bancario entre 1990 y 1994, a partir de
1995 la cartera de crdito ha venido disminuyendo de manera acelerada y continua, tal
como lo muestra el siguiente cuadro.
Cuadro XI
Crdito bancario total, 1990-1999
(Miles de millones de pesos de diciembre de 1999)
113
Aos
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Saldos al31
de diciembre
370.6
422.9
523.3
604.2
844.8
719.6
614.7
559.3
542.3
454.8
Variacin en
O/o
14.1
23.7
15.5
39.8
-14.8
-14.6
-9.0
-3.0
-16.1
Fuente: Estimaciones del CEFP con base en la informacin del
Banco de Mxico.
La reduccin del crdito bancario en este sexenio oblig a un proceso de sustitucin del
financiamiento bancario por el no bancario.
En 1994 el financiamiento bancario representaba el 72.9% del financiamiento total y para
1999signific tan slo el 58.6%. En contraparte, el financiamiento no bancario aument su
participacin del 27.1% al 41.4% del total.
El crdito otorgado por promedio ha sido la fuente de financiamiento ms utilizado por las
empresas, en especial por las pequeas y las no exportadoras. En el primer trimestre del
2000 el crdito a proveedores signific el 48.0% del financiamiento total. En contraste, en
el mismo periodo los bancos comerciales aportaron nicamente el 24.3%del financiamiento.
Los principales usuarios del financiamiento bancario fueron las empresas muy grandes y
las exportadoras.
El financiamiento de la Banca de Desarrollo prcticamente ha desaparecido. De contribuir
con el 4% del financiamiento total durante el primer trimestre de 1999, actualmente slo
aporta el 1.7%.
Las empresas que utilizaron crdito bancario durante 1999 y el primer trimestre del 2000,
lo destinaron principalmente a capital de trabajo, en un segundo trmino a reestructurar sus
pasivos y en tercer lugar a algn tipo de inversin.
No obstante, en el primer trimestre del 2000, el 66.0% de las empresas no utiliz crditos
bancarios debido principalmente a las altas tasas de inters, a la reticencia de la banca para
prestar y la incertidumbre econmica. Sin embargo, ms de la mitad de las empresas
consideran que durante los prximos tres meses solicitarn algn tipo de financiamiento.
Por lo que hace al crdito al consumo, se puede afirmar que ha tenido un comportamiento
similar al del otorgado a las empresas. En 1994 el sector no bancario aportaba nicamente
el 4.1% del financiamiento al consumo total, mientras que el sector bancario aportaba el
95.9%. En 1999el crdito no bancario aument acentuadamente su contribucin para ubicarse
en 34.1% Yel bancario se contrajo y pas a 65.9%. Sin embargo, es importante observar
que el crdito al consumo durante 1999, slo represent el 3.1% del financiamiento total.
Un dato relevante es que al cierre de 1999, el crdito otorgado por las tiendas departamentales
a travs de sus tarjetas de crdito, represent ms del 34.1 % del crdito total al consumo.
Asimismo, del crdito otorgado por el sistema bancario al consumo, el 53% fue por tarjetas
de crdito y el resto fue ofrecido para la compra de bienes de consumo duradero, destacando
la compra de automviles.
Las tasas de inters en este tipo de crditos tambin han sido un fuerte impedimento para
una utilizacin ms extendida. La tasa activa para crditos bancarios al consumo se ubica a
niveles de 45.0%, 17 puntos porcentuales por arriba de los niveles observados hace seis
aos. De hecho, las tasas de inters han sido el principal elemento de incertidumbre financiera
de los ltimos seis aos. La tasa promedio de un crdito bancario actualmente, es de 31.1%,
10 que se compara desfavorablemente con la existente hace seis aos, cuando el nivel fue
de 17.5%.
El 15 de junio de 1999, el Poder Ejecutivo, a travs del Banco de Mxico y de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, dio a conocer el Programa de Fortalecimiento Financiero
1999-2000, que se le denomin "blindaje" financiero de la economa, con el cual se espera
poner a salvo al pas de las crisis econmicas recurrentes de fin de sexenio.
La vulnerabilidad del sector externo de la economa mexicana contina latente debido a la
presin que ejercen en el tipo de cambio, las tasas de inters y el dficit en cuenta corriente
de la balanza de pagos. En este sentido, la estrategia gubernamental se ha orientado a tratar
de proteger a la economa de shocks externos y de las posibles dificultades de pago de los
vencimientos de deuda; de este modo, el Programa de Fortalecimiento Financiero tiene
como objetivos:
Garantizar la estabilidad de la economa mexicana durante el cambio transexenal.
Obtener recursos financieros para financiar deuda y el dficit en cuenta corriente.
Contar con recursos financieros para reforzar al sistema monetario y financiero.
Como se puede ver en la tabla siguiente, el total de los recursos externos que integran este
"escudo" financiero suma 23 mil 700 millones de dlares aproximadamente; entre recursos
externos extraordinarios negociados y lneas de crdito renegociadas para diferir sus
vencimientos inmediatos, procedentes del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco
Mundial (BM), Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Eximbank y del Acuerdo
Financiero de Norteamrica (NAFA), creado despus de la firma del Tratado de Libre
Comercio de Amrica del Norte (TLC-AN) y el cual ha tenido poco protagonismo en la
promocin del desarrollo de la regin hasta hoy.
Cuadro XII
Recursos financieros para el pago de los vencimientos de la deuda externa
(Millones de dlares)
VeocimieDtos programados LIeaS de crdito Diferencias
FondoMonetario Internacional 5.900.0 4,200.0 J.700.0
BoncoMundial J,500.0 5,200.0 J,700.0
8111CO Inknmericano de o.:a.rouo J,4()() J,500.0 2, JOO.O
I!<imbonk 900.0 4.000.0 J, JOO.O
Acuerdo Financiero de NOI1e Aml!rica NAFA 0.0 6.800.0 6,800.0
roTAL JI. 700.0 2J.700.0 J2,OOO.0
FUENTE: Eleborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados con base en datosdel Banco de Mxico y de la SHCP.
De los 23 mil 700 millones de dlares obtenidos, I I mil 700 millones servirn para cubrir
los vencimientos de la deuda externa de Mxico en los prximos tres aos; el resto de los
recursos, 12mil millones de dlares, servirn para hacer frente a las contingencias econmicas
de fin de sexenio, una vez que quedan garantizados los vencimientos programados de deuda
externa.
Con estos recursos negociados, se prev evitar que se repita la experiencia mexicana
de finales de 1994 y poner a salvo las reservas acumuladas hasta hoy por el Banco de
Mxico, 30 mil 168 millones de dlares al 2 de julio de este ao. Si stas se mantienen en
promedio, el verdadero escudo financiero lo constituyen 42 mil 168 millones de dlares,
entre reservas y recursos no comprometidos de las lneas de crdito ya negociadas.
115
Un elemento adicional que puede dar confianza a los inversionistas, es que en abril de 1999
Mxico negoci con Canad y Estados Unidos un fondo de contingencia por 7 mil millones
de dlares, de los que podra contar de inmediato con el 76% de los mismos (vase el
cuadro anterior); en tanto que del Fondo de Contingencia del FMI, el pas podr obtener
17.5 millones de dlares en caso de emergencia, al margen de los 10 mil millones de dlares
que negociaba en abril y de los cuales obtuvo 4 mil 200 millones de dlares.
Cuadro XIII
Mxico: Financiamiento pblico
(millones de pesos)
Concepto 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Total -16361 -8243 1735 201 -283 23011 47420
Recursos Externos -5320 -6128 -3848 99821 -6855 -26967 19201
Recursos Internos -11041 -2115 5583 -99620 6572 49978 28219
Banco de Mxico 15056 -24586 17676 57717 -15255 -40482 -2006
Valores Gubernamentales 3286 37778 -12735 -75739 25165 80051 119569
Sistema Bancario -29384 -15306 642 -81598 -3337 10769 -89344
Nota: En el balance el signo negativo, significa supervit y en los flujos una amonizacin; el signo positivo significa
dficit en el balance y en los flujos endeudamiento.
FUENTE: Eleborado por el CEFP de la H. Cmara de Diputados con base en datos de la SHCP.
Es importante sealar que Mxico se ha visto obligado ha recurrir a los mercados
internacionales de capital para financiar la economa, debido al menor peso del ahorro
pblico en su financiamiento, lo cual se explica por la poltica fiscal restrictiva, que durante
la actual administracin ha constituido el eje de la ejecucin del gasto corriente y gasto de
capital; participacin que ha descendido considerablemente desde 1994, como se puede
observar en el cuadro anterior.
El uso del ahorro externo pretende evitar una crisis de pagos en la deuda externa y a la vez
de sostener y fortalecer la competitividad de las tasas de inters ante los mercados
internacionales, evitando una eventual depreciacin del tipo de cambio y una masiva fuga
de capitales.
Sin embargo, no deben descartarse los movimientos especulativos en los mercados
financieros internacionales, los cuales pueden transferir importantes cantidades de recursos
al exterior en corto tiempo. Un ejemplo de ello es la experiencia de Brasil en 1998, cuando
perdi entre 22 y 23 mil millones de dlares de sus reservas en slo 6 semanas, durante el
peor perodo de agudizacin de la crisis financiera provocado por el contagio de la economa
rusa de los efectos de la crisis asitica.
Como se seal el 15 de junio de 1999, el gobierno mexicano anunci el Programa de
Fortalecimiento Financiero 1999-2000, como un mecanismo de "blindaje" para prevenir
una crisis de fin de sexenio. Este Programa incluye recursos por 16 mil 900 millones de
dlares en forma de lneas de refinanciamiento y comercio exterior por 6 mil 800 millones
de dlares de lneas contingentes para el refinanciamiento de la deuda pblica por lo que
resta de la actual administracin, en caso de que los anteriores recursos sean insuficientes al
manifestarse eventos contingentes (ver cuadro siguiente).
En los programas de crdito de los primeros 16 mil 900 millones de dlares participa el
Cuadro XIV
Programa de Fortalecimiento Financiero, 1999-2000
117
Linea de crdito Fuente de Peecco de Destino del crdito
(millones ae dlares) financiamiento liberalizacin
4.200
5.200
3,500
4,000
6,800
FMI
Banco Mund&al
cano de Desarrollo
Eximabank de EUA
Reserva Federal '1
Departerrerso del
Tesoro de EUAy
la ReservaFederal
de Canad
Julio de 1999
Julio de 1999
a Dic. de 2000
Julio de 1999
a Dic. de 2000
Julio de 1999
a Dic. de 2000
o\mpliacil1 del periodo de amortizacin de poco ms de
las dos terceras partes de los coeoeoneos con el FMI
(5,900 rrdd), con vencimientos en el pedooc 1999-2000,
hasta el perodo 2003-2005.
Programas de desarrollo social y rmntener ta estabilidad
macroeconrTica.
Programas sociales y de infraestructura y programas de
desarrollo financiero e institucional de los estados y
rronicipios.
Financiar operacooes de correrco exterior,
principalmente rconacores de origen estadouridense
Esta linea de crdito se abri en el marco del TLCAN y
estar disponible en el caso de presentarse cualquier
evento contingente que pudiera desestabtzar el
programa econmico del gobierno mexicano
Fuente: secretaria de Hacienda y CrdilO PUblico.
Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BIRF), el Banco Interamericano
de Desarrollo (BID) y el Banco de Exportaciones e Importaciones de Estados Unidos
(EXIMBANK), y el crdito de contingencia por 6 mil 800 millones de dlares, corresponde
al Departamento del Tesoro de Estados Unidos, a la Reserva Federal y al Banco Central de
Canad. Estos ltimos crditos son de tipo swap, en el sentido de que de utilizarlos, Mxico
tendr que dar a cambio activos (ver cuadro XIV).
Tales recursos se canalizarn para evitar vencimientos abultados en el futuro que permitan
garantizar que el pas no enfrente problemas de refinanciamiento externo, que pudieran
desembocar en una nueva crisis de fin de sexenio.
ANEXOS
Mxico: Ingresos del sector pblico presupuestario: 1994--1999.
(Porcientodel PIS)
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingresos Presupuestaios 22.8 22.8 23.0 23.1 20.4 20.7
Gobierno Federal 15.2 15.2 15.5 15.9 14.2 14.5
Tributarios 11.3 9.3 8.9 9.8 10.5 11.2
ISR 5.1 4.0 3.8 4.3 4.4 4.6
IVA 2.7 2.8 2.9 3.1 3.1 3.3
IEPS 2.0 1.3 1.2 1.4 2.0 2.3
Otros 1.5 1.1 1.1 1.1 1.0 1.0
NoTributarios 3.9 6.0 6.6 6.0 3.7 3.3
Derechos 2.5 4.2 4.8 4.4 2.7 2.5
Productos 0.2 0.5 0.3 0.3 0.3 0.2
AproIIech<rnientos 1.1 1.3 1.6 1.4 0.6 0.7
Otros 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Organismos y Empresas 7.6 7.6 7.5 7.2 6.2 6.1
Pemex 2.3 2.7 2.9 2.7 2.1 2.2
Otros 5.4 4.9 4.5 4.5 4.1 3.9
Lasurrade los porcentajes puede nocoincidirconel total debido al redondeo.
Fuente: SHCP
121
122
Mxico: Gastos del sector pblico presupuestarlo: 1994-1999
(Por ciento del PIB)
concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Gasto P......puest8rio 23.1 23.0 23.1 23.7 21.6 21.8
Gasto Programable 172 15.4 15.7 16.3 15.5 15.1
Gasto Corriente 13.5 12.2 12.0 12.8 12.4 12.2
Servicios Personales 6.0 6.4 6.2 6.8 6.9 7.0
Directos 4.0 3.8 3.6 3.8 3.6 3.7
Indirectos 1/ 2.0 2.6 2.6 3.0 3.3 3.3
Materiales y Suminis1ros 1.7 1.6 1.7 1.6 1.6 1.2
Servicios generales 3.1 2.8 2.5 2.6 2.2 2.2
Pensiones n.d 1.0 1.0 1.0 1.2 1.3
Otros n.d 1.7 1.6 1.5 1.0 0.9
Otras erogaciones 2l 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1
Ayudas. subsidios y transferencias 31 2.6 1.4 1.5 1.7 1.6 1.7
Ayudas n.d n.d 0.2 0.2 0.1 0.1
Subsidios n.d n.d 0.5 0.5 0.4 0.4
Transferencias n.d n.d 0.7 0.9 1.1 1.2
Gasto de Capital 3.7 3.2 3.7 3.5 3.1 2.8
Inversin ICsica 3.4 2.8 3.0 3.2 2.9 2.5
Directa 2.6 2.2 2.3 2.4 1.8 1.5
Indirecta 41 0.8 0.6 0.7 0.8 1.2 1.0
Inversin financiera y otros 5/ 0.3 0.4 0.7 0.3 0.2 0.4
Gasto No Programable 5.9 7.6 7.4 7.4 6.1 6.7
Adefas, Estirnulos y Otros 61 0.6 0.3 0.3 0.3 0.3 0.1
Parliclpaclones a Edos y Munic. 2.9 2.7 2.8 3.0 3.0 3.0
Costo Financiero 2.3 4.6 4.4 4.1 2.9 3.5
Interno 1.1 2.6 2.3 2.5 1.5 2.2
Intereses 1.1 1.8 1.4 1.3 1.2 1.7
Saneamienlll Financiero 0.0 0.9 0.9 1.3 0.3 0.5
Externo 1.2 2.0 2.1 1.6 1.4 1.4
l/Incluye las apOf1acionespara la aducacinbsica en los astadc6 Ylas tran"-spara los _ penonales de las entidades axtral<esupuestarias.
21Operaciones de los _ismos Vempresas pnlSUpuestalias porcuenta de tarcems.
31Desagraglcin a partir de 1996 _ a la modificacin de la "Clasificacin porObjeto del Gasto", compre__manta las ayudes, subsidios y
translerenaas _tasde aquela. destin_s a servicios personales y a gasto de capital ya que stas se registranen los rubros conespon<lenles
(ver notas2, 5 Y6).
41Considera las transferencias para inversin fisica de la. ent_axtrapresupueslarias.
511nduyeerogaciones IllClJIl8f8bIes y transferencias para amortizacin e inversinfinancierade las entidade. extrapresupuestarias.
61Incluyaajenas netas del \lObiemo_ralo
n.d. No disponible
La sumade los poR:enlajespuede no coincidirconel 10181 debidoal ~ .
Fuente: SHCP:
Mxico: Ingresos, Gastos y Balances del Sector Pblico: 1994-1999
(Por Ciento del PIB)
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Ingresos del Sector Presupuestario 22.8 22.8 23.0 23.1 20.4 20.7
Gobiemo Federal 15.2 15.2 15.5 159 14.2 145
Tributarios 11.3 9.3 8.9 9.8 10.5 11.2
No Tributanos 3.9 6.0 66 6.0 3.7 3.3
Organismos y Empresas 11 76 76 75 7.2 6.2 6.1
Pemex 23 2.7 29 2.7 2.1 2.2
Resto 5.4 4.9 4.5 4.5 4.1 3.9
Gasto del Sector Presupuestario 231 23.0 23.1 23.7 21.6 21.8
Programable 17.2 15.4 15.7 16.3 15.5 15.1
Gasto Corriente 135 12.2 12.0 12.8 12.4 12.2
Gasto de Capital 3.7 3.2 3.7 3.5 3.1 2.8
No Programable 5.9 76 7.4 7.4 6.1 6.7
Adelas. Estimulos y Otros 2J 0.6 0.3 0.3 0.3 0.3 0.1
Participaciones a Estado y Munic. 2.9 2.7 2.8 3.0 3.0 3.0
Costo Financiero 23 4.6 4.4 4.1 2.9 3.5
Balance del Sector Presupuestario -0.3 -0.2 -0.1 -0.6 -1.0 -1.1
Balance del Sector Extrapresupuestario 0.2 0.2 0.1 -0.1 0.0 0.0
Balance Econmico de Caja -0.1 00 0.0 -0.7 -1.2 -1.1
Balance Econmico Primario de Caja 31 2.1 4.7 4.3 3.5 1.7 25
1/ Exduye las aportacones aIISSSTE.
2JIncluyeoperacionesajenasnetas del gobiernofederal.
31Se obtieneal oecucr del balanceeconmicoel costofinanciero de lossectorespresupuestarios y extrapresupuestario.
La suma de los porcentajes puede no coincidir con el lotal debidoal redondeo.
Fuente: SHCP.
123
124
Mxico: Inflacin y tipo de cambio, 1987-2000
(variaciones anuales en %)
Ao
Inflacin
Promedio Dic. - Dic.
Tipo de cambio
Promedio Dic. - Dic.
1987 131.7 159.1 121.9 152.2
1988 114.1 51.7 63.3 2.6
1989 20.0 19.7 8.2 15.0
1990 26.6 29.9 13.5 10.1
1991 22.7 18.8 6.3 4.7
1992 15.5 11.9 3.6 2.6
1993 9.8 8.0 3.8 4.7
1994 7.0 7.1 4.6 6.9
1995 35.0 52.0 93.5 118.3
1996 34.4 27.7 15.9 1.8
1997 20.6 15.7 5.0 3.3
1998 15.9 18.6 16.4 22.1
1999 16.6 12.3 3.7 -3.5
2000
9.5
1
/ -3.0 11
iJMayo 1999 a Mayo 2000.
Fuente: Banco de Mxico
Mxico: Balanza de pagos, 199G-1999.
(porcentajes del PIBa precioscorrientes)
Cuenta Corriente Cuenta de Capital Variacin de
Ao Ingresos Egresos Balance Pasivos Activos Balance Reservas
1990 21.5 24.3 -2.8 6.5 0.3 3.2 1.4
1991 18.5 23.2 -4.7 8.1 0.3 7.8 2.4
1992 17.0 23.7 -6.7 5.8 0.6 7.3 0.3
1993 16.8 22.6 -5.8 9.0 -0.3 8.1 1.5
1994 18.6 25.6 -7.0 4.8 -0.9 3.5 -4.4
1995 33.8 34.4 -0.5 7.9 -1.1 5.4 3.4
1996 34.7 35.4 -0.7 3.1 -1.8 1.2 0.5
1997 32.8 34.6 -1.9 2.2 1.2 3.9 2.6
1998 33.3 37.1 -3.8 4.0 0.0 4.1 0.5
1999 33.0 35.9 -2.9 3.6 -0.3 3.1 0.1
Fuente: Banco de Mexico
125
MEXICO: BALANZA DE PAGOS, 1990 1999
( Millones de dlares y porcentajes respecto si PIB)
-N
0\
Millones de dlares
conoopto
'990
'99'
'092 '993
,... ,... ,...
'99' '...
'999
POlcenlajt;tS
1990 1991 1992 199:1 li9S 1996 1997 1998 1999
CUENTACORRIENTE
ExportaCIn de mercancl..
Servicios no Iactorlal"
Turistas
Excursionista
O,.".
Servicioslaetor..-Iel
Intereses
O,.".
Translelllncias
ImportllCln de mercanclu"
S.,."lelol: no '-c1orlales
Fiel. yteguros
TurllllU
EllCurslOnlSlaS
Ot.,.
S.l'Vlcios r.ctorlalU
Intereses
Ot.".
Transl'enmcl.s
CUENTA DE CAPITAL
,...
P'"tamos y depOsltos
Inversin exhanjclra
Dlrect.
De cartera
Ac:rt..
Irrorn y omllllOMs
VARIACIN DI LA RESERVA INT. NETA
7,451.1
56.070.9
40.710.9
8,021.1
3,933.8
\,592.6
2,494.7
3,346.6
2,667.0
ers.e
3.992.3
63.522.0
41,593.3
9,942.2
1,530.8
2.171.5
3,347.2
2,892.7
11.972.5
9,2220
2.750.5
14.0
8,2912
16,996.7
10.P93.0
6.0CKI.7
2,6332
3,370.5
8.699.5
2.520.4
3.547.9
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'104,648.7
42,687.5
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4,339.3
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3,0102
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49.966.6
10,541.0
1.758.0
2.149.8
3,663.1
2,970.1
12,207.8
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18.9
24,507.6
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17.514.7
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12,753.2
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2.16e.7
7,378.5
315.7
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61,8689
46,195.6
9,191.8
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1,613.7
3,107.0
2,876.0
2,159.6
718.4
3.405.5
86,107.5
62,129.4
11,488.1
2,084.0
2,541.7
3,585.8
3,296.6
12,470.8
9,610.6
2,860.2
19.2
26,.18.8
20,868.9
1,567.0
22,433.9
4,3928
18,0-41.l
5,551.9
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1,007.5
11.9
23.399.1
87,752.1
51,888.0
9,419.2
4,5&4.1
1,602.9
3,252.2
2,790.0
2.001.0
742.0
3.656.9
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65,366.5
11,5049.1
2,180.7
2,416.e
3,145.2
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117,823.8
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4,333.7
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13,380.9
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4,069.3
10,410.5
12,193.5
22,804.0
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13,418.5
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1,788.1
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110,431.4
11,270.1
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3.671.5
4,560.4
3.749.6
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5,272.9
138,9832
109,807.8
11,8(1)0
3,312.4
1,8212
2,070.7
4,596.7
17,349.9
12,.38.2
4,913.7
25.5
15,762.7
9,0-470
9.8197
17,866.1
12,829.6
5.037.1
6,715.7
2,1972
10,493.1
17.8
-16,089.7
140,0&8.8
111,45U
11,522,8
5,833.3
1,8598
4,029.5
5,047.1
4,034.3
1,012.8
6,039.5
125,373. \
12,427.5
3,699.1
2,001.9
2,207.2
4,519.3
18.330.8
12,4($.7
5,831.1
27.1
17,360.4
16,928.9
8,1974
10,731.5
11,310.7
579.2
431.5
867.8
2,137.0
15
14,152.3
159,375.2
136,391.\
11,692.0
5.505.7
1,7172
4,469,1
4,952.0
4.149.3
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173,527.5
141,974.8
13,490.8
4,109.2
1,950.4
2,590.9
4,840.1
18,03S.2
13,013.5
5,021.7
26.9
14,821.8
17,481.5
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0.81
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15.92
3.81
0.59
0.83
1.28
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0.01
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13.63 12.72
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0.52 0.44
0.90 0.86
1.15 0.79
0.93 0.59
0.22 0.2C
096 0.94
23.22 23.71
15.95 17.11
337 3.113
0.58 0.57
0.69 0.70
1.\7 0.98
0.95 091
3.90 3.43
2.94 265
0.96 0.79
0.01 0.01
7.83 7.27
8.14 5.75
2.55 -0.43
5.59 6.16
1.52 121
4.07 4.97
-0.32 1.53
0.69 -0.26
2.36 0.28
0.10 0.00
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1.07
4.35
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0.21
0.51
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2.93
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28.21
2.42
1.14
0.3<1
0.92
1.02
O."
0.17
1.31
35.89
29.36
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Ul'
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3.07
3.61
1.06
4.67
2.40
2.21
0.55
002
0.12
000
Fuente: ElabOrado por el Cenlro de EstudlOl de Fln.nzas PUbUcas con base en inlormeclOrl del Banco de Wxlco. IndIcadO'" .conn'liColl y ftnancleros.
CAPITULO
TERCERO
LA REFORMA DEL
SISTEMA FINANCIERO
Ornar Alvarez Arronte
OMAR ALVAREZ ARRONTE
Estudios: contador pblico por la UPAEP. Cargos en la administracin pblica: director de
Auditora (84) y coordinador general administrativo (85) de la Secretara de Asentamientos
Humanos y Obras Pblicas del gobierno del estado de Puebla; director de Ingresos del
ayuntamiento de Puebla (87-88); tesorero municipal del ayuntamiento de Puebla en dos
perodos (89-90 y 90-92); secretario de Desarrollo Urbano y Ecologa del estado de Puebla
(junio 92- junio 94); director general de Fiscalizacin en la Contralora General del estado
de Morelos (junio 94-ft:brero 95). Actividades fuera de la administracin pblica: supervisor
de Auditora Fiscal del despacho Ortiz Reyes Villanueva de Puebla, Puebla (79-81); asesor
financiero de Volkswagen Comercial, S.A. de C.V. Actividades polticas partidistas:
pertenece al sector popular del PRI, donde ha sido secretario de Finanzas de la CNOP (87,
88 y 89); secretario de Finanzas del CDM (90-91); subsecretario de Finanzas del CDE de
Puebla (91); miembro del Consejo Poltico del CDE de Puebla (desde 92); Secretario general
(febrero- agosto 95) y presidente (agosto 95- abril 97) del CDM de Puebla.
Actividades sindicales, sociales y polticas no partidistas: Vicepresidente regional del comit
ejecutivo nacional del Incopse, zona Golfo- Centro de los estados de Puebla, Tlaxcala y
Veracruz (desde 90). Experiencia legislativa: diputado federal suplente por el distrito 12 de
Puebla en la LV Legislatura (91-94). En la LVII Legislatura: secretario de la Comisin de
Marina y Miembro de las comisiones de Defensa Nacional, Secretario de la Comisin de
Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda. Presidente de la Comisin Investigadora
del IPAB.
La Reforma del Sistema Financiero
La Reforma del Sistema Financiero.
La historia del Sistema Financiero Mexicano se caracteriz por muchos aos por la afirmacin
de la autoridad del Estado sobre las actividades de los intermediarios financieros; situacin
que cambio radicalmente a partir de la dcada de los 80.
Como consecuencia de las polticas implementadas por el Gobierno, en 1976 el pas enfrent
su primera crisis financiera seria desde 1940 y la primera devaluacin del peso frente al
dlar en 22 aos. Este acontecimiento dej de manifiesto la debilidad estructural del sistema
financiero.
Los cambios se dieron vertiginosamente, de la nacionalizacin de la banca en 1982 se pas
no slo a la reprivatizacin de los bancos comerciales en 1990, sino que al mismo tiempo se
llev a cabo la "modernizacin" del Sistema Financiero en su conjunto.
Las polticas econmicas implementadas en aras de alcanzar un crecimiento de la economa
que nos pemitiera alcanzar el nivel de los pases desarrollados, as como los cambios
constitucionales y, reformas al marco legal en general, fueron los factores que propiciaron
finalmente la crisis de 1994.
La experiencia internacional con crisis bancarias seala algunas similitudes entre estas como
son: generalmente ocurrieron despus de un perodo de expansin econmica, estuvieron
relacionadas con problemas de la balanza de pagos, se presentaron en perodos posteriores
a la desregulacin financiera, y se generaron en un entorno carente de una supervisin
adecuada.
En el caso de Mxico, el proceso de desregulacin financiera sumamente radical gener
mejores expectativas en los agentes econmicos propiciando un aumento en el consumo y
la inversin a costa de un mayor endeudamiento del sector privado; la fuerte entrada de
capitales y la ligera reactivacin de la inversin ocasionaron un aumento en el dficit de la
cuenta corriente; esto trajo consigo un aparente perodo de expansin econmica reforzando
las expectativas positivas de los participantes del mercado.
La modernizacin abarcaba la propia privatizacin del sistema bancario comercial, la
creciente desregulacin en operaciones de ahorro y financiamiento y una nueva aproximacin
a la competitividad internacional.
Por el lado de los bancos, al contar con una mayor disponibilidad de recursos, y al operar
con menos restricciones otorgaron crditos en exceso, para incrementar su participacin en
el mercado, sin la debida prudencia, confiando en la materializacin del ingreso futuro de
sus deudores.
131
El proceso de liberalizacin financiera pretendi fortalecer la capacidad de supervisin,
pero no se tomo en cuenta que las autoridades carecan de experiencia y herramientas para
regular y supervisar un sistema bancario distinto, en un contexto econmico diferente.
Con el propsito de minimizar los efectos de la crisis en el sector financiero se dise un
paquete de apoyo que pretenda evitar un riesgo sistmico, aumentar la confianza y la
credibilidad en la economa mexicana, apoyar a las instituciones financieras, fortalecer a
las instituciones bancarias para as reactivar la economa, minimizar el impacto fiscal y
monetario y crear una cultura de pago bajo las condiciones imperantes en el mercado.
La crisis econmica que dio inicio a finales de 1994, la ms grave de la historia contempornea
en nuestro pas, trajo consigo una profunda recesin econmica, reflejada sobre todo en el
aumento de las tasas de inters, lo que provoc de manera colateral que tanto familias como
empresas dejaran de cumplir con sus obligaciones frente a las instituciones bancarias, lo
cual contribuyo a deprimir an ms la actividad econmica.
Se puso en peligro no slo a la banca comercial, al crearse un entorno propicio para el
surgimiento de un riesgo sistmico, sino que los recursos depositados en ella por los
ahorradores tambin quedaron en una situacin precaria. Ante este reto, el Gobierno Federal
decidi actuar con prontitud y asumir los costos econmicos y polticos de salvaguardar el
ahorro de los mexicanos y evitar el colapso del sistema financiero.
La proteccin ~ , J sistema financiero deriv en la preservacin del sistema de pagos, sin el
cual se hubiera generado una quiebra masiva de empresas con el consecuente aumento del
desempleo. Debindose dejar en claro que el apoyo vertido sobre el sistema bancario,
producto del esfuerzo de la sociedad en su conjunto, no pretendi de manera alguna respaldar
al sistema financiero como un fin en s mismo, sino para que coadyuvara a la reactivacin
econmica del pas. De la misma manera, los apoyos otorgados fueron dirigidos a los
ahorradores y deudores, ms no a los accionistas de las instituciones de banca mltiple, los
cuales han visto mermada su participacin en ellas, o han sido obligados a aportar capitales
notablemente mayores para sostener sus posiciones en la banca.
La crisis repercuti de manera importante en los mbitos bancario y financiero, en virtud
de la fuerte expansin que haba tenido el crdito y del abrupto crecimiento en las tasas de
inters. Su impacto se dej sentir principalmente entre quienes haban contrado crditos,
ya sea para ampliar y mejorar sus fuentes de ingreso -a travs de empresas en distintos
sectores productivos - o para la adquisicin de vivienda.
El problema que se vivi en 1995, no inicio un ao antes, tiene una historia larga, una
historia que viene desde la nacionalizacin de la banca o incluso desde antes. Debe recordarse
que en pocas previas a la nacionalizacin de la banca, particularmente en los aos setenta,
la mayor parte de los recursos que estaban depositados en los bancos, eran a su vez depo-
sitados en el Banco de Mxico, mediante el llamado encaje legal.
Estos recursos se le prestaban al gobierno para financiar los dficit fiscales. De esta forma
desde aquellas pocas, los bancos comerciales realmente tuvieron una funcin de banca
muy limitada, porque el dinero que prestaban era en primer lugar, una fraccin pequea
del total de recursos que captaban y en segundo lugar, las tasas de inters estaban controla-
das de manera que no se desarroll realmente una cultura de otorgamiento de crditos y de
evaluacin de riesgos.
Posteriormente, cuando se nacionaliz la banca, se sigui prcticamente por el mismo cau-
ce: la mayor parte de los recursos se canalizaban al gobierno federal, y esto hizo que persis-
tiera la falta y la incapacidad de los propios bancos para tener criterios adecuados para el
otorgamiento de crditos y la medicin de riesgos. Esto mantuvo la debilidad del sistema
de intermediacin financiera.
Esto hizo difcil que la autoridad en materia de supervisin dictara e impusiera criterios a
los bancos nacionalizados; esto fue una situacin claramente inapropiada para el desarrollo
de una supervisin adecuada, posteriormente tampoco durante la poca de la liberalizacin
financiera y la privatizacin, se cont con una supervisin adecuada.
Debe aceptarse que la banca mexicana expandi el crdito en forma imprudente, sobre todo
de 1992 a 94, lo cual tambin fue reflejo de ciertas fallas en la supervisin. El crdito de los
bancos al sector privado se expandi a tasas muy rpidas, de hecho, el crdito de los bancos
al sector privado que en los aos de 90 y 91, apenas llegaba al 10 12% del Producto
Interno Bruto (PIB), creci hasta una cifra superior al 30% del PIB en 1994. Pero tambin
se dio este "boom" crediticio porque se tenan expectativas muy favorables sobre el
desempeo general de la economa durante los prximos aos. Esto ocasion que se con-
fiaran los banqueros, los empresarios, deudores, las familias. Todos se endeudaron ante
estas perspectivas, y por ello puede decirse que el descalabro financiero sobrevino en gran
parte porque dichas expectativas favorables no se validaron.
Una vez estallada la crisis por la devaluacin de diciembre de 1994, se rebas en muchos de
los casos la capacidad de pago y no se pudo estar en condiciones de hacer frente a sus
obligaciones.
Medidas emprendidas para evitar la quiebra del sistema bancario.
En el perodo comprendido entre 1995 y 1998, el Gobierno Federal promovi un conjunto
de medidas para proteger el ahorro de los mexicanos y mantener la estabilidad de la economa.
Entre ellas, destacan las relacionadas con el rescate bancario, las cuales tuvieron como
propsito evitar el colapso del sistema financiero y, en ltima instancia, de la economa.
Las medidas que se adoptaron, fueron las que repercutieron en un menor costo para el pas;
de haber tomado otro curso de accin -yeso puede demostrarse - el costo para el pas
hubiera sido mucho mayor: Sin embargo, no debe soslayarse que un costo de 725,260 mil
133
millones de pesos es un monto importante, aunque este monto no ser el costo total ya que
a habido y se siguen recuperando activos.
La naturaleza y complejidad de la crisis financiera, en los deudores de diversos crditos
otorgados por la banca, propici que, a partir de 1995, el Gobierno Federal, en acuerdo con
la Banca, implant diversos programas de apoyo para mitigar sus repercusiones en los
acreditados.
Entre dichos acuerdos destacan los siguientes.
Programa de reestructuracin de deudas en Unidades de Inversin (UDIS).
Acuerdo de Apoyo Inmediato a los Deudores de Banca (ADE).
Beneficios Adicionales a los Deudores de Crditos para Vivienda.
Acuerdo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Pesquero (FINAPE).
Acuerdo de Apoyo Financiero y Fomento a la Micro, Mediana y Pequea Empresa
(FOPYME).
Entre las medidas incluidas en dichos Acuerdos para apoyar a los deudores, destacan:
Reduccin de tasas de inters;
Descuentos al principal de las deudas;
Ampliacin de plazos;
Reestructuracin de crditos hipotecarios;
Implantacin de treguas judiciales; y
Condonacin de intereses moratorios.
Con plena conciencia de lo trascendente de las reformas planteadas y de la necesidad de una
solucin integral a largo plazo, pero que tambin atendiera en lo inmediato las justas
demandas de las organizaciones de deudores y los sectores productivos del pas, los
representantes populares en las Cmaras del Congreso de la Unin, a partir de las propuestas
formuladas por el Presidente de la Repblica, se situaron a la vanguardia del cambio,
promoviendo la creacin de figuras e instituciones modernas y eficaces, que permitieran
soluciones reales y posibles a los planteamientos recogidos de las demandas populares, a la
vez que permitieron consolidar al sistema financiero como motor del desarrollo econmico
del pas; y con esto se logro:
a) Dar certidumbre jurdica a los ahorradores partiendo del reconocimiento de que el
Ejecutivo Federal actu con responsabilidad y oportunidad y, sobre todo, con apego
a la norma constitucional y a las leyes respectivas.
b) Reducir el monto de los pasivos contingentes que se consolidaron como deuda
pblica directa.
e) Promover mecanismos de apoyo indispensables a los deudores de la banca, lo que
signific otorgar apoyos adicionales a pequeos y medianos deudores agropecuarios
y pesqueros, los hipotecarios y a la pequea y mediana empresa.
d) Enfatizar la visin hacia el futuro, fortaleciendo la supervisin sobre el sistema
financiero nacional, asegurando la transparencia en la recuperacin de activos,
eliminando la universalidad de los seguros de depsito y profesionalizando la
supervisin bancaria, para abatir los riesgos de nuevas crisis.
e) Fomentar la capitalizacin del sistema financiero, resguardando el papel
estratrategico de la banca y sus efectos en la soberana y la seguridad nacionales.
f) Combatir la impunidad y deslindar responsabilidades revisando la legislacin en
materia de delitos financieros, la Ley de Quiebras y suspensin de Pagos y el Cdigo
de Comercio.
g) Fortalecer la conduccin de las polticas cambiaria y monetaria.
Es evidente que quienes salieron beneficiados con las estrategias adoptadas, fueron bsica-
mente los ahorradores. El capital de los bancos represent una fraccin muy pequea de las
obligaciones de los mismos, y en Mxico absolutamente ningn ahorrador depositante
en el sistema bancario perdi un centavo, porque a todos se les pag puntualmente sus
depsitos bancarios cuando as lo exigieron. Es evidente que si los crditos no se pagan, el
capital de los bancos es insuficiente para cubrir las obligaciones representadas por los de-
psitos. De manera que el costo fiscal del paquete de apoyo es el remanente que resulta una
vez agotado el capital de los bancos.
Existe un cierta manipulacin de la informacin y se dice que se protegi a los banqueros,
siendo una falacia, ya que de 19 bancos que existan, 18 privatizados ms Banco Obrero,
solo en cinco casos los accionistas originales mantienen hoy da el control de la institucin.
Muchos bancos han tenido que aceptar nuevos inversionistas precisamente para retener de
alguna manera el control de la institucin, pero bajo arreglos muy distintos de los que
tenan en un principio.
135
En los casos restantes los banqueros no solamente perdieron su inversin, sino que muchos
de ellos estn sujetos a procesos penales. Debe sealarse que hay cerca de cincuenta procesos
penales iniciados por la Comisin Nacional Bancaria y de Valores por presuncin de delito
contra altos funcionarios de la banca incluyendo presidentes de consejos de administracin.
Con las medidas adoptadas por parte del Gobierno resultaron beneficiados mas de 10
millones de cuentas bancarias. Los que se beneficiaron fueron los ahorradores porque
pudieron disponer de sus depsitos cuando as lo solicitaron. Si no se hubieran pagado los
depsitos de los ahorradores, hubiera ocurrido una quiebra del sistema financiero.
De no haber actuado con responsabilidad hubieran sido perjudicados incluso quien no tena
cuentas en los bancos.
Con relacin a la decisin de apoyar a los ahorradores, se puede decir que el 90% de los
recursos de un banco proviene de los ahorradores y solo el 10% de su capital. Haber
pretendido afectar los recursos de los ahorradores se habra traducido en un alto costo mucho
ms alto para la sociedad, como sucedi en Chile a principios de los ochenta.
El costo poltico de no haber tomado las medidas que se tomaron en cuanto a proteger los
depsitos y rescatar a los bancos hubiera sido mucho ms alto. En 1995 se dijo que el
endeudamiento temporal al que estaba recurriendo el pas, el paquete financiero con los
Estados Unidos y el paquete con los organismos internacionales, iba a ser impagable. Con
todo al final no fue as; las medidas tomadas fueron acertadas y los resultados estn a la
vista.
Con los programas de apoyo una gran cantidad de deudores se vieron realmente beneficiados,
mientras que para muchos la situacin fue la opuesta, ya que no decidieron reestructurar
sus deudas y aprovechar los beneficios de acogerse a alguno de los programas que se
ofrecieron. Los programas para deudores van a tener un costo de alrededor de cien mil
millones de pesos, y el grueso de los 552 mil millones, casi un 40% corresponde a los
bancos intervenidos, donde en muchos casos ya todos los accionistas se retiraron, y perdieron
el control de las instituciones, sus acciones, su capital, etc.
Descripcin de las medidas adoptadas por el gobierno.
1. Ventanilla de liquidez en dlares
Al estallar la crisis los bancos extranjeros no estaban dispuestos a renovar los prstamos
otorgados a los mexicanos. Por ello, el Banco de Mxico, a travs del Fobaproa, les prest
a stos los recursos necesarios para cumplir sus obligaciones en moneda extranjera, hasta
que estuvieran en condiciones de renovar nuevamente prstamos.
2. Programas de Capitalizacin Temporal (Procapte)
Principios de 1995, los bancos requeran elevar su capital urgentemente, lo cual en las
condiciones prevalecientes no les resulta nada fcil. Para ayudar a que esto fuera posible se
diseo un programa para apoyar la capitalizacin temporal de los bancos, denominado
Procapte.
Se trataba de una estrategia financiera que permita a los bancos fortalecer su capital, en
tanto las condiciones del mercado eran propicias para atraer inversionistas con capital fresco.
3. Programas de apoyo a deudores.
Para coadyuvar a los deudores, se pusieron en marcha diversos programas que abarcaron
prcticamente a todos los sectores y estuvieron dirigidos, principalmente, al apoyo de aquellos
que tenan crditos ms modestos.
Los programas beneficiaron a alrededor de 4 millones de deudores, quienes vieron reducidas
sus obligaciones. Un resultado adicional es que contribuyeron a detener el crecimiento de la
llamada cartera vencida.
Los apoyos a los deudores, ofrecidos por el gobierno y los bancos, equivalen a descuentos
promedio sobre los saldos de los crditos de 45% en el casos de vivienda, del 35% en el
financiamiento del sector agrario y pesquero, y de 32% en el caso de fomento a la micro,
pequea y mediana industria.
4. Intervencin y saneamiento de bancos.
A partir de 1994 se fueron presentando diversos casos de bancos insolventes, cuyos
accionistas no tenan la capacidad de aportar los recursos para capitalizarlos y hacer frente
a sus obligaciones con los ahorradores.
Para llevar a cabo el saneamiento, el Fobaproa aport el capital necesario a fin de salvaguardar
los intereses de los ahorradores. Convirtindose en accionista se hizo dueo temporal de los
bancos y garantiz, con ello, la continuidad de su operacin. Cabe sealar que en estos
casos los accionistas perdieron prcticamente la totalidad del capital que haban invertido.
Los bancos, que despus de su saneamiento podan seguir siendo negocio, fueron vendidos
a otras instituciones mexicanas o a bancos de prestigio internacional.
5.- Programa de capitalizacin y compra de cartera.
A los bancos, que a pesar de presentar problemas y podan seguir funcionando, el gobierno
decidi apoyarlos comprndoles una parte de los crditos; con la condicin de que los
137
dueos aportaran ms capital o buscaran nuevos socios que as lo hicieran; habr que decir
que en todos estos casos los accionistas sufrieron importantes prdidas.
Si el gobierno no hubiera puesto en marcha este programa, el capital de los bancos se
hubiera agotado. Esto hubiera implicado la intervencin y saneamiento de las instituciones,
por lo que el gobierno hubiera tenido aportar 122 mil millones de pesos que corrieron por
cuenta de los accionistas.
Las reformas al marco legaL
Para lograr una solucin definitiva a los problemas derivados de la crisis de 1994 y contribuir
con ello a disminuir el riesgo de su repeticin en el futuro, el Gobierno Federal y los Partidos
Polticos: Revolucionario Institucional, Accin Nacional y Verde Ecologista, buscaron
consolidar un sistema financiero ms sano, a travs de la realizacin de distintas reformas
legales y de la suscripcin de acuerdos para el establecimiento de programas especficos de
apoyo, que fueron aprobados.
Con estas reformas se logr el mantenimiento de un sistema bancario y financiero sano
con lo cual se lograron cumplir con tres propsitos generales:
a) Mantener la estabilidad econmica.
b) Garantizar un mejor contexto para el desarrollo del pas; y
e) Procurar el mejoramiento del nivel de vida de los mexicanos mediante la proteccin y
garanta de sus fuentes de ingreso, su patrimonio inmobiliario y sus ahorros.
Para esto fue necesario realizar un conjunto de reformas legales y generar acuerdos que
condujeron a alcanzar las siguientes metas especficas:
- Disminucin de los riesgos futuros de crisis bancaria y financieras
- Buscar una solucin definitiva al impacto negativo de la crisis de 1994 en los deudores
de crditos.
- Revitalizacin del crdito para contribuir a la recuperacin del aparato productivo y, en
consecuencia, la reactivacin del crecimiento econmico del pas.
- Se fortaleci el sistema financiero nacional.
El diseo y aprobacin de diversas normas y leyes por parte del Congreso de la Unin, y la
suscripcin de acuerdos entre los actores polticos, el Gobierno Federal y la banca, dio
lugar a un esquema integral de solucin a las presiones derivadas de la crisis bancaria y
financiera de finales de 1994.
Este esquema integral incluy cuatro aspectos centrales:
La creacin de un eficiente sistema de proteccin al ahorro, con un Instituto garante para
ello; ambos aspectos se encuentran regulados en la Ley de Proteccin al Ahorro Bancario,
aprobada el da 12 de diciembre de 1998, con 326 votos a favor y 158 en contra.
La creacin de una Comisin Nacional de Defensa de los Usuarios de Servicios
Financieros, a travs de la promulgacin de la respectiva Ley, aprobada tambin el12 de
diciembre de 1998, aprobada por 369 votos.
- La instrumentacin de un programa de apoyo a deudores acordado por el gobierno y la
banca, y los representantes de los Grupos Parlamentarios del PRI y del PAN tanto de la
Cmara de Senadores, como de la Cmara de Diputados, denominado "Punto Final",
destinado a brindar beneficios adicionales para los deudores de crditos empresariales,
agropecuarios y pesqueros, as como para vivienda de tipo medio y residencial.
El establecimiento de un conjunto ms severo de sanciones a funcionarios bancarios y
accionistas de instituciones bancarias y financieras que abusen de su posicin, u obtengan
privilegios indebidos. Estas medidas fueron adoptadas mediante un paquete de reformas,
principalmente en el Cdigo Penal, en lo que se refiere a las conductas ilcitas conocidas
como "delitos de cuello blanco".
La Ley de Proteccin al Ahorro Bancario,IPAB.
El propsito y razn de ser esta leyes la proteccin, bsicamente, de los pequeos ahorradores
de nuestro pas, que confan en los bancos y depositan ah los recursos producto de su
esfuerzo y trabajo. De esta manera, y con independencia de 10que pase con las Instituciones
bancarias que tuvieran una situacin de quebranto, existe un fondo que responde y garantiza
que no se pierdan esos ahorros.
Creacin del IPAB.
El Instituto para la Proteccin del Ahorro Bancario se crea con el objeto de, entre otras
atribuciones, manejar el fondo anteriormente mencionado, el cual se crea con las aportaciones
obligatorias que debern efectuar los bancos, por financiamiento y en su caso, de ser
necesario y plenamente justificado, con los apoyos que otorgara en su momento el Gobierno
Federal.
Los depsitos protegidos con dicho fondo, tienen un lmite cuyo tope es dinmico al estar
calculados en Unidades de inversin (UDIS). Si a la fecha se hiciera un clculo estaran
protegidos los depsitos de hasta aproximadamente 860 mil pesos, por cuentahabiente y
por institucin bancaria.
139
140
Asimismo existen depsitos no protegidos, como son los hechos por entidades financieras
del pas o del extranjero; cualquier sociedad que forme parte del grupo financiero al cual
pertenezca la institucin en problemas; accionistas o miembros del Consejo de
Administracin y funcionarios de la institucin de que se trate. Es decir, se trata, se insiste,
de proteger principalmente a los pequeos y medianos ahorradores. A los ahorradores e
inversionistas cuyo monto depositado sea superior, slo se les protege hasta por el lmite
establecido para los pequeos y medianos, pero no la totalidad de su capital. Tampoco se
protege a quienes tienen intereses o manejan las instituciones bancarias, por considerar
que, adems de formar parte de stas, asumen el riesgo empresarial que implica pertenecer
a las mismas.
Debe destacarse que las acciones de saneamiento de las instituciones bancarias, slo se
darn cuando sea viable la permanencia del banco y se
cuente con estudios formulados por tcnicos altamente reconocidos que as lo acrediten y
con garantas slidas que permitan, en cualquier evento, recuperar las sumas que se destinen
a estos apoyos. En cualquier otro supuesto, se proceder a la liquidacin o a declarar la
quiebra de la misma, con el propsito de que, en ningn caso, el manejo ineficiente o las
operaciones irregulares en las instituciones bancarias, repercutan en un costo para la sociedad.
Otro aspecto de mayor importancia, es que ahora quedan limitados los apoyos que
directamente puede otorgar el Instituto en caso de una crisis que pueda afectar a una o
varias instituciones y que ponga en riesgo al sistema en su conjunto, para lo cual la ley
contempla que los apoyos extraordinarios tendrn que ser autorizados por el Poder
Legislativo.
Es importante mencionar que el Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario inici
operaciones en 1999, y se prev que el lmite para responder por los ahorros y depsitos
bancarios, entre en vigor a ms tardar el 31 de diciembre del ao 2005, con 10 cual se busca
que la actual garanta total e ilimitada de los depsitos bancarios se vaya reduciendo en
forma gradual hasta llegar a la prevista legalmente.
El Instituto para la Proteccin al Ahorro Bancario (IPAB) es un organismo descentralizado
de la Administracin Pblica Federal, con personalidad jurdica y patrimonio propios, creado
con fundamento en la Ley de Proteccin al Ahorro Bancario.
La Ley de Proteccin al Ahorro Bancario, publicada en el Diario Oficial el 19 de enero de
1999, tiene como objetivos principales establecer un sistema de proteccin al ahorro bancario,
concluir los procesos de saneamiento de instituciones bancarias, as como administrar y
vender los bienes a cargo del IPAB para obtener el mximo valor posible de recuperacin.
El IPAB es regido por una Junta de Gobierno, la cual se constituy el 6 de mayo de 1999 y
est conformada por siete vocales.
Secretara de Hacienda;
Gobernador del Banco de Mxico;
Presidente de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores;
Cuatro vocales independientes designados por el Ejecutivo Federal y aprobados por las
dos terceras partes de los miembros de la Cmara de Senadores.
La Junta de Gobierno es presidida por el titular de la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico y en su ausencia por su suplente
De acuerdo con la Ley el IPAB inici operaciones el 21 de mayo de 1999, teniendo como
prioridad el mantener la confianza y la estabilidad del sistema bancario, adems de establecer
los incentivos necesarios para que exista mayor disciplina en el mercado.
Ley de Proteccin y Defensa a los Usuarios de Servicios Financieros.
En relacin con la proteccin y defensa de los intereses del pblico usuario de servicios
financieros en nuestro pas, a pesar de haber alcanzado una gran importancia desde hace
tiempo y que se refleja en el gran nmero de usuarios y de operaciones que se realizan, ste
careci durante mucho tiempo de un sistema especializado que diera cauce jurdico a las
reclamaciones presentadas por el pblico. La Ley Federal de Proteccin al Consumidor no
se aplic a los intermediarios financieros como reconocimiento a su peculiar naturaleza y
reconociendo el papel supervisor y de vigilancia que las Comisiones Nacionales han adoptado
sobre el sistema.
A partir de la crisis de 1995 y, en particular, del problema de carteras vencidas, se hizo
evidente la necesidad de una instancia de gobierno, idnea y especializada, que tenga a su
cargo velar por los legtimos intereses de un importante sector de nuestra sociedad, como
usuario de los servicios bancarios en particular, y en general, de todos los productos que
ofrece las instituciones financieras del pas.
El reconocimiento de que los servicios bancarios y financieros, en general, forman parte de
nuestra vida cotidiana; el hecho de que exista un nmero muy importante de usuarios de
dichos servicios, compuesto fundamentalmente por pequeos y medianos ahorradores o
acreditados, que requieren en mltiples ocasiones de asesora jurdica para hacer un adecuado
uso de la cada da ms sofisticada y compleja gama de los servicios financieros; y las
limitaciones que han tenido las instituciones encargadas hasta ahora de intervenir en los
conflictos que se suscitan entre el pblico usuario y las instituciones financieras en toda la
Repblica, obligo a crear una Institucin pblica que oriente y defienda sus derechos, los
cuales, en ocasiones, no son cabalmente respetados por dichas instituciones.
141
As tambin, se requera que se vigilarn adecuadamente la informacin que las instituciones
financieras ponen a la disposicin de los ahorradores, depositantes
Todo lo anterior, dio origen a la necesidad de contemplar la creacin de una ley y una
institucin pblica, que atiendan la sentida demanda social de que se protejan efectivamente
los derechos e intereses de los Servicios Financieros. Por esto se expidi la Ley de Proteccin
y Defensa a los Usuarios Financieros, y con ella se crea la Comisin Nacional para la
Defensa de los Usuarios de servicios Financieros.
Se tuvo la necesidad de crear un ordenamiento para la proteccin y defensa de los derechos
e intereses de los usuarios de servicios financieros. siendo un organismo pblico
descentralizado que tiene por objeto promover, proteger y defender los derechos e intereses
de las personas que utilizan los servicios ofrecidos por las entidades financieras, procurando
crear una cultura en esta materia entre el pblico en general, y proveer de la informacin
necesaria a los usuarios citados, para que puedan decidir con mayores y mejores elementos,
las decisiones relativas a la contratacin de servicios financieros.
El organismo en cuestin, absorbi las funciones que en materia de proteccin de los
intereses del pblico desarrollan las Comisiones Nacionales Bancaria y de Valores, de
Seguros y Fianzas y del Sistema de Ahorro para el Retiro; con ello se pretende que sea una
sola autoridad la que se encargue de la proteccin y defensa de los intereses del publico, lo
que permitir a dichas Comisiones Nacionales dedicar toda su estructura, tiempo, recursos,
personal y capacidad a las funciones de inspeccin y vigilancia que tienen encomendadas,
fundamentales para detectar prcticas insanas dentro de las entidades que estn en sus esferas
de competencia; coadyuvando al fortalecimiento y especializacin de la supervisin sobre
el sistema financiero nacional, y profesionalizara la supervisin financiera, para disminuir
los riesgos de nuevas crisis.
Este organismo, que se denomina Comisin Nacional para la Defensa de los Usuarios de
Servicios Financieros, y se ha configurado como la instancia en la que se ventilen y resuelvan
los conflictos surgidos con motivo de la contratacin de servicios financieros, sin que sea
necesario que las partes acudan a otra instancia.
En caso de que sea necesario acudir a algn tribunal para la resolucin de la controversia,
dentro de la propia Ley se establece que el propio Instituto podra asesorar al usuario, a
efecto de que ste no se viera en desventaja frente a la entidad en cuestin, lo que comnmente
ocurre. Otra caracterstica de este Instituto, es que el pblico usuario de sus servicios cuenta
con una sola instancia que le oriente, asesore, y reciba sus quejas; para cumplir con dicho
fin, el Instituto puede recurrir tanto a las autoridades en materia financiera, como a las
entidades financieras a efecto de que le proporcionen la informacin necesaria.
Con esta reforma preserva y mejora la instrumentacin de los procedimientos de concilia-
cin y arbitraje que la legislacin mexicana ha desarrollado a lo largo del tiempo. Se estima
que la permanencia de estos mecanismos es indispensable, toda vez que la solucin de las
controversias a corto plazo por una va que no implique la contencin, o que promueva la
sujecin voluntaria a las resoluciones de una autoridad, redituar beneficios al usuario de
servicios financieros. En este sentido, los procedimientos que prev esta reforma fomenta
la resolucin pronta, expedita y gratuita de los conflictos entre el pblico y las entidades
financieras.
Asimismo se cre el Registro de Prestadores de Servicios Financieros, en el cual se inscri-
ben todas y cada una de las sociedades que ofrezcan al pblico servicios en materia finan-
ciera, con el fin de que el Instituto sealado pueda tener un control ms completo sobre
aquellas entidades que sern objeto de sus procedimientos conciliatorios y arbitrales.
Por otra parte, tambin se debe mencionar que las entidades en muchas ocasiones descono-
cen las necesidades que con respecto de sus servicios tienen los usuarios, por lo cual se
pretende que el Instituto les proporcione esa informacin, con lo que las entidades tienen
mayores elementos para planear sus estrategias de mercado y atienden de mejor manera las
demandas de dichos usuarios.
Cabe mencionar que para el mejor desarrollo de sus actividades y cumplimiento de sus
fines, se prev que la Comisin Nacional de Proteccin y Defensa a los Usuarios de Servi-
cios Financieros cuente con delegaciones en diversas entidades del pas. Con ello se preten-
de lograr una adecuada cobertura geogrfica en la proteccin que se brinde a todas y cada
una de las personas que utilicen los servicios que ofrecen las entidades financieras.
Como un elemento adicional, es importante oportuno mencionar que la Comisin Nacional
cuenta con un Consejo Consultivo Nacional, as como con los Consejos Consultivos Regio-
nales, Estatales o Locales que se consideren necesarios para el cumplimiento de sus fines.
Sus funciones seran coadyuvar con el Instituto para el mejor desempeo de las funciones
de ste.
Con esta reforma se da certeza y seguridad jurdica a sus reclamos, a la vez que coadyuva al
sano e integral desarrollo del sistema financiero mexicano y de sus propias autoridades, y
da respuesta al reclamo de la poblacin en general en pro de una instancia para proteger sus
derechos como usuario de los servicios financieros.
Esta ley tiene por objeto la proteccin y defensa de los derechos e intereses del pblico
usuario de los servicios financieros, que prestan las instituciones pblicas, privadas y del
sector social debidamente autorizadas, as como regular la organizacin, procedimientos y
funcionamiento de la entidad pblica encargada de dichas funciones crediticia, casas de
bolsa, especialistas burstiles, sociedades de inversin, almacenes generales de depsito,
uniones de crdito, arrendadoras financieras, empresas de factoraje financiero, sociedades
de ahorro y prstamo, casas de cambio, instituciones de seguros, Patronato del Ahorro
Nacional, sociedades mutualistas de seguros, instituciones de fianzas, administradoras de
143
fondos para el retiro, empresas operadoras de la base de datos nacional del sistema de
ahorro para el retiro, y cualquiera otra sociedad que realice actividades anlogas a las de las
sociedades enumeradas anteriormente, que ofrezca un producto o servicio financiero.
Los derechos que otorga esta ley son irrenunciables. La proteccin y defensa a que se
refiere tiene como finalidad otorgar a dichos Usuarios elementos para fortalecer la seguridad
en las operaciones que realicen y en las relaciones que entablen con las instituciones
financieras.
Esta Ley y la Comisin que por ella se establece, son nuevos instrumentos que forman parte
de toda una serie de cambios en materia de regulacin y control financiero, tendientes a
lograr que las instituciones que prestan dicho servicio y quienes las dirigen y administran,
se cian irrestrictamente al Estado de Derecho tanto en su actuacin, como, sobre todo, en
sus tratos con el pblico usuario de sus servicios.
La Ley de Concursos Mercantiles.
Esta ley fue aprobada por la Cmara de Diputados el 25 de abril del 2000 con 353 votos en
pro, ya que resulta adecuada para atender los males sociales derivados del incumplimiento
generalizado de pagos, atendiendo las nuevas necesidades reales que se presentan, ello,
para acrecentar el ahorro interno y que ste fluya a los proyectos de inversin productiva,
contribuyendo al desarrollo econmico y social del pas, por sus efectos sobre la eficacia de
nuestro sistema productivo para asignar
Es de inters pblico conservar las empresas y evitar que el incumplimiento generalizado
de las obligaciones de pago ponga en riesgo la viabilidad de las mismas y de las dems con
las que mantenga una relacin de negocios.
El concurso mercantil consta de dos etapas sucesivas, denominadas
conciliacin y quiebra.
La finalidad de la conciliacin es lograr la conservacin de la empresa del Comerciante
mediante el convenio que suscriba con sus Acreedores Reconocidos. La finalidad de la
quiebra es la venta de la empresa del Comerciante, de sus unidades productivas o de los
bienes que la integran para el pago a los Acreedores Reconocidos.
Por lo anterior, se considera acertada la propuesta de regla general, de que durante la etapa
de conciliacin el deudor goce del beneficio de mantener la administracin de su empresa.
Asimismo, estima que la propuesta de crear un rgano que brinde apoyo a los procesos
concursales y que a la par, tenga la responsabilidad de actualizar y profesionalizar los servicios
de quienes realizan las funciones en tales procesos, se constituye en una herramienta muy
til para regular con mayor agilidad y transparencia los concursos mercantiles.
Se seala la competencia exclusiva de los tribunales federales para conocer del concurso
mercantil de los comerciantes, con la consideracin de que constituye un fenmeno
econmico que por su naturaleza universal interesa preponderantemente al Estado.
Tambin reconoce el carcter social de los crditos a favor de la clase trabajadora, en plena
congruencia con la preponderancia de la legislacin especfica en materia laboral, por lo
que contempla una ampliacin a dos aos de los privilegios a stos.
Con respecto a la regulacin de los procedimientos de cooperacin internacional en materia
de concursos, con lo cual nuestro pas se coloca a la vanguardia de las naciones que estn
modernizando sus sistemas legales para adecuarse a su insercin en los t1ujos comerciales
y financieros a nivel mundial.
Reforma el Cdigo Penal
Adicionalmente a las reformas aprobadas para proteger el ahorro y apoyar a los deudores y
a los usuarios de servicios financieros, se establecieron medidas preventivas y correctivas
de aquellas conductas que podan poner en peligro el sano desarrollo de las actividades
bancarias y financiera. Con este objeto el Congreso de la Unin aprob importantes reformas
al Cdigo penal para el Distrito Federal en Materia del Fuero Comn y para toda la Repblica
en Materia del Fuero Federal y se adicion el artculo 46 bis; un inciso e) a la fraccin I del
artculo 90; un prrafo antepenltimo al artculo 217; un prrafo antepenltimo al artculo
218; un prrafo antepenltimo al artculo 220; un prrafo antepenltimo al artculo 222; un
prrafo antepenltimo al artculo 223; el prrafo quinto al artculo 224, y un prrafo final al
artculo 225; Se derogo: el prrafo segundo de la fraccin IV del artculo 214, y. Se reforman:
la denominacin del captulo 15; del ttulo segundo del Libro Primero; el artculo 212; la
fraccin III y los dos ltimos prrafos del artculo 214; la fraccin 111 y los dos prrafos
finales del artculo 217; los dos prrafos finales del artculo 218; los dos prrafos finales del
artculo 220; las fracciones I y 11 Ylos dos prrafos finales del artculo 222; los dos prrafos
finales del artculo 223; los dos prrafos finales del artculo 224; y el prrafo que sigue
despus de la fraccin XXVII del artculo 225
Las reformas que ms destacan son las siguientes:
La definicin de la inhabilitacin, es decir, que una persona no pueda volver a ocupar un
empleo, cargo o comisin en el servicio pblico.
Que la inhabilitacin, si se impone con otra sancin privativa de libertad, comenzar al
terminar sta y su duracin ser la sealada en la sentencia.
Para su ejecucin, el rgano jurisdiccional remitir copia certificada de la sentencia firme a
145
las autoridades sealadas en el artculo 3 de la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos.
Se consideran servidores pblicos, para efectos de este Cdigo, todos aquellos funcionarios
estatales o municipales que manejen recursos econmicos federales o del Distrito Federal.
Teniendo conocimiento por razn de su empleo, cargo o comisin, de que puedan resultar
gravemente afectados el patrimonio o los intereses de alguna dependencia o entidad de la
administracin pblica, de los Poderes Legislativo, Ejecutivo o Judicial, de la Federacin o
del Distrito Federal o en los organismos que gozan de autonoma previstos en la Constitucin,
por cualquier acto u omisin y no informe por escrito a su superior jerrquico o lo evite si
est dentro de sus facultades.
Adems habla destitucin e inhabilitacin de dos a seis aos para desempear otro empleo,
cargo o comisin pblicos.
Destitucin e inhabilitacin de seis a doce aos para desempear otro empleo, cargo o
comisin pblicos.
En el conjunto de reformas aprobadas y los acuerdos alcanzados, es perfectamente
identificable el hecho de que las propuestas planteadas y cuyos objetivos se expresaron con
toda oportunidad y claridad, han sido cabalmente cumplidos, lo que nos permite sostener
con plena certeza, que el Gobierno se constituyo en eje fundamental de los avances logrados.
La Nueva Ley de Concursos Mercantiles
La realidad econmica actual es ms compleja y dinmica, por los que la legislacin debe
actualizarse constantemente para no ser rebasada por el entorno comercial y financiero. De
esta forma, se propone al Congreso de la Unin modernizar el marco jurdico en materia de
quiebras, mediante la expedicin de una nueva Ley de Concursos Mercantiles que sustituya
a la anterior Ley de Quiebras y Suspensin de Pagos de 1942.
La quiebra es, fundamentalmente, la salida de una empresa del mercado, y ello tiene efectos
negativos tanto para el titular de sta como para los trabajadores que en ella laboran y la
sociedad en general, que ya no tendr a su alcance los productos o servicios que la empresa
brindaba. En otras palabras, la quiebra es un fenmeno econmico y social. El derecho
concursal debe, por lo tanto, cumplir la importante funcin de tratar de evitar que la empresa
en cuestin fracase y se desperdicie el esfuerzo creativo del empresario, as como proteger
en lo posible los derechos de los trabajadores y de quienes aportaron capitales a la empresa,
aceptando un riesgo, es decir, los acreedores.
Lograr lo anterior significa contar con un marco jurdico que da certidumbre y confianza a
los particulares en la solucin de los conflictos normales en caso de quiebra o suspensin de
pagos. Si se consigue la supervivencia de la empresa, el empleo y el esfuerzo productivo se
mantienen. Si, en cambio, resulta imposible conservar la empresa, se facilita la reasignacin
eficiente de los recursos productivos en la economa y se contribuye a que la salida de la
empresa de los mercados afecte lo menos posible su entorno social y econmico.
En todo ello, la Ley debe reconocer que el Estado juega un papel muy importante. Por un
lado, asegura las condiciones que permitan que las empresas que son viables logren
reestructurarse, coordinando los esfuerzos cuando una instancia en lo proceso no logre
concluir exitosamente y proveyendo un foro donde la informacin fluya entre los actores
involucrados. Por otro, cuando la empresa ya no es viable, el Estado coadyuva a la resignacin
de factores productivos, de modo que los trabajadores puedan encontrar nuevas fuentes de
empleo y los bienes seas aprovechados por otras empresas ms productivas.
La Ley de Concursos Mercantiles que se propone no cancela simplemente la legislacin
vigente, sino que la actualiza, manteniendo el ncleo fundamental de los principios que
animaban la ley anterior. El derecho mercantil no es nuevo en nuestro pas, y por ello se
aprovecha la experiencia y la visin de los maestros en la materia que se han dedicado a
perfeccionar este marco jurdico. Ms an, en su confeccin, la nueva ley se ha beneficiado
de numerosas consultas y anlisis en toda la repblica, as como debate plural e intenso de
las fracciones parlamentarias de los diferentes partidos representados en el Congreso.
La nueva ley tiene tres cualidades centrales:
Es predecible. Es decir, consigue establecer reglas claras y precisas que permitan su
aplicacin de manera uniforme, para todos, de modo que ofrece certeza a las partes y
desincentiva los litigios a la ligera.
147
Es equitativa. O sea, no da el mismo trato a actores que son diferentes; reconoce la
diversidad entre los acreedores y evita el fraude y el favoritismo.
Es transparente. Obliga a proveer de informacin suficiente a los participantes, para
que todos puedan ejercer sus derechos, y dispone que los procedimientos judiciales
sean abiertos y que las decisiones se fundamenten y se hagan del conocimiento pbli-
co.
A continuacin se comparan las disposiciones principales de las dos leyes, la vigente y la
propuesta, sealndose los beneficios que aportan con la adopcin de la Ley de Concursos
Mercantiles:
Permite un inicio gil del proceso, evitando demoras o confusiones
derivadas de la distincin prctica entre insolvencia o liquidez de una
em resa
I x
I X
Otorga una capacidad de negociacin mayor a los deudores, abriendo la
uerta a sibles abusos, desincentivando el otor amiento de crditos.
Asegura que una empresa inviable no represente mayores costos de
administracin se roceda a su ti uidacin conforme a la Le .
Permite que aquellos deudores con capacidad de pagos se declaren en
suspensin y aprovechen los beneficios que esto significa para cumplir
sus obli aciones.
X
I
X
I
X
I
Impide la participacin correcta de los acreedores, dejando en manos del X
juez la decisin sobre la mejor forma de enajenacin de los activos del
comerciante.
Atiende las diferencias entre acreedores, facilitando la realizacin del
convenio entre stos el deudor.
Confiere facultades apropiadas a los jueces, evitando concederles
demasiada discrecionalidad en aspectos de orden administrativo y
financiero del proceso.
Facilitar la labor de los jueces, evitando cargas de trabajo
extraordinarias, facilitando la trans arencia redecibilidad del roceso.
Asegurar una supervisin adecuada de los sndicos, proveyendo un
mecanismo formal de acreditacin su rvisin de sus funciones.
Propicia las soluciones extrajudiciales, manteniendo en todo caso
abiertas las puertas hacia una solucin de ndole judicial imparcial y
ex edita.
I
I
I
I
I
X
X
X
X
X
Los aspectos mas importantes de la nueva Ley propuesta permitirn eliminar los problemas
asociados con la Legislacin anterior, evitando los abusos y acortando el tiempo de duracin.
Las directrices bsicas de la Ley de Concursos Mercantiles son las siguientes:
Se tiene solo un proceso, el concurso mercantil, con dos etapas: conciliacin y quiebra.
La primera tiene el objetivo de salvar la empresa, mediante un convenio entre deudor y
acreedores. La segunda permite que un especialista realice la enajenacin de la empresa,
maximizando su valor, mediante un procedimiento transparente.
El periodo de conciliacin tiene un plazo terminante que incentiva el arreglo y evita los
abusos. Se trata de un lapso estrictamente limitado de 180 das, y en condiciones
excepcionales podr extenderse por 90 das mas, cumplido el cual se procede
automticamente al periodo de quiebra.
Dentro de la conciliacin se suspenden todos los procesos de ejecucin de acreedores
garantizados, fiscales y laborales, con el fin de preservar el valor que ofrece el concurso.
El nico procedimiento que no se suspende es el de crditos laborales, como lo dice la
fraccin XXIII del apartado A del articulo 123 de la Constitucin.
Declarado el concurso mercantil, se cancelan multas, recargos y otros accesorios que
establece la legislacin fiscal, lo que facilita la celebracin de un convenio entre el
deudor y los acreedores. Se incluirn estos accesorios en la determinacin del monto de
los crditos fiscales, en caso de que no se llegue a un convenio.
Se busca facilitar la celebracin de un convenio entre las partes, pero se preservan en
todo caso los derechos de las minoras de acreedores disidentes. De esta forma, la
flexibilidad que se permite en la conformacin del convenio no es pretexto para atropellar
a dichas minoras.
Dado que los acreedores difieren entre si, tanto por naturaleza como por monto de
crditos, es posible que el inters que tengan en el proceso de concurso tambin difiera,
habiendo unos ms interesados que entre otros en una pronta resolucin. Por ello se
suprimi la figura de lajunta de acreedores, que era uno de los obstculos mas evidentes
para el trmite gil del proceso.
En el proceso de quiebra, lo que busca el sndico es vender la empresa, es decir enajenarla
para repartir el producto entre el comerciante deudor y los acreedores, conforme a sus
respectivos derechos. La ley propuesta permite al sndico obtener al mximo valor por
dicha enajenacin, por 10 que faculta para proponer al juez un proceso de venta apropiado.
Si los acreedores objetan este proceso, la tarea se lleva a cabo mediante subasta pblica,
de manera transparente y regulada por la ley.
149
Tanto el conciliador como el sindico pueden sustituir las garantas embargadas por la
autoridad laboral mediante una fianza, para evitar que las resoluciones de dicha autoridad
afecten solo a un tipo de acreedores, en especial los garantizados.
La agilidad del proceso se fomenta al darse la verificacin y reconocimiento de crditos
de manera paralela con el perodo de conciliacin. Concluir el reconocimiento resulta.
por ello atractivo para todos los participantes, pues solo as se podr suscribir un convenio.
La sentencia que inicia el proceso de concurso implica que todos los crditos se den por
vencidos y se suspende su pago, pero los crditos garantizados continuarn causando
los intereses ordinarios acordados. A su vez, los crditos comunes se convertirn a su
equivalente en UDIS a la fecha de la sentencia. De esta est forma se mantiene el valor
de los crditos.
El articulo 123 de la constitucin, en la fraccin XXIII del apartado A, seala que "los
crditos a favor de los trabajadores por salario o sueldos devengados en el ultimo ao,
y por indemnizaciones, tendrn preferencias sobre cualesquiera otros en los casos de
concurso o de quiebra". Para brindar mayor proteccin a los trabajadores, la ley concursal
propuesta establece que los derechos de los trabajadores se amplan a los salario
devengados de los ltimos dos aos.
Para dar apoyo profesional a los procesos de concurso, se crea el Instituto Federal de
Especialistas de Concursos Mercantiles, como rgano del Consejo de la Judicatura
Federal. Este estar encargado de acreditar, nombrar y supervisar a los especialistas
(visitadores, conciliadores y sndicos) sealados en la ley. Esta es una importante medida
que permitir:
a) Aligerar la carga de trabajo que ya tiene el Poder Judicial y apoyarlo en sus tareas
b) Ofrecer certidumbre jurdica a las partes.
c) Dejar espacio para que el comerciante y los acreedores en un 75%, obtn por contratar
a un conciliador o sndico diferente de los que figuren en las listas del Instituto.
Modernizacin del marco legal en materia de garantas.
Antecedentes
Con el objeto de modernizar en nuestro pas el marco legal en materia de constitucin de
garantas, y con ello facilitar el acceso al crdito, en especial a los particulares y a la pequea
y mediana empresa, se reformaron diversos ordenamientos:
- Ley general de Ttulos y Operaciones de Crdito
- Cdigo de Comercio.
- Ley de Instituciones de Crdito.
Lo anterior con el objeto de:
Brindar un esquema moderno que ofrezca mayor seguridad jurdica a las partes, en el
que se ponga especial atencin a la proteccin de los derechos de los deudores.
Disminuir el costo del crdito, eliminando el subsidio cruzado que se presenta entre
deudores cumplidos e incumplidos.
151
I. Motivos de la Reforma.
Situacin con la ley vigente Situacin con la ley propuesta
Reactivacin y canalizacin
del crdito
El crdito no fluye hacia las
actividades productivas y, por
ende, no apoya el crecimiento
econmico y social del pas.
Facilitar los procesos de
otorgamiento y recu-
peracin del crdito
Equilibrio entre deudores y
acreedores
Facilitar el acceso a crdito a

mayor numero de personas
Facilitar el acceso a
financiamiento a pequeas y
medianas empresas
No hay equilibrio entre
deudores y acreedores.
Los deudores se ven
obligados en la prctica
sobre garantizar los
crditos que solicita.
Los acreedores se ven
inducidos a compensar sus
posibles perdidas mediante
el encarecimiento del
crdito.
Predisposicin a canalizar
el crdito solo a quienes
estn en condiciones de
otorgar bien
Las pequeas y medianas
empresas no pueden
acceder fcilmente al
crdito.
Disminuir el costo del
crdito, eliminando el
subsidio cruzado que se
presenta entre deudores y
acreedores
El deudor tiene, desde un
principio, un lmite preciso
de las responsabilidades
que adquiere y el acreedor,
por su parte, tiene la
certeza de que, en caso de
incumplimiento, a eje-
cucin de las garantas de
crdito ser expedita
Ofrecer como garantas
tanto bienes muebles como
inmuebles tangibles e
intangibles, mediante una
regulacin que permita a
los deudores ofrecer esos
bienes y los que adquieran
en el futuro, adems de sus
frutos y aprovechamientos
Facilitar el acceso a
crditos a un nmero
mayor de personas,
empresas y sectores
153
Intermediarios financieros No permite a los l s
intermediarios y distribui-
dores de financiamiento
canalizar crdito, lo cual
limita la expansin y el
funcionamiento eficiente
de la actividad productiva
del pas.
Se contempla a los
proveedores, interme-
diarios distintos a los
institucionales y distri-
buidores como conducto
para proveer de crdito a
los agricultores y pequeos
empresarios.
Las instituciones de
seguros, las afianzadoras,
las sociedades financieras
de objeto limitado y los
almacenes generales de
depsito pueden fungir
como fiduiciados en los
fideicomisos de garanta.
Proceso rpido y simplificado Mecanismos lentos, largos
y complejos para la
ejecucin de las garantas.
Mecanismos giles y
expeditos, que contemplan
la ejecucin de garantas en
lapsos breves de tiempo.
Seguridad jurdica de las Incertidumbre e inseguridad
partes jurdica.
Esquema que ofrece mayor
seguridad jurdica a las partes,
poniendo especial atencin a la
proteccin de los derechos del
deudor.
11. Caractersticas de los tipos de garantas que se proponen
Los dos tipos de garantas que se prevn en la iniciativa de Ley son 1) la prenda sin transmisin
de posesin y 2) el fideicomiso de garanta. Se considera necesario incorporar ambas figuras
en la Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito, ya que esta es la que contiene las
normas sobre la prenda y el fideicomiso mercantil en general. Ambas disposiciones ayudarn
a robustecer la reactivacin y la canalizacin del crdito en nuestro pas.
Prenda sin transmisin de posesin.
Se utilizar nicamente para otorgar garantas mediante bienes muebles y derechos.
El deudor conserva la posesin material de los bienes dados en garanta.
Las empresas o el particular pueden dar su capital de trabajo, incluyendo la produccin
en proceso, sin perder su posesin. Esto facilita el acceso al crdito sin que el deudor
deje de operar, y da certidumbre al acreedor mediante la garanta y el proceso de
ejecucin.
Fideicomiso de garanta.
Se destinar principalmente a la garanta mediante bienes inmuebles.
Se puede utilizar un mismo fideicomiso para garantizar obligaciones sucesivas del
deudor, lo cual implica que este pagar los gastos de constitucin una a la vez.
Pueden darse en garanta la totalidad de los bienes que el deudor utiliza para desarrollar
su actividad preponderante, sin necesidad de identificarlos de manera pormenorizada.
lIT. Procedimientos de ejecucin de garantas
La iniciativa de la ley de garantas de crdito, destaca que para poder alanzar los propsitos
que inspiran la creacin de las dos figuras anteriores, es necesario establecer procesos
especificados para ejecutar las garantas. Se propone incluir dichos procesos en el Cdigo
de Comercio. Al efecto, se prevn dos mecanismos de ejecucin, uno extrajudicial y otro
judicial.
Extrajudicial Se concibe como un proceso de consenso
entre las partes para ejecutar las necesidades
de tener que acudir al procedimiento
judicial.
Judicial Constituye un proceso sumado, que
contempla plazos ms cortos que los que
contienen las disposiciones que se aplican
actualmente en los juicios ordinario y
ejecutivo mercantil.
IV. Ventajas para el deudor
En caso de incumplimiento, su obligacin se extingue en el momento en que se hace la
entrega de los bienes dados en garanta, an en el caso del que el valor de la garanta sea
inferior a la obligacin. Esto protege al deudor ante incrementos inesperados en las
tasas de inters.
En caso de que se entregu la garanta y est se ejecute a un valor superior de la obligacin
del deudor, la diferencia le ser devuelta.
Puede disponer de los bienes que dio en garanta.
Si los bienes que dio en garanta se sobre valan, puede exigir la disminucin de la
garanta.
En caso de que los bienes dados en garanta bajen de valor, podr ofrecer garantas
adicionales antes de que le sea exigido el crdito.
Cuando se otorguen en garanta varios bienes, o bien estos sean cmodamente divisibles
y se est facultado a hacer pagos parciales, el deudor podr solicitar que la garanta se
reduzca en proporcin a los pagos realizados.
Brinda certeza jurdica a los deudores al determinar, en el momento mismo de la
contratacin del crdito, el alcance de los bienes dados en garanta. Esto les permite
conocer el limite del compromiso total que adquieren en funcin de su adeudo. Adems,
se limita la responsabilidad del deudor, ya que la nueva ley permitir salvaguardar su
patrimonio frente a posibles incrementos en el monto nominal de las deudas.
V. Ventajas para el acreedor
Un proceso de ejecucin expedido
Mayor seguridad jurdica en caso de incumplimiento por parte del deudor, ya que
disminuye significativamente los efectos que el retraso en la ejecucin de garantas
tiene sobre el costo de los crditos.
Abatimiento de costos y mayor rentabilidad.
Ver aumentar sus ganancias debido a que habr mayor colocacin de recursos.
VI. Ventajas generales
Reduccin de las tasas de inters a mediano plazo, con relacin a los crditos otorgados
mediante los esquemas vigentes.
Los deudores y acreedores que cuentan con crditos otorgados bajo los esquemas actuales
podrn optar por este nuevo esquema o, bien, permanecer en el que se encuentran.
Facilidad de acceso a crdito competitivo.
Robustecimiento y consolidacin el sistema de crditos.
Aprovechamiento del financiamiento hacia los proyectos de inversin productiva.
155
CAPITULO
CUARTO
INGRESOS TRIBUTARIOS
EN EL CONTEXTO DE
LA REFORMA FISCAL
INTEGRAL
Dionisia A. Meade
DIONI8IO A. MEADE
Diputado Federal del Partido Revolucionario Institucional por la Cuarta Circunscripcin de
la LVII Legislatura de la H. Cmara de Diputados. (1ro. de Septiembre de 1997 al31 de
Agosto del 2(00).
Presidente de la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico y Miembro de las Comisiones de
Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda y de Relaciones Exteriores.
Estudios Profesionales:
Tiene las Licenciaturas en Economa con Mencin Honorfica, y Derecho por la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico.
Actividades Profesionales:
Secretario Tcnico de la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico de la H. Cmara de
Diputados en la LVI Legislatura (1995-1997).
Director Adjunto de Administracin y Jurdico en el Banco Obrero (1992-1994).
Director Divisional de Servicios Administrativos Jurdico del Banco Mexicano SOMEX
(1989-1992).
Director General de Promocin Fiscal de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (1982-
1988).
Coordinador General de la Direccin General del Infonavit (1981-1982).
Director de Estudios Internacionales en la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico (1980).
Subgerente de Poltica Financiera y Comercial Internacional en el Banco de Mxico (1977-
1979).
Actividades Docentes:
Ha impartido Ctedras en las Facultades de Economa, Derecho y de Ciencias Polticas en
la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.
Membresas:
Colegio Nacional de Economistas y Liga de Economistas Revolucionarios.
Ingresos Tributarios en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral
INGRESOS TRIBUTARIOS EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA FISCAL
INTEGRAL.
Introduccin.
A partir de la crisis financiera de finales de 1994 y hasta por lo menos el ao 2000 el
Gobierno Federal ha debido enfrentar una insuficiencia crnica de ingresos para financiar
sanamente las necesidades previstas en materia de gasto pblico, en parte como resultado
de la debilidad que ha presentado la recaudacin tributaria y, en parte, a que en el curso de
1998 y principios de 1999 se registr una cada temporal en los ingresos provenientes del
petrleo, lo que oblig a imponer varios ajustes al presupuesto federal.
Estos dos factores, junto con la inestabilidad que acusa la mayor parte de los ingresos
pblicos frente a variaciones en el ritmo de crecimiento de la economa o respecto al
comportamiento del consumo nacional, permiten concluir que si se mantiene para los
prximos aos la estrategia de la disciplina fiscal, el nico camino que tendr al gobierno
para canalizar un mayor gasto social es el de revisar de manera profunda y amplia el marco
fiscal.
Bajo el esquema actual de desarrollo, promover el ahorro del sector privado, consolidar el
proveniente del sector pblico y aprovechar el capital externo como complemento del interno,
as como fortalecer y modernizar al sistema financiero, han sido todos elementos
indispensables o premisas que la presente administracin se ha autoimpuesto para estar en
condiciones de romper con el circulo vicioso de las crisis recurrentes de fin de sexenio que
han afectado al pas y a su poblacin en las ltimas dos dcadas.
De hecho, ante la insuficiencia del ahorro interno y el exceso de gasto pblico entre 1982 y
1998, el Gobierno Federal se vio forzado a negociar ocho acuerdos de facilidad ampliada
con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con el propsito de superar los agudos
problemas de financiamiento de la deuda pblica externa, salvo en el ao de 1995 cuya
gestin fue resultado de una abultada deuda interna de corto plazo que estaba vinculada al
desempeo del tipo de cambio.
Derivado la experiencia de lo que ha acontecido en muchas economas alrededor del mundo,
se puede concluir que el volumen de la deuda pblica total es, fundamentalmente, la suma
de los dficit anuales registrados al largo plazo, de ah que, para el caso de Mxico, haya
cobrado una importancia particular el alcanzar el equilibrio de las finanzas pblicas. Con
ello, lo que se apoya es la conviccin de que una economa estable es una economa con
mayores posibilidades de un desarrollo sostenido.
Este propsito de poltica no es gratuito. La experiencia de las diversas crisis por las que ha
atravesado el pas permite entrever que los costos econmicos y sociales generados a la
161
larga --en trminos de inflacin, empleo y crecimiento-- han sido mucho mayores a los
beneficios que pudieran haber estado relacionados con el gasto deficitario de corto plazo y,
en particular, cuando estos desajustes se han realizado de manera coincidente con la evolucin
natural del ciclo econmico.
Y, en efecto, es precisamente la relacin de ingreso fiscal y necesidades de gasto, los que
presionan, en ltima instancia, el nivel de la deuda, y sta, a su vez, al balance pblico y,
con ello, las expectativas de inflacin y crecimiento.
Luego entonces, si stas presiones no son adecuadamente controladas, ya sea por situaciones
de tipo social o por cualquier otra consideracin, una alta volatilidad de los ingresos fiscales,
junto con a aplicacin de una poltica fiscal que se comporta conforme evoluciona el ciclo
econmico, provocan irremediablemente la amplificacin de los efectos recesivos iniciales.
Esto sucedi en nuestro pas entre 1995 y 1997.
Esta manera de actuar de los ltimas administraciones ha resultado contraria a como
usualmente actan los pases desarrollados y la mayora de las naciones en transicin, las
cuales cuando experimentan periodos de recesin relativamente cortos, aceptan instrumentar
polticas asociadas con mayores dficits fiscales, mientras que en los casos en que se presentan
etapas de expansin, los gobiernos ya no estn dispuestos a mantenerlas por perder efectividad
y para estar en condiciones de obtener supervits presupuestales mayores.
SITUACION FINANCIERA DEL SECTOR PUBLICO, 1994-2000.
(%delpm)
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (e)
Balance Dbl:o 0.2 0.0 0.0 -0.7 -1.2 -1.2 -1.0
Ingresos Sector Pblico 23.2 22.8 22.8 23.0 20.4 20.7 21.5
Gobierno Federal 15.5 15.2 15.5 15.8 14.3 14.6 15.5
a) Insresos Tributarios 11.3 9.3 8.9 9.8 10.6 11.3 10.8
Ineresos No Tributarios 4.2 6.0 6.6 6.1 3.7 3.3 4.7

Organismos VEmpresas 7.6 7.6 7.3 7.2 6.1 6.1 5.9
PEMEX 2.3 2.7 2.9 2.7 2.1 2.2 2.1
Otros 5.4 4.9 4.4 4.5 4.1 3.9 3.8
Gasto Pblico Neto 23.1 23.0 23.1 23.6 21.6 21.8 22.3
Programable 17.2 15.4 15.7 16.2 15.5 15.1 15.5
No prozramable 5.9 7.6 7.4 7.4 6.1 6.7 6.8
Fuente: Elaboracin a partir de informacin de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
(e) Conforme a la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal del ao 2000.
Es decir, las ms de las veces aplican estrategias anticclicas, ahorrando cuando se puede
ahorrar, para hacer frente a mayores gastos cuando se requiere estimular el proceso de
crecimiento econmico. Un caso bastante reciente es el de Japn, que al entrar su economa
en una fase de fuerte recesin, una de las primeras medidas que dise el nuevo gobierno
fue precisamente un paquete de ms de 55 mil millones de dlares en apoyos y reduccin
fiscales, mismo que en condiciones normales no lo hubiera alentado.
En este sentido, la poltica fiscal mexicana presenta tres debilidades que la han vuelto
vulnerable y que han limitado significativamente su eficiencia para financiar sanamente el
gasto pblico, en trminos de respuesta incluso a la evolucin del ciclo econmico antes
referido.
El ms evidente de estos problemas es la actual estructura de los ingresos pblicos, pues
desde finales de la dcada pasada el Gobierno Federal ha descansado cada vez ms en
ingresos no tributarios y en los impuestos indirectos, esto es al consumo o gasto, los cuales
son generalmente ms voltiles y, por ende, menos previsibles, en su comportamiento que
los impuestos directos o al ingreso.
As pues, se puede comprobar que mientras en 1993 los ingresos tributarios llegaron a
representar hasta 2.78 veces lo que se recaudaba por concepto de ingresos no tributarios,
para 1996 esta proporcin haba cado a 1.61 veces, es decir, 40% en tan slo cuatro aos,
comportamiento que apenas se espera recuperar en el 2000, con una proporcin de 2.30.
Como reflejo de esta situacin, los ingresos del Gobierno Federal dentro del total de los
recursos obtenidos por el sector pblico vieron reducida su participacin del 73.4% al 68.4%
del total, en el mismo lapso de referencia, mientras que para el presente ao, se espera
alcanzar una participacin del 72.8%. Cabe indicar que este cambio ha tenido lugar con
independencia de que a lo largo de estos aos el sector paraestatal ha reducido su
participacin, como resultado del acelerado proceso de desincorporacin de empresas
pblicas y el otorgamiento de concesiones al sector privado.
De esta manera, el comportamiento cclico de los ingresos fiscales hace que el presupuesto
de gastos est ms expuesto a eventuales etapas depresivas por factores internos o como
resultado de los choques externos, ya sea por cuestiones de tipo financiero o por el
comportamiento en los trminos de intercambio de algunos productos comerciables, como
el petrleo.
En el caso de Mxico destaca la elevada dependencia de la renta petrolera, que hace, por
mucho, que Petrleos Mexicanos sea el principal contribuyente del pas. Tan slo en el
periodo comprendido entre 1995 y 1997 por concepto de ingresos tributarios PEMEX cu-
bri al fisco federal en promedio 136 mil millones de pesos, esto es, el equivalente a 5.4
puntos porcentuales del PIB, mientras que sus ingresos directos antes de impuestos suma-
ron 8.1% del producto.
Derivado de lo anterior, la contribucin total de la renta petrolera dentro del sector pblico
ha representado de 1995 al ao 2000 alrededor de 7.62 puntos porcentuales del PIB en
promedio, lo cual implica que 34 centavos de cada peso que se obtienen proviene de la
actividad petrolera nacional.
163
INGRESOS TOTALES DEL SECTOR PUBLICO, 1994-2000.
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (e)
(% del PIB)
Sector Pblico 23.2 22.8 23.0 23.0 20.6 20.9 21.3
No petroleros 16.7 14.7 14.2 14.6 14.0 14.1 14.3
Petroleros 6.5 8.1 8.8 8.4 6.6 6.8 7.0
(% de participacin)
Sector Pblico 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
No petroleros 72.0 64.5 61.7 63.5 67.7 67.5 67.1
Petroleros 28.0 35.5 38.3 36.5 32.3 32.5 32.9
(Miles de millones de pesos)
Sector Pblico 328.5 418.9 560.7 732.0 783.0 954.9 1116.8
No petroleros 237.0 270.1 339.8 465.5 530.1 644.5 749.1
Petroleros 91.5 148.8 220.9 266.5 253.0 310.4 366.7
(e) Conforme a la Lev de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal del ao 2000.
Su importancia estratgica no puede pasar inadvertida, pues su contribucin significa un
monto similar, por ejemplo, a la mitad de la formacin bruta de capital fijo del pas o al
90% del total del consumo que realiza el sector pblico cada ao.
De ah que cuando se reducen este tipo de ingresos al gobierno no le queda otro camino en
trminos de la estrategia econmica seguida que contrarrestar los faltantes con ajustes al
gasto. Tan slo en 1998 por los 36 mil 250 millones de pesos que se dejaron de percibir por
la va fiscal, se tuvieron que instrumentar tres recortes casi sucesivos al presupuesto de
egresos por un monto de 32 mil millones.
Esto nos conduce al segundo problema, que pone en evidencia las graves insuficiencias del
sistema fiscal mexicano y que han sido resultado de las reformas estructurales realizadas a
finales de la dcada pasada y principios de los noventa, a travs de las cuales no slo no se
logr aumentar la carga fiscal sino que incluso impulsaron una reduccin real en la
participacin de los impuestos dentro del total de los ingresos del Gobierno Federal.
En efecto, a partir de 1994 la disminucin de tasas y conceptos gravables ms all de lo que
en un inici se estim recomendable en el Impuesto sobre la Renta y la erosin de la base en
el Impuesto al Valor Agregado -un nmero muy amplio de artculos o sectores con
tratamiento tasa cero o exento--, vistos en una perspectiva de largo plazo, permiten explicar
en lo fundamental la prdida permanente de recursos potenciales por alrededor de tres puntos
porcentuales del PIB, lo cual a valor presente sumara el equivalente a 157 mil
millones de pesos.
De la misma manera, dentro de las reformas fiscales que se llevaron a cabo en esos aos
tambin se establecieron esquemas de reduccin de las tarifas arancelarias -ante la apertura
comercial-, se introdujo el concepto de la CUAN para el impuesto sobre dividendos y
ganancias de capital, se establecieron beneficios para promover el ahorro y la inversin en
la fuente misma de la generacin de los excedentes, o para tratar de elevar la equidad
tributaria, a travs de exceptuar de gravmenes a los intereses de crditos, de la modificacin
al rgimen simplificado y la incorporacin del de pequeos contribuyentes, de la deduccin
anticipada y el rgimen de consolidacin, as como la introduccin del subsidio y el crdito
al salario, medidas todas que siendo positivas y, en algunos casos, necesarias, por la forma
en que fueron instrumentadas vinieron a amplificar finalmente el de por s bajo nivel
recaudatorio.
As, por ejemplo, los ingresos por impuestos que representaban el 11.4% del PIE en 1988,
dos aos despus se haban reducido al 10.7%, para llegar a su punto ms bajo en 1996 con
el 8.9%, como resultado de los efectos adversos que provoc la crisis financiera de 1995.
En el presente ao se espera que su participacin alcance un nivel cercano al 11%, si bien su
monto permitir financiar el 67.4% del gasto neto total del sector pblico, esto es, todava
por debajo del nivel alcanzado en 1994.
Un elemento que debe tenerse presente, es que al reducirse de manera substancial la
participacin de los impuestos directos dentro de la recaudacin total, se ve presionada la
inestabilidad de los ingresos del gobierno y de las entidades federativas, puesto que en vez
de depender de forma creciente y ms directa del comportamiento del PIE Ydel ingreso
real, su tendencia se vincula en mayor medida a la evolucin del gasto privado y pblico,
ya sea por la va del consumo o de la inversin. Y ambos componentes histricamente han
presentado un comportamiento mucho ms inestable y errtico que el producto.
En efecto, mientras que en los ltimos 18 aos, el PIE ha registrado cuatro aos con
crecimiento negativo que habran afectado directamente la evolucin de los ingresos
tributarios, se presentaron en el mismo plazo 10periodos en los que el consumo y la inversin
reportaron variaciones negativas, de las cuales seis fueron consecutivas.
Como tercero y ltimo factor destacado, debe tenerse presente que la participacin de los
ingresos distintos a impuestos son, para cualquier gobierno relativamente limitados y, en la
mayora de los casos, de carcter eventual. Ejemplo de los primeros se puede citar al
endeudamiento pblico, en tanto que para los segundos, la venta de empresas paraestatales
o la concesin al sector privado de servicios reservados al Estado.
Por las razones expuestas y a diferencia de lo que regularmente haba sucediendo hasta
antes de 1995, la estrategia actual ha sido la de desarrollar un programa muy severo de
finanzas pblicas, lo cual ha implicado que a pesar de la insuficiencia de ingresos, el gobierno
no haya recurrido al expediente de generar un mayor endeudamiento.
Al respecto, vale la pena sealar que la deuda pblica total en 1999 por el equivalente a 25.3
puntos porcentuales del PIE represent una cuarta parte menos de la que se tena registrada
cuatro aos antes, en tanto que la deuda externa del propio sector pblico lleg a finales del
ao pasado a menos de la mitad de que se deba al comenzar 1995, cuando sta ascenda en
trminos del producto a 32.4%.
165
En este sentido el eje de la poltica econmica actual ha sido la de mantener una posicin
fiscal debe sostenible, lo que implica que el desequilibrio fiscal en algn periodo determinado
no puede alejarse de un rango de entre el 1% Y2% del PIB.
En suma, dado que no es posible reducir de manera significativa el presupuesto de gastos
sin que se vean afectados los programas de carcter social, todo parece indicar que el nico
camino viable es el de incorporar un mayor nmero de contribuyentes, evaluar detenidamente
la contribucin de los impuestos al consumo respecto de los directos, avanzar en las funciones
de fiscalizacin y de combate a la evasin, ampliar las potestades tributarias a los Estados y
Municipios y estimular su utilizacin, y modernizar el marcojurdico para proteger el inters
fiscal y dar al propio tiempo mayor seguridad a los causantes.
Closijicacin de los ingresos pblicos.
Para el ao 2000, se tiene previsto que los ingresos presupuestarios ascendern a un billn
116 mil 800 millones de pesos, 10que significa un incremento de 7.6% real con relacin al
ao anterior. Cabe sealar que la recaudacin tributaria registrar una disminucin real de
alrededor del 4.4%.
Esta cada de la recaudaci6n tributaria es resultado de mltiples factores, como la existen-
cia de las bases especiales de tributaci6n y los tratamientos preferenciales, as como de los
problemas de evasin y elusin fiscales que an no han podido ser subsanados de manera
plena, a pesar de los esfuerzos realizados en estos ltimos aos.
Al interior de los ingresos tributarios, destaca la recaudacin de renta y valor agregado, con
el 48.2% y 22.8%, respectivamente, sin que en ambos casos su contribuci6n en trminos del
PIB se vea reducida respecto a los resultados del ao previo. Con relacin al total de los
ingresos del Gobierno Federal, ambos tributos participan con el 29.3% y el 20.6%, lo que
en conjunto implica un monto de 411 mil 600 millones de pesos.
Esta evolucin relativamente desfavorable se explica en lo fundamental por el efecto de las
adecuaciones introducidas en 1999 y el 2000, y ello a pesar de la fortaleza de la actividad
econ6mica que registrar un crecimiento real de alrededor del 5% anual. En efecto, s610por
la tasa que se aplica a las actividades empresariales por las utilidades reinvertidas, se estima
canalizar un beneficio fiscal que implicar 0.13% en trminos del PIB.
INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL, 1994-2000.
(% del PIB)
Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 (e)
Total 15.5 15.2 15.5 15.8 14.3 14.7 15.s
a) Ingresos Tributarios 11.3 9.3 8.9 9.8 10.6 11.3 10.8
Sobre la renta 5.1 4.0 3.8 4.2 4.4 4.7 4.5
Valor agregado 2.7 2.8 2.9 3.1 3.1 3.3 3.2
Produccin y
servicios 2.0 1.3 J.2 1.4 2.0 2.3 2.1
Gasolina y diesel
1.7 1.1 0.9 1.1 1.5 2.0 1.7
Otros 0.3 0.2 0.3 0.3 0.5 0.3 0.4

Comercio exterior
0.9 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 0.5
Otros 0.6 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.5
Ingresos No Tributarios 4.2 6.0 6.6 6.1 3.7 3.3 4.7

Contrihuciones 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0
Derechos 2.5 3.8 4.5 4.2 2.7 2.3 3.0
Hidrocarburos 2.2 3.7 4.2 3.8 2.3 2.0 2.7
Otros 0.3 0.1 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3

Productos 0.2 0.5 0.3 0.3 0.3 0.2 0.2
Aprovechamientos 1.5 17 1.8 1.6 0.6 0.8 1.5
(e) Conforme a la Ley de Ingresos de la Federacin para el ejercicio fiscal del ao 2000.
Los impuestos al comercio exterior, al igual que los especiales a la produccin y servicios
tambin muestran en lo general ajustes a la baja. El primero como resultado del menor
cobro de aranceles en la medida que el pas establece convenios comerciales con otras
naciones, y desgrava las compras que se realizan en el exterior -se calcula un efecto sumado
con la prdida de IVA de alrededor de 0.12% del producto--, mientras que en el segundo
caso, la mecnica con que opera el esquema impositivo a PEMEX, determina que se reduzca
relativamente la captacin a travs del IEPS, si bien su efecto se ve ms que compensado
por el lado de los derechos.
En este caso, la recuperacin del precio del hidrocarburo implica estimativamente un aumento
del precio al productor de las gasolinas y el diesel, lo cual propicia una reduccin del impuesto
especial del orden de un cuarto de punto porcentual del PIB.
De esta forma, el alto crecimiento de los ingresos no tributarios que se prev se registrar
durante el 2900 se explica por los ingresos asociados a los hidrocarburos, los cuales
prcticamente estn en lnea con la dinamismo de la cotizacin internacional del petrleo y,
en segundo lugar, por los esfuerzos realizados para recupe ir la mayor cantidad posible de
ingresos no recurrentes, entre los que sobresalen los ingresos derivados de privatizaciones,
el remanente del Banco de Mxico, el cual est comprometido con el saneamiento bancario,
y otras recuperaciones de capital.
En total, estos ingresos alcanzan la cifra de 244 mil 200 millones de pesos para el presente
ao, de los cuales un 78.1% proviene del cobro de derechos -en un 84.1% a su vez por
167
hidrocarburos-,19.5% de aprovechamientos y el restante 2.45 de diversos productos. En
trminos del producto, su importe equivale a 4.7 puntos porcentuales.
Finalmente, dentro de los ingresos del sector pblico se encuentran considerados los de los
organismos y empresas bajo control directo presupuestario, mismos que representan el 27.4%
del total para el presente ao. Como proporcin del PIB, su nivel de 5.9% resulta inferior
todava en 1.7 puntos porcentuales al de 1994.
Cabe indicar que en este caso su comportamiento est determinado principalmente por la
disminucin de las contribuciones obrero-patronales a la seguridad social, derivada de la
reforma a la Ley del Seguro Social. Tambin responde a la prdida de ingresos asociados a
los procesos de desincorporacin y, finalmente, porque algunos precios y tarifas del sector
pblico no reflejan de manera real los costos de proveer el servicio.
Temas de Discusin y Anlisis
1. Explicar cul es la estructura de los ingresos presupuestarios del Sector
Pblico.
2. Analizar las limitaciones a la facultad impositiva de los estados y municipios
y las potestades reservadas a la Federacin en trminos de la Carta Magna.
3. En qu se diferencian los ingresos del Gobierno Federal de los del Sector
Pblico.
4. Analizar en qu consiste y cul es la trascendencia de la Ley de Ingresos de
la Federacin, de vigencia anual, para la poltica de ingresos.
5. Qu razones se pueden dar para que los ingresos del Gobierno Federal se
clasifiquen en tributarios y no tributarios.
Conceptos y Categoras de la Imposicin en Mxico.
En esta seccin se analizan de manera sucinta los principales conceptos y principios bsi-
cos de aplicacin de los principales impuestos que se aplican en la economa mexicana,
sealando entre otras cuestiones, su objeto, base, tasa o tarifa, as como su contribucin y
evolucin en estos los ltimos 20 aos.
a) Impuestos sobre la Renta y al Activo.
Dentro de la poltica fiscal, la tributaria constituye el medio natural para que el Estado
obtenga los recursos que le permitan cumplir con sus funciones sustantivas, sobre todo las
de carcter social. Su fundamento est plasmado en varios artculos de la Constitucin que
sealan la obligacin de todos los mexicanos de pagar impuestos a la Federacin, Estados y
Municipios para contribuir al gasto pblico, bajo ciertas condiciones y disposiciones
complementarias.
En Mxico, como en muchos otros pases, la importancia del Impuesto sobre la Renta (lSR)
no slo est en funcin de que su elevada participacin dentro de la recaudacin total, sino
porque se le reconoce como uno de los gravmenes ms justos y equitativos dentro del
rgimen fiscal, pues atiende directamente la capacidad contributiva del causante, de acuerdo
al nivel de sus ingresos como fuente de riqueza y lugar de residencia.
Es evidente, no obstante, que el manejo o definicin que cada pas le da a este impuesto
vara en funcin de su nivel de desarrollo, cultura, necesidades de gasto, infraestructura
administrativa, as como situaciones de equidad, proporcionalidad o estrategia del
crecimiento, entre otros factores econmicos y sociales que la autoridad debe de evaluar.
De entre los impuestos directos que se aplican en Mxico, el de la renta es el ms importante
de todos al representar, en promedio, el 28.3% de los ingresos del Gobierno Federal en
estos ltimos seis aos, si bien a principios de la dcada de los ochenta lleg a participar
hasta con el 34%, antes de la reduccin de sus tasas en 1987, para personas morales del 42%
al 35%.
i) Impuesto al Activo.
Cabe indicar, por otro lado, que a partir de 1989 el Impuesto sobre la Renta se complementa
con otro tributo directo, que grava al activo de las empresas -IMPAC-, el cual ha permitido
mejorar el nivel de efectividad de la recaudacin del primero.
As, mientras que para algunos ste ltimo impuesto adolece de vicios de constitucionalidad
al violar el principio de equidad tributaria -doble gravamen sobre una misma actividad-
, para otros con su aplicacin fue posible acabar con la prctica de que las personas morales
o empresas que no registraban utilidades financieras o prdidas gravables durante
determinado ao, dejaran de pagar por un nmero importante de aos sus impuestos.
Visto de otra forma, desde su creacin, este tributo ha obligado a ciertas empresas que
tradicionalmente declaraban prdidas o ventas nulas a pagar impuestos, con lo cual se logr
ampliar de manera significativa el padrn de contribuyentes activos en los primeros aos en
que estuvo en vigor. Adems, dado que el IMPAC es acreditable contra el ISR o, en todo
caso, se aplica el que resulte mayor, su causacin no implica un doble gravamen.
En trminos concretos, el pago de este impuesto puede considerarse como un anticipo
respecto del ISR de las personas morales, que se cubre en perodos en que la empresa
presenta utilidades, mismas que le permiten recuperar sus prdidas y la rentabilidad mnima
exigible a una inversin promedio.
La base del IMPAC son los activos de la empresa y los de cualquier persona, nacional o
extranjero, que permita, por una va onerosa o no, que stas los utilicen. El impuesto es
169
acreditable contra renta y otros impuestos, y su tasa inicial se fij en el 2% porque era el
nivel que corresponda al impuesto que supuestamente cubra una empresa con un
rendimiento real anual de por lo menos el 5.9% sobre sus activos totales, sujetos a formar
parte de la base del citado impuesto.
Un punto importante de este impuesto es que, adems de formar parte de la Recaudacin
Federal Participable, de acuerdo a los Convenios de Colaboracin Administrativa, las
entidades federativas adquirieron la facultad de fiscalizar no solamente el IVA Yel IEPS,
sino tambin el de renta y al activo, a cambio de un 75% de los ingresos omitidos que
detecten en el pago de los segundos, y de 100% en el caso de los dos primeros.
Esta situacin resulta muy importante ya que rompe con el efecto de suma cero,
fortaleciendo los ingresos de los Estados y Municipios en funcin de su esfuerzo fiscalizador.
Al hacer que la carga fiscal efectiva de sectores que enfrentaban una baja presencia fiscal se
elevara, provoc una reduccin de los diferenciales fiscales sectoriales e intrasectoriales
provocados por la evasin y elusin fiscal, permitiendo al sistema de precios constituirse en
el principal medio de asignacin de recursos. Sin embargo, es evidente que con la
incorporacin del IMPAC no se pretende, ni fue su propsito lo que anim su creacin el de
erradicar la evasin, pero lo que si ha permitido es el de poner un piso a sta.
PUNTOS SOBRESALIENTES DEL IMPUESTO AL ACTIVO.
Contribuyentes sujetos allMPAC Contribuyentes exentos
~ Personas fsicas con actividades empresariales y ~ Lo que no sean contribuyentes del ISR.
morales residentes en el pas. ~ Personas fsicas con actividades empresariales al
~ Residentes en el extranjero con establecimiento menudeo, en puestos fijos y semifijos en la va
permanente e Mxico, por los bienes atribuibles a pblica o vendedores ambulantes, siempre que
su establecimiento. hayan optado por tributar en el ISR.
~ Dems personas que otorguen el uso o goce ~ Quienes otorguen el uso o goce temporal de
temporal de bienes que se utilicen en actividad de bienes cuyos contratos de arrendamiento estn
otro contribuyente de los mencionados afectos a renta congelada.
anteriormente, pero nicamente por dichos ~ Personas fsicas residentes en Mxico que no
bienes. realicen actividades empresariales y que otorguen
~ Los residentes en el extranjero por los inventarios el uso o goce temporal de bienes a quienes no
que mantengan en territorio nacional para ser sean contribuyentes a su vez del ISR.
transformados o que ya hubieran sido ~ Quienes utilicen bienes destinados slo a
transformados por algn contribuyente de este actividades deportivas sin fines de lucro.
impuesto. ~ A los se dediquen a la enseanza con
~ Conforme a las reformas de 1996, las empresas reconocimiento de validez oficial de estudios por
que componen el sistema financiero por su activo los bienes que empleen en dicha actividad.
no afecto a su intermediacin financiera
(ooeraciones de crdito)
Principales reformas y modificacones.
D El gravamen se redujo en un 10%al pasar del dos al 1.8%en 1994.
D No se paga el impuesto durante el periodo preoperativo, el ao de inicio de operaciones y los dos
inmediatos siguientes.
D Se difiere el IMPAC por 4 aos por las nuevas inversiones que se realicen, al determinar el impuesto del
ejercicio considerando el del cuarto ejercicio inmediato anterior.
D El IMPAC pagado en exceso del ISR puede ser recuperado, actualizando por inflacin, hasta en los 10
ejercicios fiscales siguientes.
D El gravamen se ajusta para que no neutralice los beneficios otorgados en el ISR, relativos a la reduccin
de la tasa o de alguna exencin, como pueden ser los del sector agropecuario o la deduccin inmediata
hasta el ao de 1998.
D A los contribuyentes de los sectores agropecuario y forestal se les otorga un estmulo fiscal consistente en
permitir el acreditamiento de la inversin realizada contra el IMPAC, y de no agotarse el monto, ste
pude acreditarse en los siguientes ejercicios hasta agotarse el saldo.
D En apoyo a la pequea y mediana empresas desde 1996 hasta el 2000, se ha venido otorgndola exencin
del pago del IMPAC, cuando sus ingresos para efectos del ISR no hayan rebasado para 2000 de 13.5
millones de pesos en el ejercicio anterior. Esto representa un universo de alrededor del 80% de las
empresas del pas.
D Cuando el ISR es mayor que el IMPAC, se puede solicitar la devolucin del IMPAC efectivamente
pagado en los 10 ejercicios anteriores, actualizado desde el sexto mes del ejercicio al que corresponda el
pago, hasta el sexto mes del ejercicio en el que el ISR sea mayor al IMPAC.
171
Base y tasa del impuesto al activo
Valor del activo en el ejercicio =
(Suma de los promedios deactivos financieros)
menos
(Valor promedio de las deudas),
donde la suma de los promedios de activos
financieros =promedio de los activos financieros +
promedio de activos fijos, gastos y cargos diferidos +
terrenos + inventarios.
En efecto, de acuerdo a clculos oficiales el nmero de contribuyentes que cumplan con
regularidad sus obligaciones fiscales pasaron de ser un milln 760 mil en 1998 -un ao
antes de su aplicacin- a poco menos de 3.1 millones en 1990, lo cual signific un
incremento del 74.8%. en menos de dos aos. Asimismo, la contribucin del Impuesto al
Activo en relacin al ISR correspondiente a las personas morales fue del 11.3% en 1989 y
del 13.6%en el siguiente ao. Apartir de entonces su participacin se ha venido moderando
hasta alcanzar el ao pasado un nivel promedio del 4.2%.
En parte su reduccin relativa responde al hecho de que con su aplicacin paulatina y
consistente muchas empresas medianas y grandes han tenido que incorporarse como
contribuyentes cotidianos del ISR, dejando de hacerlo a travs del IMPAC.
Pero esta reduccin tambin ha obedecido a que desde 1996, como un apoyo temporal para
las pequeas y medianas empresas con motivo de los efectos recesivos provocados por la
crisis, se haya considerado conveniente exentarlas del pago del impuesto cuando sus ingresos
anuales acumulables no rebasaran de determinado monto, mismo que para el 2000 est es
de 13.5 millones de pesos. Esta medida ha venido a beneficiar concretamente a cerca del
80% del universo de empresas en el pas.
Por la aplicacin de este estmulo especfico se calcula que el Gobierno Federal ha dejado
de percibir ingresos anuales que, en promedio, equivalen al 0.14% del PIB, es decir, la
mitad de lo que efectivamente se haba venido recaudando por este concepto.
De acuerdo a la Ley de Ingresos de la Federacin para el presente ao, se tiene previsto
recibir por el IMPAC 9 mil 800 millones de pesos, equivalentes al 1.7% de la recaudacin
total y el 4.2% de ISR.
ii) Personas moraleso empresas.
En trminos del Impuesto sobre la Renta, el sistema fiscal mexicano es muy competitivo o
poco gravoso, puesto que reporta una de las cargas tributarias ms reducidas de Occidente
y, sobre todo, cuando se le compara con pases de la regin latinoamericana, en particular
con Brasil, Venezuela o Chile.
Histricamente esta situacin ha obedecido a la permanencia de bases especiales de
tributacin y tratamientos preferenciales para algunos sectores como los de transporte,
agricultura y comercio, as como tambin a la alta proporcin de los ingresos personales
exentos, lo cual ha restado equidad horizontal al sistema tributario.
PRINCIPALES REFORMAS AL IMPUESTO SOBRE LA RENTA
--R2imen de personas morales--
Para residentes en el pas De los residentes en el extranjero
""
Reduccin de la tasa empresarial para utilidades
};-
Se reduce la tasa de retencin a intereses pagados
reinvertidas de 34% a 30% entre 1998 y 2000. a instituciones financieras del exterior de 15% a
4.9%.
""
Reduccin de la tasa aplicada a las empresas
""
Se redujo la tasa de retencin a los intereses
primero del 42% al 35% yen 1993 al 34%. pagados a proveedores del exterior del 21% al
10%. Para otro tipo de intereses, se reduce la tasa
del 42% al 35%.
};-
Disminucin de la tasa mxima de retencin a los
""
Se reducen las tasas de retencin en los
intereses financieros sobre el principal de 2.52% siguientes conceptos:
a 1.7%. Arrendamiento financiero de 21% a 10%.
: Reduccin de la tasa del gravamen a los
Arrendamiento de barcos, aviones y contenedores

dividendos fiscales de 50% al cero y para el caso de 21% aI5%.
de dividendos contables de 50% al 34%.
Para pagos de patentes a extranjeros del 42% al

35%.
Por derechos de autor de 21% al 15%.
Reformas de carcter general o complementarias.
~ A partir de 1999, se limit la consolidacin de resultados al 60% de la tenencia accionaria que la
controladora tenga en sus sociedades controladas, eliminndose el concepto de control de efectivo y
definindose los momentos del pago del impuesto derivado de dividendos.
~ Se armoniza la base gravable al ajustar por inflacin los crditos y pasivos de la empresa.
~ Eliminacin del doble gravamen a las utilidades de las empresas a travs de la Cuenta de Utilidad Fiscal
Neta (se retiene el impuesto en la fuente y puede ser acreditada por el accionista persona fsica).
~ En 1989 se introduce el Impuesto al Activo, equivalente al 2%, acreditable contra el ISR y tiene como
propsito ser ms que todo un impuesto de control.
~ Posteriormente su tasa baja al 1.8%.
~ Se ampli la opcin de 5 a 10 aos el periodo de recuperacin del IMPAC.
~ El perodo de amortizacin de prdidas pasa de 5 a 10 aos.
~ Despus de estar vigente por ms de 10 aos la deduccin inmediata de las inversiones, se "elimina a
partir de 1999.
~ Se armoniza el ISR a fin de poder evaluar los precios al que las empresas asociadas realizan sus
operaciones internacionales (precios de transferencia).
~ Autorizacin para la fusin y escisin de sociedades sin que sean objeto de "gravamen y facilidades para
Que no se considere Que existe enajenacin de bienes desde el punto de vista fiscal.
~ Se increment en 1999 la tasa de retencin a los intereses, de 20% a 24% sobre los primeros 10 puntos y
se incorpor este rgimen a los intereses de ttulos cuyo vencimiento sea mayor de un ao.
~ Actualmente existen entre los acuerdos en vigor y los que estn en proceso de negociacin alrededor de
42 tratados para evitar la doble tributacin.
~ Tambin se han instrumentado diversas acciones encaminadas a fiscalizar las operaciones que las
empresas y personas fsicas realizan con diversos parasos fiscales.
Principales deducciones autorizadas
Devoluciones, descuentos y bonificaciones sobre compras.
Adquisiciones de mercancas.
Gastos estrictamente indispensables para los fines del negocio.
Inversiones y crditos incobrables y prdidas en caso fortuito.

o
Donativos' de acuerdo a la ley, as como aportaciones a fondos de investigacin y desarrollo de
tecnologa, as como programas de capacitacin..
o
Reservas para fondos de pensiones o jubilaciones de personal complementarias a las de ley y primas de
antigedad, as como aportaciones voluntarias al SAR por parte del patrn.
o
Los intereses y prdidas inflacionarias.
Ms especficamente, la reducida carga del impuesto empresarial que presenta el pas est
asociada a los beneficios a los que este tipo de contribuyentes han podido acceder: la
173
indizacin de la base gravable; la deduccin inmediata de inversiones; el esquema de
integracin en el impuesto; tratamiento fiscal a las ganancias de capital; as como la reduccin
al 100% de los inventarios al momento de su compra y, en menor medida, el crdito fiscal
por gastos e inversiones en investigacin y desarrollo tecnolgico.
De esta forma, al comparar la carga fiscal aplicando la tasa efectiva de personas
morales -base bruta menos deducciones de ley- en Mxico. y en Amrica Latina, ste
indicador resulta ser de slo 1.54%, en tanto que para la regin la media es de 6.9%, con
Brasil en un extremo alto -9.45%- y Argentina en el otro -3.19%.
En el caso de Estados Unidos y Canad, primeros socios comerciales de Mxico, las tasas
combinadas o efectivas hasta el ao pasado llegaron a ser de 38.3%y 43.3%, respectivamente,
contra el 34% de Mxico.
Ahora bien, mientras que entre 1989 y 1994 el ISR de personas morales represent
aproximadamente 2.9% del PIB, para los siguientes 5 aos su participacin cay al 2.5%, a
pesar de que en este periodo tambin se instrumentaron diversas acciones para fortalecer la
carga fiscal.
Por otro lado y prcticamente a partir de la dcada de los ochenta, la recaudacin por el
rgimen de personas morales ha variado de un rango del 60% al 65%, dependiendo en lo
fundamental de la evolucin general de la economa. Esto determina que la relacin entre la
contribucin de persona moral a persona fsica sea de alrededor de 75 a uno.
Cabe indicar que en los ltimos dos aos los principales cambios han consistido en la
reduccin de la tasa de 34% a 30%, con un periodo de transicin que la ubic en 32% en
1999, para las utilidades que no se extraigan de la empresa, mientras que la tasa para las
utilidades reinvertidas se estableci en 35%.
De manera complementaria y no obstante las ventajas promocionales que tena para la
inversin, se estim necesario ampliar la base gravable de este impuesto al eliminarse la
deduccin inmediata de las inversiones que implicaba no slo un diferimiento de impuestos
---que en ocasiones era por tiempo indefinido--, sino que adems conllevaba un importante
subsidio fiscal implcito. Asimismo, dicho esquema slo era aplicable a poco ms del 15%
de la inversin nacional, lo que conduca a una segmentacin del sistema tributario.
En 1999 tambin se resolvi acotar el rgimen de consolidacin fiscal,el cual si bien haba
venido apoyando decididamente el crecimiento de algunos grupos empresariales mexicanos,
contena una serie de beneficios muy superiores a los que otros pases estaban aplicando, lo
cual se traduca en un elevado costo recaudatorio que no resultaba conveniente sostener.
Cabe indicar que mientras la reduccin de la tasa disminuye la relevancia de este rgimen,
el efecto de las otras dos medidas mantiene la competitividad del sistema, con un tratamiento
ms equitativo a favor de las pequeas y medianas empresas.
iii) Personas fsicas.
Dentro del Impuesto sobre la Renta, la contribucin del rgimen aplicable a las personas
fsicas ha venido reducindose conforme han transcurrido los aos, sobre todo a partir de
1994, pues ante la drstica cada de la produccin y el empleo, se consider conveniente
otorgar distintos estmulos y subsidios fiscales para propiciar una recuperacin ms rpida
de la actividad productiva, y atenuar sus efectos en el empleo y el ingreso disponible de las
familias.
En el caso particular del rgimen de personas fsicas se puede causar hasta por diez captulos
-o modalidades distintas-, que van desde el ingresos por salarios y en general por la
prestacin de un servicio personal subordinado, por honorarios y la prestacin de un servicio
personal independiente, o por el arrendamiento o el uso o goce temporal de inmuebles,
hasta los regmenes general a las actividades empresariales, el simplificado, o el pequeos
contribuyentes, recin incorporado a principios de 1998, entre otros.
A diferencia del IVA, el ISR es un tributo de causacin directa y patrimonial, para lo cual
la retencin se calcula aplicando a la totalidad de los ingresos una tarifa que se encuentra
en la ley y cuyas tasas oscilan entre el 3% y un mximo del 35%, segn el nivel de ingresos
distribuido en ocho rangos, sumndose adems una cuota fija, para darle cierta
proporcionalidad en funcin de los ingresos. Con las reformas realizadas en 1999, la tasa
marginal mxima se eleva al 40%.
No obstante, la propia disposicin contempla la posibilidad de aplicar la tarifa de un subsidio
contra el impuesto que resulte a cargo del contribuyente y tambin de un crdito al salario,
el cual puede resultar en una bonificacin o devolucin fiscal dependiendo del nivel de
ingreso, misma que debe pagar el patrn a los trabajadores, pudiendo compensarlo con las
retenciones de los otros empleados, o bien hacerlo posteriormente acreditable al momento
de cubrir sus propios impuestos.
El efecto de la bonificacin -que prcticamente desgrava en su totalidad los ingresos de
cerca del 70% de los potenciales contribuyentes- da como resultado un impuesto negativo
que cubre el Fisco al trabajador en trminos monetarios y que, por sus propias
particularidades, es de aplicacin exclusiva en Mxico.
En las condiciones actuales beneficia a cerca de 11 millones de trabajadores, cerca del 33%
de la Poblacin Econmicamente Activa. Adems, se estima que un trabajador promedio
en el pas recibe alrededor del 35% de sus ingresos en prestaciones de previsin social
exentas distintas a la seguridad social.
175
IMPUESTO SOBRE LA RENTA DE PERSONAS FISICAS.
Concepto Rgimen de Ley
~ En 1989 se diminuye la tasa para el caso del estrato de
mayor ingreso de 50% a 40% y un ao despus sta se
reduce al 35%, mientras que la tasa para el estrato de
menor ingreso pasa de 6% a 3%.
~ En 1999 se incrementa a 40% para ingresos superiores
~ Tasa marginal mxima del impuesto a 2 millones de pesos, aplicando una tasa intermedia de
37.5% para ingresos entre 1.5 Y2 millones
~ Se ampla el umbral para que la tasa de 35% se aplique
a partir de 500 mil pesos,
~ Utilidades o dividendos gravados ~ A partir del ao pasado se grava este concepto con una
retencin de 5% a nivel empresa.
~ Se mantiene el esquema de integracin entre el
impuesto empresarial y el de persona fsica.
--In resos exentos--
~ Ingresos distintos del salario de los ~ Exento siempre y cuando no excedan de los mnimos
trabajadores que perciben hasta un salario sealados por la ley laboral.
mnimo.
~ Tiempo extraordinario. ~ Para aquellos trabajadores con ingresos de hasta un
salario mnimo, sin exceder de 9 horas a la semana.
~ Para trabajadores con ingresos entre 1 y 5 salarios
mnimos, 50% del tiempo extraordinario exento.
~ Reembolsos de gastos mdicos y ~ Exentos en 100%, siempre y cuando sean de aplicacin
funerarios. general de conformidad a las leyes o contratos de
trabajo respectivos.
~ Prestaciones de previsin social (subsidios ~ No causan el impuesto cuando se concedan de manera
por incapacidad, becas, guardera. general, limitada la exencin hasta un salario, cuando
actividades culturales o deportivas, entre el trabajador percibe el equivalente a ms de 7 salarios
otras). mnimos.
~ Ingresos de cajas y fondos de ahorro. ~ Se acepta la exencin in que exceda de 13% del
salario, o bien de 1.3 salarios mnimos, y que se retiren
una vez al ao.
~ Gratificacin anual. ~ Exento 30 das de salario mnimo.
~ Prima vacacional. ~ Exento 15 das de salario mnimo.
~ Participacin de utilidades. ~ Exento 15 das de salario mnimo.
>
Prima dominical. > Se puede exentar el equivalente a un da de salario
mnimo por cada domingo trabajado.
>
Otras exenciones de aplicacin comn. Ingresos por pensiones hasta por 9 salarios mnimos.
La entrega de depsitos al INFONAVIT.
Primas de antigedad, retiro e indemnizacin por 90
das de salario mnimo por cada ao de servicio.
Enajenacin de casa-habitacin siempre que se haya
habitado por lo menos durante 2 aos antes de su
enajenacin.
Intereses pagados por bancos en depsitos de ahorro
que no excedan de 2 salarios mnimos elevados al ao,
entre otros.
En efecto, con un padrn de poco ms de 20.5 millones contribuyentes, de los cuales el 73%
est formado por el sector de los asalariados y otro 27% por las personas fsicas con actividad
empresarial, se recaudaron en 1999 alrededor de 80 mil millones de pesos, monto que
representa el 37.8% de )0 que se obtiene por el Impuesto sobre la Renta.
De una u otra forma, durante los ltimos 10 aos la recaudacin del ISR a las personas
fsicas ha oscilado entre 2.3% del PIB en 1989 y 1.7% en los aos de 1996 y 1999.
Al respecto, vale la pena recordar que para mejorar la equidad del sistema fiscal, el impuesto
a las personas fsicas se modific en dos renglones especficos durante el proceso de reforma
estructural realizada entre los aos de 1989 y 1990.
Un primer aspecto consisti en compactar el nmero de estratos de la tarifa del impuesto de
12a 8, evitando con ello que ante un incremento moderado en el nivel de ingreso se aumentara
ms que proporcionalmente el pago impositivo, situacin que podra desalentar al trabajador
alcanzar mayores niveles de productividad o, en todo caso, estimular mecanismos de evasin
o elusin para reducir las percepciones sujetas al gravamen, ante el rpido incremento en la
tasa mxima del impuesto.
La segunda modificacin y que result ser la de mayor impacto, consisti en la reduccin
de las tasas marginales: para el estrato de menor ingreso, que prcticamente afecta al sector
laboral, la tasa pas de 6% a 3%, y para el estrato de mayor ingreso disminuy primero de
50% a 40% y tan slo un ao ms tarde, sta se volvi a reducir al 35%, tasa que perdura
hasta nuestros das.
En poco menos de ao y medio la alcuota mxima del impuesto se contrajo en el equivalente
a un 30%, sealndose como una de sus causas el que su tasa todava resultaba relativamente
alta en funcin con los niveles imperantes en las economas con los que Mxico mantena
un intercambio comercial importante.
De la misma manera, en 1990 se decreta que los trabajadores sujetos a un salario mnimo no
son causantes del impuesto a las personas fsicas y a partir de octubre de 1993, se incrementa
el tope a dos salarios mnimos, situacin que se ampla a tres salarios en 1995, adems de
que se extiende el crdito general al salario hasta por cuatro mnimos.
A pesar de esta reduccin de tasas y crditos, el incremento en la base gravab1e permiti
que los ingresos tributarios por concepto de renta presentaran aumentos en trminos reales
durante esos primeros aos. Sin embargo, tambin es una realidad que ahora dichos beneficios
han significado una prdida real y permanente de alrededor de 0.46 puntos del PIB por ao,
esto es, el equivalente a 24 mil millones de pesos tan slo para el ao 2000.
La importancia de esta cifra se comprende mejor cuando se reconoce que este monto
representa el10.3% de la recaudacin total de ISR en un ao, o el 14.8%de las participaciones
que se otorgan a los estados y municipios. En este caso el sacrificio para las entidades
federativas resulta ser aproximadamente 3 mil 400 millones de pesos por ser un concepto
100% participable.
Si bien es cierto que con las reformas emprendidas se ha podido corregir en cierta medida la
distorsin que provoca la exencin fiscal de las prestaciones a los trabajadores establecida
177
178 Las Finanzas del SistemaFederal Mexicano
en la ley, as como tambin elevar la equidad de que aquellos trabajadores que reciben
como sueldo una proporcin menor de prestaciones de previsin social, al gozar de un
subsidio fiscal mayor, la realidad es que la prdida de ingresos y el complicado esquema de
tarifas que se mantiene debe ser analizado y replanteado, en trminos de su costo-beneficio,
a fin de evaluar la conveniencia de su permanencia.
b) Impuesto al Valor Agregado.
En el 2000 se estima recaudar por concepto de IVA alrededor de 168 mil 700 millones de
pesos, lo que representa el 29.8% del total de los ingresos tributarios y el 20.8% de los
ingresos del Gobierno Federal, lo que lo convierte en la tercera fuente ms importante de
recursos para la administracin pblica, despus de la renta petrolera y el Impuesto
sobre la Renta.
En trminos del Producto Interno Bruto se espera alcanzar un nivel del 3.2%, cifra
incidentalmente similar al importe total de las participaciones a estados y municipios. Sin
embargo es una realidad que su comportamiento se ha visto erosionado respecto a la
contribucin que tuvo a principios de la dcada de los noventa -3.5% del PIB en promedio-
con motivo de los mltiples ajustes que ha sufrido en el transcurso de los aos, as como de
los efectos de la evasin y la presencia de la economa informal.
De esta forma, se puede sealar que entre exenciones y evasin, la capacidad contributiva
de este impuesto se ha visto mermada hasta en un 46%.
Conviene recordar que en 1978 el Gobierno Federal consider haba llegado el momento de
promover reformas legales para modernizar el esquema fiscal vigente hasta ese momento y
que presentaba sntomas de agotamiento y altos costos de administracin y control, por otro
ms eficiente, operable y sencillo; que fuera promotor de la inversin y no afectara el nivel
de precios relativos de la economa nacional.
En tal sentido, fue hasta 1979 que las ventas resultaron estar gravadas con el Impuesto
Federal sobre Ingresos Mercantiles -ISIM-, el cual, al ser acumulativo, tena un efecto en
cascada sobre los precios de las mercancas, provocando con ello distorsiones importantes
en trminos reales. Adems, era evidente su efecto negativo en las exportaciones, las que
encareca y desalentaba, presentado un sesgo a favor de las importaciones.
Como resultado de las reformas emprendidas, a partir de enero de 1980 entr, entre otros
impuestos que vinieron a sustituir al ISIM y a 31 impuestos especficos de carcter federal,
el Impuesto Valor Agregado, sin duda el ms importante de la reforma y que eliminaba una
gran cantidad de los problemas del esquema anterior, todos ellos de carcter federal e
indirectos.
En ese momento los efectos de la reforma ms que buscar un aumento de la carga fiscal-la
tasa general del IVA era del 10%, en tanto que la equivalente al 151Mera del 11.27%-,
tena el propsito de aumentar la recaudacin por la va de reducir la evasin fiscal, mejorar
la equidad del sistema y promover la inversin y el empleo, as como eliminar las distorsiones
en precios que provocaban los impuestos vigentes al consumo final. Perduraban desde el
siglo pasado impuestos que se venan aplicando bajo las mismas reglas a productos espec-
ficos, como el de la produccin de pulque, por citar un ejemplo.
A travs de una nueva Ley de Coordinacin Fiscal tambin se perseguan propsitos defini-
dos de modernizacin y profundizacin de las actividades de recaudacin y fiscalizacin de
los contribuyentes, stos segn las responsabilidades de los tres niveles de gobierno: Fede-
racin, Estados y Municipios.
La importancia y caractersticas del IVA no han permanecido estticas a lo largo de todos
estos aos. Ms bien, ha sido todo lo contrario, su rgimen ha sufrido mltiples modifica-
ciones tanto por lo que hace a los sujetos y objeto del impuesto, como por cuanto a las
exenciones y el nivelo nmero de las tasas aplicables, todo lo cual le ha venido a restar
eficiencia, as como a limitar algunas ventajas naturales que tena su mecnica
operativa original.
Pero lo ms importante de todo ello, es que las modificaciones realizadas han provocado
que Mxico registre una de las bases ms erosionada en la aplicacin del impuesto de
acuerdo a estndares internacionales, a pesar de que en los ltimos aos se ha tratado de
elevar su eficiencia contributiva.
En su origen, la Ley del Impuesto al Valor Agregado era bastante simple, pues contemplaba
una tasa general para todo el territorio nacional del 10%, con excepcin de una tasa del 6%
aplicable exclusivamente para las operaciones que se realizaran en las zonas libres o franjas
fronterizas, en razn de su particular situacin geogrfica y de concurrencia comercial. La
enajenacin de productos alimenticios de origen vegetal o animal no procesados y los ms
importantes de la canasta bsica se encontraban exentos.
Por su parte, la tasa cero slo era aplicable a las operaciones directas de exportacin de
bienes y servicios, lo que tena que realizarse a travs del acreditamiento de impuestos.
Sin embargo, tan slo diez meses despus de entrar en vigor, se realizaron los primeros
ajustes, posiblemente como una respuesta natural a todo proceso innovador, para incluir
algunos productos procesados de la canasta bsica -tortillas, masa, harina y pan, leche
natural, caf y aceite vegetal y manteca comestible. A estos productos se les dio la exencin
con derecho al acreditamiento equivalente a la tasa cero.
Entre 1981y 1982, el sector campesino y los fabricantes de alimentos que ya estaban exentos,
logran que se extienda el beneficio de la tasa cero para determinados alimentos procesados,
179
as como tambin para maquinaria y equipo agrcola y algunos insumos, como los fertilizantes
y plaguicidas, o servicios relacionados con la extraccin de agua o la pasterizacin de la
leche.
Un ao despus, a raz de los graves problemas de finanzas pblicas que enfrent el Gobierno
Federal ante la cada de 3.5% del PIB como resultado de la crisis de la deuda externa, el
Congreso de la Unin aprob reformas al IVA encaminadas precisamente a reforzar este
tipo de ingresos, que haba cado hasta en 15.4%.
En este contexto, para 1982 las modificaciones fundamentales se orientan a fortalecer los
ingresos, por lo que la tasa general aumenta al 15%, la de los alimentos procesados pasa a
ser de 0% al 6%, pero a fin de no afectar a la poblacin de menores ingresos, se incluye en
esta ltima tasa a las medicinas de patente que anteriormente estaban gravadas a la tasa
general, por lo que de hecho el cobro del impuesto baja en cuatro puntos porcentuales para
los medicamentos.
Las zonas libres y franjas fronterizas del pas no escapan a este esfuerzo recaudatorio y se
les extiende la aplicacin de la tasa general del 15% a todos los servicios y a la mayora de
los bienes no comerciales. Slo contina aplicndose la tasa del 6%, vigente previamente,
para los alimentos no procesados y las medicinas.
Tambin y por primera ocasin en el pas, se aplica una nueva tasa equivalente al 20% para
los bienes y servicios de lujo -joyera fina, embarcaciones deportivas, o alimentos como
el caviar, angulas o la champange-, medida que ms que recaudatoria buscaba compensar
los efectos causados con el aumento de la tasa general.
Es importante destacar que al paso que se van incorporando excepciones y tasas diferenciadas
o especficas, en ese mismo sentido se va perdiendo efectividad y se estimulan vas alternas
de evasin o elusin fiscal, an dentro del sector formal de la economa y, en particular, en
el mbito exportador.
En efecto, a esas alturas la Ley del Impuesto al Valor Agregado contemplaba cinco tasas
explcitas de 20, 15,6, y 0%, as como una gran variedad de bienes y servicios exentos.
Dos aos despus, en 1988, las presiones de distintos segmentos de la poblacin logran que
se extienda el beneficio de la tasa cero a las medicinas de patente y, en 1989, como resultado
de la apertura comercial y del mejor desarrollo econmico que muestran las zonas fronterizas,
se decide de nueva cuenta gravar con la tasa general a todos los servicios que se prestan en
dichas regiones.
Hacia finales de 1991 y como producto de la concertacin del Pacto entre los sectores
signantes y el gobierno, se concluye que resulta conveniente reducir la tasa del IVA del
15%al 10% y elevar la tasa en la frontera del 6% al 10%, para guardar un mayor grado de
equidad contributiva entre estas zonas y el resto del pas.
Bajo una perspectiva de elevado optimismo -crecimiento econmico al alza, inflacin a la
baja, firma del Tratado de Libre Comercio del Norte-, la administracin vio en el corto
plazo amplias posibilidades de reducir el IVA, propuesta que haba sido, adems, un clamor
reiterado por parte de muchos sectores de la sociedad desde que ste se haba modificado.
De esta forma, su ajuste tuvo un impacto inmediato en el nivel de la captacin tributaria,
puesto que su participacin cay del 3.4% en trminos del PIB que haba alcanzado en 1991
al 2.7% un ao despus, si bien es cierto que se adoptaron diversas medidas fiscales que
compensaban parcialmente esta recaudacin.
De esta forma, a raz de la severa crisis derivada de la devaluacin del peso, y dentro del
marco del Programa de Accin para Reforzar el Acuerdo de la Unidad para Superar la
Emergencia Econmica, en marzo de 1995, el eje central de la estrategia gubernamental se
fundament en el fortalecimiento inmediato de las finanzas pblicas.
Por el lado de los ingresos se modifica, entre otros, el rgimen del IVA, incrementndose a
partir del 1o de abril la tasa general del 10%al 15%, permaneciendo en las mismas condiciones
la tasa en frontera, salvo en lo que respecta a las enajenaciones de inmuebles que se realizaran
en dichas regiones, para quedar sujeta tambin a la tasa alta.
Respectoa los alimentos procesados y medicinas de patente, la adquisicin de embarcaciones
para la pesca comercial, maquinaria y equipo agrcola, al igual que insumos estratgicos
para dicho sector continuaran estando sujetos al tratamiento de la tasa cero, situacin que
tambin y desde siempre era aplicable a las operaciones de exportacin.
La poltica aplicada con respecto al valor agregado ha provocado que desde unos 10 aos
atrs Mxico dejara de compararse favorablemente con la mayora de las naciones que
aplican este tributo. Por ejemplo, el promedio de Amrica Latina es del 5.6%, en tanto que
para los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE) la c a r ~ a fiscal por este concepto llega a ser hasta del 7.2% del Producto.
Datos oficiales indican que entre 1980 y 1990, el IVA represent alrededor del 3.1% del
PIB y su capacidad recaudatoria creci progresivamente de un nivel del 2.7% en 1980 a
3.6% en 1990, para llegar a representar en los siguientes nueve aos un promedio de 2.9%,
como resultado, en primer lugar, de la reduccin de la tasa general y, despus, de los efectos
de la crisis.
181
EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE TASAS DEL
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
Ao Estructura de tasas y principales cambios.
1978 (a)

Tasa general del 10%.
Tasa de 6% en zonas y franjas fronterizas del pas.
Exencin a alimentos en estado natural y algunos de la canasta bsica.
Tasa cero % a las exportaciones de bienes y servicios.

1980

Tasa cero % para maquinaria y equipo agrcola y algunos insumos para
uso del sector.
Tasa cero % para ciertos alimentos procesados y no procesados de la

canasta bsica, con derecho a acreditamiento.
1983-87

Tasa general de 15%.
Tasa de 15% en zonas fronterizas a todos los servicios y a algunos

bienes no comerciables y a todos los bienes gravados con el lEPS
(cerveza, vino, alcohol, tabaco, cigarros entre otros).
Tasa de 6% para algunos productos alimenticios procesados y

medicinas.
Tasa de 20% para bienes y servicios de lujo.

1988-91

Tasa cero % a alimentos no procesados y medicinas, maquinaria y
equipo agrcola y algunos insumos.
1992-94
Tasa general de 10 %.
Tasa cero % en alimentos no procesados y medicinas, maquinaria

agrcola y algunos insumos para uso del sector.
Desaparece tasa del 20%.
Extensin del tratamiento de tasa cero % a los exportadores indirectos.

1995-2000

Tasa general de 15% vigente desde ella de abril de 1995.
Tasa de 10%en la regin fronteriza.
Tasa cero a alimentos no procesados y medicinas, maquinaria y equipo

agrcola y algunos insumas, as como el suministro de agua para uso
domstico.
Se precisa cuando la tasa cero puede hacer aplicable a los insumos

utilizados para la elaboracin de alimentos y medicinas de patente.
Se obliga a que sea el empleador el que retenga y pague el N A al fisco,

en lugar de que lo pague a quien le presta servicios independientes.
Se ampli el esquema de retencin del impuesto para el caso en que las

personas morales reciban servicios de autotransporte terrestre y a los
comisionistas Quepresten servicios a personas morales
(a) Se refiere al texto original aprobado en 1978 para iniciar su vigencia a partir del 10 de
enero de 1980
Sin embargo, conviene anotar que contrariamente a lo que se piensa, el IVA no slo pudo
mantenerse durante esos dos difciles aos, sino que aument su participacin dentro de los
ingresos tributarios, lo que no sucedi en el caso de los impuestos sobre la renta o sobre
produccin y servicios, por lo que su comportamiento en ese periodo fue estratgico para la
estabilidad y fortalecimiento de los ingresos pblicos.
Para el presente ao, adems de que mediante disposicin transitoria se establece la tasa
cero de IVA para el servicio o suministro de agua para uso domstico, se ampli el esquema
de retencin del impuesto para el caso en que las personas morales reciban servicios de
autotransporte terrestre de bienes, prestados por personas fsicas o morales cuando reciban
servicios prestados por comisionistas, cuando stos sean personas fsicas.
Asimismo, con el objeto de evitar interpretaciones errneas en el sentido de que la tasa cero
puede ser aplicable a los insumas utilizados para la elaboracin de alimentos y medicinas
de patente, se defini en Ley que dicha tasa slo debe aplicar a los productos que se destinen
exclusivamente en su elaboracin, ya que las materias primas que se utilizan para su
produccin pueden ser igualmente utilizadas para la elaboracin de otros productos, como
es el caso de los saborizantes, microencapsulados y aditivos alimenticios.
c) Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios.
Ante la necesidad de encontrar fuentes suficientes y justificables de ingresos para fortalecer
sus finanzas pblicas y hacer frente a presupuestos de egresos que han tenido que ser austeros,
el IEPS ha tenido que jugar un papel destacado, no slo porque es la cuarta fuente ms
importante de ingresos tributarios, sino por que la sociedad ha podido aceptar con relativa
mayor facilidad el que se apliquen cobros mayores al consumo de ciertos bienes que, a
pasar de ser de amplio consumo, por razones de seguridad pblica, adiccin, integracin
familiar, o por motivos ecolgicos influyen en la percepcin que sobre su demanda
tiene la sociedad.
En efecto, productos con una demanda relativamente inelstica al precio como suelen ser
las bebidas alcohlicas, el tabaco o la gasolina, cuando son consumidos en exceso son
combatidos por la sociedad, de ah que no se obstruye con la misma fuerza su elevacin, en
relacin a otros impuestos que inciden de manera ms directa y contundente en el nivel del
ingreso familiar.
Siendo esto as, el Fisco debe buscar el equilibro sectorial, a fin de no desalentar actividades
importantes que generan efectos multiplicadores en la economa, en el empleo y en la balanza
comercial. Por ello, se considera relativamente difcil que pueda darse en el corto plazo una
reduccin de las tasas que fueron aumentadas a finales de 1997 para el caso de las bebidas
alcohlicas y cervezas, y en 1999 para el caso de los tabacos.
Basta sealar que por el impuesto a las bebidas alcohlicas y cervezas se obtendr en el
presente ao cuatro veces ms que por el impuesto sobre automviles nuevos o bien 34%
ms que por el cobro de la tenencia.
En la actualidad los impuestos especiales a la produccin y servicios con una recaudacin
prevista de 108 mil 400 millones de pesos representan alrededor del 19.1% del total de la
captacin, lo cual equivale al 2.1% del PIB estimado para el 2000.
183
A diferencia del IVA, esta modalidad de impuestos estn orientados a propsitos especficos,
generalmente vinculados a valores de transacciones importantes, a demandas de los
consumidores relativamente inelsticas y sin sustitutos prximos, en funcin del producto
gravado, que puedan sesgar las decisiones de compra.
As, al gravamen adicional que se aplica al consumo de bienes como la gasolina, las bebidas
alcohlicas, la cerveza o los cigarros, se le conoce como Impuesto Especial sobre Produccin
y Servicios, el cual est vigente tambin desde el ao de 1980, pues su implantacin fue
resultado de las reformas legales que se realizaron en aquel entonces para modernizar gran
parte de nuestro sistema fiscal, pues presentaba graves problemas de eficiencia en materia
de impuestos indirectos.
No obstante lo anterior, al igual que en el caso de otros impuestos, su comportamiento ha
estado la mayora de estos ltimos aos por debajo de los estndares alcanzados en 1994, ya
que si bien su cada fue rpida y violenta, con motivo de la crisis vivida en 1995, su
recuperacin ha resultado ser ms lenta al comportamiento general de la economa.
En efecto, mientras que el promedio de lo recaudado entre 1995 y 1998 fue de 1.5% del
PlB, es decir, medio punto porcentual por debajo de lo registrado en 1994, en los tres
siguientes aos su nivel promedio se ubic en el 2.1%. Sin embargo, 10 que se ha estado
recaudando respecto a su potencial, todava deja mucho que desear, ya que este tipo de
impuesto tampoco ha estado exento de los efectos de la evasin, de la competencia de la
produccin clandestina, en algunos casos, y del contrabando, en otros.
Tambin debe sealarse que pesar de la tendencia cada vez extendida a nivel internacional
de aplicar impuestos generales sobre el consumo en lugar de los impuestos especficos, los
gobiernos de los pases tienen todava un nmero de razones sustantivas para continuar
recaudando a travs de diversos tributos supletorios al IVA, sobre todo si estos se aplican
en una sola fase de la cadena de produccin y/o de la distribucin, es decir, en el curso de la
venta de los fabricantes o los mayoristas.
En cierta medida la razn principal de su permanencia es que constituyen una fuente de
ingresos importante, creciente y fcil de recaudar, y que presenta por regla general costos
administrativos muy bajos, tanto para la administracin fiscal como para los contribuyentes.
En este sentido, debe tenerse presente que si se suma a los 86 mil 700 millones de pesos de
ingresos que se obtienen por la aplicacin dellEPS de gasolinas y diesel-que 10 paga el
consumidor final-, a los 139 mil 900 millones que se esperan recibir durante el curso del
ao 2000 por los derechos por la extraccin de hidrocarburos -que lo paga Petrleos
Mexicanos-, la cantidad resultante equivale al 27.9% de los ingresos del Gobierno Federal,
que es el monto que se conoce como "renta petrolera".
Un segundo argumento utilizado para su conservacin es que el impuesto ejerce usualmente
un efecto disuasivo sobre el consumo de ciertos productos que pueden ser perjudiciales no
solamente para el consumidor mismo, sino tambin para la sociedad y, por lo tanto, la
poblacin acepte de mejor grado que su consumo tenga un costo adicional.
Ms an, en general se acepta que el tributo acta normalmente a manera de ingreso
compensatorio en razn de que la autoridad debe distraer recursos pblicos para atender
problemas asociados con el consumo de los productos gravados, como pueden ser los gastos
en salud e investigacin, combate a la contaminacin o al delito, as como al desarrollo y
mantenimiento de infraestructura carretera.
Un tercer argumento de carcter ecolgico se refiere al principio de que "quien contamina
paga", aplicando impuestos a productos que afectan la calidad del medio ambiente como en
el caso del consumo de gasolina, situacin que se complementa con las acciones o programas
encaminados al ahorro de los energticos. En este ltimo caso, las distintas tasas del impuesto
pueden actuar como un elemento que estimule en el usuario la sustitucin de un energtico
menos eficiente por otro ms efectivo, por ejemplo, el uso del gas natural para el transporte
pblico.
Al respecto, vale la pena sealar que, al igual que en Mxico, tambin en la gran mayora de
los pases de la OCDE se aplican impuestos de este tipo para las bebidas alcohlicas, los
productos de tabaco, los hidrocarburos y vehculos de motor o, incluso, al juego, las rifas y
los sorteos, entre otros conceptos.
En el caso particular de nuestro pas, y por lo que respecta a la venta de bebidas alcohlicas,
en diciembre de 1999 se reform su causacin a la primera enajenacin, con lo que se
espera mejorar el control de esta contribucin. Adems, se determin aplicar un gravamen
mixto, consistente en una cuota fija mnima pagada al envasar y adquirir los marbetes o
precintos adheridos a las bebidas alcohlicas a granel en envases mayores a 5 litros,
acreditable contra la totalidad del impuesto, y una tasa ad-valorem pagada al momento de
la enajenacin.
Con lo anterior, se logra un pago mnimo por parte de los contribuyentes, mismo que es
fcil de verificar, ya que se cubre al momento de envasar y no al de enajenar, como antes
suceda.
Vale la pena precisar que en el caso del alcohol desnaturalizado o de uso medicinal, la tasa
por la aplicacin del IEPS equivale al 0%, condicionada a diversas obligaciones de control.
Tratndose del consumo de productos derivados del tabaco, la base del impuesto se aplica
sobre el precio de venta al detallista y la ms comn es del 20.9%, misma que se aplica en
el caso de los cigarros populares. Para los cigarros de mayor precio la tasa se eleva del 85%
en 1999 al 100% en este ao.
185
Finalmente, dentro de los principales gravmenes que integran los impuestos especiales a
la produccin y servicios estn incluidos el consumo de los distintos tipos de gasolina, el
diesel y el gas natural para combustin automotriz. En todos estos casos la base gravable es
el precio de venta al pblico y las tasas que se aplican estn sujetas a modificacin mes a
mes en trminos de un complejo procedimiento de clculo.
Debe mencionarse que dentro del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal-tema que por
su importancia es materia de un captulo aparte-, los bienes gravados con el IEPS son
considerados como fuentes exclusivas de ingresos de la Federacin, por lo que los estados
no pueden mantener o establecer impuestos locales sobre los actos o actividades referidos,
a fin de evitar la doble imposicin.
Sin embargo, en correspondencia a esta restriccin y como resultado de las reformas
realizadas en 1996 en la materia, los estados adheridos al sistema de coordinacin participan
desde ese ao con el 20% de la recaudacin que se haga por concepto de la venta de cerveza
y bebidas alcohlicas yel 8% de la recaudacin de tabacos. Por su parte, los municipios del
pas reciben como mnimo el 20% de la participacin que corresponde al Estado.
Como resultado de estas modificaciones legales, en el propio ao de 1996 las entidades
federativas recibieron ingresos adicionales a lo programado por el equivalente al 8% del
total de las participaciones federales participables pagadas.
d) Impuesto sobre Automviles Nuevos y el Federal sobre Tenencia o Uso de Vehculos.
Tradicionalmente en Mxico dentro de la estructura del precio final de los vehculos
automotores, los impuestos han tenido una participacin muy significativa tanto a nivel del
valor final de las unidades, como en su uso cotidiano, puesto que adems de causarse al
momento de su compraventa el 15% de valor agregado y el 6%, en promedio, del
correspondiente Impuesto sobre Automviles Nuevos, popularmente conocido como el
ISAN, se cobra tambin el 10% por concepto de tenencia.
Asimismo, debe considerarse el impuesto al consumo de gasolina o diesel y, de ser el caso,
los impuestos de importacin a los vehculos de procedencia extranjera, que van del 7% a
20% del valor de las unidades.
Pero esta situacin de concentrada carga fiscal no es privativa de nuestro pas, ya que existen
muchos pases europeos y latinoamericanos en los que se cobran impuestos similares y con
cargas tambin semejantes.
Cabe aclarar que todos estos impuestos forman parte de lo que se conoce como Recaudacin
Federal Participable (RFP), lo que implica que una parte de su monto se transfiere, en la
Ingresos Tributaros en el Contexto de la Reforma Fiscal Integral
forma de ingresos, para que los estados y municipios puedan sufragar sus propios programas
de gasto. En correspondencia, las entidades federativas asumieron desde hace muchos aos
la administracin total de estos impuestos.
Uno de estos gravmenes se refiere alISAN, del cual se tiene previsto recaudar de acuerdo
a la Ley de Ingresos de la Federacin para el 2000, un importe de 3 mil 600 millones de
pesos, equivalente al 0.6% de la recaudacin total por impuestos.
Este tributo esta regulado a travs de su propia Ley de carcter Federal, y se aplica a las
personas fsicas y morales que adquieren vehculos nuevos de produccin nacional o de los
que importen de manera definitiva al pas. Asimismo, estn sujetos a dicho gravamen ciertos
vehculos destinados al transporte de mercancas, cuyo peso bruto vehicular mximo sea de
4,250 kilogramos.
El otro gravamen corresponde al Impuesto Federal sobre Tenencia o Uso de Vehculos, el
cual se aplica por un periodo de 10 aos de vida til de los vehculos propiedad de las
personas fsicas o morales que son sus tenedoras o usuarias, de acuerdo a determinadas
reglas y factores de aplicacin.
Por su naturaleza, se debe destacar que el pago de tenencia es el nico impuesto de carcter
patrimonial que existe en la actualidad en la legislacin impositiva Federal mexicana y del
cual se tiene previsto recaudar por parte de las autoridades fiscales locales alrededor de 8
mil 800 millones de pesos en el presente ejercicio fiscal.
La suma de la recaudacin estimada por el pago de la tenencia y del ISAN para el presente
ao se estima en 12 mil 400 millones de pesos, equivalente al 2.1% del total de los ingresos
tributarios del gobierno federal, lo cual resulta ser equivalente al 0.24% del PIB.
Si bien a primera vista pudiera considerarse que su contribucin es modesta, al compararla
con el total de las participaciones a estados y municipios, su papel cobra otra dimensin,
puesto que su participacin pasa a ser de aproximadamente el 7.7% del total, 5.5% por
concepto de tenencia y el resto por ISAN.
Vale la pena recordar que mientras que el ISAN se crea con motivo de las profundas reformas
que sufri nuestro sistema fiscal entre los aos de 1978 y 1980, en particular con la
desaparicin del Impuesto sobre Ingresos Mercantiles, el Impuesto sobre Tenencia sufre
modificaciones importantes al abrogarse su ordenamiento que haba venido operando
consistentemente desde diciembre de 1962.
La base gravable del ISAN corresponde al precio de venta de la unidad, sin incluir el valor
agregado, pero si todo el equipo opcional que se le incorpore, ya sea comn o de lujo, salvo
el blindaje, y las tasas que se aplican varan en funcin de ese valor. Sus cinco rangos se
detallan en una tabla, misma que se actualiza de forma cuatrimestral.
187
La ley prev ciertos tipos de exencin que estn circunscritos bsicamente a las operaciones
de exportacin con carcter definitivo, las importaciones de vehculos en franquicia de
acuerdo a la Ley Aduanera -sobre todo para Embajadas, Consulados y organismos de carcter
multilateral de conformidad a los acuerdos internacionales-y, desde luego, el ms
importante desde el punto de vista del consumidor potencial, es la exencin a la enajenacin
al pblico de automviles compactos de consumo popular.
Para efectos prcticos una unidad de consumo popular corresponde a los vehculos cuyo
precio de venta, incluyendo el IVA, no exceda a la fecha de 77 mil pesos, que sea de
fabricacin nacional y que su capacidad para transportar pasajeros no sea mayor a cinco,
monto que se actualiza de manera regular.
Finalmente, en el caso del pago de la tenencia, estn exceptuados, adems de los que tiene
para su venta los fabricantes, ensambladores, distribuidores y comerciantes, los vehculos
elctricos utilizados para el transporte pblico de personas; los importados temporalmente;
los que sean propiedad de inmigrantes, los utilizados para la prestacin de un servicio pblico
y que sean propiedad de la Federacin, de los estados y municipios, incluyendo al Distrito
Federal; as como los de uso oficial de misiones Diplomticas y Consulares, siempre y
cuando existan acuerdos de reciprocidad con sus respectivos gobiernos.
Adems, para el ejercicio fiscal del ao 2000, se establece como obligatorio un nuevo
esquema que permite que se refleje de manera adecuada el precio del mercado del vehculo
y la estructura del impuesto, para que ante la reduccin en el precio de los autos usados, se
ajuste la tasa que se aplica, reconociendo con ello una depreciacin ms acentuada en los
primeros aos.
Igualmente se recorrieron los plazos para realizar el pago del impuesto de los meses de
febrero a abril, a efecto de no entorpecer el sistema de envo de declaraciones prellenadas
con que cuentan algunos estados para el pago del impuesto en instituciones de crdito.
e) Rgimen Fiscal actual de Petrleos Mexicanos.
Con un rgimen de cinco impuestos especficos que inciden de manera exclusiva en la
actividad petrolera, ms su contribucin por otros tantos impuestos de aplicacin general
como son al valor agregado, a la importacin o por el impuesto sobre la renta en su calidad
de retenedor, hoy por hoy Petrleos Mexicanos (PEMEX) es con mucho el principal
contribuyente del pas, al aportar poco ms del 63% del valor total de sus ventas al desarrollo
nacional, lo cual equivale al 27.9% de los ingresos del Gobierno Federal.
En trminos coloquiales se podra decir que un tercio de cada obra pblica como presas,
carreteras, escuelas; tres de cada diez empleos oficiales, o 45 centavos de cada peso que se
gasta en desarrollo social, as como una parte importante del ingreso que percibe cada
estado y municipio de la Repblica se origina en el excedente econmico que se genera a
partir de la extraccin del petrleo mexicano.
No obstante ello, el hecho de que este tipo de recursos estn estrechamente vinculados al
comportamiento del precio internacional del petrleo, el cual vara sustancialmente a travs
del tiempo, determina que sean voltiles y que el presupuesto pblico sea vulnerable ante
cambios inesperados.
Esta situacin, como se recordar, se hizo ms evidente en 1998, cuando por la cada del
precio de exportacin del crudo mexicano -que pas en promedio de 16.50 dlares por
barril en 1997 a 10.20 dlares en el siguiente ao--, se tuvo que reducir el gasto programable
del sector pblico en casi un punto porcentual del PIE para mantener la meta del dficit
pblico, evento que adems se present en el peor de los momentos, puesto que coincidi
con el debilitamiento en la recaudacin de otros impuestos federales.
Este esquema impositivo, cuyas ltimas modificaciones sustantivas fueron realizadas en
1994, no siempre fue igual en su estructura ni en su trascendencia financiera. De hecho,
desde 1947 Y por casi 30 aos consecutivos su rgimen tributario se mantuvo
fundamentalmente operando sobre las mismas bases, con algunas adecuaciones menores
sobre todo en materia de participaciones federales.
No fue sino hasta mediados de los aos setenta cuando se inicia una marcada y creciente
dependencia de las finanzas pblicas en los recursos derivados de la actividad petrolera,
como resultado de que la explotacin de este energtico se convierte en el eje central del
desarrollo industrial del pas. As, mientras que en 1970 la renta petrolera -ingresos fiscales
ms ingresos directos PEMEX- representaba algo ms del 13% del total de los ingresos
del sector pblico -las cotizaciones internacionales promediaban los 10dlares por barril-
, para 1974 su participacin haba llegado al 16.6%, y ya para 1981 su importancia se haba
elevado al 31% del total, cuando se alcanzaron los precios mximos histricos
de 33.19 dlares.
189
REGIMEN FISCAL ACTUAL DE PETROLEOS MEXICANOS.
Gravamen Caractersticas generales
l. a 1Il extraccin. De uso generalizado en pases productores, en el caso de
de M' . ib l 1 f . , d 1
exico este tn uto cump e con a uncion e extraer as
ganancias extraordinarias que obtiene PEMEX de la
extraccin de petrleo y gas. Se aplican tres tasas distintas a
la diferencia o remanente que queda de deducir a los ingresos
de PEMEX-Exploracin y Produccin, todos los gastos en
que incurre la entidad (la ordinaria de 52.3%, extraordinaria
del 25.5% y la adicional de 1.1%). La tres tasas se derivan de
los acuerdos en materia de coordinacin fiscal.
As, el derecho ordinario forma parte de la recaudacin
federal participable (RFP), en tanto que el extraordinario es
independiente para la federacin. Por su parte, al adicional
concurren solamente los municipios por donde se exporta el
petrleo.
Su pago es diario y su importe registra en promedio unos 383
millones de pesos.
Esta tasa vara da con da y se constituye en el elemento de
ajuste entre el precio del mercado spot de Houston, Texas
(variable) y el precio de venta al pblico en Mxico
(predeterminado).
Lo que se recauda forma parte integral de la RFP, que sirve de
base para el pago de participaciones a los estados y
municipios.
Lo cubre diariamente la subsidiaria PEMEX-Refinacin y su
monto es de alrededor de 208 millones de pesos.
2. sobre
Produccin y Servicios
aplicadi> a 1Il de
gasolinas y d!seL
3. a los. Es semejante al impuesto sobre la renta, ya que su base se
Petroleros
define prcticamente igual, siendo la tasa aplicable del 35%.
Los sujetos de este gravamen son PEMEX y todas sus
subsidiarias.
4. Derechos
Hlrocarburos
sob,.,. Su propsito es no afectar ms all de ciertos lmites la carga
impositiva del conjunto de las empresas de PEMEX, por lo
que este derecho sirve nicamente para establecer una
comparacin.
Este derecho grava con una tasa de 60.8% a los ingresos
brutos de PEMEX y todas sus subsidiarias. El resultado se
comprara con el importe de los tres impuestos citados
anteriormente. De esta forma, cuando la suma de los tres es
diferente al monto del derecho sobre hidrocarburos, se
modifican las tasas del derecho a la extraccin de petrleo, a
fin de no alterar la carta fiscal de las entidades.
5. sob,.,. Lo cubre PEMEX-Exploracin y Produccin cuando el precio
Rendimientos Exce<lentes
del barril de crudo exportado es mayor al precio considerado
en la estimacin de la Ley de Ingresos de la Federacin del
ao en que se trate. Para el 2000 es de 15 dlares por barril.
De ser el caso, al excedente de ese precio se le aplica una tasa
equivalente al 39.2%, que sumada a la tasa de 60.8% del
rgimen normal, implica que el 100% de la diferencia en el
precio de exportacin se transforma en ingreso netamente
fiscal.
6. Otros Impuestos
Al igual que cualquier contribuyente, PEMEX y subsidiarias
son sujetas al IVA, a renta como retenedores, a la
importacin, entre otros.
A partir de entonces, la participacin de poco ms de una tercera parte de la renta petrolera
dentro de los ingresos del sector pblico se ha venido manteniendo si bien es cierto que en
algunos de ellos, como en 1996 y 1997, han llegado a ser equivalentes al 38.2% y 36.3% del
total.
No obstante lo anterior, a nivel impositivo la situacin resulta ser mucho ms dramtica,
puesto que los ingresos fiscales provenientes del petrleo han pasado de representar el
2.2% del total de los ingresos del Gobierno Federal en 1970, al 8.3% cinco aos despus y
al 39.25 en 1996. Actualmente los impuestos tributarios y no tributarios provenientes del
sector petrolero participan con el 27.9%. De esta forma, en el trmino de dos dcadas este
tipo de recursos se multiplic por diez.
De hecho, la participacin de la renta petrolera ha venido evolucionando conforme a la
estrategia de desarrollo econmico que cada administracin se ha trazado y, por ende, a los
ajustes al rgimen de tributacin que mantiene PEMEX desde el ao de 1947, a travs de la
Ley de Impuesto al Petrleo y sus Derivados y ms especficamente de la Ley de Ingresos
de la Federacin.
As, por ejemplo, cuando en 1978 se decidi sustituir el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles
se hizo necesario crear una nueva Ley de Coordinacin Fiscal y, por ende, adecuar tambin
en la Ley de Ingresos de la Federacin para el ao de 1980 toda una serie de distorsiones
que se daban en las asignaciones a los estados productores del energtico y que involucraban
a los impuestos sobre hidrocarburos.
De esta forma, para evitar los continuos problemas de confusin y controversia a que se
presentaban las participaciones a los estados productores de petrleo como Chiapas, Tabasco,
Veracruz y Tamaulipas, la Federacin y los Estados acordaron fijar como base de reparto el
50% del total de los impuestos que en 1979haba pagado efectivamente PEMEX por concepto
de produccin petroqumica bsica y de petrleo y gas, de acuerdo con las tasas fijas
calculadas sobre el importe total de los ingresos brutos de la empresa por dichos conceptos.
Simultneamente y a fin de no afectar a los estados no productores de petrleo, el
mecanismos de asignacin del fondo de participaciones dentro de la Ley de Coordinacin
Fiscal se tuvo que adecuar, para lo cual se resolvi elevarlo por el monto, convertido en
porcentaje, del aumento que durante ese mismo ao tuvieron las participaciones petroleras
convenidas.
Pero a pesar de estos ajustes fiscales o de las contrariedades motivadas por los cambios
bruscos en las cotizaciones internacionales o de su menor participacin dentro de las
exportaciones totales, la contribucin de PEMEX contina siendo destacada como un
instrumento de la poltica fiscal, industrial y laboral.
Al respecto resulta conveniente recordar que el esquema fiscal que se aplica a Pemex entr
en vigor hace 6 aos y que su revisin puede ser anual al estar inserto en la Ley de Ingresos
191
de la Federacin, peroademsel diseodel nuevorgimenfueinstrumentadoy desarrollado
en coordinacin con el propio organismo para reflejar ms adecuadamente su situacin
financiera y su manejo contable y administrativo.
Adems, existen evidencias que indican que dicho rgimen es bastante similar al que se
presenta en otros pases que tienenunpesodestacadoen la produccinmundial de petrleo.
De acuerdo a una comparacininternacional de la carga fiscal a empresas petroleras de los
21 principales pases productores, se deduce que la prevaleciente en Mxico es la quinta
menor, de acuerdo con datos de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
1. Qu distingue a los impuestos directos de los indirectos y cul
ha sido se desempeo en estos ltimos aos.
2. Dentro del Impuesto sobre la Renta, cul es la importancia del
rgimen de personas morales respecto al de personas fsicas.
3. Qu papel ha desempeado el Impuesto al Activo y qu
repercusiones podra tener su abrogacin.
4. Porqu se dice que la capacidad contributiva del Impuesto al
Valor Agregado se ha erosionado en los ltimos quince aos.
5. Cmo se puede calcular la dependencia de los ingresos
presupuestarios respecto a la actividad petrolera nacional.
6. Porqu se afirma que el uso de los ingresos no tributarios tienen
un comportamiento muy variable y presentan lmites para poder
subsanar la recaudacin tributaria.
7. Cules son las principales cambios que ha experimentado el
tratamiento del pago de dividendos en efectivo para el caso de
las empresas entre los aos de 1998 y 1999.
Carga Fiscal Comparada.
Una manera de evaluar la eficiencia recaudadora del sistema tributario mexicano es su
comparacin internacional, en donde se manifiestaque el pas cuenta con una de las cargas
fiscales consolidadas ms bajas de los pases de Occidente, no slo con respecto a las
economas pertenecientes a la OCDE, sino incluso a nivel de los pases de Amrica Latina.
En efecto, cuando se compara a nivel internacional --entre 30 naciones europeas, latinoa-
mericanas y asiticas- el caso del Impuesto sobre la Renta que se aplica a las personas
morales en Mxico, se pueden al menos deducir dos aspectos muy importantes. Por un
lado, que la tasa del 34% hasta 1998en vigor era semejante al promedio de los pases con
los que se compara, por lo que una tasa menor como la actual de 30% resulta altamente
competitiva. Esta situacin se ve reforzada con el hecho de que en nuestro pas --como en
Colombia o Chile- no se aplica el rgimen de doble tributacin, mientras que en la gran
mayora de las naciones resulta comn gravar dos veces el rendimiento de la inversin: en
la empresa, como fuente generadora de la utilidad, y a las personas al momento de distri-
buir los dividendos, como receptores, por lo que en la prctica la tasa promedio para estas
naciones se ve incrementada de manera importante.
As, por ejemplo, mientras que la tasa directa de renta empresarial en Amrica Latina es
del 28.1% en promedio, al integras el efecto de la doble tributacin sta se eleva a poco
ms del 44%, mientras que en Mxico su comportamiento permanece invariable al nivel
establecido. Para el caso de los pases de la OCDE, el promedio antes y despus de la
integracin resulta ser del 33.4% y 42.5%, como media, en tanto que para las economas
asiticas sta situacin vara del 29% al 37.8%, en es mismo orden.
El segundo punto consiste en destacar la circunstancia de que se ha venido dando a 10largo
de los ltimos cuatro aos una creciente reduccin en las brechas de tasas impositivas a
nivel empresarial, sobre todo cuando se comparan pases con caractersticas similares en
su nivel de desarrollo, como producto de la globalizacin y de la competencia cada vez
ms intensa entre las naciones en desarrollo por atraer inversin extranjera.
Desde luego que a mayor nivel de desarrollo es comn encontrar tasas impositivas mayo-
res -Holanda con el 74%-, respecto de economas de menor desarrollo relativo -Bolivia
con 25%.
Al comparar la carga fiscal aplicando la tasa efectiva de personas morales, esto es, la base
bruta menos las deducciones de Ley, en Mxico ste indicador resulta ser de slo 1.54%
hasta 1998, en tanto que para Amrica Latina la media se sita en 6.9%. En gran medida la
erosin de la tasa efectiva en Mxico se explica por la existencia de diversas excepciones
que se otorgan a determinados tipos de contribuyentes.
Situacin similar se presenta en el caso del Impuesto sobre la Renta personal. La baja
eficiencia recaudadora con relacin a otros pases responde al hecho de que poco ms del
35% de las remuneraciones en Mxico no estn sujetas a este tributo.
Por ello, mientras que el promedio del impuesto recaudado por personas fsicas en la OCDE
llega a niveles de 10.7% del PIB yen Estados Unidos y Canad al 9.8% y 13.4%, respecti-
vamente, en nuestro pas apenas alcanza 1.7 puntos porcentuales del Producto. No obstan-
te, en este caso y a diferencia de 10 que sucede con las personas morales, Mxico se en-
cuentra por arriba del promedio de Amrica Latina -0.9% del PIB-, salvo por Brasil que
est ligeramente arriba del 2%.
193
COMPARACION DE LA CARGA
FISCAL TOTAL A NIVEL
INTERNACIONAL (*
Pas % del
Pie
Promedio de la OCDE 29.1
Alemania 22.6
Canad 30.8
Espaa 21.6
Estados Unidos 21.5
Francia 26.0
Gran Bretaa 29.8
Italia 28.5
Suiza 21.7
Promedio Asia 19.6
Corea 21.1
Japn 18.1
Promedio Amrica Latina 18.1
Argentina 16.5
Brasil 21.3
Colombia 16.3
Chile 21.8
Mxico (**) 14.7
Fuente: OCDE, CIAT y Secretara de
Hacienday Crdito Pblico.
(*) La carga fiscal se define corno la
proporcin de la recaudacin tributaria
entre el PIB. Para Mxico el dato
corresponde a 1999 y para el resto es
el ltimo dato disponible, en su mayora
1998.
(00)
Este nivel incluye 4.6 puntos
porcentuales de carga por concepto de
la renta petrolera.
Por lo que toca al Impuesto al Valor Agregado, se ha visto que en recaudacin se fue
erosionado hasta hace relativamente poco en virtud de los mltiples ajustes que sufri en el
curso del tiempo, as como de un repunte en la incidencia de la evasin o elusin fiscal,
retroalimentada por un mayor volumen de operaciones informales. De hecho, mientras que
en Mxico apenas se grava con el IVA al 55% de sus productos, la mayora de las naciones
latinoamericanas cobran este impuesto al 85% del consumo local promedio, llegndose a
dar el caso de Chile, en el que se tiene el 94% del consumo gravado.
Esta situacin se traduce en que mientras en Amrica Latina el promedio general de la
recaudacin por IVA equivale al 5.7% del PIB nacional o que para los pases miembros de
la OCDE la carga fiscal por este concepto llega a ser de hasta el 7.2%, en Mxico resulta
ser del 2.1% del Producto.
En otros trminos, si nuestro pas coincidiera con el promedio que registran naciones como
Argentina, Colombia, Ecuador o Per, los ingresos adicionales que podra obtener el
Gobierno Federal en el 2000 por el cobro de IVA rebasaran en casi un 80% su nivel
esperado. Son, por tanto, la amplia proporcin de los bienes y servicios que estn exentos
o gravados con tasa cero, as como la tasa diferenciada de este impuesto para la franja
fronteriza, los que determinan su relativa baja eficiencia recaudadora. Las numerosas
excepciones y la complejidad administrativa resultante son factores fundamentales de su
pobre rendimiento.
En el caso del Impuesto Especial sobre Produccin y Servicios, la carga tributaria resulta
ser, en promedio, poco menos de la mitad de la que prevalece en las naciones de la OCDE,
pero adems se sita tambin por debajo del nivel que prevalece en pases como Brasil,
Chile, Per o Repblica Dominicana.
1. Cmo compara la eficiencia recaudadora del sistema tributario mexicano en
su comparacin internacional.
2. Qu factores pueden explicar que la carga fiscal del Impuesto al Valor
Agregado sea una de las ms bajas a nivel internacional.
3. En trminos comparativos, es posible para Mxico elevar su carga fiscal sin
perder competitividad.
4. Cmo se puede explicar que mientras a nivel internacional el pas se compara
de manera desfavorable, a nivel interno se diga que los impuestos son muy
elevados.
5. Qu aportaciones prcticas nos pueden arrojar las comparaciones
internacionales, al momento de realizar una reforma fiscal integral.
Poltica Fiscal y Tendencias de los Ingresos Tributarios.
En el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 se establecieron las lneas de accin
encomendadas a la poltica fiscal, las cuales tienen como ltimo fin el mejorar el bienestar
de vida de los mexicanos, a travs del propsito fundamental de lograr finanzas pblicas
sanas que coadyuven a la estabilidad y certidumbre economa y financiera del pas.
En este contexto, las acciones realizadas a lo largo de estos aos han estado orientadas a
fortalecer los ingresos pblicos a travs del aumento de los impuestos al consumo, que
inciden menos en las decisiones de ahorro e inversin, de un mayor cumplimiento de las
obligaciones fiscales y el incremento en el nmero de contribuyentes, que permitan aumentar
las fuentes de recursos permanentes para hacer frente al gasto pblico.
Asimismo, se ha impulsado un sistema tributario ms eficiente y transparente, que garantice
la solvencia del Estado y promueva el ahorro interno, la inversin y la generacin de empleos
y, sobre todo, que permita hacer frente a los compromisos del gasto social.
Por el lado de la coordinacin fiscal, se ha buscado fortalecer el federalismo, revisando
facultades de recaudacin y las responsabilidades del gasto pblico, fortaleciendo las finanzas
195
y las vas de comunicacin de los tres rdenes de gobierno, propiciando un desarrollo ms
armnico y equitativo.
De esta manera se ha evitado registrar dficit elevados que pongan en riesgo la situacin
financiera del sector pblico, para lo cual ha sido necesario instrumentar diversas estrate-
gias a fin de adecuar el gasto a los niveles de ingreso y obtener de esta forma un dficit
moderado y sostenible en las finanzas pblicas, mismo que en estos tres ltimos aos ha
fluctuado entre 1.25% y 1% en trminos del PIB.
Al respecto es necesario recordar que, incluso, si se llegara a generar un excedente en los
ingresos pblicos durante el 2000, como parece ser el caso, en funcin sobre todo del com-
portamiento de los precios internacionales del petrleo, el Gobierno Federal no tiene facul-
tades para ejercer un mayor gasto. Por el contrario, el destino de los eventuales recursos
excedentes est especificado de manera precisa en el artculo 35 del Decreto de Presupues-
to de Egresos, de acuerdo a los trminos que fue aprobado por la Cmara de Diputados en
diciembre de 1999, lo cual tambin incluye la creacin de un fondo especfico.
Es evidente, como ha quedado sealado, que las restricciones fundamentales por las cuales
no ha sido posible lograr un supervit en materia de poltica fiscal han sido, por un lado, la
baja carga tributaria de Mxico y, en un segundo trmino, la elevada dependencia de los
ingresos petroleros. Y, por el lado del gasto, un proceso ms intenso de racionalizacin.
De ah que se considere que en materia de poltica de ingresos, Mxico debe continuar por
el camino de elevar su capacidad recaudatoria, mejorar la distribucin de la carga fiscal,
adecuar el sistema tributario para hacerlo neutral y avanzar en el proceso de simplificacin.
Debe revertir, de igual forma, la alta dependencia o vulnerabilidad de la estructura fiscal
para evitar poner en riesgo la estabilidad econmica y las posibilidades de un crecimiento
sostenible al mediano y largo plazos.
Ms an, la tendencia hacia la globalizacin tambin lo obliga a continuar profundizando
en las responsabilidades del Estado, tal y como lo ha reflejado el ejercicio del gasto pblico
durante los aos recientes.
Se debe acentuar la promocin de un desarrollo incluyente que genere oportunidades para
todos e integre a los grupos y sectores de la sociedad que se encuentran marginados. La
educacin, en particular, es el principal instrumento con que se cuenta para crear oportuni-
dades de desarrollo humano y econmico en el pas. Asimismo, el gasto social en conjunto
y el combate a la pobreza en lo particular han sido tambin importantes instrumentos para
lograr que los beneficios que Mxico derive de su insercin en la economa mundial se
distribuyan de manera ms equitativa entre todos los grupos y sectores de la sociedad.
No obstante este intenso esfuerzo, es evidente que actualmente el pas no cuenta con los
recursos suficientes para realizar este tipo de gastos y atender simultneamente la inversin
en infraestructura estratgica que demanda nuestra economa, debido a las restricciones
presupuestarias.
Por todo lo anterior, resulta impostergable o condicin bsica de gobierno el de realizar
una revisin especfica de impuesto por impuesto, para evaluar su contribucin efectiva a
todos estos objetivos, haciendo un esfuerzo por ampliar la base de contribuyentes ms que
elevando las mismas tasas. En todo este proceso analtico, la participacin de la sociedad
ser esencial para el xito de la reforma fiscal integral.
De esta manera y una vez determinadas las cargas adecuadas de contribucin fiscal en
funcin de las necesidades que el gasto pblico deber atender, se debern definir las fuentes
tributarias y la participacin relativa de las contribuciones sobre el ingreso nacional, el
consumo y el capital en la composicin de la captacin tributaria total.
Tratndose del Impuesto sobre la Renta a personas morales o empresas, es preciso revisar
reas que posibiliten la evasin fiscal y que permitan mejorar la distribucin de la carga
tributaria entre los distintos sectores productivos. Articular el tratamiento entre pequeos y
grandes contribuyentes y disear las formalidades en funcin de esta importancia relativa.
En particular, se hace necesario establecer mecanismos que incentiven de manera temporal
y limitada el ahorro y la inversin, as como algunos objetivos prioritarios de la economa
nacional o, incluso, a nivel estatal o regional.
Por cuanto a la posibilidad que existe de abrogar el Impuesto al Activo, ste debera estar
condicionado al establecimiento de una mecnica que permita garantizar cuando menos la
aplicacin de un impuesto mnimo a la actividad productiva que resulte rentable en trminos
fiscales. Esa ha sido en rigor la funcin de este impuesto, cuya importancia no se mide por
su recaudacin, sino porque su vigencia asegura la recaudacin en renta.
En el caso del rgimen aplicable a las personas fsicas existen toda una serie de elementos
que deben replantearse a fin de elevar su equidad y progresividad, adems de que resulta
urgente simplificar el clculo para los contribuyentes y de esta forma darles mayor seguridad
jurdica. Asimismo, demanda mayor anlisis lo relativo a las prestaciones sociales, que
est vinculado a una recuperacin general del salario real, cuyo rezago todava dificulta
modificar el.actual tratamiento fiscal diferenciado.
Dada las ventajas que tienen los impuestos al consumo o indirectos, se estima necesario
elevar su contribucin dentro del total de los ingresos tributarios, para lo cual habr de
plantearse la conveniencia de lograr en el impuesto al Valor Agregado una estructura mucho
ms general y uniforme, que reduzca excepciones y haga ms eficiente y simple su causacin.
Por el lado de los impuestos especiales, ser conveniente analizar el papel que han
desempeado en estos ltimos aos. Buscar nuevas alternativas de imposicin y, sobre
197
todo, evaluar el nivel que han alcanzado ciertos gravmenes que pudieran estar afectando
el desarrollo de ciertos sectores econmicos. En particular, se deber determinar la poltica
relativa a los impuestos ecolgicos en proteccin de nuestros recursos naturales.
Impulsar el federalismo hacendario en los tres niveles de gobierno en sus expresiones de
ingreso y gasto. Las participaciones debern equilibrar captaciones y compensar por niveles
de desarrollo estatal; las aportaciones debern constituir verdaderas transferencias de decisin
de gasto y no slo descentralizacin de operacin administrativas.
Por cuanto al rgimen particular de PEMEX, ste no podr ser adecuadamente analizado y,
en su caso, actualizado, mientras que Gobierno Federal no tenga claridad de los montos y
fuentes de ingresos que debern ir reduciendo paulatinamente la elevada dependencia de la
renta petrolera. Este nuevo esquema de tributacin deber estar orientado a promover el
desarrollo del propio sector y al fortalecimiento de la infraestructura y la actividad productiva
en general.
Se podra sealar tambin que la revisin de los regmenes especiales de tributacin, junto
con el combate a la evasin fiscal y la incorporacin de aquellos que operan en el sector
informal son tareas sustantivas que deben ser profundizadas en el diseo de la nueva poltica
fiscal.
La reforma deber contemplar, de igual forma, el fortalecimiento de todos los mecanismos
de rendicin de cuentas de la Federacin, tanto en los aspectos tributarios, como en el
escrupuloso ejercicio del gasto. En otros trminos, ms que nunca la sociedad debe tener un
conocimiento amplio, oportuno y certero de donde y cmo se obtienen los ingresos fiscales,
as como de su aplicacin y destino, en funcin a las prioridades del gasto pblico.
En esta misma vertiente, el papel del Congreso de la Unin deber ser cada vez ms relevante
en funcin de la necesidad de dotar de mayor permanencia y estabilidad al ejercicio de las
polticas vinculadas a las finanzas pblicas. La experiencia legislativa para la aprobacin o
no del paquete econmico de estos tres ltimos aos hacen evidente la urgente necesidad de
realizar reformas en el sentido de lograr mayores niveles de certidumbre.
En suma, podra decirse que de la forma en que la sociedad entera d respuesta a este
amplio debate que en breve deber materializarse habr de lograrse la mayor solidez de
nuestras finanzas pblicas, elemento fundamental para cimentar la viabilidad de nuestro
futuro nacional.
BlBLIOGRAFIA
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. En particular, se considera
conveniente analizar los artculos 27, 31, 39,40,41, 73,115, 117,118y 124.
Hacienda Pblica, Terica y Prctica, Richard A. Musgrave y Peggy B. Mussgrave,
Quinta Edicin. McGraw-Hill.
An Expenditure Tax, Nicolas Kaldor. London, Allen, 1955.
Economa del Sector Pblico Mexicano, Jos Ayala Espino. Primera Edicin agosto
1999, Facultad de Economa, UNAM.
La Reforma Fiscal: Un debate Poltico. Dionisio A. Meade. El Mercado de Valores/
julio 1999. Mxico.
Centro de Estudios sobre Competitividad, Anlisis comparativo en materia
Tributaria, 1997, ITAM.
Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. Poder Ejecutivo Federal. Talleres Grficos
de Mxico. 1995.
Criterios Generales de Poltica Econmica, Iniciativas de Ley de Ingresos de la
Federacin y diversos documentos de trabajo analizados por la Comisin Hacienda
y Crdito Pblico en el curso de la LVII Legislatura de la Cmara de Diputados.
199
ANEXOS
INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PUBLICO, 1989- 2000.
-- PARTE 1--
(Millones de pesos)
Ao Ingresos Tributarios
Gobierno Sector
Renta Valor Produccin y Importacin Otros Smna
Federal Pblico
(*) Agregado Servicios
(a) (a)+(b)+(e)
1989 27285 17482 12709 4153 2738 64367 94950 147136
1990 36004 25797 11309 6461 3317 82888 120758 191 898
1991 46014 32718 12587 9912 5393 106 624 145057 223239
1992 59272 32703 18 194 12884 8978 132031 182326 271600
1993 70890 38832 19414 12683 10898 152808 189870 289638
1994 67949 41302 27954 12708 10455 160 368 210 342 323717
~ 9 9 5 70604 51785 24710 11 145 12062 170306 274744 418883
f---
1996 97162 72110 29695 14855 12 184 226006 385996 580722
1997
I 135 101 97742 45351 18103 16320 312617 500 276 737 181
1998 169476 119871 76598 21488 16791 404 225 545176 783046
1999 ! 213383 151284 105808 27683 20218 518377 671345 954937
2000 ** 242538 169063 107016 25885 20920 565422 818548 1046802
Fuente. Elaborado con informacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1994-98 e Informe de las
Finanzas Pblicas al Cuarto Trimestre de 1999.
(*) A partir de 1989 incluye al impuesto al activo.
(**) Conforme a la Ley de Ingresos para el ao 2000.
INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PUBLICO, 1989 - 2000.
-- PARTE II --
(Millones de pesos)
Ao Ingresos No Tributarios
Organis-
Contribucion Derechos Productos Aprovecha- Smna
mosy
es Hidrocar- otros Subtotal mientos (b)
empresas
buros
(e)
1989 3 17915 2414 20329 3492 8082 31906 52186
1990 1 25859 2940 28800 5320 5657 39778 71140
1991 O 31007 4147 35154 6347 32556 74056 78182
1992 O 34428 4556 38684 3805 40427 82916 89274
1993 O 34544 4869 39413 1 137 10059 50609 99768
1994 O 30880 4396 35275 3422 21036 59734 113375
1995 11 64474 5235 69710 8805 31313 109 839 144 139
1996
I 6 106104 7195 113299 7147 46108 166 560 194726
1997 29 122237 9352 131 590 8443 56065 196127 236905
1998 19 88778 16227 105005 12013 23913 140 951 237870
1999 11 90235 16447 106 681 7783 38493 152968 283592
2000 * 10 146963 16688 163651 9627 79838 253126 228254
Fuente. Elaborado con informacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1994-98 e Informe de las
(*) Conforme a la Ley de Ingresos para el ao 2000.
203
204
OTROS INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PUBLICO, 1989 - 2000.
-- PARTE III --
Millones de pesos Percentale del PIB
Tenencia ISAN Exportacin Accesorios Tenencia ISAN Exportacia Accesorios
1989 384 448 92 1030 0.1 0.1 0.0 0.2
1990 525 578 98 1228 0.1 0.1 0.0 0.2
1991 I 128 921 41 2067 0.1 0.1 0.0 0.2
1992 2002 1100 38 2163 0.2 0.1 0.0 0.2
1993 2554 1051 31 3644 0.2 0.1 0.0 0.3
1994 3073 1079 39 3695 0.2 0.1 0.0 0.3
1995 3080 668 63 5134 0.2 0.0 0.0 0.3
1996 4214 11 50 7584 0.2 0.0 0.0 0.3
1997 5744 849 O 9205 0.2 0.0 0.0 0.3
1998 6693 2226 I 7592 0.2 0.1 0.0 0.2
1999* 8104 3255 O 9479 0.2 0.1 0.0 0.2
2000* 8756 3635 O 8528 0.2 0.1 0.0 0.2
Fuente. Elaborado con infonnaci6n de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1994-98 e Informe de las
(*) Conforme a la Ley de Ingresos de cada ao.
INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECTOR PUBLICO, 1989- 2000.
--PARTE 1--
(Porcentaje del PIB)
Ao Inerescs Tributarios
Gobierno Sector
Renla Valor Producciny Otros s..na
Federal Pblico
(O)
Al!reeado Servicios
(a)
1989 5.0 3.2 2.3 0.8 0.2 11.1 16.4 25.8
1990 4.9 3.5 1.5 0.9 0.2 10.8 15.9 25.3
1991 4.9 3.5 \.3 \.0 0.2 10.7 18.7 26.6
1992 5.3 2.9 1.6 1.1 0.4 11.3 18.7 26.3
1993 5.6 3.1 1.5 1.0 0.2 11.4 15.5 23.1
1994 4.8 2.9 2.0 0.9 0.7 11.3 15.5 23.2
1995 3.8 2.8 1.3 0.6 0.8 9.3 15.2 22.8
1996 3.8 2.9 1.2 0.6 0.4 8.9 15.5 23.0
1997 4.2 3.1 1.4 0.6 0.5 9.8 15.8 23.0
1998 4.5 3.2 2.0 0.6 004 10.7 14.4 20.6
1999 4.7 3.3 2.3 0.6 0.4 11.5 14.9 21.1
2000 (p) 4.6 3.2 2.1 0.5 lA 11.8 15.6 22.5
Fuente. Elaborado con infonnaci6n de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1994-98, Ley de Ingresos
para el 2000 e Informe delas Finanzas Pblicas al Cuarto Trimestre de t 999.
(*) A partir de 1989 incluye al impuesto al activo.
INGRESOS PRESUPUESTARIOS DEL SECfOR PUBLICO, 1989 - 2000.
-- PARTE II --
(Porcentaje del PIB)
Ao Ingresos No Tributarios
Organis-
Conlribucioo Derechos Productos Aprovecha- Smna
mosy
es Hidrocar- otros Subtotal mientos (b)
empresas
buros
(e)
1989 O 3.3 0.4 3.7 0.6 1.5 5.3 9.4
1990 O 3.5 0.4 3.9 0.7 0.8 5.2 9.4
1991 O 3.3 0.4 3.7 0.7 3.4 8.0 7.9
1992 O 3.0 0.4 3.4 0.3 3.6 7.4 7.6
1993 O 2.7 0.4 3.1 0.1 0.8 4.1 7.6
1994 O 2.2 0.3 2.5 0.2 1.5 4.2 7.6
1995 O 3.5 0.3 3.8 0.5 1.7 6.0 7.6
1996 O 4.2 0.3 4.5 0.3 1.8 6.6 7.4
1997 O 3.8 0.3 4.1 0.3 1.8 6.0 7.2
1998 O 2.3 0.4 2.7 0.3 0.6 3.7 6.3
1999 O 2.3 0.4 2.4 0.2 0.8 3.4 6.3
2000 o I O 2.7 0.3 3.0 0.2 1.4 4.8 5.9
Fuente. Elaborado con infonnacin de la Cuenta de la Hacienda Pblica Federal, 1994-98, Ley de Ingresos
para el 2000 e Infonne de las Finanzas Pblicas al Cuarto Trimestre de 1999.
COEFICIENTE DE EFICIENCIA
DEL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
(Porcentaje)
Pas Tasa Carga Fiscal Coeficiente
General (b) de eficiencia
(a) (b)/(a)
OCDE 16.8 6.5 0.39
Asia 5.0 3.2 0.45
Amrica
Latina 14.1 3.9 0.27
Argentina 21.0 6.1 0.29
Bolivia 13.0 4.9 0.38
Brasil 18.0 1.4 0.08
Colombia 16.0 5.6 0.35
Chile 18.0 7.9 0.44
El Salvador 13.0 4.9 0.38
Guatemala 10.0 2.5 0.25
Mxico 15.0 2.8 0.18
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
205
COMPARACION INTERNACIONAL DE TASAS DEL
IMPUESTO SOBRE LA RENTA EMPRESARIAL.
(%)
Pases de la OCDE Pases de Amrica Latina
Canad 44.62 Argentina 33.00
Portugal 39.60 Brasil 33.00
E.UA 41.00 Bolivia 25.00
Espaa 35.28 Chile 15.00
Reino Unido 33.00 Colombia 35.00
Promedio 35.55 Mxico 34.00
Pases Asiticos Per 30.00
Corea 30.80 Paraguay 30.00
Singapur 26.00 Uruguay 30.00
Taiwn 25.00 Venezuela 34.00
Promedio 29.46 Promedio 29.44
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Para
Mxico el dato corresponde a 1999 y para el resto es el ltimo
dato disponible. en su mayora 1998.
INGRESOS DEL GOBIERNO CENTRAL DE PAISES SELECCIONADOS, 1998.
(Por ciento del PIB)
Ingreso Renta Seguri- Comer- Otros
Pas corriente Im uesto a\ Gasto dad cio
Suma IVA Otros Social Exterior
Estados Unidos 20.7 \ 1.4 0.6 -- 0.6 6.6 0.2 1.9
Canad 20.6 \0.0 3.9 2.8 1.1 3.9 0.5 2.3
Austria 37.2 8.2 9.3 6.2 3.\ 14.\ 0.0 5.6
Suecia 41.6 4.9 11.9 7.1 4.8 16.9 0.3 7.6
Espaa 30.4 9.4 7.2 4.3 2.9 \ 1.8 0.0 2.0
Mxico 15.4 4.0 6.7 2.9 3.8 2.0 0.6 2.1
Argentina 11.9 1.6 4.6 3.5 1.1 3.6 0.8 1.3
Brasil 27.0 3.3 7.9 2.2 5.7 7.4 0.6 7.8
Chile 23.2 4.2 10.7 8.5 2.2 1.4 1.9 5.0
Uruguay 29.7 3.9 10.6 6.5 4.1 7.8 1.2 6.2
Nicaragua 25.4 2.1 \ 1.6 3.1 8.5 3.1 5.4 3.2
Turqua \8.3 5.9 8.5 5.0 3.5 0.0 0.4 3.5
Tailandia 19.0 6.1 8.0 3.8 4.2 0.2 2.3 2.4
Corea del Sur 21.3 6.2 7.0 4.5 2.5 1.9 1.3 4.9
Filipinas 18.6 6.5 5.4 1.9 3.5 0.0 3.7 3.0
Promedio General
26.6 5.1 8.5
-- -- 1.9 2.1
--
Pases de Ingreso
Medio Baio 15.3 2.5 5.2 -- -- 1.1 1.5 --
Pases de ingreso
Medio 17.9 3.0 5.9 -- -- 1.1 1.3 --
Pases de ingreso
Alto 28.7 7.5 7.5 -- -- 7.2 0.0 --
Mxico (lugarth 14 Ir Ir Ir 2 100 8 ~
pafsesseleccionados)
Fuente: Unidad de Estudios de Finanzas Pblicas de la Cmara de Diputados. con cifras de la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico y del Banco Mundial.
CAPITULO
QUINTO
l. EL GASTO PUBLICO
ENMEXICO
Guillermo Bames Garca
GUILLERMO BARNES GARCIA
Profesional
Diputado Federal en la LVII Legislatura por el Partido Revolucionario Institucional.
Secretario de la Comisin de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica. Miembro de la
Comisin de Hacienda y Crdito Pblico. Oficial Mayor de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico hasta diciembre de 1996. Fue Director General del Patronato del Ahorro
Nacional en 1994. En 1992 recibi el nombramiento de Director General de Planeacin del
Desarrollo de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Desde 1989 ocup el puesto de
Coordinador de Asesores del Subsecretario de Hacienda y Crdito Pblico.
Entre 1995 y 1996 fue Consejero de la Juntas de Gobierno del Banco Nacional de Comercio
Exterior, Nacional Financiera, Aseguradora Hidalgo, Patronato del Ahorro Nacional, Instituto
del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, Instituto Nacional de Bellas
Artes, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, Comisin Nacional Bancaria y de
Valores, Casa de Moneda, Productora de Cospeles, Desarrollo Integral de la Familia, Lotera
Nacional para la Asistencia Pblica y Pronsticos para la Asistencia Pblica
Entre 1989 y 1994 fue Vocal de la Junta de Gobierno de la Comisin Nacional de Valores,
de la Comisin Nacional de Seguros y Fianzas y Consejero de diferentes Instituciones de
Crdito y Vocal de la Junta de Gobierno del Fondo de Cultura Econmica, del Centro de
Investigacin y Docencia Econmica, del Comit Tcnico del Sistema de Ahorro para el
Retiro, de Fonatur, del Consejo Nacional de Poblacin y del Consejo Nacional de Fomento
Educativo.
Actividades Polticas
Coordinador de la Diputacin Prista del D.F. en la LVII Legislatura. Secretario de Programa
de Accin y Gestin Social del Comit Ejecutivo Nacional del Partido Revolucionario
Institucional de enero a septiembre de 1997. Miembro de este Partido desde 1976. Ha
participado en diversas campaas electorales, particularmente en las de 1994 y 1988.
Militante de la Liga de Economistas Revolucionarios desde 1982 e integrante del Consejo
Poltico Nacional del PRI desde 1996.
Educacin
Licenciado en Economa por el Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico, donde se gradu
con honores en 1977. Realiz tambin estudios de Derecho en la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Entre 1978 y 1982 efectu sus estudios de posgrado en Economa en
la Universidad de Columbia en Nueva York donde obtuvo dos ttulos.
En materia de docencia ha sido es Profesor en Licenciatura y Maestra en el Instituto
Tecnolgico Autnomo de Mxico y en el Instituto Nacional de Administracin Pblica.
Ha sido tambin profesor invitado en el Colegio de Mxico. Asimismo, cuenta con diversas
publicaciones a nivel nacional e internacional.
Publicaciones y Escritos Seleccionados
Barnes, G.. "Lessons from Bank Privatization in Mexico." Building Sound Finance in
Emerging Market Economies. Edited by Gerard Caprio, David Folkers-
Landau, and Timothy D. Lane. International Monetary Fund, World Bank.
Washington. June 1993.
"Modernizacin del Sistema Bancario Mexicano" Modernizacin Bancaria
y Financiera. Mxico. Instituto Nacional de Administracin Pblica. R.A.P.
No. 81. Enero 1992.
"Desincorporacin e Inversin Mxico," Universidad de Salamanca,
Espaa. Primer Semana de Economa Iberoamericana. Noviembre 1991.
"Modernizacin del Sistema Financiero en Mxico". Mxico. El Mercado
de Valores. Nacional Financiera Mxico. Octubre 1990.
"Liberalization and Regu1ation of the Securities Market, The Mexican
Case". Seminar Financial Sector Liberalization and Regulation. Harvard
Law School and The World Bank. Mimeo. June 1990.
"Una perspectiva sobre el Sistema Financiero." Mxico al Filo del Siglo
XXI. ITAM. Trillas. Mxico 1989.
"A Macro Model of the Dutch Disease." ITAM. Mimeo. September
1983.
"Money Substitutes in a Two Currency System." Columbia University.
Mimeo. Apri11983.
"On the Aggregate Demand of the Wharton Macroeconomic Model."
Columbia University. Mimeo. August 1979.
Personales
Becado por la Organizacin de los Estados Americanos, por el Consejo Nacional de Ciencia
y Tecnologa. Naci en la Ciudad de Mxico el 24 de julio de 1952. Casado
Evolucin del Gasto Pblico
El Gasto Pblico en Mxico
El gasto pblico implica el conjunto de erogaciones que realizan los gobiernos Federal,
Estatal y Municipal, el sector paraestatal y los Poderes Legislativo y Judicial, en el ejercicio
de sus funciones.
Los objetivos del gasto pblico pueden ser mltiples. En principio, se establecen de acuerdo
con su contribucin al bienestar social. En la prctica, es necesario aproximar la
maximizacin deseada del bienestar social mediante la interaccin de los representantes
populares y los funcionarios del Poder Ejecutivo. Los primeros sealan las demandas de la
sociedad y los segundos las posibilidades reales de llevarlas a cabo, de acuerdo con el
conjunto de restricciones existentes.
Los objetivos bsicos de la poltica presupuestal del sector pblico son tres: (i) procurar la
mayor eficiencia econmica; (ii) propiciar condiciones de equidad, vertical y horizontal,
entre los sectores sociales y agentes econmicos y, finalmente, (iii) mantener la estabilidad
macroeconmica.
La eficiencia se logra mediante la mejor asignacin de recursos pblicos, siempre escasos,
a fines alternativos, de forma tal, que se optimice el bienestar social. En la prctica, se
aproxima al evitar la distorsin de precios relativos de bienes y servicios, y mediante la
bsqueda de condiciones de operacin de similares entre las empresas pblicas y privadas.
En relacin a los bienes pblicos, que el Estado provee con mayor eficiencia y responsabilidad
que el sector privado, estos deben mantener costos competitivos y en forma que se cubran
las demandas sociales.
En materia de poltica presupuestalla equidad conlleva la responsabilidad del Estado en la
bsqueda de lajusticia social. La eficiencia econmica por si misma no garantiza la equidad,
ya que pueden existir diversas condiciones en la distribucin de oportunidades, en situaciones
de optimizacin de eficiencia. En este contexto, la equidad implica favorecer a los segmentos
ms desprotegidos de la sociedad, de acuerdo con los principios expresados por Rawls
(minimax). Ello implica la optimizacin de la eficiencia y la transferencia de recursos hacia
los sectores e individuos ms desfavorecidos.
En la prctica y durante la ltima dcada, las posibilidades reales en la bsqueda de una
mayor equidad, fue liberar recursos orientados previamente a financiar el sector paraestatal
y disponer de estos hacia el llamado gasto social. El desmantelamiento de infinidad de
empresas de participacin estatal mayoritaria, ante su escasa competitividad en. mercados
abiertos y sus crecientes necesidades financieras, permiti destinar una mayor proporcin
de recursos focalizados hacia educacin, salud, vivienda, alimentacin, ecologa, etc.
211
Finalmente, la estabilidad macroeconmica constituye un principio bsico de la poltica
presupuesta!. En economas globalizadas y mercados financieros abiertos, el gasto pblico
debe mantener un equilibrio bsico con los ingresos del Estado. La estabilidad se mantiene
mientras los inversionistas estn dispuestos a mantener el acervo de bonos de la deuda
pblica, as como el incremento anual del flujo de deuda resultante del dficit pblico.
Tericamente, el dficit puede incrementarse anualmente a la misma tasa de crecimiento
del producto interno bruto de un pas manteniendo el monto de deuda constante, siempre y
cuando, los inversionistas nacionales y extranjeros estn dispuestos a adquirir dichos bonos.
En caso de expansin de los dficits pblicos, inmediatamente se presionan las tasas de
inters reales y los gobiernos se ven obligados a destinar una mayor proporcin de recursos
presupuestales al pago de intereses, en lugar de destinarse a otros servicios pblicos, o bien
hacia la inversin pblica.
*****
Los objetivos de la poltica presupuestal son cada vez ms complejos, ya que en buena
medida, asignar recursos en funcin de prioridades implica cierta subjetividad dada por las
negociaciones parlamentarias en sociedades democrticas. Ello se debe a que las prioridades
y su definicin toman en cuenta desde la concepcin del papel del Estado en la economa,
hasta las demandas que plantean los diversos sectores. Por tanto, no existen criterios
econmicos objetivos y nicos para determinar la estructura del presupuesto.'
Para alcanzar los objetivos antes mencionados el Estado emplea instrumentos bien definidos,
tales como: el consumo y la inversin pblicas, la provisin de servicios, la programacin
en la estructura del gasto pblico y la distribucin del ingreso mediante transferencias,
subsidios directos o indirectos, a ciertos segmentos de la comunidad.
1 Clasificaciones del gasto pblico
El gasto neto total en Mxico se distribuye en programable, costo financiero de la deuda
pblica, participaciones a entidades federativas y municipios y adeudos de ejercicios
anteriores (Adefas).
1 Vase Rawls, J. primera parte.
Grfica 1
Identidad del Gasto Neto Total
213
Adefas
Poder
Legislativo
Poder
Judicial
Fuente: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2000.
1.1 Gasto Neto Total
El gasto neto total se integra por el gasto primario ms las erogaciones derivadas del costo
financiero de la deuda. El gasto primario, a su vez, se distribuye en gasto programable el
cual est integrado por el Poder Legislativo Federal, Poder Judicial de la Federacin, Poder
Ejecutivo Federal, Instituto Federal Electoral y Comisin Nacional de los Derechos Humanos.
1.2 Gasto Programable
El gasto programable es el conjunto de erogaciones destinadas al cumplimiento de las
atribuciones de las instituciones y entidades de los poderes de la Nacin y los organismos
autnomos.
Al sustraer del gasto primario las Adefas y las participaciones a estados y municipios, se
obtiene el gasto programable. Este agregado mide la disponibilidad de recursos del Estado
para proveer de bienes y servicios a la sociedad conforme a sus funciones y responsabilidades.
1.2.1 Clasificacin del Gasto Programable
En Mxico, el Presupuesto de Egresos de la Federacin cumple en trminos generales con
los lineamientos del "Manual para la Clasificacin Econmica y Funcional de las
Transacciones Gubernamentales" emitido por la Organizacin de Naciones Unidas (ONU)
y con las recomendaciones sobre el registro de estadsticas de finanzas pblicas del Fondo
Monetario Internacional (FMI). Por tanto, el Presupuesto de Egresos de la Federacin
presenta tres clasificaciones bsicas de los gastos del sector pblico presupuestal:
1) Clasificacin administrativa. Corresponde a las principales entidades ejecutoras
del gasto de la administracin pblica central y paraestatal. Adems, esta
clasificacin permite identificar a cada uno de los ejecutores del gasto pblico de
acuerdo con la estructura y organizacin del sector pblico.
2) Clasificacin econmica. Se refiere al tipo de gasto que ejerce la administracin
pblica, dividido esencialmente entre erogaciones corrientes y de capital. La mayor
parte de estos recursos son destinados al pago de servicios personales, pensiones y
jubilaciones.
El captulo de servicios personales constituye el rubro ms importante del gasto
corriente del Ejecutivo Federal, La Administracin Pblica Federal eroga a favor
de sus servidores pblicos, las remuneraciones ordinarias, extraordinarias,
prestaciones de carcter socioeconmico, las obligaciones fiscales y las de seguridad
social. Estas erogaciones permiten cumplircon los servicios bsicos proporcionados
por el Estado: de educacin, salud, seguridad pblica, procuracin de justicia,
defensa de la soberana nacional, representacin de Mxico en el extranjero, cuidado
de la ecologa, fomento de desarrollo social, etc.
3) Clasificacin funcional. Seala las actividades y sectores en los que se orienta el
gasto pblico, tales como: el desarrollo social; las actividades productivas; y
actividades de gestin gubernamental.
2. Poltica y tendencias del gasto pblico en Mxico
En Mxico el gasto pblico ha sido compatible con las metas fiscales definidas para generar
un entorno de estabilidad macroeconmica. Su orientacin ha procurado promover un
desarrollo con mayor justicia social y abatir las inequidades socioeconmicas entre los
diferentes estratos de la poblacin y regiones del pas, as como fomentar las actividades
productivas. La mayor participacin de los Poderes Legislativos, Judicial, y de los gobiernos
estatales y municipales en el ejercicio del presupuesto, ha beneficiado al proceso democrtico
y fortalecido el equilibrio entre los Poderes.
A partir de la dcada de los 80's se inici la reforma del Estado mexicano, que incluy un
conjunto de cambios estructurales orientados a elevar la eficiencia de la actividad
gubernamental y privada. Esta reforma se tradujo en un proceso de apertura comercial y
firma de tratados de libre comercio, privatizacin de empresas para estatales, desregulacin,
reconversin de la planta productiva, reformas a la seguridad social, entre otras, lo que
transform el concepto, tendencia y montos del gasto pblico.
2.1 Evolucin del gasto neto total
La evolucin del gasto neto total entre 1994 y el 2000 muestra una disminucin de 0.2
puntos del PIB. Su participacin como proporcin del PIB ascender a 22.7 por ciento, el
mismo nivel que el de 1999. Lo anterior obedece a la reduccin del gasto programable y
del costo financiero de la deuda; este ltimo originado por el comportamiento favorable a la
baja de las tasas de inters y a un programa de reestructuracin de los trminos de contratacin
de la deuda que reduce las erogaciones anuales.
Por su parte, el gasto en participaciones federales aument durante el mismo perodo en
0.15 puntos porcentuales. En 1980, las participaciones a entidades federativas y municipios
representaban el 18 por ciento de la recaudacin federal participable, mientras que en 1999
representaron poco ms del 25 por ciento. Los cambios en la poltica de participaciones
federales entre 1995 y 1999 permitieron que los montos pagados por la va de las
participaciones federales crecieran el 22 por ciento, una vez descontada la inflacin. En
contraste, la recaudacin federal participable creci en 12 por ciento real, los ingresos totales
del sector pblico federal se incrementaron tambin en trminos reales en 3.8 por ciento y
el PIB acumul un crecimiento de 14.1 por ciento.
Grfica 2
Evolucin del Gasto Neto Total y del Dficit Econmico
(porcentaje del PIB)
215
41
38 7
40.1
4 1.5
352
372
35.3
37.3
9.9 30.8
27.8
23.622.622.322.92323.123.521.722.
~ . 2 - 8 . 1
_14
0.4 0.7 -0.1 o o
-0.7-125 .2
-5.2 -3.7 .
-9
-11 A
-15.9 -':>." '''.L
(%)
50
40
30
20
10
O
-10
-20
1980 82 84 86 88 90 92 94 96 98
_ Gasto Neto Total ~ Dficit AJblico
Fuente: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin para el ejercicio fiscal 2000
El gasto primario entre 1994 y el 2000 acumul un crecimiento absoluto del 8.9 por ciento,
lo cual contrasta con el crecimiento acumulado del PIB en el mismo periodo, que se estima
en 18.3 por ciento.
2.2 Evolucin del gasto programable
El comportamiento del gasto programable como proporcin del PIB disminuy del 24.5
por ciento en 1980 al 15.46 en el 2000, lo cual representa el nivel ms bajo en los ltimos 20
aos. Cabe resaltar que se excluye el costo de las obligaciones derivadas de la nueva Ley
del Seguro Social.
216
Las Finanzas del Sistema Federal. Mexicano
Grfica 3
Evolucin del Gasto Programable
(porcentaje del PIS)
30
25 24.6
20
15
10
5
27.9
25.4
22.6
23. 1
21.120.9
19.3
18.0 16.517.5
162 15.915.815.9 15.816.1 16. 15.815.515.5
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8
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3. Gasto social en Mxico
Uno de los resultados ms favorables para el reencuentro con las condiciones y posibilidades
reales en la bsqueda de la equidad, fue la liberalizacin de recursos orientados previamente
a financiar el sector paraestatal, y disponer nuevamente de recursos destinados directamente
al gasto social.
En estas circunstancias, el Gobierno se ha visto en la imperiosa necesidad de encontrar los
mecanismos viables, a travs del gasto pblico, para mantener los principios de equidad,
solidaridad y subsidiariedad social.' El gasto social se convierte, as, en el principal
instrumento redistributivo de recursos en la sociedad. El gasto social se orienta hacia los
individuos de menores ingresos, hacia las regiones con menores recursos y hacia los
segmentos sociales ms desprotegidos.
3.1 Objetivos y evolucin del gasto social
En Mxico la poltica social tiene como objetivos:
a) Elevar los niveles de bienestar y la calidad de vida de la poblacin,
b) Propiciar la igualdad de oportunidades y de condiciones, garantizando los derechos
individuales y colectivos;
2 Vese Atkinson A. y Stiglitz, J., en particular los captulos 3 y 8.
c) Disminuir la pobreza y la exclusin social
La poltica social pretende crear las condiciones bsicas para que las familias, particularmente
las de escasos recursos, tengan acceso a mejores niveles de vida con una perspectiva de
largo plazo. Los programas de la poltica social atienden a un criterio de equidad y se
orientan a la disminucin de los rezagos en temas fundamentales, como educacin, salud,
alimentacin, vivienda, servicios bsicos, como energa elctrica, agua potable, drenaje,
telefona rural, caminos de acceso, recoleccin de basura, por citar algunos.
Para que la poltica social genere mejores resultados se ha promovido que las acciones y
programas tengan un enfoque integral, es decir, que traten de resolver los principales
problemas sociales con una visin de conjunto que procura romper el crculo vicioso que
existe entre pobreza, desnutricin, bajos niveles de educacin y salud.
3.2 Evolucin del gasto social
En los ltimos 20 aos, el gasto social se increment como proporcin del PIB, pasando de
un 7.4 por ciento en 1980 a un 9.2 por ciento en el 2000, alcanzando su nivel ms alto en
este periodo, a pesar de la disminucin del gasto programable como proporcin del PIB.
Ello demuestra que el gasto social ha incrementado su participacin dentro de la sociedad,
en un contexto de severas limitaciones econmicas, tiempos de inestabilidad y debilidad de
los ingresos pblicos.
Grfica 4
Gasto Social
(porcentaje del PIB)
217
10
9
8.5 8.5 8.5
9.0
8.4 8.4 8.5
9.1 9.2 92
6.0 5.9 5.8 6.0
6.6 6.5 6.6 6.7
8 7.
7
6
5
4
3
2
1
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N
3.3 Estrategia del Gasto Social
La estrategia de la poltica social en Mxico se basa en el fortalecimiento de los recursos
para elevar la calidad y cobertura de la educacin pblica, salud y alimentacin, sobre todo
en las regiones que presentan los ndices ms altos de pobreza.
Esta estrategia contribuye a la transformacin de las instituciones pblicas encargadas de
reas sociales y al fortalecimiento de los programas gubernamentales, para que ambos
respondan con oportunidad y eficiencia a las demandas de la poblacin. A su vez, busca un
equilibrio entre las acciones que tienen un impacto inmediato en el bienestar de la poblacin,
y aquellas cuyo resultado se aprecia en el mediano y largo plazos.
La estrategia promueve la participacin y corresponsabilidad de distintos sectores sociales,
como asociaciones civiles, organizaciones no gubernamentales, partidos polticos, empresas
privadas y los tres rdenes de gobierno".
Como parte de la estrategia, se ha puesto especial nfasis al desarrollo regional, para evitar
la concentracin de recursos financieros, infraestructura y servicios en las grandes ciudades
y generar una descentralizacin' en cada uno de estos temas. Para ello se han incrementado
en forma sostenida la asignacin de recursos federales a los estados de la Repblica y a los
municipios. Tambin se han incrementado las funciones y responsabilidad de los respectivos
gobiernos estatales y municipales, ya que se considera que son ellos precisamente, quienes
conocen con mayor precisin los problemas y las necesidades especificas de la poblacin.
Cada regin y poblado en Mxico poseen diferentes caractersticas demogrficas, geogrficas,
tnicas, y sociales. Por ello, los programas y acciones deben adaptarse a las circunstancias
particulares de cada regin. Su diseo incorpora anlisis especficos de cada poblado.
La estrategia general de poltica social distingue entre la poblacin extremadamente pobre
y aquella que a pesar de tener niveles bajos de ingreso, no se desenvuelve en condiciones de
alta marginacin. Ambos grupos son acreedores del apoyo del Estado, a travs de programas
diseados de acuerdo a la naturaleza de sus necesidades especficas.
3.4 Orientaciones del Gasto Social en Mxico
La poltica social despliega sus acciones a travs de las dos grandes orientaciones: las acciones
amplias, diseadas para la poblacin general; y las acciones focalizadas, que se proyectan
para el combate a la pobreza extrema. Con base en estas dos vas, se ampla la cobertura y
3EnMxico, los tres rdenes de Gobierno son el Federal, Estatal y Municipal, este ltimo est investido
de personalidadjurdica y maneja su patrimonio en forma autnoma. Existen reglas especficas para
ejercer los recursos que la federacin entrega a los municipios.
4 La descentralizacin es un proceso mediante el cual el Poder Ejecutivo Federal transfiere funciones
y recursos a los gobiernos locales, con el fin de que sean ejercidas y operadas acorde a sus necesidades
particulares.
se mejora la calidad de los servicios de educacin, salud y nutricin; se promueve el desarrollo
equilibrado de las regiones; y se impulsa un gran esfuerzo para la integracin social y
productiva de los mexicanos que tienen niveles de bienestar claramente insuficientes.
Orientaciones de la Poltica Social en Mxico
3.5 Poblacin en general (acciones amplias)
219
~ Acciones Amplias
(Poblacin general)
~ Educacin
):> Salud
~ Seguridad social
~ Capacitacin laboral
~ Vivienda
~ Acciones Dirigidas
....(Focalizacin a poblacin
.....en pobreza extrema)
~ Desarrollo del capital humano
(salud, nutricin, educacin)
~ Oportunidades de ingreso
~ Desarrollo del capital fsico
(infraestructura social bsica)
A travs de las acciones amplias, el Gobierno Mexicano provee servicios de educacin,
salud, seguridad social, capacitacin para el trabajo y vivienda.
En aos recientes, estas acciones han sido impulsadas por las reformas estructurales al
sistema de pensiones' , la ampliacin de cobertura y mejoras en la calidad de la educacin
(mejores y prestaciones sueldos a maestros, profesionalizacin de la carrera magisterial,
actualizacin de programas y desarrollo de libros de texto gratuito, etc.), la descentralizacin
de los servicios de salud y educacin, el crecimiento de los programas de capacitacin
laboral, as como el replanteamiento de los programas de vivienda.
Las acciones amplias son de carcter nacional y procuran cubrir a toda la poblacin. Sin
embargo, por las caractersticas geogrficas, tnicas, culturales, de organizacin
administrativa y de limitaciones presupuestal, las acciones amplias no benefician, en todos
los casos, a los sectores con mayor grado de marginacin.
5 El sistemade pensiones en Mxico tuvo una importante reforma que incluy la individualizacin
de los fondosparael retiroa nombrede cada trabajador;el aseguramiento de una pensinmnimade
retiro;mayorparticipacindel GobiernoFederal y las empresas en el financiamiento de las pensiones
(por cada pesoque el trabajador deposita en su cuenta individual, el patrndepositams de cuatro y
el GobiernoFederal casi dos.), entre otras reformas.
Entre los principales temas en los que se apoya a la poblacin en general, destacan:
Educacin
La educacin constituye uno de los medios para ampliar las oportunidades de superacin de
las personas y ayuda a distribuir la riqueza. Asimismo, se considera una inversin
fundamental para el capital humano.
Las acciones amplias en materia de educacin se basan en el Sistema Nacional de Educacin
Pblica, el cual incluye la educacin primaria y secundaria obligatoria y gratuita; las
universidades y centros de capacitacin tcnica; el impulso a los estudios de postgrado y al
desarrollo de la tecnologa propia.
Dentro de esta orientacin, se han emprendido diversas acciones, entre las que destacan:
ampliacin de la cobertura y el nmero de beneficiarios para lograr equidad en el acceso a
los servicios educativos en todos los niveles; mejoramiento de la calidad, a travs de la
profesionalizacin de la carrera magisterial, actualizacin de programas de estudio y
mejoramiento de libros de texto gratuito; reduccin de los ndices de reprobacin y desercin
e incremento de la eficiencia terminal; y descentralizacin de los servicios, funciones y
presupuesto a los gobiernos locales.
Aproximadamente el 26% del gasto programable se destina a la educacin. Este es el rubro
al que se otorgan ms recursos dentro del presupuesto en Mxico. Es decir, se le asignan
aproximadamente al ao $ 147,000 millones de peSOS6. Estas cifras representan el esfuerzo
que se est realizando para invertir en el capital humano a travs de la educacin,
considerando que sta es la base para el desarrollo de una mejor sociedad.
Salud
En el rubro de salud, las estrategias que se han empleado en los ltimos aos, han sido
bsicamente dos.
La primera fue aumentar el gasto en la medicina de carcter preventivo, en virtud de los
beneficios que sta produce a la poblacin en general.
6Aun tipo de cambio promedio de $10 pesos por dlar americano se destinan al gasto en educa-
cin $ 14,700 millones de dlares anuales.
Grfica 5
Participacin del Gasto en Educacin
en el Gasto Programable total 2000
(millones de pesos de 2000)
221
8:lucacin
La segunda estrategia fue modificar la distribucin de los recursos asignados a atender a la
poblacin abierta?, a travs de la descentralizacin a favor de las entidades federativas y de
los programas especiales orientados a la atencin de los grupos de mayor marginacin y
vulnerabilidad. Esta estrategia propici que los gobiernos estatales asignen de manera ms
productiva los recursos a las regiones y grupos tnicos y sociales ms necesitados.
Las acciones amplias en materia de la poltica social, se han orientado a aumentar la capacidad
de respuesta institucional, elevar la calidad de la atencin, ampliar la cobertura de servicios
y el fortalecimiento de la participacin de las autoridades estatales a travs de la
descentralizacin.
Entre 1995 - 2000, el gasto en salud reflej un incremento anual promedio del 7.3% en
trminos reales. Este esfuerzo econmico se ha visto reflejado en la disminucin de la
mortalidad general que pas de 4.70 a 4.52 defunciones por cada 1,000 habitantes. El gasto
destinado a la poblacin que no est amparada por los esquemas de seguridad social formales
se increment en 46% entre 1995 y 1998.
Desarrollo rural
En el medio rural vive el 26.5 por ciento de la poblacin total de Mxico; de sta 9.7
millones de personas se dedican a las actividades agropecuarias (productores y trabajadores),
7 La poblacin abierta es la aquella que no tiene acceso a los servicios de seguridad social
pblicos.
de los cuales el 33 por ciento dispona de tierras, el 9 por ciento eran productores sin predios
y el 58 por ciento trabajadores del campo: 24 por ciento remunerado y 34 por ciento sin
pago,"
Para la modernizacin del campo mexicano se estableci una poltica de desarrollo rural
que fomenta la rentabilidad del sector mediante el incremento de la productividad y la
competitividad. La estrategia est dirigida, tambin, a elevar de manera permanente, los
ingresos de los productores, con objeto de generar mejores niveles de bienestar para las
familias campesinas.
Para contribuir a la solucin del problema de alimentacin, se han orientado las acciones
para fortalecer la produccin de alimentos en los que Mxico cuenta con ventajas
comparativas y se han mejorado los sistemas de comercializacin, distribucin y abasto.
3.5.1 Combate a la pobreza extrema (acciones focalizadas)
En Mxico existen regiones y grupos sociales que por su dispersin geogrfica y condiciones
de marginacin no se benefician de manera homognea, tanto del crecimiento econmico
como de las acciones amplias de la poltica social.
Mediante programas focalizados se refuerza el combate a la pobreza extrema en las regiones
ms apartadas y en los grupos sociales con mayor grado de pobreza.
Los programas focalizados canalizan apoyos directos al ingreso familiar, mejoran la
nutricin y la salud, y amplan la infraestructura social bsica (agua potable, luz elctrica,
alcantarillado, etc.). De esta forma inciden en el bienestar inmediato y la capacidad productiva
de las familias pobres, promoviendo su inclusin en la vida econmica del pas.
Se han realizado importantes esfuerzos para combatir la pobreza extrema. En los ltimos
aos, la poltica para combatir la pobreza extrema se ha desarrollado con tres orientaciones
fundamentales:
Impulsar el desarrollo de las capacidades de las familias, por medio de inversiones en
su capital humano, es decir en su educacin, salud y alimentacin.
Promover la generacin de empleo y oportunidades de ingreso para favorecer la insercin
de estas familias en las actividades productivas.
Desarrollar la infraestructura fsica, con el fin de aumentar la oferta de servicios bsicos
y mejorar el entorno en que se desenvuelven las comunidades.
8 INEGI: Encuesta Nacional de Empleo 1995. Mxico.
Grfica 6
Gasto para programas de Combate a la Extrema Pobreza
(millones de dlares de 1999)
223
Desarrollo
de Capital
Fsico
3,678.0
4,575.0

,c.==::=::;1 de ngreso
,.c:==::J
Desarrolllo
de Capital
Hurrano
1995 1996 1997 1998 1999
La experiencia de los programas de superacin de la pobreza en Mxico indica que para
aumentar su eficacia, es necesario que las acciones dirigidas a la inversin en las personas
deben ser integrales, es decir que contemplen la salud, alimentacin y educacin. En
consecuencia, el principal programa de superacin de la pobreza tiene por nombre Progresa'
el cual est enfocado a tres objetivos fundamentales:
Educacin: busca fomentar la asistencia escolar regular de las nias y nios beneficiarios,
a travs de becas y apoyos para tiles escolares. Apoya bsicamente a los nios entre
los grados de tercero de primaria y tercero de secundaria.
Salud: otorga atencin bsica y promueve el autocuidado de la salud por medio de
intervenciones preventivas y de educacin para la higiene y nutricin.
Alimentacin: que apoya el consumo alimentario familiar a travs de una transferencia
monetaria y de complementos alimenticios a nios menores de 5 aos y a mujeres
embarazadas y en lactancia.
El Programa de Educacin, Salud y Educacin, Progresa. es el eje fundamental de la estrategia
del gobierno mexicano para combatir la pobreza extrema en regiones y estratos de poblacin
bien identificados.
9 PROGRESA: Programa de Educacin, Salud y Alimentacin.
Este es un programa (surge en agosto de 1997) que pretende dar apoyo a familias
seleccionadas -bsicamente rurales-, que se encuentren en las regiones de:
Zona Rural de Campeche; Sierra Sureste de Coahuila; Sierra Gorda -San Luis Potos, Hidalgo
y Guanajuato-; Costa de Guerrero y Oaxaca; Sierra Negra; Sierra Norte de Puebla; Zonglica,
Veracruz; as como la Sierra Tarahumara de Chihuahua; Tierra Caliente Michoacn y la
Sierra Norte de Chiapas, entre otras.
Se distingue el Progresa porque canaliza en forma directa los apoyos a las familias por
medio de las madres de familia. De esta forma se logra que las madres, como centro de la
organizacin familiar, administren los recursos en beneficio de sus hijos.
Principales acciones dirigidas al combate a la Pobreza Extrema
~ Desarrollo del
Capital Humano
~ Oportunidades
de Ingreso
~ Desarrollo del
Capital Fsico
4. Participaciones Federales
Programa de Educacin, Salud y
Alimentacin (Progresa).
Programas alimentarios: desayunos
escolares, abasto social de leche y
tortilla, y otros apoyos
Programas de salud: Programa de
Ampliacin de Cobertura (PAC) e IMSS-
Solidaridad
Programas compensatorios de
educacin
Seguridad social para jornaleros
agrcolas dellMSS
Programa de Empleo Temporal
Programas productivos para
agricultores de bajos ingresos
Apoyos a las zonas ridas
Apoyos productivos del Instituto
Nacional Indigenista
Fondo Nacional de Apoyo a Empresas
Sociales
Desarrollo de infraestructura social
bsica en regiones marginadas
Agua potable y saneamiento en zonas
urbanas y rurales marginadas
Caminos telefona rural
En los ltimos aos, el Gobierno Federal ha iniciado diversos programas de descentralizacin
en los que ha transferido funciones y responsabilidades a los gobiernos estatales. Entre
ellos destacan los servicios de educacin pblica, algunos servicios de salud y parte del
ejercicio presupuestal en materia de comunicaciones y agricultura.
A partir de 1995, los gobiernos estatales y municipales han aumentado sus disposiciones
por participaciones, aportaciones y gasto descentralizado por convenios corno porcentaje
de la Recaudacin Federal Participables.
Atravs del Sistema de Coordinacin Fiscal, el Gobierno Federal ha contribuido a fortalecer
los recursos de las haciendas pblicas locales, adoptando las siguientes medidas:
Se redujo de un peso a veinte centavos la participacin de los estados y municipios
por cada peso que aporte la Federacin. Asimismo, se permiti que los recursos
puedan destinarse a obras de infraestructura y gastos de inversin;
Se ampliaron las facultades de las autoridades locales para el establecimiento y
cobro de derechos para fortalecer los ingresos propios de las entidades federativas;
tales corno el impuesto predial, el catastro y el servicio de agua;
Se modificaron las facultades de los gobiernos de los estados para participar en la
fiscalizacin de los impuestos federales con el nuevo convenio de colaboracin
administrativa. As, adems de fiscalizar el impuesto al valor agregado, se permiti
a las entidades participar en la fiscalizacin de los Impuestos Sobre la Renta, al
Activo y el Especial sobre Produccin y Servicios con los correspondientes
incentivos econmicos; y
Se entrega desde 1998 a los municipios el 70 por ciento de la recaudacin que se
obtiene del ISR aplicable a los pequeos contribuyentes, que incorporen al Registro
Federal de Contribuyentes.
S. El gasto extrapresupuestal
Ante la magnitud del reto que representa disponer de la infraestructura indispensable para
el desarrollo de las funciones productivas a cargo del sector pblico, desde 1997 se recurri
al mecanismo de inversin financiada bajo la figura de PIDIREGAS (Proyectos de
Infraestructura Productiva con Impacto Diferido en el Registro del Gasto), que al
complementar los fondos pblico permite en el corto plazo, asignar recursos presupuestarios
a otros fines prioritarios de carcter social.
Los proyectos a realizar bajo esta modalidad se adjudican, a travs de licitacin pblica, a
empresas de los sectores social y privado, mismas que sufragan el costo de la inversin
financiada y los ejecutan por cuenta y orden de las respectivas dependencias o entidades
pblicas.
225
Este tipo de inversin financiada se sustenta en las reformas de diciembre de 1995 a la Ley
de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal y a la Ley de General de Deuda
Pblica. Dichas disposiciones establecen las bases para que la contabilidad refleje de manera
adecuada y transparente el tipo de obligaciones que las entidades asumen, y para que estas
operaciones se registren en los presupuestos una vez que las obras se han realizado y las
recibe el sector pblico para su operacin.
Las obligaciones financieras que derivan de estos contratos, se cubren despus de recibidas
las obras con los recursos federales que genere la comercializacin de los bienes o servicios
que producen. Durante la construccin de los proyectos, estos no tienen efectos sobre el
gasto pblico y los resultados presupuestarios. Sin embargo, cabe sealar que estos proyectos
tienen el inconveniente de generar intereses sobre el capital que est siendo financiado, por
lo cual las obras resultan ser ms costosas para el gobierno.
A la fecha, slo se han financiado programas bajo esta modalidad para PEMEX y CFE, los
cuales cumplen con los requisitos de ser de carcter productivo, por el flujo futuro de ingre-
sos que genere la venta de los bienes y servicios resultantes, y se asegura la capacidad de
pago de las obligaciones contradas al inicio del proyecto.
6. Retos del gasto pblico
6.1 Presentacin del Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley de Ingresos
El avance democrtico ha permitido una mayor participacin del Poder Legislativo en la
toma de decisiones econmicas. Es menester adecuar y complementar el marco jurdico de
la presupuestacin a nivel constitucional, para promover a travs de reglas claras, la certi-
dumbre y estabilidad macroeconmica.
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, establece, en su artculo 74
fraccin IV, como facultad exclusiva de la Cmara de Diputados, examinar, discutir y apro-
bar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federacin. Asimismo, nuestra Carta Mag-
na dispone que el Ejecutivo Federal debe hacer llegar a la Cmara de Diputados la iniciativa
de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin a mas tardar
el da 15 del mes de noviembre o hasta el15 de diciembre cuando inicie su encargo el nuevo
Gobierno.
La demanda por un sector pblico eficiente, que responda a las polticas acordadas en el
plano poltico, es cada vez mayor, por lo que resulta evidente el afn por consolidar la
estabilidad que la mayora de los pases han logrado.
Existe una creciente preocupacin por dar al manejo de las finanzas pblicas una adecuada
transparencia en la programacin, presupuestacin, control y evaluacin. Bajo esta ptica
cobra relevancia la forma en que se asignan los recursos en el sector pblico y cmo se
controla su aplicacin en tiempo y forma.
Para ello, parece deseable reformar el texto constitucional para que exista una mejor vincu-
lacin y compatibilidad de las variables macroeconmicas, entre la presentacin, la asigna-
cin de recursos y los fines que el estado y la sociedad persiguen.
Con la presentacin de las iniciativas en una nueva fecha, tambin es indispensable revisar
todo el marco jurdico relacionado con el Presupuesto de Egresos de la Federacin y la Ley
de Ingresos, ya que existe una correlacin de leyes, reglamentos, acuerdos y normas
que se vinculan.
El cumplimiento de los objetivos de poltica econmica a travs del proceso ingreso -
gasto, por lo que se considera adecuado y realista adelantar la fecha de entrega del
Presupuesto de Egresos de la Federacin y la presentacin de la Cuenta Pblica, manteniendo
los equilibrios fiscales necesarios o fracciones del dficit del ao anterior y mejorando las
posibilidades de una correspondencia entre programacin y accin.
Parece deseable contar con el marco jurdico, que permita asegurar la aprobacin en tiempo
y forma de las leyes en materia econmica, para evitar la incertidumbre anual. Ello implica,
el anlisis de la interaccin y corresponsabilidad entre ambos Poderes en materia econmica,
la naturaleza bicamaral de la Ley de Ingresos, de las leyes tributarias y del endeudamiento
pblico, y las facultades exclusivas de la Cmara de Diputados en materia presupuestaria y
de cuenta pblica.
Se requiere garantizar constitucionalmente la facultad permanente de recaudacin del Estado,
asegurar la aprobacin de los egresos y los mecanismos que permitan superar eventuales
desacuerdos entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo. Con ello se garantiza la certidumbre
jurdica y econmica y la existencia de un presupuesto al inicio del ejercicio.
6.2 Presupuestos de Ingresos - Egresos
Se debe evaluar la conveniencia de integrar en un solo instrumento tanto los presupuestos
de ingresos y de egresos de la Federacin, para evitar las distorsiones que provoca analizar
por separado y por rganos diversos cada iniciativa. Ello implica garantizar a nivel
constitucional la facultad recaudatoria del Estado para evitar un elemento adicional de
incertidumbre con la necesidad de aprobacin anual de la Ley de Ingresos. Tambin, se
deber.revisar la participacin del Senado en estos temas.
6.3 Federalismo
En toda sociedad democrtica deben existir reglas claras para reasignar recursos federales
a las entidades federativas, procurando que la distribucin de recursos se efecte con base
en frmulas y criterios que aseguren su transparencia. En este contexto, parecera conveniente
revisar la distribucin de funciones pblicas entre los tres rdenes de gobierno y la forma
como seran financiadas.
227
228
6.4 Inversin Pblica Multianual
La mayor parte de los proyectos de inversin son de carcter multianual. Por ello, se requiere
establecer con claridad y transparencia la evaluacin multianual de los proyectos, as como
sus requerimientos financieros, pblicos y privados.
Esto se podra incorporar en un captulo explcito en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin en el que se consignarn a nivel indicativo aquellos programas que implican
gastos multianuales, aunque slo se aprobar aquel a ejercer durante ese ao.
Se debe evaluar la alternativa de presupuestar los proyectos de inversin multianual, y que
stos sean evaluados bajo los mismos criterios tcnicos, de tal forma de dar prioridad a la
disponibilidad de recursos financieros. Adems, se deben considerar las reglas para la
contratacin de crditos externos, para financiar total o parcialmente los proyectos. Ello
permite congruencia entre la contratacin y la asignacin presupuestal.
6.5 Variaciones no programadas en ingresos o egresos
Las variaciones aleatorias en el entorno internacional, y por consiguiente, en la economa
nacional, pueden generar cambios no programados en las variables macroeconmicas. En
este caso se vivi con las variaciones observadas en los precios internacionales, en particular
de los hidrocarburos.
Se considera conveniente establecer mecanismos presupuestales para precisar y prever el
uso de los recursos excedentes, o bien, el impacto y direccin de los recortes presupuestales.
Se requiere claridad en el uso eventual de recursos excedentes con el objeto de contar con
proyectos especficos, as como precisar con la debida anticipacin las reas particulares en
caso de recortes de gasto. Se propone establecer lmites claros a estas variaciones, con
normas que permitan evaluar las desviaciones y la responsabilidad de los gestores del gasto
pblico. Con ello se logra mayor certeza en las reas ejecutoras de gasto.
Conclusin
Cualquier esfuerzo de la sociedad y del gobierno debe estar encaminado a construir una
Nacin con ms oportunidades, ms justa y con un futuro ms promisorio para su poblacin.
Mxico requiere una economa con crecimiento estable, abierta, competitiva, productiva,
generadora de empleos y desarrollo, con mayor distribucin del ingreso, riqueza y
oportunidades.
La Reforma del Estado mexicano iniciada con la apertura comercial y la respuesta hacia las
fuerzas globalizadoras foment como consecuencia el ahorro y la inversin privada, como
fuentes generadoras de riqueza. Adems, las reformas fiscales se orientaron a disminuir las
tasas de los impuestos directos y a favorecer el financiamiento pblico mediante mayores
impuestos al consumo. Esta estrategia permiti aumentar el ahorro pblico y privado,
promover la reinversin de utilidades de las empresas y el inicio de nuevos proyectos de
inversin.
Se ha avanzado en la poltica social y se han logrado un conjunto de resultados positivos,
sin embargo, prevalecen retos a futuro que requieren de la participacin de todos los sectores
de la poblacin. En particular, a pesar de los logros alcanzados y los recursos empleados
para avanzar, ser importante analizar y evaluar los mecanismos de coordinacin institucional
y los montos de recursos destinados a combatir la pobreza.
En una economa que tenga como eje la justicia social, es necesario mantener condiciones
econmicas de certidumbre, estabilidad y de crecimiento econmico sustentable de largo
plazo. La participacin de todos los sectores es indispensable para generar mayores empleos,
mejorar las remuneraciones y la calidad de vida de la poblacin, ampliar y mejorar la calidad
de la educacin, dotar de mejores servicios en materia de salud, alimentacin y vivienda al
mayor nmero de mexicanos.
Para reforzar la poltica social, es necesario fortalecer los ingresos tributarios y de esta
forma contar con mayores recursos que se puedan destinar al gasto social, sin afectar las
condiciones de estabilidad y crecimiento econmico sostenido. Estas medidas son necesarias
para alcanzar resultados efectivos, ya que la inflacin y la inestabilidad afectan en mayor
medida a los sectores ms dbiles de la sociedad.
La experiencia nacional e internacional ha demostrado que slo con responsabilidad.
prudencia y previsin en el manejo de las finanzas pblicas, es posible mantener un
crecimiento sustentable. Las condiciones para que el pas progrese no pueden estar ajenas
a la estabilidad en las principales variables de la economa nacional, ni tampoco a una
realidad internacional de mayor intercambio, apertura y competencia. La poltica de gasto
pblico ha de tener como compromiso fundamental mejorar el nivel de vida de la poblacin.
229
Bibliografa
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1980.
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1998.
231
11. ASPECTOS
RELEVANTES
DEL GASTO
PUBLICO
Jorge Durn Chvez
CAPITULO
QUINTO
JORGE DURAN CHAVEZ
LUGAR Y FECHA DE NACIMIENTO:
Mxico, D.F., 4 de agosto de 1928
CARGOS EN LA ADMINISTRACION PUBLICA:
Director General del FONACOT; Director General de los Estudios Amrica; Director General
de Cinematografa de la Secretara de Gobernacin; Coordinador General de la Comisin
de Cinematografa de la SEP.
ACTIVIDADES FUERA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA:
Director Cinematogrfico, ha dirigido entre otras, las pelculas "La. soldadera y El rapaz
(coproduccin con Francia): autor de los guiones "La vida de Sor Juana Ins de la Cruz" y
"La Azotea", entre otros.
ACTIVIDADES POLITICAS PARTIDISTAS:
Pertenece al Sector Obrero (CROM) del PRI, Partido donde ha sido Delegado General en
varios estados, Vocal y Presidente Interino de la Comisin Coordinadora de Convenciones
y Vicepresidente de la Comisin Nacional del Padrn del CEN. En la actualidad, secretario
de la Comisin Nacional de Evaluacin y Apoyo del CEN.
ACTIVIDADES SINDICALES, SOCIALES Y 'POLITICAS NO PARTIDISTAS:
Secretario General de la Seccin Tcnicos y Manuales del Sindicato de Trabajadores de la
Produccin Cinematogrfica de la Repblica Mexicana (65-75); Secretario General del
Sindicato de Trabajadores del Transporte de la Repblica Mexicana; Integrante de la
Coordinadora del Congreso del Trabajo; Secretario de Accin Poltica del Comit Central
de la CROMo Presidente del Comit Nacional Mixto de Proteccin al Salario; presidente
del Congreso del Trabajo (72-73).
EXPERIENCIA LEGISLATIVA:
Diputado Federal en las legislaturas XLVII (67-70) YXLIX (73-76). En la LVII Legislatura:
Integrante de la Diputacin Prista del Distrito Federal, es miembro de las comisiones de
Cultura; Radio; Televisin y Cinematografa, y Vivienda.
Aspectos Relevantes del Gasto Pblico
Aspectos Relevantes sobre el Gasto Pblico
El Gobierno Federal en el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 establece los lineamientos
de sus programas de trabajo, as como de las tareas a realizar. Un componente importante
de dicha accin es la poltica de gasto, expresada en el Presupuesto de Egresos de la
Federacin.
Proceso de Integracin y Aprobacin.
El Presupuesto es un clculo financiero anticipado de los ingresos y los egresos. Expresa,
adems, las decisiones de poltica de planeacin del gasto pblico. Para la elaboracin del
presupuesto se toman en cuenta, principalmente, las necesidades de la poblacin, los
compromisos de gasto del gobierno, as como el entorno macroeconmico.
El Poder Ejecutivo integra y presenta la propuesta de gasto que realizan los poderes
Legislativo y Judicial, el Instituto Federal Electoral y la Comisin de los Derechos Humanos,
junto con el de las secretaras y entidades paraestatales a su cargo. Esta propuesta se denomina
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, y se presenta ante la H. Cmara de
Diputados para su examen, revisin y aprobacin.
Fuentes y Usos de Recursos del Sector Pblico.
La principal fuente de fmanciamiento del gobierno son las contribuciones ciudadanas. El
gasto pblico tambin es financiado mediante el pago de derechos, productos,
aprovechamientos e ingresos por venta de bienes y servicios pblicos. La diferencia entre la
suma de estos ingresos y el gasto pblico, si este ltimo es mayor a los primeros, se cubre
con los prstamos que requiere el gobierno. As, necesariamente el monto de los ingresos
pblicos, incluyendo el endeudamiento, es igual al monto de gasto pblico.
Dimensiones del Gasto Pblico.
El gasto pblico es clasificado en tres dimensiones: por ejecutor del gasto (clasificacin
administrativa); de acuerdo al tipo de bienes y servicios que se adquieren (clasificacin
econmica); y en funcin del propsito a que se destina cada gasto (clasificacin funcional).
Clasificacin Administrativa.
La principal utilidad de la clasificacin administrativa radica en que permite identificar con
claridad a los ejecutores del gasto.
237
Quin gasta?
Poderes y Organos Autnomos
Ramos Generales
Administracin Pblica Centralizada
Administracin Pblica Paraestatal
Clasificacin Econmica.
Clasificacin por Objeto de Gasto.
En qu se gasta?
Las caractersticas econmicas del gasto programable separan al mismo en corriente y de
capital. Dentro del primero, se distinguen los gastos destinados al pago de sueldos y salarios,
compra de materiales y suministros y al pago de servicios. El segundo distingue la asignacin
del gasto de capital e inversin fsica e inversin financiera.
Clasificacin Funcional.
Para qu se gasta?
La utilidad de la clasificacin funcional radica en que se permite conocer la orientacin y
asignacin de los gastos del gobierno en funciones que indican hacia dnde y para qu se
asigna el presupuesto.
Gestin Gubernamental.
Desarrollo Social.
Funciones Productivas.
Funciones de Gasto No Programable.
Aspectos relevantes sobre el gasto pblico 2000.
El Presupuesto para el ao 2000 asciende a 1 billn 187 mil, 819.1 millones de pesos:
83.0% de estos recursos sern canalizados al gasto primario y 17.0% al pago del costo
financiero de la deuda pblica.
Aspectos Relevantes del Gasto Pblico
Gasto Neto Total.
En el ao 2000 el gasto neto del sector pblico como proporcin del PIB ser de 22.7%,
similar a 1999.
Gasto Primario.
Este nivel de gasto se obtiene al descontar del gasto neto total el costo financiero de la
deuda. Durante el ejercicio 2000 el gasto primario aumentar en 3.9% real. Los recursos
adicionales para las entidades federativas y los municipios por concepto de participaciones
y aportaciones federales y otros transferidos por convenios de descentralizacin, aumentarn
en 20,413.7 millones de pesos; 5.9% ms en trminos reales.
Gasto Programable.
El gasto programable se obtiene al deducir las participaciones a estados y municipios, as
como las Adefas, del gasto primario. El gasto programable para el ao 2000 es mayor
respecto de 1999. Por su parte, en su conjunto los presupuestos de los poderes Legislativo y
- Judicial, Instituto Federal Electoral y Comisin Nacional de Derechos Humanos son
superiores respecto de 1999.
Los estados y municipios recibirn en el 2000 recursos adicionales a travs del Ramo 33 y
de diversos convenios de descentralizacin.
Sin considerar el costo de la Reforma a la Seguridad Social, el gasto programable es inferior
al de 1994 en 3.1 puntos porcentuales del PIB. Incluyendo este costo, es inferior en 2.0
puntos del PIB.
Con o sin Reforma, es el ms bajo en al menos, en los ltimos 21 aos.
En el perodo 1994-2000 el gasto programable habr descendido del 17.5 al 15.46% del
PIB; es decir, una disminucin de 2.0 puntos porcentuales del Producto. En ese lapso el
presupuesto de organismos y empresas del Sector Pblico es inferior a 1.6% puntos del
PIB, en tanto que el presupuesto ejercido por las dependencias del Ejecutivo Federal,
incluyendo el gasto descentralizado, habr descendido en 0.5 puntos del PIB.
Prioridades del Gasto
Inversin.
> Hidrocarburos
> Electricidad
239
240
> Carreteras
Desarrollo Social
>
Educacin
> Seguridad Social
>
Salud
> Capacitacin Laboral
Combate a la Pobreza Extrema.
> Desarrollo del Capital Humano
> Oportunidades de Ingreso
> Desarrollo de Capital Fsico
Desarrollo Rural Integral
Fortalecimiento de la Democracia y del Estado de Derecho
> Poderes
> Instituto Federal Electoral, IFE
> Proceso Electoral del 2000
> Seguridad Pblica
Federalismo
CAPITULO
SEXTO
LA REFORMA DEL
SISTEMA FISCAL
Ral Martnez Almazn
RAUL MARTINEZ ALMAZAN
Naci en Zinacantepec, Mxico, el 24 de julio de 1940.
Es Licenciado en Ciencias Polticas y Administracin Pblica por la UNAM. Especialidad:
Administracin y Finanzas Pblicas.
Ha sido maestro en las Facultades de Derecho ENEP-ACATLAN; de Comercio y
Administracin U.A.E.M. y del Centro de Investigaciones en Administracin Pblica de la
Facultad de Ciencias Polticas y Sociales U.N.A.M.
Estudios en el extranjero:En The Texas Mexican Industrial Institute, Kingsville, Texas,
U.S.A; en The Brookings Institution; en The Office of Revenue Sharing, Departamento del
Tesoro del Gobierno Norteamericano. Reuniones: Congreso de los Estados Unidos de
Norteamrica, 1991 y Parlamento en Viena, Austria,1992; V Reunin Interparlamentaria
Mxico-Chile, 1998; Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE,
1999 y 2000.
Miembro fundador del Instituto de Administracin Pblica del Estado de Mxico,
I.A.P.E.M; del Instituto Nacional de Administracin Publica, I.N.A.P. Integrante del Consejo
Consultivo del Centro Nacional de Desarrollo Municipal de la Secretara de Gobernacin.
Menciones Honorficas: "Las Relaciones Fiscales y Financieras Intergubernamentales en
Mxico" Premio Nacional de Administracin Pblica I.N.A.P. 1980; "Problemtica de la
Estructura de las Finanzas Pblicas Municipales y Propuestas de Solucin" Premio
BANOBRAS, 1988.
Autor de varios libros, entre los que destacan "Las Finanzas Municipales en Mxico",
INDEM,1976, "Las Relaciones Fiscales y Financieras Intergubernamentales en Mxico",
INDM, 1980 "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" Ediciones INAP 1988 Y1996.
Cargos en la Administracin Pblica: Oficial Mayor de H. Ayuntamiento de Naucalpan
de Jurez, Mxico; Presidente de la Comisin Nacional de Arbitrios S.H.C.P.; Director de
Coordinacin Fiscal S.H.C.P.; Delegado de la Secretara de Patrimonio y Fomento Industrial
en Michoacn; Coordinador General de Apoyo Municipal del Gobierno del Estado de
Mxico; Diputado por la LI Legislatura del Estado de Mxico; Secretario de la Gran
Comisin; Presidente de la Comisin de la Contadura General de Glosa, Presidente de la
Comisin de Finanzas Pblicas; Secretario Particular del C. Secretario de Energa; Diputado
LVII Legislatura Federal, Secretario de la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico; Miembro
de las Comisiones de: Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda; Desarrollo Urbano
y Obras Pblicas y Asuntos Internacionales.
LA REFORMA DEL SISTEMA FISCAL
I. IMPULSOAL FEDERALISMO
El sistema Federal Mexicano con un sentido republicano, representativo y popular representa el
ideal que alentara a los mexicanos del Plan de Ayutla y de las Constituciones de 1824, 1857 Y
1917 Yque nos ha servido de base y aliento para proyectar hasta nuestros das la concepcin
ideolgica de la Nacin, del federalismo y de lajusticia social como respuesta a las desigualdades.
Mxico es un pas territorialmente grande con 97.4 millones de habitantes. Estamos lejos de los
6 millones de 1824, de los 8 millones que fuera la poblacin de Mxico a la hora extraordinaria
de la Constitucin de 1857 y de los 15 millones de mexicanos de 1917 cuando los Constituyentes
de Quertaro disearon, un pas libre y soberano, un pas nuevo, innovador en el marco
del derecho.
Por ello, el federalismo en el siglo XXI deber ser indisociable de la democracia e inseparable, a
su vez, de la diversidad, complejidad y pluralidad que presenta Mxico.
No inventamos nada nuevo, advertimos solamente que si el federalismo no es la solucin mgica
de todos los problemas, si cabe pensar que sin el federalismo los problemas fundamentales no se
resolvern ni en la libertad, ni en la democracia que nos son indispensables en un pas urbano en
el marco de una economa mundial abierta.
Lascrisis econmicas y financieras, la injusta distribucin del ingreso y el desequilibrio regional
y sectorial son, entre otros, algunos de los problemas que enfrenta la Nacin.
Por esta razn entendemos que la centralizacindel poder en Mxico no debe, ni podrmantenerse.
No ser posible fortalecer el proyecto de Nacin sin el proyecto federal en su pleno sentido
jurdico y poltico.
Un Gobierno Federal omnipotente y omnipresente deber ceder espacios reales de poder a estados
y municipios mediante una profunda redistribucin de autoridad, responsabilidades y recursos
hacia los rdenes estatal y municipal de gobierno.
Asistimos a un perodo, excepcionalmente importante en la vida de Mxico, de reformas
estructurales, como es la reforma del sistema fiscal, que permitan establecer las bases de un
sistema federal, fundado en el equilibrio de los tres rdenes de gobierno y la divisin de poderes.
De tal manera que el gobierno y la sociedad debern considerar los alcances de la futura
reforma del sistema fiscal en la perspectiva de lograr una Nacin fuerte, que permita recuperar
todas las energas del pas como tarea insoslayable de los mexicanos.
245
Mxico Ante la Globalizacin.
Mxico, en los prximos aos deber participar ms resueltamente en la construccin del
nuevo orden mundial. El mundo vive un proceso de apertura y cambio con un propsito
comn, la bsqueda de mayores oportunidades de desarrollo para las naciones y mayor
bienestar para los pueblos.
La globalizacin es un fenmeno que comprende la actividad comercial, financiera y
tecnolgica, pero tambin incide en lo social y cultural.
La globalizacin ha permitido que muchos pases vivan mejor pero tambin ha afectado
a otros.
La apertura comercial, los sofisticados sistemas financieros, la libertad de los movimientos
internacionales de capitales han determinado una creciente integracin de los mercados de
bienes y servicios y la volatilidad de los tipos de cambio que avanzan con mayor rapidez
que la regulacin prudencial y la supervisin, propiciando que los agentes financieros acten
sin concertacin ni responsabilidad.
La crisis mexicana de 1994-95 fue resultado de factores internos, pero tambin de factores
externos.
Ante estarealidad, es innegable que existe una responsabilidad de las instituciones financieras
internacionales frente a la severa volatilidad de los mercados financieros para estabilizar
las relaciones monetarias y existe, tambin, en cada pas la responsabilidad de realizar las
reformas integrales que les permitan tener economas sanas y competitivas, un marco
institucional que favorezca la inversin, genere empleos y un mayor gasto social.
11. LA REFORMA DEL SISTEMA FISCAL
Mxico, al igual que la mayora de los pases, se encuentra en un proceso de reformas
estructurales que le permitan acercarse a la homogeneizacin, la globalizacin y la revolucin
informtica, que le permitan asimismo lograr un desarrollo econmico y social ms justo,
dentro del cul destacan los problemas de distribucin del ingreso nacional, el desequilibrio
regional y la pobreza.
Es previsible que la economa mexicana contine en los prximos aos condicionada a la
volatilidad financiera y la fluctuacin de los precios internacionales del petrleo.
El pas enfrenta problemas fundamentales de desigualdad y pobreza que el Estado no debe
aplazar por ms tiempo.
El gobierno necesita disponer de un Gasto mayor para poder dar respuesta a las demandas
crecientes de una poblacin de 97.4 millones de habitantes, en particular el aumento del
gasto social para atender necesidades de educacin, salud, seguridad social, desarrollo
regional e infraestructura.
De tal manera que las finanzas del sistema federal mexicano constituyen la piedra angular
para asegurar la viabilidad del proyecto nacional.
Disponer de finanzas pblicas sanas permitira asegurar el crecimiento econmico y la
estabilidad macroeconmica.
No obstante, los ingresos reflejan una baja carga fiscal, dependencia hacia los ingresos
petroleros, limitacin por la existencia de bases especiales de tributacin, tratamientos
preferenciales, estmulos y subsidios.
Menor recaudacin por la reforma a la seguridad social y la vigencia del Acuerdo de Libre
Comercio de Mxico con la Unin Europea y los distintos tratados de libre comercio.
Distorsiones por el uso de ingresos no tributarios para subsanar los lmites de la recaudacin
tributaria corno en el caso sealado de las contribuciones por hidrocarburos, los recursos
provenientes de las privatizaciones y el remanente de operacin del Banco de Mxico.
Estructura del Sistema Fiscal.
La estructura del sistema fiscal es resultado de un proceso de reformas realizadas a lo largo
de la historia del pas.
247
El actual sistema fiscal es complejo, presenta una base gravable reducida y elevadas tasas
impositivas, es ineficaz e inequitativo, propicia la evasin y es incapaz de satisfacer las
demandas crecientes de financiamiento.
Existen esfuerzos importantes para actualizar el sistema fiscal, sin embargo han fracasado
al no haber logrado aumentar la proporcin de ingresos tributarios con respecto al Producto
Interno Bruto, PIB.
Las modificaciones al sistema fiscal de carcter legal, administrativo o tcnico han sido
limitadas y aisladas, han sido modificaciones de coyuntura, respondiendo ms a presiones
polticas o circunstanciales que a una estrategia de poltica fiscal.
Los pronunciamientos reiterados para suprimir la tasa cero del Impuesto al Valor Agregado,
IVA, a las medicinas y alimentos son un ejemplo de la forma improvisada e irreflexiva
como se buscan resolver los problemas nacionales.
Independientemente de las bondades de las propuestas para terminar con la existencia de
regmenes especiales y subsidios, no se dieron los espacios para el anlisis que condujera a
determinar el beneficio recaudatorio y el grado de politizacin del tema.
Por lo expuesto, resulta evidente la necesidad de efectuar en Mxico una reforma del sistema
fiscal cuyos objetivos de manera enunciativa deben ser:
Objetivos.
El Fortalecimiento de las finanzas del sistema federal, poniendo nfasis en dos
aspectos: uno, involucra no slo al gobierno federal sino tambin al nivel estatal y a los
municipios y otro, supone la recuperacin de la capacidad recaudatoria del sistema
tributario para incrementar de manera permanente el nivel de ingresos.
El fortalecimiento del federalismo transformando al federalismo fiscal en un
federalismo hacendario que comprenda ingreso, gasto, deuda y crdito.
La actualizacin y simplificacin del marco legal y administrativo para privilegiar
la equidad del sistema, la seguridadjurdica y la eficiencia recaudatoria y de fiscalizacin.
Reducir la dependencia del sistema tributario hacia los ingresos del petrleo.
Fomentar la inversin y el ahorro. Para el ao 2001 se requerirn medidas en materia
de imposicin que permitan generar al menos 3 puntos porcentuales ms en
relacin al PIB.
Contenido de la reforma fiscal. Requerir de amplios espacios de tiempo, anlisis y
reflexin para determinar los niveles de las tasas impositivas, las formas de ampliar la base
tributaria, el papel incentivador de los gravmenes, el tratamiento a los regmenes especiales
y subsidios, la simplificacin del sistema y la proteccin de los derechos de los contribuyentes.
Replantear las fuentes tributarias a gravar y el peso relativo de los impuestos sobre
el consumo, el ingreso y el capital en la estructura tributaria en funcin de su producti-
vidad y estabilidad.
El papel de los ingresos del petrleo para disminuir la dependencia del sistema fiscal
y superar ajustes traumticos en el presupuesto.
Gravar ms a los de mayor ingreso, una imposicin mayor sobre los causantes con
ms altos ingresos ofrece ventajas e implicar inevitablemente dificultades polticas,
sin embargo el tema de aumentar las tasas al ingreso de los contribuyentes con ingresos
ms altos no se podr soslayar.
La supresin de los regmenes especiales por tratarse de tratamientos especiales que
propician la existencia de excepciones, opciones diversas para tributar y una aplicacin
diferenciada de los impuestos.
Requisitos Fundamentales.
La reforma del sistema fiscal deber satisfacer diversos requisitos fundamentales:
Deber ser integral para abarcar a todo el sistema fiscal.
Deber ser democrtica en tanto involucra al gobierno, al congreso, a los partidos
polticos y a la sociedad.
Deber privilegiar la negociacin y los acuerdos, la composicin del gobierno a nivel
federal, estatal y municipal; del congreso federal y de los congresos estatales, as como
la existencia de una sociedad mejor informada, plural y crtica, cancela la viabilidad de
una reforma fiscal arbitraria, impuesta y manipulada.
Deber tener un amplio proceso de participacin social para lograr el mayor respaldo
al nuevo pacto fiscal.
249
Agenda de la Reforma del Sistema Fiscal.
La agenda de la reforma del sistema fiscal deber considerar los siguientes temas:
Alcance de la reforma fiscal, para determinar el monto de la recaudacin tributaria
que cada ao se lograr como soporte del presupuesto y cumplimiento de las
responsabilidades que las leyes y la sociedad le asignan al Estado.
En 1999se busc aumentar los ingresos tributarios del gobierno federal en 1punto porcentual
en relacin al PIB con respecto a 1998, que result insuficiente.
Integracin de la economa informal al sistema fiscal, como una medida que, sin
tener un impacto importante en el total de los ingresos tributarios, resuelve problemas
de desigualdad e indisciplina fiscal.
Fortalecimiento del federalismo fiscal, entendido no slo como un fortalecimiento a
los estados y municipios por la va de las participaciones federales, sino un
fortalecimiento fiscal a partir de la asignacin de nuevas fuentes tributarias;
administrativo para lograr mayores responsabilidades en materia de recaudacin y de
gasto; financiero ampliando su capacidad para acceder, por s solos y sin garantas
federales implcitas, a los mercados financieros.
El estmulo a la inversin y al empleo, como un tema que no debe significar sacrificios
fiscales y que deber ser objeto de estudio, conjuntamente con otros que reclaman,
igualmente, el estmulo fiscal como son la investigacin cientfica, el combate a la
contaminacin ambiental y la vivienda, entre otros.
El combate a la evasin y elusin fiscales como un importante desafo por la ineficacia
de la administracin tributaria frente a la apertura comercial y la sofisticacin de los
mercados fmancieros que alienta al fraude fiscal y el acceso fcil a los "parasos fiscales".
El tema de la reforma del sistema fiscal forma parte del amplio debate nacional en el que
han venido participando el gobierno, los congresos, los partidos polticos, grupos de inters
y es tambin objeto de estudio por parte de especialistas e instituciones nacionales y
organismos internacionales.
111. OPINIONES Y PROPUESTAS.
Se recogieron diversas opiniones y propuestas expresadas de 1997 al 2000 como una
invaluable aportacin al esfuerzo que realiza Mxico para concretar la reforma del sistema
fiscal.
Impuesto Sobre la Renta ISR (Empresarial)
La reforma del sistema fiscal es considerada como una utopa. Un pas que ofrece
utilidades con bajos impuestos plantea el riesgo de enfrentar una cada espectacular
de la inversin privada al promover un reforma para incrementar la recaudacin.
Resulta cierta la frase "La reforma fiscal hace caer a los gobiernos". En este contexto
no es sorprendente que existan opiniones que planteen "una reforma fiscal para pagar
menos impuestos", aun mas, que piden "La supresin del Impuesto Sobre la Renta".
Estn dadas las condiciones polticas, despus de la eleccin Presidencial del 2 de
Julio del 2000, para llevar a cabo la reforma del sistema fiscal frente a los intereses
econmicos que resultaran afectados?
El Estado Mexicano tiene la fortaleza poltica para asegurar el xito de la reforma
fiscal y la sociedad est dispuesta a alcanzar los objetivos fundamentales que la
propia reforma plantea ?
Probablemente la viabilidad de la reforma fiscal se encuentra en llevar a cabo un
proceso gradual en el largo plazo, la exploracin de caminos que le permitan al Estado
recaudar ms; una de estas vas podran ser los tratados de libre comercio.
Por otra parte, existen tratamientos especiales que propician la evasion fiscal,
mediante la alteracin de los precios de transaccin entre empresas con relacin
accionaria para ubicar la utilidad en aquella que es objeto de tratamiento preferencial.
No es evidente que el ISR de las empresas logre gravar las ganancias de capital de
manera justa, ni que su existencia permita una mejor distribucin del ingreso nacional
ya que grava las ganancias de capital de los accionistas de las empresas pero no las
de los acreedores, lo que provoca un sesgo estructural en contra de la capitalizacin
de las empresas.
Asimismo, debido a que el capital es mas mvil que el trabajo, se tiende a cargar
con mayor peso a este ltimo.
251
Los sectores que gozan del regirnen simplificado, la agricultura, la pesca y el
transporte terrestre representan, en conjunto, cerca del 10% del PIB y 25% del
empleo total y su pago es mnimo al impuesto al ingreso de las empresas ya que la
imposicin esta basada en los flujos de tesorera y solamente sobre los recursos
retirados de la empresa. De hecho slo estn sujetos al impuesto sobre los activos.
Una gran parte de los contribuyentes de esos sectores est formada por pequeas empresas
familiares que estn gravadas por el rgimen de pequeos contribuyentes. Asimismo
empresas grandes estn evitando el impuesto gracias al rgimen simplificado.
Al parecer no existe justificacin econmica para un tratamiento especial a las empresas
medianas y grandes en la agricultura y el transporte terrestre.
Es urgente abolir el Rgimen Simplificado para la agricultura y el transporte terrestre
y el rgimen de tasa especial para la agricultura.
Impulsar el rgimen para los pequeos contribuyentes propiciando una mayor integracin
de las actividades del sector informal y reducir los costos administrativos.
Mantener el Impuesto Sobre los Activos como mecanismo de control.
Mayor restriccin de las reglas de consolidacin.
Impuesto Sobre la Renta, ISR (personas fsicas)
La distincin entre tipos de ingresos provoca gran inequidad y reduce significativamente
la base gravable, obligando a mantener tasas marginales elevadas en niveles medios
de ingresos, que provoca distorsiones en la composicin de los ingresos laborales y
un desincentivo al esfuerzo personal y a la capacitacin, afectando la productividad
y la capacidad de los trabajadores para elevar sus ingresos
Por otra parte, la eliminacin del subsidio fiscal generara una mayor simplificacin
administrativa y los recursos de dicha eliminacin podran compensar una reduccin
de la progresividad de la imposicin a los niveles de ingresos bajos e intermedios.
La no imposicin de las prestaciones sociales
Las prestaciones sociales estn incluidas en el sistema de imposicin del ingreso en la
mayor parte de los pases miembros de la OCDE.
Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios. IEPS.
El IEPS representa en el total de la recaudacin el 2.1. % del PIE, siendo objeto de
importantes crticas por parte de los contribuyentes por lo difcil de su cumplimiento y por
que su recaudacin implica un alto costo de administracin.
Impuestos Indirectos
Los precios de los combustibles en Mxico son muy bajos en comparacin con las normas
internacionales.
En razn de lo anterior el incremento de las tasas de derechos sobre la gasolina y el diesel
presenta una fuente potencial para el aumento de la recaudacin tributaria.
Mxico no cobra el impuesto sobre el patrimonio de los individuos, ni sobre las herencias y
las donaciones.
Dichos impuestos implican una doble imposicin del capital y pueden tener un impacto
negativo sobre la inversin, aunque es probable que este efecto sea pequeo.
Son impuestos difciles de hacer cumplir y no generan ingresos significativos.
Administracin tributaria
La reforma del sistema fiscal supone la modernizacin de la legislacin y la administracin
tributarias.
La reforma fiscal es necesaria, se reitera, frente al proceso de cambio que experimenta el
mundo en lo econmico, poltico, jurdico e institucional.
En este contexto la modernizacin de la administracin tributaria es parte de la reforma
orientada a fortalecer las finanzas pblicas.
El objetivo de la modernizacin de la administracin tributaria, en consecuencia, es generar
ingresos tributarios suficientes, a fin de que la carga fiscal se eleve de 16 % del PIE en
alrededor de 19 % del PIE ubicndola cerca de la carga fiscal promedio de los pases
miembros de la OeDE.
253
Una meta de 3% de incremento en la relacin de los ingresos tributarios respecto al Producto
Interno Bruto, PIB permitira disponer de un gasto pblico capaz de detonar el gasto social,
particularmente en la educacin, la salud y la disminucin de la pobreza. Lograra otros
beneficios como el disminuir la dependencia de las finanzas pblicas hacia los ingresos del
petrleo y evitara los cambios bruscos en el presupuesto provocados por la inestabilidad de
los precios internacionales de los hidrocarburos.
Administracin General de Grandes Contribuyentes
Se est llevando a cabo la fusin de los procesos operativos de recaudacin, auditoria y
asistencia legal a grandes contribuyentes que representan el 60 % de la recaudacin total de
los impuestos y suman alrededor de 10 mil contribuyentes.
Algunas de las crticas al Servicio de Administracin Tributaria SAT son:
Necesita el SAT una reestructuracin de fondo en razn de que no ha habido una verdadera
reforma a la administracin tributaria.
El registro federal de contribuyentes se estima entre 6 y 8 mil contribuyentes, lo que es muy
bajo considerando la poblacin econmicamente activa de 20 millones de personas. (PEA).
Dicha reestructuracin debe considerar una delimitacin de las funciones que deben
desarrollar las reas del SAT y establecer una reingeniera informtica.
La administracin de la unidad de Grandes Contribuyentes ha resultado demasiado onerosa.
El proceso de modernizacin de la administracin tributaria de Mxico se inici en 1995 y
1997 en que se instituye el Servicio de Administracin Tributaria, SAT como rgano
desconcentrado de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, SHCP con carcter de
auditoria fiscal, autonoma administrativa, financiera y tcnica.
Con las atribuciones y facultades ejecutivas previstas en la ley para un propsito recaudatorio.
De tal manera que el Servicio de Administracin Tributaria, SAT es el encargado de
instrumentar la poltica fiscal y aduanal ostentando cuatro funciones sustantivas.
Recaudar los impuestos federales.
Revisar su correcto pago.
Representar y defender las controversias fiscales ante los tribunales.
Controlar el comercio internacional a travs de las aduanas.
Recaudacin tributaria
El incremento anual de la recaudacin tributaria de 1997 a 1999 ha sido en promedio del
10.7% y se estima un incremento semejante para el ao 2000, lo que permitir pasar de
$312,115. Millones de pesos de ingresos tributarios en 1997 a una meta de recaudacin de
$567,309.5 millones de pesos para el 2000.
Para alcanzar anualmente las metas de recaudacin, el SAT defini sus " lineamientos
generales de accin" que comprenden:
Presencia fiscal
Para incrementar la base de contribuyentes
Para la aplicacin de la ley ante el incumplimiento
Depurar los procesos de cobranza
Auditora
Control y atencin de grandes contribuyentes
Vigilancia aduanal
Informacin y asesora a los contribuyentes
Campaas publicitarias
Combate a la actividad informal y la evasin fiscal
Combate al contrabando
Internacin ilegal de vehculos
Avanzar a la modernizacin tributaria
Operacin efectiva del SAT
Coordinacin de programas operativos
Integracin de los sistemas informticos
Mayor seguridad a los sistemas
Servicio civil de carrera
Estatuto del servicio fiscal de carrera y del cdigo de tica
Reingeniera de procesos
Seguridad jurdica
Sistema de indicadores de gestin
......--....---------., ----- ------ --- -- -- -- --., ---- -- --- r --- -- -- - -------- ~ - ~ - - - - - - - - J
255
Uso ptimo de recursos del SAT
Planeacin y programacin de recursos
Transparencia de procesos administrativos
Revisin de recursos humanos
Homologacin de sueldos
Un balance del trabajo de tres aos 'del SAT para recaudar los ingresos tributarios refleja lo
siguiente:
Se advierten avances en las reas siguientes:
Servicio fiscal de Carrera
Tiene avances en el aspecto tcnico, en todo lo relacionado con el marco normativo y
reglamentario y en la integracin de los sistemas de reclutamiento y seleccin, compensa-
ciones y reconocimientos, planeacin de carrera, evaluacin del desempeo, capacitacin y
desarrollo.
Simplificacin administrativa
De un universo de 435 trmites, 68 de ellos se eliminaron 102 se fusionaron con otros, de
los cules 24 son avisos y obligan a la autoridad a dar respuesta en un plazo menor de 20
das y, en aproximadamente 130, el trmite se podr cumplir por correo certificado o
mensajera.
Servicio e informacin al contribuyente
Actualmente el pas cuenta con 730 mdulos de asistencia al contribuyente, distribudos
por el tipo de servicio en mdulos de atencin fiscal; de recepcin, no obstante, los avances
en la materia, la falta de un servicio fiscal de carrera basado en la experiencia, el mrito, la
igualdad de oportunidades y la vigencia de un cdigo de tica de los servidores pblicos
constituye un serio obstculo en la administracin tributaria para generar mayores ingresos.
Otra de las crticas al servicio de Administracin Tributaria, SAT destaca que su trabajo y
resultados medidos en trminos de la recaudacin de los ingresos tributarios del perodo
1997-2000 son pobres y en la perspectiva de lograr una carga fiscal de 19 % del PIB
constituyen un verdadero fracaso.
Finalmente se cuestiona la capacidad del SAT para llevar a cabo la reforma del sistema
fiscal.
Estructura del Sistema Tributario
La principal fuente de financiamiento del gobierno son las contribuciones ciudadanas.
La reforma del sistema fiscal permitir recuperar eficiencia econmica, potencialidad
recaudatoria y simplicidad administrativa.
El sistema tributario actual es complejo, tiene una base gravable reducida y elevadas tasas
impositivas.
Carga Fiscal
Otro argumento en favor de la reforma del sistema fiscal, es que Mxico tiene una de las
cargas tributarias ms bajas del mundo, no slo comparada con la de los pases
industrializados, sino tambin con la de la mayora de los pases de Amrica Latina y del
Caribe.
La carga fiscal en 1999 represent 14.6 % del PIB.
El Impuesto Sobre la Renta, ISR represent 4.6 % del PIB.
El Impuesto al Valor Agregado, IVA el 3.3 % del PIB.
El IEPS EL 2.3 % del PIB.
La carga fiscal para el 2000 se estima en 15.6% del PIB.
El Impuesto Sobre la Renta, ISR el 4.6 % del PIB
El Impuesto al Valor Agregado, N A el 3.2 % del PIB
El IEPS el 2.1 % del PIB
Comparativamente, los pases miembros de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmicos, OCDE tienen en promedio 28 % del PIB, Uruguay 27.6 % del PIB,
Malasia 20.6 % del PIB, Brasil 18.6 % del PIB y Chile 17.8 % del PIB.
El pago de contribuciones por parte de las personas fsicas asciende a 5.5 millones, en
contraste la Poblacin Econmicamente Activa, (PEA) supera los 34 millones de personas.
Las empresas que tributan son 550 mil, mientras que el censo econmico registra 2 millones
de establecimientos registrados.
257
Las modificaciones al sistema tributario en el perodo 1995-1999 no lograron aumentar los
ingresos tributarios.
La modernizacin del sistema tributario supone adecuarse a la dinmica de una economa
abierta con tasas impositivas competitivas en el mbito mundial.
Federalismo hacendario
La reforma del sistema fiscal deber ser integral incorporando el tema del federalismo
hacendario a partir de una revisin de las relaciones fiscales y financieras del Gobierno
Federal, los Estados y los Municipios que permita una redistribucin del poder, la autoridad,
las atribuciones y los recursos.
Un planteamiento reiterado es que el federalismo fiscal se transforme en un federalismo
hacendario para abarcar ingreso, gasto, crdito y deuda con una visin integral de las finanzas
pblicas.
Los gobiernos de los Estados y de los Municipios no han logrado incrementar su recaudacin,
por lo qu ante la perspectiva de la reforma fiscal debern asumir en forma ms amplia su
responsabilidad de generar los recursos tributarios indispensables para sus respectivas
comunidades.
Estados
Se propone una mayor asignacin de fuentes propias de ingreso, nuevo rubros de impuestos
federales que pasen a los estados, permitindoles una menor dependencia hacia el Gobierno
Federal por la va de las participaciones.
Por otra parte, la falta de capacidad administrativa en el nivel sub-nacional podra ser un
obstculo para fortalecer el proceso de descentralizacin a los estados y los municipios de
mayores responsabilidades en materia de recaudacin y de gasto.
Municipios
Los ingresos municipales que derivan de la fiscalidad de la tierra presentan un proceso de
debilitamiento, como consecuencia de la obsolescencia de sus sistemas catastrales, la falta
de actualizacin de los valores catastrales, las prcticas desleales de la evaluacin, el laxismo
de la administracin local y la ineficacia en el control de la recaudacin.
La reforma fiscal deber considerar un ambicioso programa que permita al Municipio llevar
a cabo la modernizacin de sus sistemas de catastro, de su legislacin y de su administracin
tributarias para asegurar, a partir de sus ingresos tributarios, una menor dependencia hacia
el Gobierno Estatal y el Federal y el fortalecimiento de su capacidad de respuesta frente a
las demandas sociales.
Finanzas Pblicas
La propuesta de aumentar los ingresos tributarios en 1 punto porcentual del PIB sera
insuficiente, dadas las necesidades actuales que reclaman un mayor volumen de gasto por
lo que se propone aumentar la proporcin de ingresos tributarios respecto del PIB en 3
puntos porcentuales pasando de 16 % al 19% del PIB para sentar las bases de un mayor
gasto pblico para dar repuesta a las demandas de gestin gubernamental, particularmente
imparticion de justicia; desarrollo social, educacin, salud, combate a la pobreza, desarrollo
regional y urbano; desarrollo productivo, desarrollo agropecuario e infraestructura fsica.
Terminar el crculo vicioso que genera la baja cobertura y calidad de los servicios pblicos
por un bajo nivel de recaudacin que, a su vez, propicia la oposicin al pago voluntario de
los impuestos.
Atenuar el peso de la deuda pblica y el costo de la seguridad social.
Regmenes especiales
Mxico aplica regmenes especiales a una amplia gama de actividades econmicas y de
tipos de ingreso provocando el rezago de los ingresos tributarios, incentivos desiguales y
complicaciones en la administracin.
La eliminacin de los regmenes especiales generara ingresos tributarios adicionales hasta
de un 3 % de PIB como se propone.
Los regmenes especiales son altamente responsables del bajo nivel de ingresos tributarios,
del fraude y la evasin.
Las exenciones y la tasa del IVA provocan una reduccin significativa de la base del consumo
y contribuyen a un dbil cumplimiento del IVA.
El sistema de crditos de IVA reembolsables agrav los incentivos al fraude y complic su
administracin.
De acuerdo con las estimaciones oficiales el cumplimiento del IVA es de un 63 %.
En razn de ello, Mxico se ubica en el ltimo lugar entre los pases miembros de la OeDE
en relacin a la productividad del IVA.
259
Tenemos en el IVA una importante va para aumentar los ingresos tributarios mediante la
ampliacin de la base de contribuyentes ya que slo una pequea proporcin de la base
potencial esta siendo gravada.
Las propuestas expuestas reiteran que los casos de excepcin, regmenes especiales y
estmulos fiscales distorsionan el sistema tributario, debilitan la recaudacin, dificultan la
administracin delos impuestos, generan inequidad y permiten la evasin y la elusin fiscales.
Ingresos del petrleo
La reforma del sistema fiscal permitira aumentar los ingresos tributarios y reducir
gradualmente la dependencia hacia los ingresos del petrleo y evitara ajustes presupuestales
generalmente traumticos ante los cambios en los precios internacionales del petrleo
Evasin y Elusin Fiscales
La reforma fiscal fortalecera la capacidad del sistema tributario para combatir la evasin y
la elusin fiscales que deriva, por una parte, de la complejidad del sistema tributario, la
multiplicidad de regmenes especiales, el fenmeno de la economa informal y por la otra,
la obsolescencia de la administracin tributaria.
El tema de la fiscalizacin encuentra verdaderos desafos por lo inadecuado del sistema
tributario frente a las exigencias actuales impuestas por el proceso de apertura econmica y
comercial que propicia la subfactorizacin.
Economa informal
Los individuos y las empresas en el sector informal no pagan el impuesto al ingreso y las
ventas al menudeo.
Se considera que el sector informal no tiene un impacto directo en el total de los ingresos
tributarios al estar formado en su mayor parte por trabajadores poco calificados y con bajos
ingresos. 90% de los trabajadores del sector informal ganan menos de tres veces el salario
mnimo.
No obstante, la reforma del sistema fiscal deber incorporar al sector informal a la economa
formal para resolver los problemas existentes de desigualdad horizontal ante la ley y el
debilitamiento de la disciplina fiscal como factores que hacen polticamente difcil aumentar
la carga fiscal de quienes si estn pagando impuestos.
Se considera que la mayor parte del sector informal debe ser gravado bajo el sistema de
Pequeos Contribuyentes.
Inversin y el Empleo
Un objetivo ms de la reforma fiscal se orienta al fortalecimiento de polticas fiscales de
estmulo a la inversin y la generacin del empleo. En el contexto macroeconmico y de
finanzas pblicas sanas, la reforma fiscal permitira generar cada ao un milln de empleos.
La investigacin cientfica y el desarrollo tecnolgico, el combate contra la contaminacin
ambiental y la vivienda, entre otros, demandan tambin de estmulos fiscales.
Condiciones para el xito de la Reforma Fiscal
El impacto de la reforma fiscal en la sociedad plantea la pregunta de si existen las condiciones
generales para su xito.
El crecimiento de la economa ha evolucionando a una tasa de 5% anual del PIB, impulsado
por las exportaciones, la inversin fija bruta y el consumo privado; ha habido avances
notables en la reduccin de la inflacin de 34% en 1995 a 10% en el ao 2000; el dficit
fiscal, asimismo, se mantiene manejable en el rango del 1% del PIB.
Lo anterior, evidentemente, es el resultado de la disciplina fiscal y monetaria y la adopcin
de la poltica de cambio flexible como instrumentos de una poltica econmica exitosa que
ha permitido alcanzar dichas metas.
En consecuencia, el entorno macroeconmico incide en favor de la reforma fiscal.
Pobreza
Muchos de los indicadores sociales son positivos. La esperanza de vida al nacer es de 72
aos, la tasa de analfabetismo de adultos es de 8% en los hombres y 12% en las mujeres.
Pero la pobreza se presenta como un riesgo creciente y los esfuerzos por reducirla han
fracasado, por una parte como consecuencia de la crisis de 1994-95 y por la otra, por un
sistema tributario acotado que carece de recursos fiscales adecuados para el financiamiento
de una poltica de gasto social "ms ambiciosa y ms agresiva" que permita disminuir el
nmero de pobres en Mxico: ms de 30 millones de pobres en una poblacin de 97.4
millones de habitantes en el ao 2000.
Distribucin del ingreso
El tema de la distribucin de ingreso debe ser analizado tomando en cuenta la cada de los
salarios reales en cerca de 18% desde 1994, que implica que los problemas de pobreza en
los niveles ms bajos de ingreso se han agravado.
261
Se reconoce que la distribucin del ingreso es ms eficaz a travs de la progresividad del
sistema fiscal par recaudar un mayor volumen de ingresos que permita el financiamiento
del gasto pblico.
La desigualdad en la distribucin del ingreso en Mxico limita significativamente la base
impositiva del ingreso de las personas fsicas.
Otro aspecto a considerar es que la progresividad de las tasas efectivas tericas es mucho
mayor en el nivel ms bajo de la escala de ingreso que para los ingresos ms altos, en
particular de aquellos que son superiores a diez veces el salario mnimo.
Se plantea atenuar la progresividad en los niveles de ingreso ms bajos mediante el aumento
del nivel a partir del cual es retirado el crdito de impuesto y ampliar las categoras del
sistema de imposicin al ingreso.
Se plantea, asimismo el aumento de la progresividad en los niveles de ingresos ms altos a
travs de tasas mayores o remplazando las exenciones fiscales, que son deducidas a las
tasas ms altas por crditos de impuesto.
Impuesto al Valor Agregado, IVA
El tratamiento desigual por tipo de bien y por regin, ha conducido a perder muchas de las
ventajas por las cuales fue introducido este impuesto, es decir, potencialidad recaudatoria,
simplicidad administrativa y eficiencia econmica.
El impuesto al Valor Agregado, IVA en el presente no es un instrumento eficaz de poltica
econmica, ya que para eximir del mismo a los grupos de ingresos reducidos sacrifica
recaudacin en los grupos de altos ingresos.
La reforma fiscal supone la supresin de la tasa cero a la agricultura y la pesca, la supresin
de las exenciones al transporte terrestre, alinear la tasa especial de la frontera norte del 10%
a una tasa nica.
La compensacin a los grupos de bajos ingresos podra realizarse mediante mecanismos de
transferencia como AFORE y PROGRESA as como prestaciones en especie.
La imposicin al consumo es otro mecanismo de redistribucin para ser utilizado en forma
ms intensiva.
De qu manera los cambios en las tasas a los grupos de mayor ingreso inciden en la evasin
y fraude fiscal.
Asimismo los cambios en las tasas a los grupos de mayor ingreso podran ser de poco
beneficio en la medida que estos grupos pueden acceder a instrumentos que les permiten
desplazar sus ingresos hacia regmenes internos o externos con una imposicin menor.
En Mxico frente a las necesidades que plantean 97.4 millones de habitantes, existen 15
millones de contribuyentes individuales registrados. de los cuales slo 5 millones pagan el
impuesto al ingreso.
El 70 por ciento de los salarios del sector formal escapan totalmente al impuesto al ingreso.
263
Las Convenciones Nacionales Fiscales
de 1925, 1933 Y1947
Primera Convencin Nacional Fiscal, 1925
Para 1925 el sistema tributario mexicano era antieconmico, ineficaz e injusto. El Gobierno
del General Plutarco Elas Calles se propuso enmendarlo. La Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, a cargo del Ing. A. J. Pani, envi a los gobiernos de los estados la
convocatoria a la Primera Convencin Nacional Fiscal, cuyos objetivos eran:
.:. Delimitar las competencias de la Federacin y de los Estados en materia de impuestos.
:. Determinar el Plan Nacional de Arbitrios para simplificar el sistema fiscal.
.:. Crear un rgano permanente encargado de estudiar las necesidades de la economa
nacional, proponer las medidas que deban adoptarse en materia fiscal y vigilar el plan
nico de los impuestos que se establezcan.
Figuraban en la agenda de trabajo la exposicin de los sistemas fiscales de la Federacin, de
los estados y de los municipios, el estudio de la productividad de cada uno de los impuestos;
las necesidades presupuestales para llegar a un Plan Nacional de Arbitrios que deba sealar
los gravmenes correspondientes a cada estado y la forma de distribucin, la administracin
y el rendimiento de los mismos. Se formaron algunas comisiones que estudiaron cada uno
un grupo de impuestos, y otra que analiz el problema de la delimitacin de competencias
y modificaciones a la Constitucin Federal que fueran necesarias para una eficaz
coordinacin fiscal.
"La falta de antecedentes que permitieran sentar bases firmes de colaboracin entre las
autoridades fiscales de la Federacin y de los estados y en cierto sentido la ausencia de
estudios o investigaciones previas que orientaran las decisiones de la Convencin, dieron
lugar a que las resoluciones de sta slo tuvieran el carcter de recomendaciones generales
qu, sin embargo, fueron de gran valor por cuanto implicaron el reconocimiento unnime
del problema y la urgencia de corregirlo"
Recogiendo las conclusiones de la Convencin, el Ejecutivo Federal envi al Congreso de
la Unin una iniciativa de reformas a los artculos 118 y 131 de la Constitucin y de adiciones
al artculo 74. Sin embargo, la iniciativa no fue incorporada al derecho positivo.
Segunda Convencin Nacional Fiscal, 1933
En 1933, el Gobierno del General Abelardo L. Rodrguez llev a efecto la Segunda
Convencin Nacional Fiscal, que persegua los siguiente objetivos:
.:. Revisar las conclusiones de la primera Asamblea.
:. Estudiar nuevamente el problema de la delimitacin de las jurisdicciones fiscales .
:. Sentar las bases de unificacin de los sistemas locales de tributacin y la coordinacin
de ellos con el sistema federal.
.:. Analizar los medios adecuados para la puesta en prctica de las decisiones de la Asamblea
y constituir el rgano ms capacitado para su ejecucin.
La Junta recomend:
Unificar la imposicin al comercio y a la industria.
Que los estados hicieran de los impuestos generales sobre el comercio y la industria un
solo tributo.
Que la legislacin, recaudacin y control de los gravmenes al comercio y a la industria
atendieran estos principios: considerar al pas como una unidad econmica que deba
ser fortalecida, fomentar el comercio y la industria, suprimir cualquier barrera que
limitara la libertad del comercio, defendiera o favoreciera la produccin local frente a
la de otros estados; tener en cuenta que el impuesto deba ser un elemento constante y
uniforme en el costo de produccin y distribucin, que la existencia de alcabalas para el
control y recaudacin de los impuestos perjudicaba gravemente a la economa nacional,
que la determinacin del impuesto a cargo de cada causante haba de ser equitativa y
evitar la arbitrariedad, que las formas y fechas de pago deban facilitar el pago y limitar
la evasin.
Incluir en el impuesto general al comercio y a la industria, los impuestos locales y
municipales sobre toda clase de actividades comerciales e industriales y suprimir, por
lo tanto, todos los impuestos especiales.
Encomendar a la Comisin Permanente que inciara estudios encaminados a precisar las
cuotas mximas que deban establecerse para los impuestos al comercio y a la industria
en relacin con el volumen real de las operaciones mercantiles e industriales que se
efectuaran en todo el pas y en cada estado y analizar las necesidades mnimas que los
estados y municipios deban satisfacer mediante la imposicin a esas actividades.
Establecer la determinacin anual o bianual del impuesto a cargo de cada causante e
implantar el pago mensual o bimestral del impuesto directamente en las oficinas
recaudadoras.
265
Que la federacin, los estados y los municipios se prestaran mutua ayuda suministrndose
informacin de inters en el controlo recaudacin de impuestos.
Dar representacin al causante dentro de los organismos encargados de determinar el
impuesto, para asegurar la equidad en la calificacin.
Distribuir entre los estados y los municipios el rendimiento de los impuestos generales
a comercio y a la industria, asignando a los ltimos el producto del gravamen sobre los
negocios de desarrollo enteramente local.
Al unificar la legislacin sobre el comercio y la industria, conceder a la federacin una
participacin que la compense por la derogacin del impuesto sobre compraventa al
por mayor de manera que el monto de esa participacin no afecte ni a los estados, ni a
los municipios.
Conceder a los estados y municipios una participacin fija en el rendimiento total de
impuesto sobre la renta por va de ensayo.
Iniciar en el seno de la Comisin Permanente de la Convencin Nacional Fiscal trabajos
encaminados a conceder desde 1934 a los estados y municipios, participaciones que
aseguren la cooperacin de las autoridades federales y locales en los esfuerzos qu, por
mutua conveniencia, se llevara a cabo para hacer ms productiva esta fuente de
imposicin.
Tercera Convencin Nacional Fiscal, 1947.
En la memoria de la Tercera Convencin Nacional Fiscal se afirma: "No puede decirse que
el panorama general de la imposicin al comercio y a la industria se haya modificado
fundamentalmente entre los aos 1933 a 1947". No obstante debemos reconocerle a este
perodo el esfuerzo por reformar el sistema fiscal, el creciente inters por estudiar la situacin
tributaria y el que reconocieran los graves defectos del rgimen fiscal imperante y la necesidad
inaplazable de corregirlos.
Si bien en 1936 no gan aprobacin la iniciativa federal de reforma constitucional para
delimitar la accin impositiva del gobierno federal en diversas actividades industriales, en
1940, con la reforma al artculo 73 (fraccin XXIX) de la Constitucin, quedaron
incorporados diversos asuntos llevados al seno de la Convencin Nacional Fiscal de 1933.
El Gobierno del Presidente Miguel Alemn invit a los gobiernos de los estados a la Tercera
Convencin Nacional Fiscal, del 10 al 20 de noviembre de 1947, dada "la necesidad de
emprender una campaa de recuperacin econmica del pas. La urgencia de simplificar el
sistema de impuestos de la Federacin y la coordinacin del mismo con los sistemas
impositivos de los estados y los municipios".
El problema fiscal era el mismo que en 1925, tanto en sus antecedentes, como en sus mani-
festaciones generales y en sus inconvenientes prcticos, pero "agravado enormemente como
consecuencia de 22 aos ms de vida de un rgimen que ya en 1925 se calific de
antieconmico e injusto; qu por no haberse corregido, sino por el contrario, empeorado
como resultado de la creacin de nuevos impuestos tanto por la federacin como por los
estados y los municipios es ya insostenible; hay ms impuestos, estos son ms complicados
en s mismos y ms faltos de armona en el conjunto, han aumentado los requisitos y trmi-
tes exigidos por la leyes fiscales que se traducen en cargas econmicas y molestias para el
causante pero no aumentarn los ingresos del erario ni facilitan el control; corrompen a los
contribuyentes y a pesar de tanta carga y tanta molestia para el causante, ni la federacin, ni
los estados, ni los municipios cuentan con recursos bastantes para prestar adecuadamente
los servicios pblicos que el pas reclama"
El Gobierno Federal, consciente de que urga una reforma fiscal de fondo, deseaba que la
Tercera Convencin Nacional Fiscal lograra al menos:
.:. Trazar el esquema de un Plan Nacional de Arbitrios .
:. Planear la forma en la que deba distribuirse entre la federacin, los estados y los muni-
cipios, la facultad de establecer y administrar los impuestos en relacin con su capaci-
dad de control sobre los causantes respectivos.
:. Determinar bases ciertas de colaboracin entre las diversas autoridades fiscales y de
mejoramiento de la administracin tributaria.
Esta Tercera Convencin plante la necesidad y conveniencia de crear una estructura fiscal
nacional que, aprovechando las fuentes del gravamen bajo un rgimen de uniformidad,
coordinacin y colaboracin entre los gobiernos federal y estatal garantizara la coherencia
del sistema impositivo de la federacin con el de los estados. Este rgimen fue establecido
por nuestra Constitucin y su concurrencia en materia tributaria entre la federacin y los
estados deriva del propio texto constitucional, debiendo, por tanto, admitir en principio la
necesidad de una reforma, ya que dicho rgimen fiscal favoreca el desarrollo de la econo-
ma en tanto los artculos 117 y 118 de la Constitucin vigente daban origen a una indebida
concurrencia fiscal. Otro aspecto relevante de la Convencin fue la propuesta de unificar
los numerosos impuestos que la federacin, los estados y municipios mantenan sobre el
comercio y la industria. En materia de impuestos especiales a la industria, se propuso
tambin participar a los estados y municipios en el rendimiento de dicho gravamen.
Los resultados de la Asamblea fueron los siguientes:
La Ley que Regula el Pago de Participaciones en Ingresos Federales a las Entidades
Federativas, de 29 de diciembre de 1948.
267
La Ley de Coordinacin Fiscal entre la Federacin y los Estados, de 28 de diciembre de
1953.
La creacin de la Comisin Nacional de Arbitrios.
La primera Ley del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles de 1948.
La ley que otorga compensaciones adicionales a los estados que celebren Convenios de
Coordinacin en materia del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles del 1de enero de
1954.
Ley que regula el pago de participaciones en Impuestos Federales a las Entidades Federativas,
1948.
La ley de referencia reitera la definicin del "concepto de participaciones en impuestos" y
seala la intervencin del Banco de Mxico en la recaudacin de impuestos participables
como un medio de garantizar a los estados eficacia en su cobro.
Ley del Impuesto Federal sobre Ingresos Mercantiles, 1948. Con ella se fijaba una sola tasa
federal del 1.8% para la federacin, de 1.2% para todos los estados que aceptaron derogar
sus propios impuestos al comercio y a la industria. Para 1970, los 14estados ms importantes
en cuanto a su actividad econmica y a su monto de recaudacin, continuaban sin coordinarse;
en 1971 se sumaron Chihuahua y Nayarit; en 1972, Tamaulipas; para 1973 se haban
coordinado todos los estados, como resultado de no diferenciar la tasa federal en estados
coordinados y no coordinados.
La Reforma a la Ley del Impuesto Sobre Ingresos Mercantiles estableca una tasa nica
general del 4% del gravamen federal, con una poltica rgida por parte del gobierno federal
para obligar a los estados a celebrar el Convenio de Coordinacin, mediante una participacin
de 45% a los estados coordinados y 20% a los municipios de los estados coordinados.
La medida funcion y tanto la federacin como los estados se propusieron lograr en el
periodo 1973-1976 que los estados que an tuvieran impuestos locales a la compra-venta,
los derogaran, en el impuesto sobre envasamiento de bebidas alcohlicas se adopt un
marbete tambin nico y se centraliz su administracin en la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico a cambio de lo cul los estados reciben parte de la recaudacin del impuesto
al ingreso global de las empresas causantes menores a condicin de que no tuvieran ellos en
vigor un gravamen similar.
RESUMEN DE LAS MEDIDAS DE REFORMA FISCAL, 1987-98
Imposicin al ingreso de las personas fsicas
1988 Reduccin del nmero de categoras de imposicin de 15 a 12. Reduccin de
la tasa mxima de imposicin de 55 a 50 por ciento. Indicacin de las categoras
de imposicin al salario mnimo. Exencin de los bonos de vacaciones y del
reparto de utilidades en el clculo del ingreso gravable (hasta por 15 veces el
salario mnimo).
1989 Introduccin de un crdito de impuesto en remplazo de la deduccin de la tasa
mxima de imposicin de 50 a 40 por ciento.
1990 Reduccin de la tasa mxima de imposicin de 40 a 35 por ciento. Introduccin
de un ajuste por la inflacin en las categoras de imposicin.
1991 Introduccin de una deduccin fiscal (subsidio) en proporcin inversa a la
participacin de las prestaciones sociales en la nmina total. Reduccin de la
tasa sobre el ingreso por intereses de las personas fsicas.
1995 Incremento de la acreditacin de impuestos para las categoras de ingreso ms
bajo. Creacin de una tasa simplificada opcional (2.5 por ciento) para los
vendedores ambulantes.
1997 Incremento de las exenciones y de los crditos de impuesto para las personas
de bajos ingresos.
1998 Creacin de un nuevo rgimen para los pequeos contribuyentes a fin de luchar
contra el fraude, en remplazo de los anteriores regmenes (con excepcin del
aplicado a los sectores primarios). Para los contribuyentes con actividades
empresariales que ganan menos de 2.2 millones de pesos, la tasa marginal de
imposicin al ingreso bruto vara entre 0.25 y 2.5 por ciento, despus de una
deduccin de tres veces el salario mnimo.
Imposicin al ingreso de las empresas
1989 La base fiscal es completamente ajustada por la inflacin, despus de un perodo
de transicin. La tasa de imposicin a las empresas es reducida de 42 a 35 por
ciento.
1990 Introduccin de un rgimen fiscal simplificado para los pequeos contribuyentes
y algunos sectores especficos (independientemente de la talla), en remplazo de
las bases fiscales especiales.
269
1991 La tasa especial de imposicin al ingreso proveniente de la agricultura, la
ganadera la pesca y la silvicultura - tanto de las empresas como de las personas
fsicas - fue reducida a 50 por ciento de la tasa normal de imposicin (en lugar
del 40 por ciento previo), las prdidas fiscales pueden ser aplazadas durante
diez aos (en lugar de los cinco anteriores)
1994 Reduccin de la tasa marginal de imposicin de 35 a 34 por ciento.
1995 El rgimen fiscal simplificado es ampliado mediante el incremento del ingreso
mximo de las empresas elegibles por el programa. Las deducciones por
inversiones e investigacin y desarrollo son aumentadas y las tasas de
amortizacin aceleradas.
1997 Reestructuracin de los pagos de impuestos para las empresas que enfrentan
problemas de liquidez. Los rezagos fiscales son parcialmente condonados y
parcialmente renegociados en condiciones ms favorables.
1998 Introduccin de medidas para promover los ahorros de largo plazo, en particular
mediante las cuentas individuales para el retiro de los empleados.
Impuesto al activo
1989 Introduccin de un impuesto al activo con una tasa de 2 por ciento (que nos se
aplica durante los primeros tres aos de funcionamiento de la empresa). El
impuesto al activo es reembolsado con cargo al impuesto al ingreso - el exceso
puede distribuirse durante tres aos.
1990 El impuesto al activo es reducido a 1 por ciento para los contribuyentes que
benefician del rgimen de tasa reducida de imposicin al ingreso (aplicable al
sector primario). Introduccin de la consolidacin del impuesto activo.
1991 El nmero de aos durante los cuales el reembolso del impuesto al activo es
posible aumenta de tres a cinco aos.
1992 Exencin de los vendedores ambulantes que pagan el impuesto al ingreso bajo
los regmenes especficos (10 por ciento de su compras). Creacin de un rgimen
especial (ms favorable) para el sector hotelero.
1994 El nmero de aos durante los cuales el reembolso del impuesto al activo es
posible aumenta de cinco a diez aos.
1995 La tasa del impuesto es reducida al 1.8 por ciento. Las empresas nuevas son
exentadas durante tres aos. Las empresas ya establecidas con programas de
inversin elegibles pueden diferir los pagos durante cuatro aos.
1996 Exencin de los ingresos inferiores a 7 millones de pesos. Se introdujeron
incentivos, con duracin de un ao a la inversin y a la creacin de empleo.
1997 Ampliacin del impuestopara incluir a la mayorade las institucionesfinancieras
(con excepcin de los activos utilizados en las operaciones de intermediacin).
Exencin de los ingresos inferiores a 8.9 millones de pesos. Prrroga de un ao
de los incentivos a la inversin y a la creacin de empleo.
1998 Los incentivos a la inversin y a la creacin de empleo no son prorrogados.
Impuesto al valor agregado
1988-92 Introduccin de un cierto nmero de modificaciones en las tasas y la estructura
delIVA.
1992 La tasa general del IVA disminuy de 15a 10por ciento y la tasa especial en la
frontera subi de 6 a 10 por ciento.
1995 La tasa general del IVA aument de 10 a 15 por ciento, salvo en las zonas
fronterizas donde permaneci en 10 por ciento.
1996 Ampliacin de la cobertura de la tasa cero para incluir el agua potable, ciertos
rubros de alimentos transformados y las medicinas, a lo largo de todas las fases
de la produccin. El IVA se aplica slo a los intereses reales (en lugar de los
nominales) como previamente devengados por el crdito al consumo y los
pagos con tarjeta de crdito.
Impuestos a los automviles
1987 Creacin de cinco tasas de imposicin sobre las ventas de automviles nuevos,
en funcin del precio del vehculo.
1989 Reduccin de las tasas; introduccin de ciertos lmites a la deduccin por parte
de las empresas.
1990 La deduccin total de los automviles comprados por las empresas es
restablecida.
271
1991 Establecimiento de las tasas de imposicin sobre la propiedad y el uso de
automviles en 2.0, 5.0 Y8.5 por ciento.
1992 Aumento de las tasas de imposicin sobre la propiedad y el uso de automviles
a 2.5, 6.5 Y10.00 por ciento.
1997 Reduccin de la imposicin sobre los automviles nuevos (medida temporal
aplicable solamente durante un ao).
Impuestos indirectos
1989 Reduccin de las tasas para tabaco y vinos
1993 Reduccin de las tasas para cerveza
Reparticin de impuestos federales
1996 Medidas para introducir un nuevo federalismo
Reglas para la reparticin de impuestos federales
El fondo general para la reparticin fue incrementado a un 20 por ciento de los
ingresos tributarios federales "compartibles" es decir, 7 puntos porcentuales
ms que anteriormente.
El gobierno federal distribuir directamente a los estados y a los municipios un
20 por ciento de los ingresos provenientes de los impuestos indirectos sobre las
bebidas alcohlicas y la cerveza, y un 8 por ciento de los impuestos sobre el
tabaco.
Nuevo calendario para las transferencias ligadas a la reparticin de los impuestos
federales a lo largo del ao. Con el fin de mejorar la tesorera de los niveles ms
bajos. 90 por ciento de los fondos debern ser repartidos mensualmente y slo
un 10 por ciento ser reservado hasta finales del ao fiscal.
El gobierno federal incrementa la proporcin de los ingresos provenientes de
los puentes de cuota que sern distribuidos a los estados y municipios en un 25
por ciento de los ingresos operacionales (contra un 10 por ciento anteriormente),
Estos recursos debern ser asignados a la infraestructura y a gastos de inversin.
Devolucin de responsabilidades
Los niveles inferiores (locales) son autorizados a cobrar derechos por las
licencias para apertura de bares.
Se les autoriza a cobrar impuestos sobre los servicios hospitalarios y sobre la
propiedad y uso de automviles. A partir de 1997, el monto de los ingresos
provenientes del impuesto federal sobre los automviles nuevos ser transmitido
ntegramente a los niveles inferiores.
El impuesto federal sobre la adquisicin de bienes inmobiliarios es revocado, y
los niveles inferiores sern autorizados a establecerlo.
1997 Reduccin de las tasas federales de imposicin sobre las loteras (de 21 a 15
por ciento); los estados pueden cobrar una tasa de 6 por ciento sobre esa misma
base. En el marco de un acuerdo de cooperacin administrativa, los estados son
autorizados a administrar un cierto nmero de impuestos federales. Esto es
visto como un incentivo para mejorar su capacidad de recaudacin en la medida
en que pueden conservar cualquier impuesto adicional que resulte de las
auditoras fiscales que ellos realicen (esto se aplica al impuesto al ingreso, al
impuesto sobre el activo, a los impuestos indirectos para los pequeos
contribuyentes y al IVA).
OCDE 1999
273
Iniciativas recientes para mejorar la administracin y el control fiscales
En los aos recientes, se tomaron varias medidas para modernizar y simplificar la
administracin fiscal, especialmente:
Creacin del Sistema de Administracin Tributaria (SAT) elIdejulio de 1997 en tanto
que institucin descentralizada con autonoma presupuestal y administrativa, encargada
de administrar la poltica fiscal y aduanal definida por la Secretara de Hacienda y de
emitir las normas para el cumplimiento de su funcin.
Establecimiento de una carrera profesional para los empleados del fisco.
Cambios en la regulacin de las empresas consolidadas.
Cambios en las definiciones y sanciones al fraude fiscal, especialmente fortalecimiento
de la certidumbre jurdica de los contribuyentes.
Nuevas medidas contra el uso de parasos fiscales.
Reduccin de las exigencias de informacin en las formas fiscales y de las exigencias
de mantener registros fiscales (de 10 a 5 aos).
Declaraciones y pagos electrnicos (por ejemplo, a travs de Internet).
Las medidas principales para mejorar el control y el cumplimiento de las obligaciones
fiscales fueron:
Introduccin de un rgimen especial para las pequeas empresas.
Fortalecimiento de las reglas de fijacin de precios de las transferencias.
Reduccin de los plazos para iniciar el procesos de control gracias a la actualizacin
permanente de los registros fiscales federales, lo que permitir identificar ms
rpidamente a los contribuyentes que hayan omitido hacer su declaracin.
Mejora de los incentivos para que los estados realicen auditoras ms eficientemente al
permitrseles conservar los ingresos adicionales.
Vigilancia de las modificaciones en el comportamiento de los contribuyentes y de las
diferencias de sus contribuciones a lo largo del tiempo.
Identificacin y registro de los 8000 contribuyentes ms importantes en una base de
datos especial. Esos contribuyentes aportan cerca del 60 por ciento del total de ingresos
tributarios. El objetivo es establecer una relacin estrecha con dichos contribuyentes a
fin de minimizar los recursos dedicados a sus contribuciones, de tal modo que se libere
personal que podr dedicar ms tiempo a los otros contribuyentes.
Mejorar las auditoras a las pequeas y medianas empresas en lo que se refiere a la
emisin de facturas. Durante los primeros nueve meses de 1998 cerca de 100,000
pequeas y medianas empresas fueron sometidas a auditoria (sobre un total de cerca de
cinco millones) contra 6,000 solamente durante todo el ao 1997. Se impusieron
sanciones a cerca de 70,000 y alrededor de 6,000 fueron temporalmente cerradas. Las
empresas de la muestra fueron elegidas principalmente en "sectores con problemas"
como el cuerpo mdico, restaurantes, joyeras, la construccin, venta al menudeo de
materiales, tiendas de vinos y licores, grandes almacenes y centros comerciales.
Un control ms estrecho del fraude al VA y en el sector informal mediante el
fortalecimiento del registro de importaciones. La subvaluacin y el no registro de las
importaciones son fuentes importantes de evasin del IVA. Adems de ser un problema
para la recaudacin de impuestos, la subvaluacin de las importaciones constituye una
competencia desleal contra las empresas privadas del sector formal. Se cre una base
de datos para registrar a los importadores y exportadores por cdigos arancelarios. La
base de datos contiene informacin sobre volmenes y precios unitarios lo que facilita
la identificacin de los precios unitarios "anormalmente bajos". Se estn incrementando
los intercambios de informacin con las aduanas estadounidenses, ellnternal Revenue
Service de Estados Unidos, y las autoridades canadienses, pero dichos intercambios no
son an completamente eficaces.
OCDE 1999
275
Gravar ms a los de mayor ingreso
Dada la muy desigual distribucin del ingreso y la baja capacidad de recaudacin fiscal en
Mxico, una imposicin mayor de las personas con ms altos ingresos tiene ciertas ventajas,
aunque esta implique algunas cuestiones relacionadas tanto con juicios de valor como con
consideraciones econmicas. Una posibilidad consistira en aumentar las tasas del impuesto
al ingreso de los contribuyentes con ingresos ms altos. Los efectos sobre los ingresos
tributarios de dicha modificacin son frecuentemente inciertos en razn de los mayores
incentivos a la evasin y el fraude fiscal para los grupos de ingreso ms alto - en particular,
en los pases donde la tasa superior marginal de imposicin ya es alta. Esta incertidumbre,
a su vez, plantea la importancia de un fuerte control sobre el cumplimiento de las obligaciones
fiscales para acompaar cualquier incremento de las tasas superiores marginales. Existe
tambin el riego que el aumento de la imposicin conduzca a una disminucin de las
actividades "empresariales" y otras actividades socialmente productivas por parte de estos
contribuyentes. Otra preocupacin pertinente, especialmente en los pases con una necesidad
estructural de incrementar los ahorros privados, tiene que ver con el efecto que podran
tener mayores impuestos al ingreso de las personas ms ricas sobre los ahorros privados
totales. Se asume con frecuencia que las tasas de ahorro aumentan con el ingreso, lo que
implica entonces un arbitraje entre la distribucin del ingreso y los ahorros privados. Sin
embargo, este supuesto podra ser cuestionado tanto emprica como tericamente: en el
marco del ciclo de vida, por ejemplo, podra existir un efecto positivo sobre los ahorros si se
redistribuyera el ingreso de las personas con ms edad hacia los ms jvenes a travs de un
sistema fiscal ms progresivo (Slemrod. 1998).
Mxico opt recientemente, en el paquete fiscal para 1999, por aumentar las tasas estatutarias
para las personas con mayores ingresos. Sin embargo, la nueva tasa superior marginal para
las personas fsicas - de 40 por ciento tanto para los ingresos salariales como para los
dividendos - todava est entre las ms bajas en la OCDE y permanece considerablemente
por debajo de las tasas superiores marginales a los ingresos salariales y provenientes de los
dividendos en Estados Unidos y Canad (incluyendo los impuestos de los estados y las
provincias). Sin embargo, el aumento en las tasas intensifica la importancia de un mayor
fortalecimiento del control para asegurar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Otra
manera de gravar ms a los pudientes sera la abolicin de algunas de las exenciones previstas
en el marco de la imposicin al ingreso del capital, as como la creacin de impuestos a las
donaciones ya la herencia (aunque esto implicara introducir una dosis de doble imposicin
al capital). Una alternativa podra consistir en gravar los grandes patrimonios inmobiliarios.
Es menos fcil evadir los impuestos a los patrimonios inmobiliarios que los impuestos
sobre los activos financieros y sera posible. Si se fija un umbral mnimo suficientemente
elevado, obtener una cierta progresividad. Finalmente, las muy numerosas exenciones y la
tasa cero del sistema del IVA se traducen en un subsidio a las familias del decil superior de
ingresos que puede estimarse en un promedio de 4 por ciento de su ingreso disponible. En
consecuencia, la reduccin al mnimo del tratamiento especial al consumo sera una manera
de gravar a los ms ricos con tasas efectivas superiores.
1. Los modelos tericos simples sobre la imposicin ptima no conducen necesariamente
hacia estructuras fiscales fuertemente progresivas, an cuando la sociedad asigna una
ponderacin relativamente elevada al bienestar de las personas ms pobres. Esta
conclusin, sin embargo depende muy fuertemente de la sensibilidad de la oferta de
trabajo a las tasas de salario despus de impuestos. Con una baja elasticidad la
redistribucin del ingreso a travs del sistema fiscal podra realizarse con un costo
marginal bajo. Implicando entonces estructuras fiscales fuertemente progresivas
(Slernrod, 1998).
2. En Estados Unidos, donde el 1 por ciento de los contribuyentes individuales con el
ingreso ms elevado asegura cerca del 30%de los ingresos federales totales provenientes
del impuesto al ingreso, no hay evidencia emprica suficientemente slida que demuestre
que las importantes fluctuaciones de la imposicin al ingreso de los ricos ocurridas
durante el perodo 1950-97 hayan tenido efectos macroeconmicos susceptibles de
medicin. Las observaciones hechas a partir de la Tax Reform Act de 1986, sugieren
una considerable sensibilidad del calendario de las decisiones econmicas (por ejemplo,
en lo que tiene que ver con la realizacin de las plusvalas) as como de las respuestas
financieras y contables (por ejemplo modificaciones del estatuto de las empresas),
mientras que la evidencia acerca de la reaccin de las actividades reales de las empresas
y las personas, es decir en cuanto al ahorro, la oferta de trabajo, y la inversin, es ms
difcil de interpretar. La evidencia del aumento de 1993 de la tasa marginal en Estados
Unidos (OBRA93) sugiere tambin que la respuesta a las modificaciones de impuestos
est, en gran medida, relacionada ms con cambios de corto plazo en el ritmo de la
compensacin que con una reduccin permanente en el ingresos gravable. Las prdidas
de ingresos de este incremento particular de los impuestos, con base en las elasticidades
de corto plazo pueden haber sido entonces considerables (tanto como dos veces el ingreso
generado segn Feldstein et al, 1996) pero, cuando se toman en cuenta los cambios en
el ritmo por ejemplo, de realizacin de los derechos de suscripcin, se obtiene una
estimacin mucho menor. Mediante la correccin de estos efectos transitorios, Goolsbee
(1997), obtiene as una estimacin sobre la prdida de ingresos equivalente a 15-25 por
ciento del ingreso generado.
OCDE 1999
277
Cambios en el sistema fiscal previstos
en el presupuesto para 1999
La tasa de imposicin a las personas fsicas pasa de 35 por ciento a 37.5 por ciento, para los
ingresos anuales superiores a 1.5 millones de pesos, y a 40 por ciento para los ingresos
anuales superiores a 2 millones de pesos. Los impuestos sobre pagos de intereses son
modificados consecuentemente y se elimina la exencin sobre el ingreso proveniente de
intereses generados por bonos de largo plazo. La tasa de imposicin a los ingresos de las
empresas es reducida a 32 por ciento en 1999 y a 30 por ciento en el ao 2000 para las
ganancias no distribuidas, mientras que la tasa sobre los dividendos es aumentada de 34 a
35 por ciento. El esquema de deduccin inmediata para las inversiones fuera de las zonas
metropolitanas de la Ciudad de Mxico, Monterrey y Guadalajara, as como para las pequeas
y medianas empresas, es suprimido, y las reglas de consolidacin se vuelven ms restrictivas.
El incremento al impuesto sobre el alcohol y bebidas, que haba sido introducido en 1998
con una duracin de un ao, es mantenido. Los aranceles a las importaciones aumentaron
para aquellos pases que no tienen un acuerdo de libre comercio con Mxico (la sobretasa es
de 3 por ciento para los bienes de capital, los bienes intermedios y los bienes de consumo
bsico, y de 10 por ciento para 10 otros bienes de consumo).
El aumento de las tasas superiores estatutarias a 37.5 y 40 por ciento es justificado desde el
punto de vista de los ingresos tributarios y de la distribucin del ingreso, aunque una mayor
evasin y fraude fiscal en los niveles superiores de ingreso podra reducir, en cierta medida,
el impacto de ese aumento. La imposicin de los ingresos provenientes de intereses generados
por bonos de largo plazo es un avance en cuanto a la reduccin de las distorsiones entre el
fmanciamiento por emisin de capital o por endeudamiento.
Las modificaciones hechas a la imposicin a las empresas tienen efectos benficos pero
tambin inconvenientes en trminos de la neutralidad y de su capacidad de generacin de
ingresos. La restriccin a las reglas de consolidacin es un avance ya que mejora la equidad
y reduce la complejidad y las distorsiones (tales como el incentivo para mantener empresas
econmicas ineficientes nicamente por objetivos fiscales) as como los problemas de
segmentacin fiscal y de fraude fiscal. La reduccin de la tasa estatutaria sobre las ganancias
no distribuidas y la eliminacin del esquema de deduccin inmediata podran ser consideradas
como un paquete orientado a mantener constantes en trminos generales las tasas globales
efectivas de imposicin para las empresas, al mismo tiempo que se reducen en el gasto
fiscal y las distorsiones que implicaba el esquema de deduccin inmediata. Estas distorsiones
surgan porque slo las compaas sujetas al impuesto podan gozar del esquema, lo que
significa que el esquema era procclico y que introducan un sesgo contra las compaas
nuevas en los sectores con crecimiento del precio de las transferencias. La reduccin de la
tasa a las empresas debera ser vista a la luz de la tendencia en otros pases miembros de la
OCDE y en otros pases de Amrica Latina hacia la disminucin de la imposicin al capital.
Sin embargo, en razn de la relativamente baja imposicin al capital en Mxico y del nivel
de las tasas estatutarias a las empresas, no es evidente que la eliminacin del esquema de
deduccin inmediata requerira una reduccin de esas tasas - por el contrario, las necesidades
de ingresos crecientes sugeriran que la tasa a las empresas no debera haber sido disminuida.
Adems, al introducir una brecha entre los dividendos (gravados a una tasa marginal de 40
por ciento) y las ganancias no distribuidas (gravadas al 30 por ciento), se crea un sesgo a
favor del financiamiento a travs de las ganancias no distribuidas. Pero los efectos negativos
de este cambio sobre la asignacin del capital pueden ser pequeos, ya que la parte de las
ganancias distribuidas es relativamente baja en Mxico y el financiamiento por
endeudamiento, en cualquier circunstancia, puede ser difcil de obtener para las pequeas y
medianas empresas.
Finalmente, el paquete fiscal para 1999 contiene un cierto nmero de medidas para limitar
la evasin y las actividades del sector informal, en particular facultades adicionales a la
autoridad fiscal para incorporar nuevos contribuyentes (y de esa manera iniciar
inmediatamente una auditora fiscal). Un cambio en la estructura del impuesto indirecto al
alcohol (es decir, el impuesto slo ser aplicado a nivel del producto). Un cambio en la
contabilidad del impuesto para operaciones especficas del IVA (para ciertas operaciones
entre empresas e individuos - por ejemplo, consultoras -la compaa retiene el IVA y lo
paga directamente al gobierno en lugar de pagarlo al proveedor), y la eliminacin de la tasa
cero del IVA para los exportadores indirectos.
279
Fortaleciendo los ingresos tributarios:
Resumen de las recomendaciones de poltica
El rgimen del N A: Debera limitarse al gran nmero de bienes con tasa cero a unos pocos
bienes de primera necesidad; la tasa cero a la agricultura y la pesca as como las exenciones
al transporte terrestre deberan ser eliminadas; y la tasa especial en la frontera de 10 por
ciento debera ser alineada a la tasa normal (dado que las ganancias resultantes de una tasa
nica superarn significativamente con toda probabilidad las prdidas de corto plazo que
podran surgir de los posibles impactos negativos sobre los negocios locales mexicanos en
las zonas fronterizas). El IVA es normalmente fcil de administrar y de controlar, pues los
dos lados de cada transaccin, hasta la transaccin final, son reportados a las autoridades.
Adems, es una manera fcil y eficaz de asegurar que al menos algunos ingresos tributarios
sean recuperados en el sector informal. El rgimen actual debilita la neutralidad de la
imposicin al consumo, limita los ingresos provenientes de las personas que trabajan en el
sector informal, y es un mecanismo muy ineficiente de redistribucin del ingreso. An
ms, complica considerablemente la administracin al mismo tiempo que crea numerosas
posibilidades de evasin y fraude fiscal. Una compensacin a los grupos de bajos ingresos
- que no es por cierto un problema administrativo y poltico insignificante - podra ser
otorgada directamente mediante diferentes mecanismos de transferencia (en particular, el
uso de las cuentas individuales AFORE Y PROGRESA, por ejemplo), pero podra tambin
tomar la forma de prestaciones en especie (programas alimentarios para los nios en las
escuelas, bonos de alimentacin, programas de nutricin en los hospitales o en asociacin
con los doctores destinados a las mujeres embarazadas, etc.)
Impuestos a las empresas: El rgimen simplificado para la agricultura y el transporte terrestre
debera ser abolido, de la misma manera que el rgimen de tasa especial para a la agricultura,
la edicin, etc. El rgimen para los pequeos contribuyentes debera ser mantenido, como
un medio de propiciar una mayor integracin de las actividades del sector informal y de
reducir los costos administrativos. El impuesto sobre los activos debera ser mantenido en
razn de su importancia como mecanismo de control podra considerarse una mayor
restriccin de las reglas de consolidacin.
Impuestos al ingreso de las personas fsicas: Los complementos en especie debera ser
gravados y el subsidio fiscal eliminado. La imposicin de los complementos en especie
podra plantear algunas dificultades administrativas adicionales; por el contrario, la
eliminacin del subsidio fiscal probablemente generara una simplificacin administrativa
no desdeable. Los fondo obtenidos gracias a esas modificaciones podran ser usados
parcialmente para reducir la progresividad de la imposicin a los niveles de ingresos bajos
a intermedios.
Los impuestos sobre el patrimonio: - en particular impuestos inmobiliarios - deberan
incrementarse, esencialmente fomentando a los gobiernos locales a hacer evaluaciones ms
adecuadas y a mejorar sus esfuerzos de recaudacin. Esto fortalecera la base global de
ingresos sobre la que descansan las finanzas de los gobiernos locales, y probablemente
sera relativamente progresivo en cuanto a su incidencia global.
La administracin fiscal y el control deberan ser fortalecidos mediante: un aumento del
personal calificado, en particular en el nivel local; la integracin de los registros del sistema
de seguridad social con el de las autoridades fiscales; mejoras de la declaracin y control de
las importaciones; mejoramiento de las auditorias mediante un mayor incentivo a los estados
para que realicen auditorias; fortalecimiento de la certidumbre jurdica y del cumplimiento
de las obligaciones fiscales; simplificacin de los procedimientos para el pago de impuestos;
e intensificacin de la lucha contra las actividades de altos ingresos en el sector informal.
OCDE 1999
281
Modelo tributario del nuevo siglo
Al examinar el nuevo siglo, cul sera la naturaleza de un modelo tributario con posibilidades
de surgimiento? Es poco probable que las economas alcancen o se encuentren en equilibrio
pacfico. Ms bien, pueden formar patrones complejos al borde de movimientos econmicos
caticos. En efecto, la teora de la complejidad, dice que el equilibrio no existe. En cambio,
sencillamente, los patrones tienen que ser identificados dentro o en el extremo de los
fenmenos en cambio constante. De ese modo, la economa y su comprensin cambiarn.
Es posible que el entendimiento de los procesos econmicos sufra transformaciones
insondables por las normas actuales (King, 1996). Los conceptos tales como el crecimiento
econmico, la movilidad internacional de los factores de produccin y la imposicin tributaria
ya no recibirn el impulso del objetivo o la esperanza de ser generados a travs de estabilidad
o equilibrio econmico sino, ms bien, a travs de su extraccin de los patrones pasajeros
alrededor de las formaciones en desequilibrio siempre cambiantes.
A travs de dichos desarrollos y sus ramificaciones en la estructura futura de impuestos
slo se podra especular sobre un modelo de imposicin tributaria latinoamericana anticipada
en tal ambiente, que puede comprender los siguientes elementos.
1. Tal vez el IVA continuar siendo la fuente de ingresos primaria, pero con una
participacin en declive en el total de ingresos tributarios. En los pases federales
los impuestos sobre el consumo y los impuestos sobre ventas provinciales sern
importantes, debido a que la armonizacin dentro de dichos pases tiende a
volverse ms demandante, observndose el surgimiento de regiones particulares
ms prsperas y poderosas que otras.
2. La participacin del impuesto sobre la renta debe aumentar, aunque es posible
que la estructura tributaria sobre el trabajo profesional disminuya ms. Con
suerte, las exenciones se reducirn para ampliar la base del impuesto sobre el
ingreso. Es posible que haya un uso ms definido de los impuestos de retencin,
Con suerte, la retencin seguir siendo un mecanismo de recaudacin mejor
que convertirse en una forma de calendario para la imposicin tributaria final.
3. Las tasas de los impuestos sobre utilidades de las sociedades annimas
permanecern bajas y, para que continen prevaleciendo las tendencias, inferiores
a las tasas ms altas del impuesto sobre la renta, ya que el capital contina
estando internacionalmente en movimiento.
4. Tambin es posible que otras formas de imposicin tributaria de capital, tales
como sobre las ganancias de capital, activos, o remesas de intereses, dividendos
y regalas declinen ms, para conservar las tendencias actuales, y mantener sus
tasas internacionalmente competitivas.
5. El uso de derechos de aduana tender a disminuir an ms, y su base sern las
tasas bajas y un nmero decreciente de las mismas, con tal que las reglas de
WT reflejen de manera equitativa los intereses tanto de los pases en desarrollo
como de los desarrollados.
6. Habr intentos de aumentar los impuestos sobre la propiedad y la tierra, aunque
es dudoso que se tenga xito en dicho esfuerzo por su limitado xito en general.
7. Surgirn ms impuestos ambientales, ya que el movimiento del impuesto para
proteccin del medio ambiente y la idea del doble dividendo de los impuestos
ambientales est adquiriendo fuerza. Es muy probable para estos que se les
considere con base a una escala global o como un impuesto general.
8. Como un reflejo de un esfuerzo consciente para cerrar el espacio entre las
prcticas de la administracin tributaria y las intenciones de las polticas fiscales,
puede esperarse el aumento en las mejoras de la administracin tributaria ya
que la discusin del tema se est haciendo ms conspicua. El desarrollo y
monitoreo de los ndices tales como: (i) aumento en el universo de
contribuyentes; y (ii) la deficiencia en el cumplimiento o una medida de evasin
de impuestos, debe ocurrir ms comnmente, con tal que los administradores
fiscales estn ms conscientes y conformes con los principios econmicos
fundamentales detrs de la poltica fiscal.
CONCLUSIONES
Aunque los pases latinoamericanos experimentaron tendencias generales similares en las
estructuras tributarias a principios de la dcada de los 90, semejantes a las de la dcada de
los 80 (con reducciones tales como la imposicin tributaria sobre utilidades de sociedades
annimas que iba en aumento mientras que otras, tales como en el impuesto sobre la renta,
continuaban, aunque en forma menos rpida y, el papel central del IVA en la generacin de
ingresos continuaba igual), parece que se ha establecido a finales de los 90 un rumbo general
en la poltica fiscal, sin una visin clara o ejemplo. No obstante, aunque parece haber una
necesidad ob...ia de revivir el papel de la imposicin tributaria del ingreso desde un enfoque
exclusivo de la imposicin tributaria del consumo, es posible que las fuerzas de globalizacin
lo hagan difcil. Por lo tanto, a pesar de todo, en esta rea se necesita vigor renovado y
vigilancia.
En el siglo veintiuno es posible que la globalizacin conduzca a cambios significativos en
otras reas de sistemas y arreglos tributarios, siendo las caractersticas particulares: (1) la
cooperacin internacional, a pesar del sacrificio de un poco de soberana fiscal; (2) la
283
284
introduccin de impuestos globales tal como un impuesto ambiental, en lugar de uno sobre
operaciones financieras que afectaran en forma adversa los flujos de financiamiento; y (3)
una organizacin tributaria internacional concentrada en la poltica fiscal internacional y
los temas de administracin tributaria relacionados (Tanzi, 1998) que reduciran la
permanencia de parasos fiscales, aumentaran el intercambio internacional de informacin
tributaria, desarrollaran convenios multinacionales, y reduciran la ocurrencia frecuente de
tratados bilaterales.
La administracin tributaria moderna est avanzando a pasos agigantados y, conforme la
globalizacin se extiende, la poltica fiscal y la administracin tributaria se interconectan
an ms. En este contexto, la comprensin de la administracin tributaria para asegurar que
las prcticas administrativas asemejen lo ms posible a los principios fundamentales de la
imposicin tributaria, es un asunto de fundamental importancia. Por su parte, las estructuras
impositivas, necesariamente, tienen que reflejar lo que se puede administrar, minimizando
el nmero de tasas tributarias y las concesiones fiscales, liberando al sistema de impuestos
nocivos tales como pequeos impuestos sobre consumos y dejar de caer en el vicio de
cambiar con frecuencia las leyes fiscales. Para concluir, la correspondencia mutua entre la
poltica fiscal y la administracin tributaria no se puede enfatizar en exceso, lo cual es la
marca de un sistema tributario desarrollado, por un lado, qu tanto duplica la administracin
de un impuesto su objetivo de la poltica original y, por otro lado, hasta dnde el conocimiento
del diseo del impuesto hace posible su implementacin.
Reporte de la visita del Diputado Ral Martnez Almazn, Secretario de la Comisin
de Hacienda y Crdito Pblico de la Cmara de Diputados a la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, OCDE, Pars, Francia los das 4,5 y 6 de
Julio del 2000.
Reconocimientos.
Los autores del libro: "Las Finanzas del Sistema Federal Mexicano" expresamos nuestro
reconocimiento al Gobierno de la Repblica, a la Honorable Cmara de Diputados, y al
Instituto Nacional de Administracin Pblica, INAP, por su respaldo para llevar a cabo la
visita a la Organizacin para la Cooperacin yel Desarrollo Econmicos, OCDE, permitindo
intercambiar con los especialistas de este prestigiado organismo internacional valiosas
experiencias e informacin en las diversas materias del libro.
Agradecemos de manera especial el apoyo que nos brind la Embajadora Rosario Green,
Secretaria de Relaciones Exteriores, asi como el que recibimos de la Lic. Mara Amparo
Canto, Jefa de la Unidad de Coordinacin y Enlace de la SRE y de la Lic. Lourdes Saavedra,
funcionaria de la propia Unidad.
En la sede de la OCDE en Pars recibimos esmerada atencin del Ministro Gerardo Lozano,
Representante Permanente Alterno de Mxico ante la propia OCDE a quien le manifestamos
nuestra gratitud. Igualmente a la Lic. Liliana Mejia, Consejera en Asuntos Fiscales y
Econmicos por su asesora durante las reuniones de trabajo que sostuvimos con los
especialistas de ese Organismo Internacional.
El cumplimiento de la Agenda de Trabajo signific la participacin de diversos funcionarios
y especialistas de la OCDE a quienes les expresamos nuestro reconocimiento por la riqueza
de la informacin con la cual cuentan y que ha sido de invaluable ayuda para el desarrollo
de los temas expuestos en este libro.
De manera especial hacemos patente nuestro agradecimiento a Thomas Dalsgaar, Jon
Blondal, Mark Pearson, Jefrey Owens, Christopher Heady, Leif Jensen, Hung Ault, Grace
Prez-Navarro y Geraldine Byrne-Nason.
285
Tema: El Sistema Fiscal en Mxico.
Reunin con Thomas Delqaard.
Conclusiones.
En torno a dicho tema se desarroll la reunin destacndose lo siguiente:
Las modificaciones al sistema fiscal mexicano en los ltimos aos no lograron aumentar
los ingresos tributarios con respecto al PIB.
Mxico para poder dar respuesta a los desafios que enfrentar la economa, el desarrollo de
la infraestrctura social y del sistema de atencin a la salud necesita realizar su reforma
fiscal.
La reforma del sistema fiscal debe permitir al pas aumentar los ingresos tributarios con
respecto del PIB al menos en un 3 % en el mediano plazo para dar respuesta a las necesidades
de gasto.
Reducir al mnimo los nmerosos regmenes especiales para la imposicin al consumo, al
ingreso de las personas fsicas y al ingreso de las empresas.
El control administrativo y el cumplimiento de las obligaciones fiscales deben ser reforzados
an ms.
Dichas medidas permitiran reducir la dependencia del presupuesto con respecto a los in-
gresos del petrleo.
Federalismo Fiscal.
Reunin con Leif Jensen,
Resultados Principales
La Tabla 1 muestra la participacin de los impuestos del gobierno subcentral en el total de
la recaudacin tributaria del gobierno general que se definen como los que incluyen las
cuotas del seguro social. Esta participacin de impuestos, impresa en negritas en la primera
columna de la Tabla 1, est variando en el extremo inferior del 3 por ciento (los Pases
Bajos), 4 por ciento (Reino Unido), 5 por ciento (Nueva Zelanda), 6 por ciento (Hungra,
Portugal) y 7 por ciento (Polonia) al 31 por ciento (Dinamarca), 32 por ciento (Suecia) y 38
por ciento (Suiza) en el extremo superior. La participacin de impuestos promedio (no
ponderada) de los gobiernos subcentrales en los diecinueve pases de la OCDE bajo revisin
es de aproximadamente 18 por ciento. Como se comenta anteriormente, estas cifras aportan
relativamente poca informacin sobre la autonoma tributaria subcentral. La primera columna
proporciona informacin adicional desglosando la participacin en los ingresos fiscales
totales por medio del nivel diferente de gobierno subcentral (local, regional, de condado, de
cantn, etc.). Por ejemplo, en Austria los gobiernos subcentrales renen 19 por ciento de
todos los ingresos fiscales; la participacin de las cantidades del gobierno local a 8 por
ciento de los impuestos totales, la participacin de Lander (estados) es igual all Opor ciento
de los ingresos fiscales totales. I
La Tabla 1 tambin clasifica los ingresos fiscales del gobierno subcentral de acuerdo con la
clase de autonoma que SCG tiene sobre la cantidad recolectada. Para este fin, la tabla
muestra la asignacin de porcentaje de los ingresos fiscales que se determina a los gobiernos
subcentrales, clasificando los impuestos en diversas categoras de autonoma tributaria con
un grado de control en reduccin que se mueve de izquierda a derecha a lo largo de la
columna.i La tabla 1 revela que ningn pas reporta ingresos fiscales bajo la categora (d.l),
que slo la Repblica Checoslovaca y Polonia reportan ingresos bajo la categora (e), mientras
que Hungra y Noruega son los nicos pases en reportar ingresos significativos bajo la
categora (e). En diez pases, Austria, Blgica, Alemania, Islandia, los Pases Bajos, Nueva
Zelanda, Espaa, Suecia, Suiza y el Reino Unido, los gobiernos subcentrales renen ingresos
fiscales, prcticamente hablando, slo a travs de los impuestos en los que tienen por lo
menos una influencia significativa sobre la tasa tributaria (a, b), la base tributaria (b), y/o
sobre la participacin en los impuestos de los gobiernos centrales a los que tienen derecho
(d.2). El resto de los nueve pases tienen adems establecidas disposiciones de participacin
I Las cifras (8, lO) no suman (19) debido al redondeo.
2 Las participaciones de porcentaje reportadas en las columnas (a)-(e) suman hasta 100 por ciento. Por ejemplo,
el resultado es que el 8 por ciento del impuesto recolectado por los gobiernos locales en Austria tienen la
categora a (gobierno libre para fijar la base tributaria y la tasa tributaria), II por ciento de impuestos recolectados
localmente cae en la categora b (gobierno libre de fijar solamente la tasa tributaria), y el resto del 81 por ciento
pertenece a la categora d.2 (la disposicin de la participacin de impuestos donde la divisin de los ingresos
slo se puede cambiar con el consentimiento del nivel del gobierno subcentral). Todas las dems filas de la Tabla
I se pueden leer de manera similar.
287
de impuestos donde los gobiernos subcentrales no tienen decisin final sobre su participacin
en los ingresos recolectados por el gobierno central (d.3; dA). En Dinamarca y Suecia los
impuestos de categora (d.3) y (d.d) son de importancia (muy) limitada en trminos de
ingresos, pero en la Repblica Checoslovaca, Mxico y Polonia son importantes en el mbito
local. En Noruega prcticamente todos los impuestos caen bajo la categora (d.d).
En Finlandia (regin Aland), Nueva Zelanda (nivel local) y Suiza (nivel de cantn) 89-100
por ciento de los ingresos fiscales de gobierno subcentral caen bajo la categora (a). Los
impuestos bajo la categora (b) son dominantes o al menos de importancia cuantitativa en la
combinacin de impuestos de casi todos los dems pases revisados en el presente.
La participacin de ingresos donde el gobierno central no puede cambiar unilateralmente la
distribucin de impuestos (d.2) es predominante en Austria, Blgica (a nivel comunidades),
Alemania (a nivel Lander), Mxico (a nivel estados) y Espaa (a nivel regiones).
Como se observa, los impuestos de categora (b), impuestos donde el nivel de gobierno
subcentral es libre para determinar la tasa tributaria (en ocasiones con sujecin a limitaciones),
dominan la combinacin de impuestos de las capas del gobierno subcentral. Su participacin
promedio no ponderada en los ingresos fiscales totales de los diecinueve pases de la OCDE,
revisados en el presente, casi es del 9 por ciento, o la mitad de 18 por ciento que es la
participacin de todos los impuestos que se imponen por los gobiernos subcentrales. La
Tabla 2 analiza los impuestos de la categora (b) por base tributaria. Los gobiernos
subcentrales en cinco pases recolectan arriba de 80 por ciento de impuestos bajo la categora
(b) a travs de impuestos sobre la renta y utilidades (encabezado 1000). En nueve pases los
gobiernos subcentrales recolectan la mitad o ms de sus impuestos de categora (b) por
medio de impuestos sobre la propiedad (encabezado 4000) o impuestos sobre consumo
(encabezado 5000). Los impuestos clasificados bajo los encabezados 2000 (cuotas del seguro
social), 3000 (impuestos de nmina) y 6000 (otros impuestos) no son significativos, con
excepcin de Portugal. Se puede observar que Finlandia y Mxico no reportan impuestos
bajo la categora (b).
La Reforma del Sistema Fiscal 289
Table 1
Taxes oC sub-central government by type of 'tax autonomy'
1995 (t,t)
Sub-central government taxes Sub-central government tax revenues
as ercent of total tax revenues b t e of tax autonom
a b c d.l d.2 d.3 d.4 e
Austria 19
local government 8 9 11 81
Lnder 10 2 98
Belgium 28
communities 13 3 97
--regional government 10 8 92
Czech Republic 13
-- municipalities 13 2 5 3 90
Denmark 31
municipalities 22 96 4 O
countries 9 93 7
Finland 22
local government 22 89 11
region land O 100
Germany 29
Lnder 22 100
Hungary 6
-- local government 6 30 70
lceland 20
--local government 20 8 92
Japan 24
municipalities 16 O 94 6
prefecturas 8 O 83 17
Mexico 20
local government 4 74 26
states 16 14 86
Netherlands 3
municipalities 1 100
polder boards 1 100
provinces O 100
Table l (continued)
Taxes of sub-central government by type of 'tax autonomy'
1995 (t,t)
Sub-central government taxes Sub-central government tax revenues
as ercent of total tax revenues b t of tax autonom
a b e d.l d.2 d.3 dA e
New Zealand 5
-- localgovernrnent 5 98 2
Norway 20
rnunicipalities 13 5 l 94
countries 6
100
Poland 7
-- local governrnent 7 45 54
Portugal 6
local governrnent 3 49 14 37
autonornous regions 2 100
Spain 13
regions 5 15 7 78
Sweden 32
rnunicipalities 22 4 96
parishes O 2 98
country councils 11 100
Switzerland 38
cornrnunities 16 97 3
cantons 22 89 6 5
United Kingdom 4
-- local governrnent 4 100
Revenue figures for sub-central government may siighty differ from those published in the 1998
edition of Revenue Statistics, due to revisions. Figures may not add due to rounding.
Government levels ranked by increasing geographical scale. a =SCG sets tax rate and tax base.
b =SCG sets tax rate only.
e =SCG sets tax base only.
d.l =SCG determines revenue-split.
d.2 =revenue-split can only bechanged with consent of SCG.
d.3 =revenue-split fixed in legislation, may unilaterally be changed by central government. dA =
revenue-split determines by central government as part of the annual budget process. e =central
government sets rate and base of SCG tax.
La Reforma del Sistema Fiscal 291
Table 2
Percentage distribution 01 taxes 01 sub-eentral government by tax base
1995(t,t)
Total 1000 2000 3000 4000 5000 6000
Austria 100 50 50
Belgium 100 88 9 3
Czech Republic 100 100
Denmark 100 95 5 O
Finland 100
Germany 100 63 37
Hungary 100 2 11 85 2
Iceland 100 79 21
Japan 100 59 35 6
Mexico 100
Netherlands 100 66 34
New Zea1and 100 100
Norway 100 100
Poland 100 100
Portugal 100 100
Spain 100 42 57 1
Sweden 100 100
Switzerland ) 100 85 15 O
United Kingdom 100 90 10
1)Taxes of category (b) only
*' 1000 =taxes on income and profits
2000 =social security contributions
3000 =payroll taxes
4000 =taxes on wealth and property
5000 =taxes on consumption
6000 =other taxes
) Data for 1996.
Anexo
MEJORES PRCTICAS DE LA OCDE PARA OBTENER TRANSPARENCIA
FISCAL
1. Reportes Fiscales
1.1 El Presupuesto
El presupuesto es el documento de polticas clave del gobierno. Este debe ser global,
abarcando todo ingreso y egreso del gobierno, de manera que puedan evaluarse las
relaciones necesarias entre las diferentes opciones de polticas.
El proyecto de presupuesto del gobierno se debe presentar al congreso con mucha
anticipacin para permitir que el congreso lo revise en forma correcta. De ninguna
manera este perodo debe ser menor a 3 meses antes del inicio del ao fiscal, El
presupuesto debe ser aprobado por el congreso antes de que empiece el ao fiscal.
El presupuesto, o los documentos relacionados, debe incluir un comentario detallado
en cada programa de ingresos y egresos.
Cuando sea posible, no deben presentarse datos de ejecucin no financiera, incluyendo
los objetivos de ejecucin.
El presupuesto debe incluir una perspectiva a medio plazo que ilustre cmo
evolucionarn los ingresos y egresos durante, por lo menos, los dos aos posteriores
al siguiente ao fiscal. De manera similar, la propuesta de presupuesto actual debe
ajustarse con los pronsticos contenidos en los reportes fiscales iniciales para el
mismo perodo; deben explicarse todas las desviaciones significativas.
Para cada programa debe proporcionarse informacin comparativa sobre los ingresos
y egresos reales durante el ao pasado y un pronstico actualizado para el ao en
curso. Debe mostrarse informacin comparativa similar para cualquier dato de
ejecucin no financiera.
Si los ingresos y egresos-se autorizan en la legislacin permanente, las cantidades de
dichos ingresos y egresos deben, no obstante, mostrarse en el presupuesto, para los
fines de informacin junto con otros ingresos y egresos.
Los egresos deben presentarse en su totalidad. Los ingresos reservados y los cargos
a usuario se deben contar con claridad por separado.
Esto debe hacerse independientemente de si los sistemas de incentivos particulares o
de control proveen los fondos para la retencin de algunos o todos los recibos por
parte de la agencia recaudadora.
Los egresos se deben clasificar por unidad administrativa (por ejemplo, ministerio,
agencia). Tambin debe presentarse la informacin suplementaria que clasifica los
egresos por categoras econmicas y funcionales.
Las presunciones econmicas que son el fundamento del reporte se deben hacer de
acuerdo con la Mejor Prctica 2.1 (a continuacin).
El presupuesto debe incluir una discusin de los gastos de impuestos de acuerdo con
la Mejor Prctica 2.2 (a continuacin).
El presupuesto debe contener una discusin general de los activos y pasivos financieros
del gobierno, activos no financieros, obligaciones de pensiones de empleados y pasivos
eventuales de acuerdo con las Mejores Prcticas 2.3-2.6 (a continuacin).
Las Mejores Prcticas definen "gobierno" en lnea con el Sistema de Cuentas
Nacionales (SNA, por sus siglas en ingls). Esta definicin abarca las
actividades no comerciales del gobierno. Especficamente, las actividades de
las empresas propiedad del Estado se excluyen de esta definicin. Aunque la
definicin de SNA se enfoca en el gobierno en general, es decir consolidando
todos los niveles del gobierno, debe verse que estas Mejores Prcticas aplican
al gobierno nacional.
1.2 Reporte del Presupuesto Preliminar
Un reporte de presupuesto preliminar ayuda a fomentar el debate sobre las sumas
totales del presupuesto y cmo stas interactan con la economa. Como tal, tambin
ayuda a crear expectativas apropiadas para el presupuesto en s. El reporte debe
publicarse a ms tardar 1 mes antes de la introduccin de la propuesta del presupuesto.
El reporte debe declarar explcitamente los objetivos a largo plazo de las polticas
econmicas y fiscales y las intenciones de las polticas econmicas y fiscales del
gobierno para el prximo presupuesto y, por lo menos, los dos siguientes aos fiscales.
Debe resaltar el nivel total de los ingresos, egresos, dficits o supervits, y la deuda.
Las presunciones econmicas que fundamentan el reporte deben hacerse de acuerdo
con la Mejor Prctica 2.1 (ver a continuacin).
1.3 Reportes Mensuales
Los reportes mensuales muestran el progreso en la implementacin del presupuesto.
Deben publicarse dentro de 4 semanas del trmino de cada mes.
293
Estos deben contener el monto de los ingresos y egresos en cada mes y ao a la
fecha. Debe hacerse una comparacin con las cantidades del pronstico de los ingresos
y egresos mensuales para el mismo perodo. Cualquier ajuste en el ao al pronstico
original se debe mostrar por separado.
Un breve comentario debe acompaar a los datos numricos. Si se presenta una
divergencia significativa entre las cantidades reales y del pronstico, debe darse una
explicacin.
Los egresos deben clasificarse por unidades administrativas principales (por ejemplo,
ministerio, agencia).
Tambin debe presentarse informacin suplementaria que clasifica los egresos por
categoras econmicas y funcionales.
Los reportes, o documentos relacionados, tambin deben contener informacin sobre
la actividad de prstamos del gobierno (ver la Mejor Prctica 2.3 a continuacin).
1.4 Reporte Semestral
El reporte semestral proporciona una actualizacin global sobre la implementacin
del presupuesto, incluyendo un pronstico actualizado del resultado del presupuesto
para el ao fiscal en curso y, por lo menos, los siguientes dos aos fiscales. El reporte
debe publicarse dentro de seis semanas del trmino del periodo semestral.
Las presunciones econmicas que fundamentan el presupuesto se deben revisar y el
impacto de cualquier cambio en el presupuesto publicado (ver la Mejor
Prctica 2.1).
El presupuesto debe contener una discusin general de los activos y pasivos financieros
del gobierno, los activos no financieros, las obligaciones de pensiones de empleados
y los pasivos eventuales de acuerdo con las Mejores Prcticas 2.3-2.6 (a continuacin).
Se debe publicar el impacto de cualquier otra decisin del gobierno, u otra
circunstancia, que tenga efecto material sobre el presupuesto.
1.5 Reporte de Fin de Ao
El reporte de fin de ao es el documento contable clave del gobierno. Debe ser auditado
por la Suprema Institucin de Auditoras, (Organo Superior de Fiscalizacin) de
acuerdo con la Mejor Prctica 3.3 (a continuacin) y se debe publicar dentro de seis
meses del fin del ao fiscal.
El reporte de fin de ao muestra el cumplimiento con el nivel de ingresos y egresos
autorizados por el congreso en el presupuesto. Cualquier ajuste en el ao al presupuesto
original se debe mostrar por separado. El formato de presentacin del reporte de fin
de ao debe reflejar el formato de presentacin del presupuesto.
El reporte de fin de ao, o los documentos relacionados, debe incluir la informacin
de ejecucin no financiera, incluyendo la comparacin de los objetivos de ejecucin
y los resultados reales obtenidos cuando es posible.
Tambin debe proporcionarse la informacin comparativa en el nivel de los ingresos
y egresos durante el ao anterior. Para cualesquiera datos de ejecucin no financiera
debe mostrarse informacin comparativa similar.
Los egresos deben presentarse en su totalidad. Los ingresos reservados y los cargos
de usuario se deben contar con claridad por separado.
Los egresos se deben clasificar por unidad administrativa (por ejemplo, ministerio,
agencia). Tambin debe presentarse la informacin suplementaria que clasifica los
egresos por categoras econmicas y funcionales.
El reporte de fin de ao debe contener una discusin general de los activos y pasivos
financieros del gobierno, los activos no financieros, las obligaciones de pensiones de
empleados y los pasivos eventuales de acuerdo con las Mejores Prcticas 2.3-2.6
(a continuacin).
1.6 Reporte Previo a las Elecciones
Un reporte previo a las elecciones ayuda a iluminar el estado general de las finanzas
del gobierno antes de una eleccin.
Esto alienta a un electorado ms informado y ayuda a estimular el debate pblico. De
manera ptima, este reporte debe publicarse a ms tardar 2 semanas antes de las
elecciones.
El reporte debe contener la misma informacin del reporte semestral.
Se debe tener cuidado de asegurar la integridad de dichos reportes, de acuerdo con la
Mejor Prctica 3.2 (a continuacin).
1.7 Reporte a Largo Plazo
El reporte a largo plazo evala la sustentabilidad de las polticas actuales del gobierno.
Se debe publicar por 10 menos cada 5 aos, o cuando se hagan cambios importantes
en los programas substantivos de ingresos o egresos.
295
El reporte debe evaluar las implicaciones presupuestarias del cambio demogrfico,
tales como envejecimiento de la poblacin y otros desarrollos potenciales durante el
largo plazo (l0-40 aos).
Todas las presunciones clave que fundamentan las proyecciones contenidas en el
reporte deben estar explcitas y presentarse una variedad de escenarios posibles.
2. Publicaciones Especficas
2.1 Presunciones Econmicas
Las desviaciones del pronstico de las presunciones econmicas clave que
fundamentan el presupuesto son el riesgo fiscal clave del gobierno.
Todas las presunciones econmica" clave se deben publicar de manera explcita.
Esto incluye el pronstico para el crecimiento de GDP, la composicin del crecimiento
de GDP, la tasa de empleo y desempleo, la cuenta corriente, las tasas de inflacin y
de inters (poltica monetaria).
Se debe realizar un anlisis de sensitividad de cules cambios de impacto en las
presunciones econmicas clave habra en el presupuesto.
Se debe hacer una evaluacin de los escenarios econmicos alternativos y qu impacto
tendran sobre el presupuesto.
2.2 Gastos de Impuestos
Los gastos de impuestos son los costos estimados para la base tributaria del tratamiento
preferente para las actividades especficas.
El costo estimado de los gastos de impuestos clave se deben publicar como
informacin suplementaria en el presupuesto. En la extensin posible, se debe incluir
una discusin de gastos de impuestos para las reas funcionales especficas en la
discusin de los gastos generales para esas reas a fin de informar las opciones
presupuestarias.
2.3 Pasivos Financierosy Activos Financieros
Todos los pasivos y activos financieros se deben revelar en el presupuesto, el reporte
semestral y el reporte de fin de ao. La actividad de prstamos mensuales se debe
revelar en los reportes mensuales o los documentos relacionados.
Los prstamos se deben clasificar por la denominacin de moneda de la deuda, el
perfil de vencimiento de la deuda, si la deuda tiene una tasa de inters fija o variable,
y si es redimible.
Los activos financieros se deben clasificar por tipo principal, incluyendo el efectivo,
los ttulos negociables, las inversiones en empresas y los prstamos anticipados a
otras entidades. Las inversiones en empresas se deben sealar individualmente. Los
prstamos anticipados a otras entidades se deben sealar por categora principal re-
flejando su naturaleza; la informacin histrica sobre omisiones para cada categora
se debe revelar cuando est disponible. Los activos financieros se deben valuar al
valor del mercado.
Los instrumentos de manejo de deuda, tales como contratos a trmino y swaps, se
deben revelar.
En el presupuesto, se debe realizar un anlisis de sensitividad que muestre los cam-
bios de impacto en las tasas de inters y los tipos de cambio. que habra sobre los
costos financieros.
2.4 Activos No Financieros
Los activos no financieros, incluyendo bienes inmuebles y equipo, se deben revelar.
Se reconocern los activos no financieros bajo la contabilidad y presupuestacin
basndose en la acumulacin total. Esto requerir la valuacin de dichos activos y la
seleccin de las relaciones de depreciacin apropiadas. Los mtodos de valuacin y
depreciacin se deben revelar en su totalidad.
Cuando no se adopta la base de acumulacin total, se debe mantener un registro de
activos y proporcionar la informacin sumaria de este registro en el presupuesto, el
reporte semestral y el reporte de fin de ao.
2.5 Obligaciones de Pensiones de Empleados
Las obligaciones de las pensiones de empleados se deben revelar en el presupuesto,
el reporte semestral y el reporte de fin de ao. Las obligaciones de pensiones de
empleados son la diferencia entre los beneficios acumulados que surgen del servicio
pasado y las contribuciones que el gobierno ha hecho hacia esos beneficios.
Se debe revelar las presunciones actuariales clave que fundamentan el clculo de las
obligaciones de pensiones de empleados.
297
2.6 Pasivos Eventuales
Los pasivos eventuales son pasivos cuyo impacto presupuestario depende de los
eventos futuros que pueden o no suceder. Ejemplos comunes incluyen las garantas
de prstamos de gobierno, los programas de seguros del gobierno y las reclamaciones
legales contra el gobierno.
Todos los pasivos eventuales significativos se deben revelar en el presupuesto, el
reporte semestral y los estados financieros anuales.
Cuando sea posible, la cantidad total de pasivos eventuales se debe revelar y clasificar
por categora principal reflejando su naturaleza; la informacin histrica sobre las
omisiones para cada categora se debe revelar cuando est disponible. En los casos
donde los pasivos eventuales no se puedan cuantificar, estos se deben sealar en una
lista y se deben describir.
3. Integridad, Control y Contabilidad
3.1 Polticas Contables
Un resumen de polticas contables pertinentes debe acompaar todos los reportes.
Estos deben describir la base de la contabilidad aplicada (por ejemplo, efectivo,
acumulacin) en la preparacin de los reportes y revelar cualquier desviacin de las
prcticas de contabilidad generalmente aceptadas.
Se deben usar las mismas polticas contables para todos los reportes fiscales.
Si se requiere un cambio en las polticas contables, entonces se debe revelar en su
totalidad la naturaleza del cambio y las razones para el mismo. La informacin para
los perodos anteriores de reporte se deben ajustar, segn sea posible, para permitir
las comparaciones que se van a hacer entre los perodos de reporte.
3.2 Sistemas y Responsabilidad
Se debe establecer un sistema dinmico de controles financieros internos, incluyen-
do la auditora interna, para asegurar la integridad de la informacin proporcionada
en los reportes.
Cada reporte debe contener una declaracin de responsabilidad por el ministro de
finanzas y el funcionario principal responsable de producir el reporte. El ministro
certifica que todas las decisiones del gobierno con un impacto fiscal se incluyeron en
el reporte. El funcionario principal certifica que el ministro de finanzas utiliz su
mejor juicio profesional en la produccin del reporte.
3.3 Auditora
El reporte de fin de ao se debe auditar por la Suprema Institucin de Auditoras de
acuerdo con las prcticas de auditora generalmente aceptada".
Los reportes de auditora preparados por la Suprema Institucin de Auditoras deben
ponerse bajo el escrutinio del congreso.
3.3 Auditora
El congreso debe tener la oportunidad y los recursos para examinar con efectividad
cualquier reporte fiscal que ste considere necesario.
Todos los reportes fiscales que se mencionan en estas Mejores Prcticas, se deben
poner a la disposicin del pblico. Esto incluye la disponibilidad de todos los reportes
sin cargo en Internet.
Al principio del ao ("calendario anticipado de publicacin") se debe hacer un
compromiso pblico de la fecha exacta en que cada reporte fiscal ser publicado.
El ministro de finanzas (Secretario de Hacienda y Crdito Pblico) debe promover
en forma activa que los ciudadanos individuales y las organizaciones no
gubernamentales comprendan el proceso de presupuesto.
299
BffiLIOGRAFIA
Dalsgaard, Thomas, The Tax System in Mexico: a need for strengthening the revenue-
raising capacity, OCDE, Economics Department, Working Papers No. 233, Marzo 2000,
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Instituto de Investigaciones Legislativas de la Cmara de Diputados, Ao VIII, No. 64,
Enero-Febrero 1999, pp. 119-121.
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80 pp.
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(OCDE Tax Policy Studies No. 2)
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(OCDE Tax Policy Studies No. 1)
(OCDE) Taxing Wages 1998-1999. Les impts sur les salaires, Paris, France OCDE, 2000,
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Paris, France, Centre for Co-operation with Non-Members, 1999, 39 pp.
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1999,90 pp.
(SHCP) Desempeo, fortaleza y evolucin reciente de la economa mexicana, 1995-2000,
Mxico, Secretara de Hacienda y Crdito Publico, 2000, 125 pp.
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Administration; Intemational Monetary Fund, Working Paper, Fiscal Affairs Department,
February 1999,33 pp. (WP/99/19).
301
CAPITULO
SEPTIMO
IMPULSO AL
FEDERALISMO
HACENDARIO
SISTEMA DE COORDINACION FISCAL
PROPUESTAS DE MODIFICACION
Jorge Laris Casillas
JORGE LARIS CASILLAS
Cargo actual:
~ Subsecretario de Ingresos, Gobierno del Estado de Mxico.
Cargos anteriores:
~ Director General de Hacienda.-Gobierno del Estado de Mxico.-1970-1975
~ Tesorero> Gobierno del Distrito Federal.-1976-1981
~ Tesorero.- Municipio de Naucalpan, Estado de Mxico 1994
Estudios:
~ Doctor en Ciencias Administrativas por la Escuela Superior de Comercio y
Administracin, Instituto Politcnico Nacional.
~ Estudio de Economa Superior, Escuela de Economa en Londres, Inglaterra.
~ Estudio de Administracin Pblica, Escuela de Administracin Pblica, Universidad
de Harvard.
~ Licenciado en Economa, Escuela Nacional de Economa.
Labor docente:
~ 2000 ITESM Diplomado en Tcnica Hacendara Municipal
~ 1997 INAP Diplomado de Finanzas Estatales y Municipales
~ 1960-1970 Historia Econmica y Comercio Internacional, Escuela Nal. de Economa
~ 1964-1965 Relaciones Econmicas Internacionales y Comercio Internacional, Colegio
de Mxico, Doctorado de Relaciones Internacionales.
Publicaciones:
~ Ms de 40 artculos publicados en diversas Revistas Tcnicas Nacionales y del
Extranjero.
Libros:
~ 1) Apuntes sobre la Ciencia Econmica. Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico
1959,2) La Integracin Econmica Latinoamericana. Consejo Nacional de Comercio
Exterior'. Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico 1960; 3) Modelo de Planeacin
Administrativa de Polticas en el Sector Agrario (Caso Mxico), 1970; 4) Dos
Reflexiones Hacendarias, Presupuesto y Legislacin Gobierno del Estado de Mxico,
Toluca, 1972; 5) Ensayos sobre Teora Poltica, Cuadernos del Estado deMxico, Toluca,
1973; 6) Sobre la Ciencia Administrativa, Gobierno del Estado de Mxico, Toluca
1971; 7) Comentarios sobre la Poltica Hacendara del Gobierno del Estado de Mxico
1970-1973. Toluca 1975; 8) Tesorero en busca de un Tesoro. Universidad Autnoma
del Estado de Mxico, Toluca 1977; 9) Comparecencias Legislativas, Gobierno del
Estado de Mxico, Toluca 1975; 10) Impuesto Predial (en colaboracin, Gobierno del
Estado de Mxico, Toluca 1971; 11) Del Desarrollo Econmico, Cuadernos del Estado
de Mxico, Toluca 1972; 12) Corporacin Nacional de Abastecimientos del Per,
Conasupo 1966; 13) El Instituto Regulador de Abastecimientos del Salvador, Conasupo
1968; 14) Dos Hacendistas Mexicanos del Siglo XIX, Guillermo Prieto y Manuel Payno.
Sociedad de Geografa e Historia, Mxico 1978; 15) Cincuenta aos de Estadsticas
Fiscales en el Distrito Federal, Sociedad de Geografa y Estadstica 1977; 16) Apuntes
sobre la Hacienda del Estado de Guerrero, Direccin General de Hacienda y Economa
del Estado de Guerrero, Chilpancingo 1977.
Impulso al Federalismo Hacendario
OBJETIVOS:
~ Analizar la estructura jurdica del Federalismo Fiscal en Mxico.
~ Conocer la problemtica del Federalismo econmico Vs. Sistema de Coordinacin Fiscal.
~ Estudiar el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
~ Analizar la estructura de la participacin federal a entidades federativas y municipios.
~ Conocer yanalizar la estructura del Fondo General de Participaciones yel Fondo General
y de Fomento Municipal.
~ Conocer y analizar las frmulas de participacin del Fondo General y de Fomento
Municipal.
~ Saber las ventajas y desventajas de la Coordinacin Fiscal.
~ Conocer del traslado del gasto federal a estados y municipios.
~ Analizar la estructura del Ramo 33, con todos sus fondos.
Analizar y estudiar las doce propuestas de modificacin sugeridas al Federalismo
Econmico y al Sistema de Coordinacin Fiscal.
307
TEMAS:
~ Federalismo Poltico.
~ Federalismo Econmico.
~ Federalismo Fiscal.
~ Artculos constitucionales en materia fiscal.
~ Bajos ingresos tributarios en Mxico.
~ Bajos ingresos tributarios de estados y municipios.
~ Transferencia del gasto federal, estados y municipios.
~ Propuestas de modificacin al Sistema de Coordinacin Fiscal de la Federacin, los
estados y municipios.
~ Ley de Coordinacin Fiscal de la federacin a los estados.
~ Fondo General de participaciones, su distribucin.
~ Fondo de Fomento Municipal, su distribucin.
~ Convenios de Adhesin al Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
~ Convenios de Colaboracin Administrativa entre las entidades y la federacin.
Sistema de Coordinacin Fiscal
1) Federalismo Fiscal
2) Posicin prctica, de hechos consumados. Sistema de Coordinacin Fiscal actual.
3) Posicin legal constitucionalista. Propuestas.
4) Posicin eficientista. Traslado de rubros de gasto federal.
5) Propuestas.
Alrededor de stas posiciones el Sistema Fiscal Mexicano ha deambulado a lo largo y a lo
ancho de su geografa poltica, de su historia como Nacin, y de su historia constitucionalista
y prctica.
Mucho se ha dicho alrededor del controversial Sistema Fiscal Nacional, por lo que no
desarrollar en detalle el mismo, sino que har solamente algunos apuntamientos que nos
sirvan en nuestro proceso de anlisis y reflexin y que nos lleva al.planteamiento de doce
Propuestas tendientes a modificar y mejorar el Sistema de Coordinacin Fiscal y sus
integrantes, sobre todo a Estados y Municipios.
Es en los ltimos aos, del rgimen del Presidente Salinas para ac, y sobretodo en el del
Presidente Ernesto Zedillo, cuando ha cobrado gran importancia la transferencia de parte
del Gasto Pblico Federal a los entes ms cercanos al proceso administrativo local y por
ende ms eficientes y con un mayor margen de maniobra y de respuesta poltica a la sociedad
a la que sirven.
1) Federalismo Fiscal
La Constitucin de 1917 recoge el pensamiento de una vigorosa corriente nacionalista ya
favor de la intervencin del estado en la vida econmica de la nacin. Ah quedan los
discursos en el diario de debates de los constituyentes de Quertaro, los pronunciamientos
avanzados de diputados como los Generales Mjica y Jara.
Un estado mexicano poderoso en lo econmico, requera de recursos fiscales a favor de la
Federacin (no su nica parte pero s la ms importante) y en detrimento de estados y
municipios..
En el caso particular del Federalismo, se encuentran involucrados diferentes niveles de
gobierno cuya finalidad es cumplir eficientemente con la oferta de servicios pblicos,
prestados a la comunidad. El Federalismo fiscal tiene como tarea, distribuir de manera
equitativa la recaudacin de impuestos federales y regionales, sin afectar los intereses
individuales de los contribuyentes, ni favorecer a un estado o regin en perjuicio de otro;
por el contrario, debe evitar fomentar las desigualdades regionales derivadas de un sistema
inequitativo de distribucin, tanto del lado de los ingresos como del ejercicio del gasto y de
las transferencias.
309
La Constitucin que nos rige delimita el campo de accin de la Federacin, estados y
municipios, as podemos establecer las fuentes impositivas propias:
Impuestos federales
~ Sobre la Renta
~ Al Valor Agregado
~ Sobre Produccin y Servicios
~ A la Importacin
,. Sobre Tenencia o Uso de vehculos
~ Sobre Automviles Nuevos
Impuestos estatales
~ Sobre Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal
~ Sobre Tenencia o Uso de Vehculos Automotores
~ Sobre la Adquisicin de Vehculos Automotores Usados
~ Sobre Loteras, Rifas, Sorteos, Concursos y Juegos Permitidos con Cruce de Apuestas
Impuestos municipales
~ Predial
}> Sobre Traslacin de Dominio y otras Operaciones con Bienes Inmuebles
}> Sobre Fraccionamientos
}> Sobre Anuncios en la Va Pblica
}> Sobre Diversiones, Juegos y Espectculos Pblicos
~ Sobre Radicacin
}> Sobre Servicios de Hospedaje
El nacimiento de la obligacin del ciudadano de pagar impuestos est contenida en el artculo
31 constitucional, fraccin IV, dice que es obligacin de los mexicanos "contribuir para los
gastos pblicos, as de la Federacin como del Distrito Federal o del estado y municipio en
que residan, de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes".
El artculo 124 de la Constitucin establece que "las facultades que no estn expresamente
concedidas por esta Constitucin a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los
estados". Esto es muy importante ya que la distribucin de competencias fiscales no est
definida con claridad en la Constitucin.
El artculo 73, fraccin XXIX le da facultades al Congreso para establecer contribuciones:
"la. Sobre comercio exterior, 2
a
. Sobre el aprovechamiento y explotacin de los recursos
naturales comprendidos en los prrafos 4. y 5. del artculo 27; 3
a
Sobre instituciones de
crdito y sociedades de seguros; 4
a
Sobre servicios pblicos concesionados o explotados
directamente por la Federacin; y 5
a
Especiales sobre: a) energa; b) produccin y consumo
de tabacos labrados; c) gasolina y otros productos derivados del petrleo; d) cerillos y
fsforos; el aguamiel y productos de su fermentacin; t) explotacin forestal; y g) produccin
y consumo de cerveza".
Para complicar la situacin del Federalismo Fiscal, las fuentes impositivas que slo pueden
ser gravadas por la Federacin, no implican que la misma est impedida para gravar otras
fuentes, en cuanto sea necesario para cubrir los gastos pblicos en los trminos de la fraccin
VII del mismo artculo 73 constitucional.
As la Federacin puede concurrir con los estados afectando otras fuentes impositivas, hasta
obtener los recursos necesarios. Este fue el pie terico para la implantacin del impuesto
sobre la renta y el impuesto al valor agregado por parte de la Federacin y as por muchos
aos tuvimos una concurrencia fiscal en estos renglones entre Federacin, estados y
municipios, con algunos problemas graves derivados del domicilio de los causantes y que
perjudicaba a estados como el de Mxico, eminentemente industrial y cuya produccin se
consume en gran parte en otros estados. En 1973, ao de la coordinacin de ingresos
mercantiles con la Secretara de Hacienda, habamos modificado el criterio impositivo
para resolver esta situacin, gravando la produccin y no los ingresos.
Por otro lado, slo la Federacin puede gravar los bienes y recursos naturales mencionados
en el artculo 27 constitucional, por lo que hay entidades federativas ricas en esos bienes y
en recursos naturales y pobres en capacidad econmica, pensemos tan solo en el caso del
petrleo, gas, agua, produccin de energa elctrica, recursos minerales, entre otros.
Detodoesto se desprende la regla de oro en el Federalismo fiscal, lo que no est expresamente
delegado a la Federacin se entiende reservado a los estados y municipios; esta es base
jurdica de la concurrencia fiscal.
Otros artculos importantes en el tema lo son el 117 en sus fracciones I1I, V, VI, VII, VIII,
IXen que los estados no pueden en ningn caso acuar moneda, emitir papel, gravar directa
o indirectamente la entrada o salida de las mercancas nacionales o extranjeras, contraer
emprstitos con el extranjero, gravar la produccin, acopio o venta de tabaco, entre otros.
El artculo 118 prohibe a los estados establecer derechos de tonelaje, ningn otro derecho
en puertos o imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones, etc.
El artculo 73, fraccin X faculta al Congreso para legislar en toda la Repblica, entre otros
rubros, sobre hidrocarburos, minera, comercio, juegos con apuestas, sorteos, industria
cinematogrfica, intermediacin y servicios financieros, energa elctrica y nuclear
2). Sistema de Coordinacin Fiscal Actual.
Hace veintisiete aos la Federacin Mexicana dio un gran paso ideolgico e histrico en
materia fiscal, ya que abandon por primera vez, en 150 aos, los principios federalistas
tericos de Hamilton: las fuentes tributarias en exclusividad para cada ente poltico
administrativo; Federacin, estados y municipios, y la concurrencia fiscal, comunes en las
Constituciones Polticas de Mxico en el siglo pasado y en nuestros das.
311
A cambio de los preceptos fiscales constitucionales anteriores, la Secretara de Hacienda
brind a Estados y Municipios un Sistema de Coordinacin Fiscal perfectamente legal y
constitucional, ya que los estados y municipios se coordinaron con la Federacin, al travs
de la firma de acuerdos administrativos especficos.
Por medio de ellos, los estados se comprometen a no hacer uso de sus prerrogativas
constitucionales en la materia, a fin de verse favorecidos con un mayor rendimiento que les
otorgue la Federacin a cambio de lo que dejen de cobrar. Este Sistema, enmendado y
modificado varias veces, es el que se encuentra actualmente en vigor.
La espina dorsal del Sistema sigue siendo las Participaciones en Ingresos Federales e
Incentivos Econmicos para las entidades federativas y municipios, en el ao de 1999 la H.
Cmara de Diputados aprob en un monto de $ 140,963,117,000.00. (Anexo nmero 1).
Los Municipios a su vez reciben, por lo menos, el 20% de lo que obtiene cada Estado
(Anexo nmero 2), as y tan slo por el concepto de participaciones del Fondo General, los
Municipios recibieron ese ao $ 18,222,877,210.00
El total de recursos a Estados y Municipios, en 1999, (Anexo nmero 3), con un crecimiento
del 8% sobre 1998, fue de 322,600.90 millones de pesos; $ 263,976.90; o sea el 82% a los
Estados y $58,624 millones de pesos a los Municipios. Ahora bien, las participaciones
fueron de $140,963.00 millones de pesos, correspondindole a los Estados el 76% y a los
Municipios el 34% restante o sean 33,281.50 millones de pesos.
Para la Secretara de Hacienda, el Sistema de Participaciones y Aportaciones ofrece ventajas
importantes:
a) Otorga seguridad jurdica a los Estados y Municipios sobre la disponibilidad de los
recursos pblicos;
b) defme las responsabilidades que tienen los tres rganos de Gobierno en la ejecucin,
vigilancia y rendimiento de cuentas de los recursos;
e) determina reglas claras para asignar los recursos a Estados y Municipios;
d) permite a todos stos conocer anticipadamente la disponibilidad de estos numerarios,
con lo que se ve fortalecida su actividad de planeacin del gasto; los recursos slo se
destinan al financiamiento de servicios y obligaciones especificadas en la Ley de
Coordinacin Fiscal;
e) permite que los ahorros generados permanezcan en los Estados y Municipios;
f) asegura solvencia financiera, al entregar los recursos los primeros das
de cada mes;
g) finalmente, promueve que la comunidad se involucre en el destino, aplicacin y
vigilancia, de las obras y servicios que se resulten del ejercicio de los mismos recursos.
Por ello, para la Secretara de Hacienda, la Ley de Coordinacin Fiscal es el instrumento
ms avanzado del Estado Mexicano para fortalecer la relacin entre Estados y Municipios
con la Federacin.
Concomitantemente existen los convenios de colaboracin administrativa en materia fiscal
federal, que fortalecen las haciendas locales, al permitir que estas amplen sus atribuciones
tributarias y les transfieran algunos otros recursos federales.
Los panegiristas del sistema afirman que este sistema no es esttico, que avanza
continuamente y que histricamente nunca haba existido un esquema tal para transferir
recursos fiscales a autoridades locales: con seguridad jurdica, transparencia y cuanta, como
el actual.
En el presente rgimen, este rubro de participaciones federales creci en 30.2%, en trminos
reales, y represent para el ao de 1999, el 3.03% del PIB, en contra del 2.67%, en 1995.
Los ingresos provenientes de la Federacin se consideran dentro de las fmanzas locales,
como recursos propios (participaciones) que pueden ser destinados libremente al gasto
local, contrario a las aportaciones y convenios federales que van etiquetados a determinado
gasto federal transferido, y que por ende no existe autonoma local para su gasto, pero s
una representacin poltico-administrativa importante para los gobiernos locales, frente a
sus contribuyentes-electorado ciudadanos. (Anexo nmero 4. ao 1999).
Es indudable que el Sistema de Coordinacin Fiscal est vivo, muestra una gran plasticidad
al cambio y transfiere recursos a Estados, Municipios, y Distrito Federal, en cantidades
crecientes. As a partir del ao de 1977, el Fondo General de Participaciones elev al 20%
el porcentaje del ingreso federal participable de 16.89% que tuvo en el ao de promulgacin
de la Ley de Coordinacin: 1980. (Anexo nmero 5).
Vemos en el Anexo nmero 6, ao de 1996, la creciente importancia de los ingresos
provenientes de las participaciones federales, dentro de sus ingresos totales; as para el
estado de Yucatn fueron del 86%, en cambio tratndose de Nuevo Len represent slo el
21.5%. dentro de estos dos parmetros quedaron ubicados el resto de las entidades federativas.
Se aprob para el ao 2000, un total de $6,870 millones, en un nuevo Fondo de Apoyo para
el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (Anexo nmero 7), el Estado de Mxico y
el D.F. ocupan los primeros lugares de este Fondo con 12.23% y 10.78%, del total,
respectivamente.
313
Los siguientes anexos se refieren a la composicin de los Fondos que integran el Ramo 33,
para el ao 2000: Aportaciones federales para entidades federativas y municipios.
El Anexo nmero 8 concierne al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS),
para el ao 2000 se cuentan con $15,989.7 millones, con un crecimiento de 14.7%, frente al
ao de 1999; los recursos estn repartidos, fundamentalmente, entre los estados con mayor
marginacin en el pas: Veracruz, Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla y Estado de Mxico,
este ltimo estado en reconocimiento a sus 13 millones de habitantes, que lo colocan como
la entidad ms poblada del pas, y tambin a su elevada poblacin marginal.
Asimismo, el cuadro recoge tambin la divisin por estados de los fondos municipales y
estatales.
El Anexo nmero 9, nos trae la distribucin del Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento Municipal (FAFOMUN), y del total de recursos destinados a ese fin: $15,030
millones, con un incremento del 14.7%, comparando el ao 2000 con el de 1999; el Estado
de Mxico, Veracruz y Jalisco, son los estados ms favorecidos y los ms poblados tambin.
El Anexo nmero 10, se refiere al Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pblica, con un
total de $5,170 millones, en 2000, frente a $4,700 millones que se tuvieron en el ao 1999,
registrando un incremento del 10.0%; las entidades federativas ms beneficiadas con este
programa son las ms pobladas del pas: D.F.; Mxico; Veracruz. El Estado de Mxico, con
sus trece millones dehabitantes en contra de los 8.5 millones del D.F., merece tener mayores
recursos.
El Anexo nmero 11, recoge las participaciones a entidades federativas en el ao 2000, as
el Fondo General trae un incremento de 15.3% comparndolo con 1999; el Fondo de Fomento
Municipal 10hizo, tambin, en 15.3%.
El Anexo nmero 12, ve de la Frmula de Distribucin de las participaciones en impuestos
federales a los gobiernos estatales y municipales.
Se establece un Fondo General de Participaciones a los estados con el21%de la recaudacin
federal participable.
En esta recaudacin participable, figura la recaudacin de todos los impuestos del catlogo
de la Ley de Ingresos de la Federacin; Impuestos sobre la renta, IVA, comercio exterior y
los Impuestos Especiales. Los municipios participan mnimamente de un 20% del monto
total que reciba cada estado. Este Fondo no reconoce origen, simplemente es la suma de la
recaudacin tributaria impositiva de la federacin en un ao, dndole a los estados el 21%
de dicho monto.
El monto del Fondo se divide en tres partes: Primero.- Con eI45.17% del mismo, relacionada
a la poblacin; Segundo.- Otro 45.17% del Fondo a los impuestos asignables que son: los
impuestos de tenencia o uso de vehculos; el de Automviles Nuevos y el de Impuestos
Especiales sobre Produccin y Servicios (gasolina, diesel, gas, bebidas alcohlicas, tabaco
y cerveza); Tercero y ltimo, hay un criterio compensatorio del 9.66%, lo que
nos da el 100%.
Primeramente se establece la magnitud del Fondo General de Participaciones para los estados
y se le aplica al Fondo la frmula en donde el 45.17% se le asigna al factor poblacin en
cada estado, esto es, el total de poblacin del pas es igual al 100% Yse ve que porcentaje
de ese total representa la poblacin de cada estado, el resultado se aplica al total de esta
primera parte en que se divide el Fondo.
Lo mismo se hace en tratndose de impuestos asignables, (sobre otro 45.17 % del monto
del Fondo General de Participaciones), se le aplica la suma del crecimiento que tuvo la
recaudacin de los impuestos asignables en cada entidad, comparada con la del ao anterior.
Luego se ve el porcentaje de crecimiento de cada estado dentro de ese monto de crecimiento
nacional, se suman nacionalmente y se ve el porcentaje de cada estado dentro del total, el
que se multiplica por el monto total de esta Segunda Parte de la frmula y que viene de la
aplicacin de 45.17% al Fondo General. El resultado ser lo que reciba cada estado
por este concepto.
El tercer componente, lo representa un criterio compensatorio que la federacin ha ideado
para redistribuir an ms el ingreso entre estados que no tienen mucha poblacin o que no
tienen mucho consumo de los impuestos asignables; el porcentaje aqu es del 9.66, con 10
que la suma de los tres criterios da el 100%.
Aqu tambin juega una frmula redistributiva, que en este caso es inversa a los criterios
anteriores, estados con menos poblacin tendrn derecho a ms compensacin, al igual que
estados con menos impuestos asignables, gozarn de mayor compensacin. Luego estaremos
hablando de una funcin inversa al factor poblacin y de impuestos asignables de
cada estado.
La mecnica es como sigue: se saca la inversa per capita del estado, poblacin entre la suma
de lo que le toc de participaciones en la primera y segunda parte del Fondo General; la
Secretara de Hacienda suma las inversas per cpita de todas las entidades federativas, para
saber que porcentaje le toca a cada estado dentro de ese total, el que se iguala a 100% del
monto nacional que representa el 9.66% del Fondo General de Participaciones.
Dicho porcentaje o coeficiente de distribucin se multiplica al monto nacional
determinado y el resultado ser lo que cada entidad reciba por concepto de participaciones
de la tercera parte del Fondo.
315
Fondo de Fomento Municipal.
Se constituye con el 1 por ciento de la recaudacin federal participable, y se distribuye
segn el crecimiento de la recaudacin del impuesto predial y derechos de agua de cada
entidad, de un ao con relacin al anterior.
Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios.
El 8 % de la recaudacin del impuesto especial sobre produccin y servicios, proveniente
de tabacos labrados, se distribuye en funcin a la enajenacin de cada entidad, con relacin
al total nacional.
El 20% de la recaudacin del Impuesto Especial Sobre Produccin y Servicios, provenien-
tes de cerveza y bebidas alcohlicas de acuerdo a la enajenacin de cada entidad y su
relacin con el total nacional.
Bajos ingresos tributarios en Mxico.
En opinin de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE)'leI
sistema fiscal mexicano tiene serias lagunas, que limitan su capacidad de recaudacin de
ingresos.
La propia Organizacin coment que Mxico es el peor recaudador de impuestos de la
OCDE, as en 1997 stos eran equivalentes al 18.3% del PIB, cuando el promedio entre las
naciones miembros era del 37%. Pases como Corea, Turqua, Japn y Estados Unidos
ubican sus rangos de recaudacin entre el 20 y el 30% del PIB. (El Economista. Jueves 27
de agosto de 1998).
Contrastando esta noticia del 1998, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, por boca
del propio Secretario en la conferencia que dict en la Academia Mexicana de Auditora
Integral, aclar que "debemos reconocer que hay un rezago en materia de ingresos pbli-
cos, ya que entre 1980 y 1997, la recaudacin tributaria como porcentaje del PIB pas de
10.2 a 8.2%, aunque la poblacin del pas se increment en casi 50%" (El Financiero,
mayo 20, 1999). Al propsito, ver el Anexo 13. Carga Fiscal en Mxico.
En la misma conferencia se dieron cifras desfavorables para Mxico, en su recaudacin de
Impuesto Sobre la Renta: en 1994 tuvo una carga fiscal del 5.1% del PIB contra 13.6 de los
pases de la OCDE. Una situacin similar se tiene en el caso del IVA: en 1994, la carga
fiscal fue del 2.7% del PIB, y para los pases de la OCDE su promedio fue de 5.6%.
En la reunin antes aludida, el Secretario de Hacienda se pronunci por gravar ms al
consumo "el perfil de nuestros impuestos debe seguir la tendencia cada vez ms extendida
en el mundo, desgravar la generacin de riqueza y gravar en mayor medida al consumo y
alentar la inversin; el ahorro; la creacin de empleo y la produccin". Se pronuncia por un
combate a la evasin y elusin fiscal, as como fortalecer la cultura de pago.
Los pases sudamericanos lograron triplicar su recaudacin del Impuesto Sobre la Renta y
en Mxico, en cambio, la cantidad ha disminuido. El IVA les representa el 4% del PIB y
para Mxico es solamente del 3%. Se propone como reforma fiscal, el aumento en la
progresividad y el ataque al evasor fiscal. (El Financiero. Jueves 7 de enero de 1999,
pgina 4).
El comentario de la OCDE, nos abre los ojos en materia fiscal, ya que una baja recaudacin
impositiva federal, por los motivos antes mencionados, incidir negativamente en el Sistema
de Coordinacin Fiscal, ya que el total de recursos a repartir entre estado y municipios no
ser ni el adecuado, ni el ptimo.
Bajos ingresos tributarios de estados y municipios.
Por otro lado, la carencia de recursos a nivel estatal y municipal es extrema, sobre todo para
estos ltimos. As los presidentes municipales comentan que las deudas ahogan a los
municipios y que es difcil realizar obra pblica.
Para 1998 el total de adeudo de los 2,418 municipios del pas llega a 35,000 millones de
pesos por lo que "nadie puede atender necesidades sociales dice el alcalde panista de San
Luis Potos. (El Financiero. Domingo 20 de diciembre de 1998.) El Presidente municipal
perredista de Jalapa comenta que de cada peso el Gobierno Federal le da a los municipios 4
centavos y que en Argentina se les da 14, en Canad 19 y en Estados Unidos 20.
La deuda de los Estados y Municipios del pas creci en la dcada debido al poco control
del Gasto Pblico, modificaciones legales que les generan gastos adicionales y el
estancamiento en las estrategias que les permitieran ampliar sus gravmenes locales y
disminuir erogaciones irracionales. En el Estado de Mxico y en otras entidades federativas,
por ejemplo, se elev sustancialmente la deuda por la insuficiencia de ingresos tributarios,
para hacerle frente a la creciente y nunca bien satisfecha demanda gratuita de servicios
educativos y de salud pblica, que la, cada vez ms abundante, sociedad mexiquense solicita.
El saldo lleg ya a 70,000 millones de pesos (El Financiero. Domingo 23 de mayo de 1999.
Pginas 26 y 27), que representa la mitad de las participaciones federales para Estados y
Municipios para 1999, si tomamos en cuenta tan slo las participaciones a los Municipios
que sern de 33,281 millones de pesos, el saldo de la deuda pblica municipal sera de
210% sobre sus participaciones.
Despus de la crisis de 1994, los municipios tuvieron que echar mano del uso del crdito
para completar sus escasos ingresos y su poco incremento, sin embargo las altas tasas de
inters desequilibraron fuertemente sus balances financieros y elev en mas de cuatro
veces el servicio de la deuda de entidades municipales, segn opinin de la Secretara de
Hacienda. (El Financiero. Domingo 23 de mayo de 1999. Pgina 36).
317
El Diputado federal panista, Marcos Gutirrez, por su parte comenta que el 85% de los
municipios son ineficientes para gastar, ya que, carecen de la infraestructura necesaria y
apropiada para realizar un gasto adecuado; Gutirrez Gonzlez dice que el 80% del gasto.
es para la Federacin y el otro 20% se lo reparten los Estados y Municipios, y propone las
tasas del 40%, para la Federacin y 60%, para los Estados y Municipios. (El Economista.
Lunes primero de marzo de 1999). Por su parte el Subsecretario de Egresos afirma que 58
centavos de cada peso que recauda el Gobierno Federal se destinan a los municipios,
(seguramente toma en cuenta el total de aportaciones del Ramo 33).
3) Posicin Legal Constitucionalista
a) Desarrollo
La Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos, en sus tres momentos histricos de
1824, 1857 Y 1917, recoge de manera destacada y puntual el tema y su desarrollo. En
efecto, siempre ha sido materia constitucional la obligacin ciudadana de contribuir con los
gastos pblicos y el Sistema de Atribuciones Fiscales de la Federacin, Estados y Municipios.
La controversiajurdica en Mxico, es un reflejo de la que se origin en los Estados Unidos,
en donde los llamados Padres Fundadores de esa Nacin, los diputados constitucionalistas
del siglo XVIII, crearon una Unin Americana fuerte en los Estados y dbil en la Federacin.
Alexander Hamilton, en su extraordinaria obra "El Federalista", desarrolla tericamente
los principios fiscales ms importantes, mismos que encontraron eco en la Constitucin
Poltica de ese pas.
As surgen los temas de fuentes tributarias reservadas en exclusividad a la Federacin, a los
Estados o a los Municipios. Tambin, y por contra, aparece el concepto de concurrencia
fiscal, fuentes tributarias comunes a dos o ms entes pblicos.
La penuria econmica de los gobiernos mexicanos del siglo XIX, es un reflejo, no slo de
la inestabilidad poltica, sino de la falta de anlisis de sus pensadores financieros y fiscalistas
y de organizacin del Estado. Hay que recordar tan solo que el total del Gasto Pblico,
consignado en el ltimo Presupuesto de Egresos de la Nueva Espaa, en 1821, lo volvi a
alcanzar la Nacin hasta la dcada de 1870.
Pasaron mas de 50 aos en que los gobiernos liberales y conservadores suprimieron viejas
y oprobiosas tasas impositivas coloniales, justificadamente eliminadas, mostrando
ineficiencia ya que fueron incapaces de sustituirlas, o mejorarlas, con otros impuestos;
derechos; productos y aprovechamientos modernos, justos y eficientes.
Ingresos pblicos reducidos y gasto muchas veces suntuario, llevaron al pas necesariamente
a contraer una Deuda Pblica elevada, basada, en emprstitos pblicos con el extranjero e
hicieron caer al pas varias veces en estado de mora, de quiebra. El cobro de la Deuda
Pblica fue el pretexto de algunas de las invasiones: La llamada Guerra de los Pasteles y la
triple intervencin inglesa, espaola y francesa.
La Constitucin de 1917, le reserva a la Federacin las mejores fuentes tributarias, si bien
reconoce el principio de la concurrencia fiscal, a objeto de que estados y municipios pudieran
grabar, por ejemplo. la actividad mercantil. el impuesto sobre ventas que ha devenido en el
moderno Impuesto al Valor Agregado (IVA).
As las cosas en 1973, los estados, en uso de sus prerrogativas constitucionales, cobraban el
impuesto sobre las ventas, al igual que la federacin y los municipios; haba una triple
concurrencia fiscal, a la manera que ocurre todava actualmente en los principales fiscos
del mundo: Estados Unidos, Canad, Japn y Europa Occidental.
Toda una corriente de luchadores fiscales, propusieron y lograron un cambio constitucional
histrico e importante: reservar a los municipios del pas, en exclusividad, la fuente tributaria
ms cercana a su vida econmica y social el Impuesto a la Propiedad Raz. Lo que hizo
necesario reformar, en poca del Presidente de la Madrid, que se vio fuertemente influido
por esta corriente ideolgica fiscal municipalista: el artculo 115 constitucional, a la manera
que est en vigor y que a finales de 1999 sufri modificaciones de importancia que entrarn
en vigor hasta el ao 2001.
Propuesta Primera.
Dentro de esta corriente, habra que ver la posibilidad de otro cambio constitucional: reservar
en exclusividad para los Estados, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) Yconcomitantemente
quedar en la Federacin, en forma exclusiva, la fuente tributaria del Impuesto Sobre la
Renta, entre otras, esto sera equivalente y en lugar de la suma de las participaciones a
estados y municipios; se trata de que Hacienda no pierda dinero en el cambio. El Sistema de
Coordinacin Fiscal tendra que modificarse substancialmente.
Brasil, actualmente, tiene un Impuesto al Valor Agregado estatal y no federal, con
caractersticas propias, algunas de carcter difcil pero no infranqueables. Modernamente,
los impuestos indirectos son los preferidos de las naciones desarrolladas, por su fcil manejo,
su alta rentabilidad, su bajo coeficiente de evasin y por ende su mayor generalidad.
En este estado de cosas, se podra pensar en un sistema de participaciones al revs, esto es,
dotar al Gobierno Federal de un porcentaje por concepto de cobranza del impuesto, cuya
naturaleza sera estatal y uniforme en tasas, pero que la Federacin (o los estados) lo cobraran
nacionalmente, para evitar problemas de estado con estado y atenuar el problema espinoso
del domicilio fiscal del contribuyente.
La propuesta puede parecer difcil de comulgar con ella, pero hay que recordar que naciones
con economas tan complejas y con poblaciones abundantes, como el ya mencionado Brasil,
tiene un sistema fiscal que recoge este pensamiento en boga desde hace por lo
menos 30 aos.
319
Propuesta Segunda
Eliminacin de subsidios y exenciones en el Sistema Tributario Nacional.
Este debe ser reformado, eliminando la tasa O, en ms sectores, y dejndola a unos pocos
bienes de primera necesidad; eliminando, por ejemplo, las exenciones en el transporte
terrestre, en la agricultura y en la pesca. La tasa especial en la frontera, de 10%, debe ser
alineada a la tasa normal en materia del Impuesto al Valor Agregado.
4). Posicin Eficientista. Traslado de Rubros del Gasto Federal.
En los ltimos aos y como consecuencia de un proceso general y universal en los
contribuyentes y en los fiscos, el gasto pblico de los gobiernos federales se ha ido
transfiriendo a los estados y municipios, el hecho se da no porque el Gobierno Federal haya
renunciado a su potestad en los gastos de salud, educacin, agricultura, actividades sociales,
etc., sino que considera ms eficientes, mas rpidos en su ejecucin, ms directos en su
trato con el pueblo, ms democrticos en sus procesos, a los gobiernos estatales y
municipales.
Algunos pases, incluso, han ido mas adelante en este proceso democratizador del Gasto
Pblico y lo han colocado en una buena parte a nivel comunitario, como es el caso de Per,
con una rica tradicin indgena comunal.
En Mxico, el Gobierno Federal ha creado el llamado Ramo 33 "Aportaciones Federales
para Entidades Federativasy Municipios", que para 1999la H. Cmara de Diputados, autoriz
un gasto total de $163,137 millones (ver anexo nmero 4). En total estn autorizados siete
fondos que abarcan un universo completo de actividades en Estados y Municipios.
El Ramo 33, Aportaciones, pasa de 143,000 a 163,000 millones de pesos. El gasto por
ramos generales nos da 555,407 millones de pesos, luego el Ramo 33 representa ya el
29.4% del total. A partir de 1998, el Ramo 33 sufre una transformacin y para 1999 un
incremento del 14% en trminos reales de las aportaciones federales. Los anexos nmeros
4, 8, 9 y 10, nos dan los detalles de estas transferencias de los fondos de la Federacin a
Estados y Municipios con un fin determinado para el ao 2000.
Propuesta Tercera
Ingresos. Procurar que el volumentotal de recursos, a distribuirentre los estados y municipios,
por parte de la Federacin, sea ms grande.
Mxico debe hacer, perentoriamente, un esfuerzo tributario importante que nos aleje del
nada honroso ltimo lugar, en esa materia, dentro de los pases de la OCDE. Menester es
que se haga una Reforma Fiscal Integral que elimine subsidios; que modifique tasas, y
nmero de obligaciones; que tape resquicios legales en la ley y en su operacin; que
simplifique al sistema tributario; que disminuya y eficientice el aparato administrativo;
mejore la justicia y equidad del Sistema, buscando un mejor equilibrio entre fiscos y
contribuyentes; amn de tratar de resolver los problemas actuales que provienen de las
relaciones entre federacin, estados y municipios.
Con el propsito de alimentar esta Reforma, tanto de problemas como sus soluciones, sera
conveniente convocar, por parte de la Federacin, a una Cuarta Convencin Nacional Fiscal,
donde estaran representados no slo todos los estados y municipios, si no todas las fuerzas
activas de la economa: industriales, comerciantes; financieros; en general los empresarios
del pas y los sindicatos: obreros, comerciales, bancarios y las organizaciones clasistas.
Desde 1947, la Unin no se rene para dialogar con las bases, con las fuerzas vivas de los
contribuyentes, de ah que sera un acto de democracia, eficiencia y humildad, el
hacerlo ya.
5. Propuestas
Primera: Ya desarrollada en pginas anteriores.
Segunda: Ya desarrollada en pginas anteriores.
Tercera: Ya desarrollada en pginas anteriores.
Cuarta: Ingresos. Modificar la frmula base de las participaciones de ingresos federales a
estados y municipios.
El Sistema de Coordinacin se basa en un bastante complicado clculo matemtico, derivado
de una frmula aritmtica igualmente obtusa, difcil de entender y de practicar, con conceptos
tales como nmero de poblacin, crecimiento poblacional, ndices de pobreza y marginacin,
esquemas de rendimiento fiscal propio, de desarrollo estatal relativo, etc. (Ver en pginas
anteriores el desarrollo de la frmula, as como el anexo nmero 12).
Muchos estados pretenden la modificacin de las frmulas de participacin a su favor,
destacdamente el Distrito Federal y otras entidades federativas, sin embargo, no se dan
cuenta, en su peticin, que estamos hablando de un concepto esttico y terminal, que los
cambios de la frmula favorece a unos, pero fatalmente inciden negativamente en otros. La
frmula lo nico que nos da, es un volumen de recursos fiscales a distribuir, por lo que
fatalmente, en el cambio, lo que a unos les toca de ms a otros les toca de menos.
A partir del ao de 1994, la Secretara de Hacienda cambi la frmula y de ser una con
sentido rezarcitorio a las potestades tributarias entregadas por los estados y municipios a la
Federacin, pas a ser una ecuacin con sentido redistributivo y de justicia social para los
estados ms atrasados del pas.
El cambio de frmula propuesta nos llevara a regresar al sistema un poco mas hacia su
punto de origen; buscando incentivar a los estados productores con altas poblaciones, o sin
ellas. De esta manera los PIB estatales y por ende sus estructuras productivas tributarias,
tendran efectos locales positivos, disminuyndose as la perniciosa centralizacin fiscal
actual y su efecto, aceleradamente negativo en las fases del ciclo econmico, acelerando, a
partir de la crisis del 94, la depresin econmica "al correr lo secundario" (estados y
municipios) "la suerte del principal" (Federacin), usando los trminos jurdicos del caso.
321
El gobierno federal podra llevar al cabo, en los estados de mayor pobreza, un gasto pblico
con marcada tendencia redistributiva, a fin de compensar cualquier futura baja en los
ingresos-gastos de esos estados.
Quinta: Ingresos. Buscar nuevos rubros de impuestos federales cuyo rendimiento pase en
su totalidad a Estados y Municipios.
La Federacin, dentro de este mbito ha ido dando, a cuenta gotas, a Estados y Municipios,
el rendimiento de algunas fuentes tributarias federales, como por ejemplo el de Tenencia y
uso de Vehculos (1994) y el Impuesto de Automviles Nuevos (1997).
As en diciembre de 1999, el Ejecutivo Federal present al Congreso iniciativa de ley, para
ser puesta en vigor este ao de 2000, por los Estados que si as lo desearan, un impuesto que
gravara las ventas finales con un impuesto local de hasta 2%, responsabilizndose los fiscos
locales de enfrentar problemas con sus contribuyentes al cobrar esta sobretasa; el Congreso
y algunos Estados, rechazaron tan til, necesaria y esperada medida, que de hecho les regresa
a los estados potestades legales y podra haber sido el principio de un buen camino a favor
de los fiscos estatales.
Sexta: Ingresos. Encontrar un mayor nmero de rubros impositivos federales para integrar
el total de recursos asignables en las participaciones a estados y municipios.
Al propsito habra que pensar, por ejemplo, en los derechos adicionales y especiales que
mantiene el fisco federal a la explotacin petrolera y actividades conexas de Pemex, y no
en los normales y ordinarios como deba ser. Probablemente esta mala clasificacin se hace
de esta manera, con objeto precisamente de que no entren en los rubros de ingresos
participables y no distribuirlos a los estados y municipios.
Aqu tambin cabra mencionar la posibilidad de introducir nuevos rubros impositivos al
fondo de recursos repartibles, por ejemplo uno que se propone gravara todo tipo de
transacciones financieras con un impuesto, que en este caso sera, nuevo dentro de
la estructura tributaria; la Secretara de Hacienda podra hacerlo, ya que es privativo de la
Federacin gravar la actividad bancaria y financiera. Este impuesto es comn en Sudamrica,
Argentina en particular; ah es estatal, aqu por la limitacin constitucional tendra que ser
federal.
Podramos pensar que este gravamen pasara su cobro y rendimiento en un 100% para los
estados, a la manera que se ha hecho con los impuestos sobre tenencia y uso de vehculos y
sobre automviles nuevos.
Este impuesto tendra la caracterstica de ser antiespeculativo, en Estados Unidos casi lleg
a implantarse el ao pasado.
Sptima: Ingresos. Aumentar, por parte de la Federacin, sus tasas participables del ingreso
repartible a los estados y municipios.
Esto dara un mayor volumen de recursos a repartir, sin descobijar fiscalmente a nadie. En
el Anexo nmero 5, vemos como ha variado la tasa de participaciones del 16.81% en 1980,
al 20%, en el ao 2000; (de hecho la ley marca un 1% adicional a los 20%). Sera muy
deseable que en lugar de este 20% de ingresos para estados y municipios aumentara al
doble la proporcin existente: en lugar de 20% de los ingresos participables para estados y
municipios estaramos hablando del 40%, esto es, dicho de otro modo, que en el caso actual
los estados obtienen el 16%, y la propuesta elevara ese porcentaje a 32%, ya que la ley
seala que a los municipios los estados debern repartirles, por lo menos, el 20% de los
ingresos que obtengan, con ese propsito, de la Federacin.
Luego los municipios que ahora reciben el 4%, pasaran a tener el 8% de los ingresos. Por
otra parte la Federacin pasara de tener el 80%, actual de los ingresos, a solamente 60%.
Octava: Gasto. Mejorar substancialmente la proporcin actual del gasto pblico,
considerando tanto transferencia de ingresos, como sobre todo, distribucin de mas recursos
federales a estados o municipios bajo el rubro de aportaciones y que integran el llamado
ramo 33, como lo podemos ver en los Anexos nmeros 4, 7, 8, 9 y 10.
El Sistema de Coordinacin Fiscal se ha ido depurando, ha ido mejorando notablemente, le
han dado a Estados y Municipios recursos cada vez ms importantes y necesarios para su
actividad econmica y social, como 10 muestran todos los cuadros estadsticos anexos.
Es difcil que las autoridades hacendarias modifiquen el Sistema, ya que les representa una
prdida de control financiero, fiscal, administrativo, y probablemente hasta poltico, sin
embargo hay que pensar en modificarlo y en democratizar el Sistema Fiscal Nacional, en
concordancia al proceso de democratizacin nacional en todos sus mbitos.
Novena: Deuda. Incorporar un porcentaje del rubro ingresos extraordinarios a los estados
y municipios.
Est indito este rubro de ingresos para formar parte de los recursos a repartir entre estados
y municipios: ingresos extraordinarios, o como le llama tambin la Ley de Ingresos de
2000, y las anteriores, Ramo VIII Financiamiento.
La H. Cmara de Diputados le seal al Ejecutivo, en diciembre de 1998 un tope, por
concepto de financiamiento, de 80,449.5 millones de pesos. La misma Ley autoriza al
Gobierno Federal a contratar Deuda Externa por 5,000 millones de dlares, mientras que
internamente lo podr hacer en un mximo de 95,000 millones de pesos (El Financiero.
Jueves 31 de diciembre de 1998).
323
Si pensamos nicamente en el rubro financiamiento autorizado por la Cmara, por 80,450
millones de pesos -y no nos metemos en otros conceptos de naturaleza econmica y
poltica ms compleja y difcil, pero que ms adelante podra ser tambin motivo de la
misma propuesta, si fuera el caso - podamos pensar en un porcentaje de este total para
ser repartido entre Estados y Municipios y stos catalogarlos como ingresos propios y no
formando parte de ningn elemento de Gasto Pblico Federal transferido. Se podra propo-
ner un 10% de ese total, lo que arrojara 8,000 millones de pesos ms a distribuirse.
Que mejor que el rubro de Financiamiento sea compartido por Federacin, Estados y Muni-
cipios, ya que de esta manera estaramos hablando de un Federalismo Hacendario, comple-
to e imbricado tanto en el Crdito, Ingreso y el Gasto Pblico.
Si el crdito-deuda contrado por el Gobierno Federal se paga por toda la ciudadana, al
travs del cumplimiento de sus obligaciones fiscales, es justo tambin que esta misma ciu-
dadana se vea beneficiada con un porcentaje del ingreso obtenido mediante financiamiento.
As vemos, que para el ao de 1999 la H. Cmara de Diputados aprob el pago de Deuda
Pblica por 137,359 millones de pesos, 24.7% del total, siendo el segundo Ramo mas alto
del gasto y slo apenas superado por el de las participaciones a entidades federativas y
municipios, que fueron para ese ao de 140,963 millones de pesos.
Por otro lado, este ingreso compartido, de alguna manera sera un control de la ciudadana
sobre el excesivo endeudamiento del fisco federal, ya que las entidades federativas y los
municipios estaran muy pendientes del nivel que se llegase y ejerceran la presin poltica
correspondiente para abatirlo a posiciones convenientes.
El porcentaje de ingresos repartible propuesto: 8,000 millones de pesos, sera del mismo
orden del que en 1999 le produjeron a Estados y Municipios el Impuesto de Tenencia o
Uso de Vehculos, que es el segundo rubro en importancia de las Participaciones, despus
del Fondo General.
Ahora bien, el reto ms importante al que se enfrentar el Sistema Fiscal Nacional en los
primeros aos del siglo, es sin duda satisfacer las necesidades sociales provenientes de la
entronizacin de la vida urbana en nuestro pas.
Ya en las ltimas dcadas, la poblacin urbana ha ido superando a la rural. Para 1996 de un
total de 92.5 millones de mexicanos, 67.2 millones, vivan en las cudades, de acuerdo con
el Censo, de 2500 y ms habitantes; esto es, el 73% de la poblacin total. El Censo del ao
2000, arrojar cifras muy importantes al respecto, quiz lleguemos a un porcentaje entre el
75 y el 80%. (Examen de la Situacin Econmica de Mxico. Banamex-Accival. Mayo de
1999. Pgina 179).
Se considerara que el ingreso proveniente de esta fuente financiera se destinar, a partes
iguales, entre Estados y Municipios, con la tasa propuesta, seran 4,000 millones de pesos,
para cada ente pblico, para mejorar la calidad de vida del mexicano urbano.
Dcima: Gasto Municipal. Destinar el ingreso proveniente del rubro financiamiento de la
federacin, a fortalecer la infraestructura municipal.
La propuesta sera que estos ingresos propios adicionales de los ayuntamientos se destinaran
al mejoramientoo creacin de la infraestructura urbana municipal: introduccin de agua potable,
drenaje, alcantarillado, banquetas, guarniciones, mercados, rastros, pavimentacin, bacheo,
alumbrado pblico, recoleccin de basura, limpieza de calles y barrancas, desasolve, tiraderos
municipales, entre los rubros generales principales y en particular en las llamadas "obras de
cabeza", indispensables en todo proceso racional de urbanizacin.
Dcima Primera: Gasto Estatal. Incrementar el gasto en sectores estratgicos en la actividad
econmica, del ingreso estatal adicional que proviniera del rubro financiamiento de
la federacin.
Por lo que respecta a los Estados, la propuesta ira encaminada a que el ingreso adicional
fuese repartido, para su mejoramiento, en tres grandes sectores: 1.- Agricultura; 2.-
Comunicaciones y Obras Pblicas y 3.-Fomento a la Micro y Pequea Empresa.
Todas las entidades federativas tienen problemas con sus actividades productivas primarias,
fortaleciendo stas se ayuda al productor y al habitante rural muchas veces marginado.
Las comunicaciones favorecen por igual a habitantes urbanos y rurales, lo mismo que las
obras pblicas; este tipo de infraestructura es generador no solamente de una mejor calidad de
vida ciudadana, si no que es productora, tambin de importantes economas externas.
Es muy necesaria la ayuda a la micro y pequea empresa, ya que en todos los pases occidentales,
este tipo de empresas representa el mayor nmero del total general, an en naciones tan
desarrolladas e industrializadas como Japn, Estados Unidos, Italia, Francia.
Nuestro pas no es excepcin a la regla y tambin estas empresas representan la mayora
numrica, tanto en la industria, como en el comercio. La ayuda puede revestir caracteres
financieros; organizativos; de adiestramiento de empresarios; de calificacin de mano de
obra y dara un impulso grande a la actividad empresarial productiva en todo el pas, creando
una demanda salarial importante y riqueza susceptible de tributar fiscalmente.
Finalmente, una alternativa ms de fortalecimiento al sistema de participaciones de ingresos
federales a estados y municipios sera, como consecuencia directa de la propuesta novena,
incorporar un porcentaje del rubro ingresos extraordinarios a los estados y municipios, sera:
Propuesta Dcima Segunda
El sistema de Coordinacin Fiscal debe transformarse en un Sistema de Coordinacin
Hacendaria con una adecuada distribucin de ingresos, facultades de recaudacin y
325
responsabilidades de gastos y financiamiento entre la federacin, estados y municipios. En
la medida en que los gobiernos locales cuenten con ms recursos y ms responsabilidades
la ciudadana podr participar ms directa y democrticamente en las decisiones de ingreso,
gasto y financiamiento en las comunidades en las que viven.
ANEXOS
SUBSECRETARIA. DE INGRESOS
Anexo 1
D1REeeION GENERAL DE CQORDINACION
CON ENTIDADES FEDERATIVAS
ESTIMACION DE LAS PARTICIPACIONES EN INGRESOS FEDERALES E INCENTIVOS ECONOMICOS PARA LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN 1999
<PESOS)
fOlIDO-' l'OllllO DI! RESl!AV4 PAIlTlCI'ACIOlI PNmCI'AClON !xmACCIOtl ItlCElmVOIIIlI _NTIY08Dl! ..CIHT1YOI
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AGIJA8CAl.IENTliS 1,241,478,223 o 22,113,315 o o 84.160,815 33,028,632 18.776.508
BAOIACAUFORNIA 3,058,824,289 49,692,682 133,058,991 31,663,719 o 1611,436,088 142.834.586 3.esa.8I2,Il28
8AJA CAUl", IUR 766,950,262 28,015,es3 o 20.016,596 87.241 o 26.617,630 9.003,e14 16.875.192 aea.5f1.'2S8
CAMPECHE' 1.447,389,338 57,604,708 o 13,441,007 1.9111,48!.1 10.(\\5.319 38,844,159 12,553,0 30,481.089
COAHUU 2,829,745,451 69.716,467 o 86,194,665 a3,144,460 o 249,443,309 114,327,685 160,188.449 3,!S22,aA;47B
COLIMA 8&1,918,592 78,505,010 o 20,325,541 15,543,996 o 43,102,569 17.945,252 18.198.270 1,056,817,320
CI1IAP.... 4,889.538,592 61,475,026 o 36.096,849 1,618.996 o 104,460,126 38.087,462 19.074,317 5,24O,332.ll18
3.481.843.469 95.849,401 o 126.137,412 42.435,260 o 228,313,840 92,475,1!;i7 .......5
OIITRl.TOl'1!l.I. 14,246.920.010 1,278,778,471 3/18,857,393 o o 2.406,366,272 ;'98,5415,384 106;OI33,t12 18;511,'14.
DUllAHGO 1.701,848.&14 11s,690."3 o 31,886,1'48 o o 81,390,141 26.304.0504 20;$34.602

G\IAH,lWUA1O 4.6111,138.453 129,762,827 o 105,079,661 o o 326.621,084 139,431,305 27.3811,728 5,247,4204,1118
GUI!MERO 2,793,414.921 314.926,706 o 69.961,46& 6.99'1.4119 o 112,007,758 29,301,387 4D,383.804
3.m...'"'
HlOALQO 2,188,206,302 262.841,078 o 39,628,887 o o 100,774.479 34,788,4-43
JALISCO 1,068,888,524 123,469.387 o 233,905.549 o o Be5,246,832 '.44O,1M;l2.
MEXlCO 13,85lI,4et1.8S7 14D,29l5,lI92 o 254,543,540 o o 38'1,341,1113 324MO,OO3 12,24U9 t5,081Aeo......
3,581,3),(l03 223,819,ees o 103,839,294 26,461,769 o 209,OlIIl.454 91.509.031 22;.104. 4,237.NU40
MORELOlJ 1;138,79l1.726 185,281,064 o 36,584,188 o o 87,764.621 34,088,831 10.,498 2,012.481_
NAYAAf'1' 1,246,778,9".>3 123,026,213 o 26,101,611 o o 43,030,955 15,303, 14,10$,002 1.4811,336,828
HUeVoLEOH 5,027.239.511 91,409,773 91,r*;:!,647 129,172,578 1(\,912.98<1 o '189,814.8<14 88,780,664 6,1OlS,312,01I
OAXACA 2.931.384,157 443.087,471 o 30.430,353 2.487.815 r.oee.eie 62,802.832 19.583.206 20,879.922 3,511,5Z4,S72
PUEBLA 4,5!l,290,813 238.878,469 o o o 263,185.352 147,183.9155 112,512.882 5,381,243.180
At'lO 1.854.808.222 101,025,664 o 25,980,361 o o 130,980.391 ?':I,967.132 36.ioe.l36 2,176'-'-
A"AIIOO 1,051,134,173 00,790,828 o 32,923,773 1.2;;7,ijll o 04.383.478 46,741.903 87.848,994 1,317,878,UO
SANWlI POT09f 2,277,788,321 178.537.682 o 45,010,89lI o o 163.169.188 56,108.9'.12 18,623,006 2,73ll,217.11'
3,121.754.604 52.126.497 o 90,810,091 1,563,050 o 154,775.767 84.690,895
3,173,2'79,212 48,769,639 650.473.107 122,388,888 36,590.310 o 79,690,067 oUU,m,m
$,S5O,912,361 100,483.234 o 24,849.467 o 9,406.992 108.377,94$ 42,671;268 19.378;196 ll,ll88
3.2e2.78(),03S 80.323,138 o 92.338,694 4114,108,594 80,479 249,1138,1$7 137,313,400 31,925.004 4,32lI.4lI7,401'
1,217.384,348 144,928.820 o 8,131,645 o o 33,492.20\0 13.725,064 10,151.114 1,427,m,03t
7.830,612.920 139,107,055 o 112.SS3.!lOZ !.o,141l.363 e.2\\5.194 104.841,946 39.831.2S1 8.707,572,380
1.7&1,807,621 209,103,795 o 35,065E'f,d 13,150.244 o 143.443.269 40,570,015 29,997,7211 2,233,131,310
1 726 73 180112809 o 30.880,137 o o "9.496,lOO 10302008 35873.8OIl I 1
1'11...._
S.........aeo ''-.735,620 2,802,472,000 7lSf,018,2H 29,417,800 8,104,llOO,OOO 3,2&4,800;cIClO 1."'.128
330
ANEXO No. 2
PARTICIPACIONE 3 DEL FONDO GENERAL ENTREGADAS POR LAS
ENTIDADES A SUS MUNICIPIOS DE ENERO A JULIO DE 2000
(PESOS)
ENTIDADES
AGUASCALlENTES
i BAJA CALIFORNIA
,1 BAJA CALIFORNIA SUr
1:CAMPECHE
ilcOAHUILA
:jCOLlMA
CHIAPAS
CHIHUAHUA
',DURANGO
I
I
1GUANAJUATO
! GUERRERO
,1 HIDALGO
I JALISCO
MEXICO
MICHACAN
MORELOS
NAYARIT
NUEVOLEON
OAXACA
PUEBLA
OUERETARO
I
QUINTANA ROO
ISAN LUIS POTOSI
:SINALOA
'SONORA
I TABASCO
:1TAMAULlPAS
:i TLAXCAlA
,VERACAUZ
: YUCATAN
ZACATECAS
ENERO
24471166
61 430.880
16.889375
34541766
74.190.814
18.923.333
NP
68341667
33248.242
87895437
54629464
42414349
177 816.392
295278381
69211015
34329.792
24011.891
103.979.095
NP
104673.984
41.337.776
21.594899
39903.880
61 832.322
70822.323
128563.445
65.101.775
8444373
152.147764
27767.775
32 387473
FEBRERO
29.856440
78635 521
20.646412
41,514470
73.996.303
23.639.928
NP
86.839565
42.093 101
105292989
65.382520
50821 324
212809601
358.280733
82.120803
44221 288
33.586377
123.185.962
NP
130.017798
49.989383
27790.022
49.853425
73.374246
85.271 553

77.067J59
13868771
194.377439
NP
39201901

241
74.991
555 '1 783
154<1987
31.924.382
78.65. 927
7.206 348
NP
61.303513
29.622414
78.59751"
48.759.11 7
41 225025
160161010
267 194809
61313648
31 031976
21657521
98331363
NP
94,544225
37,326980
19496790
41,636886
60.557.000
60952366
114 388764
57531184
18.678814
135844671
46.181042
31851769
ABRIL
24178.669
62.888.319
16.726.799
34.714,025
74.632.839
19.144,592
NP
66443447
32.103.139
85.264.769
52.910.849
41.133.160
172.447.853
311.502487
66.510.278
33669.846
23493.579
99.936488
NP
114.296,393
40489443
21.156370
38.580.171
50.584.910
NP
128.7 J6514
62410.540
16.529502
147,315.345
21.147.931
31744799
MAYO
28.518382
72.580433
19.722693
NP
77.156548
NP
NP
78.244916
37.798.971
100.573.018
62443372
48.538 153
203.297711
342.176.023
78.441 929
39726489
27.709.233
125.346090
NP
114,826129
47.750.571
24966824
47.647185
70.124 568
82.246066
147052.677
73.613.711
34493367
173.652.410
43.860516
37444.515
JUNIO
24225944
63.787474
16.840.630
NP
11' .398.207
NP
NP
83764279
37.638.378
87308092
NP
41420196
175063 733
NP
66750,184
42.215637
38.933.503
96685915
NP
131581939
42.147.543
32.340.538
41.176315
72.696.297
116608853
121.919817
78.848.639
23.425.961
187.611579
41897273
30.923.402
JULIO
34035.446
105109.940
23991.538
NP
76994.404
NP
NP
67.867.299
32.180.283
90221.835
NP
58459480
23631R.961
NP
NP
34440.192
23.888.754
122.695.272
NP
99.106.335
43.552.168
22.580030
NP
60 105.969

NP
63.746.553
25810.776
NP
39.149.365
31955.252
TOTAL
189.462.038
499.954.350
130.239.434
142.694643
567.024,042
68.914.201
O
512.804686
244.684.526
635.,53. 6561
284.125.322
324011 69C;
1.337.915,311
1.574.4324331
4243478571
259.635.220[
193.280.858
770.160.185
O
789.046.a0?!
302.593 oc"
169.925.
473
1
258.797.862
449.275.312
489.473.159

478.320.371
141,251,56
990.C"S,C5
220.003.902
235.509.111
TOTALES 1,976.180,849 2,378,105.838 1.831,592.824 1,890,663,056 2,239,952,500 1,807,211,378 1,365.781.850 13,489,488.295
Fuente: Secretara de fiacienda y Crdi to pJb1ica.
Ref.: pgina 315 prrafo 4ltimo rengln
Dice: Los municipios recibieron ese ao $ 18,222.672,210.00.
Debe decir: Los municipios recibieron de enero a julio de 2000 la cantidad de $ 13,489,488,295.50
331
Anexo 3
1998 1999 % real
Total Estados y Municipios (1+2+3) 298,761.99 8.0
Total Estados 249,459.70 263.976.90 5.8
Total Municipios 49,302.29 58,624.00 18.9
l. Aportaciones (ramo 33) 143,082.10 163,137.00 14.0
Estados 124,563.00 137,794.50 10.6
Municipios 18,519.10 25,342.50 36.8
2. Participaciones 130,816.69 140,963.10 7.8
Estados 100,033.50 107,681.60 7.6
Municipios 30,783.19 33,281.50 8.1
3. Convenios 24,863.20 18,500.80 (26.6)
332
Anexo 4
ACUERDO POR EL QUE SE DA A CONOCER A LOS GOBIERNOS DE LAS ENTIDADES FEDERAnVAS.
LADISTRIBUClON y CAlENDARlZAClON PARA LAMlNISTRACIOH DElOS RECURSOS CORRESPONDIENTES
AL RAllOss. APORTACIONES FEOEIW..ES PARA FEDERATIVASY MUNICIPIOS. A QUe SE RS'IERE
a. CAPI1'UlOvDELAlEY DECQCRDINAClON FISCAl
PRlMERO.- a monto total de los reeur.sos que kUgran el Ramo 33 -Apoftaclones Federales pata
EnIid8dea FedetaWaa Uorizado por la H.Clkn8nI de 0fWtad0s. se di$triJuir corm ligue:
TOTAL
L Fondo de Aponaeolles peta la EdilCllCi6n BIca YNonnaI
11. FondOde Apor1adones paralos Servicios de Salud
$ 131.,214.659.52UO
$ 86,<t80.575,195.00
$
IIL Fondo de Apor1adones para la Wraestructuta Social. que sedbtribuye en: $ 13,933.611,503.00
IV, Fondo de AportacIones para el FOI1aIedmlonlo de los Municipios
V. Fundo de AponacIones Mltiples. que se distribuyeen:
L
11.
L
li.
Fondo pel1l la Infraestruclln Social Estatal
Fondo para la InfraestructuraSocialMunicipal
AsIstencia SoclaI
Infraestructura Educativa
$ 1,688,745.285.00
$ 12,244,sn.218.00
$ 13.097,602.496.00
s 4,536,764.330.00
$ 2.069,243,608.00
$ 2.467.520,722.00
VI. Fondo eleApor1adones perara Educacin Tec:noI6gicay ele $ 0.00
va. Fondo de Apor1adones pera la Seguridad P11blica de los Estados Y del $ 4.700.000.000.00
Distrito Federal
SEGUNDO.- La distribuCin Yc:aIendazaci6n de las ministnIdones de recursos de los. fondos de
AtIlOlt8donM Federales. aue se refiere... ountoanterior sen1Ilasiguiente:
AnexoS
Fondo General de Particlpadones
del ingre:") federal panicipable. 1980-1999
Anexo 6
Part!dpaciones Federales
% de 10l0: ingresos estatales lOCales'. 1996
333
Ao % Ao %
IYllO 16.89
1990 18,76
1981 16.94
1991 18.62
1'.1112 17.44 1992 18.62
1983

1993 12,62
19M
1994 19,62
1911S

I99S
__lW
19116 .. __ ._lUli 1996

1987 17.48 1297 20.QQ
1911l< .___.J.Lll IWll

19112

1999
____
F,.:IlIC: s.:..""la1a d.: HelcAda y Cl\idllo P1IbIico
Estado
Aguascalientes S2.7
BajaCalifomia
S.California Sur
Campeche -1U
Coahuilu 44.2
Colima 41:7
Chiapas 47.7
Chihuahua ....4.U
o.r. 46.1
Durango . 43.7
Guanajulllo ....lU
Guem:ro _.llJl
Hidalgo
Jalisco ...D,1
Mxico
Michoacn
Estado
Mocelos
Nayarit
NueyoLen
OUaca
Puebla
Queritaro
QuintanaRoo
S. Luis Potosr
Sinaloa
Sonora
Tabasco
nmaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatn
bcalecas
Fto:alc: A_.....,. EaIaIca y MlIllicipoIo:s de M6xico..
11192-1996.11fB)l
Anexo 7
A..p'oyo para el Fortal!cimlento de las Entidades Federativas 2000
Eslad() % Estado % Estado %

_.21
Guomem ...liQ
QuintanaRoo

Baja California

Hidall!0
.JAl
S. Luis Potos
-.La
B.Califomil Sur
..
Jalisco

Sinaloa
...lll
Campeche
_.ill
Mxico

Sonoro
....D1
Coahuita
.W
Michoacln .zz;
Taba.'I(X)
-lll
Colima

Mocelos 0.95
Tamaulipas

Chiapas
.1m
Nayari(

TllIJ[c;lla

Chihu\lhuu
--!..22
Nucvu L.e(1R
...
Verderul

O.E

Oaxaca
..-LOO
Yucaln
...1J!.l
Durungo
-ilQ
Puebla

ZacaICl.'US

Guunajuato
-llJ.!
QuertaRl _!2!
Fucnh:: s..... de H.d.ocla y Nl>fia.
334
Anexo 8
Reformas II Illley de CoonHnacin Rseal
_
'1 ...
"
OISTRIBUCION OELFAIS, FAISMy FAISEPARAEL AO2000
1 (CIFRASENPESOS)
I Clave Entldades %FAIS I FAIS
I
%FAISM FAISM %FAISE FA1SE
1 Agu8$Cll1ieIItes 0.40% 64.559.160 0.40JaO 56.734.590 0.4038% 7.824.570
2 Baja Calfomia 0.55% &7.294.121 0.5459% 76.714.074 0.5459% 10.580.047
3 Baja califomia Sur 0.13% 20,42$,476 0.1277% 11.950.788 0.1271% 2.475.688
4 CampecIle 1.11% 177.777.908 1.1118% 156.231,225 1.1118% 21.546.683
5 CoahUila 154.&68.875 0.9686% 136,098.767 0.9686% 18,770.108
6 Colima 0.23% 36.029,672 0.2253% 31.662.876 0.2253% 4.366.798
7 Chiapes 9.41% 1.504.687.079 9.4103% 1.322.319.004 9.4103% 182.368.074
8 Chihuahul 1.71% 273.970.575 1.7134% 240.765.341 1.7134% 33,205.234
9 Distrito F.-raJ 0.00%
.
0.0000% .
0.0000%
.
10 Durango 1.63% 260.793.135 1.6310% 229.185.007 1.6310% 31.608.128
11 Guanajuato 5.31% 849.130.442 5.3105% 746.215.832 5.3105% 102.914.610
12 Guenero 8.52% 1.361.827.942 8.5169% 1.196.774.395 8.5169% 185.053.547
13 Hdalgo 3.50% 558.907.645 3.4954% 491,168.039 3.4954% 67,739.606
14 -'arISCO 3.97% 634.224.703 3.9665% 557.356,669 3.9665% 76.868,034
15 M6xico 8.00% 1,278,976.175 7.9987% 1.123.964.263 7.9987% 155,011.912
16 Miehoacn 5.700" 910.896.960 5.6968% aoo.496.249 5.6968% 110.400,7'1
17 Morelos 0.94% 150.187.262 0.9393% 18.202.696
18 Nayaril 0.81% 129.826.746 0.8119% 114.091.744 0.8119% 15,735.002
Nuevo Len 1.57% 251.558,121 1.5732% 221,069.278 1.5732% 30,.488.844
20 0axae8 .8.03% 1,283,913,323 8.0296% 1.128.303.029 8.0296% 155,610.294
21 Puebla 7.WA. 1.277.243.489 7.9879% 1.122.441.578 7.9879% 154.801.911
22 OuertI.ro. \.48% 236.815,905 1.48'1% 208.113.817 1.481\% 28.702.088
23 Quintana Roo 0.70% 111.908.532 0.6999% 98.345.217 0.6999% 13.563.314
24 San Luis Potosi 3.45% 550.943.291 3.4458% 484.168.964 3.4456% 68.774.327
25 Sinaloa 1.40% 223.519.952 1.3979% 196.429.334 1.3979% 27.090.618
26 Sonora 0.96% 153.991.603 0.9631% 135.327.820 0.9631% 18,663.782
27 Tabasco 2.42% 386,545,196 2.4175% 339.695,918 2.4175% 46.849.278
28 T.m.ulipas 1.85% 296.114.687 1.8519% 260.225.587 1.8519% 35.889.100
29 TJaxeat. 0.88% 139.993.944 0.8755% 123.026.679 0.8755% 16.967.268
30 VeraeM 11.74% 1.876.931.787 11.7384% 1.649.447.655 11.7384% 227.484.132
31 "fuca!jn 2.72% 434.731.025 2.7188% 382.041.624 2.7188% 52,689.401
32 zacatecas 1.95% 311.126.767 1.9458% 273.418.204 1.9458% 37.708,564
TOTALNACIONAl.: 100'J. 15"'.722,500.0 100% 14.051,"",133.0 1,137.954.367.0
(*) RFP aprobada 2000 l639,588,900,OOOI
Ilwsos dest1IYdoIs flMleI RMH :nen el e/IO2O/HI- S1".'51.303,I55.00
1lt6S0$ pan el FAfSen el alfo 2aoo-S1S.Nt, 722,500.00de 10$ CIM,",
S1.'37,'U,3f7.00 son pan ti FAI$E y;
f14,OS1,7f1,1:n.DOson pan el FA/SU.
S"lIn ,. Lay de Coordinacin Flsca/,la reparlicl6n del FAISSW'gede:
'"} E/2.", da la RFP c_sp_al FA1$. Este 2.5%se divide tn:
r., El 0.303%dtt la RFP cOfTUpondul FAlSE.
f" El 2.197'l' de la RFP corresponde al FA/SU.
i} Recaud,'" Fede,.1Pllniclnblfl
["} Arrir:ulo 32 da la Ley C"",d/nac16n F/$CaI
Anexo 9
DISTRIBUCION DEL FAFOMUN
PARA EL AF:lO 2000
(CIFRAS EN PESOS)
335
EntldadM FAFOMUN
1 IAGlJASCAUENTES 156,853,594
2 BAJACAliFORNIA 384,01.,224
3 BAJACAlIFORNIASUR 68,269,640
4 CAMPECHE 116,817,674
5 COAHUILA 395,220,260
6 COLIMA 88,729,769
7 CHIAPAS 651,760,211
8 CHIHUAHUA 507,900,964
9 DISTRITO FEDERAL .
10 DURANGO 260,310,205
11 GUANAJUATO 801,170,751
12 GUERRERO 530,269,401
13 HIDALGO 384,074,767
14 JALISCO 1,089,272,870
15 MEXICO 2,128,658,473
16 MICHOACAN 703,725,601
17 MORElOS 262,294,511
18 NAYARIT 163,031,959
19 NUEVOLEON 645,456,396
20 OPJ(ACA 587,054,649
21 PUEBLA 840,769,047
22 QUERETARO 227,352,624
23 QUINTANA ROO 127,911,895
24 SANLUISPOTOSI 400,127,025
25 SINALOA 441,018,920
26 SONORA 379,1n,274
27 TABASCO 317,948,701
28 TAMAULlPAS 459,500.743
29 TlAXCALA 160,708,754
30 VERACRUZ 1,224,932,176
31 YUCATAN 283,013,905
32 ZACATECAS 242,992,166
TOTALNACIONAL: 15,030,339,150
Anexo 10
336
...
- - - - - - - ~ - - -
DISTRlBUCION DEL FONDO DE APORTACIONES
PARA LA SEGURIDAD PUBLICA
Ao 2000
(CIFRAS EN PESOS)
Total
1 74.098,290
2 BajaC81ifomla 227,036,131
3 BajaC8li1'omia Sw 115.031,081
4 Ca/I1l8dle
90.540,871
5 Co8/lulle 148.250,542
6 CoirnII 59,269.345
7 Clllltp8s 220,648.429
8 CIliIKJ8IlulI 172,383,053
DIatrlto Feder8l 371,566;433

10 DuIll/lllO 134,430,505
11 Guanajuato 192,466,226
12 GueII8IO 152,472.895
13 Hidalgo 131,688,349
14 Jalisco 230,008,577
15 M6xIco,Edo. 398,841,524
16 MicIloacn 191,173.239
17 MonIlos 96.804.506
18 NlI)'arit 68,676,132
19 N_Len 215,537,878
20 Oaxaca 164.033.459
21 Puebla 190.538.890
22 ~ o 92.204,408
23 Quintana Roo 70.952,694
24 SanLuisPotosi 144.378.016
25 Slnaloa 154,068,110
26 Sonora 223.495.279
27 Tabaseo 138.340,110
28 Tamaulipas 210,328;039
29 Tlaxcala 69.866,543
30 Veraena 247.840,849
31 Yucal6n 98.599.222
32 Zecateeas 74.233.375
TOTALES: 5,170,000,000
CO<HlINAClONY
Anexo 11
Participaciones a Entidades Federativas
en el Ao 2000.
,
(Estimacin Relativa a los Fondos General y de Fomento Municipal,
Publicadas por la SHCP)1
c.IencIutode Entrep, PotCleftCIIIey Monto, estimadas. que Recibirc:acIa EndcW hcIeratiYa del Fondo G-.J
de Fondo. fomento Municil-l, por el EjIrdc:IoFIscal ele 2000, ... Cumplimiento
ala0bIpd6n Contenldaen el Penltimo Prrafodel ArdcuIo 30. ele la leyele CoclIdnad6n FIscal,
ele AaIerdoa lo Sipllente:
FONDOGENERA&. DE PARTICIPACIONES FONDODEF<ENTOMUNCIPAL
ENTlDADFEDERA11VA
PORCENTAJE I
I
MONTO PORCENTAJE MONTO
/PESOS) (f'ESOS)
AGUASCALlENTES 1.ll121113 1,442,5JII,1G 3.0xaJ3 1104,114.23S
BAJA CALFORNIA 2.1133148 3,l1Te,31l1.- 0.1048513 60.1101,705
isAJA CALIFORNIA SUR O.88ll131 llCW,788.1lO3 0.32S300 20,852,391
CAMPECHE 1.2461113 1,I81;J117.001 1.oG7a1 .,841,240
COAHULA 2A4Ol157 3,3111"1.28l1 1.21t12!12 77/iR/M12
COliMA 0.738336 1,lX1Z,823,173 1A33832 91,lll18,843
CHIAPAS <I.2lI9'1IW 1I,781,732,Cll1O 1.018026 66,2l11,1I38
CHIHUAHUA 2.9MGIl 4,o1I1AT<I,103 1.7'1N4116 116,(129.072
0IS1RIT0 FEDERAl. 11.llO71173 16,7lI6,l1&8,3ll6 23.834837 1,l116PG,131
OURANGO 1M6312 2.1746711 139,3lM,930
GUANAJUATO 3.84Ol112 6,218,A03,osa 2A2<l8ll3 166,.440,7117
GUERRERO 2..3711017 3,227,1117,373 2.001_ 128,302,266
HIDALGO 1.8<1<1972 2,-,880.- 11.2118011 334,1187,831
JALISCO 6.011707 8,1 116,2S1,79lI 2.1'll2GtI 178,3l11;418
MElClCO 11..8l18li87 18,111O,s33,l111O 2.638121 168,101,121
MlCHOACAN 3.0316<12 <1,117,841,79<1 288,313,668
MORIlLOS 1..48Q71 2,018,101,.331 3.2AO<l2ll 207,718,383
NAYARIT 1.Oll3l12O 1,<130,913,194 2.682827 171,9l12,ll9O
NUEVO LEN <1.317389 6,8l13,971,263 1.A7l1l1ll3 104,l18l1,728
OAXACA 2AIM203 3,387 ,1180,233 1.al1016 <17<1,100,29<1
PUEBLA 3.817W2 1I,2t04,202)185 A.37ll462 280,732,164
QUERETARO 1.68lt212 2,188,l101,976 1Jl7373t1 100,818,60<1
QUINTANA ROO 0JIll8641 1.23<1,131>,941 1AOlWA6 90,348,413
SAN LUIS POTOsi 1.833247 2,tI26,T7e,G48 3.G18801 113,389,972
SlNALOA 2.881lM11 3,642,677,714 0.M3848 63,707,746
SONORA 2J181101 3,11<18,328,3111 O.83ll&lll 113,643,1131
iTABASCO 1I.l5lI84M 7,649,m,39ll 2.328llO1 149,287,754
rAMAlLIPAS 2.812Cl6A 3,820,208,127 , .1<lt1212 111,936,917
TLAXCALA 1.0419<19 1,A16,191,602 2.111<1012 167,668,268
VERACRUZ 6.6<12632 9,022,187,912 2.641<162 168,322,6llO
YUCATAN 1.52T8A4 2J1111,287;J.27 3.8154152 2A7PA,303
!zACATECAS 1.300268 1,766,ll52,29<1 3.lI68486 231,167,739
337
Ir oTAL E S : J 100.00000o 1 136,822,178,
043
1
Publicado en DiarIOOficial de la Federacin el ji de enero de 1000
100.00000o I 15,.,0,211,818 1

338
CQNCEPTO
Anexo 12
PARTIOPACIONES EN INGRESOS FEDERALES
Elementos Bsicos
~ ~ .
~ , ~
21% DE LARECAUllAClON
FEDERAL PAR11CIPAllLE
20% POR LA RECAUl:W:1ON
DE 8E8O'SALCOHOllCAS
yCERVEZA
8% PORTABACOS
lABRADOS
~
LV
" FGP
POIllAClON 45.11
Ill'UESTOS 45.11
ASlGNA8lES
COMPENSATORIO UlI
RECAlIlW:lON
lII'IJESTOfIREIlW.
y
DERECHOS DEAGUA
PROOUCCION Y CONSUMO
DE:
HEBIllAS AI.COHOllCAS
(Solo COllSII!IO)
CER\IEZA
TABACOSlABAADOS
Anexo 12
la. PARTE DEL FONDO
GENERAL DE PARTICIPACIONES
(FGP)
FRMULA:
339
POBLACiN DE LA ENTIDAD
POBLACiN NACIONAL
COEFICIENTE
100 = DE
DISTRIBUCiN
2a. PARTE DEL FONDO GENERAL DE
PARTICIPACIONES
FRMULA:
COEFICIENTE DEPARTICIPACiN DELA2a.
PARTE DELF.G.P. DELAO INMEDIATO X
ANTERIOR
IMPUESTOS ASIGNABLES DEL
AOINMEDIATOANTERIOR
IMPUESTOS ASIGNABLES DEDOSA ~ O S ANTERIORES
COEFICiENTE PRELIMINAR 11O COEFICIENTE DE
SUMADECOEFICIENTES PRELIMINARES O: DISTRIBUCION
340
Anexo 12
3a. PARTE DEL FONDO
GENERAL DE
PARTICIPACIONES (FGP)
FRMULA :
[
POBLACiN ] INVERSA
SUMADELA 1a. Y 2a. PARTEDEL F.G.P. =
(
INVERSA PERCAPITA ] 100 _ COEFICIENTE. DE
SUMADE INVERSAS PERCAPITAS J - DISTRIBUCION
FONDO DE FOMENTO MUNICIPAL (FFM)
FRMULA:
COEFiCiENTE DE
DEL F.F.M. X
DELANOINMEDIATO
ANTERIOR
RECAUDACiN DEL
IMPUESTO PREDIALY
DERECHOS DEAGUA
DELAOINMEDIATO
___ A_NT_E_R_(O_R__ _ COEFICIENTE
RECAUDACiN DEL IMPUESTO PREDIALy DERECHOS DE - PRELIMINAR
AGUADEDOS AOS ANTERIORES
[
100
- COEFICIENTE DE
SUMA DE LOS COEFICIENTES - DISTRIBUCiN
PRELIMINARES DE LAS 32 ENTIDADES
ANEXO 13
CARGA FISCAL EN MEXICO
Un argumento ms a favor de la reforma del sistema fiscal, es que Mxico tiene una de las
cargas tributarias ms bajas del mundo, no slo comparada con la de los pases
industrializados, sino tambin con la mayora de los pases de Amrica Latina y el Caribe.
~ En 1999 la carga fiscal represent 14.6% del PIB.
4.6% del PIB por el Impuesto Sobre la Renta, ISR.
3.3% del PIB por el Impuesto al Valor Agregado, IVA.
2.3% del PIB por el IEPS.
~ Para el ao 2000 la carga fiscal se estima en 15.6% del PIB.
4.6% del PIB por el Impuesto sobre la Renta, ISR.
3.2% del PIB por el Impuesto al Valor Agregado, IVA.
2.1% del PIB por el IEPS.
Comparativamente, los pases miembros de la Organizacin por la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico, OCDE tienen en promedio 28% del PIB, Uruguay 27.6% del PIB,
Malasia 20.6% del PIB, Brasil 18.6% del PIB YChile 17.8% del PIB.
341
Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; OCDE.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES Y AL SISTEMA
DE COORDINACION FISCAL:
l. Reservar en exclusividad constitucional para los estados, el Impuesto al valor agregado
(IVA).
2. Eliminacin de subsidios y exenciones en el Sistema Tributario Nacional.
3. Ingresos.- procurar que el volumen total de recursos, a distribuir entre los estados y
municipios, por parte de la Federacin, sea ms grande.
4. Ingresos.- Modificar la frmula base de las participaciones de ingresos federales a estados
y municipios.
5. Ingresos.- Buscar nuevos rubros de impuestos federales cuyo rendimiento pase en su
totalidad a estados y municipios.
6. Ingresos.- Encontrar un mayor nmero de rubros impositivos federales para integrar el
total de recursos asignables en las participaciones a estados y municipios.
7. Ingresos.- Aumentar, por parte de la federacin, sus tasas participables del ingreso
repartible a los estados y municipios.
8. Gasto.- Mejorar substancialmente la proporcin actual del gasto pblico, considerando
tanto transferencia de ingresos, como sobre todo, distribucin de ms recursos federales
a estados y municipios bajo el rubro de aportaciones.
9. Deuda.- Incorporar un porcentaje del rubro ingresos extraordinarios a los estados y
municipios.
10. Gasto Municipal.- Destinar el ingreso proveniente del rubro financiamiento de la
federacin, a fortalecer la infraestructura municipal.
11. Gasto Estatal.- Incrementar el gasto en sectores estratgicos en la actividad econmica.
12. El Sistema de Coordinacin Fiscal, deber transformarse en un Sistema de Coordinacin
Hacendaria.
343
DISCUSION DE TEMAS
1. Analizar el federalismo poltico, econmico y fiscal.
2. Analizar el Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal.
3. Analizar la importancia de los Convenios de Adhesin al Sistema Nacional de
Coordinacin Fiscal.
4. Explicar la frmula por medio de la cual se constituye el Fondo General de
Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal.
5. Analizar la distribucin de los recursos de los fondos mencionados.
6. Analizar las doce propuestas sugeridas de modificacin al Sistema de Coordinacin
Fiscal.
BffiLIOGRAFIA
Los Ingresos Estatales yMunicipales. Grupo Financiero Bancomer. Enero-Febrero 2000.
Reformas a la Ley de Coordinacin Fiscal 1998-2000. (LVII) Legislatura. Comisin de
Fortalecimiento Municipal. Enero 2000.
Fundamentos para la Transformacin del Federalismo Fiscal en Mxico. Dip. 1.Tonatiuh
Bravo Padilla. (LVI) Legislatura. Julio 1997.
Indetec, Revista bimestral nmero 121. Junio 2000. Guadalajara, Jal.
Federalismo Fiscal en los pases miembros de la OCDE. Asociacin Internacional de
Presupuesto Pblico (ASW). 1999.
Direccin General de Coordinacin con Entidades Federativas, Subsecretara de Ingresos.
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico, 1998; 1999; 2000.
Ley de Ingresos de la Federacin 1999; 2000. Diario Oficial. Diciembre 1999; Diciembre
2000. Secretara de Gobernacin, Mxico, D.F.
Prontuario de Legislacin Fiscal 2000. Gobierno del Estado de Mxico. Secretara de
Finanzas y Planeacin. Toluca, Marzo 2000.
Legislacin Fiscal, tomo I y 11. SAT (Servicio de Administracin Tributaria). Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico. Mxico, D.F. 2000.
Laris Casillas Jorge Eduardo. El Federalismo Econmico. Revista IAPEM (Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Mxico, A.c.) Septiembre-Octubre 1999.
Laris Casillas Jorge Eduardo. El Federalismo en Mxico. Boletn Hacendaro. ICAHEM.
(Instituto de Capacitacin Hacendara del Estado de Mxico). Nmeros 1 y 2. Enero-
Marzo 2000. Toluca, Estado de Mxico.
Peridicos: Excelsior; El Financiero; El Economista. Mxico, D.F. Aos de
1999 y 2000.
CAPITULO
OCTAVO
ANALISIS DE LA
DEUDA PUBLICA
ENMEXICO
Hctor Luna de la Vega
HECTOR LUNA DE LA VEGA
Secretario de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado de Mxico.
Naci en Mxico, D.F., el 26 de agosto de 1941. Estudios: Contador Pblico por el IPN (62-
66), con Maestra y Doctorado en Ciencias Administrativas por el IPN(6S-71). Otros estudios
en Administracin Pblica, Desarrollo Nacional, Finanzas Pblicas, Poltica Financiera,
Poltica Fiscal, Teora del Estado y Administracin Pblica. Distinciones: Presea "Fernando
Dez Barroso" del IPN al Profesional del Ao (96) y Medalla "Maestro Rafael Ramrez"
por 30 aos como catedrtico dellPN (97). Cargos en la administracin pblica: Tesorero
Municipal de Naucalpan de Jurez, Mx. (73-75); Director de Auditora Fiscal del D.D.F.
(77-S1); Director General de Locatel (S3-S5); Director General de Bolctrnico (84-S5);
Delegado del D.D.F. en Xochimilco ( 8 5 - ~ S ) ; Coordinador Financiero de la SECTUR (S9);
Director General de Administracin del Instituto Nacional de Investigaciones Forestales y
Agropecuarias de la SARH (91); Coordinador General de Reordenamiento del Comercio
en Va Pblica del D.D.F. (91-92); Direc'e del Gobierno del Estado de Mxico (93-94);
Director General de Programacin, Organizacin y Presupuesto de la Procuradura Agraria
(95-97). Actividades fuera de la administracin pblica: Auditor en el Despacho Jos
Guerrero (62-63); Auditor y Director de Auditora en el Despacho Francisco Luna Lpez
(63-70). Profesor de la Seccin de Graduados de la Escuela Superior de Comercio y
Administracin del IPN desde 1973. Conferencista sobre Finanzas Pblicas, Contadura
Pblica y Ciencia Poltica en 114 ocasiones en el pas y 21 en el extranjero. Trabajos
editoriales: "Eficiencia y Democracia" (S1); "Un Reencuentro con el Origen: Desarrollo de
la Participacin Poltica Gremial de los Contadores Pblicos Mexicanos" (S3); "Las
Corrientes Ideolgicas Contemporneas Base del Nacionalismo Revolucionario Mexicano?"
(S7); "Xochimilco; Acendrada Mexicanidad" (91). Ha publicado ms de 70 artculos en
revistas especializadas. Actividades polticas partidistas: pertenece al Partido Revolucionario
Institucional desde 1967, donde ha sido Subsecretario de Finanzas de Profesionales y
Tcnicos de Mxico (74-75) y de Accin Electoral (76-77); Presidente del Instituto Poltico
Nacional de Contadores Pblicos (74-76), miembro del Consejo Consultivo del lEPES (S9-
90); Fundador del Instituto Nacional de Contadores Pblicos al Servicio del Estado (S2) y
Presidente del Comit Ejecutivo Nacional del mismo desde 1995 a la fecha; Presidente del
Foro Estatal de Profesionales y Tcnicos en el Estado de Mxico (94-96). Es miembro del
CEN, donde ha sido Coordinador de Financiamiento. Presidente de la Comisin de
Fiscalizacin para el proceso interno de la seleccin de candidato a la Presidencia de la
Repblica (99); Coordinador General del Consejo Mexiquense de Planeacin. Actividades
sociales y polticas no partidistas: Miembro del Consejo Consultivo de la Escuela Superior
de Comercio y Administracin del IPN; miembro de la Academia de Ciencias
Administrativas y Sociales y de la Academia de Finanzas Pblicas; Socio activo de la
Sociedad Mexicana de Geografa y Estadstica. En la LVII Legislatura Federal; Secretario
de la Comisin de Ciencia y Tecnologa, miembro de la Comisin de Programacin,
Presupuesto y Cuenta Pblica. Solicit licencia el 31 de septiembre de 1999 para ocupar el
cargo actual de Secretario de Finanzas y Planeacin del Gobierno del Estado de Mxico.
Anlisis de la Deuda Pblica en Mxico
5.1 Introduccin
5.1.1 Definicin
De acuerdo al Artculo 10de la Ley General de la Deuda Pblica, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1976 y reformada por decreto publicado el
21 de diciembre de 1995, la deuda pblica est constituida por las obligaciones de pasivo,
directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las siguientes entidades:
1. El Ejecutivo Federal y sus dependencias.
2. El Gobierno del Distrito Federal.
3. Los organismos descentralizados.
4. Las empresas de participacin estatal mayoritaria.
s. Las instituciones que presten el servicio pblico de banca y de crdito, las organizaciones
auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales de seguros y las de
fianzas, y
6. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno Federal o alguna de las
entidades mencionadas en las fracciones 1 a S.
El Artculo 2
0
de la misma ley, define financiamiento como la contratacin dentro o fuera
del pas de crditos, emprstitos o prstamos derivados de:
l. La suscripcin o emisin de ttulos de crdito o cualquier otro documento pagadero a
plazos.
2. La adquisicin de bienes, as como la contratacin de obras y servicios cuyo pago se
pacte a plazos.
3. Los pasivos contingentes relacionados con los actos mencionados y
4. La celebracin de actos jurdicos anlogos a los anteriores.
5.1.2 Consideraciones iniciales
Dentro de la Hacienda Pblica, la deuda ha cobrado mayor importancia en aos recientes,
particularmente desde su aceptacin a ser utilizada para financiar los gastos de inversin y
para moderar los estragos econmicos y sociales causadas por la fase depresiva del ciclo
econmico. La deuda pblica puede ser causa y efecto de los sucesos en todo el contexto
econmico de un pas.
Si bien la mayora de los pases en desarrollo son potencialmente capaces de sostener un
moderado crecimiento, basado principalmente en sus propios recursos, la urgencia de acelerar
dicho crecimiento, hace necesario utilizar recursos externos. Los fondos externos pueden
incrementar a corto plazo el potencial de crecimiento.
351
El deficiente ahorro as como la insuficiencia de divisas puede imponer distintas clases de
limitaciones al desarrollo de la economa de un pas. La estructura productiva de los pases
en desarrollo puede ocasionar se produzca a corto o mediano plazo, escasez de uno u otro
factor, es decir del ahorro o de las divisas. Esta insuficiencia crea la denominada "brecha
comercial" que es la diferencia entre las importaciones y las exportaciones, y la llamada
"brecha del ahorro" esto es, la diferencia entre la inversin y el ahorro.
Tanto la brecha comercial como la brecha del ahorro limitan la inversin de un pas y por
tanto su crecimiento. Si el nivel de ingreso de un pas no genera el ahorro suficiente para
igualar la indispensable inversin para el crecimiento de la economa a una tasa deseable,
o si bien dicho pas no puede incrementar las exportaciones para cubrir las importaciones
que sern necesarias tambin para el crecimiento de la economa, ser imprescindible recurrir
al capital externo para complementar el ahorro nacional.
En la mayor parte de los pases de bajos ingresos, incluso las medidas ms enrgicas para
incrementar el ahorro y destinarlo a las necesidades ms urgentes no solucionan el problema
de la escasez de recursos para garantizar la inversin necesaria que asegure un progreso
estable, siendo por tanto necesario complementar el ahorro interno con capital extranjero.
Es necesario entonces, examinar la relacin entre la deuda externa y la evolucin de la
economa del pas, especialmente respecto a las tendencias del ahorro, la inversin y el
comercio exterior.
Haciendo referencia al contexto latinoamericano, la aceleracin del desarrollo econmico
de los pases inici en la dcada de los setentas, acompaada en la mayor parte de los casos
por una brecha comercial creciente, generalmente representada por un dficit progresivo en
cuenta corriente que puede considerarse como normal en dicha etapa de desarrollo. El
crecimiento de la brecha comercial en los pases en desarrollo obliga a aumentar la deuda
externa, pero su incremento no necesariamente es un indicador de las dificultades financieras.
La aceleracin del desarrollo o el sostenimiento de un ritmo de crecimiento requieren cada
vez ms de mayores importaciones tanto de bienes de capital como de bienes de consumo,
todo lo cual incrementa el dficit de los recursos. Como contrapartida del aumento en el
flujo de capitales externos que reciben los pases en desarrollo, la deuda externa y su servicio,
consecuentemente tambin se incrementan, y la carga sobre la balanza de pagos por el
rubro de intereses y amortizaciones es sin lugar a duda de gran importancia para la economa
de un pas.
Para una adecuada administracin del endeudamiento externo, es indispensable verificar
que los beneficios obtenidos mediante la utilizacin de los recursos externos sean superiores
a los costos derivados de su contratacin.
En la medida de un aumento del endeudamiento externo, el servicio por intereses y las
amortizaciones crecen necesariamente, y por lo tanto el coeficiente del servicio de la deuda
pblica externa se incrementa respecto al valor de las exportaciones. Mxico muestra un
margen de capacidad de endeudamiento externo, cuya utilizacin eficiente depender de la
capacidad de produccin y del ahorro interno, as como de la tasa de crecimiento de la
economa. Ms que el monto absoluto de la deuda externa, importa a los pases la carga de
los intereses y las amortizaciones sobre la balanza de pagos. An si los niveles de la deuda
externa fueran altos, no se puede considerar una expansin desproporcionada si tomamos
en cuenta el ritmo de desarrollo econmico en cada pas. Los peligros del progresivo
endeudamiento externo es el de que los pases deudores no tengan posibilidades de
incrementar sus ingresos por exportaciones a fin de pagar los crecientes intereses y
amortizaciones.
Los problemas del servicio de la deuda externa
Los niveles crecientes de pago por servicio de la deuda no necesariamente comprometen el
proceso de desarrollo. A mediano plazo el xito de un pas en desarrollo para pagar su
endeudamiento depende, principalmente, de la contribucin de los flujos de capital al
crecimiento del ingreso del pas prestatario y de la habilidad de ste para obtener de la
corriente de ingresos un adecuado volumen de ahorro para hacer frente al servicio de la
deuda, sin dejar de apoyar los programas de desarrollo.
Las condiciones relativas a las tasas de inters y al plazo para reembolsar los prstamos
constituyen uno de los factores determinantes del servicio de la deuda externa. Generalmente,
las tasas de inters exigidas por los prestamistas privados son ms altas que las requeridas
por las agencias gubernamentales u organismos financieros multilaterales.
Historia de la deuda del sector pblico
Mxico tiene una historia variada como deudor. Entre 1910 y 1920 dej de pagarse la deuda
mexicana. A principios de los aos veintes se form un Comit Internacional de Banqueros
(CIB) para intentar una renegociacin.
Entre 1942-1946 se renegociaron todas las obligaciones mexicanas las emisiones de bonos
y sus retrasos de 30 aos, los bonos ferroviarios y las reclamaciones de la nacionalizacin
petrolera. En 1954 se disolvi el CIB y en julio de 1960 se pagaron los ltimos bonos, por
valor de 35 millones de dlares (md.).
El servicio de la deuda externa aument de 100 a 450 md entre 1957 y 1964. En julio de
1963 un sindicato, encabezado por el First Boston suscribi una emisin de bonos pblicos
por valor de 40 millones de dlares, con vencimientos que variaban entre 3 y 15 aos. En
abril yjulio de 1964 el First Boston y la Kuhn Loeb enviaron al mercado otras dos emisiones
353
de bonos por valor de 25 md cada uno, con vencimiento en 1979, con lo cual Mxico
regresaba firmemente al mercado mundial del capital.
En el periodo 1950-1980 Mxico recibi constantes transferencias de recursos externos, el
dficit externo era an muy pequeo -un promedio de 1%del PIB- y en parte fue financiado
por inversin extranjera directa a Mxico. A principios de los aos setenta la deuda no
llegaba al 20% del PIB. En el periodo 1976-1977, hubo un pequeo incremento asociado a
la inestabilidad macroeconmica y la depreciacin de ese periodo, pero la razn de la
deuda no llegaba al 30% todava en 1980. El gran aumento de la deuda se concentra en el
periodo 1980-1982, la deuda externa mexicana aument de 40 mil md a 90 mil md entre
diciembre de 1979 y diciembre de 1982.
Para 1982, Mxico haba contratado tantos prstamos que la vulnerabilidad a los choques
internos y externos oblig al pas a incurrir en una moratoria en agosto y a establecer un
control de cambios a partir del mes de septiembre. Se present la crisis como resultado de
las perturbaciones macroeconmicas electorales sexenales, del abuso de las polticas fiscales
expansivas, del tipo de cambio considerablemente sobrevaluado y de las tasas de inters
persistentemente negativas. Estos elementos se combinaron para crear un gran incentivo
para la dolarizacin y la fuga de capitales hacia el exterior.
Al asumir la presidencia Carlos Salinas de Gortari, el Gobierno mexicano ya haba acumulado
una amplia experiencia y conocimientos relativos a la negociacin en materia de deuda
externa. Durante la administracin del presidente Miguel de la Madrid se haban dado pasos
significativos en el logro de la estabilizacin y del saneamiento de las finanzas pblicas, lo
que aport al pas un importante activo para negociar la reestructuracin de la deuda externa
desde una perspectiva de largo plazo y definitiva.
El ambiente era favorable pues convergan dos hechos decisivos y dominantes: por una
parte, la banca acreedora se hizo de reservas suficientes para afrontar previsibles prdidas
de sus activos con naciones deudoras; por la otra, los acreedores finalmente entendieron
que los pases deudores no podan continuar en una situacin de crisis econmica permanente,
ya que ello pona en riesgo al propio Sistema Financiero Internacional en el caso que se
iniciara un proceso de incumplimiento en el pago del servicio de los adeudos. En
consecuencia, haba que impulsar la reestructuracin de la deuda externa en varios pases.
De ah que el primero de diciembre de 1988, el presidente Salinas de Gortari estableciera,
como uno de los objetivos fundamentales de su estrategia de recuperacin econmica con
estabilidad de precios y estabilidad cambiarla, la reduccin de la transferencia neta de recursos
al exterior hasta colocarla en cerca del 2% del PIB, como promedio anual entre 1989 y
1994, estimando la liberacin de recursos para la inversin productiva. Por lo tanto, se
trazaron dos objetivos de corto y mediano plazo: recuperar el crecimiento y reducir tanto el
servicio como el saldo de la deuda externa.
As, los lineamientos de poltica de deuda externa establecidos en los documentos Criterios
Generales de Poltica Econmica para la Iniciativa de Ley de Ingresos y Proyecto de
Presupuesto de la Federacin correspondientes a 1988, fueron:
Reducir la transferencia neta de recursos al exterior;
Garantizar una negociacin de la deuda externa de tipo multianual;
Decrecer el valor histrico de la deuda externa, y
Reducir el saldo de la deuda como proporcin al PIBI
Los lineamientos de la reestructuracin de la deuda externa tenan que ir de la mano con las
metas del Pacto para la Estabilidad y el Crecimiento Econmico (PECE), continuacin del
Pacto de Solidaridad Econmica (PSE) implementado en la administracin anterior por el
presidente Miguel de la Madrid.
Atravs del PECE, el Gobierno se comprometi a sanear las finanzas pblicas, se autorizaron
aumentos en algunos precios de bienes y servicios del sector pblico, se acord ajustar el
tipo de cambio a razn de un peso diario en promedio y se continu con la modificacin de
la estructura arancelaria en el marco de la apertura comercial a nivel mundial.
De esa manera, para diciembre de 1988 el saldo de la deuda externa para el Sector Pblico
ascenda a 81 mil 003 rnd, de los cuales, 57 mil 786 md estaban contratados con la banca
comercial internacional. Se determin entonces que, con base en este ltimo monto, se
efectuara la reestructuracin de la deuda al ao siguiente',
El objetivo fundamental de la estrategia de negociacin fue, en primer lugar, abatir la
transferencia de recursos al exterior a travs de la reduccin del saldo de la deuda y de su
servicio, evitando en lo posible renegociaciones que significaran un alivio provisional por
la va de la recalendarizacin de pagos del principal y de la contratacin de nuevos crditos.
En segundo trmino, se plante alcanzar un acuerdo que considerara la recuperacin del
crecimiento econmico en el corto plazo, por lo que se reiter que el excesivo endeudamiento
externo representaba un dique al crecimiento econmico. En tercer lugar, se propici el
consenso internacional sobre la necesidad de abatir las transferencias externas netas a un
nivel compatible con una tasa mnima de crecimiento econmico. En cuarto lugar, se plante
a los gobiernos acreedores el imperativo de que apoyaran a los bancos comerciales,
modificando las regulaciones correspondientes con el fin de permitirles absorber posibles
prdidas. Por ltimo, las negociaciones se realizaron bajo el principio de corresponsabilidad
(aplicar mecanismos de reduccin de saldo de la deuda a travs de la utilizacin de
instrumentos de mercado) entre acreedores y deudores.
I Cfr. Pedro Aspe, La renegociaci6n de la Deuda Externa de Mxico, Testimonios del Mercado
de Valores, 1. IV, Mxico, Nacional Financiera, 1990, p. 670.
2 Citado en Pedro Aspe, Informe sobre la Reduccin de la Deuda Externa, Nacional Financiera,
ao LII, nm. 12, 15 de Junio de 1992.
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355
Sin embargo, la posicin de los gobiernos acreedores segua en el tenor de hacer ajustes
adicionales en los pases deudores para reducir al mximo sus requerimientos de recursos
externos, manejando las tesis de ajuste ortodoxo o heterodoxo. Empero, el Gobierno
Mexicano estim que profundizar su poltica de ajuste bajo estos esquemas hubiera
significado para el pas la involucin de los logros alcanzados en un ao de aplicacin del
Pacto, solamente para retomar al punto de partida.
Al mismo tiempo, en Amrica Latina, la urgencia de lograr un enfoque distinto a la cuestin
de la deuda externa ya los programas de ajuste asociados con sus reestructuraciones, alcanz
tintes de verdadera tragedia en febrero de 1989, cuando el Gobierno de Venezuela decret
el estado de sitio para hacer frente a una serie de revueltas populares en cinco principales
ciudades de esta nacin.
Los pases desarrollados y la banca comercial internacional flexibilizaron su postura con
los hechos antes mencionados, pero seguan enfticos en el rengln de fugas de capitales
que se registraba en las naciones deudoras. La posicin mexicana fue firme al respecto: las
fugas de capitales no podran detenerse mientras no hubiera estabilidad y certidumbre, lo
cual era imposible sin una solucin permanente al problema del endeudamiento externo, en
la que participaran deudores y acreedores.
Los Gobiernos acreedores, en funcin de los acontecimientos internacionales y la postura
de Mxico, ofrecieron su respuesta por medio del llamado Plan Brady, dado a conocer ellO
de Marzo de 1989.
El Plan Brady pona el nfasis en una concepcin que reconoca la situacin de
sobreendeudamiento y, por tanto, la imperiosa necesidad de poner en marcha reducciones
del servicio as como de quitas del principal, como una autntica solucin al problema.
El Plan Brady, consideraba, primero, que cualquier enfoque nuevo tendra que continuar
destacando la importancia de un crecimiento real de los pases deudores as como la necesidad
de que stos se comprometieran a mantener la aplicacin de un ajuste continuo de sus
economas, prestando particular atencin a las polticas de estmulo a la inversin extranjera,
a la repatriacin de capitales y al fortalecimiento del ahorro interno. Segundo, el conjunto
de los acreedores tendra que brindar en adelante un respaldo financiero ms eficaz y
oportuno. En especial, el apoyo de la banca comercial debera contemplar mecanismos de
reduccin del saldo y el servicio de la deuda, as como la aportacin de recursos frescos.
Tercero, se peda al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI) apoyo
financiero tanto para los programas econmicos de los pases deudores, como para llevar a
cabo los operativos de reduccin de deuda con la banca comercial. Cuarto, a los gobiernos
acreedores se les peda, entre otras tareas, continuar con la reestructuracin de la deuda
3 Cfrr Paul Voleker y Toyoo Gyohten, Changing Fortunes, Nueva york., Random House, Ine.
. 1992,pp. 43-47.
derivada de los crditos bilaterales. Por ltimo, el Plan Brady demandaba un apoyo financiero
ms oportuno y flexible para los pases deudores'.
El plan exhortaba a las instituciones financieras internacionales, a canalizar con oportunidad
recursos suficientes para cubrir las necesidades financieras del deudor en serios problemas.
El siguiente paso consista en saber en qu medida la estrategia de Mxico podra incorporarse
al Plan Brady, mxime que la parte mexicana ya haba dado a conocer sus planteamientos
de forma previa al anuncio del plan. El Plan Brady conceba al proceso de reestructuracin
como una serie de operaciones sucesivas de recompra de deuda con descuento a lo largo de
tres o cuatro aos. Para Mxico en cambio, el factor tiempo era fundamental, no nicamente
por las expectativas generadas entorno al xito del PECE, sino tambin por consideraciones
de orden tcnico.
La postura negociadora mexicana se apoyaba en tres planteamientos centrales:
Solicitar a los bancos la reduccin de saldo de la deuda,
Demandar el decremento de las tasas de inters, y
Lograr la concesin de nuevos crditos"
La estrategia que respaldaba la postura negociadora mexicana se presentaba a la manera de
un "men" que inclua las tres opciones. Con ello se buscaba que cada uno de los bancos
acreedores pudiera seleccionar libremente aquella opcin o la combinacin de aqullas
que ms le conviniera. A cambio, Mxico se comprometa a ofrecer bonos de deuda externa
no sujetos a futuras reestructuraciones y con pagos del principal y parte de los intereses
garantizados por bonos cupn cero del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos'. Es
decir, Mxico presentara una especie de fianza para garantizar sus pagos y mejorara el
riesgo crediticio de la deuda restante al aumentar la probabilidad de su amortizacin.
El paquete financiero se dise de conformidad con los requerimientos de divisas de pas.
Es decir, un monto tal que hiciera posible reducir las transferencias netas de recursos a
exterior al mencionado nivel del 2% como proporcin del PIB. En principio, parecera que
la opcin ms aceptada por los bancos sera la de otorgar crditos nuevos porque en teora
no habra ninguna prdida; sin embargo, Mxico prefera claramente las de reduccin del
saldo y de las tasas de inters pues eran las que permitiran resolver el problema de
sobreendeudamiento.
El paquete financiero incorpor varias opciones. En primer lugar, se contempl un
intercambio de deuda por un bono nuevo -llamado formalmente bono de descuento- que
4 Cfr. Jose ngel Gurra, Propuesta para reforzar la estratega de la renegocin de la deuda en
funcin de las experiencias recientes, Deuda Externa y alternativas de crecimiento para Amrica
Latina y el Caribe, SELA, Caracas, Venezuela, 1990, pginas 50-52.
5 Ibid., p. 52.
357
incluira un porcentaje de reduccin sobre el saldo vigente hasta antes de dicho intercambio.
Los nuevos bonos devengaran la tasa de inters libor ms 13/16, a un plazo de 30 aos con
un solo pago del principal al concluir ese periodo. Con la adquisicin por parte de Mxico,
de bonos cupn cero del Tesoro de los Estados Unidos quedara garantizado el pago del
principal al monto del intercambio.
En segundo trmino, se planteaba un intercambio de deuda para un bono nuevo- diferente al
mencionado en el prrafo anterior, denominado bono a la par- con una tasa de inters fija,
que tendra que ser inferior a la prevaleciente en el mercado durante la dcada de los ochentas,
a un plazo de 30 aos con un solo pago del principal al final de este periodo y con garanta
para el principal y de 18 meses para los intereses. Esta garanta operara de manera similar
a los bonos de descuento.
Por ltimo, se planteaba el otorgamiento de dinero fresco a la tasa libor ms 13/16 y con un
plazo de amortizacin de 15 aos con 7 de gracia.
En lo concerniente al FMI, Banco Mundial y Club de Pars, la estrategia de negociacin se
orientara al logro de dos objetivos:
Reducir a cero o a un nivel positivo las transferencias netas que se venan realizando
por concepto de pagos de capital e intereses, a travs de recursos frescos en forma
multianual.
Buscar contar con el apoyo tcnico, poltico y financiero de estas instituciones
respaldando la posicin de Mxico en la negociacin.
A pesar de las dificultades que enfrent Mxico en las negociaciones, debido a los porcentajes
de descuento que ste solicitaba, y la reticencia de conceder nuevos crditos al pas, entre
otros, el Gobierno contaba con una clara estrategia de negociacin y los gobiernos acreedores
estudiaban los alcances del Plan Brady.
Despus de la Carta de Intencin del Gobierno Mexicano al FMI, donde se mostraban los
avances econmicos de Mxico, el 17 de mayo de 1989 la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico (SHCP) reanud las plticas con la banca comercial, al tiempo que inform sobre
el acuerdo logrado con el Banco Mundial para el otorgamiento de crditos por 1 mil 960 md
en ese ao y un monto de 2 mil md anuales para el periodo 1990-1992. Una significativa
parte de esos recursos se destinara a la realizacin de proyectos en los sectores financiero,
industrial, comercial y paraestatal, en tanto que otra se dedicara a apoyar las operaciones
de reduccin de deuda con la banca comercial.
En lo que respecta al Club de Pars, Mxico adeudaba a ste alrededor de 10 mil md, sobre
los que pagaban aproximadamente 800 md al ao por concepto de intereses. Se acord
reestructurar los pagos del principal e intereses por un monto de 2 mil 600 md, que vencan
entre junio de 1989 y mayo de 1992.
Los beneficios de la reestructuracin de 1989-1990 fueron inmediatos. En 1991, Mxico se
volvi receptor neto de capital, lo que no haba ocurrido desde 1981 y que result
particularmente importante pues el pas requera urgentemente recursos complementarios a
su ahorro interno para financiamiento de la inversin.
Una importante ventaja tangible del proceso de reestructuracin fue que el saldo de la deuda
pblica externa se redujo en 7 mil 200 md, como resultado del intercambio de bonos de
descuento. Los beneficios del acuerdo con la banca comercial ascendieron, en trminos de
divisas, a 3 mil 673 md para el periodo 1990-1994. Esa cantidad incluy:
Ahorro en el pago por 1 mil 301 md de intereses derivado de las dos primeras opciones
-bonos de descuento y bonos a la par-,
Amortizaciones del principal por 2 mil 154 md, que Mxico ya no tendra que hacer,
debido a que los nuevos bonos de deuda se fijaron a un plazo de 30 aos y estaran
pagados a su vencimiento por la adquisicin que se hizo de los bonos cupn cero, y
Nuevos crditos por 218 md anuales en promedio, distribuidos entre 1 9 9 0 ~ 1 9 9 4 6 .
Uno de los primeros resultados del paquete financiero fue que en slo en un mes las tasas de
inters disminuyeron en cerca de 20 puntos porcentuales. En tal sentido, la tasa nominal de
Cetes a 28 das pas de un nivel cercano a 60% anual enjulio de 1989 a alrededor de 35%
en agosto. Esto no slo signific un incentivo a la inversin productiva, sino que tambin
contribuy a aliviar las finanzas pblicas, pues una reduccin de 2 puntos porcentuales de
las tasas de inters signific, para el saldo de la deuda pblica interna, un ahorro de cerca de
1.96 billones de viejos pesos mensuales.
Por lo que respecta a la reduccin de las transferencias netas al exterior, las cifras mostraban
que se haba rebasado la meta inicial de 2% como proporcin del PIB en promedio anual
para el periodo 1990-1994.
En 1990 se haba iniciado del programa de swaps, asignndosele un monto de 3,500 md del
valor original de la deuda que particip en el paquete financiero 1989-1992, y en
cumplimiento a una de las clusulas acordadas con la banca comercial acreedora en la
negociacin de 1989. Para tal efecto se llevaron a cabo dos subastas, la primera se realiz el
16 de julio de 1990 y la segunda el 23 de agosto de ese mismo ao. En la de julio, se subast
un monto de' 1 mil md. La tasa nica de descuento se coloc en 52.05%. El segundo monto
subastado, fue considerablemente mayor, '2 mil 500 md, pero la tasa de descuento disminuy
ligeramente, 52.00%. Con la realizacin de ambas subastas se dio por concluido el programa
de intercambio de deuda pblica por capital".
6 Pedro Aspe, Informe sobre la reduccin de la Deuda Externa, Nacional Financiera, ao LII, nm.
12, Mxico, 15 de Junio de 1992.
7 Jos Angel Gurra, La poltica de la Deuda Extern, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1993, p.
178.
359
La reestructuracin de la deuda pblica externa de 1989 no slo reinici el programa de swaps
sino que signific tambin el retomo de entidades pblicas y privadas mexicanas a los mercados
de capital, cuyo acceso haba sido imposible a raz de la crisis de la deuda de 1982.
Cabe destacar que las colocaciones, en el periodo 1990-1994, se realizaron en otras monedas
adems del dlar estadounidense, Hubo emisiones en yenes, libras esterlinas, chelines
austracos, pesetas espaolas y marcos alemanes, entre otras.
La reestructuracin de la deuda tambin haba abierto la posibilidad de realizar operaciones
individuales de reduccin de deuda, sin que ello implicara negociar globalmente con todos los
bancos acreedores. Desde la segunda mitad de 1990 el pas haba recurrido a las recompras de
deuda en el mercado secundario, lo que haba permitido la gradual reduccin del saldo de la
deuda externa.
Como resultado de esos beneficios se anunci, por parte de la SHCP en junio de 1992, la
reduccin del saldo de la deuda pblica externa en 7 mil 171 md. Adicionalmente, al cancelar
bonos a la par y bonos de descuento, se obtuvo la ventaja de liberar las garantas de stos ya
que, como se recordar, la totalidad del principal estaba garantizada con bonos cupn cero del
Tesoro Estadounidense y con 18 meses para el pago de intereses.
La referida cancelacin de deuda (7 mil 171 md) era equivalente a una reduccin de cerca de
un 9% del saldo de la deuda pblica externa que estaba vigente al 31 de marzo de 1992 y
aproximadamente al 2.2% del PIB de 1992. Otros beneficios importantes, fueron el ahorro en
el pago de intereses, que se estim en 654 md anuales.
Como ya se ha destacado, la reestructuracin de 1989-1992 no tuvo una solucin definitiva.
Por tal razn. al mes de junio de 1993cerca del 38%de la deuda pblica externa reestructurada
se encontraba contratada a tasas de inters flotante, lo que significaba la difcil programacin
financiera de los recursos necesarios para servir las obligaciones con los acreedores, debido a
la fluctuacin de variables externa.
Considerando lo anterior, el mecanismo concebido por el rgimen salinista para evitar una
posible fuga de capitales fue la emisin de los llamados Bonos de la Tesorera (Tesobonos),
valores gubernamentales parecidos a los Cetes que el Gobierno mexicano subastaba en el
mercado pero cuyo valor variaba en los mismos porcentajes del dlar y que proporcionaban
un inters mayor que los depositados en los Estados Unidos. Sin embargo, debe sealarse
que entre 1992 y 1993 eran pocos los inversionistas que utilizaban los Tesobonos, en virtud
de que la expectativa de una devaluacin era casi nula y de que otros valores gubernamentales
otorgaban mejores tasas de inters. La confianza y el afn de lucro de los inversionistas
extranjeros llegaron a tal grado que hubo un momento en que ms del 50% de los Cetes en
poder del pblico estaba en manos de extranjeros. A diferencia de la deuda externa que, en
el pasado reciente tena el Gobierno con la banca comercial y con los organismos
internacionales, estas inversiones eran a muy corto plazo y se corra el riesgo de que pudieran
fugarse al exterior en cuestin de horas ante la ms mnima seal de falta de confianza en la
evolucin de la economa mexicana ante el temor de que el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte (TLCAN) no fuese ratificado. Entre acciones y valores gubernamentales
-Cetes y Bonos de desarrollo (Bondes) esencialmente- la inversin extranjera alcanz los
40 mil md, pero constitua, se insiste, un capital sumamente voltil, que, de fugarse, pondra
en peligro el sistema financiero nacional.
Se pensaba que si el TLCAN era ratificado, los 40 mil md de capital extranjero colocados
en la Bolsa de Valores y en valores gubernamentales, no slo se reinvertiran sino que
aumentaran. En caso contrario, se tema, ese monto se fugara y el modelo salinista colapsara
ante las expectativas devaluatorias.
En medio del auge econmico, la administracin del presidente Salinas empez a enfrentar
una oleada de violencia de la que difcilmente se poda ya desprender. Unos das antes de la
muerte del que fuera candidato del PRI a la presidencia, las reservas se situaban en alrededor
de 30 mil md. Las cinco semanas que siguieron al magnicidio y que los inversionistas
extranjeros percibieron como la continuidad de una espiral de violencia que haba tenido
como punto de partida el levantamiento armado en Chiapas (1 de enero de 1994) y, an
antes la muerte del Cardenal Posadas Ocampo, salieron del pas 12 mil 500 md. Se present
entonces una sobredemanda de dlares en la frontera y cayeron las acciones de algunas
empresas mexicanas que cotizaban en los mercados estadounidenses. Ysi no se desquiciaron
rpidamente fue gracias al anuncio en la ciudad de Washington de la disposicin inmediata
de una lnea de crdito por 6,000 md.
El viernes 25 de marzo de 1994, dos das despus del magnicidio, reabiertos los mercados
financieros, no hubo seales de pnico en la Bolsa de Valores. El gabinete econmico logr
evitar la devaluacin del peso pero se debilitaron las reservas internacionales y la imagen
de Mxico como pas estable comenz a deteriorarse.
Pese a ello, la contundente victoria electoral del candidato del PRI a la presidencia, Doctor
Ernesto Zedillo Ponce de Len, el 21 de agosto de 1994, fue bien recibida por los
inversionistas extranjeros. Sin embargo, el estancamiento de las negociaciones de paz entre
el Gobierno y el Ejercito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) as como las alzas en las
tasas de inters en los Estados Unidos a partir del 4 de febrero de 1994, comenzaron a
generar serias dudas acerca de la viabilidad del programa econmico salinista que, con base
en un dlar barato, haba hecho crecer en forma alarmante el dficit de la balanza comercial.
Los primeros aos de la Presidencia de Ernesto ZediUo
La poltica econmica del Doctor Ernesto Zedillo se mantuvo en la misma lnea que la
anterior administracin, estricta disciplina en las finanzas pblicas y combate a la inflacin
para lograr un crecimiento econmico sostenido.
El 20 de diciembre de 1994, debido a que el dlar se haba mantenido cerca de la banda
superior de intervencin, se aprobaba un aumento de N$0.53 en el techo de la paridad
361
cambiaria. Sin embargo, la demanda de dlares se dispar, incluso por parte de tesoreras
de grandes empresas, y el tipo de cambio se ofreci, el21 de diciembre, a N$3.99, es decir,
N$0.34 abajo del lmite. La Bolsa Mexicana de Valores llegaba a perder 12% al medioda
de esa jornada, el dlar se cotizaba en la frontera norte de ese pas hasta N$5.50 y las tasas
de inters se ubicaban alrededor de un 30% en el mercado de dinero secundario.
El nuevo Jefe de Estado dio a conocer su decisin de ampliar la banda de fluctuacin del
tipo de cambio, permitiendo al peso mexicano devaluarse en un 15% respecto del dlar.
Esta medida llev a la liquidacin masiva de acciones y bonos por parte de inversionistas
extranjeros que se encontraban alarmados por el hecho de que las reservas mexicanas haban
cado de 27 mil md a 10 mil 500 md entre enero y finales de diciembre de 1994. En apenas
tres das, la moneda perdi un 60% de su valor con relacin al dlar.
El 23 de diciembre de 1994, analistas de Baring Securities sugirieron a sus clientes que
evitaran la adquisicin de acciones de compaas de giro alimentario -como Bimbo y Del
Valle- y de tiendas departamentales como Liverpool, ya que pronosticaban una drstica
cada en los salarios reales y en el poder de compra de los mexicanos".
Por su parte, tres das despus, analistas de Wall Street, citados por The New York Times,
estimaron que entre 61% Y 68% de los 73 mil md de inversin extranjera en el pas
corresponda a empresas de Estados Unidos; y que stas tendran 15 mil md invertidos en
fbricas, maquinaria e inmuebles y entre 30 mil md y 35 mil md en la Bolsa, as como en
Bonos y Certificados Gubernamentales",
Por si fuera poco, diversos anlisis detectaban importantes puntos vulnerables en la estructura
econmica de Mxico. De nuevo, Baring Securities adverta en un informe que 752 md en
Tesobonos venceran el 29 de diciembre. Otras fuentes divulgaron que 3 mil 500 md, por el
mismo concepto, tendran que ser liquidados por el Gobierno Mexicano a finales de enero
de 1995, y que entre febrero y junio de este ltimo ao, 13 mil md deberan ser liberados.
Asimismo, los diarios Financial Times y The Journal of Commerce publicaban que, en el
primer semestre de 1995, venceran ms de 5 mil md en certificados tasados en esa divisa
estadounidense y yenes japoneses10.
Una de las causas a resaltar en la crisis mexicana fue la magnitud del dficit en cuenta
corriente, que alcanz un nivel alarmante del 8% del PIB en 1994.
De esa manera, el3 de enero de 1995, el Presidente Ernesto Zedillo lanz su Programa de
Emergencia Econmica. Constando de tres objetivos: lograr que el dficit en la cuenta
8 Cfr. Baring Securities Report, documento publicado en Internet.
9 Citado en Pan Yatrakis, Origins of the Mexican Debt crisis of 1994, documento publicado en
Internet.
10 Ibid., P 9.
corriente se redujera ordenadamente a niveles manejables en el corto plazo; crear las
condiciones para una pronta recuperacin de la actividad econmica y el empleo; y conseguir
que el efecto inflacionario de la devaluacin fuese lo ms reducido y corto posible.
Al mismo tiempo, se firm en ese mismo da el Acuerdo de Unidad para Superar la
Emergencia Econmica (AUSEE), las partes firmantes fueron obreros, campesinos y
empresarios. Este acuerdo estimaba que para 1995el dficit de la cuenta corriente no debera
ser mayor a 14mil md y el compromisos de mantener los salarios congelados y las ganancias
de los empresarios.
Asistencia Internacional.
El Gobierno de Estados Unidos comunic al Gobierno de Mxico la ampliacin de las
lneas de crdito otorgadas al pas en el marco del Acuerdo Financiero de Amrica del
Norte, hasta por un monto de 20,000 md. Asimismo, los Organismos Financieros
Internacionales y los Bancos Centrales de las economas industrializadas otorgaron
financiamiento a Mxico, formando as un Paquete de Apoyo Financiero. Este Paquete
estuvo sujeto a las siguientes condiciones establecidas por el H. Congreso de la Unin:
Contratacin de crditos externos para canjear o refinanciar los Tesobonos, sin que
estas operaciones excedieran del equivalente en moneda nacional de 26 mil 500 md.
Emisin de Tesobonos, siempre y cuando el saldo en circulacin en 1995no excediera
el 15%de la deuda pblica total.
COMPOSICiN DEL PAQUETE FINANCIERO
363
Origen de los recursos
Fondo de Estabilizacin
Fondo Monetario Internacional
Banco Internacional de Pagos
Banco Mundial y BID
Total
Fuente: SHCP
Recursos disponibles
20,000.0
17,750.0
10,000.0
2,787.4
50,537.4
El Paquete Financiero sirvi tanto para que la situacin econmica no se agudizar como
para que no hubiera un incumplimiento de las obligaciones externas del sector pblico y
privado en el corto plazo. Adems de que abra la posibilidad de hacer frente a los
vencimientos de la deuda.
Saldo de la Deuda Interna Bruta del Gobierno
Federal
(Cifras en m i1es de m iliones de pesos)
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
o
29.3
91.7

-----
41.3
1- Bondes __ o [J
Fuente: SHCP
Esto permiti cubrir los vencmuentos de Tesobonos, principalmente en manos de
inversionistas extranjeros, que a principios de ao ascendan a algo ms 29,000 md,
disipndose con ello el escenario de insolvencia. Con esta accin, se redujo la deuda interna
bruta, al pasar de 178 mil 960 mp en diciembre de 1994 a 155 mil 360 mp al cierre de
diciembre de 1995. Por otro lado, el balance fiscal present un supervit al pasar de 13%
del PIB en 1994 a 8.5% en junio de 1995.
Saldo de la Deuda Externa Bruta del Sector
Pblico
(Cifras en miles de millones de dlares)
120
100
80
54.7
60
44.4
40
20
O
1994 1995
1 m Mercado O No Mercado
Fuente: SHCP
La deuda externa bruta, en tanto, aument, al pasar de 85 mil 436 md en diciembre de 1994
a 100 mil 934 md en el mismo periodo de 1995 (que fue equivalente a un incremento de 6.4
puntos porcentuales como porcentaje del PIB). Este incremento, como ya se mencion, se
explic por la estrategia que sigui el Gobierno Mexicano, de negociar un Paquete de Apoyos
Financieros conformado por crditos de largo plazo, que le permitieron sustituir pasivos de
corto plazo denominados en moneda extranjera, principalmente los Tesobonos.
La evolucin del endeudamiento externo de los sectores pblico, privado y bancario de
Mxico en 1995 haba estado influido por los cambios en la percepcin del riesgo-pas en
los mercados financieros internacionales. En particular, a lo largo del trimestre que sigui a
la devaluacin de diciembre de 1994, el precio al que se cotizaron los bonos de la deuda
reestructurada en el Paquete Financiero 1989-1992 mostr una tendencia descendente, lo
que signific la disolucin de los beneficios que se haban obtenido con esa reestructuracin.
A mediados de marzo de 1995, el precio de dichos bonos ya era menor en aproximadamente
35% a la cotizacin registrada tres meses atrs.
Al finalizar el tercer trimestre de 1995, era evidente que los objetivos del Paquete de Apoyo
Financiero se haban cumplido. Durante los primeros nueve meses de ese ao, se haban
pagado 29 mil 492 md por concepto de vencimientos de obligaciones a corto plazo del
sector pblico denominados en moneda extranjera. As, la posibilidad de que Mxico no
contara con capacidad de pago para hacer frente a sus compromisos de corto plazo estaba
prcticamente descartada al cierre de septiembre. El saldo vigente de los pasivos de corto
plazo del sector pblico - incluyendo Tesobonos- representaba el 7.2% de la deuda pblica
total denominada en moneda extranjera. La proporcin de dichas obligaciones de corto
plazo con relacin al saldo de las reservas internacionales de Banco de Mxico se haba
reducido a 56%.
Endeudamiento Neto del Sector Pblico
En cuanto al flujo de endeudamiento externo neto del sector pblico, ste fue de 14 mil
445.5 md en 1995. Estos recursos provinieron, tanto de las disposiciones por 11 mil 773
millones que efectu el Gobierno Federal del Paquete de Apoyo Financiero, como del
aumento neto de instrumentos tradicionales de deuda externa por 2 mil 673 md. Conviene
recordar que, en febrero de 1995 el Congreso de la Unin haba autorizado al Gobierno
mexicano a contratar crditos externos dentro del Paquete de Apoyo a la Estabilizacin, por
un montode hasta 26 mil 500 md, los cuales deberan destinarse a refinanciar los vencimientos
de Tesobonos. Dicha autorizacin indicaba que los crditos antes mencionados, no estaban
sujetos al lmite mximo, establecido previamente al endeudamiento externo neto del sector
pblico para 1995, que era de 5 mil md. Por lo tanto, una vez reducidas las disposiciones
netas del Paquete de Apoyo Financiero, result que el monto de endeudamiento externo
neto del sector pblico - 2 mil 673 md- fue menor que el lmite mximo referido.
El endeudamiento externo neto total del sector pblico fue resultado de disposiciones de
financiamientos por 39 mil 771 md y de amortizaciones de pasivos por 25 mil 325 md. En
cuanto a los usuarios de los recursos obtenidos a travs de estas operaciones de deuda
externa, destac el Gobierno Federal, cuyo endeudamiento neto fue de 15 mil 086 md,
365
366
monto que incluy los recursos obtenidos a travs del Paquete de Apoyo Financiero. Por lo
que se refiere a la banca de desarrollo y a las empresas del sector pblico - Pemex y CFE-,
estas entidades efectuaron pagos netos de sus pasivos externos por 552 md y 118 md.,
respectivamente. El saldo de la deuda externa neta del Sector Pblico- excluyendo Tesobonos-
pas de 76 mil 889.9 mdal31 de diciembre de 1994 a 90 mil 316.1 mdal cierre de diciembre
de 1995.
Durante los dos primeros meses de 1995, el Banco de Mxico realiz cinco subastas para
adquirir los Tesobonos en poder del pblico. Las primeras cuatro subastas se enfocaron
directamente a la adquisicin de Tesobonos en poder de las instituciones de crdito y de las
casas de bolsa.
Adicionalmente, el 27 de Febrero de 1995 el Banco de Mxico efectu una subasta de
compra de Tesobonos a descuento y con pago en dlares, la cual estaba abierta a todos los
tenedores del instrumento. Con esta subasta, se obtuvo un ahorro de 100 md.
Reforzando la estrategia de pago, el Banco de Mxico estableci una facilidad para el pago
en dlares del valor nominal de los Tesobonos conforme stos fueran venciendo, con la
intencin de reducir la volatilidad del tipo de cambio, al excluir la demanda por divisas que
se derivaba del vencimiento semanal de estos ttulos.
As, al cierre de 1995, el desendeudamiento interno presentado por el Gobierno Federal fue
de 55 mil 913 mp, resultado fundamentalmente de la amortizacin de los Tesobonos por un
monto de 122 mil 677 mp. De esta manera, el saldo de la deuda interna neta del Gobierno
Federal se redujo en 21% al pasar de 164 mil 653 mp al cierre de diciembre de 1994 a 130
mil 406 mp al cierre de 1995.
La estrategia de deuda pblica permiti atender oportunamente los compromisos de deuda
de corto plazo a travs de la contratacin de pasivos a plazos cada vez ms largos, con los
menores costos posibles.
5.2 Deuda del sector pblico
Desendeudamiento Externo y Endeudamiento Interno de 1996a 1999
En 1996, la consolidacin de los esfuerzos que en materia de deuda externa se haban iniciado
un ao antes, se fortalecieron en los Criterios Generales de Poltica Econmica para
ese ao.
Las mejores condiciones de los mercados financieros propiciaron la puesta en marcha de
una estrategia tendiente a reducir los niveles de endeudamiento externo. As, el saldo de la
deuda pblica externa bruta pas de 100,933.7 md al cierre de 1995 a 98,284.5 md al cierre
de 1996, representando una disminucin de 2,649.2 md.
Es importante notar que el desendeudamiento presentado en este ao (856 md) se origin
principalmente por la amortizacin anticipada que hizo el Gobierno Federal en agosto, al
Tesoro de los Estados Unidos, por concepto del pago del prstamo convenido en el Paquete
de Apoyo Financiero (7 mil md.).
Por otro lado, como se mencion anteriormente, las perspectivas favorables de la economa
mexicana en el exterior, propiciaron un mayor y mejor acceso a los mercados internacionales
de capital, lo cual hizo posible sustituir pasivos de corto plazo por nuevos crditos de largo
plazo con menores costos de colocacin y con tasas de inters sustancialmente menores. De
esta manera, a lo largo de 1996 se realiz un prepago del Bono Azteca por un importe de 1
mil 127 md y una cancelacin de Bonos Brady por 3 mil 598 md.
Asimismo, este favorable acceso a los mercados internacionales de capital, ocasion que el
Gobierno Federal y las entidades pblicas pudieran efectuar colocaciones en los mismos
por un monto de 16,557.3 md.
Colocaciones del Sector Pblico en 1996
367
Entidad
Gobierno Federal
Pemex
Banooras
Nafin
Bancomext
Total
Total Bonos
Pagars a mediano
Dlazo
15,001.8 14,171.3 830.5
792.6 792.6
200.0 200.0
359.1 359.1
203.8 203.8
16,557.3 15,163.9 1,393.4
Fuente: SHCP.
Por lo que se refiere a la poltica adoptada durante 1996 en el manejo de la deuda interna,
sta se enfoc a mejorar el perfil de vencimientos de la deuda interna, el cual, como
consecuencia de la inestabilidad financiera registrada en 1994, se haba deteriorado
significativamente.
De esta manera, al igual que en 1995, la colocacin de valores gubernamentales durante
1996 se bas preponderantemente en los Bonos del Desarrollo (Bondes) a plazos de uno y
dos aos. En mayo de 1996, se empezaron a colocar entre el gran pblico de inversionistas
los Bonos denominados en Unidades de Inversin (Udibonos), los cuales se emitieron a un
plazo de tres aos y cuya aceptacin fue creciendo a lo largo del ao. As, en ese ao se
present un endeudamiento interno neto por 21 mil 604 mp.
En 1997, manteniendo el favorable acceso de Mxico a los mercados internacionales de
ceoitales, se efectuaron importantes operaciones de refinanciamiento anticipado, mejorando
as las csndiciones en cuanto a plazo y costo de la deuda. Estas operaciones originaron un
desendeuamiento neto por 7 mil 715 md.
----.--------., r-- -- --, r-- -- r------- --- _.-
Endeudamiento Interno Neto del Gobierno Federal en 1996
Cifras en millones de esos
DISP. AMORT. ENDEUD.NETO
207,430.2 185,826.5 21,603.7
Valores 194,150.0 179,824.1 14,325.9
Cetes 150,494.5 138,421.7 12,072.8
Sondes 38,700.0 15,985.1 22,714.9
Tesobonos 0.0 1,930.5 (1,930.5)
Ajustabonos 0.0 23,486.8 (23,486.8)
Udibonos 4,955.5 0.0 4,955.5
Fondo de ahorro SAR 6,724.0 464.7 6,259.3
Otros 6556.2 5537.7 1018.5
Fuente: SHCP
Destaca en este ao el pago anticipado realizado por el Gobierno Federal al Departamento
del Tesoro de los Estados Unidos por un monto de 3 mil 500 md, con el que se liquid, con
ms de tres aos de anticipacin, la totalidad de los financiamientos otorgados (lO mil 500
md). Adicionalmente en el mes de agosto se llev a cabo la cancelacin anticipada de las
Notas Bancarias emitidas un ao antes por 6 mil md. Los recursos provenientes de esta
emisin permitieron efectuar la amortizacin de 7 mil md del Paquete de Apoyo Financiero
efectuada en 1996.
La cancelacin de las Notas Bancarias, aunada a la liquidacin de los financiamientos
otorgados por el Tesoro de los Estados Unidos, represent la conclusin de la estrategia de
refinanciamiento de la deuda pblica denominada en moneda extranjera con vencimientos
en el corto plazo, la cual se haba iniciado en 1995.
Otra operacin importante de refinanciamiento llevada a cabo en el mes de marzo de 1997,
fue la redencin anticipada del monto remanente de los Bonos Azteca, por un total de 1 mil
58 md. Esta operacin permiti recuperar un monto importante de recursos al liberarse el
colateral asociado a dichos bonos (483 md).
Por lo que se refiere a la poltica aplicada durante 1997 en materia de deuda interna, sta se
centr fundamentalmente, en mejorar su perfil de vencimientos y en proveer los recursos
necesarios para el financiamiento del Gobierno Federal. Por esta estrategia del Erario Federal,
en ese ao se obtuvo un endeudamiento interno neto por 69 mil 584.3 mp.
itras en millones de esos
ENDEUD.
DISP AMORT INT.NETO
2n,076.4 207,492.1 69,584.3
VALORES 262,260.2 200,868.3 61,391.9
CETES 186,606.9 153,631.6 32,975.3
BONDES 47,860.0 34,122.7 13,737.3
AJUSTABONOS 0.0 13,114.0 (13,114.0)
UDIBONOS 27,793.3 0.0 27,793.3
369
Fondo de ahorro SAR
OTROS
Fuente: SHCP.
14,384.1
432.1
6,322.8
301.0
8,061.3
131.1
As en febrero de 1997, se colocaron por primera vez Udibonos a cinco aos. En octubre el
Gobierno Federal dio inicio a la colocacin de Bondes a un plazo de tres aos y con pagos
trimestrales de intereses.
Otra accin importante llevada a cabo por el Gobierno Federal en el manejo de su deuda
interna consisti en que, por primera vez, las autoridades financieras dieron a conocer
pblicamente, a finales de agosto de 1997, el monto semanal de valores gubernamentales a
subastar para el resto de ese ao. Esta medida se dise para ofrecer al pblico inversionista
mayor certidumbre respecto a la evolucin futura de los principales ttulos financieros en el
mercado nacional.
Los resultados alcanzados durante 1998en el manejo de la deuda del sector pblico estuvieron
determinados, por un lado, por la posicin fiscal registrada en dicho periodo y, por el otro,
por la volatilidad observada en los mercados financieros internacionales, en particular durante
los ltimos cuatro meses del ao, y su consecuente efecto en el mercado nacional.
Por lo anterior, el acceso de Mxico a los mercados internacionales de capitales se redujo
de manera importante durante 1998, al captar el Gobierno Federal alrededor de un tercio de
lo obtenido el ao previo, reflejando as el efecto negativo que sobre nuestro pas tuvieron
las crisis experimentadas en Rusia, Sudeste Asitico y algunos pases latinoamericanos.
Lo anterior, aunado a la cada de los precios internacionales del petrleo, indujo al Gobierno
Federal en octubre de 1998 a disponer en su totalidad la lnea de liquidez contratada un ao
antes con 33 instituciones financieras internacionales por 2 mil 661 millones de dlares. El
370
Colocaciones externas del Gobierno Federal
(Cifras en millones de dlares)
7.170.7
1,823.6
1997 1998
1
m
Bonos O Pagars a Mediano ~
Fuente: SHCP
objetivo de esta lnea era precisamente otorgar un mecanismo de proteccin que permitiera
a la Federacin contar con recursos en situaciones de gran volatilidad en los mercados
internacionales. Asimismo, en este ao se origin un endeudamiento externo neto por 1 mil
708 md.
Durante 1998, los requerimientos de financiamiento neto por parte del Gobierno Federal
fueron cubiertos recurriendo fundamentalmente al mercado domstico, no obstante la
volatilidad registrada en los ltimos meses del ao. Lo anterior fue posible gracias a las
oportunas medidas llevadas a cabo por el Gobierno Federal para adecuar, a partir del mes
de septiembre, la estructura de"la colocacin de valores gubernamentales, de manera que se
redujeran los riesgos que los inversionistas habran de tomar en dicho entorno. En particular,
se cancel por el resto del ao la colocacin de Udibonos y de Cetes a 6 y 12 meses; se
ampli la captacin de este ltimo instrumento a plazos de 28 y 91 das; se reintrodujo el
Bonde con cupn revisable cada 28 das; y se mantuvo la emisin del Bonde con cupn de
91 das que ofrece proteccin contra la inflacin. Cabe sealar que el endeudamiento neto
registrando ese ao fue de 86 mil 335 mp del cual, el 72% provino de la colocacin
de Bondes.
Por otra parte, es importante destacar que a partir del mes de febrero de 1998, en congruencia
con los objetivos de la reforma al sistema de pensiones, se inici el proceso de traspaso de
los recursos depositados por los trabajadores dentro del Sistema de Ahorro para el Retiro
(SAR), en las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES) elegidas por los mismos
trabajadores para que les administren sus cuentas individuales. Es importante destacar que,
conforme se realicen dichos traspasos, la subcuenta de la deuda interna del Gobierno Federal
denominada SAR, se reducir gradualmente, siendo compensada en igual monto por
disposiciones en el rubro de valores gubernamentales.
(Cifras en millones de pesos)
ENDEUD.
DISP. AMORT. INT.NETO
475,687.4 389,352.4 86,335.0
VALORES 407,959.7 318,556.7 89,403.0
CETES 278,013.9 263,029.8 14,984.1
BONDES 110,020.2 48,060.0 61,960.2
AJUSTABONOS 0.0 7,466.9 (7,466.9)
UDIBONOS 19,925.6 0.0 19,925.6
Fondo de ahorro SAR 30,570.4 47,189.9 (16,619.5)
SIEFORES 22,232.5 22,344.6 (112.1)
OTROS 14,924.8 1,261.2 13,663.6
Fuente: SHCP
Durante el ao de 1999, se obtuvieron resultados positivos en el manejo de la deuda externa
del sector pblico al lograr concretar el Gobierno Federal importantes operaciones que
contribuyen al refinanciamiento de las obligaciones esperadas para este y el prximo ao.
As, en este ao se present un desendeudamiento externo neto por un monto de 67 md.
En primer lugar, y no obstante el entorno internacional relativamente difcil que se present,
el Gobierno Federal logr reabrir en el mes de febrero los mercados internacionales de
capital para Mxico al emitir un Bono Global por un monto de 1 mil millones de dlares a
un plazo de 10 aos. Esta emisin constituy la primera operacin que realiz el Gobierno
Federal en los mercados internacionales de capital en dlares desde marzo de 1998.
Otra operacin sobresaliente que realiz el Gobierno Federal durante el primer trimestre de
1999, la constituy la conclusin de las negociaciones que permitieron refmanciar de manera
anticipada la mayor parte de los 2 mil 661 md de la lnea de liquidez contratada en octubre
de 1998 con 33 instituciones financieras internacionales y, con vencimiento programado en
abril del 2000. La respuesta de estas instituciones a dicha operacin fue extraordinaria, al
lograrse refinanciar de manera anticipada cerca de 2 mil md a travs de la colocacin de
nuevos instrumentos con plazos de hasta 5 aos. Con esta operacin se redujo en casi 80 por
111l\...IIIO""'IVIJGl,",O u,,", "'apn.al '-'11
371
372
ciento los vencimientos que de otra manera se hubieran tenido que afrontar a principios del
prximo ao con la banca internacional.
Colocaciones del Sector Pblico en 1999
Entidad
Gobierno Federal
Pemex
Natn
Total
Total Bonos
Pagars a Mediano
Plazo
5,181.4 2,618.4 2,563.0
687.1 687.1
300.0 300
6,168.5 2,618.4 3,550.1
Fuente: SHCP.
Destaca tambin, en este periodo, el anuncio realizado enjunio por las autoridades financieras
de la formalizacin del Programa de Fortalecimiento Financiero 1999-2000, el cual incluye
recursos por 16 mil 900 md en forma de lneas de refinanciamiento y comercio exterior y 6
mil 800 md de lneas contingentes al amparo del Acuerdo Financiero de Amrica del Norte.
Este programa, al respaldar el refinanciamiento de la deuda pblica externa por lo que resta
de la presente administracin, contribuir de manera decisiva a garantizar la estabilidad de
la economa mexicana durante el periodo del cambio de gobierno.
Por otra parte, en los meses de agosto y octubre, el Gobierno Federal realiz operaciones de
intercambio de Bonos Brady por un monto nominal de 1 mil 35 md a cambio de emitir 825
md de nueva deuda. Con estas operaciones se logr un descuento de 210 md; adems, al
momento de cancelarse los Bonos Brady se recuper el colateral asociado a los mismos, lo
que fortaleci la posicin de liquidez del Gobierno Federal.
Por lo que se refiere a las acciones llevadas a cabo durante 1999 por el Gobierno Federal en
materia de deuda interna, se dieron a conocer peridicamente las estructuras de las subastas
de valores gubernamentales que estaran vigentes durante los siguientes meses. En cada
subasta tipo, se anunciaron importantes cambios en la poltica de colocacin de valores
gubernamentales, los cuales fueron reflejo de la mayor estabilidad observada en los mercados
financieros domsticos e internacionales. En este ao se obtuvo un endeudamiento interno
neto por 111 mil 024 mp, resultado de la estrategia del Gobierno Federal de cubrir sus
necesidades de financiamiento a travs del mercado domstico.
As, se adquiri el compromiso de subastar un monto mnimo de Cetes, en sus diversos
plazos, de Udibonos a 5 aos y de instrumentos a tasa flotante (Bondes). De igual manera se
destac el cambio en la frecuencia de la subasta de Cetes a plazos mayores a 3 meses,
modificndose de semanal a quincenal.
(Cifras en millones de pesos)
ENDEUD.
DISP AMORT INT.NETO
661,814.9 550,791.3 111,023.6
VALORES 616,890.0 506,201.2 110,688.8
CETES 385,538.8 367,012.1 18,526.7
BONDES 214,673.2 116,460.0 98,213.2
AJUSTABONOS 0.0 11,147.6 (11,147.6)
UDIBONOS 16,678.0 11,581.5 5,096.5
Fondo de ahorro SAR 39,436.5 38,868.2 568.3
SIEFORES 5,488.4 5,506.5 (18.1)
OTROS 0.0 215.4 (215.4)
Fuente: SHCP
Adicionalmente, a partir del mes de octubre del presente ao, resalta la emisin de un
Udibono a 10 aos. La introduccin de dicho instrumento es parte del proceso de
consolidacindel mercado de deuda internaque busca cubrir las necesidadesde una creciente
base de inversionistas institucionales como compaas de seguros, fondos de pensiones y
en Sociedades de Inversin Especializadas de Fondos para el Retiro (Siefores), al ofrecer
un instrumento que les permita invertir sus recursos a largo plazo asegurando un retomo
positivo en trminos reales.
Las diversas operaciones de refinanciamiento llevadas a cabo durante el periodo 1996-
1999 se pudieron realizar gracias a que el sector pblico obtuvo de los mercados
internacionales de capital una gran suma de recursos en divisas.
En 10 referente a la poltica aplicada en este periodo en materia de deuda interna, sta se
centr, fundamentalmente, en mejorar su perfil de vencimientos y en proveer los recursos
necesarios para el financiamiento del Gobierno Federal.
Evolucin de la deuda pblica.
Durante el periodo 1996-1999, la poltica de Deuda Pblica fue congruente con los
lineamientos fijados en los Criterios Generales de Poltica Econmica en cada ao de
dicho periodo.
373
Los resultados macroeconmicos y de Finanzas Pblicas alcanzados al final de cada ao,
as como el entorno econmico, otorgaron a las autoridades financieras margen de accin
para lograr avances adicionales significativos en materia de Deuda Pblica.
La estrategia adoptada en el manejo de deuda durante el periodo mencionado, se centr en
tres objetivos principales:
1. Disminuir el costo de financiamiento del sector pblico.
2. Extender la estructura de vencimientos de la deuda pblica.
3. Reducir la vulnerabilidad ante variaciones en tasas de inters, paridades cambiarias
y cambios repentinos en la composicin de las carteras de los inversionistas.
Como resultado de lo anterior, se registr un fortalecimiento en la capacidad del sector
pblicopara afrontar sus compromisos financieros, registrando una disminucin de la relacin
deuda pblica a Producto Interno Bruto.
La poltica de deuda pblica ayud a obtener una estructura ms equilibrada de los pasivos
pblicos, al reducirse en trminos relativos la importancia de la deuda pblica externa con
relacin a la interna.
DEUDA PBLICA NETA TOTAL
(% PIB)
38.5
30.5
25.4
27.5
24.8
32.4
24.3
18.1
19.3
15.8
DIC-95 DIC-96 DIC-97 DIC-98 DIC-99
o EXTERNA 111 INTERNA
Fuente: SHCP
Cabe destacar tambin, que el porcentaje de deuda interna bruta contratada a corto plazo
respecto al saldo total de la deuda interna bruta disminuy en 10.8 puntos porcentuales, al
pasar de 35.6% en 1995 a 24.8% en 1999. Asimismo, se observ una reduccin en el saldo
de la deuda externa bruta de corto plazo con respecto al total de la deuda externa bruta de
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA E INTERNA BRUTA
1995-1999
Concepto J>kI99S Dic-I996 DicI997 DicI998
DIc.I999,J
Deuda total (milis. de pesos) 926,745.7 963,783.8 987,582.5 1,288,741.6 1,384,458.7
Corto pino 110,327.9 99,361.0 135,334.7 199,477.8 166,705.2
Largo plazo 316,417.8 364,422.7 352,247.7 1,0119,263.3 1,217,753.5
Deuda enema bnrta (miOs. de dlares) 100,933.7 98,284.5 88,321.2 92,294.5 92,289.5
Corto plazo 7,196.3 4,991.0 4,060.5 4,397.5 4,292.7
Largo plazo 93,737.4 93,293.5 84,260.7 87,897.0 87,996.8
Deuda Interna bruta (milis. de pesos) 155,359.9 192,162.0 273,655.7 378,256.4 506,388.7
Corto plazo 55,330.2 60,177.2 102,512.5 156,096.5 125,863.2
Largo plazo 100,029.7 131,984.8 171,143.2 222,159.9 380,525.5
poI Cifras preliminares
2.5 puntos porcentuales. pasando de 7.1% en 1995 a 4.6% en 1999.
Durante el periodo 1995-1999, la relacin de la deuda externa neta del sector pblico a PIB
present una reduccin superior al 50%. Por su parte, la relacin deuda interna bruta del
Gobierno Federal a PIB present un incremento de 2.8 puntos porcentuales, este hecho fue
originado por la estrategia del Gobierno Federal de cubrir sus necesidades de financiamiento
con recursos provenientes del mercado domstico.
375
DEUDAPUBLICA
EXTERNA BRUTA
DEUDAPUBllCA
EX1ERNANETA
DEUDA
INTERNA BRUTA
DEUDA
INTERNA NETA
Deuda Bruta y Neta del Sector Pblico
(porcentaje del pm)
1995 -1999
DICI99S DIC 1996 DIC-lm DIC 1998 DIC. 1999
PJ
36,2 26.7 20.2 21.7 17.4
32.4 24.3 18.1 19,3 15.8
7.3 6.6 7.7 9.0 10.1
6.1 6.2 7.3 8.2 9.0
pJ Cifras preliminares
Fuente: Elaborado por SHCP
Durante el periodo de anlisis, una tendencia que llama mucho la atencin es la que ha
mostrado uno de los principales indicadores de deuda, la relacin que guarda tanto la deuda
pblica externa como su correspondiente pago de intereses con respecto a las exportaciones
totales del pas. Con lo anterior se tiene que el uso prudente del crdito externo y el dinamismo
mostrado por el sector exportador en los ltimos aos, se han traducido en un fortalecimiento
del grado de solvencia que presenta Mxico para atender sus compromisos financieros con
el exterior. De esta manera, durante el periodo, el porcentaje que Mxico debi dedicar de
sus exportaciones totales al pago de intereses de la deuda pblica externa result menor en
3.6 puntos porcentuales en diciembre de 1999 con respecto al presentado al cierre de 1995.
Asimismo, la carga de la deuda pblica externa, medida como porcentaje de las exportaciones
totales del pas, se ha reducido de manera importante en el transcurso de los ltimos aos.
La evolucin del registro de la deuda pblica externa bruta se puede observar tambin
INDICADORES DEDEUDA
INTERESES A
EXPORTACIONES 1J
(%)
8.3
DEUDA EXTERNA NETAA
EXPORTACIONES
(l'>. DE VECES)
G-95 OtG-96 OtG-97 OtG-96 OtG-99 OIG-95 OtG-96
1J Ilterases de la deudaexterna del Sector PLtllico
p-l Cifras Preliminares
Fuente: SHCP
comparndola con otros pases miembros de la OCDE, con la intencin de obtener un
comparativo internacional de que tan prudente nivel de endeudamiento existe por parte del
sector pblico. En 1995 Canad registraba un 97.3 %en relacin con su PIB; Espaa 70.8%;
EE.UU 63.1% YMxico 48.9%. Para 1999, Canad 86.9%; Espaa 70.4%; EE.UU 59.3% y
Mxico 28.0%.
Deuda Pblica Extema Bruta
(%PlB)
97.3
1995 1999
1- canad - Espaa o Estados Unidos O Mxico 1
Fuente: SHCP
5.3 Clasificacin de la Deuda Externa del Sector Pblico y de la Deuda Interna del
Gobierno Federal.
Es importante analizar la evolucin de la deuda externa identificando los pases acreedores,
la canasta de monedas en que se encuentra contratada, los plazos y los usuarios. Los anteriores,
son conceptos importantes para conocer el grado de diversificacin existente en la
composicin de la deuda.
A su vez, es importante identificar la estructura de la deuda interna del Gobierno Federal,
con el anlisis en los valores gubernamentales y los cambios que stos han manifestado en
los ltimos aos.
Deuda Externa del Sector Pblico
Con respecto a la deuda externa clasificada por pases, la composicin de sta no ha tenido
cambios representativos en este periodo de anlisis. Tanto en 1995 como en 1999, los
principales acreedores externos del Sector Pblico fueron Estados Unidos y los Organismos
Financieros Internacionales.
SALDOS DE LA DEUDAPUBLICA EXTERNA
CLASIFICADA POR PAISES
1995 - 1999 (millones de dlares)
Dic-95 Dic-% Dic-97 Dic-9S DIC 99-Pi
TOTAL 100,933.70 98,284.50 88,321.20 92.294.50 92,289.50
ESTADOS UNIDOS 33,234.50 27,113.00 21,415.20 23,482.10 28,031.20
OFIS 18,793.40 17,948.20 16.649.10 17,151.80 16,821.70
JAPON 14,583.30 15.303.60 14,490.50 14,200.70 13,886.80
GRANBRETANA 8.968.60 7.729.50 9,425.30 9,952.20 9.459.10
ALEMANIA 4.283.30 7.583.20 8.300.90 8,602.40 7.959.70
FRANCIA 4.640.30 5.348.70 4.289.40 4.313.70 3.902.10
SUIZA 3,282.90 5.370.60 3.693.10 2.622.90 1.977.20
CANADA 3.530.10 3,028.10 2.635.30 3.262.80 2.513.70
OTROS 9,617.30 8.859.60 7,422.40 8.705.90 7.738.00
...PI Cifraspreliminares
El saldo de la deuda pblica externa clasificada por monedas, no ha mostrado una variacin
importante en su distribucin. Durante todo el periodo de estudio el mayor saldo de deuda
estuvo contratado en dlares americanos, representando para 1995 el 67.5% y para 1999 el
67.6%.
377
378
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA
CLASIFICADA POR MONEDAS
1995 - 1999 (millones)
Dic95 Dic96 Dic-97 Dic-98 Ole 99_'"
TOTAL 100,933.70 98,284.50 88,321.20 92,294.50 92,289.50
DOLAR 68,108.60 63,808.80 57,467.50 60,704.50 62,379.90
AMERICANO
CANASTA DE 18,793.40 17,948.20 14,282.80 13,846.30 13,473.40
MONEDAS 11
YEN JAPONES 6,287.50 7,802.30 6,881.10 6,956.10 7,123.90
MARCO ALEMAN 2,593.00 3,239.10 3,940.00 4,132.10 3.20\.40
FRANCO FRANCES 2,620.00 2,316.50 1,909.30 1,910.30 1,521.10
LIBRA ESTERLINA 478.4 480.1 902.5 837.9 743.4
FRANCOSUIW 370.1 302.4 267.5 265.2 213.8
DOLAR 120.5 118.5 462.9 428 456.4
CANADIENSE
OTRAS 1,562.20 2,268.60 2,207.60 3,214.10 3,176.20
_pI Cifras preliminares.
*1 Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodolgicas.
l1 Se refiere a las monedas que componen los financiamientos otorgados por el BID y el BIRF,
establecidas al momento de determinar los desembolsos. Se compone principalmente por:
dlares americanos, liras italianas, yenes japoneses, libras esterlinas, marcos alemanes,
dlares canadienses, francos suizos, francos franceses y coronas noruegas.
Fuente: Elaborado por SHCP.
Por otro lado, durante el periodo 1995-1999 el Gobierno Federal fue el principal usuario de
los crditos contratados en el exterior, seguido de los Organismos y Empresas controladas
por el Sector Pblico. Es importante resaltar que no siempre el organismo usuario de recursos
captados es el deudor directo ante el extranjero.
SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA POR USUARIO DE RECURSOS
31-Dic-95 31-Dic-% 31-Dic-97 31-Dic-9S 31DlC99-P'
TOTAL 100,933.70 98,284.50 88,321.20 92,294.50 92,289.50
SECfOR PUBLICO FEDERAl 89,538.00 88,468.30 79,620.20 83,078.10 84,164.60
..(J()BIERNO FEDERAL v 77,841.30 75,636.50 67,369.90 70,115.50 70,329.80
-ORGANISMOS Y 11,696.70 12,831.80 12,250.30 12,962.60 13,834.80
EMPRESAS
CONTROLADAS
OTRAS ENTIDADES 11,395.70 9,816.20 8,701.00 9,216.40 8,124.90
PUBLICAS
- FINANCIERAS 11,393.60 9,795.00 8,614.90 9,208.90 8,120.70
-NO 2.1 21.2 86.1 7.5 4.2
_pI Cifras preliminares
*1Cifras sujetas a revisiones
11 Incluye deuda de los ramos XXIV, XXIX, FAFEXT, Fideicomisos y Garantas del Gobierno Federal.
Como puede verse en el cuadro siguiente, en 1995 la principal fuente de financiamiento la
constituy la deuda reestructurada, mientras que para 1999 la mayor parte del saldo se
encontraba relacionado con la emisin de Bonos Pblicos. Este hecho pone de manifiesto la
confianza que los inversionistas extranjeros tienen sobre el futuro de nuestro pas.
Saldos de la Deuda Pblica Externa Clasificada por Fuentes de Financiamiento
31J>ic95 31-Dic-% 31-Dic-97 31-Dic-911 31 mC99,
TOTAL 100.933.70 98.284.50 88,321.20 92.294.50 92,289.50
BILATERALES 15,435.70 14,5lS6.30 1l.225.6O 10,663.10 10.133.30
FO!'ODODE 10.500.00 3.500.00 o o o
ESTABILlZACION
PROVEEDORES 89 69 55 52.6 43.4
OAS 18.793.40 17.948.20 16.649.10 17,151.80 16.821.70
BONOSPUBLlCOS 17,886.80 29.209.80 26,685.70 27,845.90 33,123.90
DEUDAREESTRUcrURADA 28.316.80 24,429.00 23,792.90 24,089.40 23,544.20
BONOSDE 1.5 1.5 1.5 1.5 1.5
REPRIVAT1ZACION
BASEDEDINERO1990-1992 3,398.10 3.213.70 2.940.70 2,426.30 2,078.90
NOREESTRUCfURADA 6,512.40 5,327.00 6,970.70 10.063.90 6,464.90
O T R O S ~ o o o o 77.7
*1 Cifras sujetas a revisiones por cambios
11 Incluye crditos tradicionales y garantas destinadas para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero,
1989-1992
21 Se refiere a los movimientos de deuda ligados a los proyectos de infraestructura productiva
5.3.2 Deuda Interna del Gobierno Federal
Por lo que respecta a la composicin de la deuda interna bruta durante el periodo de estudio,
la mayor parte la constituyeron los valores gubernamentales representando el 85.3% del
total en 1995, y el 87.4% en 1999. Es importante destacar que el crecimiento en trminos
reales de la deuda interna de 1995 a 1999 fue del 65.5%, hecho que fue resultado, como se
ha mencionado de la estrategia del Gobierno Federal de financiar sus recursos a travs del
mercado domstico.
379
SALDOS DE LA DEUDA INTERNA
DEL GOBIERNO FEDERAL
1995 - 1999 (millones de pesos*)
31-0Ic-95 31-0ic-96 31-Dlc-97 31-0ic-98 31 DlC 99.pl
DEUDA NETA 130.406.50 179.040.00 259.231.90 343.017.30 454.286.70
ACTIVOS FINANCIEROS" -24.953.40 -13.122.00 -14.423.80 -35,239.10 52.102.00
DEUDA BRUTA 155.359.90 192.162.00 273.655.70 378.256.40 506.388.70
BONOS o o o o o
VALORES 132.468.00 155.157.10 221.943.20 322.625.80 442.613.20
GUBERNAMENTALES
SAR 21.709.10 34.829.90 49.735.1>0 39.978.40 46.571.80
SANEAMIENTO 13.1 314.1 13.2 13.2 13.2
FINANCIERO ~
OTROS 1.169.70 1.860.90 1.963.70 15.639.00 17.190.50
*1 Cifras sujetas a revisiones por cambios y adecuaciones metodolgicas
11 Incluye los saldos acreedores de la Cuenta General y el Fondo de Contingencia
21 Sistema de Ahorro para el Retiro
31 Deuda asumida por el Gobierno Federal
A su vez, el saldo de los valores gubernamentales al cierre de 1995 fue de 132,468.0 millones
de pesos de los cuales el 33.3% correspondi a Certificados de la Tesorera (CETES); el
34.0% a los bonos de desarrollo (BONDES); 1.5% a los Bonos de la Tesorera y el 31.3% a
los AJUSTABONOS. Sin embargo, para 1999 hubo una recomposicin de valores
gubernamentales y se tuvo que el 27.7% fue de CETES; el 54.6% en BONDES yeI17.7%
en UDIBONOS. De lo anterior, se subraya la desaparicin de los TESOBONOS al igual
que la de los AJUSTABONOS.
Valores Gubernamentales
Composicin por Instrumento
(%)
1.5
1995 1996 1997 1998 1999
pJ
mCeles O Bondes lE Indizados O Tesobonos
p.J Cifras preliminares
Fuente: SHCP.
5.4 Servicio y Costo de la Deuda
La disciplina mostrada en el manejo de las finanzas pblicas, as como los resultados
macroeconmicos alcanzados hasta 1999, constituyeron la base para que durante dicho
ejercicio fiscal se alcanzaran resultados favorables en materia de deuda pblica, que se
presentan tanto en el monto total de las obligaciones financieras, como en el perfil de
vencimientos. En el periodocomprendido de 1995a 1999se lograron avances particularmente
importantes en materia de deuda interna, avances que reforzaron los logros alcanzados
durante los ltimos aos en el manejo de la deuda externa.
El servicio de la deuda ha observado un comportamiento congruente con las medidas
adoptadas que se han enfocado al mejoramiento del servicio de la deuda, obteniendo plazos
ms largos y costos-menores.
Como puede observarse en la grfica siguiente, la relacin intereses a gasto neto
presupuestario, ha sido durante la presente Administracin significativamente menor a la
observada en periodos previos.
INTERESES DE LA DEUDA PRESUPUESTARIA/GASTO NETO
PRESUPUESTARIO
37.4
381
22.5
1983-1988
Fuente: SHCP.
1989-1994
17.0
1995-1999
Al cierre de 1999 el plazo promedio de vencimiento de los valores gubernamentales en
circulacin alcanz el nivel ms alto registrado durante la presente administracin al situarse
dicho indicador en 561 das en la ltima semana de diciembre. Es de resaltar, que a partir
del mes de octubre se inici la colocacin de Udibonos a 10 aos, lo que permitir por un
lado, abastecer la creciente demanda que existe en el mercado por instrumentos que
proporcionan cobertura contra la inflacin a largo plazo, y por otro, facilitar la programacin
de las futuras colocaciones primarias al incrementar de manera importante el plazo promedio
de vencimiento de la deuda del Gobierno Federal.
PLAZO PROMEDIO DE
VALORES GUBERNAMENTALES
(Nmero de das registrados al cierre del periodo)
561
1995
Fuente: SHCP
1996 1997 1998 1999
El Sector Pblico tiene programado realizar durante el ejercicio fiscal del 2000
amortizaciones de obligaciones con los mercados internacionales de capitales por un poco
ms de 2 mil millones de dlares, cifra que representa tan solo el 18.5 por ciento del total de
las amortizaciones programadas. La mayor parte se encuentra relacionada con lneas ligadas
al comercio exterior y con los Organismos Financieros Internacionales.
El respaldo internacional permite a Mxico pensar en realizar la colocacin de nuevos
ttulos gubernamentales, hecho que representa un avance de suma importancia en materia
del manejo de la deuda interna. El objetivo principal de la emisin ser fomentar el desarrollo
de un mercado de deuda a largo plazo y cumplir con el requisito fundamental de establecer
la tasa de referencia libre de riesgo crediticio.
Los avances logrados en materia de deuda pblica externa durante la presente Administracin
se alcanzaron gracias a que nuestro pas ha mantenido el acceso a los mercados
internacionales, diversificando su base de inversionistas, monedas de denominacin y plazos
de vencimiento.
GLOSARIO
ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL.
Conjunto de rganos que auxilian al Ejecutivo Federal en la realizacin de la funcin
administrativa; se compone de la administracin centralizada y paraestatal que consigna la
Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal.
ADMINISTRACION PUBLICA PARAESTATAL (SECTOR PARAESTATAL).
Conjunto de entidades de control presupuestario directo e indirecto integrado por: los
organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, las sociedades nacionales
de crdito, las organizaciones auxiliares nacionales de crdito, las instituciones nacionales
de seguros y los fideicomisos.-
AHORRO EN LA ECONOMIA.
El excedente de los ingresos sobre los gastos de consumo, es el ahorro. Se obtiene a partir
del ingreso nacional disponible al cual se le restan los gastos de consumo final de las familias,
el gobierno general y las instituciones sin fines de lucro que sirven a los hogares. El ahorro
se puede obtener en trminos brutos y netos segn sea si se le adiciona o no el consumo de
capital fijo y el excedente de la nacin por transacciones corrientes. El ahorro bruto es igual
a la formacin bruta de capital.
AHORRO EXTERNO.
Es la cantidad de recursos que requiere la economa nacional para cubrir el dficit en la
cuenta corriente de la balanza de pagos. El ahorro externo se compone por la inversin
extranjera directa, los prstamos recibidos por el sector pblico y privado no monetario, el
cambio en las reservas internacionales, las transferencias de capital y los errores u omisiones.
AHORRO INTERNO.
Cantidad de recursos generados por la economa nacional a travs de la captacin del sistema
financiero e impositivo del pas destinados al financiamiento interno y del saldo corriente
de balanza de pagos. Es la parte del ingreso nacional que no se consume. Es la diferencia
entre el ingreso nacional disponible y el gasto de consumo final privado y del gobierno.
AMORTIZACION DE DEUDA DEL SECTOR PUBLICO.
Representa la disminucin o cancelacin mediante pago o cualquier forma por la cual se
extinga la obligacin principal de los pasivos contrados por el Gobierno Federal, los
organismos y empresas y la banca de desarrollo a favor de otros agentes econmicos,
residentes o no residentes, y emitidos en moneda nacional o extranjera.
ANALISIS COSTO - BENEFICIO.
Procedimiento para formular y evaluar programas o proyectos, consistente en la comparacin
de costos y beneficios, con el propsito de que estos ltimos excedan a los primeros pudiendo
ser de tipo monetario o social, directo o indirecto.
383
APRECIACIN CAMBIARlA.
Movimiento hacia la baja del tipo de cambio expresado como cantidad de moneda nacional
por unidad de moneda extranjera. Tambin conocida como revaluacin cambiaria o
fortalecimiento de una moneda frente a otra.
BALANZA COMERCIAL.
Es la parte de la balanza de pagos que contempla las importaciones y exportaciones de
mercancas o bienes tangibles en un periodo determinado, generalmente un ao. Se utiliza
para registrar el equilibrio o desequilibrio en el que se encuentran estas transacciones respecto
al exterior y se expresan en dficit o supervit; el primero cuando son mayores las
importaciones; y el segundo cuando son mayores las exportaciones.
BALANZA DE PAGOS
Registro sistemtico de todas las transacciones econmicas con el exterior, representadas
por compra y venta de mercancas, movimientos de capital y transferencias de tecnologa.
BALANZA EN CUENTA CORRIENTE
Esta cuenta agrupa los bienes, servicios, rentas y transferencias netas unilaterales efectuadas
mediante transacciones bilaterales o unilaterales con el exterior en un perodo determinado.
BALANZA EN LA CUENTA DE CAPITAL
La cuenta de capital registra bsicamente cambios en los activos y pasivos financieros
internacionales que permiten determinar la formacin bruta de capital y su financiamiento.
Esta cuenta tiene tres grupos componentes: a) los movimientos de capital, b) los movimientos
en los pasivos especficos, y e) los movimientos en las reservas.
BONOS AJUSTABLES DEL GOBIERNO FEDERAL (AJUSTABONOS)
Eran ttulos de crdito de largo plazo (3 y 5 aos) emitidos por el Gobierno Federal y
denominados en moneda nacional, en los cuales se consignaba la obligacin directa e
incondicional del Gobierno Federal de pagar una tasa de inters en forma trimestral ms el
capital ajustado por los aumentos registrados en el ndice nacional de precios al consumidor,
al vencimiento de los ttulos, por lo que en trminos reales su valor se mantena constante.
La ltima subasta se hizo en enero de 1995.
BONOS DE DESARROLLO DEL GOBIERNO FEDERAL (BONDES)
Los Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal, son ttulos de crdito que pueden colocarse
a la par o a descuento; pagan intereses cada 28 o 91 das, con tasa revisable referenciada a
los CETES.
BONOS DE INDEMNIZACION BANCARIA (Bm)
Fueron ttulos que documentaban la deuda contrada por el Gobierno Federal con motivo de
la nacionalizacin de la banca en 1982. Sirvieron corno medio de pago de la indemnizacin
por la expropiacin de las acciones emitidas por instituciones de crdito privadas.
BONOS DE LA TESORERIA (TESOBONOS)
Ttulos de crdito (con un valor nominal de 100 dlares de E.U.A.) emitidos por el Gobierno
Federal negociables a la orden del Banco de Mxico, los cuales se colocaban a descuento o
bajo la par, y se amortizaban al tipo de cambio libre, vigente en la fecha de pago.
Eran ttulos de crdito denominados en moneda extranjera (dlares estadounidenses) a seis
meses o menos, en los cuales el Gobierno Federal se obligaba a pagar una suma en moneda
nacional equivalente al valor de dicha moneda extranjera, en una fecha determinada. Se
dejaron de emitir a desde febrero de 1995.
CERTIFICADOS DE LA TESORERIA DE LA FEDERACION (CETES)
Ttulos de crdito al portador emitidos por el Gobierno Federal desde 1978, en los cuales se
consigna la obligacin de ste a pagar su valor nominal al vencimiento. Dicho instrumento
se emiti con el fin de influir en la regulacin de la masa monetaria, financiar la inversin
productiva y propiciar un sano desarrollo del mercado de valores.
CICLO ECONOMICO
Periodos alternativos de alzas y bajas en los niveles de actividad econmica que guardan
entre s una relacin de sucesin: crisis, recesin, depresin, recuperacin
y auge.
RECESION ECONOMICA
Fase del ciclo econmico caracterizado por una contraccin en las actividades econmicas
de consecuencias negativas sobre los niveles de empleo, salarios, utilidades y en general los
niveles de bienestar social. La recesin es la fase que sigue al auge y, precede la depresin.
DEPRESION
Situacin de la economa en la que la produccin per cpita es la ms baja. Es la fase del
ciclo econmico que representa el punto inferior de la crisis o recesin y consecuentemente,
la demanda total de la economa, el empleo, los salarios, la produccin y las utilidades
descienden hasta el nivel mnimo.
RECUPERACION ECONOMICA
Etapa del ciclo econmico que se caracteriza por una reanimacin paulatina de todas las
actividades econmicas: aumenta el empleo, la produccin, la inversin, las ventas, etc. En
la poca de la recuperacin, las variables macroeconmicas tienen un movimiento ascendente
que se orienta hacia el pleno empleo.
AUGE ECONOMICO
Fase del ciclo econmico, donde las variables principales alcanzan el grado mximo de
expansin, por el mayor uso de los factores de produccin y por mejores condiciones en los
mercados, representando prosperidad y desarrollo. Dicha etapa es posterior a la recuperacin
y anterior a la crisis.
385
CORTO PLAZO
Periodo convencional generalmente hasta de un ao, en el que los programas operativos
determinan y orientan en forma detallada las decisiones y el manejo de los recursos para la
realizacin de acciones concretas.
Hablando de deuda gubernamental, se entiende como de corto plazo a aqulla cuyo
vencimiento ocurre en un periodo menor al ao.
CRECIMIENTOREAL
Es el crecimiento econmico en trminos fsicos o en trminos monetarios una vez deducida
la inflacin.
CREDITO
Cambio de una prestacin presente por una contraprestacin futura; es decir, se trata de un
cambio en el que una de las partes entrega de inmediato un bien o servicio y el pago
correspondiente ms los intereses devengados que recibe ms tarde.
CREDITOEXTERNO
Recursos que se obtienen del exterior con toda clase de acreedores, con los que el sector
pblico o privado sostienen transacciones de ndole comercial o financiera.
Se documentan en moneda extranjera y en el caso de los crditos externos para el Gobierno
Federal son motivo de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico.
CREDITOINTERNO
Son los recursos que se obtienen y ejercen en efectivo o en especie, se documentan en
moneda nacional y en el caso de los crditos internos para el Gobierno Federal son motivo
de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
CREDITO INTERNONETO
Conocido tambin como crdito primario, se refiere al financiamiento que el banco central
proporciona a residentes en el pas menos los pasivos que tiene a favor de stos. Se obtiene
de la diferencia entre el monto de la base monetaria y el de los activos internacionales
netos.
CRITERIOS GENERALES DEPOLITICAECONOMICA
Dentro del proceso de planeacin son las directrices fundamentales que asumir la poltica
econmica y social en un ao. Establecen la estrategia, objetivos y metas macroeconmicas
generales que fundamentan la formulacin de la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos
de la Federacin y los Programas Operativos Anuales.
CUENTA CORRIENTE
Componente de la balanza de pagos donde se registra el comercio de bienes y servicios y
las transferencias unilaterales de un pas con el exterior.
CUENTA DE CAPITAL
Componente de la balanza de pagos que muestra el cambio en los activos del pas en el
extranjero y de los activos extranjeros en el pas, diferentes a los activos de reserva oficial.
Esta cuenta incluye inversiones directas, la compra o venta de valores extranjeros y los
pasivos, bancarios y no bancarios, con extranjeros por parte del pas durante el ao.
DEFICIT
Saldo negativo que se produce cuando los egresos son mayores a los ingresos. Cuando se
refiere al dficit pblico se habla del exceso de gasto gubernamental sobre sus ingresos;
cuando se trata de dficit comercial de la balanza de pagos se relaciona el exceso de
importaciones sobre las exportaciones.
DEFICIT A FINANCIAR
Resultado negativo de la confrontacin entre los ingresos y gastos de un ejercicio. Este
concepto debe mencionarse solamente para efectos presupuestarios. Se utiliza para conocer
los requerimientos de recursos necesarios para financiar las actividades de operacin y de
inversin del Sector Pblico.
DEFICIT DE CAPITAL
Diferencia negativa que resulta de la comparacin entre los ingresos y egresos de capital de
las entidades del Sector Pblico.
DEFICIT ECONOMICO
Es el faltante en que incurre el Estado al intervenir, mediante el gasto pblico, en la actividad
econmica en forma directa. Representa el resultado negativo de la diferencia entre los
ingresos y egresos, tanto del Gobierno Federal como de las entidades paraestatales de control
presupuestario directo o indirecto
DEFICIT FINANCIERO (DEFICIT DEL SECTOR PUBLICO)
Es la diferencia negativa que resulta de la comparacin entre el ahorro o desahorro en
cuenta corriente, y el dficit o supervit en cuenta de capital; expresa los requerimientos
crediticios netos de las entidades involucradas.
DEFICIT O SUPERAVIT
Resultado negativo o positivo que se produce al comparar los egresos con los ingresos de
un ente econmico.
DEUDA
Cantidad de dinero o bienes que una persona, empresa o pas debe a otra y que constituyen
obligaciones que se deben saldar en un plazo determinado. Por su origen la deuda puede
clasificarse en interna y externa; en tanto que por su destino puede ser pblica o privada.
387
DEUDA EXTERNA BRUTA
Suma del total de pasivos financieros contractuales que el sector pblico tiene con agentes
econmicos externos denominados en moneda extranjera. Considera las variaciones
cambiarias y los ajustes.
DEUDA EXTERNA NETA
Es la que resulta de restar a la deuda externa bruta los activos financieros del Gobierno
Federal en el exterior.
DEUDA INTERNA BRUTA
Total de crditos pendientes de pago, pagaderos dentro del pas otorgados al sector pblico
no financiero, denominados en moneda nacional y extranjera proveniente del Banco de
Mxico, Banca Comercial, de Desarrollo y a travs de valores gubernamentales.
DEUDA INTERNA NETA
Es la deuda interna bruta menos las obligaciones totales del sistema bancario con el
Sector Pblico.
DEUDA PUBLICA
Suma de las obligaciones insolutas del sector pblico, derivadas de la celebracin de
emprstitos, internos y externos, sobre el crdito de la Nacin. Total de prstamos que
recibe el Estado para satisfacer sus necesidades.
DEUDA PUBLICA A CORTO PLAZO
Obligaciones adquiridas por el Sector Pblico en un ejercicio fiscal, cuyo plazo de
vencimiento queda comprendido en el mismo periodo.
DEUDA PUBLICA A LARGO PLAZO
Obligaciones contradas en un ejercicio fiscal, cuyo plazo de vencimiento se da en ejercicios
posteriores.
DEUDA PUBLICA EXTERNA
Comprende todas las obligaciones contradas por el Gobierno Federal con acreditantes
extranjeros y pagaderas en el exterior tanto en moneda nacional como extranjera. Su pago
implica salida de fondos del pas.
DEUDA PUBLICA INTERNA
Comprende todas las obligaciones contradas por el Gobierno Federal con acreditantes
nacionales y pagaderas en el interior del pas, tanto en moneda nacional como extranjera.
Su pago no debe implicar salida de fondos del pas.
FINANCIAMIENTO DEL DEFICIT PUBLICO
Son los medios a los que el gobierno recurre para obtener recursos financieros y as cubrir
un dficit o una ampliacin presupuestaria.
FINANCIAMIENTO EXTERNO
Importe de los emprstitos que se obtienen en efectivo o en especie de acreedores extranjeros
y que son adems, motivo de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, sin importar el tipo de moneda en que se documentan.
FINANCIAMIENTO INTERNO
Importe de los emprstitos que se obtienen en efectivo o en especie de acreedores nacionales
y que son adems, motivo de autorizacin y registro por parte de la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, sin importar el tipo de moneda en que se documenten.
INFLACION
Desequilibrio entre la oferta y la demanda de bienes y servicios que se refleja en un aumento
generalizado y sostenido del nivel general de precios. Situacin econmica que se caracteriza
por un incremento permanente en los precios o una disminucin progresiva en el valor de la
moneda.
INGRESOS DEL GOBIERNO FEDERAL (RECURSOS FISCALES)
Son los recursos consignados en las fracciones de la Ley de Ingresos de la Federacin y que
concretamente se expresan en: impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y otros
conceptos tipificados en la Ley de Ingresos. Incluye asimismo, el financiamiento que obtiene
el Gobierno Federal tanto en el interior del pas como en el extranjero.
INGRESOS EXTRAORDINARIOS
Son aquellos recursos de carcter excepcional que provienen de la enajenacin de bienes
nacionales, de la concertacin de crditos externos e internos o de la emisin de moneda.
Son todas aquellas percepciones que provienen de actos eventuales, para cubrir gastos
tambin eventuales.
INGRESOS NO TRffiUTARIOS
Son los ingresos que el Gobierno Federal obtiene como contraprestacin a un servicio pblico
(derechos), del pago por el uso o explotacin de los bienes del dominio pblico o privado
(productos), y de la aplicacin de multas, recargos y otros ingresos sealados en la Ley de
Ingresos (aprovechamientos).
INGRESOS ORDINARIOS
Son las percepciones que constituyen la fuente normal y peridica de recursos fiscales que
obtiene el Gobierno Federal como base fundamental para financiar sus actividades. Estos
son permanentes y previsibles, son percepciones que obtiene el Sector Pblico en el
desempeo de sus actividades de derecho pblico y como productor de bienes y servicios
por la ejecucin de la Ley de Ingresos. Se clasifican en corrientes y de capital.
INGRESOS PROPIOS
Son la totalidad de las percepciones de las diversas entidades del Sector Pblico, exceptuando
las transferencias y los ingresos por financiamiento interno y externo.
389
390
INTERESES DE LA DEUDA PUBLICA
Asignaciones destinadas a cubrir el pago de intereses derivados de los diversos crditos o
financiamientos autorizados o ratificados por el H. Congreso de la Unin, colocados a plazo
de un ao o ms en instituciones nacionales y extranjeras, privadas y mixtas de crdito y
otros acreditantes, pagaderos en el interior y exterior del pas, tanto en moneda nacional
como extranjera.
INVERSION EXTRANJERA DIRECTA
Aportacin o colocacin de capitales generalmente a largo plazo en algn pas extranjero
para la creacin de empresas agrcolas, industriales y de servicios.
LEY GENERAL DE DEUDA PUBLICA
Conjunto de disposiciones jurdicas que norman la programacin, negociacin, contratacin,
autorizacin, manejo, registro y vigilancia de la deuda pblica financiera interna y externa
a cargo de las entidades de la Administracin Pblica Federal (dependencias del ejecutivo,
organismos, empresas, instituciones y fideicomisos pblicos). Enuncia las facultades de la
Secretara de Hacienda y Crdito Pblico en esta materia y contiene disposiciones para la
programacin de la deuda, la contratacin de financiamiento tanto a cargo del Gobierno
Federal como de las entidades paraestatales, y la vigilancia y registro de las obligaciones
financieras, lo cual incide en la programacin y control del endeudamiento en su aspecto
financiero.
PLAN NACIONAL DE DESARROLLO
Instrumento rector de la planeacin nacional del desarrollo que expresa las polticas,
objetivos, estrategias y lineamientos generales en materia econmica, social y poltica del
pas, concebidos de manera integral y coherente para orientar la conduccin del quehacer
pblico, social y privado.
PRODUCTO INTERNO BRUTO (Pffi)
Es el valor total de los bienes y servicios producidos en el territorio de un pas en un periodo
determinado, libre de duplicaciones. Se puede obtener mediante la diferencia entre el valor
bruto de produccin y los bienes y servicios consumidos durante el propioproceso productivo,
a precios comprador (consumo intermedio).

Son los activos de la reserva oficial del pas, que incluyen las tenencias de oro y plata, los
derechos especiales de giro (DEG), la posicin de reservas del pas en el Fondo Monetario
Internacional, y las tenencias de monedas extranjeras oficiales por parte del pas. Las reservas
internacionales permiten al gobierno hacer frente a sus obligaciones exteriores en moneda
extranjera, o le sirven para respaldar su propia unidad monetaria.
SERVICIO DE LA DEUDA
Es el monto o cantidad a pagar en el pas o fuera de l en moneda nacional o extranjera por
concepto de amortizacin, intereses, comisiones u otros gastos derivados de la contratacin
y utilizacin de crditos a cargo del Sector Pblico Federal.
TASA LmOR (LONDON INTERBANK OFFERED RATE)
Rdito que se utiliza como base para las operaciones de eurocrditos, los cuales son otorgados
por bancos privados (consorcios o sindicatos) que en su mayora pertenecen a pases europeos
y cuyo crdito es otorgado en moneda local, generalmente en dlares, en forma de prstamos
o lneas de crdito a plazos de amortizacin mayores de un ao.
TASA PRIMA (pRIME RATE)
Es la tasa preferencial a la que prestar. los bancos comerciales, en los mercados de Nueva
York y Chicago. La tasa prima (Prime Rate) constituye una tasa mundial que vara
constantemente en funcin de la demanda del crdito y de la oferta monetaria; pero tambin
en funcin de las expectativas inflacionarias y los resultados de la cuenta corriente en la
balanza de pagos de los Estados Unidos de Amrica.
UDmONOS
Los Bonos de Desarrollo en UDIS, son ttulos de deuda del Gobierno Federal, cuya
caracterstica fundamental es la de proteger a sus tenedores contra el incremento de la
inflacin al mantener constante el valor real de su inversin y ofrecerles rendimientos reales.
Su referencia es el valor de las Unidades de Inversin. Estos nuevos ttulos conocidos como
UDIBONOS tienen un valor nominal de 100 UDIS, se emiten a un plazo de tres, cinco y 10
aos y pagan intereses semestrales a una tasa de inters fija; se colocan a travs de subastas
y su rendimiento se determina por el mercado
UNIDADES DE INVERSION (UDO
Unidades de cuenta utilizadas para neutralizar el impacto de la inflacin en operaciones
financieras y comerciales. Su valor es constante y su precio al inicio del esquema (lo. de
abril de 1995), es de $1.00 el cual se ajusta diariamente de conformidad al Indice Nacional
de Precios al Consumidor.
391
BmLIOGRAFIA BASICA
./ Informes sobre la Situacin Econmica de las Finanzas Pblicas y la Deuda Pblica,
Acciones y Resultados Trimestrales 1995-1999, SHCP, Mxico.
./ El Mercado de Valores. 1995- ene. 2000, Nacional Financiera, Mxico
./ Nacimos Endeudados. Cuauhtmoc Anda Gutirrez, , Mxico, 1989.
./ Trimestre Fiscal. INDETEC, Mxico.
./ Deuda Externa., Arturo Guilln Romo, Nuestro Tiempo, Mxico.
./ Enciclopedia Prctica de Economa, ORBIS, Espaa.
./ Base de Informacin Econmica (BIE), INEGI, Mxico. (Portal Electrnico)
./ Indicadores Econmicos, SHCP, Mxico. (Portal Electrnico)
./ La Renegociacin de la Deuda Externa de Mxico, Testimonios del Mercado de
Valores, t. IV, Pedro Aspe, Mxico, Nacional Financiera, 1990.
./ Informe sobre la Reduccin de la Deuda Externa, Pedro Aspe, Nacional Financiera,
ao LII, nm. 12, 15 de Junio de 1992.
./ Changing Fortunes, Paul Volcker y Toyoo Gyohten, Nueva York, Random House, Inc.
1992.
./ Propuesta para reforzar la estrategia de la renegociacin de la deuda en funcin de las
experiencias recientes, Deuda Externa y Alternativas de Crecimiento para Amrica
Latina y el Caribe, Jos Angel Gurra, SELA, Caracas, Venezuela, 1990.
./ La poltica de la Deuda Externa, Mxico, Jos Angel Gurra, Fondo de Cultura
Econmica, 1993.
./ Baring Securities Report, documento publicado en Internet
./ Origins of the Mexican Debt Crisis of 1994, Pan Yatrakis, documento publicado
en Internet.
ANEXOS
EVOLUCION DE WS SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA
ENERO- DICIEMBRE -1995
(Millones de d!ans)
SALDO DISP AMORT. ENDEUD. AJUSTES SALDO
CONCEPTO 31-Dic-94 EXT.NETO 31-Dic-95
SALDO DE LA DEUDA NETA 76,889.9 90,316.1
Activos Financieros en el Exterior 11 -8,545.9 -10,617.6
SALDO DE LA DEUDA PUBLICA BRUTA 85435.8 39770.8 25325.3 14445.5 1052.4 100933.7
ESTRUCTURA POR PLAZO 85,435.8 39,770.8 25,325.3 14,445.5 1,052.4 100,933.7
- Largo Plazo 79,082.3 23,075.2 9,436.3 13,638.9 1,016.2 93,737.4
- Corto Plazo 6353.5 16695.6 15889.0 806.6 36.2 7196.3
ESTRUCTURA POR USUARIO 85,435.8 39,770.8 25,325.3 14,445.5 1,052.4 100,933.7
Gobierno Federal 21 44,576.6 16,406.5 1,906.0 14,500.5 940.3 60,017.4
Finan. por Cta. de Gob. Fed. 31 16,010.2 2,245.1 1,659.7 585.4 1,228.3 17,823.9
Organismos y Empresas Controladas 12,010.6 10,440.1 10,558.6 -118.5 -195.4 11,696.7
Organismos y Empresas no Controladas 1.8 1.5 1.2 0.3 0.0 2.1
Banca de Desarrollo 12836.6 10671.6 11199.8 -522.2 -920.8 11393.6
SALDOS DE DEUDA illcrERNA BRUTA
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO 85,435.8 39,770.8 25,325.3 14,445.5 1,052.4 100,933.7
Reestructurada 1989 - 1990 31,750.6 0.0 368.2 -368.2 334.0 31,716.4
- Bonos a la Par 20,090.3 0.0 164.4 -164.4 460.6 20,386.5
- Bonos de Descuento 8,108.6 0.0 125.9 -125.9 -128.9 7,853.8
- Bonos de la Banca Espaola 76.5 0.0 0.0 0.0 0.0 76.5
- Base de Dinero 1990 - 1992 3,473.7 0.0 77.9 -71.9 2.3 3,398.1
- Bonos de Reprivatizacin 1.5 0.0 0.0 0.0 0.0 1.5
No Reestructurada 6,635.7 11,719.5 11,853.1 -133.6 10.3 6,512.4
Fondo de Estabilizacin 0.0 10,500.0 0.0 10,500.0 0.0 1O,500.(J
Bilaterales 16,709.2 8,328.1 9,854.8 -1,526.7 253.2 15,435.7
- Crditos tradicionales 15,302.0 8,328.1 9,650.6 -1,322.5 284.1 14,26H
- GarantCaspara apoyar reestructuras _41 1,407.2 0.0 204.2 -204.2 -30.9 1,172.1
Bonoscolocados ante el gran pblico invers 12,674.2 6,521.9 1,335.6 5,186.3 21.6 17,882.1
Colocaciones Privadas. 108.7 0.0 104.7 -104.7 0.7 4.7
OAS 17,447.7 2,699.8 1,787.5 912.3 433.4 18,793.4
- Crditos tradicionales 15,2445 2,699.8 1,725.8 974.0 390.1 16,60lU
- GarantCaspara apoyar reestructuras. 41 2,203.2 0.0 61.7 -61.7 43.3 2,184.8
Proveedores 109.7 1.5 21.4 -19.9 -0.8 89.0
Notas:
_11 Considera las garantCasvaluadas a precio de mercado parael principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady y de principal para los Bonos Morgan. as como las disponibilidades del FAFEXT.
_21 Incluye, deuda del Ramo XXN. XXIX y FAFEXT.
_31 Se refiere a Fideicomisos y Garantas del Gobierno Federal.
_41 Se destinaron para apoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero 89 - 92.
Fuente: SHCP
395
EVOLUCION DE LOS SALDOS DE LA DEUDA PUBLICA EXTERNA
ENERO-DlCIEMBRE-l996
Saldo Disp Amort Endeud. Ajustes Saldo
CONCEPTO 31-Dic-95 Ext. Neto 31-Dic-96
SALOO DE LA DEUDA NETA 90,316.1 89,746.2
SAI.DO DE LA DAmA PUBLICA BRUTA 100933.7 34606.7 35463.0 -856.3 -1792.9 98284.5
ESTRUCTURA POR PLAZO 100,933.7 34,606.7 35,463.0 -856.3 -1,792.9 98,284.5
- Largo Plazo 93,737.4 22,703.1 21,268.6 1,434.5 -1,878.4 93,293.5
- Corto Plazo 7196.3 11903.6 14194.4 -2290.8 85.5 4991.0
ESTRUCTURA POR USUARIO 100,933.7 34,606.7 35,463.0 -856.3 -1,792.9 98,284.5
Gobierno Federal 21 77,841.3 16,964.0 17,502.9 -538.9 -1,665.9 75,636.5
Organismos y Empresas Controladas 11,698.8 9,469.9 8,015.5 1,454.4 -300.2 12,853.0
Banca de Desarrollo 11393.6 8172.8 9.944.6 -1 771.8 173.2 9795.0
SALDOS DE DEUDA EXTERNA BRUTA
POR FUENfES DE FINANCIAMIENTO 100,933.7 34,606.7 35,463.0 -856.3 -1,792.9 98,284.5
Reestructurada 1989 - 1990 31,716.4 0.0 3,780.2 -3,780.2 -292.0 27,644.2
- Bonos a la Par (Brady) 20,386.5 0.0 2,017.6 -2,017.6 -276.8 18,092.1
- Bonos de Descuento (Brady) 7,853.8 0.0 1,580.4 -1,580.4 -13.0 6,260.4
- Base de Dinero 1990 - 1992 3,398.1 0.0 182.2 -182.2 -2.2 3,213.7
No Reestructurada 6,512.4 9,089.2 10,322.9 -1,233.7 48.3 5,327.0
Fondo de Estabilizacin 10,500.0 0.0 7,000.0 -7,000.0 0.0 3,500.0
Bilaterales 15,437.8 6,857.8 7,498.3 -640.5 -211.0 14,586.3
Bonos colocados ante el granPblicoinvers _51 17,886.8 16,557.3 5,096.6 11,460.7 -137.7 29,209.8
OAS 18,793.4 2,100.4 1,748.7 351.7 -1,196.9 17,948.2
Proveedores 86.9 2.0 16.3 -14.3 -3.6 69.0
Notas:
11 Considera las garantas valuadas a precio de mercado para el principal y 18 meses de intereses para los
Bonos Brady y de principal para los Bonos Morgan, as como las disponibilidades del FAFEXT.
21 Incluye, deuda del Ramo XXIV, XXIX YFAFEXT.
31 Se refiere a Fideicomisos y Garantas del Gobierno Federal.
41 Se destinaron paraapoyar el colateral de los Bonos del Paquete Financiero 89 - 92.
51 En este concepto estan incluidos los Bonos Morgan, su saldo al 31 de diciembre de 1996 fue de 1,057.5 millones
de dlares
Fuente: SHCP
ENERO - DICIEMBRE -1997
SAlDO DISP AMORT. ENDEUD. AJUSTES SAlDO
CONCEPTO 31-Dic-96 EXT.NETO 31-Dic-97
SALDO DE LA DEUDA PUBLICA BRUTA 98284.5 25602.1 33317.6 -7715.5 -2247.8 88321.2
ESTRUCfURA POR PLAZO 98,284.5 25,602.1 33,317.6 -7,715.5 -2.247.8 88,321.2
- Largo Plazo 93,293.5 15,110.6 21,891.4 -6,780.8 -2,252.0 84,260.7
- Corto Plazo 4991.0 10 491.5 11426.2 -934.7 4.2 4060.5
ESTRUCfURA POR USUARIO 98,284.5 25,602.1 33,317.6 -7,715.5 -2,241.8 88,321.2
Gobierno Federal 2J 75,636.5 9,162.2 14,907.2 -5,745.0 -2,521.6 67,369.9
Organismos y Empresas Controladas 12,853.0 9,053.2 9,300.8 -247.6 -269.0 12,336.4
Banca de Desarrollo 9 795.0 7 386.7 9109.6 -1 722.9 542.8 8614.9
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO 98,284.5 25,602.1 33,317.6 -7,715.5 -2,247.8 88,321.2
Reestructurada 1989 - 1990 27,644.2 0.0 266.6 -266.6 -642.5 26,735.1
- Bonos a la Par (Brady) 18,092.1 0.0 0.0 0.0 -610.3 17,481.8
- Bonos de Descuento (Brady) 6,260.4 0.0 0.0 0.0 -25.8 6,234.6
- Base de Dinero 1990 - 1992 3,213.7 0.0 266.6 -266.6 -6.4 2,940.7
No Reestructurada 5,327.0 10,261.7 8,616.1 1,645.6 -1.9 6,970.7
Fondo de Estabilizacin 3,500.0 0.0 3,500.0 -3,500.0 0.0 0.0
Bilaterales 14,586.3 4,910.7 8,165.0 -3,254.3 -106.4 11,225.6
Bonos colocados ante el gran pblico inverso 29,209.8 8,904.0 11,070.1 -2,166.1 -358.0 26,685.7
OFIS 17,948.2 1,524.3 1,688.3 -164.0 -1,135.1 16,649.1
Proveedores 69.0 1.4 11.5 -10.1 -3.9 55.0
Notas:
Bonos Brady, y las disponibilidades del FAFEXT.
2J Incluye deuda del Ramo XXIV, XXIX YFAFEXT.
Fuente: SHCP
397
ENERO - DICIEMBRE 1998
SALDO DISP AMORT. ENDEUD. AJUSlES SALDO
CONCEPTO 31-Dic-97 EXT. NETO 31-Dic-98
SALDO DE LA DEUDA PUBLICA BRUTA 88321.2 25073.4 23365.3 1708.1 2265.2 92294.5
ESTRUC11JRA POR PLAZO 88,321.2 25,073.4 23,365.3 1,708.1 2,265.2 92,294.5
- Largo Plazo 84,260.7 13,199.9 11,746.1 1,453.8 2,182.5 87,897.0
- Corto Plazo 4060.5 II 873.5 11619.2 254.3 82.7 4397.5
ESTRUC11JRA POR USUARIO 88,321.2 25,073.4 23,365.3 1,708.1 2,265.2 92,294.5
Gobierno Federal 21 67,369.9 6,767.5 4,833.5 1,934.0 811.6 70,115.5
Organismos y Empresas Controladas 12,336.4 9,816.9 9,328.2 488.7 300.6 13,125.7
Banca de Desarrollo 8614.9 8489.0 9203.6 -714.6 1153.0 9053.3
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO 88,321.2 25,073.4 23,365.3 1,708.1 2,265.2 92,294.5
Reestructurada 1989 - 1990 26,735.1 0.0 526.7 -526.7 308.8 26,517.2
- Bonos a la Par (Brady) 17,481.8 0.0 0.0 0.0 294.6 17,776.4
- Bonosde Descuento (Brady) 6,234.6 0.0 0.0 0.0 1.9 6,236.5
- Base de Dinero 1990 - 1992 2,940.7 0.0 526.7 -526.7 12.3 2,426.3
No Reestructurada 6,970.7 12,610.8 10,110.7 2,500.1 593.1 10,063.9
Bilaterales 11,225.6 5,704.7 6,961.0 -1,256.3 693.8 10,663.1
Bonos colocados ante el gran pblico inverso 26,685.7 4,848.3 4,132.1 716.2 444.0 27,845.9
OFIS 16,649.1 1,906.7 1,626.7 280.0 222.7 17,151.8
Proveedores 55.0 2.9 8.1 -5.2 2.8 52.6
Notas:
1/ Coosidera las garantas valuadas a precio de mercado para el principal y 18 meses de intereses para los
21 Incluye deuda del Ramo XXIV y FAFEXT.
Fuente: SHCP
ENERO - DICIEMBRE 1999
(MiUones de dlares)
SALDO D1SP AMORT. ENDEUD. AJUSTES SALDO
CONCEPTO 31-Dic-98 EXT.NETO 31-Dic-99-
P1
Activos Financieros en el Ell.terior 11 -10,072.4 -8,891.0
SALDO DE LA DEUDA PUBLICA BRUTA 92294.5 22065.7 22133.1 -67.4 62.4 92289.5
ESTRUcruRA POR PLAZO 92,294.5 22,065.7 22,133.1 -67.4 62.4 92,289.5
- Largo Plazo 87,897.0 11,070.9 11,109.3 -38.4 138.2 87,996.8
- Corto Plazo 4397.5 10994.8 11023.8 -29.0 -75.8 4292.7
ESTRUcruRA POR USUARIO 92,294.5 22,065.7 22,133.1 -67.4 62.4 92,289.5
Gobierno Federal '1J 70,115.5 8,051.5 7,394.3 657.2 -442.9 70,329.8
Organismos y Empresas Controladas 12,970.1 7,361.3 7,111.0 250.3 618.6 13,839.0
Banca de Desarrollo 9208.9 6652.9 7627.8 -974.9 -113.3 R120.7
POR FUENTES DE FINANCIAMIENTO 92,294.5 22,065.7 22,133.1 -67.4 62.4 92,289.5
Reestructurada 1989 - 1990 26,517.2 0.0 344.8 -344.8 -547.8 25,624.6
- Bonos a la Par (Brady) 17,776.4 0.0 0.0 0.0 -535.7 17,240.7
- Bonos de Descuento (Brady) 6,236.5 0.0 0.0 0.0 -9.5 6,227.0
- Base de Dinero 1990 - 1992 2,426.3 0.0 344.8 -344.8 -2.6 2,078.9
No Reestructurada 10,063.9 9,019.6 12,220.6 -3,201.0 -398.0 6,464.9
Bilaterales 10,663.1 5,404.2 6,258.6 -854.4 324.6 10,133.3
Bonos colocados ante el gran pblico inverso 27,845.9 6,168.5 1,512.1 4,656.4 621.6 33,123.9
OFIS 17,151.8 1,344.3 1,134.4 -390.1 60.0 16,821.1
Proveedores 52.6 0.0 11.2 -11.2 2.0 43.4
Otros 31 0.0 129.1 51.4 77.7 0.0 77.7
Notas:
_pi Cifras preliminares
'1J Incluye deuda del Ramo XXIV y FAFEXT.
31 Se refiere a los movimientos de deuda ligados a los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo
(PIDIREGAS).
Fuente: SHCP
399
400
Las Finao7.as del Sistema Federal Mexicano
EVOUJCIN"LOSSALDOS" lADEUDAINTERNA DEL GOBIERNO
DlJtaO.DIaEMBREDE 1995
.....)
SALDO SALDO
CONCEPTO 31-DIC-94 OISP. AMORT. OTROS 11 31-DIC-95
16t,6511 130,486.5
JI (14.307.2) (24,953.4)
_UTA 1'J1,9a3 -.1..... 15X,86L9 32,312.7 155,359.9
IvAI.OIIIlS 167.-n7 1""16.4
257,534.3 31,132.2 132,46lL0
CErES 3ll,S62.O 137,213.6 131,671.2 0.0 44,104.4
BONDB ll,29O.o 46.TI2.1 9,954.8 0.0 45,101.9
TDOBONOSlJ 91.711.4 6.886.4 112.6TI.3 16,042.0 1,968.5
TDOBONOS (.-1) 3J 11,223.9 1,243.1 18,209.4 0.0 251.6
AJUSl'A1K)N()S 29,214.3 143.1 3,231.0 15,090.2 41,281.2
.........A-.os.A.a. 1t,enS It.I32.A 516.8 0.0 21,709.1
13.1 U 10.8 1,180.5 1,182.8

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u ...................-s..la e-o-:nI., Fc.do"ConI:inlll""cia Yocros activos propiedaddel Gobierno FcdcraI
'1/ ....Ajl-Wwwwaa............... .-d ParaTcsobooosse refiere a las variaciones del
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lJt ___
EVOLUCiN DE LOS SALDOS DE LA DEUDA lN'I1lIINA DIlL ee-aNOPI!DIl&U.
ENEIlO-DICIDIII BIt .".
~ . ~
SALDO SALDO
CONCEPTO 31-OIC-95 OISP. AMORT. EMlBJD. antOS 11 3 1 ~ - 9 6
SALDODE LA DEUDA NETA 1)1,.416.5 m....
ACTIVOS 1I (24,953.4) (13,.122.8)
SALDODE LA DEUDA BRUTA 155,35'" ze7,4JU 115,1265 Jl,fiU.l l5,BL4 m,tne
VAI.oRES 13J,46U lM.l5U 17t,&U.l J.t,lJU 8,l6.U 15S,b'.1
CETES 44,IOU ISO,494.5 138.421.7 12JT1U 0.0 56,177.2
BONDES 45,107.9 38.700.0 15,9IS.1 22.714.9 0.0 61.1Z2.1
TESOBONOS3J 1,968.5 0.0 1.93ll.S (1.930.5) (31..0) 0.0
TESOBONOS (mmd) 3J 251.6 0.0 251.1> (257.6) 0.0 0.0
AJUSTABONOS 41.287.2 0.0 23.4I6.Jl (D.4I6.Jl) I.IJ9.1> 25.940.0
UOIBONOS 0.0 4.9S5.5 0.0 4.9SS.5 2161.1> 5.117.1
UD/BONOS UN/DAD 0.0 3.oso.0 0.0 3.lISO.G 0.0 3.lISO.G
FONDO DE AHORRO s.A.R.
JI,"'''
6,71A.I 4M.7 6,J!iIJ.3 6,IU.5 l4,IlU
OTROS l,l&Z.1 6,SS6.J ~ . 1 t,eI&.5 (.3) J,I1U
Nolas:
1I Inlegra los saldos lICI'OCdon:s de la Cuenta GcocnI Ydel ........ de 0-;.....,..
_21 .... Ajustabonos. lldibonos y SAR el.juste .....eopoedc JlCll"d cfcdo .........
31 No incluyen Tcsobonos de regulaciclo monetaria.
",,"ote: SHCP
401
EVOLUCIN DE LOS SALDOS DE LA DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO FEDERAL
DE ENERO A DICIEMBRE DE 1997
(Millones de pesos)
SALDO ENDEUD. SALDO
CON 31-Dic-96 D1SP AMORT OTROS JI 'l1_nic_Q7
SALDO DE LA DEUDA NETA I 79,04fI.O 259,231.9
ACTIVOS 'lJ (13,122.0) (14,423.8)
SALDO DE LA DEUDA BRUTA 192,162.0 m,fY16.4 207,492.1 69,584.3 11,989.4 rT3,6S5.7
VALORES 155,157.1 262,260.2 200,868.3 61,391.9 5.394.2 221.943.2
CElES 56,1TI.2 186,606.9 153,631.6 32,975.3 0.0 89.152.5
DONDES 67,822.8 47,860.0 34,122.7 13,737.3 (0.1) 81,560.0
AJUSTABONOS 25.940.0 0.0 13,114.0 (13,114.0) 2,743.2 15,.569.2
UDlBONOS 5,217.1 27,793.3 0.0 27,793.3 2.651.1 35,661.5
UD/BONOSUNIDAD 3,050.0 14,778.1 0.0 14,778./ 0.0 /7,828.1
FONDO DE AHORROS.A.R. 34,829.9 14,384.1 6,322.8 8,061.3 6,844.4 49,735.6
OTROS 2,175.0 432.1 301 131.1 (319.2) 1,976.9
Nolas:
1/ PIra Ajustabonos, Udibooosy SARc:om:sponde el ajuste par el efecto inflacionario, y paraRondes
Y"ocros"par conciIiaci6nde cifras.
'lJ Integra lossakIos acreedores del Fondo de Contingencia y el saldo neto de la Cuenta General.
Fuente:SHCP
EVOLUCIN DE LOS SALDOS DE LADEUDAINTERNA DEL GOBIERNO FmERAL
ENERo-DICIEMBRE DE 19118
(MBIoDes de pesos)
SALDO ENDEUD. SALOO
CONCEPTO 31-Dic-97 DISP. AMORT. INT.NETO OTROS 11 31-Dic-9S
SALDODE LA DEUDANETA 259,231.9 343,017.3
AcnvOS 2J (14,423.8) (35,239.1
SALDODE LADEUDA BRUTA rT3,655.7 475,6lI7.4 389,352.4 86,335.0 18,265.7 378,256.4
VALORES 221,943.2 407,959.7 318,556.7 89,403.0 11,279.6 322,625.8
CE11'.S 89,152.5 278,013.9 263,029.8 14,984.1 (0.1) 104,136.5
DONDES 81,560.0 110,020.2 48,060.0 61,960.2 0.0 143,520.2
AJUSTABONOS 15,569.2 0.0 7,466.9 (7,466.9) 2,528.7 10.631.0
UDlBONOS 35.661.5 19,925.6 0.0 19,925.6 8,75\.0 64,338.1
UD/BONOS UNIDAD /7,828./ 9.4/0.7 0.0 9.4/0.7 0.0 27,238.8
FONDODE AHORRO s.A.R. 49,735.6 JO,57O.4 47,189.9 (16,619.5) 6,lI62.3 39,mA
SIEFORES M/N U 22.232.5 22.344,6 (112.1) 111.1 0.0
SIEFORES uon 0.0 /0,434.4 /0.434.4 0.0 0.0 0.0
OTROS 1,976.9 14,924.1 1,26l.2 13,663.6 11.7 15,652.2
Nocas:
1I Correspolldeal ajuste porel cfeclDinflacionario.
2/ llga los saldos lICICedores del Fondode Contingenciayel sa1do netodenominadoen monedanacional
de la cucnlageneral.
Fuenle:SHCP
403
EVOLUCIN DE LOS SALDOS DE LA DEUDA INTERNA DEL GOBIERNO FEDERAL
ENERG-DICIEMBRE DE 1999
(Millones d e ~ )
SALDO Endeud. SALDO
CONCEPTO 31-Dic-98 DISP AMORT INT.NETO OTROS 11 31-Dic-99 ni
ACI1VOS 2J (35,239.1) (52,102.0
SALDO DE LA DEUDA DRlITA 378,256.4 661,814.9 550,791.3 111,023.6 17,108.7 506,3lI8.7
VALORES 322,625.8 616,890,0 506,201.2 110,688.8 9,298.6 442,613.2
CETES 104,136.5 385,538.8 367,012.1 18,526.7 0.0 122,663.2
DONDES 143,520.2 214,673.2 116,460.0 98,213.2 0.0 241,733.4
AJUSTABONOS 10,631.0 0.0 11,147.6 (11,147.6) 516.6 0.0
UDffiONOS 64,338.1 16,678.0 11,581.5 5,096.5 8,782.0 78,216.6
UDIBONOS UNIDA.D 27,238.8 6,491.9 4,450.0 2.04/.9 0.0 29.280.7
FONDO DE AHORRO s.A.R. 39,978.4 39,436.5 38,868.2 56ll.3 6,025.1 46,571.8
SIEFORES M/N 0.0 5,488.4 5,506.5 (18.1) 18.1 0.0
SIEFORES UDJ', 0.0 2,/76.0 2,176.0 (0.0) 0.0 0.0
OTROS 15,651.2 0.0 115.4 (115.4) 1,766.9 17,183.7
Nocas:
pJ Cifras preliminares.
U
Corresponde al ajuste por el efccto inflacionario.
2J
Integra el saldo neto denominado en moneda nacional de la Cuenta General.
Fucntc:SUCP
SINOPSIS
La Ley General de la Deuda Pblica, define la constitucin de la Deuda Pblica como las
obligaciones de pasivo, directas o contingentes derivadas de financiamientos y a cargo de las
entidades del Sector Pblico.
En la misma Ley General, se define financiamiento como la contratacin dentro o fuera del
pas de crditos, emprstitos o prstamos derivados de la suscripcin o emisin de ttulos de
crdito y la adquisicin de bienes.
Ladeuda ha cobrado mayor importancia en aos recientes, particularmente desde su aceptacin
a ser utilizada para financiar los gastos de inversin y para moderar los estragos econmicos y
sociales causadas por la fase depresiva del ciclo econmico. La Deuda Pblica puede ser
causa y efecto de los sucesos en todo el contexto econmico de un pas.
El deficiente ahorro as como la insuficiencia de divisas puede imponer distintas clases de
limitaciones al desarrollo de la economa de un pas. La estructura productiva de los pases en
desarrollo puede ocasionar se produzca a corto o mediano plazo, escasez de uno u otro factor,
es decir del ahorro o de las divisas. Esta insuficiencia crea la denominada ''brecha comercial"
que es la diferencia entre las importaciones y las exportaciones. Y la llamada ''brecha del
ahorro" esto es, la diferencia entre la inversin y el ahorro.
Tanto la brecha comercial como la brecha del ahorro limitan la inversin de un pas y por
tanto su crecimiento. Si el nivel de ingreso de un pas no genera el ahorro suficiente para
igualar la indispensable inversin para el crecimiento de la economa a una tasa deseable, o
si bien dicho pas no puede incrementar las exportaciones para cubrir las importaciones que
sern necesarias tambin para el crecimiento de la economa, ser imprescindible recurrir al
capital externo para complementar el ahorro nacional.
Para una adecuada administracin del endeudamiento externo, es indispensable verificar que
los beneficios obtenidos mediante la utilizacin de los recursos externos sean superiores a los
costos derivados de su contratacin.
En la medida de un aumento del endeudamiento externo, el servicio por intereses y las
amortizaciones crecen necesariamente, y por lo tanto el coeficiente del servicio de la deuda
pblicaexterna se incrementarespecto al valor de las exportaciones. Mxico muestra un margen
de capacidad de endeudamiento externo, cuya utilizacin eficiente depender de la capacidad
de produccin y del ahorro interno, as como de la tasa de crecimiento de la economa. Ms
que el monto absoluto de la deuda externa, importa a los pases la carga de los intereses y las
amortizaciones sobre la balanza de pagos. An si los niveles de la deuda externa fueran altos,
no se puede considerar una expansin desproporcionada si tomamos en cuenta el ritmo de
desarrollo econmico en cada pas. Los peligros del progresivo endeudamiento externo es el
de que los pases deudores no tengan posibilidades de incrementar sus ingresos por
exportaciones a fin de pagar los crecientes intereses y amortizaciones.
405
En 1982, Mxico present vulnerabilidad a los choques internos y externos, obligando al
pas a incurrir en una moratoria en agosto y a establecer un control de cambios a partir del
mes de septiembre. Estos eventos condicionaron a la siguiente administracin del presiden-
te Miguel de la Madrid a tomar medidas de austeridad y renegociacin en lo relativo a
Deuda Externa.
Al asumir la presidencia Carlos Salinas de Gortari, el Gobierno mexicano ya haba acumu-
lado una amplia experiencia y conocimientos relativos a la negociacin en materia de deu-
da externa. Durante su administracin, se dieron pasos significativos en el logro de la esta-
bilizacin y del saneamiento de las finanzas pblicas, lo que aport al pas un importante
activo para negociar la reestructuracin de la deuda externa desde una perspectiva de largo
plazo y definitiva.
Aunado a lo anterior, las condiciones para impulsar la reestructuracin de la Deuda Externa
en varios pases se estaban dando, ya que se corra el riesgo de que el Sistema Financiero
Internacional cayera debido al incumplimiento de pago por parte de varios pases latinoa-
mericanos.
As, una de las principales polticas de la administracin del Gobierno Salinista fue la re-
duccin de las transferencias netas de recursos al exterior hasta colocarla en cerca del 2%
del PID, como promedio anual entre 1989 y 1994, estimando la liberacin de recursos para
la inversin productiva.
El objetivo fundamental de la estrategia de negociacin fue, en primer lugar, abatir la trans-
ferencia de recursos al exterior a travs de la reduccin del saldo de la deuda y de su servi-
cio, evitando en lo posible renegociaciones que significaran un alivio provisional por la va
de la recalendarizacin de pagos del principal y de la contratacin de nuevos crditos. En
segundo trmino, se plante alcanzar un acuerdo que considerara la recuperacin del creci-
miento econmico en el corto plazo, por 10 que se reiter que el excesivo endeudamiento
externo representaba un dique al crecimiento econmico. En tercer lugar, se propici el
consenso internacional sobre la necesidad de abatir las transferencias externas netas a un
nivel compatible con una tasa mnima de crecimiento econmico. En cuarto lugar, se plan-
te a los gobiernos acreedores el imperativo de que apoyaran a los bancos comerciales,
modificando las regulaciones correspondientes con el fin de permitirles absorber posibles
prdidas. Por ltimo;las negociaciones se realizaron bajo el principio de corresponsabilidad

(aplicar mecanismos de reduccin de saldo de la deuda a travs de la utilizacin de instru-
mentos de mercado) entre acreedores y deudores.
Como respuesta a la situacin de Mxico y los pases latinoamericanos surge el llamado
Plan Brady, dado a conocer ellO de Marzo de 1989.
El Plan Brady pona el nfasis en una concepcin en la cual se reconoca la situacin de
sobreendeudamiento y, por tanto, la imperiosa necesidad de poner en marcha reducciones
del servicio as como de quitas del principal, como una autntica solucin al problema.
El plan exhortaba a las instituciones financieras internacionales, a canalizar con oportunidad
recursos suficientes para cubrir las necesidades financieras del deudor en serios problemas.
La estrategia que respaldaba la postura negociadora mexicana, ante el Plan Brady, se
presentaba a manera de men e inclua tres opciones: solicitar a los bancos la reduccin
de saldo de la deuda; demandar el decremento de las tasas de inters y lograr la concesin
de nuevos crditos. Con ello se buscaba que cada uno de los bancos acreedores pudiera
seleccionar libremente aquella opcin o la combinacin de aqullas ms convenientes. A
cambio, Mxico se comprometa a ofrecer bonos de Deuda Externa no sujetos a futuras
reestructuraciones y con pagos del principal y parte de los intereses garantizados por bonos
cupn cero del Departamento del Tesoro de los Estados Unidos. Es decir, Mxico presentara
una especie de fianza para garantizar sus pagos y mejorara el riesgo crediticio de la deuda
restante al aumentar la probabilidad de su amortizacin.
En 10 concerniente al FMI, Banco Mundial y Club de Pars, la estrategia de negociacin se
orientara al logro de dos objetivos: reducir a cero o a un nivel positivo las transferencias
netas que se venan realizando por concepto de pagos de capital e intereses, a travs de
recursos frescos en forma multianual y buscar contar con el apoyo tcnico, poltico y
financiero de estas instituciones respaldando la posicin de Mxico en la negociacin.
En lo relativo al Club de Pars, Mxico adeudaba a ste alrededor de 10 mil md, sobre los
cuales pagaban aproximadamente 800 md al ao por concepto de intereses. Se acord
reestructurar los pagos del principal e intereses por un monto de 2 mil 600 md, con
vencimiento entre junio de 1989 y mayo de 1992.
Una importante ventaja tangible del proceso de reestructuracin fue la reduccin del saldo
de la Deuda Pblica Externa en 7 mil 200 md, como resultado del intercambio de bonos de
descuento. Los beneficios del acuerdo con la banca comercial ascendieron, en trminos de
divisas, a 3 mil 673 md para el periodo 1990-1994.
Cabe destacar que las colocaciones, en el periodo 1990-1994, se realizaron en otras monedas
adems del dlar estadounidense, Hubo emisiones en yenes, libras esterlinas, chelines
austracos, pesetas espaolas y marcos alemanes, entre otras.
La reestructuracin de la Deuda tambin haba abierto la posibilidad de realizar operaciones
individuales de reduccin de deuda, sin que ello implicara negociar globalmente con todos
los bancos acreedores.
Recordemos como la reestructuracin de 1989-1992 no tuvo una solucin definitiva. Por
tal razn, al mes de junio de 1993 cerca del 38% de la Deuda Pblica Externa reestructurada
se encontraba contratada a tasas de inters flotante, significando una difcil programacin
financiera de los recursos necesarios para servir las obligaciones con los acreedores, debido
a la fluctuacin de variables externa. Entonces, el mecanismo concebido por el rgimen
407
salinista para evitar una posible fuga de capitales fue la emisin de los llamados Bonos de
la Tesorera (Tesobonos), valores gubernamentales parecidos a los Cetes subastados por el
Gobierno mexicano en el mercado pero cuyo valor variaba en los mismos porcentajes del
dlar proporcionando un inters mayor que los depositados en los Estados Unidos.
Por lo anterior, las reservas se llegaron a situar en alrededor de 30 mil md. pero debido a
una desestabilizacin poltica y social en Mxico para 1994, salieron del pas 12 mil 500
md. Lo anterior origin una sobredemanda de dlares en la frontera y cayeron las acciones
de algunas empresas mexicanas que cotizaban en los mercados estadounidenses.
A pesar de una lnea de crdito otorgada ese ao por Washington de 6,000 md para finales
de 1994 surge una devaluacin del peso del15% con respecto al dlar.
Ya en la Administracin del Presidente Ernesto Zedillo, se propicio un periodo de
desendeudamiento externo y endeudamiento interno. As, el saldo de la Deuda Pblica
Externa bruta pas de 36.2% como porcentaje del PIB al cierre de 1995, a 17.4% al cierre
de 1999, representando una disminucin de 18.8 puntos porcentuales. Yel saldo de la Deuda
Interna bruta pas de 7.3% como porcentaje del PIB al cierre de 1995, a 10.1% al cierre de
1999.
As, las perspectivas favorables de la economa mexicana en el exterior, propiciaron un
mayor y mejor acceso a los mercados internacionales de capital, lo cual hizo posible sustituir
pasivos de corto plazo por nuevos crditos de largo plazo con menores costos de colocacin
y con tasas de inters sustancialmente menores.
En lo inherente a la poltica adoptada durante el periodo 1995 - 1999 en el manejo de la
deuda interna, sta se enfoc a mejorar el perfil de vencimientos de la deuda interna, el
cual, como consecuencia de la inestabilidad financiera registrada en 1994, se haba
deteriorado significativamente, as como a ampliar los plazos de los vencimientos.
Por otra parte, es importante destacar que a partir del mes de febrero de 1998, en congruencia
con los objetivos de la reforma al sistema de pensiones, se inici el proceso de traspaso de
los recursos depositados por los trabajadores dentro del Sistema de Ahorro para el Retiro
(SAR), en las Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORES).
Para Mxico, el saldo de la Deuda Pblica Externa clasificada por monedas, no ha mostrado
una variacin importante en su distribucin. Durante todo el periodo de estudio el mayor
saldo de deuda estuvo contratado en dlares americanos, representando para 1995 el 67.5%
Ypara 1999 el 67.6%.
En lo relativo a la composicin de la deuda interna bruta durante el periodo de estudio, la
mayor parte la constituyeron los valores gubernamentales representando el 85.3% del total
en 1995, y el 87.4% en 1999.
El servicio de la deuda ha observado un comportamiento congruente con las medidas
adoptadas que se han enfocado al mejoramiento del servicio de la deuda, obteniendo plazos
ms largos y costos menores.
El respaldo internacional permite a Mxico pensar en realizar la colocacin de nuevos
ttulos gubernamentales, lo cual representa un avance de suma importancia en materia del
manejo de la deuda interna. El objetivo principal de la emisin ser fomentar el desarrollo
de un mercado de deuda a largo plazo y cumplir con el requisito fundamental de establecer
la tasa de referencia libre de riesgo crediticio.
Los avances logrados en materia de deuda pblica externa durante la presente Administracin
se alcanzaron al mantener nuestro pas el acceso a los mercados internacionales,
diversificando su base de inversionistas, monedas de denominacin y plazos de vencimiento.
409
PROPUESTA
Los resultados macroeconmicos y de Finanzas Pblicas alcanzados por Mxico
recientemente, as como el mejoramiento del entorno econmico, han permitido a las
autoridades financieras contar con un margen de accin para lograr avances adicionales
significativos en materia de Deuda Pblica.
No obstante la afmnacin anterior en los aos venideros la administracin federal deber
continuar con las polticas emprendidas y reforzar el esfuerzo en el manejo de Deuda Pblica
centrando sus polticas en:
1. Continuar con la estrategia en la disminucin del costo de financiamiento del
Sector Pblico, con la colocacin de bonos de deuda a menores tasas de largo
plazo y fomentando el mercado interno de capitales.
2. Reducir de la vulnerabilidad ante variaciones en tasas de inters, paridades
cambiarias, mediante la diversificacin en la composicin de los acreedores y
monedas.
3. Continuar con los programas de ajuste al Gasto Publico y transferencia de
recursos al exterior emprendidos durante la reciente administracin.
4. Buscar el Gobierno Federal nuevas frmulas y facilidades para el fomento del
ahorro interno, con estructuras alternas al sistema financiero tradicional, como
son las AFORES e instrumentos de captacin con acceso al mercado de capital
a un mayor nmero de agentes econmicos. Ampliar el mercado de
instrumentos que proporcionen cobertura contra la inflacin a largo plazo y la
programacin de futuras colocaciones primarias de deuda del Gobierno Federal
con instrumentos como son los Bonos para el Desarrollo (BONDES), Bonos en
Unidades de Inversin (UDIBONOS) y Certificados de la Tesorera (CETES).
5. Elevar el coeficiente del costo-beneficio, canalizar la contratacin de deuda en
flujos de inversin hacia los proyectos con mayor rentabilidad social y de
fomento de nuevas actividades productivas, que permitan integrar mayor valor
agregado al pas.
6. Emprender el Instituto para la Proteccin del Ahorro Bancario (IPAB), acciones
adicionales para liberar la cartera actual, limitar el crecimiento de la deuda
como proporcin de la economa, menor al 7.2% real para el presente ao, al 31
de marzo presenta pasivos por 614,413 mmp, as como de los bienes asegurados
y buscar disminuir el costo intrnseco de su administracin (cuenta con ms de
37,000 propiedades en bienes inmuebles), como la venta de Bancreser, esperada
para el segundo semestre del ao 2000.
7. Acelerar el IPAB, en la medida de sus acciones de recuperacin de cartera, con
base a las funciones delegadas en el Artculo 2 de la Ley de Ingresos de la
Federacin, la liquidacin de los pagars de la deuda bancaria con prioridad en
aquellos casos donde el costo sea ms alto (por ejemplo la liquidacin anticipada
de los pagares a favor de Banca Serfin 51,000 millones de pesos y Confia-City
Bank 24,844 millones de pesos) y en consecuencia mejorar el servicio de su
deuda. Continuar con su programa de Emisin de Deuda y aprovechar las
condiciones actuales favorables del mercado, del 1 de Marzo al21 de Junio del
2000 se han asignado 31,460 millones de pesos, para llegar a la meta de 80 mil
millones de pesos para este ao, buscando refinanciar la deuda a menores tasa
de inters y mejorar el perfil de vencimientos.
8. En el contexto de consolidar la vocacin exportadora del pas, se debern
establecer polticas con la mayor integracin de la estructura industrial en
Mxico, a los procesos productivos con fines de exportacin. Apoyar con crditos
preferencales y capacitar a la microindustriacon mayores ventajas competitivas,
para convertirlos en proveedores de las cadenas industriales con sentido
exportador.
9. Buscar mantener una baja dependencia del ahorro externo y reducir la
vulnerabilidad a las variables internacionales (tasas de inters internacionales,
exportaciones, etc.) las cuales escapan del control por la poltica fiscal y
monetaria domstica.
10. Aprovechamiento de los recursos financieros del exterior y facilitar el arraigo
de la inversin externa, observar el desenvolvimiento de las operaciones
financieras de carcter especulativo.
11. Mantener un tipo de cambio real y flotante, equilibrador del intercambio de
bienes y servicios con el exterior. Es reconocido que en los aos recientes el
desequilibrio ha correspondido a la creciente demanda de Bienes de Capital
contrarios a los aos anteriores donde el peso de la balanza comercial
corresponda a los Bienes de Consumo, lo cual augura en el mediano plazo
mayor capacidad productiva en Mxico.
12. Observar el Desarrollo de la Economa, en especial la relacin Servicio de la
Deuda, crecimiento de las exportaciones ydel saldo comercial. Realizar acciones
para consolidar una planta productiva con mayor integracin y disminuir la
brecha entre los sectores, facilitar el acceso a la industrializacin, a los beneficios
del comercio internacional y el entorno de economa global, en aquellas
actividades con mayor rezago.
411
CAPITULO
NOVENO
EVOLUCION DEL
CREDITO
ENMEXICO
Alejandro Garay Espinosa
ALEJANDRO GARAY ESPINOSA
FECHA DE NACIMIENTO
ORIGINARIO
ESTADO CIVIL
ESCOLARIDAD
CEDULA PROFESIONAL
R.F.C.
ACTIVIDADES PROFESIONALES
Febrero 1998 a la fecha
Enero 1997 a enero 1998
1995 - 1996
1988 - 1994
1986 - 1988
1985 - 1986
Febrero 24 de 1963
Mxico. D.F.
Casado
Licenciado en Derecho
Universidad Anahuac
1378883
GAEA630224RA
Contralor del Banco de Mxico
Oficial Mayor de la Secretara de Ha-
cienda y Crdito Pblico
Secretario Particular del Secretario de
Hacienda y Crdito Pblico
Secretario Particular del Subsecretario
de Hacienda y Crdito Pblico
Secretario Particular del Director Gene-
ral de Asuntos Jurdicos de la Secreta-
ra de Gobernacin
Secretario Auxiliar del Presidente de la
Comisin de Pesca.LIII Legislatura de
la H. Cmara de Diputados.Miembro del
PRI desde 1986
PARTICIPACION EN ORGANOS DE GOBIERNO
Consejero Propietario y Presidente Suplente
Junta Directiva de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
Consejo Directivo de Pronsticos para la Asistencia Pblica
Consejero Propietario
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
Consejo de Administracin de Aseguradora Hidalgo
Junta de Gobierno de Casa de Moneda
Comisin de Inconformidad y de Valuacin del INFONAVIT
Comisin Consultiva Nacional de Seguridad e Higiene del Sector Pblico
Federal del ISSSTE
Comisin Interna de Administracin del Instituto Nacional de Bellas Artes
Junta Directiva de la Lotera Nacional para la Asistencia Pblica
Patronato Nacional de Promotores Voluntarios del INBA
Consejo de Administracin de Productora de Cospeles. S.A. DE C.V.
Consejo Directivo de Pronsticos para la Asistencia Pblica
Consejo de Administracin del Sistema de Coordinacin Interinstitucional
de Poltica Interior (1997)
Miembro del Consejo de Administracin del Banco del Atlntico S.N.e. (1988-1992)
Consejero Suplente
Consejo Directivo del Banco Nacional de Comercio Exterior
Comit Financiero de Nacional Financiera
Junta de Gobierno de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores
Comisin Interna de Administracin del Consejo Nacional para la Cultura
y las Artes
Asamblea General del Instituto del Fondo Nacional de la vivienda para
los Trabajadores
Consejo Directivo de Nacional Financiera
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
(1997)
Temas
Etapa expansiva del crdito bancario
Poltica de contraccin del crdito bancario
Mercados alternativos de financiamiento
Financiamiento del consumo
Perspectivas del financiamiento
Evolucin del Crdito en Mxico
MARCO GENERAL*
Desde el tercer trimestre de 1995, la actividad econmica, la inversin y el consumo en
Mxico entraron en una fase de franca recuperacin, luego de la fuerte contraccin registrada
a raz de la crisis que se present a finales de 1994. Sin embargo, la evolucin favorable de
estas variables no se ha visto complementada con la recuperacin del financiamiento bancario
al sector privado, que de diciembre de 1994 ajunio de 1999 cay 39.5% en trminos reales.
A pesar de esta crisis crediticia, en Mxico ha existido una tendencia por parte de la economa
hacia la concentracin de la captacin y del crdito en el sector bancario. Ver Grfica 1
Captacin por tipo de lntermediario y Grfica 2 Colocacin por tipo de Intermediario. En
este sentido, el presente captulo se centrar primordialmente en el anlisis de la evolucin
del crdito bancario pues histricamente, las instituciones de crdito han sido la fuente de
financiamiento a la que ms acuden las empresas para obtener recursos adicionales.
Grfica 1 Captacin por tipo de Intermediario (estructura porcentual)
mili. de pesos
1,200,000
J
1,003,361
1,000,000
800,000
600,000
I
400,000
200,000
419
Dic. 1994
.Banca mltiple
Arrendadoras
Dic. 1995 Dic. 1996 Dic. 1997 Dic. 1998
.Banca de desarrollo oMercado de valores
Factoraje O Otros intermed lar ios
Grfica 2 Colocacin por tipo de Intermediario (estructura porcentual)
mili. de pesos
1,200,000
1,000,000
800,000
600,000
400,0'00
200,000
1,068,274
86%
Dic. 1994 Dic. 1995 Dic. 1996 Dic. 1997 Dic. 1998
.Banca mltiple
.Arrendadoras
Banca de desarrollo O Mercado de valores
Factoraje O Otros intermediarios
* El autor Contralor del Banco de Mxico, agradece los comentarios y la colaboracin de Carlos Alberto
Martnez Castillo, Aarn Silva Nava y Gonzalo Tapia Velasco.
Dentro de este captulo se explorarn los principales aspectos relativos al comportamiento
del financiamiento al sector privado. Se presentarn las principales causas que dieron origen
a la crisis del financiamiento bancario, el comportamiento del crdito durante la crisis de la
banca y las perspectivas que tiene el sector una vez superada esta etapa.
Para la realizacin de este trabajo se utilizaron principalmente datos de la Encuesta Semestral
de Coyuntura de Banco de Mxico, que ofrece informacin cualitativa semestral acerca de
empresas de las nueve divisiones de manufactura, estados financieros de empresas pblicas
e informacin agregada publicada por la Bolsa Mexicana de Valores, la Comisin Nacional
Bancaria y de Valores, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y el propio Banco de
Mxico.
Para contextualizar el contenido del presente captulo se toma como referencia la mencin
de 10que se establece sobre el crdito en el artculo 65 de la Ley de Instituciones de Crdito.
El artculo expresa textualmente: "para el otorgamiento de sus financiamientos, las
instituciones de crdito debern estimar la viabilidad econmica de los proyectos de inversin
respectivos, los plazos de recuperacin de stos, las relaciones que guarden entre s los
distintos conceptos de los estados financieros o la situacin econmica de los acreditados,
y la calificacin administrativa y moral de estos ltimos, sin perjuicio de considerar las
garantas que, en su caso, fueren necesarias. Los montos, plazos, regmenes de amortizacin,
y en su caso, periodos de gracia de los financiamientos, debern tener una relacin adecuada
con la naturaleza de los proyectos de inversin y con la situacin presente y previsible de
los acreditados".
ETAPA EXPANSIVA DEL CREDITO
Objetivos
Exponer las caractersticas de las polticas crediticias aplicadas durante el sexenio 1989-
1994, que generaron una etapa expansiva del crdito, y analizar indicadores de solvencia
y liquidez de los usuarios, destacando la aparicin de potenciales presiones en su capacidad
de pago.
Antecedentes
Entre 1982 Y1988 el nivel de deuda de las empresas y familias decreci debido a:
La contraccin en la demanda agregada (el crecimiento real acumulado del PIB en todo
este periodo fue de tan slo 1.1%);
Tasas de inters elevadas y voltiles;
Volatilidad en el tipo de cambio;
Baja disponibilidad de fondos prestables (particularmente del exterior).
En este contexto, la posicin neta de las empresas con el sistema financiero se tom
significativamente acreedora.
En 1988 esta tendencia se revirti con un entorno macroeconmico ms favorable: Finanzas
pblicas sanas, indicadores macroeconmicos estables y liberalizacin financiera.
Entre las reformas dirigidas a liberalizar el sistema financiero se encontraban:
Ampliacin de las operaciones permitidas a los bancos;
Liberalizacin de tasas y cajones selectivos de crdito y eliminacin de restricciones en
la asignacin de crditos;
Eliminacin de la obligacin de los bancos de otorgar prstamos con tasas de inters
preferenciales al gobierno y establecimiento de medidas tendientes a desarrollar un
mercado de papel gubernamental como fuente alterna de financiamiento al sector pblico.
Sustitucin del encaje legal por un coeficiente de liquidez del 30%, que fue eliminado
posteriormente;
421
Apertura a la inversin extranjera; y
eliminacin del control de cambios.
A partir de 1988 y hasta 1994, las altas tasas de crecimiento del crdito bancario coadyuvaron
al crecimiento de la inversin y el consumo.
Pequeas y medianas empresas, sin acceso a otras fuentes de financiamiento, tales como el
mercado internacional de capitales o el mercado de valores, recurrieron al crdito bancario,
a pesar de las altas tasas de inters reales. As, entre 1988 y 1992 el saldo del financiamiento
del sistema bancario al sector privado creci en promedio a una tasa anual de 31% real, por
lo que pas de 7 a 24% del PIB (en 93 y 94 sigui creciendo aunque a tasas ms moderadas).
Esto se explica, por el lado de la demanda, por cuatro razones principalmente':
La evolucin de las tasas de inters activas en trminos reales. Al ser superiores al
promedio de la tasa de productividad del capital, las empresas debieron acudir a nuevos
crditos tan slo para cubrir el pago de intereses.
El nivel de la actividad econmica. Al resurgir el dinamismo de la actividad productiva,
las empresas requirieron mayores montos de financiamiento.
La creciente demanda de crdito por parte de las familias. A partir de 1988 y hasta 1992,
el crdito al consumo y el crdito a la vivienda experimentaron crecimientos significativos,
como consecuencia de factores como:
Mejores expectativas sobre el ingreso permanente,
Aumento en trminos reales de la masa salarial,
El rezago en edificacin de vivienda,
La apertura comercial y
Las activas campaas de promocin de las tarjetas de crdito por parte de los bancos.
La expectativa de que las tasas de inters bajaran conforme cediera la inflacin. El
elevado nivel en las tasas de inters fue percibido como temporal.
La debilidad de la estructura de capital de las empresas y la existencia de riesgo moral por
las altas tasas de inters, indujeron a las propias empresas a incrementar su apalancamiento,
Gavito Javier, Aarn Silva y Guillermo Zarnarripa. "La Crisis Bancaria en Mxico: Orgenes, Consecuen-
cias y Medidas Instrumentadas para Superarla", documento de trabajo, 1999.
lo cual las hizo an ms vulnerables a una posible quiebra. La razn deuda/capital se
increment rpidamente.
Estos factores, junto con los resultados de las medidas tendientes a liberalizar el sistema
financiero (entre ellas la reprivatizacin de la banca y la autorizacin para el establecimiento
de nuevos bancos y otros intermediarios financieros), propiciaron un fuerte crecimiento de
la penetracin financiera. Sin embargo, esto no fue consecuencia de los flujos de ahorro y
crdito, sino principalmente del refinanciamiento de intereses', Ver la Grfica 3 Penetracin
financiera, 1988-1998.
Grfica 3 Penetracin financiera, 1988-1998 (Porcentajes del PIS)
60% -,--------------------------,
423
50%
40%
30%
20%
10%
...
~ ..
. ..
.'
....
.' .
' .
.,
.......
O%+---,--,---...,----,--,----,--,---...,----,-----j
19881989199019911992199319941995199619971998
--M4
- - - - Financiamiento de la banca mltiple al sector privado no bancario
En 1993, conforme aumentaron las fuentes y posibilidades de financiamiento, el sector
privado pas de ser un oferente neto de recursos financieros a demandante. Esta situacin
prevaleci en el caso de las familias hasta finales de 1995 y para las empresas hasta finales
de 1996. Ver la Grfica 4 Posicin neta Deudora o Acreedora (como porcentaje del PIB).
Grfica 4: Posicin neta Deudora o Acreedora (como porcentaje del
PIB):
-15.0 -10.0 -5.0 0.0 5.0 10.0 15.0
'.00
-5.0
'.07
1. 1
l1U.2
'117.3
1......
' ....1
11115.2
'"4.3
un
,.10
1117
... 10.0
Silva Aarn. 1997... Crisis Bancarias y Colapso Financiero: Experiencias Internacionales y el Caso Mexi-
cano". Tesis de Economa. ITAM, Mxico, DE
Poltica de Contraccin del Crdito
Objetivos
Analizar los cambios que experimentaron las polticas monetaria y crediticia a raz de la
crisis, lo que gener una severa contraccin del crdito como resultado de las estrategias de
selectividad para su asignacin, el encarecimiento de los prstamos, la reorientacin de las
polticas de financiamiento de actividades, entre otros aspectos.
Antecedentes
A raz de la crisis de diciembre de 1994, el financiamiento del sistema financiero formal al
sector privado ha cado sistemticamente, lo mismo que el financiamiento de la banca
mltiple al sector privado. As, a diciembre de 1999 el saldo del financiamiento otorgado
por la banca comercial al sector privado no bancario refleja una disminucin de 42.3% en
trminos reales respecto al cierre de 1994.
Por su parte, en el mismo lapso el financiamiento de la banca de desarrollo al sector privado
ha cado en 38% real. Cabe recordar que ms del 85% del financiamiento otorgado por el
sistema fmanciero mexicano es canalizado por la banca.
La cada en el fmanciamiento bancario se explica, por el lado de la oferta por:
Polticas crediticias ms cautelosas por parte de los bancos;
Regulaci6n prudencial ms estricta;
Sobrerreacci6n de los bancos y
Disminuci6n en la disponibilidad de fondos prestables.
Por el lado de la demanda por:
Altas tasas de inters reales (basta recordar que en 1999 la tasa de inters real acumulada
de los Cetes fue superior a 10 puntos porcentuales en todos sus plazos);
Actitud precavida por parte de los individuos y las empresas;
Menor viabilidad de los deudores; y
Sobreendeudamiento de algunos sectores.
La gran paradoja es que la cada real del financiamiento contrasta con la recuperaci6n que
ha presentado la economa desde el tercer trimestre de 1995. Los indicadores Pill, la inversi6n
Evolucin del Crdito en Mxico 425
privada y el consumo privado, cuyo ciclo econmico se complet (es decir, sobrepasaron el
pico anterior del 4 trimestre de 1994) el segundo trimestre de 1997 (para los dos primeros
casos) y para el consumo en el 4 trimestre de 1997. Ver la Grfica S Financiamiento y
PIE.
Grfica 5: Financiamiento y PIB (millones de pesos constantes):
1,200
1,600
Pie
-- ------ -- 1,700
1,500
.", ......,.' .....'
/ ...." ...
,
,--------, 1,400
1342A4i
_ ~ _ _ 1,300
L _ ~
,
.
,
, .
Financiamiento
600 --
550
500
450
400
350
300 1,100
"": ~ "": ~ "": ~ "": ~ "": ~
11) 11) ID ID ... ... ID ID Q) Q)
Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q)
Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q) Q)
po po po po po po po
-Financiamientode la Banca Mltiple al Sector Privado
... Producto Interno Bruto
A pesar de las restricciones en el financiamiento bancario, la inversin privada y el consumo
tambin se recuperaron. En 1997la inversin privada creci 23.5%, mientras que en 1998
creci 16.9%. En los primeros tres trimestres de 1999 la inversin privada se increment
en 6.9%.
De acuerdo con la Encuesta Semestral de Coyuntura de Banco de Mxico, el 72% de las
empresas manufactureras encuestadas sealaron haber efectuado inversiones en el primer
semestre de 1999, destinndose dichas inversiones principalmente a la adquisicin de
maquinaria y equipo de produccin, tanto de origen nacional como importado, presentndose
esto ltimo, principalmente en las empresas grandes y las exportadoras.
Por su parte el consumo se recuper en 1997 y 1998, incrementndose 6.4% en ambos aos;
en los primeros tres trimestres de 1999 ste se increment 3.0%. Esto se debi a la
recuperacin de la masa salarial, tanto por la creacin de empleos como por la recuperacin
de los salarios medios reales. Ver la Grfica 6 Ciclo econmico: PIB, Consumo e Inversin.
La recuperacin de la economa, el consumo y la inversin privados no se ha complementado
con la del financiamiento bancario. De esto se deduce que el sector privado ha tenido que
recurrir a otras fuentes alternas para financiarse.
Grfica 6: Ciclo econmico: pm, Consumo e Inversin (ndices 1993 =100)
150
....
140
.'
130
r:_.......
120
110
100
90
'.
80
70
", :
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60
-
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ID ID ..: ..: ID ID ai ai
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ca ca ca
e
ca ca ca
e
ca ca ca
e
ca ca
- - - - - - - - - - -
-PIB - - -Inverain privada --Conaumo privado
Mercados Alternativos de Financiamiento
Objetivos
Analizar la forma como se ha dado la desintermediacin financiera en el mercado de
financiamiento y los mecanismos alternativos que han utilizado las empresas para obtener
recursos con el fin de obtener recursos que les permitan continuar con su operacin.
Desintermediacin financiera
Datos obtenidos de la Encuesta de Coyuntura de Banco de Mxico, para el primer Semestre
de 1999, que ofrece informacin acerca de empresas de las 9 divisiones de manufactura
muestran lo siguiente:
13% del total de las empresas utilizaron en este periodo prstamos de bancos nacionales
(15% de las pequeas, 14% de las medianas y 12% de las grandes);
Cmo se han financiado entonces las empresas ante la escasez del fmanciamiento bancario'
En forma agregada, el sector privado ha tenido que recurrir a fuentes alternas para financiarse.
Mientras que un grupo reducido de empresas pequeas contina recibiendo crditos
bancarios, la mayor parte depende del crdito de los proveedores y, cuando es posible, de
fuentes internas. Ver la Grfica 7 Fuentes de Financiamiento, Pequea Empresa.
Por su parte, las medianas y grandes empresas buscan obtener su financiamiento a travs de
la reinversin de utilidades y de los mercados internacionales de crdito y capital. Ver la
Grfica 8 Fuentes de Financiamiento, Mediana Empresa y la Grfica 9 Fuentes de
Financiamiento, Empresa Grande. De acuerdo con Banco de Mxico, entre diciembre de
1994 Yseptiembre de 1999, el saldo del financiamiento no bancario y del exterior, como
proporcin del financiamiento total, pas de 27.1 a 40.7%. Particularmente, el financiamiento
proveniente del extranjero pas del 19 al 28%.
Grfica 7. Fuentes de Financiamiento, Pequea Empresa.
ID
70
10
50
40
30
427
20
10
Pro\'. Reio". Papel Innr.
naco uUld. ~ o l ' M r . sodos
Financiamiento interno
Otros Prov. Socios Cias Otros
exter estee, fIn.M.
Financiamiento externo
Grfica 8 Fuentes de Financiamiento, Mediana Empresa
10
50
40
3D
20
10
1.,.....,.97 0198 ~
Pro\'. Rein.. Papel Innr. Olr. Prov. sedos el_s. Otros
nac. .tlUd. c..-er. SKI.. estero extee. n...nc.
Financiamiento interno Financiamiento externo
Grfica 9 Fuentes de Financiamiento, Mediana Empresa
60,--------------------------,
50
Pro.. Reln.. P.p.1 lo r, Olros Pro.. Socios C... Olros
OIC. alilid. comer. socios es ter. exter, financ.
Financiamiento interno Financiamiento externo
Reinversin de utilidades:
De acuerdo con la Encuesta de Coyuntura de Banco de Mxico, la reinversin de utilidades
es una fuente de recursos muy utilizada y durante el primer semestre de 1999 fue la fuente
a la que recurrieron la mayor cantidad de empresas. Esto tiene que ver con el hecho de que
es cada vez mayor el nmero de empresas que reportan utilidades positivas, lo que se cumple
especialmente para las empresas grandes y las exportadoras, que a pesar de haber sido las
ms afectadas en el periodo de crisis, principalmente por razones de tipo cambiaro, fueron
las que se recuperaron ms rpidamente. Ver Grfica 10 Utilidades netas por tipo de empresa.
Grfica 10 Utilidades netas por tipo de empresa, 1993-1997
(Balance =positivo-negativo)
85
65
45
25
5
-15
-35
80 ,------------------,I
70
60
50
40
30
20
10
O
-10
-20 L- ---'
1-94 11-95 11-96 11-97 1-98
1-93 1-94 8-95 11-96 11-97 1-98
I .Pequenas cMedianas .Grandes I I Exportadoras e No exportadoras I
Fuente: Encuesta Semestral de Coyuntura, Banco de Mxico.
No obstante lo anterior, las empresas pequeas, que han sido las menos rentables, son las
que dependen en mayor medida de las utilidades retenidas para financiar su inversin. La
razn principal de esta tendencia es la falta de acceso a otras fuentes de financiamiento.
Crdito de proveedores:
De acuerdo con datos obtenidos de la antes mencionada, Encuesta de Coyuntura de Banco
de Mxico, la mayor parte de las empresas, en especial las pequeas y medianas, utilizan
recurrentemente el crdito de proveedores como fuente para financiar su inversin. Para el
primer Semestre de 1999 se muestra que 12% de las empresas medianas y pequeas utilizaron
el crdito a proveedores para financiar su inversin, en tanto que slo 4% de las empresas
grandes lo hicieron.
Los rasgos principales de esta fuente son: (i) el proveer descuentos en efectivo por pago
rpido; (ii) tomar ventaja del nmero de das permitidos para el pago, frente al nmero de
das otorgado a los clientes y (iii) retrasar el pago a los proveedores hasta que se junta un
cierto nmero de cuentas pendientes.
Para el caso de los proveedores externos, las empresas grandes (que son generalmente las
exportadoras) son las que recurren ms a esta fuente, lo mismo que las empresas que tienen
participacin extranjera directa.
Financiamiento externo:
En una economa con mercados de capitales dbiles, el crdito interno posiblemente es
substituido con crdito externo. En el caso de la crisis bancaria de 1994, muchas empresas
recurrieron a la liquidez que les brindaban los crditos de otros pases, de forma que los
pasivos externos del sector privado han mantenido una tendencia de crecimiento constante
entre diciembre de 1994 y diciembre de 1999, habiendo aumentado en 20,207 millones de
dlares (los conceptos ms importantes son: crdito directo de la banca comercial extranjera,
bonos, colocaciones y proveedores). En trminos reales, dicho incremento de poco ms de
20 mmd equivale aproximadamente al 46% de la cada en el financiamiento de la banca
comercial al sector privado no bancario en el mismo periodo. Ver la Grfica 11 Movimientos
de capital, flujos acumulados.
Grfica 11 Movimientos de capital, Dujos acumulados
(Miles de millones de dlares)
.10 -'-----------------------'
429
C') .... M .... (1) ... (') "...
o ~ ..: t\ t'i cri
CJ) en en CJ) en m. CJ) CJ)
CD ~ ~ ~ ~ ~ ~ ~
t') _ t':' .... (") .... C?
i ~ ~ ~ ~ si :Ji
.,. (D (D ." en CJ) CJ)
..... .,... .... "... ........
.,
cO ui o)
'" '" '"
'" '" '"
-o-Endeudamienlo Privado
-+-Inv. Carte", MeR:ado Acc.
"""*""Endeudamienlo Pblico Externo
- mersion Extr. Directa
-o-Inv. Carte'" MeR:. Dinero
En la propia encuesta de Banco de Mxico se seala que para el primer Semestre de 1999 se
observa que, mientras que 11% de las empresas grandes utilizaron prstamos de bancos del
exterior, nicamente 4% de las pequeas tienen acceso a esta fuente;
Este proceso de desintermediacin financiera queda de manifiesto con la disminucin de
casi 11 mil millones de dlares en los pasivos externos de la banca comercial en el mismo
periodo.
",751
Otras fuentes alternativas de financiamiento de la inversin:
Sin lugar a dudas, la inversin extranjera ha tenido un papel muy importante en la
recuperacinde la inversin privada (que al tercer trimestre de 1999 es 31% superior que la
registrada en 1994 y ms de 120% superior respecto a su nivel ms bajo del 4o trimestre de
1995). Entre el cierre de 1994 y el tercer trimestre de 1999 (ltima informacin disponible),
el flujo de inversin extranjera directa en Mxico ha sido de poco ms de 50 mil millones
de dlares, cifra sin precedente en la historia del pas.
Durante 1998, Mxico capt por concepto de inversin extranjera directa 10,238 millones
de dlares, que representan flujos de capital estables y de largo plazo, mientras que el rubro
de inversin extranjera de cartera registr un egreso neto de 452 millones de dlares,
principalmente debido a la volatilidad que caracteriz a la economa mundial.
Por otra parte, durante 1998 el sector privado no bancario registr un endeudamiento externo
neto por 6,002 millones de dlares. La colocacin neta de valores fue una opcin muy
limitada de financiamiento, debido a la restriccin de recursos financieros a lo largo del
ao, por lo que nicamente se obtuvieron recursos por 2,331 millones de dlares. La cifra
anterior es significativamente menor al flujo de 2,787 millones observado en 1997; a lo
largo de 1998, se realizaron 14 colocaciones de bonos y notas en el exterior, mismas que
resultaron en recursos por 2,081 millones de dlares. Sin embargo, algunas empresas privadas
lograron allegarse recursos importantes del exterior va crditos directos de la banca
comercial, as corno de proveedores. No obstante, las empresas que tienen acceso a fuentes
internacionales de crdito son las de mayor tamao, que a su vez se encuentran relacionadas
preponderantemente con la actividad exportadora.
Corno consecuencia de los flujos de endeudamiento externo referidos, el saldo de la deuda
externa del sector privado no bancario ascendi a 44,751 millones de dlares al cierre de
1998. Ver la Grfica 12 Pasivos externos del sector privado no bancario.
Grfica 12 Pasivos externos del sector privado no bancario
(saldos en millones de dlares)
50,000..,----------------,
45,000
40,000
35,000
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
o
1994 1995 1996 1997 1998
.Crdito de la banca comercial extranjera o80nos y colocaciones
_Proveedores .Papel comercial
.Otros acreedores
Indicadores del mercado accionario
El incremento del endeudamiento externo del sector privado, en contraste con la reduccin
de la cartera en dlares de la banca comercial, es evidencia del fenmeno de
desintermediacin, al resultar ms atractivo para las empresas el endeudarse directamente
en el extranjero que recurrir al crdito de los bancos. Ver la Grfica 13 Financiamiento en
moneda extranjera.
Grfica 13 Financiamiento en moneda ertranjera
(Miles de millones de dlares)
..
.... ,.-..-,
...... '
..
..
,
.
.
' ..
r-,
. ..
. ,
"
"
.
,
~ " " . . . ."", ....""...
-'
Cartera
31
30
29
28
27
26
25
24
23
10 +--r----+--+---+--+----.,-----+--!--+--+----1--+----!- 22
12
11
15
14
13
IPasivos
1
17
16
1V94 195 195 195 1V95 196 096 1196 1V96 197 197 11197 1V97
11--Pasivos en MEempresas BMV - - - - Cartera en dlares de la Banca Comerciall
t.......... .. . ........1
Fuente: Comisin Nacional Bancaria y de Valores y
Bolsa Mexicana de Valores
Mercado de valores:
En loque se refiere al mercado de valores, su participacin relativa es reducida, y nicamente
es una fuente real de recursos para las empresas grandes y relacionadas con el sector
exportador.
Indicadores del mercado accionarlo
1994 1995 1996 1997 1998 Junio
1999
Nuevas emisiones 31 1 25 23 O 4
Nmero de acciones 755 17 1,481 1,027 O 237
emitidas (millones)
Importe (millones de pesos) 11,38 115 9,741 11,79 O 4,470
O 7
Proporcin del importe de
acciones colocadas en 59.0 100% 59.5 53.9 0.0% 93.7%
Mxico % % %
Proporcin del importe de
acciones colocadas en el 41.0 0% 40.5 46.1 0.0% 6.3%
extranjero % % %
Fuente: Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
En lo que se refiere al mercado accionario, el nmero de ofertas primarias alcanz en 1996
y 1997 niveles similares a aquellos anteriores a 1995. Debido a las circunstancias
internacionales, en 1998 no hubo nuevas emisiones; aunque en el primer semestre de 1999
stas se reiniciaron.
Sin embargo, en el mercado de deuda, la recuperacin an no se ha dado de forma tan clara.
Indicadores del mercado accionario
1994 1995 1996 1997 1998 2T 1999
Nuevas 267
1
154. 130
1
143 116 61
emisiones
Nmero de 29,072.4 6,290.4 19,010.7 52,016.1 51,803.9 40,690.2
acciones
emitidas
(millones)
Importe N.O. N.O. N.O. 15,149.9 7,436.2 7,083.0
(millones de
pesos)
Proporcin del N.O. N.O. N.O. 66.4% 78.4% 73.8%
importe de
acciones
colocadas en
Mxico
Proporcin del N.O. N.O. N.O. 33.6% 21.6% 26.2%
importe de
acciones
colocadas en el
extranjero
Fuente: Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
Financiamiento del consumo
Objetivos
Analizar la evolucin del consumo privado y de las fuentes que ha utilizado parafinanciarse
para hacerfrente a la crisis financiera.
De acuerdo con los datos de demanda agregada, el consumo privado ha crecido desde
mediados de 1996, registrando una tasa de crecimiento promedio del orden de 6.4% en
1997y 1998en trminos reales, mientras que en el primer semestre de 1999ste se increment
2.3%. El componente del consumo que registr los mayores crecimientos en 1997 y 1998
fue el de bienes durables, que mostr un dinamismo mayor al de otro tipo de bienes, al
elevarse 24.3 y 11.1% respectivamente, aunque en el presente ao ha presentado una ligera
disminucin de 0.8%.
Frente al crecimiento del consumo privado, la cartera vigente de crditos personales al
consumo de la banca mltiple cay en promedio, desde el primer trimestre de 1994 hasta el
cuarto trimestre de 1997, con respecto al trimestre inmediato anterior, 10.9%, aunque en los
ltimos seis trimestres ha crecido en promedio 2.1%. Ver la Grfica 14 Indicadores
de consumo.
Grfica 14 Indicadores de consumo
(Miles de mlOones de pesos)
900
1,000
950
~ - - - - - - - - - - - - - -' 850
800
'" '"
.. .. ... ... .. ..
'"
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~
O
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Q
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..., ..., ..., ..., .,
e ens um e privado
T--------------------, 1,050
cartera de crdito
40
,
35
-
,
,
30
25
20
15
10
O
.
'"
~
u
O
- - - - cartera de crdito al consum o de la banca com ercial
--consum o privado agregado
Fuente: Comisin Nacional Bancaria y de Valores y
Sistema de Cuentas Nacionales
El crecimiento del consumo privado, en contraste con la cada de la cartera de crditos
personales al consumo, se puede explicar por varias razones:
a) Los programas de apoyo a deudores, que al reducir el servicio de la deuda, aumentaron el
ingreso personal disponible, incrementando el consumo.
b) El aumento de la actividad econmica y su consecuente impacto en el empleo, que
redundaron en un mayor ingreso disponible para los individuos y familias y, por ende, en un
incremento de su capacidad de gasto, tanto en bienes nacionales como del exterior.
e) La recuperacin de la masa salarial, tanto por la creacin de empleos como por la
recuperacin de los salarios medios reales. El incremento real de los sueldos de los estratos
superiores de trabajadores, cuyo consumo de bienes durables tiene una elasticidad precio e
ingreso superior a la de otros estratos.
A raz de la crisis, prcticamente todos los estratos de la sociedad sufrieron una cada real
en sus niveles de salario. Sin embargo, esta cada fue de diferente intensidad para las distintas
ramas de actividad y clasificacin laboral, y de la misma manera, la recuperacin real de los
salarios (que se ha presentado especialmente a partir del segundo semestre de 1997) ha sido
muy heterognea.
Negociaciones salariales y constractuales, 1996-1998
(Incremento real %
96 97 98 99
Textil -10.49 -0.29 2.65 2.08
Electricidad -\1.0\ -1.94 0.58 0.36
Hule -10.41 -0.79 1.44 1.22
Azcar -6.56 1.6\ 1.44 1.22
Minera -10.49 -2.19 0.\5 0.*
Metaluf]tia y siderurgia -\ 1.52 -1.69 1.0\ 0.45
Hidrocarburos -8.78 -1.6\ 0.58 -1.36
Petroqurmica -6.48 2.77 2.99 2.85
Cemento -\2.04 -5.99 -4.23 -4.44
Cal -9.89 -\.45 1.79 1.39
Automotriz y autoeartes -9.52 0.29 2.30 1.39
I Ourmico-farmacutica -10.71 0.37 1.79 1.39
Celu losa y papel -\3.30 -0.95 1.19 1.13
Aceites y l!I1lSBS vezetales -\5.38 -2.77 0.58 0.70
Alimentos -12.04 -1.20 1.10 1.05
Bebidas -\3.97 0.29 1.70 \.48
Madera -\3.01 0.\2 1.44 -0.33
Vidrio -8.56 -0.62 1.0\ 1.48
Tabaco -18.42 -4.34 0.93 -0.50
Construccin -\2.86 -1.61 -0.36 0.27
Otras manu facturas -\ 1.67 -0.70 1.96 1.05
96 97 98 99
Cinematosraa -13.38 -2.60 0.76 -0.4\
Ferrocarriles -8.48 -0.79 2.65 0.53
Servicios de banca y crdito -12.86 -1.28 0.58 0.36
Transoorte terrestre -\3.90 -2.60 0.67 0.02
Transporte marltimo -\2.04 -2.03 2.30 1.30
Transporte areo -12.12 1.45 1.53 1.73
Servs. conexos al transo. -12.79 -2.1\ 1.01 0.36
Servs. Telefnicos -\0.93 -1.61 0.50 0.79
Comercio -\4.94 -0.95 0.58 0.\9
Otros servicios -\2.7\ 0.45 1.44 0.70
Educacin e investigacin -\3.82 -4.59 0.58 0.45
Asistencia mdica y social -7.30 -0.79 1.44 2.50
Distribucin de zas -8.63 -0.12 2.22 1.56
Radio y televisin -10.78 -0.79 1.87 1.30
,Se refiereal periodoque vade eneroa agosIo de 1999.
Fuenta:Secretaria del TrabajoYPrevisin Social
Se puede observar que aquellas actividades cuyo salario ha tenido una mayor recuperacin
son las que se encuentran relacionadas con la produccin de bienes de capital, de bienes
durables y aquellas relacionadas con la actividad exportadora. Asimismo, los sueldos de los
trabajadores ms calificados han presentado incrementos reales mayores en relacin con
aquellos trabajadores que trabajan por el rgimen de salarios. Son precisamente los estratos
de trabajadores con remuneraciones mayores quienes reaccionan, en su consumo de bienes
durables, con mayor fuerza a las alzas o cadas en su sueldo real, en tanto que se mantienen
estables en su consumo por otro tipo de bienes. Por tanto el que se haya presentado un
incremento en el sueldo real de dichos estratos, puede ser una causa importante en el
incremento del consumo de este tipo de bienes.
d) La proliferacin de esquemas informales de financiamiento (como tandas, pirmides,
etc.) y la generalizacin del consumo va crdito de las empresas comercializadoras y de
esquemas de autofinanciamiento. Dichos esquemas han registrado uncrecimiento importante,
entre otras razones, por la mayor flexibilidad (y muchas veces menor costo) de sus productos
en comparacin con los bancarios, as como la posibilidad de llevar a cabo funciones
tradicionalmente consideradas como financieras, a precios ms atractivos realizando un
arbitraje regulatorio',
Perspectivas de Financiamiento
Resulta complejo hacer un diagnstico de la evolucin esperada de las fuentes de
financiamiento, no slo porque cada una de stas se ve influenciada por el comportamiento
de variables distintas, tanto macroeconmicas" como de desempeo financiero de los actores
involucrados, sino tambin debido a que la mayor parte de las fuentes actan como sustitutos
entre s. Sin embargo, s es posible suponer la tendencia general del comportamiento de
algunas de estas fuentes.
a) Intermediarios financieros no bancarios.
En Mxico, la participacin de las organizaciones auxiliares de crdito en el sistema
financiero, en lo relativo a captacin y financiamiento es baja y decreciente. As, sus niveles
de activos y capital contable han decrecido en relacin con los niveles que se observaban en
1994 y su nmero se ha reducido dramticamente.
Debido a que no es un segmento que la poltica econmica considere como prioritario
fomentar, es de esperarse que este sector continuar compactndose y difcilmente se
constituir como una alternativa de financiamiento de las empresas.
3 Aunque se tiene certeza de que las instituciones de autofinanciamiento han aumentado su nmero sensiblemente, se
desconoce el monto de los fondos de dicho sector, en virtud de que la regulacin vigente no obliga a las empresas a
revelar este tipo de infonnacin a la autoridad. De acuerdo con informacinproporcionada por las empresas, entre enero
de 1995 Yseptiembre de 1996 se comercializaron alrededor de 86 mil contratos, de los cuales, el 74% corresponde a
bienes muebles.
Quiz la variable macroeconmica ms importante sera el nivel de ahorro en la economa, ya que existe evidencia
emprica internacional que muestra una correlacin cercana a 0.9 entre los niveles de ahorro e inversin de los pases. Por
tanto, aquellas medidas que fomenten el ahorro se traducirn en una mayor oferta de fondos prestables, lo cual promover
la inversin.
435
Intermediarios financieros no bancarios
(Crecimientos reales en relacin con 1994)
Ole. 94 Dic. 97
Almacenes
Activos - -32.3%
Capital Contable - -44.0%
Nmero de instituciones 29 26
Arrendadoras
Activos - -85.4%
Factoraje
Activos - -89.5%
Casas de Cambio
Activos - -48.9%
Uniones de Crdito
Activos - -43.5%
Fuente:Comisin Nacional ~ r i a Yde Valores
b) Mercado de valores.
Si bien el mercado de valores ha respondido a la necesidad de financiamiento derivada del
proceso de recuperacin econmica, son las empresas de mayor tamao y muchas veces
vinculadas a la exportacin quienes tienen acceso a l, en parte como resultado de un proceso
de desintermediacin. Asimismo, la necesidad de financiamiento en moneda extranjera ha
propiciado que stas empresas busquen directamente fondos en mercados internacionales.
Slo recientemente un nmero limitado de empresas medianas ha comenzado a hacer ofertas
pblicas. Sin embargo, el proceso de desarrollo y profundizacin del mercado de valores es
lento, y por tanto, al menos en el corto plazo, es una fuente limitada de recursos para empresas
pequeas y medianas.
e) Flujos internacionales decapital,
El valor de las transacciones del mercado accionarlo en las economas emergentes ha
aumentado de alrededor del 2% del total de transacciones a escala mundial en 1986, a 12%
en 1996. Asimismo, los flujos de capital accionarlo representan cerca del 20% de los flujos
privados de capital a pases emergentes (en Asia los flujos son mayormente crditos bancarios
y en Iberoamrica capital accionario).
Estos flujos, en buena parte, provienen de inversionistas institucionales, ya que en el mbito
internacional, y especialmente para las economas emergentes, es cada vez mayor la
participacin de estos inversionistas en los sistemas financieros, lo cual es sumamente
importante, ya que propician el desarrollo de instrumentos de inversin de largo plazo,
permiten una planeacin de inversiones ms flexibles y por tanto una mejor asignacin de
recursos y juegan un papel importante en el desarrollo del mercado financiero, al generar
una mayor estabilidad del mercado y contribuye a una mejor asignacin de recursos, lo cual
permite la obtencin de mejores rendimientos.
Activos como % del pm
437
Pas
Canad
Alemania
Japn
Reino Unido
Estados Unidos
Francia
Fuente:OCDE
Participacin
89.2% (1995)
48.9% (1995)
85.2% (1994)
156.3% (1994)
158.6% (1995)
81.0% (1994)
Sin embargo, la situacin favorable de los flujos internacionales de capital se ha revertido
en ltimas fechas, principalmente a raz de la crisis asitica, y no se espera, en el corto
plazo, un incremento significativo de la inversin en el mercado accionario.
Por otra parte, entre 1994 y 1996 Mxico atrajo mayores volmenes de inversin extranjera
que cualquier otro mercado emergente, excepto China. Este tipo de inversin es muy
importante, ya que permite aumentar el acervo de capital productivo nacional, convirtindose
en un vehculo para la transferencia de la tecnologa y la productividad', En 1997 ingresaron
al pas por este concepto 12,478 millones de dlares, la cifra ms alta alcanzada por nuestro
pas. Ello es evidencia de la percepcin que existe en el extranjero de que en Mxico existen
amplias oportunidades para llevar a cabo proyectos rentables de inversin, por lo que es de
preverse el incremento de los flujos internacionales de capital en forma de inversin
extranjera directa.
d) Crdito de proveedores y reinversin de utilidades.
En lo que se refiere al crdito de los proveedores, es de esperarse que las empresas continen
utilizando esta fuente, especialmente las pequeas y aquellas que no tienen acceso a una
variedad de fuentes alternas. Sin embargo, debido a que es un financiamiento a corto plazo
y que no representa un flujo de recursos, deber seguir siendo complementada con otro tipo
de fuentes.
De acuerdo con Chong Sup Kim (1997) las ramas manufactureras con mayor participacin de capital
extranjero, especialmente aquel que proviene de pases distintos a Estados Unidos y Canad, mostraron
los mayores aumentos en productividad en los ltimos aos.
Por otra parte, si bien la reinversin es una fuente til para financiar el capital de trabajo,
difcilmente puede financiar el crecimiento de la capacidad instalada, y las ventajas que
pude traer su uso dependen de que se otorguen facilidades de tipo fiscal. Por tanto, aunque
es de esperarse que las empresas continen utilizndola, es una fuente limitada de
financiamiento.
e) Crdito de las empresas y autofinanciamiento.
Cada vez resulta ms sutil la lnea que divide a las empresas comerciales de las instituciones
financieras, de tal forma que en la actualidad existen instituciones financieras que ofrecen
productos de consumo y algunas empresas comerciales desempean funciones
tradicionalmente consideradas como financieras, como otorgar crdito, proveer de liquidez
a los consumidores, etc.
Un caso comn es el de los grupos de consumidores conocido como autofinanciamiento.
Este sistema de comercializacin consiste en la integracin de grupos de consumidores que
aportan peridicamente cantidades de dinero para ser administradas por un tercero (sociedad
mercantil) destinadas a la adquisicin de determinados bienes y servicios. A consecuencia
de la contingencia econmica de 1995, ha adquirido gran auge como una alternativa a los
tradicionales sistemas de financiamiento bancario, con lo que han aumentado notoriamente
los recursos involucrados en esta actividad y proliferado las empresas que se dedican a ella.
Sin embargo, la regulacin a la que se encuentran sujetas" no permite verificar la
transparencia de la administracin de recursos ni garantizar la seguridad de los mismos, lo
cual implica los siguientes peligros:
Formacin de estructuras piramidales, que resultan inviables y tienen por consecuencia
el incumplimiento de las ofertas realizadas a los consumidores;
Quebrantos en el sistema por una salida masiva de consumidores;
Realizacin de operaciones esencialmente financieras con los recursos de la empresa.
Por tanto, en caso de que no se d un cambio en la regulacin de los sistemas de
autofinanciamiento que permitan dar transparencia a la operacin y mayor seguridad a los
consumidores, es de esperarse que en un corto plazo se presenten severos problemas de
solvencia en muchas de estas empresas.
En conclusin, en tanto no existan condiciones que propicien una mayor confianza de
empresas, familias y bancos con respecto al rumbo futuro de la economa y situacin poltica
Que depende de la Secretara de Comercio y Fomento Industrial y la Procuradura Federal del Consumidor
del pas, y una reforma al sistema legal relacionado con el cobro de crditos, no se esperar una
reactivacin del crditode los intermediarios financieros al sectorprivado.
Asimismo, no es de esperarse el desarrollo de fuentes de financiamiento distintas a las que
actualmente son utilizadas por familias y empresas, y es de suponerse que stas recurrirn de
manerams intensiva, a las mismasfuentes utilizadas a razde la crisisparafinanciar suconsumo
e inversin, hastadondedichasfuentes lo permitan.
f) Banca Mltiple.
Lavelocidadconque se reviertala contraccin del financiamiento de la bancamltiple al
sectorprivadodepende enbuenamedidadelosorgenes dedichacontraccin, quepuedeidentificarse
con la cadade la demandade crditoy de la oferta, ya sea por un procesode desintermediacin
(disminucin enlacaptacin bancariay/oaccesodirectode lasempresasa losmercados decapital)
o por restricciones del capitalde los bancos.
Enalgunos estudios
7
sehaestimadoquelacontraccin crediticiade 1995-96provino de unchoque
de capital propiciado por prdidasgeneralizadas en la carterade crdito, produciendo un choque
depresivo sobrela ofertade crdito.
Sinembargo, considerando lacapitalizacindel totalde labancasinincluira losbancosintervenidos
o en situacin especial, y tomandoen cuentanicamente el riesgode crdito, a partirde diciembre
de 1994sepuedeapreciar unacapacidadcrediticianoutilizada, quemuestraunatendenciacreciente
durante todoesteperiodo, yhastael tercertrimestre de 1997
8
Ver Grfica 15Exceso deCapacidad
Crediticia, conBaseen Requerimientos de Capital.
Grfica 15 Exceso de Capacidad Crediticia, con Base en
Requerimientos de Capital (Riesgos de Crdito)
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200
150
100
50
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150
-200
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Fuente: Clculos propios, con base en datos de la
Comisin Nacional Bancaria y de Valores
Grupo Financiero Bancomer, 1996, "La Contraccin del Crdito Bancario en el contexto de Restricciones
de Capital: Implicaciones sobre la Competencia en el Mercado Bancario".
Clculos propios, con base en datos de la Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
Si bien el nivel de capitalizacin de los bancos es fundamental para ampliar la capacidad
crediticia desde el punto de vista regulatorio, ya que se requiere de una base mnima de
capital para garantizar la operacin de los intermediarios financieros, el capital no es el
factor determinante de la restriccin del financiamiento por varias razones:
Por su funcin de intermediacin de recursos financieros, los bancos son entidades
que se caracterizan por tener un elevado nivel de endeudamiento en relacin con su capital.
Una parte significativa del capital de los bancos se debe al registro de partidas virtuales,
y por tanto no refleja los recursos reales y prestables.
Bajo un sistema de seguro de depsito ilimitado, prcticamente no existen restricciones
a la capacidad de endeudamiento de las instituciones.
Por tanto, para analizar el potencial de crdito de las instituciones bancarias resulta de
mayor importancia hacer una evaluacin de los recursos reales y lquidos de las instituciones.
Para el total de la banca mltiple, se puede observar una tendencia creciente de la captacin
desde el tercer trimestre de 1996, lo que es un indicador clave de la disponibilidad de
recursos de los bancos. Ver la Grfica 16 Captacin de la Banca Mltiple.
Grifica 16 Captacin de la Banca Mltiple
(Saldos Reales en Millones de Pesos)
Asimismo, la liquidez de los bancos tambin ha mejorado, no obstante que no se cuenta con
informacin suficiente debido a diferencias de carcter contable. Al efectuar un anlisis de
la razn disponibilidades ms ttulos para negociar? entre el total de la colocacin se puede
observar que antes de la crisis (1993-1994), dicha razn era aproximadamente de 8%, en
tanto que despus de la crisis (1996-1997), toma un valor cercano al 13%10. Este indicador
muestra que la liquidez del sistema bancario es buena, por lo que tampoco puede considerarse
como la razn determinante de la disminucin del financiamiento al sector privado.
Esto lleva a suponer que el factor principal que explica la cada del financiamiento es el
desplome de la demanda de crdito, ms que una contraccin de la oferta. De esta forma, se
tendrn fuerzas encontradas que condicionarn la recuperacin del financiamiento de la
banca mexicana.
Por un lado, es de esperarse el incremento de la demanda por fondos bancarios como
consecuencia de la necesidad de incrementar la capacidad instalada, ya que si bien es posible
que las empresas financien la adquisicin de capital de trabajo a travs de la reinversin de
utilidades, es poco probable que los recursos internos sean suficientes para financiar, a
mediano plazo, el crecimiento de su capacidad instalada. Una vez que el crecimiento de la
economa haga imprescindible dicha expansin, las empresas se vern obligadas a conseguir
recursos con fuentes externas a ellas, lo cual podra reactivar la demanda por financiamiento
bancario.
Por el otro lado, es de suponerse que sern las empresas pequeas, ms vulnerables y con
una estructura de capital ms dbil, quienes buscarn recurrir al crdito bancario, y que las
empresas grandes y solventes tendern a recurrir a otras fuentes distintas a los bancos,
principalmente la colocacin directa, como consecuencia del proceso de desintermediacin
que se ha venido presentando, especialmente para el caso del financiamiento en moneda
extranjera.
Por tanto, si bien todo indica que el sistema bancario tiene capacidad crediticia no utilizada
y recursos lquidos para prestar, as como que la cada del financiamiento bancario se ha
dado como consecuencia de una reduccin en la demanda por recursos de estas instituciones,
no se puede esperar que la recuperacin del financiamiento otorgado por la banca mexicana
se d en un corto plazo. Dada la experiencia crediticia reciente, en tanto no exista una
mayor confianza de todos los actores involucrados respecto al rumbo futuro de la economa,
la situacin poltica del pas y una mayor certidumbre respecto al marco legal relacionado
con el cobro de los crditos, aquellas empresas sujetas de crdito no demandarn recursos
del sistema bancario y acudirn a otro tipo de fuentes que ofrezcan mejores condiciones en
Debido a cambios en principios contables, tuvieron que hacerse algunos ajustes para poder llegar a una conclusin; el
concepto de ttulos para negociar no exista antes de 1997. por lo que fue necesario tomar los conceptos de cartera
gubernamental y bancaria; asimismo, actualmente se considera como disponibilidades a los crditos interbancarios
de corto plazo.
441
10
Debido a cambios en principios contables, tuvieron que hacerse algunos ajustes para poder llegar a una conclusin; el
concepto de ttulos para negociar no exista antes de 1997, por lo que fue necesario tomar los conceptos de cartera
gubernamental y bancaria; asimismo, actualmente se considera como disponibilidades a los crditos interbancarios
de corto plazo.
plazos y costos. En tanto que las empresas pequeas y medianas, que estructuralmente se
encuentran en una posicin financiera ms vulnerable, difcilmente vern satisfecha su
demanda por recursos, al menos en el corto plazo.
Elementos que ayudarn a la reactivacin del crdito:
Una leccin de la crisis mexicana, "es la importancia de tener una buena ley de quiebras
para el funcionamiento eficiente del sector financiero 11."
Por esta razn, las autoridades financieras y comerciales junto con los legisladores, trabajaron
en el desarrollo de un marco legal, tanto de concursos mercantiles como de garantas de
crdito, que estableciera las bases para la reactivacin de las actividades crediticias bajo un
esquema ms slido de disminucin de riesgo crediticio. Acontinuacin se explican algunos
de los elementos ms destacados de estas leyes y las modificaciones a los registros pblicos
de comercio que se ha juzgado, coadyuvarn a mejorar el ambiente de seguridad jurdica de
la actividad crediticia.
Nueva Ley de Concursos Mercantiles
El 29 de abril de 2000, el Senado de la Repblica aprob el dictamen a la minuta de Ley de
Concursos Mercantiles, y de reforma al Artculo 88 de la ley Orgnica del Poder Judicial
Federal, ambas tienen como propsito evitar que el incumplimiento generalizado de las
obligaciones de pago de las empresas, ponga en riesgo la viabilidad de las mismas y de las
dems con las que mantenga una relacin de negocios. Este nuevo ordenamiento jurdico
contempla al concurso mercantil en dos etapas sucesivas: conciliacin y quiebra.
La ley define al pequeo comerciante como aquel cuyas obligaciones vigentes y vencidas
en conjunto, no excedan el equivalente a 400 mil Unidades de Inversin (UDI's) al momento
de la solicitud de demanda, y slo podrn ser declarados en concurso mercantil, cuando
acepten someterse voluntariamente y por escrito a la aplicacin de la ley.
Los principios que guan la nueva Ley de Concursos Mercantiles son la maximizacin del
capital de la empresa declarado en la reorganizacin y el logro de un mejor entendimiento
entre los derechos del deudo y aquellos de los acreedores.
Las principales caractersticas de la nueva ley son las siguientes:
Los procedimientos de reorganizacin y quiebra de aquellas personas y empresas que,
conforme a la legislacin mexicana participan en actos de comercio.
La definicin de un periodo de diagnstico para evaluar si el deudor de hecho ha dejado
de cumplir sus obligaciones.
Combinar como insumos en la produccin o vender los bienes muebles del fideicomiso,
sujetos a la restitucin de la garanta;
Permitir a las compaas de seguros y afianzadoras, almacenes generales de depsito y
sociedades financieras de objeto limitado actuar como fiduciarias en fideicomisos de
garanta, siempre que:
Obtengan autorizacin de la SHCP;
Cumplan con requerimientos de capitalizacin;
Apliquen normas especiales de contabilidad para fideicomisos y
Paguen una indemnizacin mayor o igual all Opor ciento del principal del crdito garantizado
ms intereses cuando acten como fiduciarias, cuando causen un dao a otras partes del
fideicomiso.
Registros Pblicos de Comercio:
Para fortalecer el marco legal aplicable a las garantas crediticias, el Congreso aprob una
iniciativa que reforma y adapta varios decretos del Ejecutivo en el Cdigo de Comercio,
relacionados con los Registros Pblicos de Comercio.
Esta iniciativa establece el marco legal necesario para implantar un sistema electrnico de
registro que ser controlado a travs de una red de cmputo, sustituyendo al esquema
tradicional de libros y folios mercantiles. Una base de datos central se crear para almacenar
los actos mercantiles registrados y estar conectada con los Registros Pblicos Estatales
(Nuevo Len, San Luis Potos, Tabasco, Colima, Jalisco, Mxico, Quintana Roo, Sinaloa
and Chiapas).
443
Estrategia seguida por las Autoridades
Financieras a partir de la Crisis de 1994*.
Fortalecimiento del sistema bancario
evitando el riesgo sistmico y
protegiendo a deudores y ahorradores.
~
Fortalecimiento del entorno legal a
travs de la modernizacin de la
regulacin y supervisin
~
Consolidacin de la capitalizacin de
los bancos con el fin de reactivar el
crdito.
~
Consolidacin de la capitalizacin de
los bancos con el fin de reactivar el
crdito.
~
/
'"
Se inici la redefinicin de la
estructura financiero con el fin de
mejorar su eficiencia y evitar la
presencia de nuevas crisis bancarias
Fuente: Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico
445
Mo ermzacron e a Reg acion y
Supervisin encaminada a fortalecer el
Sistema Bancaro'"
Requerimientos de Capital por Riesgos
de Mercado (Ene/97).
Principios de contabilidad (Ene/97)
Regulacin del proceso crediticio

(Feb / 98)
Administracin integral de riesgos

(Ene / 99)
Nuevas reglas de capitalizacin

(Sep/99)
Reglas de Calificacin de la Cartera

(Sep/99)
Adecuacin a los principios de

contabilidad (Oct/99)
Adecuacin a las reglas de

capitalizacin (Dic/99 y Feb/OO)
- Fuente: Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
Diagrama de una Crisis Bancaria Tpica
447
Situaci6n
Externa
Favorable: tasas
de inters
internacionales
bajas, mejoras
en los trminos
de intercambio
Desregulaci6n
Financiera y
Apertura de la
Cuenta de
Capital
I
t-l
Malas Prcticas
Bancarias,
Intermediaci6n
Ineficiente de
Recursos
Gestacin de la Crisis
Efectos de
"Contagio"
Externo
Programas
Macroecon6micos
de Ajuste
Crditos de
Emergencia a
Instituciones
Financieras
Relajamiento delos
Requerimientos de
Capitalizaci6n
y Contables
Intervenci6n de
!Algunos Bancos er
Problemas
Medidas Iniciales
Inyecciones de
Capital o Compra
de Acciones
usino Liquidacin
deBancos
Programasde
Comprade Cartera:
se establecen
agencias para
comprar, administrar
y venderla cartera
vencida
Revisin del Marco
Regulatorio y
Fortalecimiento dela
Entidad Supervisora
t+l
Resolucin
de la Crisis
Fuente: VILLAR. Rafael del, Daniel Backal y Juan P. Trevio Experiencia Internacional en la Resolucin de Crisis
Bancarias
Glosario
Acciones
Son ttulos nominativos que sirven para acreditar y transmitir la calidad y los derechos del
socio dentro de una sociedad annima. Son ttulos de igual valor emitidos en serie o en
masa.
Accionescorrectivas
Acciones ejecutadas para corregir las debilidades organizacionales u operacionales. Las
acciones correctivas se aplican para resolver la situacin, sancionar al personal responsable,
definiendo un plan segn las fechas esperadas o reales en las cuales se terminarn tales
acciones.
Administradoras de cartera
Trmino utilizado comnmente para describir una empresa
administrar y vender activos.
Ahorro
que se contrata para
Resultado de la actividad de reservar una parte del consumo actual para destinarla a un
consumo futuro. Diferencia positiva entre ingresos y gastos.
Amortizaci6n
En sentido econmico-contable, la amortizacin es el reflejo contable de la depreciacin de
los activos fijos que pierden valor como consecuencia del uso que de ellos se hace en la
actividad productiva.
Apalancamiento
Efecto que el endeudamiento origina en la rentabilidad de los capitales propios de una
empresa, cuyos resultados pueden incrementarse por encima de lo que se derivara de sus
recursos originarios. Para ello la condicin necesaria es que la rentabilidad de las inversiones
sea mayor que el costo de las deudas.
Aperturacomercial
Proceso mediante el cual los pases que practican el proteccionismo econmico abren sus
fronteras al comercio internacional y a la inversin extranjera. La apertura econmica de
los pases favorece las actitudes tendentes a la globalizacin de la economa mundial.
Autofinanciamietuo
Acumulacin de fondos o recursos financieros generados en el interior de la propia empresa
(generalmente beneficios no distribuidos), no provenientes de aportaciones exteriores y
utilizados para financiar las operaciones e inversiones de la sociedad, con lo que se evita el
recurso al endeudamiento con terceros o a los accionistas.
Bancay Crdito,
Captacin de recursos del pblico en el mercado nacional para su colocacin en el pblico,
mediante actos causantes de pasivo directo o contingente, quedando el intermediario obligado
a cubrir el principal y, en su caso, los accesorios financieros de los recursos captados.
Bienes adjudicados
Bienes muebles e inmuebles que se obtienen en pago de un crdito vencido.
Capital de trabajo
Excedente de los activos circulantes sobre los pasivos circulantes, que representa el nivel
de liquidez de una entidad disponible para continuar con la operacin del negocio.
Captacin tradicional
Conjunto de los depsitos que mantiene un banco, en instrumentos a la vista, de ahorro o a
plazo preestablecido, que es estable y tiene un costo predecible. Los depsitos fluctan
estacional y cclicamente, pero incluso en circunstancias adversas, normalmente no
disminuyen de un nivel mnimo.
Cartera crediticia o cartera de crditos
Relacin de los crditos que le han sido concedidos a los usuarios de los servicios financieros
de una institucin de crdito.
Cartera Vencida
Conjunto de crditos de la cartera crediticia que no han sido pagados conforme a los plazos
y condiciones convenidas, por los deudores.
Cartera Vigente
Conjunto de crditos de la cartera crediticia que han sido pagados conforme a las condiciones
convenidas, por los deudores.
..:lllU<1I,;IUll UI;Vl\::;:UV<1 VIUIUlII;mull;ll UI I;\;UllUllUa UI; Ulla u llla:o; l1<1I,;IUlll;:O; u Uq;<111IL<1\;lUlll;:O;.
449
Castigo
Una cantidad a valor en libros que fue enviada a resultados como una prdida a pesar de que
continua siendo una obligacin legal del deudor hacia la institucin.
Cobranza
Monto de efectivo resultante de la venta de un portafolio de activos.
Coeficiente de liquidez
Relacin entre el activo circulante y el pasivo circulante de un banco. Es una medida de
solvencia que seala qu capacidad tiene la institucin para hacer frente a sus deudas a
corto plazo.
Concurso mercantil
Procedimiento especial para la realizacin colectiva de los crditos cuando el deudor no
puede cumplir con sus obligaciones corrientes por encontrarse en situacin de insolvencia
patrimonial. Dicho procedimiento puede ser voluntario (si el deudor es quien lo ha solicitado)
o necesario (cuando han sido uno o ms acreedores quienes lo han instado).
Consumo
Parte del Producto Interior Bruto que no se destina al ahorro, sino que es aplicado a la
adquisicin por parte de las economas domsticas de alimentos, educacin, ocio y otros
bienes ms duraderos.
Control de cambios
Conjunto de medidas destinadas a regular todos los movimientos de capital y divisas que un
pas tiene con el extranjero.
Crdito
Contrato por el cual una persona fsica o moral obtiene temporalmente una cantidad de
dinero de otra a cambio de una remuneracin en forma de intereses. Se distingue del prstamo
en que en ste slo se puede disponer de una cantidad fija, mientras que en el crdito se
establece un mximo pudiendo utilizar el porcentaje que se desee.
Ver la tabla anexa con los Principales tipos de crdito bancario.
Crdito al consumo
Crdito que obtienen las personas fsicas para fines distintos de los empresariales y
profesionales, y que puede tener destinos de muy diversa naturaleza. Son considerados
tambin crditos al consumo los obtenidos a travs de las tarjetas de crdito, as como
aquellos otorgados por los grandes almacenes y supermercados.
Crdito de proveedores
Crdito que conceden los proveedores a una empresa para poder financiar sus compras.
Tiene un punto de vista doble: para el proveedor es un crdito a clientes y para el cliente es
un crdito de proveedores.
Es importante para la planificacin financiera que el proveedor gestione estos crditos con
eficacia, porque, por un lado, constituyen un costo financiero si no se cobran los intereses,
y, por otro, existe el riesgo de impago o riesgo de crdito.
Crdito hipotecario/Crdito a la vivienda
Crdito en el cual el pago de los intereses y del principal est garantizado por la hipoteca de
un bien inmueble, la cual queda inscrita en el Registro Pblico de la Propiedad.
Crdito puente
Crdito concedido por un breve plazo de tiempo, hasta que se pacta otro a medio o largo
plazo, para evitar el retraso que conlleva la preparacin de documentos y garantas. Tambin
se otorga a personas fsicas o morales que necesitan salir de una situacin de liquidez temporal
pero que van a disponer del dinero a muy corto plazo.
Crisis bancaria
Trmino utilizado para referirse a crisis colectivas de todo el sistema bancario que pueden
estar producidas por crisis en el sistema econmico del pas.
Crisis econmica
Situacin depresiva prolongada en la economa de una o ms naciones u organizaciones.
Caracterizada por un alto ndice de paro, depreciacin de la moneda, salarios bajos, etctera.
Crisis financiera
Situacin caracterizada por una inestabilidad en los mercados monetarios y en el sistema
crediticio a la que se llega tras una crisis econmica, desajustes negativos en la balanza de
pagos o especulaciones que lleven a una baja drstica de las cotizaciones en Bolsa.
Demanda agregada
Consumo e inversin globales, es decir, total del gasto en bienes y servicios de una economa
en un determinado perodo de tiempo.
451
Dep6siJo, instiJuciones de
Un banco u otra entidad financiera responsable de salvaguardar los activos de los usuarios
de los servicios financieros.
Descuento, tasade
Coeficiente matemtico utilizado para calcular el valor actual de una renta o capital futuros.
Este coeficiente es funcin del tipo de inters y del nmero de aos de descuento.
Desintermediacin
Tendencia a suprimir a los intermediarios en las operaciones financieras, de forma que el
ahorro pasa directamente de manos del ahorrador al inversionista sin pasar por institucin
financiera alguna.
Deudasubordinada
Una obligacin que est subordinada al pago de una obligacin de mayor jerarqua.
Deudor
Persona fsica o moral que tiene una deuda con otra y la obligacin de cumplirla.
"Due Diligence"
Inspeccin por un comprador potencial realizada in-situ sobre la contabilidad y registros de
una institucin en resolucin,
Empresa
Unidad econmica de produccin y decisin que, mediante la organizacin y coordinacin
de una serie de factores (capital y trabajo), persigue obtener un beneficio produciendo y
comercializando productos o prestando servicios en el mercado.
Encaje legal
Cifra mnima de capitales y fondos que deben mantener los bancos como forma de garantizar
las demandas de tesorera.
Fianza
Contrato por el que una persona (fiador) se obliga a cumplir la obligacin de otra (deudor
principal) en caso de incumplimiento de esta ltima.
Entrega de dinero o algn otro bien en depsito como garanta del cumplimiento de una
obligacin adquirida en virtud de un contrato. Tambin se denomina fianza lo entregado.
Financiamiento
Accin y efecto de financiar un proyecto o actividad econmica.
Financiar
Proporcionar los fondos necesarios para la puesta en marcha, desarrollo y gestin de cualquier
proyecto o actividad econmica. Los recursos econmicos obtenidos deben ser retomados
durante el plazo y retribuidos a un tipo de inters fijo o variable previamente preestablecido,
si bien los fondos propios de la empresa constituyen otra fuente de fmanciacin.
Flujode recuperacin estimado
Estimacin de la cantidad y momento en que se realizarn las recuperaciones de efectivo
futuras, gastos directos y pagos de cualquier derecho prendario. Es una proyeccin del flujo
de efectivo neto esperado y normalmente se utiliza en el proceso de valuar un crdito vencido.
Garanta
Depsito, fianza, aval, prenda, caucin. Persona o cosa que responde del cumplimiento o
resolucin de lo pactado por un tercero, en caso de que ste no cumpla con su obligacin.
Garanta accesoria
Bien, ttulo, derecho o cualquier otra cosa que se da en prenda como garanta del
cumplimiento de una obligacin, y que resulta accesoria a ella, de modo que si la obligacin
principal se extingue, tambin se extinguir la garanta.
Garanta hipotecaria
Tipo de garanta real ofrecida con relacin a un bien inmueble por la que se concede al
acreedor la seguridad acerca del cumplimiento de una obligacin monetaria mediante la
constitucin de una hipoteca que grave dicho bien inmueble, la cual ser realizable si el
deudor no cumple con su parte del contrato.
Garanta personal'
Por oposicin a la garanta real, es aquella que consiste en prestar un avalo aflanzamiento
a una persona para que pueda cumplir con su obligacin frente a un tercero.
Garanta prendaria
Garanta real constituida sobre un bien mueble para asegurar el cumplimiento de una
obligacin por parte del deudor. En caso de que ste no cumpliese, el acreedor tiene derecho
a enajenar el bien y recuperar as los fondos que le haba prestado.
453
Garanta real
En contraposicin a la garanta personal, es aquella en la que se afecta un bien mueble
(prenda) o inmueble (hipoteca) al cumplimiento de una obligacin.
Indemnizacin
Resarcimiento econmico que se recibe como consecuencia de un dao o perjuicio sufrido.
Puede originarse como consecuencia de actuaciones culposas, dolosas o negligentes, de
naturaleza civil o penal.
Insolvencia
Incapacidad de una persona fsica o moral para satisfacer sus deudas o hacer frente a sus
obligaciones. La insolvencia puede ser definitiva cuando el pasivo exigible es mayor que el
activo lquido, lo que provoca la quiebra o concurso de acreedores si se trata de un deudor
mercantil (comerciante, empresario individual o sociedad mercantil); o provisional, que
equivale a una escasez de liquidez temporal y que ocasiona al deudor civil la declaracin de
la suspensin de pagos o el acuerdo de convenios de quita y espera.
Institucin de crdito
Organizacin cuya actividad principal es la de captar recursos y conceder crditos.
Instrumentos de deuda
Instrumentos de inversin que a cierto plazo proporcionan un rendimiento predeterminado
o tasa de inters fija, misma que se conoce de antemano. Estos instrumentos se emiten a un
plazo determinado.
Instrumentos de renta varlble
Instrumentos en los que no existe un rendimiento predeterminado sino que las ganancias o
prdidas estn en funcin de las fluctuaciones del mercado, o sea, oferta y demanda con
base en la situacin de la empresa emisora. Estos instrumentos no tienen caducidad.
Inters
Retribucin que se paga o recibe por utilizar o prestar una cierta cantidad de dinero por un
perodo de tiempo determinado. Se calcula como un porcentaje de la cantidad prestada,
incluyendo as mismo el factor inflacin y la rentabilidad esperada.
Intervencin
Procedimiento legal a travs del cual se establece una administracin interina de una
institucin financiera, ordenada por la Comisin Nacional Bancaria y de Valores.
Interventor
Persona o entidad designada por las autoridades financieras para administrar una institucin
financiera con problemas con el fin de conservar, administrar y proteger los activos de la
institucin hasta que la institucin recupere su estabilidad o se aplique algn mecanismo de
resolucin.
Inversin
Colocacin de fondos en un proyecto (de explotacin, financiero, etc.) con la intencin de
obtener un beneficio en el futuro.
Inversin extranjera
En contabilidad nacional, inversin realizada en Mxico por personas fsicas o morales
residentes en el extranjero o personas fsicas o morales extranjeras establecidas en Mxico.
Puede aparecer como inversin directa, inversin de cartera, inversin en bienes inmuebles
u otras formas de inversin, y puede suponer la salida de capitales al extranjero.
Ucitacin pblica
Subasta cerrada en la cual los posibles compradores valan independientemente un activo y
envan sus pujas dentro de un periodo determinado. La informacin sobre las pujas y los
postores no es revelada antes de que se de por terminada la subasta y que se anuncie al
postor ganador.
Liquidm:in
Normalmente, la compensacin final de cuentas entre el receptor de una institucin insolvente
y el comprador de sta. Es el proceso que normalmente toma lugar despus de cerrar la
transaccin de venta con un adquirente.
liquidacin a descuento
Liquidacin de cartera vencida a un precio inferior a su valor en libros; por ejemplo una
liquidacin con 15% de descuento equivale a un precio del 85 % del valor en libros.
Liquidez
Capacidad de una persona o entidad de hacer frente a sus deudas a corto plazo por poseer
activos fcilmente convertibles en dinero efectivo. Por extensin, caracterstica de ciertos
activos que son fcilmente transformables en efectivo (depsitos bancarios a la vista, activos
financieros que pueden ser vendidos instantneamente en un mercado organizado, etc.).
455
"Loss sharing"
Mtodo en una transaccin de compra o saneamiento financiero en la cual el IPAB, en sus
funciones de sndico o receptor acuerda compartir las prdidas del adquirente sobre
determinado tipo de crditos. Este mecanismo se puede utilizar en transacciones de venta
de crditos vencidos que de otra manera no podran ser vendidos a un comprador al momento
de la resolucin. La justificacin econmica para tales transacciones es que retener este
tipo de activos en el sector bancario puede resultar en una recuperacin neta mayor que la
que conseguira el IPAB al liquidar los activos.
Masa salarial
Cantidad total que una empresa paga, de forma peridica, a sus trabajadores (equivale a
nmina). Engloba a todos los empleados de la empresa y todos los niveles de retribucin.
Nacionalizacin
Se presenta cuando el gobierno asume la propiedad de una entidad privada con o sin
compensacin de por medio.
Obligacin (instrumento financiero)
Ttulo-valor nominativo mediante el cual se documenta un prstamo que una sociedad
annima o una dependencia gubernamental obtiene de un conjunto de inversionistas.
Los tenedores de las obligaciones, a los que se denomina obligacionistas, obtienen
peridicamente un pago por concepto de intereses y cobran, al vencimiento, el valor nominal
del documento. Las obligaciones pagan intereses normalmente cada tres meses, aunque
existen algunas que los pagan mensualmente y otras que lo hacen semestralmente. Estos
pagos se controlan por medio de cupones integrados al documento del ttulo-valor.
El rendimiento se establece a travs de una tasa base y una sobretasa. Se considera tasa base
para el pago de intereses aqulla que resulte mayor cuando se comparan distintos instrumentos
especificados en las ofertas pblicas de las emisiones.
Obligaciones convertibles
Son aqullas en las que previamente se ha decidido su capacidad de convertirse en acciones
si se cumplen los requisitos estipulados.
Obligaciones hipotecarias
Son obligaciones cuya amortizacin se garantiza con una hipoteca sobre bienes de la empresa
emisora.
Obligaciones quirografarias
Son aqullas que se emiten sin garanta especfica de la empresa emisora. Su nica garanta
es la firma de los funcionarios autorizados de la empresa.
Papelcomercial
Sonpagars suscritos por sociedades annimas mexicanas, denominados en moneda nacional,
a corto plazo, que se operan mediante oferta pblica y se inscriben en la seccin de valores
del Registro Nacional de Valores e Intermediarios y en la Bolsa Mexicana de Valores.
Su objetivo es representar una fuente de financiamiento a corto plazo para apoyar al capital
de trabajo.
Este instrumento no genera intereses. Su rendimiento se determina entre el precio de compra
bajo par (a descuento) y el precio de venta o valor de redencin, que es el valor nominal a la
fecha del vencimiento del pagar que representa la emisin.
Papel comercial indexado
Modalidad de papel comercial denominado en moneda extranjera, pagadero en moneda
nacional, que ofrece a los inversionistas cobertura cambiaria y logra as un ahorro que, en
vez de salir, permanece en el pas.
Paquetede activos o crdito
Portafolio de activos o crditos, normalmente compuesto por activos con caractersticas
similares.
Plazo
Cada uno de los pagos peridicos y parciales que se entregan para el cumplimiento de una
obligacin (amortizacin de un prstamo, compra a plazo, etc.).
Plazo de gracia
Perodo de tiempo adicional concedido por una de las partes a la otra para favorecer el
cumplimiento de determinada accin u obligacin.
En los prstamos y crditos, lapso de tiempo que se concede al prestatario para que corrija
algn incumplimiento contractual.
Poltica crediticia
Dentro del contexto macroeconmico, conjunto de medidas que tienen como consecuencia
una variacin en la cantidad de recursos disponibles para el crdito y en las condiciones
para la disposicin de ste, por lo que esta poltica est estrechamente relacionada con la
poltica monetaria e incluso puede ser considerada como parte de ella.
Poltica monetaria
Accin de las autoridades monetarias dirigida a controlar las variaciones en la cantidad
disponible o en el costo del dinero en el mercado con la finalidad de conseguir determinados
objetivos de carcter macroeconmico. Estos objetivos son generalmente el control de la
457
inflacin, la reduccin del desempleo, la consecucin de una tasa de crecimiento de la renta
o produccin real y la mejora en el saldo de la balanza de pagos. Los principales instrumentos
con los que cuenta para alcanzar dichos objetivos son el coeficiente de caja y las operaciones
de redescuento, de crdito y de mercado abierto.
Posicinacreedora
Situacin de una cuenta que refleja un saldo a favor de su titular, es decir, en la que el haber
supera al debe.
Posicin financiera
Situacin del pasivo exigible de una empresa: su estructura y capacidad de devolucin de
las deudas y obligaciones contradas.
Prenda
Contrato y derecho real sobre un bien mueble que garantiza el cumplimiento de una
obligacin. Supone el desplazamiento del bien, que da derecho al acreedor a disponer de la
cosa empeada. Si el deudor no cumple con su obligacin, el acreedor la podr vender para
satisfacer con su valor el importe de la obligacin. La ley contempla tambin la prenda sin
desplazamiento en algunos supuestos.
Producto Interno Bruto
Valor total de los bienes y servicios finales producidos en un ao en un pas. No incluye,
por tanto, a los productos producidos por las personas del pas residentes en el extranjero y
s incorpora los producidos por extranjeros residentes en el pas. Esta magnitud puede ser
calculada sumando el consumo, la inversin y las exportaciones y restando las importaciones.
Proyecciones financieras
Estimaciones de los resultados que generar en un futuro un negocio, sociedad, inversin u
operacin, basndose en datos histricos as como en la evolucin futura de las variables
crticas que lo afectan.
Redescuento
Operacin por la que las entidades bancarias descuentan en el Banco Central aquellos efectos
que previamente han descontado a su clientela. Para los bancos supone una forma de
conseguir liquidez, adems de un beneficio, ya que el tipo de inters que el Banco Central
les cobra (tipo de redescuento) es inferior al que ellos cobran a sus clientes. Para el Banco
Central es uno de los instrumentos fundamentales en la fijacin de la poltica monetaria, al
poder determinar la cantidad de dinero en circulacin mediante la modificacin del tipo de
redescuento.
Registro Pblicode Comercio
Oficina pblica en la que se inscriben los empresarios (personas fsicas o morales) y dems
sujetos establecidos por ley, as como los datos relativos a su actividad econmica y otras
circunstancias que sean relevantes para terceros. La finalidad principal de este registro es
dotar de seguridad al trfico mercantil y proteger a las personas que se relacionen o puedan
relacionarse con los sujetos all inscritos. La inscripcin en el Registro Pblico de Comercio
es obligatoria, a no ser que una ley establezca lo contrario.
Reestructuracin de deudas
Cambio de las condiciones de una obligacin en la cual el acreditado, debido a dificultades
financieras del deudor, le otorga una concesin para beneficiar la transformacin de un
crdito vencido en un crdito vigente. La naturaleza y extensin de dicha concesin depende
de muchos factores, incluyendo la situacinjurdica y financiera del deudor y el valor de las
garantas.
Reinversin de utilidades
Incorporacin de las utilidades obtenidas de un proyecto de inversin en el mismo proyecto
o en otro distinto. En un sentido ms amplio, inversin de los beneficios obtenidos por una
empresa en el proceso productivo, en vez de ser repartidos entre los accionistas.
Rendimiento, tasade
Tasa efectiva de retomo sobre una inversin expresada como un porcentaje.
Reprivatizacin
Medidas tomadas por el Gobierno para revertir un proceso de nacionalizacin.
Reservas crediticias resolucin, costos de
Para un mecanismo de resolucin dado, la suma de los gastos del IPAB Yde las obligaciones
en que incurra, incluyendo cualquier obligacin de corto o largo plazo y cualquier pasivo
directo o contingente que se asuma para su pago futuro.
Resolucin, mecanismos de
Plan de venta de una institucin insolvente, designado para (1) proteger a los depositantes
asegurados y (2) minimizar las prdidas del fondo de seguro de depsito, que se esperan al
cubrir los depsitos asegurados y vender los activos de la institucin. Los mecanismos de
resolucin normalmente incluyen: la rescisin de la autorizacin, la venta, liquidacin,
fusin o escisin de la institucin financiera. La decisin sobre el mecanismo de resolucin
a tomar es tomada por las autoridades financieras, debido a la insolvencia, descapitalizacin
crtica o incapacidad de la institucin para hacer frente a sus compromisos. El criterio para
escoger el mecanismo de resolucin es el de minimizar los costos de resolucin.
459
Riesgo
Exposicin a un cambio incierto. En el campo de las inversiones, el riesgo es la probabilidad
de que el rendimiento real de una inversin difiera de su rendimiento esperado. Los riesgos
asociados con las inversiones en general incluyen el riesgo en precio (riesgo en tipo de
cambio, el riesgo de tasa de inters y el riesgo de mercado), el riesgo de crdito y el riesgo
de liquidez o de fondeo.
Riesgode crdito
Es el riesgo derivado de que una de las partes de un instrumento financiero incurra en el
incumplimiento de una obligacin y que en consecuencia cause una prdida financiera a la
otra parte.
Riesgode liquidezo defondeo
Es el riesgo de que una empresa se vea en problemas para conseguir en poco tiempo los
fondos necesarios para cumplir con los compromisos asociados con un instrumento
financiero.
Riesgo en precio
Existen tres tipos: Riesgo de tipo de cambio, es aqul por el que el valor de un instrumento
financiero fluctuar debido a variaciones en el tipo de cambio; Riesgo de tasas de inters, es
el riesgo por el que el valor de un instrumento financiero fluctuar debido a cambios en las
tasas de inters de mercado; y Riesgo de mercado es el riesgo por el que el valor de un
instrumento financiero fluctuar como resultado del cambio de los precios de mercado.
Riesgo moral
Un efecto secundario potencialmente costoso de casi todos los seguros. Las personas o
compaas que se aseguran contra un tipo de riesgo particular, tienden a asumir mayores
riesgos. Por ejemplo, el seguro de depsito tiende a motivar a los bancos a mantener
portafolios ms riesgosos, que no mantendran si no existiera el seguro.
Riesgo sistmico
Riesgo asociado con la solidez o estructura general del sistema financiero que tendra efectos
adversos serios en las condiciones econmicas o estabilidad financiera. Un ejemplo de
riesgo sistmico podra ser la probabilidad de que la insolvencia de una institucin bancaria
importante causara la insolvencia de otras instituciones de crdito, conduciendo a una prdida
en la confianza sobre la seguridad y solidez de un sector significativo del sistema bancario.
Riesgo, evalutlCin del
Generalmente, la identificacin y cuantificacin de los tipos de riesgo, niveles y localizacin
dentro de un instrumento financiero, proceso o una unidad organizacional.
Sector privado
Sector de la actividad econmica de un pas, integrado por las familias, las empresas privadas
y otras organizaciones privadas sin nimo de lucro, donde los precios se establecen libremente
segn la ley de la oferta y la demanda, es decir, se rigen por la libre economa de mercado.
Sector pblico
Parte de la economa que est controlada por los poderes pblicos, es decir, todos aquellos
rganos e instituciones en los que participa el Estado.
Securitizacin
Proceso por el cual activos no lquidos con caractersticas similares se incluyen dentro de
un paquete de instrumentos financieros que generan intereses con caractersticas de
inversiones negociables.
Situacin financiera
Estado del activo, pasivo y neto patrimonial de una empresa en un momento determinado
tal y como lo recoge el balance de situacin.
Solvencia
Capacidad de una persona fsica o moral para hacer frente a sus obligaciones de pago a
medida que stas van venciendo.
Tarjeta de crdito
Tarjeta de plstico emitida generalmente por una institucin financiera a nombre de una
persona y que permite a sta la compra de bienes y servicios tanto nacional como
internacionalmente, ya que la presentacin de dicha tarjeta en los establecimientos
comerciales garantiza que el pago de las compras va a ser efectuado por la entidad emisora
de la tarjeta. Presenta varias modalidades de pago. Dependiendo de su modalidad, la entidad
cargar en la fecha fijada (por ejemplo a final de mes) en la cuenta del titular los gastos
anteriores (stos tienen fijado generalmente un tope mximo). La entidad financiera cobra
una comisin a los establecimientos que permiten el pago con tarjeta de crdito, as como
una cuota fija a sus tenedores.
Tasa de inters
En general puede definirse como el precio del dinero. Desde el punto de vista del deudor,
cuanta adicional al principal que debe entregar en el caso de tomar prestada determinada
cantidad de dinero y, desde el punto de vista del acreedor, cuanta que recibe como
remuneracin de los capitales que ha prestado. La tasa de inters suele expresarse como
porcentaje, y, aunque suele referirse a un perodo de un ao, tambin puede hacer referencia
a perodos cortos, como un semestre, un trimestre o un mes.
461
Tipode cambio
Unidades de la divisa de un pas que hay que entregar para obtener una unidad de la divisa
de otro pas.
Valorde recuperacin esperado
Valuacin a mercado de un activo, determinada por el clculo del valor presente neto de los
flujos de efectivo netos esperados. Esta tcnica de valuacin se aplica principalmente sobre
los bienes adjudicados.
Valoren libros
Monto en efectivo mostrado en los registros contables de una entidad o en los estados
financieros. El "valor en libro bruto" de un activo es el valor sin considerar los ajustes por
valuacin. El "valor en libros neto" es el valor del activo despus de tales ajustes.
Valor en libros, reduccin en el
El decremento en el valor en libros de toda clase de activos resultante de acciones tales
como la cobranza del principal de crditos, la venta de un activo, la condonacin de una
deuda y la cancelacin o donacin de un activo.
Valorpresente neto
Es el valor al da de hoy de una serie de flujos de efectivo futuros descontados a una tasa de
descuento razonable. El valor presente neto a veces es mencionado nicamente como Valor
Presente.
Ventadeportafolio
Promocin y venta de un portafolio de activos similares. Se realizan normalmente a travs
de una licitacin pblica.
Viabilidod
Conclusin a la que se llega acerca de las posibilidades de llevar a cabo un proyecto de
inversin, del que, tras ser sometido a estudio, se puede garantizar su rentabilidad a largo
plazo.
Principales tipos de crditos bancarios
Tipo Concepto
Principales caracter.sticas
cartas de crdito Documento a travs del cual el

se fonna1lzan por medio de un contrato de apertura
banco se obUJla a una de crdito comercial o mediante un pagar.
suma determinada a un
El plazo Jleneralmente es por 90 das renovables.

beneficiario por cuenta del
Garantiza el pago de las operaciones comerciales de

cliente. Jleneralmente por
los clientes.
concepto de una transaccin
comercial contra la entrega de
documentos.
CrdUo con colateral Similar al crdito qutroJlrafarto.
D\r4!;tdoa personas morales que requieran

operado con una financiamiento complemenlario para cubrtr
adicional de documentos necesidades de liquidez inmediata.
colaterales (ttulos de crdito y
Plazo no menor a 10 das ni mayor de 90. sin

otros documentos) propiedad
rebasar el vencimiento de los documentos
del acreditado y provenientes colaterales.
de operaciones mercantiles.
Permite al acreditado contar con capital de trabajo

mismos que endosa o entrega a
para hacer frente a compromisos ya contrados como
la Institucin como
son: construcciones. produccin de bienes de capital
" del prstamo.
o orestacln de un servicio.
CrdUo con garanta Crdtto a mediano y larJlo plazo
Se otorJla a personas flSlcas o morales que tengan

hipotecarla de para el fomento de operaciones cualquier actividad tndustral, comercial o de
unidades propias de la empresa. cuya servicios.
tndustr1aLes recuperacin queda
El plazo no exceder de 7 aos.

con hipoteca de la
Los se determinan con base en la capacidad

unidad industrial.
de de la empresa.
Permite al acreditado contar con recursos para:

efectuar inversiones permanentes. contar con capital
de trabajo o consolidar pasivos y de esta forma
fortalecer la estructura financiera de la emoresa.
CrdUo congarantla Financiamiento que se otorga

Se otorga nicamente a personas fislcas.
hipotecarlapara la para la adquisicin.
Se formaUza mediante escritura pblica.

vtIJjeru;fa
construccin o mejoras de
PIazo mximo de veinte aos.

casas habitacin.
El crdito queda
con la hipoteca sobre el o los
Inmuebles financiados y
reJllstrando la del
acreditado de reintegrar a la
institucin el Importe
dispuesto asi como los
Intereses. Jlastos y comisiones
oactados en la estructura.
CrdUode Es el financlamlento que se
Se otorJla a personas flSlcas o morales de dedicadas
habt1ltDcfn o avfo destina para inversiones en el a tales actividades econmcas.
activo circulante. con el cual se
El solicitante se a Invertir en materias primas.

apoya el ciclo productivo de las
matenales. sueldos y salarlos. Jlastos directos de
empresas dedicadas a la explotacin Voperacin necesarios para su
industria. o funcionamiento.
Jlanaderia.
El plazo no exceder de tres aos.
La liquidacin del crdito se sujeta a un plan de

naeos a la medida del nesoejo,
CrdUo en cw:nta Lnea de crdito establecida a

Para personas fislcas o morales.
corrfente favor del acreditado para que
Cada disposicin se har contra firma de un paJlar.

pueda disponer para abonar el mporte en cuenta de cheques.
discrecionalmente de recursos
El plazo se determina desde 6 meses renovables y

dentro de determinado tiempo
hasta 1 o 3 aos.
Vhasta por el monto
Cubre necesidades de liquidez Vfacilita operaciones

autorizado de acuerdo con la
de compra-venta o para paJlo a acreedores.
Illarantia.
CrdUoABCD Financiamiento que faclllta la
Para personas seas.

AdquL'l1cl6nde adquisicin de bienes de
El acreditado debe contar con un deudor solidarlo o

bienes de CODSwno consumo duradero (lnea aval.
duradero blanca, equipo electrnico V
Se formaUza mediante contrato de apertura de

vehculos automotores).
crdito simple con prendarla.
El niazo flucta de uno a cuatro aos.

CrdUo personal Consiste en otorgar

El plazo mnimo es 12 meses Vcomo mximo 18
financiamiento a oersonas meses.
463
Cn!dIto personal Consiste en otol'J(llf
El plazo mnimo es 12 meses y como mxtmo 18 meses.

financiamiento a personas flSlcas
Se abre mediante un contrato de apertura de

de recursos medos, para atender a1mple en cuenta corriente con I$U'lUIlia.
sus necesidades econmicas.
Permite a! acreditado hacer frente a ,(lIStos mdicos.

vacaetones. etc.
El acreditado puede establecer experiencia bancaria a!

efectuar sus pajlOS puntualmente para que sea COII8Iderado
buen suleto de crdito.
Cri!d1tD prendDrID El cliente se obUamediante la
Se otol'JlSa personas scas o morales.

suscripcin de un patar a
Se concede a un plazo mxtmo de 90 dlas.

devolver a! venemento de este la
Permite obtener Uquldez transitoria a costo a

cantidad recibida y los Intereses
del empeo de Inventarios. para adquisicin de malerta
paetadoe, entregando al banco
prima o mercanca.
una prenda real que respalda su
Se pueden recibir abonos parciales con la devolucin de la

cumpUmlento.
parle proporciona! de la Ilaranla.
E;jemptos:
Para lIItCnclasde
automvtles. para crdito a tos
adquirentes de vehculos.
Para las propias lIItCnclas de

automviles para adquisicin
de unidades directamente de
la planta.
Para productos perecederos

de fcUreabzacln.
Cn!dIto qulrogrqfar1D Operacin por medio de la cual el
FInancIa:mlento a corto plazo. mxtmo 180 das.

banco entrega a! cbente cierta
Se otol'JlSa personas fislcas o morales con solvencia moral

cantidad de dinero con la sola y econmica Intachables.
firma de un oblilllldose a
Resuelve necesidades de Uquldez temporal para hacer

devolver. en la fecha convenida la frente a,(llStos imprevistos.
cantidad recibida y tos Intereses
I DaCtados.
Cri!d1D reJaa:IDnar1D Es un llnanclamlento a mediano o
Se concede a personas fislcas o morales.

larIlO plam onentado a la
El plazo mxtmo ser de 13 ados.

adquisicin de bienes que
Entre los activos que se llnanclan destacan la maqutnarta

Incrementen tos activos filos de y equipo. obras de ampUacln. l!/lDado para cra. equlpo de
las personas fislcas o morales.
labranza. construcciones. cultivos ccbcos. etc.
parle del crdito se podr destinar
Para fomentar la produccin a travs de la adquisicin de

a lllIltSI' pas1w8 cuya antilOedad
activos filos.
no sea superior a un ao
exceptuando tos
contrados con otras
instituciones.
Cn!dIto stnple La tnstItucln pone a disposicin
Para personas fislcas o morales.

del acreditado determinada
Plazo mxtmo de 5 aoe,

cantidad de dtnero de la cual
Pago de capital e Intereses mensual.

podr disponer una sola vez.para
FacI1Ita operaciones de compra-venta. inversiones en

desarroUar su actividad
activos filos. necesidades de capital de trabajo,
econmica.
consotldacln de pasivos. creacin de fideicomisos.
anortac!n de orimas de antl2Qedad etc.
DescuenIDs Operacin mediante la cual el
Disponible para personas fsicas y morales.

cbente cede en propiedad a!
Los Intereses se cobran de manera anticipada y con base

banco ttutos de crdito a su favor en la tasa establecida.
(letras de cambto o
La comisin correspondiente se aplica en el momento de

provenientes de sus operaciones
cada disposicin.
mercantiles obteniendo su PlIIlO
Permite a! acreditado contar con recursos para

anticipado a! vencImlento.
operaetones nuevas. disponer de capital sin tener que
esperar el vencmento de los ttulos.
Attlera el ritmo de la rolacln del caotal de trabao.

Descuentos de crdIIo Consiste en adqulrtr en propiedad
Para personas que realicen ventas de exportacin a crdito

/Banco.1nterTuJcfllnaO letras de cambto o PlIIl/II& a o por anticipos a capital de trabao,
del endoso y de cuyo valor
Acorto plazo.
nomIna1 se descuenta una suma
equivalente a tos Intereses que
deven,llallll entre la fecha en que
se reciben v la de su vencunento,
Remesas en aunIno ConsIste en tomar en Ilrme a un
Permite a! cuente disponer del valor total de los

sobre el paJs cuentahablente un documento documentos sin que estos hayan sido cobrados.
JllIIllderoen plaza distinta a
El cbente deber tener una tinca de crdito autonzada.

aqueUa en que se recibe.
Los documentos se endosan en nrnoledad a! banco.

ThJjetn de adtID Es un medio de que
Se otorga a personas lisIcas y morales mediante la

sustituye el efectivo al adqurr apertura de crdito en cuenta comente.
bienes o hacer uso de selVlclos documentndose con
en establecimientos
A las personas morales les permite proporcionar

comerciales. tarjetas de crdito a sus funcionarios o a las
Se otor)la un crdito revolvente personas que designen,
con un lmite establecido.
Las amortizaciones son mensuales y la tarjeta

Con saldo a favor se convierte tendr una vll!encla varable, nonna1mente mayor a
en Instrumento de inversin. dos aos,
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CAPITULO
DECIMO
FISCALIZACION
EN EL SECTOR
PUBLICO
Jorge Charbel Estefan Chidiac
JORGE CHARBEL ESTEFAN CHIDIAC
Acatln de Osorio Mxico, D.F., julio 3 de 1963. Estudios: Licenciatura en Economa en el
ITAM(80-84), maestra en administracin pblica en el Instituto Nacional de Administracin
Pblica (95-97) ycursos de especializacin en mercado de dinero en Imerval y de operaciones
bancarias en el St John College de Cambridge, Inglaterra. Cargos en la administracin
pblica: delegado regional Golfo-Centro de la 5HCP (86-88); subdirector ejecutivo de
Banca Especializada de Banco Mexicano Somex (89-92); subsecretario (93) y secretario
(93-96) de la Contralora del gobierno del estado de Puebla; secretario de Desarrollo,
Evaluacin y Control de la Administracin Pblica del gobierno del estado de Puebla, (96-
97). Actividades fuera de la administracin pblica: profesor de economa en el ITAM
(83-84) Yen la Universidad de las Amricas (87-88). Premio de Economa 1986, otorgado
por la Canaco. Actividades polticas partidistas: pertenece al sector agrario del PRI, partido
del que es miembro desde 1979 y donde ha sido subsecretario de Finanzas del CDE de
Puebla (92); coordinador de Administracin y Finanzas de la campaa de Manuel Bartlett
para la Gubematura de Puebla (92); comisionado poltico para la promocin al voto en el
distrito 13 de Puebla (93-97); consejero poltico estatal en Puebla (93 a la fecha);
vicepresidente del Consejo Poltico Estatal de Puebla (96-97). Actividades sindicales,
sociales y polticas no partidistas: presidente del Comit de Operaciones Internacionales;
tesorero y vicepresidente del Centro Bancario de Puebla; presidente del Instituto de
Administracin Pblica del Estado de Puebla (94 a la fecha). En la Lvn Legislatura: es
coordinador de la diputacin prista del estado de Puebla (desde agosto de 98), secretario de
la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda y miembro de la Comisin
de Programacin, Presupuesto y Cuenta Pblica, as como de la Comisin Investigadora de
la CFE. Perteneci a la Comisin Permanente del Congreso durante el segundo receso del
primer ao de labores (lo de mayo-26 de agosto de 98).
Introduccin
Fiscalizar las funciones gubernamentales implica controlarlas. Esta accin, que en nuestro
pas se aplica, principalmente, a evaluar la eficiencia en el servicio pblico, as como a
vigilar el cumplimiento de programas de labores, el ejercicio de los recursos asignados y la
conducta de los servidores pblicos, se desarrolla en los tres poderes de la Unin.
Un antecedente fundamental para esta accin lo constituye la programacin del gasto pblico
federal, tanto en su aspecto financiero como de logro de metas. Esta programacin se concreta
en un anteproyecto de presupuesto elaborado de acuerdo con la Ley de Presupuesto,
Contabilidad y Gasto Pblico Federal (LPCGPF), con el Reglamento de dicha Ley, y con
los lineamientos especficos que emite la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP).
Dicha Secretara tambin sanciona e integra los anteproyectos individuales de presupuesto
operativo anual de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal (APF),
junto con los presupuestos globales de los poderes Legislativo y Judicial, en el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federacin, mismo que con una vigencia de un ao calendario
es sometido a la aprobacin de la Cmara de Diputados.
La referida Ley de Presupuesto establece la obligacin, para quienes ejercen el gasto pblico,
de proporcionar tanto a la SHCP como a la Secretara de Contralora y Desarrollo
Administrativo (Secodam), la informacin que soliciten, y a permitir la prctica de auditoras
para la comprobacin del cumplimiento de sus obligaciones legales. Asimismo, seala que
las entidades paraestatales reporten al coordinador del sector los datos que se les requiera
en materia presupuestal, contable, financiera y de ndole similar. Determina, igualmente, la
obligacin de que las dependencias y entidades cuenten con rganos encargados de planear,
programar, presupuestar, controlar y evaluar sus actividades, respecto al gasto pblico. Por
su parte, los poderes Legislativo y Judicial disponen tambin de rganos propios, de
mecanismos y de instrumentos de control de su presupuesto.
La fiscalizacin puede ser clasificada en interna o externa; es interna cuando es ejercida por
el rgano de control adscrito a cada Poder; es externa cuando uno de los poderes la ejerce
hacia otro, o cuando se establecen convenios con organismos profesionales particulares,
capacitados para ejercer esas actividades. Asimismo, se ha conformado un tipo especial de
fiscalizacin externa, ejercido por la poblacin, al que se le ha denominado Contralora
Social.
En su vertiente regional, la fiscalizacin es ejercida en el mbito de competencia de los
poderes estatales. Cuando el gobierno federal interacta con los regionales, mediante
convenios, se constituye una forma de fiscalizacin coordinada.
471
Antecedentes generales
Se puede fijar como punto de partida de la organizacin y control de la Hacienda Pblica
mexicana al Cihuacatl de los aztecas, funcionario pblico responsable del buen empleo de
los tributos.
Durante la Colonia, la Contadura del Consejo Real y Supremo de las Indias tena la facultad
de fiscalizar la actuacin de los oficiales reales de Hacienda, lo cual haca mediante visitas
de inspeccin o a travs de la revisin de los libros de cuentas de los oficiales reales. Estas
revisiones -que generalmente consistan en examinar las copias de aquellos libros- eran
directamente realizadas por una seccin de esa Contadura, denominada Contadura Mayor.
Para 1543 ya haba la obligacin de rendir cuentas cada tres aos, as como de enviar un
resumen anual, denominado tiento, del manejo de los fondos pblicos. En 1554 se fij un
sistema nico de toma de cuentas que oper hasta 1605, al establecerse los Tribunales de
Cuentas de Indias.
El control sobre la actividad administrativa y virreinal, tambin estuvo a cargo de los oidores,
individuos que integraban las Audiencias. Los oidores estaban facultados para oponerse a
la autoridad del Virrey y podan establecer correspondencia directamente con la Corona
aun sin la autorizacin del presidente de la Audiencia.
Otros instrumentos de control instituidos por la Corona fueron las visitas y los juicios de
residencia. Consistan en inspecciones generales o especficas ordenadas por la Corona,
que abarcaban a los eclesisticos y, en ciertos aspectos, a los propios virreyes. Las visitas
podan ser efectuadas en cualquier momento, en tanto que los juicios de residencia se
efectuaban al concluir el desempeo de su cargo -o cada cierto tiempo en el caso de los
perpetuos-, y eran denominados as por la obligacin del funcionario en cuestin de
permanecer en el lugar en el que haba ejercido sus funciones en tanto se estudiaba la
conducta que haba observado o se estudiaban las demandas que, en dado caso, se presentaran
en su contra. El juicio tambin era la base para determinar si el funcionario era competente
para acceder a otros cargos o, en su caso, si poda prorrogar su estancia en el mismo puesto.
En 1812, la Constitucin Poltica de la Monarqua Espaola estableci que el Supremo
Tribunal de Justicia era competente para conocer de la residencia de todo empleado pblico
que est sujeto a ella por disposicin de las leyes.
Poder Judicial
El Consejo de la Judicatura Federal ejerce el control interno en el Poder Judicial de la
Federacin. Este rgano vigila la exacta aplicacin del presupuesto que se asigna a este
Poder, e investiga y, en su caso, sanciona las responsabilidades administrativas en que
incurran los ministros, magistrados, jueces de Distrito y personal administrativo, en el
ejercicio de sus funciones.
Poder Legislativo
El Poder Legislativo tiene facultades para ejercer un control externo sobre el Poder Ejecutivo
yel Judicial, en la revisin legal, numrica y contable de las cuentas rendidas por las oficinas
y agentes de la federacin, en el manejo de fondos, valores y bienes que integran la Hacienda
Pblica Federal. Para llevar a cabo este control se instituy, desde 1824, la Contadura
Mayor de Hacienda, rgano tcnico adscrito a la Cmara de Diputados.
Despus de diversos ajustes en su modalidad de actuacin que tuvieron lugar desde que se
cre este rgano, el ms reciente tuvo lugar en 1999. Se trata especficamente del contenido
en un Decreto publicado el 30 de julio de 1999, que reforma los artculos 73, 74, 78 Y79 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y en los que se precisa la facultad
que tiene la Cmara de Diputados de revisar la Cuenta Pblica, para lo cual se apoyar en lo
que denomina la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin. Dicha entidad no slo
absorbe las facultades propias de la Contadura Mayor de Hacienda, sino que expande sus
alcances como se ver ms adelante.
ANTECEDENTESRELEVANTES
Contadura Mayor
El Congreso Constituyente de 1824 expidi, el 16 de noviembre de ese mismo ao, una de
las primeras leyes del Mxico Independiente, intitulada Arreglo de la Administracin de la
Hacienda Pblica, mediante la cual instituye la Contadura Mayor, instancia de fiscalizacin
de la Cmara de Diputados, que divide en dos secciones, la de Hacienda y la de Crdito
Pblico. A este rgano le competa el examen y la glosa de las cuentas anuales presentadas
por el titular del Despacho de Hacienda, as como el de Crdito Pblico. Las cuentas
incorporadas en la Memoria del primero, deban comprender resmenes claros y precisos
de las actividades de la Tesorera General, comisaras y administracin de rentas; la Memoria
del segundo, el estado de la deuda nacional.
En 1826 se fijaron las reglas para que en la Memoria del secretario de Hacienda se presentara
al Congreso la cuenta del ao anterior, con un informe sobre los distintos ramos del erario
federal y propuestas para nivelar ingresos con egresos. Todas las cuentas las pasaba a la
Contadura Mayor para su glosa para que sta, previas observaciones y consultas con las
dependencias responsables, las pusiera en posibilidad de rendicin de cuentas a la Cmara
de Diputados.
473
Otro momento importante se dio en 1840 con la expedicin de una ley que precisaba la
obligacin de dar oportuno cumplimiento a la exhibicin de cuentas, para que la Contadura
Mayor pudiera realizar los clculos necesarios, situacin que no siempre respetaron los
responsables del Ejecutivo.
Un decreto fechado el3 de octubre de 1943 oblig a los secretarios del Despacho a explicar
al Congreso las razones de las determinaciones que tomara el gobierno, pero en general
haba malestar por mltiples defectos e inexactitudes que se siguieron presentando, debido
a la falta de datos esenciales para la Memoria de cada ao, y por lo complicado de las leyes.
Mediante decreto del 26 de noviembre de 1853 se determin que la Contadura Mayor
tuviera el carcter de Tribunal de Cuentas el cual tendra una seccin con aquella
denominacin -Contadura Mayor-, encargada de glosar las cuentas de las oficinas de
Hacienda.
Contadura Mayor de Hacienda
En octubre de 1855 se decret la suspensin del Tribunal de Cuentas y se restableci la
Contadura Mayor. Dos aos ms tarde, en 1857, se constituy en Contadura Mayor de
Hacienda.
Mltiples reformas en el Ejecutivo en materia hacendaria propiciaron un control ms preciso
para la Contadura Mayor de Hacienda. A partir de 1917, Ycon algunos ajustes eventuales,
la fiscalizacin externa ejercida por la Contadura Mayor de Hacienda, consisti en verificar
la legalidad del ejercicio presupuestal concluido, as como el cumplimiento de los programas
de labores, al mismo tiempo que proporcionaba las bases legales para promover, ante las
autoridades competentes, el fmcarniento de responsabilidades por daos o perjuicios causados
intencional o imprudentemente a la Hacienda Pblica Federal, sin detrimento de lo que
procediera de acuerdo con otras leyes.
En los aos recientes el punto de partida para el proceso de fiscalizacin externa estaba
constituido por la Cuenta Pblica elaborada anualmente por la Secretara de Hacienda y
Crdito Pblico, una vez concluido el ao fiscal correspondiente, misma que se remita a la
Cmara de Diputados. Esta Cuenta Pblica, conforme a la Ley Orgnica de la Contadura
Mayor de Hacienda, estaba constituida, enunciativamente, por los estados contables y
financieros y dems informacin que mostraban: el registro de las operaciones derivadas de
la aplicacin de las leyes de Ingresos y del ejercicio de los presupuestos de Egresos de la
Federacin, el resultado de las operaciones del gobierno federal, los estados detallados de
la deuda publica federal, as como los estados presupuestales y financieros, comprendiendo
el de origen y aplicacin de los recursos y el de resultados obtenidos en el ejercicio por las
operaciones de los organismos de la administracin pblica paraestatal, sujetos a control
presupuestal, de acuerdo con las leyes de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal
y General de Deuda Pblica.
Derivado de la revisin a cargo de la Contadura Mayor de Hacienda, se formulaba el Informe
Previo de la Cuenta Pblica que serva de base para un dictamen que se elaboraba en el
mismo ao en que se reciba la informacin. Posteriormente, se elabora el Informe de
Resultados de la Cuenta Pblica cuya difusin tena lugar ms de un ao despus de concluido
el ejercicio fiscal de que se tratara. Con base en este ltimo informe se formulaban los
pliegos de observaciones, mismos que las entidades implicadas estaban obligadas a dar
respuesta dentro de un plazo improrrogable de 45 das hbiles contados a partir de la fecha
de su recepcin. En caso de que los informes no se rindieran dentro del plazo sealado, los
empleados o funcionarios responsables se hacan acreedores a una sancin prevista en la
Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, independientemente de las
sanciones que procedieran por la aplicacin de otras leyes.
La coordinacin de los trabajos entre la Contadura Mayor y la Cmara de Diputados se
efectuaba por conducto de la Comisin de Vigilancia. Esta Comisin integrada por diputados
de diversos partidos polticos, tena corno funcin principal la de vigilar que las labores de
revisin del gasto pblico se llevaran a cabo adecuadamente. As, la instancia de control
externo del Poder Ejecutivo estaba sujeta, a su vez, al control de un organismo interno.
Como resultado de sus funciones de fiscalizacin, dicha Cmara poda llegar incluso hasta
instaurar juicio poltico a los servidores pblicos mencionados en el artculo 110 de nuestra
Carta Magna.
Sin embargo, la Contadura Mayor de Hacienda tena algunas limitaciones en su actuacin,
mismas que se pueden ejemplificar con los siguientes hechos:
revisaba la cuenta pblica de aos pasados y no la hacienda pblica general;
se circunscriba a fiscalizar a las secretaras de Estado y a once entidades paraestatales
controladas presupuestalmente;
intervena a partir de que la cuenta pblica se entregaba a la Cmara de Diputados,
prcticamente seis meses despus de concluido el ejercicio fiscal;
dependa del Poder Ejecutivo para el fincarniento de responsabilidades por afectaciones
a la Hacienda Pblica.
REFORMAS RECIENTES ALAFISCALIZACIN EXTERNA
Auditora Superior de la Federacin
Con el objetivo de reforzar la funcin de fiscalizacin externa y superar sus limitaciones, se
efectuaron varios estudios, entre ellos los antecedentes que al respecto existan en otras
naciones. Incluso, en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
- - - - -- . ------ r------ -_..... _ ... - -_. --_-...&- "'-1-""&-."., J '--'-' .1.1.1.1.1-"-'1.1""1, .....11 ,;,U \"..al3V J ......VII 14
475
(OCDE), a la que Mxico se integr en mayo de 1994, la mayora de los pases miembros
cuenta con un rgano de fiscalizacin superior independiente de los entes supervisados,
autnomo en cuanto a su operacin y funcin tcnica, con amplias facultades de fiscalizacin
y con visibilidad y prominencia entre la opinin pblica. Esta caracterstica es compartida
por rganos similares en otros pases de Amrica Latina.
Con base en estos antecedentes, en 1995 el Ejecutivo Federal envi una iniciativa de reforma
a la Cmara de Diputados, para la creacin de una entidad de Fiscalizacin Superior de la
Federacin, ubicada en el Poder Legislativo, y con autonoma constitucional para garantizar
la imparcialidad en su actuacin.
De acuerdo con la propuesta, este rgano, tendra, entre otras funciones, la facultad de
fiscalizar en forma posterior los ingresos, los egresos, el manejo y la aplicacin de fondos y
recursos de los Poderes de la Unin y de las entidades pblicas federales, as como el
cumplimiento de sus programas; determinar los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda
Pblica Federal o al patrimonio de las entidades federales, fincar responsabilidades y aplicar
sanciones pecuniarias.
Esta propuesta fue aprobada en 1999 y publicada, mediante Decreto de reforma
constitucional, en el Diario Oficial de la Federacin el 30 de julio de ese ao. En esta tarea
destaca el esfuerzo realizado por la Cmara de origen (Diputados), a travs de su Comisin
de Vigilancia y de la subcomisin especfica que al efecto instituy la Junta Directiva de la
Comisin de Gobernacin y Puntos Constitucionales, por haber sido la encargada de integrar
y presentar el anteproyecto de dictamen correspondiente. Por lo que hace a la Cmara de
Senadores el estudio correspondi a las comisiones unidas de Hacienda y Crdito Pblico,
Gobernacin Primera y Estudios Legislativos Primera.
En consecuencia, la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin inicia sus funciones
ell de enero de 2000, aunque la revisin de la Cuenta Pblica y las funciones de fiscalizacin
a que se refieren las fracciones I a IV del reformado artculo 79 de la Constitucin, se
llevarn a cabo a partir de la revisin correspondiente a 2001, ya que la de 1998, 1999 Y
2000 se har conforme a las disposiciones que estuvieron vigentes para la Contadura Mayor
de Hacienda. Incluso, el titular de sta encabezar a la entidad de fiscalizacin superior de
la Federacin hasta el3l de diciembre de 2001, de acuerdo con el artculo cuarto transitorio
del Decreto a que se ha aludido.
En las reformas al Artculo 79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos,
se ratifica la autonoma tcnica y de gestin que se haba propuesto para esta entidad de
Fiscalizacin Superior de la Federacin, y la ampla en cuanto a decidir su organizacin
interna, funciones y resoluciones.
Las responsabilidades que le atribuye la Constitucin tambin coinciden con la propuesta
que se haba planteado, por lo que este rgano est facultado para fiscalizar, en forma
posterior, ingresos y egresos federales, la operacin de los recursos de los poderes de la
Unin y el cumplimiento de los programas federales; entregar en tiempo, a la Cmara de
Diputados, el informe de la revisin de la Cuenta Pblica; investigar actos u omisiones
irregulares en la operacin de los fondos federales; determinar los daos o perjuicios
cometidos contra la Hacienda Pblica Federal o el patrimonio de los entes pblicos federales;
fincar directamente indemnizaciones y sanciones pecuniarias; promover otras
responsabilidades, como las contenidas en el Ttulo Cuarto constitucional, y presentar
denuncias o querellas penales.
Previo estudio de diversas iniciativas presentadas, el15 de diciembre de 1999 la Cmara de
Diputados aprob el dictamen respecto al Proyecto de Ley de Fiscalizacin Superior de la
Federacin y lo turn a la Cmara de Senadores en donde, previas observaciones, fue
sometido a la consideracin de la Asamblea. El Proyecto en cuestin, de conformidad con
las reformas constitucionales, recoge las atribuciones consignadas en nuestra Carta Magna,
y de esta manera especifica que la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin se
denominar Auditora Superior de la Federacin. Establece como objeto de la Ley, regular
la Cuenta Pblica y su superior fiscalizacin; determina las instituciones sujetas al control
externo; precisa los elementos constitutivos de la Cuenta Pblica, la manera como se debe
constituir, y su objeto; define la organizacin de la Auditora Superior de la Federacin, las
facultades y obligaciones de sus integrantes, delimita sus funciones y competencia, as
como su relacin con la Cmara de Diputados.
Es importante consignar que de acuerdo con el instrumento jurdico referido, esa entidad de
fiscalizacin tiene, a su vez, una Unidad de Evaluacin y Control con atribuciones semejantes
a las de cualquier rgano interno de control, ya que es responsable de vigilar la conducta de
los servidores pblicos adscritos a la Auditora Superior, y de imponer, en su caso y con la
aprobacin de la Comisin de Vigilancia de la entidad, sanciones administrativas conforme
a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
Como dato importante adicional, sealaremos que el Poder Legislativo tambin tiene una
contralora interna, la cual se encarga de supervisar y vigilar la utilizacin de los recursos
que se le asignan en el Presupuesto de Egresos de la Federacin (PEF); asimismo, conoce y
resuelve sobre las responsabilidades administrativas en que pudieran incurrir los servidores
pblicos que llevan a cabo funciones de apoyo en la Cmara de Diputados. Esta contralora
interna funge como enlace con la Contadura Mayor de Hacienda para la rendicin de cuentas
de esa instancia del Poder Legislativo.
477
PODER EJECUTIVO
Antecedentes relevantes
Aunque existen antecedentes previos sobre el control interno del Poder Ejecutivo, uno de
los ms relevantes que tuvo lugar a principios del siglo XX lo constituye la creacin del
Departamento de Contralora en 1917. En ese ao, el Presidente de la Repblica, Venustiano
Carranza, estableci su gobierno con base en siete secretaras de Estado y cinco
departamentos, entre ellos el de la Contralora. Este Departamento persegua una accin
moralizadora para los funcionarios pblicos, y una inspeccin eficaz sobre el manejo de
fondos y bienes de la Nacin. Su enfoque preventivo, orientado a evitar actos en perjuicio
del erario, lo diferenciaba en forma importante respecto a los mtodos anteriores, en los
cuales no se dispona de mecanismos de prevencin de faltas o delitos.
Sus funciones principales eran: vigilar y exigir el cabal cumplimiento a la Ley de Ingresos
ya las disposiciones del PEF; glosar, depurar y liquidar las cuentas de todas las oficinas que
manejaban fondos federales; establecer formas y mecanismos de justificacin y
comprobacin de sus ingresos y egresos; revisar y compulsar sus contabilidades y los registros
de la deuda pblica.
El Departamento de Contralora tena a su cargo el registro de funcionarios, empleados y
agentes de la federacin y vigilaba que se fincaran responsabilidades de carcter civil,
administrativo y penal, dependiendo del tipo de falta en la que incurrieran. Tena a su cargo
las relaciones con la Contadura Mayor de Hacienda de la Cmara de Diputados, con el
propsito de uniformar criterios en materia de contabilidad, de auditora gubernamental y
de archivo contable, que facilitaran la integracin de la cuenta pblica y la revisin eficiente
de la misma.
En 1932. por iniciativa del Ejecutivo Federal desapareci este Departamento, aunque las
funciones esenciales que realizaba fueron reasignadas a la Secretara de Hacienda,
dependencia que se mantuvo como rgano nico de control de 1933 a 1947.
En 1947, con la reforma a la Ley de Secretaras y Departamentos de Estado. se cre la
Secretara de Bienes Nacionales e Inspeccin Administrativa. que se hizo cargo de algunas
funciones que hasta entonces efectuaba la Secretara de Hacienda. Especficamente se le
transfirieron las atribuciones relativas al control de la obra pblica, adquisiciones y bienes
nacionales.
De 1959 a 1976 las secretaras de Hacienda y Crdito Pblico, de la Presidencia, y de
Patrimonio Nacional, configuraron el eje del sistema de control interno. Hacia el final de
este periodo, en 1976, se cre la Secretara de Programacin y Presupuesto, que asumi,
adems de las facultades que tena la Secretara de la Presidencia, algunas otras que le
permitieron constituirse en el organismo central de los sistemas de planeacin y fiscalizacin
federales, relativos al ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos. Ala Secretara
de Comercio y Fomento Industrial (Secofi) le correspondi fijar las normas para la aplicacin
de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Almacenes de la Administracin Pblica
Federal, dictar las bases para la celebracin de los concursos de adquisiciones y para el
arrendamiento de bienes muebles.
Para 1982, con el inicio de la gestin presidencial de Miguel de la Madrid se cre la Secretara
de la Contralora General de la Federacin (Secogef), la cual concentr nuevamente las
atribuciones de fiscalizacin que se encontraban dispersas en distintos organismos. Se
buscaba tambin dar transparencia al ejercicio de la funcin gubernamental mediante un
control adecuado de responsabilidades de los servidores pblicos en la propia administracin.
Una de las principales atribuciones que asumi la Secogef fue la de organizar y coordinar el
Sistema Nacional de Control y Evaluacin Gubernamental, concebida como una va
administrativa de apoyo a los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo.
En el Sistema se establecieron tres niveles de control: el global, que corresponda a la
Secogef; el sectorial, realizado por cada dependencia que funga como cabeza de sector, y
el institucional, ejercido en dependencias y entidades por sus contraloras internas, mismas
que deberan funcionar conforme a las normas y lineamientos fijados por la Secogef.
Un Sistema Nacional de Evaluacin y Control Gubernamental requera la participacin de
los estados y municipios, cuando stos manejaran recursos federales por virtud de
transferencias o por convenios. En consecuencia, se plante la integracin de un sistema
homogneo de control y evaluacin que fuera congruente y correlativo entre todos los rdenes
de gobierno.
ESTRUCTURA ORGANICA E INSTRUMENTOS PARA LA FISCALIZACIONEN
EL EJECUTIVO FEDERAL
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo
En diciembre de 1994, con las reformas efectuadas a la Ley Orgnica de la Administracin
Pblica Federal (LOAPF), se ampliaron las funciones de la Secogef y cambi su
denominacin a Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo. Como resultado de
esta reforma, adems de conservar las atribuciones que ya vena realizando en materia de
fiscalizacin gubernamental, asumi nuevas responsabilidades, como la de organizar y
coordinar el desarrollo administrativo integral de las dependencias y entidades de la APF,
administrar el patrimonio inmobiliario federal y normar en materia de adquisiciones,
arrendamientos, desincorporacin de activos, servicios y obras pblicas, anteriormente a
cargo de la SHCP.
479
Por tanto, la Secodam se hace cargo de la fiscalizacin interna en el Ejecutivo Federal. Esta
fiscalizacin se practica tanto a priori corno a posteriori, por lo que, adems de ser similar
en alcance con el control externo, interviene tambin conforme se desarrollan las acciones
gubernamentales. Abarca los actos de verificacin, vigilancia, recomendaciones, evaluacin
y correccin, hasta la imposicin de sanciones administrativas a los servidores pblicos que
incurren en actos violatorios de la normatividad que rige su actuacin.
Entre las acciones iniciales de la Secodam en el marco de la formulacin del Plan Nacional
de Desarrollo (PND), del cual se deriv el Programa de Modernizacin de la Administracin
Pblica (promap), estuvo la organizacin de tres foros de consulta popular con la participacin
de representantes de diversos sectores de la sociedad que aportaron valiosos puntos de vista
respecto a la funcin de control interno y de desarrollo administrativo.
Auditoras
La Secodam est facultada para establecer las bases generales a partir de las cuales deben
realizarse las auditorias en las dependencias y entidades de la administracin Pblica Federal,
as como realizar auditorias a las dependencias y entidades en forma directa o a travs de
los rganos de control.
Tambin, a solicitud de la SHCP o de la coordinadora del sector correspondiente, puede
realizar auditoras y evaluaciones a las dependencias y entidades de la APF, con la finalidad
de promover la eficiencia en la gestin y propiciar el cumplimiento de los objetivos contenidos
en sus programas.
Asimismo, est facultada para inspeccionar y vigilar directamente o a travs de los rganos
de control, que las dependencias y entidades cumplan con las normas y disposiciones en
materia de sistemas de registro y contabilidad, y en cuanto a los auditores externos de las
entidades, adems de designarlos, tambin norma y controla su desempeo.
Emite su opinin, la cual se le debe solicitar en forma obligatoria tratndose de proyectos
de normas de contabilidad y de control en materia de programacin, presupuestacin,
administracin de recursos humanos, materiales y financieros, as corno sobre los proyectos
de normas para la contratacin de deuda y de manejo de fondos y valores.
Acorde con estas atribuciones, la tarea principal de la labor de auditora consiste en examinar
los estados financieros, y evaluar la eficiencia, eficacia y economa del auditado. Esta
auditora se ha realizado con un enfoque globalizador de revisin en el que confluyen las
metodologas, normas y tcnicas desarrolladas en la materia. Su propsito fundamental, es
evaluar el grado y forma de cumplimiento a los objetivos o programas de dependencias y
entidades.
Hasta antes de 1997, los esquemas vigentes de programacin ypresupuestacin slo permitan
conocer al ejecutor del gasto y los insumos para su operacin, por lo que la SHCP introdujo
indicadores estratgicos para supervisar programas y actividades gubernamentales. Con
esto se dio origen a una Nueva Estructura Programtica (NEP).
Dicho concepto comprende un acuerdo objetivo entre las unidades ejecutoras del gasto y
las responsables de la programacin y presupuestacin, respecto a los contenidos y trminos
para medir las categoras programticas en que participan. La NEP canaliza la programacin
y el presupuesto hacia la medicin del desempeo. Ya no se trata slo de identificar al
ejecutor directo de los recursos, ni a los insumos y factores de produccin adquiridos por el
gobierno para ejercer sus actividades. A la dimensin administrativa y a la econmica se
adiciona la funcional, mediante la cual se especifica la naturaleza de las actividades
gubernamentales y se determina, presupuestalmente, la finalidad particular de los recursos.
La NEP se integra de tal manera que la asignacin de recursos se basa en la rentabilidad y
determinacin de metas.
Estas ideas llevaron, con la participacin de la Secodamy de la SHCP, a instituir el Sistema
de Evaluacin del Desempeo (SED), el cual sent las bases para configurar y aplicar
auditoras al desempeo de dependencias y entidades. Esta novedosa forma de fiscalizacin
permite vincular las tcnicas y los procedimientos tradicionales de la auditora, con los
indicadores cuantitativos y cualitativos de gestin para verificar resultados, el grado de
eficiencia de los procesos empleados, y la relacin costo-efectividad en las actividades
realizadas por las instituciones integrantes del Ejecutivo. Su objetivo es evaluar la eficacia
y eficiencia de los programas de gobierno a partir de los programas sectoriales derivados
del PND.
Si bien es cierto que con el registro, control y evaluacin delos presupuestos y de su aplicacin
es posible obtener informacin respecto al uso de los recursos pblicos y al grado de
cumplimiento a la normatividad que los rige, no es fcil ni confiable, a partir de ah, identificar
y cuantificar la efectividad de polticas y programas en funcin de las necesidades de casi
100 millones de beneficiarios, principalmente en materia de salud, educacin, seguridad,
vivienda y acceso a empleos.
La aportacin de la auditora al desempeo consiste, precisamente, en considerar los
resultados de las auditoras financiera y presupuestal, y vincularlos con los beneficios que
resulten para la poblacin.
Con esta filosofa, que trasciende la revisin al ejercicio de partidas de gasto conforme a
presupuestos aprobados, se evala el grado de cumplimiento de los objetivos de la entidad,
el compromiso y diligencia de los servidores pblicos, y las necesidades de la poblacin.
La auditora al desempeo ha proporcionado a la Secodam los elementos necesarios para
481
definir si los recursos humanos, financieros, materiales y tecnolgicos utilizados para producir
u otorgar bienes y servicios son razonables y cuentan con la calidad debida. Tambin posibilita
la identificacin del origen de problemas, las causas reales de las desviaciones y sus efectos,
as como las reas que limitan la consecucin de los objetivos. Permite proponer medidas
orientadas a lograr un mejor aprovechamiento de dichos recursos, y promover acciones
preventivas que eviten la reincidencia.
A partir de su implantacin, las dependencias y entidades estn obligadas a presentar a la
SHCP y a la Secodam indicadores de desempeo con los cuales sea posible evaluar, en
trminos cualitativos y cuantitativos, los resultados de su gestin y la calidad de los servicios
brindados a la poblacin.
Los contadores pblicos independientes, que coadyuvan en la fiscalizacin realizada al
interior del Poder Ejecutivo, tambin han sido motivados para realizar auditoras al
desempeo.
El primer aspecto a revisar en este tipo de auditora es, precisamente, el control interno pues
mediante su evaluacin se determina si existen deficiencias e irregularidades que afecten el
adecuado desarrollo de los procesos de la institucin. A partir de ah, evaluar el desempeo
de dependencias y entidades permite ampliar los juicios sobre su actuacin, ms all del
resultado obtenido con el enfoque tradicional de auditora.
Al abarcar diversos y complejos aspectos, es posible matizar, ampliar, o justificar algunos
de los resultados previamente obtenidos. Esto no significa que la informacin complementaria
a los indicadores de gestin programticos y de ejercicio del gasto utilizados en la auditora
al desempeo, no vaya a ser verificada mediante la aplicacin de otras tcnicas y
procedimientos de auditora que se estime necesarios. Pero como dicha auditora da mayor
certidumbre a las acciones de gobierno, los responsables podrn contar con elementos para
la toma de decisiones y, segn su impacto hacia la poblacin objetivo, reorientar o hasta
cancelar proyectos y programas, de acuerdo con la normatividad, pues como toda auditora
pblica, la del desempeo debe cumplir con lo establecido en el Reglamento de la LPCGPF,
en la Ley Federal del Procedimiento Administrativo y, en su caso, en el Cdigo Federal de
Procedimientos Civiles.
Contralora Social
Con el Programa Nacional de Solidaridad (Pronasol), instaurado en 1988, se definieron los
elementos que hacan posible la corresponsabilidad de la poblacin en distintos aspectos de
la funcin pblica, tanto en la ejecucin de trabajos como en la vigilancia de su adecuada
realizacin. De esta manera se concibieron y organizaron los comits de Solidaridad.
Asimismo, para coadyuvar al control y a la vigilancia de los recursos destinados a los
distintos programas del Ramo 26 del PEF (Solidaridad y Desarrollo Regional), la Secogef
promovi en todo el territorio nacional el Programa de Contralora Social (PCS) en
Solidaridad.
La contralora social es un proceso mediante el cual la sociedad se incorpora a las tareas de
supervisin y fiscalizacin de obras y servicios con los que habr de beneficiarse, y vigila el
debido cumplimiento de las obligaciones y responsabilidades de los servidores pblicos.
El PCS constituy la primera experiencia del gobierno para incorporar a la poblacin en el
control y vigilancia de recursos y obras de prioridad social. Centrar la provisin de servicios
en los usuarios mismos ha permitido mejorar el desempeo de la administracin.
Evidentemente, los usuarios tienen inters en mantener servicios de buena calidad,
preservando al mismo tiempo las condiciones que hacen posible esto. Por otro lado, ellos
mismos son quienes conocen en detalle las condiciones en las que opera el servicio y pueden
controlarlo mejor.
Participacin Social
A fin de que la poblacin dispusiera de mecanismos para presentar quejas, sugerencias y
denuncias relacionadas con actos de autoridad o sobre servicios de instituciones
gubernamentales, la Secogef, en coordinacin con los rganos estatales de control y los
gobiernos municipales, continu promoviendo el Sistema Nacional de Quejas, Denuncias y
Atencin a la Ciudadana.
En igual sentido y a partir de 1995, la Secodam ha efectuado tareas encaminadas a facilitar
la presentacin de las quejasy a dar una solucin expedita a la problemtica del ciudadano
en su interaccin con las diversas autoridades. Para ello, ampli de manera sustancial los
medios para presentar quejas, de manera que los usuarios puedan emplear el que consideren
ms adecuado. As, es posible presentar quejas por va telefnica, por correo, en buzones o
personalmente en los rganos internos de control (OIC) de las dependencias y entidades o
en los mdulos de atencin que operan en los principales aeropuertos internacionales, puentes
y puntos fronterizos, garitas, centrales camioneras y estaciones de ferrocarril en las ciudades
con mayor afluencia migratoria, o a travs de Internet en la pgina institucional de la
Secodam.
La relevancia de esta orientacin se aprecia por el hecho de que las quejas se han convertido
en la principal fuente de sancin de servidores pblicos con un porcentaje cercano al 50%
en los aos recientes, en tanto que en 1989 era poco significativa, con una participacin
menor al 10%.
483
En cuanto a las inconformidades, que constituyen una modalidad especial de queja, y la
principal va de fiscalizacin en materia de adquisiciones y obra pblica, coadyuvan a
proporcionar transparencia y equidad a las empresas, al tiempo que hacen posible que el
Estado compre en las mejores condiciones.
Las empresas han hecho uso de este instrumento de fiscalizacin como medio de defensa
para anular los procesos de licitacin cuando, a partir de la revisin que hacen los ole o la
Secodam, se confirma la existencia de irregularidades.
A travs de una mayorparticipacin social, los usuarios de los servicios pblicos pueden
constituirse en un valiosos agentes de supervisin. Para ello, se requiere promover ms la
cultura de la queja y facilitar los medios para captarla. Para ello, los gobiernos federal,
estatal y municipal han puesto a disposicin de la poblacin mecanismos para captar y
atender quejas y denuncias, tales como la va telefnica y la colocacin de buzones.
Desde luego, que por ser la queja un acto ex post, resulta conveniente tambin contar con
medios para anticiparse a los problemas, a travs de otros instrumentos para captar la voz
de los ciudadanos respecto de cmo mejorar los trmites o servicios.
Para que la participacin social sea un medio idneo en la deteccin del origen de las fallas
institucionales se requiere de informacin adicional, la cual puede ser aportada por los
usuarios de los servicios; de aqu surgi la necesidad de contar con instrumentos que permitan
realizar sondeos de opinin.
Aplicar sistemticamente encuestas y el programa de usuarios simulados constituyen otra
forma especial de fiscalizacin, pues han hecho posible obtener informacin til, entre
otros propsitos, para examinar los resultados de las acciones de mejoramiento de los
programas pblicos, conformar indicadores para establecer estndares de medicin del
desempeo de las dependencias y entidades responsables de operar los programas, y para
conocer la evolucin del grado de satisfaccin de la poblacin con los programas y servicios
pblicos.
Acceso a la informacin
El Promap seala expresamente que se deber dar a la tecnologa de la informacin un
papel central en todo proyecto de modernizacin administrativa en el mbito de la APF,
para mejorar la calidad y la oportunidad de los servicios pblicos, as como para hacer ms
eficientes los procesos de toma de decisiones, la administracin de los recursos y la
racionalizacin de los sistemas de trabajo. Tambin destaca el desarrollo de sistemas
informticos para mejorar la calidad de los servicios a la poblacin.
Otro de los ejes del Promap ha sido el de obligar a las dependencias y entidades de la APF
a elaborar y hacer pblica la informacin relativa a los servicios que brindan, y de los
estndares de calidad que se comprometen a observar. Ms an, la observancia de esta
medida es peridicamente verificada por distintas instancias, tanto de las propias
dependencias y entidades como de la Secodam.
Acorde con lo anterior, la Secodam ha desarrollado sistemas informticos para el control de
auditoras, quejas, inconformidades y responsabilidades, as como para la presentacin de
denuncias ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes. La implantacin de estos
sistemas en los rganos internos de control, ha permitido llevar un seguimiento ms estrecho
de las diversas tareas administrativas y ha posibilitado el establecimiento de un mayor
control de gestin; adems, al concentrarse la informacin en un solo sistema nacional, se
hace factible su anlisis mediante el uso de mtodos estadsticos.
Por otra parte, ha puesto a disposicin de la poblacin el Registro Federal de Trmites, a
travs de Internet. Este sistema contiene 3,800 trmites, que corresponde prcticamente a la
totalidad de los que empresas y ciudadanos deben realizar con 113 instituciones pblicas
federales. Incluye tambin un registro de trmites estatales, un directorio telefnico de ms
de 16 mil servidores pblicos de mandos superiores de la APF, un registro de ms de 400
normas jurdicas propias de las distintas instituciones, estructuras de organizacin y un
mdulo para captar quejas y denuncias, las cuales se canalizan de manera automtica al
OIC de la dependencia o entidad que corresponda y/o a la propia Secodam, va correo
electrnico.
De la misma manera, Secodam dise y elabor el Sistema de Contrataciones
Gubernamentales denominado Compranet, que ha hecho posible difundir va Internet la
totalidad de las 20 mil licitaciones anuales de bienes y obra pblica que anualmente realiza
el gobierno federal, y en las que se gasta entre el 25 y 30 porciento del presupuesto
programable. A partir de 1996 las convocatorias y bases de licitacin estn a disposicin de
los interesados en Compranet, lo que ha aumentado el numero de participantes en las
licitaciones pblicas.
El sistema Compranet se conceptualiza como un mecanismo para automatizar las distintas
etapas de los procesos de contratacin, a travs de la conexin de computadoras y redes de
datos, de las unidades compradoras y de los proveedores o contratistas. Es decir, un sistema
para que las unidades compradoras del gobierno den a conocer sus demandas de bienes,
servicios, arrendamientos y obras pblicas, permitiendo a los proveedores y contratistas
acceder a esta informacin y presentar por el mismo medio sus ofertas y, posteriormente,
dar seguimiento a todo el proceso hasta su finiquito. Con ello, adems de agilizar los
mecanismos existentes y facilitar la participacin de las empresas, se evita el contacto de
los proveedores con los servidores pblicos, evitando la discrecionalidad y posibles actos
de corrupcin.
485
Finalmente y en apoyo de este manejo electrnico de la informacin, se han llevado a cabo
adecuaciones a diversos ordenamientos jurdicos. Algunas de las ms relevantes se enumeran
a continuacin:
El 26 de abril de 2000 fueron aprobadas reformas y adiciones a diversas disposiciones del
Cdigo Civil para el Distrito Federal en materia Comn y para toda la Repblica en materia
Federal, del Cdigo de Procedimientos Civiles, del Cdigo de Comercio y de la Ley Federal
de Proteccin al Consumidor, para dar seguridad jurdica en el uso de medios electrnicos
y facilitar las transacciones por esta va.
En relacin con el Cdigo Federal de Procedimientos Civiles, se aprob una adicin con el
fin de reconocer, para efectos jurdicos, la validez y fuerza probatoria de la informacin que
conste en medios electrnicos, al igual que de las obligaciones que, de conformidad con el
Cdigo Civil, contraigan las partes a travs del uso de dichos medios.
En el mbito de la Administracin Pblica Federal, el 29 de abril de 2000 fue aprobada una
reforma a la Ley Federal de Procedimiento Administrativo para hacer explcita la posibilidad
de que las dependencias y entidades, conforme a sus respectivas funciones, determinen en
qu etapas de los procedimientos oficiales los particulares puedan, por va electrnica,
presentar promociones o solicitudes y que las instituciones pblicas, por igual conducto y
previa aceptacin expresa de los interesados, realicen notificaciones, citatorios o
requerimientos de informacin.
Mejora regula/aria
Aunque desde 1989 la Secogef puso en marcha el Programa General de Simplificacin de
la Administracin Pblica Federal, con objeto de reducir, simplificar, agilizar y dar
transparencia a los trmites y procedimientos del gobierno para responder con oportunidad
y suficiencia a la creciente demanda de mejores servicios pblicos y otorgar una adecuada
atencin a la poblacin usuaria, estas acciones tuvieron un efecto aislado en las dependencias
y entidades al no haberse vinculado con los esfuerzos en materia de desregulacin
gubernamental.
Posteriormente, en el PND 1995-2000 se establecieron cambios en el enfoque sobre la
mejora regulatoria y se integr un nuevo programa de desregulacin y simplificacin
administrativa con dos objetivos fundamentales:
a) Revisar y actualizar el marco normativo que rige los procesos administrativos en las
dependencias y entidades del sector pblico, con el propsito de reducir costos, incrementar
la transparencia de las operaciones gubernamentales, y favorecer la iniciativa de los servidores
pblicos para mejorar la calidad y atencin a la poblacin; y b) Promover, ms que controlar,
la actividad econmica de los particulares.
De conformidad con lo anterior, el 24 de noviembre de 1995 se emiti el Acuerdo para la
Desregulacin de la Actividad Empresarial (ADAE) que refleja la nueva dinmica y
directrices del proceso de desregulacin. En este Acuerdo se establece la creacin del Consejo
para la Desregulacin Econmica (CDE), mismo que ha tenido como funcin principal la
de orientar los esfuerzos en materia de mejora regulatoria en las dependencias y entidades
de la APF y de promocin en las entidades federativas.
REFORMAS RECIENTES A LA FISCALIZACION INTERNA
Nivel Central
De conformidad con lo que estableca la LOAPF vigente hasta 1996, los servidores pblicos
que conformaban los OIC podan ser designados y removidos por los titulares de las
dependencias y entidades. Incluso, en el reglamento interior de algunas secretaras apenas
se haca referencia a su rgano de control, cuyo titular dependa del Oficial Mayor. Esta
situacin derivaba en una actuacin limitada en cuanto a la imparcialidad y libertad que
deban tener los OIC en la instauracin de los procedimientos administrativos de
responsabilidades y, dado el caso, en la imposicin de sanciones, ya que prcticamente
dejaba fuera de su mbito de control al Secretario a los subsecretarios y al propio
Oficial Mayor.
La autoridad que al respecto tena el titular de la Secodamera sumamente restringida, pues
aun cuando fijaba los requisitos a cubrir por los candidatos a titulares de los OIC, slo
estaba facultado para emitir su opinin sobre sus nombramientos -que poda ser aceptada, o
no- y, en su caso, solicitar su remocin.
Por otra parte, las contraloras de las entidades paraestatales, carecan de competencia para
aplicar la LFRSP, lo cual les impeda iniciar procedimientos administrativos de
responsabilidades. Estos procedimientos se llevaban a cabo en las contraloras de las
dependencias consideradas como cabezas de sector, 10 que ocasionaba que menos de 20
personas estaban obligadas a atender las irregularidades que potencialmente generara un
total aproximado de dos millones de servidores pblicos.
Adems, slo un servidor pblico, el Director General de Responsabilidades y Situacin
Patrimonial de la Secodam, tena la facultad de aplicar las sanciones econmicas que
rebasaran 200 veces l salario mnimo mensual vigente en el D.F.
Para resolver esa problemtica, e incrementar la eficiencia y efectividad del Sistema Nacional
de Control y Evaluacin Gubernamental, se llevaron a cabo diversos anlisis, en los cuales
se identificaron las acciones a emprender, entre ellas:
a) Extender a todos los contralores internos de las dependencias y entidades de la APF la
facultad para aplicar sanciones; b) reorientar la funcin fiscalizadora hacia las reas
487
sustantivas y las que tiene contacto con la ciudadana; e) fomentar la participacin social, y
d) fortalecer la atencin a los usuarios, con el establecimiento de reas especficas de
orientacin y quejas en todos los Ole.
As, se procedi a promover reformas a la LOAPF, a la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales y a la LFRSP. Dichas reformas, que entraron en vigor ell de enero de 1997,
le otorgan facultades al titular de la Secodam para nombrar y remover libremente a los
contralores y a los subcontralores de las reas de auditora, quejas y responsabilidades de
los OIC en las dependencias y entidades de la APF, y ampliaron el marco legal de actuacin
de los mismos.
Asimismo, se le confirieron atribuciones al titular del rea de responsabilidades para conocer
de las inconformidades derivados de los procesos de licitacin en materia de adquisiciones,
arrendamientos, servicios, obra pblica y servicios relacionados con ella; en tanto que el
contralor interno est facultado para atender el recurso de revisin que derive de dichas
inconformidades.
Para cumplir con las nuevas atribuciones de fiscalizacin se impuls el desarrollo de sistemas
informticos orientados a: concentrar los asuntos en proceso en una base de datos central;
apoyar la resolucin de responsabilidades, inconformidades y quejas, y difundir los resultados
de la actuacin de los OIC, para hacer ms transparentes los actos administrativos e
incrementar el nivel de rendicin de cuentas.
Entre los sistemas informticos que se implantaron, destacan los siguientes:
a) Sistema de Servidores Pblicos Inhabilitados (SPI)
Mediante este sistema se registran las inhabilitaciones impuestas por los Ole. Lainformacin
contenida en el SPI puede ser consultada por los aproximadamente 230 OIC y por las reas
de recursos humanos en las dependencias y entidades. Dichas consultas permiten agilizar la
contratacin de personal, y son un instrumento para mantener una constante supervisin
respecto a la veracidad y oportunidad de la informacin registrada.
b) Sistema de Servidores Pblicos con Sanciones Econmicas
Permite dar seguimiento al cobro de crditos fiscales, multas y sanciones econmicas
aplicadas a los servidores pblicos. Su consulta est a disposicin de los contralores, de los
administradores locales de recaudacin del Servicio de Administracin Tributaria (SAT) y
de personal autorizado de la Tesorera de la Federacin (Tesofe) en la SHCP. La difusin de
esta informacin constituye un mecanismo de rendicin de cuentas, ya que pone en evidencia
cules son la administradoras locales que ejercen un trabajo ms eficiente.
c) Sistema de seguimiento de las resoluciones de Inconformidades
Este sistema difunde la actuacin de los servidores pblicos de los OIC, que atienden las
inconformidades presentadas por proveedores y contratistas del gobierno federal.
Paralelamente a los sistemas informticos, se puso especial atencin a garantizar que las
contraloras dictaran sus resoluciones con imparcialidad y autonoma. Para ello, se emitieron
lineamientos encauzados a responsabilizar ntegramente a los contralores internos de la
contratacin y seleccin de su personal pero, sobre todo, en cuanto a la autonoma de sus
resoluciones y actos de autoridad administrativos, ya que cualquier intromisin por parte de
las reas centrales de Secodam, desvirtuara una evaluacin objetiva que se hiciera respecto
al desempeo de los Ole.
La fiscalizacin interna del Ejecutivo, realizada por la Secodamha podido ser ms eficiente
gracias a estas medidas, orientadas a simplificar trmites, reducir el nmero de normas,
actualizacin de sistemas informticos y al impulso que se ha dado para elevar el nivel de
participacin social.
Nivel Regional
Por lo que se refiere al establecimiento y operacin de sistemas de fiscalizacin estatal, se
emprendieron diversas acciones. Una de ellas fue la creacin, en cada Comit de Planeacin
para el Desarrollo (Coplade), de un rgano colegiado, coordinador y normativo, denominado
Unidad de Control y Evaluacin, a travs del cual se vincularon las funciones de control
federal con las de planeacin, programacin y presupuestacin estatales. Esta relacin se
formaliz con la firma de los acuerdos de coordinacin para la "Promocin y Establecimiento
de Sistemas Estatales de Control."
En cuanto a las responsabilidades de los servidores pblicos se realizron reformas a las
constituciones polticas de los estados, para que se adecuaran a lo establecido en el Ttulo
Cuarto de la Constitucin general de la Repblica. As, en prcticamente todas las entidades
federativas se crearon rganos estatales de control (OEC). La conformacin de stos signific
un avance importante para el adecuado control del gasto estatal y federal. En su evolucin,
pasaron a depender directamente del Ejecutivo estatal con tareas de fiscalizacin definidas
en forma precisa en las leyes orgnicas estatales que se elaboraron; entre ellas, sus propias
leyes de responsabilidades, adems de ordenamientos en materia de planeacin;
adquisiciones, y arrendamiento para la prestacin de servicios relacionados con bienes
muebles; obras pblicas, y presupuesto, contabilidad y gasto pblico.
En coordinacin con la Secodam han fiscalizado el gasto federal transferido a estados y
municipios, el control selectivo de las obras, y la evaluacin de los programas basados en el
Convenio nico de Desarrollo.
489
La transferencia de los recursos hacia las instancias estatales y municipales se ha realizado
a travs de dos vas principales: la primera, en el marco de la Ley de Coordinacin Fiscal,
como resultado de un acuerdo entre la federacin y los estados para la distribucin de la
recaudacin de impuestos; la segunda, mediante los Convenios de Desarrollo Social (COS)
en los que se definen las responsabilidades y compromisos de los diferentes rdenes de
gobierno. Esta segunda va da sustento a la colaboracin entre Secodam y los EC, y a la
Comisin Permanente de Contralores Estados-Federacin.
A fines de 1996, al amparo del Acuerdo de Coordinacin Federacin-Estados, y con el
propsito de fortalecer el Sistema Nacional de Control y Evaluacin de la Gestin Pblica,
la Secodam realiz un diagnstico sobre el desempeo de los EC.
En dicho diagnstico se evidenci que ciertos programas y recursos importantes para estados
y municipios quedaban sin control formal en los COS, en virtud de que los EC se haban
limitado a fiscalizar slo lo correspondiente a los recursos federales del ramo 26, relacionados
con obra pblica. El enfoque de las revisiones realizadas hasta entonces, soslayaba la
adecuada evaluacin de programas y de sus resultados, lo que condujo, en algunos casos, a
suspender la construccin de obras.
Inclusive, debido a que los EC no contaban con recursos, ni con facultades de fiscalizacin
totalmente definidas, el proceso de transferencia del 91 por ciento de recursos careca de
control. A esto se aunaba el hecho de que el personal dedicado a la funcin preventiva
corresponda nicamente al cuatro por ciento del total adscrito a los EC.
Todo 10anterior explicaba el porqu del muy reducido nmero de sanciones administrativas
y penales que haban aplicado los EC hasta 1995 (56 sanciones administrativas y menos
de una accin penal, en promedio, por entidad federativa).
A partir de estos elementos se dise una estrategia de solucin que abarcaba tres aspectos
fundamentales:
a) Ampliar el mbito de fiscalizacin de los EC al contar con mayores recursos. Para
ello, la Secodampromovi que se dotara a los EC, al menos, de una cantidad equivalente
de dos al millar de las transferencias de recursos federales a los estados. As, del nueve
por ciento de cobertura de los programas sustantivos del Ejecutivo Federal fiscalizados
por los EC se pas, en un ao, al cien por ciento.
b) Implantar una nueva metodologa de trabajo, en la que se fiscalizara, cuando menos, el
50 por ciento de las obras mediante recorridos de campo, y nicamente dejar para estudio
documental las obras en que se detectaran irregularidades.
e) Equilibrar las funciones de los EC con el monto de los recursos destinados al proceso
de fiscalizacin.
En 1997, el presupuesto del Ramo 26 se distribuy en dos fondos: el de Desarrollo Municipal,
y el Regional y Empleo. La distribucin del primero se realiz, por vez primera, a partir de
una frmula que consider criterios relacionados con los niveles de pobreza de cada entidad
federativa; en el mbito local se asign de acuerdo con los trminos definidos por el Consejo
de Desarrollo Municipal. La canalizacin de recursos del segundo fondo, que consideraba
programas y proyectos prioritarios fue definida con los gobiernos estatales.
En diciembre de ese mismo ao se reform la Ley de Coordinacin Fiscal para incorporar,
en el Proyecto del PEF para 1998, al Ramo 33, denominado "Aportaciones Federales a
Entidades y Municipios". Esta nueva vertiente del federalismo permiti transferir a los
estados y municipios los recursos para educacin bsica y normal, para los servicios de
salud, y para el desarrollo de la infraestructura municipal.
Finalmente, a travs del programa de contralora social que, como se vio, obliga a hacer
pblica la informacin relativa a trmites, requisitos, servicios y beneficiarios de programas
sociales, se ha hecho extensiva al mbito de los gobiernos estatales e incluso, en algunos
casos, tambin a los locales.
Con esas reformas legales, se fortaleci a los OEC y a las contraloras municipales, al
hacerlos responsables nicos de la fiscalizacin directa de los recursos transferidos y de su
difusin.
Responsabilidades de los servidores pblicos
Es evidente la importancia de referirse a las responsabilidades de Jos servidores pblicos,
ya que son stos quienes llevan a cabo las diversas tareas de gobierno y son quienes pueden
y deben responder por eventuales desviaciones de las reglas que se les hayan fijado para
realizar su labor.
Desde el siglo XIX el Estado mexicano ha emitido disposiciones encaminadas a fiscalizar
la conducta de los servidores pblicos. El rgimen juarista aport dos importantes
ordenamientos jurdicos reglamentarios del Ttulo Cuarto de la Constitucin de 1857, cuya
finalidad era prevenir y corregir las actuaciones de quienes ejercan la funcin pblica: la
Ley del Congreso General sobre Delitos Oficiales de los Altos Funcionarios de la Federacin,
del 3 de noviembre de 1870, y el Cdigo Penal para el Distrito Federal y Territorio de la
Baja California sobre Delitos del Fuero Comn y para toda la Repblica sobre Delitos
contra la Federacin, del 7 de diciembre de 1872.
La primera Ley denominaba delitos oficiales, faltas oficiales, y omisiones, a lo que hoy se
conoce como responsabilidades administrativas, pero slo podan ser responsables los altos
funcionarios de la federacin y los gobernadores de los estados cuando violaran la
Constitucin o las leyes federales.
491
LaLey de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito
y Territorios Federales y de los Altos Funcionarios de los Estados, publicada en el Diario
Oficial de la Federacin en febrero de 1940, ampli el nmero de los sujetos cuya conducta
era regulada por la Ley de 1870, para incluir a los funcionarios y empleados de la federacin
*no comprendidos como altos funcionarios federales y a los altos funcionarios de los
estados (gobernadores y diputados locales).
Esta Ley estableci el procedimiento para investigar el enriquecimiento inexplicable de un
funcionario o empleado pblicos, que corra a cargo del Ministerio Pblico Federal o Local
y de un Juzgado Penal; sin embargo, esa conducta no era considerada delito, sino una falta
de probidad que se determinaba mediante una investigacin de carcter administrativo.
Tambin contena la obligacin de todo funcionario o empleado de presentar una
manifestacin de sus bienes al inicio de su encargo.
Posteriormente, la Ley Reglamentaria de los artculos 104 Y105 de la Constitucin Federal,
consider, entre los sujetos obligados a observarla, a los senadores al Congreso de la Unin.
En 1982, ante la necesidad de actualizar los sistemas que regan la conducta de los
funcionarios y empleados gubernamentales, se emiti la Ley Federal de Responsabilidades
de los Servidores Pblicos (LFRSP) y, de manera concurrente, se reform el Cdigo Penal.
Con las reformas de que fue objeto, en el Cdigo Penal se adopt el trmino "servidor
pblico" para calificar a quien tuviera un empleo, un cargo o una comisin de cualquier
naturaleza en la APF o manejara recursos econmicos federales. Las sanciones para los
servidores pblicos que se apartaran de sus obligaciones, se vieron incrementadas
substancialmente.
La LFRSP, toma como punto de partida las reformas al Ttulo Cuarto Constitucional, as
como los ordenamientos legales que contemplaban los distintos tipos de responsabilidades
de los servidores pblicos, para distinguir, por primera vez, entre las responsabilidades
penales, civiles, polticas y administrativas.
Esta Ley estableci que cierto tipo de servidores pblicos de alto nivel podran ser sujetos
de juicio poltico a cargo del Congreso de la Unin. En el caso de servidores pblicos que
gozaran del fuero constitucional, para poder ser enjuiciados, se requerira que la Cmara de
Diputados expidiera la "declaracin de procedencia".
Asimismo, en la Ley se determin una relacin de obligaciones a cargo de todos los servidores
pblicos, cuyo incumplimiento dara lugar al fincamiento de responsabilidades
administrativas o disciplinarias y que, en el caso del Poder Ejecutivo Federal, seran impuestas
por la Secogef.
Mencin especial merece el artculo 47 de la LFRSP que, de hecho, se constituye en el
"cdigo tico y de conducta" de todo empleado federal al enumerar sus obligaciones y
prohibiciones.
En adicin al Cdigo Penal y a la LFRSP, la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto
Pblico Federal, y su reglamento contienen disposiciones relativas a las responsabilidades
que se pueden generar con motivo de afectaciones a la Hacienda Pblica Federal, y al
patrimonio de la entidades de la administracin pblica paraestatal, por parte de los servidores
pblicos y particulares.
Las responsabilidades de la Ley de Presupuesto, y de su Reglamento, tienen por objeto
lograr la indemnizacin derivada de posibles daos y perjuicios al patrimonio de las
instituciones pblicas por medio de pliegos de responsabilidades.
A la Secodam le corresponde calificar los pliegos preventivos de responsabilidades
constituidos por las dependencias y entidades al determinar su cancelacin, modificacin o
confirmacin. Con la confirmacin, el pliego preventivo se configura en pliego de
responsabilidades, y origina un crdito fiscal cuyo cobro corresponde a la SHCP. La Secodam
tambin tiene facultades para requerir a los servidores pblicos que demuestren la legtima
procedencia de sus bienes y en caso de no hacerlo satisfactoriamente, est obligada a presentar
la denuncia penal correspondiente ante el Ministerio Pblico.
En la actualidad, el Ttulo Cuarto constitucional especifica quines son considerados
servidores pblicos, distingue entre los que prestan sus servicios en la federacin, de los
que laboran en las entidades federativas y, entre stos, a aquellos que por su nivel jerrquico
*gobemadores y diputados locales, entre otros* pueden ser responsables ante la federacin
por violaciones a la Constitucin Poltica de la nacin, a las leyes federales, as como por el
indebido manejo de los fondos y recursos federales.
La Secogef, al inicio de su gestin, reciba y registraba las declaraciones patrimoniales de
los diputados y los miembros del Poder Judicial lo cual era contrario a la independencia de
poderes, por lo que con las reformas de julio de 1992, tanto el Poder Legislativo como el
Judicial llevan el registro y control de las declaraciones de sus correspondientes servidores
pblicos.
Finalmente, en congruencia con la normatividad federal, el artculo 109 de la propia
Constitucin precisa que el Congreso de la Unin y las legislaturas de los estados, en el
mbito de sus respectivas competencias, expedirn las leyes de responsabilidades y dems
normasconducentes para sancionar a los servidores pblicos que incurran en responsabilidad.
Responsabilidades Administrativas
La falta o responsabilidad administrativa se constituye por el acto u omisin que contraviene
los ordenamientos legales que rigen la conducta del servidor pblico en el desempeo de su
493
empleo, cargo o comisin; esto es, que realice aquellos actos a los que est impedido o deje
de hacer los que est obligado, infringiendo los principios de legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia con que se debe conducir en el servicio pblico.
En cuanto a sanciones, conforme al artculo 78 de la LFRSP, prescribir en un ao la facultad
para imponerlas por este tipo de responsabilidades, si el beneficio obtenido o el dao causado
por el infractor no excede de diez veces el salario mnimo mensual vigente en el Distrito
Federal, y es en tres aos, en los dems casos.
Responsabilidades Penales
Es importante insistir en el mbito de competencia estrictamente adrrnistrativa de los rganos
de control interno, ya que cuando las infracciones cometidas por el servidor pblico se
encuentran tambin tipificadas como delito en el Cdigo Penal, se deben hacer del
conocimiento del Ministerio Pblico, el cual integra la averiguacin previa con los elementos
aportados por los rganos de control interno, por las autoridades administrativas o jurdicas
de la institucin de que se trate, as como con sus propias investigaciones, para en su caso,
consignar ante el Juez competente. En tal situacin, la situacinjurdica del servidor pblico
sujeto a proceso queda determinada por las autoridades judiciales.
Juicio Poltico
El juicio poltico se sustenta en el artculo 110constitucional y en el Ttulo Segundo de la
LFRSP. En el primero se indica que los sujetos de juicio poltico pueden ser: los senadores
y diputados al Congreso de la Unin; los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin; los consejeros de la Judicatura Federal; los secretarios de Despacho; los jefes de
Departamento Administrativo; los diputados a la Asamblea del Distrito Federal; el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal; el Procurador General de la Repblica; el Procurador de
Justicia del Distrito Federal; los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito; los
magistrados y jueces del fuero comn del Distrito Federal; los consejeros de la Judicatura
del Distrito Federal; el Consejero Presidente, los consejeros electorales, y el Secretario
Ejecutivo del IFE; los magistrados del TFE; los directores generales y sus equivalentes de
los organismos descentralizados, empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades
y asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos. Por su parte, en la LFRSP se
explica el procedimiento a seguir ante el Congreso de la Unin, cuando se presente el caso.
Por lo que toca a los gobernadores de los estados, diputados locales y magistrados de los
tribunales superiores de justicia locales, .slo podrn ser sujetos de juicio poltico por
violaciones graves a la Constitucin y a las leyes federales que de ella emanen. Lo sern
tambin por el manejo indebido de fondos y recursos federales, aunque en este caso la
resolucin ser nicamente declarativa y ser comunicada a las legislaturas locales para
que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
Las sanciones previstas consisten en la destitucin del servidor pblico y en su inhabilitacin
para desempear funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier naturaleza en el
servicio pblico, desde uno hasta 20 aos.
FISCALIZACION EN ORGANOS AUTONOMOS
Es conveniente, en este contexto, hacer referencia al control interno del Instituto Federal
Electoral (IFE), de la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y del Banco de
Mxico, como ejemplos de la fiscalizacin que se ejerce en instituciones autnomas, segn
el tratamiento que les otorga la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
Instituto Federal Electoral
El Art. 41, fraccin 1II de la Carta Magna establece que la organizacin de las elecciones
federales se realiza a travs de un organismo pblico autnomo denominado Instituto Federal
Electoral, el cual est dotado de personalidad jurdica y patrimonio propios, con
independencia en sus decisiones y funcionamiento.
En su estructura, el IFE, adems del Consejo General, que es su rgano superior de direccin,
cuenta con los siguientes rganos: de direccin; ejecutivos; tcnicos, y de vigilancia.
En el Diario Oficial de la Federacin del 26 de diciembre de 1997, se publica un Acuerdo
del Consejo General del IFE mediante el cual se formaliza la existencia de la UnidadTcnica
de Contralora Interna, con dependencia orgnica del Consejo General. Es responsable de
aplicar de manera permanente y oportuna las revisiones que permitan conocer el
funcionamiento de los distintos rganos del Instituto en relacin con el ejercicio del gasto,
la administracin de los recursos a su cargo, el cumplimiento de la normatividad respectiva,
as como sugerir las normas tcnicas preventivas o correctivas que se deriven de sus
actividades.
De conformidad con el Acuerdo, a la Contralora Interna del lFE le compete desarrollar las
mismas funciones de fiscalizacin que desarrollan los rganos internos de control de los
Poderes de la Unin, en cuanto a responsabilidades, auditora, quejas e inconformidades,
entre otras.
Comisin Nacional de Derechos Humanos
Por otra parte, el Apartado B de la propia Constitucin, en su artculo 102, indica la obligacin
del Congreso de la Unin y de las legislaturas estatales, de establecer organismos para la
proteccin de los derechos humanos, los cuales tienen la atribucin de formular
recomendaciones autnomas.
495
La Comisi6n Nacional de Derechos Humanos (CNDH), en su Reglamento Interno publicado
el 12 de noviembre de 1992, se especifica que esa instituci6n defensora de la sociedad, es
un organismo descentralizado -con personalidad jurdica y patrimonio propios-que tiene
como objeto esencial la proteccin, observancia, promocin, estudio y divulgacin de los
derechos humanos previstos tanto por el orden jurdico mexicano, como por los instrumentos
internacionales que ha ratificado nuestro pas.
Segn lo dispuesto en la fracci6n V del artculo 35 de dicho Reglamento, la Presidencia de
la CNDH contar para el despacho de los asuntos que le competen, con una Contralora
Interna.
Esa Contralora est facultada (artculo 44 del propio ordenamiento) para fiscalizar el
cumplimiento de la normatividad, el ejercicio presupuestal y la conducta de los servidores
pblicos de ese organismo.
Banco de Mxico
La Ley del Banco de Mxico, reglamentaria de los prrafos sexto y sptimo del artculo 28
de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, seala que el banco central
del Estado es una persona de derecho pblico con carcter aut6nomo en el ejercicio de sus
funciones y en su administracin, y le asigna, como objetivo prioritario, el procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectora
del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ratifica la autonoma del mencionado
ente, al establecer que ninguna autoridad le podr ordenar conceder financiamiento.
La conduccin del Banco, de acuerdo con la misma disposicin constitucional, est a cargo
de personas designadas por el Presidente de la Repblica aprobadas por la Cmara de
Senadores o, en su caso, por la Comisin Permanente; desempean su encargo por periodos
cuya duracin y escalonamiento provean al ejercicio aut6nomo de sus funciones, s610 pueden
ser removidas por causa grave, y podrn ser sujetas de juicio poltico.
En cuanto a la fiscalizaci6n al interior del Banco de Mxico, el artculo 30 de su Reglamento
Interior (modificado mediante reformas publicadas en el Diario Oficial del 13 de junio, 26
de diciembre de 1997 y 13 de febrero y 14 de octubre de 1998) establece la figura del
Contralor al cual le confiere, entre otras atribuciones, comprobar que se d cumplimiento a
lo previsto en la Ley, el Reglamento, las Condiciones Generales de Trabajo, la Ley Federal
de Responsabilidades de los Servidores Pblicos y a las disposiciones relacionadas con
dichos ordenamientos; recibir, tramitar y resolver inconformidades de los proveedores,
contratistas y adquirentes; verificar que los recursos financieros se manejen de conformidad
con la normatividad aplicable; llevar el registro, control y evolucin patrimonial de las
personas sujetas a presentar declaraci6n en el Banco; promover los programas de
modernizaci6n y desarrollo administrativo, y recibir las quejas y denuncias que se presenten
conforme a lo previsto por la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos.
FISCALIZACION EN EL AMBITO INTERNACIONAL.
Para una mejor comprensin de la tarea de fiscalizacin, es importante hacer una breve
referencia a algunas de las instituciones responsables de esa tarea, en otros pases.
Estados Unidos de Amrica
La Oficina de Contabilidad General (General Accounting Office) de los Estados Unidos de
Amrica constituye el brazo investigador del Congreso, al cual apoya para mejorar el
desempeo y contabilidad del gobierno federal.
Esta oficina examina el uso de fondos pblicos, evala programas y actividades federales,
y proporciona anlisis, opciones y recomendaciones para reforzar las actividades del
Congreso en su poltica de supervisin gubernamental.
Lleva a cabo auditoras financieras, revisin de programas, evaluacin, anlisis, opiniones
legales e investigaciones para mejorar la economa, eficiencia y efectividad del gobierno,
as como impulsar el buen gobierno mediante su compromiso con los valores de
responsabilidad, integridad y confiabilidad.
Canad
El Contralor General de Canad es competente para intervenir en el sistema de contabilidad
de las provincias gubernamentales. Es responsable de la calidad e integridad del manejo de
las finanzas pblicas y los sistemas de control.
La Junta de Administracin nombra, anualmente, a una persona que no est ejerciendo
ninguna funcin pblica, para que con el carcter de Contralor General examine los asuntos
financieros del Ejecutivo y/o los asuntos de la federacin y reporte regularmente a la Junta
el resultado de sus investigaciones o, si es necesario, al consejo federal competente para el
asunto de que se trate,
India
El Contralor y Auditor General de la India tiene un doble papel: en primer lugar, como
agencia gubernamental, realiza sus funciones en nombre del Legislativo para asegurar que
el Ejecutivo cumpla con la normatividad; en segundo lugar, acta en nombre del Ejecutivo
para asegurar que las autoridades subordinadas a ste, cumplan con la normatividad que
les dicta.
497
498
Puerto Rico
En Puerto Rico, es atribucin ministerial del Contralor el examen de ingresos, cuentas y
gastos del Estado, as como de sus agencias, organismos y municipios, para determinar si se
han realizado de acuerdo con la ley.
Erniratos Arabes Unidos
En los Emiratos rabes existe la Institucin Estatal de Auditora, como autoridad federal.
Es una institucin suprema, con independencia funcional y financiera del Ejecutivo,
competente para ejercer auditoras financieras externas, al Estado. Tambin asegura la
legalidad y seguridad del manejo de fondos pblicos y de la implantacin de proyectos de
desarrollo.
Las auditoras financieras las aplica a ministerios, departamentos federales, corporaciones
pblicas y, en general en cualquier institucin con participacin estatal no menor al 25%, o
en las que el Estado les ha garantizado lmites mnimos de beneficios o, bien, las subsidia.
Chile
El rgano superior de fiscalizacin de la Administracin del Estado, en Chile, denominado
Contralora General de la Federacin, goza de autonoma ante el Poder Ejecutivo y ante el
Congreso Nacional.
El titular de la Contralora es designado por el Presidente de la Repblica con acuerdo
mayoritario del Senado, aunque una vez nombrado es inamovible; este privilegio cesa al
cumplir 75 aos de edad o por cargos graves.
Ese rgano de control no tiene personalidad jurdica propia, por lo que acta con la del
Estado. Tampoco tiene autonoma financiera; la aprobacin y ejecucin de su presupuesto
estn sometidas a las mismas reglas que el resto de los servicios estatales.
La fiscalizacin en este pas se lleva, conjuntamente, por la Contralora, la Cmara de
Diputados, los tribunales de Justicia, algunos rganos especializados, controles jerrquicos,
las unidades de control interno de los servicios pblicos y la contralora social.
Espaa
En Espaa, su Constitucin ha instituido el Tribunal de Cuentas como supremo rgano
fiscalizador de las cuentas y de la gestin econmica pblica. Su mbito de actuacin es
nacional, a pesar de que existen rganos de control externo en las comunidades autnomas.
Este Tribunal depende de las Cortes Generales las cuales le han delegado el examen y la
comprobacin de la Cuenta General del Estado, y todos sus miembros gozan de independencia
e inamovilidad
Elabora su propio presupuesto, que aprueban las Cortes y cada ao rinde un informe en el
que comunica las infracciones o responsabilidades que, a su juicio, se hubieren cometido.
Venezuela
La Contralora General de la Repblica venezolana es el rgano de fiscalizacin de ingresos,
gastos, bienes pblicos y nacionales, as como de las operaciones relativas a los mismos.
Goza de autonoma funcional, administrativa y organizativa. Se actuacin est orientada a
las funciones de inspeccin de los organismos y entidades gubernamentales.
499
Conclusiones
Los objetivos de una fiscalizacin permanente en cuanto a su frecuencia, y propositiva en
cuanto a sus alcances, se orientan a asegurar la eficiencia y la tica del servicio pblico, a
controlar el ejercicio de recursos y a evaluar el desarrollo y cumplimiento de programas.
La fiscalizacin estudia, aprueba, ajusta, refuerza, prev y sanciona. Para ello requiere de
una actitud crtica, pero flexible, que le permita aplicar nuevas formas, efectivas y sencillas,
para ejercer un control, acorde con los tiempos, en el que se aprovechen las innovaciones
tecnolgicas.
En este contexto, es necesario continuar reforzando acuerdos y convenios para compartir
ideas, experiencias y actividades entre los distintos rdenes de gobierno.
Es importante que esa misma actitud prevalezca entre los tres poderes de la Unin y con los
rganos autnomos, en el intercambio que se pueda generar con motivo de la accin
fiscalizadora interna de cada uno de ellos. En igual sentido, convendr fortalecer la labor
conjunta en esta materia, a travs de la coordinacin de actividades entre el rgano interno
de control del Poder Ejecutivo y la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin.
Esta coordinacin de actividades se ubica en un marco de complementariedad de objetivos,
con estricto respeto a las funciones respectivas ycon una visin integral que propicie sinergias,
intercambio de experiencias y el reforzamiento integral del control gubernamental.
Para ello, es conveniente que la entidad de fiscalizacin superior se establezca desde su
inicio con una estructura orgnica y recursos presupuestales adecuados a su propsito,
aprovechando, desde luego, los que ya dispone en la actualidad la Contadura Mayor de
Hacienda.
A nivel de entidades federativas, para responder a nuevas y mayores responsabilidades que
derivan del proceso de federalizacin y , entre ellas, del manejo de los recursos del ramo
presupuestal 33, es recomendable una mayor capacitacin del personal respectivo y la
modernizacin de las contraloras estatales y municipales.
Para estar acorde con nuevas situaciones y posibilidades ser menester revisar y adecuar, en
su caso, el funcionamiento de las instituciones implicadas, partiendo del marco normativo
que rige el control gubernamental, como la Ley Federal de Responsabilidades de los
Servidores Pblicos y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico Federal, entre
otras.
Con carcter preventivo, se sugiere intensificar las medidas que permitan una mayor eficacia
en el quehacer pblico, se eviten irregularidades que conduzcan al fincamiento de
501
responsabilidades administrativas, y se ample la aplicacin de auditoras al desempeo.
En el plano correctivo es necesario actuar con oportunidad en la aplicacin de sanciones,
evitar la prescripcin de asuntos e incrementar la recuperacin de los crditos fiscales
derivados de las sanciones econmicas que se impongan, as como, en su caso, el
resarcimiento de daos que se hubiesen causado al erario federal.
La contralora social y la participacin ciudadana han demostrado su utilidad como
instrumentos de supervisin por parte de la comunidad, por lo que convendra extender sus
alcances, sus reas de actuacin y su difusin, mediante un mayor acceso a la informacin
gubernamental y a la difusin de mecanismos que capten la opinin de la poblacin en
relacin con los servicios pblicos y los trmites gubernamentales.
Al respecto, los medios electrnicos representan un invaluable soporte para difundir,
transparentar y evaluar las acciones gubernamentales, al igual que para realizar trmites
oficiales. Las acciones emprendidas en este sentido dan cuenta de sus ventajas y enorme
potencial en cuanto a oportunidad y acceso generalizado.
BffiLIOGRAFIA
Carmona Lara, Ma. Del Carmen; Las Responsabilidades Administrativas en el Ambito
Regional, Cdigo Etico de Conducta de los Servidores Pblicos, Secogefl Instituto de
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Vzquez Cano, Luis; El Control Gubernamental y la Contralora Social Mexicana, FCE,
1994.
CONTENIDO
INTRODUCCION 471
ANTECEDENTES GENERALES 472
PODER JUDICIAL 472
PODER LEGISLATIVO 473
ANTECEDENTES RELEVANTES
Contadura Mayor 473
Contadura Mayor de Hacienda.................................................................................. 474
REFORMAS RECIENTES A LA FISCALIZACION EXTERNA
Auditora Superior de la Federacin 475
PODER EJECUTIVO
Antecedentes relevantes 478
ESTRUCTURA ORGANICA E INSTRUMENTOS PARA LA FISCALIZACION
EN EL EJECUTIVO FEDERAL
Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo 479
Auditoras 480
Contralora Social................... 482
Participacin Social 483
Acceso a la informacin 484
Mejora regulatoria 486
REFORMAS RECIENTES A LA FISCALIZACION INTERNA
Nivel Central 487
Nivel Regional............................................................................................................ 489
Responsabilidades de los Servidores Pblicos 491
Responsabilidades Administrativas 493
Responsabilidades Penales 494
Juicio Poltico 494
FISCALIZACION EN ORGANOS AUTONOMOS 495
Instituto Federal Electoral............................................. ............................................ 495
Comisin Nacional de Derechos Humanos 495
Banco de Mxico 496
FISCALIZACION EN EL AMBITO INTERNACIONAL. 497
Estados Unidos de Amrica......................................................... ............................... 497
Canad 497
India.................................................. .......................................................................... 497
Puerto Rico 498
Emiratos rabes Unidos 498
Chile 498
Espaa 498
Venezuela.............................................. ...................................................................... 499
CONCLUSIONES 501
BIBLIOGRAFIA 503
CAPITULO
DECIMO
PRIMERO
LA NUEVA ENTIDAD DE
FISCALIZACION
SUPERIOR DE LA
FEDERACION
Fauzi Hamdn Amad
FAUZI HAMDAN AMAD
Estudios: Licenciatura en derecho por la Escuela Libre de Derecho (64-68).
Actividades fuera de la administracin pblica: Abogado en los despachos SantaMarina
y Steta, S.e. (69-73), Noriega y Escobedo S.A. (73-75), Hoagland y Garca Barragn, S.e.
(75-78); Socio de los despachos Garca Barragn y Hamdn, S.e. (78-89) y Hamdn,
Manzanero y Asociados, S.e. (89 a la fecha). Docente en la Universidad Motolinea de
Irapuato (62-63), en la Escuela Libre de Derecho (70-72) yen la Universidad Panamericana
(desde 85).
Actividades polticas partidistas pertenece al PAN desde 1994.
Experiencia legislativa: Diputado federal por la primera circuscripcin en la LVLegislatura
(91-95), postulado por el PAN como candidato externo; asamblesta de la 1Legislatura de
la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (94-97).
En LVII legislatura: Es presidente de la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor
de Hacienda y miembro de las comisiones de Hacienda y Crdito Pblico y de Justicia.
La Nueva Entidad de Fiscalizacin Superior de la Federacin
LA NUEVA ENTIDADDE FISCAUZACION SUPERIOR
DE LA FEDERACIN
I. Introduccin
La mayora de los cuerpos legislativos alrededor del mundo cuentan con herramientas para
intervenir e influir en el diseo de las polticas pblicas, para vigilar su ejecucin, para
combatir la corrupcin y para evitar la mala administracin y el dispendio de los recursos
pblicos dentro de las organizaciones gubernamentales, siendo la fiscalizacin de las finanzas
pblicas una de las ms importantes.
En nuestro sistema constitucional, la facultad de fiscalizacin que tiene el rgano Legislativo
sobre el Ejecutivo y el Judicial, se encuentra prevista en el artculo 74, fraccin IV
constitucional, que atribuye a la Cmara de Diputados la facultad de revisar la Cuenta de la
Hacienda Pblica Federal del ao anterior, con apoyo de la entidad de fiscalizacin superior
de la Federacin.
En este orden de ideas, la supervisin del gasto pblico, la legalidad, eficiencia y eficacia
con las cuales se implementen los programas es atribucin encomendada a la entidad de
fiscalizacin superior de la Federacin.
Il, Antecedentes
La entidad de fiscalizacin superior es una de las pocas instituciones cuya existencia puede
rastrearse desde hace varios siglos, en la Espaa del siglo XV fue fundado por el Rey Juan
11 de Castilla el Tribunal de Cuentas, y es en el ao de 1605 cuando el Rey Felipe III
establece en la Nueva Espaa oficinas de dicho Tribunal, una de las cuales estuvo localizada
en la ciudad de Mxico. Estas oficinas se abocaron al control poltico y econmico de las
colonias.
Inmediatamente despus de la guerra de independencia, bajo el rgimen de la Constitucin
de 1824, se abroga el Tribunal de Cuentas y se crea, como rgano de la Cmara de Diputados,
la Contadura Mayor de Hacienda.
Solamente en tres ocasiones, debido a la ingerencia de los grupos conservadores en el poder
pblico, y por periodos breves, en 1838, 1853 Y 1865, se suspendi la existencia de la
Contadura para ser sustituida por el Tribunal de Cuentas.
Desde 1867, con el triunfo definitivo, en lo poltico y lo militar, de los liberales sobre los
conservadores, reflejado en la victoria de Benito Jurez, la Contadura Mayor de Hacienda
ha existido sin ningn intervalo hasta el 31 de diciembre de 1999. A partir del 10 de enero
de 2000 fue sustituida por la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin.
511
lIJ. La reforma constitucional relativaalaentidaddefiscalizacin superiordela Federacin
En el Congreso de la Unin se presentaron varias iniciativas encaminadas a modernizar la
entidad encargada de la fiscalizacin de la Federacin, entre las que destacan las presentadas
por el Ejecutivo Federal, por diputados integrantes del Partido Accin Nacional y del de la
Revolucin Democrtica, los das 28 de noviembre de 1995, 2 de abril de 1996 y 24 de abril
de 1997, respectivamente, que tuvieron como propsito el prever instrumentos ms efectivos
de fiscalizacin del uso honesto y eficiente de los recursos que la sociedad aporta al Gobierno
y un oportuno y claro rendimiento de cuentas por parte de los servidores pblicos; para lo
cual propusieron otorgarle al Legislativo, mayores atribuciones en materia presupuestaria y
de control sobre la gestin gubernamental encaminadas a lograr mayor transparencia en el
uso de los recursos pblicos.
Las iniciativas presentadas persiguieron la existencia de un cuerpo fiscalizador, vinculado
orgnicamente con la Cmara de Diputados, pero dotado de plena autonoma de gestin
respecto de su organizacin interior, recursos, funcionamiento y resoluciones a fin de lograr
un mnimo de independencia e imparcialidad entre el fiscalizado y el fiscalizador,
contemplando, adems, que dicho ente no slo revisara la gestin del Ejecutivo Federal,
sino tambin la de los dems poderes, organismos y entidades pblicas y privadas que
manejen o utilicen fondos o recursos federales, lo cual incluye, desde luego a personas
fsicas y morales as como partidos y agrupaciones polticas nacionales.
El 30 de julio de 1999 se public en el Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que
se declaran reformados los artculos 73, 74, 78 Y79 de la Constitucin Poltica de los
Estados Unidos Mexicanos, cuyo objetivo primordial fue crear la entidad de fiscalizacin
superior de la Federacin, bajo los siguientes parmetros:
Se atribuye al Congreso la facultad de expedir la Ley que regule la organizacin de la
entidad de fiscalizacin superior de la Federacin y las dems que normen la gestin, control
y evaluacin de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales.
Se especfica que para la revisin de la Cuenta Pblica, la Cmara de Diputados se apoyar
en la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin y el texto constitucional deja al
legislador ordinario la potestad de denominar y especificar la naturaleza jurdica de tal
entidad mediante la Ley secundaria que al efecto se expida.
Se otorga a la entidad en comento, desde la norma fundamental, autonoma tcnica y de
gestin en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organizacin interna,
funcionamiento y resoluciones, en los trminos que disponga la ley. De esta manera, se le
confiere la libertad para determinar sus programas de fiscalizacin y la forma de llevar a
cabo sus revisiones y alcance de los informes que presente.
Entre otras, se le otorgan a la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin facultades
para fiscalizar en forma posterior los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicacin
de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como
el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas federales, y fiscalizar los
recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los municipios y los particulares.
La caracterstica de la autonoma es sumamente indispensable para el desarrollo de las
funciones que tiene a su cargo la entidad de fiscalizacin superior, puesto que se traduce en
un desempeo que no se encuentra subordinado o que dependa de algn rgano del poder
pblico y, por el contrario, el trabajo tcnico del ente auditor se realiza libre e independiente
de cualquier presin u orientacin que algn partido poltico o institucin quisiera ejercer.
Se dispone para dicha entidad la facultad de revisar de manera completa la gestin pblica,
haciendo hincapi en que su actuacin no se limitar a la revisin numrica de la poltica
financiera del Estado, sino que podr verificar y constatar que la accin pblica sea eficiente
y eficaz, que logre los objetivos y metas de lo que constituye la esencia de la funcin
pblica, abarcando para ello la revisin a los ingresos y egresos, la evaluacin de la actividad
programtica del Estado y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas
federales.
Para ello, se implement desde el texto constitucional la posibilidad de fiscalizar el ejercicio
de la gestin de la accin pblica, evaluar cmo va el desempeo de la gestin, si tal
desempeo va mal, la posibilidad de que la entidad fiscalizadora tenga la oportunidad de
enutir sealamientos de rectificacin, para 10cual podr requerir a los sujetos de fiscalizacin
que procedan a la revisin de los conceptos que estime pertinentes y le rindan un informe,
pudiendo, en caso de omisin por parte del fiscalizado, proceder al fincamiento de las
responsabilidades que corresponda.
Deber entregar, a la Cmara de Diputados, a ms tardar el31 de marzo del ao siguiente al
de su presentacin, el informe del resultado de la Cuenta Pblica, incluyendo en el mismo
los dictmenes de su revisin, documento que tendr carcter pblico.
Un aspecto novedoso y que reflejar mayor efectividad en el control, es que podr, tambin,
investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita en el
ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicacin de recursos federales, para lo cual podr
efectuar visitas domiciliarias en las que podr exigir la exhibicin de libros, papeles o archivos
indispensables para la realizacin de sus investigaciones, as como determinar los daos y
perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio de los entes pblicos
federales y fincar directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias correspondientes, as como promover ante las autoridades competentes el
fincamiento de otras responsabilidades, incluyendo la potestad de presentar las denuncias y
querellas penales a que haya lugar.
El titular de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, ser designado por la
Cmara de Diputados por el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes,
513
dejando a la ley secundaria determinar el procedimiento para la designacin; durar en su
encargo ocho aos y podr ser nombrado nuevamente por una sola vez, lo cual garantiza la
independencia en su actuacin.
La reforma constitucional establece los requisitos que debe cumplir la persona que tenga a
su cargo la entidad de fiscalizacin a que hemos hecho alusin, que en su mayora son los
que se fijan para ser Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, especificando
que no podr formar parte de ningn partido poltico, ni desempear otro empleo, cargo o
comisin, salvo los no remunerados en asociaciones cientficas, docentes o artsticas o de
beneficiencia.
Esta entidad de fiscalizacin superior de la Federacin entr en funciones a partir del da 10
de enero del ao 2000, pero de acuerdo con lo dispuesto en la reforma constitucional, la
revisin de las Cuentas Pblicas correspondientes a los ejercicios de 1998, 1999 Y2000 se
nevar a cabo conforme a las disposiciones vigentes hasta antes de la entrada en vigor del
propio decreto.
IV. La nueva Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin
Como consecuencia de las reformas constitucionales aludidas, y con la finalidad de crear
normas secundarias que formen, estructuren, organicen y precisen el funcionamiento de la
entidad encargada de la fiscalizacin superior, fue aprobado en la Cmara de Diputados el
dictamen de Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin, cuyas caractersticas principales
pueden resumirse en lo siguiente:
Se precisa en la Ley secundaria el carcter de orden pblico y su objeto ser regular la
revisin de la Cuenta Pblica, su fiscalizacin superior; la determinacin de las
indemnizaciones y el fincarniento de responsabilidades por daos y perjuicios causados a la
Hacienda Pblica Federal, al patrimonio de los organismos estatales constitucionalmente
autnomos, de los organismos pblicos descentralizados, de las empresas de participacin
estatal y de los fideicomisos pblicos; los medios de defensa correspondientes y las bases y
trminos de la organizacin y funcionamiento de la entidad encargada de la fiscalizacin
superior.
Un apartado especial corresponder a la revisin y fiscalizacin de la Cuenta Pblica,
entendiendo por tal el informe que los Poderes de la Unin y los entes pblicos federales
rinden de manera consolidada a travs del Ejecutivo Federal a la Cmara de Diputados
sobre su gestin financiera, a efecto de comprobar que la recaudacin, administracin,
manejo, custodia y aplicacin de los ingresos y egresos federales durante un ejercicio fiscal
comprendido del 10 de enero al 31 de diciembre de cada ao, se ejercieron en los trminos
de las disposiciones legales y administrativas aplicables conforme a los criterios y con base
en los programas aprobados.
As, la Cuenta Pblica est constituida por los estados contables, financieros, presupuestarios,
econmicos y programticos; la informacin que muestre el registro de las operaciones
derivadas de la aplicacin de la Ley de Ingresos y del ejercicio del Presupuesto de Egresos
de la Federacin; los efectos o consecuencias de las mismas operaciones y de otras cuentas
en el activo y pasivo totales de la Hacienda Pblica Federal, y en su patrimonio neto,
incluyendo el origen y aplicacin de los recursos y el resultado de las operaciones de los
Poderes de la Unin y entes pblicos federales, adems de los estados detallados de la
Deuda Pblica Federal.
El texto legal debe detallar los objetivos de la revisin a la Cuenta Pblica y precisar las
atribuciones de la entidad fiscalizadora no solo en relacin con la Cuenta Pblica sino
tambin con los informes de avance de la gestin financiera que al efecto le rindan los
Poderes de la Unin y los entes pblicos federales sobre los resultados fsicos y financieros
de los programas a su cargo; los plazos y trminos a los que deber sujetarse el informe del
resultado de la revisin y fiscalizacin superior de la Cuenta Pblica y el contenido mnimo
del mismo.
El informe de avance de la gestin financiera va a contener el flujo contable de ingresos y
egresos al 30 de junio del ao en que se ejerza el presupuesto, el avance del cumplimiento
de los programas con base en los indicadores estratgicos aprobados en el presupuesto y los
procesos concluidos y ser presentado a ms tardar el 31 de agosto.
Actualmente la Cuenta Pblica se recibe en la Cmara de Diputados dentro de los 10primeros
das del mes de junio, la Contadura Mayor de Hacienda, dentro de los 10 primeros das del
mes de noviembre, debe presentar un informe previo sobre dicha Cuenta y, dentro de los 10
primeros das del mes de septiembre del siguiente ao, el informe de resultados. En el
nuevotexto legal se elimina la obligacin de presentar el informe previo y solamente subsiste
la del informe de resultados.
Dentro del contexto del nuevo ordenamiento jurdico resalta que, con la eliminacin del
informe previo, se reduce considerablemente el plazo para la presentacin del Informe del
Resultado de la Fiscalizacin de la Cuenta Pblica, ya que, como se mencion, la Contadura
Mayor de Hacienda lo presentaba ellO de septiembre y bajo la nueva Ley, acorde con el
mandato constitucional, deber ser presentado por la entidad de fiscalizacin superior de la
Federacin a ms tardar el 31 de marzo del ao siguiente a aqul en que se reciba la Cuenta,
es decir, se acota el plazo de presentacin del informe en casi 11 meses, lo cual hace ms
oportuna la fiscalizacin.
Se hace referencia a la fiscalizacin de recursos federales ejercidos por las entidades
federativas, municipios y particulares y al respecto se detallan los procedimientos de
coordinacin y los convenios que regirn en esta materia, mismos que comprendern, incluso,
la comprobacin de la aplicacin adecuada de los recursos que reciban particulares en
concepto de los subsidios que les fueren otorgados con recursos federales, as como la
515
competencia de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin para fincar las
responsabilidades a que hubiere lugar.
Se contempla la posibilidad de llevar a cabo una revisin de situaciones excepcionales,
cuando se presenten denuncias debidamente fundadas o cuando por otras circunstancias
pueda suponerse el presunto manejo, aplicacin o custodia irregular de recursos pblicos
federales o de su desvo, precisando desde el texto legal lo que ha de entenderse por
situaciones excepcionales; para lo cual se proceder a requerir a las entidades fiscalizadas
revisiones de conceptos especficos vinculados de manera directa a las denuncias presentadas;
por su parte, las entidades fiscalizadas estarn obligadas a rendir un informe del resultado
de sus actuaciones y, en su caso, de las sanciones que se hubieren impuesto.
Se dispone un apartado relativo a la dictarninacin de daos y perjuicios, precisando las
atribuciones que correspondern en esta materia a la entidad de fiscalizacin superior de la
Federacin, los supuestos bajo los cuales se podr incurrir en responsabilidad y el
procedimiento para el fincamiento de las responsabilidades.
El Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico informar
semestralmente a la entidad de fiscalizacin superior de los trmites que se vayan realizando
para la ejecucin de los cobros y el monto recuperado por concepto de multas y sanciones
resarcitorias.
La ley de fiscalizacin establece normas bajo las cuales se regirn las relaciones de la
entidad de fiscalizacin superior de la Federacin con la Cmara de Diputados, para lo cual,
la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados coordinar las relaciones con la
entidad, evaluar su desempeo y constituir el enlace que permita garantizar la debida
coordinacin entre ambos rganos.
Al frente de la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin habr un Auditor Superior
con facultades para representar a la entidad fiscalizadora, elaborar su presupuesto anual,
administrar sus bienes y recursos, aprobar el programa anual de actividades, incluyendo el
de auditoras, visitas e inspecciones, solicitar a los entes fiscalizados la informacin que se
requiera con motivo de la revisin de la Cuenta Pblica, ejercer las atribuciones legales que
corresponden a la entidad de fiscalizacin superior de la Federacin, presentar denuncias y
querellas en los casos de presuntas conductas delictivas de servidores pblicos o de
particulares que pudieran implicar la comisin de un delito relacionado con daos al Estado
en su Hacienda Pblica Federal, entre otras.
Se prevern tambin las causas por las cuales puede ser removido el Auditor Superior de la
Federacin, como utilizar en beneficio propio o de terceros la documentacin e informacin
confidencial en los trminos de la Ley; dejar de fincar indemnizaciones o aplicar sanciones
sin causa justificada; ausentarse de sus labores por ms de un mes sin mediar autorizacin
de la Cmara de Diputados; abstenerse de presentar en el ao correspondiente el informe de
resultado de la revisin de la Cuenta Pblica; aceptar la injerencia de los partidos polticos
en el ejercicio de sus funciones, etctera.
Durante la dinmica de elaboracin de la Ley, surgi el tema del "control" a la entidad de
fiscalizacin superior, y se decidi establecer disposiciones relativas a la vigilancia de dicha
entidad entre las cuales se seala la existencia de una Unidad de Evaluacin y Control
dependiente de la Comisin de Vigilancia, que ser la encargada de vigilar que los servidores
pblicos de la entidad de fiscalizacin se conduzcan en los trminos de ley, de practicar
auditoras para verificar el desempeo y el cumplimiento de los objetivos y metas de los
programas anuales y la debida aplicacin de los recursos a cargo de la entidad de fiscalizacin,
aplicar las medidas disciplinarias y sanciones administrativas a los servidores pblicos de
la entidad, entre otras facultades.
El dictamen de Ley Superior de Fiscalizacin fue aprobado por la Cmara de Diputados el
da 15 de diciembre de 1999; sin embargo, el 29 de abril de 2000 la Cmara de Senadores
regres a la de Diputados la Minuta con Proyecto de Ley de Fiscalizacin Superior con
diversas modificaciones que principalmente consisten en lo siguiente: .
Se seala como objeto de la Ley nicamente regular la revisin de la Cuenta Pblica y su
fiscalizacin superior.
Respecto de la supletoriedad de la ley se agregan las disposiciones relativas al Derecho
Comn, sustantivo y procesal.
Modifica los conceptos de "situaciones excepcionales", puesto que el dictamen aprobado
por la Cmara de Diputados entenda por tales aqullas en que peligre la prestacin de
servicios pblicos, la salubridad, la seguridad, el orden pblico o el ambiente en alguna
zona o regin del pas, cerno consecuencia de desastres producidos por fenmenos naturales,
por casos fortuitos o de fuerza mayor, o que existan circunstancias que puedan provocar
prdidas o costos adicionales; y el texto modificado por el Senado seala como "situaciones
excepcionales" un dao pa.rimonial que afecte la Hacienda Pblica Federal o al patrimonio
de los entes pblicos federales, por un monto que resulte superior a cien mil veces el salario
mnimo general vigente en el Distrito Federal; hechos de corrupcin determinados por
autoridad competente; la afectacin por reas estratgicas o prioritarias de la economa; el
riesgo de que se paralice la prestacin de servicios pblicos esenciales para la comunidad o
el desabasto de productos de primera necesidad.
Respecto de los requisitos para ser Auditor Superior de la Federacin en el texto aprobado
por la Cmara de Diputados se seala que el Auditor no deba haber sido Secretario de
Estado, Jefe de Departamento Administrativo, Procurador General de la Repblica o de
Justicia del Distrito Federal, Senador, Diputado Federal ni Gobernador de algn Estado o
Jefe de Gobierno del D.F. durante el ao previo al de su nombramiento, y la Cmara de
Senadores exige no haber ocupado esos cargos durante los cuatro aos anteriores a la
S17
designacin y adems que tampoco haya sido dirigente de algn partido poltico ni haber
sido postulado para cargo de eleccin popular.
Se atribuye a la Comisin de Vigilancia de la Cmara de Diputados la facultad de ratificar
el Reglamento Interior y los manuales de organizacin y procedimientos de la entidad de
fiscalizacin superior.
Se agrega que para ejercer el cargo de Auditor Superior de la Federacin se debe contar, el
da de su designacin con antigedad mnima de siete aos con ttulo profesional de contador
pblico, licenciado en derecho, en economa, en administracin o con cualquier otro
relacionado con las actividades de fiscalizacin, expedido por autoridad o institucin
legalmente facultada para ello.
En la actualidad, el proyecto de Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin deber ser
aprobado nuevamente por la Cmara de Diputados en trminos de lo dispuesto por el artculo
72, inciso e), de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, respecto de las
modificaciones hechas por el Senado de la Repblica.
CAPITULO
DECIMO
SEGUNDO
LA ENTIDAD DE
FISCALIZACION
SUPERIOR EN MEXICO
RETOS Y PERSPECTIVAS
Jorge Silva Morales
JORGE SILVA MORALES
Estudios: Licenciado en administracin por la UNAM (76-80); obtuvo el grado de apoderado
para operar con el pblico inversionista, otorgado por la Comisin Nacional de Valores
(81). Especializacin en la Escuela de Graduados en Administracin en el ITESM Campus
ciudad de Mxico (83-85). A tomado diversos cursos y seminarios en casas de bolsa.
Cargos en la administracin pblica: En la Secretara de Finanzas del gobierno del estado
de Puebla ha sido: director de la Tesorera (87-91) subsecretario de Egresos (91-93)
subsecretario de Planeacin e Inversin (92-93). Tesorero de los fondos del Tribunal Superior
de Justicia del estado de Puebla; tesorero de los Fondos Agropecuarios del gobierno de
Puebla.
Actividades fuera de la administracin pblica: Ejecutivo de cuenta en la Bolsa Mexicana
de Valores, S.A. (78-80) y en Casa de Bolsa Banamex, S.A. (80-82); director de Promocin
de Summa Centro de Inversiones, S.A. (82-83) y en Capital Casa de Bolsa, S.A. (83-84);
socio director de Casa de Cambio Gollesu, S.A. (84-86); tesorero de la Unin Ganadera
Regional de Puebla (94-97). Pequeo empresario dueo de una casa proveedora de materiales
de construccin; accionista y director de una empresa de servicio pblico federal de carga.
Actividades polticas partidistas: Pertenece al PRD desde junio de 1996, partido que los
postul a la sindicatura municipal de Tultitln (96).
Actividades sindicales, sociales y polticas no partidistas: Miembro de la Asociacin de
Industriales del Valle de Tultitln, A.C. (93-97); secretario general adjunto del Frente
Democrtico del Transporte, A.C. (de 97 a la fecha)
En la Lvn Legislatura: Es secretario de la Comisin de Vigilancia de la Contadura Mayor
de Hacienda y miembro de la Comisin de Hacienda y Crdito Pblico. Integrante de la
Comisin permanente del Congreso (16 de diciembre de 98 - 14 de marzo de 99).
La Entidad de Fiscalizacin Superior en Mxico
LA ENTIDADDE FISCALIZACIONSUPERIOR ENMEXICO
RETOS y PERSPECTIVAS
Sin duda alguna el combate a la corrupcin que se presenta en los diferentes niveles
del gobierno es un tema siempre vigente, las inmensas riquezas logradas en pocos aos
por funcionarios corruptos han provocado que la sociedad reclame una clara rendicin
de cuentas.
Cuando el Presidente Miguel De la Madrid hablaba del combate a la corrupcin, muy
lejanos estbamos de iniciar una clara rendicin de cuentas, en ese entonces la
corrupcin creci en la administracin pblica, grandes fortunas se hacan en pocos
aos y nadie combata este mal social, los valores ticos de los funcionarios fueron
cambiando a partir de entonces y hasta nuestros das, ms vala el que ms tena come
producto de sus fechoras, el ser transa como sinnimo de ladrn dej de ser mal visto,
la condena moral desaparecio y el ms transa era el ms listo, bastar recordar el a m
no me den pnganme donde hay, el funcionario pblico buscaba la forma de obtener
ingresos extras fuera de sus remuneraciones, la vocacin de servicio? el ser un servidor
pblico se perda en la historia de Mxico, es ah donde el significado de la lucha
revolucionaria se pierde, es ah donde se pierde el rumbo y el sentido de nacin, el
partido que usufructu las demandas revolucionarias cae presa de la inmoralidad de
sus integrantes.
El combate a la corrupcin se crea, sera la frmula mgica que acabara con este mal,
sin embargo, peores situaciones vendran despus, entonces cabe la pregunta de qu
sirvi el discurso de renovacin moral?, quiero pensar bien intencionado, de qu sirvi
la Secretara de la Contralora?, de nada, absolutamente de nada, tal situacin se debi
en primer trmino a que sta Secretara estableci controles internos cuya violacin
resultaba fcil por los ms o menos astutos funcionarios, pareca que se encubra con
legalidad la corrupcin, otra causa lo fue sin duda la dependencia que esta Secretara
tiene hasta el da de hoy con el Ejecutivo Federal, cmo puede el revisor castigar al
infractor? si este es su patrn, su jefe, es quin le paga y le dio el cargo, todos sabemos
que una de las reglas del auditor es la independencia, por eso sta Secretara resulta ser
en la prctica innecesaria y hasta irrelevante.
Lo que no se consider en ese entonces es que la forma de cuidar la transparencia en la
aplicacin del gasto no era con la auto-vigilancia sino que el control debe de ser externo,
ajeno a la interferencia del vigilado, con independencia. La rendicin de cuentas debe
estar sujeta al examen de auditores independientes del revisado, en este caso el
Ejecutivo, sin embargo la Contadura Mayor de Hacienda, como rgano de control
externo dependiente de otro poder, el Legislativo, tambin estaba acotada para hacerlo,
el exacerbado poder presidencial lo controlaba todo, el partido en el poder era un
inmenso pulpo, los designios del presidente influan en los otros dos poderes y ms
que influir decida, los diputados eran palomeados por el presidente en turno o por
523
su equipo administrativo por l nombrado, ya sea presidente del partido o el secretario
de gobernacin, pero la voluntad del jefe del Ejecutivo imperaba ante una mayora
abrumadora de diputados y senadores pendientes de sus instrucciones. El sistema de
rendicin de cuentas era inoperante ante quin rendir cuentas claras? ante sus leales
e incondicionales compaeros de partido los cuales le deban el puesto?, la sana divisin
de poderes que el constituyente plasmara en 1917 fue violentada por los herederos de
la revolucin.
Otro problema adicional para lograr arribar a una clara rendicin de cuentas lo fue sin
duda la crisis de representatividad, aqu la sociedad fue la culpable, elega representantes
populares que en realidad no los representaban, entonces el ciudadano quedaba ante el
gobierno en estado de indefensin, los liberales propsitos del constituyente al establecer
a Mxico como una repblica representativa y democrtica, pas a ser un hermoso e
irreal principio, los representantes hacan lo que el presidente en turno les ordenaba,
no representaban a nada ni a nadie y la democracia se convirti en una caricatura,
bastara recordar la forma en que el Lic. Jos Lpez Portillo lleg a la presidencia, ino
tuvo contendiente!, con el voto simple de su familia ganaba, esa democracia muy a la
mexicana acab creando a un Rey Sexenal.
Todo ello oblig a que las fuerzas progresistas fueran organizndose en agrupaciones
fuera del partido en el poder, los ciudadanos conscientes gritaban un alto a la corrupcin,
pedan democracia y autntica representacin ante las decisiones del gobierno. Por eso
es la misma sociedad civil la que a travs de las llamadas Organizaciones No
Gubernamentales (ONG) obliga al estado a la apertura democrtica y con ello al
compromiso de los partidos de representar el inters general y es aqu justo donde
ahora nos encontramos y donde puede hacerse posible una clara rendicin de cuentas.
Recordemos que hace seis aos el Grupo San Angel, grupo plural ciudadano,
prcticamente oblig a los candidatos a la Presidencia de la Repblica a suscribir los
20 compromisos por la nacin y entre ellos destaca uno con especial significado para
el tema que nos ocupa, En l se acord que el presidente de la Comisin de Vigilancia
de la Contadura Mayor de Hacienda tena que ser de un partido distinto al del Presidente
de la Repblica, esto con la intencin de evitar que ste estuviera supeditado al jefe del
Ejecutivo y as mantener la independencia del rgano tcnico de los diputados
encargados de revisar la cuenta pblica, por ello durante la LVI YLVII Legislatura tal
responsabilidad recay en el Partido Accin Nacional, ahora ante el nuevo escenario
por venir a partir del 10 de diciembre del 2000, las condiciones histricas estn dadas
para que lleguemos a una transparente rendicin de cuentas, siempre y cuando los
diputados y senadores de la LVIII Legislatura se pongan a la altura de las circunstancias
y como decamos legislen con talento tcnico y amor republicano para que el Nuevo
rgano Superior de Fiscalizacin sea autnomo e independiente, su trabajo de revisin
no tenga interferencia alguna y el producto de sus auditoras se convierta en resultados
que por un lado castiguen a los malos funcionarios, prevengan posibles anomalas en
el quehacer pblico, pero sobre todo sus recomendaciones y observaciones sirvan para
mejorar el trabajo del gobierno, eficientar la administracin y dar al ciudadano certeza
sobre el buen aprovechamiento de los recursos pblicos.
Ante este escenario qu partido debe ahora presidir la Comisin de Vigilancia de la
Contadura Mayor de Hacienda prxima a transformarse en la Comisin relacionada
con la Auditora Superior de la Federacin? No puede ni debe ser Accin Nacional
pues este instituto poltico apartir del 10 de diciembre ser el del Presidente y nadie
quiere que la historia se repita, el Revolucionario Institucional representara conflicto
de inters pues le tocar revisar las cuentas pblicas de 1999 y 2000, ltimos aos de
la administracin de un presidente de su partido, tendr que ser otra fuerza democrtica
la que tome esta responsabilidad.
Las propuestas iniciales para crear una nueva entidad superior de fiscalizacin ya han
sido rebasadas por los acontecimientos recientes, recordemos que la primera de ellas
la present el propio jefe del Ejecutivo el 28 de noviembre de 1995, a un ao de iniciado
el mandato sexena1, de ella podemos decir que presentaba avances importantes y ya
propona quitarle facultades a la actual SECODAM pero an tena la imperfeccin de
que ligaba al auditor superior como dependiente del Presidente, por su parte el Partido
Accin Nacional haca lo propio y el 28 de marzo de 1996 present su iniciativa de
reformas constitucionales para el equilibro de los poderes y el fortalecimiento del poder
legislativo. El Partido de la Revolucin Democrtica el 23 de abril de 1997 tambin
present su iniciativa de reformas a la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos y a las leyes de planeacin de presupuesto, contabilidad y gasto pblico
federal, orgnica de la Contadura Mayor de Hacienda, orgnica de la Administracin
Pblica Federal. Todas ellas originaron durante la LVII Legislatura un gran debate,
mismo que en parte se resolvi el 29 de abril de 1999, cuando aparece publicado en el
Diario Oficial de la Federacin el Decreto por el que se reforman los artculos 73, 74,
78 Y79 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo
dicho debate an continua abierto pues tal modificacin a la Constitucin no resuelve
del todo el espinoso asunto de la rendicin de cuentas, la LVIII Legislatura, en especial
la Cmara de Diputados, aprobar o rechazar la Minuta de la Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin, sin embargo, tal proyecto de ley an presenta puntos
obscuros, inconsistencia y fallas tcnicas, de las cuales y aunadas a una posible propuesta
de solucin me referir enseguida.
Actualmente en nuestro pas existe concurrencia de varios entes fiscalizadores para
tratar de transparentar esa rendicin: el Municipal, el Estatal con su Contralora, el
Federal con la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo (SECODAM), el
Legislativo Local con la Contadura del Estado y el Legislativo Federal con la
Contadura Mayor de Hacienda. Todos ellos trabajan con diferentes planes, programas
y esquemas pero al final todos son empleados pblicos y atienden a uno u otro jefe.
525
Por su parte, la creciente participacin democrtica de la llamada sociedad civil abre
espacios ms amplios de participacin ciudadana, pues es sta, la que conforme a su
derecho natural, debe recibir del Estado los bienes y satisfactores para vivir mejor, por
ello criticamos que si todos los rganos de revisin, que ya hemos enunciado, atienden
al mandato de alguien, es claro tambin que sus trabajos pueden ser dirigidos ya bien
para perjudicar a alguien o ya bien para solaparlo.
Entonces 10 que hay que evitar es que los rganos de fiscalizacin dependan de alguien,
por ello es necesario entregar esta facultad a la sociedad civil para que sta constituya
un organismo autnomo e independiente de toda influencia partidista o parcial, venga
de quien venga, un rgano que agrupe a expertos en auditora con probada solvencia
moral y prestigio social, facultndolo para que promueva el fincamiento de
responsabilidades y obligue a todos los entes de gobierno, e incluso a los particulares,
a darle informacin oportuna y veraz, de esta forma se promovera una clara rendicin
de cuentas ya que el organismo ciudadano, sin ms restriccin que la aplicacin de la
ley, denunciara al corrupto y promovera para ste cuatro tipos de condena: primero la
condena legal, producto de la determinacin de los tribunales; segundo, la condena
poltica al enterar al partido poltico al que pertenezca que uno de sus miembros fue
descubierto y condenado por actos de corrupcin; la tercera sera la condena social al
hacer pblico el hecho, y la cuarta sera la condena familiar. Pareciera ser exagerado,
pero a ver quin se atreve a robar o desviar fondos al saber 10 que le pasar, cmo
podra explicar al juzgador su corrupta actuacin?, con qu cara se dirigir a sus
compaeros de partido?, cmo se comportara ante sus amigos y vecinos? y sobre
todo cmo explicara a sus hijos, padres o hermanos su corrupcin? Creemos que
solo con medidas extremas se puede atacar un problema extremo que lacera a nuestro
gobierno.
Se podra tratar de desacreditar esta propuesta diciendo que se estara creando un cuarto
poder o bien preguntando quin fiscaliza al fiscalizador? Respecto de la primera
cuestin, habr que decir que la tesis de divisin de poderes de Montesquieu no es
nica e insuperable, con ello no quiero decir que no sea vigente, lo que trato de decir es
que si la funcin del Estado es ver por la ciudadana justo es que sea esta quien revise
su actuacin y la califique, todo ello dentro de la ms pura soberana, en cuanto a la
segunda cuestin, para revisar a ese organismo se creara una comisin legislativa con
Diputados Federales quienes tambin en su calidad de representantes populares vigilen
la honradez y limpieza de este organismo propuesto. Es decir lo que podra llamarse
Contralora Superior de la Federacin actuara como un ombudsman, en pases como
Francia y Alemania as operan, por ello y para controlar cualquier forma de corrupcin
es necesario crear un rgano fiscalizador autnomo e independiente de cualquier
instancia de gobierno, que sea de la sociedad civil y que sus funcionarios y empleados
sean profesionales de reconocida solvencia moral.
Entonces lo que hay que hacer es dotar con independencia y autonoma plena a este
rgano fiscalizador, ya no ubicndolo como parte de alguna de las Cmaras, como an
existe en las recientes reformas constitucionales, pues ello necesariamente obliga a la
existencia de una comisin controladora y/o administradora del organismo, cuyas
decisiones son intluenciadas por las posiciones partidistas de sus integrantes, lo que
implica aceptar interferencias no slo en la administracin, sino hasta en los alcances
de las revisiones, pues estas deben mantener su independencia profesional hasta
convertirse en resultados sujetos nicamente al rgimen de derecho imperante dentro
de los parmetros sealados en la Ley.
Ante este razonamiento y con la finalidad de dotar de independencia plena y autonoma
soberana a este organismo, la actual Auditora Superior de la Federacin debera fungir
como un organismo ciudadano, ajeno a la intluencia poltica de los Diputados y
Senadores, as actuara con absoluta independencia profesional, asistira con mayor
eficiencia, eficacia e imparcialidad los requerimientos del H. Congreso General, ya
que adems de rendir el informe sobre las cuentas pblicas al H. Congreso, apoyara
ampliamente los trabajos legislativos, al identificar mediante 'sus revisiones, la
aplicacin cabal del marco normativo, detectando puntos de controversia en las leyes
o la ausencia de estas, sirviendo su opinin de insumo para el quehacer legislativo. Por
otra parte, cuando los resultados de auditora del rgano superior arrojen daos al
erario federal o a la administracin por la comisin de conductas irregulares o
negligentes de los servidores pblicos, este promover responsablemente las sanciones
correspondientes con independencia de la interferencia de posiciones partidistas, con
la nica limitacin de apegarse a la legalidad, permitiendo a los servidores su legtimo
derecho de defensa a travs de las instancias legales que procedan.
Asimismo, el nombre o la denominacin del organismo debe de ser modificado de
Auditora Superior de la Federacin por el de Contralora Superior de la Federacin,
ya que por definicin la auditora es una disciplina que se emplea para el examen y
evaluacin de las operaciones financieras de un organismo a fin de emitir informes y
dictmenes, por lo mismo, no es apropiado tomar el nombre de esta disciplina para
denominar a una institucin, ya que conceptualmente se estara limitando implcitamente
al ejercicio de sta para alcanzar su objetivo, cuando en realidad dicho organismo se
valdr de diversos instrumentos legales, administrativos y de revisin que junto con la
prctica de auditoras, permitirn ejercer el control de la Administracin Pblica Federal.
Por su parte el Ejecutivo Federal debera de pasar funciones que actualmente tiene la
SECODAM a la Contralora Superior de la Federacin y adelgazar su rgano interno
de control, a este respecto mucho se ha especulado si debe o no existir la SECODAM.
Hay que sealar que el Ejecutivo est en su derecho de tener o no un rgano de control
interno, l lo habr de decidir, pero finalmente la rendicin de cuentas la tendr que
hacer ante la actual Contadura Mayor de Hacienda, sin embargo, para eficientar su
actuacin y auto vigilar los posibles desvos o falta de cumplimiento a sus programas,
527
puede y creo que debe contar con un rgano de control interno, pero no con la estructura
de la actual SECODAM ya que confrontndola contra sus resultados resulta ser obesa
e ineficiente, pues su actuacin ha pasado de ser tcnica a ser poltica, los casos de
corrupcin que jams fueron detectados por este organismo as lo demuestran y sin
embargo s ha servido para cesar a funcionarios honestos que por omisin o carga
excesiva de trabajo no presentaron su declaracin patrimonial.
Dicho de otra forma, el Presidente de la Repblica como titular del Poder Ejecutivo
debe de contar con un rgano de control que le informe sobre el estado y desarrollo de
su gestin pero de ninguna forma se justifica que tenga que ser una Secretara de Estado,
por ello la hoy llamada Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo debe de
reducirse a un departamento o unidad administrativa.
Ahora bien, ya hemos mencionado la necesidad de que sea la sociedad civil quin
participe en la revisin y valorizacin del trabajo de los funcionarios pblicos, bajo la
hiptesis de que si es la sociedad quien elige a sus gobernantes sea sta tambin quin
vigile su actuacin, tal argumento no resulta ser contrario al principio rector de la
mayora de los rganos fiscalizadores, los cuales se ubican en el legislativo por ser
este poder el que se integra con los representantes populares electos de manera
democrtica, solo que como ya hemos dicho estos representantes, adems de atender
al inters ciudadano tambin atiendan al inters del partido que los postul y como la
ley electoral mexicana no permite postularse para un cargo de eleccin popular si no
es a travs o mediante el registro de un partido poltico, los intereses ciudadanos que
estn representados en las Cmaras de Diputados estn tambin politizados. Por su
parte el rgano fiscalizador, como ya se ha dicho, no debe ni puede atender al inters
de partido, por eso lo sano es que la sociedad participe en este rgano Superior de
Fiscalizacin.
Si bien es cierto que el ciudadano comn no es un especialista en la fiscalizacin, los
empleados de la entidad si lo tienen que ser y los ciudadanos reunidos en un consejo
consultivo vigilaran el trabajo de stos y daran a conocer a la sociedad todos los
resultados de las revisiones, dicho Consejo estara integrado por representantes de las
organizaciones no gubernamentales dedicadas al combate a la corrupcin, por
representantes de los colegios especializados en la materia, y por representantes de
asociaciones profesionales, todos ellos propuestos y aprobados por ambas cmaras.
Dentro de sus funciones estara el recibir las quejas y denuncias de la ciudadana sobre
corrupcin o malos manejos en la administracin pblica y stos solicitaran a la entidad
de fiscalizacin su intervencin contra el funcionario sealado, sea del partido que sea
o de cualquier poder de la Federacin.
Finalmente, otro de los grandes desafos que se presentan es la oportunidad en la
revisin, pues la actual Contadura Mayor de Hacienda solo revisa a posteriori, es
decir a acciones pasadas, la explicacin que dan los conocedores en la materia la
sustentan al ubicar a estos entes fiscalizadores como control externo pero nada justifica,
solo la costumbre, que el organismo fiscalizador externo tenga que revisar a posteriori,
tal situacin adems de ser inoportuna tiene tan solo el carcter de correctiva, cuando
es necesario sea tambin preventiva, la solucin resulta sencilla si a la Entidad Superior
de Fiscalizacin se le dota con facultades para revisar durante el ejercicio, basndose
en la denuncia ciudadana la presuncin de un posible desvo, o la identificacin de
faltas graves encontradas o derivados de la revisin de los informes parciales que sobre
su gestin deben de rendir los tres Poderes de la Unin.
La propuesta sobre las facultades y atribuciones de la Entidad Superior de Fiscalizacin
an esta en el aire, la LVIII Legislatura aprobar el proyecto de Ley de Fiscalizacin
Superior de la Federacin, o se pondr a la altura de las circunstancias y formular una
nueva propuesta ms acorde con los tiempos y necesidades del pas.
Por todo ello y a fin de aportar ideas que contribuyan al perfeccionamiento de la entidad
superior de fiscalizacin, es necesario que se revise y modifique la reforma
constitucional y por ende no sea aprobada la Minuta de Ley de Fiscalizacin Superior
de la Federacin, y se vaya hacia una nueva reforma de la Constitucin, por lo que mi
propuesta sera la siguiente:
INICIATIVA DE REFORMAS A LOS ARTICULOS 74 y 79 DE LA
CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
ARTICULOU N I C O . ~ Se reforma la fraccin segunda y el ltimo prrafo de la fraccin
cuarta del artculo 74, as como el artculo 79, fraccin primera, segunda, tercera y cuarta de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:
Artculo 74.- Son facultades exclusivas de la Cmara de Diputados:
1. ...
11. Revisar el desempeo de las funciones de la Contralora Superior de la Federacin, en
los trminos que disponga la ley;
III....
IV.."
Para la revisin de la Cuenta Pblica, la Cmara de Diputados se apoyar en la Contralora
Superior de la Federacin.
Va VIII.....
529
Seccin V
De la Fiscalizacin Superior de la Federacin
Artculo 79.- La Contralora Superior de la Federacin, tendr total independencia y
autonoma tcnica, de gestin y financiera en el ejercicio de sus funciones y para decidir
sobre su organizacin interna, funcionamiento y resoluciones, siendo un organismo dotado
de personalidad jurdica y patrimonio propio.
Esta Contralora Superior de la Federacin tendr a su cargo:
l. Fiscalizar en forma posterior los ingresos y los egresos; el manejo, la custodia y la aplicacin
de fondos y recursos de los Poderes de la Unin y de los entes pblicos federales, as como
el cumplimiento de los programas federales.
Tambin fiscalizar los recursos federales que ejerzan las entidades federativas, los
municipios y los particulares.
11. Entregar el resultado de la revisin de la Cuenta Pblica a la Cmara de Diputados a ms
tardar el 31 de marzo del ao siguiente al de su presentacin. Dentro de dicho informe se
incluirn los dictmenes de su revisin y el apartado correspondiente a la fiscalizacin y
verificacin del cumplimiento de los programas, mismo que tendr carcter pblico.
La Contralora Superior de la Federacin deber guardar reserva de sus actuaciones y
observaciones hasta que rinda los informes a que se refiere este artculo; la ley establecer
las sanciones aplicables a quienes infrinjan esta disposicin.
III. Investigar los actos u omisiones que impliquen alguna irregularidad o conducta ilcita
en el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicacin de fondos y recursos federales, y efectuar
visitas domiciliarias, para exigir la exhibicin de libros y papeles, bienes, obras o materiales
indispensables para la realizacin de sus investigaciones, sujetndose a las leyes respectivas
y a las formalidades prescritas para los cateos, y
IV. Determinar los daos y perjuicios que afecten a la Hacienda Pblica Federal o al
patrimonio de los entes pblicos federales y fincar directamente a los responsables las
indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, as como promover ante las
autoridades competentes el fincarniento de otras responsabilidades; promover las acciones
de responsabilidad a que se refiere el Ttulo Cuarto de esta Constitucin, y presentar las
denuncias y querellas penales, en cuyos procedimientos tendr la intervencin que seale la
ley. El Poder Ejecutivo Federal aplicar el procedimiento administrativo de ejecucin para
el cobro de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias.
La Cmara de Diputados designar al titular de la Contralora Superior de la Federacin por
el voto de las dos terceras partes de sus miembros presentes y deber de ser ratificado por el
Senado de la Repblica. Dicho titular durar en el encargo ocho aos y podr ser nombrado
nuevamente por una sola vez. Podr ser removido, exclusivamente, por las causas graves
que la ley seale, con la misma votacin requerida para su nombramiento, o por las causas
y conforme a los procedimientos previstos en el Ttulo Cuarto de esta Constitucin.
Para ser titular de la Contralora Superior de la Federacin se requiere, adems de cumplir
los requisitos sealados en las fracciones 1,II, IV, VYVI del artculo 95 de esta Constitucin,
los que seale la ley. Durante el ejercicio de su encargo no podr formar parte de ningn
partido poltico, ni desempear otro empleo, cargo o comisin, salvo los no remunerados
en las asociaciones cientficas, docentes, artsticas o de beneficencia.
Los poderes de la Unin y los sujetos de fiscalizacin facilitarn los auxilios que requiera la
Contralora Superior de la Federacin para el ejercicio de sus funciones.
TRANSITORIOS
UNICO.- El presente Decreto entrar en vigor al da siguiente de su publicacin en el
Diario Oficial de la Federacin.
La tarea legislativa hoy ms que nunca se ver reforzada por la pluralidad democrtica,
las divergencias ideolgicas deben de llevar a esta gran nacin a un puerto donde la
transparencia, la rendicin de cuentas y la revisin de ellas nos coloque a la altura de
cualquier pas desarrollado y el pueblo mexicano, que es nico y verdadero depositario
de la soberana, se vea beneficiado con todos y cada uno de los actos de gobierno.
Finalmente sobre el espritu o el deber ser de las entidades fiscalizadoras en el mundo
y aplicado al caso de Mxico, es importante recordar de la Declaracin de Lima, Per,
los criterios sobre las normas de auditora, porque estos seran la fiel esperanza de que
un da se apliquen en todo el mundo. Por lo pronto en Mxico an queda la incertidumbre
a este respecto. El xito de la declaracin y de los criterios sobre normas de auditora
se debe sobre todo al hecho de que, por una parte abarca una amplia gama de todos los
objetivos y temas relacionados con la auditora de la Administracin Pblica, y que, al
mismo tiempo, son notablemente significativos y concisos, lo cual facilita su aplicacin
por su parte la calidad del lenguaje con que estn escritos garantiza que la atencin del
lector se centre en los elementos principales y sustantivos.
El propsito esencial de la Declaracin de Lima consiste en defender la independencia
en la auditora de la Administracin Pblica. Aqu en Mxico esa independencia no se
da ya que sigue dependiendo de un poder (el Poder Legislativo). Una entidad
fiscalizadora superior que no pueda cumplir con esta exigencia no se ajusta a las normas.
Por consiguiente nos llama la atencin que el tema de la independencia contine siendo
una cuestin que se debate en forma reiterada en el mbito de la INTOSAI (Entidades
531
Internacionales Superiores de Auditora).
En consecuencia, el imperio de la ley y la democracia constituyen las premisas esenciales
para una auditora realmente independiente de la Administracin Pblica, siendo estos
los pilares en los que se basa la Declaracin de Lima.
Para un mayor abundamiento y mejor comprensin de los conceptos de independencia,
me permito transcribir la Declaracin de Lima (Per) sobre las lneas bsicas de la
Fiscalizacin:
l. Generalidades
Art. 1 Finalidad del control
La institucin del control es inmanente a la economa financiera pblica. El control no
representa una finalidad en s mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo
regulador que debe sealar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones
de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones
financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en
cada caso, determinarse la responsabilidad del rgano culpable, exigirse la indemnizacin
correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten, la
repeticin de tales infracciones en el futuro.
Art. 2 Control previo y control posterior
1. Si el control se lleva a cabo antes de la realizacin de las operaciones financieras o
administrativas, se trata de un control previo; de lo contrario, de un control posterior.
2. Un control previo eficaz resulta imprescindible para una sanaeconoma financiera pblica.
Puede ser ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, pero tambin por otras
instituciones de control.
3. El control previo ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior, implica la ventaja de
poder impedir un perjuicio antes de producirse ste, pero la desventaja de comportar un
trabajo excesivo y de que la responsabilidad basada en el derecho pblico no est
claramente definida. El control posterior ejercido por una Entidad Fiscalizadora Superior,
reclama la responsabilidad del rgano culpable, puede llevar a la indemnizacin del
perjuicioproducido y es apropiado para impedir, en el futuro, la repeticinde infracciones.
4. La situacin legal, las circunstancias y necesidades de cada pas determinan si una Entidad
Fiscalizadora Superior ejerce un control previo. El control posterior es una funcin
inalienable de cada Entidad Fiscalizadora Superior, independientemente de un control
previo ejercido.
Art. 3 Control interno y externo
1. Los rganos de control interno pueden establecerse en el seno de los diferentes
departamentos e instituciones; los rganos de control externo no pertenecen a la
organizacin de la institucin que debe ser controlada. Las Entidades Fiscalizadoras
Superiores son rganos del control externo.
2. Los rganos de control interno dependen necesariamente del director del departamento
en cuya organizacin se crearon. No obstante, deben gozar de independencia funcional
y organizativa en cuanto sea posible a tenor de la estructura constitucional correspondiente.
3. Incumbe a la Entidad Fiscalizadora Superior, como rgano de control externo, controlar
la eficacia de los rganos de control interno. Asegurada la eficacia del rgano de control
interno, ha de aspirarse a la delimitacin de las respectivas funciones, a la delegacin de
las funciones oportunas y a la cooperacin entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el
rgano de control interno, independientemente del derecho de la Entidad Fiscalizador
Superior a un control total.
Art. 4 Control formal y control de las realizaciones
l. La tarea tradicional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores es el control de la legalidad
y regularidad de las operaciones.
2. A este tipo de control, que sigue manteniendo su importancia y transcendencia, se una
un control orientado hacia la rentabilidad, utilidad, economicidad y eficiencia de las
operaciones estatales, que no slo abarca a cada operacin sino a la actividad total de la
administracin, incluyendo su organizacin y los sistemas administrativos.
3. Los objetivos de control a que tienen que aspirar las Entidades Fiscalizadoras Superiores,
legalidad, regularidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las Operaciones, tienen
bsicamente la misma importancia; no obstante, la Entidad Fiscalizadora Superior tiene
la facultad de determinar, en cada caso concreto, a cual de estos aspectos debe darse
prioridad.
11. Independencia
Art. 5 Independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores slo pueden cumplir eficazmente sus funciones
si son independientes de la institucin controlada y se hallan protegidas contra influencias
exteriores.
2. Aunque una independencia absoluta respecto de los dems rganos estatales es imposible,
por estar ella misma inserta en la totalidad estatal, las Entidades Fiscalizadoras Superiores
533
deben gozar de la independencia funcional y organizativa necesaria para el cumplimiento
de sus funciones.
3. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores y el grado de su independencia deben regularse
en la Constitucin; los aspectos concretos podrn ser regulados por medio de Leyes.
Especialmente deben gozar de una proteccin legal suficiente, garantizada por un Tribunal
Supremo, contra cualquier injerencia en su independencia y sus competencias de control.
Art. 6 Independencia de los miembros y funcionarios de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores
1. La independencia de las Entidades Fiscalizadoras Superiores est inseparablemente unida
a la independencia de sus miembros. Por miembros hay que entender aquellas personas
a quienes corresponde tomar las decisiones propias de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores y representarais, bajo su responsabilidad, en el exterior, es decir, los miembros
de un colegio facultado para tomar decisiones o el Director de una Entidad Fiscalizadora
Superior organizada monocrticamente.
2. La Constitucin tiene que garantizar tambin la independencia de los miembros. En
especial no debe verse afectada su independencia por los sistemas establecidos para su
sustitucin y que tienen que determinarse tambin en la Constitucin.
3. Los funcionarios de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ser
absolutamente independientes, en su carrera profesional, de los organismos controlados
y sus influencias.
Art. 7 Independencia financiera de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
1. Hay que poner a disposicin de las Entidades Fiscalizadoras Superiores los medios
financieros necesarios para el cumplimiento de las funciones que les incumben.
2. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que poseer la facultad, llegado el caso,
de solicitar directamente del organismo encargado del presupuesto estatal los medios
financieros que estimen necesarios.
3. Los medios financieros puestos a disposicin de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
en una seccin especial del presupuesto tienen que ser administrados por ellas bajo su
propia responsabilidad.
m. Relacin con Parlamento, Gobierno yAdministracin
Art. 8 Relacin con el Parlamento
La independencia otorgada a las Entidades Fiscalizadoras Superiores por la Constitucin y
la Ley, les garantiza un mximo de iniciativa y responsabilidad, aun cuando acten como
rganos del Parlamento y ejerzan el control por encargo de ste. La Constitucin debe
regular las relaciones entre la Entidad Fiscalizadora Superior y el Parlamento, de acuerdo
con las circunstancias y necesidades de cada pas.
Art. 9 Relacin con el Gobierno y la Administracin
La actividad del Gobierno, de las Autoridades Administrativas subordinadas y las dems
instituciones dependientes, es objeto de control por parte de la Entidad Fiscalizadoras
Superior. De ello no se deduce ninguna subordinacin del Gobierno a la Entidad Fiscalizadora
Superior. En particular, el Gobierno asume la plena y exclusiva responsabilidad de las
operaciones realizadas por l y de sus omisiones y no puede remitirse a operaciones de
control y dictmenes de la Entidad Fiscalizador Superior para su descargo - siempre que no
se hayan dictado en forma de resoluciones judiciales ejecutables y firmes.
IV. Facultades de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
Art. 10 Facultad de investigacin
l. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben tener acceso a todos los documentos
relacionados con las operaciones y el derecho a pedir de los rganos del departamento
controlado todos los informes, de forma oral o escrita, que les parezcan necesarios.
2. La Entidad Fiscalizadora Superior tiene que decidir, en cada caso, si es conveniente
realizar el control en la sede de la institucin controlada o en la sede de la Entidad
Fiscalizadora Superior.
3. Los plazos para la presentacin de informes y documentos, incluidos los balances, han
de determinarse por Ley o, segn los casos, por la propia Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 11 Ejecucin de las verificaciones de control de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores
l. Los rganos controlados tienen que responder a las verificaciones de control de la Entidad
Fiscalizadora Superior, dentro de los plazos determinados generalmente por Ley o, en
casos especiales, por la Entidad Fiscalizadora Superior, y dar a conocer las medidas
adoptadas en base a dichas verificaciones de control.
2. Siempre que las verificaciones de control de la Entidad Fiscalizadora Superior no se
dicten en forma de una resolucin judicial firme y ejecutable, la Entidad Fiscalizadora
Superior tiene que tener la facultad de dirigirse a la autoridad competente para que
adopte las medidas necesarias y exija las correspondientes responsabilidades.
535
536
Art. 12 Actividad pericial y otras formas de cooperacin
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores pueden, en asuntos importantes, poner a
disposicin del Parlamento y de la Administracin sus conocimientos tcnicos en forma
de dictmenes, incluso su opinin sobre proyectos de ley y otras disposiciones sobre
cuestiones financieras. La Administracin asume toda la responsabilidad respecto a la
aceptacin o rechazo del dictamen.
2. Prescripciones para un procedimiento de compensacin conveniente y lo ms uniforme
posible, empero, slo deben dictarse de acuerdo con la Entidad Fiscalizadora Superior.
V. Mtodos de control, personal de control, intercambio internacional de experiencias
Art. 13 Mtodos de control y procedimientos
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben realizar su actividad de control de acuerdo
con un programa previo trazado por ellas mismas. El derecho de ciertos rganos estatales
de exigir, en casos especiales, la realizacin de determinadas verificaciones, no se ver
afectado por aquella norma.
2. Dado que el control en muy pocos casos puede ser realizado exhaustivamente, las
Entidades Fiscalizadoras Superiores tendrn que limitarse, en general, al procedimiento
de muestreo. Este, sin embargo, debe realizarse en base a un programa dado y en tal
nmero que resulte posible formarse un juicio sobre la calidad y la regularidad de las
operaciones.
3. Los mtodos de control deben adaptarse continuamente a los progresos de las ciencias y
tcnicas relacionadas con las operaciones.
4. Es conveniente la elaboracin de manuales de control como medio de trabajo para los
funcionarios de control.
Art. 14 Personal de control
1. Los miembros y los funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior tienen
que tener la calificacin e integridad moral necesarias para el perfecto cumplimiento de
su tarea.
2. En el momento de la seleccin del personal de una Entidad Fiscalizadora Superior,
tienen especial importancia una formacin y una capacidad superiores al promedio, as
como una experiencia profesional adecuada.
3. Especial atencin requiere el perfeccionamiento terico y prctico de todos los miembros
y funcionarios de control de la Entidad Fiscalizadora Superior a nivel interno, universitario
e internacional, fomentndolo por todos los medios posibles, tanto econmicos como de
organizacin. El perfeccionamiento tiene que exceder de los conocimientos de
contabilidad y de los tradicionales jurdico-econmicos y abarcar tambin empresariales,
inclusive la elaboracin electrnica de datos.
4. Para garantizar una alta cualificacin del personal controlador, debe aspirarse a una
remuneracin concorde con las especiales exigencias profesionales.
5. Si, en determinadas circunstancias, por la necesidad de conocimientos tcnicos
especficos, no fuese suficiente el propio personal de control, convendra consultar peritos
ajenos a la Entidad Fiscalizadora Superior.
Art. 15 Intercambio internacional de experiencias
1. El cumplimiento de las funciones de las Entidades Fiscalizadoras Superiores se favorece
eficazmente mediante el intercambio internacional de ideas y experiencias dentro de la
Organizacin Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores.
2. A este objetivo han servido hasta ahora los Congresos, los seminarios de formacin que
se han organizado en colaboracin con las Naciones Unidas y otras instituciones, los
grupos de trabajos regionales y la edicin de-publicaciones tcnicas.
3. Sera deseable ampliar y profundizar estos esfuerzos y actividades. Tarea primordial es
la elaboracin de una terminologa uniforme del control financiero pblico sobre la base
del derecho comparado.
VI. Rendicin de informes
Art. 16 Rendicin de informes al Parlamento y al pblico
1. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener, segn la Constitucin, el derecho y la
obligacin de rendir informe anualmente al Parlamento o al rgano estatal
correspondiente, sobre los resultados de su actividad, y publicarlo. As se garantizan una
informacin y discusin amplias, a la vez que se incrementa la posibilidad de ejecutar
las verificaciones realizadas por la Entidad Fiscalizadora Superior.
2. La Entidad Fiscalizadora Superior debe tener la posibilidad de rendir informe sobre
hechos de especial importancia y transcendencia entre dos informes anuales.
3. El informe anual tiene que abarcar principalmente la actividad total de la Entidad
Fiscalizadora Superior; no obstante, en el supuesto de que existan intereses especialmente
537
dignos de ser protegidos o que estn protegidos por Ley, la Entidad Fiscalizadora Superior
debe considerarlos cuidadosamente, as como la conveniencia de su publicacin.
Art. 17 Redaccin de los informes
1. Los hechos enumerados en los informes tienen que representarse de forma objetiva y
clara, limitndose a lo esencial. Debern redactarse de manera precisa y comprensible.
2. La opinin de los departamentos e instituciones controlados respecto a las verificaciones
de control de la Entidad Fiscalizadora Superior debe reflejarse de forma adecuada.
VII. Competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores
Art. 18 Base constitucional de las competencias de control; control de las operaciones
estatales
1. Las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que ser
especificadas en la Constitucin, al menos en sus rasgos fundamentales, los detalles
pueden regularse por Ley.
2. La formulacin concreta de las competencias de control de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores depende de las circunstancias y necesidades de cada pas.
3. Toda la actividad estatal estar sometida al control de la Entidad Fiscalizadora Superior,
independientemente de que se refleje, o no, en el presupuesto general del Estado. Una
exclusin del presupuesto no debe convertirse en una exclusin del control.
4. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben orientar su control hacia una clasificacin
presupuestaria adecuada y una sistema de clculo lo ms simple y claro posible.
Art. 19 Control de las autoridades e instituciones en el extranjero
Las autoridades estatales y las instituciones establecidas en el extranjero deben ser controladas
generalmente por la Entidad Fiscalizadora Superior. Al realizar el control en la sede de
dichas instituciones, deben tenerse presentes los lmites fijados por el Derecho Internacional;
sin embargo, en casos justificados, tales lmites deben ser reducidos de acuerdo con la
evolucin dinmica del Derecho Internacional.
Art. 20 Control de los ingresos scales
l. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben ejercer un control, lo ms amplio posible,
de la recaudacin de los ingresos fiscales, incluyendo las declaraciones individuales de
los contribuyentes.
2. El control de los ingresos fiscales es, en primer lugar, un control de legalidad y
regularidad; sin embargo, las Entidades Fiscalizadoras Superiores tienen que controlar
tambin la rentabilidad de la recaudacin de impuestos y el cumplimiento de los
presupuestos de ingresos as como, en caso necesario, proponer al organismo legislativo
medidas de reforma.
Art. 21 Contratos pblicos y obras pblicas
1. Los recursos considerables que el Estado emplea para contratos pblicos y obras pblicas
justifican un control especialmente escrupuloso de los recursos empleados.
2. La subasta pblica es el procedimiento ms recomendable para obtener la oferta ms
favorable en precio y calidad. De no convocarse una pblica subasta, la Entidad
Fiscalizadora Superior debe investigar las razones de ello.
3. En el control de las obras pblicas, la Entidad Fiscalizadora Superior debe procurar que
existan normas apropiadas que regulen la actividad de la administracin de dichas obras.
4. El control de las obras pblicas no slo abarca la regularidad de los pagos, sino tambin
la rentabilidad de la obra y la calidad de su ejecucin.
Art. 22 Control de las instalaciones de elaboracin electrnica de datos
Tambin los recursos considerables empleados para instalaciones de elaboracin electrnica
de datos justifican un control adecuado. Hay que realizar un control sistemtico del uso
rentable de las instalaciones del proceso de datos, de la contratacin del personal tcnico
cualificado que debe proceder, a ser posible, de la administracin del organismo controlado,
de la evitacin de abusos y de la utilizacin de los resultados.
Art. 23 Empresas econmicas con participacin del Estado
1. La expansin de la actividad econmica del Estado se realiza con frecuencia a travs de
empresas establecidas a tenor del Derecho Privado. Estas empresas debern estar
sometidas al control de la Entidad Fiscalizadora Superior, siempre que el Estado disponga
de una participacin sustancial - que se da en el supuesto de participacin mayoritaria -
o ejerza una influencia decisiva.
2. Es conveniente que este control se ejerza a posteriori y que abarque tambin la
rentabilidad, utilidad y racionalidad.
3. En el informe al Parlamento y a la opinin pblica sobre estas empresas deben tenerse
en cuenta las limitaciones debidas a la necesaria proteccin del secreto comercial e
industrial.
539
Art. 24 Control de instituciones subvencionadas
1. Las Entidades Fiscalizadoras Superiores deben disponer de una autorizacin lo ms
amplia posible, para controlar el empleo de las subvenciones realizados con fondos
pblicos.
2. Si la finalidad del control lo exige, ste debe extenderse a la totalidad de las operaciones
de la institucin subvencionada, especialmente, si la subvencin en s o en proporcin a
los ingresos o a la situacin financiera de la institucin beneficiaria, es considerablemente
elevada.
3. El empleo abusivo de los fondos de subvencin debe comportar la obligacin de reintegro.
Art. 25 Control de Organismos Internacionales y Supranacionales
1. Los organismos internacionales y supranacionales cuyos gastos son sufragados con las
cuotas de los pases miembros, precisan, como cada Estado, de un control externo e
independiente.
2. Si bien el control debe adaptarse a la estructura y las funciones del correspondiente
organismo, sin embargo, tendr que establecerse en base a principios semejantes a los
que rigen el control superior de los pases miembros.
3. Es necesario, para garantizar un control independiente, que los miembros de la institucin,
de control externo se elijan, primordialmente, entre los de la Entidad Fiscalizadora
Superior.
Conclusin:
Mxico, en el contexto de la globalizacin, requiere un verdadero organismo autnomo
superior de la fiscalizacin dotado con absoluta independencia lo cual motivar que la
Cmara de Diputados, lo mismo que el Senado de la Repblica puedan ser auditados,
para evitar con esto 10sucedi el pasado 16 de agosto donde en el Pleno de la Comisin
de Vigilancia de la Contadura Mayor de Hacienda, a propuesta del Dip. Jorge Silva
Morales, Secretario de dicha Comisin, no se acept que despachos externos pudieran
auditar a la Cmara de Diputados por el uso de recursos pblicos en el trienio 1997-
2000, los argumentos que diputados del PRI y del PAN esgrimieron son tales como:
a) La Cuenta Pblica de 1997 y 1998 ya haban sido auditadas;
b) Que se contaba con una Contralora interna que ya haba hecho revisiones;
e) Sera ilegal volver a auditar lo que la Contadura Mayor de Hacienda haba revisado
a travs de la Contralora interna de la Cmara de Diputados.
y as siguieron presentando argumentos administrativos-legales, pero al final lo nico
que cont fue el hecho de que por la defensa que opusieron los diputados para no
auditar a la Cmara, los contribuyentes mexicanos no sabrn cmo los diputados se
gastaron sus impuestos. Quedar pendiente la pregunta cul hubiera sido el resultado
si al Poder Legislativo se le hubieran aplicado auditoras de legalidad, financieras, de
adquisiciones, obra pblica, y del ejercicio presupuestal mismo? y sobre todo auditoras
de desempeo a los 500 diputados de la LVII Legislatura, a cambio de ello la sociedad
s lo tiene auditoras LIGHT de las cuales nadie conoce sus resultados.
541
Las Fmanzas del Sistema Federal Mexicano,
se termin de imprimir en el mes de septiembre
del 2000, en los talleres de Pliego Impresores. S.A.
de C.V. ubicados en Pedro Corts No. 402. Col.
Santa Brbara. Toluca, Estado de Mxico. C.P.
50050. Tels.: 214-29-20. 214-44-08. 214-01-86.
Fax: 215m-92. E-mail: pliegojmp@dns.dsinet.commx
El tiraje fue de 2000 ejemplares ms sobrantes
para reposicin y estuvo al cuidado de la oficina
litogrfica de la casa editora.

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INSTITUTO NACIONAL DE

ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.

Ausencia de cotizaciones salariales: Australia, Canad, Dinamarca, Finlandia, Noruega,

yJ\lbllaclona. Ranta.de lo. agrlculto.....

Facilitar el acceso a crdito a

Ineresos No Tributarios 4.2 6.0 6.6 6.1 3.7 3.3 4.7

Otros 0.3 0.2 0.3 0.3 0.5 0.3 0.4

Ingresos No Tributarios 4.2 6.0 6.6 6.1 3.7 3.3 4.7

Hidrocarburos 2.2 3.7 4.2 3.8 2.3 2.0 2.7

Otros 0.3 0.1 0.3 0.4 0.4 0.3 0.3

Arrendamiento de barcos, aviones y contenedores

Para pagos de patentes a extranjeros del 42% al

Devoluciones, descuentos y bonificaciones sobre compras.

Gastos estrictamente indispensables para los fines del negocio.

Inversiones y crditos incobrables y prdidas en caso fortuito.

Tasa de 6% en zonas y franjas fronterizas del pas.

Exencin a alimentos en estado natural y algunos de la canasta bsica.

Tasa cero % a las exportaciones de bienes y servicios.

Tasa cero % para ciertos alimentos procesados y no procesados de la

Tasa de 15% en zonas fronterizas a todos los servicios y a algunos

Tasa de 6% para algunos productos alimenticios procesados y

Tasa de 20% para bienes y servicios de lujo.

Tasa cero % en alimentos no procesados y medicinas, maquinaria

Desaparece tasa del 20%.

Extensin del tratamiento de tasa cero % a los exportadores indirectos.

Tasa de 10%en la regin fronteriza.

Tasa cero a alimentos no procesados y medicinas, maquinaria y equipo

Se precisa cuando la tasa cero puede hacer aplicable a los insumos

Se obliga a que sea el empleador el que retenga y pague el N A al fisco,

Se ampli el esquema de retencin del impuesto para el caso en que las

DIatrlto Feder8l 371,566;433

13.1 U 10.8 1,180.5 1,182.8

prdidas. Por ltimo;las negociaciones se realizaron bajo el principio de corresponsabilidad

Principios de contabilidad (Ene/97)

Regulacin del proceso crediticio

Administracin integral de riesgos

Nuevas reglas de capitalizacin

Reglas de Calificacin de la Cartera

Adecuacin a los principios de

Adecuacin a las reglas de

El plazo Jleneralmente es por 90 das renovables.

Garantiza el pago de las operaciones comerciales de

D\r4!;tdoa personas morales que requieran

Plazo no menor a 10 das ni mayor de 90. sin

Permite al acreditado contar con capital de trabajo

Se otorJla a personas flSlcas o morales que tengan

El plazo no exceder de 7 aos.

Los se determinan con base en la capacidad

Permite al acreditado contar con recursos para:

Se formaUza mediante escritura pblica.

PIazo mximo de veinte aos.

El solicitante se a Invertir en materias primas.

El plazo no exceder de tres aos.

La liquidacin del crdito se sujeta a un plan de

Cada disposicin se har contra firma de un paJlar.

El plazo se determina desde 6 meses renovables y

Cubre necesidades de liquidez Vfacilita operaciones

Para personas seas.

El acreditado debe contar con un deudor solidarlo o

Se formaUza mediante contrato de apertura de

El niazo flucta de uno a cuatro aos.

El plazo mnimo es 12 meses y como mxtmo 18 meses.

Se abre mediante un contrato de apertura de

Permite a! acreditado hacer frente a ,(lIStos mdicos.