Aapp para Despues de La Crisis

GIGAPP Estudios/Working Papers
Programa de Doctorado en Gobierno y Administracin y Pblica Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset ISSN: 2174-9515
(WP-2011-02)
Ttulo
La administracin que se espera para despus de la crisis
Autor(es):
Cargo/Adscripcin:
Rami Matas, Carles Profesor de Ciencia Poltica y de la Administracin. Universitat Universi Pompeu Fabra
Recibido: Aceptado: Publicado:
01/09/2011 01/09/2011 30/09/2011
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Rami Matas, Carles
Resumen/Abstract: El objetivo de este escrito es presentar y analizar los actores, las fuerzas y las tendencias que van a jugar en este proceso de cambio. La conclusin final de este ensayo es demostrar que los actores y fuerzas en liza no estn en condiciones de dibujar una Administracin pblica de futuro con unas mnimas garantas de xito. En nuestro sistema poltico, administrativo y en la sociedad espaola en general se detectan, desde hace tiempo, unas tendencias negativas que slo pueden pronosticar un modelo de futuro de Administracin pblica defectuoso. Slo desde la conciencia de esta prfida tendencia se puede lograr que los actores y fuerzas modifiquen sus convicciones y sus estrategias y logren puntos de complicidad y de acuerdo para construir entre todos un modelo de Administracin acorde con los retos que nos aguarda el futuro.
Palabras clave/Keywords: ADMINISTRACIONES PUBLICAS, MODERNIZACION, CRISIS, CAMBIO EN LA ADMINISTRACIN.
Extracto curricular/Author Information: Profesor Titular de Ciencia Poltica y de la Administracin. Departamento de Ciencias Polticas y Sociales. Universitat Pompeu Fabra.
GIGAPP Estudios Working Papers son documentos y monogrficos cuya divulgacin es promovida por el Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas. Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset. (ISSN en trmite) http://www.gigapp.org/es/working-papers-gigapp
Rami Matas, Carles

Rami Matas, Carles
Charla Magistral presentada en el II Congreso Internacional en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas, Innovacin y Liderazgo: Desafos para la Democracia y las Instituciones, GIGAPP-IUOG, Madrid, 12 y 13 de Septiembre de 2011.
La actual crisis econmica espaola que se inici en 2008 est todava lejos de ser superada. La crisis es de una magnitud inusual en nuestra historia por su profundidad y por su larga duracin. Es una crisis financiera, una crisis monetaria y una crisis inmobiliaria pero que representan meros sntomas de dos crisis ms profundas: una crisis de competitividad y una crisis de valores sociales. Los analistas econmicos pronostican que esta crisis va a cambiar muchas pautas en el tejido productivo, de servicios y en las relaciones laborales. Los analistas polticos andan estudiando si van a producirse transformaciones polticas e institucionales. Seguramente stas tambin se producirn pero, desgraciadamente, tendrn un alcance ms bien superficial optando ms por el maquillaje de los males objeto de crtica ciudadana y no por alternativas quirrgicas que permitan cercenar los tumores malignos que aquejan al sistema poltico. Pero la crisis tambin est afectando y va a afectar a la Administracin pblica espaola. La mayora de los expertos coinciden en argumentar que nuestras administraciones pblicas van a ser, despus de la crisis, radicalmente diferentes a como son y funcionan ahora. Este cambio pronosticado se vive con cierto optimismo ya que hay una insatisfaccin generalizada en la sociedad y sus medios de comunicacin, y entre polticos y especialistas en como es y funciona actualmente la Administracin pblica. Es unnime la percepcin que sta tiene que cambiar. Yo me sumo con muchas reservas a este entusiasmo debido a que nadie sabe a ciencia cierta cmo ser nuestra Administracin Pblica del futuro. Estamos ante un cambio anunciado de carcter reactivo que se genera por el catalizador de la crisis econmica y se inicia sin que nadie tenga un diseo y una hoja de ruta sobre cul es el modelo conceptual de la Administracin pblica del futuro ni tenga definida una caja de herramientas potente para conseguirlo. Es decir, hoy por hoy el futuro de nuestras administraciones es incierto y est en el nimo de todos que cualquier cosa puede ocurrir. Esta incertidumbre es inquietante ya que nadie puede asegurar que la Administracin postcrisis tenga el modelo y las capacidades que requerir la sociedad espaola en el futuro. Como todo es posible podemos generar una buena Administracin pero tambin edificar una mala Administracin. El proceso de migracin de la actual Administracin hacia la del futuro la hemos dejado entre todos en manos de diferentes actores y fuerzas muy distintas, divergentes e incluso contradictorias que slo parecen
GIGAPP Estudios Working Papers son documentos y monogrficos cuya divulgacin es promovida por el Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas. Programa de Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica. Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset. (ISSN en trmite) http://www.gigapp.org/es/working-papers-gigapp
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asegurar que el proceso ser catico y aleatorio y slo queda la opcin de encomendarnos a la divina providencia. Todos aquellos que no crean en la magia y en la suerte como motores de cambio deberan estar muy preocupados ya que no slo se est jugando con el futuro de la Administracin pblica sino con el futuro de la sociedad espaola en el marco de un mundo en profundo proceso de cambio. Adems en el caso de los pases europeos encaramos la situacin desde los puestos ms incmodos de la parilla de salida. El objetivo de este escrito es presentar y analizar los actores, las fuerzas y las tendencias que van a jugar en este proceso de cambio. La conclusin final de este ensayo es demostrar que los actores y fuerzas en liza no estn en condiciones de dibujar una Administracin pblica de futuro con unas mnimas garantas de xito. En nuestro sistema poltico, administrativo y en la sociedad espaola en general se detectan, desde hace tiempo, unas tendencias negativas que slo pueden pronosticar un modelo de futuro de Administracin pblica defectuoso. Slo desde la conciencia de esta prfida tendencia se puede lograr que los actores y fuerzas modifiquen sus convicciones y sus estrategias y logren puntos de complicidad y de acuerdo para construir entre todos un modelo de Administracin acorde con los retos que nos aguarda el futuro. La nica forma para iniciar el anlisis que aqu se propone es estudiar con un cierto detalle los problemas actuales que aquejan a nuestras administraciones pblicas. Slo desde un diagnstico preciso es posible construir una propuesta certera, slida y competitiva. Los problemas de la Administracin pblica en Espaa son diversos y complejos. Los menos graves (o slo meros sntomas) son los que concentran una mayor atencin. En cambio los ms graves (la enfermedad que provoca los sntomas) quedan ocultos o bien la mayora los pasa de puntillas. Los problemas de la Administracin pblica se asemejan a un conjunto de matruskas rusas que siguiendo la lgica de la cebolla, una capa externa esconde otras capas ms profundas y ms substantivas y al final no hay modo de conocer donde estn las causas de los problemas y se confunde la enfermedad con los sntomas y lo accesorio con lo relevante. En este juego de matruskas la atencin de la opinin pblica y de la mayora de los analistas recae en la mueca rusa de mayor envergadura. La nica que es claramente visible para todos. Hay que redibujar esta mueca que muestra unos dibujos y unas caractersticas que producen disgusto general y que parece que no se adecuan a una buena administracin. En este nivel de anlisis hemos descubierto entre todos que nuestras administraciones pblicas, tienen problemas fsicos y, ms en concreto, que tienen problemas relacionados con la sexologa. Ahora resulta que el tamao si importa regresando a caducos debates cuando la sexologa moderna lleva mucho tiempo que los ha considerado zanjados. La mayora de los anlisis que hacen polticos, estudiosos, empresarios y medios de comunicacin concentran su atencin sobre las dimensiones fsicas de la Administracin pblica. Se critica que nuestro sistema administrativo sea demasiado largo (un exceso de niveles administrativos: Estado, Comunidades Autnomas, Diputaciones, Comarcas y Ayuntamientos). Se critica tambin que nuestro sistema administrativo sea demasiado grueso (hay un exceso evidente de empleados pblicos se argumenta).
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Este nivel de anlisis es interesante pero, desde mi punto de vista, muy superficial ya que no incide en los problemas ms profundos de nuestras administraciones pblicas. Adems es un debate que se ha cerrado muy rpido y con unanimidad: en efecto sobran niveles administrativos y hay una evidente inflacin en el empleo pblico. Ya est sobre la mesa poltica cerrar al menos un nivel de administracin pblica (las Diputaciones provinciales) y ya se han iniciado las estrategias para reducir el volumen de empleados pblicos (funcionarios interinos cesados y inicio de ERO a los empleados pblicos con un vnculo laboral). Tanta celeridad en el cierre del debate y tanta unanimidad resulta sorprendente ya que la situacin y el estado del arte de nuestras administraciones no es tan evidente como pueda parecer a simple vista. En primer lugar est el tema sobre si nuestro sistema administrativo es demasiado largo. Es decir, si agrupa un excesivo nmero de niveles y subniveles administrativos. Ahora hemos cado en la cuenta que nuestro modelo autonmico, que nuestra descentralizacin poltica y administrativa es muy cara. Y hay la percepcin que parece que Espaa haya instalado un sistema administrativo mucho ms complejo que la mayora de pases de nuestro entorno. Esto no es cierto ya que la mayora de pases de nuestro entorno poseen tambin sistemas complejos articulados a tres niveles (Estado, nivel intermedio y Administracin local). La mayora de estos pases poseen tambin un nivel administrativo intermedio tanto si optan por un sistema federal o por un sistema regional y son una minora los que slo poseen dos niveles. Incluso la jacobina Francia posee desde hace tiempo un nivel de carcter regional. En todo caso es evidente que nuestro modelo autonmico est fuera de duda y no hay ningn peligro para su posible desaparicin. El Estado autonmico es slido y est ms legitimado poltica y socialmente de lo que pueda dar a entender sus infinitos rediseos y las clsicas polmicas entre el centro y la periferia. Adems no queda otra opcin que seguir con el lastre de un incomprensible dibujo autonmico en el que coexisten grandes Comunidades Autnomas en poblacin y/o territorio con diminutas Comunidades Autnomas de carcter provincial. Es cierto que hay un exceso de autonomas demasiado pequeas para generar economas de escala y que, adems, la razn de su existencia no est muy justificada desde un punto de vista social, econmico, histrico y cultural. Pero esta evidente disfuncin escapa a las posibilidades reales de impulsar un cambio por su elevado nivel de institucionalizacin y apoyo social. Como no hay nada que hacer a nivel autonmico las miradas se concentran en el nivel local. Las Administracin local en Espaa es compleja: Diputaciones (Provinciales, Forales, Cabildos, Consejos Insulares), Ayuntamientos y, en algunos casos, adems Comarcas. De momento la vctima ms propicia a su eliminacin son las Diputaciones. Todo el mundo se pregunta: Qu hacen y para que sirven las Diputaciones? Aparentemente no hacen nada y no aportan valor a nuestro sistema administrativo. Adems son unas absolutas desconocidas por la ciudadana (el hecho que el sistema de eleccin de sus dirigentes no sea directo no ha ayudado nada a su legitimacin social). Que se est planteando la posibilidad de suprimir las Diputaciones es un indicador ms de la tendencia entre confundir problemas y no dar con la solucin ms adecuada sino todo lo contrario. En este sentido, hay que decir que las Diputaciones no son el problema sino una solucin (algo precaria e ineficiente hay que reconocerlo) ante un problema de mayor calado que es el excesivo volumen de municipios que tenemos en nuestro pas. En Espaa hay ms de 8.000 municipios y el 85% de los cuales agrupan a menos de 5.000
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habitantes, es decir, tienen unas dimensiones insuficientes para ser eficaces y eficientes en su gestin. El inframunicipalismo es un problema extendido a otros pases europeos (Francia y Alemania seran los ejemplos ms sobresalientes). Es revelador el caso de Grecia que sin llegar ni de lejos a los extremos espaoles a nivel municipal ha sido obligado por sus rescatadores financieros a suprimir de forma radical el nmero de sus municipios (ha suprimido dos terceras partes de los mismos). En cambio, la opcin de agregacin de municipios no se plantea en Espaa por ser un pas muy ligado al cantonalismo y a la aldea. Pero Grecia lo ha tenido que hacer y, por ejemplo, Dinamarca lo hizo por iniciativa propia hace una dcada. En cambio aqu no se ataca de frente al problema sino de forma lateral y equivocada ya que la supresin de las Diputaciones es un disparate sino se cambia el actual mapa municipal. La funcin de las Diputaciones reside precisamente en subsanar parcialmente las disfunciones de unos Ayuntamientos excesivamente pequeos para afrontar sus retos diarios de gestin. Suprimiendo las Diputaciones se agravan los problemas asociados al inframunicipalismo. En efecto, se pueden suprimir las Diputaciones siempre y cuando antes se racionalice el mapa municipal y pasemos de ms de 8.000 a menos de 2.000 municipios. En todo caso alguien puede argumentar que las funciones de las Diputaciones pueden ser asumidas por las Comunidades Autnomas. Este planteamiento es equivocado ya que supondra la sumisin automtica de los Ayuntamientos (que gozan de autonoma constitucional) hacia las administraciones autonmicas. Adems, stas, visto sus problemas de financiacin y de tesorera, difcilmente podran resistirse a utilizar los recursos procedentes de las extintas Diputaciones en beneficio propio y no de los municipios. En definitiva la solucin fcil de suprimir las Diputaciones abocara a toda la Administracin local a una crisis sin precedentes en nuestra historia ms reciente. Muchos estamos de acuerdo con la boca pequea a reducir el nmero de municipios pero pocos son los valientes que lo plantean de forma abierta. E incluso esta opcin, en la que yo estara totalmente de acuerdo, no est exenta de problemas ms all de violentar el arraigo parroquial de los espaoles. Sirva un solo argumento como ejemplo: ahora que est tan de moda hablar de la desafeccin democrtica de los espaoles que se manifiesta en la cada vez ms baja participacin electoral y en el incremento de los votos en blanco parece que casi nadie ha reparado en un pequeo detalle: La participacin electoral no baja sino incluso incrementa entre la poblacin que reside en los municipios pequeos. Es decir, el alocado mapa municipal no favorece para nada la eficacia y la eficiencia en la gestin pero en cambio ha permitido generar un capital poltico y social de confianza y complicidad entre una parte de los habitantes y sus instituciones pblicas. Este argumento no niega seguramente la mayor, de que habra que agregar municipios, pero si es un buen ejemplo de cmo cualquier opcin radical no debe medirse slo en trminos econmicos y de gestin sino que tambin hay que valorar sus dimensiones polticas y sociales como posibles efectos colaterales que pueden ser ms graves que sus posibles ventajas. Otra conclusin, todava ms clara, que se deriva del anlisis de la mueca rusa administrativa ms epidrmica es que hay en Espaa un exceso de empleados pblicos. En este pas hay, ms o menos, tres millones de empleados pblicos y este volumen es considerado como totalmente excesivo. Lo primero que llama la atencin es que hay que decir ms o menos ya que a ciencia cierta nadie sabe cuntos empleados pblicos hay (los datos entre el Registro Central de Personal y la Encuesta de Poblacin activa difieren en nada menos que 400.000 empleados pblicos que estn en el alero) y esto es un sntoma ms de que algo grave sucede en nuestras administraciones pblicas. En trminos absolutos y sin contexto puede parecer
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que aparentemente hay demasiados empleados pblicos que rondan por los edificios pblicos. Pero la forma de poder medirlo con una cierta garanta es compararlo con los pases europeos de nuestro entorno. Y esta comparacin depara una sorpresa ya que si se compara con estos pases el ratio poblacin/empleados pblicos resulta que Espaa est en la media baja. Sirva de ejemplo un pas como Gran Bretaa, que despus de ms de tres dcadas de polticas ultraliberales hacia su sector pblico, posee en trminos relativos ms empleados pblicos que en los que hay en Espaa. Es decir, los datos comparados desmienten de forma rotunda el dogma sobre el exceso de empleados pblicos. Otro argumento que se utiliza de forma superficial es que durante la ltima dcada se ha incrementado de una forma geomtrica la presencia de empleados pblicos. Es cierto, y aado: es lgico. Hace dos dcadas los demgrafos nos anunciaron que en el ao 2010 Espaa alcanzara al fin la cota de los 40 millones de habitantes y los servicios pblicos se disearon para servir a este volumen de poblacin. Pero en 2010 Espaa tena 47 millones de habitantes (entre empadronados y moradores instalados). La Comunidad de Madrid o la Comunidad de Catalua, por separado, recibieron durante la ltima dcada ms inmigracin que Alemania, Gran Bretaa, Francia e Italia juntos. No se ha conocido en el mundo un proceso migratorio tan profundo en un tiempo y espacio tan limitado. Y estos nuevos espaoles, como es lgico, son unos grandes consumidores de servicios pblicos (sanidad, educacin y servicios sociales). Es, por lo tanto, normal e imprescindible el elevado crecimiento de los empleados pblicos durante los ltimos tiempos. En definitiva, se ha podido demostrar que la primera mueca rusa no es tan sencilla como da a entender la opinin experta dominante. Es una mueca que tiene, por lo menos, dos caras: una vieja y con poco atractivo y otra lozana y seductora. Entre las dos el resultado no es tan apocalptico como pueda parecer. Pero esta mueca oculta otra mucho ms substantiva e importante de cara entender los autnticos problemas de nuestro entramado de instituciones administrativas. Esta segunda matruska tiene dibujada en su cara y en su cuerpo la mala calidad de la cultura poltica y de la cultura administrativa de nuestras administraciones pblicas. En este pas hay una deficiente cultura poltica en relacin con las administraciones pblicas. Es una cultura poltica dominante (con sus honrosas excepciones) que percibe y observa con desconfianza a los empleados pblicos y a las maquinarias administrativas. Los polticos perciben a la Administracin y a sus empleados como los enemigos que hay que combatir o superar para poder poner en marcha los programas y proyectos polticos. No se entiende a la Administracin como lo que realmente es: el instrumento de la poltica y de los polticos para ejecutar los proyectos polticos. Se detecta cada vez menos complicidad de la poltica con la administracin. Adems no se percibe que existan proyectos polticos claros sobre lo que hay que hacer con la Administracin pblica y la poltica suele inhibirse en esta temtica tan relevante. La Administracin pblica y sus modelos de gestin deberan ser objeto del debate poltico entre izquierda y derecha. Los modelos de gestin no son neutros a nivel ideolgico: optar por privatizar o no, o por externalizar o no (privatizacin de la gestin aunque no de su titularidad), o optar por un modelo gerencial o no o por un modelo de agencias tiene contenido y sentido ideolgico. Pero si se analizan los datos empricos que se disponen (por ejemplo en gestin local gracias a los esfuerzos de la Fundaci Carles Pi i Sunyer) no se
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detectan correlaciones entre externalizacin, gerencializacin o agencializacin y la ideologa del equipo de gobierno. Lo hace en la misma medida la izquierda que la derecha. Slo se detectan correlaciones de variables espurias: por ejemplo externalizan mucho ms los gobiernos en minora que los que gozan de mayora slida. Este es un ejemplo que no hay proyectos polticos claros en relacin al sector pblico sino tactismo y contingencias. Otro problema de la cultura dominante es la falta de valenta de los polticos que lideran las administraciones pblicas. Dirigir un organismo pblico requiere capacidad, fuerza y tenacidad para tomar decisiones. En un contexto de crisis econmica como la actual esta necesidad es todava ms evidente: hay que cerrar oficinas, hay que recortar presupuestos, hay que eliminar determinadas bolsas con excedentes de empleados pblicos en definitiva, hay que priorizar mbitos y polticas. Para poder ejecutar con ciertas garantas esta necesidad se requieren lderes polticos valientes. Pero hay instalada en nuestra clase poltica mucha cobarda con un cierto aroma de infantilismo. La gran mayora de nuestros polticos son profesionales de la poltica y no acreditan una trayectoria profesional o empresarial previa o en paralelo. Esto quiere decir que son polticos que viven literalmente de la poltica y esto hace que su objetivo ms prioritario, cuando ocupan un cargo, sea mantenerse el mximo tiempo en el mismo. Su bienestar y el de su familia dependen de ello y esto los hace de forma natural muy poco valientes. La mayora de los muy numerosos cargos polticos que colonizan las administraciones pblicas rehyen tomar decisiones. En este contexto tomar una decisin es arriesgado ya que puede no gustar a los superiores y la espada de Damocles del cese est muy presente. Por este motivo la mayor parte de los lderes polticos renuncian a la toma de decisiones y la elevan a sus superiores y as sucesivamente hasta inundar los despachos de presidentes, alcaldes, ministros y consejeros. Y stos se ven abocados a decidir sobre todo y en todo momento tomando, muchas veces, decisiones errneas y con una excesiva demora en el tiempo. En la cultura poltica y administrativa de este pas, a diferencia de la cultura empresarial, no suele castigarse al que se pone de perfil ante los problemas y se inhibe. Este, en sentido contrario, es el mejor mtodo para sobrevivir en el puesto en los momentos turbulentos como el actual. No se trata tanto de llevar a cabo un proyecto poltico sino de ejecutar un proyecto personal que consiste en mantener el cargo por encima de cualquier otra consideracin. Es un campo abonado entre los empleados pblicos que la mayora de los males que aquejan a las administraciones pblicas hay que imputarlas a la deficiente calidad de la cultura poltica. Es una posicin comprensible pero errnea ya que tambin hay una negativa cultura administrativa entre los empleados pblicos que hay que contemplar en el anlisis. Puede detectarse una cultura administrativa predominante (en especial entre los funcionarios) muy acomodada y con escasa tensin profesional. Se trata de una cultura que tiende a maximizar en exceso los beneficios inherentes a la condicin de funcionario y a minimizar las obligaciones asociadas a este estatus. En trminos generales se detecta una falta de vitalidad y de dinamismo profesional (evidentemente las excepciones son numerosas). Se detecta tambin un clima negativo y elevados niveles de desmotivacin. Hay que reconocer que ser funcionario no es sencillo: mala imagen social, dependencia de directrices polticas que cambian de orientacin radical cada cierto tiempo, etc. El hecho que los funcionarios sean legtimamente dirigidos por los polticos no deja de ser un acto de una gran violencia ya que
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nuestro sistema se articula sobre el principio que el inexperto dirige al experto y esto genera una lgica desazn entre los tecncratas. Pero este malestar absolutamente inevitable en un sistema democrtico oculta vicios que son propios de los funcionarios. Cuando un cargo poltico pasa a dirigir una organizacin pblica (como me ha ocurrido a m en varias ocasiones) tiene que ser consciente de este bajo estado de nimo entre sus empleados pblicos. Los manuales sobre liderazgo dan algunas buenas recomendaciones en las competencias que debe acometer un cargo directivo. En primer lugar definir un proyecto slido y claro para la institucin que se dirige buscando la complicidad con sus profesionales. En segundo lugar tener la capacidad de relacionarse con el entorno de forma positiva para la institucin (generar buena imagen, negociar y defender la institucin). En tercer lugar ser un buen gestor de personas motivando al personal mediante la empata y argumentando el proyecto. S un lder atiende correctamente a estos tres vectores la organizacin que dirige debera ir como un cohete. Pero resulta que no es suficiente en el caso de las administraciones pblicas ya que hay una cuarta dimensin muy difcil de atender y de entender: la gestin de las pasiones de los funcionarios. Un cargo poltico se encuentra que sus funcionarios operan con cuatro agendas simultneas. Una agenda profesional (que es la que controla y conoce el lder), una agenda paraprofesional (los funcionarios con un cierto nivel suelen ser profesores asociados en universidades, imparten cursos y conferencias, escriben artculos) que es legal y muy enriquecedora a todos los niveles. Una tercera agenda de carcter personal (conciliacin con la vida privada que con las arquitecturas variables de las nuevas familias cada vez es ms difcil) y una cuarta agenda de carcter familiar-institucional. Esta ltima agenda forma parte de la idiosincrasia de la funcin pblica: los funcionarios cuando adquieren esta condicin quedan ligados de por vida a la Administracin pblica (en la sociedad moderna es el nico vnculo vitalicio que se conoce salvo el de tener hijos). Adems, por la baja movilidad en sus puestos de trabajo suelen estar conviviendo muchos aos con los mismos compaeros con los que suelen establecer lazos de carcter familiar con sus filias y sus fobias. Manejar las pasiones e interferencias derivadas de la convergencia de estas cuatro agendas es una tarea muy difcil para los altos cargos. El funcionario suele priorizar su agenda paraprofesional, personal y familiar-institucional por delante de su agenda estrictamente profesional. Justo a la inversa de los que suele suceder con un empleado en el sector privado. Entre esta mala cultura poltica y esta deficiente cultura administrativa se genera una sinergia perversa que va en detrimento de la productividad de nuestras administraciones pblicas. Esta segunda Matruska nos ilustra mucho mejor que la primera sobre los autnticos problemas del sistema administrativo. El problema no es tanto un exceso de administraciones o de empleados pblicos sino que el problema es la baja productividad de nuestras administraciones pblicas. Sirva de ejemplo un solo dato: las horas que trabajan al ao los empleados pblicos en relacin con los del sector privado son cerca de 200 menos. La misma diferencia existe entre los empleados pblicos espaoles en relacin con los empleados pblicos alemanes. Las condiciones de trabajo de los empleados pblicos espaoles son excepcionales (vacaciones, das de asuntos propios y polticas de conciliacin) con relacin a su entorno nacional e internacional. Esta es una de las consecuencias ms plsticas de la mala cultura poltica y administrativa. Los polticos con su inhibicin en los temas administrativos y con su cobarda suelen ceder con una gran facilidad a las draconianas demandas sindicales. Los sindicatos y los trabajadores pblicos, conscientes de esta debilidad de la poltica, ejercen sin
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piedad una gran presin en la que pierden la razn al obviar la situacin del entorno laboral, social y econmico. Polticos y empleados pblicos entran en una perversa teora de juegos en el que prevalece su rol de actores racionales, egostas y liberales pero generando unas externalidades muy negativas para todo el sistema administrativo y, al final, para ellos mismos. La accin colectiva nunca sale bien parada cuando se deja todo en manos de estrategias racionales individualistas pero que carecen de los valores vinculados a la accin pblica. Otro ejemplo de sinergia negativa entre la cultura poltica y la cultura administrativa es la ausencia de regulacin de la direccin pblica profesional (ver anexo 2). Se entiende por direccin pblica profesional al conjunto de puestos directivos que estn justo debajo del nivel poltico y que representan la mxima categora estrictamente profesional. Cualquier organizacin, sea pblica o privada, requiere unos directivos profesionales plenamente capacitados y que gocen de una cierta estabilidad. Todas las innovaciones y mejoras que quieran introducirse en la Administracin pblica (gestin por objetivos y por proyectos, cuadros de mando, evaluacin de polticas, carrera administrativa, evaluacin del desempeo, etc.) requieren de una musculatura directiva no slo de mantenimiento sino de alta competicin. Sin direccin pblica profesional no hay innovacin, ni fortaleza institucional, ni eficacia y eficiencia en la gestin. Por ms que el EBEP establezca el mandato a generar y regular una direccin pblica profesional y por ms que la mayora de los pases desarrollados de nuestro entorno lo hayan hecho en Espaa este espacio sigue siendo todava indito. No hay en este pas direccin pblica como institucin (en el sentido que se regulen mecanismos meritocrticos de entrada, permanencia y salida en la direccin). S que hay, en cambio, funcionarios que ocupan puestos directivos profesionales pero con criterios aleatorios que oscilan entre el clientelismo poltico y la profesionalidad (puestos de libre designacin). Por qu no se regula la direccin pblica profesional en Espaa? La respuesta es por la pinza que dibuja la mala cultura poltica y la mala cultura administrativa. La clase poltica no est interesada en su regulacin ya que se siente muy cmoda ejerciendo una gran discrecionalidad poltica aunque sta sea negativa para la institucionalidad. Los empleados pblicos tampoco se muestran muy interesados en tener unos superiores con conocimientos suficientes tcnicos para comandar la organizacin. Prefieren unos superiores con menos capacidades y competencias que les permita rentabilizar mejor sus derechos y cicatear con sus obligaciones. En este punto el lector puede llegar con asombro a la conclusin que las administraciones pblicas son unos imanes para reclutar a los perfiles ms prfidos y egostas de nuestra sociedad, sean stos polticos o empleados pblicos. Esta percepcin es totalmente desacertada. Si en un sistema pblico falla la cultura poltica y falla la cultura administrativa es que hay un problema ms grave y que est en el seno de la sociedad espaola. Al fin y al cabo, polticos y empleados pblicos pertenecen y son una muestra significativa de una determinada sociedad. Aqu es cuando aparece la tercera mueca rusa, ms diminuta que las anteriores pero ms substantiva y ms compleja. La tercera matruska tiene que ver con la mala cultura social de los espaoles en su relacin con las instituciones pblicas. La sociedad espaola, si atendemos a los datos de las diferentes encuestas realizadas (entre las que destacan las del CIS) sobre esta temtica tiene una visin muy negativa de las administraciones pblicas (ver anexo 1). Las percibe obsoletas e ineficientes con unos clichs ms propios del siglo XIX que del siglo XXI. En este sentido, tal y
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como destaca la autora que ms ha estudiado estas percepciones (Elosa del Pino), los espaoles son burfobos: odian profundamente las administraciones pblicas. Pero la percepcin social es ms compleja ya que cuando se pregunta a los espaoles por su valoracin sobre servicios pblicos que conocen porque han consumido recientemente su percepcin es muy positiva. En este sentido los espaoles son burfilos: aman a las administraciones pblicas. Esta contradiccin tan estridente es ms llamativa si comparamos estas percepciones de nuestro mbito domstico a nivel internacional con los pases ms desarrollados. En los pases de referencia tambin hay una contradiccin pero diferente: sus sociedades perciben de forma positiva en abstracto a sus administraciones y de forma negativa cuando se les pregunta ms en concreto a las que conocen al consumir alguno de sus servicios. El hecho que en estos pases (la mayora de los pases europeos de referencia) sean ms crticos que nosotros sobre mbitos y servicios pblicos consumidos puede explicarse con un doble argumento: por una parte, son sistemas democrticos ms consolidados con ciudadanos mucho ms maduros i exigentes y, por otra parte, quizs reciban servicios pblicos de menor calidad de los que se producen en Espaa. Sobre este tema hay que dedicar un poco de atencin ya que estudios internacionales demuestran que en Espaa se prestan servicios pblicos con un nivel de calidad superior a los pases ms desarrollados de nuestro entorno y esto nuestra ciudadana lo reconoce. Lo ms preocupante es que cuando se pregunta en abstracto por lo pblico en Espaa se sea tan crtico y no en los pases de nuestro entorno. Este es el sntoma de la enfermedad que nos aqueja, de una mala cultura social hacia lo pblico. Cuando se pregunta a una sociedad en abstracto sobre lo pblico en el fondo se pregunta por como se valora a s misma ya que las instituciones pblicas son la frmula que se dota una sociedad para defender el bien comn y los intereses generales. Es una pregunta que nos ubica ante el espejo y lo lgico es lo que sucede en los pases de nuestro entorno y que la valoracin sea positiva. Lo normal es que una sociedad se guste a s misma en trminos generales y no lo que sucede en Espaa que cuando se mira al espejo ve algo muy poco atractivo y se pone a criticarlo sin piedad sin detectar que lo que refleja el espejo es a uno mismo. Este es el problema de fondo de nuestras administraciones pblicas: una sociedad que las necesita pero que no las quiere ni las apoya. Aqu es un deporte nacional criticar agriamente a las instituciones pblicas y hacer de ellas una parodia que no refleja su situacin real sino mitos que tienen sus races en el franquismo y en el tumultuoso siglo XIX. Esta visin crtica y acrtica hace que los funcionarios tengan un bajo prestigio social y posean baja autoestima. Polticos y funcionarios forman parte, obviamente, de esta sociedad enferma en su relacin con el sistema pblico y tambin muestran odio y crtica hacia las organizaciones para las que trabajan. En este sentido por ejemplo, se puede entender algo que es de muy difcil comprensin: que los ingeniosos chistes de Forges sobre la burocracia sean tan celebrados y tan difundidos entre los servidores pblicos (sean estos polticos o empleados pblicos), que son paradjicamente el blanco de sus crticas. En definitiva, este es el problema de fondo que tienen las administraciones pblicas: la falta de complicidad de la sociedad hacia ellas. Y es una situacin de muy difcil comprensin ya que la Administracin que se ha diseado durante estas dos ltimas dcadas es moderna y capaz de prestar unos servicios pblicos de calidad por encima de la media de los pases ms avanzados. Es decir, la Administracin se ha legitimado por la va de sus actuaciones y la sociedad se lo reconoce en ndices muy concretos de satisfaccin. Pero en cambio, la sociedad espaola no
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ha sabido modernizar su discurso en relacin con el sistema pblico y sigue, de forma incomprensible, anclada en clichs propios del siglo XIX. Tenemos, por lo tanto, una Administracin que carece de legitimacin social en un sentido amplio y esto hace que sea una Administracin dbil a nivel de valores institucionales tal y como reflejan los problemas de cultura poltica y de cultura administrativa. La sociedad espaola es una sociedad que est acomplejada desde la crisis de 1898 y que no confa en si misma. Las dos ltimas dcadas de prosperidad econmica han permitido recuperar gran parte de la autoestima y slo quedaban algunos complejos por superar como el de su desafeccin con sus instituciones pblicas. La actual crisis econmica tambin es una crisis de valores y puede tener un impacto muy negativo en nuestra sociedad y que sta regrese a sus complejos y, especialmente, que sea mucho ms beligerante hacia unas instituciones administrativas ya que considere que no han defendido sus derechos econmicos, sociales y su calidad de vida. Estos problemas de las administraciones pblicas llevan mucho tiempo instalados. Y en esta situacin llega una crisis econmica de unas dimensiones desconocidas hasta el momento con capacidad para transformar a nuestro sistema administrativo. Hay que reconocer que no es la mejor situacin para abordar cambios radicales. La crisis llega en forma de fuego ante un modelo de administracin que es un autntico polvorn. La negativa cultura social ante lo pblico es plvora, la mala cultura poltica es plvora y la mala cultura administrativa tambin es plvora. A este arsenal incendiario hay que aadir nuevos actores que antes no estaban presentes en este debate sobre los problemas y el futuro de la Administracin pblica. Estos nuevos actores son los empresarios y los medios de comunicacin. Los empresarios estn ltimamente muy activos en el debate sobre el futuro de la Administracin pblica y mediante sus distintas plataformas opinan constantemente y elaboran informes. El empresariado se mueve por dos pulsiones: por una parte se preocupan por el problema de la baja productividad en Espaa y consideran, con razn, que la baja productividad de las administraciones pblicas es un lastre para la competitividad del pas en el contexto globalizador. Pero por otra parte, codician, de forma totalmente legtima, unas administraciones pblicas con reducidas dimensiones que transfieran la gestin de una parte de sus servicios pblicos a las empresas privadas. En mercados maduros como es el caso de Espaa el sector privado slo puede fiar su expansin e incrementar beneficios a la internacionalizacin mediante multinacionales o a la gestin de servicios pblicos. A los medios de comunicacin ahora les preocupa la situacin de presente y los escenarios de futuro de la Administracin pblica. Es lgico ya que la crisis econmica ha hecho despertar el inters de la sociedad hacia lo que ocurre en las administraciones pblicas y los medios de comunicacin desean atender esta demanda de informacin y de anlisis. El problema es que los medios de comunicacin en Espaa, en trminos generales, suelen ser bastante frvolos con el tratamiento de las instituciones pblicas del pas demostrando una baja lealtad institucional. Esto ha sido evidente ante el tratamiento que han hecho de las ms altas instituciones polticas del Estado que han sido objeto de crtica merecida (por su mal diseo y por sus errores que los ha habido) pero tambin de crtica inmerecida derivada de elevar a categora lo que, en muchos casos eran simples ancdotas. Un buen titular lo justifica todo y no se tiende a tener en cuenta el dao injusto e irreparable que se puedan hacer a estas
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instituciones en su desafeccin social. Si los medios de comunicacin abordan con el mismo mtodo con las instituciones administrativas que con las instituciones polticas hay un problema serio. Adems una buena parte de los medios de comunicacin dependen de grandes corporaciones privadas y operan como instrumentos de sus intereses, variable que puede enmaraar todava ms el debate. Con estos dos actores nuevos en liza hay ms plvora en el sistema: la plvora de los empresarios y la plvora de los medios de comunicacin. No hay que ser un experto en anlisis de prospectiva para poder predecir concatenaciones inquietantes entre tantos explosivos. Los empresarios arrecian con una crtica calculadamente extrema, los medios de comunicacin se hacen eco a sabiendas que el enfoque ser muy popular socialmente ante esta visin negativa endmica de la sociedad sobre el sector pblico. Los polticos se van a sentir presionados por la sociedad, los empresarios y los medios de comunicacin a hacer algo pero como no tienen agenda propia sobre la materia (tal y como se ha demostrado) van a acometer reformas irreflexivas al dictado del mercado. Finalmente, los empleados pblicos, lejos de detectar esta dinmica perversa, van a persistir en defender unos privilegios excesivos y que en todo caso la crisis los ha hecho totalmente obsoletos. La crisis llega en forma de fuego y va a encender todos estos polvorines y va a provocar una gran explosin del sistema administrativo. No va a ser, desgraciadamente, una explosin controlada sino una explosin sobre la que nadie va a tener el ms mnimo control. El resultado de la misma nadie lo puede preveer aunque s se puede anticipar que los resultados difcilmente van a ser positivos. En estas condiciones no es descabellado plantear la hiptesis que la Administracin pblica postcrisis sea una administracin de mnimos, una administracin que no ha modernizado su arquitectura y que se ha limitado a practicar una adelgazamiento extremo. En definitiva, una administracin anorxica (trmino acuado en pases anglosajones que han sido expuestos durante aos a polticas ultraliberales) que no ser capaz de atender a las exigencias vinculadas a un modelo de Estado de bienestar para la sociedad del futuro. Y cuando nos encontremos con una Administracin pblica poco consistente con un Estado del bienestar puede acabar transformndose ste en un modelo que absolutamente nadie habra querido. Nos podemos encontrar dentro de 5 o 10 aos con un modelo de bienestar y con un modelo de administracin pblica que no agrada a nadie: ni a la sociedad, ni a los polticos, ni a los empleados pblicos pero tampoco a los medios de comunicacin y a los empresarios. Es lo que tiene jugar con fuego y con plvora: todos podemos participar con entusiasmo en la fiesta pirotcnica pero los resultados y las consecuencias no son del agrado de absolutamente a nadie. Puede hacerse algo para evitar est dinmica y estas consecuencias? Antes de responder hay que decir que esta dinmica ya se ha iniciado y que hay serias dudas que se est a tiempo para evitar su desenlace. Hace unos meses un alto responsable poltico de una administracin autonmica anunci que en su administracin haba un excedente de un nmero muy alto de empleados pblicos. Reconociendo previamente lo obvio, dijo que no sobran empleados pblicos vinculados a servicios directos (bsicamente sanitarios, educadores y trabajadores sociales) pero que en el resto de los efectivos sobran el 50%. Es decir, sobran nada menos de la mitad de empleados pblicos que tild, en el marco del entusiasmo de la entrevista, como la grasa de la Administracin.
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El alto cargo poltico en cuestin es una persona sensata y buena conocedora de los entresijos del sistema administrativo y esto hace extraa una posicin tan radical y la pregunta que hay que hacerse es: hablaba con su propia voz o ya hablaba con la voz de otros? Seguramente ya no hablaba con su propia voz poltica debido a la afona que genera la mala cultura poltica, antes relatada, sino que hablaba con la voz de empresarios y medios de comunicacin a sabiendas que la mala cultura cvica de la sociedad espaola en relacin a estos temas aplaudiran sin mayores matices sus conclusiones y propuestas. Dejando de lado estos indicios que tienden a demostrar que este proceso ya est en un estado avanzado no hay que renunciar a intentar abortarlo. La estrategia es aguar tanta plvora que hay acumulada y evitar la gran explosin por otra ms pequea, ms razonable, controlable y, sin duda, necesaria. En primer lugar hay que cambiar de forma radical la visin y actitud de la clase poltica con relacin a las administraciones pblicas. Las organizaciones pblicas y sus empleados son los cmplices imprescindibles para llevar a buen puerto los proyectos polticos. Hay que abandonar las susceptibilidades injustificadas que contemplan a los empleados pblicos con intereses polticos propios o vinculados a otros partidos. La gran mayora de empleados pblicos se comportan de forma profesional y dejan de lado sus convicciones o posiciones polticas como ciudadanos. Pero lo ms importante es que los partidos polticos deben ubicar en su agenda la relevancia de tener un programa real y completo sobre como desean que sea y se comporten las administraciones pblicas impulsando de forma proactiva las reformas que consideren convenientes en el marco del consenso poltico lo ms amplio posible. Finalmente debe cambiarse la cultura poltica para premiar a aquellos que tomen decisiones y castigar a los que se inhiben. El actual contexto de crisis y los cambios administrativos que hay que hacer frente requieren de valenta poltica e institucional. En este sentido, hay que abandonar la tendencia mayoritaria que hace que ante la escasez de recursos econmicos que entran en el sistema pblico se propongan recortes lineales para todos los organismos y servicios pblicos. Hacer recortes lineales en el presupuesto implica en la prctica no tomar ninguna decisin y aboca a los mbitos de gestin y sus servicios pblicos a una precariedad generalizada y prdida de eficacia, de impacto y de calidad hacia la ciudadana. Tomar decisiones polticas en un contexto de gran escasez presupuestaria implica eliminar organismos y servicios que no son considerados como prioritarios pero mantener, e incluso reforzar, aquellas instituciones y servicios que polticamente son prioritarios. En segundo lugar hay que cambiar de forma radical la actitud de buena parte de los empleados pblicos. Si se es consciente que uno de los problemas bsicos de la Administracin pblica es la falta de productividad los empleados pblicos deberan proponer cambios y mejoras aunque sea renunciando a algunos de sus derechos. Desde un punto de vista colectivo sera lgico renunciar voluntariamente a das de asuntos propios, a ampliar el horario, etc. Todo ello en beneficio de la ciudadana a la que estn a su servicio y en beneficio tambin de la sostenibilidad econmica del sistema administrativo. En este punto las organizaciones sindicales deberan transformar su rol vindicativo por una posicin con mayor amplitud de miras si realmente su objetivo es mantener el papel del sistema pblico y la supervivencia del Estado del bienestar.
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Sin duda lograr estos cambios en la cultura poltica y en la cultura administrativa es muy difcil. Pero la incertidumbre sobre el impacto que tendr la crisis sobre la Administracin pblica es una oportunidad nica para aprovechar a hacer esta migracin en estrategias y en valores corporativos a estrategias y valores institucionales. Es el momento porque la realidad ahoga. Si no cambiamos nosotros (polticos y empleados pblicos) haciendo una estricta dieta para ser ms sanos y ms productivos nos cambiar el mercado social y econmico. Y el mercado no va adelgazar el sistema pblico con sutileza sino de forma rotunda: con liposuccin y reduccin de estmago. Hay que recordar que la anorexia est a la puerta de la esquina En tercer lugar hay que concienciar a empresarios y medios de comunicacin en lo delicado que es este tema. No hay aqu que contemplar slo ganancias a corto plazo en trminos de mercado y beneficios sino que hay que atisbar el fenmeno a largo plazo, de forma estratgica y con sensibilidad institucional. De que van a servir ahora ms beneficios si al final no tenemos unos aparatos pblicos que sean capaces de mantener una cierta calidad de vida para nuestra sociedad? Reflexionemos sobre esta problemtica polidrica y despus actuamos en base al anlisis, a nuestra conciencia, valores e intereses generales ms all de la parroquia a la que pertenece cada uno. Eso s hay que actuar deprisa ya que el reloj juega a la contra.
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Citacin recomendada/Recommended citation

Rami Matas, Carles (2011): La administracin que se espera para despus de la crisis. GIGAPP Estudios/Working Papers. Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas. Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset. Madrid. No. WP-2011-02. 14 pp.
Sobre el GIGAPP
El Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas (GIGAPP) es una iniciativa acadmica impulsada por un equipo de doctorandos y profesores del Programa de Gobierno y Administracin Pblica (GAP) del Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (IUIOG), Fundacin Ortega Maran, cuyo principal propsito es contribuir al debate y la generacin de nuevos conceptos, enfoques y marcos de anlisis en las reas de gobierno, gestin y polticas pblicas, fomentando la creacin de espacio de intercambio y colaboracin permanente, y facilitando la construccin de redes y proyectos conjuntos sobre la base de actividades de docencia, investigacin, asistencia tcnica y extensin. Las reas de trabajo que constituyen los ejes principales del GIGAPP son: 1. Gobierno, instituciones y comportamiento poltico 2. Administracin Pblica 3. Polticas Pblicas Informacin de contacto Grupo de Investigacin en Gobierno, Administracin y Polticas Pblicas (GIGAPP) Programa de Doctorado en Gobierno y Administracin Pblica (GAP) Instituto Universitario de Investigacin Ortega y Gasset (IUIOG), Fundacin Ortega Maran C/ Fortuny, 53 28010 Madrid Espaa ewp@gigapp.org
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La administracin que se espera para despus de la crisis

Recibido: Aceptado: Publicado:

01/09/2011 01/09/2011 30/09/2011

La administracin que se espera para despus de la crisis

Palabras clave/Keywords: ADMINISTRACIONES PUBLICAS, MODERNIZACION, CRISIS, CAMBIO EN LA ADMINISTRACIN.

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