LA REFORME DE LA STRUCTURE DES BANQUES :

UN ENJEU DEMOCRATIQUE MAJEUR

Par Laurence Scialom Professeure lUniversit Paris Ouest Nanterre La Dfense, EconomiX

Le 4 octobre 2012

Avec la publication du rapport Liikanen le 2 octobre 2012, lEurope sempare enfin du dossier majeur de la rforme de la structure des banques. Cette note se propose dexpliquer pourquoi cette question est cruciale pour la stabilit financire future et pour dlier les mains des Etats en cas de crise bancaire afin que ceux-ci ne soient pas contraints de systmatiquement renflouer les banques. En effet, les systmes bancaires, particulirement en Europe, sont domins par des banques trop grosses, trop complexes et trop connectes pour faire faillite. Cet tat de fait contraint les Etats offrir une garantie implicite aux banques qui cre un environnement incitatif des prises de risques excessives. Cette note vise montrer que la sparation des activits qui peut prendre diffrentes formes est une partie de la solution. De fait, plusieurs grandes options de rforme sont envisageables : la sparation pure et simple sur le modle du Glass Steagall Act, le cloisonnement et la sanctuarisation de la banque de dtail la Vickers, linterdiction de certaines activits risques dans lesprit de la rgle Volcker du Dodd Frank Act ou le cloisonnement des activits de trading les plus risques la Liikanen. Les arguments en faveur dune rforme bancaire ambitieuse sont multiples. Les banques systmiques engagent de fait les contribuables les renflouer en cas de dfaut ou de risque de dfaut. Cette garantie implicite cre des distorsions de concurrence vis--vis des banques non systmiques dans la mesure o les banques systmiques se financent plus facilement et moins cher sur les marchs de gros de la liquidit. Cet avantage en termes daccs aux financements de march renforce leur vulnrabilit au risque de liquidit qui est dj fortement accru du fait de combiner les activits bancaires traditionnelles de collecte de dpts et octroi de crdit aux activits de trading. Or, la crise a montr que ce risque de liquidit est un risque vritablement systmique. Par ailleurs, plus la taille de bilan est importante plus la structure du bilan des banques est dforme en faveur du trading et au dtriment de lactivit de prt. Or cette dernire est vitale la socit contrairement une partie des activits de trading, notamment celles pour compte propre. Par ailleurs, contrairement ce qui est souvent nonc, la sparation des activits nimpliquerait pas de rduction de loffre de
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prt dans la mesure o les banques commerciales pourraient toujours se financer sur les marchs de dette court, moyen et long terme. Par contre, en supprimant la subvention implicite que lEtat offre la banque de march du fait de son association la banque commerciale, la sparation aurait pour consquence daccrotre les cots de financement des activits de march les plus risques. Il en rsulterait une meilleure tarification des risques, une baisse de profitabilit de ces activits et donc une rduction des incitations aux prises de risques excessives. Mais nest ce pas lun des objectifs majeurs de la rforme bancaire ? Enfin, lUnion bancaire europenne, premier pas vers un fdralisme salvateur rompant le cercle vicieux entre fragilit des banques et approfondissement de la crise des dettes souveraines nest politiquement acceptable que si le contribuable franais ou allemand na pas se porter garant de pertes gnres par la banque de march. Malgr tous ces atouts, la rforme bancaire ne portera tous ses fruits que si elle est couple des avances substantielles concernant les procdures de rtablissement et de rsolution des banques donnant aux rgulateurs de vritables pouvoirs sur le continuum allant de la rglementation la dfaillance des banques. Le rapport Liikanen met dailleurs en avant cette complmentarit.

Le candidat Hollande a fait de la rforme de la finance un thme central de sa campagne. Le discours du Bourget a marqu les esprits. Lheure est maintenant la transformation de lessai : passer du lyrisme galvanisant des formules de campagne une rforme vritable. Lagenda europen ne laisse pas place lattentisme : ce dbut dautomne a t marqu par la publication du rapport Liikanen - du nom du prsident de ce groupe dexperts, par ailleurs gouverneur de la banque de Finlande - en charge de faire des propositions visant rduire la probabilit et limpact dune faillite bancaire, sassurer du maintien des fonctions conomiques vitales et mieux protger les clients de la banque de dtail vulnrables . La convergence entre ce mandat et celui que sest fix notre Prsident est frappante, car derrire lapparente technicit du mandat du groupe Liikanen et des propositions quil fera, cest bien lenjeu dune finance plus responsable et en convergence avec les intrts de la socit qui se profile. Les gouvernements en France et ailleurs considrent gnralement que lintrt de leurs champions nationaux concide ncessairement avec lintrt national. Cette conviction a conduit les Etats laisser se dvelopper un systme bancaire de plus en plus concentr dont les acteurs ont acquis un tel poids quils nont plus craindre la sanction ultime du march quest la faillite. Les systmes bancaires sont donc domins par des banques trop grosses mais galement trop complexes et trop connectes pour faire faillite : des banques systmiques. Celles-ci sont souvent des banques universelles regroupant directement ou par des filiales les diffrents mtiers de banques de dtail, de banques de financement et d'investissement et de gestion dactifs. La France nchappe pas cet tat de fait : nos champions nationaux sont des banques universelles et systmiques. Les actifs dtenus par BNP Paribas reprsentent environ 100 % du PIB franais, de lordre de 80 % pour le Crdit agricole et de 50 % pour la Socit gnrale et BPCE. Ces chiffres parlent deux-mmes : il y a bien en France un problme de banques trop grosses pour faire faillite. Dailleurs, sur la liste des 29 banques mondiales systmiques (SiFis, pour Systemically Important

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Financial Institutions) tablie par le Conseil de stabilit financire, 5 sont des banques franaises (BNP Paribas, Crdit Agricole, Socit Gnrale, BPCE et Dexia virtuellement en faillite). Les banquiers franais dfendent pourtant avec force le modle de banque universelle affirmant quil a fait preuve de sa solidit. Rappelons nanmoins que parmi les institutions systmiques renfloues lors de la crise financire globale, nombre taient des banques universelles. titre illustratif, on peut citer Citigroup, Fortis, Royal Bank of Scotland, UBS, Bank of America, Lloyds etc. La liste est bien plus longue. Comme nous lavions dj voqu avec Christophe Scalbert dans un rapport de juillet 2011 pour Terra Nova intitul dun capitalisme financier global une rgulation financire systmique 1, la question des options susceptibles de dlier les mains des Etats de sorte quils ne soient plus contraints de systmatiquement renflouer les banques systmiques est un enjeu qui, au-del dtre technique, est avant tout dmocratique. Cette note vise montrer que la sparation des activits qui peut prendre diffrentes formes est une partie de la solution. De fait, plusieurs grandes options de rforme sont envisageables : la sparation pure et simple sur le modle du Glass Steagall Act, le cloisonnement et la sanctuarisation de la banque de dtail la Vickers, linterdiction de certaines activits risques dans lesprit de la rgle Volcker du Dodd Frank Act ou le cloisonnement des activits de trading les plus risques la Liikanen. Chacune de ces options que nous prsenterons plus loin dans cette note doit tre value relativement sa capacit rpondre aux problmes que posent les banques systmiques pour la socit dans son ensemble. Le dbat sur la rforme de la structure des banques est lgitime. Il doit tre men dmocratiquement et non captur par les seuls banquiers. Quels sont les arguments majeurs favorables une vritable rforme des banques ? 1 - Les institutions financires systmiques en raison de la garantie implicite des Etats dont elles bnficient crent un environnement permissif une prise de risque excessive tout en gnrant un engagement contingent massif pour les Etats et donc les contribuables. Cest largument bien connu de lala de moralit, savoir que tout agent conomique bnficiant dune assurance tend prendre plus de risques quil nen prendrait sil ntait pas assur. 2 - Les institutions financires systmiques crent des distorsions de concurrence en termes de cot de financement : niveau de risques donn, elles se financent plus facilement et moins cher sur les marchs. Cet avantage concurrentiel est valid par les agences de notation qui mettent deux types de note : le stand alone credit rating et le support credit rating , la seconde note intgre lvaluation par lagence du soutien gouvernemental. Or, la diffrence entre ces deux notations est systmatiquement plus grande pour les banques systmiques que pour les plus petites banques, ce qui ne fait que conforter les avantages dont elles bnficient quant laccs aux financements de marchs et au cot de celui-ci. Cet avantage peut tre considr comme une subvention puisquil
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rsulte des garanties implicites des Etats auxquelles les agences de notation et les marchs donnent une valeur2. 3 - Les banques systmiques sont plus vulnrables au risque de liquidit qui est un risque systmique. En effet, la distorsion entre grandes et petites banques nest pas seulement dommageable du point de vue de la concurrence. Elle cre galement une incitation pour les banques systmiques adopter une structure de financement plus dpendante des financements sur les marchs de gros de la liquidit, ce qui accroit leur vulnrabilit au risque de liquidit. Or, celui-ci est apparu dans la crise comme un risque demble systmique du fait des spirales dilliquidit : les tarissements de la liquidit de march et de la liquidit de financement sauto-alimentent mutuellement. Par ailleurs, au-del mme de cette subvention et des incitations perverses quelle induit, le fait mme de combiner les activits de banque commerciale et de banque de march est un autre facteur daccroissement de la vulnrabilit des banques universelles au risque de liquidit. Comme le montre une rcente tude dAlphaValue, le ratio prts sur dpts en France est en moyenne de 115 %, ce qui signifie que pour assurer le financement par prts bancaires les banques doivent emprunter sur les marchs hauteur de cette diffrence (15 pour 100 de dpts collects) via des prts interbancaires, les marchs de financement de court terme et obligataires. Mais les grandes banques franaises qui combinent activits traditionnelles dintermdiation bancaire et activits de marchs doivent galement financer leurs activits de trading, ce qui renforce considrablement leur dpendance des financements sur des marchs de gros trs instables. Daprs ltude dAlpha Value, au 15 quelles doivent emprunter pour financer la diffrence entre les prts quelles octroient et les dpts quelles collectent, il faut ajouter 60 lis au financement des activits de trading. En dautres termes, le fait de mixer les deux types dactivits multiplie par 5 leurs besoins de se financer sur les marchs de gros relativement ce quelles doivent emprunter pour leur activit de pur financement de lconomie relle. 4 - Plus une banque est systmique, plus sa structure dactivit favorise le trading au dtriment des prts. Comme le montre lONG Finance Watch dans sa rponse au groupe Liikanen, plus une banque accrot sa taille et adopte un modle de banque universelle, plus elle a tendance dformer sa structure dactivit en faveur du trading et des activits sur drivs au dtriment de son activit de prts. Ainsi, sur la base dun chantillon de 32 banques europennes cotes, fin 2010, le portefeuille de prts des 10 plus petites banques cotes reprsentaient 75 % de leur total de bilan, alors que pour les 10 plus grandes banques cotes il ne reprsentait que 36 % de leur total de bilan. Si lon considre comme le fait Finance Watch que lactivit de prt est une bonne approximation de lactivit bancaire directement utile la socit, contrairement au trading pour compte propre qui sert les intrts de la banque elle-mme, il est clair que le modle de banque universelle nest pas le modle bancaire promouvoir du point de vue de lintrt collectif. 5 - Contrairement ce que prtendent les banquiers, scinder les activits des banques ne rduirait pas leur capacit de prt car les banques commerciales conserveraient videmment laccs au march interbancaire, et comme toutes les entreprises elles pourraient galement se financer sur les
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LONG Finance Watch synthtise dans sa rponse au groupe Liikanen les travaux empiriques quantifiant cette subvention de financement : http://www.finance-watch.org/wp-content/uploads/2012/03/Finance-Watch-on-E.U.-banking-structure-analysis-andpossible-solutions1.pdf
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marchs de dette montaire et obligataire. En revanche, cela limiterait leur vulnrabilit au risque de liquidit. 6 - Une telle rforme ne signerait pas lacte de dcs de la banque de march mais simplement la fin de la subvention que la collectivit lui accorde du fait de son association la banque commerciale. Les risques pris seraient alors mieux tarifs. On peut en effet en attendre une baisse de volume dactivit et de rentabilit de la banque de march, mais est-ce vritablement dommageable au regard des cots considrables induits par les prises de risques excessives et supports par lconomie dans son ensemble ? 7 - Enfin, comme le souligne ltude dAlpha Value prcdemment cite, le fait de combiner dans un mme groupe bancaire les deux types dactivit gnre une dcote conglomrale, cest--dire une dcote en termes de valorisation boursire du groupe financier relativement une cotation spare de la banque commerciale et de la banque dinvestissement. Les actionnaires seraient donc gagnants une sparation. Pourtant, le lobby bancaire franais dfend bec et ongles le modle de banque universelle en affirmant que celui-ci a fait preuve de son efficacit et de sa solidit. Quels sont donc les arguments des tenants de la banque universelle ? Les rappeler et valuer leur pertinence permet en creux dapprofondir la rflexion sur la sparation des activits. Deux grands arguments sont gnralement mobiliss : - Le premier reprend un enseignement basique de tout cours de finance, savoir que la diversification permet de limiter la vulnrabilit au risque idiosyncratique, ce qui rduit la probabilit de faillite. En principe, laccroissement de la taille va de paire avec lapprofondissement de la diversification et donc devrait protger contre les risques. Cependant, quand les tablissements financiers deviennent si gros que leur portefeuille est finalement une approximation du march, les expositions communes deviennent excessives et ils deviennent trs vulnrables au risque systmatique. Le systme manque alors de diversit. Le paradoxe est donc que la diversification excessive par lhomognisation des portefeuilles quelle implique gnre de la fragilit systmique. - Le second grand argument des tenants de la banque universelle est le suivant : les restrictions sur la taille et les activits des banques les empchent de pleinement bnficier des conomies dchelle et denvergure propres aux firmes multi-produits et multi-services, ce qui plaide videmment pour la banque universelle. On parle d'conomies d'chelle lorsqu'une entreprise est plus efficace quand le volume de ses activits s'accrot, cest--dire que le cot moyen dcrot quand la quantit produite augmente. On parle d'conomies d'envergure lorsquil est moins coteux de produire plusieurs biens ou de fournir plusieurs services dans une mme entreprise plutt que dans des firmes spares. Cet argument des conomies dchelle et denvergure nest pas pleinement corrobor par les tudes empiriques. En effet, dans le secteur bancaire, la courbe de cot moyen a la forme dun U relativement cras ce qui signifie quau-del dune certaine taille - trs infrieure celle des institutions financires systmiques - les dsconomies dominent. Ces dsconomies sont imputables aux difficults de gestion des firmes de trs grande taille.

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Il est alors lgitime de sinterroger sur les motivations la course la taille des banques... Dautant plus que les travaux sur la rsilience des systmes mettent en avant deux caractristiques essentielles qui favorisent la rsilience, cest--dire la capacit dun systme absorber un choc et se rorganiser suite ce choc : la diversit et la modularit. Or, un systme financier domin par des mastodontes financiers manque de diversit et de modularit. Ds lors comment recrer de la diversit et de la modularit dans le systme financier sans remettre en cause les services que les banques assurent ? Loption qui vient immdiatement lesprit serait de limiter la taille des tablissements. En clair empcher les banques de devenir trop grosses pour faire faillite, via des limites imposes leur taille en termes de pourcentage de PIB ou de taille maximale des actifs. Cette solution nest malheureusement pas raliste court terme au niveau mondial en raison des degrs de concentration trs diffrencis de lindustrie bancaire dans les diffrents pays du monde. Une telle option impliquerait de dmanteler les gros acteurs bancaires des pays dont le secteur bancaire est trs concentr, en particulier en Europe, et prserverait lintgrit de la majorit des banques de pays dont lindustrie bancaire est moins concentre. Le tableau ci-dessous illustre limpossibilit de cette solution et souligne par l mme que le problme des banques systmiques est beaucoup plus aigu en Europe quaux Etats-Unis. La comparaison des colonnes 1990 et 2009 tmoigne par ailleurs que ce problme de concentration extrme de lindustrie bancaire, notamment en Europe, est finalement relativement rcent. Actifs combins des trois et cinq plus grandes banques en % du PIB

Pays

Trois plus grandes banques

1990 2006 2009

Cinq plus grandes banques

1990 2006 2009

Allemagne Royaume-Uni France Italie Espagne Pays-Bas Japon Etats-Unis

38 68 70 29 45 154 36 8

117 226 212 110 155 538 76 35

118 336 250 121 189 406 92 43

55 87 95 44 66 159 59 11

161 301 277 127 179 594 96 45

151 466 344 138 220 464 115 58

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Source : M. Goldstein et N. Vron, 2011, Too big to fail : the transatlantic debate , Bruegel Working Paper, February. Ds lors, quelles sont les solutions pour traiter cette question des institutions financires systmiques et dlier les mains des Etats dans les crises bancaires ? Comment largir la gamme des rponses possibles de la puissance publique, autre que le renflouement pur et simple ? Cest l que loption de sparation entre les services bancaires indispensables la socit et les autres services que fournissent les banques universelles trouve tout son sens. La distinction entre utile et vital la socit doit tre mobilise pour tablir la frontire. Les banquiers affirment - raison - que beaucoup de services fournis par la banque de financement sont utiles la socit. Cela ne fait aucun doute. Pour autant, est-ce que toutes ces activits sont vitales pour lconomie, au sens fort du qualificatif vital ? La rponse est indiscutablement non. A contrario, certains services fournis par les banques ne sont pas seulement utiles mais fondamentaux, au sens o sils ne sont plus assurs, lconomie seffondre. On peut alors les dsigner comme un service public bancaire. Cest le cas de laccs aux dpts, de la gestion des moyens de paiements, des prts aux mnages en raison de labsence de sources de financement alternatives, et des prts finanant lactivit productive, sans quil soit ncessaire de distinguer entre petites et grandes entreprises clientes. Les autres services bancaires incluant les activits de march (cration de produits financiers complexes, spculation pour compte propre, etc.) et les prts pour achats de titres peuvent tre utiles mais non vitaux au fonctionnement de lconomie. Seules les premires activits doivent bnficier du soutien explicite de lEtat, et la sparation permet ce cantonnement de la garantie publique. Plusieurs options sont envisageables pour rpondre au problme des banques universelles systmiques : la sparation stricte, le cloisonnement soit de la banque de dtail soit des activits de trading les plus risques, ou linterdiction de certaines activits aux banques commerciales. 1 - La sparation stricte ou scission sur le modle du Glass Steagall Act de 1933 consiste dmanteler les groupes bancaires tels quils existent actuellement en sparant strictement les banques de march des banques commerciales qui deviendraient alors des entits juridiques indpendantes. Il y a donc rupture des liens capitalistiques entre les deux types de banques, ce qui permet dviter totalement le risque de transfert de capitaux propres et de liquidits entre les deux entits. 2 - Le cloisonnement et la sanctuarisation de la banque de dtail qui a t prconis en septembre 2011 par le rapport Vickers (Independant Commission on Banking) prserve quant lui lintgrit des groupes financiers. Il sagit de cloisonner (ring fencing) les activits de banque commerciale au sein des groupes bancaires. En dautres termes, on regroupe les activits traditionnelles de banque de dtail (dpts et prts) dans une entit juridique cloisonne (ring fenced) disposant dune gouvernance propre, notamment un conseil dadministration indpendant et des exigences de capitalisation accrues. Dans le rapport Vickers, toute entit cloisonne est autorise collecter

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des dpts et fournir des services aux entreprises de lespace conomique europen 3 mais est interdite de toute activit de march4. Seule la banque cloisonne continue bnficier de garanties des pouvoirs publics, ce qui thoriquement doit accrotre les cots de financement de la banque non cloisonne via llimination de la subvention de financement dont bnficient les banques dinvestissement intgres dans des groupes bancaires universels. Une question reste en suspens : est-ce que lintgralit des activits de banque de financement et dinvestissement (BFI) doit tre du ct non cloisonn ? En dautres termes, o placer la banque de financement dans ce dispositif ? En effet, lactivit de financement est beaucoup plus stable et ne prsente pas du tout le mme profil de risque que lactivit de march. Cest dailleurs la raison pour laquelle John Vickers estime que les activits de financement peuvent tre loges dun cot ou de lautre. 3 - Le cloisonnement des activits de trading sur titres et drivs, de teneur de march, des crdits aux hedge funds et des SIV est la voie choisie par le rapport Liikanen. A noter que la couverture des risques pour les clients non bancaires ne fait pas partie des activits devant tre transfres dans cette filiale spare. Par ailleurs, la liste des activits devant tre cloisonnes peut tre largie au cas par cas au gr des rgulateurs sils le jugent ncessaire lefficacit du plan de rtablissement et de rsolution propre ltablissement. Ce cloisonnement nest obligatoire que si les activits concernes reprsentent une part substantielle des activits de la banque ou un volume susceptible daffecter la stabilit financire. Le rapport Liikanen insiste particulirement sur le fait que les structures des groupes bancaires doivent tre telles quelles facilitent leur rsolution. Le couplage du cloisonnement des activits de march les plus risques et de plans de rtablissement et de rsolution vritablement contraignants pour les banques systmiques et incluant la gnralisation des bail-in bonds (titres de dette convertibles en actions), instruments financiers permettant dimpliquer les cranciers privs dans les oprations de renflouement des banques, doit bien sinterprter comme un ensemble de mesures dont lefficacit vient de leur combinaison. 4 - Linterdiction de certaines activits risques sur le modle de la rgle Volcker . La section 619 du Dodd Frank Act, rforme financire promulgue aux Etats-Unis en juillet 2010, est connue sous le nom de rgle Volcker . Elle vise sparer certaines activits risques de celles couvertes par les garanties publiques. Ainsi, les banques bnficiant de lassurance-dpts du FDIC et de laccs la liquidit durgence du Fed nont pas le droit deffectuer des oprations de trading pour compte propre ds lors que ces activits ne visent pas couvrir des transactions effectues pour le compte de leurs clients et ne sont pas lies leurs activits de teneurs de march (notamment lanimation du march des titres publics). Les investissements et le sponsoring des banques garanties dans les hedge funds et fonds de private equity sont plafonns 3 % du capital des fonds et 3 % du capital tier one des banques. La rgle Volcker est indiscutablement moins efficace que les trois autres options en raison notamment dun dfaut de clarification quant la frontire entre activits permises et interdites, qui
La banque cloisonne peut notamment fournir des prts aux mnages et socits non financires sur base garantie ou non garantie, faire du financement de projet et trade finance, et mener des activits de conseils sur la vente de produits financiers proposs par la banque non cloisonne ds lors quaucune exposition nen rsulte. 4 La banque cloisonne ne peut notamment effectuer les activits suivantes : structuration, arrangement ou excution de transactions sur produits drivs, investissement en actions, dette corporate, ou titres de dette changeables / convertibles, origination, trading et tenue de march, etc.
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ouvre de nombreuses possibilits juridiques de contournement. En dautres termes, la difficult distinguer prcisment les activits risques et interdites des activits non risques, notamment dans un environnement mouvant marqu par des innovations financires permanentes, offre des opportunits de contournement de la rgle qui rapidement en limitent lefficacit. Seules les rformes touchant la structure de lindustrie bancaire sont la hauteur du dfi pos par les tablissements systmiques, mais elles ne se suffisent pas elles-mmes. Elles doivent tre couples des avances institutionnelles et juridiques concernant les procdures appliquer aux institutions financires en difficult. En effet, les institutions financires systmiques ne sont pas seulement trop grosses, mais aussi trop complexes et trop connectes pour faire faillite. Or, la sparation des activits rpond ces trois caractristiques qui conditionnent le caractre systmique des intermdiaires financiers. Elle aide la rduction de la taille hypertrophie des bilans, elle limite la complexit et lopacit des groupes et elle rduit galement le degr dinterconnexion dans le systme financier. Cependant, la sparation a elle seule ne suffit pas rendre crdible le non-renflouement systmatique des banques. Comme le rappelle lenvi les tenants de la banque universelle, plusieurs cas emblmatiques de banque systmique taient des banques daffaires comme Bear Stearns ou Lehman, lune ayant t renfloue, lautre non, avec tous les effets systmiques que lon connat. La reconnaissance de cet tat de fait justifie que la sparation - quelle que soit sa forme - soit couple la cration un cadre institutionnel et lgal faisant que toutes les institutions financires puissent faire faillite ou tre restructures ou dmanteles. Idalement, ce cadre juridique devrait comprendre les living wills et un rgime spcifique de dfaillance et de rsolution des institutions financires systmiques pouvant inclure des bail-in bonds. Dans le rapport que nous avions crit pour Terra Nova5, nous avions dj dvelopp les arguments en faveur des plans de rsolution et dun rgime spcifique de rsolution de la dfaillance des institutions financires systmiques. Nous nous contenterons donc den rappeler les lments essentiels. Les plans de rtablissement et de rsolution devraient : Fournir au rgulateur un ensemble dinformations prcises expliquant comment linstitution peut tre lgalement dmantele. Dcrire les principales tapes requises pour rsoudre la dfaillance de linstitution et souligner les difficults pouvant potentiellement ralentir le processus. Evaluer les dlais requis pour la rsolution. Etablir diffrents scnarios de stress associs chacun des procdures de rsolution spcifiques, cest--dire des plans contingents de rsolution. En clair, il sagit dlaborer des scnarios dans lesquels certains composants du groupe financier peuvent tre vendus ou mis en liquidation, les parties systmiques devant tre prserves.

C. Scalbert et L. Scialom, dun capitalisme financier global une rgulation financire systmique , juillet 2011 : http://www.tnova.fr/essai/dun-capitalisme-financier-global-une-r-gulation-financi-re-syst-mique
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Ils rpondent trois objectifs majeurs : Mettre en place ex ante les conditions devant permettre dactiver un large ventail doptions de rsolutions autres que le simple renflouement total de la banque. Pour ce faire, les living wills doivent tre coupls des instruments lgaux spcifiques donnant une assise lgale aux diffrentes options mobilisables, do limportance du rgime de dfaillance et de rsolution des institutions financires systmiques. Permettre aux rgulateurs dimposer une simplification des structures lgales des banques. Les living wills auraient donc un rle disciplinant et incitant la simplification de structures complexes et opaques. De nouveau, limportance de lassise juridique des pouvoirs ainsi confrs au rgulateur est cruciale. Fournir une base au partage des pertes en cas de dfaillance dun groupe financier transfrontire, cest--dire agir comme un instrument de coordination internationale ex ante.

Concernant le rgime spcifique de rsolution de la dfaillance des institutions financires systmiques, il doit permettre de ne plus grer leur dfaillance dans le cadre gnral du code des faillites qui sapplique aux entreprises. Il doit offrir des instruments ayant en commun dimpliquer le secteur priv, cest--dire dimposer une forte dilution des actionnaires en place et des dcotes ou conversion en action pour les dtenteurs de dette. En particulier, les recapitalisations, si elles se font, doivent avoir lieu aprs une pleine reconnaissance des pertes. Ce nouveau cadre juridique doit rduire les dlais de rsolution qui sont troitement corrls avec les cots finaux des rsolutions. Lexprience historique montre en effet que lattentisme des rgulateurs va le plus souvent de pair avec un fort accroissement des cots finaux nets. Plus on attend pour agir, plus les cots collectifs sont lourds. Cest pourquoi il faut doter les rgulateurs de pouvoirs leur permettant dagir prcocement et de manire beaucoup plus intrusive. Ils doivent disposer dune palette dinstruments juridiques facilitant un dmantlement ordonn des institutions financires systmiques, tout en prservant la stabilit financire et en protgeant les intrts des contribuables et pas seulement les intrts financiers privs. Cest le principe de rsolution moindre cot dj prsent aux Etats-Unis depuis 1991. Enfin, lexprience historique ne doit pas tre oublie et nous fournit un dernier argument majeur en faveur de la sparation. Lorsque lon voque aujourdhui cette question, on se rfre communment au Glass Steagall Act, mais gnralement en occultant une partie de celui-ci. Le Glass-Steagall Act est en fait le Banking Act (loi bancaire) de juin 1933. Il instaura certes cette sparation, mais surtout cra le FDIC, cest-dire lassurance-dpts fdrale, et lui confra les pouvoirs de superviseur et dadministrateur des dfaillances bancaires. Le Glass Steagall Act marque donc lavnement dun vritable rgulateur bancaire dans la plnitude de ses pouvoirs lchelle fdrale. La rsonance avec le projet dUnion bancaire europenne aujourdhui et ses diffrentes composantes est tout fait frappante. Le projet dUnion bancaire europenne vise en effet instaurer une responsabilit centralise en matire de garantie des dpts, de supervision bancaire et de rsolution des crises. Cest une rponse institutionnelle ambitieuse au cercle vicieux qui lie aujourdhui la solvabilit des banques europennes la question de la dette souveraine. Or, il est difficilement imaginable quune assurance-dpts proprement europenne, cest--dire une mutualisation de lindemnisation des
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dposants lchelle de lUnion, soit politiquement acceptable sans quau pralable la banque qui collecte et gre les dpts soit spare de la banque de march. En effet, mme si le fonds de rsolution et lassurance-dpts sont pr-financs par lindustrie bancaire elle-mme, lexprience historique montre quun fonds dassurance-dpts peut lui-mme devenir insolvable, comme ce fut le cas pour le FDIC en 1991 aprs la crise des Savings & Loans, et comme cela aurait t le cas en 2008 si le Fed et le gouvernement amricain avec le TARP ntaient pas intervenus. Les Trsors publics de la zone seront donc in fine les garants en dernier ressort des dpts. Le Glass Steagall Act en associant la sparation des activits, la cration dune assurance-dpts fdrale et en la dotant des pouvoirs de superviseur et dadministrateur des dfaillances bancaires tait donc un projet dune grande cohrence. LEurope aujourdhui est confronte au mme dfi et la sparation est un composant incontournable de la solution.

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