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O sistema Koban e a institucionalizao do policiamento comunitrio paulista

Cesar Alves (Zare) Ferragi


Zare Ferragi graduado em Admistrao Pblica pela FGV-EAESP, mestre e doutorando em Administrao Pblica pela ICU International Christian University, localizada em Tquio, no Japo. Tquio Japo ferragi@gmail.com

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Resumo
Esse artigo trata das implicaes e dimenses institucionais por detrs da adoo do sistema koban japons pela Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP). O autor observa a evoluo dessa organizao, de uma situao de vago entendimento para a aplicao de prticas mais precisas de policiamento comunitrio. Nesse contexto que surge a deciso de procurar, adotar e implementar um modelo estrangeiro de policiamento o sistema koban japons . Os lderes da PMESP esto preocupados com a evoluo da polcia como um todo, incluindo suas aspiraes e competncias, como meio de legitimar a existncia da instituio. Por meio do koban, a liderana institucional da PMESP teve um papel fundamental no processo de implementao do policiamento comunitrio. Por fim, a adoo da modalidade de koban certamente tem origens numa reconhecida necessidade de melhorar o desempenho institucional e a moral da PMESP; mas sua contribuio principal, mais que tcnica, a de auxiliar na construo deste novo organismo social integrado: o policiamento comunitrio no Brasil.

Palavras-chave
Policiamento Comunitrio, Sistema Koban, PMESP Japo, Liderana Institucional, Foras Isomrficas, Mudana Organizacional. ,

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Contextualizao O Sistema Koban e o Policiamento Comunitrio em So Paulo

o longo dos anos 1990, a polcia militar de muitos estados brasileiros lanou programas de policiamento comunitrio, movimento que parecia fortalecer-se no Brasil (FRHLING, 2006). A inteno anunciada era de reformar o atual mandato da polcia, melhorando a relao deteriorada que mantinha com as comunidades (KAHN, 2003), reduzindo o nvel alarmante de violncia policial (HUMAN RIGHTS WATCH, 1997) e gerando maior aceitao da parte do pblico (FRHLING, 2006).

A mudana de foco representada pelo policiamento comunitrio foi gradual em So Paulo. Em vrios sentidos, a fora policial compese de profissionais da informao, consultores especializados em risco e agentes da lei que atuam com base na conformidade (ERICSON & HAGGERTY, 1997). Contudo, essas funes no estavam visveis no policiamento urbano de So Paulo devido dificuldades organizacionais da Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP), em detectar e gerenciar os riscos inerentes ao crime, bem como outros problemas prprios. Um dos maiores desafios era ensinar o policial a falar com os cidados, para que pudesse anotar e registrar as ocorrncias de sua

Ao longo desse processo, os lderes da PMESP comearam a buscar modelos alternativos fora do pas. De 2000 a 2004, intensificou-se o dilogo entre a polcia japonesa e a paulista e em janeiro de 2005, sob a gide da JICA, Agncia Japonesa de Cooperao Internacional, assinaram um acordo internacional de cooperao tcnica. Em primeiro lugar, contemplava a implementao de oito projetos piloto com base no sistema koban1, sob a rubrica de Base Comunitria de Segurana (BCS). Em seguida, a partir de 2007, o nmero de localidades do tipo koban subiu para 20 (segunda fase), incluindo duas na regio metropolitana
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regio. O antigo habitus (BOURDIEU, 1977) de desempenhar o papel do funcionrio duro que combate o crime ainda estava presente na mentalidade dos agentes policiais. Muitos se opunham ideia de ouvir as demandas dos cidados simplesmente porque contradiria a imagem que tinham de si mesmos. Manter junto aos cidados uma atitude simptica, amvel, de ateno e cuidado, no fazia parte do perfil profissional que muitos desses agentes j haviam introjetado. Assim, mesmo que tenha havido muito entusiasmo acerca do policiamento comunitrio, no se pode deixar de notar o modo como ocorreu realmente, na prtica, na esfera local. Observaram-se dificuldades de implantao dos elementos prticos no policiamento comunitrio dirio (UCHIDA, 2007), apesar de a instituio j ter incorporado sua filosofia.

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de So Paulo, duas no interior e as 16 remanescentes, na capital. Finalmente, o projeto foi ampliado para 54 localidades em todo o estado de So Paulo a partir de 2008 (terceira fase). Neste artigo, argumenta-se que a adoo de prticas com base no sistema koban refora o desenvolvimento progressivo e, consequentemente, fortalece o policiamento comunitrio em So Paulo, gerando uma polcia mais responsiva e voltada ao cidado. Esses achados so significativos em termos de polticas, no apenas para gerar conhecimento relevante para a prpria PMESP, mas tambm para outras onze reas metropolitanas brasileiras, que desde o final de 2008 comearam a adotar prticas semelhantes, sem falar de trs pases centro-americanos: Costa Rica, El Salvador e Guatemala. Metodologia Ao longo de trs anos de estudos de doutorado em Tquio, o autor esteve em So Paulo duas vezes, em 2009 e 2010, durante 4 e 3 meses respectivamente, e comeou a reunir uma srie de entrevistas a agentes policiais, autoridades da JICA e pessoal externo envolvido em fases diferentes do processo entre o Brasil e Japo. Esse conhecimento oral2 permitiu que o autor percebesse algumas mudanas recentes que ocorriam dentro da organizao, especialmente quando se considera o papel de uma liderana ativa trabalhando para a consolidao de prticas de policiamento comunitrio. Na segunda visita ao Brasil, o autor redirecionou entrevistas e comeou a coletar as narrativas de indivduos chave dentro da instituio, tendo em vista seu envolvimento recente com a modalidade koban. O critrio utilizado consistiu na seleo de indivduos que haviam participado ativamente no

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processo de adaptao e implantao do modelo koban em So Paulo, desde o momento de sua concepo at as mais recentes avaliaes. Conforme o autor comeava a entender a PMESP, era essencial compreender o desenvolvimento das prticas do policiamento comunitrio do ponto de vista de uma abordagem holstica, desde as fases iniciais at a adoo da modalidade koban. Uma vez que o policiamento comunitrio prope a reconstruo da autopercepo dos agentes policiais, era importante dar-lhes tempo e espao para a livre expresso. Utilizaram-se as tcnicas de entrevistas individuais e em grupo simples, utilizando-se em ambos os casos entrevistas abertas, pois a pesquisa era de natureza exploratria. O autor costumava comear a entrevista com uma pergunta aberta e deixava o indivduo (ou indivduos) expressar seu ponto de vista espontaneamente.

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A Polcia Militar do Estado de So Paulo (PMESP) Liderana dentro da PMESP O processo de institucionalizao do policiamento comunitrio paulista levanta uma srie de questes quanto capacidade da PMESP em implementar e desempenhar adequadamente as novas ideias e normas inerentes a esse processo. A adoo de iniciativas do tipo koban desde 2005 representa, sem dvida, uma dessas questes. Embora se espere, em qualquer processo de incorporao de novas prticas, a resistncia reforma e o reaparecimento dos antigos habitus (BOURDIEU, 1977) da poca da ditadura, uma compreenso clara da PMESP e seu carter organizacional, competncia, valores institucionais e liderana pode auxiliar-nos a entender no
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Selznick (1957) sugere que uma compreenso profunda da liderana, tanto em organizaes privadas como pblicas, bem como o estudo do carter organizacional, deve ocupar um papel central na ordem do dia da pesquisa social e anlise institucional. Neste artigo, o conceito de adaptao dinmica de Selznick ser empregado para analisar o policiamento comunitrio como processo dinmico, que envolve mais do que meramente rotinas, alterao ou expanso de BCSs. O carter organizacional o produto orgnico da combinao de elementos histricos, de integrao, funcionais e dinmicos da PMESP. Uma vez que o policiamento comunitrio representa uma reconstruo de necessidades dentro da PMESP, tambm exige uma mudana de atitude e comprometimento de seus lderes com vistas a novas estratgias e formas para gerar satisfao interna e externa.

Presses Sociais Externas O papel das instituies policiais brasileiras, e no apenas a paulista, est em processo de mudana. No caso especfico de So Paulo, significa uma mudana no sentido de voltar-se mais para fora (OCDE, 1996): mais aberta, democrtica, responsiva, transparente e com prestao de contas. Ao longo desse processo, a teoria das organizaes distingue ambientes tcnicos, nos quais as organizaes so reconhecidas pela sua eficincia em desempenhar certas atividades, de ambientes institucionais, nos quais o reconhecimento se d principalmente quando as prticas
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apenas os princpios bsicos do desenvolvimento de projetos baseados no koban, mas do prprio policiamento comunitrio brasileiro como um todo. Com relao prtica real do koban em So Paulo, neste artigo no se examinaro em profundidade os benefcios que o modelo japons trouxe para So Paulo.3 Em vez disso, o autor reconhece que houve uma evoluo, a partir de uma compreenso vaga das prticas de policiamento comunitrio em direo a uma aplicao mais precisa de prticas policiais mais eficazes dentro da Polcia Militar do Estado de So Paulo, principalmente em funo do papel decisivo de sua liderana ao longo desse processo. A deciso de pesquisar, adotar e implementar um modelo estrangeiro de policiamento, o sistema koban japons, foi mera consequncia desse processo.

Alm disso, da mesma forma que a eficincia uma questo recorrente na anlise do desempenho institucional, a preocupao com a eficincia administrativa pode levar-nos a problemas significativos na compreenso do papel real da liderana em organizaes de grande porte. Lderes institucionais preocupam-se com a legitimidade de suas organizaes como um meio para a preservao de sua integridade e existncia (SELZNICK, 1957). Se subirmos os degraus da estrutura militar da PMESP at a figura do coronel (a mais alta patente da sua estrutura administrativa), a funo desse lder como tomador de decises torna-se consideravelmente mais difcil, no apenas porque as suas decises sejam mais importantes ou complexas, mas porque surge uma nova lgica: a eficincia perde sua fora, pois os coronis comeam a reavaliar suas prprias tarefas e as necessidades da PMESP. Os coronis, na qualidade de lderes institucionais, preocupam-se com a legitimao e evoluo da polcia como um todo, incluindo a evoluo de suas aspiraes e competncias, como um meio para a preservao da competncia e integridade que distinguem a organizao.

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coincidem com normas e crenas consideradas adequadas ou legtimas (SCOTT & MEYER, 1991). Uma organizao pode atuar em um ambiente mais tcnico ou mais institucional, dependendo de suas atividades. H organizaes altamente institucionalizadas, como escolas, universidades e igrejas, mais preocupadas com a prpria legitimidade do que com eficincia. A polcia faz parte desse grupo (CRANK & LANGWORTHY, 1992), atuando em ambientes sociais que fazem mais presso institucional e apresentam menos demandas tcnicas. Consequentemente, no se podem ignorar as presses sociais externas exercidas sobre a polcia, nem as implicaes resultantes. Iniciativas do tipo koban so de natureza tcnica no sentido de que os agentes policiais devem incorporar procedimentos de rotina s suas prticas. Ao mesmo tempo, no entanto, a adaptao dinmica (SELZNICK, 1957) ocorre nas organizaes no encontro entre a administrao e as polticas. Por esse motivo, o policiamento comunitrio pode ser considerado um processo dinmico, que envolve mais do que meramente rotinas, mudanas ou expanso dos BCSs. Tambm conota a reconstruo das necessidades da PMESP, uma mudana de atitude e comprometimento com novas estratgias e formas de satisfao interna e externa. Atuando em um ambiente altamente institucionalizado, a liderana da PMESP busca legitimidade e estabilidade. Realizou recentemente uma srie de esforos para reformular o mandato da PMESP e lidar com as presses sociais externas oriundas do regime democrtico brasileiro. No final de 2008, por exemplo, a organizao passou por um processo de reestrutu-

rao e criou um novo departamento, a Diretoria de Polcia Comunitria e Direitos Humanos (DPCDH). 4 Nas entrevistas com os oficiais de alto escalo diretamente envolvidos com os programas da DPCDH, o autor observou que, pelo menos no nvel da liderana, existe um discurso claro e um compromisso com a qualidade do servio, e uma abordagem com base nos direitos humanos no que tange ao trabalho policial. Trata-se de um discurso institucional importante dentro da PMESP, pois sustenta a evoluo da filosofia e prticas do policiamento comunitrio, abrindo ainda espao para a adoo de atividades baseadas no sistema koban em So Paulo. Esses achados so importantes para outros administradores pblicos e autoridades policiais interessadas em adotar modelos estrangeiros de policiamento comunitrio, pois destacam o significado de uma liderana ativa ao longo do processo de implementao. Foi justamente pelo envolvimento explcito da liderana policial em So Paulo que a PMESP ficou mais inclinada a adotar o sistema koban e liderar outras instituies policiais brasileiras em trajetrias semelhantes de institucionalizao das prticas de policiamento comunitrio.5 Por outro lado, muitos estudiosos acreditam que os modelos de policiamento comunitrio mistificam ou acobertam o uso que a polcia faz da coero, considerada por muitos a essncia da atividade policial em qualquer lugar (ERICSON & HAGGERTY, 1997). Alguns crticos poderiam alegar que o policiamento comunitrio exerce um papel de relaes pblicas da polcia, disseminando uma imagem amiga para a populao, sem mudar a essncia do trabalho policial (WADDINGTON, 1984; KLOCKARS, 1988). No entanto, em lugar de analisar o policiamento
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O policiamento comunitrio em geral e o modalidade do koban em particular, mais do que sugerir prticas que mantenham intacta a PMESP, desempenhando, portanto, um papel de relaes pblicas, tambm vieram para mudar a prpria concepo da PMESP, influenciando suas polticas, filosofia e organizao administrativa. Uma vez que os lderes da PMESP se tornaram mais receptivos s demandas dos cidados dentro do contexto mais amplo da sociedade democrtica, que exige respostas eficazes questo da segurana pblica, o esforo de policiamento comunitrio pode ser entendido como uma reao institucional consolidada, e no superficial. Presses Sociais Internas Por outro lado, a relao de uma organizao com o ambiente externo apenas uma das fontes da experincia institucional. Tambm existe todo um universo interno a ser considerado. Se nos voltarmos para a institucionalizao

Em visita a diversas Bases Comunitrias de Segurana (BCS), o autor pode observar que de alguma forma os policiais atuam segundo seus prprios critrios, preocupados com sua prpria proteo ou realizao profissional. Em uma das BCSs, por exemplo, um sargento confirmou que a principal motivao para trabalhar no policiamento comunitrio era de cunho pessoal, a satis| So Paulo Ano 5 Edio 8 Fev/Mar 2011

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comunitrio enquanto retrica ou realidade, devemos entender que o primeiro combina os dois ltimos para constituir um discurso expresso por meio da comunicao institucional (ERICSON & HAGGERTY, 1997). Alm disso, de acordo com Putnam (1993), a responsividade ao contexto social gera reaes institucionais. Neste artigo, concordamos com Putnam, observando ainda que o contexto do recrudescimento da violncia e a crescente taxa de homicdio em So Paulo nos anos 1990 produziu na PMESP uma conscincia mais profunda da sua interdependncia com todas as partes interessadas, bem como com as foras externas, gerando um discurso institucional dirigido por seus lderes, o qual, por sua vez, culminou na adoo do sistema koban.

do policiamento comunitrio em So Paulo, a liderana, carter e processo de tomada de decises crticas emergem como fatores chave que constituem a vida organizacional da PMESP. Nesse sentido, as iniciativas baseadas no koban podem ser entendidas como uma oportunidade de incorporar um novo ponto de vista dentro do carter da PMESP Ao empregar procedimentos ori. ginrios do Japo, os projetos com base no koban haviam afetado o moral e autoconcepo dos oficiais de baixo escalo, dando-lhes at certo ponto um sentido de misso e aumentando os nveis de motivao para os desafios dirios do trabalho, nas palavras de um cabo (entrevista pessoal, 2009). Ao mesmo tempo, mesmo quando aceitas de boa f, as prticas baseadas no koban podem ser prejudicadas pelo pessoal ou procedimentos oramentrios, alm de vrias outras rotinas operacionais que integram essas prticas. A PMESP abre espao para o que se denomina estrutura informal, que se revela conforme os agentes policiais trazem suas prprias individualidades, caractersticas e preocupaes instituio e suas prticas. Em todos os postos policiais, nos quais convivem sargentos, cabos e soldados, as nomenclaturas formais atuam nas funes ou atividades especializadas ou seja, as patrulhas a p so realizadas pelos cabos e soldados, a gesto de pessoal pelos sargentos mas no nas prprias pessoas.

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fao interna de ajudar crianas empobrecidas e vulnerveis s drogas. No entanto, queixou-se da rigidez das estruturas policiais e da falta de apoio institucional, sugerindo que poderia realizar melhor o seu trabalho sem a hierarquia e rigidez de seus superiores (Entrevista pessoal, 2009). Suas palavras revelam claramente a batalha por um lugar (ou talvez promoo) dentro da organizao, em rivalidade com a hierarquia da polcia. Essas necessidades pessoais, um aspecto universal e um dilema persistente em qualquer organizao, podem dar sustentao ou corroer os programas de policiamento comunitrio atualmente em prtica. Caber aos lderes da PMESP identificar e controlar essas presses sociais internas para poder fazer bom uso desse grande manancial de energia e propor meios construtivos que levem aos fins desejados. Ao analisar as presses sociais externas e internas expostas acima, uma das questes razoveis a se levantar aqui no se as localidades que trabalham com o sistema koban reduziro a taxa de criminalidade, mas at que ponto conseguiro aumentar a legitimidade da PMESP aos olhos daqueles que precisam legitim-la. Nas prximas sees, exploraremos alguns dos conceitos de teoria organizacional, incluindo os processos isomrficos, campos institucionais e mitos de integrao social, para finalmente trabalhar o papel das lideranas na direo da PMESP.

muitas vezes acabam tornando-se semelhantes, seja na forma ou na prtica (POWELL & DIMAGGIO, 1991). Powell e DiMaggio (1991) definem esse fenmeno como institucional, destacando trs foras isomrficas que o explicam: a fora coerciva, a mimtica e a normativa, conforme exposto a seguir. O isomorfismo coercivo o resultado de presses formais e informais exercidas nas organizaes por outras organizaes, das quais as primeiras dependem, bem como por expectativas culturais da sociedade na qual atuam (POWELL & DIMAGGIO, 1991, p. 67). Essas presses podem ser diretas, por meio da fora ou persuaso, ou pelo convite para participarem de coalizes ou associaes. Podem tambm ser indiretas, de forma mais sutil, como os ajustes na estrutura de uma organizao para satisfazer os doadores (MILOFSKY, 1981; in POWELL & DIMAGGIO,1991, p. 68). Com relao polcia, um exemplo claro de isomorfismo coercivo quando ocorre uma mudana na lei. A polcia responde e atua a partir de um marco legal, o cumprimento da lei. Portanto, as alteraes nesse ambiente podem afetar diversos aspectos do comportamento e cultura dessa instituio. Por sua vez, o isomorfismo mimtico ocorre quando as organizaes replicam outras organizaes, consideradas mais legtimas ou adequadas. Dizendo de outra forma, representa a imitao das prticas de outra organizao para enfrentar a falta de segurana do meio quando as tecnologias organizacionais so mal compreendidas (MARCH & OLSEN, 1976; in POWELL & DIMAGGIO, 1991, p. 69), quando os objetivos so ambguos; ou quando o ambiente cria incertezas simblicas (POWELL & DIMAGGIO,
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Processos Isomrficos e Mudana Organizacional Foras Coercivas, Mimticas e Normativas Os tericos organizacionais sugerem que as organizaes que operam no mesmo campo

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Finalmente, a terceira fora isomrfica a normativa. O isomorfismo normativo deriva principalmente dos processos de profissionalizao. Por profissionalizao o autor entende a batalha coletiva dos membros de uma profisso pela definio das condies e mtodos de trabalho e pelo estabelecimento de uma base cognitiva e pela legitimao de sua autonomia profissional (POWELL & DIMAGGIO, 1991, p. 70). Nesse sentido, a adoo do policiamento comunitrio por parte da PMESP representa uma fora isomrfica normativa, afetando seu processo de profissionalizao no apenas pela incorporao de mdulos didticos a seu currculo, mas tambm porque esse treinamento atualmente um requisito para aqueles que querem tornar-se agentes policiais em So Paulo. Campos Institucionais e Organizaes Institucionalizantes Lin (2001) prope que existe um campo institucional quando as organizaes respeitam e reconhecem um grupo especfico de instituies, ajustando sua estrutura interna e padres de comportamento para reduzir custos de transao com outras organizaes, solicitado pelas mesmas instituies (LIN, 2001,

Existem muitas organizaes institucionalizantes que atuam na rea policial, entre as quais as defensoras da inovao, que propem mudanas e inovao institucional (TOLBERT & ZUCKER, 1996). No nosso caso, a JICA e a Agncia Japonesa de Poltica Nacional, considerando o treinamento tcnico que ministraram aos policiais brasileiros, representam exemplos de defensores da inovao, pois abrem espao para o dilogo e a troca de ideias e recursos dentro da PMESP. As redes sociais, como a comisso pela implementao do policiamento comunitrio em So Paulo, composta por indivduos e grupos que tm preocupaes em comum sobre o futuro da PMESP, tambm contribuem com o debate e a promoo do policiamento comunitrio em So Paulo. Atores que em princpio esto alocados na periferia do campo, como o caso do Instituto Sou da Paz, uma ONG, podem juntar esforos e penetrar nesse campo, incorporando mitos alternativos ou criando novas organizaes institucionalizantes, como o Prmio Polcia Cidad, realizado anualmente com o objetivo de reconhecer boas prticas policiais na cidade de So Paulo. Em muitas partes do mundo, no entanto, a fora policial exerce diversas funes na mesma rea geogrfica. Constituiriam necessariamente, portanto, um campo institucional?
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1991, p. 69) Nas entrevistas deste artigo, realizadas junto ao alto escalo da PMESP, afirmouse que, aps investigar os sistemas policiais de muitos pases, os brasileiros escolheram o sistema japons por perceber que o modelo koban era o mais legtimo e adequado para diminuir a taxa de criminalidade e criar vnculos mais fortes entre a polcia e a comunidade. Suas palavras sugerem, at certo ponto, que a adoo de prticas baseadas no koban japons foi o resultado de foras isomrficas mimticas.

p. 188). O autor explica que as organizaes institucionalizantes operam no campo institucional, certificado para socializar seus membros (LIN, 2001, p. 191). Um exemplo clssico seria o das universidades, nas quais os alunos aprendem aspectos tcnicos ao mesmo tempo em que convivem e discutem assuntos relacionados a certos campos de interesse.

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Na prxima sesso exploraremos brevemente as caractersticas gerais que compem o campo institucional da polcia, para em seguida sugerir que o campo institucional da polcia brasileira est incompleto, apresentando desafios institucionais ao desenvolvimento de programas de policiamento comunitrio e projetos baseado no sistema koban nesse pas. Brasil: um campo policial institucional incompleto Um estudo comparativo de organizaes policiais, realizado por Bayley (1975), revela que a polcia realiza trs atividades bsicas: i) a investigao criminal; ii) o uso da fora paramilitar contra membros da mesma comunidade poltica, se necessrio (sublevaes etc.); iii) a patrulha uniformizada dos espaos pblicos, com a atribuio de fora. Medeiros (2004) utiliza as observaes de Bayley e afirma que, para o campo institucional da polcia, encontramos organizaes que exercem as funes de (a) polcia criminal, (b) polcia da ordem e (c) polcia urbana. Medeiros observa que o processo de redemocratizao brasileiro, apoiado na nova Constituio cidad de 1988, aumentou as fontes de legitimidade da polcia, tanto qualitativas como quantitativas, e implicou uma transformao de seu papel de controle social (MEDEIROS, 2004). Embora no Brasil as duas primeiras fossem realizadas, respectivamente, por organizaes ligadas ao sistema judicirio (Polcia Civil estadual) e o exrcito (Polcia Militar estadual), a ltima bastante moderna e baseia-se na insero consensual da polcia no controle social. Medeiros (2004) aponta que as polcias brasileiras, ao estenderem sua responsabilidade a um universo poltico mais amplo, tambm tiveram que abandonar antigas funes de controle social e enfocar no controle da

criminalidade, para o qual uma estrutura composta de duas polcias separadas parece inadequada (DALLARI, 1993; BICUDO, 2000; IN MEDEIROS, 2004). No Brasil h duas polcias para cada um dos 26 estados da federao e o Distrito Federal (Braslia), trs na esfera federal e uma srie de guardas municipais. O Brasil no constitui exceo quanto ao elevado nmero de instituies policiais quando comparado Inglaterra, Alemanha ou Estados Unidos (BAYLEY, 1975; MCKENZIE & GALLAGHER, 1989). No entanto, Medeiros (2004) destaca uma peculiaridade: em muitos pases existem diversas unidades paramilitares especiais, mas, de modo geral, cada instituio realiza todas as trs atividades policiais descritas por Bayley (1975), quais sejam, o crime, a ordem e o policiamento urbano. Diferenciam-se por critrios geogrficos, e no pelo funcionamento. De modo semelhante Polcia Nacional Japonesa, a especializao ocorre dentro de cada delegacia de cada prefeitura japonesa6 (PARKER, 2001), ou seja, trata-se de uma diviso intraorganizacional (MEDEIROS, 2004:278). Embora os omawarisan (termo simptico, em japons, para designar o policial) patrulhem as ruas e ocupem cargos dentro do sistema koban, so os detetives que tm a responsabilidade de investigao dos crimes. Contudo, ambos pertencem mesma estrutura institucional. No Brasil, a especializao extraorganizacional (MEDEIROS, 2004:278): a investigao criminal e o policiamento comunitrio so realizados por duas instituies policiais, ambas na esfera estadual. No Brasil, essa especializao extraorganizacional gera consequncias para o campo institucional
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A Institucionalizao do Policiamento Comunitrio em So Paulo A Legitimao do Koban Brasileiro Em 2008 o autor entrevistou um alto comandante da PMESP, responsvel pela implementao do policiamento comunitrio em So Paulo, segundo o qual a adoo do sistema koban japons originou um modelo cientfico legtimo de policiamento comunitrio para o Brasil (entrevista pessoal, 2008). Esse modelo cientfico combina prticas anteriores da PMESP, caractersticas do policiamento comunitrio original anglo-americano e prticas propostas pelos japoneses, gerando um novo estilo koban, de cunho brasileiro. Mas por que o entrevistado enfatizou o aspecto da legitimidade dessa nova prtica, classificando-a como modelo cientfico? A legitimidade um conceito recorrente na pesquisa institucional (SELZNICK, 1957; MEYER & ROWAN, 1991; POWELL & DIMAGGIO, 1991). De acordo com Suchman (1995), a legitimidade uma percepo ou pressuposio generalizada de que as aes de uma entidade so desejveis, adequadas ou apropriadas dentro de um sistema de normas, valores, crenas e definies construdas socialmente (SUCHMAN, 1995, p. 574). Para entender o
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As entrevistas com os policiais japoneses de Tquio confirmaram claramente o desconforto que sentem com relao a essa diferenciao. Aps trabalhar intimamente com a PMESP, na qualidade de especialistas ou inspetores orientando a implementao de prticas baseadas no sistema koban em So Paulo, os japoneses sugeriram que o policiamento comunitrio, no Brasil, est muito mais desconectado da investigao criminal do que no Japo. Na prefeitura de Kanagawa, por exemplo, este autor observou que todos os policiais iniciam a carreira no Departamento de Assuntos Policiais da Comunidade (chiikika) e somente ento passam por um ou mais dos outros departamentos: Segurana no Trnsito (koutsuka), Segurana Comunitria (seikatsuanzenka) e Investigao Criminal (keijika)7. Mesmo que seja raro que trabalhe em todos os departamentos, no incio de sua carreira o policial japons pode migrar entre reas diferentes (com base em habilidades pessoais e promoo) e definir qual melhor se adequa s suas aspiraes. Alm disso, fica claro que, entre todos os departamentos da polcia japonesa, incluindo o de investigao criminal, o policiamento comunitrio vivenciado na prtica. Em So Paulo, por outro lado, espera-se que iniciativas baseadas no koban de-

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da polcia, dificultando a troca de pessoal entre as Polcias Civil e Militar porque, ao contrrio do Japo, os policiais tm profisses essencialmente diferentes (fora normativa). A estrutura militar no considerada adequada para as tarefas da polcia civil, e vice-versa (fora mimtica). Alm disso, em boa parte de sua histria, os comandos de ambas as polcias eram totalmente separados (fora coerciva). Apesar do contato dirio entre as duas organizaes, h pouca troca de recursos tcnicos e institucionais (MEDEIROS, 2004).

senvolvam relaes isomrficas mais fortes com as Polcias Militares de outros estados do que com a prpria polcia criminal do estado de So Paulo. Essas consideraes so importantes para entendermos as foras isomrficas exercidas sobre as prticas baseadas no koban no Brasil, bem como as implicaes e desafios de seu processo de institucionalizao.

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processo e a necessidade de legitimar prticas ao estilo koban, podemos recorrer anlise da teoria institucional de Tolbert e Zucker (1996), segundo a qual um novo conjunto de prticas no legtimo nem ilegtimo. Em primeiro lugar, a modalidade koban teve que ser inventada ou, no caso do Brasil, reinventada por um pequeno grupo de indivduos e organizaes, provavelmente preocupados com o desempenho institucional da PMESP. Os lderes da PMESP faziam parte desse grupo. Em seguida, aps passar por um processo de formalizao suficiente, essas prticas precisavam ser transmitidas a outras organizaes ou aos membros das primeiras que ainda no tivessem familiaridade com as mesmas. Em um segundo momento, atores relevantes do processo decisrio comearam a aceitar a validade do koban brasileiro. A partir da, um nmero crescente de organizaes embarcam no processo de adoo de novas prticas. Essas organizaes podem atribuir valores ao policiamento comunitrio com base no que vivenciam ou adquirem de outros atores, os chamados defensores da inovao (TOLBERT & ZUCKER, 1996). Exemplos desses defensores, conforme j citado anteriormente, incluem no apenas a JICA e a Agncia Nacional da Polcia Japonesa, mas tambm a mdia brasileira, as ONGs, agncias nacionais, entre outros. De forma semelhante, espera-se que quanto mais unidades policiais locais adotarem as prticas baseadas no koban, mais conhecimento ser adquirido e circular no campo do policiamento e, em consequncia, reduzir o custo da adoo das mesmas pela PMESP e outras Polcias Militares brasileiras. Alm disso, Tolbert e Zucker (1996) enfatizam que, frequentemente, so as equipes de em-

preendedores institucionais que criam campos de inovao. Grupos profissionais, grupos de interesse especial e especialistas, entre outros, compem esses grupos de proponentes que conduzem o processo de institucionalizao exatamente porque este ltimo facilita e legitima sua ao. No caso da PMESP, esses grupos profissionais podem ser considerados elites, cuja existncia prope uma perspectiva mais ampla, mais responsiva e orientada para o social dentro da organizao. Para criar um campo, essas elites definem simultaneamente os problemas a se resolver e as prticas para resolv-los. Para tanto, podem acrescentar significados que sero amplamente aplicados inovao e seus mltiplos ambientes sociais. Na realidade, contam com a liderana criativa que tem a disposio e o olhar para ver a necessidade de um mito de integrao social (SELZNICK, 1957). Quando ligadas a esferas legtimas, essas prticas conseguem atingir a legitimidade normativa (TOLBERT & ZUCKER, 1996). No nosso caso, se as BCSs (incluindo as iniciativas baseadas no koban) estabelecerem sua posio no campo do policiamento e segurana pblica e houver significados que possam ser diretamente associados a essas novas prticas, a sim as prticas sero rapidamente institucionalizadas. Inrcia Organizacional e Resistncia Mudana Powell e DiMaggio (1991) e Meyer e Rowan (1991) argumentam que a inrcia consequncia de necessidades institucionais, centradas na relao entre a estabilidade e a legitimidade no campo institucional. De acordo com esses termos, uma organizao somente poder ampliar sua estabilidade se aqueles que se encontram no mesmo campo institucional considerarem suas prticas legtimas. Por outro lado, o estudo de Selznick (1953) sobre a constituio da Tennessee Valley
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Authority (TVA) e a implementao de sua poltica de desenvolvimento comunitrio sugere que a liderana organizacional tende a responder a mudanas em termos de carter organizacional, e que h resistncias a mudana que podem comprometer interesses individuais (SELZNICK, 1953; 1957). Assim sendo, partimos do princpio que a resistncia ao policiamento comunitrio pode ocorrer se interesses pessoais forem ameaados, pois a resistncia impe a inrcia organizacional. Esses arranjos apresentam, seguramente, grandes desafios e resistncia adoo de prticas policiais legais e responsivas ao contexto, podendo ainda indicar outra fonte de inrcia, denominada ceremonialismo (MEYER & ROWAN, 1991). Meyer e Rowan (1991) argumentam que, para lidar com a presso do meio, a organizao pode criar mecanismos que estimulem, por meio da cerimnia, a adoo de processos considerados legtimos em um campo institucional. Consequentemente, sua legitimidade pode aumentar aos olhos de outros atores, assim como a possibilidade de garantir recursos e manter suas prticas. Na realidade, considerando os diversos contextos sociais brasileiros, pode-se esperar que uma grande variedade de tipos de cerimonialismo exera resistncia ao processo de institucionalizao do policiamento comunitrio, desde um koban de fachada at o koban genuno. Contudo, a funo de integrao de um sistema koban brasileiro poderia ligar todos esses elementos, conforme exploraremos em seguida. As origens dos Mitos Institucionais Meyer e Rowan (1991) descrevem trs processos para explicar a origem dos mitos institucionais. Primeiro, a elaborao de relaes de rede entre organizaes que coexistem em um mesmo ambiente institucional, criando estruturas, procedimentos

Ocorre um segundo processo no ordenamento legal de ambientes institucionais. A criao de mandatos legais, a regulao de prticas pelas leis e regras administrativas, e o estabelecimento de requisitos ao exerccio de uma profisso so todos processos que constroem mitos institucionais (MEYER & ROWAN, 1991, p. 48). Segundo Medeiros (2004), quanto maior a ordem legal-racional, maior a extenso das regras e procedimentos que se transformam em requisitos institucionalizados (MEDEIROS, 2004, p. 274). No caso da polcia, uma profisso intensamente regulada, observamos que muitos mitos so relacionados formao profissional, como a noo de que a aplicabilidade de leis disciplinares representa uma resposta adequada ao problema da ordem pblica no Brasil (SILVA, 2001, p. 73; in MEDEIROS, 2004, p. 274), ou que as prticas de policiamento comunitrio representam o caminho certo em direo ao estabelecimento de boas relaes entre a polcia e a comunidade. Finalmente, o terceiro processo de fabricao de mitos encontra-se no modo como as prprias organizaes reagem, atravs de sua
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e prticas. Desde que persistam essas transaes, pode-se forjar um status mtico (CRANK & LANGWORTHY, 1992, p. 350). Um bom exemplo, no caso da polcia, so os call centers, conhecidos como hyakutouban 110 no Japo, 190 no Brasil ou 911 nos Estados Unidos. Mesmo que estudos anteriores tenham demonstrado que a tcnica tem baixo impacto sobre a taxa de criminalidade (BAYLEY, 1994, p. 3), os indivduos e organizaes tendem a associar o servio rpido eficincia policial (MEDEIROS, 200, p. 273). Trata-se de um mito institucional.

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liderana institucional, aos desafios impostos pelo ambiente institucional (SELZNICK, 1957). As organizaes no so passivas. Ao contrrio, a liderana e associaes profissionais esto engajadas ativamente na construo e elaborao de mitos institucionais (MEDEIROS, 2004). Aqui, podemos nos voltar evoluo do policiamento comunitrio paulista para analisar, do presente para o passado, a adoo do sistema koban em So Paulo. At que ponto representa um esforo organizado pela liderana institucional da PMESP para justificar as prticas de policiamento comunitrio e, portanto, a prpria existncia da PMESP? Qual a real contribuio do chamado sistema koban para o processo de institucionalizao do policiamento comunitrio em So Paulo e, posteriormente, no Brasil como um todo? O Koban como Ferramenta de Integrao Social Uma das tcnicas mais importantes para a criao de uma instituio consiste na elaborao de um mito de integrao social. Alm disso, alguns dos principais instrumentos para a proteo de organizaes altamente institucionalizadas so os mitos institucionais (MEYER & ROWAN, 1991; MEDEIROS, 2004), que representam interpretaes sociais da realidade, prescries racionalizadas e impessoais, cuja aceitao vai alm do julgamento de atores individuais, e que atribuem caractersticas tcnicas a objetos sociais, especificando, de modo normativo, os meios para atingir os fins tcnicos (MEDEIROS, 2004, p. 273). Alm disso, a liderana criativa depende de um esprito e uma perspiccia para perceber a necessidade de um mito, para descobrir uma frmula de sucesso e, acima de tudo, para criar as condies organizacionais que sustentem os ideais

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expressos (SELZNICK, 1957). At certo ponto, a adoo da modalidade koban pela liderana da PMESP encaixa-se nas descries anteriores sobre os mitos de integrao social: serviu como uma ferramenta socialmente compatvel, dentro da vida organizacional da PMESP, que permitiu o desenvolvimento e consolidao das prticas de policiamento comunitrio. Durante as entrevistas e observaes realizadas neste estudo, o autor observou que a adoo do modelo koban representa uma tentativa institucional de construir objetivos e mtodos distintos dentro da PMESP. Mesmo se no tiver sido a inteno inicial, a adoo da modalidade japonesa cumpriu o papel de harmonizar o policiamento comunitrio dentro da estrutura maior da PMESP, criando significados (legitimidade) e apresentando tcnicas (eficincia) compatveis com as abordagens estabelecidas da instituio para a promoo do policiamento comunitrio. Vale lembrar que, desde o incio de sua implantao, no final dos anos 1990, o policiamento comunitrio foi percebido como qualquer outra lei ou regulamento. Era um procedimento muito frio, que tinha que ser cumprido, mesmo se no fosse plenamente compreendido pelos policiais e cidados. Ao longo dos anos, no entanto, especialmente aps a introduo do sistema koban, ocorreu uma mudana na estrutura interna da PMESP. Os policiais, especialmente os de baixo escalo, comeam a comprometer-se com as prticas de policiamento dirio de modo diferente. Como muitos policiais tambm desempenham um papel, ao vestir seus uniformes e conduzir-se adequadamente dentro de uma determinada sociedade, sua prpria expectativa quando a esse papel foi afetada. Esses policiais
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O Koban como estratgia institucional Neste artigo, argumenta-se que a adoo do sistema koban representa um esforo de elaborao de uma ferramenta de integrao social, chamemo-la ou no de mito, para a consolidao do policiamento comunitrio em So Paulo. Em outras palavras, o modelo koban, adaptado a algumas das Bases Comunitrias de Segurana (BCS), representa mais uma iniciativa institucional para reforar a legitimao da PMESP, com implicaes que se estendem alm da mera adoo de prticas japonesas de policiamento de cunho tcnico. Uma vez que a PMESP e outros atores do campo da polcia comearam a sofrer presses de carter normativo, coercivo e mimtico resultantes da adoo do modelo koban, passaram a assemelhar-se, contribuindo, dessa forma, institucionalizao das prticas de policiamento comunitrio em So Paulo como um todo. Consequentemente, torna-se necessria uma anlise mais profunda sobre a aceitao do sistema koban junto aos atores relevantes, ou seja, em que medida considerado legtimo e adequado.

Concluses Conforme exposto anteriormente, reconhecemos a evoluo recente de uma corporao que abandonou um perodo de ditadura e en-

No entanto, o policiamento comunitrio insere-se em um campo institucional influenciado por demandas diversas, no qual o legado militar e a especializao extraorganizacional constituem desafios institucionais sua legitimidade. Em lugar de enfocar em estratgias eficientes para o controle da criminalidade, sua principal preocupao est voltada para a prpria legitimidade, respondendo a demandas internas e externas oriundas do campo institucional da polcia. Essa compreenso esclarece a dinmica em que se inserem as iniciativas do tipo koban. Considerando que o policiamento comunitrio sugere a proposta uma polcia urbana de carter preventivo, e no funes paramilitares, o uso da fora e uma ligao com o exrcito, acaba contradizendo a concepo anterior de controle social, predominante no Brasil. Assim, ter que competir com outros mitos e concepes institucionais, pois reestrutura o
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de baixo escalo comearam a fazer sugestes aos seus superiores, contribuindo com ideias, participando de reunies, expressando sua prpria opinio e trazendo as preocupaes dos cidados para a mesa de discusso. De acordo com um coronel, o sistema koban forneceu uma ferramenta prtica para uma ideia abstrata (entrevista pessoal, 2010).

trou em uma fase responsiva, com um olhar voltado para fora, deixando de ser reativa e repressora e adotando o policiamento voltado para a comunidade. O autor sublinha o modo pelo qual a liderana da PMESP articula aes para implementar prticas de policiamento comunitrio e manter sua integridade institucional. A proteo da integridade, mais do que um exerccio esttico ou de expresso, tambm a defesa da competncia distintiva da PMESP. Com o progresso da institucionalizao do policiamento comunitrio e das prticas baseadas no koban, desenvolveu-se um carter especial e a organizao tornou-se mais competente para desempenhar o seu papel, o que importante para a PMESP no seu esforo por desenvolver e dar visibilidade sua competncia distintiva em instaurar e manter a segurana pblica.

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modo pelo qual a PMESP compreende seu papel de instituio social. Finalmente, o autor observa que iniciativas do tipo koban apresentam um sentido integrado de misso, atuando, portanto, na construo das instituies. A adoo do modelo koban mobilizou o apoio institucional ao policiamento urbano nos mais altos nveis hierrquicos da PMESP, contribuindo para a consolidao de novas prticas ligadas ao policiamento comunitrio. Havia foras coercivas que afetavam a organizao como um todo, pois as ordens escritas eram dadas pelo comando para especificar como se deveria entender o policiamento comunitrio dentro da organizao. Alm disso, foras normativas e mimticas tambm

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afetaram a PMESP, pois seus lderes organizaram seminrios para explicar a necessidade de adoo dessas novas prticas baseadas no modelo japons. Dessa forma, sob o guarda-chuva do koban, a liderana institucional da PMESP teve um papel fundamental na implantao do processo de policiamento comunitrio em So Paulo. Sem esse apoio institucional, seria difcil esperar resultados exitosos do policiamento comunitrio paulista. No final, a adoo da modalidade koban origina-se, seguramente, de uma necessidade sentida de melhorar o desempenho institucional e o moral da PMESP, mas sua principal contribuio, mais do que tcnica, a de apoiar a construo desse novo organismo social integrado, ou seja, o policiamento comunitrio no Brasil.

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1.

O termo sistema koban, neste projeto, indica o modo de realizar o policiamento comunitrio com a utilizao de atividades koban denominadas Base Comunitria de Segurana (BCS) e Chuzaisho, denominada Base Comunitria de Segurana Distrital (BCSD).

2. 3.

Thompson (1998) comenta que a histria das instituies contm conhecimento significativo acerca de seu desenvolvimento institucional. Uma anlise das caractersticas especiais do modelo koban est em fase de preparao e ser publicada na tese de doutorado do autor, em meados de 2011, pela Universidade Crist Internacional (ICU) em Tquio, no Japo.

4.

A DPCDH o departamento responsvel por disseminar a doutrina do policiamento comunitrio dentro da PMESP, lidando tambm com questes relacionadas legislao interna e comportamento humano, estabelecendo normas, condutas e procedimentos com os quais os agentes policiais devem relacionar-se com os cidados.

5.

Conforme exposto acima, a PMESP, com o respaldo da JICA, atualmente ministra treinamento sobre o policiamento comunitrio s polcias de onze estados brasileiros e trs pases centro-americanos.

6.

Nota do Tradutor: No Japo, o termo prefeitura designa uma diviso administrativa maior do que a cidade, abrangendo vrios distritos, cidades e/ou vilarejos. No idioma japons, os caracteres correspondentes . e

7.

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Koban y la institucionalizacin de la polica comunitaria en Sao Paulo Este artculo trata de las implicaciones y dimensiones institucionales que hay por detrs de la adopcin del sistema de casetas o sistema koban japons por la Polica Militar del Estado de Sao Paulo (PMESP). El autor observa la evolucin de esta organizacin, desde una situacin de vago entendimiento hasta la aplicacin de prcticas ms precisas de polica comunitaria. Es en ese contexto donde surge la decisin de buscar, adoptar e implementar un modelo extranjero de vigilancia policial: el sistema koban japons. Los lderes de la Polica Militar del Estado de Sao Paulo (PMESP) estn preocupados por la evolucin de la polica como un todo, incluyendo sus aspiraciones y competencias, como medio de legitimar la existencia de la institucin. A travs del sistema koban, el liderazgo institucional de la PMESP ha tenido un papel fundamental en el proceso de implementacin de la polica comunitaria. Por ltimo, la adopcin de la modalidad de koban ciertamente se debe a una reconocida necesidad de mejorar el desempeo institucional y la moral de la PMESP, pero su contribucin principal, ms que tcnica, es la de auxiliar en la construccin de este nuevo organismo social integrado: la polica comunitaria en Brasil.

Koban and the Institutionalization of Community Policing in So Paulo This article explores the implications and institutional dimensions behind the adoption, by the PMESP (So Paulo State Military Police), of the koban system from Japan. The author argues that there was an evolution from a vague understanding of community policing practices into a more precise application of such practices. The decision of searching, adopting and implementing a foreign model of policing the Japanese koban system is a consequence of this state of affairs. The leaders of the PMESP are concerned with the evolution of the police as a whole, including its evolving aspirations and competences, as a mean to legitimate the institutions existence. Under the umbrella of koban, the PMESPs institutional leadership had a fundamental role in implementing community policing. In the end, the adoption of the koban modality undoubtedly arose from a sensed need to improve the institutional performance and morale of the PMESP; however, its main contribution, rather than technical, is to assist building this new integrated social organism: community policing in Brazil.

Keywords:

Community

Policing,

Koban

System,

PMESP Japan, Institutional Leadership, Isomorphic Forces, ,

Palabras clave: Polica comunitaria. Sistema koban.


Polica Militar del Estado de Sao Paulo (PMESP). Japn. Liderazgo institucional. Fuerzas isomrficas. Cambio organizacional.

Organizational Change.

Data de recebimento: 09/12/2010 Data de aprovao: 03/01/2011

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