A Contribuio dos rgos de Controle na Implantao de Polticas Pblicas Descentralizadas - Programa Bolsa Famlia

Resumo: Objetivos: Apontar as contribuies do Programa de Fiscalizao a Partir de Sorteios Pblicos da Controladoria Geral da Unio no processo de implantao do Programa Bolsa Famlia. Mtodos: Os dados foram coletados a partir dos relatrios de fiscalizao de municpios elaborados pelos tcnicos da CGU e disponibilizados na pgina da Internet. Foram utilizados os relatrios completos referentes s aes de fiscalizao realizadas entre 2004 e 2007. Os apontamentos levantados foram organizados em 10 grupos de categorias. Resultados: Foram realizadas 900 fiscalizaes e analisados 897 relatrios (3 no estavam disponveis). Em 47 municpios o Programa Bolsa Famlia no foi auditado, resultando em uma amostra final de 850 municpios. (15,30% dos municpios brasileiros). Desses, 90% apresentaram algum apontamento por parte dos tcnicos da CGU. Palavras-Chave: Controle Interno e Externo, Programa Bolsa Famlia, Transferncia de Renda, accountability.

I. Introduo
O Programa Bolsa Famlia caracteriza-se por ser um programa de carter federativo, ou seja, sua gesto feita de forma compartilhada pelos trs nveis governamentais. Esse desenho implica em desafios em sua implantao, uma vez que a Repblica Federativa do Brasil composta pela Unio, Distrito Federal, 26 estados e 5.564 municpios, todos entes autnomos segundo a Constituio de 1988. Essa complexidade institucional delega Unio o papel relevante de articulao e coordenao das aes dos atores envolvidos. Apesar da gesto do Programa ser realizada pelas trs esferas de governo, municipal, estadual e federal, o Programa Bolsa Famlia e o Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) so administrados principalmente pelos municpios. So eles os responsveis pela identificao, caracterizao e cadastramento das famlias pobres para o recebimento do benefcio do Bolsa Famlia. Fato que desde a sua criao em outubro de 2003, o Programa Bolsa Famlia vem passado por diversas modificaes e aprimoramentos refletindo o esforo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome de torn-lo cada vez mais aderente aos objetivos de reduo da pobreza e erradicao da fome no Brasil. Como conseqncia, o Brasil vem observando redues significativas nos padres de desigualdade e pobreza que estavam estagnados por longas dcadas, e o Programa Bolsa Famlia tem tido papel fundamental nessa reduo como demonstra uma vasta literatura, por exemplo, Rocha (2007), Carvalho (2006), Bourguignon, Ferreira e Leite (2007), Cury e Leme (2007) e Soares e Zepeda (2008). Entre estes aprimoramentos destacam-se aes como a unificao dos programas de transferncia de renda existentes anteriormente, o aperfeioamento dos sistemas informatizados que suportam o programa, a articulao intersetorial e a integrao com outras polticas de governo, alm do aperfeioamento constante de mecanismos de auditoria e controle. Entretanto, apesar dessas iniciativas de qualificao da gesto do Programa, alguns problemas ainda comprometem a qualidade da gesto municipal e, para que o Bolsa Famlia tenha xito em seus objetivos, fundamental que os municpios brasileiros garantam o bom funcionamento das aes do programa. Como a participao de atores polticos to diversos com vistas a atingir um objetivo comum no simples de ser obtida, os mecanismos de accountability e controle interno e externo so fundamentais neste processo. Com essa finalidade, a criao da Rede Pblica de Fiscalizao do Programa Bolsa Famlia, em 2005, garantiu a institucionalizao de fortes mecanismos de controle com vistas a uma maior efetividade e a uma menor ocorrncia de desvios de finalidade do Programa.

Partindo deste contexto, o presente artigo destina-se discutir o papel do Programa de Fiscalizao a partir de Sorteios Pblicos da Controladoria Geral da Unio (CGU) no processo de consolidao do Programa Bolsa Famlia nos municpios brasileiros, na perspectiva da Rede Pblica de Fiscalizao. Para tanto, foi realizada uma pesquisa documental tendo como base a sntese dos relatrios gerenciais de fiscalizao da CGU, atravs de tcnica direta de anlise de contedo, com vistas a traduzir categorias representativas das constataes elencadas nos referidos relatrios.

II. A Administrao Pblica e o papel dos rgos de Controle

A implantao de programas federais de desenho descentralizado e,

conseqentemente, a implantao de polticas pblicas nacionais, s se far de maneira transparente e por meio de um processo gerencial caso existam, invariavelmente, processos de responsabilizao e de controle social bastante atuantes. Neste sentido, trabalhos como Santos & Cardoso (2001), Ribeiro Filho (2002) e Revordo (2006), ressaltam o papel do Controle nesse processo. A relao entre a atuao dos agentes pblicos e os rgos de Controle Interno e Externo favorece a democratizao da administrao pblica por ampliar a capacidade de resposta dos agentes (answerability) e a accountability de gestores e burocracias governamentais. A conceituao de accountability pode ser observada em trabalhos como o de Andras Schedler (1999), que prope duas conotaes bsicas para o termo accountability, uma delas relacionada com a capacidade de resposta dos agentes (answerability), e a outra com a capacidade de impor sanes por parte das agncias de accountability (accounting agencies), com a respectiva perda de poder para os que agirem no obedecendo os deveres pblicos. Nesse contexto, importante lembrar que, para o autor, a capacidade de resposta est intimamente relacionada com a obrigao dos agentes pblicos de explicarem os seus atos. Entretanto, para a anlise proposta cabe recordar a definio clssica feita por ODonnell (1998) para as duas formas de accountability, a vertical e a horizontal. Para o autor, a accountability vertical representa a relao entre a populao e os entes pblicos, pressupondo uma ao entre duas esferas desiguais. Nesse caso, a relao manifesta-se principalmente por meio das eleies, representando um fluxo de baixo para cima. Por outro lado, o que o autor conceitua como sendo accountability horizontal relaciona-se com a existncia de agncias estatais que se relacionam como iguais, atravs do mecanismo conceituado na literatura de checks and balances, pressupondo aes de mtuo controle e fiscalizao. Desse modo, o pressuposto da accountability horizontal garante um forte instrumento de responsabilizao da ao governamental.

Ainda segundo O'Donnell, para que seja possvel a manifestao da accountability horizontal necessrio que existam agncias estatais que tm o direito e o poder legal e que esto de fato dispostas e capacitadas para realizar aes, que vo desde a superviso de rotina a sanes legais ou at o impeachment contra aes ou emisses de outros agentes ou agncias do Estado que possam ser qualificadas como delituosas (ODonnell: 1998, 40). Assim, o autor defende que a accountability horizontal s realmente efetiva no mbito da administrao pblica caso sejam respeitados alguns requisitos como a autonomia, inclusive financeira; a existncia de informao confivel e adequada, alm da existncia de redes bem estruturadas. Accountability horizontal, entendida conforme a conceituao de O'Donnell (1998) , desse modo, produto de uma rede de agncias, internas ao estado No mbito do Estado Brasileiro as aes de accountabilty horizontal tiveram papel destacado a partir da Constituio de 1988, conforme seus art.70 e art. 74: art. 70. A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao e renncia de receitas, ser exercida pelo Congresso nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada poder. Pargrafo nico. Prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, o que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria. .art.74 Os poderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: I avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio; II comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira, e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. No mbito do Poder Executivo Federal, o Sistema de Controle Interno composto pela Controladoria Geral da Unio e pelos rgos setoriais que integram a estrutura do Ministrio das Relaes Exteriores, do Ministrio da Defesa, da Advocacia-Geral da Unio e

da Casa Civil. J no legislativo destaca-se o papel do Tribunal de Contas da Unio no papel de rgo responsvel pelas aes de controle e fiscalizao. Esses rgos visam, com sua atuao, contribuir para a garantia do estado democrtico de direito em busca do aperfeioamento da ao pblica, no limitando-se a uma anlise legalista. Desse modo, a ao de controle deve estar integrada com o planejamento, execuo e retroalimentao das atividades do sistema poltico, conforme ressalta Bio (1996). De acordo com o referido autor: o contedo da funo controle no pode ser dissociada do planejamento, que de certa forma fixa padres para aferio dos resultados reais. Se no h nenhum padro, torna-se difcil, seno invivel a avaliao do desempenho real. Por outro lado, de pouco ou nada adianta o estabelecimento de planos se a execuo posterior no for confrontada com os mesmos (Bio: 1996: 43). Por fim, a ao de fiscalizao e controle deve ser vista como indutora do comportamento do agente que fiscaliza, direcionando a ao para o que considera como ideal.

III. A Rede Pblica de Fiscalizao do Programa Bolsa Famlia

O Programa Bolsa Famlia o programa social do Governo Federal de maior visibilidade atualmente. Desde que foi criado, sempre foi pauta de noticirios e objeto de estudos acadmicos. Assim, de se supor que o papel dos rgos de controle, exercendo forte accountabillity horizontal, sempre esteve presente na formulao e implantao das melhorias efetuadas no programa. Considerando o carter pblico e os princpios ticos que norteiam o Programa Bolsa Famlia, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome no negligenciou o papel das instncias de controle no processo de amadurecimento de uma poltica federal de erradicao da pobrezai. Assim em uma iniciativa sem precedentes, o MDS reuniu as instituies com funes de controle interno e externo com o objetivo garantir que a populao pobre brasileira tivesse seu direito garantido de receber o benefcio do Bolsa Famlia. Como resultado, em janeiro de 2005, o MDS, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), o Ministrio Pblico Federal (MP), a Controladoria Geral da Unio (CGU), e os ministrios pblicos estaduais formalizaram a Rede Pblica de Fiscalizao do Programa Bolsa Famlia. O objetivo principal da Rede de Fiscalizao o de ampliar de forma substancial a fiscalizao e o monitoramento do programa. Ela pressupe a troca de informaes quanto a indcios de irregularidades e a melhoria da efetividade das aes de fiscalizao.

O MDS procurou garantir, assim, a consolidao de uma relao qualificada e transparente de transferncia de recursos entre estados e municpios, sempre observando as peculiaridades do pacto federativo. Neste sentido, a Controladoria Geral da Unio, por meio do seu Programa de Fiscalizao dos Municpios, exerce papel fundamental na cadeia de relaes estabelecida no mbito da Rede Pblica de Fiscalizao.

IV. A Controladoria Geral da Unio (CGU) e o Programa de Fiscalizao a Partir de Sorteios Pblicos
A Corregedoria-Geral da Unio foi criada em 02 de abril de 2001, por meio da Medida Provisria n 2.143-01, com o objetivo de combater a fraude e a corrupo no servio pblico federal e defender o patrimnio pblico da Unio. Em 28 de maio de 2003, na forma da Lei n 10.683, a Corregedoria tem seu nome alterado para Controladoria Geral da Unio e passa a ter como titular o Ministro de Estado do Controle e da Transparncia. De acordo com as informaes constantes da pgina eletrnica da CGU na Internet (www.cgu.gov.br), suas atribuies so embasadas da seguinte forma: Conforme preceitua a Lei n 10.683, de 28 de maio de 2003 e o Decreto n 5.683, de 24 de janeiro de 2006, compete Controladoria Geral da Unio assistir direta e indiretamente ao Presidente da Repblica no desempenho de suas atribuies, quanto aos assuntos que, no mbito do poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da transparncia da gesto, por meio das atividades de controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate corrupo, e ouvidoria. Compete tambm CGU dar devido andamento s representaes ou denncias fundamentadas que receber, relativas leso ou ameaa de leso ao patrimnio pblico. Alm disso, a CGU deve exercer como rgo central, superviso tcnica dos rgos que compe o Sistema de Controle Interno, o Sistema de Correio, e das unidades de ouvidoria do poder Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria. Assim, percebe-se que a CGU, de acordo com a concepo de agncias de accountability exposta por Figueiredo (2002), pode ser considerada uma agncia desse tipo, uma vez que se baseia na percepo da necessidade se levar a conferir transparncia gesto da coisa pblica, alm de funcionar como uma agncia de transparncia, de responsividade e de prestao de contas de recursos pblicos. Ou seja, cabe CGU tanto a funo de auditar (verificao de processos) quanto de fiscalizar (foco na efetividade) as aes que dizem respeito Unio, tornando-as mais transparentes para a sociedade. Cumprindo suas funes legais e visando fiscalizar a

aplicao dos recursos pblicos federais transferidos por meio de programas, convnios e contratos aos municpios brasileiros, em abril de 2003 a CGU comeou a realizar as fiscalizaes de municpios por meio de sorteio pblico. Antes da realizao de cada sorteio a CGU edita uma Portaria na qual especifica as regras que iro vigorar para aquele sorteio. Para operacionalizar os sorteios, a CGU adotou o mesmo modelo da loteria federal. O procedimento de sorteio aberto ao pblico e conta com a presena de representantes do poder Executivo, Legislativo e Judicirio. So sorteados aleatoriamente 60 municpios em todo territrio nacional, em todas as regies e estados, que sero fiscalizados por uma equipe de funcionrios da CGU. Para balizar a ao de fiscalizao, os tcnicos utilizam parmetros definidos pelo rgo para a verificao de documentos e averiguao das condies dos servios ofertados populao. Durante essas visitas, caso sejam identificadas irregularidades, essas constataes so encaminhadas e discutidas com o responsvel municipal para que este possa apresentar as justificativas para as situaes encontradas. Alm disso, o resultado do trabalho de auditoria e fiscalizao encaminhado aos rgos do poder Executivo, do Legislativo e do Judicirio que tm competncia legal para prosseguir na fase investigatria. As snteses dos relatrios de auditoria so publicadas na pgina eletrnica da CGU (http://www.cgu.gov.br), sendo que, a partir do 12 sorteio, os relatrios passaram a ser publicados na ntegra. A pesquisa realizada aqui utiliza dados das auditorias referentes ao intervalo compreendido entre o 11 e o 25 sorteio.

4 . Metodologia
Para a elaborao deste artigo foram analisados todos os relatos publicados em decorrncia dos resultados das auditorias realizadas aos municpios sorteados entre os dias 30 de junho de 2004 e 09 de outubro de 2007. Em cada relatrio verificou-se a auditoria da gesto dos recursos relacionados ao Transferncia de Renda diretamente s famlias em condio de pobreza e extrema pobreza (Lei 10.836 de 2004) do Programa de Transferncia de Renda com Condicionalidades. Os critrios para cada sorteio so definidos por meio de portaria publicada pela CGU. Em sua maioria, so sorteados municpios de todas as unidades federativas sempre com populao inferior a 500 mil habitantes. Cada sorteio seleciona 60 municpios que sero fiscalizados. A partir da leitura dos relatos das constataes observadas nas visitas in loco, foram criadas 11 categorias de anlise, com sub-categorias de situaes, a fim de possibilitar o clculo de suas freqncias. As categorias criadas foram:

Grupos de Situaes 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Coordenao Municipal do Programa Bolsa Famlia Operao da Instncia de Controle Social Gerenciamento de Formulrios Cadastramento Sistema de Entrega e Posse de Cartes Atuao do Agente Operador do Programa Gesto de Benefcios Gesto das Condicionalidades Programas Complementares ndice de Gesto Descentralizada
Fonte: Autor

Os dados Coletados foram Tabulados para a realizao da anlise exploratria.

VI. Resultados
No perodo de 30 de junho de 2004 a 09 de outubro de 2007, a CGU realizou 15 sorteios (do 11 ao 25), resultando na execuo de 900 fiscalizaes a municpios (todos os sorteados). Cada fiscalizao gerou um relatrio que foi disponibilizado na pgina do rgo na Internet. Trs dos 900 relatrios de fiscalizao no estavam disponveis em arquivo no momento da coleta de dados. Portanto, a anlise foi realizada com os 897 relatrios disponveis. Desses, 47 municpios no tiveram o Programa Bolsa Famlia como objeto de fiscalizao. Desse modo, a amostra desse estudo constituda de 850 relatrios de fiscalizao (850 municpios), o que corresponde a 15,30% dos municpios brasileiros. Os municpios presentes da amostra no esto distribudos de forma homognea pelas regies brasileiras, assim, a Tabela 1 apresenta a consolidao dos municpios fiscalizados em relao ao total de municpios das regies. A anlise dos apontamentos revelou que, em 90,71% dos municpios fiscalizados, havia ao menos uma categoria de apontamento.
Tabela 1. Porcentagem de municpios em que o Programa Bolsa Famlia foi fiscalizado
Regio Nordeste Norte Sudeste Sul Centro-Oeste Total % de municpios Municpios Total de fiscalizados do total Fiscalizados Municpios * de municpios 292 1.793 16,29 93 449 20,71 223 1.668 13,37 163 1.188 13,72 79 466 16,95 850 5.564 15,28 Fonte: Controladoria Geral da Unio *Contagem da Populao 2007 - IBGE

Tabela 2. Municpios fiscalizados que receberam algum apontamento

Sorteio Nmero de Municpios sorteados Municpios fiscalizados com relatrio Municpios com apontamentos % de municpios com apontamentos

11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 Total

60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 60 900

60 58 60 59 40 49 60 58 54 60 58 60 59 60 55 850

41 52 55 53 32 44 56 56 51 51 51 58 58 60 53 771

68,33 89,66 91,67 89,83 80,00 89,80 93,33 96,55 94,44 85,00 87,93 96,67 98,31 100,00 96,36 90,71

Fonte: Controladoria Geral da Unio

O percentual de municpios com algum tipo de apontamento dimensiona as dificuldades ainda existentes no processo de consolidao do Programa Bolsa Famlia nos municpios brasileiros. De acordo com os resultados levantados, a proporo de municpios com algum tipo de apontamento aumentou ao longo dos sorteios o que pode ser parcialmente explicado pelo aumento da complexidade no gerenciamento do Programa ao longo dos anos e pela consolidao de novos modelos institucionais de auditoria e fiscalizao. Grfico 1. Relao de Apontamentos por grupo

0%

1% 1% 6%
Programas Complementares

9% 32% 11%

Atuao do Agente Operador ndice de Gesto Descentralizada Gerenciamento de Formulrios Coordenao Municipal do Programa Bolsa Famlia Gesto de Benefcios Sistema de Entrega e Posse dos Cartes Operao da Instncia de Controle Social Gesto das Condicionalidades Cadastramento

12% 15% 13%

Como possvel observar, pelo Grfico 1, as categorias relacionadas ao Cadastramento so as que mais receberam apontamentos durante as fiscalizaes da CGU, com aproximadamente um tero dos municpios apresentando algum tipo de ocorrncia. Os grupos seguintes so os relacionados Gesto das Condicionalidades, Operao da

Instncia de Controle Social e ao Sistema de Entregas e Posse de Cartes. Adiante segue uma anlise dos grupos de categorias mais relevantes, com informaes a respeito da freqncia de ocorrncia do grupo ao longo dos sorteios. Alm disso, em alguns casos, apresentada a proporo de municpios com apontamentos em categorias especficas de cada grupo. 1) Coordenao Municipal do Programa Bolsa Famlia O grupo denominado Coordenao Municipal do Programa Bolsa Famlia est relacionado com apontamentos referentes a condies adversas na Coordenao Municipal do Programa que resultam em deteriorizao da gesto local do Programa. Como possvel observar, as ocorrncias relacionadas a esse grupo de categorias passou a ser relevante a partir do 15 sorteio, realizado em 14 de abril de 2005. Por meio do Grfico seguinte observa-se a distribuio da ocorrncia das categorias na amostra analisada. Cerca de 20% dos municpios fiscalizados no haviam formalizado a Coordenao do Programa Bolsa Famlia at a data da visita in loco. Grfico 2. Freqncia de apontamentos referentes ao Grupo Gesto do Programa
Coordenao Municipal do Programa Bolsa Famlia

25 21 20 16 15 10 5 0 0 11 0 12 13 3 13 16 12 16 21 17 16 15 19

1 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25

s o rt e io s

Grfico 3. Proporo de Municpios com apontamentos

Grupo - Coordenao Municipal do Programa Bolsa Famlia
relao ao total de municpios fiscalizados 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
Coordenao do Programa Bolsa Famlia no Constituda Programa no divulgado pela Prefeitura Fragilidade no gerenciamento do programa

18,1%

1,9%

3,2% 0,2%
Ausncia de Termo de Adeso ao Programa Bolsa Famlia e ao Cadnico

categorias

2) Operao da Instncia de Controle Social No que se refere Operao da Instncia de Controle Social do Programa Bolsa Famlia, assim como no caso dos apontamentos referentes Coordenao do Programa, sua ocorrncia passou a ser mais relevante a partir do 15 sorteio, atingindo o pico de ocorrncias no 24 sorteio, realizado em 24 de julho de 2007. Apesar da Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Famlia estabelecer o Controle Social como um dos componentes do Programa, constitudo o rgo de controle. Grfico 4. Freqncia de apontamentos Operao da Instncia de Controle Social
Grupo - Operao da Instncia de Controle Social 40
municpios com apontamentos

8% dos municpios fiscalizados ainda no haviam

35 30 25 20 15 10 5 0 0 11 1 12 2 13 0 14 15 16 17 11 21 28

35 29 18 18 19 30 31 31

18
sorteios

19

20

21

22

23

24

25

Grfico 5. Proporo de municpios com apontamentos

Grupo - Operao da Instncia de Controle Social
relao ao total de municpios fiscalizados 10,0% 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% Falhas na Falta de formalizao da capacitao dos Instncia de membros da Controle Social Instncia de Controle Social Fragilidade na atuao da Instncia de Controle Social Instncia de Controle Social Inoperante Instncia de Instncia de Controle Social Controle Social no Constituda no exerce todas as suas atribuies

7,1% 5,9% 4,6% 2,9%

8,0%

8,8%

Categorias

3) Gesto de Formulrios Outro fator importante no processo de gesto do Programa Bolsa Famlia nos

municpios refere-se gesto dos formulrios de cadastramento dos beneficirios. De acordo com as informaes levantadas pelas fiscalizaes, nota-se que as questes referentes ao gerenciamento de formulrios no municpio vem perdendo relevncia ao longo do tempo. Entretanto, substancial a proporo de municpios da amostra que apresentam falhas no acondiconamento e arquivamento dos formulrios do Cadnico, 10,71% dos municpios. Essa situao dificulta qualquer procedimento de fiscalizao e auditoria realizado no municpio. Grfico 6. Freqncia de apontamentos Gesto de Formulrios

Grupo - Gesto de Formulrios 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 16

municpios com apontamentos

15 11 8 4

14

13 8 9 10 8 5 3 7

10

11

12

13

14

15

16

17

18
sorteio

19

20

21

22

23

24

25

Grfico 7. Proporo de Municpios com apontamentos

Grupo - Gesto de Fomulrios

relao ao total de municpios fiscalizados
12,00% 10,00% 8,00% 6,00% 4,00% 2,00% 0,00% Estoque de formulrios zerado Falhas no acondicionamento e arquivamento dos formulrios do Cadnico Formulrio preenchido de forma indevida Prefeitura no utiliza formulrio para cadastramento

10,71% 6,59%

0,59%

0,35%

categorias

4) Cadastramento Como descrito em seo anterior, o grupo de categorias relacionado ao cadastramento o que apresenta o maior nmero de municpios com apontamentos levantados pelas fiscalizaes da CGU. Desde os primeiros sorteios pesquisados at o ltimo levantamento de dados a ocorrncia de apontamentos nesse grupo muito elevado.

Como a gesto do Cadastro uma etapa de alta complexidade gerencial, o nmero de categorias o maior dentre os grupos. Das 17 categorias elaboradas, o Grfico 9 apresenta as 8 mais relevantes na amostra e o percentual de municpios que, em algum dos sorteios, recebeu apontamento nesses quesitos. As categorias mais relevantes referentes ao grupo Cadastramento revelam que pelo menos 1/3 (um tero) de todos os municpios fiscalizados apresentaram cadastros com informao de endereo do beneficirio desatualizada. Essa situao altamente comprometedora para alcanar os objetivos do programa. Grfico 8. Freqncia de apontamentos - Cadastramento
Grupo - Cadastramento
60 municpios com apontamentos 50 40

52 43 31

52 44 46

54 48 48 48

53

53

53 47

30 20 10 0 11 12 13 14

27

15

16

17

18 sorteio

19

20

21

22

23

24

25

A desatualizao de dados cadastrais tem reflexo direto na folha de pagamentos do Programa, qualquer ingerncia nessa etapa capaz de comprometer os resultados esperados. Neste sentido, as aes de controle, mais do que fiscalizar a legalidade da ao do gestor, contribuem para a efetividade da ao do ente municipal. Ainda com relao gesto do Cadnico, os relatrios de fiscalizao da CGU mostram que em 21,6% dos municpios as informaes do Cadnico referentes ao acompanhamento das condicionalidades do Programa tambm esto desatualizadas. No obstante as informaes estarem em situao de no atualizao, em 11,5% dos municpios foi constatado que no existe qualquer procedimento para a atualizao freqente dos dados das famlias beneficirias. Tanto a desatualizao quando a falta de mobilizao para a atualizao cadastral tem reflexos diretos na implantao do Programa Bolsa Famlia.

Grfico 9. Proporo de municpios com apontamentos em categorias selecionadas

Grupo - Cadastramento
relaoa ao total de municpios fiscalizados 35,0% 30,0% 25,0% 20,0% 15,0% 10,0% 5,0% 0,0%
Ausncia de Ausncia de Inexistncia de procedimento para procedimento para procedimento para atualizao atualizao tratamento de cadastral cadastral INEP resultados de batimento da RAIS Informao Cadastral Desatualizada Ocorrncia de Duplicidade Cadastral NIS duplicado Informao Cadastral Desatualizada informaes para o acompanhamento da condicionaidade de educao Informao Cadastral Desatualizada Endereo Informao Cadastral Desatualizada Beneficirio falecido

31,1% 21,6% 11,5% 1,6% 2,1% 10,8% 5,1% 21,6%

Categorias

5 ) Condicionalidades Por fim, interessante analisar o comportamento dos registros relacionados gesto das condicionalidades do programa. Assim como os grupos referentes Coordenao e Instncia Social do Programa, os apontamentos referentes gesto de condicionalidades s passaram a ser significativos a partir do 15 sorteio. Grfico 10. Freqncia de Apontamentos Gesto das Condicionalidades
Condicionalidades
45 municpios com apontamentos 40 35 30 25 20 15 10 5 0

42 30 18 32 33 21 32

42

42

17

19

0
11

1
12

2
13

3
14 15 16 17 18 sorteio 19 20 21 22 23 24 25

De acordo com os relatrios da CGU, a categoria com maior relevncia no grupo referente s condicionalidades est diretamente relacionado a beneficirios que esto em situao de descumprimento de alguma das condicionalidades. So, cerca de 20% de municpios com esse apontamento.

VII. Concluses
O processo de redemocratizao brasileiro, iniciado no incio da dcada de 1980 culminou na aprovao da Constituio de 1988. Nela esto fundamentados os direitos sociais bsicos de todos os cidados brasileiros, alm dos fundamentos da repblica. Dentre as disposies constitucionais ressaltam-se aquelas referentes ao controle interno e externo da administrao pblica, quis o constituinte assegurar que as aes de fiscalizao e auditoria seriam efetivamente implementadas no Brasil. Entretanto, apenas 15 anos depois da promulgao da Carta Magna, foi criada a Controladoria Geral da Unio - CGU com a funo precpua de buscar a transparncia e a efetividade dos gastos pblicos federais. De forma coerente com sua misso, ainda em 2003, de forma experimental, a CGU realizou os primeiros Sorteios Pblicos para fiscalizao de municpios brasileiros. Desde ento j foram realizados 25 sorteios que resultaram na fiscalizao de aproximadamente 1500 municpios. De acordo com a anlise dos resultados apresentados neste artigo, possvel afirmar que, a constituio e o constante aperfeioamento da rede Pblica de Fiscalizao do Programa Bolsa Famlia tiveram impacto direto nas aes da CGU nos municpios. Os sorteios de nmero 11, 12, 13 e 14 foram realizados antes da constituio da rede de fiscalizao, enquanto que, os sorteios realizados posteriormente j estiveram sob a institucionalizao dessa rede de agentes pblicos. Como possvel verificar nos grficos referentes s freqncias de apontamentos, todos os grupos de categorias (exceto o referente a formulrios) apresentou incremento substancial. O nico indcio de alterao institucional que justifique uma alterao substancial em todos os grupos s pode estar relacionado criao da Rede de Pblica de Fiscalizao. Um estudo mais profundo e amplo dos relatrios de auditoria e fiscalizao da GCU podero confirmar, com o tempo, que a atuao em rede das agncias de accountabilty horizontal, contribuem significativamente para a garantia do estado democrtico de direito e esto em consonncia com busca constante pelo aperfeioamento da ao pblica. Assim, os resultados demonstrados nesse artigo contribuem para a anlise desse novo arranjo institucional criado pela interao entre um rgo executor e definidor de polticas pblicas e um rgo de controle da administrao.

VIII. NOTAS
i. No mbito de sua estrutura interna, o Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS)

consolidou seu compromisso com o controle do Programa Bolsa Famlia com a publicao, em setembro de 2004, da portaria SENARC/MDS n 1. A referida portaria estabeleceu as diretrizes e a sistemtica de atuao da Coordenao Geral de Fiscalizao da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania.

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