Boletim de Anlise Poltico-Institucional

Braslia, 2011

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

Boletim de Anlise Poltico-Institucional

Comit Editorial (Diest)

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Geov Parente Farias Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais, Substituto Marcos Antonio Macedo Cintra Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Alexandre de vila Gomide Diretora de Estudos e Polticas Macroeconmicas Vanessa Petrelli Corra Diretor de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Francisco de Assis Costa Diretor de Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura, Substituto Carlos Eduardo Fernandez da Silveira Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Fabio de S e Silva Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Antonio Lassance Igor Ferraz da Fonseca Joana Luiza Oliveira Alencar Luseni Maria Cordeiro de Aquino Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato

Boletim de Anlise Poltico-Institucional / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. n.1 (2011) . Braslia : Ipea, 2011Semestral. ISSN 2237-6208 1. Poltica. 2. Estado. 3. Democracia. 4. Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. CDD 320.05

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

A obra retratada na capa deste primeiro Boletim Cidade, do pintor Cndido Portinari (1903-1962), datada de 1959. Alm da inegvel beleza e expressividade de suas obras, Portinari tem importncia conceitual para um instituto de pesquisas como o Ipea. O pintor do novo mundo, como j foi chamado, retratou momentos-chave da histria do Brasil, os ciclos econmicos e, sobretudo, o povo brasileiro, em suas condies de vida e trabalho: questes cujo estudo faz parte da prpria misso do Ipea. A Diest agradece ao Projeto Portinari pela honra de usar obras do artista em sua produo.

Sumrio
ApresentAo SeSSo eSpecial estAdo, democrAciA
e

umA AgendA de pesquisAs pArA o ipeA

desenvolvimento

no

BrAsil contemporneo:

Alexandre de vila Gomide

agenda poltico-inStitucional de dezemBro

de

2011

Ao

primeiro semestre

de

2012

15

Antonio Lassance

opinio efetivAo
de

direitos, novAs institucionAlidAdes

exignciAs

de

coordenAo:

o cAso dA incluso produtivA

27

Ronaldo Coutinho Garcia

ReflexeS pensAndo
As

SobRe o

deSenvolvimento
do

especificidAdes

cApitAlismo
de

nA

AmricA lAtinA
e

e no

BrAsil

35

novo desenvolvimentismo, cApAcidAde

Breves AnotAes pArA deBAte

estAdo

cApAcidAdes HumAnAs:

39

Roberto Passos Nogueira

mudAnA institucionAl:

o novo cdigo florestAl e A descentrAlizAo dA polticA AmBientAl

43

Igor Ferraz da Fonseca Ana Paula Moreira da Silva

notaS

de

peSquiSa
que o

emendA pior

soneto? A

emendA

32

e A edio de medidAs provisriAs

53

Acir Almeida

pArticipAo sociAl como mtodo

Alexander Vaz Roberto Pires

de

governo? umA

AgendA de pesquisA

soBre As interfAces socioestAtAis no governo federAl

57

apReSentao
RESENTAO
Embora a discusso sobre os arranjos institucionais que se configuram sob a estrutura governamental e as polticas implementadas pelo poder pblico esteja presente desde h muito nos estudos e nas anlises produzidos pelo Ipea, apenas recentemente foi organizada como agenda de reflexo do instituto, por meio da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest). O peridico Boletim de anlise poltico-institucional pretende dar visibilidade elaborao de tcnicos e colaboradores da Diest e acompanhar de perto o desenvolvimento de seus trabalhos. Concebido para ser veculo informativo de formato leve e linguagem acessvel, o peridico tem como principal objetivo fomentar o debate sobre temas de relevncia na vida poltica brasileira, com foco na agenda do Executivo federal e em suas interfaces com o que se passa no Congresso Nacional, na cpula do Judicirio e, de forma mais ampla, nos movimentos que se observam na sociedade, de modo formalmente institucionalizado ou no. As diferentes sees do peridico servem ao propsito de conferir tratamento mltiplo aos temas de interesse. Na seo Agenda poltica, apresenta-se uma leitura panormica dos acontecimentos da conjuntura prxima buscando antecipar eventos importantes e suas possveis consequncias. Nesta edio, o foco recai sobre os meses finais de 2011 e o incio de 2012. Por sua vez, os textos reunidos na seo Reflexes sobre o desenvolvimento tm carter ensastico e visam propor novos temas para o debate ou apresentar novas abordagens para antigas questes. Trs so os textos reunidos neste volume. O primeiro recupera as principais proposies do prof. Ben Schneider acerca das especificidades do capitalismo na Amrica Latina e no Brasil, proferidas por ocasio de palestra realizada no Ipea em junho de 2011. O segundo traz elementos que colocam em perspectiva o debate atual sobre o novo desenvolvimentismo, evidenciando a indispensabilidade de considerar a ampliao das liberdades e das capacidades humanas na avaliao das aes que visam promoo do desenvolvimento em especial, aquelas impulsionadas pelo Estado. Completa a seo um texto que problematiza a generalizao da estratgia descentralizadora na implementao de polticas pblicas. Tomando como objeto de anlise o projeto para o novo Cdigo Florestal Brasileiro, que tramita no Congresso Nacional, os autores jogam luz nos possveis impactos negativos da descentralizao sobre a poltica ambiental brasileira, especialmente em termos de sua estrutura de governana . A seo Opinio, como sugere o termo, abre espao para textos opinativos curtos, em que os autores manifestam seus pontos de vista particulares sobre os mais diversos temas da pauta polticoinstitucional brasileira. Nesta edio, ganha espao uma anlise sobre a nova metodologia de concepo e desenho do Plano Plurianual do governo federal. Por fim, a seo Notas de pesquisa destina-se a divulgar, de maneira rpida e acessvel, resultados preliminares ou conclusivos de estudos conduzidos pelos tcnicos da Diest e seus colaboradores. So dois os textos disponveis nesta edio. Um destes apresenta os resultados de um estudo comparativo sobre a edio de medidas provisrias nos perodos pr e ps-Emenda Constitucional no 32, de 2001, destacando um efeito da reforma que no foi antecipado e, em grande medida, ainda no reconhecido por muitos analistas. O outro texto relata os achados e as novas questes sugeridas por um projeto de pesquisa em andamento na diretoria, o qual busca, por meio da noo de interfaces socioestatais,

abrir novas perspectivas para tratar das relaes entre o Estado e a sociedade e dos processos de democratizao da gesto pblica no Brasil. Em carter especial, abre esta edio do peridico um texto que busca delinear a agenda de atuao da Diest, indicando as dimenses e os pressupostos que orientam os estudos realizados na diretoria com vistas a contribuir para a compreenso da faceta poltico-institucional do desenvolvimento. Esperamos que esta edio inaugural do Boletim de anlise poltico-institucional desperte o interesse de seus leitores pelo tipo de trabalho que realizamos na Diest e abra o caminho para a consolidao de um novo veculo de comunicao do Ipea com o governo e a sociedade brasileira.

Boa leitura!

Conselho Editorial

Sesso Especial

eStado, democRacia e deSenvolvimento no bRaSil contempoRneo: uma agenda de peSquiSaS paRa o ipea
Alexandre de vila Gomide*

No incio dos anos 2000, as baixas taxas de crescimento econmico, o quadro de instabilidade financeira e o alto grau de desemprego em pases da Amrica Latina, entre outros fatores, culminaram com a perda de legitimidade poltica da agenda de reformas propaladas pelo Consenso de Washington. Como resultado, em vrios pases da regio inclusive no Brasil , governos de cunho nacionalista e/ou de centroesquerda foram conduzidos, pelas urnas, ao poder. Pode-se dizer que os anos neoliberais do capitalismo finalizaram com a crise financeira global de 2008 a mais profunda desde a grande depresso de 1929, e que continua a mostrar efeitos perversos , comprovando-se o fracasso da agenda do neoliberalismo. Ou seja, mercados desregulados podem levar a consequncias desastrosas no apenas em sentido social, mas tambm econmico. No campo das ideias e das comunidades epistmicas, novas abordagens tericas e perspectivas analticas tambm vieram a questionar o pensamento que dominou at os anos de 1990, propondo o resgate do papel do Estado para o desenvolvimento (i.e., para alm de suas funes clssicas de provedor dos bens pblicos e definidor dos direitos de propriedade). Sob estes enfoques, Estado e mercado no so instituies antagonistas, mas mutuamente constitutivas (como j afirmavam Karl Polanyi e Max Weber). Assim, a virada institucional da teoria do desenvolvimento e as formulaes contemporneas da economia poltica institucionalista trouxeram de volta o Estado e a poltica ao debate sobre desenvolvimento. Porm, ao se assumir que a ao do Estado necessria para o desenvolvimento, no se deve cair na armadilha funcionalista de pensar que ele forosamente atuar neste sentido. H uma srie de circunstncias histricas e condicionantes polticos e socioeconmicos para que isto ocorra. A literatura sobre o tema indica que, para que o Estado possa atuar de forma efetiva sobre o processo de desenvolvimento, ele deve possuir certo grau de autonomia em relao aos interesses estabelecidos e considervel capacidade, credibilidade e legitimidade para formular e executar suas polticas. tambm necessria a existncia de instituies administrativas e polticas aptas a construrem consensos mnimos, coordenarem atores para consecuo de metas coletivas e gerirem conflitos de interesses. Como mostrou Dani Rodrik, no existe receita nica para isto acontecer. So muitas as formas que as instituies podem assumir para promover o desenvolvimento. Neste sentido, valem a experimentao, o aprendizado e a descoberta acerca das potencialidades nacionais. As instituies existem em contextos especficos, e a mudana institucional condicionada pelos legados histricos. Por isso bom lembrar , devem-se evitar os chamados transplantes institucionais, pois reformas que visam emular instituies adotadas em outros pases podem resultar em consequncias no intencionadas ou efeitos contraproducentes. Em outras palavras, cada pas tem suas estruturas econmicas, sistemas polticos e legados histricoculturais; no existe um caminho nico a ser seguido. Das anlises histricas e proposies tericas de autores como Peter Evans, Ha-Joon Chang e David Trubek, entre outros, esboou-se aquilo que se convencionou chamar de Estado desenvolvimentista
* Diretor da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

10

democrtico. Este novo tipo de atuao estatal se distinguiria em relao ao velho Estado nacionaldesenvolvimentista que vigorou na Amrica Latina e no Brasil, especialmente sobretudo pelo seu carter democrtico e compromisso com a reduo das desigualdades sociais. O prprio conceito de desenvolvimento diverge nos dois modelos: se anteriormente ele era associado ao crescimento do produto interno bruto (PIB), agora vai alm, incluindo a expanso das capacidades humanas e das liberdades polticas nas escolhas dos objetivos do desenvolvimento, segundo as formulaes de Amartya Sen. Nos ltimos anos, tem-se verificado significativa mudana na ao do Estado brasileiro dentro de um contexto de democratizao. Novas polticas pblicas indicam um novo tipo de atuao governamental, diferente tanto do ideal neoliberal de interveno estatal mnima quanto da perspectiva estatista que dominou o pas durante o perodo de industrializao por substituio de importaes (nacional-desenvolvimentismo). Entre os exemplos, esto a reativao da poltica industrial, o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), as polticas de crdito e financiamento de longo prazo via bancos estatais (com destaque para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social BNDES) e os programas de incluso social e reduo das desigualdades. Sobressaem, ainda, a criao de instncias de interlocuo entre governo, empresariado e sociedade civil (como mostra a experincia do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES) e a valorizao das instituies participativas na formulao e gesto de polticas pblicas os conselhos gestores e as conferncias nacionais, por exemplo. Mas, at que ponto o pas conta com instituies capazes de promover democraticamente o desenvolvimento em sua acepo mais ampla? possvel um novo modelo de Estado desenvolvimentista no Brasil? O conceito de Estado desenvolvimentista democrtico um tipo ideal e em construo. Isto significa que ele precisa de refinamento terico e analtico, tornando-se premente a realizao de trabalhos empricos com vistas a tornar o conceito operacional para anlise de problemas concretos e proposio de polticas pblicas. De acordo com o Estatuto do Ipea, a Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea foi criada com a misso de realizar estudos e pesquisas ligadas estrutura, organizao e funcionamento do Estado brasileiro e de seus aparatos institucionais, bem como s relaes entre o Estado e a sociedade nos processos de polticas pblicas para o desenvolvimento do pas (Dirio Oficial da Unio, 30/03/2010, p. 18-20). Desde sua criao, a Diest vem realizando estudos e pesquisas que visam compreender a dimenso poltico-institucional do desenvolvimento. Vrios produtos resultaram deste esforo, com destaque para a trilogia Repblica, Democracia e Desenvolvimento (denominaes, respectivamente, dos subttulos dos volumes 1, 2 e 3 do livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia do projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro). O atual plano de trabalho da diretoria est organizado em trs reas: i) coordenao e planejamento governamental; ii) democracia e participao social; e iii) justia e segurana pblica. Destas, emerge uma agenda de pesquisas que tem como cerne o papel das instituies para o desenvolvimento. Tal agenda pode ser expressa nas dimenses de anlise e pressupostos normativos que orientaro a formulao do plano de trabalho da Diest para o ciclo 2012-2013, a seguir.

A capacidade do Estado para formular e executar polticas. Entende-se que uma burocracia profissional (no sentido weberiano do termo) condio necessria para uma gesto pblica condizente com as necessidades e aspiraes da sociedade brasileira. Porm, ressalte-se, tal burocracia no pode atuar de modo insulado ou tecnocrtico, mas, sim, em parceria com os demais atores governamentais, sociais e polticos. Portanto, torna-se necessrio o estudo sobre a qualidade da burocracia e das capacidades estatais atuais, incluindo a gesto e coordenao

estAdo, democrAciA e desenvolvimento no BrAsil contemPorneo: umA AgendA de PesquisAs PArA o iPeA

11

de polticas pblicas e investimentos com os diversos atores econmicos, sociais e polticos (empresas, sindicatos de trabalhadores, movimentos sociais, partidos polticos) e entes da Federao (estados e municpios).

As relaes entre Estado e sociedade. Em complementao dimenso anterior, entende-se que as estratgias de desenvolvimento no podem circunscrever-se aos laos polticos entre elites empresariais e burocrticas. Devem, sim, derivar de arranjos de deliberao pblica e em articulao com a sociedade civil. Um projeto nacional de desenvolvimento, em uma sociedade plural, construdo a partir do debate pblico para a definio de metas para o desenvolvimento. Escolhas baseadas numa discusso pblica genuna so essenciais ao desenvolvimento, portanto. A sinergia Estado-sociedade contribui tambm para evitar a captura do Estado pelos interesses privados estabelecidos. A competncia do sistema poltico em processar conflitos, intermediar interesses e construir consensos mnimos numa sociedade plural. O desenvolvimento, na acepo ampla do termo, um processo poltico e inerentemente conflituoso, pois implica mudanas estruturais e redistribuio de renda. Assim, o estudo das instituies da democracia representativa do Poder Legislativo, por exemplo torna-se essencial numa sociedade plural como a brasileira. Isto envolve o papel dos partidos polticos enquanto canais de representao de interesses e mediao do jogo poltico. O direito e a regulao como instrumentos de poltica pblica. Mudanas do papel do Estado implicam mudanas na aplicao das leis. Deve-se, por isso, entender o significado das instituies jurdicas nestas transformaes. A complexidade da interao entre as polticas pblicas e o arcabouo legal deve ser objeto de pesquisa aplicada, pois h casos em que as leis servem de quadro para a inovao poltica e outros em que o direito tem servido como uma barreira. Ao mesmo tempo, no se pode esquecer a atuao do Poder Judicirio na administrao de conflitos. A ampliao das capacidades humanas e acesso aos direitos fundamentais. Conforme ressaltado, desenvolvimento muito mais do que crescimento econmico medido pela taxa de crescimento do PIB inclui a garantia das liberdades polticas, a ampliao das capacidades humanas, das oportunidades sociais, e o acesso aos direitos fundamentais, como justia e segurana pblica. Assim, para o Ipea torna-se essencial aperfeioar e operacionalizar o conceito de desenvolvimento em sua acepo ampliada, capaz de subsidiar a formulao e a avaliao de polticas pblicas.
Com uma agenda de pesquisas estruturada em tais dimenses, objetiva-se contribuir para a formulao de uma nova concepo do Estado como ator estratgico na promoo do desenvolvimento nacional. Para a efetivao de um projeto com tal envergadura, ser necessria a articulao de uma rede de pesquisadores e a parceria com atores do governo, do setor privado e da sociedade civil, visando realizao de um conjunto de trabalhos, debates e anlises de polticas pblicas. Espera-se que tais esforos convirjam para a difuso de novos conhecimentos e a produo de propostas capazes de contribuir para a renovao da ao estatal comprometida com o desenvolvimento brasileiro no sculo XXI.

Agenda Poltico-Institucional

de dezembRo

de

2011

ao

pRimeiRo SemeStRe

de

2012* **
,

Antonio Lassance ***

1 AGENdA PoLtICA do EStAdo bRASILEIRo: quEStES CENtRAIS, FAtoRES CoNjuNtuRAIS E tENdNCIAS dE LoNGo PRAzo
O objetivo desta anlise apresentar algumas questes relevantes para o Estado brasileiro que tm seu desenlace no curto prazo, mas com perspectivas que se projetam no horizonte de mdio e longo prazo. O critrio de relevncia estabelecido o de enfocar questes que afetem a organizao e a atuao do Estado, principalmente suas alteraes e transformaes institucionais. Para que se fale em Estado, preciso considerar suas matrizes horizontal Executivo, Legislativo e Judicirio e vertical Unio, Estados, Municpios e DF. Ressalte-se que, pela caracterstica do presidencialismo federativo brasileiro, a agenda poltica fortemente marcada pelo esforo do Executivo Federal para fazer prevalecer suas prioridades. Ao mesmo tempo, sua agenda reflete em grande medida as relaes e articulaes entre os poderes, entre os governos das diferentes esferas da federao, e as estratgias dos partidos da coalizo governante, e no iniciativas solitrias ou um poder imperial da Presidncia da Repblica. O calendrio poltico do processo decisrio do Estado brasileiro foi levado em conta para se abordar a maneira como a Presidncia da Repblica, o Congresso Nacional e o Judicirio (principalmente os tribunais superiores) escalonam tais temas estrategicamente, e tambm serviu como base da anlise de trajetrias.

2 A EStRAtGIA dA PRESIdNCIA dA REPbLICA

O Governo Federal, no primeiro ano da presidncia de Dilma Rousseff, optou por uma agenda de poucas reformas pela via das propostas de emenda constitucional. Apenas a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 61, que prorroga a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), e a PEC no 103, que deu fim ao sigilo eterno de documentos, foram enviadas ao Congresso em 2011. Uma agenda congressual intensa de reformas tem custos polticos, fiscais e de gesto de polticas pblicas que a Presidncia acaba por ter que absorver, algo pouco condizente com um cenrio de conteno fiscal. Em segundo lugar, h mudanas institucionais importantes que podem ser realizadas via projetos de lei ou medidas provisrias, sem que se dependa da maioria de trs quintos de votos necessrios s emendas constitucionais.

As opinies presentes neste texto no refletem opinies do Ipea ou da Diretoria a que o autor se vincula, sendo de sua exclusiva responsabilidade. A anlise feita para o perodo baseia-se nas informaes existentes at 1o de novembro de 2011, quando este artigo foi concludo.
* **

Este texto no foi objeto de reviso pelo Editorial do Ipea.

Tcnico de Planejamento e Pesquisa e Diretor-adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
***

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

16

Alm disso, o governo Lula legou um conjunto de polticas pblicas que demandam mudanas institucionais de carter incremental. Ainda h projetos que tramitam no Congresso e podem ser teis ao atual governo. Mesmo sem grandes reformas propostas por emendas Constituio, a atual agenda do Executivo no nada trivial. Basta ver os compromissos relacionados erradicao da misria, acelerao do crescimento, ao combate corrupo, proteo indstria nacional e realizao da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpadas de 2016. A viabilidade dessa agenda depende sobretudo da coeso interna da equipe de governo e da disciplina dos dois maiores partidos no Congresso, PMDB e PT. Outro fator essencial o calendrio poltico necessrio sua aprovao. O ltimo trimestre de 2011 apresenta uma agenda congressual bastante congestionada. O que a princpio um problema representa um trunfo nas mos do Executivo, dadas suas prerrogativas de editar medidas provisrias e de acionar o dispositivo da urgncia na tramitao congressual. No entanto, questes polmicas, eventuais problemas de disciplina da base governista e temas que no se comportam rigorosamente segundo a clivagem governo versus oposio elevam o risco de surpresas no panorama poltico.

3 PRINCIPAIS MudANAS INStItuCIoNAIS EM CuRSo

H trs agendas paralelas relevantes do Estado brasileiro que podem alterar significativamente suas configuraes futuras. Elas podem ser agrupadas em: i) mudanas institucionais da organizao do Estado; ii) mudanas no atual arranjo federativo; e iii) mudanas na gesto das polticas pblicas nacionais.

3.1 Mudanas institucionais da organizao do Estado

Esto neste campo a alterao do rito das medidas provisrias (MPs), a reforma poltica e os poderes do Conselho Nacional de Justia (CNJ). So mudanas que podem alterar as regras do jogo da poltica nacional e das relaes entre Executivo, Legislativo e Judicirio.

3.1.1 Rito das MPs

As MPs, desde o advento da Emenda Constitucional no 32/2001, sofreram uma reduo em seu uso como instrumento de definio de polticas por parte do Executivo. A atual proposta de alterao, aprovada no Senado, e que aguarda discusso e deciso da Cmara, prev que as MPs sejam submetidas s comisses de Constituio e Justia (CCJs) de cada uma das Casas do Congresso. Se forem rejeitadas pelas comisses, poder ser feito recurso ao plenrio. Seu prazo de validade, antes de 60 dias, prorrogveis por mais 60, passaria a ser contado automaticamente em 120 dias, dividindo-se entre 80 dias para a Cmara, 30 dias para o Senado e mais dez dias para que deputados analisem e eventualmente revisem emendas feitas pelos senadores. Com a nova regra, as CCJs da Cmara e Senado passariam a ter peso ainda maior do que o atual. Sua composio presente garante maioria ao Executivo, desde que o governo mantenha maior comedimento em seu uso, e desde que os dois maiores partidos da base governista mantenham-se alinhados. A nova atribuio das CCJs refora o papel de seus parlamentares como uma espcie de elite congressual de grande poder nas duas Casas. Esta nova condio merecer um acompanhamento mais

de dezemBro de 2011 Ao Primeiro semestre de 2012

17

sistemtico sobre a atuao desses parlamentares e dos riscos inerentes ao poder ainda mais concentrado que passaro a reunir, assim como acontece em relao aos membros da Comisso de Oramento.

3.1.2 Reforma poltica

A proposta de reforma poltica segue sem horizonte de consenso. No curto prazo, a tendncia que o Poder Judicirio continue a ser o grande reformador do sistema poltico do pas, por meio de sua regulamentao dos pleitos eleitorais e de julgamentos de casos concretos que firmem novas interpretaes. No mdio prazo, a partir de 2014 ou 2016, a modificao mais relevante ter lugar com o experimento poltico da representao brasileira do Parlamento do Mercosul (Parlasul). Quando se realizarem eleies diretas, o Brasil ter direito a 75 parlamentares no Parlasul. As propostas em discusso preveem o voto em lista partidria pr-ordenada, sem coligaes, com financiamento exclusivamente pblico das campanhas, e os escolhidos atenderiam a critrios de representatividade regional e de gnero. Alm da importncia poltico-institucional do Parlasul para o processo de integrao, as eleies diretas podem servir de efeito-demonstrao das inovaes que sempre rondam as discusses de reforma poltica, mas que nunca foram implementadas.

3.1.3 Poderes do CNj

Com relao ao Judicirio, a grande definio em termos institucionais diz respeito aos poderes do CNJ. Coloca-se em questo tanto a amplitude da sua atuao quanto o balano do trabalho das corregedorias. A soluo imediata depende de deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) em vista da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI no 4.638 Medida Cautelar) interposta pela Associao dos Magistrados Brasileiros contra a Resoluo no 135 do CNJ. A resoluo representou o fortalecimento dos poderes deste conselho, ao estabelecer normas relativas ao procedimento administrativo disciplinar aplicvel aos magistrados, acerca do rito e das penalidades. Em poucas palavras, o poder de punir juzes, quando tal no tenha sido feito pelas corregedorias. A deciso a ser tomada pelo STF, a depender de seu escopo e repercusso, pode motivar iniciativa do Legislativo no sentido de respaldar os poderes do CNJ enquanto rgo de controle externo do Judicirio, especificando suas prerrogativas precisas no que se refere punio de magistrados.

3.2 Mudanas no atual arranjo federativo

O arranjo federativo brasileiro passar por trs mudanas significativas por conta das questes da partilha dos royalties do petrleo, do novo Cdigo Florestal e da alterao do clculo do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal (FPE). Uma quarta mudana a ser destacada pode decorrer da eventual diviso do estado do Par.

3.2.1 Royalties do petrleo

O assunto tem adiante pelo menos trs captulos. O primeiro o da emenda dos deputados Ibsen Pinheiro (PMDB-RS) e Humberto Souto (PPS-MG), que estabeleceu como regra a distribuio de 50% da arrecadao dos royalties entre todos os estados e municpios (e no apenas os produtores). Os outros 50% iriam para a Unio. Transformada em artigo da lei que conformou o novo marco regulatrio para a explorao de petrleo e gs na camada pr-sal,

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

18

recebeu veto do presidente Lula em 2010. O veto pode ser derrubado se houver o voto da maioria absoluta dos deputados (257 votos) e senadores (41 votos), em sesso conjunta das duas Casas. Em paralelo, h proposta do senador Vital do Rego Projeto de Lei do Senado (PLS) no 448/11. Aprovado no Senado e tramitando na Cmara sob anlise de comisso especial, no proporcionou o acordo entre as diferentes posies sobre o assunto. O terceiro captulo deve ser aberto com a judicializao da disputa, a partir de ao j anunciada pelos estados ditos produtores. Num cenrio de aprovao do projeto do senador Vital do Rego ou de derrubada de veto, a mudana significativa ser uma maior proviso de recursos para o conjunto dos municpios brasileiros. Mantida a atual situao, o cenrio ser de concentrao dos recursos entre a Unio e os estados do Rio de Janeiro e Esprito Santo. O Brasil ver nesta dcada a consolidao de um novo polo dinmico de sua economia, com potencial para alimentar inmeros setores produtivos e elevar seu produto interno. Ao mesmo tempo, ter o desafio de criar mecanismos institucionais suficientemente fortes para que diminuam os riscos de captura e apropriao predatria tradicionalmente associados a processos de acumulao acelerada e concentrada, incidem particularmente nas reas mais ligadas economia de extrao de recursos naturais, como o caso do petrleo e do gs. Neste sentido, a emenda Ibsen-Souto ou o projeto Vital do Rego, ao dilurem os ganhos concentrados do Rio de Janeiro e do Esprito Santo, no s patrocinam uma distribuio mais ampla dos royalties como diminuem alguns riscos de apropriao concentrada e de captura que afetariam a economia e a poltica desses dois estados.

3.2.2 Cdigo Florestal

A proposta de novo Cdigo Florestal Projeto de Lei da Cmara (PLC) no 30, de 2011, que comeou a tramitar h mais de dez anos, na forma do PLC no 1.876, de 1999 um debate federativo e de perspectivas de desenvolvimento econmico. A questo federativa se concentra na definio das competncias concorrentes (Artigo 24 da Constituio Federal), as quais englobam as aes que dizem respeito a florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio. As coalizes que se formam em torno da discusso do Cdigo Florestal podem ser definidas em dois campos. De um lado, os que defendem a manuteno de uma legislao federal ampla e detalhada e de poderes plenos dos rgos federais. De outro, os que propugnam uma maior descentralizao dos poderes de regulao, controle, fiscalizao e do poder de polcia sobre crimes ambientais. Pode-se dizer que a base que sustenta esta segunda coalizo so os setores socioeconmicos que capitaneiam a transformao de grandes reas florestais em zonas de expanso agrcola e extrao de recursos naturais. Embora, no Senado, as comisses tenham buscado alinhavar uma proposta capaz de harmonizar pontos conflitantes para evitar tanto sua no aceitao na Cmara quanto eventuais vetos presidenciais, o problema ganhou nova complexidade a partir da aprovao, no prprio Senado, de Lei Complementar (PLC no 01/2010) que prope alterar os poderes do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais (Ibama) e os processos de licenciamento.

de dezemBro de 2011 Ao Primeiro semestre de 2012

19

A polmica tende a ganhar exposio ainda maior pelo fato de o Brasil sediar, em 2012, a Conferncia das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel (Rio+20). Na ocasio, estar exposto a um balano sobre a situao do meio ambiente, principalmente de suas florestas, 20 anos depois da primeira conferncia (Eco-92). A capacidade do pas de induzir compromissos globais estar limitada ou potencializada por suas prprias iniciativas de proteo biodiversidade e de alternativas de desenvolvimento amparadas ou inviabilizadas pelo novo cdigo prestes a ser aprovado.

3.2.3 FPE
Em 2010, o STF declarou inconstitucionais os atuais dispositivos utilizados para calcular o rateio do FPE. O STF deu prazo at 31 de dezembro de 2012 para que o Congresso defina nova regra de clculo, ou o prprio Judicirio poder definir os novos critrios. H cinco projetos em discusso. A frmula futura reabre algumas discusses federativas de fundo. Suas alternativas devem opor estados do Norte e Nordeste aos do eixo Sudeste e Sul. A nova frmula, se no sofrer obstrues, tende a beneficiar os estados das regies menos desenvolvidas economicamente, que dependem mais, proporcionalmente, dos recursos do fundo, e que tm maioria de votos no Senado (Norte e Nordeste) e na Cmara (se a eles se juntarem os votos do Centro-Oeste). Tanto o FPE quanto o Fundo de Participao dos Municpios (FPM) so base do pacto federativo brasileiro e implicam a transferncia obrigatria de recursos para regies mais pobres. Representam tambm uma espcie de compensao pelo perfil do sistema tributrio nacional, que beneficia as regies produtoras, mais industrializadas e de maior concentrao da produo nacional de riqueza, em detrimento das reas mais pobres e agrcolas.

3.2.4 diviso do Par

O plebiscito que decidir sobre a diviso do Par, a ocorrer no dia 11 de dezembro, poder resultar na criao de mais dois estados, Tapajs e Carajs. A iniciativa dos paraenses abre um precedente para outros estados que, na ltima dcada, passaram por grandes mudanas de perfil social, econmico e poltico. Novas frentes de desenvolvimento foram abertas na esteira de algumas grandes obras de infraestrutura e com sua transformao em reas de fronteira de expanso agrcola e explorao mineral. Todavia, podem surgir novos estados sem uma redefinio de seus municpios. De fato, redefinir municpios seria mais racional, mais urgente e mais barato do que criar novos estados. A questo repercute tambm nas instituies legislativas, na medida em que, num eventual desmembramento do Par, os estados do Norte e Nordeste passariam a ter maioria no Senado para a aprovao de emendas constitucionais (trs quintos dos votos).

3.3 Mudanas na gesto das polticas pblicas nacionais 3.3.1 Financiamento sade e educao
Mudanas significativas podem alterar o perfil das polticas pblicas federais. No caso da Educao e da Sade, o cerne do debate se concentra nos patamares e fontes de financiamento. A Educao pode ter seus recursos elevados para 7% ou at 10% do produto interno bruto (PIB), a depender das decises a serem tomadas na tramitao do Plano Nacional de Educao (PNE). A Sade tem pela frente a discusso da regulamentao da Emenda Constitucional no 29 (PLS no 121/07, do senador Tio Viana).

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

20

Em ambos os casos, no h acordo para a sua votao. O cenrio provvel de que se arrastem sem concluso por 2012. A nica hiptese em contrrio dependeria de deteriorao na relao entre o governo e sua base aliada capaz de gerar iniciativas centrfugas por parte dos parlamentares, no necessariamente por retaliao, mas por se tornarem mais suscetveis s presses de suas bases, em perodo pr-eleitoral.

3.3.2 Combate corrupo

As trs propostas centrais da agenda neste campo se referem discusso do novo marco legal das organizaes no governamentais (ONGs), ao projeto que pune os corruptores (Projeto de Lei PL no 6826/10) e proposta do presidente Lula que tipifica os crimes de corrupo (peculato, corrupo passiva e corrupo ativa) como hediondos (PL no 6.616/09). O Projeto de Lei Anticorrupo (PL no 6826/10) tem comisso especial e estabeleceu como meta a votao at dezembro de 2011. Ele obriga as empresas privadas a terem ficha limpa para participao em licitaes, obteno de emprstimos dos bancos pblicos e recebimento de incentivos fiscais ou subvenes. As multas podem chegar a 30% do faturamento bruto da empresa. O projeto no apenas fortalece a Controladoria Geral da Unio (CGU) como representa uma mudana em seu papel institucional, na medida em que ela passar a ter competncia para responsabilizar pessoas jurdicas. Por seu turno, o projeto encaminhado pelo presidente Lula, que figurou como proposta das passeatas anticorrupo ocorridas ao longo do ano, permanece sem tramitar no Congresso. Em 2012, o STF deve concluir o processo de julgamento das denncias do escndalo que ficou conhecido como mensalo, com grande repercusso poltica.

3.3.3 Emendas ao oramento com participao municipal

A proposta includa no processo oramentrio pelo relator da Comisso de Oramento, Arlindo Chinaglia, prev que os municpios podero sugerir emendas ao oramento, desde que discutidas em audincia pblica e encaminhadas a tempo de serem aprovadas ao longo do processo de discusso e votao da lei oramentria anual. A inovao modesta. As emendas podem se apresentadas por municpios at 50 mil habitantes. Os valores esto limitados a R$ 600 mil. Mas tem o mrito de encontrar um mecanismo de participao popular para o oramento federal, o que por muito tempo no se imaginou possvel. Em seu desfavor h o fato de que os municpios correm contra o tempo. A proposta no foi suficientemente divulgada. possvel tambm que se tornem propostas sem padrinho, desamparadas no que se refere difcil tarefa de garantir sua liberao no ano seguinte. Ou seja, seu sucesso depende de ajustes necessrios e possveis para que a ideia seja aperfeioada, e no abandonada diante de dificuldades que se apresentaro.

3.3.4 obras
O aperfeioamento dos processos licitatrios tem uma inovao importante com a entrada em cena do Regime Diferenciado de Contratao (RDC), que introduz mudanas na forma de contratao de empresas para as obras da Copa do Mundo de 2014, da Copa das Confederaes de 2013 e das Olimpadas de 2016. O RDC representa a mais importante modificao no regime de licitaes desde a apario da Lei no 8.666/1993, surgida no contexto ps-impeachment do presidente Fernando Collor. Mas pode

de dezemBro de 2011 Ao Primeiro semestre de 2012

21

ser uma experincia interrompida, diante da iniciativa do Ministrio Pblico de tentar invalid-la no STF, arguindo sua inconstitucionalidade. Outra mudana em vias de ser implementada se refere diminuio dos entraves para a transferncia de recursos para obras de pequeno porte (at R$ 1 milho), o que pode facilitar a realizao de obras nos municpios e diminuir parte dos problemas dos restos a pagar, que se tornaram uma dificuldade crnica dos ltimos oramentos federais.

3.3.5 Empresa brasileira de Servios Hospitalares

A Sade tem outra mudana institucional importante, em vista da possibilidade de criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (PL no 1.749/11). O projeto, aprovado em comisso especial na Cmara, ainda no foi a plenrio, e tem pela frente uma tramitao longa e polmica. Cria uma modalidade de prestao pblica de servios por empresa estatal, facultando a contratao de profissionais segundo as regras da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). A oposio forte por parte das organizaes sindicais dos profissionais de sade. Caso aprovado o projeto, a avaliao sobre se a empresa representou um avano ou um retrocesso para o Sistema nico de Sade (SUS) depender do espao prioritrio de sua atuao. Se vir apenas para substituir as atuais formas de prestao direta de servios pblicos de sade, ou se avanar sobre o espao hoje ocupado pela contratao de hospitais privados, que deveria ter um carter meramente complementar ao SUS. O fato de a proposta j ter sido objeto de uma medida provisria (de no 520/10) que perdeu validade por no ter contado com aprovao a tempo no Senado mostra as dificuldades de sua tramitao.

3.3.6 Previdncia dos servidores

Em compasso de espera, a proposta do governo que cria o fundo de penso dos servidores pblicos da Unio, analogamente ao caso da empresa de servios hospitalares, encontra dificuldades diante da pauta congestionada de 2011 e da tradicional dificuldade de se votarem propostas desta natureza em ano eleitoral.

3.3.7 Resduos slidos e mobilidade urbana

Ambas as questes tiveram projetos aprovados e iniciam seus processos de implementao em 2012. A poltica de resduos slidos (aprovada e regulamentada) busca estruturar-se com base em um Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (Sinir). Mecanismo estratgico para o monitoramento e fiscalizao da poltica, o sistema passo essencial para se atingir a meta propugnada pela poltica de extinguir os lixes do pas at 2014. Deve ainda induzir a ampliao dos consrcios pblicos municipais de meio ambiente, oferecendo incentivos financeiros necessrios ao custeio da montagem do sistema. A poltica nacional de mobilidade urbana, por sua vez, se estruturar por meio de um Sistema Nacional de Mobilidade Urbana. Acelerada pela agenda de preparao dos maiores centros urbanos do pas para a Copa, deve estimular modificaes importantes no cenrio urbano. Pode ser objeto de parte significativa das propostas que estaro em pauta para as eleies municipais de 2012. Entre elas, a mudana nas formas de regulao dos servios de transporte coletivo, a redefinio da concesso de benefcios e de subsdios tarifrios, novas licitaes para empresas concessionrias e novos critrios de reajuste de tarifa. At 2012 tambm possvel a aprovao do projeto (PLC no 310/2009) que oferece

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

22

incentivos tributrios para o transporte coletivo de passageiros mediante a contrapartida da implantao de bilhete nico ou de rede integrada de transportes.

4 quEStES CoNjuNtuRAIS E EStAbILIdAdE do PRESIdENCIALISMo bRASILEIRo

Finalmente, importante tratar de questes conjunturais que podem afetar a estratgia presidencial. A busca da estabilidade macroeconmica com crescimento foi o ponto central da agenda do Executivo Federal ao longo de todo o primeiro semestre de 2011. A unidade de discurso e a coordenao de aes da Fazenda, Planejamento e Banco Central foi fundamental para reduzir as expectativas negativas quanto inflao, mesmo que esta venha a superar a meta. A inflexo na poltica macroeconmica, a partir da necessidade de contrapor-se ao cenrio de recrudescimento da crise internacional, favoreceu a retomada mais intensa da execuo de programas a partir deste ltimo trimestre de 2011. A contrapartida foi a tentativa de controle mais rgido do custeio. Contrariamente a tal estratgia, h reivindicaes salariais de vrios setores do funcionalismo, uma presso particularmente intensa das categorias do Judicirio, e uma articulao nacional favorvel s leis dos pisos salariais. Professores tiveram seu piso aprovado, mas h constantes processos de mobilizao nacional pela sua efetivao. A discusso em torno da PEC no 300 (que abrange bombeiros e policiais civis e militares) pressionar ainda mais a agenda do Congresso, na medida em que as eleies municipais se aproximarem. H ainda a proposta de piso para os agentes de sade e agentes de assistncia social. Pode haver surpresas no que se refere proposta de fim do fator previdencirio, alvo de constantes presses de setores da base governista ligados ao movimento sindical. Particularmente difcil tambm o processo de aprovao da DRU, que depende de qurum qualificado e rito mais longo, por se tratar de emenda constitucional. Parte importante da articulao necessria para a aprovao da agenda presidencial prioritria passa pela negociao em torno do oramento de 2012. Como se sabe, o oramento s de fato definido com o decreto de execuo oramentria, mas suas margens de manobra so estabelecidas pela lei votada no Congresso. Se os parmetros aprovados pelo Legislativo extrapolarem os limites considerados razoveis pelo Executivo, este ainda pode lanar mo da estratgia de deixar o oramento sem aprovao, transferir as negociaes para o ano seguinte, e governar usando os limites mensais de 1/12 do oramento do ano anterior, o que em si j seria uma medida de contingenciamento. O problema que isto sinalizaria baixa disciplina da coalizo e dificuldades do Executivo em exercer seu poder de agenda.

5 PERSPECtIVAS
A crise econmica internacional tende a permanecer como assunto central pelo menos at o primeiro semestre de 2012, dados seus possveis desdobramentos mundiais. Sua perspectiva de recrudescimento e os impactos sobre o Brasil podem suscitar medidas que podero ir alm das que foram tomadas at o momento. At agora, o combate aos efeitos da crise foi travado no mbito da gesto fiscal e monetria, diferentemente do conjunto de mecanismos utilizados em 2009. Como prprio a todo segundo ano de uma presidncia, ficaro mais claras as polticas e programas que deslancharam e os que patinaram, e destes, os que sero incentivados, resgatados ou abandonados. O pas deve perceber resultados mais palpveis do programa Brasil Sem Misria, que em 2011 basicamente lanou suas bases de implementao e firmou os pactos com estados e municpios.

de dezemBro de 2011 Ao Primeiro semestre de 2012

23

Em 2012 tambm ser possvel saber se as disputas eleitorais aumentaro a fragmentao da base aliada ou harmonizaro seus interesses principais. O Legislativo deve acelerar a tramitao de proposies negociadas e de maior sintonia com a agenda do Executivo, deixando na prateleira as mais polmicas e, principalmente, as que impliquem maior desgaste perante a opinio pblica. O Judicirio seguir sendo o grande reformador do sistema poltico e o responsvel pela imposio de limites s estratgias dos partidos. Alm disso, deve oferecer soluo a impasses institucionais que no sejam objeto de acordo entre o Executivo e o Legislativo. O fortalecimento do Judicirio, com a judicializao de inmeras questes, o expe mais ostensivamente ao escrutnio pblico e d relevo atuao de seu rgo de controle, o CNJ. Em 2012, o Brasil deve ter uma projeo internacional ainda maior, se conseguir xito em atravessar a crise, se contornar os riscos sua poltica ambiental antes da Rio+20, se cumprir seu cronograma de obras para a Copa de 2014 que se tornou um indicador de sua capacidade de dar conta de desafios , e se avanar na institucionalizao do combate corrupo. Em suma, o Estado brasileiro est diante de uma srie de inovaes institucionais de peso, cujas dimenses ainda dependem dos processos polticos em curso. As mudanas de ordem institucional, no campo da organizao poltica, do arranjo federativo e da gesto de polticas pblicas, ao mesmo tempo em que potencializam o Executivo, pressionam a Presidncia a assumir um papel de coordenao e de orientao estratgica proeminente. Este aspecto da natureza do presidencialismo, mas sua dimenso se modifica a cada presidncia, dadas as diferenas de suas agendas e a permanente redefinio de interesses no seio de suas coalizes.

opinio

efetivao de diReitoS, novaS inStitucionalidadeS de cooRdenao: o caSo da incluSo pRodutiva

exignciaS
Ronaldo Coutinho Garcia*

1 INtRoduo
A atual situao socioeconmica e poltico-institucional do pas resulta de considerveis avanos conseguidos nestas dimenses, principalmente nos ltimos dez anos, ao mesmo tempo que evidencia limites para se prosseguir fazendo uso dos mesmos recursos, instrumentos e linhas de ao, caso se queira acelerar os processos de transformao em curso. A administrao pblica est submetida a excessiva segmentao setorial e funcional. A compartimentada tecnoburocracia estatal padece de conhecimento ultraespecializado impeditivo do processamento de problemas complexos, estes sempre de natureza multissetorial. So graves e amplas as lacunas ou restries da nossa base jurdico-legal. Os mecanismos de cooperao interfederativa apresentam falhas cada vez mais grosseiras (por tratarem igualmente os desiguais, com convnios anuais, normas tcnico-administrativas impraticveis, composio de recursos inalcanveis etc.). Tudo a impedir maior rapidez, eficincia e eficcia no enfrentamento de graves problemas que atingem amplos segmentos da sociedade e da economia nacionais. preciso reconhecer que o aparato institucional e organizacional do Estado brasileiro no foi concebido, ou construdo ao longo da histria, para produzir equidade, difundir o acesso a direitos, democratizar a economia. Ou seja, no foi desenhado para alcanar os setores subalternos e inferiorizados da estrutura social. Ao contrrio, dispe de poderosos meios para mant-los a distncia. Acrscimos foram feitos, de forma inorgnica, em tal aparato, tentando dot-lo de capacidade e capilaridade para voltar-se aos referidos setores sociais. Os resultados conseguidos no so alvissareiros. So muitas as aes com as caractersticas seguintes: insuficincia de cobertura; morosidade e inoportunidade; ineficincia, malversao de recursos pblicos; superposio e ausncia de complementaridades; e outros traos indesejveis. Por tudo isso, necessria a construo de novas capacidades estatais para, mais do que se manter o atual ritmo, dar-se um salto de qualidade e intensidade no processo de construo de uma sociedade mais igualitria, de uma ampla e ativa cidadania, de uma economia mais democrtica, dinmica e sustentvel, de uma nao mais coesa. No curto espao deste artigo se tentar, focalizando-se as aes de promoo da incluso produtiva, apontar um caminho trilhvel.

2 AVANoS RECENtES
O governo Lula combateu, desde seu incio e com reconhecido sucesso, diversas tendncias nefastas que infelicitavam o povo brasileiro, retiravam-lhe a autoestima, faziam-no descrente do pas, impediamno de ter esperana em um futuro melhor.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. Endereo eletrnico: ronaldo.garcia@ipea.gov.br.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

28

Um dos exemplos cabais desses xitos evidentes a criao de 15 milhes de novos empregos formais, entre 2003 e 2010, invertendo uma trajetria de desemprego crescente ou estabilizado em elevado nvel que vigorava desde o incio da dcada de 1990.1 A combinao desse movimento com a valorizao do salrio mnimo e a consequncia positiva sobre os benefcios assistenciais, trabalhistas e previdencirios , a criao e expanso do Programa Bolsa Famlia (PBF), a ampliao do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), a implantao do programa Minha Casa, Minha Vida, entre vrias outras iniciativas importantes, fez com que se reduzisse fortemente a pobreza. Esse conjunto convergente e sinrgico de aes propiciou que, desde 2003, quase 20 milhes de brasileiros sassem da misria. Passar a viver de forma digna, estar seguro da obteno de renda suficiente para satisfao das necessidades bsicas, ter acesso a mecanismos e servios de proteo e promoo social alcanar um novo patamar de cidadania. A reduo da pobreza vem contribuindo decisivamente para a significativa queda da desigualdade. Aferida pelo ndice de Gini, esta reduo se d em ritmo mais rpido do que a ocorrida durante os melhores anos do Estado do bem-estar social nos pases desenvolvidos. Como resultado, em apenas sete anos (de 2002 a 2009) a queda total do Gini brasileiro, prxima de 10%, superior que foi alcanada em quase todos os pases desenvolvidos. O expressivo progresso brasileiro na diminuio da pobreza extrema contou, por sua vez, com decisiva contribuio do aumento na abrangncia e do valor mdio das transferncias de renda oriundas do governo federal. Na Europa e na Amrica do Norte, essa melhora nos indicadores de desigualdade e de pobreza deveu-se, principalmente, ao maior acesso a empregos decentes e com salrios melhores. Em contraste com o que ocorreu nos pases desenvolvidos, no Brasil a reduo da pobreza depende consideravelmente de programas governamentais de transferncia de renda . O trabalho assalariado protegido pelas regras da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), embora importante, ainda no o principal fator de incluso cidad o que, infelizmente, torna o processo de reduo das desigualdades menos seguro, no longo prazo. Uma das explicaes fundamentais do sucesso dos pases desenvolvidos que, com forte apoio estatal, foi possvel estabelecer uma vigorosa sinergia entre a insero produtiva (como produtores independentes, economia familiar, cooperativas e empresas sociais) de parcela dos trabalhadores fora do mercado de trabalho (assalariado) da economia, o aumento da produtividade que esta insero propicia e os estmulos que gera para o setor capitalista majoritrio.

3 A NECESSIdAdE dE INoVAR
No caso brasileiro, verifica-se que, das 50 milhes de pessoas em idade ativa inscritas no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico), apenas 6 milhes, em algum momento no perodo entre 2004 e 2008, estiveram inseridas em empregos formais. Um pequeno nmero destes indivduos esteve na formalidade por todo o perodo, enquanto a grande maioria dos 6 milhes citados entrou e saiu do mercado de trabalho formal, evidenciando a vulnerabilidade a que esto expostos na ausncia de polticas especficas para promover sua incluso produtiva. As informaes disponveis indicam que o tempo mdio de permanncia (11 meses) no emprego formal dos beneficiados pelo Bolsa Famlia equivale a 17% do tempo dos demais trabalhadores com carteira assinada (mdia de 62 meses).
1. Todos os dados e informaes aqui apresentados esto devidamente trabalhados e referenciados em: GARCIA, R. C. et al. O direito ao trabalho e a necessidade de uma poltica nacional de incluso produtiva. In: Fome Zero: uma histria brasileira. Braslia: MDS, 2010. vol. 2, p. 265.

efetivAo de direitos, novAs institucionAlidAdes e exignciAs de coordenAo:

o cAso dA incluso ProdutivA

29

Os cruzamentos dos dados do Cadnico com a Relao Anual de Informaes Sociais (Rais), do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), permitem sugerir que, mesmo sob crescimento rpido, a economia absorveria apenas 500 mil cadastrados adicionais por ano. Vale dizer que levaramos muitas dcadas para incluir produtivamente todos os inscritos no Cadnico em idade ativa. Deve-se ressaltar que cerca de 65% dos inscritos no cadastro recebem o Bolsa Famlia. Posto isso, fica evidenciado que a intensificao do nosso virtuoso processo de reduo da pobreza e das desigualdades sociais requer a adoo de medidas que potencializem a incorporao de mais brasileiros produo de bens e servios e, portanto, renda monetria duradoura fruto do trabalho. Tal se faz necessrio porque o mercado de trabalho no Brasil ainda funciona com alto nvel de desemprego em torno de 11%, nas regies metropolitanas e no Distrito Federal, segundo a metodologia da Pesquisa de Emprego e Desemprego do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos/Fundao Sistema Estadual de Anlise de Dados (PED Dieese/Seade), mesmo aps vrios anos de elevado crescimento do emprego formal. Alm disso, em torno de 40% da populao ocupada encontram-se na informalidade, no conhecendo a proteo decorrente da legislao trabalhista e previdenciria. Ademais, a alta rotatividade no mercado formal fator de rebaixamento salarial e retira condies competitivas das empresas, ao impedir a consolidao de conhecimentos e dificultar a inovao. Desse modo, percebe-se que no ser apenas pelo ingresso no mercado formal de trabalho que os beneficiados pelo Bolsa Famlia ou, mais amplamente, os inscritos no Cadnico em idade ativa e aptos ao trabalho sero includos produtivamente. A percepo do problema imps a atuao do governo, porm no se alcanaram os resultados necessrios e possveis para o Brasil, conforme demonstram os nmeros apresentados. Foi exatamente nas reas urbanas, onde se concentra a maior quantidade de famlias pobres, que os avanos para gerar incluso produtiva obtiveram menos sucesso relativo e onde h maior carncia de instrumentos e aes massivas e eficazes. Por seu turno, a Constituio Brasileira reconhece, no Artigo 6o, o trabalho como direito social. Todos os incisos do Artigo 7o so dedicados aos direitos do trabalhador assalariado, no prevendo formas outras para o exerccio do trabalho produtivo que no sob o contrato de compra e venda de fora de trabalho. O seu caput, no entanto, deixa aberta a possibilidade de se ir alm da proteo ao trabalho assalariado, quando dispe: So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua condio social (grifo nosso).

4 uM CAMINHo tRILHVEL
Adotando-se o conceito de incluso produtiva como todo processo conducente formao de cidados integrados ao mundo pelo trabalho, tendo como perspectiva proporcionar-lhes autonomia para sobreviver com dignidade sustentvel, estar-se- avanando na realizao do direito ao trabalho e se reconhecendo a necessidade de viabilizar outras formas que no a do assalariamento, como condio para que o pas supere a misria que sacrifica milhes. Ao trazer a erradicao da pobreza extrema para o centro da estratgia de desenvolvimento nacional, a presidente da Repblica aponta para a necessidade de serem concebidas aes de incluso produtiva potentes e abrangentes, voltadas prioritariamente para as reas urbanas, que concentram a maior parcela da populao miservel.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

30

Um primeiro passo reconhecer as outras relaes de produo existentes, que no apenas o assalariamento, conforme discriminado a seguir. 1) O enorme nmero de produtores independentes de bens e servios, que vivem e trabalham precariamente nas cidades, sem qualquer apoio do poder pblico: os biscateiros, os que fazem de tudo um pouco, os que muito trabalham e quase nada ganham. 2) A economia familiar urbana que, diferentemente da agricultura familiar, negativamente discriminada: por no ser legal e institucionalmente reconhecida; no ter acesso diferenciado ao crdito; na comercializao de seus produtos; e em virtude da inexistncia de assistncia tcnica a ela dirigida, entre muitas outras discriminaes. 3) Os milhares de empreendimentos autogeridos ainda batalham por reconhecimento e pelos mesmos direitos dos empreendimentos privados tradicionais e, consequentemente, pelo acesso aos mecanismos de promoo e apoio. Enfrentar essa realidade criar o potencial de incluir produtivamente, no mnimo, algo em torno de 10 milhes de inscritos no Cadnico em idade ativa e aptos a trabalhar. Eles e suas famlias conformam parte significativa do contingente dos considerados em pobreza extrema. Estes brasileiros, vivendo nas periferias das grandes cidades, reclamam uma interveno do poder pblico que tenha a natureza de um grande PRONAF urbano, ao lado da rpida universalizao com elevada qualidade dos servios de educao, sade e assistncia social. O que se requer, portanto, uma poltica nacional de incluso produtiva, voltada prioritariamente a apoiar os trabalhadores urbanos muito pobres, o que se coaduna com a vontade social e poltica expressa na Carta Maior de avanarmos em assegurar o direito ao trabalho digno. Uma poltica nacional de incluso produtiva deve superar as principais dificuldades que os trabalhadores no assalariados enfrentam em uma economia de mercado com as caractersticas da nossa, quais sejam: o no reconhecimento de outras formas de produo portadoras de direitos; a inexistncia de um servio de incluso tecnolgica, assistncia tcnica e extenso urbana capaz de lidar com as especificidades dos empreendimentos produtivos dos setores populares; a insuficincia de linhas de financiamento a eles apropriadas; os obstculos para o acesso aos mercados, inclusive os institucionais. As condies esto maduras para a proposio de uma lei que crie uma poltica nacional de incluso produtiva, com o estabelecimento de conceitos, princpios e diretrizes para a incluso produtiva, a formalizao de outras relaes de produo (produtor independente, economia familiar urbana, empreendimentos autogeridos), a instituio do Sistema Nacional de Incluso Tecnolgica e Extenso Urbana (Sinteur), a criao de linhas de crdito semelhana das concedidas pelo PRONAF aos agricultores familiares, e a utilizao organizada e integrada das compras pblicas como poderoso mecanismo de fomento e promoo. Dos instrumentos de poltica acima indicados, preciso empenho para a instituio do Sinteur, pois se trata, fundamentalmente, de estabelecer canais de coordenao e integrao entre as universidades federais, os institutos federais de educao, cincia e tecnologia, os institutos e empresas pblicas de pesquisa cientfica e tecnolgica para que possam, pelas suas reas de extenso, levar o apoio multidisciplinar necessrio afirmao econmica dos empreendimentos produtivos inclusivos. Necessria tambm ser a organizao de um cadastro de empreendimentos inclusivos, sob a responsabilidade compartilhada dos ministrios do Trabalho e Emprego, do Desenvolvimento, Indstria e

efetivAo de direitos, novAs institucionAlidAdes e exignciAs de coordenAo:

o cAso dA incluso ProdutivA

31

Comrcio Exterior (MDIC), do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e do Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), como condio para o acesso aos instrumentos de poltica referidos. De igual maneira, considervel esforo organizativo ser demandado para a construo das sinergias possveis entre os grandes investimentos pblicos e os investimentos privados com financiamento pblico e as iniciativas de incluso produtiva nas regies que os hospedam. Aqui, tratar-se- de produzir as melhores informaes com a maior antecedncia possvel, de modo a permitir a preparao das regies receptoras para que possam fazer o mximo aproveitamento das oportunidades surgidas. E de construir os instrumentos de coordenao interfederativa e os arranjos provedores de governana territorial na rea de influencia destes empreendimentos. Evidentemente, trata-se de uma proposta razoavelmente complexa, de natureza multissetorial e interfederativa, exigindo um modelo operacional sofisticado. Uma proposta a ser coordenada por instncia superior do aparato governamental, com grande capacidade negociadora e detentora de poderosos mecanismos de gesto estratgica. Todavia, algo perfeitamente construvel a partir do estgio institucional e organizacional em que o pas se encontra. cabvel a expectativa de que sejam geradas milhes de novas ocupaes produtivas, absorvendo poro majoritria dos que se encontram na base da pirmide social brasileira, em particular os inscritos no Cadnico aptos ao trabalho. Afirma-se aqui a elevada viabilidade de acabarmos com a pobreza extrema, mediante a formao de cidados capazes de sustentadamente produzirem os meios necessrios vida com dignidade. Para que todo esse potencial se realize, todavia, exige-se um grande e organizado esforo de produo de inovaes institucionais, de construo e coordenao de novas capacidades estatais e de apoio ao surgimento de novos sujeitos de direito. Mas, tanto aqui, em outros tempos, como em outras terras, este foi o roteiro seguido para o desenvolvimento nacional.

Reflexes sobre o desenvolvimento

penSando aS eSpecificidadeS e no bRaSil*

do

capitaliSmo

na

amRica latina

O professor Ben Ross Schneider1 realizou uma palestra no Ipea, em 30 de junho de 2011, com foco na perspectiva das variedades do capitalismo e nas bases institucionais do desenvolvimento do capitalismo na Amrica Latina e no Brasil. Interessado nas diferenas e especificidades do capitalismo nestes pases, Schneider acredita ser possvel pensar em um modelo de capitalismo geral para a Amrica Latina, denominado economias de mercado hierrquicas, o qual enfoca sobretudo a organizao do investimento e dos negcios, bem como a qualidade do emprego e da mo de obra. Especialista em poltica econmica e poltica latino-americana, Schneider argumenta que, embora entre os anos 1960 e 1970 diversos pesquisadores tenham comeado a pensar nas diferenas constitutivas do capitalismo que se desenvolvia na Amrica Latina, em anos posteriores este debate teria perdido centralidade. Segundo Schneider, uma das hipteses que poderiam explicar este processo seria a importncia adquirida por estudos que focavam o papel do Estado na economia. Tais estudos partiriam da ideia de que os mercados funcionam de maneira semelhante, no importando diferenas entre os pases neste sentido. O foco deveria, portanto, recair sobre o Estado enquanto principal agente. Ademais, haveria a ideia de que modelos especficos de capitalismo s poderiam ser identificados em pases desenvolvidos, devido ao seu histrico de desenvolvimento e presena de instituies consolidadas. Schneider discorda destas vises, afirmando que seria, sim, possvel pensar em instituies consolidadas no setor privado na Amrica Latina. Alm disso, ele acredita que o papel interventor do Estado teria diminudo em relao ao perodo do nacional-desenvolvimentismo, e atualmente a capacidade de interveno dependeria muito mais das empresas privadas existentes. Assim, o professor defende o uso do modelo de variedades de capitalismo para uma anlise do desenvolvimento na Amrica Latina. Este modelo ajudaria a suprir trs lacunas principais da literatura tradicional sobre o tema: a ausncia de dados sobre as formas distintas de governana corporativa em organizaes privadas; a falta de foco na organizao do trabalho dentro das empresas; e a pouca ateno dada qualificao dos trabalhadores (SCHNEIDER, 2009). Alm disso, conforme ressaltado pelo professor, na medida em que incorpora e combina pontos importantes de diferentes modelos analticos, o modelo seria til para pensar as interaes entre as partes da economia, o que normalmente no se faz, uma vez que h uma tendncia compartimentalizao dos estudos. Essa noo de interao se expressa no conceito de complementariedades institucionais, no sentido de que a presena de uma instituio em uma esfera da economia pode influenciar positiva ou negativamente uma instituio em outra esfera. Por exemplo, se existe financiamento de longo prazo

* Texto elaborado por Isadora Arajo Cruxn, pesquisadora do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea, com base em palestra ministrada pelo professor Ben Ross Schneider, em 30 de junho de 2011, no Ipea. 1. Ben Ross Schneider membro do Departamento de Cincia Poltica do Instituto de Tecnologia de Massachusetts (MIT) e diretor do programa MIT Brasil. Foi consultor da Fundao Ford, do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e do Instituto das Naes Unidas de Pesquisa e Desenvolvimento Social (UNRISD). Entre suas principais reas de interesse esto economia poltica, fundaes institucionais do desenvolvimento econmico, burocracia e reforma administrativa, democratizao, e Estado desenvolvimentista.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

36

pelos bancos, aumenta-se a estabilidade no emprego na empresa que recebe este tipo de financiamento. Esta ideia de complementariedade foi introduzida por Hall e Soskice em seus estudos sobre variedades de capitalismo (HALL e SOSKICE, 2001). Estes autores identificaram duas variedades principais: o modelo liberal (LMEs liberal market economies) e o modelo coordenado (CMEs coordinated market economies), os quais se aplicariam, sobretudo, aos pases desenvolvidos. Schneider argumenta, entretanto, que seria necessrio pensar se existem tambm outros modelos e tipos de complementariedades presentes em pases fora do espectro considerado no modelo inicial. Pensando em diferentes mecanismos de alocao de recursos, na organizao interna das grandes empresas privadas e em suas relaes com ambientes polticos e econmicos, Schneider prope a adio de duas categorias tipologia inicial de variedades de capitalismo: modelo de redes (NMEs network market economies) e modelo hierrquico (HMEs hierarchical market economies) (SCHNEIDER, 2008). Na sua palestra, o enfoque recai sobre o modelo hierrquico, o qual corresponderia s economias latino-americanas, na concepo de Schneider. As quatro caractersticas centrais deste modelo seriam: a presena de multinacionais; a existncia de grupos econmicos diversificados; um mercado laboral atomizado e segmentado; e nveis de qualificao e de educao bastante baixos. Nesse modelo, a organizao do investimento e do comrcio ocorre de maneira hierrquica. Segundo Schneider, em todo tipo de organizao ou empresa existe hierarquia, entretanto em graus variados; por exemplo, as empresas [nos pases da Amrica Latina] tm donos ou blocos controladores; no se pode comprar empresas na bolsa [hostile takeover]. Alm disso, os recursos para investimento vm de dentro, de dentro dos grupos econmicos que juntam capital dentro das empresas do mesmo grupo; ou, no caso das multinacionais, vm da sede da multinacional. (...) As prprias empresas so as mobilizadoras do financiamento para o investimento, disse o professor. No caso dos grupos econmicos, a diversificao significa que a maioria dos grupos tm atividades em diferentes setores da economia. De acordo com dados apresentados por Schneider, estes grupos econmicos seriam responsveis por cerca de 20% do produto interno bruto (PIB) dos pases da Amrica Latina. No caso brasileiro, o grau de diversificao seria menor que em outros pases, mas ainda haveria um nmero razovel de empresas com atividades em diferentes setores. Outro aspecto importante, no que concerne aos grupos econmicos, seria que muitas destas organizaes so controladas por famlias, em uma espcie de hierarquia familiar. No que se refere ao mercado laboral, Schneider afirma que este seria caracterizado por um papel menor dos sindicatos, por uma grande rotatividade dos trabalhadores nos empregos (a permanncia mdia do trabalhador por empresa de trs anos), por um alto grau de regulao e por uma economia informal bastante expressiva. Nesse contexto, o mercado laboral teria trs segmentos: i) uma faixa de 10% a 20% de empregos formais, estveis e muito qualificados; ii) uma faixa de 30% a 40% de empregos formais, porm de alta rotatividade e baixa qualificao; e iii) o restante, composto pelo mercado informal. Em termos de qualificao e educao, o professor mostra que as mdias dos pases latinoamericanos avaliados pelo Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa), da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), estariam bem abaixo dos nveis recomendados. Essas caractersticas resultariam, de acordo com o professor, em trs complementariedades. Em primeiro lugar, haveria uma diviso do trabalho entre grupos econmicos e empresas multinacionais, de modo que os grupos econmicos tendem a se concentrar na rea de commodities (setor primrio), enquanto as multinacionais costumam ocupar o espao das manufaturas de alta tecnologia. Em segundo lugar, ambos os tipos de empresas gerariam pouca demanda por trabalhadores qualificados. O domnio

PensAndo As esPecificidAdes do cAPitAlismo nA AmricA lAtinA e no BrAsil

37

de multinacionais em setores tecnolgicos, intensivos em capital, mas pouco demandantes de mo de obra, inibiria iniciativas de pesquisa e desenvolvimento no pas, as quais exigiriam um nmero maior de trabalhadores qualificados. Ao mesmo tempo, os setores primrios, controlados pelos grandes grupos econmicos nacionais, empregam mais mo de obra, mas contratam pouco pessoal com maior qualificao. Para Schneider, portanto, a falta de demanda por trabalhadores qualificados no se verificaria somente nas empresas menores do setor informal, mas tambm nas empresas maiores do pas. No caso brasileiro, no entanto, o professor reconhece que grandes empresas no setor de servios, de comunicaes e no setor financeiro geram maior demanda por trabalhadores qualificados, com pelo menos nvel superior. Por fim, a ltima complementariedade refere-se interao aparente entre rotatividade e qualificao. Segundo Schneider, em um quadro em que o trabalhador muda de emprego a cada trs anos, as empresas tm pouco interesse em investir na capacitao de seus empregados, assim como os trabalhadores tm pouco interesse em aprender mais sobre a atividade que exercem na empresa. Em geral, portanto, no se reaproveitaria a qualificao recebida. Schneider afirma que essas complementariedades seriam, em larga medida, negativas, resultando em uma espcie de resistncia institucional ao desenvolvimento nos pases da Amrica Latina. Segundo ele, nesta variedade hierrquica, existiriam duas sadas possveis. A primeira seria a rota escandinava, marcada, sobretudo, pelo investimento pblico na rea de educao e pelo investimento privado em pesquisa e desenvolvimento. A segunda seria o investimento no setor de servios, o que requereria, de acordo com o professor, uma base forte formada pela classe mdia, bem como uma base de exportao de servios. De maneira mais ampla, contudo, Schneider busca demonstrar como a utilizao da perspectiva de variedades do capitalismo pode ser uma ferramenta til para identificar complementariedades negativas e positivas, algo que poderia contribuir para o processo de pesquisa e formulao de polticas pblicas nos pases em questo.

REFERNCIAS
HALL, P. A.; SOSKICE, D. Varieties of capitalism: the institutional foundations of comparative advantage. Oxford: Oxford University Press, 2001. SCHNEIDER, B. R. Hierarchical market economies and varieties of capitalism in Latin America. In: Journal of Latin American Studies, v. 41, p. 553-575, 2009. ______. Comparing capitalisms: liberal, coordinated, network, and hierarchical. Mar. 2008. p. 1-37. Disponvel em: <http://www.ces.fas.harvard.edu/events/papers/Schneider_Comparing_Capitalisms. pdf>. Acesso em: 14 ago. 2011.

novo deSenvolvimentiSmo, capacidade de eStado HumanaS: bReveS anotaeS paRa debate

capacidadeS

Roberto Passos Nogueira*

Passada a prolongada voga do pensamento neoliberal que predominou nas dcadas de 1980 e 1990, o Estado est de volta cena das polticas de desenvolvimento. Para as diferentes vertentes do novo desenvolvimentismo, o Estado um protagonista destacado na criao das condies socioeconmicas que assegurem a amplitude e a durabilidade das aes em prol do desenvolvimento. Para os autores destas vertentes esto claras as importantes funes que cabe ao Estado executar, estas abrangem no somente a definio de objetivos e a conduo de atividades de planejamento, como tambm as iniciativas de debate e de coordenao com as entidades representativas da sociedade civil e das empresas privadas, as quais, por sua vez, incidem sobre os objetivos e o prprio planejamento. Fala-se hoje, inclusive, de um retorno tica weberiana, na medida em que a formulao e a efetivao das polticas de desenvolvimento teriam por base o desempenho competente da burocracia estatal, selecionada de acordo com critrios meritocrticos. A nfase nas capacidades humanas constitui outro pressuposto comum a essas vertentes, importando na valorao das condies de sade, da educao e das possibilidades de participao na esfera pblica, tomando-se por base as concepes de justia de Amartya Sen. Para este filsofo-economista, as capacidades humanas constituem, simultaneamente, finalidades e condies-chave do desenvolvimento. Boas condies de sade, de educao e de envolvimento do cidado nas discusses pblicas constituem objetivos em si mesmos, pois favorecem a ampliao do escopo de liberdade das pessoas, para que estas possam escolher como querem viver. Mas, igualmente, representam habilidades favorecedoras da produtividade e da criatividade, sendo, portanto, fatores indutores do desenvolvimento. bem sabido que Sen considera imprescindvel remover as medidas de variao do produto interno bruto (PIB) da sua posio de centralidade das avaliaes do desenvolvimento. O verdadeiro fim do desenvolvimento seria o aumento da amplitude das liberdades pessoais, a fim de que cada um possa atingir os objetivos a que se prope. Este o significado essencial de sua proposta de desenvolvimento como liberdade, que se fundamenta, evidentemente, numa matriz de pensamento liberal. Com base no exame dos dados sociais de alguns pases, Sen acentua que os avanos obtidos nos indicadores de educao e de sade possibilitaram que certas reformas econmicas obtivessem, em perodo posterior, melhores resultados para a economia. Assim, com base na constatao de que a educao e os cuidados de sade podem ser produtivos a ponto de aumentarem o crescimento econmico, ganha fora o argumento para conferir maior nfase a esses arranjos sociais em economias pouco desenvolvidas, sem se esperar pelo prvio enriquecimento de tais sociedades (SEN, 1999, p. 41). O novo desenvolvimentismo tem salientado no s esse pr-requisito, associado aos resultados das polticas classicamente denominadas sociais, como tambm dimenso inovadora dos recursos institucionais do Estado, na medida em que estes elementos sejam capazes de definir rumos inditos
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

40

para o desenvolvimento a partir do contexto histrico-cultural de cada pas, excluindo, portanto, a possibilidade de imitao do percurso poltico-econmico seguido por outros pases. Os dois pressupostos mencionados, o da capacidade de Estado e o das capacidades humanas, so articulados da seguinte maneira por Peter Evans, um dos mais eminentes tericos do novo desenvolvimentismo:
(...) o desenvolvimento no sculo 21 depender de se gerarem ativos intangveis (ideias, habilidades e redes) em vez de [se] estimular o investimento em mquinas e bens fsicos orientados para a produo de bens tangveis. Isso faz com que o investimento em capacidades humanas se torne economicamente mais crtico (o que inclui aquilo que tradicionalmente conhecido como capital humano). Ao mesmo tempo, novas teorias do desenvolvimento pressupem que o crescimento econmico depende das instituies polticas e da capacidade para definir objetivos coletivos. A abordagem de capacidades elabora o argumento poltico de modo mais firme, ao dizer que apenas o debate pblico e a deliberao franca podem efetivamente definir metas de desenvolvimento e assegurar os meios para atingi-las (EVANS, 2008, p. 3).

A respeito das capacidades humanas incorporadas nesses pressupostos, so pertinentes duas observaes criticas que aqui sero apresentadas de forma bastante sumria e preliminar. A primeira diz respeito s precondies humanas da capacidade de Estado, e a segunda, a certas caractersticas dos processos acelerados de crescimento, que acompanham o desenvolvimento. O argumento sobre a primeira questo pode ser assim formulado: o conceito de capacidades humanas, que tomado por Sen e Evans como foco e objetivo final do desenvolvimento, no pode estar restrito ao campo da cidadania, mas precisa desde logo ser aplicado ao campo dos agentes de Estado. Mas no se trata apenas de uma qualificao educacional ou tcnica da burocracia para dar conta dos trmites administrativos dos projetos de desenvolvimento. preciso salientar a necessidade de que os agentes estatais gozem tambm de habilidades para o debate pblico e a deliberao franca. Se o Estado for composto apenas por uma burocracia tecnicamente bem preparada, mas desprovida de tais habilidades, que so de ordem poltica e cidad, pouco provvel que seus agentes possam participar adequadamente dos debates com os representantes da sociedade civil e do empresariado acerca dos rumos e dos processos do desenvolvimento. Tais qualidades poderiam ser exigidas do conjunto da burocracia, mas talvez baste que seja peculiar a uma frao dos agentes estatais, alados condio de gestores e dirigentes. Mas, certamente, quanto mais difusas forem essas habilidades no conjunto da burocracia de Estado, melhor ser o resultado para o pressuposto processo de desenvolvimento participativo. A exigncia de uma burocracia neoweberiana, que se destacaria apenas por competncias tcnicas e educacionais, parece ser claramente insuficiente diante do resultado final ambicionado pelo novo desenvolvimentismo. No Brasil, por exemplo, no plausvel preparar novamente uma tecnocracia de Estado similar quela que coordenou os projetos do milagre brasileiro, na dcada de 1970. foroso concluir que a meta de promoo das habilidades de debate e deliberao pblica deve se aplicar tanto aos agentes de Estado quanto cidadania em geral, pressupondo, naturalmente, que, neste contexto, os agentes de Estado cultivam interesses republicanos. Portanto, tem cabimento indagar de que modo no Brasil sero criadas suficientes condies objetivas e subjetivas para que as polticas de desenvolvimento comecem a ser postas em prtica com observncia dos pressupostos aqui indicados, ou seja, a partir da adequada capacidade de Estado para os fins de discusso e deliberao com a sociedade. A segunda nota crtica se relaciona com a proteo s capacidades humanas no contexto de execuo de projetos de crescimento acelerado. usual pensar na promoo das capacidades humanas como

novo desenvolvimentismo, cAPAcidAde de estAdo e cAPAcidAdes HumAnAs: Breves AnotAes PArA deBAte

41

estando colocadas numa posio ex ante e ex post em relao aos processos de desenvolvimento, pois elas constituem precondies e objetivos do desenvolvimento. Contudo, cumpre sublinhar que os projetos de investimento macio em certos polos geogrficos de crescimento econmico geram necessidades especficas ou extraordinrias de proteo e promoo de determinadas capacidades humanas. Esse argumento fica mais claro quando se considera, no contexto brasileiro, a atual etapa das polticas para o desenvolvimento, caracterizadas pelos projetos do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC). Por certo, a noo de crescimento acelerado cabe perfeitamente dentro dos dois pressupostos do desenvolvimento, tais como foram aqui brevemente explicitados, mas, evidentemente, no os esgotam. Porm, lcito indagar: o que est acontecendo com as capacidades humanas no mbito dos projetos de acelerao do crescimento? Tais projetos vm se traduzindo por grandes investimentos financeiros que combinam a criao de infraestrutura, sobretudo em transporte e energia, e a produo industrial, em certos polos geogrficos, que atraem grande quantidade de trabalhadores, eventualmente acompanhados de suas famlias. No menos importante para esta avaliao so as reas de produo de commodities voltadas para o comrcio exterior, especialmente mediante o agronegcio e a extrao mineral, que por vezes aparecem integradas ao mbito destes polos. Embora se possa dizer que o desenvolvimento que se deseja para o pas precisa envolver outras modalidades de empreendimentos, territorialmente mais difusos e de menor porte quanto alocao de capitais, no h dvidas de que os polos de grandes investimentos, concentrados e articulados entre si, estaro se multiplicando nos prximos anos. So justamente tais projetos agregados de crescimento acelerado que acarretam a necessidade de avaliar e criar polticas pblicas de proteo s capacidades humanas. Para os trabalhadores e suas famlias, os problemas que surgem nesses contextos de crescimento econmico acelerado so bem conhecidos: jornadas de trabalho muito prolongadas, insegurana no trabalho, alojamentos inadequados e superlotados, moradias familiares com condies higinicas precrias, degradao ambiental, falta de escolas e de creches, falta de assistncia mdica, e episdios de violncia e de criminalidade muitas vezes associados com a prostituio e o alcoolismo. Embora a abordagem de Sen crie a perspectiva otimista de que, no longo prazo, as dimenses das capacidades humanas e do desenvolvimento interajam entre si de modo favorvel a cada um destes termos, estamos diante de certas contingncias sociais e econmicas que claramente conduzem a mltiplos riscos de privao destas capacidades. Portanto, indispensvel que esses modos de crescimento acelerado sejam desde logo acompanhados de medidas de proteo ou de segurana aos mais vulnerveis, isto , os trabalhadores e suas famlias. A uma instituio como o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) compete avaliar essas situaes especficas como parte de um contexto socioeconmico mais amplo e igualmente indicar que formas de proteo e de promoo das capacidades humanas so necessrias para os trabalhadores e suas famlias. Embora, muitas vezes, os trabalhadores deslocados para esses polos desfrutem de uma oportunidade de renda diferenciada, em face de sua trajetria de vida pregressa, preciso considerar que o aumento da renda salarial representa um elemento pouco adequado para aferir o ganho potencial para as capacidades humanas e para avaliar o rumo que deveria ser tomado pelo desenvolvimento. Com efeito, no basta o aumento de renda pessoal ou familiar para se comprovar que est havendo uma melhoria da qualidade de vida de certo grupo social. Ao contrrio, as capacidades humanas podem ser restringidas de tal modo que se estabelea um menor espao de liberdade para escolher o que

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

42

cada um quer ser e o que fazer, conforme a expresso bem conhecida de Sen; ou seja, dando origem a um estilo de desenvolvimento que arrisca comprometer a liberdade. Parte de um estudo avaliativo dessa natureza consistiria em mapear os tipos de ameaas de privao e a medidas protetoras a serem adotadas nos seguintes campos vitais: processo de trabalho, moradia, saneamento, condies de sade, acesso ao ensino, relaes com o ambiente, medidas de segurana pblica e acesso justia. Contudo, preciso que a anlise de cada uma destas dimenses se integre s demais, de modo que se capture o processo inteiro da determinao social das privaes das capacidades humanas. Estes so exemplos que tornam imperioso o estabelecimento de uma regulao do capital por parte do Estado desenvolvimentista, em conformidade com certos conceitos originalmente formulados por Karl Polanyi e articulados mais recentemente por Bob Jessop, segundo os quais os limites da reproduo capitalista precisam ser fixados por medidas de Estado, pressupondo que o trabalho no uma verdadeira mercadoria. A regulao do capital no uma mera alternativa poltica, mas uma exigncia imposta pela proteo s capacidades humanas, no apenas sob a forma da fora de trabalho, mas em toda sua grande diversidade, como sublinha Jessop:
Mesmo no nvel mais abstrato de anlise e muito menos em suas formas realmente existentes, a reproduo do capitalismo depende da obteno de um equilbrio inerentemente instvel entre os apoios econmicos mediados pelo mercado e outros formas de apoio, extraeconmicas, cuja eficcia depende de sua localizao para alm dos mecanismos de mercado. Isto exclui a possibilidade de uma mercantilizao de tudo e, a fortiori, as regras de uma economia puramente capitalista (JESSOP, 2003, p. 19).

Em consonncia com esta anotao crtica, ressalta-se a necessidade de se criar um marco interpretativo especial para a promoo e a proteo das capacidades humanas aplicvel aos projetos de acelerao do crescimento. Trata-se, concretamente, de um marco interpretativo a favor de ampla e eficaz regulao e proteo estatal destas capacidades em relao aos empreendimentos capitalistas em curso, conforme os conceitos de justia elucidados por Amartya Sen.

REFERNCIAS
EVANS, B. P. In search of the 21st century developmental State. Brighton: GGPE/University of Sussex, Dec. 2008. (Working Paper, n. 4). JESSOP, B. The future of the capitalist state. Cambridge: Polity, 2003. SEN, A. Development as Freedom. New York: Anchor Books, 1999.

mudana inStitucional:

o novo cdigo floReStal

e a deScentRalizao da poltica ambiental

Igor Ferraz da Fonseca* Ana Paula Moreira da Silva**

1 INtRoduo
O Cdigo Florestal1 (CF) um dos principais instrumentos de organizao territorial existentes na poltica ambiental e sua funo estabelecer o regramento das formas de uso do solo. Assim, h uma expectativa de respeito a estas regras e conformidade dos atores sociais, independentemente da vontade que os atores tenham de estar conformados a elas. A este conjunto de regras e normas chamamos de instituies (STREECK e THELEN, 2005, p. 10). A definio das polticas pblicas no depende apenas da disputa de interesses entre indivduos e grupos, mas prioritariamente influenciada pelas regras do jogo ou instituies que fornecem o ambiente contextual e as regras de interao entre os grupos. Por isso, os contratos e as regras sociais influenciam os processos de deciso em polticas pblicas (NORTH, WALLIS e WEINGAST, 2009). As instituies no so estticas. As instituies so intrinsecamente dinmicas, sendo alteradas continuamente (e gradualmente) em seu processo de implementao (STREECK e THELEN, 2005). Dessa forma, as instituies condicionam o comportamento dos agentes, mas este condicionamento no perfeito, e existe um espao para que os agentes promovam mudanas na estrutura para que as instituies possam atender aos seus interesses (MAHONEY e THELEN, 2010). na perspectiva de instituies dinmicas que se insere o debate sobre o Cdigo Florestal. O primeiro Cdigo Florestal nasce em 1934 na tentativa de se definir em, objetivamente, bases para regular a explorao do recurso madeireiro (MEDEIROS, 2006). Uma nova verso do cdigo foi formatada em 1965. Esta segunda verso consequncia da sensibilizao para a problemtica ambiental (MEDEIROS, 2006). Em termos de aplicao prtica, o Cdigo Florestal no conseguiu atingir os nveis de proteo ambiental que se propunha; porm, ainda constitui o principal instrumento brasileiro para a manuteno da vegetao natural existente em rea privada (SPAROVEK, BENDES e BARRETO, 2010). Alguns fatos da histria ambiental aumentaram a rigidez das normas estabelecidas no Cdigo Florestal, entre eles, as enchentes ocorridas em Santa Catarina no incio da dcada de 1980 e o elevado pico de desmatamento da Amaznia em 1994 (ARAJO, 2010). Associada a isto, houve a institucionalizao das multas e infraes ao meio ambiente, com a criao da Lei dos Crimes Ambientais (Lei no 9.605), em 1998, e, recentemente, do Decreto no 6.514/2008, que altera a lei dos crimes ambientais, e prev multas claras ao no cumprimento do Cdigo Florestal.

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, Instituies e Democracia (Diest) do Ipea. ** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea. 1. Para melhor entendimento dos conceitos destacados ao longo deste texto, recomenda-se a leitura do glossrio (anexo A).

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

44

O aumento dos mecanismos de enforcement do Cdigo Florestal acarretou um esforo contnuo de certos grupos sociais em alterar o CF, no sentido de promover uma mudana institucional visando reduzir as restries explorao florestal. A partir desse referencial terico, este artigo discutir as potenciais implicaes da descentralizao da poltica florestal e da ampliao de atribuies dos rgos estaduais de meio ambiente, conforme a proposta em vigor no Projeto de Lei da Cmara (PLC) no 30, de 2011,2 que visa instituir um novo Cdigo Florestal. As concluses apontam que a mudana institucional representada pela aprovao do novo Cdigo Florestal, que apresenta novas regras e define atribuies entre os entes da Federao, pode ter um efeito significativo na dinmica poltica regional e local, gerando dvidas sobre os esforos em prol da sustentabilidade da poltica florestal.

2 A PRoPoStA do NoVo CdIGo FLoREStAL PRINCIPAIS MudANAS

No atual contexto das discusses ambientais brasileiras, a alterao do Cdigo Florestal atual (Lei no 4.771/1965) emerge como tema central, ao retornar pauta do congresso nacional, por meio do Projeto de Lei da Cmara no 30, de 2011 (PLC no 30/2011).3 O PLC no 30/2011 altera o CF ao inserir questes sobre regularizao das propriedades rurais, explorao florestal, instrumentos econmicos, e ao propor novos recortes a serem utilizados nos seus dois instrumentos reguladores: as reas de preservao permanente (APPs) e as reas de reserva legal (RL). A proposta atual do PLC no 30/2011 no altera os valores de proteo legal para as APPs ou para as reas de RL; porm, insere novos conceitos que influenciam o clculo final destas reas. O primeiro se refere ao conceito de rea rural consolidada, que busca legalizar os passivos ambientais existentes nas APPs e reas de RL que tenham sido gerados at 22 de julho de 2008. A data remete ao Decreto n o 6.514/2008, que define multas e penalidades ao no cumprimento do Cdigo Florestal. Embora no se permitam novos desmatamentos, a proposta permite a legalizao dos passivos ocorridos antes desta data. Assim, a proposta gera falta de isonomia entre aqueles que cumpriram e que no cumpriram a lei no passado, sem nenhuma bonificao para aqueles que a cumpriram (FEARNSIDE, 2010). Alm disto, podem ser estimulados novos desmatamentos, uma vez que o sistema de fiscalizao deficiente para a totalidade do territrio do pas. O segundo conceito refere-se pequena propriedade rural, que passaria a variar de acordo com o mdulo fiscal do municpio. O mdulo fiscal uma medida considerada para o clculo do Imposto Territorial Rural (ITR) e varivel no tempo e no espao. Nos diferentes municpios brasileiros, o mdulo fiscal varia de 5 a 110 hectares. Segundo o PLC no 30/2011, as pequenas propriedades rurais ficariam isentas de recuperao de seus passivos de RL; porm, como o tamanho das pequenas propriedades difere entre os municpios, isto dificulta sua fiscalizao. Ao mesmo tempo, todas as bases de dados de imveis rurais existentes so limitadas em sua qualidade, e as propriedades rurais no possuem localizao precisa nestas bases. Em teoria, a resoluo destes problemas deveria anteceder a alterao da poltica florestal brasileira. O clculo dos passivos que deixariam de compor rea de reserva legal nas propriedades rurais existentes no Brasil foi recentemente realizado pelo Ipea (IPEA, 2011). O estudo avaliou os potenciais passivos de reserva legal existentes caso a proposta seja aprovada, chegando estimativa de que, num
2. O PLC no 30/2011 encontra-se em tramitao no Senado Federal, sendo passvel de sofrer alteraes em seu contedo. 3. Na Cmara dos Deputados, a proposta do novo Cdigo Florestal foi designada como Projeto de Lei no 1.876, de 1999. Aps aprovada na Cmara, a proposta seguiu para tramitao no Senado Federal e foi renomeada como Projeto de Lei da Cmara no 30, de 2011.

mudAnA institucionAl: o novo cdigo florestAl e A descentrAlizAo dA PolticA AmBientAl

45

cenrio otimista, seriam isentos de recuperao de reserva legal 29,6 milhes de hectares, considerando-se apenas a rea relativa aos minifndios e pequenas propriedades. Na prtica, isso implica que pelo menos 53% do passivo de reserva legal existente na caatinga e 50% do passivo existente na mata atlntica seriam isentos de recuperao. Em nmeros brutos, o passivo existente na mata atlntica representa uma rea maior que toda a rea de unidades de conservao federais protegidas no bioma, o qual est altamente alterado pela ocupao humana, constituindo, assim, uma rea indispensvel para conservao e para a recuperao de seus passivos. Outro dado encontrado no estudo diz respeito ao cumprimento dos acordos internacionais do Brasil na Conveno do Clima. Nesse acordo, o Brasil compromete-se, entre suas metas, a reduzir 40% do desmatamento do cerrado e 80% na Amaznia, e tais metas seriam prejudicadas caso a nova proposta de CF se mantenha inalterada. A aprovao do PLC no 3.020/11 como substitutivo do atual Cdigo Florestal ocorreu inicialmente em comisso especial da Cmara dos Deputados em julho de 2010. A partir de ento, as discusses ao redor do assunto ampliaram-se, uma vez que as proposies inseridas no PLC no 30/2011 no foram acatadas pela comunidade cientfica como um todo, que concorda com a necessidade de reviso do Cdigo Florestal, mas acredita que as mudanas sugeridas pela proposta poderiam resultar em prejuzos irreversveis para a biodiversidade (METZGER et al., 2010; MICHALSKI, NORRIS e PERES, 2010; SBPC, 2011). Ao mesmo tempo, ocorre o apelo dos produtores rurais para retirar suas propriedades da ilegalidade no que se refere existncia de passivos ambientais. O resultado desta discusso a polarizao de opinies acerca da nova proposta de Cdigo Florestal, baseadas na perspectiva aparentemente dicotmica entre produo agrcola e preservao ambiental. Finalmente, em maio de 2011, o texto contido no Projeto de Lei (PL) no 1.876/1999, agora chamado PLC n 30/2011, aprovado na Cmara dos Deputados, adensado a duas emendas, de nmeros 186 e 164. A Emenda no 186 foi uma emenda substitutiva global que agrupa as alteraes acatadas pelo plenrio. J a Emenda no 164 altera o Artigo 8o do PL, permitindo a manuteno de atividades agropecurias consolidadas em APPs. A Emenda no 164 tambm estende aos estados a possibilidade de decidir sobre a supresso da vegetao em APPs (Art. 27, PLC no 30/2011).
o

Nesse contexto, e a despeito das mltiplas implicaes oriundas da possvel aprovao do novo Cdigo Florestal, este artigo discutir as potenciais implicaes da descentralizao da poltica florestal e da ampliao de atribuies dos rgos estaduais de meio ambiente, conforme a proposta em vigor no PLC no 30/2011.

3 PoSSVEIS EFEItoS dA dESCENtRALIzAo dA PoLtICA FLoREStAL

Como sustentado pelos defensores da proposta contida no PLC no 30/2011, o aumento de atribuies dos rgos estaduais de meio ambiente poderia ser visto como tentativa de fortalecimento do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), contribuindo, portanto, para o aperfeioamento da poltica florestal. A ideia que sustenta esta proposta parte do pressuposto de que descentralizar a elaborao e a implementao de polticas pblicas torna o processo mais eficiente, gil, democrtico e sensvel s peculiaridades locais. Entretanto, no que tange ao PLC no 30/2011, dois argumentos mostram alguns problemas que podem advir do processo de descentralizao previsto na nova proposta de Cdigo Florestal. Em primeiro lugar, a descentralizao pode ter o efeito imprevisto de fortalecer elites locais (PORTES e LANDOLT, 2000; RIBOT, 2007; MANOR, 2004; BURSZTYN, 1984). Neste sentido, a sustentabilidade ambiental no nvel estadual dependeria do projeto poltico do Poder Executivo e das peculiaridades do sistema poltico estadual. Logo, se a diretriz do governante local for a de sobrepujar a sustentabilidade

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

46

local aos interesses dos grandes produtores rurais locais, ele ter condies de faz-lo caso a mudana institucional gerada pelo novo Cdigo Florestal se concretize. Um segundo ponto mostra que os esforos de descentralizao, bem-sucedidos em algumas situaes, podem ser negativos quando se expressam em realidades em que a presena do poder pblico tmida e at mesmo inexistente. Este o caso, em muitas localidades do Brasil, por ser um pas de dimenses continentais, e, em especial, aplica-se s reas de fronteira de colonizao, como em algumas partes da Amaznia, que so localidades-chave na implementao da poltica florestal. Ali a ausncia do Estado abre espao para o surgimento de poderes paralelos privados, em certos casos, legitimados pela fora de seus protagonistas. A descentralizao das atribuies contidas no projeto do novo Cdigo Florestal para estados que no tenham infraestrutura tcnica instalada e recursos humanos e financeiros disponveis para a rea ambiental podem ser elementos cruciais para a reduo da efetividade da poltica florestal. Um exemplo desses pontos a proposta de descentralizar a atribuio de aprovar a interveno ou supresso de vegetao nativa em APPs para os estados da Federao.4 H casos recentes de estados que aprovaram leis e medidas ambientalmente brandas, que reduzem a eficcia do Cdigo Florestal (SOUTO, 2009). Caso os interesses locais apontem no sentido de aprovar indiscriminadamente a supresso de vegetao em APPs, isto poder constituir medida problemtica, j que os rgos estaduais de meio ambiente podem ser mais vulnerveis aos interesses locais que os rgos federais. Dependendo da orientao do governo estadual, a supresso de vegetao nativa em APPs pode ocorrer sem ser pautada por critrios tcnicos, gerando prejuzos ambientais significativos. Outros exemplos so o cadastro ambiental rural e o programa de regularizao ambiental, previstos no projeto de lei do novo Cdigo Florestal (PLC no 30/2011, captulo IV, Da regularizao ambiental). Segundo o PLC, o produtor rural deve apresentar ao rgo estadual de meio ambiente um croqui de sua propriedade ou posse, informando a porcentagem de rea de preservao permanente e reserva legal nela contidas. Em seguida, o rgo estadual deve ratificar a veracidade das informaes prestadas pelo proprietrio da terra ou possuidor. A ratificao pelo rgo estadual inclui o produtor rural em um programa de regularizao ambiental, por meio de um termo de compromisso assinado entre as partes, que constituir ttulo executivo extrajudicial. Na vigncia do termo de compromisso, o proprietrio ou possuidor no poder ser autuado e sero suspensas as sanes decorrentes de infraes cometidas antes de 22 de julho de 2008, relativas supresso irregular de vegetao em reas de Reserva Legal, reas de Preservao Permanente e reas de uso restrito (PLC no 30/2011, Art. 33, 4o). Do exposto, o rgo ambiental o responsvel por fiscalizar in loco as informaes sobre reas de preservao ambiental e reservas legais prestadas pelo proprietrio ou possuidor. Alm disso, no PLC do novo cdigo, no h nenhuma determinao ao rgo estadual que garanta que este exercer tais atividades de fiscalizao, sendo, assim, uma atribuio facultativa. Duas implicaes podem ser extradas do exemplo acima. A primeira delas que o rgo ambiental pode decidir no efetuar essa fiscalizao in loco, caso este no seja um objetivo do governo estadual. A segunda implicao que, mesmo que o rgo ambiental decida fiscalizar, no h como garantir a efetividade desta fiscalizao quando o rgo ambiental estadual no tiver recursos humanos, recursos financeiros e infraestrutura tcnica instalada para a atividade, fatores que so generalizados entre os
4. Essa atribuio pertence ao Poder Executivo federal, conforme o Cdigo Florestal em vigor (Art. 3o 1o e Art. 4o 1o da Lei no 4.771/1965).

mudAnA institucionAl: o novo cdigo florestAl e A descentrAlizAo dA PolticA AmBientAl

47

rgos ambientais no Brasil e, em especial, entre os rgos estaduais e municipais. Ressalte-se que a ltima implicao ainda mais crtica, na medida em que boa parte dos estados da Amaznia Legal possui grande extenso territorial e/ou dificuldades de acesso a reas isoladas, dificultando ainda mais a fiscalizao pelos rgos estaduais. Nestes casos, a descentralizao prevista no novo cdigo significa simplesmente uma renncia regulao pblica do interesse pblico. Por fim, os defensores no PLC poderiam argumentar que a proteo ambiental no mbito estadual deveria ser decidida pelos habitantes locais, que seriam aqueles diretamente afetados pela questo. Em outras palavras, se os habitantes do estado X decidem legalizar o desmatamento, os habitantes do estado Y no seriam diretamente afetados pela deciso dos habitantes de X. Embora a validade deste argumento seja questionvel nas diversas reas de poltica pblica, na rea ambiental, ele inaplicvel. Isto ocorre porque grande parte dos ativos ambientais, incluindo as florestas, so bens coletivos, e sua manuteno gera benefcios no s para habitantes de um estado especfico, mas para todos os brasileiros. Portanto, a captura de carbono, a preservao da biodiversidade, a qualidade dos recursos hdricos e demais servios ambientais prestados pelas florestas esto em consonncia com os interesses nacionais e globais, extrapolando os interesses locais. Dessa forma, a descentralizao, princpio consagrado na Constituio brasileira de 1988, elemento que pode contribuir para o aumento da eficcia na execuo de polticas pblicas. Entretanto, isto no regra geral e depende, sobretudo, da rea de poltica pblica, dos interesses envolvidos e dos recursos disponveis.

4 CoNSIdERAES FINAIS
A mudana institucional oriunda da aprovao do novo Cdigo Florestal demonstra a dinmica institucional, abrindo espao para esforos de atores e grupos sociais no sentido de readequar as instituies para que estas atendam a seus interesses, que no esto necessariamente alinhados aos interesses coletivos. A partir da anlise dos novos dispositivos de descentralizao da poltica florestal contidos no PLC no 30/2011, que trata do novo Cdigo Florestal, identifica-se que a transferncia de atribuies aos estados da Federao relacionadas s decises de supresso de vegetao nativa em rea de preservao permanente e gesto do cadastro ambiental rural e do programa de regularizao ambiental podem no contribuir, em certos casos, para a promoo da sustentabilidade ambiental em territrio nacional e para o aperfeioamento da poltica ambiental brasileira.

REFERNCIAS
ARAJO, S. M. V. G. Origem e principais elementos da legislao de proteo biodiversidade no Brasil. In: GANEM, R. S. Conservao da biodiversidade legislao e polticas pblicas. Braslia: Cmara dos Deputados, 2010. BURSZTYN, M. O poder dos donos: planejamento e clientelismo no Nordeste. Petrpolis: Vozes, 1984. FEARNSIDE, P. M. Cdigo Florestal: as perdas invisveis. Cincia Hoje. v. 46, p. 66-67, 2010. IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Cdigo Florestal: implicaes do PL no 1.876/99 nas reas de reserva legal. Braslia: Ipea, 2011. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/ portal/images/stories/PDFs/comunicado/110616_comunicadoipea96.pdf>. Acesso em: 11 ago. 2011.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

48

BRASIL. Lei Federal no 4.771, de 15 de setembro de 1965. Institui o novo Cdigo Florestal. Braslia: Casa Civil, 1965. MAHONEY, J.; THELEN, K. A Theory of Gradual Institutional Change. In: MAHONEY, J.; THELEN, K. (Orgs.). Explaining institutional change: ambiguity, agency and power. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. MANOR, J. User committees: a potentially damaging second wave of decentralization? The European Journal of Development Research, v. 16, n. 1, p. 192-213, 2004. MEDEIROS, R. Evoluo das tipologias e categorias de reas protegidas no Brasil. Ambiente & Sociedade, v. 1, p. 41-64, 2006. METZGER, J. P. et al. Brazilian law: full speed in reverse? Science, v. 329, p. 276-277, 2010. MICHALSKI, F.; NORRIS, D.; PERES, C.A. No return from biodiversity loss. Science, v. 329, p. 1.282, 2010. NORTH, D; WALLIS, J.; WEINGAST, B. Violence and social orders. Cambridge: Cambridge University Press, 2009. PORTES, A; LANDOLT, P. Social capital: promise and pitfalls of its role in development. Journal of Latin American Studies, v. 32, p. 529-547, 2000. RIBOT, J. Representation, citizenship and the public domain in democratic decentralization. Society for International Development, v. 50, n. 1, p. 43-49, 2007. SBPC SOCIEDADE BRASILEIRA PARA O PROGRESSO DA CINCIA; ABC ACADEMIA BRASILEIRA DE CINCIAS. O Cdigo Florestal e a cincia: contribuies para o dilogo. Braslia: SBPC, 2011. Disponvel em: <http://www.abc.org.br/IMG/pdf/doc-547.pdf>. Acesso em: 11 ago. 2011. SOUTO, L. Cdigo (anti)ambiental de Santa Catarina. Oeco, 24 mar. 2009. SPAROVEK, G.; BENDES, G.; BARRETO, A. G. P. Brazilian agriculture and environmental legislation: status and future challenges. Environmental Science Technology, v. 44, n. 16, p. 6.046-6.053, 2010. STREECK, W.; THELEN, K. Introduction: institutional change in advanced political economies. In: STREECK, W.; THELEN, K. (Orgs.). Beyond continuity: institutional change in advanced political economies. Oxford: Oxford University Press, 2005.

mudAnA institucionAl: o novo cdigo florestAl e A descentrAlizAo dA PolticA AmBientAl

49

ANEXO A
gloSSRio:
conceitoS-cHave paRa entendeR o cdigo floReStal

reas de preservao permanente (APPs): so reas localizadas na zona rural ou urbana que restringem o uso da terra ao redor de rios, nascentes, lagos ou reservatrios e nos topos de morros (Art. 2o, Lei no 4.771/1965), bem como nas reas consideradas vulnerveis e/ou necessrias proteo pelo poder pblico (Art. 3o, Lei no 4.771/1965). No caso das nascentes, os valores de proteo so de 50 metros de vegetao ao redor da nascente e, no caso dos rios, os valores variam de 30 metros, para rios com menos de 10 metros de largura, at 500 metros, para os rios com largura superior a 600 metros. Cdigo Florestal (CF Lei no 4.771/1965): como instituio-chave na definio de regras para o uso do solo e proteo florestal, um dos principais instrumentos jurdicos da poltica ambiental brasileira. Atua regulando usos por meio de dois instrumentos principais: as reas de preservao permanente (APPs) e a reserva legal (RL). Minifndios: so as propriedades com menos de um mdulo fiscal. Passivo ambiental: compreendido como a diferena entre o valor estabelecido por lei (valor terico) e a poro real protegida na prtica (valor real) (IPEA, 2011). Pequena propriedade rural: a rea explorada pelo proprietrio/posseiro e sua famlia, em que 80% da renda familiar proveniente da propriedade. Para ser considerada pequena propriedade, sua rea no pode ultrapassar 150 hectares na Amaznia legal, 50 ha no polgono das secas ou a leste do meridiano 44 W no Maranho e 30 ha no restante do pas (Art. 1o, 2o, Lei no 4.771/1965). Reserva legal (RL): a cota florestal em cada propriedade rural cuja utilizao restrita s atividades de explorao sustentvel. A RL de tamanho varivel de acordo com o bioma em que est localizada. No bioma amaznico, a porcentagem de proteo de 80%, no cerrado situado no bioma amaznico, de 35%, e nos demais biomas, de 20%. permitido o cmputo da rea de APPs em RL quando o tamanho da rea exceder 80% da propriedade na Amaznia, 50% nas demais regies do pas, e 25% na pequena propriedade (Artigo 16, 6o, Lei no 4.771/1965). Unidade de conservao (UC): um espao territorial legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de conservao e limites definidos ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo (Lei no 9.985/2000).

Notas de Pesquisa

emenda pioR

que o

Soneto? a

emenda

32

e a edio de

medidaS pRoviSRiaS
Acir Almeida*
1

A Emenda Constitucional no 32, promulgada em setembro de 2001, teve como objetivo frear o uso intenso de medidas provisrias (MPs) pelo Poder Executivo e, assim, recuperar a capacidade decisria do Legislativo. Curiosamente, o uso destas medidas aumentou substancialmente nos anos que se seguiram reforma. No perodo de 1995 a 2000, foram editadas 38 novas medidas por ano, em mdia. No perodo de 2002 a 2007, aps a emenda, a mdia cresceu para 65. Ou seja, houve um aumento de 71%. Esta constatao levou vrios analistas a concluir que a emenda saiu pior que o soneto (O ESTADO DE SO PAULO, 2007; FIGUEIREDO, 2008; PEREIRA, POWER e RENN, 2006). Todavia, uma anlise mais detida do efeito da emenda sobre o padro de uso de MPs durante o perodo de 1995 a 2007 permite uma concluso mais otimista. Pode-se afirmar que a emenda reduziu substancialmente o uso relativo de MPs na produo de leis e de polticas pblicas, e apenas aumentou o uso deste instrumento para a abertura de crditos extraordinrios ao Oramento da Unio. O objetivo deste artigo explicar como se chegou a estes resultados. Antes, contudo, convm fazer uma breve contextualizao. Entre as vrias prerrogativas institucionais do Poder Executivo brasileiro no processo de produo de polticas pblicas, destaca-se o poder de editar MPs, previsto no Artigo 62 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Diferente do instrumento legislativo convencional, o Projeto de Lei, a MP tem fora de lei imediata e prazo bastante curto para ser votada pelo Congresso. Permite, assim, que o Executivo interfira diretamente na agenda daquele, determinando sobre o que e quando os congressistas devem deliberar. A despeito de ter sido originalmente concebida como instrumento extraordinrio, para ser usada em casos de relevncia e urgncia, a MP tem sido utilizada de forma intensa por todos os presidentes da Repblica, inclusive para tratar de questes rotineiras. Em boa parte, isto foi estimulado pelo prprio Congresso, que sempre foi permissivo na aplicao da clusula de relevncia e urgncia. Ademais, a prtica, tambm autorizada pelo Congresso, de reedio continuada de medidas no votadas estimulou ainda mais o seu uso, pois reduziu o custo de negociao do governo com uma maioria parlamentar. Para se ter uma ideia da situao existente imediatamente antes da reforma constitucional, basta observar que, no incio de 2001, havia 75 medidas reeditadas e ainda pendentes de votao, 80% delas originalmente editadas antes de 2000. Entre as mudanas inauguradas por meio da emenda, destacam-se a criao de restries quanto s matrias que podem ser tratadas por meio de MPs; a tramitao das medidas na Cmara e no Senado, em vez de em sesses conjuntas do Congresso; a ampliao do prazo de tramitao de 30 para 120 dias; o trancamento da pauta da Casa em que a MP estiver tramitando, caso esta no seja votada at 45 dias aps sua edio; a proibio da reedio de medidas no votadas; e, por fim, a eliminao da obrigatoriedade da regulao dos efeitos legais produzidos pelo texto original de medidas alteradas, rejeitadas ou que perderam a eficcia.
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

54

Dessas mudanas, somente a proibio da reedio de medidas no votadas afetaria a deciso do Executivo de propor polticas por meio de MPs em vez de Projetos de Lei. Especificamente, o impacto esperado do fim da reedio seria reduzir a edio de novas MPs, porque se torna necessrio ao Executivo obter o apoio de uma maioria dos congressistas para que suas MPs sejam aprovadas, tal como no caso dos Projetos de Lei. Nenhum efeito poderia ser esperado das novas restries materiais, pois elas dizem respeito a matrias raramente tratadas por meio de MPs. Embora o trancamento da pauta tenha aumentado o custo do atraso na votao de MPs, no h razo aparente para que esta regra resulte em qualquer vantagem estratgica, seja para o Executivo, seja para o Congresso. Da mesma forma, no haveria razo para se esperar efeito relevante de qualquer uma das demais mudanas. Para se analisar o efeito da emenda, o primeiro passo foi identificar e separar as MPs de abertura de crditos extraordinrios ao Oramento da Unio. Estas medidas, de natureza oramentria, obedecem a uma lgica distinta das demais, pois os crditos extraordinrios somente podem ser abertos por MP e no requerem a aprovao do Legislativo.1 Das MPs originais editadas entre janeiro de 1995 e dezembro de 2007, 20% foram para abertura de crdito extraordinrio. O passo seguinte foi a definio de uma medida da frequncia de MPs. Em vez do nmero de medidas originais editadas em certo perodo, utilizou-se a proporo em relao ao total de iniciativas de lei do Executivo (MPs mais Projetos de Lei). So duas as justificativas para se usar esta medida de frequncia relativa. Primeiro, porque ao apresentar uma proposta legislativa, o Executivo pode escolher entre faz-lo via MP ou via Projeto de Lei. Segundo, porque a proporo permite isolar o efeito do tamanho da agenda do governo, que o aumento ou a diminuio no nmero de medidas decorrente do aumento ou da diminuio da quantidade de itens que formam a agenda de polticas pblicas do governo. Como MPs no oramentrias em princpio somente podem tratar de matria de lei ordinria, no cmputo da sua proporo foram utilizados os projetos de leis ordinrias (PLs) apresentados pelo Executivo. No cmputo das medidas oramentrias, foram utilizados os projetos de leis do Congresso Nacional (PLNs) apresentados pelo Executivo para solicitar crditos adicionais ao oramento. Embora as aberturas de crdito extraordinrio somente possam ser feitas por meio de MP, o uso dos PLNs no cmputo da sua proporo justifica-se pelo fato de, aps a reforma, a maior parte dos crditos abertos por MP no terem natureza extraordinria, embora sejam classificados como tal (GOMES et al., 2009). Ou seja, o Executivo passou a editar MPs, em vez de PLNs, para abrir crditos adicionais no extraordinrios. As propores de MPs oramentrias e no oramentrias foram computadas, respectivamente, para cada ano e ms do perodo de 1995 a 2007. A adoo da periodicidade anual no caso das MPs oramentrias deveu-se apresentao de PLNs estar concentrada em dois ou trs meses do ano. Janeiro de 1995 pareceu um ponto natural para iniciar a srie de dados, pois naquele ms foram inaugurados o mandato do presidente Cardoso e uma fase de relativa estabilidade econmica e poltica. Decidiu-se finalizar a srie em dezembro de 2007 de maneira a capturar o perodo de uso mais intenso de MPs, haja vista seu forte declnio nos anos seguintes. As concluses da anlise no so diferentes quando se amplia a srie at 2010. Na estimao do efeito da emenda sobre a proporo de MPs, procurou-se isolar os efeitos de outros fatores potencialmente relevantes. No caso das medidas no oramentrias, os principais fatores levados em conta foram: o grau de articulao entre o Executivo e a sua coalizo de partidos na Cmara de Deputados, expresso em termos da proporcionalidade com que postos ministeriais so distribudos
1. Ver Artigo 44 da Lei no 4.320/1964 e Artigos 62 e 167 da Constituio Federal de 1988 (CF/1988).

emendA Pior que o soneto? A emendA 32 e A edio de medidAs ProvisriAs

55

entre os partidos da coalizo; o presidente, se Cardoso ou Lula; a popularidade do presidente; o status da coalizo de governo, se minoritria ou no; e os anos nos quais ocorreram eleies nacionais. No caso das MPs oramentrias, devido ao pequeno tamanho da amostra, foi levada em conta apenas a ocorrncia de ano eleitoral. Os resultados das anlises multivariadas mostram que a emenda reduziu a proporo mensal mdia de MPs no oramentrias em 59%, e aumentou a proporo anual mdia de MPs oramentrias em quase 300%. Ambos os resultados so estatisticamente significativos. O forte aumento no uso de MPs para abertura de crditos adicionais ao oramento foi um efeito inesperado da reforma que ainda requer explicao. Afinal, alm de a emenda no ter alterado as regras de uso de MPs para tratar de matria oramentria, no h nada naquela que leve expectativa de um efeito direto sobre a frequncia de uso destas medidas. De qualquer maneira, como as aberturas de crditos no podem criar nem alterar polticas pblicas, mas to somente reforar a execuo das j aprovadas pelo Congresso, e dado o seu reduzido nmero em relao s demais medidas, no oramentrias, pode-se concluir que a emenda foi eficaz na realizao do objetivo de frear o uso de MPs no processo de produo e alterao de polticas pblicas. Neste sentido, a percepo generalizada de que a emenda teria sado pior que o soneto merece ser, se no corrigida, ao menos qualificada. Mesmo aps dez anos da reforma, esta reavaliao no deixa de ser oportuna por pelo menos duas razes. Em primeiro lugar, porque importante desfazer a percepo de que a emenda teria produzido efeito contrrio ao esperado e, assim, reafirmar a eficcia de mecanismos institucionais no controle da edio de MPs. Em segundo lugar, em razo de ainda estar viva a discusso sobre freios institucionais ao uso deste instrumento, como demonstra o debate sobre a Proposta de Emenda Constituio no 11/2011, em andamento no Congresso.

REFERNCIAS
O ESTADO DE SO PAULO. Entulho maior do Congresso. So Paulo, 9 jan. 2007. Editorial. Disponvel em: <http://www.fazenda.gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?page=&cod=347032>. Acesso em: 30 jun. 2011. FIGUEIREDO, A. C. Pior a emenda fixa do que o remendo provisrio. Revista Insight Inteligncia, v. 41-46, abr., maio, jun. 2008. GOMES NETO, J. M. W. et al. Governabilidade, urgncia e relevncia: medidas provisrias e a judicializao da poltica oramentria no Brasil. Revista Poltica Hoje, v. 18, n. 2, p. 206-238, 2009. PEREIRA, C.; POWER, T. J.; RENN, L. A novela sem fim das medidas provisrias: eliminao do trancamento da pauta essencial. Valor Econmico, 20 mar. 2006. Disponvel em: <http://www.fazenda. gov.br/resenhaeletronica/MostraMateria.asp?page=&cod=27459>. Acesso em: 30 jun. 2011.

paRticipao Social

como

mtodo

de

goveRno? uma

agenda

de peSquiSa SobRe aS inteRfaceS SocioeStataiS no goveRno fedeRal

Alexander Vaz*
1

Roberto Pires**

Nestas breves pginas expe-se a linha de pesquisa que se vem delineando na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) a respeito das interfaces estabelecidas entre Estado e sociedade no Brasil no mbito do planejamento e desenvolvimento de polticas pblicas em reas temticas diversificadas. Nas ltimas dcadas, foi perceptvel a disseminao de formas de interao e colaborao de cidados, grupos da sociedade e atores privados na formulao, implementao e monitoramento de polticas pblicas. Supostamente, tais interfaces teriam o potencial de promover maior incluso social, legitimidade das decises pblicas e racionalizao de recursos, em virtude da adoo de mtodos de consulta aos indivduos, grupos e entidades impactados por decises eventualmente tomadas (ISUNZA e HEVIA, 2006). O atual governo brasileiro tem sustentado uma proposta de participao social como mtodo de gesto, coroando e acelerando um processo iniciado dcadas atrs de institucionalizao e fortalecimento de conselhos gestores; conferncias temticas, audincias e consultas pblicas; mesas de negociao; ouvidorias; e diversos outros fruns pblicos e canais de interlocuo entre Estado e sociedade no planejamento e execuo de programas federais. Faz-se oportuno saber, portanto, o atual estgio deste processo, quais tipos de canais de interface tm sido constitudos, sua frequncia e distribuio por tipos de programa e atividades governamentais, alm das implicaes derivadas de sua maior ou menor intensidade. Tradicionalmente, as anlises e avaliaes da democratizao das polticas pblicas via abertura de canais de interface entre Estado e sociedade se organizam tendo como ponto de partida a seleo de mecanismos especficos (como conselhos, conferncias, audincias, ouvidorias etc.), procedendo-se, ento, discusso de sua existncia, funcionamento, incidncia e efetividade sobre a poltica pblica. Diferentemente, este mapeamento toma como ponto de partida os programas federais que compem os Planos Plurianuais (PPA) de 2004-2007 e 2008-2011 e, a partir dos programas, avalia a existncia, incidncia e distribuio dos referidos mecanismos. Dessa forma, proporciona uma leitura mais abrangente da incorporao destes nas aes do governo federal brasileiro. Na prxima seo, realiza-se breve contextualizao terica que prope a utilizao do conceito de interface, em substituio ao conceito de participao social, dado ser aquele capaz de abarcar maior complexidade e variabilidade de tipos de canais de interlocuo entre Estado e sociedade que este. Na sequncia, apresentam-se alguns dos dados elaborados a partir de informaes disponveis no Sistema de Informaes Gerenciais e Planejamento (SigPlan) do governo federal. Os dados sugerem indicaes da incidncia e dos tipos de interface socioestatal empregados nos programas federais ao longo da ltima dcada. Por fim, traam-se consideraes finais que indicam alguns dos prximos passos na formulao de uma agenda e das implicaes da pesquisa sobre o tema.
* Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea. ** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diest do Ipea.

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

58

1 PARtICIPAo E INtERFACES SoCIoEStAtAIS

A discusso sobre as intersees existentes entre Estado e sociedade nos processos pblicos de tomada de deciso, especialmente no mbito do planejamento em polticas pblicas, tem razes, pode-se dizer, numa concepo de governo que confere relevncia ao papel da sociedade como partcipe da construo, direcionamento e monitoramento da administrao pblica. Este processo, segundo Isunza e Hevia (2006), funda-se em pelo menos trs elementos principais: as lutas sociais por autonomia; as transformaes institucionais dos Estados nas ltimas dcadas; e a busca por legitimidade nas decises tomadas. Ao se tomar por base o caso do Brasil, no difcil perceber que, de fato, esse um padro analtico consistente. A existncia de conselhos gestores da rea da sade em praticamente todos os municpios brasileiros (VAZ, 2011) ilustra que no banal discutir interfaces entre Estado e sociedade no Brasil democrtico. Tais oportunidades de interaes entre Estado e sociedade podem, todavia, assumir contornos e formatos institucionais muito diversificados. A concretizao destas interlocues pode dar-se no mbito coletivo, levando-se em considerao uma diversidade de atores, desde os grupos de interesse j estabelecidos at grupos minoritrios. O contato tambm pode ser estabelecido no nvel da negociao e interlocuo individual, com a disponibilizao de canais especficos de reclamaes e sugestes, como o caso das ouvidorias. Em adio, esta mirade de formatos institucionais carrega em si variaes na capacidade do Estado de se tornar mais ou menos permevel s demandas e, principalmente, de assumir corresponsabilizao no planejamento pblico. Isto quer dizer, em ltima instncia, que podem existir canais com baixo poder decisrio, isto , com baixo poder de enforcement, mas dotados de significativo poder informacional e revestidos de expressivo carter consultivo. Com base nessa constatao, no difcil notar o embasamento da escolha metodolgica pelo conceito de interface no lugar do conceito de participao para analisar os tipos de canais institudos e concretizados pelo governo brasileiro. A interface consiste num espao poltico, isto , num espao de negociao e conflito estabelecido intencionalmente entre atores, cujos resultados podem gerar tanto implicaes coletivas, quanto implicaes estritamente individuais (ISUNZA e HEVIA, 2006). Considerando-se estes atores como sendo, de um lado, o Estado, e, de outro, a sociedade, pode-se pensar em arenas polticas cujas dinmicas se delineiam por temticas especficas e pelas preferncias, narrativas e interesses de cada agente. Por seu turno, o conceito de participao tem sido trabalhado pela literatura pertinente num mbito mais restrito, referente s relaes polticas estabelecidas entre Estado e sociedade em arenas de polticas pblicas setoriais especficas e com vistas a gerar resultados de implicaes coletivas, como no caso das polticas de sade, assistncia social, educao, entre outras.

2 MAPEANdo INtERFACES SoCIoEStAtAIS No bRASIL

Com o objetivo de avaliar as interfaces Estado e sociedade no governo federal brasileiro, este estudo faz uso de informaes oriundas do SigPlan, sistema de acesso restrito, mantido pela Secretaria de Planejamento e Investimentos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP). O SigPlan foi criado em 2000 com o objetivo de auxiliar na elaborao e acompanhamento do PPA do governo federal, por meio da centralizao e sistematizao computacional de informaes quantitativas e qualitativas relativas implementao dos programas e aes governamentais (OLLAIK e MEDEIROS, 2010). A observao dos dados no que tange temtica das interfaces socioestatais ofereceu oportunidade metodolgica importante, pois o sistema compreende, provavelmente, a base de dados com maior grau de sistematizao de informaes sobre formas de articulao e participao nos programas federais.

PArticiPAo sociAl como mtodo de governo? umA AgendA de PesquisA soBre As interfAces socioestAtAis no governo federAl

59

2.1 Incidncia geral das interfaces socioestatais

O primeiro tpico delineado para anlise refere-se incidncia geral dos canais de interface nos programas do governo federal. Neste caso, analisa-se tanto a existncia, ou no, de um movimento de adensamento e incremento do nmero destes canais, quanto a diversificao da quantidade de rgos federais envolvidos no processo. Os dados disponveis abrangem o perodo entre 2002 e 2009 e compreendem informaes sobre a existncia de formas variadas de interface socioestatal nos programas federais, como reunies com grupos de interesse, consultas pblicas, audincias pblicas, ouvidorias, conselhos setoriais, conferncias, e outros. Neste perodo de tempo, pode-se perceber, tal como mostrado no grfico 1, variao relativa incidncia de interfaces socioestatais em programas e rgos federais.
GRFICo 1
Quantidade de rgos e programas com interface socioestatal (2002-2009) (Em %)

Fonte: brasil (2010).

O grfico 1 expressa duas informaes: a linha indica a porcentagem de programas federais nos quais se observou existncia de canais de interface por ano; as barras indicam a porcentagem de rgos, como ministrios e autarquias, que adotaram estes canais em seus respectivos programas, por ano. A primeira observao que a quantidade de programas que primaram pelo incentivo interface j era bastante elevada em 2002, mas logrou variar positivamente no perodo considerado. Em 2002, a porcentagem de programas com interface socioestatal era de 81% e, j em 2009, passou para 89,8%, o que representa uma variao de aproximadamente 9% no perodo. Alm do crescimento em quantidade de programas que incentivaram a estruturao de canais de interface, vale a pena verificar qual a distribuio desse processo de abertura segundo o volume de rgos que o fazem. Os dados apontam que, em 2002, 26 rgos tinham programas que incentivavam a interface socioestatal. No ano seguinte, em 2004, este nmero passou para 28, e para 34 em 2005, mantendo-se esta mdia at 2009, quando 39 rgos tinham programas com interface socioestatal. Assim, pode-se dizer que houve tambm uma diversificao dos locais de interao sociedade-Estado

Boletim de Anlise Poltico-institucionAl

60

nos programas do governo, o que certamente importante do ponto de vista da concretizao de interfaces socioestatais. Quando se faz uma comparao linear entre os anos de 2002 e 2009, os dados sugerem mudanas significativas para a interface socioestatal no governo federal e seus programas. Como visto, o ano de 2009 contou no apenas com maior porcentagem de programas que desenvolvem aes neste sentido, mas, tambm, com uma diversificao maior. Ou seja, em comparao a 2002, o ano de 2009 marcado como um ano de maior e mais diversificada interlocuo social. Esta mudana, logicamente, configurou-se ao longo dos anos transcorridos.

2.2 tipos e especificidades de interfaces socioestatais

Alm da variao quantitativa, as anlises indicaram que as prprias formas de interao sociedade-Estado variam significativamente, e so diversos os tipos de institucionalidades presentes. O grfico 2 fornece dados acerca dos tipos mais comuns de formatos participativos adotados pelos rgos do governo federal em seus respectivos programas e aes.
GRFICo 2
Formatos de participao implementados, por tipo e por ano (2002-2009) (Em %)

Fonte: brasil (2010).

Constata-se, assim, que a interface social se materializa nos programas do governo sob um amplo leque de formatos que no se restringem aos tipos que usualmente chamam mais ateno dos pesquisadores e estudiosos da rea, como os conselhos setoriais e as conferncias. Vale dizer que os dados disponibilizados no SigPlan apontam a categoria de conferncias nacionais apenas para 2009, quando estes dados comearam a ser especificamente coletados. Sobre a variabilidade nos tipos e formatos de canais de interface socioestatal observados, possvel dizer que existe uma variabilidade correspondente de incidncia que depende do tipo de canal e do perodo considerado. Em 2002, por exemplo, a forma predominante de interlocuo se referia a outros tipos de formatos no listados no formulrio do SigPlan, com 23% da amostra do ano. O segundo meio

PArticiPAo sociAl como mtodo de governo? umA AgendA de PesquisA soBre As interfAces socioestAtAis no governo federAl

61

mais utilizado naquele perodo, com 21% dos casos, foi a reunio com grupos de interesse, forma de interface que designa contatos diretos entre gestores, atores envolvidos e/ou pblico-alvo beneficiado na formulao, implementao ou monitoramento de programas. Em 2009, observa-se um significativo incremento da forma de interface audincias pblicas, passando de uma mdia de 15% dos casos para 27% do total daquele ano. As audincias so importantes locais de deliberao nas quais decises so tomadas com a possibilidade de participao direta de qualquer cidado. Por fim, em conjunto, destacase tambm, em 2009, o formato consulta pblica, com 24% dos casos.

3 CoNSIdERAES FINAIS E PRXIMoS PASSoS

Relatou-se aqui o desenvolvimento de um projeto de pesquisa em andamento, o qual tem buscado novas perspectivas para tratar das relaes entre Estado e sociedade e dos processos de democratizao da gesto pblica no Brasil. Diferentemente da literatura sobre democracia participativa, que muito j prestigiou as anlises de instituies participativas especficas como conselhos gestores, conferncias e experincias de oramento participativo, este projeto adota a perspectiva das interfaces socioestatais como forma de visualizar o amplo espectro por meio do qual atores sociais interagem com burocracias estatais na formulao, implementao e monitoramento de programas governamentais. A perspectiva das interfaces socioestatais amplia os horizontes do debate sobre democratizao da gesto pblica e, assim, abre novos caminhos para a avaliao dos sentidos da participao social e de seus impactos sobre o funcionamento dos programas governamentais. No avano de tal linha de pesquisa, relevante explorar: i) a forma por meio da qual se distribuem as modalidades de interfaces socioestatais entre as reas de polticas pblicas e rgos do governo; ii) as relaes existentes entre o tipo ou natureza de atividades, programas e polticas pblicas e as modalidades de interface adequadas; e iii) as diferentes formas por meio das quais o envolvimento de atores sociais pode ou no interferir positivamente na gesto governamental.

REFERNCIAS
BRASIL. Secretaria de Planejamento e Investimento do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MPOG). Sistema de base de dados do SIGPLAN Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento. Braslia, 2010. ISUNZA, V. E.; HEVIA, F. J. Relaciones sociedad civil-Estado en Mxico: un ensayo de interpretacin. Xalapa: Ciesas, 2006. (Cuadernos para la democratizacin, n. 4). OLLAIK, L.; MEDEIROS, J. J. Instrumentos Governamentais: reflexes para uma agenda de pesquisas sobre implementao de polticas pblicas no Brasil. In: ENCONTRO DE ADMINISTRAO PBLICA E GOVERNANA DA ANPAD, 4. 2010. Vitria. Rio de Janeiro: ANPAD, 2010. VAZ, A. C. N. Participao poltica, efeitos e resultados em polticas pblicas: notas crtico-analticas. Opinio Pblica, v. 17, p. 163-205, 2011.

 Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011

EDITORIAL Coordenao Cludio Passos de Oliveira Superviso Marco Aurlio Dias Pires Everson da Silva Moura Reviso Laeticia Jensen Eble Luciana Dias Jabbour Mariana Carvalho Olavo Mesquita de Carvalho Reginaldo da Silva Domingos Andressa Vieira Bueno (estagiria) Celma Tavares de Oliveira (estagiria) Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)

Editorao Bernar Jos Vieira Cludia Mattosinhos Cordeiro Jeovah Herculano Szervinsk Jnior Aline Rodrigues Lima (estagiria) Daniella Silva Nogueira (estagiria) Leonardo Hideki Higa (estagirio)

Capa Aline Rodrigues Lima (estagiria)

Livraria do Ipea SBS - Quadra 1 - Bloco J - Ed. BNDES - Trreo 70076-900 - Braslia - DF Tel.: (61) 3315-5336 Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br

Composto em univers 45 light 10/14 (texto) Eurostile Bold 14/16,8 (ttulos, grficos e tabelas) Impresso em papel reciclado 90g/m2 Carto Supremo 250g/m2 (capa) Braslia-DF