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A politica externa brasileira nos oito anos do governo Lula: Legados e licoes para a insercao do Brasil no mundo

DANILO MARCONDES DE SOUZA NETO


Mestre em Relaes Internacionais e professor de graduao em Relaes Internacionais da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (IRI/PUC-Rio).

INTRODUO: BREVES CONSIDERAES SOBRE OS OITO ANOS DE GOVERNO LULA E A TRADIO DE POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

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ma anlise sobre os oito anos do governo Lula no poderia deixar de incluir uma reflexo sobre os impactos desse mesmo governo na poltica externa e na insero do Brasil no mundo. Os dois mandatos exercidos por Lula na Presidncia fornecem um legado para a diplomacia brasileira que se projeta para alm dos oito anos transcorridos. A poltica externa do governo Lula tem sido avaliada de maneira variada pelos estudiosos brasileiros. Jos Augusto Guilhon Albuquerque identifica a existncia de trs agendas diferentes que, apesar de distintas, funcionam de maneira compatvel, ainda que acabem por perseguir objetivos que se apresentam como conflitantes. A primeira seria uma agenda tradicional, relacionada aos objetivos tradicionais buscados pela diplomacia brasileira, como por exemplo, a no submisso aos EUA e a busca por um ambiente externo favorvel ao crescimento e estabilidade da economia brasileira (ALBUQUERQUE, 2005, p. 91). As duas seguintes so a agenda pessoal, que estaria ligada a uma busca por um protagonismo no plano internacional como forma de proporcionar uma liderana domstica ao Presidente e, por fim, uma agenda ideolgica, na qual a ascenso de Lula e do Partido dos Trabalhadores ao governo deveria estar vinculada utilizao da diplomacia como instrumento para promover o advento de uma nova ordem mundial destinada a superar o atual processo de globalizao e seu principal propulsor, a supremacia global americana (ALBUQUERQUE, 2005, p. 92). Para outros analistas, a chegada ao poder do governo Lula em janeiro de 2003 deve ser destacada pela mudana que provocou na poltica externa brasileira. Mudana esta simbolizada pela incorporao de uma agenda social na poltica externa, e tambm pela adoo de uma postura mais assertiva em relao reforma de instituies multilaterais (SOARES DE LIMA & HIRST, 2006, p. 22). Alguns analistas, no entanto, defendem que no houve uma ruptura em termos de poltica externa entre os governos Fernando Henrique Cardoso e Lula, uma vez que o ltimo deu continuidade a algumas iniciativas j tomadas na administrao do primeiro. Podemos identificar, no entanto, certas mudanas de metas, de forma que os dois governos, apesar de representarem tradies diplomticas distintas, mantiveram dois objetivos em comum: a busca pelo desenvolvimento econmico e a autonomia (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 275).
1. As reflexes presentes nesse artigo se beneficiaram da troca de idias e dos ensinamentos fornecidos por Mnica Herz, Leticia Pinheiro, Kai Michael Kenkel, Matias Spektor, Monica Hirst, Maria Regina Soares de Lima e Antonio Jorge Ramalho da Rocha. Agradeo a Marilene de Paula, da Fundao Heinrich Bll, pelo convite para a realizao do artigo. A responsabilidade pelos erros e omisses exclusivamente minha.

Ainda sobre a diferena entre os governos FHC e Lula, Almeida Filho cita a contribuio de Maria Regina Soares de Lima (2004), que identifica no governo FHC um modelo de credibilidade, e no governo Lula, um modelo de autonomia. O modelo de credibilidade envolveria a aceitao da globalizao, a realizao de reformas de cunho neoliberal, baseadas no Consenso de Washington e a percepo de que pases mdios como o Brasil no teriam excedentes de poder no plano internacional. Essa estratgia de credibilidade estaria voltada para a atrao de investimentos externos, apresentando esses pases mdios como politicamente confiveis na medida em que se associam s principais normas e regimes internacionais (SOARES DE LIMA, 2004 apud ALMEIDA FILHO, 2009, p. 71-72). Em contraponto ao modelo anterior, o segundo modelo enfatiza a busca pelo desenvolvimento com autonomia em relao s normas de liberalizao neoliberais, e caracterizado pela percepo de que pases mdios tm condies de exercer poder no mundo, mesmo que o sistema internacional possua uma potncia hegemnica. A adoo do modelo de autonomia implica ainda que o pas se encontre pronto para exercer um papel de protagonista no sistema internacional (idem). Em uma anlise semelhante anterior, Alexandre Nina define a poltica externa do governo Lula no como uma busca de adaptao ordem internacional vigente (como forma de adquirir credibilidade), mas sim como a adoo de uma poltica externa flexvel, baseada na busca de diversificao de parcerias econmicas e com uma nfase no plano interno em programas sociais (NINA, 2006, p. 5). O modelo de autonomia seguido pela poltica externa do governo Lula foi definido por Vigevani & Cepaluni (2007) como autonomia pela diversificao, definido como:
A adeso do pas aos princpios e s normas internacionais por meio de alianas Sul-Sul, inclusive regionais, e de acordos com parceiros no tradicionais (China, sia-Pacfico, frica, Europa Oriental, Oriente Mdio etc...), pois acredita-se que eles reduzem as assimetrias nas relaes externas com os pases mais poderosos e aumentam a capacidade negociadora nacional (VIGEVANI & CEPALUNI, 2007, p. 283).

Podemos identificar uma diferena entre os governos FHC e Lula em relao ao posicionamento brasileiro a respeito do multilateralismo. O governo FHC seria caracterizado por uma nfase na obedincia s regras (representada, por exemplo, pela adeso aos regimes internacionais), e o governo Lula enfatizaria a participao ativa na produo dessas mesmas regras. Segundo Amado Cervo, no governo Lula o multilateralismo permanece como um valor importante na poltica externa, por representar a melhor alternativa para um pas nas condies do Brasil. No entanto, a postura adotada em relao ao multilateralismo no de confrontao, reforma ou submisso, mas sim a de penetrar a ao das estruturas

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hegemnicas do capitalismo de modo a ser parte do jogo de reciprocidades internacionais, do comando e dos benefcios (CERVO, 2008, p. 103). Essa nova postura multilateral se traduziria ainda em dois elementos a busca pela construo de meios e a realizao de fins , que seriam duas estratgias necessrias para que o Brasil pudesse substituir uma poltica idealista kantiana (presente no governo FHC)2 por uma poltica realista baseada na busca da reciprocidade real das relaes de interdependncia (CERVO, 2008, p. 103). Alguns desses meios e fins sero analisados nas sees seguintes desse artigo. Aps essa breve introduo sobre diferentes perspectivas tericas a respeito da poltica externa brasileira, podemos citar a atuao crescente de outros rgos e agncias na conduo e na elaborao da poltica externa. Dentre esses atores destacamos o envolvimento cada vez maior do Congresso Nacional, como ilustrado nos debates sobre: a participao na MINUSTAH (sigla em francs para Misso das Naes Unidas para Estabilizao do Haiti, criada em 2004), em que foi criticada a participao do Brasil, inclusive questionada a continuidade da presena brasileira no Haiti; o caso da aprovao da adeso da Venezuela ao Mercosul, em que membros da oposio postergaram a votao para pressionar o governo; e a postura crtica de alguns parlamentares em relao ao posicionamento frente Cuba, Ir, Honduras e Bolvia, sendo este ltimo quando da nacionalizao da explorao dos hidrocarbonetos em 2005 promovida pelo governo Evo Morales. Nesse aspecto, destacamos que uma maior politizao da poltica externa no necessariamente se traduz em maior democratizao da mesma (PINHEIRO, 1997, p 6). Para que haja uma real democratizao da poltica externa necessrio que outros atores se interessem em debater poltica externa de forma que a mesma possa contribuir para a busca do interesse nacional, seja ele qual for.

O GOVERNO LULA E A POLTICA EXTERNA: EM BUSCA DE UM MAIOR PROTAGONISMO INTERNACIONAL


Nas eleies presidenciais de 2002, o candidato do Partido dos Trabalhadores (PT), Luiz Incio Lula da Silva foi eleito presidente com 52,8 milhes de votos no segundo turno. Em artigo publicado em agosto de 20023, o Presidente, ainda na condio de candidato j defendia a inteno de garantir por meio da poltica externa do seu futuro governo, a presena soberana do Brasil no mundo. Como parte do esforo para tornar isso fosse possvel,

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a atuao internacional do Brasil nos ltimos oito anos foi caracterizada por uma forte diplomacia presidencial4, beneficiada pela imagem positiva que o presidente Lula adquiriu internacionalmente. Sua presena foi importante para afirmar o compromisso do Brasil com o desenvolvimento, justia e equidade social a nvel global, colocando para sua sucessora o desafio de decidir de que forma ir lidar com o seu legado na poltica externa. Tanto a continuidade quanto uma eventual reviso da poltica externa e da atuao internacional do pas acarretaro em conseqncias para a insero internacional do Brasil. Como na rea econmica o governo Lula continuou adotando uma poltica ortodoxa presente no governo anterior. Na busca pela diferenciao em termos de poltica externa ele tornou-se alvo de debate e discusso, seja por meio de crticas e contestaes, ou por elogios e manifestaes de apoio. Longe de adotar uma das duas vises, a posio defendida nesse artigo a de que a existncia de um dilogo e uma maior ateno poltica externa durante os oito anos do governo Lula um fator positivo para a insero do Brasil no mundo, porque estimula o debate nacional a respeito das decises e dos rumos a serem tomados na rea de poltica externa, como ser ilustrado nas consideraes a respeito do envolvimento no Haiti. Uma das iniciativas da diplomacia brasileira que mais suscitou repercusso, tanto a nvel domstico quanto internacional, foi a aproximao com o Ir, refletida na troca de visitas presidenciais ao longo de 2009 e 2010, e na postura brasileira favorvel ao desenvolvimento de tecnologia nuclear por parte daquele pas. A diplomacia brasileira procurou explicitar que defendia o direito do governo iraniano de possuir um programa nuclear para fins pacficos e condenava o discurso anti-semita e de negao do Holocausto por parte do presidente iraniano. No entanto, a proximidade entre Braslia e Teer atraiu crticas de alguns membros da comunidade internacional, como Estados Unidos e Israel, e tambm de alguns setores domsticos. A aprovao da resoluo 1929 pelo Conselho de Segurana da ONU em junho de 2010, estabelecendo sanes comerciais ao Ir nas reas de material militar e tecnologia nuclear, comprometeu o esforo brasileiro de buscar uma aproximao comercial com o pas e tambm os esforos de mediao de Brasil e Turquia. Apesar do fracasso nas negociaes, o envolvimento brasileiro revelou uma disposio do pas em estabelecer canais de dilogo sul-sul, demonstrando tambm que defende o direito dos pases em desenvolvimento de estabelecer programas nucleares para fins pacficos, como previsto no Tratado de No-Proliferao Nuclear. Alm da aproximao com o Ir, a busca por um maior protagonismo internacional retomou um tema da poltica externa brasileira que remonta ao final da Segunda Guerra

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2. Segundo Cervo, essa poltica de idealismo kantiano presente no governo FHC correspondia a uma viso de mundo harmonioso e padronizado, cujo ordenamento brotaria da negociao. O autor afirma ainda que essa viso de ordenamento de mundo acabou se revelando uma utopia, de forma que, a percepo dessa viso distorcida levou a opinio pblica a substituir nas eleies presidenciais de 2002 um governo neoliberal por um governo de esquerda (Cervo, 2008, p. 103). 3. Carta Internacional. n.114, ano X, agosto de 2002, p. 9.

4. Para uma anlise da diplomacia presidencial ver Eduardo Scolese & Leonencio, Nossa Viagens com o presidente: dois reprteres no encalo de Lula no Planalto e no exterior, Rio de Janeiro, Record, 2006 e Sergio Danese, Diplomacia presidencial, Rio de Janeiro, Topbooks, 1999.

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Mundial e at mesmo Liga das Naes: a obteno de um assento permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas. O tema havia adquirido fora internacionalmente em meados dos anos 1990 e retornou s discusses na ONU em 2005, na expectativa de que o aniversrio de 60 anos da instituio pudesse instaurar nos pases-membros o mpeto reformista. No que diz respeito reforma do Conselho de Segurana, um elemento central que precisa ser tratado pelo Brasil e demais pases interessados em assentos permanentes o fato de que, enquanto uma ampliao do rgo pode torn-lo mais democrtico na sua composio, um aumento no nmero de membros, seja de permanentes ou no-permanentes, no ir diretamente torn-lo mais rpido e eficiente para tratar dos desafios relacionados manuteno da paz e da segurana internacional. O aumento no nmero de membros pode representar inclusive uma maior restrio sobre que assuntos o Conselho ir debater, simbolizando uma diminuio e no um aumento das suas atividades. Mesmo criando um maior grau de representao para o Sul, a expanso em termos de assentos permanentes pode no necessariamente significar que as questes de interesse desses Estados sero debatidas pelo Conselho (BOULDEN, 2006, p. 9). Para o Brasil, a obteno de um assento permanente poder tornar o pas alvo de presso por parte dos demais atores, e no necessariamente um ator mais poderoso e influente em relao aos temas internacionais. A busca por um assento permanente poder ainda comprometer os objetivos de longo prazo de fortalecimento e consolidao da unidade poltica da prpria Amrica do Sul, j que no existe um consenso regional em prol da candidatura brasileira, principalmente na Argentina, o principal parceiro do pas na regio.

A OPO PELA AMRICA DO SUL


Apesar dos esforos de aproximao entre o Brasil e os outros pases da regio inclurem a criao do Mercosul em 1991 e o 1 Encontro de Chefes de Estado da America do Sul em 2000, a maioria dos analistas destacam que com o governo Lula a regio foi alada a um status de prioridade sem precedentes: mais do que a circunstncia do Brasil, a Amrica do Sul a referncia para a insero brasileira no mundo do sculo que se abre (SANTOS, 2005, p. 19). Segundo Galvo (2009, p. 76): coube ao governo Lula assumir a sul-americanidade como herana histrica e, gradativamente, institucionalizar a ideia de Amrica do Sul por meio de discursos e aes. Um dos exemplos dessa institucionalizao foi a criao de uma Subsecretaria-Geral para Amrica do Sul no Itamaraty e da Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA)5, em Cuzco em 2004.

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Apesar de constituir uma opo estratgica em relao a outros fruns, a identidade sul-americana no possui um carter excludente, pois: a) (...) no exclui laos bilaterais ou multilaterais com os outros pases da Amrica Latina, do continente americano ou do mundo, b) porque no exclui a pluralidade intrnseca prpria Amrica do Sul e ao Brasil, cuja identidade plural tambm (GALVO, 2009, p. 71). Esse componente no excludente da identidade sul-americana ir atuar em benefcio da poltica externa brasileira que, mesmo enfatizando o fortalecimento da Amrica do Sul, no ir comprometer seu carter universalista: essa dimenso regional da diplomacia brasileira complementada por uma vertente universalista. O que no deixa de refletir a natureza aberta, inclusiva, da nossa opo pela Amrica do Sul6. Cabe resssaltar que a diplomacia brasileira ir se destacar pela promoo de iniciativas de cooperao entre a Amrica do Sul e os pases rabes e os pases do continente africano, simbolizada pelas cpulas bi-regionais realizadas no perodo. Seguindo a lgica apresentada anteriormente, durante o governo Lula, a escolha da Amrica do Sul pode ser identificada como ponto de partida para uma nova insero internacional do pas, acarretando assim, segundo analistas, uma mudana no posicionamento brasileiro, mudana esta que envolve uma nfase no aspecto poltico da integrao, com a busca do fortalecimento da regio como plo alternativo de poder em um mundo unipolar. Dentre as mudanas no posicionamento brasileiro, destacamos primeiro, um envolvimento na resoluo de crises regionais, como forma de manter afastada a presena dos Estados Unidos, e, segundo, uma nfase na integrao produtiva e fsica da regio (SOARES DE LIMA, 2007, p. 38-39). No entanto, apesar da mudana de nfase, os limites da liderana brasileira so demonstrados pela ausncia de instituies que possam resolver essas crises. A ausncia ou o pouco poder de deciso desse tipo de instituio ainda fruto de uma tradio soberanista presente na regio e da qual o Brasil faz parte (idem). Apesar de ter suscitado algumas controvrsias em relao ao carter do regime poltico liderado pelo presidente Hugo Chvez, o processo de incorporao da Venezuela ao Mercosul, aprovado pelo Senado brasileiro em dezembro de 2009, consolidou a estratgia brasileira de fortalecer e unificar poltica e comercialmente a Amrica do Sul. Sobre a Colmbia, enquanto o Brasil expressou reservas quanto ao estabelecimento de bases americanas em territrio colombiano, o pas deu um passo importante ao procurar uma posio mais atuante em relao ao conflito no pas, buscando agir como mediador e se envolvendo em iniciativas de liberao de refns das FARC.

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5. Na Primeira Reunio de Energia Sul-Americana, realizada em 16 de abril de 2007 na Venezuela, a denominao CASA foi substituda por UNASUL (Unio de Naes Sul-Americanas). Em 23 de maio de 2008, em reunio em Braslia, os representantes dos 12 Estados-membros assinaram o tratado constitutivo de formao da UNASUL. Ver: http://www.mre.gov.br/portugues/ imprensa/nota_detalhe3.asp?ID_RELEASE=5466. Acesso em 9 de outubro de 2010. 6. Discurso do ministro Celso Amorim no Conselho Mexicano de Assuntos Internacionais - COMEXI, 28 de novembro de 2007. Resenha de Poltica Exterior do Brasil. n. 101, 2 semestre de 2007, p. 166.

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Em termos da institucionalizao na regio, uma iniciativa importante ocorreu com a criao, em 2008, do Conselho Sul-Americano de Defesa (CSD), parte da Unio SulAmericana de Naes (UNASUL)7. O rgo tem como objetivos articular uma posio comum entre os pases sul-americanos a respeito de operaes de paz e crises humanitrias, promover o intercmbio de experincias entre os Estados nessa rea, realizar exerccios militares que simulem crises humanitrias, estimular a integrao e o fortalecimento da indstria de defesa na regio, fomentar a confiana mtua entre os membros e contribuir para a cooperao frente a desastres naturais, entretanto, no se propondo a ser uma aliana militar. O Conselho reflete a maturidade dos pases da regio em assumirem a resoluo dos problemas e das crises polticas regionais, sem a interferncia de pases externos, principalmente dos Estados Unidos.

A DIVERSIFICAO DE PARCERIAS
Alm da aproximao com os pases do entorno regional, nos oito ltimos anos, a diplomacia brasileira tambm consolidou a postura de procurar aproximao com pases que possuem o mesmo perfil e que compartilham interesses comuns aos do Brasil. O interesse comum pela reforma do Conselho de Segurana levou o pas a estabelecer o G-4, uma iniciativa de cooperao que inclui Brasil, Alemanha, ndia e Japo, e que apresentou uma proposta de reforma do Conselho de Segurana, com a incluso de membros permanentes e no-permanentes. Apesar de estarem respaldados pelas suas contribuies s Naes Unidas, sejam elas de ordem oramentria ou relacionadas s operaes de paz, os quatro no foram bem-sucedidos na sua reivindicao, principalmente pela resistncia dos membros permanentes do Conselho, e tambm pela forte oposio de pases localizados nos seus entornos regionais como Itlia, China, Coria do Sul, Paquisto, Mxico e Argentina. Como outros exemplos de parcerias, podemos destacar tambm o Frum ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS), criado originalmente em junho de 2003 pela Declarao de Braslia e tambm a iniciativa dos BRICS8 (Brasil, Rssia, ndia e China) cujo primeiro encontro oficial ocorreu em 2009. Mesmo que os BRICS ainda no tenham adquirido status de organizao formal, o grupo tem sido uma voz cada vez mais importante

reivindicando mais espao no sistema internacional para os pases emergentes da (dita) periferia. Uma questo fundamental para este ltimo bloco ser a definio do futuro dos pases envolvidos: se eles continuaro sendo parceiros ou se tornaro competidores, j que existem pontos de frico e de afastamento em diversos aspectos, como direitos humanos e democracia, reforma do Conselho de Segurana, acesso a mercados e a recursos energticos, proliferao nuclear e questes fronteirias. A emergncia de China e ndia poder ofuscar o prprio papel do Brasil e das empresas brasileiras, principalmente em regies como o continente africano e a prpria Amrica do Sul. No caso da frica, a regio se constituiu como uma prioridade do governo Lula, tendo o presidente realizado 11 visitas ao continente (at junho de 2010) e aberto novas embaixadas nos pases africanos9. Historicamente a regio tem sido alvo do interesse da diplomacia brasileira, seja pela proximidade cultural, pela contribuio da matriz africana formao do povo brasileiro e pela proximidade lingstica, pelo interesse comercial em buscar no continente mercados e oportunidades para as empresas e produtos brasileiros, ou at mesmo, o interesse em garantir a segurana de um ambiente geogrfico comum, o Atlntico Sul. Durante o governo Lula, alm desses fatores, a aproximao foi motivada pelo reconhecimento da importncia do peso do continente africano dentro de fruns multilaterais (54 dos 192 membros da ONU so pases africanos), pelo interesse de estabelecer alianas (como ilustrado pela Cpula Amrica do Sul-frica10) e tambm pelo reconhecimento de uma dvida histrica do Brasil para com o continente, ilustrada no discurso11 do presidente Lula na Ilha de Gore, no Senegal, em 2005, em que pediu perdo pela escravido. A postura para com o continente africano poder ser entendida tambm pelo princpio da no indiferena, afirmado pela diplomacia brasileira e que ser analisado posteriormente no presente artigo. No que diz respeito aos pases desenvolvidos, o Brasil foi includo pelos membros do G-8 no Outreach-Five, um grupo de pases em desenvolvimento (Brasil, China, ndia, Mxico e frica do Sul) convidado originalmente a participar do encontro do G-8 em 2005 e com os quais os cinco tm procurado desde ento estabelecer relaes prximas. Curiosamente, o G-20, uma iniciativa co-patrocinada pelo Brasil, tem adquirido cada vez mais relevncia no cenrio internacional, vindo at mesmo a substituir a importncia do G-812 como frum de negociao internacional para assuntos da economia mundial. Dentro do G-20, o Brasil teve atuao destacada na III Cpula do G-20 Financeiro, realizada em Pittsburgh (EUA) em setembro de
9. At novembro de 2009, foram criadas durante o governo Lula 35 novas embaixadas, sendo 13 embaixadas localizadas na frica (Mauritnia, Guin, So Tom e Prncipe, Tanznia, Congo, Etipia, Camares, Togo, Benin, Burkina Faso, Zmbia, Guin Equatorial, Botsuana). Fonte: MRE. 10. O primeiro encontro da Cpula foi realizado em novembro de 2006, na Nigria. Para mais informaes, ver: http://www2. mre.gov.br/asa/. Acesso em 3 de outubro de 2010. 11 Discurso do presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, durante visita Ilha de Gore, Senegal, no dia 14 de abril de 2005, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.32, n.96, 1 semestre de 2005, p. 117-188.

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7. A proposta de criao do Conselho foi uma iniciativa brasileira apresentada em 15 de abril de 2008, durante reunio em Braslia, tendo sofrido resistncia por parte da Colmbia. O Conselho foi estabelecido durante a reunio de presidentes da UNASUL na Costa do Saupe (Brasil) em 16 de dezembro de 2008. Disponvel em http://www.esg.br/uploads/2009/07/decisao-estabelecimento.pdf. Acesso em 10 de outubro de 2010. 8. Originalmente o acrnimo BRICS foi criado pelo economista do Banco Goldman Sachs, Jim ONeill na publicao intitulada The World Needs Better Economic BRICs Global Economic Papers, n 66, 2001. Disponvel em: http://www2.goldmansachs. com/ideas/brics/building-better-doc.pdf Acesso em 3 de outubro de 2010.

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2009, na qual os pases em desenvolvimento passaram a ter mais voz e voto dentro do sistema financeiro internacional, principalmente no Fundo Monetrio Internacional (FMI). Em relao Europa, em julho de 2007, Brasil e Unio Europia estabeleceram uma parceria estratgica manifestando o interesse em promover maior cooperao poltica, principalmente em reas de interesse comum, como a reforma da ONU, combate aos efeitos das mudanas climticas, produo e comrcio de agrocombustveis e aumento do comrcio bilateral. Apesar da importncia desse acordo, as negociaes entre a Unio Europia e o Mercosul permanecem paralisadas desde sua suspenso em 2004, devido a divergncias comerciais, principalmente quanto s criticas do Brasil aos subsdios europeus. Especificamente em relao Alemanha, o governo Lula deu continuidade aos esforos de cooperao iniciados no governo anterior, nesse caso o Plano de Ao que estabeleceu uma parceria estratgica, em fevereiro de 2002. Alm dos interesses comuns, como a reforma do Conselho de Segurana e os agrocombustveis, a Alemanha o principal parceiro econmico do Brasil na Europa (FERES, 2010, p. 185-186). Uma parceria estratgica foi estabelecida tambm entre o Brasil e a Frana, em 2006 e consolidada em 200813, sendo o principal interesse de cooperao daquele pas o desenvolvimento do submarino de propulso nuclear brasileiro. Em relao aos Estados Unidos, apesar do fim do governo Bush e do incio do governo Obama conferirem novos ares para a relao bilateral, algumas diferenas de posicionamento, ilustradas pela crise em Honduras e pela presena norte-americana na Colmbia, essa relao no se constitui como o eixo central da poltica externa brasileira. Porm permanece, ainda assim, como cordial, devido aos inmeros interesse econmicos, aliado s novas agendas de cooperao quanto ao comrcio de agrocombustveis e possibilidade de reincorporao de Cuba ao sistema inter-americano, atravs de intermediao brasileira (HURRELL, 2010, p. 143).

A CONTRIBUIO PAZ E SEGURANA INTERNACIONAL: O ENVOLVIMENTO NO HAITI


Dentre as iniciativas implementadas pela diplomacia brasileira nos ltimos oito anos, merece destaque a contribuio do Brasil aos esforos da comunidade internacional, representada pelas Naes Unidas, em relao ao Haiti. O Brasil assumiu em 2004 a liderana do componente militar da MINUSTAH, oitava misso da ONU no Haiti em um espao de onze anos (1993-2004)14 e baseada no captulo VII da Carta das Naes
12. Em 2009, o chanceler brasileiro declarou inclusive a morte do G-8 como bloco. Ver: G-8 morreu, no tenho dvida, diz Amorim Folha de So Paulo, 13 de junho de 2009. 13. Para o Plano de Ao da parceria ver: http://www2.mre.gov.br/dai/b_fran_193.htm Acesso em 3 de outubro de 2010.

Unidas. Trata-se de uma misso complexa, pois as gangues que estavam contribuindo para a desestabilizao do pas no concordaram em se desarmar quando ela foi criada. A MINUSTAH pode ser entendida como uma misso de imposio da paz, envolvendo aes ofensivas (em relao s gangues), manuteno da paz tradicional e estabilizao, alm de assistncia humanitria (MORNEAU, 2006, p. 74). A participao brasileira na misso foi destacada como parte dos compromissos do pas como membro da ONU, solidariedade para com um pas-irmo do continente americano e tambm como contribuio para manuteno da segurana e da estabilidade na regio da Amrica Latina e Caribe. Apesar da liderana na misso no qualificar automaticamente o pas para assumir um assento permanente, o seu envolvimento permite que o Brasil tenha maior participao nas discusses sobre planejamento e formulao das misses de paz (cada vez mais complexas), desempenhando funes como proteo de civis, ajuda humanitria e reforma das instituies estatais. Aps o terremoto de 12 de janeiro de 2010, o Brasil reforou seu compromisso com o Haiti, dobrando o contingente brasileiro na MINUSTAH (totalizando 2.400 homens) e tornando-se um dos primeiros pases a desembolsar os recursos prometidos para o processo de reconstruo. Frente ao aumento da ateno da comunidade internacional para com o Haiti no ps-terremoto, o Brasil tem procurado manter a posio de destaque e de influncia em relao resoluo do problema de fragilidade estatal naquele pas. O envolvimento brasileiro atraiu um interesse sem precedentes da mdia nacional e da sociedade civil em relao a uma iniciativa de poltica externa no campo da segurana internacional. Enquanto o governo apresentou o envolvimento como uma contribuio importante ao esforo da comunidade internacional de estabilizao e reconstruo do pas, j antes do terremoto de janeiro de 2010, a mdia vinha reportando as crticas quanto ao estabelecimento da misso (aps a retirada do poder do presidente Jean Bertrand Aristide) e s prprias polticas elaboradas pelas Naes Unidas e por outros doadores internacionais no pas. Alm da projeo na mdia, a participao brasileira ganhou repercusso devido ao posicionamento crtico de diversos atores nacionais, como algumas organizaes da sociedade civil (movimento dos trabalhadores rurais sem-terra, movimentos e organizaes promotoras de direitos, movimento negro e organizaes campesinas) e tambm de partidos polticos (incluindo partidos de esquerda). A articulao entre

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14. Dentre as misses anteriores constam: MICIVIH (International Civilian Mission in Haiti), resoluo da Assemblia Geral 47/208 de abril de 1993; UNMIH (United Nations Mission in Haiti), resoluo 940 do Conselho de Segurana de agosto de 1993; UNSMIH (United Nations Support Mission in Haiti), resoluo 1063 do Conselho de Segurana de junho de 1996; UNTMIH (United Nations Transition Mission in Haiti), resoluo 1123 do Conselho de Segurana de julho de 1997; MIPONUH (United Nations Civilian Police Mission in Haiti), resoluo 1141 do Conselho de Segurana de novembro de 1997; MICAH (International Civilian Support Mission in Haiti), resoluo 54/193 da Assembleia Geral de dezembro de 1999 e MIF (Multinational Interim Force), resoluo 1529 do Conselho de Segurana de fevereiro de 2004.

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movimentos sociais no Brasil e lideranas e movimentos sociais no prprio Haiti ilustra tambm que os processos de democratizao da poltica externa esto em andamento. Em termos regionais, a importncia da atuao do Brasil no Haiti deve ser destacada tambm pelo aspecto da cooperao sul-americana em matria de defesa, j que os pases sul-americanos, principalmente os do Cone Sul, ocupam uma posio de destaque na MINUSTAH, tanto em termos de contingentes quanto de oficiais de Estado-Maior. A cooperao inclui consultas regulares, coordenao poltica e o estabelecimento de posies comuns em relao ao Haiti. Contudo, o principal desafio para os pases da regio e principalmente para o Brasil ser o de manter a presena e uma contribuio consistente, tendo em vista que muitos aspectos da reconstruo e recuperao do pas esto fora de seu controle, como, por exemplo, os recursos necessrios para o desenvolvimento da economia haitiana, que provm na sua maioria dos pases desenvolvidos. Apesar dessas dificuldades, no podemos negar que o envolvimento na MINUSTAH proporcionou o estabelecimento de laos entre o Haiti e os pases da regio, diminuindo o isolamento regional em que ele se encontrava. Por meio da misso no Haiti, o Brasil tem promovido internacionalmente uma nova forma de atuao em prol da resoluo de conflitos e de situaes de fragilidade internacional. Essa nova forma baseia-se na busca de solues, a partir das razes do conflito e na afirmao de que a resoluo dos problemas pela via militar e de segurana devem ser combinadas com a promoo da justia social e do desenvolvimento econmico e, na qual, os atores locais tenham espao para opinar e definir as estratgias de reconstruo de suas prprias sociedades. Por fim, o envolvimento na misso ressalta tambm um aspecto domstico importante a ser observado na diplomacia brasileira nos ltimos oito anos: a incorporao das Foras Armadas poltica externa e ao projeto do Brasil para a regio. Um exemplo importante dessa incorporao foi o lanamento, no final de 2008, da Estratgia Nacional de Defesa (END)15, o segundo documento a tratar da poltica nacional de defesa lanado no governo Lula (o primeiro documento foi lanado em 2005). A Estratgia nos faz refletir sobre o papel que o pas pretende desempenhar no sistema internacional. Os impactos podero ser sentidos no aumento da cooperao militar e de defesa na Amrica do Sul e nos pases de lngua portuguesa e no interesse em um maior envolvimento do pas em misses de assistncia humanitria e operaes de manuteno da paz. Uma etapa ainda a ser alcanada a formulao de um livro branco de defesa16 iniciativa que os demais pases da Amrica do Sul, como Argentina e Chile j produziram.

Assim como, um fortalecimento maior do Ministrio da Defesa, objetivo que j vem sendo desenhado ao longo dos ltimos oito anos. O interesse do pas em um maior protagonismo internacional, fruto da crena das elites brasileiras de que ele est destinado a ocupar um lugar de destaque nesse cenrio, demanda uma reavaliao do seu posicionamento em relao ao princpio da no interveno e da participao em misses de captulo VII, isto , em misses que contemplam a possibilidade de uso da fora para fins do cumprimento do mandato estabelecido pelas Naes Unidas. A oportunidade de o Brasil estar ocupando um assento permanente no Conselho de Segurana at o final de 2011 permitiria que o pas continuasse a ter uma atuao importante no sistema internacional. Contudo, a complexidade dos temas discutidos no Conselho, principalmente em relao a situaes de fragilidade estatal, exigir que o pas reavalie tambm algumas de suas posies. A experincia no Haiti demonstra que o Brasil pode oferecer uma contribuio relevante redefinio de normas relacionadas intervenes, ao destacar a importncia de se tratar das razes do conflito e ao enfatizar a participao da populao local nos esforos de estabilizao e reconstruo. No entanto, o pas ainda se mostra resistente a normas e conceitos emergentes como a segurana humana e a responsabilidade de proteger, por identific-los como interferncias dos pases desenvolvidos na forma como os pases em desenvolvimento devem lidar com suas crises e problemas internos. Como alguns analistas j reconheceram, o interesse por uma maior projeo internacional pode levar o pas a uma maior aceitao dessas mesmas normas (KENKEL, 2008)

CONCLUSO: A AFIRMAO DE UMA NO INDIFERENA E OS SEUS DESAFIOS


Por fim, aps a exposio e anlise de algumas das iniciativas implementadas nos ltimos oito anos do governo Lula, cabe desenvolvermos uma concluso trazendo reflexes a respeito de uma das principais ideias presentes nesse governo Lula: a adoo do princpio da no indiferena e atuao por meio de uma diplomacia solidria. Segundo analistas, a adoo desses princpios pode ser entendida como motivada pela prpria trajetria pessoal do Presidente e seus esforos a favor do combate fome, que levaram a uma nfase em prol das causas sociais tambm na poltica externa17 (SOARES DE LIMA, 2005, p. 22; ALMEIDA FILHO, 2009, p. 82).

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17. O Brasil lanou em setembro de 2004 na sede das Naes Unidas a Ao contra a Fome e a Pobreza, uma iniciativa voltada para analisar mecanismos inovadores de financiamento ao desenvolvimento a fim de reduzir a fome e a pobreza no mundo. A iniciativa foi fruto de um esforo inicial (de janeiro de 2004) dos presidentes do Brasil, Chile e Frana, juntamente com o Secretrio-Geral da ONU, e exemplifica a prioridade que a poltica externa brasileira tem dado aos esforos de mobilizao em prol da erradicao da fome e da pobreza. Em nvel nacional essa tambm uma prioridade defendida pelo governo Lula. Para mais informaes sobre a iniciativa, ver: http://www.mre.gov.br/index.php?option=com_content&task=view&id=1053. Acesso em 24 de fevereiro de 2010.

15. Disponvel em: http://merln.ndu.edu/whitepapers/Brazil_Portuguese2008final.pdf Acesso em 8 de outubro de 2010. 16. A terminologia livro branco, do ingls white book ou white paper, se refere a um documento em que um Estado explicita publicamente a sua posio em relao a uma determinada poltica. No caso das polticas de defesa, a elaborao de um livro branco tem a inteno de promover a transparncia e a construo de confiana mtua perante a comunidade internacional.

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A afirmao dos princpios ticos foi expressa pelo Chanceler Amorim em seu discurso de posse, no qual o diplomata afirmou que a poltica externa do governo que se iniciava seria: uma poltica externa (...) embasada nos mesmos princpios ticos, humanistas e de justia social que estaro presentes em todas as aes do governo Lula18 (IPRI/FUNAG, 2003, p. 51). O discurso do ministro Amorim ecoou as Prprias palavras do Presidente Lula em seu discurso de posse: no meu governo, a ao diplomtica do Brasil estar orientada por uma perspectiva humanista19 (IPRI/FUNAG, 2003, p 39). novamente nas palavras do ministro Amorim que identificamos o aparecimento de um discurso que vincula o princpio da no interveno, um dos princpios constitucionais que regem a poltica externa brasileira, com um princpio de no indiferena:
A diplomacia brasileira pauta-se pelo princpio da no ingerncia em assuntos internos, consagrado em nossa Carta. O governo do presidente Lula tem associado a esse princpio bsico uma atitude que descrevemos como a no indiferena. Temos prestado nosso apoio e solidariedade ativos em situaes de crise, sempre que somos solicitados e consideramos ter um papel positivo20.

O princpio da no indiferena foi apresentado tambm pelo prprio presidente Lula como um dos princpios pelos quais se baseia a diplomacia brasileira durante o seu governo:
No aceitamos como fato consumado uma ordem internacional injusta (...). Nossa atuao diplomtica fundada na defesa de princpios, mas tambm na busca de resultados. Tem uma dimenso utpica sem deixar de ser pragmtica. (...) Em um mundo globalizado e independente, nossa contribuio paz e democracia determinada pelo princpio da no indiferena21.

A afirmao da no indiferena aparece tambm vinculada noo de diplomacia solidria, em que o pas procuraria atuar sem a presena de interesses nacionais, mas motivado por princpios solidrios e de conscincia moral (SEITENFUS, 2008, p 54). Tanto a no
18. Discurso do embaixador Celso Amorim, por ocasio de sua posse como Ministro de Estado das Relaes Exteriores, em Braslia, 1 de janeiro de 2003.

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19. Discurso do Senhor Presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva, na sesso de posse, no Congresso Nacional, em Braslia, 1 de janeiro de 2003. 20. Discurso proferido pelo ministro Celso Amorim por ocasio da XXXV Assemblia Geral da Organizao dos Estados Americanos Tornando realidade os benefcios da democracia, realizada em Fort Lauderdale, EUA, no dia 6 de junho de 2005, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.32, n. 96, 1 semestre de 2005, p. 174. 21. Discurso do presidente Luis Incio Lula da Silva na cerimnia de formatura da turma Celso Furtado (2002) do Instituto Rio Branco, em 1 de setembro de 2005. Disponvel em: http://mundorama.net/2005/09/01/discurso-do-presidente-luiz-inacio-lula-da-silva-na-cerimonia-de-formatura-da-turma-celso-furtado-2002-do-instituto-rio-branco-palacio-itamaraty-brasilia-df-01092005/m. Acesso em 25 de fevereiro de 2010.

indiferena quanto a diplomacia solidria foram reivindicadas nos casos do envolvimento brasileiro no Haiti22, no continente africano e tambm em relao Bolvia (quando da nacionalizao da explorao dos hidrocarbonetos). Contudo, no caso brasileiro, a no indiferena carece de uma institucionalizao maior que identifique os seus limites e abrangncia, de forma a permitir uma articulao melhor da sua operacionalizao (SEITENFUS et al., 2007, p. 22). Esse argumento encontra eco ainda na anlise de Souza (2008, p.16): O governo desenvolve mais na prtica do que na teoria o que chama de no indiferena e por isso ainda no oferece um quadro seguro para a avaliao baseando-se nesse critrio. A operacionalizao da no indiferena reconhecida, portanto como um elemento crucial que precisa ser abordado quando se reivindica a adoo de uma poltica externa motivada por consideraes ticas. Aps as consideraes anteriores, a respeito dos argumentos ticos de algumas das posies brasileiras nos ltimos oito anos, destacamos que a reivindicao de uma atuao tica por parte do governo pode servir para mobilizar certos setores da sociedade (mdia, academia, sociedade civil e movimentos sociais) a exigir que a poltica externa atue de maneira coerente com os princpios e ideais assumidos pelo Estado brasileiro. Uma atuao que transcenda, por exemplo, os compromissos iniciais com o Haiti ou com o continente africano. A afirmao de uma poltica externa tica acaba por estabelecer um padro pelo qual essa rea poder ser avaliada (DUNNE & WHEELER, 1998, p. 870). Uma vez que uma poltica internacional seja apresentada, consideraes ticas no podem mais ser tratadas como irrelevantes e precisam ser confrontadas, fazendo com que certos grupos de presso possam atuar em prol de que o governo tome determinadas iniciativas em vez de outras (ABRAHAMSEN & WILLIAMS, 2001, p. 261). A afirmao de uma no indiferena em relao ao Haiti tem o potencial de estimular na sociedade o reconhecimento de que no se pode ser indiferente tambm em relao a outras situaes de crise ou de conflitos, estimulando a adoo de posturas mais rgidas por parte da diplomacia brasileira em relao a pases com os quais o Brasil possui relaes prximas ou busca aproximar-se, como Cuba, Coria do Norte, Sudo, Zimbbue e Ir. Como apresentam Dunne & Wheeler (1998, p. 870), o desafio aos Estados que se propem a seguir uma poltica externa tica garantir a consistncia da sua poltica, aplicando os mesmos princpios em todos os casos. As consideraes anteriores nos levam a acreditar que a afirmao de uma no indiferena e a adoo de uma postura pautada pela tica tm o potencial de gerar desdobramentos no antecipados pelos formuladores da poltica externa brasileira, quando estes decidiram

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22. Discurso do ministro das Relaes Exteriores, embaixador Celso Amorim, na sesso de abertura da Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia, 23 de maio de 2006, Resenha de Poltica Exterior do Brasil, a.33, n.98, 1 semestre de 2006, p. 170.

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explicitar os argumentos tico-normativos da diplomacia. Esses desdobramentos podem levar ao questionamento de alguns posicionamentos do pas em temas como no interveno, democracia e direitos humanos e proteo do meio-ambiente. Permanece ainda em aberto a forma como a diplomacia ir responder a esses estmulos, caso eles se materializem, no entanto, os oito anos de diplomacia do governo Lula, revelam que o Brasil tem capacidade para fornecer contribuies importantes aos principais problemas enfrentados pela comunidade internacional, sejam eles de ordem econmica, ambiental ou de segurana. Entretanto, o interesse em um maior protagonismo na cena internacional ir fazer com que a comunidade internacional exija do Brasil o cumprimento das suas capacidades. Est a principal lio que deve ser tomada em relao aos oito ltimos anos de diplomacia brasileira.

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