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Governo Federal

Ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos Roberto Mangabeira Unger Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica

polticas sociais acompanhamento e anlise


Diretoria de Estudos Sociais
Conselho Editorial Brancolina Ferreira Jos Aparecido Ribeiro Jos Celso Cardoso Jr. Leonardo Alves Rangel Luana Simes Pinheiro Luciana Jaccoud Luciana Mendes Servo Luseni Aquino (editora responsvel) Maria Martha Cassiolato Roberto Gonzalez Silvnia Carvalho (secretria executiva) Colaboradores Previdncia social Fernando Gaiger Leonardo Alves Rangel Matheus Stivali Assistncia social e Juliana Rochet segurana alimentar Luciana Jaccoud Patrcia Dario El-Moor Sade Andra Barreto de Paiva Jos Aparecido Ribeiro Luciana Mendes Servo Roberto Passos Nogueira Srgio Francisco Piola Educao Ana Luiza Codes Jos Valente Chaves Maria Martha Cassiolato Paulo Roberto Corbucci Cultura Frederico Barbosa da Silva Herton Ellery Arajo Trabalho e renda Brunu Marcus Amorim Fbio Monteiro Vaz Jos Celso Cardoso Jr. Luiz Eduardo Parreiras Marcelo Galiza Roberto Gonzalez Desenvolvimento rural Brancolina Ferreira Direitos humanos e cidadania Ana Maria Chagas Enid Rocha Nair Bicalho Igualdade racial Josenilton Silva Luciana Jaccoud Sergei Soares Waldemir Rosa Igualdade de gnero Luana Simes Pinheiro Natlia de Oliveira Fontoura Justia e segurana pblica Andr Gambier Campos Helder SantAna Ferreira Luseni Aquino Natlia de Oliveira Fontoura Ncleo de Gesto de Andr Lus Souza Informaes Sociais (Ninsoc) Augusto de Arajo Maia Herton Ellery Arajo Joelmir Rodrigues da Silva Jhonatan Ferreira

Fundao pblica vinculada ao Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais - possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro - e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Administrao e Finanas Fernando Ferreira Diretor de Estudos Macroeconmicos Joo Sics Diretor de Estudos Sociais Jorge Abraho de Castro Diretora de Estudos Regionais e Urbanos Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos Setoriais Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Cooperao e Desenvolvimento Mrio Lisboa Theodoro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicao Estanislau Maria de Freitas Jnior URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e de inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou do Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica. permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas. A produo editorial desta publicao contou com o apoio financeiro do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), via Programa Rede de Pesquisa e Desenvolvimento de Polticas Pblicas Rede-Ipea, o qual operacionalizado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por meio do Projeto BRA/04/052.

ISSN 1518-4285

SUMRIO

APRESENTAO POLTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO A JUVENTUDE EM FOCO ACOMPANHAMENTO DE POLTICAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS PREVIDNCIA SOCIAL ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR SADE EDUCAO CULTURA TRABALHO E RENDA DESENVOLVIMENTO RURAL DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA IGUALDADE RACIAL IGUALDADE DE GNERO JUSTIA E SEGURANA PBLICA GLOSSRIO DE SIGLAS

5 7 29 31 51 73 97 119 141 161 185 207 233 255 281

APRESENTAO

Esta edio de Polticas Sociais acompanhamento e anlise tem como referncia o primeiro semestre de 2007, embora certas questes que marcaram parte do segundo semestre tambm tenham sido consideradas por motivo de oportunidade e devido a sua pertinncia, importncia e impacto para as polticas sociais. Na elaborao das anlises que compem o peridico, foram utilizados dados disponveis at maro de 2008. Em cada captulo, a seo Fatos relevantes aborda as inovaes legislativas, as mudanas institucionais, as grandes conferncias e fruns e outros eventos de destaque no mbito da dinmica social. A seo Acompanhamento e anlise da poltica traz textos que, valendo-se da atividade rotineira de acompanhamento do desenho e da execuo das aes nas vrias reas cobertas pelo peridico, discutem questes centrais para essas polticas em seu momento atual. Debruando-se sobre temas variados, esses textos adotam abordagens que contemplam o balano das aes implementadas, a discusso de novas diretrizes polticas em estudo ou efetivamente anunciadas pelos gestores pblicos, anlises dos principais avanos e das dificuldades enfrentadas ou as mudanas introduzidas no planejamento setorial por meio do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011. Juntos, os textos perfazem uma leitura das polticas federais na rea social que, tanto no olhar retrospectivo como no prospectivo, sempre visa a contribuir para a compreenso e avaliao do desenvolvimento das polticas pblicas brasileiras. A seo Tema em destaque, por seu turno, versa sobre um nico assunto em todos os captulos: a juventude. Frente s vrias questes que se apresentam hoje para a sociedade brasileira, aquelas que afetam a juventude talvez se configurem como especialmente dramticas e dignas de ateno. Entre elas identificam-se a convivncia com variados tipos de riscos, a freqncia de trajetrias escolares marcadas pela irregularidade e pelo fracasso, a escassez de oportunidades no mundo do trabalho, a vitimizao pela violncia (em contraponto criminalidade juvenil) e a reproduo das desigualdades entre os jovens. O enfoque da juventude na anlise sobre a poltica social implementada pelo governo federal um esforo no sentido de identificar os pontos de estrangulamento dessas polticas e as oportunidades que se encontram delineadas para o seu aprimoramento. Arrematando esse esforo, o texto Poltica social e desenvolvimento busca contextualizar o desafio de inserir a(s) temtica(s) juvenil(is) no mbito das polticas pblicas, na perspectiva no apenas da ateno devida aos jovens, mas tambm da promoo do prprio desenvolvimento nacional. Boa leitura! Conselho Editorial

POLTICA SOCIAL E DESENVOLVIMENTO A JUVENTUDE EM FOCO

1 A juventude como questo social A juventude se inscreveu como questo social no mundo contemporneo a partir de duas abordagens principais. De um lado, pela via dos problemas comumente associados aos jovens (como a delinqncia, o comportamento de risco e a drogadio, entre outros), que demandariam medidas de enfrentamento por parte da sociedade. sintomtico, por exemplo, o fato de que, pari passu consolidao da afinidade entre a modernizao socioeconmica e a configurao da juventude como categoria sociolgica especfica, firmou-se uma vinculao quase direta entre a temtica juvenil e as questes da desordem social,1 impondo a identificao dos jovens como o grupo prioritrio sobre o qual deveriam recair as aes de controle social tutelar e repressivo, promovidas pela sociedade e pelo poder pblico. De outro lado, a juventude tambm foi tradicionalmente tematizada como fase transitria para a vida adulta, o que exigiria esforo coletivo principalmente da famlia e da escola no sentido de preparar o jovem para ser um adulto socialmente ajustado e produtivo. Tendo como referncia central o conceito de socializao, esta abordagem sugere que a transio demarcada por etapas sucessivamente organizadas que garantem a incorporao pelo jovem dos elementos socioculturais que caracterizam os papis tpicos do mundo adulto (trabalhador, chefe de famlia, pai e me, entre outros): freqncia escola se somaria, em primeiro lugar, a experimentao afetivo-sexual, que seria sucedida progressivamente pela entrada no mercado de trabalho, pela sada da casa dos pais, pela constituio de domiclio prprio, pelo casamento e pela parentalidade. Ao final desse processo, o jovem-adulto adentraria uma nova fase do ciclo da vida, cuja marca distintiva seria a estabilidade. Sob esse enfoque, os problemas do comportamento juvenil foram redefinidos, passando a ser compreendidos como desvios ou disfunes do processo de socializao.2 Embora consolidadas em contextos ideolgicos j distantes, as concepes da juventude como etapa problemtica ou como fase preparatria da vida ainda hoje se fazem
1. A associao entre juventude e desordem teve origem nos trabalhos da Escola de Chicago, em princpios do sculo XX, a partir de estudos sobre os conflitos violentos entre gangues, bandos e organizaes clandestinas formadas por jovens imigrantes nos grandes centros urbanos americanos em processo de industrializao. A respeito, ver ZALUAR, A. Gangues, galeras e quadrilhas: globalizao, juventude e violncia. In: VIANNA, H. (Org.). Galeras cariocas: territrios de conflitos e encontros culturais. Rio de Janeiro: Editora da UFRJ, 1997; e WAISELFISZ, J. J. (Coord.). Juventude, violncia e cidadania: os jovens de Braslia. So Paulo: Cortez Editora/Unesco, 1998. 2. Essa compreenso transicional da condio juvenil foi pautada pelas formulaes funcionalistas que emergiram nas sociedades afluentes do ps-guerra. curioso perceber que, sob o efeito da efervescncia poltica e cultural protagonizada por grupos de jovens nas dcadas de 1950 e 1960, essas abordagens, ainda que centradas na questo da reproduo da ordem social, permitiram situar a juventude como agente portador do novo e da transformao, localizando o seu papel na atualizao do processo de transmisso da herana cultural, na modernizao e no rejuvenescimento da sociedade. Cf. ABRAMO, H. Cenas juvenis punks e darks no espetculo urbano. So Paulo, Scritta, 1994.

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presentes na tematizao sobre o jovem. O contraste entre juventude e ordem social permanece arraigado de forma praticamente indelvel, seja quando se abordam as experincias de contestao ou a rebeldia juvenil, seja quando o tema a delinqncia ou a criminalidade.3 Por seu turno, a identificao usual do jovem como estudante e, portanto, livre das obrigaes do trabalho indica o peso da compreenso transicional ainda hoje, atualizada pela noo de moratria social: um crdito de tempo concedido ao indivduo que protela sua entrada na vida adulta e possibilita experincias e experimentaes que favorecero o seu pleno desenvolvimento, especialmente em termos de formao educacional e aquisio de treinamento.4 No entanto, novos fenmenos sociais tm evidenciado os limites da compreenso da juventude a partir desses registros e chamado a ateno para aspectos que at muito recentemente eram pouco explorados. O primeiro deles est ligado deteco, nas dcadas finais do sculo XX, de mudanas estruturais na distribuio etria da populao em todo o mundo resultantes do crescimento excepcional do grupo jovem. Em termos prticos, essa onda jovem significa um aumento relativo da populao em idade ativa, o que pode ter efeito positivo sobre a dinmica do desenvolvimento socioeconmico e, por isso, tem sido qualificado como bnus demogrfico. A partir desse quadro, delineia-se uma nova perspectiva sobre a juventude, em que perde fora a conotao problemtica do jovem e ganha relevo um enfoque completamente inovador: a juventude torna-se um ator estratgico do desenvolvimento.5 Medidas decorrentes desse novo enfoque, no geral, reatualizam a viso preparatria da juventude, exigindo, por um lado, investimentos massivos na rea de educao em prol do acmulo de capital humano pelos jovens; por outro, exigindo tambm a adoo de um corte geracional nos vrios campos da atuao pblica (sade, qualificao profissional, uso do tempo livre etc.) e o incentivo participao poltica juvenil, com recurso noo de protagonismo jovem. Entretanto, o aproveitamento do bnus demogrfico tem sido ameaado por outro fenmeno em escala mundial mais ou menos simultneo: a crise do emprego, que abateu as economias desenvolvidas na dcada de 1980 e atingiu o Brasil nos anos 1990, ameaando a incorporao ao mercado de trabalho de grandes contingentes de jovens sados da escola. Nesse cenrio de restrio das oportunidades de emprego que afeta inclusive os trabalhadores j inseridos, desacreditando a estabilidade como marca fundamental da vida adulta duas grandes tendncias se configuram entre os jovens. Aqueles de origem social privilegiada adiam a procura por uma colocao profissional e seguem dependendo financeiramente de suas famlias; com isso, ampliam a moratria social que lhes foi concedida, podendo, entre outras coisas, estender sua formao educacional, na perspectiva de conseguir uma insero econmica mais favorvel no futuro. Os demais, que se vem constrangidos a trabalhar, em grande parte das vezes acabam se submetendo a empregos de qualidade ruim e mal remunerados, o que, em algum grau, tambm os mantm dependentes de suas famlias, ainda que
3. Cf. ABRAMO, H. op. cit. 4. O termo moratria social foi cunhado por Erik Erikson no final da dcada de 1950 e atualizado dcadas depois por Mario Margulis e Marcelo Urresti. ver MARGULIS, M.; URRESTI, M. La juventud es ms que una palabra. In: ______. La juventud es ms que una palabra Ensayos sobre cultura y juventud. Buenos Aires: Biblos, 1996. Embora a extenso e as caractersticas dessa moratria variem bastante segundo as diferenas de classe social, gnero e gerao, trata-se de uma noo til para apreender a especificidade da juventude. 5. Essa abordagem foi especialmente difundida e apoiada por organismos multilaterais e agncias internacionais a partir do incio da dcada de 1990, sob impulso das discusses promovidas desde 1985 por ocasio do Ano Internacional da Juventude. Para um breve retrospecto da insero recente da temtica da juventude na agenda internacional, ver o captulo Direitos humanos e cidadania.

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elas lidem com isto de forma precria. Embora ganhe tonalidades diferentes segundo as possibilidades que o nvel de renda familiar permite, o bloqueio emancipao econmica dos jovens, em ambos os casos, alm de frustrar suas expectativas de mobilidade social, posterga a ruptura com a identidade fundada no registro filho/a, adiando a concluso da passagem para a vida adulta e ensejando uma tendncia de prolongamento da juventude.6 importante se considerar, entretanto, que o prolongamento da juventude no est ligado somente dificuldade de absoro de um grande nmero de jovens no mercado de trabalho. A emergncia de novos padres comportamentais no exerccio da sexualidade, da nupcialidade e na conformao dos arranjos familiares tambm contribui para a configurao desse cenrio.7 Jovens casais vivendo juntos sem casamento, jovens que criam seus filhos na casa dos pais ou jovens que moram com os pais mesmo depois de j serem financeiramente independentes so fenmenos cada vez mais comuns que desorganizam a compreenso tradicional de transio para a vida adulta, evidenciando o exerccio de vrios papis adultos por indivduos que ainda se identificam como jovens. No limite, se a emancipao econmica no ocorre, no por isso que os jovens deixam de vivenciar as experincias e responsabilidades caractersticas do mundo adulto, na maior parte das vezes mesclando-as com as vivncias tpicas do universo jovem e multiplicando as trajetrias de vida possveis. Essa dessincronizao das passagens8 no apenas coloca em xeque a centralidade da insero no mercado de trabalho como marco necessrio e definitivo da transio para a vida adulta, como tambm obscurece a prpria concepo da juventude como etapa transitria. Com isso, o foco em um ponto de chegada que se projeta no futuro transfere-se para o momento presente, para a juventude em si, que ganha importncia como etapa genuna do ciclo da vida. A mobilizao social e poltica de jovens, que se consolida ao longo da dcada de 1990, tem um papel decisivo na conformao desse novo contexto ideolgico, em que emerge a compreenso dos jovens como sujeitos de direitos, definidos no mais por suas incompletudes ou desvios, mas por suas especificidades e necessidades, que passam a ser reconhecidas no espao pblico como demandas cidads legtimas.9 Esse movimento que atribui juventude relevncia per se coincide com o fortalecimento crescente dos grupos de jovens (grupos de estilo, vanguardas artsticas, movimentos sociais e polticos, entre outros) como espaos privilegiados de construo da identidade e exerccio da sociabilidade. As referncias que circulam nesses espaos de interao e convivncia ganham relevo na medida em que preenchem o vazio deixado, de um lado, pela inadequao das instituies tradicionais (especialmente a escola) s demandas e interesses dos jovens e, de outro, pela persistncia de uma ambigidade na definio do papel social do jovem, exacerbada no contexto de prolongamento da juventude. Nesse sentido, paradoxal o fato de que, enquanto a passagem dos bancos escolares para o mundo do
6. WALLACE, C.; KOVATCHEVA, S. (1998) apud PAIS, J. M.; CAIRNS, D.; PAPPMIKAIL, L. Jovens europeus: retrato da diversidade. Tempo Social revista de sociologia da USP, v. 17, n. 2, 2005. Interessante observar que o prolongamento da juventude em certa medida desperta a atualizao da abordagem do jovem pela via dos problemas, pois a extenso do perodo de tempo em que este permanece como um projeto de adulto, sem definio precisa do seu papel na sociedade, d lugar, especialmente no caso dos jovens oriundos dos setores populares, a preocupaes que associam a sua noparticipao produtiva com potenciais trajetrias negativas do ponto de vista social, como a inatividade ou a delinqncia.
7. CAMARANO, A. A. (Org.). Transio para vida adulta ou vida adulta em transio? Rio de Janeiro, Ipea, 2006. 8. GALLAND, O. (1997) apud PAIS, J. M.; CAIRNS, D.; PAPPMIKAIL, L. op. cit. 9. Ver ABRAMO, H. O uso das noes de adolescncia e juventude no contexto brasileiro. In: FREITAS, M. V. (Org.). Juventude e adolescncia no Brasil: referncias conceituais. So Paulo: Ao Educativa, 2005.

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trabalho se torna cada vez mais incerta, ameaando a redefinio da identidade do jovem segundo os cnones homogeneizadores da vida adulta, suas possibilidades de identificao so multiplicadas pela vasta pluralidade de (sub)culturas juvenis.10 Essas subculturas comportam maneiras criativas de reivindicar reconhecimento e resistir aos padres estabelecidos, bem como formas inovadoras de insero nas esferas da vida social; dada sua presena marcante nas sociedades contemporneas, contribuem decisivamente para a produo e renovao do repertrio de valores e prticas sociais.11 O amplo reconhecimento desse fato refora a valorizao positiva do jovem e tem como expresso extrema a converso da juventude em modelo cultural em vrios nveis (comportamento, gostos, beleza, prticas, insgnia da indstria cultural etc.), fenmeno que tem sido descrito como juvenilizao da sociedade.12 Em um contexto em que a juventude surge de forma mltipla como questo social relevante seja pelos problemas que vivencia, seja pelas potencialidades de realizaes futuras, seja ainda pelo que h de genuinamente rico nesse momento do ciclo da vida cabe pensar os desafios que se apresentam para a sociedade brasileira em termos de ateno aos jovens. Essa agenda indiscutivelmente aproxima a temtica da juventude das reflexes sobre o desenvolvimento do pas, pois, ainda que hoje a juventude requeira ateno per se e demande uma abordagem que incorpore tambm a perspectiva prpria dos jovens, ela ainda encerra uma aposta da sociedade no seu futuro, para onde est projetado o ideal do desenvolvimento. 2 A juventude e suas questes um breve diagnstico Dados da Projeo Populacional do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) reviso 2004 apontam que, em 2006, os jovens brasileiros com idade entre 15 e 29 anos somavam 51,1 milhes de pessoas, o que correspondia a 27,4% da populao total.13 Esse contingente 48,5% maior do que aquele de 1980, quando havia no pas 34,4 milhes de jovens; no entanto, ainda menor do que os 51,3 milhes projetados para 2010. As projees indicam, no entanto, que a partir da a tendncia de crescimento da populao jovem dever se reverter, havendo uma reduo progressiva no nmero absoluto de jovens no Brasil, que chegar em 2050 a cerca de 49,5 milhes (grfico 1).14

10. PAIS, J. M. Culturas juvenis. Lisboa: Imprensa Nacional Casa da Moeda, 2003. 11. Para uma discusso mais aprofundada sobre as relaes entre juventude e a produo cultural da sociedade, ver o captulo Cultura. 12. PAIS, J. M. op. cit.; PERALVA, A. O jovem como modelo cultural. Revista Brasileira de Educao. So Paulo: Anped, n. 5/6, 1997; DEBERT, G. G. A cultura adulta e a juventude como valor. Revista Kairs, So Paulo, v. 7, n. 2, 2004. 13. O recorte etrio aqui adotado (15 a 29 anos) o mesmo com que trabalham a Secretaria e o Conselho Nacional de Juventude. Tambm o recorte adotado na proposta de Estatuto da Juventude, em discusso na Cmara dos Deputados. Em termos prticos, serve to-somente como artifcio para tratar o tema da juventude, embora seja reconhecidamente limitado para abarcar todas as dimenses do que est, de fato, na base dessa categoria analtica. 14. Quando se analisa o nmero de jovens como proporo da populao total, constata-se, contudo, que h algum tempo eles vm perdendo participao relativa: em 1980, representavam cerca de 29,0% da populao total, mas, em 2010, devem corresponder a 26,0% e, em 2050, a 19,1%. O processo de envelhecimento populacional se refletir tambm dentro do conjunto dos jovens: o grupo de 15 a 17 anos sofrer uma perda considervel, passando de 24,1% do total dos jovens para 19,5%; o grupo de 18 a 24 perder comparativamente menos, passando de 48,5% para 46,7%; j o grupo mais velho, de 25 a 29 anos, aumentar de 27,3% para 33,8% ao final do perodo em foco.

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GRFICO 1

Populao brasileira por grupos etrios selecionados


(Em milhes de habitantes)

300 250 200 150 100 50 0 9,90 7,20 31,58 100,00 34,44 45,34 1980 43,02 41,89 51,79 1990 19,28 13,92 58,23 48,13 51,00 2000 73,26 51,27 53,02 2010 Anos
Fonte: Projeo Populacional Reviso 2004 (IBGE). Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.

40,47 28,32 87,19 93,59

52,06

64,05

99,62

99,90

50,85 52,71 2020 0 a 14

53,12 50,55 2030 15 a 29

51,13 48,61 2040 30 a 59

49,49 46,32 2050 60 ou +

O peso numrico dos jovens na atualidade, bem como o fato de que suas condies sociais presentes devero ter impacto sobre a fase seguinte da transio, justifica um olhar especial sobre as questes que afetam e mobilizam os jovens brasileiros hoje. A pesquisa de opinio Perfil da Juventude Brasileira 200315 deixou evidente que, para eles, os aspectos positivos de ser jovem sobrepujam em muito os negativos: 74% dos informantes declararam que h mais coisas boas em ser jovem do que ruins, contra 11% que declararam o contrrio e 14% que optaram pelas duas possibilidades simultaneamente. Entre as coisas boas de ser jovem destacaram-se aspectos to variados quanto no ter responsabilidades, poder aproveitar a vida, ter liberdade, fazer amizades, ter sade e disposio fsica, mas tambm poder estudar e adquirir conhecimentos e poder trabalhar. Sintomaticamente, quando inquiridos sobre os assuntos que mais lhes interessavam, trs temas predominaram: educao, trabalho e oportunidades de cultura e lazer. Embora os pesos relativos se diferenciem conforme a idade, a escolaridade e o nvel de renda familiar, interessante notar que esse resultado geral espelha, em larga medida, as expectativas sociais sobre essa etapa do ciclo da vida, estando todos esses aspectos relacionados liberalidade outorgada ao jovem para o seu pleno desenvolvimento pessoal e social (at mesmo a possibilidade de trabalhar, se entendida como experimentao da insero no mundo de trabalho e desenvolvimento de capacidades). Paralelamente, entre as coisas ruins de ser jovem destacaram-se na opinio dos entrevistados o convvio com riscos variados (drogas, violncia, ms companhias) e a falta de trabalho e renda, alm da falta de liberdade expressa pelo controle familiar. Mais uma vez, chama a ateno a correspondncia entre a percepo dos jovens e da sociedade em geral acerca dessa etapa do ciclo de vida: os problemas habitualmente correlacionados aos jovens pela opinio pblica foram exatamente aqueles citados pelos prprios jovens como os principais aspectos negativos da condio juvenil. Isso fica ainda mais evidente quando se trata das maiores preocupaes dos jovens atualmente, entre as quais foram explicitamente citadas, na ordem, as questes que os atingem mais de perto, a saber, segurana/violncia, o trabalho (emprego/questes profissionais) e as drogas.16
15. Pesquisa realizada pelo Instituto Cidadania, em 2003. Para mais detalhes, ver ABRAMO, H.; BRANCO, P. Retratos da juventude brasileira anlise de uma pesquisa nacional. So Paulo: Instituto Cidadania e Fundao Perseu Abramo, 2005 (tabelas no anexo). 16. A pesquisa Juventude Brasileira e Democracia, realizada pelo Ibase e pelo Instituto Polis entre 2004 e 2005 encontrou resultados bastante prximos: violncia, desemprego, educao e pobreza/desigualdade foram os temas mais citados pelos jovens em resposta pergunta o que mais preocupa voc hoje no Brasil?. Ver INSTITUTO BRASILEIRO DE ANLISES SOCIAIS E ECONMICAS; INSTITUTO PLIS. Juventude Brasileira e Democracia: participao, esferas e polticas pblicas. Rio de Janeiro: Ibase, 2005 (Relatrio Final de Pesquisa).

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Esse quadro de percepes dos prprios jovens sobre a sua realidade referenda a importncia que as questes ligadas juventude brasileira ganharam no perodo recente, tornando-se objeto de grande interesse social. Nesse sentido, cabe discorrer mais detalhadamente sobre essas questes, enfocando os desafios que apresentam para as polticas pblicas brasileiras. 2.1 A convivncia com riscos O tema do risco eminentemente juvenil. Aos jovens costuma-se associar a inconseqncia, a paixo pelas emoes fortes, os excessos impulsivos, a vulnerabilidade psicoemocional ou a disposio ao individualismo narcsico que ensejariam comportamentos de risco. Algo dessa percepo certamente se deve ao teor conservador (no sentido de preservador) da retrica da estabilidade e da responsabilidade do mundo adulto. Outra parte, no entanto, est referida prpria condio juvenil e imprevisibilidade inerente passagem de uma experincia de vida majoritariamente pautada pelas relaes que se estabelecem no espao protegido e controlado da convivncia familiar para as mltiplas vivncias possveis no cenrio mais amplo dos espaos pblicos, onde tem lugar a efetiva construo da autonomia. interessante observar que os prprios jovens percebem a convivncia com riscos como um aspecto inerente condio juvenil, tendo sido este o principal aspecto negativo de ser jovem identificado pela pesquisa Perfil da Juventude Brasileira 2003. Mas o que seriam esses riscos? Segundo a opinio dos jovens, as principais questes associadas a essa noo so as drogas, a violncia e as ms companhias, sendo os riscos iminentes as possibilidades de dependncia qumica, de vitimizao por agresses ou de envolvimento em situaes perigosas por influncia do grupo de amigos. possvel incluir ainda entre esses riscos a iniciao sexual precoce e prticas sexuais desprotegidas, pela possibilidade tanto de infeco por doenas sexualmente transmissveis (DSTs) quanto da gravidez na adolescncia.17 Recentemente, a evaso escolar e a ociosidade (no freqentar a escola e no trabalhar) passaram a constar entre os riscos que circundam os jovens, o que, pelas potenciais conseqncias em termos da qualificao e produtividade da fora de trabalho, extrapola a ameaa de danos do nvel meramente individual para o social.18 Tomando-se o risco estritamente como uma ameaa integridade e ao desenvolvimento do indivduo, com repercusses diretas sobre si mesmo e sobre a sociedade, alguns dados podem explicar a relevncia que o tema adquiriu na atualidade. No Brasil, como se ver adiante, a violncia ocasiona uma sobremortalidade nos adolescentes e adultos jovens do sexo masculino, fazendo com que, do ponto de vista sanitrio, o perodo etrio de 15 a 29 anos seja considerado de alto risco, quando poderia ser um dos mais saudveis do ciclo vital. No que se refere infeco por DSTs, importante notar que os casos notificados de Aids na populao de 15 a 29 anos correspondem a 30% do total (112 mil casos, desde o incio dos anos de 1980 at 2005). Quanto ao abuso das drogas, relevante o fato de que o grupo com idade de 18 a 24 anos aquele em que se registram as maiores porcentagens de dependentes de lcool: 19,2% contra 12,3% observados para o total de todas as idades (a partir dos 12 anos), sendo que os jovens dependentes do sexo masculino prevalecem com grande vantagem sobre os do
17. Para a discusso sobre as questes em torno da gravidez na adolescncia, ver o captulo Igualdade de gnero. 18. Cf. BANCO MUNDIAL. Jovens em situao de risco no Brasil. Volume I Achados relevantes para as polticas pblicas. Braslia: Banco Mundial, 2007 (Policy Briefing).

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sexo feminino (27,4% contra 12,1%) e sobre o conjunto dos homens de todos os grupos etrios (27,4% contra 19,5%).19 comum associar o envolvimento ou exposio a esses tipos de risco a fatores to variados quanto baixa auto-estima, sentimento de desencaixe nos espaos de convivncia, vivncia de abuso fsico, sexual ou psicolgico por membros da famlia, constrangimento imposto pela condio socioeconmica, de gnero ou raa etc. Em linhas gerais, esses fatores expressam dificuldades na relao do jovem com seu meio mais imediato, podendo ser organizados em trs categorias distintas: i) problemas na vinculao social do jovem s instituies que tm como funo contribuir para a sua formao e superviso (a famlia, a comunidade, a escola); ii) condies em que se d o processo de construo de sua auto-imagem; e iii) influncia do grupo de amigos com que convive mais imediatamente o jovem e as inter-relaes que esse grupo estabelece na sociedade.20 Certamente o engajamento voluntrio em condutas que envolvem algum tipo de perigo previsvel est relacionado a aspectos complexos da conjugao desses e possivelmente de outros fatores (como a fragilizao das instituies sociais tradicionais ou a manifestao da chamada personalidade anti-social, por exemplo), mas o peso relativo de cada um deles, bem como sua forma de manifestao mais imediata, varia caso a caso, segundo a situao individual de cada jovem em sua singularidade. Entretanto, ao se abordar a questo do comportamento de risco para alm de suas manifestaes individuais e como aspecto associado condio juvenil preciso atentar-se para um fator fundamental: nessa fase da vida ocorrem as primeiras experincias de deciso autnoma e afirmao da liberdade em um contexto de experimentao exploratria do mundo. Essas experincias que carregam uma demanda implcita do jovem por assumir responsabilidades envolvem sempre certo risco, que pode estar associado tanto aos erros de julgamento quanto aos testes de confiabilidade da rede de proteo disponvel.21 De um lado, o que se revela como comportamento de risco, muitas vezes pode ser a expresso do resultado no antecipado das decises de quem est aprendendo a tom-las premido pela urgncia de mostrar o prprio valor a si mesmo e aos outros. Considerando-se que, do ponto de vista dos jovens, eles teriam pouco a perder, j que no esto plenamente integrados aos vnculos das instituies sociais e que a morte uma possibilidade distante, inverossmil,22 possvel conceber que eles simplesmente se disponham a brincar com o controle da prpria vida, correndo riscos ao desprezar a interdependncia entre a prpria ao e a de terceiros no estabelecimento de um determinado objetivo. Ao mesmo tempo, tomar decises autnomas requer confiana nas condies de sua implementao. medida que aprofunda a insero social do jovem nos mbitos de
19. Ver II Levantamento Domiciliar sobre o Uso de Drogas Psicotrpicas no Brasil 2005, Senad/Cebrid. Para mais informaes sobre a exposio a riscos entre os jovens brasileiros, ver o captulo Sade desta publicao. 20. Essa chave analtica foi empregada por Simone Assis para investigar a dimenso sociopsicolgica do envolvimento de jovens na delinqncia. Considerou-se aqui que esse modelo simples e ao mesmo tempo abrangente que rene contribuies de vrios estudiosos da formao da identidade juvenil adequado para tratar tambm do tema mais amplo da exposio ao risco. Ver ASSIS, S. Traando Caminhos numa Sociedade Violenta. Rio de Janeiro/Braslia: Fiocruz-Claves, Unesco, DCA/SEDH/MJ, 1997 (Sumrio Executivo). 21. A respeito, ver LA MENDOLA, S. O sentido do risco. Tempo Social revista de sociologia da USP, v. 17, n. 2, 2005. 22. Margulis e Urresti lembram que, complementarmente moratria social, a juventude tambm se caracteriza por uma moratria vital, ou seja, pela disposio de um capital temporal vinculado vitalidade energtica do corpo e certeza de que a morte obedece cronologia do ciclo da vida. Ver MARGULIS, M.; URRESTI, M. op. cit.

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circulao e atuao dos adultos, ele se v impelido a certificar-se da validade e solidez das instituies, das normas e dos valores sociais com os quais passa a lidar de maneira cada vez mais freqente. Nesse outro sentido, o que em muitas ocasies percebido como mera transgresso juvenil pode ser, na verdade, expresso de um teste da rede de proteo. Esse teste, que conjuga a dimenso do perigo e da segurana e por vezes resulta em danos pessoais ou a terceiros, tem importncia crucial para quem est construindo, experimentando e buscando afirmar uma nova identidade. Em ltima instncia, serve para responder a uma pergunta essencial: se for preciso, ser realmente possvel contar com algum/algo? Essa pergunta especialmente coerente com o contexto atual de produo social de insegurana, desencadeado pelo fracasso dos diversos mecanismos de integrao social, inclusive as relaes intergeracionais. Ademais, diante da juvenilizao da sociedade e da converso do jovem em modelo cultural, fica a seguinte questo: se todos so jovens, que referncias de adulto restam ao jovem, com as quais se confrontar e perante as quais se afirmar?23 Enfrentar essas questes e minimizar os seus efeitos para os jovens brasileiros requer levar a srio as dificuldades e as demandas desses jovens, e no adotar uma perspectiva catastrofista sobre a condio juvenil. Nesse sentido, a reflexo sobre o tema dos riscos deve considerar as dificuldades e as estratgias de que os jovens lanam mo na trajetria que lhes dar acesso ao mundo adulto,24 de modo que as aes que visam preveno de danos faam algum sentido para os prprios jovens e sejam realmente efetivas. 2.2 Juventude e escola: trajetrias irregulares e fracasso Embora persista a identificao social do jovem como estudante e a escola seja amplamente reconhecida como espao privilegiado de socializao e formao, o processo de escolarizao da maioria dos jovens brasileiros marcado por desigualdades e oportunidades limitadas. Predominam trajetrias escolares interrompidas pela desistncia e pelo abandono que, algumas vezes, so seguidos por retomadas. As sadas e os retornos caracterizam um percurso educacional irregular. Assim, a defasagem escolar acaba se transformando na realidade de muitos. A freqncia ao ensino mdio na idade adequada ainda no abrange metade dos jovens brasileiros de 15 a 17 anos e cerca de 34% ainda esto retidos no ensino fundamental. O acesso ao ensino superior ainda mais restrito, com apenas 12,7% dos jovens de 18 a 24 anos freqentando esse nvel de ensino. De outra parte, a proporo de jovens fora da escola crescente conforme a faixa etria: 17% na faixa de 15 a 17 anos, 66% na de 18 a 24 anos e 83% na faixa de 25 a 29 anos, sendo que muitos desses jovens desistiram de estudar sem ter completado sequer o ensino fundamental. Tal situao ainda mais grave no caso da expressiva proporo de jovens de 18 a 29 anos nessa condio, pois o incentivo para o retorno escola para completar o ensino obrigatrio tende a ser menor do que entre os que ainda esto na faixa de 15 a 17 anos. Contudo, significativo o fato de que, vencida a barreira do ensino fundamental, uma boa parcela dos que tm mais de 18 anos conseguiu completar o ensino mdio (cerca de 30%), sem contudo buscar a continuidade de estudos no ensino superior.25
23. Para uma reflexo sobre o desamparo dos jovens frente natureza das relaes intergeracionais na atualidade, ver KEHL, M. R. A juventude como sintoma da cultura. In: NOVAES, R.; VANUCCHI, P. Juventude e sociedade trabalho, educao, cultura e participao. So Paulo: Instituto Cidadania e Fundao Perseu Abramo, 2004. 24. Cf. Gonsalves, Hebe S. Tempo Social Revista de Sociologia da USP, v. 17, n. 2 2005. 25. Para um balano dos principais problemas na rea de educao e das aes pblicas que buscam enfrent-los, ver o captulo Educao.

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Dados da pesquisa Juventudes Brasileiras revelam que muitos dos jovens que no mais estudam pararam de estudar uma vez (61,6%), duas vezes (20,1%) e trs vezes ou mais (16,7%).26 Essa pesquisa tambm captou que, entre os homens, a principal razo de abandonar os estudos foi a oportunidade de emprego (42,2%), enquanto entre as mulheres foi a gravidez (21,1%). Em que pesem as enormes dificuldades, onde o estigma do fracasso acompanhado da auto-responsabilizao pelos resultados, a grande maioria dos jovens que esto fora da escola (69,5%) acredita que ter condies de voltar a estudar. E so muitos os que retornam por atriburem valor educao como um caminho para melhorar de vida. O persistente retorno dos jovens escola deve ser visto como uma oportunidade de se repensar o sistema educacional de forma a assegurar um aprendizado que seja tanto estimulante quanto garantidor de trajetria de sucesso escolar. Entretanto, a universalizao do acesso em um sistema educacional que no foi estruturado para lidar com a diversidade dos alunos gerou uma escola que acaba transformando desigualdades sociais em desigualdades de resultados escolares. uma situao que revela indiferena pelas diferenas,27 onde a seleo no se d mais pelo acesso, mas no interior da escola, confluindo para um desempenho marcado pelo fracasso escolar. Os elevados ndices de repetncia e evaso que acompanham a trajetria de muitos jovens colocam um dos maiores desafios para o sistema educacional brasileiro: como assegurar educao bsica para todos, em um percurso educacional completo? Nesse contexto, a busca da escola noturna a realidade de muitos jovens que trabalham. Mas no s a situao de trabalhador que leva os jovens escola noturna. O atraso no percurso escolar tambm responsvel pela procura do ensino noturno, contexto em que a escola cumpre o papel de espao de sociabilidade e de troca de experincias entre os jovens que a freqentam. Assim, especialistas afirmam que, em muitos casos, o trabalho vem como conseqncia da freqncia escola noturna.28 Por outro lado, a oferta de curso noturno regular, seja fundamental ou mdio, tem sido uma forma de os sistemas de ensino responderem s presses de demanda, sem investimentos mais significativos na ampliao da rede. Se crticas qualidade do ensino da escola pblica so recorrentes, o que se dir da qualidade dos cursos noturnos? As diferenas nas caractersticas pedaggicas dos cursos diurno e noturno exigiriam uma proposta curricular diferenciada, mas no isso o que se verifica. Na prtica, o que acontece uma replicao de currculos elaborados para um aluno terico, um aluno mdio que no existe, desconsiderando todas as orientaes dos projetos pedaggicos, cujas prticas educativas deveriam ser pautadas na realidade social do aluno. E o aluno que estuda de noite geralmente trabalha durante o dia, no tem tempo nem o hbito de estudar; chega cansado escola e precisa que o ensino seja mais atrativo e conectado realidade do mundo do trabalho que vivencia. Investigao realizada em uma escola noturna29 revela que os professores admitem que o ensino necessita ter aplicabilidade, en26. A pesquisa Juventudes Brasileiras foi realizada pela Unesco, em 2004. Os dados aqui referidos esto apresentados em ANDRADE, E. R.; FARAH NETO, M. Juventudes e trajetrias escolares: conquistando o direito educao. Braslia: Edies MEC/Unesco, 2007. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0015/001545/154580por.pdf>. 27. GONALVES, L.; PASSOS, S.; PASSOS, A. Novos rumos para o ensino mdio noturno: como e por que fazer? Revista Ensaio: avaliao e poltica pblica de educao, v.13, n. 48, Rio de Janeiro, Fundao Cesgranrio, 2005. 28. MARQUES, O. Escola noturna e jovens. Revista Brasileira de Educao, n. 5/6, So Paulo, Anped, 1997. 29. Pesquisa realizada no Colgio Estadual Presidente Kennedy, em Belford Roxo-RJ, relatada em GONALVES, L.; PASSOS, S.; PASSOS, A. op. cit.

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quanto os alunos sabem que precisam adquirir mais conhecimentos terico e prtico, em vez do ensino resumido e aprendizagem facilitada que muitas escolas noturnas oferecem. O direito e a democratizao do acesso educao bsica de qualidade exigem ateno especial escola noturna, freqentada por muitos jovens trabalhadores na busca de ampliarem seus conhecimentos para se inserirem melhor no mercado de trabalho. preciso reconhecer que muitas das dificuldades enfrentadas pelos jovens, quando chegam ao ensino mdio, decorrem de deficincias de aprendizado no ensino fundamental, que vem falhando inclusive em seus propsitos elementares de ensinar a ler, escrever e fazer contas. No resta dvida de que melhorar a qualidade da educao bsica, em seus componentes fundamental e mdio, deve ser a meta principal da poltica educacional. Ao ensino mdio, em sua maior complexidade, atribui-se o desafio de cumprir mltiplas finalidades: educar para a vida, educar para o mundo do trabalho e assegurar conhecimentos para a continuidade dos estudos. Esse desafio ainda requer respostas de reformas educacionais que prometem, mas que na realidade no acontecem. Iniciativas recentes de integrao de ensino mdio e tcnico nas escolas regulares apontam para novos caminhos que ainda precisam ser avaliados em seus resultados. Entretanto, uma busca de alternativa em um contexto em que muitos jovens, desestimulados pelo ensino nas escolas que freqentam, esto abandonando o ensino mdio, particularmente o noturno. 2.3 A difcil insero no mercado de trabalho O ingresso dos jovens no mundo do trabalho um dos temas centrais quando se discute a juventude como questo social na atualidade. Nesse sentido, o tema que, ao lado de sade e educao, mais freqentemente pautou as aes pblicas voltadas para a juventude, no Brasil e no mundo. Se esse problema foi formulado nos pases capitalistas centrais em termos da necessidade de garantir uma passagem bem-sucedida entre escola e mundo do trabalho em um contexto de desemprego crescente, no caso brasileiro, a questo mais premente foi sempre a do trabalho precoce, que antecede a sada da escola sem qualquer garantia de que essa sada ocorra aps a concluso do nvel bsico de ensino e que tende a dificultar a continuidade dos estudos, bloqueando as oportunidades futuras. A esse problema veio somar-se o da crise do emprego, que atinge a populao jovem de forma especialmente acentuada, pelas vias tanto do desemprego quanto da ocupao em postos de trabalho precrios.30 Apesar de o ingresso precoce de jovens ser uma caracterstica marcante do mercado de trabalho brasileiro, existe uma clara tendncia de arrefecimento desse fenmeno. Isso pode ser demonstrado pela comparao das taxas de participao por idade de coortes diferentes.31 Enquanto mais de 28% dos trabalhadores nascidos entre 1970 e 1979 j estavam no mercado de trabalho aos 13 anos, isso ocorria com apenas 14% dos trabalhadores nascidos aps 1990. De modo geral, para as coortes mais recentes, h menor taxa de participao para seus membros mais jovens; isto , entre os nascidos na
30. Para uma anlise das polticas voltadas a favorecer a insero dos jovens no mercado de trabalho, ver o captulo Trabalho e renda. 31. As coortes podem ser definidas como um grupo formado por pessoas que tm alguma caracterstica em comum; no caso em anlise, a data de nascimento (por exemplo, a coorte dos nascidos em 1980). A comparao entre coortes permite identificar diferenas entre as sucessivas geraes ao longo do tempo enquanto outras medidas, como a idade mdia de entrada no mercado de trabalho, carregam caractersticas de geraes diferentes.

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dcada de 1990, a taxa de participao para idades inferiores a 16 anos menor que para os nascidos na dcada de 1980, que por sua vez menor que a dos nascidos na dcada de 1970. Ou seja, nas coortes mais recentes, os jovens com idade inferior a 16 anos tm protelado sua entrada no mercado de trabalho, embora ainda exista uma taxa de participao alta para grupos que, legalmente, no deveriam estar no mercado de trabalho (em 2006 a taxa de atividade para pessoas entre 10 e 14 anos foi de 10,8%)32 e para o grupo que, supondo o fluxo escolar regular, deveria estar cursando o ensino mdio (para as pessoas de 15 a 17 anos, a taxa de participao foi de 39,3% em 2006). Considerando-se todas as pessoas com idade entre 15 e 29 anos, observa-se grande diversidade no que diz respeito qualidade dos postos de trabalho que os jovens ocupam. Em geral, para os grupos mais jovens, os postos ocupados so os com menores exigncias de qualificao e de pior qualidade, o que se reflete no fato de que apenas 11% dos jovens de 15 a 17 anos ocupados eram empregados com carteira assinada, evidenciando-se a barreira imposta pelas baixas qualificao e experincia caractersticas desse grupo. Passando-se para os grupos etrios seguintes, verifica-se um aumento da proporo de trabalhadores em melhores ocupaes, o que, alm do efeito escalada das ocupaes piores para as melhores, reflete ainda a mudana na composio desses grupos: entre os jovens de 18 a 29 anos esto no apenas aqueles que entraram cedo no mercado de trabalho e conseguiram, paulatinamente, mudar para ocupaes melhores; encontram-se a tambm os jovens que puderam protelar sua entrada no mercado de trabalho possivelmente aumentando sua escolaridade no processo e que j conseguem um posto de melhor qualidade como primeira ocupao.33 Entretanto, mesmo nesses grupos, observam-se altas propores de jovens nas ocupaes de pior qualidade: quase a metade do grupo de 18 a 24 anos e cerca de 30% do grupo de 25 a 29 eram empregados sem carteira ou trabalhadores no-remunerados. Esse quadro revela que um grande contingente dos jovens brasileiros que trabalham no tem acesso a garantias sociais e trabalhistas, o que pode ter impacto na condio e no exerccio da cidadania durante a sua vida laboral. Sobre o problema do desemprego, sabe-se que, universalmente, ele tende a ser mais acentuado entre os jovens que entram no mercado de trabalho do que entre o restante da populao. No Brasil, essa situao no diferente. Os jovens especialmente os grupos entre 15 e 24 anos apresentam taxas de desemprego substancialmente maiores que as dos trabalhadores adultos; em 2006, enquanto a taxa de desemprego era de 5% entre os adultos de 30 a 59 anos, observavam-se ndices de 22,6% entre os jovens de 15 a 17 anos,
32. A Constituio Federal de 1988 proibia qualquer trabalho aos menores de 14 anos, salvo na condio de aprendiz. Esse limite de idade foi modificado pela Emenda Constitucional (EC) no 20 de 1998, elevando a idade mnima para 16 anos e permitindo aprendizes com idade entre 14 e 16 anos. 33. Isto no significa que a escolaridade mais elevada garante, automaticamente, bons empregos aos jovens que puderam postergar a sua entrada no mercado de trabalho para dar continuidade aos estudos, pois um incremento na oferta de mode-obra qualificada no implica um aumento na demanda por profissionais qualificados. No heterogneo mercado de trabalho brasileiro, marcado pela acirrada competio entre trabalhadores desempregados e subempregados, a qualificao , muitas vezes, apenas um atributo positivo do candidato em processo seletivo, e no um pr-requisito necessrio ao exerccio das funes inerentes ao cargo disponvel. Dessa forma, o candidato mais qualificado acaba conquistando o emprego, ainda que as atividades a serem exercidas sejam de baixa complexidade, facilmente desempenhadas por trabalhadores menos qualificados. Como conseqncia, pelo menos dois fenmenos se explicitam: i) uma corrida imediatista e utilitarista por qualificao, na maioria das vezes meramente certificatria, que no assegura avano nas competncias cognitivas dos trabalhadores; e ii) possibilidades de insero cada vez mais restritas aos trabalhadores com baixa qualificao, que em geral ficam com as atividades mais precrias, degradantes e/ou inseguras.

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16,7% entre 18 e 24 anos, e 9,5% entre 25 e 29 anos. No se nota, alm disso, nenhuma tendncia de aproximao entre as taxas de desemprego de jovens e no-jovens; ao contrrio, a taxa de desemprego dos jovens cresce proporcionalmente mais. Esses fenmenos ocorrem por motivos diversos, alguns dos quais identificados como problemas e, portanto, alvo de ao pblica, e outros que no so necessariamente problemas. Por exemplo, notrio que h maior rotatividade entre os trabalhadores jovens do que entre os demais, e essa rotatividade maior implica uma taxa de desemprego tambm maior. Parte dessa rotatividade, que no necessariamente prejudicial trajetria profissional, deve-se s prprias decises do trabalhador jovem que, no incio do ciclo de vida, passa por um processo de experimentao em vrias ocupaes, com o espectro de possibilidades aumentando conforme aumentam sua experincia e qualificao. Por outro lado, outro fator da rotatividade desse grupo de trabalhadores explicado pelo lado da demanda: os postos de trabalho ocupados por pessoas com pouca qualificao e experincia so, geralmente, os piores em termos de remunerao e condies de trabalho, alm de terem os custos mais baixos de demisso e contratao. Avaliar a gravidade do desemprego juvenil implica, ento, identificar qual o principal fator envolvido. Deve-se tambm avaliar se o desemprego concentrado em algum grupo especfico de jovens (sobre aqueles com maior defasagem escolar, por exemplo), j que, se este for o caso, a situao s vai se alterar por meio de ao da poltica pblica. No que tange inatividade entre os jovens, h dois vetores de anlise possveis. Por um lado, se associada extenso do tempo de estudo, usualmente considerada um aspecto positivo da condio juvenil, pelo que possibilita em termos de aquisio de conhecimentos para o trabalho e para a vida cidad. Por outro lado, quando sua ocorrncia est ligada ao desemprego por desalento ou ocupao em atividades domsticas, especialmente se coincidir com o abandono dos estudos, preocupante. A tabela 1 indica que uma minoria de jovens consegue permanecer como estudante apenas aps os 17 anos (idade regular para a concluso do ensino mdio). Se mesmo antes dessa idade uma parcela expressiva dos jovens precisa conciliar a freqncia escolar com o trabalho, a partir dos 18 anos predomina crescentemente a condio de trabalhador (especialmente, mas no exclusivamente, para os jovens do sexo masculino), seguido do contingente dos jovens que no estudam e no trabalham (no qual predominam as mulheres, em geral refletindo a realizao de trabalho domstico seja na condio de filha, seja na condio de cnjuge). O aspecto mais problemtico que grande parte desses jovens no havia completado a educao bsica quando pararam de estudar, e s uma parcela pequena conseguir faz-lo aps ingressar no mundo do trabalho.34 O quadro de indicadores aqui analisado revela quo restritas tm sido as oportunidades disponveis aos jovens brasileiros no mercado de trabalho. Na verdade, se a crise do emprego que se manifestou no Brasil em meados da dcada passada atingiu toda a populao trabalhadora, os jovens foram particularmente prejudicados. Altas taxas de desemprego, ocupaes precrias e baixos salrios tm comprometido seriamente a trajetria educacional e profissional desses jovens. Alm disso, refletem diretamente nas garantias

34. Menos da metade dos jovens entre 15 e 17 anos est cursando o ensino mdio, e pouco mais de 30% dos jovens entre 18 e 24 anos est cursando qualquer nvel de ensino regular, sendo que cerca de 20% est no nvel fundamental ou mdio. Para uma discusso mais pormenorizada, ver o captulo Educao deste peridico.

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sociais, trabalhistas, na condio e no exerccio da cidadania, j que o vnculo com a rede pblica de proteo social ainda se d em grande medida pela via da insero no mercado formal de trabalho. Nesse sentido, a crise do emprego evidencia os limites impostos pela adoo do trabalho (formal) como mecanismo central de insero social dos indivduos, inclusive para efeito das polticas pblicas de proteo social. Na atualidade, so muitas as estratgias de sobrevivncia que, mobilizando em especial os jovens, escapam definio clssica de trabalho (concebido como emprego ou posto de trabalho assalariado) e possibilitam formas de insero alternativas no mundo do trabalho e na vida social mais ampla.35 Desse modo, reconhecer essa realidade e fomentar seu potencial inclusivo, at mesmo apoiando a sua capacidade de gerar e distribuir renda e proteo social, pode ser uma tarefa premente para as polticas pblicas de incluso dos jovens.
TABELA 1

C ondio de atividade e de estudo por sexo e faixa etria Brasil (2006)


(Em %)

Homens 10 a 14 anos 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos Mulheres 10 a 14 anos 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos
E labo rao : Disoc/Ipea.

S estuda 85,4 54,4 12,7 2,1 S estuda 91,0 65,3 17,6 4,7

Estuda e trabalha 11,6 27,1 18,0 9,4 Estuda e trabalha 6,5 17,5 15,1 9,6

S trabalha 0,9 11,3 55,6 78,3 S trabalha 0,4 4,9 35,6 53,0

No estuda nem trabalha 2,1 7,1 13,7 10,1 No estuda nem trabalha 2,1 12,3 31,7 32,7

Fo nte: Pesquisa Nacio nal po r Amostra d e Domiclios (Pnad )/IBGE .

2.4 Vitimizao pela violncia e criminalidade juvenil A violncia que cerca os jovens tem sido motivo de preocupao crescente no pas. Por um lado, a vitimizao fatal de jovens alarmante. As estatsticas mostram que, enquanto as taxas de mortalidade da populao brasileira como um todo vm decrescendo progressivamente como tendncia de longo prazo relacionada melhoria das condies de vida , tal fenmeno no se observa com intensidade semelhante no caso do grupo populacional com idade entre 15 e 29 anos. A principal explicao est associada s altas taxas de mortalidade nessa faixa etria por causas externas, que englobam diversas formas de acidentes e violncias (entre as quais os assassinatos por armas de fogo e os acidentes de trnsito). As vtimas, em geral, so jovens do sexo masculino, pobres e no-brancos, com poucos anos de escolaridade, que vivem nas reas mais carentes das grandes cidades brasileiras. Segundo dados do Sistema de Informaes de Mortalidade (SIM) do Sistema nico de Sade (SUS), as mortes por homicdios entre os brasileiros de 15 a 29 anos passa35. Ver COHN, A. O modelo de proteo social no Brasil: qual o espao da juventude? In: NOVAES, R. VANUCCHI, P. op. cit.

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ram da mdia anual de 27.496 no perodo 1999-2001 para 28.273 no perodo 20032005,36 sendo responsveis por 37,8% de todas as mortes nessa faixa etria. Note-se que essas mortes vitimam mais os homens (cerca de 93% das vtimas de homicdios),37 concentrando-se no grupo de 18 a 24 anos (com taxa de 119,09 vtimas por 100 mil habitantes), seguido do grupo de 25 a 29 anos (107,44) e do de 15 a 17 anos (64,59). No que se refere aos acidentes de trnsito responsveis pelo segundo maior nmero de mortes entre os jovens brasileiros os dados do Departamento Nacional de Trnsito (Denatran) informam que, em 2006, os jovens com idade entre 18 e 29 anos representaram 26,5% das vtimas fatais (contra 40,9% para o grupo de 30 a 59 anos) e 36,9% das vtimas no fatais (contra 32,4% para o grupo de 30 e 59 anos) de acidentes de trnsito no pas.38 No que se refere violncia no-letal, os jovens tambm so as maiores vtimas. Um levantamento realizado pelo Ministrio da Justia (MJ) com as ocorrncias registradas pelas polcias civis dos estados indica que, em 2005, o grupo de 18 a 24 anos foi a maior vtima no apenas dos casos de homicdio doloso (47,41 ocorrncias por 100 mil habitantes), mas tambm das leses corporais dolosas (514,83), das tentativas de homicdio (38,06), da extorso mediante seqestro (0,78) e do roubo a transeunte (333,8); j os jovens de 25 e 29 anos apareceram como as maiores vtimas dos furtos a transeunte (260,0) e do roubo de veculo (32,71), enquanto os adolescentes de 12 a 17 anos foram as maiores vtimas de estupro (35,43) e de atentado violento ao pudor (10,04). Por outro lado, importante notar que, se os jovens so comprovadamente o grupo social mais vitimado pela violncia, eles tambm figuram como seus maiores autores. A violncia que se manifesta em atos de delinqncia corriqueiros, no vandalismo contra o espao pblico, nos rachas e manobras radicais no trnsito, nas brigas entre gangues rivais, no dia-a-dia do ambiente escolar ou nas agresses intolerantes a homossexuais, negros, mulheres, nordestinos ou ndios em vrias partes do pas majoritariamente protagonizada por jovens e, em geral, vitima outros jovens. Ou seja, a violncia cotidiana que acontece no pas hoje cometida por jovens contra jovens. O levantamento do MJ supracitado comprova a alta participao de jovens nos crimes que so relatados polcia. As pessoas com idade entre 18 e 24 anos foram as mais freqentemente identificadas como infratores por homicdio doloso (17,56 ocorrncias por 100 mil habitantes), leses corporais dolosas (387,74), tentativas de homicdio (22,32), extorso mediante seqestro (0,34), roubo a transeunte (218,23), roubo de veculo (20,24), estupro (14,57) e posse e uso de drogas (41,96). Por sua vez, os jovens de 25 e 29 anos apareceram como os principais infratores para o crime de trfico de drogas (24,47).

36. A mdia dos trs anos foi empregada para minimizar o efeito das oscilaes nas taxas de um ano para o outro. 37. Com isso, embora a distribuio por sexo dos jovens brasileiros seja equilibrada, especialistas apontam que j existe um dficit de jovens do sexo masculino na estrutura demogrfica brasileira. Uma evidncia disso o fato de que, em 2000, 4,5% dos homens jovens que completariam seu 30o aniversrio no o fizeram por terem sido vitimados por homicdio. Ver CAMARANO, op. cit. (Introduo). 38. Por outro lado, eles representaram 31,9% dos condutores envolvidos em acidentes de trnsito com vtimas (contra 36,7% que estavam na faixa dos 30 a 59 anos). Ver Anurio Estatstico de Acidentes de Trnsito 2006, Denatran, Ranaest. Disponvel em: <http://www2.cidades.gov.br/renaest/detalheNoticia.do?noticia.codigo=115>.

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Fatores como a expanso, diversificao e sofisticao da violncia delitual nas grandes cidades, a disseminao do porte de armas de fogo, a generalizao de uma cultura da violncia e as grandes contradies sociais (especialmente o consumismo exacerbado em meio restrio das oportunidades de insero social via mercado de trabalho e s grandes desigualdades sociais) tm sido apontados como responsveis por esse quadro. Esses fatores concorreriam para conformar o cenrio em que tanto a criminalidade juvenil quanto a vitimizao fatal de jovens vm crescendo no pas. notrio, por exemplo, que medida que cresce a criminalidade em geral, diminui a idade dos autores da violncia delitual. As redes do crime organizado sintetizam esse fenmeno: desde que se estruturaram nos grandes centros urbanos do pas a partir da dcada de 1980, em conexo com o narcotrfico, essas redes criminosas vm operando por meio de um verdadeiro exrcito de jovens, que tem envolvido a participao crescente de crianas. O lado perverso disso que o olhar da sociedade sobre os jovens dos setores populares quase que se restringe ao registro da criminalidade. Nesse sentido, o debate sobre juventude e violncia no pode se furtar a analisar, entre outras, a questo do recrutamento de jovens para atividades criminosas e as facilidades ainda vigentes para se obter arma de fogo no pas, bem como o processo de educao e formao dos jovens em meio a um contexto de banalizao da violncia, ou mesmo a dinmica frrea da reproduo das desigualdades e da excluso social. Entretanto, h que se considerar que, se esses fatores genricos incidem de maneira especial sobre os jovens, determinando seu maior envolvimento e/ou vitimizao pela violncia, h algo na condio juvenil que a torna especialmente vulnervel ao seu apelo. Vrios estudiosos tm apontado alguns dos aspectos envolvidos na conjugao entre juventude e criminalidade. Em geral, fica evidente que a perspectiva de ganhar dinheiro fcil e rpido com pequenos ou grandes delitos um aspecto relevante, que pode seduzir alguns jovens pela possibilidade de adquirir os bens de consumo da moda o passe para uma forma simblica de incluso mais ampla na sociedade que contrasta com a excluso real a que est submetida grande parcela dos jovens brasileiros, especialmente os pobres e negros. No entanto, os estudos indicam tambm que muitos jovens so atrados pela perspectiva de obter reconhecimento ao impor medo e insegurana quando ostentam armas de fogo ou de afirmar a sua masculinidade guerreira ao serem identificados como bandidos.39 Ora, a questo de fundo aqui no difere do que se afirmou anteriormente sobre o engajamento dos jovens em comportamentos de risco. No centro do problema est o processo de construo e afirmao de uma nova identidade e o papel que a violncia pode exercer nesse contexto. Contudo, deve-se considerar que o envolvimento com a criminalidade e os homicdios de jovens so apenas a expresso extrema da violncia que os afeta como autores ou como vtimas, mas no a nica e, como se viu, nem sequer a mais comum. As leses corporais dolosas so o delito pelo qual os jovens so mais freqentemente identificados como responsveis nos registros policiais e pelo qual so mais vitimados, conforme os dados do MJ. Isso revela que a presena da violncia entre as pessoas dessa faixa etria est primordialmente relacionada a eventos como brigas e

39. Para uma breve discusso sobre a dimenso simblica da demanda por reconhecimento envolvida no engajamento de jovens em prticas criminosas que envolvem violncia, ver SOARES, L. E. Juventude e violncia no Brasil contemporneo. In: NOVAES, R.; VANUCCHI, P. op. cit. Ver tambm ZALUAR, A. op. cit.

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ameaas que muitas vezes resultam em mortes ou ferimentos graves e, portanto, ao seu uso como instrumento de resoluo de disputas e conflitos interpessoais.40 Se, conforme vrios estudiosos tm apontado, observa-se na sociedade brasileira uma ampla aceitao da violncia como instrumento legtimo para soluo de conflitos, seja para defender a honra, seja para atestar o poder dentro de um determinado grupo, essa aceitao tenderia a repercutir de forma especialmente frtil entre os jovens, exatamente porque, do seu ponto de vista, a grande questo em jogo a preservao da auto-imagem, de uma identidade em construo. Como em todo processo de reconhecimento, a afirmao da identidade e a sua significao para o prprio jovem s se fazem perante o outro e perante o grupo mais amplo e necessita, portanto, ser defendida, ainda que por meio da violncia. No se quer com isso reduzir a violncia a sua dimenso simblica apenas. Afinal, se esse fenmeno se alimenta da sobrevalorizao social do ethos guerreiro, da frustrao em relao possibilidade de realizao dos padres sociais ou da simples necessidade de se fazer reconhecer pelo outro, ele tambm est relacionado, como j se discutiu, disponibilidade de armas de fogo, impunidade, precariedade do controle social sobre o jovem e prpria banalizao social da violncia. No entanto, fundamental atentar para o fato de que o envolvimento dos jovens com as vrias manifestaes da violncia (seja como autor ou como vtima) diz respeito tambm ao tortuoso processo de construo e afirmao da identidade juvenil. Levar esse fator em considerao um requisito essencial para o sucesso das aes na rea de preveno da violncia, pois restringir a vitimizao juvenil e o comportamento violento dos jovens requer muito mais do que atuar sobre a letalidade juvenil ou o recrutamento dos jovens pobres para o crime.41 Isso especialmente relevante quando se considera que a juvenilizao da violncia se insere em um contexto sociocultural em que as categorias organizadoras do mundo adulto (instituies e papis sociais, mecanismos de mobilidade etc.) perdem sua fora agregadora e os problemas da dinmica social potencializam a vulnerabilidade juvenil ao apelo da violncia. 2.5 Juventude x Juventudes: diversidade e desigualdade entre os jovens Se h um componente geracional que permite definir a juventude pelo que h de especfico sua condio, importante considerar que esta vivida de forma diversificada e desigual entre os jovens de acordo com suas situaes socioeconmicas especficas e com os padres de discriminao e preconceito vigentes, que repercutem sobre as oportunidades efetivamente disponveis a cada um.42 Em outras palavras, a durao e a qualidade dessa etapa do ciclo da vida so mais ou menos favorecidas pelas caractersticas
40. Segundo a pesquisa Juventudes Brasileiras, citado anteriormente brigas e ameaas so efetivamente o tipo de violncia mais presente entre os jovens, tendo somado 49,7% das citaes dos homens e 53,7% das mulheres em resposta pergunta quais tipos de violncia ocorrem com maior freqncia no bairro onde voc mora?. Esses dados esto apresentados em CARA, D.; GAUTO, M. Juventude: percepes e exposio violncia. In: ______. Juventudes: outros olhares sobre a diversidade. Braslia: Edies MEC/Unesco, 2007. Disponvel em: <http://unesdoc.unesco.org/images/0015/ 001545/154580por.pdf >. 41. Uma discusso sobre as polticas pblicas federais nessas reas apresentada no captulo Justia e segurana pblica. 42. Conforme esclarece Helena Abramo, a condio juvenil refere-se ao modo como uma sociedade constitui e atribui significado a esse momento do ciclo de vida, que alcana uma abrangncia social maior, referida a uma dimenso histricogeracional, ao passo que a situao dos jovens revela o modo como tal condio vivida a partir dos diversos recortes referidos s diferenas sociais classe, gnero, etnia etc. Ver ABRAMO, H. Condio juvenil no Brasil contemporneo. In: ABRAMO, H.; BRANCO, P. op. cit. Ver tambm MARGULIS, M.; URRESTI, M. op. cit.

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socioeconmicas dos jovens (a origem social, a renda familiar e o nvel de desenvolvimento da regio onde vivem) e pelas diferentes exigncias relacionadas aos papis/lugares que homens e mulheres ou indivduos pertencentes a grupos raciais distintos tradicionalmente ocuparam na sociedade. Por isso, tornou-se usual empregar a expresso juventudes para enfatizar que, a despeito de constiturem um grupo etrio que partilha vrias experincias comuns, subsiste uma pluralidade de situaes que confere diversidade s demandas e necessidades dos jovens. Essa pluralidade de situaes deriva da combinao das vrias dimenses socioeconmicas e se evidencia na anlise dos indicadores sociais dos jovens brasileiros. Quanto renda, por exemplo, 31,3% dos jovens podem ser considerados pobres, pois vivem em famlias com renda domiciliar per capita de at salrio mnimo (SM). De outra parte, apenas 8,6% so oriundos de famlias com renda domiciliar per capita superior a 2 SMs, e cerca de 60,0% pertenceria ao extrato intermedirio, com renda domiciliar per capita entre e 2 SMs. Embora haja equilbrio na distribuio dos jovens brasileiros por sexo (sendo homens 49,5% dos jovens contabilizados pela Pnad/IBGE em 2006 e 50,5% mulheres), a pobreza ligeiramente superior entre as mulheres jovens (53,1%), tal como se d para a populao como um todo. Por outro lado, observa-se que os jovens de baixa renda esto concentrados na regio Nordeste (50,8% do total do pas), com destaque para o fato de que 20,6% da juventude nordestina constituda de jovens pobres que vivem em reas rurais. Note-se, ainda, que os jovens pobres so majoritariamente no-brancos (70,3%), enquanto os jovens brancos constituem 77,7% dos no-pobres embora a distribuio dos jovens brasileiros entre os grupos branco e no-branco seja de 47,1% e 52,9%, respectivamente.43 Depreende-se da que a faixa de rendimento mensal da famlia em que vive o jovem mantm estreita relao com a sua origem regional e com sua cor de pele, e que ser um jovem nordestino e no-branco (especialmente negro) no Brasil representa maior probabilidade de ser pobre. As desigualdades entre jovens brancos e negros (pretos e pardos) se fazem refletir nos mais diferentes aspectos da vida social, configurando menores oportunidades sociais para a juventude negra. No campo da educao, por exemplo, constata-se que o nmero de jovens negros analfabetos, na faixa etria de 15 a 29 anos, quase trs vezes maior que o de jovens brancos. A taxa de freqncia lquida (estudantes que freqentam o nvel de ensino adequado sua idade) dos jovens negros expressivamente menor que a dos jovens brancos, tanto no ensino mdio como no superior. Na faixa de 15 a 17 anos, que corresponde ao perodo em que se espera que o jovem esteja cursando o ensino mdio, os brancos apresentam uma taxa de freqncia lquida de 58,6%, contra 37,6% dos negros. No ensino superior a desigualdade entre jovens brancos e negros se torna ainda maior: na faixa etria de 18 a 24 anos, a taxa de freqncia lquida para os brancos de 19,6%, enquanto para os pardos de 6,4% e de 6,3% para os pretos, uma diferena de quase trs vezes em favor dos jovens brancos.44 Pode-se lembrar ainda o fato de que os jovens negros esto sobre-representados no segmento de jovens que no trabalham e nem estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por condies de maior precariedade que a dos jovens brancos.
43. Entre os no-brancos, 85,1% so pardos, 13,5% pretos, 0,8% amarelos e 0,6% indgenas. Essa distribuio foi obtida a partir da autodeclarao do entrevistado pela Pnad/IBGE sobre a sua identificao tnico-racial e a dos membros do domiclio. 44. Uma discusso sobre o tema juventude negra e educao, com nfase no acesso e permanncia no ensino superior, apresentada no captulo Igualdade racial.

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Os jovens negros so, tambm, as maiores vtimas da violncia: enquanto os jovens brancos do sexo masculino apresentam uma taxa mdia de 145,6 mortos por causas externas para cada grupo de 100 mil habitantes, as taxas dos jovens pretos e dos pardos so, respectivamente, de 228,7 e 221,0. Quando analisadas exclusivamente as mortes por homicdio, a taxa encontrada para os jovens brancos do sexo masculino foi de 69,2 por 100 mil habitantes, ao passo que para os jovens pretos essa taxa foi de 148,8, e para os pardos, 140,9. Considerando-se apenas a faixa etria de 18 a 24 anos, o grupo mais vitimado entre os jovens, a juventude branca do sexo masculino apresenta uma taxa de mortalidade por homicdios de 79,10 para cada grupo de 100 mil habitantes, enquanto para os jovens pretos essa taxa de 172,56 e para os jovens pardos, de 161,14 ou seja, para cada jovem branco morto por homicdio morrem, em mdia, dois jovens negros.45 H grande disparidade tambm na realidade dos jovens que vivem em reas urbanas 84,9% do total, sendo cerca de 1 3 em reas metropolitanas e de em reas nometropolitanas e daqueles que habitam o campo (15,1%). Por um lado, os jovens urbanos convivem com uma rotina marcada por altas taxas de desemprego, pela violncia, pela crescente segregao espacial e pela qualidade de vida deteriorada. Cite-se, por exemplo, o fato de que, do total de jovens urbanos, 33,6% vivem em moradias inadequadas fisicamente.46 Como reflexo das restries ao acesso habitao nas grandes cidades brasileiras, observa-se que cerca de 2 milhes de jovens entre 15 e 29 anos moram em favelas, sendo que a maior parte dessa populao negra (66,7%) e vive em famlias com renda domiciliar per capita de at SM (42,5%). Por outro lado, os jovens das reas rurais tm de se defrontar com questes muito especficas, como o esforo fsico que a atividade agrcola requer, as dificuldades de acesso terra, as expectativas em relao reproduo da agricultura familiar e o celibato contrariamente ao que acontece no meio urbano, as jovens rurais so minoritrias em relao aos homens, especialmente na faixa etria de 18 a 24 anos. Alm disso, notrio que a juventude rural est submetida a dificuldades de acesso aos equipamentos pblicos e a condies de vida precrias, concentrando 29,5% dos jovens pobres do pas. Evidncia das desigualdades em detrimento dos jovens rurais podem ser verificadas no campo educacional: o nvel de escolaridade dos jovens rurais 50% inferior ao dos jovens urbanos, pois subsiste o entendimento de que, para ser agricultor, no necessrio estudar; o analfabetismo atinge 9% dos jovens que vivem no campo, enquanto essa proporo de 2% para os que vivem em reas urbanas; a qualidade do ensino rural pior do que o urbano, padecendo, quase como regra, de instalaes, materiais e equipamentos insuficientes e inadequados.47
45. Em um contexto marcado pela falta de oportunidades e precrias perspectivas para a juventude negra no Brasil, os alarmantes dados da violncia configuram um quadro trgico, cujo impacto no se refere apenas s perspectivas de futuro desses jovens, mas efetivamente s suas probabilidades de manterem-se em vida. Para o movimento negro, esse processo de mortalidade tem sido chamado de genocdio, e hoje identificado como o mais grave problema da populao negra no Brasil. 46. Foram classificados como fisicamente inadequados os domiclios particulares permanentes que apresentaram pelo menos uma das seguintes inadequaes: i) ausncia de gua canalizada para o domiclio por rede geral; ii) ausncia de esgoto por rede geral ou fossa sptica; iii) ausncia de banheiro de uso exclusivo do domiclio; iv) paredes no-durveis; v) cobertura no-durvel; vi) ausncia de coleta de lixo direta ou indireta; e vii) ausncia de iluminao eltrica. Esses critrios foram definidos a partir das diretrizes recomendadas pelo Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-Habitat) e pelo Programa das Naes Unidas para o Direito Moradia. 47. Para discusso mais detalhada sobre os jovens rurais, suas condies de vida e suas principais demandas, ver o captulo Desenvolvimento rural.

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Tambm possvel identificar situaes bastante diversas entre os jovens conforme a condio civil e a posio no domiclio, especialmente no que diz respeito freqncia escola e insero laboral. Em geral, entre os jovens prevalecem os solteiros, na condio de filhos; no entanto, encontra-se uma significativa proporo de pessoas que j constituiu domiclio prprio, ocupando a posio de chefe de domiclio e/ou de cnjuge 38,4% do total, sendo que as mulheres esto majoritariamente na condio de cnjuges. Essa proporo varia muito conforme o grupo etrio a que pertence o jovem, sendo de 6,2% no grupo de 15 a 17 anos, de 33,1% no grupo de 18 a 24 anos e chegando aos 67,0% no grupo mais velho, indicando que a maioria expressiva dos jovens nessa ltima faixa j assumiu as responsabilidades ligadas proviso do seu prprio domiclio e enfrenta a presso real de encontrar uma insero no mercado de trabalho que lhe garanta um rendimento suficiente. Curioso notar, no entanto, que, se 84,4% dos jovens de 15 a 17 anos permanece na condio de filho, contando com a solidariedade de sua famlia de origem e possivelmente experimentando as vivncias tpicas dessa faixa etria, entre aqueles que so chefes de domiclio ou cnjuges 87,6% so mulheres, sendo que 47,4% delas pertencem ao grupo de renda domiciliar per capita inferior a SM. Esses nmeros evidenciam que, a despeito de a inatividade ser alta nesse grupo etrio como um todo, existe um grande nus na constituio de um domiclio para as jovens de 15 a 17 anos, especialmente pela ocupao em atividades domsticas e o cuidado com os filhos. Isso tanto mais grave quando se considera que 71,2% dessas jovens no estudam, o que tende a comprometer suas chances futuras no mercado de trabalho. As desigualdades entre os jovens do sexo masculino e do feminino, de todas as faixas etrias, no que diz respeito condio de atividade e de estudo refletem, de um lado, a manuteno dos papis tradicionais de gnero. Cabe aos homens, por mais jovens que sejam, trabalhar para garantir a subsistncia da famlia da o fato de procurarem mais cedo o mundo do trabalho ou permanecerem na inatividade (estudando ou no) quando no so chefes de domiclio. Assim, 27,1% dos jovens de 15 a 17 anos conciliam os estudos com o trabalho e 11,3% s trabalham, enquanto entre as jovens essas propores so, respectivamente, de 17,5% e 4,9%. As jovens mulheres, por sua vez, apresentam melhores taxas de freqncia escolar lquida, embora ainda tendam a assumir o trabalho domstico e o cuidado dos filhos quando se casam; com isso, a proporo de jovens mulheres que no estudam nem trabalham crescente de acordo com a faixa etria, passando de 12,3% entre as jovens de 15 a 17 anos a 31,7% e 32,7% entre aquelas de 18 a 24 e de 25 a 29 anos, respectivamente. De outro lado, percebem-se duas novas tendncias contrrias a essa diviso tradicional do trabalho. Em primeiro lugar, h uma proporo cada vez maior de mulheres que no abandonam o mundo do trabalho ou a ele retornam, mesmo depois do casamento e/ou da maternidade especialmente quando so as nicas provedoras; e, em segundo, cresce a proporo de jovens homens que, apesar de chefes, no so capazes de manter a famlia com a renda do trabalho, dependendo, portanto, de benefcios sociais ou de doaes de familiares. Diante dessa diversidade de situaes, muitas das quais evidncias de profundas desigualdades entre os jovens brasileiros, est claro que so diferentes as demandas e necessidades de cada grupo deste segmento. Essas diferenas devem ser consideradas na formatao das polticas pblicas, de modo que os objetivos de promover e garantir o bem-estar e a integrao social dos jovens sejam alcanados com efetividade e eqidade.

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3 O jovem como foco das polticas pblicas As diversas formas de tematizar a juventude bem como as questes usualmente associadas condio juvenil vm orientando, com peso ora mais decisivo, ora menos, as aes direcionadas aos jovens. Tradicionalmente essas aes se concentraram nas reas de educao e emprego sob a perspectiva da juventude como fase preparatria da vida ou de sade e segurana pblica com o vis da juventude como etapa crtica. Em geral, tais aes no se estruturaram como elementos de uma poltica de juventude, mas como estratgias de atuao da sociedade para orientar a formao dos jovens e minimizar seu envolvimento em situaes de risco. Mais recentemente, o tema ganhou novos contornos no Brasil, o que tem ampliado os focos anteriormente existentes e colocado novas questes e desafios para a construo de diagnsticos e ferramentas de trabalho para a atuao pblica junto aos jovens. O prprio aparecimento de organizaes e grupos juvenis com atuao em campos diversos (no apenas da vida estudantil e poltico-partidria, mas tambm da cultura, da vida comunitria, de estratgias inovadoras de gerao de renda, entre outras) impulsionou o reconhecimento das questes especficas que os afetam. E novas demandas ganham vulto em um cenrio em que a dedicao exclusiva formao e a postergao da entrada no mundo do trabalho no a trajetria nica (nem sequer a prevalente) entre os jovens, e onde os problemas que os afetam se revelam cada vez mais como problemas da prpria organizao social, que se fazem perceber de maneira especialmente agravada entre os jovens precisamente porque jovens.48 o caso, por exemplo, da possibilidade de vivenciar formas prprias de diverso e expresso nos espaos pblicos, da necessidade de exercitar livremente possibilidades de escolha no mundo do trabalho ou de freqentar espaos de discusso especficos e gerar pautas novas dentro dos movimentos sociais mais amplos. No limite, essa mobilizao poltica resultou na demanda pela formulao de polticas especficas para a juventude, com espaos para a participao e influncia direta dos jovens. Do dilogo desses grupos com os poderes pblicos, os movimentos sociais, os partidos polticos, as organizaes no-governamentais (ONGs) e outros atores estratgicos configurou-se uma agenda que busca ir alm das aes tradicionais. Conceitualmente, essas polticas de juventude associam os aspectos de proteo social com os de promoo de oportunidades de desenvolvimento: de um lado, visam garantia de cobertura em relao s vrias situaes de vulnerabilidade e risco social que se apresentam para os jovens; de outro, buscam oferecer oportunidades de experimentao e insero social mltiplas, que favoream a integrao social dos jovens nas vrias esferas da vida social.49 Essas idias ganharam maior densidade no pas a partir de 2004, quando se iniciou, em nvel federal, um amplo dilogo sobre a necessidade de se instaurar uma poltica nacional voltada para esse pblico. No incio de 2005, foram criados a Secretaria Nacional de Juven48. Uma metfora rica para traduzir esse fenmeno a do jogo de espelhos, segundo a qual a juventude atua ora como espelho retrovisor, ora tambm como espelho agigantador das marcas do seu tempo e, nos momentos mais crticos da interao entre os elementos constitutivos da organizao social, sofre quase que imediatamente os efeitos dessa crise em suas oportunidades de insero, pois condensa os grandes dilemas da sociedade. A respeito, ver FORACCHI, M. M. A juventude na sociedade moderna. So Paulo: Pioneira, 1972; ver tambm NOVAES, R. Juventude e sociedade: jogos de espelhos. Revista Cincia e Vida Sociologia, Edio especial, ano I, n. 2, 2007. 49. Ver SPOSITO, M. Os jovens no Brasil: desigualdades multiplicadas e novas demandas polticas. So Paulo: Ao Educativa, 2003; CASTRO, M. et al. Polticas pblicas de/para/com juventudes. Braslia, Unesco, 2004; e ABRAMO, H. (2005) op. cit.

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tude (SNJ), o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve) e um programa de emergncia voltado para jovens entre 18 e 24 anos que estavam fora da escola e do mercado de trabalho. Esse arranjo institucional pretendeu atender a trs objetivos: i) articular as aes federais voltadas ao pblico juvenil (majoritariamente destinadas aos jovens de baixa renda); ii) promover a participao dos representantes dos vrios grupos e organizaes de jovens na reflexo e formulao da poltica de juventude; e iii) melhorar as condies de vida dos jovens em situao de vulnerabilidade social extrema, por meio de transferncias de renda e de aes de elevao dos ndices de alfabetizao e de escolaridade e de qualificao profissional (escopo original do Programa Nacional de Incluso de Jovens - ProJovem), na perspectiva de melhorar suas chances de insero no mundo do trabalho. Em 2007, a partir da avaliao dos resultados obtidos nas diversas frentes de atuao, props-se uma reformulao da poltica nacional, com os objetivos de ampliar a integrao entre as aes de cunho emergencial e destas com as aes vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura, bem como de aumentar a sua escala de cobertura para todo o universo de jovens brasileiros socialmente excludos (agora incluindo-se os jovens de 18 a 29 anos que no concluram o ensino fundamental, no trabalham e vivem em domiclios com renda per capita de at SM). A reformulao, no entanto, no implicou a extino ou readequao das aes anteriores; elas foram abrigadas sob a rubrica de um nico programa (o novo ProJovem), com gesto compartilhada entre a SNJ e os ministrios diretamente envolvidos.50 No obstante a relevncia poltica desse aparato institucional no que concerne insero da temtica juvenil na agenda pblica e ateno aos jovens socialmente mais vulnerveis, o desafio que est colocado para o pas hoje o de ampliar consideravelmente o escopo da Poltica Nacional de Juventude, de modo que ela possa beneficiar com efetividade todas as juventudes brasileiras. A acelerao da aprendizagem, a transferncia de renda e a qualificao profissional, como frentes de atuao emergenciais para favorecer a insero dos jovens no mercado de trabalho no devem restringir os objetivos de uma poltica nacional para jovens, tendo em vista um cenrio de demandas multiplicadas, onde o trabalho tal como tradicionalmente concebido perde fora como mecanismo central de insero social dos indivduos.51 Ainda assim, fundamental aprimorar a gesto das iniciativas existentes, para resolver problemas como as superposies ou a ausncia de coordenao e integrao entre elas e garantir chances de maior efetividade. Ademais, faz-se necessrio fomentar a incorporao do olhar atento s especificidades dos jovens na formulao e execuo das aes nas vrias reas, de modo que as estruturas de apoio, os servios e programas possam lidar com o pblico jovem de maneira adequada em suas rotinas. De outra parte, cumpre envolver, de maneira cada vez mais prxima, outras instituies e polticas na atuao integrada em torno das questes da juventude, pois a sua complexidade extrapola o mbito meramente setorial e o seu enfrentamento

50. Para uma reflexo sobre o arranjo institucional montado no pas e o alcance das aes implementadas em diversas reas por rgos federais, ver o captulo Direitos humanos e cidadania. 51. Como indica Amlia Cohn, importante assumir, na prpria formulao das polticas pblicas para a juventude, que as formas de insero social hoje so mltiplas e diversificadas, no se encontram ainda totalmente institucionalizadas e portanto no reconhecidas pelo Estado , e os paradigmas tradicionais de regulao social do capitalismo moderno, em termos de subordinao/autonomia dos sujeitos sociais, esto em processo de profunda transformao. Ver COHN, A. op. cit.

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requer o respeito concepo hodierna desse grupo social como sujeito de direitos que se encontra em fase de experimentao de mltiplas possibilidades de insero na vida social, poltica, econmica e cultural do pas. Os captulos que compem esta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise buscam refletir sobre a insero da temtica juventude nas vrias reas federais de atuao social. Reconhece-se que o desenvolvimento concebido como um processo multidimensional de transformaes estruturais da sociedade que resulta na melhoria da qualidade de vida dos cidados se projeta no futuro, assim como a juventude, mas conseqncia de decises e aes sobre o presente, que repercutiro de forma positiva ou negativa sobre os projetos idealizados. Nesse sentido, preocupante a falta de investimento na juventude evidenciada por fenmenos como as altas taxas de evaso escolar, as escassas oportunidades no mundo do trabalho, os ndices alarmantes de vitimizao letal juvenil ou a dinmica de reproduo de desigualdades centenrias entre as novas geraes, sugerindo que o pas no est tirando o melhor proveito do bnus demogrfico que a sua onda jovem possibilita. Frente s vrias questes que se apresentam para a sociedade brasileira, aquelas que afetam a juventude talvez se configurem como especialmente dramticas. Afinal, embora vivam sob a promessa de auto-realizao futura pela participao na vida adulta, os jovens herdam da sociedade um conjunto de instituies e processos que delimitam seu espao social e suas trajetrias. Assim, o enfoque da juventude na anlise sobre os rumos da poltica social implementada pelo governo federal um esforo no sentido de identificar os pontos de estrangulamento dessas polticas e as oportunidades que ora esto colocadas para o seu aprimoramento na perspectiva do desenvolvimento nacional. Isso to mais relevante quando se consideram os dilemas a serem enfrentados por uma nao que, embora ainda busque saldar uma dvida em relao incluso de amplos setores sociais, no pode se furtar ao desafio de oferecer oportunidades de insero e integrao social para os seus jovens.

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ACOMPANHAMENTO DE POLTICAS E PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS

PREVIDNCIA SOCIAL

1 Apresentao Neste captulo so analisadas as polticas da previdncia social em 2007, destacando-se os fatos de maior relevncia e avaliando-se o desempenho dos dois principais pilares do sistema: o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) e a Previdncia dos Servidores Pblicos ou Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS). Por fim, feita uma anlise das relaes entre previdncia social e juventude, em que se sobressaem as problemticas do baixo grau de proteo social dos trabalhadores jovens e, tambm, de como vive a parcela dessa populao que reside junto aos beneficirios da previdncia social, ou seja, os inativos que percebem aposentadorias e penses. 2 Fatos relevantes 2.1 Frum Nacional de Previdncia Social Em outubro de 2007 foram finalizados os trabalhos do Frum Nacional de Previdncia Social (FNPS), constitudo para elaborar, por meio do dilogo entre trabalhadores, empregadores, aposentados e governo, propostas de aperfeioamento da previdncia social brasileira com vistas a garantir sua sustentabilidade no futuro. Chama a ateno nos resultados do FNPS a escassez de proposies que se consubstanciem em alteraes nas regras e normas da previdncia, chegando-se to-somente a consensos genricos sobre aqueles aspectos que sabidamente eram compartilhados entre as partes. O teor dos principais pontos de consenso ilustrativo dessa concluso. No que concerne ao mercado de trabalho, por exemplo, o FNPS recomenda, entre outros: i) a promoo da formalizao do trabalho e a universalizao da cobertura previdenciria a partir de um dilogo social; ii) o fortalecimento da fiscalizao contra a informalidade; iii) a criao de novos mecanismos de incentivo a uma incluso previdenciria maior com regras compatveis com a insero no mercado de trabalho. Quanto aos temas mais controversos, particularmente aqueles relativos aos impactos da transio demogrfica em vigor e gesto do sistema previdencirio e de seu financiamento, no se chegou a um consenso. Ou melhor, mais uma vez foram reafirmados grandes princpios. No que tange transio demogrfica, por exemplo, chegou-se ao seguinte: devem-se criar mecanismos de incentivo monetrio postergao voluntria da aposentadoria. J na gesto e financiamento, os acordos mnimos alcanados foram: a desonerao da folha de salrios, o fortalecimento da gesto democrtica da previdncia, a modernizao da administrao previdenciria e a necessidade de uma contabilidade mais transparente do resultado do RGPS. Em nenhum desses pontos se tem proposta efetiva. Que nova contabilidade essa? Quais so os mecanismos de incentivo postergao da aposentadoria? A falta de consenso evidenciou-se justamente nos pontos propostas que eram o objeto do frum, quais sejam: formas de financiar o RGPS; regras de idade mnima e de tempo de contribuio para o acesso a benefcios; reavaliao das regras dos benefcios

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de penso por morte; e coordenao das regras dos benefcios por incapacidade com as dos demais benefcios e com o salrio do trabalhador ativo.1 Houve, inclusive, declaraes das partes trabalhadores, empregadores e governo em claro dissenso no que se refere transio demogrfica e ao financiamento. Quanto ao primeiro tema, os trabalhadores defenderam o fim do fator previdencirio, pois a melhora na gesto, o crescimento da economia, o aprofundamento das medidas de incluso previdenciria, o incremento na formalizao e a adoo de uma gesto democrtica podem vir a alterar substancialmente os resultados do RGPS. No outro extremo, os empregadores propuseram a instituio de idade mnima de aposentadoria para os novos ingressantes,2 a constituio de um pilar capitalizado no mbito da previdncia pblica, a busca de equivalncia entre contribuies e benefcios e a alterao das regras de concesso de aposentadorias por idade e por tempo de contribuio para a atual gerao.3 E, no caso do governo, assistiu-se reafirmao daquilo que o encorajou a realizar o frum, ou seja, a defesa da necessidade de ajustes ou no tempo de contribuio ou na idade de aposentadoria com vistas a responder aos efeitos da transio demogrfica sobre a sustentabilidade do sistema.4 Pode-se perguntar se no era de esperar isso tudo do frum, ou seja, que fosse muito mais um lcus de dilogo e de reafirmao de posies do que de criao de consensos quanto necessidade de alteraes para a sustentabilidade futura do sistema de previdncia social brasileiro. Havia a possibilidade de o movimento sindical e os representantes de aposentados aceitarem o aumento da idade mnima, a aplicao de regras mais restritivas na concesso, ou melhor, no valor das penses por morte e a reduo das diferenas entre mulheres e homens quanto idade mnima para a concesso dos benefcios? Sustenta-se que no, pois como essas propostas implicam perdas aos futuros beneficirios, torna-se tarefa muito difcil mostrar a necessidade ou a urgncia delas para a sustentabilidade geracional, social e fiscal do sistema previdencirio. Ainda mais quando todas essas alteraes ficaram marcadas como de carter fiscal e vocalizadas pelos setores mais conservadores. Assim, a concluso apresentada pelo governo de que o processo de dilogo social entre trabalhadores, empresrios e governo sobre previdncia to importante quanto as prprias concluses, pois j sinaliza para os congressistas a posio

1. Para mais informaes sobre os resultados do FNPS, acessar <www.previdencia.gov.br/docs/forum/ ConclusoesForum_31out2007.pdf>. 2. Estas seriam de 67 anos para homens e de 62 para mulheres. 3. Os ajustes seriam efetivados nos prximos cinco anos e implicariam a instituio, para as aposentadorias por tempo de contribuio, de idades mnimas de 63 e 58 anos para homens e mulheres, respectivamente, aumentando de modo gradual at atingirem os mnimos propostos aos entrantes. 4. No seu discurso de lanamento do FNPS, o ministro da Previdncia poca, Nelson Machado, afirmara que: Estamos vendo (...) novos desafios aos sistemas previdencirios. Entre eles, como j de conhecimento geral, esto os impactos das mudanas demogrficas (...). O crescimento da expectativa de vida (...) impacta fortemente a previdncia, cujos benefcios passam a ser mantidos por tempo cada vez mais longo. A reduo do nmero de filhos por mulher (...) igualmente ter conseqncias para a previdncia (...) e, dentro de uma a duas geraes, estima-se que a populao brasileira, envelhecida, comece a reduzir-se. (...) a previdncia social (...) est baseada em um pacto entre as geraes. Os trabalhadores de hoje contribuem para que se possa pagar aos que ontem foram contribuintes. (...) Este pacto entre as geraes precisa ser renegociado diante das transformaes da sociedade. Disponvel em: <www.previdencia.gov.br/agprev/docs/discurso-forum-nacional-prev.pdf>.

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dos diversos atores sociais sobre o assunto corrobora a viso de que os consensos so muito difceis de se atingir. Vale aguardar o que o governo ir apresentar ao Congresso, aps ter ouvido a sociedade. 2.2 Regulamentao da previdncia complementar do setor pblico No dia 11 de setembro de 2007, o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional o Projeto de Lei (PL) no 1.992/2007, que institui o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos federais titulares de cargo efetivo e estabelece teto no valor dos benefcios de aposentadorias e penses do regime de previdncia dos servidores, entre outros. O envio desse PL para apreciao dos congressistas d continuidade ao processo de reforma da previdncia dos servidores iniciado com a Emenda Constitucional (EC) no 41/2003.5 O tema ser tratado em detalhes na subseo 3.2. 2.3 Censo Previdencirio O Censo Previdencirio foi iniciado em 2005 com os objetivos de atualizar o cadastro do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e eliminar benefcios mantidos indevidamente. Encontra-se em fase final, com a convocao de 21.823 aposentados j recenseados que ainda devem prestar esclarecimentos ou apresentar documentao comprobatria. De um total de 17.198.420 benefcios previstos para serem recenseados, restavam, em setembro de 2007, apenas 59.067, sendo que 59% destes eram casos excepcionais. Cancelaram-se cerca de 520 mil benefcios, ou seja, 3% do total, entre os quais esto aqueles cujo cancelamento decorreu da morte do segurado e da maioridade de dependentes. O total economizado, com meio milho de pagamentos cessados, foi de R$ 455 milhes anuais, segundo estimativa do Ministrio da Previdncia Social (MPS). 3 Acompanhamento e anlise da poltica Neste tpico so analisados os dois principais componentes do sistema previdencirio brasileiro: o RGPS e os RPPS. No foi, portanto, objeto de anlise no presente texto o sistema de Previdncia Complementar, pois no ocorreram mudanas significativas de poltica ou legislao no perodo sob escrutnio. Como de praxe, na primeira subseo avaliado o desempenho do RGPS at setembro de 2007, analisando-se as perspectivas para 2008 que, como se afirmou, so bastante promissoras, com o incremento de contribuintes e a recuperao da massa salarial que se vem assistindo. No que diz respeito aos RPPS, buscou-se mensurar qual seria o custo fiscal caso as mudanas na previdncia dos servidores civis preconizadas pela EC no 41/2003 tivessem sido efetivadas em 2004, tendo por base a regulamentao proposta pelo PL no 1.992/2007.

5. Para detalhes sobre a reforma da previdncia dos servidores posta em prtica pela EC no 41, ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 13.

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3.1 Regime Geral de Previdncia Social 3.1.1 Avaliao das contas do RGPS A avaliao das contas do RGPS nos ltimos anos vem desmontando os argumentos dos defensores da urgncia de reformas na previdncia para fazer frente aos elevados custos que, segundo eles, esse sistema acarreta. Isso porque os que advogam a tese de insolvncia do RGPS no inscreviam em seus clculos mudanas nas receitas e nas despesas da previdncia, ou seja, consideravam que o comportamento destas entre o final da dcada passada e o incio da atual se preservaria. Em vez disso, tem-se assistido a uma alterao na evoluo das variveis-chave das receitas e das despesas, quais sejam: crescimento da massa de contribuintes bastante superior ao incremento dos benefcios, aumento real das remuneraes, regulamentao do aumento do salrio mnimo (SM) pela inflao e crescimento do Produto Interno Bruto (PIB) per capita. fato, todavia, que a poltica de valorizao do SM levada a cabo nos ltimos anos, com um incremento real, entre 2001 e 2007, de 34,2%, implicou crescimento das despesas com benefcios. De toda sorte, o crescimento da massa de contribuintes e a recuperao salarial a que se assiste nos ltimos anos apontam para um cenrio positivo nas contas previdencirias. Efetivamente, a arrecadao dos oito primeiros meses de 2007 foi 10,2% superior de igual perodo do ano anterior, frente a um aumento das despesas de 7,8%. E, observando em mais detalhe, nota-se que as receitas correntes, em que se inscrevem as contribuies, aumentaram 12,3% em termos reais, ante o crescimento de 7,4% dos benefcios previdencirios do INSS. A tabela 1 mostra que o ritmo de crescimento do estoque de benefcios previdencirios aposentadorias e penses diminuiu no ltimo ano em comparao com o observado no perodo 2002-2005. Efetivamente, enquanto a taxa anual de crescimento situava-se acima de 3% at 2005, no ano de 2006 e no acumulado dos ltimos 12 meses em anlise setembro de 2006 a agosto de 2007 ela diminuiu para 2,6% e 2,8%, respectivamente. Nos benefcios assistenciais assiste-se, tambm, a uma queda no ritmo de concesses em 2006 e 2007 frente ao observado no binio 2004-2005.
TABELA 1

Evoluo de aposentadorias e penses do RGPS e dos benefcios assistenciais (1993-2007)


Ano 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 1 2006 1 2007 Benefcios emitidos (milhares) 3 Aposentadorias e penses Assistenciais 11.726 1.310 12.670 1.275 13.315 1.247 13.842 1.310 14.397 1.640 15.173 1.758 15.709 1.886 16.213 1.991 16.686 2.088 17.103 2.180 17.609 2.290 18.204 2.495 18.815 2.714 19.411 2.877 19.274 2.839 19.778 2.974
2

Variao anual (%) 3 Aposentadorias e penses Assistenciais 9,15 4,35 6,95 0,50 4,17 4,33 3,55 25,15 5,66 12,36 3,63 7,50 3,60 5,76 3,36 5,43 1,86 3,07 3,23 6,99 3,08 3,44 3,48 13,08 3,37 6,38 2,62 4,92 3,19 6,17 2,78 4,72

Fontes: <http://creme.dataprev.gov.br/infologo2005/inicio.htm>, <http://www.previdencia.gov.br/aeps2006/15_01_20_01.asp> e Boletins Estatsticos da Previdncia Social de 2007 (janeiro a setembro). Notas: 1 Mdia mensal de setembro a agosto. 2 Mdia mensal do ano civil. 3 Aposentadorias por idade, invalidez, tempo de contribuio; penses por morte; aposentadorias e penses acidentrias. 4 Variao janeiro-janeiro.

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Por outro lado, a evoluo do nmero de contribuintes e do valor de remuneraes vem se mostrando bastante positiva, com taxas anuais de crescimento, entre 2003 e 2006, de 5,4% e 8,6%, respectivamente (tabela 2). Tal desempenho est intimamente relacionado melhoria nos indicadores do mercado de trabalho, com o crescimento do emprego formal, a recuperao da massa salarial e a diminuio na taxa de desemprego. Como bem apontado em documento divulgado pelo Ipea em setembro de 2007, quando foram disponibilizados os resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2006, h um crescimento expressivo da gerao de novas ocupaes desde 2004 e grande parte delas formais. Em conseqncia da composio da expanso da ocupao, o grau de informalidade caiu, dando continuidade, e at aprofundando, a tendncia esboada nos dois anos anteriores.6 J no que se refere ao comportamento do rendimento, l-se que o rendimento mdio real cresceu nos anos 2004-2006, depois de uma queda contnua no perodo 1997-2003, sendo que se a anlise restringir-se aos ocupados com remunerao, o crescimento acima de 7%, atingindo o maior patamar desde 1996. E, por fim, a taxa de desemprego caiu para 8,4% da PEA, o menor nvel da dcada.

TABELA 2

Evoluo de contribuintes e do valor das remuneraes (2003-2006)


Contribuintes Ano Total (1.000) 39.850 42.084 45.035 46.677 5,61 7,01 3,65 Variao (%) Mdia mensal (1.000) 28.593 30.609 32.487 33.333 7,05 6,14 2,60 Variao (%) Valor das remuneraes (R$ milhes de dez. 2006) 324.895 360.545 387.693 416.607 10,97 7,53 7,46 Variao (%)

2003 2004 2005 2006

Fontes: <http://creme.dataprev.gov.br/infologo2005/inicio.htm> e <http://www.previdencia.gov.br/aeps2006/15_01_20_01.asp>.

A tabela 3, que traz a evoluo da proteo social nos ltimos 12 anos, considerando a populao economicamente ativa (PEA) aqui entendida como o contingente de homens com idade entre 16 e 60 anos e mulheres entre 16 e 55 anos que estavam ocupados ou procurando ocupao , exibe um movimento de recuperao da cobertura previdenciria aps 2003. Tal recuperao devida, em grande parte, continuidade do crescimento do emprego com carteira (desde 2001), associado queda no desemprego e ao arrefecimento na taxa de diminuio da participao dos segurados especiais. As outras categorias de trabalhadores protegidos funcionalismo pblico, empregadores, autnomos e empregados sem carteira contribuintes da previdncia apresentam variaes pouco expressivas em sua participao na PEA.

6. IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Pnad: primeiras anlises. Braslia/Rio de Janeiro, setembro de 2007. Mimeo. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/PnadPrimeirasAnalises_2006.pdf>.

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1995 31,2 1,5 4,0 6,9 2,6 46,3 12,9 59,3 6,2 11,8 21,5 1,2 40,7 41,2 42,5 42,5 1,1 1,3 1,3 21,8 21,5 21,5 11,4 11,7 11,7 12,2 21,5 1,4 44,3 7,0 7,9 7,9 9,2 58,8 57,5 57,5 55,7 12,1 11,9 11,9 11,2 11,5 54,8 10,0 12,4 21,4 1,4 45,2 46,7 45,7 45,7 44,5 43,3 2,4 2,5 2,5 2,4 2,3 6,9 6,5 6,5 6,4 6,5 6,2 2,3 45,0 9,5 54,6 9,7 12,4 21,9 1,5 45,4 4,1 3,9 3,9 3,5 3,5 3,1 1,9 1,8 1,8 1,8 1,8 2,3 31,4 31,0 31,0 30,4 29,3 31,2 31,2 2,2 2,8 6,1 2,2 44,5 9,7 54,2 9,5 12,5 22,1 1,6 45,8 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004
2

TABELA 3
2 2

Evoluo da participao de segurados e no-segurados da previdncia na PEA1


2005 31,5 2,2 3,0 6,2 2,3 45,2 9,5 54,7 10,2 12,4 21,3 1,4 45,3 2006 32,6 2,3 2,9 6,3 2,2 46,4 9,0 55,4 9,4 12,2 21,6 1,4 44,6 33,2 2,6 2,9 6,0 2,3 47,0 8,8 55,8 9,8 12,1 20,8 1,5 44,2

Situao de proteo social

Empregados com carteira (inclusive domstico)

Empregados sem carteira (inclusive domstico)

Autnomos contribuintes

Funcionrios pblicos (inclusive militares)

Empregadores contribuintes

Segurados contribuintes

Segurados especiais potenciais

Protegidos (contribuintes e segurados especiais)

Desempregados

Autnomos no-contribuintes e no-agrcolas

Empregados sem carteira e no-contribuintes

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Empregadores no-contribuintes

No-segurados

Fonte: Microdados das Pnads/IBGE de 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005 e 2006.

Elaborao: Disoc/Ipea.

Notas: A PEA considerada corresponde a homens com idade entre 16 e 60 anos e mulheres com idade entre 16 e 55 anos que estavam ocupados e/ou procuraram ocupao na semana de referncia.

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Em 2004 a Pnad foi implantada nas reas rurais da regio Norte, alcanando a cobertura completa do territrio nacional. Devido influncia dessa parcela nos resultados de 2004 e 2005, as comparaes temporais foram feitas considerando-se a cobertura geogrfica anterior a 2004.

Foram considerados segurados especiais potenciais os homens com idade entre 16 e 59 anos e as mulheres com idade entre 16 e 54 anos que, na semana de referncia, eram: i) autnomos no-contribuintes em atividades agrcolas; ii) trabalhadores no-remunerados, no-contribuintes, em atividades agrcolas; e iii) produtores para o prprio consumo em atividades agrcolas no-contribuintes.

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Como apontado na edio anterior de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, vive-se um ciclo de formalizao do emprego que, segundo os ltimos estudos, est concentrado nas reas urbanas no-metropolitanas e no setor de servios, contrrio ao que se verifica no mercado metropolitano industrial. Ou seja, a melhora na cobertura previdenciria decorre dos ganhos nos mercados predominantemente informais, sem alterar de modo significativo a grande precariedade nas relaes de trabalho. E a convergncia entre os distintos mercados se deve continuidade da informalidade no segmento industrial. Como bem assinala Ramos (2007, p. 14-15):7
(...) a estabilidade do grau de informalidade no perodo [1992-2005] 8 se deve a uma convergncia que no representa propriamente o processo ideal: os segmentos socioeconmico-geogrficos com maior incidncia de informalidade apresentam, em geral, alguma melhora, enquanto os ncleos que tradicionalmente tiveram um melhor desempenho nesse particular, alguns reputados at como redutos de empregos de qualidade, experimentaram uma deteriorao. A melhora nas reas nometropolitanas, nas regies Nordeste e Centro-Oeste, nos segmentos agrcola e de comrcio, , sem dvida, bem-vinda. Melhor seria, todavia, se ela no viesse acompanhada de aumentos no desprezveis da informalidade nas metrpoles e na indstria, entre outros segmentos.

A expectativa que novos estudos identifiquem as causas desse processo de formalizao, cujos perfis regionais e setoriais so bastante particulares. H ainda que se considerar os efeitos das medidas de incluso previdenciria tomadas recentemente, como o Plano Simplificado de Previdncia Social (PSPS), ou daquelas que, apesar de j regulamentadas h algum tempo, ainda no tiveram impactos, como o Simples Nacional e a permisso de desconto no Imposto de Renda (IR) da contribuio do empregador domstico. As previses do MPS apontam para um crescimento mensal do nmero de contribuintes individuais, facultativos e domsticos, da ordem de 100 mil, o que significa um incremento de aproximadamente 3% no total de contribuintes. Qual o perfil regional e setorial desse movimento de formalizao9 isto , se significar a recuperao dos ndices de formalidade nas metrpoles e/ou o aprofundamento da proteo dos trabalhadores rurais e dos residentes nas mdias cidades e ocupados no setor tercirio ainda uma questo em aberto. Desse movimento de ampliao do nmero de contribuintes, da recuperao das remuneraes, da estabilidade na taxa de crescimento do estoque de benefcios em patamar semelhante ao crescimento da PEA e da vinculao da atualizao do piso previdencirio ao crescimento real do PIB per capita resulta a alterao no comportamento da necessidade de financiamento da previdncia social. Efetivamente, como se pode notar no grfico 1,
7. RAMOS, L. O desempenho recente do mercado de trabalho brasileiro: tendncias, fatos estilizados e padres espaciais. Rio de Janeiro: Ipea, jan. 2007 (Texto para Discusso n. 1.255). 8. A estabilidade do grau de informalidade , como apontado, observada entre 1992 e 2005, sendo que, conforme as estimativas do autor, notam-se dois perodos distintos em termos do desempenho da informalidade. O primeiro vai de 1992 a 1999, com a participao dos trabalhadores informais na populao ocupada aumentando de 51,9% para 53,5%. No segundo, assiste-se a uma queda no grau de informalidade, com sua diminuio para 52,5%, em 2001 e para 50,4%, em 2005. 9. Deve-se ter presente que o processo de formalizao das relaes assalariadas que vem ocorrendo nos ltimos anos distinto do movimento de ampliao da base de contribuintes advindo da desonerao da contribuio dos autnomos, sendo que ambos ampliam a populao sob proteo social e melhoram as contas do sistema previdencirio. Se ao Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte (Simples) pode ser creditada parcela da melhoria nos indicadores de formalidade, o PSPS tem seus efeitos restritos ao incremento dos contribuintes da previdncia.

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observa-se uma mudana na sua trajetria em 2007, com a estabilidade da necessidade de financiamento em R$ 45 bilhes valores de agosto de 2007 ou at mesmo uma reverso, com a diminuio para R$ 44 bilhes em julho e agosto de 2007. Essa situao pode ser observada, tambm, nos dados da tabela 4, que apresenta as contas do RGPS para os perodos de setembro a agosto de 2004/2005, 2005/2006 e 2006/2007. A taxa de variao entre perodos passou, no caso das receitas correntes, de 9,7% para 12,6% e, no caso dos pagamentos dos benefcios previdencirios, de 9,4% para 8,7%. Avaliando-se as receitas e despesas no conjunto, a arrecadao lquida cresceu 11,35% entre os dois ltimos perodos considerados, frente a uma variao dos pagamentos de 8,2%. Disso resulta uma queda na taxa de crescimento da necessidade de financiamento, de 9,8% no binio 2005/2006 para 1,4% no binio 2006/2007.
GRFICO 1

Necessidade de financiamento da previdncia (dez./2004 ago./2007)*


(Em R$ billhes de ago. 2007)

36,0 37,0 38,0 39,0 40,0 41,0 42,0 43,0 44,0 45,0 46,0
z./ 0 Ja 4 n./ 05 Fe v./ M 05 ar. /0 Ab 5 r./0 M 5 ai. /0 Ju 5 n./ 0 Ju 5 l./ Ag 05 o./ 0 Se 5 t./ Ou 05 t./ No 05 v./ De 05 z./ 0 Ja 5 n./ 06 Fe v./ M 06 ar. /0 Ab 6 r./0 M 6 ai. /0 Ju 6 n./ 0 Ju 6 l./0 Ag 6 o./ 0 Se 6 t./ Ou 06 t./ No 06 v./ De 06 z./ 0 Ja 6 n./ 07 Fe v./ M 07 ar. /0 Ab 7 r./0 M 7 ai. /0 Ju 7 n./ 0 Ju 7 l./0 Ag 7 o./ 07
Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social Fluxo de Caixa do INSS. Nota: * Mdia dos valores acumulados nos ltimos 12 meses.

De

TABELA 4

Recebimentos e pagamentos do INSS (2005-2007)


(Valores em R$ 1.000 de agosto de 2007 deflator: INPC)

A - Recebimentos 1 A1 - Receitas correntes 2 A2 - Recuperao de crditos 3 A3 - Rendimentos financeiros + Antecipao de receitas + Outros 4 A4 - Restituies de contribuio A5 - Transferncias da Unio B - Pagamentos (B1 + B2 + B3 + B4) B1 - Pagamento de benefcios do INSS 5 B1a - Pagamento de benefcios previdencirios B1b - Pagamento de benefcios no-previdencirios B2 - Benefcios devolvidos B3 - Despesa com pessoal e custeio do INSS B4 - Transferncias a terceiros C - Arrecadao lquida (A1 + A2 +A4 B4) D - Necessidade de financiamento (C B1a)
Fonte: Boletim Estatstico da Previdncia Social Fluxo de Caixa do INSS.
1

set./2004 ago./2005 191.302.446 119.656.803 1.545.079 19.171.871 301.756 51.230.450 181.831.272 162.557.289 152.332.375 10.224.913 730.375 11.809.197 8.195.161 112.704.964 39.627.411

set./2005 ago./2006 204.034.079 131.302.724 1.627.290 7.626.681 284.521 63.761.903 200.062.369 178.770.962 166.609.742 12.161.220 863.194 12.619.417 9.535.184 123.110.310 43.499.432

set./2006 ago./2007 216.791.924 147.823.914 1.495.900 1.240.891 254.565 68.967.567 216.528.906 195.096.537 181.085.384 14.011.154 1.038.120 10.384.083 12.086.406 136.978.842 44.106.542

Notas: Arrecadao bancria, arrecadao do Simples, arrecadao do Fundo Nacional de Sade (FNS) e arrecadao do Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies).
2 3 4 5

Arrecadao do Programa de Recuperao Fiscal (Refis), arrecadao de Certificados da Dvida Pblica (CDP) e depsitos judiciais. Remunerao sobre arrecadao bancria, rendimentos de aplicaes financeiras, antecipao de receitas (Tesouro Nacional) e outras receitas. Ressarcimento de arrecadao e restituies de arrecadao. Inclui despesas com sentenas judiciais.

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Verifica-se, ademais, que as despesas com custeio diminuram em quase 20% ao longo de 2007, melhora semelhante que se observa no montante de benefcios devolvidos. Esses movimentos podem ser creditados aos avanos na gesto do INSS. Na edio anterior deste peridico, foi apresentada e analisada a proposta de mudana na contabilidade do RGPS, que, grosso modo, tinha por objetivo discriminar, no mbito das despesas, o carter contributivo ou no dos benefcios pagos por meio da separao entre as clientelas rural e urbana, bem como apontar os montantes relativos s subvenes ou renncias previdencirias. Inscrevem-se nessa categoria a desonerao s pequenas e mdias empresas, amparadas na lei do Simples,10 os benefcios s entidades filantrpicas11 e exportao de produtos agrcolas12 e a reduo na alquota de contribuio de empregados como compensao cobrana da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF).13 Em relao s receitas, acrescenta-se o montante de recursos da CPMF que cabe previdncia social e que, anteriormente, era considerado como recurso do Tesouro. Conclua-se que essa medida era positiva, pois garantiria a transparncia e a accountability necessrias ao maior conhecimento dos problemas e opes da poltica previdenciria. Isso porque as despesas com pagamento dos benefcios no-contributivos passariam a ser descritas como gastos da seguridade social, no sendo pagas com contribuies previdencirias, mas sim por receitas tributrias (...). Adicionalmente, tambm se demonstraria o peso das renncias, que (...) independem, em grande medida, da (...) poltica previdenciria. (...) Seria permitida, ento, uma percepo melhor do desequilbrio do RGPS, sem que suas despesas fossem infladas pelos benefcios da seguridade social e sem que suas receitas fossem reduzidas pelas renncias fiscais.14 Essa nova contabilidade para o ano de 2006 encontra-se na tabela 5, tendo sido divulgada pelo MPS no Resultado do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). A partir de ento, ou seja, janeiro de 2007, os resultados mensais do RGPS tm trazido essa nova contabilidade, faltando, contudo, uma srie histrica, que permitiria avaliar o comportamento das diversas variveis que influenciam a necessidade de financiamento do regime previdencirio. Em valores correntes, na parcela contributiva da previdncia social, ou seja, onde o sistema se caracteriza por ser seguro social, a necessidade de financiamento da ordem de R$ 4 bilhes, o que representa to-somente 0,16% do PIB e que se encontra muito aqum dos R$ 42 bilhes freqentemente alardeados, que representariam 1,81% do PIB. A diferena se deve, em grande medida, previdncia rural e, em menor grau, s renncias fiscais e parcela da CPMF que cabe previdncia. Concretamente, a diferena assim repartida: 48% em virtude da previdncia rural, 30% em razo das renncias e
10. Contribuio previdenciria patronal diferenciada prevista no artigo 23 da Lei no 9.317/1996, com alteraes da Lei no 9.732/1998. 11. Iseno de contribuio previdenciria patronal prevista no artigo 55 da Lei no 8.212/1991, com alteraes da Lei no 9.429/ 1996, da Lei no 9.528/1997 e da Lei no 9.732/1998. 12. Iseno da contribuio social sobre receitas de exportaes do setor rural (agroindstria e produtor rural pessoa jurdica), em conformidade com o 2o do artigo 149 da EC no 33/2001 e de acordo com o artigo 25 da Lei no 8.870. 13. Reduo nas alquotas de contribuio dos segurados empregado, empregado domstico e trabalhador avulso em virtude da instituio da CPMF, por meio da Lei no 9.311, de 24 de outubro de 1996. 14. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14, p. 42, 2007.

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22% da CPMF. E, como dito, a expectativa de que no curto prazo se alcance o equilbrio nas contas do RGPS do setor urbano, considerando-se as renncias e subvenes concedidas.15 Inclusive, em vrios meses de 2007, chegou-se a saldos positivos para o RGPS no meio urbano quando se incluram as renncias previdencirias.
TABELA 5

Nova contabilidade do RGPS (2006)


(Em R$ milhes correntes) Item Arrecadao lquida Arrecadao CPMF Despesas com benefcios previdencirios Renncias previdencirias - Simples - Entidades filantrpicas - Exportao produo rural - Reduo alquota contribuio CPMF Necessidade de financiamento Necessidade de financiamento com CPMF e contabilizando renncias

Urbano 119.715,1 133.216,4 9.710,0 5.109,8 4.314,3 285,9 13.501,3 3.791,3

Rural 3.805,1 8.444,8 32.368,9 1.788,9 1.788,9 28.563,8 18.330,1

Total 123.520,2 8.444,8 165.585,3 11.498,9 5.109,8 4.314,3 1.788,9 285,9 42.065,1 22.121,4

Fontes: Secretaria de Polticas de Previdncia Social (SPS)/MPS (INSS fluxo de caixa ajustado pelo sistema Informar), Ministrio da Fazenda (MF) e Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). Notas: Para o clculo do percentual da CPMF que deveria ser destinado previdncia social, foi considerado 0,10% do total arrecadado com CPMF no ms. O restante, pela lei, divide-se em 0,08% destinado ao Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza e 0,20% destinado sade, totalizando 0,38%. O Tribunal de Contas da Unio (TCU) determinou, no Ofcio no 31-SGS-TCU, de 28/01/04, SPS/MPS, por meio do Acrdo no 38/2004, item 9.2.3, que exclua do demonstrativo de benefcios previdencirios os itens referentes ao segurado especial, empregadores rurais (pessoas fsica e jurdica), empregador domstico e clube de futebol profissional, uma vez que se trata de regimes tributrios prprios de seguridade social, conforme estabelece o 9o do art. 195 da Constituio Federal.

3.1.2 Polticas de incluso previdenciria: incentivo filiao por meio de contribuies reduzidas O tema da desonerao da contribuio previdenciria incidente sobre a folha de salrios vem ganhando destaque nos debates sobre a previdncia social. relativamente consensual entre atores polticos e no meio acadmico que os encargos sobre a folha no Brasil so elevados e, ainda que por motivos diferentes, haveria necessidade de promover alguma desonerao. Entretanto, os efeitos de uma possvel desonerao sobre a formalizao, o emprego e os salrios so motivo de controvrsia, j que tanto modelos tericos quanto experincias desse tipo em outros pases apresentam resultados diversos. Uma possvel ao/poltica de desonerao conta com amparo legal, uma vez que a EC no 42 alterou o artigo no 195 da Constituio Federal, permitindo a desonerao parcial da contribuio patronal incidente sobre a folha de salrios pela substituio por contribuies no cumulativas sobre receita ou faturamento. O ressurgimento da proposta, cerca de quatro anos aps a promulgao da mudana constitucional, deve-se, de um lado, ao debate sobre o financiamento da previdncia desenvolvido pelo FNPS e, de outro, s discusses relativas prorrogao da CPMF e a uma proposta de reforma tributria. O governo tem como maior preocupao os possveis desdobramentos sobre as contas previdencirias, uma vez que a contabilidade entre contribuies e aposentadorias seria
15. Alerte-se que, com a extino da CPMF pelo Congresso, estima-se uma perda da ordem de R$ 8,5 bilhes nas receitas do RGPS, montante que, segundo o MPS, destinava-se aos benefcios rurais. At o momento em que esta edio se encerrou, no havia ainda clareza sobre que efeitos em termos das fontes alternativas ao financiamento desses benefcios seriam empregadas. Cabe sublinhar que a seguridade social, em que se inscreve a previdncia social, vem apresentando, segundo rege a Constituio, recursos suficientes ao seu financiamento. E no caso de suas fontes constitucionais no cobrirem os gastos da seguridade garantida, pela mesma norma constitucional, cobertura por meio de recursos do Tesouro Nacional.

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prejudicada no momento em que se assiste a uma melhora nessa relao. Por outro lado, a medida permitiria ampliar o leque de fontes de financiamento do regime. Algumas aes no sentido de aumentar a cobertura previdenciria com o estabelecimento de alquotas e benefcios diferenciados para segmentos especficos j vm sendo realizadas. A Lei Complementar (LC) no 123, de 14 de dezembro de 2006, cria dois dispositivos que visam ao aumento da cobertura por meio da desonerao e da filiao com alquotas mais baixas. Esses dispositivos entraram em vigor em 2007 e so o PSPS e o Simples Nacional (Super Simples). O PSPS foi regulamentado pelo Decreto no 6.042 de 12 de fevereiro de 2007, estabelecendo regras e benefcios diferenciados para um segmento da populao que o sistema tradicional de previdncia social incapaz de alcanar. Para os contribuintes que trabalham por conta prpria (autnomos) ou que so empresrios/scios de empresas que tiveram receita bruta de at R$ 36 mil no ano-calendrio anterior ou, ainda, para os segurados facultativos, o plano estabelece uma alquota de contribuio de 11%, a partir da competncia de abril de 2007, exclusivamente sobre o salrio de contribuio no valor de 1 SM. O segurado pelo PSPS tem direito aos benefcios de aposentadoria por idade, auxliodoena, salrio-maternidade, penso por morte, auxlio-recluso e aposentadoria por invalidez. Como diferena em relao ao segurado do sistema tradicional (que tem alquota de contribuio de 20%), o segurado que adere ao PSPS no tem direito aposentadoria por tempo de contribuio. Entretanto, a escolha pelo PSPS no definitiva. permitido ao segurado migrar entre o sistema tradicional e o PSPS a qualquer momento, com a possibilidade ainda de complementar o valor arrecadado nos meses em que contribuiu com 11%, para que estes venham a ser contados para a aposentadoria por tempo de contribuio.16
TABELA 6

Migrao do Simples (Simples Federal) para o Super Simples (Simples Nacional)


Situao das empresas Optantes pelo Simples (Simples Federal) em jan./2005* Optantes pelo Super Simples (Simples Nacional) Migradas automaticamente do Simples Federal Migraes canceladas a pedido do contribuinte Subtotal 1 Adeses de julho a setembro de 2007 Adeses canceladas a pedido do contribuinte Subtotal 2 Adeses indeferidas pela RFB ou por estados e municpios Adeses em anlise Total de optantes pelo Super Simples (Simples Nacional) set./2007 1.337.103 31.038 1.306.065 1.891.854 29.188 3.168.731 382.718 6.314 2.779.699 Nmero 1.730.728

Fontes: * Dado relativo a janeiro de 2005, proveniente da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia de Servio e Informaes Previdncia Social (Gfip/MPS). Demais dados, provenientes da Receita Federal, do documento "Anlise da Arrecadao das Receitas Federais", de setembro de 2007.

16. A notcia, reproduzida a seguir, aponta para a efetividade do PSPS na ampliao da cobertura previdenciria. Criada em abril, a alquota reduzida de 11% sobre um salrio mnimo atraiu 500 mil novos contribuintes para a Previdncia Social. No total, de acordo com dados divulgados ontem pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), cerca de 800 mil contribuintes individuais esto hoje recolhendo pela alquota de 11%, mas, desse total, 300 mil so pessoas que pagavam 20% e migraram para o sistema simplificado (100 mil novos contribuintes por ms. Correio Braziliense de 27/09/2007).

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J o Super Simples permite s micro e pequenas empresas recolherem de forma unificada impostos e contribuies, entre as quais a contribuio previdenciria devida pelo empregador. A nova sistemtica de arrecadao do Super Simples entrou em vigor no dia 1o de julho de 2007, com efeitos sobre a arrecadao a partir de ento. Avaliar o resultado lquido sobre a arrecadao quanto formalizao/incluso previdenciria aumentou vis--vis a perda de receita (devido ao componente de renncia fiscal do sistema) um dos pontos mais relevantes para a avaliao do novo sistema, exigindo anlise cuidadosa. O que se pode afirmar inicialmente que houve grande adeso ao novo sistema, que j conta com um nmero de empresas optantes superior ao sistema antigo. 3.2 Previdncia do funcionalismo pblico Conforme j mencionado na seo 2, o Executivo Federal tenta dar continuidade ao processo de reforma da previdncia dos servidores pblicos, iniciada com a EC no 41/2003, com o envio do PL no 1.992/2007 ao Congresso. O referido PL institui o regime de previdncia complementar para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo da Unio, suas autarquias e fundaes, membros do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico (MP) e do TCU. Como j era de esperar, os atuais servidores, que tenham ingressado no servio pblico at o dia anterior ao incio do funcionamento da entidade de previdncia complementar, tero sua adeso facultativa ao novo regime, com um prazo de at 180 dias para faz-lo. Para os servidores que venham a ingressar no servio pblico aps o incio do funcionamento do novo regime, a adeso obrigatria. Uma das justificativas dadas para a criao da previdncia complementar dos servidores pblicos que tal medida vai gerar economia no pagamento de aposentadorias e penses no longo prazo.17 No entanto, espera-se, no curto prazo, a elevao da necessidade de financiamento da previdncia dos servidores, por dois motivos: a menor contribuio dos servidores que aderirem ao fundo de previdncia complementar e o dispndio, por parte do governo, da respectiva contribuio patronal para o referido fundo. Assim, os objetivos desta seo consistem em expor as regras previstas pelo PL n 1.992/2007 e apresentar uma breve simulao de como seriam: i) a perda de arrecadao pela no contribuio dos servidores pblicos que aderirem ao fundo de previdncia complementar; e ii) a despesa do governo pelo pagamento da contribuio patronal sobre esses servidores.
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Com o novo regime, os servidores que ingressarem aps sua instituio tero seus benefcios de aposentadoria pagos da seguinte forma: at o valor mximo pago pelo RGPS responsabilidade da Unio; para valores acima do mximo responsabilidade da entidade de previdncia complementar dos servidores, caso o servidor decida contribuir. Para os servidores que optarem pelo novo regime, alm dos dois itens anteriores tambm haver o pagamento de um benefcio especial, de responsabilidade da Unio,
17. Ver edies anteriores de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise para explicaes mais detalhadas do argumento da economia fiscal.

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que ser calculado da seguinte forma: diferena entre a mdia aritmtica dos 80% das maiores remuneraes anteriores corrigidas pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) data da opo ao novo regime e o limite mximo de benefcios pagos pelo RGPS, multiplicada pelo Fator de Converso.18 Por sua vez, o fator de converso calculado da seguinte forma:
FC Tc Tt

onde Tc a quantidade de contribuies mensais efetuadas at a opo e Tt igual a 455 para homens e 390 para mulheres.19 O PL no 1.992/2007 tambm afirma que a contribuio previdenciria dos servidores com subsdios ou vencimentos com valor at o teto pago pelo INSS ter alquota de 11% e ser recolhida pela Unio. Para valores acima do teto do INSS, a contribuio ter alquota do ente empregador igual do participante, no excedendo o valor de 7,5%, e alquota do servidor de no mnimo 7,5%. Essas contribuies sero recolhidas para a entidade de previdncia complementar do servidor, em uma conta individual, e serviro para o pagamento futuro dos benefcios de aposentadoria e para o custeio administrativo da entidade.
TABELA 7

Quantidade de ingressos no servio pblico federal (Poder Executivo) por concurso


Ano Quantidade
Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal/MP.

2004 18.106

2005 14.458

2006 24.118

De posse desses dados, possvel a realizao de alguns exerccios contrafactuais, a partir das seguintes hipteses: todos os servidores que ingressaram desde janeiro de 2004 j estariam no novo regime; deduo de 7,5% da remunerao do servidor sobre o que superar o teto de pagamento de benefcios do RGPS, somada ao mesmo montante a ttulo de contribuio do ente empregador; supe-se que a remunerao recebida pelos servidores a remunerao mdia anual de todos os servidores do Poder Executivo Federal para os anos de 2004 a 2006; correo dos valores pelo IPCA; todos os ingressantes permaneceram no servio pblico. A partir de todas as hipteses anteriores, foi estimado o valor gasto pela Unio a ttulo de contribuio patronal para o fundo de previdncia dos servidores. Os resultados esto na tabela 8.
18. Pode-se entender o Fator de Converso como um ndice multiplicativo. 19. Chega-se aos valores de 455 para homens e 390 para mulheres multiplicando-se 35/30 anos de contribuio para homens/ mulheres por 13 (12 meses mais a gratificao natalina).

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TABELA 8

Contribuio da Unio para o fundo de previdncia dos servidores


(Em R$ de 2006)

2004 Contribuio para o fundo


Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal/MP. Elaborao: Disoc/Ipea.

2005 34.783.329

2006 77.529.564

Total 129.277.143

16.964.250

Alm do gasto direto, tambm possvel fazer uma estimativa de quanto deixaria de ser arrecadado pelo governo caso, em janeiro de 2004, j fosse vlido o teto de aposentadoria e estivesse implementado o fundo de previdncia dos servidores. Os valores encontram-se na tabela 9. A partir dos valores das tabelas 8 e 9, conclui-se que, apesar do baixo custo inicial frente ao total gasto com aposentadorias e penses pelo governo federal,20 tais valores tendem a crescer ao longo dos anos. Dessa forma, o custo de transio pode se tornar potencialmente to elevado que inviabilize a instituio do novo regime de previdncia dos servidores.
TABELA 9

Perda de arrecadao estimada


(Em R$ de 2006)

2004 Perda de arrecadao


Fonte: Boletim Estatstico de Pessoal/MP. Elaborao: Disoc/Ipea.

2005 51.015.549

2006 113.710.027

Total 189.606.476

24.880.900

4 Tema em destaque A juventude brasileira no Sistema Previdencirio Nacional O primeiro aspecto que surge quando se prope o tema juventude e previdncia social e qui, por isso, o primordial o grau de proteo social que os jovens alcanam. Assim, restringe-se a anlise aos jovens que esto no mercado de trabalho. Logo, a discusso da cobertura previdenciria dos jovens intimamente relacionada sua insero no mercado de trabalho, tendo sido tratada de maneira mais detalhada no texto introdutrio Poltica social e desenvolvimento e no captulo Trabalho e renda desta edio. Aqui a anlise ser feita com base na comparao entre a proteo social da PEA masculina, entre 16 e 59 anos, somada feminina, entre 16 e 55 anos, e a PEA jovem, entre 16 e 29 anos. Os dados em comparao aqui so aqueles apresentados nas tabelas 4 e 11 deste captulo. Para no se restringir o tratamento da questo dos jovens ao grau de proteo social dos participantes no mercado de trabalho, pode-se discutir as alteraes da situao dos jovens que residem em domiclios com aposentados ou pensionistas no que se refere a sua deciso de estudar e/ou trabalhar. A discusso acerca dos determinantes das escolhas dos jovens entre trabalhar e estudar conta com extensa e rica bibliografia, no sendo usual incorporar a presena de aposentados e pensionistas ou de seus rendimentos nas variveis explicativas para tais decises. Esse foi o objeto de artigo recentemente publicado, que chegou a resultados bastante controversos.21 Esse o outro aspecto do tema juventude e previdncia desenvolvido nesta seo.
20. A despesa do governo federal com aposentadorias e penses de civis foi, em 2006, da ordem de R$ 25 bilhes. 21. REIS, M. C.; CAMARGO, J. M. Impactos de aposentadorias e penses sobre a educao e a participao dos jovens na fora de trabalho. Pesquisa e Planejamento Econmico, v. 37, n. 2, Rio de Janeiro: Ipea, ago. 2007.

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Assim, busca-se analisar o tema da juventude no mbito da previdncia social sob a tica da solidariedade intergeracional, prpria dos regimes previdencirios de repartio. Isso porque, de um lado, avalia-se em que medida tem sido possvel aos jovens, por meio de sua insero no mundo do trabalho, contribuir para a proteo social daqueles que se afastaram da atividade laboral pela idade avanada. E, por outro lado, em que medida esses beneficirios de aposentadorias e/ou penses asseguram aos jovens que com eles residem condies de estender o tempo na escola e retardar a entrada no mercado de trabalho, ou seja, outra face da solidariedade intergeracional. Cerca de metade dos jovens de 15 a 29 anos participantes da PEA contavam, em 2006, com proteo social, seja pelo fato de contriburem para a previdncia social, seja por serem agricultores familiares. Isso revela uma participao inferior aos 57% do total das pessoas economicamente ativas, considerando-se as idades limites de 55 anos para mulheres e de 60 anos para homens. Essa diferena no se deve aos empregados com carteira, cuja participao , inclusive, maior na populao jovem em atividade do que na populao como um todo. Ocorre que as outras categorias de contribuintes tm uma representatividade significativamente menor entre os jovens, notadamente, os trabalhadores por conta prpria, os funcionrios pblicos e os empregadores. Assim, o maior grau de desproteo social entre os jovens reflete uma taxa maior de desemprego e uma presena mais expressiva dos empregados sem carteira nesse grupo populacional (tabela 10). A extenso do desemprego dos trabalhadores jovens o que, de fato, mais chama a ateno, tendo atingido 16% em 2005 e sendo ainda mais aguda entre os mais jovens de 15 a 24 anos , entre os quais chegou a atingir 20,0% nesse mesmo ano. As diferenas, contudo, no se verificam em relao evoluo da proteo social, uma vez que os movimentos de agravamento da desproteo e de recuperao da formalidade observados para o conjunto da PEA ocorreram de modo muito semelhante para os jovens. Concretamente, verifica-se entre os jovens, assim como no conjunto da PEA, uma queda na participao dos empregados com carteira entre 1995 e 1999, situao que se inverte no perodo subseqente, 1999-2006. O que se diferencia que a queda, assim como a recuperao, notadamente mais aguda entre os jovens nos dois ltimos anos, 2005 e 2006. Outra particularidade da populao jovem trabalhadora a diminuio mais expressiva de participao dos segurados especiais, ou seja, dos agricultores familiares jovens. Restringindo a PEA juvenil aos jovens com idade entre 16 e 24 anos, o nvel de desproteo muito mais expressivo, alcanando 57,0% dessa populao. Assim como entre a populao jovem de at 29 anos, essa situao decorre do desemprego e do assalariamento sem carteira assinada. Por outro lado, verifica-se uma presena maior de jovens agricultores familiares, o que parece indicar que o abandono das atividades agropecurias se concentra na populao entre 25 e 29 anos. Apreender as razes da entrada dos jovens no mercado de trabalho e em que medida essa deciso influencia a freqncia escola uma das inquietaes dos pesquisadores que trabalham o tema da juventude. No que concerne participao no mercado de trabalho, os estudos apontam, grosso modo, que: quanto maior a idade e a escolaridade, maiores as chances de o jovem participar no mercado de trabalho efeito tambm observado para os homens, em comparao com as mulheres; para os residentes em reas urbanas, especialmente metropolitanas, frente aos domiciliados no campo; e para os negros e pardos, em relao aos brancos. J a renda e a escolaridade dos pais diminuem a probabilidade de insero dos jovens no mundo do trabalho.

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1995 16-24 30,3 1,0 0,8 2,8 0,5 35,3 13,2 48,5 11,3 6,5 33,3 0,4 51,5 40,2 47,4 56,5 44,5 1,1 0,6 0,4 1,3 21,4 29,1 31,4 21,6 11,5 8,3 6,6 11,4 6,1 9,5 18,1 10,2 15,4 8,2 28,0 0,7 52,3 59,9 52,6 43,6 55,5 47,7 11,1 12,5 11,8 8,8 10,7 48,7 40,1 31,8 46,7 37,0 33,5 9,4 42,9 19,0 6,3 31,5 0,4 57,1 1,8 0,9 0,3 1,5 0,7 0,3 6,5 4,1 2,4 5,1 3,3 1,9 2,4 1,4 0,5 2,1 1,1 0,5 1,8 4,6 1,2 48,8 7,1 55,9 10,4 11,1 21,5 1,2 44,1 1,6 1,2 1,2 2,0 1,5 1,6 2,4 36,4 32,4 27,4 36,0 30,4 29,2 38,9 32,7 1,9 0,9 2,9 0,6 39,0 8,6 47,6 15,9 8,0 27,9 0,7 52,4 25-29 16-29 16-24 25-29 16-29 16-24 25-29 16-29 1999 2003 16-24 31,6 1,7 0,5 1,8 0,4 36,0 7,8 43,8 17,9 6,0 31,9 0,4 56,2 2006
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TABELA 10

Evoluo da participao de segurados e no-segurados da previdncia na PEA jovem (16 a 29 anos)1


25-29 43,2 2,9 1,7 4,0 1,4 53,2 5,9 59,1 9,6 9,8 20,4 1,1 40,9 16-29 36,1 2,2 0,9 2,7 0,8 42,6 7,1 49,7 14,8 7,5 27,5 0,6 50,4

Grupo etrio/Anos

Situao de proteo social

Empregados com carteira (inclusive domsticos)

Empregados sem carteira (inclusive domsticos)

Autnomos contribuintes

Funcionrios pblicos (inclusive militares)

Empregadores contribuintes

Segurados contribuintes

Segurados especiais potenciais

Protegidos (contribuintes e segurados especiais)

Desempregados

Autnomos no-contribuintes e no-agrcolas

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Empregados sem carteira e no-contribuintes

Empregadores no-contribuintes

No-segurados

Fonte: Microdados das Pnads/IBGE de 1995, 1999, 2003 e 2006. Elaborao: Disoc/Ipea.

Notas: A PEA considerada corresponde a homens e mulheres com idade no intervalo indicado que estavam ocupados e/ou procuraram ocupao na semana de referncia.

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Em 2004 a Pnad foi implantada nas reas rurais da regio Norte, alcanando a cobertura completa do territrio nacional. Devido influncia dessa parcela nos resultados de 2004 e 2005, as comparaes temporais foram feitas considerando-se a cobertura geogrfica anterior a 2004.

Foram considerados Segurados Especiais Potenciais aqueles com idade entre 16 e 29 anos que, na semana de referncia, eram: 1) autnomos no-contribuintes em atividades agrcolas; 2) trabalhadores no-remunerados, no-contribuintes, em atividades agrcolas; e 3) produtores para o prprio consumo em atividades agrcolas no-contribuintes.

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A deciso de freqentar a escola ou melhor, de estender o tempo de estudo tem, segundo as pesquisas, determinantes similares, cujos efeitos so, em grande medida, opostos. Assim, a renda, a idade, a residncia no meio rural, bem como o fato de ser homem, negro e de ter pais menos escolarizados tm efeitos negativos sobre a probabilidade de estudar.22 Em termos de poltica previdenciria, interessante avaliar como a existncia de renda de aposentadorias e penses no domiclio afeta a insero dos jovens no mercado de trabalho, bem como seus efeitos sobre a freqncia escola desse grupo populacional. So apresentados na tabela 11 os dados da populao jovem de 15 a 24 anos, em 2006, relativos participao no mercado de trabalho e freqncia escolar, considerando a presena de aposentado ou pensionista. Existem quatro alternativas a esse par de variveis, quais sejam: somente participar da PEA; somente freqentar a escola; participar da PEA e freqentar a escola; e no participar da PEA nem freqentar a escola. Verifica-se que a participao dos jovens que freqentam a escola aumenta para o subconjunto daqueles que residem junto com aposentados e/ou pensionistas. Efetivamente, enquanto na populao jovem em domiclios sem aposentados 45,6% encontram-se na escola, naquela que reside com aposentados essa participao alcana 48,9%. Ademais, assiste-se queda de participao tanto dos jovens que no trabalham nem estudam (13,1% para 11,7%) quanto dos que somente participam no mercado de trabalho (41,3% para 39,4%) quando se comparam os que no residem com aposentados aos que com eles moram. Interessante observar que a taxa de desemprego superior entre os jovens residentes aposentados, tanto no que concerne aos que s participam da PEA como para os que tambm estudam.
TABELA 11

Populao de 15 a 24 total e dos economicamente ativos desocupados, por residncia com aposentados e segundo as situaes de estudo e de participao na PEA (2006)
Situao Populao juvenil (15 a 24 anos) 7.891.493 13.631.275 7.617.088 33.400.040 Distribuio (%) Total 23,6 40,8 22,8 12,8 100,0 Presena de aposentados Sem 23,3 41,3 22,4 13,1 25.302.410 75,8 Com 24,7 39,4 24,2 11,7 8.097.630 24,2 18,0 17,3 20,2 3.820.530 2.779.578 1.040.952 2.161.151 1.659.379 1.584.067 1.195.511 577.084 463.868 Total Desocupados Presena de aposentados Sem Com

S freqenta a escola S participa da PEA Freqenta a escola e participa da PEA Total Participao Taxa de desemprego (%)
Fonte: Microdados da Pnad. Elaborao: Disoc/Ipea.

Nem freqenta a escola nem participa da PEA 4.260.184

No grfico 2 so apresentados os dados da distribuio da populao jovem, discriminada por sexo, segundo as quatro situaes de insero no mercado de trabalho e freqncia escola. Fica patente que na populao jovem feminina que se observam os maiores incrementos de participao na freqncia escola quando se comparam as jovens que no coabitam com aposentados s que com eles residem. A participao das jovens que s freqentam a escola somada das que freqentam e participam da PEA cresce mais de 6 pontos percentuais (p.p.) quando se passa das que no residem com
22. SAPELLI, C.; TORCHE, A. Desercin escolar y trabajo juvenil: dos caras de una misma decisin? Cuadernos de Economia, v. 41, n. 123, Santiago/Chile, ago. 2004.

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aposentados para aquelas que com eles coabitam. Esse aumento contrabalanado por uma diminuio da participao das jovens que s participam da PEA e das que no estudam nem participam do mercado de trabalho em 2,1 p.p. e 4,4 p.p, respectivamente. Vale sublinhar que essas jovens que no participam da PEA nem freqentam a escola, independentemente de residirem ou no com aposentados, despendem cerca de 30 horas semanais com afazeres domsticos, ou seja, efetivamente trabalham!
GRFICO 2

Distribuio da populao jovem, segundo as situaes de freqncia escola e participao na PEA, por sexo (2006)
(Em %)

50 40 30 20 10 0
S freqenta escola Participa PEA Participa PEA e freqenta escola Masculino
Fonte: Microdados da Pnad. Elaborao: Disoc/Ipea

Nem participa PEA e nem freqenta escola

S freqenta escola

Participa PEA

Participa PEA e freqenta escola Feminino


Sem aposentados

Nem participa PEA e nem freqenta escola

Com aposentados

Em estudo recente, Reis e Camargo estimaram que aposentadorias e penses tm efeitos sobre as decises dos jovens de 15 a 21 anos quanto a trabalhar e a estudar, empregando um modelo logit multinomial. Os autores chegam a concluses semelhantes s expostas aqui no referente ao efeito da presena de aposentados sobre a participao de jovens no mercado de trabalho e na deciso de estudar. Porm, concluem tambm que aposentadorias e penses aumentam a probabilidade de que os jovens no estejam estudando nem participando do mercado de trabalho o que para os autores apontaria um efeito perverso dos benefcios previdencirios sobre as decises dos jovens. Esse resultado, contudo, controverso e conta com restries quanto tcnica empregada ao no considerar que as decises de estudar e trabalhar so duas decises interdependentes, simultneas e certamente correlacionadas.23 H modelos mais adequados para essa estimativa (probit bivariado),24 por meio dos quais se podem obter resultados diferentes. Assim, os rendimentos de aposentadorias e penses afetam positivamente as chances de os jovens continuarem seus estudos, atrasando sua entrada no mercado de trabalho. Contudo, no h base emprica para afirmar que as rendas das aposentadorias necessariamente geram ociosidade dos jovens; ao contrrio, possvel interpretar esses resultados
23. Com base no mesmo modelo, Rodolfo Hoffmann, em artigo a ser publicado, aponta erro de interpretao dos resultados, mostrando que a presena de aposentados e pensionistas no implica crescimento da chance de o jovem no estudar nem trabalhar. Em suas palavras: (...) foi possvel confirmar as principais concluses desse artigo, excetuando-se a afirmativa de que aposentadorias e penses levam a um aumento na probabilidade de que os jovens no estejam estudando nem participando do mercado de trabalho. Tudo indica que se trata de um erro de interpretao dos coeficientes estimados de um modelo lgite multinomial. 24. Ver OLIVEIRA, J. L. de; TELES DA ROSA, A. L. Uma anlise dos determinantes da alocao de tempo dos jovens cearenses entre estudar e trabalhar. Fortaleza: Instituto de Pesquisa e Estratgia Econmica do Cear, s.d. (Texto para Discusso n. 35). Como bem afirmam os autores, dado que freqncia escolar e participao no mercado de trabalho so decises correlacionadas, as equaes [devem ser] estimadas conjuntamente usando um modelo probit bivariado.

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como sinal de que essa renda libera os jovens (especialmente as mulheres) para garantir a continuidade dos estudos. Esse um aspecto que merece aprofundamento em termos de pesquisa e debate, dada a importncia de compreender as relaes intergeracionais que se formam em torno da previdncia social. 5 Consideraes finais A anlise dos dados do RGPS no perodo janeiro-setembro de 2007 mostra que a hiptese da urgncia de mudanas na previdncia social no se sustenta, dado que o comportamento das contas aponta para a estabilidade ou queda na necessidade de financiamento do sistema. Isso se deve, de um lado, melhora significativa nos indicadores do mercado de trabalho, decorrente, em grande medida, do melhor desempenho da economia e, de outro, das medidas visando incluso previdenciria, como o Super Simples e o PSPS, entre outros. Ora, com isso fica patente que a sustentabilidade fiscal da previdncia se deve ao comportamento da economia e s pode ser alcanada com polticas que ampliem o leque das fontes de financiamento, entre as quais se inscreve a ampliao da massa de contribuintes. Esse foi o pressuposto que norteou as anlises e proposies apresentadas no captulo Previdncia social dos nmeros mais recentes de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, quando o tema da reforma da previdncia estava na ordem do dia. Outro tema tratado neste captulo diz respeito aos custos da normatizao das mudanas na previdncia do servidor pblico com a implementao do teto de aposentadorias e a criao do fundo complementar de previdncia dos servidores. Como tais mudanas s implicaro reduo das despesas previdencirias dos regimes prprios no longo prazo, estimou-se o custo desse tipo de mudana no regime caso a regulamentao tivesse sido feita imediatamente, ou seja, j valesse para os novos funcionrios. Fica patente que o custo para esse subconjunto no de envergadura, cabendo avaliar os custos daqueles que viessem a migrar de sistema. O tema da juventude, vista da tica da previdncia social, aponta para duas realidades bastante dspares. De um lado, verifica-se um elevado grau de desproteo social dos jovens trabalhadores, em torno de 50,0%, chamando a ateno para o nvel de desemprego e para o contingente de trabalhadores assalariados sem carteira. Entretanto, para aqueles jovens que residem com aposentados ou pensionistas as perspectivas so melhores, j que sua permanncia na escola maior e, por conseguinte, eles se inserem mais tardiamente no mercado de trabalho, possivelmente com melhores condies.

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ASSISTNCIA SOCIAL E SEGURANA ALIMENTAR

1 Apresentao Este captulo dedicado ao acompanhamento das polticas federais de assistncia social, transferncia de renda e segurana alimentar e nutricional, cuja gesto encontra-se atualmente sob a responsabilidade do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). O texto composto de cindo sees. A seo 2 trata de Fatos relevantes que marcaram o primeiro semestre de 2007. Em seguida, feita uma exposio sobre trs questes cruciais que caracterizam as polticas mencionadas: i) o pacto federativo que pauta o Sistema nico de Assistncia Social (Suas); ii) o aspecto da integrao dos programas e da intersetorialidade da poltica de segurana alimentar e nutricional; e iii) o papel das condicionalidades no Programa Bolsa Famlia (PBF). Na seo 4 desenvolvido o Tema em destaque, que trata da questo do jovem como usurio dos servios de assistncia social. Por ltimo so apresentadas as Consideraes Finais. 2 Fatos relevantes No primeiro semestre de 2007, importantes mudanas foram anunciadas no PBF e no Benefcio de Prestao Continuada (BPC). Paralelamente, passos relevantes foram dados em direo consolidao das polticas de assistncia social e de segurana alimentar e nutricional, respectivamente com a criao da Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social e com a realizao da III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, em julho desse mesmo ano. 2.1 Mudanas no Programa Bolsa Famlia O PBF vem se firmando progressivamente como um dos mais importantes programas sociais do pas. Desde a unificao dos programas de transferncia de renda em 2004, avanos tm sido registrados, entre os quais se podem destacar: i) a universalizao da cobertura a todas as pessoas em situao de extrema pobreza, o que representa atualmente um atendimento a mais de 10 milhes de famlias; ii) a ampliao progressiva do acompanhamento das condicionalidades de educao e sade; e iii) a ampliao do patamar de renda familiar para acesso ao benefcio.1 Contudo, o valor dos benefcios assim como as regras referentes idade de acesso permaneciam inalterados. Nesse sentido, duas importantes mudanas foram anunciadas em meados de 2007: a recomposio do valor dos benefcios e o aumento da cobertura, com a incluso dos jovens de 16 a 17 anos. Em julho de 2007, foi assinado o Decreto no 6.157, determinando o reajuste do valor do benefcio do PBF, tanto no que se refere ao piso bsico como ao varivel. O piso bsico, destinado s unidades familiares que se encontram em situao de extrema pobreza,2 foi
1. Em abril de 2006, foi ampliado de R$ 100 para R$ 120 por pessoa o teto de renda familiar per capita que d direito de acesso ao benefcio. Entretanto, continua no havendo nenhuma forma automtica de indexao desses valores. Ver edio no 13 de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 2. Considera-se em situao de extrema pobreza a famlia cuja renda familiar mensal per capita for de at R$ 60.

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aumentado de R$ 50 para R$ 58. O piso varivel, que destinado a unidades familiares que se encontram em situao de pobreza ou extrema pobreza3 e que tenham em sua composio gestantes, nutrizes, crianas e adolescentes entre 0 e 15 anos de idade, foi, por sua vez, aumentado de R$ 15 para R$ 18 por criana, mantendo-se o limite de trs crianas por famlia. Esse reajuste representa um aumento de 18,25% no valor do benefcio e, desde agosto, est incorporado ao pagamento das famlias. Estima-se que ele representar um aporte adicional de aproximadamente R$ 1,8 bilho no oramento do ministrio em 2008.4 Em que pese a importncia do reajuste efetuado, cabe lembrar que esse benefcio continua carente de qualquer norma de atualizao, inexistindo uma regra de indexao que fixe a periodicidade ou o ndice de atualizao ou valorizao do seu patamar. Alm do reajuste aplicado ao benefcio do Bolsa Famlia, o ano de 2007 trouxe outra novidade. Em julho, foi anunciada a ampliao do programa com a expanso de sua cobertura aos jovens com idade entre 15 e 17 anos das famlias com renda familiar abaixo de R$ 120 per capita. O benefcio para essa faixa etria, fixado em R$ 30 mensais, prev o atendimento a 1,7 milho de jovens. A condio para que a famlia receba o pagamento que o jovem permanea na escola. Essa ampliao foi instituda pela Medida Provisria (MP) n 411, de 28 de dezembro de 2007, que tambm disps sobre o novo Programa Integrado de Juventude (ProJovem), que ser abordado com mais detalhes ao longo do texto. 2.2 Novo decreto sobre o Benefcio de Prestao Continuada O BPC um dos mais importantes programas da seguridade social. Ele representou o reconhecimento do princpio da solidariedade social no campo da garantia de renda, estabelecendo um direito social no-contributivo a um benefcio monetrio no valor de 1 salrio mnimo (SM) para os idosos e deficientes em situao de pobreza. Sua implementao tem significado a manuteno de patamares mnimos de bem-estar para mais de 2,5 milhes de famlias pobres que tm, entre seus membros, idosos com mais de 65 anos e pessoas com deficincia incapacitadas para o trabalho e a vida autnoma.5 A despeito do seu importante papel, nos ltimos anos foram identificados aspectos operacionais, tcnicos e mesmo conceituais que demandavam novo tratamento, sugerindo a necessidade de aprimoramento da regulamentao em vigor. Alguns pontos, como o conceito de famlia adotado pelo programa e as diretrizes para o clculo da renda familiar para acesso ao benefcio, deveriam ser melhor esclarecidos pois possibilitavam interpretaes dbias. Outros aspectos, sem tratamento claro na legislao, vinham sendo decididos em mbito judicial. Destacam-se as questes da necessidade ou no de

3. As famlias em situao de extrema pobreza que possuem renda mensal per capita de at R$ 60 mensais recebem o benefcio bsico no valor de R$ 50 mais o benefcio varivel que corresponde a R$ 18 por criana ou adolescente at 15 anos, com limite de at trs filhos, ou seja, R$ 54. J as famlias pobres com renda mensal per capita entre R$ 60,01 e R$ 120 recebem apenas o benefcio varivel mensal de R$ 18 por criana ou adolescente de at 15 anos, tambm com limite de trs crianas por famlia beneficiada. A alterao no valor do benefcio varivel teve validade a partir do ms de agosto deste ano. 4. Cabe lembrar que, com o fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), em dezembro de 2007, surgiram incertezas quanto ao financiamento do Bolsa Famlia uma vez que mais de 70% dos recursos desse programa provm do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza, composto quase integralmente pelo extinto imposto. Esse assunto ser objeto de anlise na prxima edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 5. Avaliaes do BPC tm mostrado seu importante papel na reduo da pobreza e da desigualdade social no pas, assim como na melhoria das condies de vida das famlias beneficirias. Ver Texto para Discusso nos 1.184, 1.228 e 1.248, disponveis para download no site <www.ipea.gov.br>.

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avaliao da incapacidade para o trabalho dos menores de 16 anos com deficincia e da decretao da interdio legal de pessoas idosas ou com deficincia para o reconhecimento da incapacidade para a vida independente. Outros temas demandavam orientaes mais especficas, entre os quais destacam-se: i) os procedimentos de percia mdica, sob responsabilidade dos peritos do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS); ii) a ampliao da identidade entre o BPC e a poltica de assistncia social, que vinha sendo demandada, inclusive com maior integrao ao Suas e seus servios, em especial os Centros de Referncia em Assistncia Social (Cras); e iii) a avaliao de atividades de promoo de autonomia das pessoas com deficincia. nesse contexto e em torno desses temas que foi assinada pelo presidente da Repblica a nova regulamentao do BPC. O Decreto no 6.214, de 26 de setembro de 2007, fruto de um amplo debate pblico, vem em substituio ao Decreto no 1.744, de 1995, e apresenta, em relao a este, algumas mudanas significativas. Entre as novidades est a definio de famlia para o clculo da renda per capita, a definio de renda bruta familiar e dos procedimentos para sua comprovao. O novo decreto promove tambm a intersetorialidade no atendimento populao beneficiria, prevendo a implementao de um sistema nacional de monitoramento e avaliao do BPC, o qual possibilitar a realizao do acompanhamento dos beneficirios e suas respectivas famlias no mbito do Suas e o seu acesso a outras polticas federais, em especial as de educao e sade. Tambm est garantido o desenvolvimento das capacidades cognitivas, motoras ou educacionais dos beneficirios, ao mesmo tempo em que se afirma que a realizao de atividades no-remuneradas de habilitao e reabilitao, entre outras, no caracteriza motivo para suspenso ou cessao do benefcio para pessoas com deficincia (PcD). O decreto tambm possibilita nova concesso do BPC-PcD a pessoas que tiveram o benefcio interrompido para assumir trabalho remunerado. Com essa medida, o decreto estimula a insero dos beneficirios com deficincia no mercado de trabalho, garantindo a sua reincluso no programa quando cessada ou impossibilitada a continuao de suas atividades remuneradas. Por fim, merecem destaque as mudanas realizadas no processo de avaliao da deficincia e do grau de incapacidade para fins de acesso ao benefcio. O novo formato substitui o modelo at ento utilizado6 e composto por uma avaliao mdica e uma avaliao social que obedecero aos critrios da Classificao Internacional de Funcionalidades, Incapacidade e Sade (CIF), elaborada pela Organizao Mundial da Sade (OMS). Dessa forma, ser possvel analisar tanto as limitaes na estrutura e funes do corpo quanto o efeito dos fatores ambientais e sociais na limitao do desempenho de atividades. 2.3 Instalao da Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social Os avanos observados no campo da poltica de assistncia social alcanaram, em 2007, o Congresso Nacional, onde foi lanada, no incio de julho, a Frente Parlamentar em Defesa da Assistncia Social, na Cmara dos Deputados. De natureza poltica e de carter suprapartidrio, a frente parlamentar contou com a adeso de 206 deputados federais. Entre seus principais objetivos esto a difuso da Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas) e o acompanhamento da implementao do Suas, que inclui a expanso dos Cras e a garantia de recursos humanos para a rea.
6. A avaliao possua um enfoque exclusivamente mdico, realizado apenas por um mdico perito do INSS.

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Uma das primeiras atividades da frente est sendo a discusso da proposta oramentria da assistncia social para o ano de 2008 e do Plano Plurianual (PPA) 20082011. Busca-se garantir para o prximo ano os mesmos valores do oramento de 2007, acrescidos dos recursos adicionais necessrios para ampliar metas e atender s demandas reprimidas nos servios de Proteo Social Bsica (PSB) e Proteo Social Especial (PSE).7 2.4 III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional Entre 3 e 6 de julho de 2007, Fortaleza-CE foi sede da III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, um evento que reuniu aproximadamente 1.800 pessoas, entre elas, representantes de rgos pblicos das trs esferas de governo e dos diversos segmentos da sociedade civil organizada.8 Sua preparao foi feita em mbito estadual, sub-regional e municipal, entre outubro de 2006 e abril de 2007, por meio das conferncias municipais e estaduais. Estima-se que esse processo contou com a participao de mais de 70 mil pessoas. Durante a conferncia, os debates giraram em torno de trs eixos temticos. O primeiro tratou da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN) nas estratgias nacionais de desenvolvimento econmico e social sob a perspectiva do Direito Humano Alimentao Adequada e Saudvel (DHAA) e da Soberania Alimentar. O segundo eixo discutiu a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional e o terceiro eixo voltou-se para o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan). Entre outras premissas que permearam os debates, estiveram a questo da eqidade, diversidade, sustentabilidade, participao e controle social, descentralizao e intersetorialidade. Entre as 145 propostas constantes do texto final da conferncia,9 merecem destaque: i) a regulamentao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan); ii) a criao de um Fundo Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional cujo carter seria intersetorial e a gesto ficaria sob a responsabilidade do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea); iii) o estabelecimento de metas e dotao oramentrias no PPA 2008-2011 e na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO), que priorizem aqueles que vivem em situao de insegurana alimentar e nutricional; iv) a garantia da continuidade do PBF; e v) o direito renda aos segmentos mais vulnerveis da sociedade, fortalecendo a articulao entre programas de transferncia de renda e gerao de oportunidades aos beneficirios. Entre as propostas aprovadas, possvel citar tambm a ampliao das aes do Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) e a continuidade do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) oriundos da agricultura familiar em especial no que diz respeito s aes desenvolvidas pela Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), com foco no desenvolvimento regional. Tambm segundo o documento aprovado, o Estado deve participar na regulao,
7. Essa uma atribuio prevista nos artigos 6o e 7o do estatuto da frente, que prevem, respectivamente, a "participao na elaborao das propostas oramentrias destinadas Assistncia Social com o objetivo de impedir a reduo dos investimentos sociais frente s crescentes demandas dos grupos sociais excludos" e o "monitoramento da execuo oramentria com o objetivo de garantir a efetiva liberao dos recursos". 8. Participaram 1.333 delegados da sociedade civil e do governo (com proporo de 1 3 de delegados governamentais e 2 3 de delegados da sociedade civil), alm de 360 convidados nacionais e 70 internacionais. Desse universo, somente os delegados tinham direito a voz e voto. J os convidados podiam participar dos trabalhos em grupo e das plenrias. 9. O documento pode ser acessado na ntegra por meio do site do Consea: <http://www.planalto.gov.br/consea/3conferencia/ static/index.htm>.

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distribuio de riqueza, proviso de direitos, preservao do meio ambiente e coordenao das polticas econmicas e sociais. Alguns meses aps a conferncia, a assinatura dos Decretos nos 6.272 e 6.273, ambos de 23 de novembro de 2007, deu nova luz ao contexto da segurana alimentar e nutricional, ao regulamentar o Consea e ao criar a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Cisan). Esses acontecimentos, que sero tratados na seo referente ao acompanhamento da poltica de Segurana Alimentar e Nutricional (SAN), eram aguardados desde a promulgao da Losan, em 2006, por serem imprescindveis para que a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional sasse do compasso de espera em que estava e comeasse a caminhar em direo sua concretizao. 3 Acompanhamento e anlise da poltica Nesta seo, foram selecionados trs pontos para discusso e anlise, cada um deles referente a uma das trs polticas que so acompanhadas pelo presente captulo. Primeiramente, no mbito da assistncia social, ser tratada a questo do pacto federativo, que implica definies de competncias e responsabilidades das trs esferas de governo ante a poltica nacional. Em seguida, dentro da discusso sobre segurana alimentar e nutricional, ser analisado o aspecto da intersetorialidade da Losan, aprovada em setembro de 2006. Finalizando essa parte, o PBF ser apresentado com enfoque no papel das condicionalidades que devem ser cumpridas pelas famlias beneficirias. 3.1 Assistncia social A questo do Pacto Federativo vem se impondo poltica de assistncia social na medida em que avana a implementao do Suas. Respaldado pela Pnas e pela Norma Operacional Bsica (NOB) de 2005,10 o Suas vem permitindo a estruturao do modelo descentralizado de gesto para essa poltica, dando origem a um novo padro de gesto compartilhada entre os trs entes federados, assentado na pactuao de estratgias, na diviso de responsabilidades, no co-financiamento e na cooperao tcnica. Os desafios que se enfrentam nesse processo so, entretanto, significativos. Eles dizem respeito s desiguais capacidades institucionais, financeiras e tcnicas como tambm ao reconhecimento de prioridades comuns que possam fazer convergir os diferentes gestores e nveis de gesto em prol de objetivos partilhados, permitindo o avano conjunto em direo superao de desprotees, vulnerabilidades e violao de direitos. Para enfrentar esses desafios, alguns instrumentos vm sendo mobilizados, entre eles o Pacto de Aprimoramento da Gesto, como ser visto a seguir. 3.1.1 Descentralizao da poltica A pactuao federativa passou a ser uma exigncia para a poltica de assistncia social aps o incio da implantao do Suas, trouxe a perspectiva de uma nova organicidade aos servios, programas e benefcios, que passaram a ser estruturados nos prprios territrios, refletindo tanto as diversidades regionais quanto os portes dos municpios. Tal formato tem na Constituio de 1988 seu marco inicial ao estabelecer um novo ambiente poltico-institucional,
10. A NOB-Suas (2005) regula atribuies das esferas de governo, estabelecendo nveis de gesto; institui nova sistemtica de financiamento; disciplina a operacionalizao da gesto da poltica com primazia da regulao estatal, pautada em pisos de proteo social bsica e especial, em conformidade com critrios de partilha pautados em indicadores, porte de municpios; anlise territorial realizada de fundo a fundo de forma regular e automtica e define responsabilidades e critrios para a adeso ao Suas, alm de nveis diferenciados de gesto de estados e municpios.

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valorizando os mecanismos participativos e instalando a autonomia municipal. De fato, no modelo de Federalismo Cooperativo institudo, o municpio passou a ser o principal responsvel pela gesto da poltica de assistncia social. Nesse sentido, tem-se reafirmado o papel da Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e das Comisses Intergestores Bipartite (CIBs), como instncias mximas de pactuao entre os entes federados em torno da poltica. A necessidade de promover a convergncia entre os diferentes espaos de gesto tambm tem constitudo pauta estratgica nessas comisses. Assim, no final de 2006, foi estabelecida a necessidade de instituio de pactos de aprimoramento das gestes estaduais e do Distrito Federal (DF), que instituem a celebrao de compromissos entre essas instncias, a fim de adequar os rgos executivos estaduais e do Distrito Federal ao pleno exerccio da gesto da assistncia social no seu mbito de competncia.11 Em outras palavras, por meio desses pactos, os estados e o DF se comprometem a aprimorar a gesto dos programas socioassistenciais, trabalhando de forma conjunta com o governo federal e fortalecendo o Suas. De acordo com a Resoluo no 5 da CIT, de 15 de setembro de 2006, os pactos sero celebrados de dois em dois anos em torno de prioridades nacionais para o aperfeioamento do processo de gesto da poltica de assistncia social. A primeira rodada foi realizada ainda em 2007, quando todos os estados, alm do DF, assinaram pactos de aprimoramento da gesto. Esse processo configura uma etapa importante para a consolidao do Suas, pois refora o papel e as responsabilidades dos estados num esforo de adequao dos seus rgos executivos ao pleno exerccio da gesto da assistncia social no seu mbito de competncia. 3.1.2 Proteo Social Bsica, Especial e Pacto Federativo A Poltica de Assistncia Social est atualmente organizada a partir da diferenciao entre dois nveis de proteo: a bsica e a especial. Esses distintos nveis representam o reconhecimento de que os beneficirios dessa poltica no so um grupo homogneo. Ao contrrio, os diferentes grupos sociais so marcados por distintas vulnerabilidades ou submetidos a diferentes riscos sociais. A PSB trata de um conjunto de atividades realizadas por meio dos Cras12 e das entidades privadas que compem a rede municipal da poltica. Visa proteo de vulnerabilidades associadas ao ciclo de vida infncia, adolescncia, velhice , ou deficincia e s fragilidades de convivncia ou socializao. tambm dentro da PSB que o governo federal disponibiliza o BPC, pretendendo tambm ampliar os servios voltados ao atendimento desse pblico nas aes de promoo de aquisies e convivncia. A PSE, por sua vez, atua no atendimento a direitos violados, seja em situaes de mdia ou de alta complexidade. Entre os servios de mdia complexidade possvel destacar: os cuidados domiciliares com idosos e pessoas com deficincia; os servios dirigidos a jovens em liberdade assistida, assim como aqueles de orientao e apoio sociofamiliar nos casos de trabalho infantil, explorao sexual, violncia, entre outros; e o planto social. As unidades de atendimento so chamadas de Centros de Referncia
11. Resoluo no 5, de 15 de setembro de 2006, da CIT, publicada no Dirio Oficial da Unio (DOU), de 6 de outubro de 2006, seo I. 12. Sobre como funcionam os Cras, ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise nos 13 e 14.

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Especializados de Assistncia Social (Creas). J no mbito da PSE de alta complexidade, esto contempladas as demandas de acolhimento realizadas por instituies nas modalidades de abrigos, casas de passagem, albergues e instituies de longa permanncia. Resumindo, o modelo atualmente em vigor pode ser visualizado no quadro 1, sobre a organizao da assistncia social por tipos de ao e modalidades de financiamento.13 O quadro 2 informa sobre os tipos de ao que compem os dois tipos de proteo: a PSB e a PSE.
QUADRO 1

Organizao das aes da Poltica Nacional de Assistncia Social


Aes de assistncia social Servios Programas e projetos Benefcio da Prestao Continuada
Elaborao: Disoc/Ipea. QUADRO 2

Modalidades de financiamento Co-financiamento, com transferncia regular e automtica de recursos federais para os fundos estaduais e municipais e aportes prprios de recursos dessas duas esferas de governo. Convnios e co-financiamento. Financiamento federal.

Fonte: Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), site do MDS.

Organizao da Proteo Social Bsica e Especial


- Programa de Ateno Integral Famlia (Paif).

- Servios continuados para o atendimento criana, famlia


Servios especficos e pessoa idosa. - Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Humano (substitudo pelo ProJovem Adolescente). Principal unidade de atendimento: Cras. - BPC - Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti). - Combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes. - Servios especficos de proteo social especial para idosos e pessoas com deficincia. Principal unidade de atendimento: Creas. - Servios para indivduos que necessitam de cuidados e acolhida integral. - Centros de acolhimento: albergues, abrigos, casas de passagens, instituies de longa permanncia.

Benefcios Proteo Social Bsica Proteo social de mdia complexidade

Proteo social de alta complexidade


Fonte: MDS. Elaborao: Disoc/Ipea.

Contudo, no obstante a nova Pnas ter estabelecido um conjunto nacionalmente articulado de protees e de servios que lhe so associados, no se pode considerar que esse sistema j esteja operando, representando um grau mnimo de oferta de servios socioassistenciais populao brasileira. Segmentos sociais ainda recebem distintos atendimentos nos diferentes territrios, por servios de graus e qualidades tambm diferenciados, formando um conjunto pouco homogneo de aes e, logo, de proteo social s situaes de vulnerabilidade e pobreza. O desafio da coordenao e o papel dos espaos intergovernamentais de articulao e pactuao assumem, aqui, relevncia fundamental, na busca do equilbrio e da cooperao entre as esferas de governo em prol da implementao efetiva da proteo socioassistencial. Antes caracterizado como centralizado, o sistema brasileiro de proteo social est marcado
13. Organizao adotada aps 2004, com a aprovao da nova Pnas.

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por um novo padro de relaes entre esferas de governo e depende do desenvolvimento de padres negociados e cooperativos, assim como de eficientes instrumentos de incentivos e de coordenao, para conseguir fazer frente aos grandes desafios da oferta de prestao dessa proteo social no pas. 3.2 Segurana alimentar e nutricional A segurana alimentar e nutricional um campo relativamente recente da ao governamental, cuja estruturao como poltica pblica ainda se encontra em curso.14 A aprovao da Lei de Segurana Alimentar e Nutricional, em 2006, assim como a realizao da III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, a regulamentao do Consea e a criao da Cisan (fatos que marcaram o ano de 2007) so passos recentes e importantes no processo de consolidao dessa poltica, que busca a realizao do direito humano alimentao adequada e da soberania alimentar. Nesse processo, destacam-se avanos e explicitam-se desafios, como ser visto a seguir, tendo como objetivo a construo do Sisan, previsto na lei de 2006, e o estabelecimento de uma instituio de gesto e coordenao. Realizando uma avaliao dos principais avanos da poltica, a conferncia ressaltou a ampliao das aes voltadas para a garantia do acesso aos alimentos, a unificao dos programas de transferncia de renda, a recuperao e reformulao do programa de alimentao escolar, a expanso do programa de construo de cisternas, a retomada do debate sobre a poltica de abastecimento e a expanso das aes e recursos de apoio agricultura familiar. O documento final da conferncia destaca ainda, entre os desafios, a necessidade de elaborao da Poltica Nacional e do Plano de Segurana Alimentar e Nutricional, instituindo diretrizes, prioridades e instrumentos de coordenao e gesto, alm do incio imediato da construo do Sisan. Efetivamente, o problema da construo do sistema nacional e da coordenao da poltica, incluindo a instituio dos marcos normativos e pactuados, se apresenta hoje como questo estratgica para o avano dessa rea. As dificuldades se expressam, por exemplo, na pulverizao das aes pblicas em todos os nveis de governo e na ausncia de instrumentos e instituies que articulem as iniciativas e promovam sua articulao sistmica. Os problemas referentes fragmentao e coordenao tambm se colocam na esfera federal. A Secretaria Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sesan) integra a estrutura do MDS, mas executa apenas uma pequena parte dos recursos federais na rea. So outros ministrios que executam as aes de maior peso, como o caso do Pnae, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e da Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (Pnan), geridos, respectivamente, pelos ministrios da Educao, do Desenvolvimento Agrrio e da Sade. De fato, entre as atividades desenvolvidas pela Sesan, destacam-se aes variadas em seus objetivos ou alcance. Pode-se citar o programa Acesso Alimentao que rene um conjunto de aes cujo objetivo garantir populao em situao de insegurana alimentar o acesso alimentao digna, regular e adequada. O programa desdobra-se em diversas aes, entre elas: apoio agricultura urbana, apoio instalao de bancos de alimentos, apoio instalao de cozinhas comunitrias, apoio instalao de restaurantes
14. Um rpido histrico dessa poltica pode ser encontrado na edio no 13 de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.

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populares pblicos, aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar e construo de cisternas para armazenamento de gua.15 No domnio do Ministrio da Educao, o Pnae, que garante a merenda nas escolas por intermdio da transferncia de recursos financeiros feita pela Unio, atendeu, em 2006, a 36,3 milhes de crianas. O valor per capita repassado de R$ 0,22/dia por aluno de creches pblicas, e filantrpicas por estudante do ensino fundamental e da pr-escola.16 Os recursos destinam-se compra de alimentos pelas Secretarias de Educao dos estados e do DF e pelos municpios. A Pnan,17 executada pelo Ministrio da Sade (MS), contribui de maneira efetiva para a segurana alimentar e nutricional. Com a Pnan, o ministrio tem como propsito a garantia da qualidade dos alimentos colocados para o consumo no pas, alm da promoo de prticas alimentares saudveis e a preveno e o controle dos distrbios nutricionais.18 Para isso, so realizadas aes para promoo da alimentao saudvel, preveno e controle das carncias nutricionais, monitoramento da situao alimentar e nutricional da populao. Merecem destaque as Chamadas Nutricionais, que so realizadas por meio de uma parceria entre o MS19 e o MDS durante o perodo das campanhas de vacinao. As Chamadas Nutricionais so convocaes semestrais que visam coletar informaes sobre o estado nutricional das crianas menores de cinco anos atendidas pela Ateno Bsica. Porm, no caso das famlias beneficirias do PBF, devem atender a essas convocaes todas as crianas e mulheres gestantes, e o no comparecimento s chamadas pode acarretar a suspenso do benefcio. A disperso das aes, a necessidade de ampliar sua coordenao e monitoramento, assim como as dificuldades clssicas de implementao de uma poltica intersetorial apontavam para o reforo das instncias de articulao. Visando enfrentar essas questes e atendendo ao disposto na Losan e ao recomendado na III Conferncia, o governo federal instituiu, por meio do Decreto no 6.273, de 23 de novembro de 2007, a Cisan. Essa nova instncia, que ser integrada pelos representantes governamentais do Consea, tem como finalidade promover a articulao e a integrao dos rgos e entidades da administrao pblica federal na rea de segurana alimentar e nutricional, assim como coordenar a execuo da poltica. Entre outras atribuies da Cmara esto a elaborao, a partir de diretrizes definidas pelo Consea, da Poltica e do Plano Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, o acompanhamento da execuo oramentria das aes e
15. Entre as aes do Programa Acesso Alimentao ainda possvel citar as seguintes: distribuio de alimentos a grupos populacionais especficos por meio da qual o ministrio fornece cestas de alimentos a indgenas, grupos remanescentes de quilombos, comunidades de terreiros, famlias acampadas que aguardam o programa de reforma agrria, famlias atingidas por barragens e vtimas de calamidade pblica em situao de insegurana alimentar e nutricional ; educao alimentar e nutricional que oferece a realizao de atividades de educao alimentar e nutricional ; operacionalizao de estoques estratgicos de segurana alimentar com a manuteno de um estoque de emergncia de alimentos para distribuio, inclusive, em caso de calamidade pblica ; apoio a projeto de melhoria das condies socioeconmicas das famlias e apoio a projetos de segurana alimentar e nutricional dos povos indgenas. 16. J para alunos das escolas indgenas e localizadas em comunidades quilombolas, o valor per capita de R$ 0,44. Fonte: site do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). 17. Aprovada pelo Conselho Nacional de Sade Portaria no 710, de 10 de junho de 1999, publicada no DOU, de 11 de junho de 1999, p. 14, seo I. 18. Ver documento de referncia sobre a Pnan em: <http://sisvan.datasus.gov.br/documentos_sisvan/pnan.pdf>. 19. Por intermdio da Coordenao-Geral da Poltica de Alimentao e Nutrio (CGPAN).

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programas da poltica, assim como de seus resultados e impactos e o acompanhamento da anlise e encaminhamento das recomendaes do Consea pelos rgos do governo por meio de relatrios peridicos.20 3.3 Programa Bolsa Famlia s vsperas de completar quatro anos de existncia, em julho de 2007, o PBF atendia a 10,8 milhes de famlias,21contando com inmeros estudos e avaliaes que evidenciaram seu impacto na melhoria da qualidade de vida dos beneficirios, assim como na reduo da pobreza e das desigualdades no pas.22Aperfeioamentos na gesto do programa tambm foram registrados nesse perodo, merecendo destaque a ampliao do monitoramento sobre o cumprimento das condicionalidades pelos beneficirios.23 O Sisan,24 sob a responsabilidade da CGPAN/MS, tem ampliado significativamente o acompanhamento das famlias beneficirias do PBF. No primeiro semestre de 2007, de um total de 10.584.746 famlias no perfil sade,25 4.425.320 foram acompanhadas pela equipe de Ateno Bsica do MS e apenas 304 deixaram de cumprir com o exigido pelo governo para recebimento do benefcio. J no que se refere ao acompanhamento das condicionalidades da educao, os dados do sistema de acompanhamento da freqncia escolar do PBF, conhecido como Projeto Presena do Ministrio da Educao, mostram que em setembro de 2007 havia 15.385.338 crianas e adolescentes entre 6 e 15 anos de idade considerados beneficirios no perfil educao. O acompanhamento foi feito sobre 79% desse universo, indicando que a freqncia escolar foi igual ou superior a 85% para 97% do pblico total atendido. Os dados sobre a ampliao do acompanhamento das condicionalidades do PBF nos campos da educao ou da sade entre os anos de 2006 e 2007 so apresentados na tabela 1. Entretanto, enquanto o governo envida esforos no sentido de ampliar o monitoramento sobre as condicionalidades, estas passam a ser objeto de questionamentos por parte de
20. A criao da Cisan ocorreu ao lado da nova regulamentao do Consea, disposta no Decreto no 6.272, de 23 de novembro de 2007. As mudanas implementadas pelo novo decreto sero examinadas no prximo nmero de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 21. Durante o primeiro semestre desse ano, o MDS direcionou R$ 692,9 milhes para o programa. 22. Ver, por exemplo, MDS. Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados. Braslia: 2007, v. I e II. 23. De acordo com a perspectiva do MDS, as condicionalidades do PBF visam assegurar o acesso dos cidados aos seus direitos sociais bsicos, em especial os relativos sade e educao. Por essa razo, para recebimento do benefcio, as famlias devem assumir alguns compromissos. As famlias com crianas de 0 at 7 anos devem lev-las para vacinar (alm de manter o calendrio de vacinas atualizado), bem como para pesar, medir e serem examinadas conforme o calendrio do MS. J as gestantes e mes que amamentam devem participar do pr-natal, continuar o acompanhamento aps o parto (de acordo com o calendrio do MS), alm de participar das atividades educativas desenvolvidas pelas equipes de sade sobre aleitamento materno e alimentao saudvel. Por fim, as famlias com crianas em idade escolar devem efetuar a matrcula das crianas e adolescentes de 6 a 15 anos na escola e garantir sua freqncia mnima de 85% das aulas a cada ms. Em caso de falta do estudante, devero informar escola e explicar o motivo, e, por fim, sempre que alguma criana mudar de escola, o gestor do PBF deve ser avisado. 24. A Portaria Interministerial no 2.509, de 18 de novembro de 2004, dispe sobre as atribuies e normas para a oferta e o monitoramento das aes de sade relativas ao cumprimento das condicionalidades das famlias beneficirias do programa. 25. Fazem parte do perfil sade aquelas famlias beneficirias do PBF com crianas menores de sete anos e gestantes.

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estudiosos e analistas. Pesquisas vm sendo divulgadas, sugerindo que limitada a influncia desses mecanismos no comportamento das famlias, mesmo quando o acesso garantido pelas polticas pblicas, em especial no que se refere aos servios bsicos de sade. Ao mesmo tempo, analistas vm ressaltando que o debate sobre o enfrentamento do chamado ciclo intergeracional da pobreza deve ser perseguido pela melhor qualidade na oferta das polticas sociais, particularmente no que se refere educao.
TABELA 1

Dados sobre acompanhamento das condicionalidades do PBF


Beneficirios no perfil educao Outubro de 2006 Setembro de 2007 Famlias no perfil sade 1 semestre 2006 1 semestre 2007 Crianas no perfil sade 1 semestre 2006 1 semestre 2007
Fonte: Secretaria Nacional de Renda de Cidadania/MDS. Elaborao: Disoc/Ipea.
o o o o

Total 15.244.078 15.385.338

Beneficirios acompanhados (%) 63 79 Famlias acompanhadas acompanhamento integral (%)

7.338.833 10.584.746

39,8 45,2 Crianas acompanhadas (%)

3.897.864 5.697.751

43,1 51,1

Interessado em avaliar o impacto do PBF, assim como dos demais programas sob sua responsabilidade, o MDS promoveu uma srie de estudos, que em 2007 foram publicados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi).26 Por meio dessa publicao foi possvel conhecer os resultados de uma avaliao preliminar de impacto27 do PBF, realizada em 2005.28 Em que pese seu carter prvio, algumas das concluses merecem ser mencionadas. No que diz respeito sade, a pesquisa contratada pelo MDS procurou avaliar, entre outras coisas, o impacto do PBF sobre a imunizao de crianas de 0 a 6 anos de idade no Brasil. O programa parece no alterar a condio de vacinao das crianas,29 mas os autores destacam que como o programa de vacinao tem sido uma prioridade do Ministrio da Sade e a cobertura vacinal do Brasil tem se ampliado bastante, no de se esperar que esta seja muito diferente entre domiclios que tm condies similares de acesso aos servios pblicos de sade. No que se refere ao efeito das condicionalidades de educao, a mesma avaliao destaca resultados positivos.
26. MDS. Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados. Braslia: 2007, v. II (Bolsa Famlia e Assistncia Social). 27. Considera-se preliminar no sentido de que, metodologicamente, uma avaliao de impacto demanda uma comparao dos indicadores em dois perodos de tempo, o que no aconteceu. Alm do mais, em algumas situaes, no foi possvel inferir se os resultados encontrados foram seguramente provocados pelo programa. Em outros casos, o tempo decorrido desde a implementao do Bolsa Famlia ainda era insuficiente para que modificaes na rea da sade, por exemplo, pudessem ser analisadas. 28. Pesquisa realizada pelo Centro de Planejamento e Desenvolvimento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG), com o apoio do MDS. Ver OLIVEIRA, A.M.H.C. de et al. Primeiros Resultados da anlise da linha de base da pesquisa de avaliao de impacto do PBF. In: MDS. Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados. Braslia: 2007, v. II (Bolsa Famlia e Assistncia Social). 29. Pesquisa realizada no DF sobre as condies de vacinao das crianas chegou aos mesmos resultados. Ver PAIVA, V. F. de. Programa Bolsa Famlia: uma avaliao do perfil socioeconmico e das condicionalidades da sade com famlias da Ceilndia DF. Dissertao (mestrado) Universidade de Braslia, Departamento de Nutrio, Braslia, 2007.

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Entre as famlias beneficirias, a freqncia escola por parte das crianas com idade entre 7 e 14 anos maior em 3,6 pontos percentuais (p.p.) em comparao com as crianas de famlias pobres que no recebem o benefcio. Alm disso, o estudo, que analisou 15 mil domiclios de 269 municpios do pas, mostrou que a evaso escolar menor entre crianas beneficirias do PBF do que em lares que no recebem o benefcio. Outra pesquisa, cujos resultados tambm foram disponibilizados pelo MDS, procurou averiguar o impacto do PBF do ponto de vista das mudanas e continuidades na condio social das mulheres beneficirias30 e mostra que as mudanas nos comportamentos das famlias impulsionados pelo programa ultrapassam em muito os aspectos ligados s condicionalidades.31 Levantando a apreciao das beneficirias quanto aos servios prestados nas reas de sade e educao, a pesquisa aponta que, segundo boa parte das mulheres entrevistadas (40%), os servios de sade so tidos como ruins ou pssimos devido dificuldade encontrada por elas em obter atendimento nos ambulatrios, assim como para adquirir medicamentos e realizar os exames indicados pelos mdicos. Com relao aos servios de educao, apesar de terem sido mais bem avaliados, ainda foram citados alguns problemas como a ausncia de vagas para matrcula escolar e a dificuldade de acesso ou de transporte para a escola. O tema das condicionalidades tambm vem sendo analisado por outras instncias. Em nota publicada pela Relatoria Nacional para o Direito Alimentao Adequada e Terra Rural,32 em outubro de 2007, foram levantados alguns pontos positivos do programa, como o fato de o Bolsa Famlia estar contribuindo na melhoria alimentar de muitas famlias pobres do Brasil, ter dinamizado a economia dos municpios brasileiros, alm de estar conseguindo efetivamente diminuir a pobreza no pas. Entretanto, tambm nesse campo, a questo do cumprimento das condicionalidades tem se mostrado polmica. Entidades que atuam no mbito da SAN defendem que o programa deveria contribuir para a construo de uma cultura de direitos, porm no o faz na medida em que se estrutura tendo as condicionalidades como pilar central. Nesse sentido, observa-se que o debate das condicionalidades continua aberto. Analistas se dividem sobre a capacidade desse instrumento de reforar o acesso dos direitos sociais reconhecidos no pas nos campos da educao e da sade e de romper com o chamado ciclo intergeracional da pobreza por meio da ampliao do investimento social nas novas geraes e do desenvolvimento de seu capital humano. Para muitos
30. Ver SUREZ, M.; LIBARDONI, M. O Impacto do Programa Bolsa Famlia: mudanas e continuidades na condio social das mulheres. In: MDS. Avaliao de Polticas e Programas do MDS Resultados. Braslia: 2007, v. II (Bolsa Famlia e Assistncia Social). 31. Foram detectadas trs principais transformaes ocasionadas pelo Bolsa Famlia. Em primeiro lugar, destaca-se o aumento do poder de compra das beneficirias do programa. Em segundo, observa-se uma afirmao da autoridade das mulheres no espao domstico. Por fim, um terceiro impacto se relaciona percepo do exerccio da cidadania por parte das beneficirias, muitas das quais, em virtude da necessidade de providenciarem documentos para se cadastrarem no Bolsa Famlia, tais como carteira de identidade e certido de nascimento, perceberam, pela primeira vez, que so parte de um amplo espao social que vai alm da vizinhana e do bairro. 32. Esse texto faz parte do Projeto Relatores Nacionais em Direitos Humanos Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais, que uma iniciativa da Plataforma DhESCA uma rede nacional de articulao de organizaes da sociedade civil, que monitora, avalia e difunde informaes sobre a situao dos direitos humanos no Brasil. um projeto que existe desde 2004 e se inspira nas Relatorias de Direitos Humanos da Organizao das Naes Unidas (ONU), contando com o seu apoio. Para mais informaes, ver: <www.dhescbrasil.org.br>.

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estudiosos, a questo no se coloca na demanda dos servios de educao e de sade, mas sim na efetiva capacidade do Estado de realizar, com qualidade, a oferta de servios nessas reas. No entanto, os estudos existentes sobre o tema ainda tm carter provisrio e se baseiam em amostras limitadas e/ou especficas. O avano de pesquisas e avaliaes poder trazer mais luz ao assunto. 4 Tema em destaque O jovem como pblico da assistncia social Esta ltima seo do texto ser dedicada questo do jovem como parcela significativa do pblico atendido pela assistncia social. Ela est dividida em trs partes. No primeiro bloco sero apresentados, de forma breve, alguns dados sobre juventude, visando avaliar a possvel demanda por servios e benefcios assistenciais. Em seguida, analisam-se os programas da assistncia social que podem atender atualmente a essa populao. Apesar de ter sido recentemente substitudo por uma nova iniciativa, ser dado destaque ao Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, devido ao fato de ter sido, na ltima dcada, o nico programa desenvolvido especialmente para esse pblico. Por ltimo, ser feita uma exposio sucinta sobre o recm-anunciado programa federal voltado para jovens de 15 a 29 anos o Programa Nacional de Incluso de Jovens, tambm conhecido como Novo ProJovem , com destaque para uma das modalidades do programa, o ProJovem Adolescente, cuja conduo est sob responsabilidade do MDS. 4.1 Diagnstico A afirmao da assistncia social como poltica de Estado realizada pela Constituio de 1988 e regulamentada pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) promoveu o reconhecimento dos direitos socioassistenciais no pas, de natureza no-contributiva, e o seu acesso a todos os que deles necessitarem. A Pnas, aprovada em 2004, estabelece, com clareza, as protees que essa poltica pblica deve garantir. Define que cabe poltica de assistncia social garantir as seguranas: i) de sobrevivncia (de rendimento e autonomia); ii) de acolhida; e iii) de convvio, familiar e comunitrio. De acordo com tais limites, pode-se perguntar em que medida o pblico jovem coloca especificidades para essa poltica, como usurio da assistncia social. A primeira questo que pode ser apresentada se refere s condies de misria e pobreza como objeto ltimo da poltica de assistncia social. No restam dvidas de que com o reconhecimento da segurana de renda como responsabilidade da proteo assistencial, a temtica da pobreza inclui-se no centro dessa poltica, independentemente de qualquer discriminao etria. Contudo, mesmo a, como ser visto, a especificidade da juventude deve ser destacada. De outro lado, o campo dos servios, que incluem as seguranas de autonomia, acolhida e convvio, familiar e comunitrio, apresenta uma demanda ampla e diferenciada, cujo objetivo de proteo no se reduz temtica da pobreza. No que diz respeito juventude, em primeiro lugar, deve-se destacar a necessidade de atendimento aos adolescentes em situao de violao de direitos, devido a situaes de abuso ou explorao sexual, de abandono ou maus-tratos, situao de violncia, entre outros. Mas, ao pretender atuar no terreno da conquista da autonomia, a assistncia social enfrenta tambm o debate da construo de oportunidades para a superao da situao de carncia de renda, assim como a temtica da vulnerabilidade, entendida aqui como momento anterior ao da desproteo e da indigncia, mas onde os riscos para a passagem a essas situaes so elevados.

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A estimativa de pblico-alvo para esse conjunto de servios e aes no que se refere populao jovem ainda necessita de informaes mais especficas, no disponveis nas bases de dados atualmente existentes. As informaes levantadas pelas pesquisas censitrias ou amostrais de mbito nacional no permitem estimar as demandas e carncias, por exemplo, para a proteo face s situaes de violao de direitos ou de ausncia de servios visando ao desenvolvimento de potencialidades. Porm, apesar da dificuldade em estimar a demanda jovem por servios e aes assistenciais, algumas informaes podem ajudar a indicar quais reas e perfis devem ser considerados no momento do planejamento das polticas. Ser considerada aqui somente a faixa de 15 a 17 anos, pblico preferencial dos programas da assistncia social atualmente em vigor. A partir dos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2006, sabe-se que o Brasil tem cerca de 10,2 milhes de jovens de 15 a 17 anos. Destes, 15% pertencem a famlias cuja renda domiciliar per capita inferior a de 1 4 SM. Se forem considerados os jovens que vivem em famlias com rendimento domiciliar per capita inferior a 1 2 SM, essa porcentagem alcana 40% do total nessa faixa etria. A questo da renda soma-se, ainda, ao fato de que quase 18% (aproximadamente 1,8 milho) dos jovens nessa faixa se encontram fora da escola. A maioria deles (cerca de um milho) no estuda e tampouco trabalha. A outra parte, no entanto, trabalha. Chama a ateno no apenas o impressionante nmero de jovens entre 15 e 17 anos que no estudam, bloqueando as suas oportunidades futuras e as possibilidades de superao das situaes de pobreza e vulnerabilidade. Deve-se destacar especialmente a disparidade observada nesse aspecto entre os diferentes grupos de renda. Como j foi observado no captulo de introduo deste peridico, entre os jovens cuja renda domiciliar per capita inferior a 1 4 de SM, cerca de 25% j no estudam, e quase 15% no estudam nem trabalham. Esses nmeros caem para 5% e 2,5% daqueles cuja renda domiciliar per capita est entre 2 e 5 SMs e de menos de 3% e 1,5% para as rendas iguais ou maiores que 5 SMs. Na comparao entre homens e mulheres, observam-se importantes diferenas, apontando trajetrias distintas entre os dois grupos. Enquanto os homens esto super-representados nos grupos que trabalham (seja entre os que estudam e trabalham como entre os que no estudam e trabalham), as mulheres esto mais representadas no grupo das que s estudam e das que no estudam e no trabalham. Assim, quase 40% dos meninos de 15 a 17 anos j esto inseridos no mercado de trabalho, contra apenas 22% das meninas. Por outro lado, 11 em cada 100 meninos que vivem em famlias com rendimento domiciliar per capita inferior a 1 4 de SM esto sem ocupao ndice que praticamente dobra para as meninas. Efetivamente, de cada 100 meninas nessa faixa etria, 12 no tm ocupao e no grupo cuja renda domiciliar per capita inferior a 1 4 de SM, o nmero de garotas nessa mesma condio sobe para 20. 4.2 Programas e aes da assistncia social voltados para a juventude Como usurio dos servios e benefcios da assistncia social, at o final de 2007, o jovem de modo geral no encontrava aes voltadas exclusivamente para ele, exceo do Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, que passou recentemente por profundas mudanas. Programas como o de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes e, em menor escala, o de Erradicao do trabalho

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infantil (Peti)33 tambm podem ser citados como aes que atendem parcialmente a uma demanda jovem. Antes de descrever o Programa Agente Jovem e sua trajetria recente, interessante observar, no conjunto dos servios e benefcios da assistncia social, aqueles que tambm atendem faixa etria dos 15 aos 17 anos. Merecem destaque as aes desenvolvidas nos Cras e nos Creas, assim como as aes do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), que tambm atendem a jovens com deficincia, conforme ser mostrado adiante. Os Cras so considerados as portas de entrada dos usurios rede de proteo social bsica do Suas, e neles so ofertados os servios e aes do Paif. Nesses centros, tambm podem ser prestados outros servios, programas, projetos e benefcios de proteo social bsica relativos s seguranas de rendimento, autonomia, acolhida, convvio ou vivncia familiar e comunitria e de sobrevivncia a riscos circunstanciais.34 Para o grupo com idade entre 15 e 17 anos, as atividades desenvolvidas nos Cras visam principalmente estimular o desenvolvimento pessoal, social e comunitrio, a ampliao de trocas culturais e intergeracionais e o acesso tecnologia, estabelecendo compromisso do jovem quanto sua permanncia no sistema de ensino. possvel ainda que os Cras desenvolvam aes para jovens de 18 a 24 anos. Segundo o MDS, levando-se em considerao que esta j uma etapa de maioridade civil, as atividades oferecidas para esse grupo devem ser focadas na educao para o trabalho, no acesso tecnologia e na formao em competncias especficas bsicas e uma efetiva integrao entre os programas e projetos voltados para capacitao e integrao no mercado de trabalho e emprego.35 Parece haver, para esse grupo de jovens adultos, uma dificuldade de trabalhar especificidades no campo assistencial, observando-se a orientao citada centralidade das aes voltadas ao trabalho. Em que pesem os objetivos e responsabilidades anunciados pela Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas), para a Proteo Social Bsica e, em especial, para os Cras, esta ainda uma trajetria que se inicia. A descentralizao dessa poltica pblica aponta para uma ampla autonomia dos municpios na conduo de suas aes na rea, incluindo a priorizao de pblicos e atividades. Paralelamente, mesmo considerando a importncia dos esforos j realizados, ainda no existem dados consolidados sobre o atendimento prestado nos Cras, de modo a informar em que medida e sob que modalidades esto sendo desenvolvidas atividades para jovens. O BPC, que, assim como os Cras, tambm faz parte da Proteo Social Bsica, pode ser requisitado por jovens com deficincia e incapacitados para a vida autnoma desde que possuam renda mensal familiar per capita de at 1 4 de salrio mnimo. A tabela 2 mostra o nmero de beneficirios jovens do BPC em novembro de 2007. Contudo, no que se refere a servios socioassistenciais, tambm no se dispe de dados sobre atendimento desse pblico.

33. O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) atende a crianas e adolescentes menores de 16 anos, ou seja, abrange apenas uma parcela da populao considerada jovem (acima de 15 anos). 34. Fonte: Orientaes Tcnicas para o Centro de Referncia de Assistncia Social. Disponvel para consulta no site do MDS. 35. Idem.

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TABELA 2

Total de jovens com idade entre 15 e 29 anos beneficirios do BPC


(Novembro/2007)

Faixa etria 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos Total


Fonte: Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS)/MDS. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: * Benefcio de Prestao Continuada Pessoas com Deficincia.

Jovens que recebem o BPC-PcD* 70.028 167.817 119.672 357.517

Os Creas visam ao atendimento no campo da Proteo Social Especial, e pode-se afirmar que tm como pblico principal crianas e adolescentes. Segundo o MDS, o atendimento ali oferecido prioritariamente a crianas e adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual; crianas e adolescentes vtimas de violncia domstica (violncia fsica, psicolgica, sexual, negligncia); famlias inseridas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil que apresentem dificuldades no cumprimento das condicionalidades; crianas e adolescentes em situao de mendicncia; crianas e adolescentes que estejam sob medida de proteo ou medida pertinente aos pais ou responsveis; crianas e adolescentes em cumprimento da medida de proteo em abrigo ou famlia acolhedora, e aps o cumprimento da medida, quando necessrio, suporte reinsero sociofamiliar; adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade; adolescentes e jovens aps cumprimento de medida socioeducativa de Internao Estrita, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar.36 Esse conjunto de situaes exigindo atendimento e protees especializadas para crianas e adolescentes no dispe ainda, entretanto, de um sistema de informaes que permita avaliar o grau de cobertura das diferentes modalidades nem tampouco de uma estimativa concreta das demandas existentes e no atendidas. Alguns estudos vm sendo realizados e indicam que os desafios so, de fato, expressivos. O Programa Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, por exemplo, foi objeto de pesquisa realizada entre 2005 e 2006, pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), em 14 municpios brasileiros e revela dificuldades de diversas ordens no tratamento da temtica da violncia sexual.37 Apesar da importncia do programa, como apontado pelas famlias das crianas e adolescentes usurias, a pesquisa apontou problemas diversos, entre os quais: o despreparo de gestores e equipes tcnicas, a alta rotatividade de profissionais, assimetrias de capacitao, ausncia de metodologias e tcnicas de interveno clnica e limitaes na oferta de servios socioassistenciais. Destaca-se tambm a falta de dilogo e articulao entre os diversos atores institucionais envolvidos no sistema de garantia de direitos de crianas e adolescentes. Cabe ainda ressaltar que o alto grau de vulnerabilidade e desestruturao dessas famlias o que mais chama a ateno no referido estudo, indicando que a temtica das crianas e jovens no campo da proteo social especial ultrapassa a capacidade dos servios ofertados nesse campo.

36. Fonte: Guia de Orientao para os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social. Disponvel para consulta no site do MDS. 37. MATOS, M. et al. Avaliao do Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes Sentinela. In: MDS. Avaliao de Poltica e Programas do MDS Resultados. Braslia, 2007, v. II.

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4.3 O Programa Agente Jovem Entre o conjunto de aes e servios da assistncia social que podiam ser acessados por jovens at 2007, merece destaque o programa Agente Jovem de Desenvolvimento Humano, rcem-reformulado pelo MDS. De responsabilidade federal, o Agente Jovem foi concebido em 1999 pela antiga Secretaria de Estado de Assistncia Social (Seas) e teve suas normas e diretrizes traadas, no ano seguinte, pela Portaria no 1.111, de 6 de junho de 2000. O programa tinha em sua concepo original a preocupao de atender a jovens entre 15 e 17 anos, cuja renda per capita fosse de at 1 2 salrio mnimo. Entre seus vrios objetivos, estava o de fornecer instrumentos conceituais que permitissem ao jovem se transformar, promover o resgate de vnculos familiares, comunitrios e sociais. A questo do protagonismo juvenil tambm era um dos objetivos do Agente Jovem, alm da inteno de prepar-lo para o mundo do trabalho. Os jovens se integravam ao programa durante 12 meses, onde recebiam capacitao terica e prtica em temas que estimulassem o protagonismo juvenil (em especial sade, cidadania, esporte e turismo, cultura e meio ambiente), alm do incentivo permanncia no sistema de ensino. O programa operava com a constituio de grupos de at 25 jovens, que eram organizados por comunidades ou regio, e sob a responsabilidade de um orientador social. Alm disso, os beneficirios recebiam uma bolsa de R$ 65 ao ms. A prioridade de atendimento do programa era para jovens: i) que estivessem fora da escola; ii) fossem egressos de programas sociais, por exemplo, Peti e Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes; iii) jovens que estivessem em situao de vulnerabilidade e risco pessoal e social; e iv) egressos ou que estivessem sob medida protetiva ou socioeducativa. Alm disso, 10% das vagas de cada municpio eram reservadas para adolescentes com algum tipo de deficincia. A tabela 3 mostra a evoluo das metas do programa desde 1999, acordadas com os municpios participantes.
TABELA 3

Evoluo das metas de cobertura do Programa Agente Jovem


Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Beneficirios 2.700 39.713 78.540 104.746 89.928 56.000 112.000 112.000
Fonte: Dados de 1999 a 2003 obtidos em Anlise Comparativa de Programas de Proteo Social (MDS, 2004). Dados de 2004 a 2006 obtidos no Sigplan. Elaborao: Disoc/Ipea.

O desenho do programa previa uma gesto intergovernamental que demandava a mobilizao da esfera pblica federal, estadual e municipal. Alm disso, poderiam atuar como parceiros organizaes no-governamentais (ONGs), setor empresarial e, tambm, voluntrios. A responsabilidade do gestor federal se referia no apenas concepo do projeto, mas a seu financiamento e avaliao, alm da coordenao de sua implantao em nvel nacional e de seu acompanhamento. esfera estadual cabia o monitoramento e a avaliao do projeto executado, assessoramento aos municpios, atuando ainda em conjunto com o governo federal na seleo dos municpios a serem contemplados. A instncia

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local, ou seja, os municpios, era responsvel pela implementao do programa. Ficava encarregada de garantir pessoal especializado para executar e acompanhar o projeto, promover o processo local de seleo dos participantes e executar as aes, alm de pagar as bolsas dos agentes, dos orientadores e dos instrutores envolvidos. Para isso, o municpio tambm deveria alocar os recursos da contrapartida em consonncia com os previstos no projeto, alm de trabalhar visando insero dos participantes no sistema educacional. Ao longo dos ltimos anos, o programa foi objeto de anlises e avaliaes. Em 2004, o relatrio elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU),38 como resultado de uma auditoria realizada junto ao programa, apresentou informaes relevantes que permitem melhor compreender as aes desenvolvidas e seus impactos. Pesquisando em 16 municpios de 4 estados (Bahia, Amazonas, So Paulo e Rio Grande do Sul), e levantando dados por intermdio de questionrios respondidos por 300 municpios, a auditoria realizou ainda entrevistas com gestores estaduais e municipais, equipes tcnicas e jovens beneficiados. As concluses so bastante instigantes. De um lado, destacam-se os significativos benefcios aportados pelo programa, em termos do desenvolvimento pessoal, social e comunitrio dos participantes. Os depoimentos dos jovens relatam mudanas positivas, percebidas em especial no que diz respeito a sua percepo de melhorias em suas oportunidades de vida. Aponta-se melhora na auto-estima, crescimento do protagonismo juvenil e da integrao social, com impactos positivos em comportamentos e atitudes atestados tanto pelas famlias como pela escola. Entre os problemas identificados, o TCU destaca: i) falta de polticas pblicas que dem continuidade ao processo iniciado pelo Agente Jovem; ii) deficincia nos mecanismos de monitoramento e controle do programa de forma a acompanhar resultados; iii) carncia de orientadores sociais qualificados (somente 19% dos orientadores sociais do programa possuam perfil adequado para atuarem junto aos participantes); iv) falta de coordenao e integrao no trabalho desenvolvido pelos orientadores sociais; v) precariedade da maioria dos espaos fsicos onde era executado o projeto, bem como insuficincia de materiais de apoio e baixa oferta de atividades de lazer e esportivas; e vi) atendimento de jovens sem que seja assegurada sua freqncia escolar. Uma pesquisa mais recente, realizada em 2006 pela Universidade Federal Fluminense (UFF), sob coordenao do MDS,39 tambm trouxe dados interessantes sobre o Programa Agente Jovem. Buscando avaliar o impacto do programa, a pesquisa, de natureza quantitativa, entrevistou 2.210 jovens de 81 municpios, distribudos pelas cinco regies brasileiras, entre outubro e dezembro de 2006. Foram divididos dois grupos para comparao, um de ex-beneficirios do Projeto Agente Jovem (egressos), formado por 1.698 pessoas, e o outro composto por jovens que nunca haviam participado do programa. O relatrio apontou que 70% dos jovens ex-beneficirios entrevistados se identificaram como negros (22,5% se declararam pretos e 46,6% pardos) e, dentre eles, 46% provinham de famlias atendidas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF). Com relao ao impacto do programa na vida desses jovens e comparando o grupo dos egressos do
38. Acrdo no 040/2004 TCU-Plenrio. 39. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Resultado da Pesquisa Quantitativa de Avaliao do Impacto do Projeto Agente Jovem. 2006. Disponvel em: <www.mds.gov.br/institucional/secretarias/secretaria-de-avaliacao-e-gestaoda-informacao-sagi/pesquisas>.

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programa com os no-participantes, a pesquisa no observou diferenas significativas no que se refere freqncia escolar, apesar da importncia dada escola ser maior no primeiro grupo. Quanto ao mercado de trabalho, contudo, os efeitos observados foram maiores: percebeu-se que entre os egressos maior o nmero dos que esto ocupados, assim como mais significativo o nmero daqueles que fazem cursos voltados para a sua insero no trabalho. Estes tambm so mais ativos na procura de trabalho. A pesquisa tambm apontou que a maioria dos egressos do Agente Jovem manifestava uma avaliao positiva do programa: 42,5% o consideravam timo e 47,3% bom. Sobre o uso da bolsa, 50% declararam que ficavam com os recursos recebidos, enquanto 40% afirmaram que repassavam parte para os pais. Contudo, 76% declararam utilizar a bolsa para ajudar no sustento das famlias. Sobre o programa, possvel tambm destacar outras duas questes: uma se refere ao nmero limitado de beneficirios, que a partir de 2005 vinha se mantendo praticamente inalterado, atendendo a cerca de 112 mil jovens, e outra diz respeito ao valor da bolsa, que tambm se manteve constante desde sua criao. Soma-se a essas questes o fato de que as avaliaes realizadas localmente indicavam que o programa se desenvolvia de maneira bastante diferenciada nos diversos municpios. Foi nesse contexto que, em setembro do ano passado, foi anunciada a reformulao do Projeto Agente Jovem de Desenvolvimento Humano, que passou a compor o novo ProJovem. 4.4 A reformulao do Projeto Agente Jovem e o lanamento do ProJovem Adolescente O Programa Nacional de Incluso de Jovens, tambm conhecido como Novo ProJovem foi lanado para atender a jovens de 15 at 29 anos que esto fora da escola e no possuem formao profissional, buscando unificar e integrar as diversas aes governamentais voltadas para esse pblico, alm de ampliar seu escopo e cobertura. Por comportar uma populao bastante ampla e heterognea, o novo programa est concebido em quatro eixos, que visam atender diferenciadamente a quatro grupos de jovens: i) ProJovem Urbano que ficar a cargo da Secretaria Geral da Presidncia da Repblica; ii) ProJovem Campo coordenado pelo Ministrio da Educao; iii) ProJovem Trabalhador cuja responsabilidade do Ministrio do Trabalho e Emprego; e iv) ProJovem Adolescente que ser gerido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Apontado pelo MDS como uma reformulao do Projeto Agente Jovem, o novo ProJovem Adolescente foi institudo como servio socioeducativo de proteo social bsica do Suas e est destinado a dois pblicos, entendidos como: i) demanda estimulada e ii) demanda dirigida (ou encaminhada). O pblico da chamada demanda estimulada formado por jovens de 15 a 17 anos pertencentes a famlias beneficirias do PBF, enquanto a demanda dirigida formada por jovens de 15 a 17 anos que se encontram nas seguintes situaes: i) egressos de medida de internao; ii) egressos ou em cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto; iii) egressos ou sob medidas de proteo; iv) egressos do Peti; e v) egressos ou vinculados a programas e servios de enfrentamento ao abuso e explorao sexual.40 Com relao demanda dirigida, a participao dos jovens no Servio Socioeducativo do ProJovem Adolescente no considerada cumprimento de medidas socioeducativas. Estas, por sua vez, esto inseridas entre as aes de Proteo Social Especial.
40. Fonte: site do ProJovem no endereo: <www.projovem.gov.br/html/noticias/noticia231.html>.

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O ProJovem Adolescente a nica das quatro modalidades do ProJovem que no prev o pagamento de uma bolsa aos beneficirios do programa41 (diferentemente das demais modalidades, tampouco visa atender exclusivamente aos jovens que se encontram fora da escola). Contudo, em que pese no haver benefcios monetrios no ProJovem Adolescente, cabe ressaltar que uma ampliao do Programa Bolsa Famlia, em vigor desde janeiro de 2008, deu incio ao pagamento de um benefcio adicional (Benefcio Varivel Jovem BVJ) de R$ 30 s famlias que fazem parte do programa com membros adolescentes de 16 e 17 anos,42 at o limite de dois BVJs por famlia. Portanto, ainda que nem todos os participantes do ProJovem Adolescente possam contar com tal transferncia, esse programa mantm-se vinculado ao Benefcio Varivel Jovem na medida em que seus beneficirios so apontados como pblico prioritrio do programa. Alm da bolsa, outra importante diferena com relao ao Projeto Agente Jovem diz respeito ao tempo de permanncia do jovem no programa. Esse passou de um para dois anos. Os servios socioeducativos ofertados pelo ProJovem Adolescente ficaram a cargo dos Cras.43 O valor repassado pelo governo federal aos Cras para atender a grupos de at 25 jovens passou para R$ 1.256,25. A tabela 4 mostra as metas de atendimento do ProJovem Adolescente.
TABELA 4

Metas de atendimento entre 2008 e 20101


Ano 2008 2009 2010
Fonte: <www.imprensa.planalto.gov.br/download/pdf/projovem.pdf>. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: As metas previstas se referem aos totais de metas cobertas a cada ano e no apenas s criadas no ano de referncia.
1

Vagas ofertadas 498.175 670.200 1.000.400

Os jovens atendidos pelo programa fazem parte de um grupo constitudo por 20 a 25 pessoas denominado coletivo. Dentro de cada coletivo, aqueles beneficirios oriundos da demanda dirigida podem ocupar at 1 3 das vagas. Entre os compromissos exigidos dos que participam do programa esto: i) freqncia escolar mnima de 75% para jovens entre 16 e 17 anos e de 85% para jovens com 15 anos; ii) freqncia de 70% s atividades do ProJovem Adolescente; e iii) respeito s normas de convivncia do Servio Socioeducativo a serem pactuadas no momento da implantao dos coletivos. Segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social, o novo programa proporcionar maior impacto sobre a escolaridade e a formao geral do jovem, alm da preveno de
41. Para as demais modalidades, o programa opera com uma bolsa de R$ 100. 42. Cabe lembrar que o PBF j beneficiava famlias com filhos de at 15 anos. 43. Para receber os recursos do co-financiamento federal para o Servio Socioeducativo 15 a 17 anos o municpio dever estar habilitado no nvel de Gesto Bsica ou Gesto Plena do Sistema nico de Assistncia Social (conforme o disposto na NOB/Suas 2005) e ter, no mnimo, 1 (um) Cras em funcionamento (ou seja, o Cras que foi implantado h mais de 2 meses e em funcionamento regular). Os municpios devero, ainda, inserir todos os jovens atendidos no Servio Socioeducativo e aqueles com renda mensal por pessoa at R$ 120 no Cadastro nico; comprovar ter espao fsico adequado para a oferta do servio e referenciar o Servio Socioeducativo aos Cras. Fonte: site do MDS.

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insero precoce e precria no mercado de trabalho. O MDS espera tambm facilitar a transio escola-trabalho, investindo ainda no desenvolvimento de habilidades, capacidades e competncias fundamentais para a vida profissional. Como parte das aes de transio do Agente Jovem para o ProJovem Adolescente, o MDS garante que os programas iro coexistir por pelo menos 12 meses, e tanto o repasse de verbas como o desenvolvimento das atividades do antigo programa tero continuidade durante esse perodo. As inovaes que ocorreram a partir da criao do ProJovem Adolescente tm despertado expectativas positivas no campo da Assistncia Social. De um lado elas daro novo escopo ao esforo de atuar junto parcela vulnervel da juventude brasileira. Se a ao junto a esse pblico teve incio com o Programa Agente Jovem, este nunca alcanou uma cobertura expressiva, como pode ser observado nos dados j apresentados. Por outro lado, o novo programa poder permitir a organizao mais objetiva e sistemtica dos servios socioeducativos dos Cras voltados para jovens, especialmente na medida em que o sucesso do ProJovem Adolescente depender, em larga medida, da capacidade de esses centros executarem tais aes. Contudo, como tambm se pode inferir das avaliaes j realizadas sobre o Agente Jovem, os desafios a enfrentar so expressivos. Entre eles, destacam-se a capacitao dos orientadores sociais, a coordenao e a integrao no trabalho desenvolvido junto aos jovens, a adequao dos espaos fsicos e dos materiais de apoio, a permanncia na escola e os sistemas de monitoramento e controle do programa. Outros desafios em relao ao programa merecem ainda ser mencionados. So eles: i) a oferta com qualidade dos servios, assim como a garantia de desenvolvimento de servios e atividades que venham a construir efetivas janelas de oportunidades para os beneficirios; ii) a limitao no acesso a bolsas agora restrito aos jovens integrantes de famlias beneficirias do PBF podendo desestimular a participao dos demais grupos de jovens; e iii) a inter-relao entre o ProJovem Adolescente e o PBF, podendo colocar dvidas quanto identidade do programa e vivncia de suas especificidades no que diz respeito aos objetivos a serem alcanados junto populao-alvo. Tais questes, entretanto, s podero ser respondidas com a efetiva implantao do programa, de acordo com as novas orientaes que vm sendo dadas pelo MDS. 5 Consideraes finais Este captulo mostrou que a questo da descentralizao continua sendo um tema estratgico no mbito da Pnas. Inovaes importantes continuam a se desenvolver na rea, como a que recentemente instituiu os Pactos de Aprimoramento da Gesto Estadual e do Distrito Federal, visando ao aperfeioamento do processo de gesto e integrao coordenada das trs esferas de governo. A temtica da consolidao institucional tambm est na pauta da Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional, que, no ano marcado pela III Conferncia de Segurana Alimentar e Nutricional, assistiu a importante inovao. Trata-se da criao da Cmara Interministerial, que poder contribuir concretamente para o aprofundamento da intersetorialidade e da coordenao das diversas aes e programas que compem essa poltica. Da mesma forma, o PBF passou nesse ano por significativas alteraes, incluindo a ampliao de sua cobertura. A ampliao do pblico beneficirio pela expanso da faixa

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etria para recebimento do piso varivel e o primeiro reajuste no valor do benefcio em quatro anos de existncia do indcios de que o PBF segue como uma das prioridades federais. Ao mesmo tempo observam-se melhorias na gesto do programa, com a ampliao progressiva do acompanhamento das condicionalidades de sade e educao. Por fim, merece destaque a criao, em dezembro de 2007, do ProJovem Adolescente que substitui o Programa Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano. Apesar de ainda no ser possvel avaliar o impacto dessas mudanas, espera-se que, com essa medida, o governo federal seja capaz de ampliar o atendimento aos jovens, potencializando a oferta de servios cujo impacto positivo pode efetivamente significar uma diferena na trajetria dos beneficirios.

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SADE

1 Apresentao O captulo Sade desta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise examina diversos temas que tm sobressado no debate recente. A seo 2, que destaca os Fatos relevantes da conjuntura, enfoca a mudana na direo do Ministrio da Sade (MS), a convocao da Conferncia Nacional, o lanamento do Plano de Acelerao do Crescimento para a rea de Sade (PAC-Sade, ou, como ficou conhecido, Mais Sade) e a crise gerada pela greve dos mdicos no Nordeste, a qual trouxe de volta questes relacionadas produo e compra de servios enfim, gesto do Sistema nico de Sade (SUS). Na seo Acompanhamento e anlise da poltica, dedica-se espao para a discusso de questes relativas gesto da poltica de sade, incluindo uma anlise sobre a proposta de criao de fundaes estatais, o debate em torno das modalidades de contratao dos Agentes Comunitrios de Sade e os desdobramentos relativos regulamentao da Emenda Constitucional (EC) no 29. Por fim, a seo Tema em destaque aborda questes relativas sade da juventude brasileira. 2 Fatos relevantes 2.1 Mudana ministerial e os posicionamentos do novo ministro O incio da gesto do novo ministro da Sade, que tomou posse em maro de 2007, foi caracterizado por uma abertura para o debate em relao a temas polmicos, tais como o aborto, o alcoolismo e o tabagismo, problemas de sade pblica que requerem uma sria discusso por parte da sociedade. Esses problemas tm como caracterstica comum demandarem uma ao integrada do conjunto das instituies do Estado, um adequado suporte legal e um grau razovel de consenso entre os segmentos da sociedade. Ao adotar uma pauta poltica orientada por essas questes uma espcie de advocacy feita de dentro do aparato de Estado , o ministro ps em evidncia a necessidade de que a sociedade brasileira discuta uma agenda da sade que ultrapassa em muito o mbito das competncias usuais do SUS. Tal agenda corresponde a objetivos estratgicos desenvolvidos historicamente pelo movimento da Reforma Sanitria e que desaguaram na concepo do direito constitucional sade, que deve ser assegurado por um conjunto de polticas econmico-sociais de Estado e no apenas por uma ao setorial de proviso de servios de sade. O destaque dado questo do aborto nessa agenda se justifica em nome dos interesses gerais da sade pblica, que, quando investidos de suficiente apoio poltico, legitimamente se sobrepem aos interesses de grupos religiosos que tm impedido o debate amplo do problema. Os dados disponveis a esse respeito falam a favor de uma interveno urgente por parte do Estado. Segundo pesquisa realizada pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj), atualmente, para cada trs nascidos vivos, realizado um aborto induzido. O nmero de abortamentos induzidos no Brasil foi estimado em 1.054.243 para o ano de 2005. Acompanhando a queda da fecundidade, a incidncia

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do aborto diminuiu no perodo de 1992 a 2005, mas ainda pode ser considerada alta. Em 2006, o SUS realizou cerca de 220 mil curetagens em decorrncia de abortos. Num contexto de falta de legalidade e de carncia de orientao tcnica adequada para as prticas de abortamento, por iniciativa prpria ou por entidades clandestinas, muito alto o risco que essas prticas acarretam para a sade e para a vida das mulheres em idade reprodutiva. A idia de um referendo popular sobre a questo est lanada, mas, devido reao adversa de vrios credos religiosos, sobretudo da Igreja Catlica, aparentemente aguarda o momento propcio para que possa ser retomada e politicamente validada. Quanto ao tabagismo, convm destacar que estimado em 200 mil o nmero de bitos anuais ocorridos em associao com esse hbito.1 Ainda assim, o Brasil tem obtido projeo no contexto internacional por haver adotado medidas drsticas de controle da propaganda e de restrio ao fumo em ambientes pblicos, que se tornaram mais incisivas a partir de 1996. A Organizao Mundial da Sade (OMS) indica o Brasil como o pas que mais reduziu o nmero de fumantes nos ltimos dez anos. O passo atualmente proposto pelo MS a proibio dos fumdromos nos locais de trabalho. Seria uma iniciativa a mais para desestimular o hbito e para proteger a sade dos fumantes passivos. Essa deciso visa a atender a orientao que foi adotada e aprovada unanimemente por 146 pases (inclusive o Brasil) durante a 2a Conferncia das Partes da Conveno Quadro para o Controle do Tabaco, que aconteceu em Bangcoc entre 30 de junho e 6 de julho de 2007. O acordo internacional, firmado sob patrocnio da OMS, objetiva alcanar a meta de que os lugares pblicos e os ambientes de trabalho sejam 100% livres de fumaa do tabaco. No que concerne ao alcoolismo, a preocupao do governo diz respeito associao entre o consumo de bebidas e a alta mortalidade por acidentes de transporte. De acordo com os dados do Sistema de Informao sobre Mortalidade (SIM), os acidentes de transporte terrestre acarretam em torno de 38 mil bitos anualmente. H a inteno de restringir a propaganda de cerveja (da qual o Brasil o quarto maior produtor mundial) e tornar mais rgidos os testes de teor alcolico para motoristas. Com vistas a ampliar para todo o territrio nacional medidas que esto sendo tomadas em mbito municipal, uma ao do governo foi publicar a Medida Provisria no 415, de janeiro de 2008, proibindo a venda de bebidas alcolicas em rodovias federais.2 Dados provenientes do I Levantamento Nacional sobre os Padres de Consumo de lcool na Populao Brasileira, coordenado pela Secretaria Nacional Antidrogas (Senad) do Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, mostraram que 24% dos brasileiros acima de 18 anos bebem de maneira potencialmente arriscada, havendo marcantes diferenas de gnero e idade, como mostra a tabela 1, relacionadas intensidade do consumo de lcool entre os adultos, tanto em freqncia como em quantidade.

1. MINISTRIO DA SADE. Plano de Implantao da Abordagem e Tratamento do Tabagismo na Rede SUS. Portaria GM/MS no 1.035 e Portaria SAS/MS no 442/2004. Braslia, 2004. 2. Este texto foi elaborado no segundo semestre de 2007 e revisto em maro de 2008. Assim, a discusso mais detalhada sobre as medidas de poltica entre dezembro de 2007 e maro de 2008 ser includa na prxima edio deste peridico.

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TABELA 1

Intensidade do consumo de lcool diferena em relao a gnero e idade


(Em %)

Intensidade do consumo de lcool* Bebedor freqente pesado Bebedor freqente Bebedor menos freqente Bebedor no freqente Abstmio Base da pesquisa (absoluto)
Fonte: Senad/PR.

Total 9 15 15 14 48 2.346

Gnero Masculino Feminino 14 3 22 9 16 13 12 16 35 59 950 1.396

18 a 24 12 14 19 17 38 368

25 a 34 9 17 16 16 42 588

Faixa etria 35 a 44 10 19 15 12 44 488

45 a 59 60 ou + 7 3 14 9 12 8 13 12 54 68 501 401

Nota: * Conceitos: i) bebedor freqente pesado: bebe uma vez ou mais por semana e consome cinco ou mais doses por ocasio uma ou mais vezes na semana; ii) bebedor freqente: bebe uma vez ou mais por semana e pode ou no consumir cinco ou mais doses por ocasio pelo menos uma vez na semana, mas mais de uma vez por ano; iii) bebedor menos freqente: bebe de uma a trs vezes por ms e pode ou no beber cinco doses ou mais ao menos uma vez por ano; iv) bebedor no freqente: bebe menos de uma vez por ms, mas ao menos uma vez por ano e no bebe cinco ou mais doses em uma ocasio; v) abstmio: bebe menos de uma vez por ano ou nunca bebeu na vida.

2.2 Novas diretrizes para a sade: a 13a Conferncia Nacional e o lanamento do PAC-Sade Em consonncia com o entendimento de que o nvel de sade da populao est fundamentalmente associado a determinantes sociais, o ministro da Sade convocou a 13a Conferncia Nacional de Sade, que tem como tema central Sade e qualidade de vida: polticas de Estado e desenvolvimento. So trs os eixos temticos propostos para discusso: i) Desafios para a efetivao do direito humano sade no sculo XXI: Estado, sociedade e padres de desenvolvimento; ii) Polticas pblicas para a sade e qualidade de vida: o SUS na seguridade social e o pacto pela sade; iii) A participao da sociedade na efetivao do direito humano sade. A conferncia est sendo realizada em trs etapas (a municipal, a estadual e do Distrito Federal, e a nacional), nas quais so debatidos tanto o tema central quanto os eixos temticos. A etapa nacional teve lugar em Braslia, de 14 a 18 de novembro de 2007. Como est previsto na Lei no 8.142, a Conferncia Nacional de Sade a instncia de proposio das diretrizes para a formulao da poltica nacional de sade. Contudo, o MS tomou a iniciativa de realizar uma definio preliminar das grandes linhas dessa poltica em torno do chamado PAC-Sade, que foi lanado em fevereiro de 2008, com a denominao Mais Sade.3 At o final de 2007, s tinha sido divulgado o componente especfico sob responsabilidade da Fundao Nacional de Sade (Funasa). Esse componente prev a implantao de redes de distribuio de gua e de esgotamento sanitrio adequado e coleta de lixo e limpeza urbana nos municpios com at 50 mil habitantes e grupos sociais especiais, como as comunidades de quilombolas, indgenas e assentados rurais, alm de reas de risco epidemiolgico especial, tais como o de Doena de Chagas. Essas aes abrangem um investimento de R$ 4 bilhes, em mais de mil municpios. 2.3 A crise da sade no Nordeste Com relao gesto e ao financiamento do SUS, em meados de 2007 desencadeou-se no Nordeste uma crise na rea de sade. Mdicos da regio, em estados como Cear e Alagoas, entre outros, paralisaram suas atividades durante um ms, aproximadamente. As principais reivindicaes das entidades mdicas, expressas na Carta do Nordeste
3. O Programa Mais Sade foi lanado quando a reviso editorial deste peridico j estava em andamento. Assim, a discusso sobre esse tema, bem como sobre a 13a Conferncia, ser objeto de anlise mais detalhada em edio posterior de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.

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(redigida aps encontro das mesmas com o ministro da Sade e secretrios estaduais e municipais de Sade), dizem respeito reviso dos valores dos procedimentos da tabela do SUS, que estaria defasada h oito anos, e ampliao do financiamento destinado sade. Para contornar a crise, no bojo da Medida Provisria (MP) no 395, de setembro de 2007, o governo liberou para a sade recursos da ordem de R$ 1,7 bilho, alm de R$ 300 milhes destinados s emendas parlamentares. Dos recursos a serem aplicados pelo MS, foram destinados R$ 1,2 bilho para ateno sade nos estados e municpios, R$ 45 milhes para ateno sade nos hospitais da rede pblica e R$ 455 milhes para assistncia farmacutica. Os recursos descontingenciados para ateno sade dos estados e municpios (R$ 1,2 bilho) tm duas finalidades: i) efetivar o reajuste dos valores da tabela de procedimentos do SUS4 (R$ 800 milhes); e ii) recompor o limite financeiro anual da mdia e alta complexidade5 (R$ 400 milhes). O reajuste de valores da tabela de procedimentos do SUS foi concedido pela Portaria no 2.488/GM, que promoveu o aumento de mil procedimentos.6 Quanto recomposio dos tetos estaduais, trata-se da necessidade de diminuir ou eliminar o dficit entre o recurso repassado pelo governo federal e o pagamento de servios/procedimentos j realizados pelos estados.7 3 Acompanhamento e anlise da poltica 3.1 Gesto de unidades hospitalares fundao estatal: um formato institucional adequado para as unidades hospitalares do SUS? A crnica deficincia administrativa, de recursos humanos e de qualidade dos servios prestados que vem h anos acometendo os hospitais federais do Rio de Janeiro motivou o MS, em 2005, a buscar alternativas de formato jurdico-institucional que garantissem autonomia e flexibilidade de gesto a essas unidades. Atualmente, h cinco unidades hospitalares federais no Rio de Janeiro: Instituto Nacional do Cncer (Hospital do Cncer), Hospital Geral de Bonsucesso (HGB), Instituto Nacional de Traumato-Ortopedia (Into), Instituto Nacional de Cardiologia de Laranjeiras (INCL) e Hospital dos Servidores do Estado (HSE). A gesto desses hospitais tem enfrentado sucessivas crises, comumente atribudas falta de autonomia financeira e administrativa, a par das dificuldades de realizao de concurso pblico para reposio de pessoal.
4. A tabela de procedimentos contm o conjunto de procedimentos utilizados para a remunerao de servios ambulatoriais e hospitalares de prestadores contratados e conveniados ao SUS. Os valores dos procedimentos do Sistema de Informaes Ambulatoriais (SIA) e do Sistema de Informaes Hospitalares (SIH) so estabelecidos pela direo nacional do SUS, homologados pela Comisso Intergestores Tripartite (CIT) e aprovados no Conselho Nacional de Sade (CNS). Os procedimentos do SUS tambm tm sido utilizados como um dos parmetros para definir os limites financeiros destinados assistncia da populao no processo da Programao Pactuada e Integrada (PPI). 5. O limite financeiro anual da mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar (MAC) constitui um dos componentes de repasse do bloco de financiamento da ateno de mdia e alta complexidade ambulatorial e hospitalar, que foram regulamentados pela Portaria GM no 204, de 29/01/2007. O outro componente o Fundo de Aes Estratgicas e Compensao (Faec). Conforme mencionado na edio no 14 de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, os recursos do MAC so destinados ao financiamento de procedimentos e de incentivos permanentes do MAC e sero transferidos pelo Fundo Nacional de Sade (FNS) aos estados, Distrito Federal e municpios conforme a PPI. 6. O reajuste mdio foi de 30% e um dos principais itens foi o aumento de 32,4% concedido consulta mdica. 7. Vale lembrar que a recomposio desse teto tem como critrio a reduo das desigualdades interestaduais, para aproximar as mdias per capita estaduais mdia nacional.

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A persistncia do problema levou o MS a formular uma solicitao formal ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) para avaliar a situao, que afeta o conjunto das unidades hospitalares do SUS, incluindo os hospitais federais do Rio de Janeiro. Um grupo de trabalho multiinstitucional vem, desde ento, trabalhando em torno da proposta de criao de uma nova figura jurdica, a fundao estatal de direito privado. Essa proposta parte de uma avaliao do modelo de administrao direta pelo Estado. Esse modelo tem sido repetidamente indigitado como sendo incompatvel com o alto grau de flexibilidade de gesto requerido para fazer funcionar a contento os hospitais pblicos. Gestores pblicos do SUS e pesquisadores revelam que h uma inadequao patente nos modelos autrquicos, centralizados e burocrticos de administrao hospitalar, em face do dinamismo tecnolgico e da gesto de recursos humanos que marcam esse setor. Em linhas gerais, a complexidade tecnolgica e a gesto de pessoal requerem uma relao gil com os fornecedores de bens e servios de sade e a seleo ou reposio de uma variada gama de profissionais, com diferentes especialidades e graus de formao. Diante disso, as rgidas normas da administrao direta revelam-se incompatveis com o bom desempenho desse tipo de instituio. Nesse sentido, o relatrio do Banco Mundial sobre a qualidade da despesa pblica e gerncia de recursos em unidades do SUS identificou a falta de autonomia gerencial e oramentria como um dos maiores problemas enfrentados pelos dirigentes de hospitais.8 Esse estudo baseou-se em uma amostra de 49 hospitais (33 pblicos e 16 privados) e 20 ambulatrios pblicos de 17 municpios. Os estados pesquisados foram Amazonas, Cear, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e So Paulo. Os principais problemas detectados em relao ao processo de planejamento das unidades so os seguintes: i) limitaes gerenciais (73%); ii) reduzida autonomia na conduo da unidade (48%); iii) metas indefinidas, incluindo falta de quantificao (30%); e iv) excesso de burocracia (27%). Atualmente, a nica figura jurdica dotada de caractersticas de gesto institucional flexvel a organizao social (OS), que um resultado do processo da Reforma do Estado da dcada de 1990 e se caracteriza por ser, ao mesmo tempo, pblica e no-estatal. As OSs apresentam-se sob duas modalidades: i) entidades privadas no-lucrativas previamente qualificadas como idneas para gerir patrimnio pblico sob contrato de gesto com o Estado; e ii) ex-entidades pblicas que se tornaram autnomas em relao administrao do Estado e apenas obedecem a um contrato de gesto. Contudo, a grande maioria dos gestores do SUS se recusa a adotar o modelo de OS para melhorar o desempenho dos hospitais por entend-lo como pertencente a uma proposta de privatizao do Estado. A fundao estatal, ao contrrio, parte da administrao indireta do Estado e obedece a um conjunto de regras peculiares administrao de qualquer entidade pblica dotada de grande autonomia gerencial por exemplo, as empresas estatais como o Banco do Brasil e presta servio pblico.9 Sua superviso compete ao rgo setorial de poltica ao qual est subordinada e segue os mecanismos de controle financeiro e legal que se aplicam a qualquer rgo pblico. um instrumento da ao do
8. WORLD BANK. Governance in Brazils Unified Health System (SUS). Raising the quality of public spending and resource management. February 15, 2007, p. 16 (Report, n. 36.601-BR). 9. MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO Secretaria de Gesto. Projeto Fundao Estatal, principais aspectos. Braslia, jan. 2007.

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Estado, que pode cri-la ou extingui-la em conformidade com as necessidades detectadas e o interesse pblico. Para cada fundao estatal haver necessidade de uma lei especfica que, entre outras determinaes, autorize sua criao, destaque os elementos de patrimnio pblico que ir administrar e estabelea as normas mnimas de direito pblico a que deve obedecer. A matria controversa, visto que as prerrogativas de flexibilidade e autonomia das fundaes pblicas de direito privado foram perdidas de vista aps a promulgao da Constituio de 1988, que fixou uma srie de injunes para toda a administrao pblica indireta. A proposta de criao desse tipo de fundao precisou, assim, ser objeto de lei complementar, que j foi encaminhada ao Congresso Nacional. O projeto de lei prope a regulamentao do inciso 19 do artigo 37 da Constituio e define que a fundao estatal ser integrante da administrao pblica indireta. Ela poder atuar nas reas de sade (inclusive hospitais universitrios), assistncia social, cultura, desporto, cincia e tecnologia, meio ambiente, previdncia complementar do servidor pblico (para os efeitos do artigo 40, 14 e 15 da Constituio Federal), comunicao social e promoo do turismo nacional. De acordo com os planos atuais do MS, duas unidades hospitalares prprias seriam de imediato transformadas em fundaes estatais: o Into e o INCL. Resumidamente, so as seguintes as caractersticas institucionais desse novo tipo de entidade prestadora de servios pblicos: 1. personalidade jurdica de direito privado, patrimnio e receitas prprias; 2. autonomia gerencial, oramentria e financeira; 3. personalidade jurdica adquirida mediante atos constitutivos no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, de acordo com as normas do Cdigo Civil; 4. integrante da administrao pblica indireta, vinculado a rgo ou entidade do SUS (ou outra rea de servios no exclusivos do Estado); 5. contrato de gesto com rgo pblico dirigente da rea (metas e indicadores nos mesmos moldes de uma OS); 6. submetida ao sistema de controle interno de cada poder federativo; 7. receitas constitudas pelas rendas obtidas na prestao de servios e no desenvolvimento de suas atividades (no consta do oramento do ente federativo correspondente); 8. recursos humanos regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), sem estabilidade, mas com direito negociao coletiva, sendo assegurada previdncia complementar a todos; 9. processo de seleo pblica para admisso de pessoal; 10. obrigatoriedade de obedincia s normas de licitao pblica. De acordo com esses requisitos, fica claro que, em momento algum, a fundao estatal pode se alienar do interesse pblico e das diretrizes de sistemas pblicos (como o SUS). O que o poder pblico espera dessa fundao deve estar especificado em cada contrato de gesto a ser firmado anualmente com o gestor do SUS e precisa ser cumprido pela entidade. Em se tratando de um hospital, seus servios s podem ser prestados como parte do

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SUS; ou seja, vedado reservar leitos para planos de sade e atendimentos particulares; tampouco se pode exigir qualquer complementao de pagamento na prestao de servio previsto dentro da programao do SUS. Mas facultado obter recursos tanto do SUS quanto de outras fontes para efetuar atividades como pesquisa e ensino, ou a realizao de rendas extraordinrias na venda de servios diversos que no fazem parte de sua misso principal, como qualquer outra fundao de direito privado usualmente o faz. 3.2 A questo do vnculo de trabalho do agente comunitrio de sade O agente comunitrio de sade (ACS) hoje um trabalhador plenamente reconhecido pela sua importante contribuio aos objetivos da promoo da sade e de ateno bsica nos mbitos da comunidade, do domiclio e das unidades de sade.10 O programa de agentes comunitrios existe desde 1991, tendo sido integrado ao Programa de Sade da Famlia (PSF) a partir de 1995, sob orientao e financiamento do MS. Em 2006, computavam-se 219.492 ACSs distribudos por 5.309 municpios, portanto, abrangendo 95% do total de municpios brasileiros. A questo do vnculo de trabalho do ACS sempre foi algo polmico desde a criao do programa: deveria ser ele um trabalhador vinculado diretamente ao Estado, ou seja, um integrante do setor pblico de sade, ou um trabalhador formal vinculado s entidades do terceiro setor? Ao longo dos anos 1990, em um contexto poltico de desregulamentao dos vnculos de trabalho no setor pblico, os gestores do SUS acabaram por adotar as mais diferentes modalidades de incorporao dos ACSs. Uma pesquisa organizada pelo MS no incio da dcada de 2000 demonstrou essa extrema variabilidade do vnculo do ACS (ver tabela 2).
TABELA 2

Vnculo de trabalho do ACS nas equipes de sade da famlia no Brasil (2001-2002)


(Em %)

Tipo de vnculo Estatutrio CLT Contrato temporrio Cargo comissionado Prestao de servios Cooperado Contrato informal Contrato verbal Outros Nmero de equipes (absoluto)
Fonte: MS.

Distribuio 12,2 13,2 34,3 4,3 15,5 3,7 10,5 1,9 4,3 12.259

Como se observa na tabela 2, apenas 1 4 dos ACSs tinha vnculo de trabalho regular, como estatutrio ou celetista, enquanto a grande maioria detinha contratos temporrios ou outras modalidades de contratao. Trata-se de formas de vinculao caracterizadas usualmente como trabalho precrio. Embora dentro do setor pblico, o que ressalta particularmente seu carter irregular, porque essas situaes de vnculo indireto ou
10. O Texto para Discusso no 735, do Ipea, descreve o ACS como um elo entre os objetivos das polticas sociais do Estado e os objetivos prprios ao modo de vida da comunidade; entre as necessidades de sade e outros tipos de necessidades das pessoas; entre o conhecimento popular e o conhecimento cientfico sobre sade; entre a capacidade de auto-ajuda prpria da comunidade e os direitos sociais garantidos pelo Estado.

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informais contrariam normas pblicas que se tornaram impositivas aps a Constituio de 1988. Essas formas precrias, instveis e sem garantia de direitos trabalhistas no atendem s expectativas dos trabalhadores e no cumprem com as exigncias legais j consagradas. Ressalte-se que, para ser plenamente regular, o vnculo contrado com o setor pblico deve resultar de seleo pblica e no apenas de uma nomeao direta. De fato, o direito administrativo brasileiro muito explcito quanto a essas situaes: i) o trabalhador, para ser legitimamente integrante do setor pblico estatutrio ou celetista precisa ser admitido por seleo pblica (por um concurso em que deve constar algum tipo de exame objetivo e no apenas entrevista); ii) os trabalhadores de entidades parceiras, organizaes no-governamentais (ONGs) e organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscips) no podem estar sob o comando de equipes do setor pblico, porque, nesse caso, caracteriza-se uma mediao ou terceirizao indevida de fora de trabalho. Organizados em entidades representativas da categoria, os ACSs passaram a reivindicar estabilidade e direitos sociais que assistem aos demais trabalhadores do setor. Foi desenvolvida, assim, uma significativa mobilizao nacional em prol da regulamentao da categoria e da definio do estatuto de seu vnculo de trabalho com o Estado. Situao similar vivida pelos agentes de combate s endemias fez com que os dois grupos se unissem em torno dessas reivindicaes. Como resultado dessa mobilizao, definies legais importantes foram alcanadas no mbito da Unio. Por iniciativa do governo federal, foi aprovada a Lei no 10.507, de 10/07/2002, que criou a profisso de agente comunitrio de sade.11 Em 14 de fevereiro de 2006 foi promulgada a EC no 51, que estabelece que os ACSs devem ser admitidos pelos gestores do SUS por meio de processo seletivo pblico, de acordo com a natureza e complexidade de suas atribuies e requisitos especficos para sua atuao, e deixa para lei especfica a regulamentao da forma de vnculo. Finalmente, houve a promulgao da lei complementar correspondente a essa emenda, a j mencionada Lei no 11.350, que determina em seu artigo 9o que a contratao de ACSs e de agentes de combate s endemias pela Funasa dever: i) ser feita em obedincia ao regime jurdico estabelecido pela CLT, salvo se, no caso dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, a lei local dispuser de forma diversa; e ii) ser precedida de processo seletivo pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade de suas atribuies. Com essas medidas legais, apenas os ACSs que foram anteriormente admitidos por processo seletivo, com as caractersticas preconizadas, so considerados plenamente regulares. Todos os demais devero, para ter direito a continuar exercendo suas funes, ser submetidos em breve a um processo de seleo pblica organizado pelas prefeituras. A regulamentao cria a expectativa de que o Ministrio Pblico venha a exercer presses crescentes sobre os gestores do SUS para que as novas normas sejam devidamente cumpridas. Por outro lado, dado que a lei estabelece o mnimo educacional de concluso do primeiro grau, possvel que muitos dos ocupantes atuais dessa funo percam seu vnculo. No incio do programa, era exigida to-somente a capacidade de ler e escrever. A regularizao do vnculo de trabalho importar em despesas adicionais, exigidas pelo pagamento de encargos sociais. Esse tem sido um fator adicional de preocupao para os gestores locais. No entanto, com o propsito de incentivar a regularizao da situao do ACS, o MS aumentou o repasse a cada trabalhador de R$ 350 para R$ 532, dentro do bloco de financiamento da ateno bsica.
11. Posteriormente, essa lei foi revogada, dado que suas determinaes foram abrangidas pela Lei no 11.350, de 5 de outubro de 2006.

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Para complicar ainda mais essa situao de incertezas quanto continuidade do vnculo e do processo de trabalho dos ACSs, houve recentemente uma deciso do Supremo Tribunal Federal (STF) que suspendeu a aplicao do regime celetista para novos admitidos ao setor pblico, devido a vcio legislativo no processo de aprovao da nova redao dada ao artigo 39 da Constituio pela EC no 19 (o projeto de emenda no retornou Cmara aps alterao promovida pelo Senado). At que seja sanada essa pendncia, mediante a aprovao de uma nova EC, as prefeituras no podero selecionar os ACSs ou qualquer outra categoria de trabalhador sob esse regime. 3.3 Gesto financeira do SUS: as negociaes em torno da regulamentao da EC no 29 Em edies anteriores de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, destacou-se a importncia de se ter fontes de recursos regulares e em volume suficiente para a rea de sade. A regularidade de recursos pea-chave para que se possa realizar o planejamento de qualquer ao do Estado. As anlises feitas nessas edies mostraram que a EC no 29 conferiu maior estabilidade aos aportes federais para o SUS, alm de ter ampliado a participao de estados e municpios em seu financiamento. Contudo, trs pontos tm sido objeto de discusso/preocupao quase contnua desde a aprovao da emenda: i) a falta de uma definio do que deve ser considerado como aes e servios pblicos de sade para efeitos da vinculao de recursos; ii) o volume de recursos que ainda considerado insuficiente, seja para fazer frente s necessidades do setor, seja em comparao com outros sistemas de sade que buscam a universalidade e integralidade da ateno (como preconizado pelo SUS); e iii) a utilizao de dois critrios de vinculao para estados e municpios, os recursos a serem aplicados na rea de sade foram vinculados a um percentual da receita corrente; para a Unio, a vinculao est relacionada ao crescimento do Produto Interno Bruto (PIB).12 Todos esses pontos fazem parte do rol de questes a serem resolvidas por lei complementar. A regulamentao da EC no 29, aps longo perodo de hibernao, voltou pauta. O Projeto de Lei Complementar (PLP) no 001/2003, de autoria do deputado Roberto Gouva (PT-SP), aprovado pelas Comisses Tcnicas da Cmara, aguardava h dois anos sua incluso na pauta para votao em plenrio. J a proposta de autoria do senador Tio Viana (PT-AC), o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 121/2007, iniciava sua tramitao. Ambos os projetos eram bastante semelhantes entre si e respeitavam os pontos mais fundamentais da Resoluo no 322 do CNS, que consolida o entendimento do movimento sanitrio a respeito da questo. No Senado, o PLS no 121 sofreu modificaes importantes na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) e na Comisso de Assuntos Econmicos (CAE). As emendas sofridas na CAE geraram muita polmica e rejeio junto aos atores vinculados ao setor sade. As principais modificaes foram: 1. manuteno da vinculao dos gastos da Unio com aes e servios pblicos de sade variao nominal do PIB, frustrando-se a expectativa de um acrscimo de cerca de R$ 20 bilhes no oramento do MS caso fosse aprovada a formulao original, que definia 10% da receita corrente bruta como participao dos recursos federais;
12. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise nos 10, 11, 12 e 13.

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2. em relao ao escopo do que poderia ser considerado como ao e servio pblico de sade, tornou-se aceitvel, entre outras, a incluso dos gastos com inativos e pensionistas do setor e com saneamento em municpios com at 50 mil habitantes; 3. reduo do escopo das receitas que deveriam ser consideradas no clculo dos percentuais vinculados para estados e municpios, excluindo-se do clculo das receitas prprias, por exemplo, os recursos destinados ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (Fundeb); 4. proposio de que os percentuais para repasse dos recursos da Unio para estados e municpios fossem os mesmos de distribuio do Fundo de Participao dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM). Embora primeira vista benficos para as localidades mais pobres, os critrios do FPM e do FPE no guardam, necessariamente, relao com as necessidades locais de ateno e promoo sade. Alm disso, essa medida reduziria de modo repentino os recursos disponveis ao setor em estados importantes, o que poderia afetar negativamente o atendimento de sua populao. Frente a tal situao, ocorreu uma rpida mobilizao entre os atores do setor. Nas palavras do deputado Darcsio Perondi (PMDB-RS), presidente da Frente Parlamentar da Sade, no h outra alternativa que no seja a de trabalhar ainda mais forte para que a proposta da Cmara seja votada com urgncia.13 Isso, de fato, foi feito, aproveitando-se tambm, em algum grau, o discurso do governo em defesa da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), o que permitiu uma reaproximao das duas questes: prorrogao da CPMF e regulamentao da EC no 29. No dia 31 de outubro, o PLP no 0001/2003 foi finalmente posto em votao no plenrio da Cmara. Foi aprovado por 291 votos a favor, 111 contra e 1 absteno, seguindo ento para o Senado.14 Frente ao cenrio que se delineava poucos dias antes, no Senado, a votao do PLP poderia ser considerada uma vitria parcial dos atores vinculados ao setor sade. Para aprovao do PLP na Cmara, foi negociado como soluo intermediria com o governo federal (que no aceitou a regra proposta originalmente vinculao de 10% das receitas correntes brutas, o que permitiria um acrscimo de R$ 20 bilhes j em 2008) um aumento do percentual da CPMF repassado sade, no incorporvel ao piso.15 Os recursos do oramento federal para aes e servios pblicos em sade receberiam um acrscimo de R$ 24 bilhes no perodo de 2008 a 2011, assim distribudos: R$ 4 bilhes em 2008; R$ 5 bilhes em 2009; R$ 6 bilhes em 2010; e R$ 9 bilhes em 2011. As estimativas de recursos federais para o SUS, de acordo com a proposta que estava sendo negociada, podem ser vistas na tabela 3. Contudo, em dezembro de 2007, o Senado Federal no aprovou a prorrogao da CPMF. Com isso, fica a questo central de como ir avanar a regulamentao da EC no 29
13. PERONDI, D. Regulamentao da EC 29: esclarecimentos sobre as propostas em tramitao na Cmara e no Senado. 2007. Disponvel em: <www.fio.org.br/Note_712007.htm>. 14. Paralelamente, o PLS no 121/2007 transitou na Comisso de Assuntos Sociais do Senado (CAS), e vrias das emendas polmicas acolhidas pela CAE foram revertidas. 15. No fariam parte da base sobre a qual incidiria a variao nominal do PIB para efeitos da determinao do valor mnimo para o ano subseqente.

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a partir deste momento, uma vez que os recursos adicionais que estavam sendo negociados teriam como fonte essa contribuio. Ademais, parte significativa dos investimentos previstos no PAC-Sade viria dessa fonte adicional de recursos. Dessa forma, ainda uma incgnita o futuro desse plano.
TABELA 3

Recursos adicionais para sade (2008 a 2011)*


(Em R$ bilhes)

Ano 2008 2009 2010 2011 Total

Estimativa da CPMF 40,00 43,47 47,69 52,46

% adicional de Valor adicional de Recursos para sade arrecadao da CPMF arrecadao da CPMF var. nom. PIB 10,178 4,071 49,7 11,619 5,051 54,5 12,707 6,080 59,7 17,372 9,114 65,5 24,296

Recursos totais para sade 53,8 59,6 65,8 74,6

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional e Ministrio da Sade Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: * Para estimar a CPMF, considerou-se a participao mdia da arrecadao da CPMF no PIB de 2004 a 2008, que foi 1,43%, e aplicou-se este percentual nas estimativas do PIB (cerca de 10% ao ano).

As discusses avanaram, contudo, no sentido de uma definio mais clara sobre quais as polticas pblicas que podem ser consideradas aes e servios pblicos de sade (ASPS) e quais no podem. O artigo 2o do PLP no 0001/2003, por exemplo, estabelece que sero consideradas na apurao dos recursos mnimos a serem aplicados em aes e servios pblicos de sade aquelas voltadas para promoo, proteo e recuperao da sade que atendam, simultaneamente, aos princpios estatudos no artigo 7o da Lei no 8.080, de 19/09/1990, e que sejam de carter universal, igualitrio e gratuito. O entendimento que isso excluiria, por exemplo, o pagamento de benefcios para assistncia sade de funcionrios pblicos e militares. Ademais, define-se tambm que essas aes sejam de responsabilidade especfica do setor de sade, no se confundindo com despesas relacionadas a outras polticas pblicas que atuam sobre determinantes sociais e econmicos, ainda que incidentes sobre as condies de sade (grifos nossos). 16 A interpretao que isso excluiria aplicaes de recursos em outros programas, como Bolsa Famlia, ou aes de saneamento que no sejam para controle de vetores, ou ainda, outras aes que atuem sobre os determinantes sociais da sade. Sob esse norte, o artigo 3o lista 11 reas que sero consideradas ASPS e o artigo 4o lista 10 reas que no constituem despesas com aes e servios pblicos de sade.17
16. CMARA DOS DEPUTADOS. Redao final - projeto de lei complementar n o 1 de 2003 . Disponvel em: <www.camara.gov.br/sileg/integras/520708.pdf>. 17. Foram definidas como ASPS: i) vigilncia epidemiolgica e sanitria; ii) ateno integral sade em todos os nveis de complexidade; iii) capacitao de pessoal do SUS; iv) desenvolvimento cientfico e tecnolgico promovidos por instituies vinculadas ao SUS; v) produo, aquisio e distribuio de insumos especficos dos servios de sade do SUS, como imunobiolgicos, sangue e hemoderivados, medicamentos e equipamentos mdico-odontolgicos; vi) aes de saneamento bsico de nvel domiciliar ou de pequenas comunidades; vii) aes de manejo ambiental para controle de vetores de doenas; viii) gesto do sistema pblico de sade; ix) investimentos na rede fsica do SUS, como recuperao, reforma, ampliao e construo de estabelecimentos pblicos de sade; x) aes de apoio administrativo realizadas pelas instituies pblicas do SUS; xi) remunerao de pessoal ativo em exerccio na rea de sade, incluindo os encargos sociais. No se incluem como ASPS: i) pagamento de inativos e pensionistas, inclusive os da sade; ii) pessoal ativo da rea de sade, quando em atividade alheia respectiva rea; iii) servios de sade de clientela fechada, isto , para o atendimento de servidores ativos e inativos, civis e militares, e dos respectivos dependentes; iv) merenda escolar e outros programas de alimentao; v) aes de saneamento bsico em cidades em que os servios sejam implantados ou mantidos com recursos provenientes de fundo especfico, taxas, tarifas ou preos pblicos; vi) limpeza urbana e remoo de resduos; vii) preservao e correo do meio ambiente realizadas pelos rgos pblicos de meio ambiente e/ou por entidades no-governamentais; viii) aes de assistncia social o que inclui transferncias diretas de renda; ix) obras de infraestrutura urbana, como pavimentao de ruas, por exemplo; x) aes e servios pblicos de sade custeados com recursos que no os especificados na base de clculo definida na lei complementar aqui pretende-se evitar que os recursos transferidos pela Unio aos fundos de sade estaduais e municipais possam ser computados novamente no mbito dos governos locais.

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Novamente, deve-se destacar que o fim da CPMF implicar retomar as negociaes em torno da regulamentao da EC no 29, especialmente no que se refere a recursos adicionais. 4 Tema em destaque Jovens: morbimortalidade, fatores de risco e polticas de sade No perodo entre 10 e 24 anos, transita-se, do ponto de vista biolgico, da adolescncia condio de adulto. A parte inicial desse perodo marcada, independentemente da condio social ou econmica, por um crescimento rpido, principalmente no perodo da adolescncia, dos 10 aos 19 anos, e por mudanas somticas importantes. A adolescncia uma fase de adoo de novas prticas comportamentais, de exposio a diversas situaes e riscos presentes e futuros para a sade. Alguns desses comportamentos, geralmente estabelecidos durante a infncia e a adolescncia, incluem: consumo de cigarro; consumo de lcool e drogas; falta de atividade fsica; comportamento alimentar inadequado; comportamentos sexuais descuidados, que contribuem para a ocorrncia de gravidez na adolescncia e de infeco por doenas sexualmente transmissveis (DST), inclusive Aids; e situaes que propiciam a exposio violncia e a leses acidentais. As causas externas, principalmente violncia e acidentes de trnsito, e os problemas relacionados sade sexual e reprodutiva so as principais causas de morbimortalidade entre adolescentes e adultos jovens. As aes setoriais tm tido maior sucesso em relao ao segundo grupo de problemas. As causas externas necessitam, para seu enfrentamento mais efetivo, de aes intersetoriais mais estruturadas, que ainda no saram do papel. 4.1 A morbimortalidade entre os jovens18 No Brasil, na faixa etria de 15 a 29 anos,19 morre um nmero significativamente superior de homens do que de mulheres. Entre 2003 e 2005, a taxa de mortalidade mdia dos jovens do sexo masculino de 20 a 24 anos, por exemplo, foi de 261,80 por 100 mil habitantes, ao passo que a das jovens do sexo feminino foi de 58,43 por 100 mil. A explicao para esse fenmeno est na violncia, que ocasiona uma sobremortalidade dos adolescentes e adultos jovens do sexo masculino, fazendo com que esse perodo etrio seja considerado de alto risco, quando poderia ser um dos mais saudveis do ciclo vital. Entre 2003 e 2005, morreram cerca de 60 mil jovens do sexo masculino, sendo que, destas mortes, 46 mil (ou 78%) foram por causas externas, associadas majoritariamente a homicdios e acidentes de transporte. As outras mortes com causas definidas estavam, basicamente, concentradas em trs grandes grupos: neoplasias (cnceres), doenas do aparelho circulatrio e doenas infecciosas e parasitrias. No mesmo perodo, morreram em mdia 15 mil jovens do sexo feminino. Tambm entre elas as causas externas representam a maior parte das mortes (cerca de 5 mil, ou 35% dos bitos), igualmente seguida pelas mortes por neoplasias, doenas do aparelho circulatrio e doenas infecciosas e parasitrias.

18. As estimativas de mortalidade dos jovens foram feitas a partir dos dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade. 19. Ao longo da anlise foram utilizadas diversas faixas etrias, variando de 10 a 29 anos, isso porque os recortes sero diferenciados de acordo com o problema abordado em cada seo. Por exemplo, no caso da morbimortalidade trabalha-se com a faixa etria de 15 a 29 anos e subgrupos dentro desse recorte: 15 a 24 anos, 18 a 24 anos, 15 a 29 anos. Essas so as fases crticas para a juventude, principalmente em termos de mortatilidade. Na descrio da poltica, utilizou-se como referncia a faixa etria por ela determinada: 10 a 24 anos.

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possvel notar significativas diferenas por cor ou raa. Nesse mesmo perodo, a taxa de mortalidade de jovens de 18 a 24 anos foi de 204,58 para cada 100 mil jovens brancos contra 325,04 para cada 100 mil jovens pretos. As causas externas so parte importante da explicao sobre essas diferenas, visto que vitimam proporcionalmente mais jovens pretos e pardos do que jovens brancos do sexo masculino. A anlise da morbidade nmero de casos novos de doenas e agravos (incidncia) e nmero de casos existentes (prevalncia) nos jovens prejudicada, principalmente, pelo mesmo motivo que afeta a anlise dos outros grupos etrios, ou seja, a falta de dados e informaes. So, contudo, causas importantes de morbidade nesse grupo: as complicaes de gravidez, parto e puerprio, doenas de transmisso sexual, leses e envenenamentos, e transtornos mentais e psicossociais. Diante da escassez de dados referentes morbidade jovem, utilizam-se como proxy dados de internaes em hospitais vinculados ao SUS no ano de 2006. Nesse ano, na faixa de 15 a 24 anos de idade, foram realizadas 2.196.654 internaes, o que representa 19,4% do total de internaes realizadas pelo SUS, correspondendo a uma taxa de 58,49 internaes por mil habitantes desse grupo de idade. As internaes nessa faixa etria so, majoritariamente, do grupo feminino. As mulheres foram responsveis por 81,60% das internaes, com uma taxa de 95,56 por mil habitantes. As internaes relacionadas a gravidez, parto e puerprio constituem o principal grupo de causas entre as mulheres, representando 78,4% do total. Contudo, mesmo excluindo esse grupo de internaes, a taxa entre mulheres (49,67 por mil habitantes) superior dos homens (21,5 por mil habitantes). Entre os diagnsticos mais prevalentes entre os jovens, h variaes importantes na participao em cada sexo. Excluindo gravidez, parto e puerprio, podem-se observar algumas variaes significativas: leses, envenenamentos e outras conseqncias de causas externas so a primeira causa de internao entre os homens (taxa de 6,35 por mil) e a sexta causa entre as mulheres (taxa de 1,64 por mil); as internaes por transtornos mentais so mais freqentes entre os homens (1,55 por mil) do que entre as mulheres (0,64 por mil); por outro lado, as internaes devidas a doenas do aparelho geniturinrio, segunda causa entre as mulheres, com uma taxa de 4,92 por mil, so apenas a sexta causa entre os adolescentes e adultos jovens do sexo masculino, com uma taxa de 1,19 por mil. As principais causas de internaes, por sexo, podem ser vistas na tabela 4. Uma importante causa de morbimortalidade no grupo das doenas infecciosas e parasitrias representada pela Aids. No Brasil, foram notificados 112 mil casos dessa doena entre jovens de 15 a 29 anos at 2005. Esse nmero representa 30% do total de casos notificados no pas desde o incio da epidemia, nos primeiros anos da dcada de 1980.
TABELA 4

Morbidade hospitalar do SUS (CID10), faixa de 15 a 24 anos, principais causas por sexo (2006)
Diagnstico Gravidez, parto e puerprio Doenas do aparelho geniturinrio Doenas infecciosas e parasitrias Doenas do aparelho digestivo Doenas do aparelho respiratrio Leses e envenenamentos Transtornos mentais Taxa (homens) por 1.000 n.d. 1,19 2,13 2,43 2,25 6,35 1,55 Internaes (homens) % n.d. 5,5 9,9 11,3 10,3 29,6 7,2 Taxa (mulheres) por 1.000 74,8 4,92 2,58 2,81 2,39 1,64 0,64 Internaes (mulheres) % 78,4 5,1 2,7 2,9 2,5 1,7 0,7

Fonte: Datasus - Informaes de Sade (MS: SIH/SUS). Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea. Nota: n.d. = no-disponvel.

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Nessa faixa etria, a transmisso sexual apresenta-se como a principal forma de contgio, respondendo por cerca de 60% dos casos desde o incio da epidemia at 2005. A via sangunea , tambm, uma forma importante de transmisso: corresponde a 23% dos casos notificados. Destes, 96% so devidos ao uso de drogas injetveis. Cabe observar que, em 17% dos casos notificados at 2005, no havia informao sobre a categoria de exposio. Na epidemia de Aids tem havido um aumento de incidncia entre as mulheres. A relao, que j foi de 2,4 casos registrados em homens para cada caso registrado em mulheres em meados da dcada de 1990 (1996), hoje quase de 1,5 caso registrado em homens para cada caso registrado em mulheres. Entre adolescentes e adultos jovens, na faixa etria de 15 a 29 anos, essa relao ainda mais baixa: 1,1 homem para cada mulher. Outras DSTs tambm so problemas relevantes entre os jovens, como sfilis, uretrites e papiloma virus humano (HPV), por exemplo. A disseminao de informao e de formas de proteo, como o uso de preservativos, so importantes instrumentos no combate a essas doenas, que preocupam ainda pela possibilidade de complicaes associadas, como o caso das leses provocadas por alguns subtipos de papilomas, que podem se transformar em leses cancerosas.20 Por isso, a educao sobre sade sexual e reprodutiva e a disponibilizao de preservativos so instrumentos importantes no controle dessas doenas. O MS tem dado nfase s aes de promoo e preveno no combate s DSTs, contando, nesse sentido, com parcerias com organizaes da sociedade civil. O resultado desse esforo pode ser percebido nas pesquisas sobre conhecimento, atitudes e prticas da populao (ver box 1).
BOX 1

Uso de preservativos por jovens na relao sexual Pesquisa de conhecimento, atitudes e prticas realizada pelo MS mostrou que o percentual de uso de preservativo na ltima relao sexual, no Brasil, em 2004, foi de 57%, sendo 68% entre os homens jovens e 44% entre as mulheres jovens. Nesse mesmo ano, 39% dos jovens brasileiros declararam o uso regular de preservativos, independentemente da parceria, alcanando 58% quando o parceiro era eventual (esse ndice se altera em funo do sexo: de 64% entre os homens jovens e 45% entre as mulheres jovens). O aumento no uso de preservativos na primeira relao sexual entre os jovens tambm foi revelado em pesquisas realizadas a partir da dcada de 1980. Enquanto em 1986 apenas 9% faziam uso desse instrumento de preveno, em 1998 a proporo de jovens entre 16 e 25 anos que usaram preservativos na primeira relao foi de 49%. Em 2004, esse percentual atingiu 53%, no apresentando diferena significativa entre os sexos.*
Nota: * Objetivos de desenvolvimento do milnio: relatrio nacional de acompanhamento/coordenao: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos; superviso: Grupo Tcnico para Acompanhamento ODM. Braslia: Ipea: MP, SPI, 2007.

20. O HPV pode tambm ser prevenido por vacina, especialmente entre adolescentes. Segundo as pesquisas, as principais beneficiadas pela vacina sero as meninas antes da fase sexualmente ativa. As mulheres devero manter a rotina de realizao do exame Papanicolau. Mesmo que comprovada a eficcia da vacina e que sua aplicao ocorra em larga escala, uma reduo significativa dos indicadores da doena pode demorar algumas dcadas. estimado que entre 3% a 10% das leses de papiloma vrus de colo de tero podem se transformar em leses malignas (cncer).

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4.2 Exposio a fatores de risco21 A adolescncia uma fase caracterizada pela adoo de novas prticas de comportamento, com exposio a diversas situaes e riscos presentes e futuros para a sade. A exposio a fatores de risco comportamentais como tabagismo, consumo de lcool, alimentao inadequada e sedentarismo tem, com freqncia, incio na adolescncia. Esses fatores esto associados ao desenvolvimento da maioria das doenas crnicas no-transmissveis, como as cardiovasculares, o diabetes e o cncer, que lideram as causas de bito na vida adulta no pas e no mundo. O MS implantou, em 2006, a Vigilncia de Doenas Crnicas por Inqurito Telefnico (Vigitel). Trata-se de um monitoramento contnuo que avalia indivduos com 18 anos ou mais residentes em domiclios com telefone fixo nas 26 capitais do pas e no Distrito Federal. A partir dos cadastros das empresas de telefonia, foi realizada uma amostragem probabilstica, totalizando 54.369 entrevistas em 2006. Os dados so ajustados para representar a composio sociodemogrfica da populao adulta de cada cidade. Da pesquisa realizada em 2006, possvel obter os dados das pessoas entre 18 e 29 anos de idade (18.351 indivduos, sendo 48% do sexo masculino e 52% do feminino). Foram consideradas, nessa tabulao especial, as seguintes variveis para homens e mulheres nas faixas etrias de 18 a 24 anos e 25 a 29 anos de idade: fumante, abuso de bebida alcolica, atividade fsica no lazer e excesso de peso (ver tabela 5).
TABELA 5

Percentual de indivduos segundo variveis de risco ou proteo para doenas crnicas no-transmissveis, por sexo, idade e escolaridade, em todas as capitais e o Distrito Federal Vigitel (2006)
(Em %)

Variveis Fumante Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres

Idade (anos) 18-24 25-29 14,2 18,4 10,3 13,0 13,9 12,1 18,9 28,1 10,3 18,3 27,4 9,9 21,2 24,9 17,1 4,3 4,1 4,5 15,0 19,8 10,6 13,0 15,0 11,0 24,1 35,2 14,0 15,7 19,9 11,8 35,3 44,5 26,0 8,5 10,2 6,8

Escolaridade (anos) 0-7 8 21,1 27,4 14,6 18,3 19,0 17,5 23,2 32,0 14,3 13,6 21,4 5,5 29,7 29,4 30,2 7,7 6,8 9,0 12,3 15,9 9,1 11,2 12,7 9,9 20,0 30,3 10,9 18,6 25,8 12,1 25,6 33,1 18,2 5,4 6,2 4,5

Total 18 a 29 anos 14,5 18,9 10,4 13,0 14,3 11,7 20,8 30,7 11,7 17,3 24,7 10,6 26,5 32,2 20,6 5,9 6,4 5,4

Total
18 anos

Ex-fumante

Abuso de bebida alcolica

Ativo no lazer

Excesso de peso

Obesidade

16,2 20,3 12,8 22,1 26,3 18,6 16,1 25,3 8,1 14,9 18,3 11,9 43,0 47,3 38,8 11,4 11,3 11,5

Fonte: MS/SVS. Sistema Vigitel.

21. Essa parte do texto foi elaborada a partir dos dados compilados e analisados por MALTA, D. C.; MOURA, E. C. de; NETO, O. L. de M. Vigilncia de doenas crnicas por inqurito telefnico (Vigitel) na faixa etria entre 18 e 29 anos. Braslia, out. 2007. Mimeo. Foram utilizadas, tambm, informaes de apresentao realizada por MALTA, D. C. A vigilncia no contexto da adolescncia: inquritos de vigilncia de fatores de risco e proteo para doenas crnicas. Congresso Brasileiro de Adolescncia. Foz do Iguau, 28 de setembro de 2007.

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O tabagismo est entre os grandes problemas de sade pblica. De acordo com a OMS, esse hbito responsvel por cerca de 5 milhes de mortes por ano em todo o mundo, por aumentar o risco de morbimortalidade por doenas coronarianas, hipertenso arterial, acidente vascular cerebral, bronquite, enfisema e cncer. Na faixa entre 18 e 29 anos de idade, o percentual de fumantes, segundo dados da Vigitel, de 14,5%, um pouco abaixo da prevalncia na populao maior de 18 anos, que de 16,2%. O percentual de fumantes na faixa entre 18 e 29 anos maior entre os homens de menor escolaridade, situao em que atinge 27,4%. Chama a ateno o percentual de ex-fumantes (13%), o que significa que, nesse grupo etrio, cerca de 30% dos indivduos j tiveram contato com o fumo. O excesso de peso ndice de massa corporal (IMC) igual ou superior a 25 kg/m2 encontrado em 21,2% dos jovens na faixa etria entre 18 e 24 anos e em 35,3% dos que tm entre 25 e 29 anos. maior entre jovens de maior escolaridade (33,1%). Na populao total (18 anos e mais), no entanto, sua prevalncia maior (43%). No que diz respeito obesidade, 5,9% dos jovens entre 18 e 29 anos e 11,4% da populao adulta so obesos (IMC igual ou superior a 30 kg/m2). O consumo de bebidas alcolicas outro importante fator de risco. Alm de contribuir para o aumento da incidncia de acidentes de trabalho e de trnsito, violncia, suicdios e internaes hospitalares, o uso excessivo de bebidas alcolicas pode tambm acarretar doenas cardiovasculares e cnceres, alm de trazer transtornos vida familiar e profissional. O indicador de consumo excessivo de bebidas alcolicas construdo a partir de respostas afirmativas pergunta nos ltimos 30 dias, voc consumiu, em um nico dia, mais de quatro doses (mulheres) ou mais de cinco doses (homens) de bebidas alcolicas?22 Os percentuais encontrados so preocupantes: 30,7% dos jovens do sexo masculino e 11,7% das jovens mulheres responderam afirmativamente pergunta. Na mdia de ambos os sexos, o percentual de 20,8%. Observe-se que esse percentual mais elevado que aquele observado para o conjunto da populao adulta, de 16,1%. A inatividade tambm um fator de risco, pois aumenta a probabilidade de desenvolvimento de doenas, particularmente as cardiovasculares. A atividade fsica, por outro lado, pode ser considerada um elemento protetor contra diversas doenas, tais como: hipertenso arterial, diabetes tipo II, osteoporose, depresso, doenas isqumicas do corao, entre outras. Na pesquisa do sistema Vigitel, foi considerada atividade fsica suficiente no lazer a prtica de pelo menos 30 minutos dirios de atividade fsica de intensidade moderada ou leve em cinco ou mais dias da semana ou a prtica de pelo menos 20 minutos dirios de atividade fsica de intensidade vigorosa em trs ou mais dias da semana. Nesse item, a populao entre 18 e 29 anos leva vantagem sobre a populao geral (de 18 anos e mais): 17,3% so ativos no lazer, contra 14,9% dos indivduos com 18 anos e mais. As maiores taxas de atividade no lazer so encontradas entre os homens que tm entre 18 e 24 anos (27,4%) e, na faixa de 18 a 29 anos, entre os de maior escolaridade (25,8%). A realizao de pesquisas e de inquritos mais ou menos sistemticos de grande importncia na gerao de subsdios para a formulao de polticas e prticas de promoo da sade. No Brasil, alm do sistema Vigitel, foram realizados outros inquritos sobre fatores e comportamentos de risco. A Senad, em parceria com Centro Brasileiro de Informao sobre Drogas Psicotrpicas (Cebrid), financiou a realizao de cinco inquritos sobre o uso de
22. A pesquisa considera como dose de bebida alcolica o correspondente a uma dose de bebida destilada, uma lata de cerveja ou uma taa de vinho.

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drogas psicotrpicas entre estudantes do ensino fundamental e mdio residentes em capitais do pas.23 Alm disso, essa mesma parceria permitiu a realizao de duas pesquisas domiciliares sobre uso de drogas psicotrpicas em mais de 100 cidades brasileiras (todas as cidades com mais de 200 mil habitantes). O Instituto Nacional do Cncer (Inca), em parceria com o Center for Disease Control and Prevention (CDC) dos Estados Unidos e a Opas-OMS, implementou, em 2002-2003, o Sistema de Vigilncia de Tabagismo em Escolares (Vigiescola) em 12 capitais brasileiras, pesquisando estudantes do 8o e do 9o anos do ensino fundamental e do 1o ano do ensino mdio de escolas pblicas. No ltimo inqurito realizado pelo Cebrid nas escolas, destacam-se alguns dados, como, por exemplo, aquele que mostra que, na faixa etria de 10 a 12 anos, 41,2% dos estudantes brasileiros da rede pblica de ensino j tinham feito uso de lcool. Para o conjunto dos entrevistados, o uso freqente de lcool (6 vezes ou mais no ms que antecedeu a pesquisa) foi de 11,7% e o uso pesado (20 vezes ou mais no ms que antecedeu a pesquisa) foi de 6,7%, dados que so muito preocupantes. As informaes sobre o uso de lcool que foram obtidas em pesquisas anteriores fizeram com que a Senad realizasse, em parceria com a Unidade de Pesquisa em lcool e Drogas (Uniad) da Universidade Federal de So Paulo (Unifesp), uma pesquisa especfica, o I Levantamento Nacional sobre os Padres de Consumo de lcool na Populao Brasileira, cujos resultados foram divulgados em 2007. Uma das principais concluses sugeridas pelos dados coletados pela pesquisa foi que os adolescentes brasileiros (14 a 17 anos) esto iniciando o consumo de lcool cada vez mais cedo. Para os adolescentes que bebem, metade das doses consumidas de cerveja ou chope, seguido pelo vinho (30% das doses). Alm disso, no houve diferenas significativas entre adolescentes dos sexos masculino e feminino.
BOX 2

Experincias internacionais de monitoramento Vrias pesquisas esto sendo realizadas ao longo dos ltimos 20 anos com o objetivo de levantar informaes sobre os fatores comportamentais de risco para a sade que contribuem para morbidade, mortalidade e problemas sociais entre jovens e adultos. O principal objetivo dessas pesquisas subsidiar a formulao de polticas e prticas de promoo da sade, alm de permitir a comparao internacional de fatores de risco. Permitem, tambm, analisar as tendncias dos comportamentos de riscos para a sade dos estudantes e avaliar em que medida os esforos de preveno, no ambiente da escola, contribuem para reduzir determinados comportamentos entre os jovens. As pesquisas geralmente so realizadas nas escolas por meio de um questionrio autoaplicvel, entre os jovens de 11 a 15 anos. So exemplos dessas iniciativas pesquisas como a Health Behaviour in School-aged Children (HBSC), a Global School-based Student Health Survey (GSHS) e a Youth Risk Behavior Surveillance System (YRBSS). A HBSC uma pesquisa entre pases (cross-national) conduzida em parceria com o Escritrio Regional para Europa da OMS e conta com 41 pases-membros da Europa. Esse projeto teve incio em 1982, conduzido por pesquisadores de trs pases, e logo em seguida foi adotado pela OMS. J a GSHS conduzido pelo Ministrio da Sade ou da Educao de cada pas, em colaborao com o CDC. Essa pesquisa j conta com informaes disponveis de 28 pases, e outros 15 esto aplicando os questionrios em suas escolas. Por fim, a YRBSS uma pesquisa realizada apenas nos Estados Unidos, em nveis nacional, estadual e local, e tambm conta com o apoio do CDC.

23. Os quatro primeiros inquritos (1987, 1989, 1993 e 1997) foram realizados em algumas capitais, ao passo que, no quinto (2004), a pesquisa foi realizada em todas as capitais.

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4.3 As polticas federais de ateno sade dos jovens: principais iniciativas A preocupao com a definio de polticas ou programas especficos para o adolescente e o adulto jovem no recente na rea da sade. Ainda em 1989, o MS lanou o Programa de Sade do Adolescente (Prosad). Em 1993, com o objetivo de orientar as equipes de sade na ateno aos jovens, foi lanada, como parte do Prosad, a primeira norma de ateno sade integral do adolescente, cujo foco principal era estabelecer diretrizes e recomendaes para a qualificao da ateno a essa populao, incluindo uma proposta detalhada de recursos fsicos e humanos. Essa primeira norma trazia, tambm, uma descrio detalhada de doenas mais comuns nessa fase, alm de instrumentos para acompanhamento do desenvolvimento e crescimento dos adolescentes. Mesmo levantando vrios pontos importantes, a proposta para ao nessa rea no teve o desenvolvimento esperado. Deve ser lembrado, contudo, que o comeo dos anos 1990 , tambm, o perodo de incio da implementao do SUS, sendo ainda incipientes vrias discusses sobre as atribuies e responsabilidades dos gestores federal, estadual e municipal, sobre critrios e mecanismos para o financiamento descentralizado da poltica de sade e sobre modelo de ateno, entre outras questes. Assim, mesmo que a poltica sempre tenha discutido a importncia de se considerar, na proviso de assistncia sade, as diferenas de ciclo de vida (crianas, adolescentes, jovens, adultos e idosos), os diferenciais de gnero e outros recortes, foi a organizao dos servios por nveis de ateno (ateno bsica, de mdia e alta complexidade) que ganhou maior relevncia e destaque na discusso sobre o modelo assistencial. Em 1999, o MS lanou uma agenda nacional de ateno sade dos adolescentes e jovens faixa etria de 10 a 24 anos , apresentando dados epidemiolgicos e orientaes para ateno integral a esse grupo populacional. Contudo, as questes de gesto do SUS, os problemas relativos ao financiamento e as discusses sobre nveis de ateno continuaram tendo mais destaque na estruturao da poltica nacional de sade. A criao da Secretaria da Juventude e do Conselho Nacional de Juventude, ao final de 2005, reforou a retomada do debate dentro do MS, que iniciou em 2006 um processo de discusso com gestores locais, profissionais de sade, ONGs e representaes de jovens para elaborao de uma proposta de poltica nacional de ateno integral sade dos adolescentes e jovens. Em fevereiro de 2007, o documento da poltica foi aprovado pelo CNS, mas a sua operacionalizao ainda dever ser pactuada na CIT. Logo no seu incio, o documento do MS assume que existem diversidades e diferenas entre os jovens que precisam ser consideradas na elaborao da poltica:
A presente Poltica adota os termos adolescncia e juventude em seu plural adolescncias e juventudes no intuito de reconhecer a grande diversidade de experincias, condies de vida e caractersticas sociais, raciais, tnicas, religiosas, culturais, de gnero e de orientao sexual que compem o universo desses segmentos populacionais.24

O documento discute a questo da vulnerabilidade dos jovens para, em seguida, apresentar o marco legal sobre o qual a poltica est assentada, composto pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que reconhece todas as crianas e adolescentes como sujeitos de direitos nas diversas condies sociais e individuais; pelas Leis Orgnicas da Sade, que
24. MINISTRIO DA SADE. Politica Nacional de Ateno Integral Sade do Adolescente e do Jovem. Braslia, 2006. Mimeo.

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regulam a ateno sade; e pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), com destaque para a garantia de amparo s crianas e adolescentes carentes. O objetivo da poltica promover a ateno integral sade de adolescentes e de jovens, de 10 a 24 anos, no mbito da Poltica Nacional de Sade, visando promoo de sade, preveno de agravos e reduo da morbimortalidade. Os eixos prioritrios de atuao sero: crescimento e desenvolvimento saudveis; sade sexual e sade reprodutiva; e reduo da morbimortalidade por violncias e acidentes. O documento da poltica reconhece aquilo que tem sido apontado em diversos estudos: os servios de sade encontram dificuldades para atender a esse pblico. Importa destacar, no mbito da Poltica Nacional de Sade, visto que define o modelo de ateno adotado, que no esto sendo propostos centros de referncia especficos para a ateno sade de adolescentes e de jovens. Assim como em outras aes voltadas para grupos especficos, como sade da mulher e sade da criana, a proposta qualificar a ateno sade realizada no SUS, por meio do recorte da faixa etria para que se atenda s necessidades e especificidades desse grupo populacional. Com isso, nos diversos nveis de complexidade do SUS (ateno bsica, mdia e alta complexidade), seriam realizados trabalhos de qualificao dos profissionais de sade e dos sistemas para uma adequada ateno sade. Como preconizado para o modelo assistencial, a ateno bsica sade eleita como estratgia prioritria tambm para adolescentes e jovens. A concepo da poltica parte do princpio de que a estruturao da ateno sade dos adolescentes via fortalecimento da ateno bsica um caminho que permite maximizar o alcance das aes. Alm disso, entende-se que, nesse nvel de ateno, pode-se realizar o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento desse grupo populacional, garantindo a ateno sade sexual e reprodutiva. Para garantir que, em cada nvel de ateno, seja realizado um acompanhamento adequado dos jovens, a proposta utilizar mecanismos de incentivos j existentes. Por exemplo, no financiamento da ateno bsica, o Piso da Ateno Bsica (PAB) prev a realizao de aes especficas voltadas para o acompanhamento do crescimento e desenvolvimento desse grupo populacional, bem como para a educao preventiva em sade sexual e reprodutiva. Em suma, contando com os recursos j existentes, as estratgias passariam a ser, aparentemente, a qualificao dos profissionais, a articulao com outros setores (como a educao) e o fomento participao juvenil, buscando promover a ateno integral sade desse grupo populacional. Contudo, como j foi dito, a poltica ainda no foi pactuada na CIT. Um dos motivos alegados para sua no aprovao, at o momento, a ausncia de incentivos financeiros para sua implementao. O argumento do MS, por sua vez, que os incentivos j esto sendo transferidos em diversas aes custeadas pelos blocos financeiros existentes. A falta de aprovao de uma poltica nacional no tem impedido, no entanto, que diversas iniciativas direcionadas promoo da sade dos adolescentes e dos jovens sejam implementadas. Destacam-se, por exemplo: o projeto Sade e Preveno nas Escolas (SPE): direito sexual e reprodutivo e preveno ao uso de drogas; a regulao das Prticas alimentares saudveis no ambiente escolar; a implementao do Carto do Adolescente; e a Expanso de redes de ateno s jovens em situao de violncia. H uma leitura de diversos atores, entre eles do MS e do Ministrio da Educao (MEC), que concebe a escola como espao privilegiado para articulao de polticas

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voltadas para jovens, entre elas, as polticas de ateno sade. Desde 1995, os dois rgos tm se articulado em iniciativas voltadas para aes na rea de sade sexual e reprodutiva de jovens. Essa parceria foi revigorada em 2003, quando foi criado o projeto SPE, ainda como uma iniciativa piloto, implementada em Curitiba e em algumas outras cidades. Em 2005, esse projeto foi reformulado e ampliado. O projeto rene aes que envolvem a participao de adolescentes e jovens de 13 a 24 anos, professores, diretores de escolas, pais de alunos e gestores estaduais e municipais nas reas de sade e educao. uma iniciativa que conta com o apoio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), do Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ) e do Fundo de Populaes das Naes Unidas (UNFPA). O foco central a promoo da sade sexual e reprodutiva de jovens, visando a reduzir a vulnerabilidade de adolescentes e jovens s doenas sexualmente transmissveis (DST), infeco pelo HIV, Aids e gravidez no-planejada, por meio do desenvolvimento articulado de aes no mbito das escolas e das unidades bsicas de sade.25 O gestor federal responsvel por coordenar o projeto em mbito nacional, alm de apoiar os gestores locais. Como insumos principais para realizao do projeto, so produzidos materiais didtico-pedaggicos e disponibilizados preservativos. Esses insumos so disponibilizados em escolas cujas comunidades estejam mobilizadas e articuladas em parcerias para a execuo das aes de preveno. Na elaborao do projeto, foram analisados dados do Censo Escolar, como aqueles de 2005, que mostram que das 207.214 escolas da educao bsica recenseadas no Censo Escolar, 161.679 responderam ao questionrio. A anlise dos dados demonstra que 60,4% das escolas realizam aes de preveno em DST/Aids. Dessas, 9,1% distribuem preservativos.26 A coordenao do projeto entende que o envolvimento da comunidade importante para reduzir a resistncia quanto distribuio de preservativos em ambiente escolar. O desafio seria ampliar a cobertura para toda a rede de ensino fundamental e mdio. Ainda dentro dessa articulao entre MEC e MS, foi publicada, em 08/05/2006, a Portaria no 1.010, que ficou conhecida como Prticas alimentares saudveis no ambiente escolar, contendo as diretrizes para a promoo da alimentao saudvel nas escolas de educao infantil e de ensinos fundamental e mdio das redes pblicas e privadas, em mbito nacional. De acordo com essa portaria, a prioridade seria realizar aes de educao alimentar e nutricional, estimulando a produo de hortas escolares, boas prticas alimentares, correta manipulao dos alimentos, restrio produo e comercializao de produtos com insumos que sejam prejudiciais sade e monitoramento da situao nutricional dos escolares. Assim, no ambiente escolar, a atuao partiria de uma perspectiva formadora, no sentido de impulsionar entre os adolescentes a adoo de hbitos e prticas que podero contribuir para a construo de trajetrias de vida saudveis, seja no que diz respeito s DSTs, seja no que concerne a um dos grandes fatores de risco para doenas crnicas: as

25. MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Vigilncia em Sade. Programa Nacional de DST e Aids. Diretrizes para implantao do Projeto Sade e Preveno nas Escolas. Braslia: Ministrio da Sade, 2006, p. 7 (Srie A. Normas e Manuais Tcnicos). 26. Idem, p. 10.

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prticas alimentares. Como suas formulaes e seu lanamento so muito recentes, no se sabe ainda quo efetivas elas sero. Outra iniciativa ainda recente e em fase piloto a implementao do Carto do Adolescente. Esse carto contm informaes sobre a sade do jovem, com registro sobre: consultas feitas na rede que conta com financiamento pblico, fatores de risco (como presso alta, excesso de peso e obesidade, entre outros), informaes sobre crescimento e desenvolvimento biolgico, relao entre peso e altura, gravidez na adolescncia, entre outras. O carto acompanhado de uma cartilha com dicas de alimentao e noes de educao sexual. A proposta do MS que ele seja distribudo em todo o pas em 2008. A reduo da morbimortalidade por causas externas entre jovens segue a mesma lgica apontada na discusso da poltica nacional: atuar por meio dos nveis de ateno e em conjunto com outros setores governamentais e sociais. A partir da compreenso de que a preveno da violncia depende da atuao de vrios setores, foi proposta a estruturao de redes com a participao de gestores, profissionais de sade, instituies pblicas, instituies de pesquisa, conselhos de sade e instituies no-governamentais. O objetivo seria que esses atores, cada um em sua rea de conhecimento, pudessem compartilhar os resultados de seus trabalhos, pesquisar, monitorar, avaliar e promover aes que levem reduo da violncia e ampliem a ateno s vtimas.27 Nesse sentido que, em 2004, foi implantada a Rede Nacional de Preveno de Violncias. Nesse processo foram priorizados municpios com mais de 100 mil habitantes e com piores ndices de mortalidade por homicdios, acidentes de transporte e suicdios. O MS, dentro da Poltica de Reduo da Morbimortalidade por Acidentes e Violncia, prope-se a realizar aes de vigilncia, assistncia, promoo e preveno. No caso das aes de vigilncia, nos sistemas de monitoramento dos fatores de risco, busca-se incluir um mdulo de monitoramento de acidentes e violncia. Alm disso, est em curso a implementao de um Sistema de Informao Sentinela de Violncias em municpios selecionados, a ser implementado em locais de atendimento s vitimas de violncia e de acidentes, buscando monitorar o comportamento desses agravos para diversos grupos populacionais, entre eles os adolescentes.28 Em relao assistncia sade, o ministrio tem buscando organizar o atendimento s urgncias e emergncias, adotando como ao central a estruturao do atendimento prhospitalar, por meio do Servio de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu/192). Este se caracteriza por ser uma central de regulao que busca fazer a triagem e realizar, com apoio de ambulncias equipadas e profissionais capacitados, o primeiro atendimento s vtimas de violncia e acidentes. O objetivo reduzir a mortalidade e os agravos ao realizar um atendimento gil e qualificado no local e, quando for o caso, encaminhar para urgncias e prontos-socorros de hospitais. O planejamento da ateno s urgncias prev, tambm, a reorganizao das grandes urgncias e prontos-socorros em hospitais. Considerando-se que, no modelo de poltica de sade brasileira, a ateno bsica a porta de entrada preferencial para o restante do sistema, isso implica que os profissionais
27. MALTA, D. C. et al. Iniciativas de vigilncia e preveno de acidentes e violncias no contexto do Sistema nico de Sade (SUS). Epidemiologia e servios de sade, v. 16, n. 1, p. 45-55, mar. 2007. 28. Idem.

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de sade desse nvel de ateno teriam de estar preparados para atuar sobre os mais diversos problemas de sade e com qualificao para atender os mais distintos grupos populacionais. Um exemplo desse tipo de dificuldade pode ser vislumbrado em uma avaliao que foi feita em Londrina, no Paran, em 2003.29 As autoras, analisando os discursos dos mdicos e enfermeiros, afirmam: o adolescente recebe atendimento no servio, mas no de forma sistematizada e sim de acordo com a demanda da unidade, pois existem outras prioridades, adiando assim a organizao de trabalho com esse grupo etrio.30 Assim, a poltica de sade ainda precisa lidar de forma mais atenta com a expanso e qualificao da ateno bsica, de modo que esta seja um espao efetivo de ateno sade do adolescente. Outro desafio importante o de articular a ateno nas unidades de sade com a ateno nas escolas, como previsto no PAC, e em outros espaos institucionais. 5 Consideraes finais O ano de 2007 foi marcado pela mudana ministerial e por importantes posicionamentos do novo ministro envolvendo temas polmicos, mas de grande relevncia para a sade pblica, como o aborto e o combate ao tabagismo e ao consumo abusivo de lcool e outras drogas. Paralelamente ao debate desses temas, no campo das polticas, questes centrais foram objeto de discusso, particularmente as relacionadas gesto. Entre elas, destacaram-se a proposta de criao das fundaes estatais de direito privado, a questo das relaes de trabalho dos agentes comunitrios de sade e a regulamentao da EC no 29. O grande destaque desta edio, todavia, o tema da sade dos jovens. Esta apresenta importantes desafios para a organizao das polticas pblicas. A sobremortalidade de adolescentes e adultos jovens, especialmente por causas violentas, continua sendo o principal desafio para a proteo desse grupo etrio, no s para a rea de sade, mas para as polticas pblicas de uma forma geral. No tocante aos servios de sade, mais importante do que a existncia de instalaes especficas capacitar os profissionais no atendimento s demandas, necessidades do(a) adolescente e aprimorar a articulao das aes, tanto no mbito intersetorial (no combate aos homicdios e aos acidentes, por exemplo), quanto no mbito da sade propriamente dita. Exemplificando: a preveno das doenas sexualmente transmissveis deveria ser articulada sade reprodutiva e assim por diante. Entender as particularidades desse grupo populacional e capacitar as equipes de sade no atendimento de suas demandas e necessidades, aproveitando as oportunidades e os espaos adequados para a promoo da sade, pode ser mais importante do que ter servios especficos. H avanos importantes em algumas reas, como o monitoramento dos fatores de risco sade dos jovens. Contudo, o monitoramento deve ser transformado em uma
29. FERRARI, R. A. P.; THOMSON, Z.; MELCHIOR, R. Ateno sade dos adolescentes: percepo dos mdicos e enfermeiros das equipes da sade da famlia. Cadernos de Sade Pblica, Rio de Janeiro, v. 22, n. 11, 2006. Disponvel em: <www.scielosp.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0102-311X2006001100024&lng=pt&nrm=iso>. 30. O trabalho cita tambm o depoimento de um mdico que alega no desenvolver aes de sade sistematizadas para adolescentes porque h uma alta demanda relacionada a outros problemas nas unidades bsicas de sade, como ateno ao diabetes, hipertenso etc. Um profissional da rea de enfermagem releva ainda dificuldade para trabalhar com os adolescentes e faz-los participar das atividades propostas (ver referncia nota 28).

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vigilncia continuada e as informaes obtidas precisam ser efetivamente utilizadas para elaborar as polticas pblicas para esse grupo populacional. Ademais, importante considerar que muitos dos fatores de risco a que esto expostas as populaes mais jovens no so exclusivos desse grupo populacional. Alguns, como o tabagismo e o alcoolismo, tm sido objetos de medidas concretas de desestmulo ao uso, j se observando, no caso do tabagismo, resultados positivos. No caso do uso de lcool, alm de certas restries propaganda de bebidas alcolicas, o governo busca, como foi visto anteriormente, a proibio da venda em estradas e em lojas de convenincia de postos de gasolina. Ser que, nesse ltimo caso, ter o mesmo sucesso das campanhas contra o tabagismo? Uma importante questo que se coloca, quanto estratgia de organizar a ateno sade do jovem em cada um de seus nveis (bsica, mdia e alta complexidade), at que ponto os profissionais da ateno bsica conseguiro lidar com todas as demandas que lhes esto sendo repassadas, qualificando-se para atender, na integralidade, os diversos grupos populacionais: jovens, mulheres, negros, crianas, trabalhadores, indgenas etc. Embora a proposta original do SUS incorpore a preocupao com as particularidades da ateno sade dos diversos grupos populacionais, ampliar a ateno e qualificar de forma continuada os profissionais da rea para essas necessidades ainda um desafio de grandes propores para a poltica pblica de sade.

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EDUCAO

1 Apresentao O presente captulo se insere no esforo de anlise da situao educacional do jovem brasileiro e de suas perspectivas de insero social. De incio, so relatados alguns fatos relevantes no campo da educao e, em seguida, analisam-se aspectos da poltica educacional materializada no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE). A seo Tema em destaque trata a situao educacional dos jovens brasileiros luz de indicadores clssicos, tendo como parmetros sua evoluo no tempo e em relao ao conjunto da populao brasileira, alm das principais polticas educacionais com foco na populao de 15 a 29 anos que esto sob a responsabilidade do Ministrio da Educao (MEC). 2 Fatos relevantes 2.1 Caravana da Educao No intuito de promover a mobilizao social em torno do PDE, aspecto que constitui um dos seis pilares sobre os quais se sustenta esse plano, o MEC iniciou um processo denominado Caravana da Educao, por meio do qual pretende fomentar o envolvimento de governos estaduais e municipais e da sociedade civil. um ponto de partida para viabilizar a implementao das iniciativas previstas no plano, muitas delas com execuo compartilhada e dependentes de parceria com as unidades federadas. Durante a caravana, o ministro da Educao e seu secretariado tm apresentado as aes contidas no PDE, com o propsito de esclarecer e estimular os representantes de governos estaduais e municipais a aderirem ao Plano de Metas, intitulado Compromisso Todos pela Educao, assim como ao Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos. O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao estabelece 28 diretrizes, baseadas em estudos sobre boas prticas de redes e escolas. Ele se consolida com cada ente federado por meio da assinatura de um termo de adeso, que tem como objetivo o cumprimento de metas estabelecidas a partir do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), indicador que combina resultados de desempenho (proficincia) e fluxo (aprovao) de alunos dos ensinos fundamental e mdio. O Ideb possibilitou identificar as redes e as escolas pblicas com os mais baixos ndices 1.242 municpios e 7.085 escolas , que tero prioridade no recebimento de transferncias voluntrias da Unio. Por sua vez, o Programa Brasil Alfabetizado, em sua reformulao, dar prioridade a 1.100 municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35,0%, e os com elevado contingente de analfabetos. Os municpios que aderirem ao programa assumem o compromisso de elaborar planos plurianuais de alfabetizao, com vistas a ampliar a qualificao dos processos de alfabetizao e a mobilizar pessoas analfabetas a participarem dos cursos. Em geral, municpios com indicadores educacionais baixos so os mais pobres e, desse modo, os que mais carecem do apoio supletivo proporcionado pelo governo federal.

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Alm de padecerem da carncia de recursos financeiros, esses municpios tambm evidenciam inabilidades tcnicas para elaborar projetos, de modo que passam a enfrentar maiores dificuldades de acesso aos recursos disponveis nos programas geridos pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE). Ao orientar suas aes pelo princpio da eqidade, o MEC assumiu o compromisso de fornecer-lhes assistncia tcnica competncia constitucional da Unio pouco exercida no intuito de auxiliar gestores locais no planejamento de aes de melhoria da qualidade da educao. At outubro de 2007, a Caravana da Educao havia percorrido 16 estados brasileiros, sendo 14 deles pertencentes s regies Norte e Nordeste, onde se registram as maiores taxas de analfabetismo e os piores ndices do Ideb. Entre os estados visitados, alguns chamam a ateno por se encontrarem em situao bastante desfavorvel em relao aos ndices mdios nacionais. Paraba e Alagoas, por exemplo, exibem taxas de analfabetismo de quase 30,0%, muito acima da mdia nacional, situada em torno de 10,0%; e a Bahia concentra em seu territrio 208 municpios com Ideb entre 0,7 e 2,7, enquanto o ndice mdio nacional de 3,8. Mesmo em estados com melhores ndices educacionais, como Gois e Rio Grande do Sul, h um nmero significativo de municpios que tero prioridade no repasse de recursos financeiros federais por se enquadrarem nas prioridades do PDE. Cerca de 13,0% dos municpios goianos se encontram nessa situao, enquanto 79 municipalidades gachas (16,0% do total) apresentam Ideb abaixo da mdia nacional. 2.2 Nova lei do estgio Encontra-se em tramitao no Senado o projeto de lei do estgio, aprovado pela Cmara dos Deputados em junho de 2007. Tal projeto tem como objetivo introduzir mudanas que regulamentaro o estgio de estudantes de ensino mdio, educao profissional e superior. A nfase no estgio como processo educativo supervisionado destaca-se como importante mudana de concepo, no sentido de resgatar seu valor formativo para o estudante. A proposta delimita claramente o papel da escola em relao ao aluno e instituio que oferece o estgio na medida em que este se integra ao projeto pedaggico escolar. Entre as mudanas previstas, ressaltam-se: i) limitao da carga horria diria em seis horas, de forma a ser compatvel com as atividades escolares; ii) concesso de bolsas com direito a frias remuneradas de 30 dias a cada ano de estgio, alm de um seguro contra acidentes pessoais; iii) prazo mximo de dois anos de estgio em uma mesma empresa; e iv) meia jornada em perodos de prova. Esse conjunto de alteraes visa reforar a funo do estgio como processo formativo-profissional e, ao mesmo tempo, coibir a utilizao do estagirio como mode-obra barata. 2.3 Novas regras do financiamento estudantil No ltimo dia 20 de novembro foi sancionada a Lei no 11.552, que muda substancialmente as diretrizes do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies), criado em 1999 para substituir o Programa de Crdito Educativo (PCE/Creduc). De acordo com a Secretaria de Educao Superior (Sesu), o Fies conta atualmente com 445 mil contratos ativos.

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A partir de agora, o estudante de graduao poder financiar at 100,0% dos encargos educacionais cobrados por instituies de ensino devidamente cadastradas junto ao MEC para esse fim. Em sua fase inicial, o percentual mximo de financiamento era de 70,0% e, recentemente, havia sido reduzido para 50,0%. A lei tambm abre a possibilidade de o Fies financiar estudantes matriculados em programas de mestrado e doutorado com avaliao positiva nos processos conduzidos pela Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). No entanto, tal modalidade de financiamento somente ser concedida se: i) houver disponibilidade de recursos financeiros e cumprimento no atendimento prioritrio aos alunos dos cursos de graduao; e ii) os prazos de financiamento forem os mesmos estabelecidos na concesso de bolsas de mestrado e doutorado pela Capes. O MEC assegurar, ainda, excepcionalmente e na forma do regulamento, a concesso de bolsas a estudantes de mestrado e doutorado que tenham sido beneficirios do Fies nos cursos de graduao e que tenham apresentado os mais elevados desempenhos acadmicos. Outra inovao importante que o Fies passar a oferecer seis meses de carncia, contados a partir da data de concluso do curso, para que o estudante comece a quitar o dbito. A possibilidade de extenso desse perodo de carncia fica a critrio do MEC, que foi autorizado a criar regime especial, na forma do regulamento, para atender a esse dispositivo. O ministrio tambm foi autorizado a instituir o Fies solidrio, que, com a anuncia do agente operador, permitir a formao de grupo com a participao de at cinco fiadores solidrios, alm de criar outras condies especiais na contratao do financiamento para cursos especficos. H ainda a possibilidade de se estender o financiamento em at um ano caso o estudante atrase a concluso do curso. Alm das fontes de recursos atuais do Fies, sero incorporados recursos oriundos dos saldos devedores e de encargos e sanes contratualmente cobrados dos financiamentos concedidos no mbito do PCE/Creduc, alm de outras receitas. 2.4 Mais uma universidade federal comea a ser gestada O governo federal estabeleceu como uma das metas do PDE duplicar, no prazo de dez anos, o nmero de estudantes matriculados nas Instituies Federais de Ensino Superior (Ifes), tanto na modalidade presencial como a distncia. Para isso, esto previstas aes voltadas ao aumento de vagas em cursos noturnos, reduo da evaso e flexibilizao curricular. Em conformidade com esse compromisso assumido pelo governo federal, encontramse em curso 45 aes de expanso e implantao de campi universitrios, cujos recursos financeiros alocados para 2007 somaram R$ 285,0 milhes. Dando continuidade a esse processo, foi anunciada pelo Ministrio da Educao a criao da Universidade da Mesorregio da Fronteira Sul, por meio da qual sero implantados campi no sudoeste do Paran, oeste de Santa Catarina e norte do Rio Grande do Sul. Para tanto, foi nomeada comisso para elaborar proposta de criao dessa nova universidade, que, de acordo com o MEC, ter oferta inicial de 1,4 mil vagas em 14 cursos de graduao. A expectativa do ministrio de ter 30 cursos em funcionamento ao final de sua implantao.

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3 Acompanhamento e anlise da poltica 3.1 Concepo geral do Plano de Desenvolvimento da Educao Tendo como objetivo principal a persecuo de uma educao bsica de qualidade para todos os brasileiros, o MEC definiu, por meio do PDE, uma estratgia de enfrentamento de problemas que historicamente tm entravado os sistemas de educao no Brasil. Essa estratgia, sob a coordenao do MEC, pressupe a articulao de programas e aes de diversos ministrios, alm da parceria com os estados, o Distrito Federal e os municpios, e sustenta-se em seis pilares: i) viso sistmica da educao; ii) territorialidade; iii) desenvolvimento; iv) regime de colaborao; v) responsabilizao; e vi) mobilizao social. O PDE, ao abarcar uma viso sistmica, busca reconhecer as conexes entre educao bsica, educao superior, educao profissional e alfabetizao. Com isso, pretende potencializar as polticas baseadas nesses nveis educacionais, de forma a refor-los reciprocamente. Essa perspectiva sistmica pretende dar conseqncia articulao da educao com o desenvolvimento socioeconmico que se realiza no territrio, ao adotar a lgica de arranjos educativos local, regional ou nacional. A estratgia de implementao do plano est centrada no aperfeioamento e reforo do regime de colaborao com os entes federados, entendidos como parceiros no compartilhamento de competncias polticas, tcnicas e financeiras para a execuo dos programas de desenvolvimento da educao. Da a importncia de se estabelecerem mecanismos de responsabilizao e de mobilizao social para o alcance dos resultados. As linhas gerais do PDE foram divulgadas em maro de 2007, sendo que, no ms seguinte, foram complementadas por um conjunto de atos normativos para implementar as mais de 40 iniciativas previstas. Somente em setembro, o MEC apresentou um documento em que so explicitados princpios, justificativas e principais programas que devero integrar o referido plano. O box 1 apresenta uma sntese das aes que compem o PDE.
BOX 1

Sntese das aes do PDE


EIXO 1 EDUCAO BSICA Planejamento e gesto educacional Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao: estabelece 28 diretrizes, baseadas em estudos sobre boas prticas de redes e escolas, e define termo de adeso para o cumprimento de metas estabelecidas a partir do Ideb. Tendo como referncia o ano de 2021, foram estabelecidas para o Ideb metas finais e intermedirias para os anos mpares, a partir de 2007. Planos de Aes Articuladas (PAR), de carter plurianual, reestruturam as transferncias voluntrias da Unio, em substituio prtica anterior de realizao de convnios unidimensionais e efmeros. Expanso do Plano de Desenvolvimento da Escola para 10 mil escolas com menor Ideb, um reforo para a melhoria da gesto.
(Continua)

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Avaliao Criao do Ideb, para avaliar redes e escolas e combinar indicadores de desempenho o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e a Prova Brasil e de fluxo (aprovao). Provinha Brasil: avaliao, pelas escolas, da alfabetizao dos alunos dos anos iniciais do ensino fundamental com instrumentos e orientaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Financiamento Incluso da educao infantil e do ensino mdio no Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (Fundeb) e no salrio-educao. Financiamento da expanso da rede fsica de atendimento da educao infantil (R$ 200,0 milhes para 400 projetos/ano). Incluso da educao infantil e do ensino mdio nos programas nacionais Dinheiro Direto na Escola (PDDE), Biblioteca Escolar e Apoio ao Transporte Escolar. Ampliao do PDDE com parcelas extras para escolas rurais e para as urbanas que cumprirem metas intermedirias do Ideb. O MEC tambm financiar vrias outras aes: transporte escolar para alunos da rea rural; laboratrios de cincias, de informtica e conexes de internet em todas as escolas com mais de 50 alunos; e implantao de salas de recursos multifuncionais para incluso de alunos com deficincia em classes comuns. Formao de professores Implantao da Universidade Aberta do Brasil (UAB), articulando universidades pblicas e sistemas de ensino para oferta de formao inicial e continuada a distncia, com implantao de 1.000 plos presenciais at 2010. Programa de Bolsa Institucional de Iniciao Docncia (Pibid): bolsas para estudantes de licenciatura, com prioridade nas reas de fsica, qumica, matemtica e biologia (meta: 20 mil bolsas em 2008). Formao inicial e continuada de professores para as reas de fsica, qumica, matemtica e biologia nas instituies da Rede Federal de Educao Profissional. EIXO 2 EDUCAO SUPERIOR Expanso e democratizao do acesso Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni): objetiva o imediato aumento de vagas e a reduo das taxas de evaso nos cursos presenciais de graduao. Inclui medidas para a ampliao ou abertura de cursos noturnos, a reduo do custo por aluno a fim de que a meta da relao estudante/docente chegue a 18 alunos por professor (hoje essa relao est em 10 alunos/professor) a flexibilizao de currculos e a criao de novos modelos acadmicos. Plano Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes): ao assistencial complementar ao Reuni, visa sustentar a adoo de polticas afirmativas. Fies: reformulao para ampliar sua complementaridade ao Programa Universidade para Todos (ProUni), o que compreende: ampliao do prazo de amortizao do financiamento, reduo dos juros e aumento do percentual da anuidade financiada (at 100,0%). Programa Nacional de Ps-Doutorado: sob a coordenao da Capes, ir financiar a fixao de jovens doutores em reas estratgicas de pesquisa, relacionadas Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior (Pitce).
(Continua)

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Professor-Equivalente: medida que objetiva simplificar o processo de contratao dos professores nas universidades pblicas federais. EIXO 3 EDUCAO PROFISSIONAL Expanso da oferta pblica de educao profissional Plano de Expanso da Educao Profissional e Tecnolgica, cuja Fase I j foi iniciada em 2006: dever resultar na duplicao, at o ano de 2010, da capacidade de atendimento das redes pblicas. Esto programados: a criao de 210 novas unidades na rede federal; a incorporao de escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura Comisso Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac) e o fortalecimento das redes estaduais e municipais de educao profissional. Os novos cursos devero estar sintonizados com as demandas locais e regionais assim como atender aos Arranjos Produtivos Locais (APLs). Criao de Instituies Federais de Educao Tecnolgica (Ifet): consiste na reorganizao das instituies federais em novo modelo de gesto, promovendo oferta verticalizada (da formao inicial e continuada ps-graduao). Programa de Integrao da Educao Profissional ao Ensino Mdio na Modalidade de Educao de Jovens e Adultos (Proeja): oferta de cursos tcnicos e de formao inicial e continuada, de forma integrada ou concomitante aos cursos de elevao de escolaridade. EIXO 4 ALFABETIZAO E EDUCAO CONTINUADA Redesenho do Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos Novas prioridades do programa: 1.100 municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35,0%, municpios com elevado contingente de analfabetos e jovens no alfabetizados da faixa etria de 15 a 29 anos. Engajamento de professores das redes pblicas no processo de alfabetizao de jovens e adultos (atividade a ser realizada no contraturno dos professores, com pagamento de bolsas pelo MEC). Oitenta por cento dos recursos do programa sero repassados aos municpios, que tero os seguintes compromissos: definir metas, diretrizes e elaborar planos plurianuais de alfabetizao, garantir que pelo menos 75,0% dos professores da rede pblica assumam a alfabetizao, mobilizar os analfabetos, selecionar e capacitar os professores. Integrar o Programa Brasil Alfabetizado com a educao de jovens e adultos das sries iniciais do ensino fundamental.

Alguns especialistas em educao reclamaram da incipiente fundamentao das aes que integram o PDE e da forma no simultnea como foram anunciadas desde sua divulgao inicial o plano j sofreu modificaes, passando inclusive a abranger novas aes. De acordo com o prprio ministro da Educao, tal flexibilidade reflete o que se pode chamar de um plano em aberto, que se reconstri em funo de demandas da sociedade civil. Sob esse enfoque, tal procedimento constitui avano em relao ao que historicamente tem sido a postura dos governos, qual seja, impor planos hermticos que no levam em considerao as realidades sociais e, assim, tornam-se inexeqveis. Um efetivo processo de planejamento deve levar em conta que um plano, considerado pronto em determinado momento, na verdade est sempre sendo modificado, pois as circunstncias e a participao de diferentes atores podem contribuir para o seu aperfeioamento contnuo. Um plano de governo pronto e acabado, impermevel a mudanas, exatamente o que deveria ser alvo de crticas.

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H tambm a ressalva de que o PDE teria frustrado amplos setores da sociedade que participaram da formulao do Plano Nacional de Educao (PNE), na medida em que as metas estabelecidas por esse instrumento legal, construdo a partir de ampla mobilizao social e aprovado pelo Congresso Nacional, no teriam sido consideradas no escopo do novo plano. Contudo cabe diferenciar o PNE, que apresenta amplo diagnstico da educao brasileira para o estabelecimento de suas metas, de um PDE que se firma como plano executivo de governo, ao definir estratgias, aes, recursos e metas pertinentes. importante salientar que as metas do PDE foram estabelecidas a partir de um novo indicador, o Ideb, cuja base de informao provm como j citado , de forma combinada, da avaliao de desempenho dos alunos na Prova Brasil e das informaes sobre o fluxo escolar (aprovao) aferidas no Censo Escolar. A despeito da crtica que se possa fazer a esse indicador no que se refere sua capacidade de avaliar a qualidade da educao, deve-se reconhecer que esse instrumento permitir acompanhar, ao nvel de cada unidade escolar, a evoluo da proficincia e da progresso dos estudantes. Em tese, esse acompanhamento propiciar intervenes do poder pblico, no sentido de corrigir distores e at incentivar a replicao de experincias exitosas. Alm disso, as aes e iniciativas previstas no PDE, devidamente monitoradas e avaliadas, concorrero de forma consentnea para a consecuo das metas estabelecidas no PNE. Alguns analistas tambm argumentam que o PDE no um plano, mas um alinhavado de iniciativas, e que no h recursos suficientes para concretizar as aes anunciadas. Essas so crticas que merecem uma resposta objetiva do MEC, pois, de fato, algumas das aes anunciadas no vm acompanhadas de previso oramentria e tampouco dos resultados a serem alcanados, o que as coloca mais no campo de intenes do que de realizaes. Um plano executivo, como se acredita ser o PDE, no pode ser omisso quanto a esses aspectos. Alm disso, tambm so identificadas situaes em que metas so definidas sem o devido alcance das aes e sem a quantificao dos recursos necessrios para tanto, o que inviabiliza qualquer tentativa conseqente de avaliao. Ainda que seja quase consensual o reconhecimento da importncia de o governo elaborar um plano para a educao, h a corrente que defende a universalizao das aes previstas, em contraposio prioridade definida pelo MEC de apoiar os municpios socioeconomicamente mais vulnerveis. Tal apoio ser realizado por intermdio de uma equipe de consultores contratados, que auxiliaro os municpios na formulao de planos plurianuais de ao articulada e na elaborao de projetos que possam ser financiados pela esfera federal. Essa iniciativa foi adotada em virtude da constatao de que grande parte dos municpios selecionados para esse apoio tcnico no se beneficiava das transferncias voluntrias de recursos federais pela sua incapacidade de elaborar projetos dessa natureza. Por outro lado, h os que defendem que o grande mrito do PDE seja essa transferncia voluntria para as localidades que mais necessitam dela e que contaro, tambm, com a assistncia tcnica do MEC para diagnosticar seus problemas e elaborar propostas de ao pertinentes. reconhecido que o acesso aos recursos federais, exceo dos repasses obrigatrios, nunca foi universal e tampouco democrtico. Assim, especialistas reunidos em seminrio promovido pela Ao Educativa, sadam o fato de o MEC admitir que a extrema desigualdade que marca a sociedade brasileira determina tambm a excluso na educao, da a necessidade de aportar mais recursos nas localidades mais pobres.1
1. GRACIANO, M. (Coord.). O Plano de Desenvolvimento da Educao. Ao Educativa. Em Questo, v. 4, So Paulo, p. 8, 2007.

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Por fim, cabe destacar que o PDE tambm fortalece o regime de colaborao da Unio com os demais entes federados. Isso se concretiza com a substituio das transferncias voluntrias, at ento realizadas por meio de convnios fragmentados considerados unidimensionais e efmeros, pela proposta de elaborao do Plano de Aes Articuladas (PAR). Essa nova sistemtica para organizar as transferncias voluntrias tem um carter plurianual e visa estabelecer um plano estratgico orientado em quatro dimenses: gesto, relao com a comunidade, projeto pedaggico e infra-estrutura. Est expresso no documento que O PAR , portanto, multidimensional e sua temporalidade o protege daquilo que tem sido o maior impeditivo do desenvolvimento do regime de colaborao: a descontinuidade das aes, a destruio da memria do que j foi adotado, a reinveno, a cada troca de equipe, do que j foi inventado.2 3.2 Financiamento Um dos destaques do PDE corresponde ao Fundeb, que contemplar todos os nveis e modalidades de ensino, da creche ao ensino mdio, e cuja vigncia se estender at 2021. O Fundeb contar com o aporte financeiro da Unio, que aumentar, de forma gradativa, de R$ 2,0 bilhes em 2007 at cerca de R$ 4,0 bilhes em 2009. Nos anos subseqentes, a transferncia federal ser o equivalente a 10,0% da quota de contribuio de estados e municpios a esse fundo, o que implicar um montante de cerca de R$ 6,3 bilhes em valores de 2007. O volume de recursos federais ser, assim, significativamente maior que o anteriormente destinado complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef ), que contabilizou R$ 314,0 milhes em 2006. O Fundeb incorporou algumas inovaes em relao ao Fundef. A primeira delas se refere ao coeficiente de remunerao das matrculas, que levar em conta, alm da etapa/modalidade da educao bsica, a extenso do turno de ensino. Desse modo, escolas com turno integral recebero adicional de 25,0% por aluno matriculado. No mbito da educao infantil, tambm sero consideradas as creches conveniadas. Para o alcance dos objetivos estabelecidos no mbito do PDE, o MEC elegeu 40 iniciativas prioritrias. Nem todas, contudo, implicam novas aes. Muitas j constavam do oramento do ministrio e algumas se encontravam sob a responsabilidade de outros. H tambm aquelas de natureza no-oramentria, por se tratar de aes de gesto ou mesmo de responsabilidade exclusiva de estados e municpios, enquanto outras apenas reorganizam o foco dos investimentos, a exemplo da prioridade conferida aos municpios que apresentam os piores Idebs para efeito do recebimento de recursos mediante transferncias voluntrias do FNDE. A tabela 1 apresenta de forma resumida a programao oramentria do MEC, segundo os quatro eixos do PDE e outros grupos de despesas, para os anos de 2007 e 2008. O Projeto de Lei Oramentria para 2008 estima recursos da ordem de R$ 31,2 bilhes para o MEC, o que representa um incremento nominal de 12,0% se comparado com o valor autorizado (lei + crditos) para o exerccio de 2007. Em valores absolutos, expressa um aporte adicional de mais de R$ 3,3 bilhes, em grande medida destinados educao bsica (R$ 2,2 bilhes), cuja metade corresponde complementao do Fundeb. Conforme anunciado pelo ministro da Educao, a outra parcela adicional de recursos, cerca de
2. MEC. O Plano de Desenvolvimento da Educao: razes, princpios e programas. Braslia, 2007. p. 25.

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R$ 1,0 bilho, dever ser destinada a apoiar financeiramente os municpios priorizados pelo PDE, aqueles com os piores indicadores educacionais. Para as aes voltadas alfabetizao e educao de jovens e adultos, o incremento relativo de 31,3% ligeiramente superior ao verificado no mbito da educao bsica (30,4%). Contudo, em termos de valores absolutos, o eixo do PDE contemplado com o menor volume, cerca de R$ 476,0 milhes.
TABELA 1

Consolidao da programao oramentria do MEC


(Em R$ 1,00 corrente)

Eixos do PDE 1. Educao bsica 2. Educao superior 3. Educao profissional 4. Alfabetizao e EJA Subtotal (PDE) Previdncia de inativos e pensionistas Aes finalsticas em programas transversais Programas no finalsticos do MEC Total geral MEC
Fonte: Siafi/Sidor. Elaborao: Disoc/Ipea.

2007 Lei + crditos 7.327.749.092 12.480.554.414 1.475.067.323 362.600.594 21.645.971.423 4.845.742.876 27.733.916 1.381.592.095 27.901.040.310

2008 Projeto de lei 9.557.472.035 12.974.232.879 1.678.026.567 476.000.000 24.685.731.481 4.892.224.252 10.985.812 1.657.887.365 31.246.828.910

Variao nominal (%) 30,4 4,0 13,8 31,3 14,0 1,0 60,4 20,0 12,0

A programao oramentria, em 2008, para a educao profissional revela um incremento nominal de 13,8% sobre o montante autorizado para 2007, o que amplia o total de recursos para cerca de R$ 1,6 bilho em valores absolutos. Dentre os quatro eixos do PDE, a educao superior a modalidade que mais absorve recursos oramentrios da Unio, cerca de R$ 13,0 bilhes previstos para 2008. Sua principal ao assegurar o funcionamento dos cursos de graduao, contemplada com R$ 8,7 bilhes. No entanto, o incremento nominal verificado foi de apenas 4,0% em relao ao observado em 2007. Apesar de a anlise se restringir ao oramento do MEC, cabe lembrar que um expressivo volume de recursos, executado pelo Ministrio da Fazenda, destina-se concesso do Fies. Trata-se de uma das principais aes voltadas ampliao do acesso educao superior, reiterada pelo PDE, e que contar, em 2008, com recursos da ordem de R$ 1,06 bilho, o equivalente a um montante 12,0% maior que o alocado no ano anterior. Alguns estudiosos do financiamento da educao tm defendido que o Brasil no precisa ampliar os investimentos em educao como proporo do Produto Interno Bruto (PIB), pois alegam que os 4,0% atualmente gastos no Brasil esto prximos da mdia dos pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) que, segundo a Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), situa-se em torno de 4,5%. Nessas comparaes sobre investimentos educacionais em diferentes pases, preciso contextualizar situaes que se apresentam diferenciadas, sob risco de cometer inferncias equivocadas. Assim, deve-se considerar que o PIB per capita do Brasil ainda bastante baixo, quando comparado ao dos membros da OCDE, e que a dvida educacional para com a sociedade brasileira muito grande o que demandar investimentos que, no caso daqueles pases j foram realizadas h muito tempo.

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Na opinio de educadores de 25 pases, reunidos no Frum Mundial de Educao, realizado em maro de 2006, em Nova Iguau-RJ, os governos deveriam investir pelo menos 6,0% do PIB no setor. Esse entendimento compartilhado pelo ministro da Educao, Fernando Haddad, quando afirma que, se o pas deseja alcanar as metas educacionais programadas para 2021, firmadas no compromisso Todos pela Educao, ter de investir anualmente 6,0% do PIB. No entanto, sua expectativa de que esse patamar de gasto s ser atingido em prazo no inferior a dez anos. Nesse sentido, defende como meta intermediria para 2012 a proporo de 5,0% do PIB, de modo a viabilizar o cronograma de implementao do conjunto de aes previstas no PDE. 4 Tema em destaque Situao educacional dos jovens brasileiros A prioridade atribuda universalizao do acesso ao ensino fundamental representou um passo importante na longa trajetria rumo construo de uma educao de qualidade para todos. No entanto, muito resta a ser feito para transformar as escolas brasileiras em efetivos espaos de ensino e aprendizagem estimulantes para os alunos e garantidores de um percurso educacional completo. Ao analisar a situao educacional dos jovens brasileiros, evidenciam-se diversas falhas decorrentes, em grande medida, do processo educativo: existncia de 1,5 milho de analfabetos; persistncia de elevada distoro idade-srie, o que compromete o acesso ao ensino mdio na idade adequada; baixa freqncia ao ensino superior; e restritas oportunidades de acesso educao profissional. Esses temas so objeto de anlise desta seo, que se prope tambm a identificar desafios a serem enfrentados para ampliar as oportunidades educacionais desse segmento da populao brasileira. Para tanto, buscou-se compor um quadro-sntese da situao educacional dos jovens brasileiros em 2006, desagregados segundo trs grupos etrios conforme a tabela 2.

TABELA 2

Situao educacional dos jovens em 2006


(Em %)

Faixa etria 15 a 17 anos Analfabetos Freqentam o ensino fundamental (regular ou supletivo) Freqentam o ensino mdio (regular, supletivo ou pr-vestibular) Freqentam o ensino superior (inclusive mestrado ou doutorado) Freqentam a alfabetizao de jovens e adultos Esto fora da escola Ensino fundamental incompleto Ensino fundamental completo Ensino mdio incompleto Ensino mdio completo Ensino superior incompleto Ensino superior completo (inclusive mestrado ou doutorado) Populao jovem (valor absoluto)
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea.

18 a 24 anos 2,8 4,8 13,9 12,7 0,2 65,7 19,0 6,2 6,8 28,9 0,9 1,9 24.285.150

25 a 29 anos 4,7 1,9 3,3 7,4 0,2 82,5 27,0 7,3 5,8 30,2 1,7 8,6 15.821.341

1,6 33,6 47,7 0,4 0,1 16,6 11,5 2,0 1,4 1,1 0,0 0,0 10.424.755

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Pode-se constatar que na tabela 2 a incidncia do analfabetismo tanto maior quanto mais elevada a faixa etria dos jovens brasileiros. Outro aspecto a ser ressaltado diz respeito distoro idade-srie, evidenciada pelo fato de quase 34,0% dos jovens de 15 a 17 anos ainda freqentarem o ensino fundamental. Tambm merece ateno o fato de pouco menos de 1 3 da faixa etria de 18 a 24 anos freqentar a escola, e de apenas 12,7% cursarem o ensino superior, considerado o nvel de ensino adequado a essa faixa etria. Por fim, a freqncia escola de jovens entre 25 e 29 anos tambm se limitava a 12,8% do total, ainda que mais da metade (7,4%) freqentasse o ensino superior. Em suma, com o aumento da idade diminui a freqncia de jovens educao escolar. Por outro lado, essas desigualdades de acesso revelam conquistas para as novas geraes, na medida em que vem sendo reduzida a incidncia de pessoas que se encontram fora da escola e que no concluram a escolarizao obrigatria, quando se compara a faixa etria de 15 a 17 anos com as demais. 4.1 Analfabetismo entre jovens O grau de analfabetismo da populao brasileira, medido pela taxa de pessoas com 15 anos ou mais que no sabem ler nem escrever um bilhete simples, ainda se mantm acima de 10,0% em 2006. uma taxa bastante elevada, sobretudo quando comparada s de outros pases do prprio continente sul-americano, como Uruguai, Argentina e Chile, cujas taxas variam entre 2,0% e 4,0%. Quando se analisam as taxas de analfabetismo no Brasil segundo os diferentes grupos de idade, verifica-se enorme distncia entre jovens e idosos. Se na faixa de 15 a 24 anos a taxa de analfabetismo correspondia a 2,3% em 2006, entre pessoas de 60 anos ou mais a proporo de analfabetos atingia 30,0%, fato revelador de um enorme passivo educacional ainda no saldado. Em que pese a existncia de tais diferenas no grau de analfabetismo, a situao retratada para os jovens merece uma reflexo particular, principalmente porque a esse grupo foi dada a oportunidade de acesso escola, com um longo perodo de prevalncia de polticas de universalizao do ensino fundamental. A tabela 3 revela que, apesar de o analfabetismo entre jovens de 15 a 24 anos ter se tornado um problema residual nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, onde as taxas giram em torno de 1,0%, sua erradicao no Nordeste constitui um desafio de maior envergadura, pois nessa regio ainda se registram taxas de 5,3% para jovens de 15 a 24 anos e de 11,6% para a faixa etria entre 25 e 29 anos.
TABELA 3

Taxa de analfabetismo das pessoas de 15 a 29 anos de idade (1996 e 2006)


Brasil e regies Brasil Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * Exclusive as reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.

15 a 24 anos 1996 6,5 4,1 15,3 2,2 2,4 3,2 2006 2,3 2,1 5,3 1,0 0,9 1,0 Var. % (64,6) (48,8) (65,4) (54,5) (62,5) (68,8) 1996 8,1 7,1 19,4 3,3 3,8 4,8

25 a 29 anos 2006 4,8 5,5 11,6 1,7 1,6 2,4 Var. % (40,7) (22,5) (40,2) (48,5) (57,9) (50,0)

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No perodo de 1996 a 2006, os dados evidenciam uma acentuada reduo do analfabetismo no segmento de jovens. Todavia, a melhora desse indicador educacional no foi acompanhada de reduo das disparidades regionais, o que refora a necessidade de aes voltadas s regies Norte e Nordeste, em particular. Cabe ressaltar uma importante causa da persistncia do elevado nmero de analfabetos no pas: o baixo desempenho do ensino fundamental. Segundo relatrio do Observatrio da Eqidade,3 esse fato se evidencia pela grande proporo de analfabetos que declaram ter freqentado a escola sem, no entanto, ter aprendido a ler e escrever sequer um bilhete simples. De acordo com os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), 38,7% das pessoas analfabetas, com 15 anos de idade ou mais, j haviam freqentado escola. Essa proporo se elevou para 40,9% em 2006, o que corresponde a 5,9 milhes de pessoas. Por sua vez, o ingresso anual de jovens com 15 anos de idade no contingente de analfabetos outra decorrncia do fracasso do ensino fundamental. Em 2006, a taxa de analfabetismo entre os jovens dessa idade era de 1,5%, totalizando o ingresso de 51.499 novos analfabetos. Portanto, melhorar a qualidade do ensino fundamental, particularmente no que se refere efetividade dos processos de alfabetizao nas sries iniciais, crucial para reduzir a incidncia de analfabetismo entre os jovens. Vrias outras causas so tambm responsveis pelo nmero elevado de analfabetos no pas, entre as quais se destacam as limitadas oportunidades de acesso a cursos de alfabetizao, as deficincias de qualidade e os problemas que dificultam tanto a permanncia nos cursos quanto a continuidade de estudos por parte de jovens e adultos. Os resultados insatisfatrios quanto reduo do analfabetismo sinalizaram a necessidade de alterar substancialmente o Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos. Lanado em 2003, esse programa vem sendo objeto de contnuas avaliaes para seu aperfeioamento, sobretudo no que diz respeito qualificao do processo de alfabetizao e mobilizao de seu pblico-alvo. O redesenho do programa integra o PDE, uma vez que alfabetizao e educao continuada de jovens e adultos constituem um de seus quatro eixos. Tomando-se como base o conjunto de avaliaes realizadas, definiram-se novas prioridades para o programa: i) 1,1 mil municpios com taxas de analfabetismo superiores a 35,0% (cerca de 90,0% concentrados no Nordeste); ii) jovens analfabetos da faixa etria de 15 a 29 anos; e iii) municpios com elevado contingente de analfabetos. Para assegurar apoio tcnico e financeiro aos municpios com os mais baixos indicadores educacionais, foram contratados pelo MEC, em 2007, consultores com a misso de auxili-los no processo de elaborao dos planos plurianuais de alfabetizao. Essa iniciativa resultou da constatao de que esses municpios, em sua maioria, careciam de capacidade tcnica para a elaborao de planos e projetos e, apesar de serem os que mais necessitavam, eram tambm os menos beneficiados pelos repasses financeiros do MEC. Outra mudana a responsabilizao dos municpios pela implementao das aes de alfabetizao, na medida em que passam a contar com 80,0% dos recursos do programa. Sua adeso envolve compromissos como: definir metas, diretrizes e elaborar
3. CDES Conselho do Desenvolvimento Econmico e Social. Observatrio da Eqidade. Relatrio de Observao, no 2, Braslia, 2007.

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planos plurianuais de alfabetizao, que sero revistos anualmente; garantir que pelo menos 75,0% dos professores da rede pblica assumam o processo de alfabetizao; mobilizar os analfabetos para os cursos; selecionar e capacitar os professores. O MEC arcar com o pagamento de bolsas aos professores alfabetizadores e destinar recursos para material didtico, merenda e transporte escolar dos educandos, assim como para aquisio de culos. Algumas dessas iniciativas constituem formas de apoio ao alfabetizando. Elas tm o propsito de incentivar e ampliar o acesso dos alunos aos cursos de alfabetizao, alm de procurar oferecer condies para a sua permanncia ao longo de toda essa etapa do processo educacional. O redesenho do Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos revela uma forte preocupao em ampliar a qualidade e a responsabilizao dos municpios pela implementao dos processos de alfabetizao. Contudo, muito ainda precisa ser feito a fim de se construir uma estratgia efetiva de articulao da alfabetizao com os demais cursos da modalidade de Educao de Jovens e Adultos (EJA), medida necessria para a manuteno do aprendizado adquirido pelos recm-alfabetizados. Por sua vez, a prioridade atribuda alfabetizao dos jovens de 15 a 29 anos no aparece de forma explcita nas aes do programa redesenhado. uma lacuna a ser preenchida mediante a definio da forma de implementao do programa, de modo a ampliar a participao dos jovens nesses cursos de alfabetizao. 4.2 Educao de jovens e adultos: uma opo educacional com oferta ainda insuficiente Um grande entrave reduo do analfabetismo est associado desarticulao dos cursos de alfabetizao com os de EJA, pois reconhecido que o retorno ao analfabetismo comum quando o aluno recm-alfabetizado no utiliza as habilidades de ler e escrever adquiridas. Dados do Programa Brasil Alfabetizado revelaram que apenas 6,2% dos alfabetizados, em 2006, se matricularam em cursos de EJA. Isso evidencia a desarticulao num contexto em que existe a oferta de EJA, mas no revela o outro lado preocupante da situao: a carncia de oferta em muitos municpios brasileiros. Um forte indicativo da oferta insuficiente de EJA pode ser encontrado nos dados do Censo Escolar de 2006, que revelou mais de 1 milho de jovens de 18 a 29 anos matriculados no ensino fundamental regular, sendo 60,0% residentes na regio Nordeste. Para os jovens com grande defasagem escolar, a exemplo dos acima citados, e que enfrentam dificuldades em perseguir um itinerrio regular para os estudos na educao bsica, a modalidade EJA a alternativa mais adequada. No perodo de 2001 a 2006, o MEC implementou ao de apoio a municpios para ampliao da oferta de EJA de ensino fundamental, beneficiando, em 2006, mais de 3 milhes de alunos e destinando um total de R$ 412,0 milhes naquele ano. Apesar de reconhecida como uma iniciativa importante, essa ao de apoio foi interrompida em 2007 e substituda pelo financiamento de EJA no Fundeb. A incluso de EJA no Fundeb atendeu reivindicao antiga por sua insero no Fundef e, portanto, representa uma conquista: o seu reconhecimento como integrante da educao bsica. Contudo, existe a preocupao de que a implementao do Fundeb, nos primeiros anos, implique uma reduo parcial de recursos para EJA, desmobilizando os esforos de ampliao e sustentao da oferta em alguns municpios.

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Alm de subsidiar a ampliao da oferta de EJA, o MEC aloca recursos para melhorar a qualidade dos cursos, mediante o desenvolvimento de material didtico e pedaggico. Assim, apoiou a elaborao da Coleo Cadernos de EJA para o ensino fundamental de jovens e adultos, da alfabetizao at a 8a srie uma contribuio para o trabalho pedaggico dos professores. A coleo segue as orientaes curriculares do Conselho Nacional de Educao (CNE), organizando os componentes e contedos em torno de eixos temticos, e tem o trabalho como eixo geral integrador desses temas. Outra novidade foi a criao, em abril de 2007, do Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao de Jovens e Adultos (PNLA), que objetiva distribuir livros didticos adequados aos estudantes de EJA. O ensino fundamental destaca-se na oferta de EJA por apresentar o contingente considervel de 3,5 milhes de matrculas em 2006. O crescimento mdio de 3,5% em relao a 2005 foi em grande parte devido regio Sul, que registrou aumento de 32,2%, conforme mostra a tabela 4.
TABELA 4

Matrculas na educao de jovens e adultos no ensino fundamental (2005 e 2006)


Total* Brasil e regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2005 2006 Variao percentual (2006/2005) 3,55 2,85 1,75 0,60 32,20 4,64 Distribuio das matrculas 2006, por faixa etria (em %) De 0 a 14 anos 1,38 1,61 1,62 1,18 0,69 0,56 De 15 a 17 anos 16,74 19,26 15,90 16,22 18,72 16,99 De 18 a 24 anos 26,27 30,27 26,93 22,71 24,20 28,27 De 25 a 29 anos 13,94 14,64 13,75 14,85 13,57 14,89 Mais de 30 anos 41,67 34,22 41,80 46,08 42,81 39,28

3.395.550 3.516.225 513.602 1.665.796 841.532 209.663 164.957 498.982 1.694.941 836.441 277.166 208.695

Fonte: Inep/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006. Obs.:* Foram consideradas apenas as matrculas EJA cursos presenciais. O total de matrculas em 2006, considerando-se os cursos EJA semipresenciais, foi de 3.865.629.

Apesar de os jovens de 15 a 29 anos responderem por 57,0% das matrculas na modalidade EJA de ensino fundamental, os adultos de 30 anos ou mais ainda representam proporo significativa do alunado nesse nvel de formao. Portanto, trata-se de uma modalidade de ensino essencial para garantir a concluso da escolaridade mnima obrigatria queles que no puderam faz-lo na idade adequada. A educao de jovens e adultos no ensino mdio, por sua vez, registrou crescimento de quase 10,0% entre 2005 e 2006, como pode ser observado na tabela 5. Considerandose que, no mesmo perodo, houve reduo das matrculas no ensino mdio regular e, ao mesmo tempo, aumento da taxa de freqncia lquida entre jovens de 15 a 17 anos, plausvel inferir que parte dos estudantes que se encontravam defasados transferiu-se da modalidade regular para a EJA. No que se refere distribuio das matrculas, segundo as faixas etrias, verifica-se que cerca de 45,0% delas concentram-se nos jovens de 18 a 24 anos. Tambm no so observadas discrepncias significativas entre as regies em relao a essa faixa etria. Embora a participao dos adultos de 30 anos ou mais seja menor no ensino mdio que no fundamental, eles ainda respondem por 1 3 das matrculas no primeiro caso.

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TABELA 5

Matrculas na educao de jovens e adultos no ensino mdio (2005 e 2006)


Brasil e regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total* 2005 2006 Variao percentual (2006/2005) 9,91 9,16 1,65 5,72 48,90 6,17 Distribuio das matrculas 2006, por faixa etria (em %) De 15 a 17 anos De 18 a 24 anos De 25 a 29 anos Mais de 30 anos 3,97 2,88 3,04 6,07 1,62 1,55 44,78 45,46 46,38 44,45 41,66 46,66 17,66 19,97 18,62 16,09 18,20 19,55 33,59 31,70 31,97 33,39 38,53 32,24

1.223.859 1.345.165 100.311 292.783 555.530 137.025 138.210 109.500 297.603 587.305 204.026 146.731

Fonte: Inep/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006. Obs.:* Foram consideradas apenas as matrculas EJA cursos presenciais. O total de matrculas em 2006, considerando-se os cursos EJA semipresenciais, foi de 1.750.662.

4.3 Baixa proporo de jovens em idade adequada no ensino mdio Um dos aspectos que evidenciam a melhora substancial da situao educacional dos jovens brasileiros o aumento das taxas de freqncia escolar. Cerca de 82,0% dos jovens de 15 a 17 anos freqentavam, em 2006, algum nvel ou modalidade de ensino, mas apenas 47,3% deles cursavam o ensino mdio regular, considerado o nvel de ensino adequado a essa faixa etria. Embora essa situao ainda seja insatisfatria, o ndice apurado em 2006 corresponde a quase o dobro do registrado uma dcada antes, conforme pode ser constatado na tabela 6.
TABELA 6

Ensino mdio: taxas de freqncia lquida da populao de 15 a 17 anos (1996 e 2006)


Brasil e regies Brasil Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * Sem as reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.

1996 24,1 15,9 12,8 31,6 32,5 23,5

2006 47,3 35,0 33,3 58,0 55,3 48,4

Var. % 96,3 120,1 160,2 83,5 70,2 106,0

Alm de ainda serem baixas, as taxas de freqncia lquida na faixa de 15 a 17 anos tambm encobrem desigualdades de diversas ordens. Sob a tica regional, identifica-se clara polarizao entre as regies Sul/Sudeste e Norte/Nordeste. Por exemplo, em 2006, a taxa de freqncia lquida no Sudeste situava-se em torno de 58,0%, enquanto no Nordeste era de apenas 33,3%. Apesar de ainda ser muito expressiva a diferena entre essas regies, a situao atual configura um avano em relao a 1996, quando o Nordeste apresentava taxa de apenas 12,8%, contra 31,6% na regio Sudeste. Em termos relativos, houve reduo da disparidade entre as regies com o menor e o maior ndice.4 Diferenciais semelhantes so observados a partir da varivel raa/cor, na medida em que, em 2006, a taxa de freqncia entre os brancos equivalia a 58,6%, contra cerca de 37,6% entre os negros (pretos e pardos). Aqui tambm se observa reduo da desigualdade entre esses dois grupos tnicos, tendo em vista que, em 1996, a taxa de freqncia entre negros correspondia a pouco mais de 1 3 da taxa referente populao branca.
4. Em 1996, a taxa de freqncia lquida no Nordeste correspondia a 39,4% da taxa na regio Sul. Na comparao entre as taxas das regies Nordeste e Sudeste, que passou a ocupar a liderana nesse indicador, a proporo atingiu 57,2% em 2006.

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Quando se comparam as taxas de freqncia desses dois grupos tnicos nas regies Nordeste e Sudeste, verificam-se situaes distintas daquela configurada a partir dos ndices mdios nacionais. Entre brancos residentes no Sudeste e negros no Nordeste que, em 2006, registravam taxas de 65,8% e 30,1%, respectivamente observa-se ampliao da disparidade inter-racial. No entanto, a comparao entre as taxas de freqncia de negros no Sudeste (47,9%) e de brancos no Nordeste (41,6%) mostra a melhor situao dos primeiros. Diante do exposto, conclui-se que uma varivel, separadamente, no suficiente para explicar as desigualdades evidenciadas pelos indicadores educacionais. Tambm histrica a desigualdade de acesso educao escolar entre jovens das reas urbana e rural. Se no ensino fundamental essas diferenas vm sendo substancialmente reduzidas, no nvel mdio ainda so bastante acentuadas. Em 2006, a proporo de jovens de 15 a 17 anos que freqentavam o ensino mdio era de 50,3% nas reas urbanas, contra apenas 26,0% no meio rural. Ainda mais acentuadas so as diferenas encontradas nas regies Norte e Nordeste, especialmente na primeira, onde os freqentadores do ensino mdio incluem 41,6% dos jovens urbanos, contra apenas 17,7% entre os que habitam a rea rural. Ou seja, na regio Norte h uma desvantagem de 57,5% para os jovens rurais, enquanto, em mbito nacional, essa desvantagem de 48,4%. No que se refere varivel gnero, as mulheres tm se sobressado em relao aos homens, sobretudo na freqncia educao escolar. Em 2006, a taxa de freqncia lquida no ensino mdio atingia 52,4% entre as mulheres, o equivalente a cerca de 10 pontos percentuais acima da taxa mdia entre os homens. Se no passado o sexo feminino evidenciava defasagens educacionais em relao ao masculino, atualmente se verifica o contrrio. Aumentar a escolaridade dos homens demandar aes de poltica que extrapolam a esfera educacional, na medida em que envolve temas como violncia, mercado de trabalho e renda. A conciliao dos estudos com alguma atividade profissional tem sido a realidade de cerca de 1 4 dos estudantes de 15 a 17 anos. Dos jovens dessa faixa etria que no estudavam, menos da metade (8,2% do total) trabalhava, enquanto os demais (9,8% do total) no estavam envolvidos com qualquer dessas atividades. Quando se analisam os dados de freqncia escola segundo a varivel cor/raa, verifica-se que, em mdia, a proporo de jovens brancos que apenas estudavam correspondia a 62,8%, enquanto em situao mais desvantajosa encontravam-se os pardos, com 56,8% incidncia 10,0% menor que a dos brancos. No entanto, quando se comparam jovens de 15 a 17 anos que auferem renda familiar per capita de 2 salrios mnimos (SMs) ou mais, constata-se que no h diferenas significativas entre brancos e pardos. A reduo das desigualdades de acesso ao ensino mdio e, conseqentemente, sua progressiva obrigatoriedade, prevista na Lei de Diretrizes e Bases (LDB), constituem objetivos do PDE. No entanto, o sucesso das aes que integram o plano com impacto sobre esse nvel de ensino depender em grande medida de um maior aporte de recursos, a ser disponibilizado pelo Fundeb. Em face da diversidade de nveis/modalidades de ensino cobertos por esse fundo, o MEC instituiu uma comisso de especialistas com a atribuio de definir fatores diferenciados para a transferncia de recursos referentes complementao da Unio. Tendo como base o ensino fundamental urbano, ao qual foi atribudo fator 1,0, a referida comisso atribuiu ao ensino mdio fatores entre 1,2 (ensino mdio urbano) e 1,3 (ensino mdio em tempo integral e ensino mdio integrado

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educao profissional). Portanto, o valor a ser repassado por estudante matriculado nesse nvel de ensino ser de 20,0% a 30,0% maior que o do ensino fundamental. Uma das aes do MEC voltadas ao ensino mdio com carter inovador corresponde distribuio do livro didtico aos estudantes das escolas pblicas. Tal iniciativa se insere no esforo de contribuir para a melhoria da qualidade do ensino, que tem sido comprometida pelas precrias condies de acesso e permanncia dos estudantes, tais como: a elevada proporo de matrculas no perodo noturno, que corresponde a cerca de 43,0% do total; a indisponibilidade de tempo para estudos extraclasse; e a prpria carncia de material pedaggico. A distribuio do livro didtico a esse segmento estudantil foi instituda pelo Programa Nacional de Livros Didticos do Ensino Mdio, implantado em 2004, em carter experimental, em cerca de 5,4 mil escolas das regies Norte e Nordeste. No exerccio de 2007, foram distribudos 9,2 milhes de exemplares de livros didticos e outros materiais de apoio, como atlas, CDs, livros em braile, mapas e peridicos. Por intermdio do PDE, est prevista a complementao da distribuio de livros didticos mediante a incorporao das disciplinas de histria e qumica em 2008, fsica e geografia em 2009. Os estudantes de mais de 17 mil escolas de ensino mdio tambm sero beneficiados, em 2008, pelo Programa Nacional Biblioteca da Escola para o Ensino Mdio, pelo qual cada uma dessas escolas receber um acervo de 80 ttulos. Foi anunciado pelo ministro da Educao, em dezembro de 2007, que o Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) ser estendido ao ensino mdio. Com essa iniciativa, elevar-se- em mais de 8,0 milhes o contingente de alunos da educao bsica beneficirios da merenda escolar. Em fevereiro de 2008 foi encaminhado pelo Executivo Projeto de Lei ao Congresso Nacional que, entre outros temas, estabelece diretrizes para a alimentao escolar em toda a rede de escolas pblicas da educao bsica. O projeto tambm determina a incluso da educao alimentar e nutricional como contedo curricular de ensino, com vistas a favorecer a adoo de prticas saudveis de vida, na perspectiva da segurana alimentar e nutricional. Conforme evidencia a exposio de motivos do referido projeto, a incluso do alunado do ensino mdio demandar aporte adicional de recursos da ordem de R$ 360,0 milhes anuais. Em relao formao de professores, so identificadas diversas aes com vistas a suprir uma das principais carncias da educao bsica em geral e do ensino mdio em particular, que se refere aos professores de cincias e matemtica. Desse modo, est prevista a ampliao, em cerca de 60 mil vagas, apenas em 2007, da oferta na modalidade de educao a distncia, por intermdio do programa Universidade Aberta do Brasil (UAB). Alm disso, os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia tambm assumiro a tarefa de formar professores para a educao bsica, o que pode ser facilitado pela alta capilaridade que tero tais instituies. Por sua vez, o estmulo carreira do magistrio na educao bsica ser oferecido por intermdio do Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Docncia (Pibid), mediante a concesso de 20 mil bolsas de estudo a estudantes de cursos de licenciatura nas disciplinas que apresentam maior carncia de professores. 4.4 Acesso restrito e desigual educao superior Em relao aos jovens de 18 a 24 anos, verificam-se avanos sobretudo no acesso educao superior, cuja taxa de freqncia mais que dobrou no perodo 1996-2006, conforme mostra a tabela 7.

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TABELA 7

Educao superior: taxas de freqncia lquida da populao de 18 a 24 anos (1996 e 2006)


Brasil e regies Brasil Norte* Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
Fonte: Pnad/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: * Sem reas rurais dos estados do AC, AP, AM, PA, RO e RR.

1996 5,8 3,4 3,1 7,1 7,9 6,3

2006 12,6 7,7 7,0 15,6 17,4 15,0

Var. % 117,2 126,5 125,8 119,7 120,3 138,1

Apesar de a taxa de freqncia lquida na educao superior ter sido ampliada em mais de 117,0% no perodo de uma dcada, o patamar atingido ainda se encontra muito aqum do desejado, tanto em relao meta estipulada pelo PNE, de 30,0%, a ser atingida em 2011, quanto na comparao com os demais pases latino-americanos. De acordo com estudo do Instituto de Estudos Superiores da Amrica Latina e Caribe (Iesalc),5 vinculado Unesco, o Brasil apresentava, em 2003, uma das menores taxas brutas de matrcula na educao superior da Amrica Latina,6 assim como uma das menores propores de estudantes de ensino superior por dez mil habitantes, conforme pode ser observado na tabela 8.
TABELA 8

Educao superior: taxa de freqncia bruta na populao de 20 a 24 anos e proporo de estudantes por 10 mil habitantes (2003)
Brasil e pases latino-americanos selecionados Argentina Bolvia Brasil Chile Colmbia Mxico Venezuela Amrica Latina e Caribe
Fonte: Iesalc/Unesco.

Taxa de freqncia bruta 60,0 38,6 22,7 46,2 25,6 23,9 42,0 28,5

Estudantes por 10 mil habitantes 531 347 213 356 232 225 389 259

A anlise dos indicadores apresentados na tabela 8 evidencia que o Brasil se encontrava em desvantagem em relao aos pases selecionados e Amrica Latina como um todo. Mas, na comparao com o Mxico, que ostenta dimenses fsicas e populacionais mais prximas s do Brasil, verifica-se maior similaridade entre os ndices registrados. Um ponto a favor do Brasil diz respeito ao ritmo de expanso das matrculas nesse nvel de ensino. De acordo com projees apresentadas no mbito do estudo do Iesalc, em 2008 o pas ter superado a Colmbia e o Mxico no que se refere taxa de freqncia bruta, assim como ter se aproximado da mdia latino-americana. Contudo, so marcantes as desigualdades na freqncia educao superior entre jovens de 18 a 24 anos. Quando se considera a varivel renda, verifica-se que a taxa de freqncia oscila de 4,7%, para os que tm rendimentos mensais per capita de 1 2 a 1 SM, at 59,8%, para os jovens que se encontram na faixa de 5 SMs ou mais. Outro
5. IESALC/UNESCO. Informe sobre la educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005 la metamorfosis de la educacin superior. Caracas: Editorial Metrpolis, 2006. 6. Corresponde, neste caso, ao total de matrculas na educao superior dividido pela populao nessa faixa etria.

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grande diferencial identificado a partir da localizao do domiclio. Nesse caso, 16,3% dos jovens residentes em reas metropolitanas freqentam a educao superior, enquanto o ndice de apenas 2,3% entre moradores de reas rurais. Por sua vez, as desigualdades observadas a partir da condio de raa/cor mantm-se bastante acentuadas, em que pesem os avanos ocorridos ao longo dos ltimos 15 anos, na medida em que pretos e pardos apresentam taxas de apenas 1 3 daquela registrada entre brancos. Em virtude da baixa freqncia educao superior e das desiguais oportunidades de acesso a esse nvel de ensino, o governo federal adotou um conjunto de aes e medidas de poltica com vistas a, se no reverter, atenuar esse quadro. As aes de maior vulto do MEC visam ampliao das oportunidades de acesso. Sob tal enfoque, cabe salientar as iniciativas em curso que se propem a aumentar substancialmente a oferta de vagas, por meio da expanso da rede de Ifes. Alm do aumento da oferta de vagas em cursos presenciais, tem sido expressivo o crescimento das matrculas na modalidade de educao a distncia. Tais iniciativas se inserem no compromisso do MEC de dobrar o nmero de matrculas no mbito das Ifes no prazo de dez anos. No intuito de atingir essa meta, o MEC instituiu o Reuni, pelo qual sero alocados, nos prximos cinco anos, recursos financeiros adicionais da ordem de R$ 7,2 bilhes. Em contrapartida, as universidades federais devero aumentar para 90,0% a taxa de concluso dos cursos de graduao presenciais, bem como elevar a 18 o nmero mdio de alunos por docente, que atualmente se situa em torno de 10. Para que a instituio possa beneficiar-se desse adicional oramentrio, dever apresentar proposta que contemple aes voltadas consecuo das metas previstas no decreto que instituiu o Reuni. O aumento da taxa de freqncia lquida na faixa etria de 18 a 24 anos, no perodo 1996-2002, foi favorecido pela poltica de educao superior, encampada pelo MEC, de incentivo expanso do setor privado. Essa orientao teve incio com a substituio do ento Conselho Federal de Educao (CFE) pelo CNE, sem o poder deliberativo do seu antecessor. Como mecanismo auxiliar de financiamento para viabilizar esse modelo de expanso, foi institudo, em 1999, o Fies, em substituio ao falimentar Programa de Crdito Educativo. O Fies foi submetido a diversas modificaes em seu desenho e, mais recentemente, passou a priorizar a concesso de financiamentos a estudantes matriculados em instituies que tenham aderido ao ProUni. Desde a sua criao, foram concedidos cerca de 457 mil financiamentos a estudantes de graduao. Favorecidas por essas iniciativas, as matrculas nas instituies privadas tiveram crescimento de 132,0% no perodo 1997-2003, com taxas anuais nunca inferiores a 11,0%. Por sua vez, o ritmo de crescimento da oferta de vagas pelo setor privado foi ainda mais intenso, tendo atingido 241,0% no mesmo perodo. Essa defasagem entre oferta e demanda gerou elevado percentual de vagas ociosas, algo como 50,0% do total oficialmente declarado pelas instituies de ensino. Em virtude dessa subutilizao da capacidade instalada e da baixa taxa de freqncia a esse nvel de ensino entre jovens de 18 a 24 anos, foi institudo pelo governo federal, em 2004, o ProUni, por meio do qual so concedidas bolsas de estudos em instituies privadas para estudantes que tenham renda familiar per capita de at 3 SMs.

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A despeito de ter sido alvo de diversas crticas quanto sua pertinncia e legitimidade, oriundas sobretudo do meio acadmico, o ProUni viabilizou o acesso ao ensino superior de cerca de 415 mil estudantes entre 2005 e 2006, sendo que 65,0% desses beneficirios receberam bolsas integrais. De acordo com o MEC, a contrapartida da Unio, na forma de renncia fiscal, em 2005, foi da ordem de R$ 107 milhes e, em 2007, dever atingir R$ 126,0 milhes. Sob a tica financeira, o programa apresenta um custo por aluno bastante baixo quando comparado ao que despendido nas instituies pblicas em geral e at mesmo em relao ao que se paga mensalmente, nas instituies de ensino privadas. 4.5 Educao profissional tcnica: uma oferta muito aqum da demanda A oferta de cursos de educao profissional tcnica muitas vezes mencionada por seu reconhecido padro de qualidade. No entanto, a relao entre as matrculas e uma estimativa da demanda potencial,7 constituda pelos jovens que freqentam o ensino mdio regular e EJA, revela uma situao de baixo atendimento. Segundo estimativas do Inep/ MEC, em 2005 apenas 10,9% dessa demanda potencial foi atendida, verificando-se uma pequena melhoria em 2006, quando o atendimento chegou a 11,4%. Porm, importante mencionar que a oferta de educao profissional tcnica no s reduzida, mas tambm bastante concentrada e desigual. A concentrao territorial da oferta pode ser aferida por sua distribuio pelas unidades federadas: apenas 17,2% dos municpios brasileiros contavam com cursos de educao tcnica em 2005, sendo que, no Nordeste, a oferta ocorreu em apenas 8,0% dos municpios, em contraposio a 26,5% no Sudeste. A proporo de matrculas na educao tcnica igualmente revela uma concentrao de aproximadamente 1 3 em municpios das capitais, com uma centralizao maior na regio Norte (65,6%). De acordo com informaes do Censo Escolar, entre 2005 e 2006, o total de matrculas em cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio ampliou-se de cerca de 707 mil para quase 745 mil estudantes, o que corresponde a um aumento de 5,3%, como mostra a tabela 9.
TABELA 9

Matrculas na educao profissional tcnica de nvel mdio (2005 e 2006)


Total Brasil e regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2005 707.263 19.972 69.109 437.242 153.289 27.651 2006 744.690 29.362 94.480 431.480 160.434 28.934 Variao percentual (2006/2005) 5,29 47,02 36,71 1,32 4,66 4,64 Distribuio das matrculas em 2006, por faixa etria (em %) De 0 a 14 De 15 a 17 De 18 a 24 De 25 a 29 Mais de 30 anos anos anos anos anos 0,96 13,44 48,45 17,30 19,86 1,30 5,20 42,96 21,97 28,57 1,66 5,94 46,20 22,08 24,12 0,68 17,16 48,02 15,99 18,15 0,89 10,64 52,44 16,70 19,34 2,96 6,25 45,57 19,77 25,46

Fonte: Inep/MEC Censo Escolar de 2005 e 2006.

Os dados tambm evidenciam que quase metade das matrculas concentra-se na faixa etria de 18 a 24 anos e que a categoria denominada jovens responde por cerca de 80,0% desse total. Essa elevada participao na educao profissional tcnica um indcio importante de oportunidades abertas para esse grupo de jovens. Se por um lado a formao obtida os qualifica para a insero no mercado de trabalho, por outro, os cursos
7. Estimativa da demanda potencial elaborada pelo Inep/MEC para o Observatrio da Eqidade.

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tcnicos, particularmente os da rede pblica, tambm os habilitam para a continuidade de estudos no ensino superior. Apesar de corresponderem a um universo populacional mais amplo, os adultos com mais de 30 anos respondem por apenas 20,0% das matrculas na educao tcnica. Propores maiores so observadas justamente nas regies mais pobres, possivelmente pelo fato de nessas regies serem mais elevadas as taxas de distoro idade-srie, assim como menores as taxas de concluso do ensino mdio. Tendncia oposta observada nas regies Sul e Sudeste, onde so maiores as propores de jovens de 15 a 24 anos matriculados nos cursos tcnicos. Entre 63,0% e 65,0% das matrculas concentram-se nessa faixa etria, ao passo que nas demais regies a proporo gira entre 48,0% e 52,0%. O PDE, recm-lanado, compreende um conjunto de medidas que visa modificar o quadro atual da oferta de educao profissional pblica, cuja participao, em 2006, representou menos da metade das vagas ofertadas em cursos tcnicos. A insuficincia da oferta dever ser enfrentada com o Plano de Expanso da Educao Profissional e Tecnolgica, cuja fase I foi iniciada em 2006 e dever resultar na duplicao, at 2010, da capacidade de atendimento das redes pblicas. Esto programados: a criao de 210 novas unidades na rede federal; a incorporao de escolas agrcolas vinculadas ao Ministrio da Agricultura/Ceplac; e o fortalecimento das redes estaduais e municipais de educao profissional. As novas escolas da rede federal devero ser criadas em um novo modelo de gesto e integrar os Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia. Os cursos devero estar sintonizados com as demandas locais e regionais, bem como atender aos APLs. Sua localizao dever combater a atual concentrao territorial da oferta, buscando a interiorizao e a formao de plos de educao profissional. As demais instituies que j integram a rede federal sero incentivadas a se reorganizarem no modelo de gesto dos Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia e a promoverem a oferta verticalizada, que compreende desde a formao inicial e continuada de trabalhadores at a ps-graduao profissionalizante. Ser tambm ampliada a oferta de cursos tcnicos e de formao inicial e continuada de trabalhadores, de forma integrada e concomitante aos cursos de elevao de escolaridade na modalidade EJA. Em 2007, com investimentos de R$ 22,0 milhes no Proeja, 72 escolas da rede federal de educao profissional ofertam cursos para 7.200 alunos. Estima-se que, em 2008, as instituies federais de educao tecnolgica gerem aproximadamente 12 mil vagas. Prev-se ainda a abertura de cerca de 12 mil vagas nos sistemas municipais de ensino e 13 mil nos sistemas estaduais. Para tanto, sero destinados recursos da ordem de R$ 48,4 milhes. Vale mencionar que mudanas na legislao, por meio do Decreto no 5.154 de 2004, resgataram as possibilidades de oferta de educao profissional tcnica integrada ao ensino mdio. Com isso, em 2006, foram registradas 59 mil matrculas em cursos de ensino mdio integrado ao tcnico, viabilizadas pela adeso de 310 escolas em 14 estados, com o apoio das escolas tcnicas da rede pblica e de algumas entidades de aprendizagem (Sesi, Senai, Senac e Sesc) do Sistema S.

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5 Consideraes finais A situao educacional dos jovens brasileiros decorre, em grande medida, do acesso restrito educao infantil e da baixa efetividade no ensino fundamental, evidenciada pela elevada distoro idade-srie e pelos incipientes ndices desse nvel de ensino. Desse modo, parcela considervel das crianas ingressa na juventude com elevada defasagem educacional, tanto do ponto de vista quantitativo (anos de estudo), quanto em termos qualitativos (capacidades e habilidades desenvolvidas). Essas defasagens so agravadas pelas precrias condies socioeconmicas, que concorrem para manter baixo o rendimento dos estudantes e, no raro, ampliar as taxas de abandono escolar. Nesse sentido, a melhoria substancial da situao educacional dos jovens brasileiros pressupe a universalizao do acesso e da concluso do ensino fundamental, observados padres mnimos de qualidade. A instituio do Fundeb e do Ideb, assim como a concretizao de um pacto nacional em prol da educao bsica, a exemplo do Compromisso Todos pela Educao, constituem iniciativas que podero favorecer o alcance dessas metas. A anlise das aes voltadas populao jovem que integram a poltica educacional encampada pelo MEC nos ltimos anos permite identificar que esse segmento populacional vem assumindo a condio de prioridade no atual governo. Com a implementao do Fundeb, ser ampliado o aporte de recursos financeiros a toda a educao bsica, o que permitir aos entes federados aumentar a oferta de vagas e melhorar as condies de ensino-aprendizagem nas escolas de ensino mdio. A ampliao de oportunidades de acesso educao superior tambm aparece como outro inequvoco objetivo estabelecido pelo governo federal. Nesse sentido, observa-se a convergncia de distintas iniciativas, entre as quais se inserem as aes afirmativas, destinadas a corrigir, ao menos parcialmente, as desvantagens quanto s condies de ingresso e permanncia a que esto submetidos determinados grupos sociais. A criao do ProUni, a ampliao do Fies e a expanso das Ifes podem ser vistas como iniciativas consentneas com esse objetivo. Para os que no seguirem a trajetria acadmica, h a alternativa da formao tcnicoprofissional de nvel mdio. Aqui tambm se observa grande esforo por parte do MEC no que se refere ampliao da oferta de vagas, mediante a capilarizao da rede de instituies federais de educao profissional. Trata-se, portanto, de um amplo e ambicioso conjunto de aes, que demandar no apenas a ampliao substancial dos dispndios, como tambm o desenvolvimento de processos de coordenao e gesto eficientes, que envolvam o monitoramento, a avaliao e o redesenho contnuo das aes propostas.

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CULTURA

1 Apresentao Este captulo aponta, na seo Fatos relevantes, alguns episdios de destaque no perodo em anlise. A pirataria cometida contra o filme Tropa de elite que obteve sucesso de bilheteria mesmo depois de ter sido distribudo em circuitos informais um deles, assim como a promulgao da Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade de Expresses Culturais. Na seqncia, apresenta-se uma descrio das opes polticas recentes, examinando-se as caractersticas das polticas culturais nos ltimos governos e interpretando os significados do Plano de Acelerao do Crescimento na rea da cultura (PAC Cultural) em termos de redesenho das polticas culturais. Em seguida, descreve-se o Programa Cultura Viva, iniciativa relevante e com recorte especfico, direcionado juventude, tema da quarta seo, que discute questes pertinentes s relaes entre juventude, cultura e polticas culturais. 2 Fatos relevantes A rea cultural se caracterizou, em 2007, por acontecimentos de diferentes alcances no que se refere organizao das polticas. Na produo artstica, um dos fatos de inquestionvel importncia foi o vazamento e a posterior ao de pirataria contra o filme Tropa de elite, de Jos Padilha (o mesmo diretor de nibus 174), que trata do Batalho de Operaes Especiais da Polcia Militar (Bope) do Rio de Janeiro. O lanamento nos cinemas estava previsto para novembro de 2007, mas, em agosto, j circulava pelas ruas de vrias cidades brasileiras. A tecnologia que facilita a produo tambm facilita a reproduo de cpias no autorizadas. O fato gerou constrangimento equipe e preocupao aos rgos de combate pirataria. O secretrio executivo do Ministrio da Justia (MJ), que preside o Conselho Nacional de Combate Pirataria e Delitos contra a Propriedade Intelectual, afirmou que se tratava de caso nico no mundo, isto , a pirataria se antecipou estria do filme. Na verdade, o Tropa de elite vendido pelos camels era uma verso inacabada. De qualquer forma, as interpretaes se multiplicaram. Alguns acreditaram se tratar de uma estratgia de marketing dos produtores do filme. Em defesa, o diretor afirmou ser difcil imaginar que a empresa produtora, da qual proprietrio, bem como as empresas associadas Universal Pictures, Harvey Weinstein Co., Motion Pictures Association e ainda advogados e policiais montassem uma farsa em prejuzo prprio. Em razo do suposto vazamento, a data de estria do filme foi antecipada em um ms, e ele acabou se tornando um sucesso de crtica e de pblico. O xito no pode se explicar unicamente pelas repercusses do vazamento, devendo tambm ser creditado s qualidades do filme. A ao de pirataria teve desdobramentos policiais. Os acusados de vazar o filme prestaram depoimentos Delegacia de Represso aos Crimes contra a Propriedade Imaterial (DRCPim), e chegaram a ser presos. O mvel da questo envolve o direito autoral e as relaes entre esse princpio legal e o investimento, os retornos financeiros e a remunerao dos diversos elos da cadeia de produo-distribuio. Do ponto de vista do consumidor,

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buscam-se produtos baratos, ainda que no-originais, pois muitos possuem aparelho de DVD. Alm disso, so pouqussimos os cinemas nos municpios brasileiros, e, onde existem salas, os ingressos custam caro. Os distribuidores, por sua vez, criticam os impostos, supostamente excessivos, que explicariam os preos altos. Alm de onerar o consumidor, a carga tributria impactaria tambm a rentabilidade do elo de distribuio. Os autores e produtores, por sua vez, esperam retornos pela obra produzida. O fenmeno da pirataria no novo, e o filme de Padilha recolocou na ordem do dia a questo dos direitos autorais e a urgncia da discusso a respeito de marcos legais que considerem no s as mudanas tecnolgicas, mas os efeitos que elas provocam na cadeia de produo e nos direitos. O assunto tornou-se prioritrio, no por envolver comportamentos desviantes que meream represso por no se adequarem norma jurdica, mas por colocar em pauta a necessidade de se estabelecerem marcos legais que permitam a remunerao justa dos diversos elos da cadeia de produo cultural e possam garantir, para o consumidor, a proteo dos seus direitos e o acesso a produtos originais e de qualidade, no mbito da rica produo simblica. Ou seja, os direitos autorais passaram a envolver questes relativas ao desenvolvimento cultural em sua dimenso econmica e tecnolgica, alm de relacionadas ao debate sobre o direito e o acesso cultura, garantidos pelos poderes pblicos. A Conveno sobre a Proteo e Promoo da Diversidade de Expresses Culturais foi assinada em Paris, em outubro de 2005, na 33a Conferncia Geral da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco). A resoluo, apoiada por 148 pases, recebeu voto contrrio apenas dos Estados Unidos e de Israel. Para os Estados Unidos, os intercmbios culturais devem ser regidos pelas regras do comrcio internacional e submetidos s leis da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). A resistncia a essa postura partiu dos franceses, com base em princpios denominados excees culturais, e evoluiu para a defesa do que se qualificou de diversidade cultural. O documento da conveno foi promulgado no Brasil em agosto de 2007, pelo Decreto no 6.177. A ratificao convergente com os princpios que vm sendo adotados nas polticas culturais brasileiras, quais sejam: respeito aos direitos humanos e liberdades fundamentais, soberania, igual dignidade e respeito por todas as culturas, solidariedade e cooperao internacionais, complementaridade entre aspectos econmicos e culturais, desenvolvimento sustentvel, acesso eqitativo, abertura e equilbrio (favorecimento interconexo e valorizao de outras culturas do mundo). A partir da ratificao da conveno, o Brasil passou a compor o Conselho Gestor da Conveno, por ter sido um dos 30 primeiros pases a validar o documento. 3 Acompanhamento e anlise da poltica Esta seo dedicada anlise das polticas culturais de forma global. Para tanto, utilizam-se indicadores de esforo de gasto, acompanhando-se a execuo financeira do oramento federal e a evoluo dos montantes de recursos captados via Lei Rouanet (nesse caso, na modalidade incentivos fiscais). O acompanhamento feito aqui d nfase a aspectos quantitativos e aponta algumas semelhanas e diferenas entre estilos de polticas culturais nos diferentes governos. Ao final, so indicados pontos que permitem entrever desafios ainda presentes no processo de construo do Sistema Nacional de Cultura (SNC). 3.1 H novidades nas polticas culturais brasileiras? A inveno das polticas culturais se relaciona com a inteno de construo de identidades nacionais e com o processo de legitimao poltica. Essa marca se difundiu como

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caracterstica orientadora das polticas culturais em diversas naes. A premissa que a cultura um patrimnio nacional que deve ser preservado e difundido. Por outro lado, as artes tambm conferem aos Estados nacionais alguns traos que os diferenciam. Portanto, a riqueza da criao e do acervo de obras importantes distingue e marca as sociedades como cultas, civilizadas ou desenvolvidas. O Brasil carrega essas marcas e organiza suas polticas a partir dos mesmos pressupostos. Os museus nacionais, a Fundao Biblioteca Nacional (BN), o Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan), a Fundao Casa de Rui Barbosa, para citar algumas instituies no mbito do governo federal, esto dentro desse quadro ideolgico. A prpria Fundao Nacional de Arte (Funarte), que nasceu na dcada de 1970 sob o signo da discusso e crtica da poltica de pedra e cal do Iphan,1 tambm gravita no campo ideolgico do patrimonialismo. Polticas estruturadas anteriormente, como a de radiodifuso e cinema, nasceram nos idos das dcadas de 1920 e 1930 e compartilham objetivos similares. O mesmo vale para as polticas de preservao da cultura popular (antes, polticas para o folclore), pelo menos no que se refere inspirao bsica e insero no mesmo espao de construo da nao e desnudamento da brasilidade. Grande parte das instituies responsveis por essas polticas sobreviveu e, com elas, as premissas de preservao e fomento do patrimnio artstico e cultural, as quais concorrem pelos recursos fundamentais das polticas culturais brasileiras. A tabela 1 permite indicar duas caractersticas dessas polticas. A primeira o peso das instituies tradicionais, como o Iphan, a BN e a Funarte na partilha dos recursos oramentrios da cultura no perodo 1996-2006. A outra que o campo federal das polticas culturais caracterizado pela fragmentao, isto , pela presena de vrias instituies com muitos projetos e objetivos e, em decorrncia, com recursos financeiros pulverizados entre muitas aes. O Iphan executou em mdia 26,3% do total dos recursos, sendo que no incio do perodo analisado tinha participao de 30,3% e chega em 2006 com participao de 25,5%. As outras instituies tiveram participao menor que 10%, sendo que algumas ficaram perto de 2% apenas. O ano de 2006 mostra uma recuperao dos nveis de dispndios realizados em relao ao incio do perodo (1996). Em geral, o comportamento nas instituies federais de cultura foi de reduo de recursos financeiros durante os trs governos. Por outro lado, os recursos do Fundo Nacional de Cultura (FNC) aumentaram nos ltimos anos, indicando que este ganhou centralidade como mecanismo de gesto financeira. Em 2006 seus recursos eram inferiores apenas aos do Iphan. Esse comportamento se deve sobretudo s estratgias polticas de execuo financeira e ao peso gradual conferido s polticas de museus e de Pontos de Cultura, executadas na administrao direta, via FNC.2 Como se pode observar na tabela 2, em 2006 o fundo aumentou em quatro vezes os valores executados em 1996.

1. Diz-se de pedra e cal porque relativa poltica patrimonialista que confere grande nfase preservao do acervo edificado no perodo barroco, ou seja, igrejas e fortificaes militares. 2. Embora o Departamento de Museus e Centros Culturais (Demu) pertena a uma autarquia (Iphan), ele executa polticas pelo FNC.

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Biblioteca Nacional 10,8 10,9 10,5 10,8 9,5 8,4 10,7 10,1 9,5 10,1 7,2 9,7 2,2 91 1,8 218 107 2,0 197 78 2,3 177 67 2,7 171 29,2 25,4 19,0 25,5 26,3 82 2,9 210 27,6 84 2,2 209 22,8 90 4,4 391 23,6 79 81 75 69 74 71 115 97 1,9 160 29,1 93 89 2,0 160 29,9 90 101 1,7 146 29,9 99 12,9 12,4 10,2 8,8 9,1 10,5 9,9 7,9 5,9 10,3 9,9 100 1,1 100 30,3 100 11,5 1996=100 Fundao Cultural Palmares 1996=100 Iphan 1996=100 Funarte 1996=100 100 113 99 87 78 85 76 62 61 59 122 Ancine 7,0 6,9 6,2 5,6 2,4 1996=100 100 121 139 151 -

TABELA 1

Participao das instituies federais (administrao indireta) de cultura na execuo oramentria do Ministrio da Cultura (1996-2006)

Ano/Instituio

Casa de Rui Barbosa

1996=100

1996

3,4

100

1997

3,1

90

1998

4,2

112

1999

3,6

104

2000

3,6

107

2001

3,3

105

2002

4,5

108

2003

4,3

90

2004

4,0

105

2005

2,8

92

polticas sociais acompanhamento e anlise

2006

2,8

111

Total

3,5

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi).

Elaborao: Disoc/Ipea.

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Obs.: O total (100%) inclui toda a administrao direta, isto , o Ministrio da Cultura (MinC) e o Fundo Nacional de Cultura (FNC).

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FNC 33.567 57.772 48.127 39.266 83.819 105.929 62.763 54.422 92.291 134.748 138.091 850.796 2.428.409 411 308.704 149 401 298.014 144 275 188.766 91 162 127.900 62 187 175.521 85 225.972 196.135 211.283 219.748 315.343 2.741.968 316 283.078 137 240.212 250 245.575 119 246.160 117 208.926 101 262.562 143 182.447 88 262.082 172 202.418 98 285.238 103 95 95 89 87 82 71 76 79 114 100 207.062 100 277.232 100 1996=100 Administrao direta total 1996=100 Administrao indireta total 1996=100 Total (incluindo a Ancine) 484.294 487.656 444.528 471.487 491.735 523.291 401.493 348.604 429.805 552.019 661.161 5.296.074 1996=100 100 101 92 97 102 108 83 72 89 114 137

TABELA 2

Execuo oramentria das instituies federais de cultura (1996-2006)

(Valores de 2006, em R$ mil)

Ano

MinC

1996=100

1996

173.495

100

1997

144.645

83

1998

134.319

77

1999

169.659

98

2000

161.756

93

2001

177.149

102

2002

112.758

65

2003

73.478

42

2004

96.475

56

polticas sociais acompanhamento e anlise

2005

163.266

94

2006

170.613

98

Total

1.577.614

Fonte: Siafi.

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Elaborao: Disoc/Ipea.

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O maior peso financeiro do Sistema Federal de Cultura (SFC) est na administrao indireta Iphan, Casa de Rui Barbosa, Agncia Nacional de Cinema (Ancine), BN, Funarte e Fundao Palmares , que representa 52% do total (mdia do perodo). Mas h uma tendncia, no ltimo perodo, de diminuio desse peso relativo, que passou de 56% em 2003 para 48% em 2006. Portanto, pode-se dizer que as instituies vinculadas ao MinC tm peso relevante nas polticas federais de cultura, mesmo que os recursos sejam insuficientes e a atuao dessas seja de abrangncia limitada. 3.2 O que novo no financiamento? Ponto importante para completar a caracterizao do que aconteceu com as polticas culturais no perodo o comportamento da outra parte das fontes de financiamento, os gastos indiretos ou incentivos fiscais. Ou seja, se elas seguem padres parecidos ou se manifestam outras linhas de investimento e gasto. Veja-se, por exemplo, o padro de distribuio de recursos pelos segmentos culturais. Os incentivos fiscais fazem parte do Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac). Os produtores ou realizadores culturais (proponentes) apresentam ao MinC projetos, aes ou programas; caso recebam recursos do incentivador, passam a ser beneficirios. O incentivador o contribuinte do Imposto de Renda (IR) ou de proventos de qualquer natureza (pessoa fsica ou jurdica) que efetua doao ou patrocnio em favor do proponente. As doaes ou patrocnios esto amparados pelo artigo 18 da Lei no 8.313, de 1991, que permite deduo de 100% do valor de incentivo at o limite de 6% do imposto devido, ou no artigo 26 da mesma lei, que tem alquota especfica para pessoas fsicas (80% de deduo do IR quando feito via doao e 60% por patrocnios) e jurdicas (40% de deduo para as doaes e 30% para os patrocnios), at 4% do imposto devido. A renncia fiscal o montante de recursos que deixaram de ser arrecadados pelo governo federal, ao passo que o dinheiro novo corresponde a recursos prprios do incentivador e no deduzidos do imposto devido. Em 2006 foram captados R$ 837,9 milhes, sendo R$ 742,9 milhes provenientes de renncia e R$ 94,9 milhes de recursos privados. Dos montantes apresentados, o segmento das artes cnicas props projetos que corresponderam a 21% dos recursos; o de msica, a 18%; e o de patrimnio, a 17%. Seguem-se o de artes integradas, com 12%; o de audiovisual, com 12%; o de humanidades, com 11%; e o de artes plsticas, com 9%. Para o nmero de projetos aprovados, as percentagens mudam, mas no universo de projetos so raras as situaes que cobrem o ciclo completo (produo, difuso, distribuio e consumo). Ou melhor, no se v preocupao sistmica com o resultado, no sentido de que o produto deve chegar a algum. Se se quiser, para usar uma formulao sinttica, no se v uma preocupao com impactos sobre a prtica ou consumo cultural, enfim, sobre a democratizao ou acesso cultura. O interesse, legtimo e relevante, produzir ou financiar eventos e projetos e, ainda aqui, predomina a concepo patrimonialista e da poltica de eventos. Cabe registrar mais dois aspectos sobre os recursos incentivados, que sero demonstrados nas tabelas 3 e 4. A tabela 3 mostra que a captao de recursos chegou, no perodo, ao total de R$ 4,279 bilhes, sendo que em 2005 os montantes eram 31% maiores do que os de 1998. Depois de um declnio, recuperou-se o volume de recursos em relao ao ltimo ano do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) e ao primeiro do governo Lula. O nmero de proponentes tambm aumentou muito, e constantemente: em 2005 chega a 1.658 (quase 2,5 vezes o nmero de 1998). No entanto, o tamanho mdio dos projetos que propuseram captao quase a metade daquele no primeiro ano da anlise (cerca de 57%).

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Proponente com captao 30 maiores proponentes com captao em cada ano 30 maiores proponentes % dos 30 no total Valor mdio por proponente Relao com a mdia total 1998=100 (d) (e=d/a) (f=d/30) (g=f/c) 238.618 197.956 230.487 241.391 170.901 177.313 138.338 200.453 1.595.457 97 101 72 74 58 84 83 100 45 46 45 41 35 35 26 29 37 7.954 6.599 7.683 8.046 5.697 5.910 4.611 6.682 6.648 11 11 12 12 12 13 12 16 13 725 741 819 913 1.000 1.126 1.406 1.658 8.388 510 229 414 57 194 382 53 155 445 61 138 491 68 126 651 90 113 629 87 102 578 80 100 724 100

TABELA 3

Captao de recursos na modalidade incentivos fiscais por proponente (1998-2005)

(Valores de 2005, em R$ mil)

Ano

Proponentes com captao Nmero de proponentes Valor mdio por proponente 1998=100 1998=100 1998=100 (a) (b) (c=b/a)

1998

525.174

100

1999

428.517

82

2000

515.334

98

2001

593.996

113

2002

491.391

94

2003

500.987

95

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2004

537.181

102

2005

686.819

131

Total

4.279.399

Fonte: Sistema de Apoio s Leis de Incentivo (Salic/MinC).

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Elaborao: Disoc/Ipea.

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Quanto aos 30 maiores proponentes, observa-se que em 1998 correspondiam a 45% dos recursos captados e em 2005 representavam apenas 29%. Os valores captados por eles tambm decresceram: eram, em 2005, 84% dos recursos totais captados em 1998. Os valores mdios captados por proponente tambm diminuram. Enquanto eram de R$ 7,9 mil em 1998, vo em 2005 para R$ 6,6 mil. No entanto, em todo o perodo o valor mdio dos 30 maiores cerca de 13 vezes o valor mdio captado pelo conjunto dos outros proponentes. Dessa maneira, pode-se perceber uma relativa concentrao de recursos em poucos proponentes. O interessante, no entanto, que em alguns casos o comportamento dos recursos indica uma verdadeira poltica privada; pela sua continuidade, fato, mas tambm pelo montante de recursos. Como se pode observar, vrios proponentes procuram o financiamento no mix pblico(renncia)-privado, mas as estratgias mudam. Muitos procuram recursos para perodos curtos de tempo e outros fazem dos recursos incentivados fonte de polticas prprias de prazo mais longo. De qualquer maneira, fica o registro importante da concentrao de recursos em poucos proponentes, sendo que quatro vale a pena repetir dos que recorrentemente procuraram usar os mecanismos de incentivo, durante os oito anos analisados, obtiveram 11% dos recursos totais captados. Entre os 30 maiores proponentes (de cada um dos oito anos em anlise), aqueles com mais de cinco anos de captao no perodo obtiveram 27% do total captado, como se constata na tabela 4. No entanto, se alguns recebem muito (quase o mesmo que instituies tradicionais do MinC), h outros projetos dispersos e aparentemente sem continuidade.
TABELA 4

Recursos na modalidade incentivos fiscais (1998-2005)1


(Valores de 2005, em R$ mil)

Nmero de anos na base 8 anos 7 anos 6 anos 5 anos 4 anos 3 anos 2 anos 1 ano
Fonte: Salic/MinC.

Nmero de proponentes 4 3 5 5 5 10 35 56

Captao 489.352 206.440 278.201 167.058 111.483 152.544 110.815 193.586

Mdia por grupos de proponentes 122.338 68.813 55.640 33.412 22.297 15.254 3.166 3.457

Por ano 15.292 8.602 9.273 6.682 5.574 5.085 1.583 3.457

% no total 11 5 7 4 3 4 3 5

Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Os 30 maiores proponentes de cada ano formam o universo de anlise nos oito anos considerados. Foram agrupados e distribudos por nmero de vezes que captaram no perodo e cada ano corresponde a uma captao. Assim, um proponente pode captar at oito vezes, significando sua presena nos oito anos.

A tabela 5 apresenta as execues mdias dos trs ltimos governos, do ponto de vista do oramento no primeiro caso, e das leis de incentivo, no segundo. Duas coisas despontam na anlise da execuo do oramento. Em primeiro lugar, a mdia final do governo Lula pode dar uma dimenso equivocada sobre o esforo de recomposio de recursos. Como se viu nas tabelas 2 e 3, analisadas anteriormente, h uma vontade de recomposio financeira das instituies federais, que no aparecem nas mdias. E, em segundo lugar, houve efetivamente um aumento progressivo dos montantes do FNC.

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Administrao indireta BN 50.743 46.299 44.903 47.003 100 10.717 100 96 10.505 98 99 13.371 125 121.126 121.433 126.944 108 7.462 70 142.051 112 95 96 100 Mdia Fundao Cultural Mdia geral =100 Palmares geral =100 Iphan Mdia Mdia Mdia Funarte Ancine geral =100 geral =100 geral =100 57.886 45.346 42.281 47.651 121 95 89 100 31.424 11.427 275 100 Total 472.919 472.909 498.817 482.399 Mdia geral =100 98 98 103 100 60 94 136 16.954 100 16.506 97 17.585 104 16.709 99

TABELA 5

Padro de execuo oramentria da administrao direta nos trs ltimos governos

(Em R$ mil)

Administrao direta

Governo

MinC

Mdia geral =100

FNC

Mdia Casa de Rui Mdia geral =100 Barbosa geral =100

FHC 1

150.820

105

46.489

FHC 2

155.331

108

72.944

Lula 1

125.958

88

104.888

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Mdia geral

143.419

100

77.345

100

Fonte: Siafi.

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Elaborao: Disoc/Ipea.

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importante assinalar que a mdia de execuo oramentria no primeiro mandato do governo Lula foi ligeiramente superior (3%) mdia dos ltimos 11 anos, enquanto os dois governos FHC ficaram abaixo da mdia. pouco para caracterizar um diferencial, pois a execuo oramentria no tudo. Mas esse esforo revelador tanto das prioridades macropolticas e econmicas, quanto do comportamento efetivo dos recursos setoriais. Por exemplo, os dispndios do MinC foram, na mdia, maiores nos perodos FHC e, no geral, a execuo mdia das instituies federais foi maior naqueles dois governos, conforme a tabela 5. A execuo do fundo no primeiro governo Lula superou a dos governos anteriores, sendo a principal responsvel pela pequena vantagem geral daquele em todo o perodo. Na execuo do FNC se apresentam novidades, em especial do ponto de vista da gesto, pois a realizao do oramento via FNC implica, no sempre, mas regularmente, o aporte de recursos dos convenentes. Da o uso do mecanismo ter como conseqncia as contrapartidas e o aumento de recursos. O uso do FNC alinhou a execuo oramentria a prioridades substantivas das polticas culturais leia-se Pontos de Cultura (Programa Cultura, Educao e Cidadania Cultura Viva), museus e fomento a eventos, em especial via Funarte.3 Adiante voltaremos ao esforo de alinhamento do financiamento a diretrizes polticas tambm para a modalidade incentivos fiscais. A tabela 6 apresenta a execuo do FNC por programas em 2006. A execuo mdia do fundo similar de outros perodos (75,6%), mas alguns dos programas apresentam execuo superior. o caso do Programa Museu Memria e Cidadania, com 95,3% (e participao de 3,5% nos recursos do FNC ou R$ 45 milhes) e o Cultura, Educao e Cidadania, com 90,5% de execuo (mas com participao de 32,9%). O Programa Engenho das Artes (em grande parte executando prioridades da Funarte) o segundo maior em participao (31,4%), mas apresenta uma execuo menor do que a mdia do FNC (70,3%). A execuo de Brasil Patrimnio Cultural de 55,2% e a de Identidade e Diversidade de 78,3%. O Programa Livro Aberto, alm de pequena participao, tem uma execuo baixssima (29,6%).
TABELA 6

Execuo do Fundo Nacional de Cultura em 2006


(Em R$ mil)

Programas/FNC Brasil patrimnio cultural Livro aberto Brasil, som e imagem Museu memria e cidadania Gesto da poltica de cultura Cultura, educao e cidadania Engenho das artes Identidade e diversidade cultural Brasil plural Total
Fonte: Siafi. Elaborao: Disoc/Ipea.

Autorizado (a) 18.126 7.401 22.243 5.070 12.380 50.278 61.694 5.420 182.612

Liquidado (b) 10.004 2.189 18.890 4.833 9.075 45.491 43.364 4.245 138.092

Execuo (b/a) 55,2 29,6 84,9 95,3 73,3 90,5 70,3 78,3 75,6

Participao (%) 7,2 1,6 13,7 3,5 6,6 32,9 31,4 3,1 100,0

3. Consultar Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14.

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A tabela 7 mostra dados que descrevem a Lei Rouanet. A captao mdia no primeiro governo Lula foi 19% maior do que a mdia dos trs governos que o antecederam, chegando a R$ 648 milhes. Entretanto, a parte renunciada tambm muito maior, ou seja, 52% a mais do que a mdia do perodo. E a participao do setor privado com dinheiro novo, quer dizer, dinheiro prprio e no resultante da renncia fiscal, 49% inferior mdia. O resultado que as decises de financiamento no que se refere Lei Rouanet so tomadas pelo setor privado, mas os recursos vm em grande medida como gasto indireto do setor pblico.
TABELA 7

Padro de realizao da Lei Rouanet nos trs ltimos governos


(Em R$ mil)

Captao (a) FHC1 439.491 FHC2 516.088 Lula1 648.172 Mdia total 543.229 Governo
Fonte: Salic/MinC. Elaborao: Disoc/Ipea.

Mdia total =100 81 95 119 100

Renncia Mdia total =100 (b) 159.071 43 334.199 90 563.355 152 369.767 100

Privado Mdia total =100 (c) 280.420 162 181.889 105 84.817 49 173.462 100

% "dinheiro novo" (d = c/a) 63,8 35,2 13,1 31,9

Isso no quer dizer que os recursos privados so dispensveis e que resultam em mau uso (o que verdadeiro em alguns casos). Na realidade, o dinheiro novo no dispensvel se se considera que os montantes anuais ainda so maiores que os do FNC. O que se quer indicar que o conceito de parceria entre pblico e privado no guia a implementao e o uso do mecanismo dos incentivos fiscais. Tambm importante lembrar que alguns dos mecanismos da Lei Rouanet foram regulamentados pelo Decreto no 5.761, de abril de 2006, e que ainda no se pode avaliar plenamente seus resultados. O decreto procurou dotar a lei de um conceito ampliado de cultura, criando mecanismos de democratizao do acesso aos recursos que ajudam a viabilizar a produo cultural. Antes, eram apoiados apenas projetos, agora podem ser apoiados programas e aes culturais e at mesmo iniciativas de fortalecimentos de cadeias produtivas e arranjos produtivos locais de escopo cultural. Tambm foram tomadas medidas para dotar o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac) de maior transparncia e sua execuo dever obedecer a um plano anual coerente com o Plano Plurianual (PPA), com a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Houve ainda a preocupao de transformar, aproximar e alinhar o Pronac ao Plano Nacional de Cultura (PNC) e aos objetivos ministeriais. Institui-se a Comisso do Fundo Nacional de Cultura para, como faz a Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC) no caso dos projetos financiados na modalidade incentivos fiscais, analisar os projetos culturais com apoio oramentrio do FNC, sendo que a nova comisso tambm ser responsvel pela elaborao do Plano Anual do FNC. O decreto tambm explicitou a possibilidade de uso de incentivos fiscais por meio do fundo, com destinao livre ou direcionada a projetos, aes ou programas especficos. A normatividade mudou algumas regras relativas s condies de usos dos incentivos fiscais. Os planos anuais das instituies criadas pelos prprios patrocinadores passaram a submeter-se s mesmas regras dos demais proponentes, em especial, limitando-se as despesas administrativas a 15% do total do valor captado, quando antes era de 100%. Ou seja, as despesas administrativas no sero custeadas com recursos incentivados. Outra inovao que o proponente dever submeter apreciao aes de ampliao da acessibilidade do pblico a bens ou a produtos gerados por seu projeto, proporcionando

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essa condio a pessoas idosas (de acordo com a Lei no 10.741/2003) e a pessoas com deficincia (conforme Decreto no 3.298/1999). Tambm devero constar das propostas mecanismos e estratgias para diminuio dos preos de comercializao de obras ou ingressos, promoo da distribuio gratuita de obras ou ingressos a beneficirios previamente identificados, que atendam s condies estabelecidas pelo Ministrio da Cultura. Esses mecanismos correspondem a uma explicitao das chamadas contrapartidas sociais, muito criticadas quando propostas no incio do primeiro governo Lula. 3.3 O que ainda no se institucionalizou Desde o incio do governo Lula, discute-se a criao de um Sistema Nacional de Cultura (SNC) e de mecanismos que propiciem condies para sua efetivao. Diversas iniciativas foram desenvolvidas, sendo que a criao de institucionalidade via consolidao de conselhos paritrios e de fundos, bem como a vinculao de recursos oramentrios para a cultura, esto entre as mais importantes. No que se refere vinculao de recursos, tramita a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 150/2003, que vem sendo discutida e apoiada h algum tempo por diferentes foras sociais, entre elas associaes de artistas, gestores pblicos e privados, tendo sido objeto de aprovao na 1a Conferncia de Cultura, em fins de 2005. A proposta prev a vinculao rea de no mnimo 2% das receitas correntes lquidas (RCL) da Unio, de 1,5% das receitas dos estados e de 1% das dos municpios. Em diversos fruns a proposta de vinculao tem sido reenfatizada, como, por exemplo, no Frum de Gestores - Secretrios Estaduais (realizado em julho de 2007), na Carta Viva a Cultura (sada da Plenria Nacional de Pontos de Cultura, em agosto de 2007), na Carta de Fortaleza (de julho de 2007), na Frente Parlamentar para a Defesa da Cultura e assim por diante. Os impactos oramentrios da PEC referida esto demonstrados na tabela 8, onde fica evidente o significativo aporte de recursos que representaria para a rea cultural. Como se depreende da tabela 8, os recursos executados pelo MinC no perodo de 2000 a 2006 foram sempre inferiores a 0,19% das receitas correntes lquidas federais apenas em 2004 chegou a 0,21%. A aplicao da PEC no 150/2003 implicaria um incremento mdio de 12 vezes em relao aos recursos executados no perodo. Em vez dos R$ 2,7 bilhes, teramos na cultura recursos financeiros da ordem de R$ 33 bilhes no perodo de 2000 a 2006. Se considerarmos que metade dos recursos iria para estados e municpios, factvel a afirmao de que o processo de construo do SNC estaria mais adiantado em sua consolidao. Apenas considerando 2006, a aprovao da PEC resultaria em R$ 3,4 bilhes para as outras esferas de governo, permitindo um processo de construo baseado em compromissos, critrios de repasses e incentivos mais consistentes.
TABELA 8

Aplicao da PEC no 150/2003


(Valores correntes em R$ mil)

Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Total

Execuo oramentria do MinC 271.079 318.380 277.273 274.769 542.635 398.708 661.166 2.744.010
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Disoc/Ipea.

% da RCL 0,19 0,19 0,14 0,12 0,21 0,13 0,19 -

Aplicao de 2% previstos o pela PEC n 150/2003 2.902.213 3.354.782 4.038.546 4.498.403 5.287.060 6.060.316 6.894.629 33.035.949

Incremento em nmero de vezes 10,7 10,5 14,6 16,4 9,7 15,2 10,4 12,0

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Enquanto as foras culturais e polticas se articulam para defender a aprovao da PEC no 150/2003, os processos de constituio do SNC continuam, mobilizando os recursos disponveis. Observa-se na tabela 9 que apenas 34% dos municpios brasileiros (1.888) aderiram ao sistema. Esse processo ainda mais lento entre os municpios menores, naturalmente, dadas as dificuldades financeiras, de gesto, de comunicao etc. De outra perspectiva, os dados podem ser considerados alentadores: entre os municpios com populao entre 50 mil e 100 mil habitantes, a adeso de 55%; naqueles entre 100 e 500 mil, ela de 63%; e nos maiores, de 83%.
TABELA 9

Adeso ao SNC
Municpios por porte Brasil/total Total At 5.000 De 5.001 a 20.000 De 20.001 a 50.000 De 50.001 a 100.000 De 100.001 a 500.000 Mais de 500.000
Elaborao: Disoc/Ipea.

Adeso ao SNC 1.888 302 782 456 172 146 30

% de adeso entre municpios 34 22 30 44 55 63 83

% com conselho 50 44 48 48 56 71 87

% com fundo exclusivo 15 6 9 13 26 44 83

Com conselho paritrio

Evoluo de municpios com conselhos 29 34 39 36 3 12 24

Evoluo de municpios com fundo 104 89 76 85 144 137 127

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

Tambm importante assinalar que apenas 15% dos municpios tm fundo exclusivo e somente 31% tm conselho paritrio, fatos que apontam para a implementao de um modelo institucional diferenciado daquele proposto pelo governo federal, por meio da Secretaria de Articulao Institucional (SAI), e previsto nos Protocolos de Inteno assinados. Outro ponto a salientar que o nmero de municpios com conselhos evoluiu depois de detonado o processo de criao do SNC, tendo aumentado em 29% entre 2001 e 2006. Nesse caso, os pequenos municpios se destacam por criarem um processo dinmico de institucionalizao das polticas culturais. Embora o ritmo seja lento quanto aos resultados e em alguns dos processos a assinatura de Protocolos de Inteno esteve praticamente estagnada em 2007, as opinies de gestores pblicos e de atores do campo cultural permitem dizer que ainda h energia na aposta de criao de um sistema pblico de interlocuo, tanto entre esferas de governo quanto entre estas e a sociedade civil organizada. A tabela 9 resume e ilustra o que se afirmou a respeito da consolidao do SNC. 3.4 Qual a novidade promissora? A novidade na rea cultural foi o lanamento do Programa Mais Cultura, tambm conhecido como PAC Cultural. Criado em outubro de 2007 pelo Decreto no 6.226, ele se destina a criar espaos para a produo e a democratizar o acesso cultura, estabelecendo como meta a criao de 20 mil Pontos de Cultura. No seu lanamento anunciaram-se investimentos da ordem de R$ 4,7 bilhes at 2010, sendo que R$ 2,2 bilhes viriam da Unio e o restante de outros rgos e instituies.

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O PAC Cultural est organizado em torno de trs diretrizes: Garantir o acesso a bens culturais, oferecendo meios para a expresso simblica, a promoo da auto-estima e a incluso social. Qualificar o ambiente social das cidades, com a ampliao da oferta de equipamentos e meios de acesso produo e expresso cultural. Gerar oportunidades de trabalho, emprego e renda. Em grande parte o programa marcado pela multiagencialidade, ou seja, dele participam vrios ministrios e instituies, inclusive estaduais e municipais. Foram assinados 26 acordos de cooperao com os ministrios da Justia (MJ), da Educao (MEC), do Meio Ambiente (MMA), da Sade (MS) e do Trabalho e Emprego (MTE) e com a Fundao Nacional do ndio (Funai), a Petrobras, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), a Caixa Econmica Federal (CEF), o Banco do Brasil (BB), o Servio Social do Comrcio (Sesc) e a Unesco, entre outros. Com o MJ h um acordo para a implementao de 38 Pontos de Cultura, 8 Pontes, alm de bibliotecas multiuso e museus comunitrios. Com o Sesc, o acordo para implantar 15 Pontos de Difuso e 150 cineclubes. Com a Funai o compromisso implantar 100 Pontos de Cultura Indgena. Com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio(MDA) a implantao de Pontos de Cultura ser em Territrios Rurais de Cidadania. O MS vai criar espaos culturais em unidades hospitalares. O acordo com a Secretaria Nacional de Juventude inclui a capacitao de mediadores culturais e de jovens nas reas tcnicas e artsticas uma das metas do Mais Cultura capacitar 30 mil profissionais como mediadores culturais. O programa contar tambm com o apoio de bancos oficiais para viabilizar aes de microcrdito cultural, sendo que as metas so a realizao de 22 mil operaes com mdia de R$ 10 mil, e de 150 mil operaes com mdia de R$ 900. Alm dessas aes pretende-se criar o Vale Cultura para estimular o consumo de bens e servios culturais para 3 milhes de trabalhadores. Essa ao ainda est em discusso entre o MinC e a Receita Federal, pois implica a deduo de impostos. Outra novidade a ampliao do conceito de Ponto de Cultura para abranger bibliotecas, cineclubes e os pontinhos de cultura, que se constituem em brinquedotecas e parques infantis. Outras aes so a edio de livros populares de bolso, a realizao de microprojetos, a modernizao de bibliotecas pblicas, e o uso de TVs e rdios pblicas para ampliar o acesso cultura. Ainda aqui, destacam-se aes de capacitao e insero no mercado de trabalho, com aes de formao artstica, apoio a comunidades artesanais, oficina-escola, cursos tcnicos e gerenciais. Tambm est includo o estmulo criao de estruturas de gesto cultural descentralizadas. Boa parte das aes se refere a contedos conceituais j presentes no Programa Cultura, Educao e Cidadania - Cultura Viva (Pontos de Cultura), outras se referem ao papel da cultura como parte do desenvolvimento humano e social. A cultura passa, assim, a ser concebida como recurso estratgico para a promoo da qualidade de vida, da valorizao da diversidade e do sentido de pertencimento e auto-estima de pessoas e comunidades, tanto quanto da cidadania e da promoo dos direitos culturais. Acesso e democratizao da cultura devem ser vistos a partir dessa perspectiva ampla.

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4 Tema em destaque Juventude e cultura 4.1 O que so o jovem e a juventude? Atualmente, usual considerar a juventude como a fase da vida que se alonga dos 15 aos 29 anos. um perodo longo que implica o adiamento da vida adulta e se liga, em parte, a uma durao maior da escolaridade e a uma situao econmica de dependncia, em razo da baixa empregabilidade, o que retarda o abandono do domiclio dos pais. Em certo sentido, a juventude um momento do tempo suspenso, ou seja, um adiamento da vida verdadeira, que a vida adulta, mas ao mesmo tempo quando se vivenciam de forma especial os laos sociais e afetivos e quando se desenvolvem elementos da prpria personalidade e da auto-expresso. Nas relaes com a cultura e na construo das identidades sociais, esta contextualizao importante, ainda que insuficiente. A juventude ser tomada aqui tanto como um modelo de reproduo da trajetria dos pais quanto como um modelo de experimentao. No primeiro caso, a exigncia de reproduo da trajetria dos pais imprime presses para que o momento do casamento, da maturidade sexual, da entrada no mercado de trabalho e a adoo da lgica da responsabilidade pessoal pelo prprio sustento sejam adiantados. No segundo caso, a movimentao pelos espaos de lazer, da sociabilidade sem finalidade econmica e da experimentao cultural permite a configurao das identidades pessoais e sociais vivenciadas durante esse tempo suspenso de ambulao pelas cidades e suas periferias. O modelo de experimentao parece mais oportuno para dar conta das demandas por reconhecimento social e por espaos de sociabilidade juvenil. Essas experincias se relacionam com instituies e circunstncias especficas, e podem ser vividas nos espaos urbanos informais ou em campos institucionais mais formalizados. Tambm podem ganhar uma conformao especfica quando em confronto com o primeiro modelo e com suas exigncias de reproduo. De qualquer maneira, os dois modelos analticos so complementares. O experimentalismo da juventude tem trs dimenses: demanda por reconhecimento, crtica cultura consagrada e desejo de acesso informao cultural. Tudo isso vem regado com um forte ecletismo ou hibridismo cultural e crtica s formas de cultura estabelecidas ou legtimas, seja no campo das artes ou das formas de vida das geraes anteriores. Pode-se afirmar que esse tempero implica fazer crticas s instituies culturais, em especial as escolares, que no se sensibilizam nem se amoldam a essas exigncias. Atualmente a cultura escolar tem se mostrado inteiramente incapaz de transmitir conhecimentos de forma adequada. Isso no se deve apenas sua qualidade, pensada em termos genricos e abstratos, mas s dificuldades da escola para se adaptar s necessidades da juventude. Os jovens negam os mecanismos de distino social propostos pela educao formal, em razo de modos inteiramente novos de aquisio e valorizao cultural. Diante dessa configurao prpria da juventude, a formao do gosto e a reproduo de modelos de excelncia so falhos, e deixam entrever um descasamento entre os objetivos institucionais escolares e a cultura juvenil. De fato, a escola desconhece os papis e os potenciais da arte no processo educativo. importante apontar que o ensino das artes (Educao Artstica) tornou-se obrigatrio no incio da dcada de 1970, pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)

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no 5.692/1971, ficando a poltica pblica de formao de professores garantida pela LDB no 9.394/1996. No entanto, os dados sobre a presena de professores de artes, histria, filosofia e literatura no ensino mdio e fundamental so eloqentes, de modo que a situao do ensino relativamente a essas matrias dispensa longos comentrios. No ensino fundamental, segundo o Censo Escolar de 2003, dos 15,5 milhes de alunos, 59,7% estudavam artes, 73% estudavam histria, 14,4% filosofia e 80% literatura. No ensino mdio (8,3 milhes de alunos), 43,6% tiveram professor de artes, 54,9% de histria, 26% de filosofia e 64,4% de literatura. A tabela 10 apresenta os dados tambm por turno.
TABELA 10

Proporo de alunos que freqentam a educao bsica regular, segundo a etapa da educao bsica, o turno e a existncia ou no de professor por componente curricular (2003)
Etapas da educao bsica e turno Ensino fundamental a a 5 a 8 srie Arte No h H professor professor Total 40,3 59,7 Diurno 39,2 60,8 Noturno 47,6 52,4 Total 56,4 43,6 Diurno 60,1 39,9 Noturno 52,1 47,9 Histria No h H professor professor 26,9 73,1 25,9 74,1 33,4 66,6 37,9 62,1 45,1 54,9 29,8 70,2 Filosofia No h H professor professor 85,6 14,4 85,3 14,7 87,8 12,2 69,0 31,0 74,0 26,0 63,2 36,8 Literatura No h H professor professor 19,9 80,1 19,0 81,0 25,7 74,3 28,7 71,3 35,6 64,4 20,9 79,1

Ensino mdio

Fontes: Inep/MEC, Censo Escolar de 2003 e Censo dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica de 2003. Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.

no espao deixado pelas deficincias do sistema educacional que atua o Programa Educao Cultura e Cidadania (Pontos de Cultura), partindo de um diagnstico simples: a produo cultural brasileira concentrada e o acesso desigualmente distribudo do ponto de vista regional e social. Periferias de grandes cidades, pequenos municpios e favelas sofrem com a ausncia de opes de cultura e lazer, o que aumenta os riscos de desagregao social. Outro ponto que crianas e jovens no desfrutam do processo de formao escolar, de acesso a informaes e de mtodos didtico-pedaggicos adequados. A escola no desenvolve estratgias que lhes permitam uma atitude reflexiva e crtica a partir do contato com referncias culturais universais (ou pelo menos alheias ao contexto imediato de vida) e com linguagens artsticas. Em suma, crianas, adolescentes e jovens encontram dificuldades de usufrurem e se apropriarem dos recursos simblicos da sociedade. O programa se prope a sanar parte desses problemas, apoiando a formao inicial de mediadores (agentes das instituies escolares ou da comunidade), aproximando a cultura dos jovens em situao de excluso com os circuitos mais elaborados da cultura e das artes. Tambm tenta desenvolver potencialidades profissionais no campo da produo, da circulao e difuso de bens culturais. Ele pode vir a se tornar uma estratgia articulada de valorizao do experimentalismo da juventude e de fortalecimento simultneo da criatividade e das artes nas instituies escolares, como elementos didtico-pedaggicos relevantes. O programa capta parte das demandas por reconhecimento e experimentao, abarcando a valorizao de culturas no consagradas, isto , no legitimadas institucionalmente ou nos mercados culturais. Ao mesmo tempo, considera as necessidades de formao profissional para que a insero laboral do jovem tambm resulte de uma adequao entre identidade e capacidade. A valorizao do experimentalismo faz com que outra demanda se pronuncie, qual seja, o acesso irrestrito s tecnologias de

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informao e comunicao, em particular a internet. Por fim, o programa tambm tem um papel importante em relao escola, buscando aproxim-la da comunidade e estimulando transformaes a respeito do papel da criatividade cultural no interior do sistema educacional. 4.2 Existe uma cultura dos jovens? A tentao comear a responder afirmando que existem muitas culturas jovens, isto , aquelas da periferia urbana das metrpoles, das grandes cidades, dos centros de maior renda, do interior, dos jovens indgenas, dos jovens do mundo rural, dos jovens brasilienses, paulistas, cariocas, das favelas etc. Cada item da descrio poderia ser multiplicado por suas variantes, por gnero, regio, etnia e assim por diante. Em vez dessa estratgia segue-se outra, que apontar as perspectivas gerais que envolvem a questo. A primeira se refere distino entre os jovens que trabalham e aqueles que permanecem no sistema educacional, dispondo de vrios anos para se inserir definitivamente no mundo do trabalho. Esses ltimos foram retidos pelas instituies escolares e se mantm longe das responsabilidades srias at que seu engajamento implique conflitos com os adultos ou antigos ocupantes das posies que esto sendo disputadas. Alguns problemas surgem dessa perspectiva. Em primeiro lugar, a estrutura familiar que mantinha as condies de escolarizao ampliada se transformou muito e o jovem, em geral, no pode manter esse status de estudante por longo perodo de tempo. Em segundo lugar, necessrio considerar que a escola (por razes estruturais, como a presena de novas tecnologias educacionais, por exemplo, ou institucionais, como a ausncia de professores e livros didticos de qualidade) no oferece um saber de excelncia que permita construir marcos de legitimao cultural. E, finalmente, preciso ter em mente que a situao dos mercados de trabalho causa de indeterminao nos clculos sociais. A segunda perspectiva refere-se aos problemas que surgem num contexto de socializao mais amplo. Os mecanismos de integrao social falham da mesma forma que as instituies escolares e do mercado de trabalho. As referncias coletivas passam a ser aquelas prximas, ou seja, as experincias vividas, os estilos de vida, as sociabilidades baseadas em alguma espcie de identidade, como os movimentos sociais e mesmo a situao de desemprego, ou podem se referir ao domnio de um estilo musical, uma dana, uma habilidade plstica, como o grafite etc. Em outros casos, a xenofobia, a homofobia, o racismo etc., resultam de experincias reais ou imaginrias que criam laos de distino e repulsa entre os grupos. Seja como for, mesmo que com sinais morais opostos (o segundo tipo de relao indesejvel), h um processo de construo de identidades e de associativismo em um espao pblico mitigado por vrios tipos de constrangimentos. Tambm aqui importante ressaltar que o Programa Educao Cultura e Cidadania, agora ampliado pelo Mais Cultura, apreende partes das referncias dessas duas vises. Objetiva capacitar para o trabalho cultural explorando oportunidades, mas reconhecendo dificuldades no mercado de trabalho dos jovens; procura estimular a valorizao da cultura como elemento pedaggico nas escolas, reconhecendo o afastamento dessa instituio das necessidades do jovem. No entanto, no procura padres culturais que sirvam de referncia excelncia. Simplesmente avana na idia de reconhecer as comunidades e o associativismo cultural como elementos dinmicos e o termo no usado no programa e talvez nem seja o mais adequado multiculturais.

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Outra perspectiva a ser considerada a do consumo cultural jovem. tradicional pensar a cultura em termos de sua produo. Literatura, cinema, teatro, dana, artes plsticas e at mesmo a televiso ou o rdio so analisados pelos seus contedos morais, estticos e pela sua capacidade de oferecer interpretaes teis e enriquecedoras sobre o mundo e as relaes sociais. Dessa forma, em geral, se preconiza que o Estado e mesmo o mercado devem se ocupar dos estmulos necessrios produo desses eventos de forte contedo simblico. Mas necessrio lembrar que boa parte da produo s se completa no consumo e esse se refere ao movimento relacionado ao gosto e utilidade dos bens e produtos consumidos. Ou seja, realidade da produo deve-se adicionar o consumo. Os jovens constituem um dos componentes centrais desse cenrio. O que vestem, onde vo, o que fazem no tempo livre, as prticas de consumo cultural dizem algo sobre como inventam suas identidades e como usam o consumo para comp-las. Suas relaes com as artes tradicionais, por exemplo, se transformaram. A tabela 11 apresenta o consumo de bens culturais em sentido estrito entre jovens. A tabela 11 divide-se entre percentual da populao jovem que realizou gasto com cultura, gasto mdio per capita dos jovens que consumiram bens culturais e gasto mdio per capita do conjunto dos jovens brasileiros. O maior gasto mdio dos jovens com cultura se d com teatro (R$ 403) e depois outras sadas (R$ 400). Mas, na totalidade da populao jovem, o maior gasto per capita entre todos os jovens com peridicos (R$ 16,6), seguido de outras sadas (R$ 33,5). A diferena entre um universo e o outro indica que muitos so os jovens que no realizaram dispndios com cultura ou no acessaram bens culturais, e que, entre eles, o consumo concentrado e no se distribui de forma equnime. Apenas 2,8% dos jovens vo a teatro (apesar do alto gasto mdio, provavelmente devido ao alto preo dos espetculos teatrais), 1,7% fizeram gasto com livros, enquanto 6,3% gastaram com cinema, 6,5% gastaram com contedos de vdeo, 4,4% com CDs (ou outro bem relacionado msica), 7,1% gastaram com peridicos e 8,4% com outras sadas.

TABELA 11

Perfil do consumo cultural de jovens e adultos


Tipo de consumo Cinema Vdeo Teatro CD, Vinil e fita Livros didticos Livro Peridicos (jornal, revista, etc.) Outras sadas Escolaridade Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais Total 12 anos ou mais % de jovens que Gastos com cultura entre jovens consumiram bens culturais que consumiram bens culturais 6,3 186 29,8 227 6,5 190 20,6 246 2,8 403 7,1 458 4,4 237 15,1 309 4,2 94 3,0 131 1,7 157 8,1 237 7,1 235 28,1 306 8,4 400 18,6 679 Gastos per capita dos jovens brasileiros 11,7 67,5 12,4 50,7 11,5 32,5 10,6 46,6 3,9 4,0 2,7 19,3 16,6 86,1 33,5 126,4

Fonte: Pesquisa de Oramentos Familiares(POF) de 2003/IBGE. Elaborao: Nisoc/Disoc/Ipea.

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Finalmente, deve-se enfatizar que o nvel de consumo cultural exponenciado entre os jovens de escolaridade superior a 12 anos, ou seja, os universitrios. Os gastos se multiplicam por trs e at seis vezes em relao ao total de gastos culturais per capita. Entre os jovens de maior escolaridade e que consumiram bens culturais, os maiores dispndios mdios foram com outras sadas (R$ 679), teatro (R$ 458), CD (R$ 309) e peridicos (R$ 306). Mas interessante que o universo de jovens universitrios que gastaram com cinema de 29,8%; com peridicos, de 28%; com vdeo, de 20,6%; e com CD, de 15%. Enquanto isso, outras sadas tem gasto para o universo de 18,6%, livros para 8% e o teatro cai para 7%. Esses dados mostram, alm de diferentes intensidades de prticas, que a composio da cesta de consumo bastante heterognea entre os jovens. Fica claro que eles se mobilizam para consumir bens culturais, mas entre os itens de consumo encontram-se bens que no se limitam queles das artes tomadas em sentido normativo (artes tradicionais). As anlises de consumo e prticas culturais mostram a realizao de outras prticas complementares e, portanto, no excludentes entre si, realizadas no ambiente domstico, voltadas para escalas de preferncias e sociabilidades diferenciadas, e que se afastam de uma pauta de prticas culturais normativas (das artes tradicionais). Os dados apresentados mostram a complexidade da questo cultural e dos problemas enfrentados pelas polticas culturais na definio do mbito de sua interveno. provvel que as polticas culturais estimulem um relacionamento maior entre formao escolar-gosto pelas artes tradicionais valendo-se da ampliao dos espaos de convvio entre as duas esferas de prticas, isto , a institucional e a antropolgica (emprica). Tambm possvel dizer que essas polticas podem mudar o significado das prticas de audiovisual, uso de computadores, multimdia etc., na medida em que podem ser associadas a tecnologias de produo artstica e no apenas ao consumo de informaes. Por outro lado, o estabelecimento da cultura como instrumento de promoo de liberdades bsicas deve estimular o associativismo poltico e a multiplicao de espaos pblicos de reconhecimento social e de construo da auto-estima. So esses os desafios do Programa Educao Cultura e Cidadania e, sobretudo, do Programa Mais Cultura. De certa maneira, a descrio emprica do consumo revela que boa parte dos bens financiados pelo Estado no encontra correspondncia no gosto do pblico ou nas possibilidades de que sejam usufrudos. Muitos respondem a esse desencontro preconizando mais produo e polticas de acessibilidade. Quanto maior a oferta, maior a demanda. Essa posio parcialmente verdadeira. Em linhas gerais, as polticas culturais tm um vis produtivista ou patrimonialista. Aqui se aponta em outra direo, qual seja, a de que a poltica pblica, tal qual preconizada pelos Pontos de Cultura, deve considerar tambm os desejos reais ou empricos. Transformar e melhorar a qualidade do que produzido, melhorar o acesso (mais arte e msica clssica, por exemplo) e formar a demanda so parte do problema, mas tambm necessrio partir daquilo que mobiliza as pessoas em torno do fazer cultural. Dessa forma, a cultura pode ser tomada como um fenmeno vivo, dinmico, capaz de animar a vida econmica e simblica das sociedades. No por acaso o consumo e seus estilos fomentam identidades, que surgem e desaparecem, mas que ligam indivduos, grupos, regies. O consumo cultural d ordem a significados e indicia inmeras identidades sociais. Os bens culturais consumidos aproximam ou afastam pessoas e grupos. Permitem

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compartilhar semelhanas e assinalar diferenas de origem e trajetrias sociais. Traam linhas de um sistema de incluso e excluso. Afinal, do convvio dos grupos fazem parte aqueles que carregam semelhanas. 4.3 Uma abordagem legitimista ou pluralista? A anlise das prticas e comportamentos culturais da juventude permite questionar as formas e desenhos das polticas culturais e at mesmo a concepo de cultura que as orienta. As abordagens tradicionais, a respeito dessas polticas, apontavam a democratizao da cultura como possibilidade de acesso a alguns bens, gneros e modalidades culturais mais ou menos legtimas socialmente. As anlises de freqncia a certos espaos culturais (museus e exposies de artes, por exemplo) apresentam essa limitao, que supor que a visitao a certos equipamentos e obras igualmente legtima para todos os grupos sociais. No entanto, a sociografia da visitao tem revelado uma correlao entre freqncia e nveis altos de escolaridade e renda. Por outro lado, os estudos da vida e das prticas culturais comuns (em especial dos jovens, mas tambm de grupos das periferias urbanas, imigrantes ou mulheres) no apenas indicaram uma pluralidade de modalidades de prtica, mas tambm implicaram a crtica da fixao dos gneros culturais como mais ou menos legtimos para todos os grupos. Se o vis legitimista permitia criticar duramente a falta de democratizao da cultura, no dava visibilidade diversidade de sistemas culturais efetivamente vivenciados. certo que uma sociedade democrtica acolhe comunidades no seu interior e que tal diversidade deve florescer dentro de um contexto de entendimento e respeito mtuo, pelo menos luz de um pluralismo razovel. Isso desejvel no quadro de respeito s liberdades bsicas, o que exclui, naturalmente, a presena de desigualdades polticas e sociais extremadas. ainda importante dizer que a participao poltica est includa no rol das instituies bsicas e vem, por essa razo, acompanhada do direito de acessar informaes relevantes e discuti-las nos espaos pblicos adequados. As polticas culturais, especialmente aquelas traduzidas no Programa Educao, Cultura e Cidadania, relacionam-se com os dois aspectos. De um lado, promovem a circulao de informaes e significados e, de outro, desenvolvem um grande potencial para a instaurao de espaos pblicos de convvio, troca e reconhecimento mtuo. Esses espaos se constituem em locus onde os participantes podem ser vistos e ouvidos por todos e onde possvel que isso acontea sob ngulos e perspectivas diferentes, em suma, que todos sejam reconhecidos em sua igual capacidade de produzir opinies e participar das decises. Relaciona-se com uma liberdade bsica, qual seja, ter opinio e manifest-la, dentro de certos limites e de acordo com os procedimentos adotados nas formas e situaes de convvio social e poltico. Essa perspectiva permite repensar a poltica como campo de reconhecimento das diferenas sociais e de dilogo. Assim, a poltica no apenas um campo onde predomina o dever moral do Estado para com os cidados, mas espao de interlocuo e expresso das diferenas de opinies, posies existenciais, estticas, cognitivas polticas ou outras. Essa pode ser uma viso controvertida, mas h que se reconhecer a um campo propcio ao desenvolvimento de valores civis e ao uso pacfico e coletivo dos espaos pblicos. A capacidade de enriquecer o convvio e imaginar mundos alternativos no dom natural, mas uma

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capacidade cultural desenvolvida. No necessrio desconstruir as artes tradicionais como campo legtimo de fruio esttica, mas elas so um cnone entre outros possveis. Por que considerar esses elementos como importantes na rea cultural? Em primeiro lugar, pela privatizao constante e recorrente dos espaos de consumo cultural. Cada vez mais a produo cultural direciona-se ao consumo de bens no espao domstico e se atm crescentemente a produtos audiovisuais, sejam relacionados ao cinema, ao rdio ou televiso, ou a equipamentos de microinformtica. Toda a produo nesse campo sofre de inmeras restries, em especial pelas caractersticas dos empreendimentos e da estrutura de produo, bastante marcadas pela presena de monoplios ou de fortes interesses privados. Portanto, os espaos de intercmbio cultural so recessivos. Por outro lado, muito do que produzido em termos culturais ocupa espaos socialmente perifricos ou assume a forma de culturas de gueto ou guetizadas. No circulam, ou quando o fazem, so para uma absoro rpida, circunscrita aos circuitos de mercado. No se quer com isso afirmar a pouca importncia dos mercados como elementos de realizao de direitos de cidadania. Ao contrrio: grande parte da dinmica cultural ocorre nos mercados. O consumo cultural das famlias atingiu cerca de R$ 31 bilhes em 2003. Enquanto isso os dispndios pblicos pouco ultrapassaram a casa dos R$ 2 bilhes. Isso no indica que o Estado, em seus diversos nveis de governo, no tenha papel decisivo nos desenvolvimentos da cultura. O poder pblico regula, cobra impostos, normatiza, investe em reas de apoio e em atividades conexas, como os transportes, o desenvolvimento de tecnologias, e ainda estabelece inmeras pontes entre os pases. Assim, a importncia do poder pblico talvez se encontre em outros lugares para os quais no se olha habitualmente quando se fala em polticas pblicas de cultura e que, na atual situao, no podem prescindir das foras dinmicas da sociedade e dos mercados para a realizao dos direitos culturais e a democratizao da cultura. Dessa maneira, a competio econmica e a presena de um dinamismo importante das pequenas associaes e empresas culturais deveriam ser consideradas como parte da estrutura bsica de valores e instituies sociais. No razovel imaginar que poucas empresas determinem no apenas a produo, mas a circulao de informaes e de bens simblicos. Nesse caso, mercado e Estado so duas faces de uma mesma moeda. O dinamismo do setor cultural est, de certa forma, ligado aos mercados, mas estes reproduzem, em grandes doses, as desigualdades sociais de origem. De qualquer maneira, os mercados so construes sociais que podem se orientar para objetivos de incluso. No possuem uma natureza que promove necessariamente injustias, mas eles so instituies que, tratadas de forma adequada, podem convergir para a incluso social e cultural. As polticas culturais, que se relacionam de forma ntima com a produo e circulao simblica, devem oferecer, tambm aqui, recursos que possibilitem a ampliao dos espaos pblicos para o autodesenvolvimento pessoal e coletivo, o que de especial importncia para os grupos etrios mais jovens. No toa, parte do escopo das polticas culturais se refere criao de espaos de convvio e fruio, sejam eles os parques infantis, como preconizaram os modernistas no incio do sculo XX nas polticas culturais do municpio de So Paulo, os cineclubes ou as casas de cultura, de longa tradio. No obra do acaso que essa tradio esteja sendo revisitada pelo Programa Mais Cultura ao preconizar um conceito ampliado de poltica cultural e ao relacionar cultura a desenvolvimento.

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5 Consideraes finais A anlise da poltica aponta uma inrcia das polticas patrimonialistas e das polticas de eventos e assinala que, mesmo ainda timidamente, h uma inflexo conceitual importante nas polticas culturais. Indica que as proposies recentes, em especial desenvolvidas a partir do Programa Educao, Cultura e Cidadania - Cultura Viva se constituem em referncias que distinguem a atuao do atual MinC, mas que ainda no tm um carter efetivamente sistmico. Descreve alguns ajustes na aplicao da Lei Rouanet, entre eles que o aumento dos recursos financeiros no o aspecto mais relevante da administrao atual, mas ao contrrio, que o direcionamento de parte dos recursos para diretrizes polticas prioritrias vai sendo gradativamente construdo por meio da gesto do FNC. Tambm aponta para a existncia de polticas culturais privadas financiadas com recursos da renncia fiscal. A baixa adeso dos municpios ao SNC em 2006 e 2007 indica a diminuio do ritmo de sua implementao. Embora o MinC no aponte explicitamente na direo de novas estratgias para a configurao desse sistema, criou o Programa Mais Cultura prevendo incentivos criao de mecanismos locais de assessoria e planejamento na rea cultural. Mesmo que essas estruturas aparentemente no substituam os conselhos e fundos locais, podem vir a se tornar uma das peas do SNC. No se pode afirmar essa interpretao de forma categrica, mas esse um sentido possvel declarao de atores ministeriais de que necessrio exercitar o sistema, em crtica s estratgias anteriores de construo do SNC. Ademais, a disseminao dos Pontos de Cultura no territrio implica uma forma de estmulo criao de redes de agentes culturais, o que pode significar outra maneira de exercitar a idia de sistema. Seja como for, h uma possibilidade de que o Programa Cultura, Educao e Cidadania - Cultura Viva (Pontos de Cultura) venha a ter conseqncias importantes na articulao de algo como um sistema nacional, sobretudo por ter se tornado um dos eixos estruturadores do PAC Cultural. Observou-se tambm que existem muitas culturas jovens e que elas no so caracterizadas pela reproduo dos modelos culturais dos pais nem pelos valores cannicos das artes tradicionais. Antes, so caracterizadas por uma grande diversidade e hibridismo. Dessa maneira, no razovel esperar das polticas culturais a defesa de um modelo legitimista de prtica e fruio cultural, mas, ao contrrio, mesmo com a valorizao das artes tradicionais, espera-se a ampliao e a multiplicao das possibilidades da experimentao esttica e cultural. Dessa forma, a cultura pode significar um apelo real s necessidades de reconhecimento da juventude, ampliao dos espaos de convvio e oportunidade para criar auto-estima positiva e construtiva. Finalmente, preciso indicar que predomina um padro nas linhas gerais da organizao das polticas culturais, referido idia do patrimonialismo, e que no h muitas novidades no campo e onde h, so inexpressivas em termos de montantes de financiamento. Na verdade, se h mudanas no horizonte das polticas culturais federais, elas so mais significativas do ponto de vista conceitual, por um lado com a idia de um SNC, por outro, com o desenho do Programa Cultura Viva. O Programa Mais Cultura, entretanto, descortina possibilidades de potencializar essas duas idias.

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TRABALHO E RENDA

1 Apresentao Este captulo est dividido em cinco sees incluindo esta Apresentao. Na seo 2, discutem-se as tendncias do mercado de trabalho, as propostas de mudana na legislao trabalhista e alguns eventos recentes ligados fiscalizao do trabalho. Na terceira seo, a mudana de direo no Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) comentada, tendo como foco as perspectivas dos seus programas no prximo Plano Plurianual (PPA). A quarta seo, Tema em destaque, explora as polticas de trabalho e renda ligadas juventude. Por fim, na quinta seo, feita uma apreciao conjunta das tendncias do mercado de trabalho e das polticas de trabalho e renda. 2 Fatos relevantes 2.1 Evoluo do mercado de trabalho Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2006, divulgados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) em setembro de 2007, mostraram o retrato de um mercado de trabalho em processo de expanso, com crescimento no-desprezvel da ocupao, dos empregos formais, dos rendimentos do trabalho, queda na taxa de desemprego e na desigualdade dos rendimentos do trabalho. Esse processo ocorreu no contexto de um aumento real de mais de 13% no salrio mnimo (SM), que passou de R$ 300 para R$ 350 em 2006. Isso sugere que aumentos do SM, quando ocorrem em momentos de crescimento sustentado do produto, no provocam efeitos deletrios sobre a informalidade e a ocupao. Os dados da Pnad mostram que a taxa de participao das pessoas com idade de 10 anos ou mais, depois de um perodo de cinco anos de crescimento, caiu pela primeira vez na dcada, passando de 62,9% em 2005 para 62,4% em 2006. Essa queda foi provocada principalmente pela participao menor das pessoas abaixo de 40 anos. Para as pessoas com 40 anos ou mais, observou-se um ligeiro aumento na taxa de participao, refletindo uma tendncia que se observa desde 1996 de adiamento do final da vida laboral. Essa queda na taxa de participao contribuiu para um crescimento menor da fora de trabalho, que se expandiu 1,4% em 2006 ante um crescimento de 3,5% em 2005. No que se refere ocupao, observou-se um aumento de 87,2 milhes para 89,3 milhes no nmero de pessoas ocupadas, o que representou um acrscimo de 2,4% em relao ao ano anterior. Esse crescimento da ocupao foi suficiente para absorver o acrscimo de 2,2% das pessoas em idade ativa em 2006 e foi mais que suficiente para absorver o de 1,4% da populao economicamente ativa (PEA). No entanto, quando observado o aumento da ocupao em 2005 (3,1%), nota-se que houve uma desacelerao na taxa de crescimento da ocupao. Apesar disso, o crescimento da ocupao, bem superior ao da fora de trabalho, resultou em uma queda na taxa de desemprego de 9,3% em 2005 para 8,4% em 2006, o menor nvel da dcada at agora.

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Os setores que mais contriburam para o crescimento da ocupao foram aqueles ligados prestao de servios, liderados pelas atividades de servios pessoais, sociais e coletivos (15,1%) e alojamento e alimentao (6,5%). Em seguida, vieram administrao pblica (4,3%), construo (3,5%), indstria (1,7%), comrcio e reparao (1,6%). A atividade agrcola foi a nica a apresentar um decrscimo no nmero de pessoas ocupadas: 3,2% em relao ao ano anterior. Esse crescimento da ocupao foi maior entre as mulheres (3,3%) do que entre os homens (1,8%), concentrou-se principalmente entre as pessoas com mais de 10 anos de estudo (8,7%) e foi maior para as pessoas com 50 anos ou mais de idade (7,2%). Por outro lado, observou-se uma diminuio da ocupao entre aqueles com menos de quatro anos de estudo (5,7%) e entre os jovens na faixa etria de 10 a 25 anos de idade (1,9%). A boa notcia que grande parte dessa queda da ocupao entre os jovens foi provocada pela diminuio do nmero de pessoas entre 10 e 14 anos trabalhando (7,7%). Mesmo mantendo-se em patamares inaceitveis, cabe registrar a reduo no nmero de crianas de 5 a 9 anos de idade trabalhando, que passou de 303 mil em 2005 para 237 mil em 2006, uma queda de quase 22%. Semelhante ao que vem ocorrendo desde 2004, as ocupaes que mais cresceram foram aquelas do chamado setor formal da economia, isto , as ocupaes representadas pelos empregados com carteira, militares e funcionrios pblicos. Houve criao lquida de 1,266 milho de empregos com carteira, o que representou uma expanso de 4,7% em relao ao ano anterior. Esse nmero foi muito prximo ao registrado pelo Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (Caged) que mostrou a criao de 1,228 milho de empregos formais de janeiro a dezembro de 2006. O setor pblico teve um papel importante com uma criao lquida de 404 mil ocupaes (7,3%) segundo a Pnad.1 Contudo, observou-se um crescimento de quase 8% no nmero de empregadores, estimulado pelo aquecimento da atividade econmica, que resultou em um aumento de 3,7% no Produto Interno Bruto (PIB) real. Por fim, observou-se uma reduo de 3,6% no nmero de ocupaes no-remuneradas compostas por produtores para o autoconsumo e construtores para o prprio uso. Os setores que mais impulsionaram o crescimento das ocupaes com carteira foram a indstria (289 mil trabalhadores) e o comrcio e reparao (282 mil trabalhadores), principalmente pelo grande peso relativo desses setores no universo das ocupaes com carteira assinada.2 Apesar dessa contribuio em termos absolutos, esses no foram os setores com maior crescimento percentual: o crescimento relativo das ocupaes com carteira na indstria foi de 3,5% e no comrcio e reparao foi de 4,8%. De fato, o maior crescimento percentual ocorreu na construo (10%), alojamento e alimentao (11,2%) e outros servios coletivos, sociais e pessoais (12,4%). Diferentemente de 2005, quando o crescimento das ocupaes concentrou-se na faixa de rendimentos de at 1 SM, em 2006 o crescimento das ocupaes concentrou-se nas faixas de mais de 1 a 3 SMs (6,8%) e na faixa de mais de 5 a 10 SMs (9,9%),
1. Consideram-se aqui apenas os servidores pblicos civis estatutrios e os militares; os empregados na administrao pblica pelo regime da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) so contabilizados como empregados com carteira assinada. 2. A indstria e o setor de comrcio e reparao representavam, cada um, mais de 20% do total de ocupaes com carteira assinada em 2006.

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embora tenha havido reduo de mais de 20% na faixa de rendimentos de mais de 3 a 5 SMs. Deve-se frisar que essa reduo das ocupaes na faixa de rendimentos de mais de 3 a 5 SMs no foi provocada por um crescimento maior do nmero de desligamentos das pessoas localizadas nessa faixa salarial. Ela ocorreu principalmente por causa de um efeito deslocamento provocado pelo aumento real de mais de 13% do SM: como este aumentou muito mais que o rendimento mdio real do trabalho e, em particular, das pessoas antes localizadas na faixa de rendimentos de mais de 3 a 5 SMs, uma grande parte delas migrou para a faixa de rendimentos de mais de 1 a 3 SMs. Com isso, apesar do crescimento geral das ocupaes, houve deslocamento de pessoas entre as faixas de rendimentos, fazendo com que umas apresentassem crescimento e outras, reduo. No caso da faixa de rendimentos de mais de 5 a 10 SMs, contriburam para o crescimento do nmero de ocupados tanto o aumento do nmero de empregadores e de funcionrios pblicos e militares em 2006 ocupaes com rendimentos geralmente mais concentrados nessa faixa salarial quanto o forte aumento real dos rendimentos desses trabalhadores (8,5% para empregadores e 11,5% para funcionrios pblicos e militares) fazendo com que parte daqueles que estavam na faixa de 3 a 5 SMs passasse a compor a faixa de 5 a 10 SMs. Com isso, o rendimento mdio real de todos os trabalhos das pessoas com rendimentos aumentou 7,2% entre 2005 e 2006, o maior percentual observado desde 1995, fazendo com que o rendimento real do trabalho atingisse o maior nvel da dcada at o momento. Conforme mostra a tabela a seguir, esse crescimento do rendimento concentrou-se principalmente na parte central da distribuio de renda. Tal fato contribuiu para uma reduo na desigualdade de rendimentos. O coeficiente de Gini dos rendimentos de todos os trabalhos que em 2005 era de 0,5433, caiu para 0,5403 em 2006, dando continuidade ao processo de reduo da desigualdade dos rendimentos observado desde 1995.
TABELA 1

Variao do rendimento real1 mdio por dcimos da distribuio dos rendimentos de todos os trabalhos Brasil (2005-2006)
Renda mdia real Dcimo 2005 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total
Fonte: Pnad/IBGE de 2006. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Rendimentos reais de julho de 2007.

Variao % 2006 81,95 210,21 315,08 366,93 442,35 538,52 673,75 862,70 1.297,50 3.946,62 915,01 1,9 0,1 5,0 11,3 4,7 4,5 5,2 1,5 0,5 3,8 7,2 83,52 210,43 300,14 329,74 422,50 515,40 640,60 849,58 1.291,61 3.801,03 853,21

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2.2 Reforma da legislao trabalhista Dois movimentos em curso no pas devem recolocar o tema da reforma trabalhista na agenda poltica. O primeiro refere-se proposio, em 06/09/2007, do Projeto de Lei no 1.987, pelo deputado Cndido Vaccarezza. Sua inteno organizar os dispositivos normativos referentes ao Direito Material Trabalhista, consolidando-os de maneira lgica em um nico instrumento legal e revogando formalmente todas as leis incorporadas ao projeto, em especial a CLT, em sua ntegra. O segundo diz respeito instalao de um grupo de trabalho no MTE, por meio da Portaria no 463, de 09/10/2007, destinado a elaborar anteprojeto de lei com proposta de atualizao e modernizao da CLT. Apesar de no estarem articulados entre si, os dois movimentos tm traos bastante comuns: i) prometem consolidar os dispositivos normativos referentes ao direito do trabalho brasileiro, sem extinguir nenhum direito j assegurado aos trabalhadores; e ii) esto sendo conduzidos, at o momento, sem uma participao maior dos diversos atores sociais envolvidos nessa questo. O Projeto de Lei no 1.987 foi encaminhado ao Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados instalado em 09/10/2007 e coordenado pelo prprio autor em regime de tramitao especial. Em seguida, ser conduzido Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que, aps examin-lo, remeter sua verso final ao Plenrio, com a expectativa de que seja votado no primeiro semestre de 2008. De acordo com o Regimento Interno da Cmara, o projeto no poder alterar o contedo da legislao trabalhista brasileira. Entretanto, avaliaes preliminares de entidades representativas dos trabalhadores, magistrados e advogados trabalhistas sustentam que o projeto de lei interfere nas negociaes entre empregadores e empregados, modifica critrios de organizao sindical, prioriza o princpio da autonomia das vontades coletivas, entre outras alteraes de mrito. A assessoria parlamentar do deputado Cndido Vaccarezza, por seu turno, em resposta aos primeiros questionamentos dessa natureza, reiterou que a consolidao proposta restringe-se aos aspectos formais, sem modificao do alcance nem interrupo da fora normativa dos dispositivos consolidados. Deve ser ressaltado que, em conformidade com o disposto no Regimento Interno da Cmara dos Deputados, o prazo aberto para que os diversos segmentos da sociedade brasileira se manifestem a respeito do projeto de lei de apenas 30 dias aps a data de sua publicao (30/10/2007), tempo claramente insuficiente para uma discusso aprofundada sobre os marcos regulatrios da relao capital-trabalho no pas.3 A grande quantidade de leis esparsas que versam sobre a matria, alm das diferentes posies ideolgicas e doutrinrias sobre o seu contedo normativo, exigem de fato uma discusso mais cautelosa. O grupo de trabalho do MTE composto pelo secretrio de Relaes do Trabalho, por um representante da Secretaria de Inspeo do Trabalho e por um assessor especial do ministro tem tambm 30 dias para enviar ao ministro do Trabalho e Emprego relatrio preliminar sobre o anteprojeto de lei para modernizar a legislao trabalhista, sendo vedada
3. A Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) encaminhou ofcio ao Grupo de Trabalho de Consolidao das Leis da Cmara dos Deputados solicitando a dilatao desse prazo, diante do interesse da instituio em constituir equipe de trabalho com vista ao exame detalhado de cada dispositivo da CLT alterado, para que se possa ter um retrato exato do que foi modificado e de suas implicaes para os trabalhadores. O Conselho Federal de Economia (Cofecon), por sua vez, apresentou requerimento Cmara dos Deputados, no dia 26/11/2007, solicitando a sua participao em audincia pblica para discusso do projeto.

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a incluso de qualquer norma que retire direitos dos trabalhadores. O teor da proposta que vir desconhecido, mas deve-se registrar que o Frum Nacional do Trabalho e a Comisso Nacional de Direito e Relaes do Trabalho, institudos justamente para serem espaos de discusso democrtica sobre os rumos das relaes de trabalho no Brasil, no foram convocados pela portaria que instalou o grupo. Nesse cenrio de desarticulao entre as duas iniciativas, a do Poder Executivo e a do Poder Legislativo e, principalmente, de reduzido dilogo com os segmentos sociais mais afetados pelas propostas em andamento, cabe refletir sobre as condies de concretizao da pretendida modernizao da legislao trabalhista. Ao mesmo tempo, faz-se necessrio acompanhar o processo em curso, haja vista o risco sempre presente de as propostas caminharem, em alguma medida, na direo da precarizao dos direitos trabalhistas, em um pas marcado por forte assimetria nas relaes capital-trabalho. 2.3 Interferncia poltica na fiscalizao do trabalho Pela importncia do tema do combate ao trabalho escravo, uma das chagas inaceitveis que continuam caracterizando o mundo do trabalho no Brasil, cabe aqui destacar a repercusso que teve a operao do Grupo Especial de Fiscalizao Mvel do Trabalho Escravo no municpio de Ulianpolis, no Par. No final de junho de 2007, o grupo mvel, na maior operao j realizada no pas, libertou 1.064 empregados que trabalhavam em condies anlogas escravido em uma nica empresa a maioria cortadores de cana-de-acar. Entre as irregularidades encontradas pelos fiscais, havia contracheques zerados por conta das dvidas dos funcionrios com a fazenda, jornada de trabalho excessiva, alimentos deteriorados, falta de gua potvel, alojamentos lotados, banheiros sem gua limpa ou papel higinico. Dois meses aps essa ao, uma comisso formada pelos senadores Flexa Ribeiro, Ktia Abreu, Romeu Tuma, Jarbas Vasconcelos e Ccero Lucena visitou uma rea da fazenda e contestou as irregularidades apontadas pelos fiscais, sugerindo a abertura de um inqurito na Polcia Federal para apurar o caso. Os auditores do grupo mvel, em protesto contra a interferncia poltica dos senadores em suas operaes, paralisaram as atividades de fiscalizao no dia 22 de setembro, at que se sentissem seguros para retomar o trabalho. A atitude contou com o apoio de entidades governamentais e organizaes da sociedade civil, motivando a assinatura de um termo de cooperao tcnica entre o MTE e a Advocacia-Geral da Unio (AGU), prevendo o acompanhamento jurdico permanente das aes desenvolvidas pelo grupo mvel, com suporte de advogados aos fiscais que forem chamados ou convocados por quaisquer autoridades pblicas para prestar esclarecimento no curso de suas aes. O grupo mvel retomou as operaes no dia 15 de outubro. 3 Acompanhamento e anlise da poltica No bojo da reforma ministerial ocorrida nos primeiros meses de 2007, houve a substituio de toda a linha de comando do MTE, assumindo, como titular, o ministro Carlos Lupi, presidente nacional do Partido Democrtico Trabalhista (PDT). Essa mudana deve tambm representar um crescimento da influncia da Fora Sindical na formulao e execuo das polticas a cargo do ministrio, haja vista ser esta Central a principal base de sustentao do PDT no movimento sindical. Em funo dessas mudanas, cabe

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indagar acerca das perspectivas de continuidade ou alterao das orientaes estratgicas estabelecidas desde 2003. Essa questo se coloca em razo de a mudana no MTE no ter sido motivada por divergncias ou avaliaes negativas no que se relaciona execuo das polticas a cargo dessa pasta ministerial, tendo ocorrido em funo da arquitetura poltica idealizada para dar suporte ao segundo mandato do presidente Lula. Cabe, portanto, procurar saber de que maneira a mudana em curso pode afetar a trajetria at ento seguida pelo MTE, em termos da gesto cotidiana dos programas sob sua responsabilidade. Nessa indagao, devem-se considerar ainda as indicaes fornecidas pelo II Congresso Nacional do Sistema Pblico de Trabalho, Emprego e Renda (SPETR), realizado em julho de 2005, cujos resultados estavam destinados a ser o pilar de referncia do MTE na conduo das aes ministeriais ao longo desse mandato. Para fazer essa anlise, preciso ter em mente que existem programas dentro do MTE que tm natureza constitucional e que, portanto, possuem uma inrcia maior na rotina de seu funcionamento, alm de seus oramentos no estarem sujeitos a contingenciamento. Esses programas so o do Seguro-Desemprego e o do Abono-Salarial, os quais, independentemente dos seus defeitos e mritos intrnsecos, so os que esto menos sujeitos a mudanas de curto prazo, alm de serem os mais importantes do ministrio, em termos de recursos envolvidos e de cobertura efetiva de beneficirios. O Programa de Intermediao de Mo-de-Obra, embora no possua estatuto constitucional, tem tambm uma inrcia razovel, em funo de sua estratgia descentralizada de execuo, que envolve repasses financeiros e convnios da Unio com estados e, em alguns casos, com municpios acima de 200 mil habitantes. No caso dos programas de gerao de emprego e renda, sua implementao regulada pelas resolues do Conselho Deliberativo do FAT (Codefat), no havendo, por isso, perspectivas de alteraes considerveis. Portanto, falando-se em termos da gesto dos programas, pode-se dizer que daqueles que vinham sendo implementados, os que apresentam maiores possibilidades de alterao considerando-se exclusivamente os constrangimentos de natureza institucional e/ou legal talvez sejam os programas de qualificao e certificao profissional e os novos programas criados durante o primeiro mandato do presidente Lula, especificamente o Programa Primeiro Emprego para jovens e o Programa Economia Solidria. Um indicativo da direo em que poder caminhar o MTE a partir dessas mudanas pode ser obtido pela anlise dos programas e aes que comporo o PPA 2008-2011. Quanto s prioridades, observa-se na proposta do PPA enviada ao Congresso no ltimo ms de agosto que, dentro da Agenda Social formulada pelo governo, a questo da juventude se tornou um dos temas fundamentais. Neste contexto, o Programa Primeiro Emprego, que j deixava de ser um programa de subveno para se transformar em um programa de qualificao para os jovens, teve suas aes incorporadas ao Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), situando-se no mbito de um conjunto mais amplo de polticas para a juventude. Como se sabe, o ProJovem criado em 2005 foi reformulado em 2007 de modo a integrar as aes direcionadas aos jovens por vrios ministrios, voltando-se ento para os jovens de 15 a 29 anos que no concluram o ensino fundamental e no tm vnculos formais de trabalho. O programa oferece acesso a aes de cidadania, esporte,

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cultura e lazer. Alm disso, o auxlio financeiro previsto em vrias aes que o ProJovem absorveu foi unificado em R$ 100. A meta do programa atender 4,2 milhes de jovens at 2010. O programa ser subdividido em quatro modalidades: ProJovem Adolescente, ProJovem Urbano, ProJovem Campo e ProJovem Trabalhador.4 O MTE ser o principal responsvel pelas aes do ProJovem Trabalhador e tambm pelas aes de elevao da escolaridade e qualificao profissional que fazem parte dos trs ltimos subprogramas citados. No Projeto de Lei Oramentria (Ploa) enviado ao Congresso pelo Executivo, o oramento do ProJovem, dentro do MTE, de cerca de R$ 556 milhes, dos quais R$ 308 milhes iro para as aes de qualificao mencionadas. O ProJovem Trabalhador busca preparar o jovem para o mercado de trabalho e para ocupaes alternativas geradoras de renda. O pblico-alvo so jovens desempregados, com idade entre 18 e 29 anos, membros de famlias com renda per capita de at SM. Esse subprograma nasceu da unificao dos programas Consrcios Sociais da Juventude (que faziam parte do extinto Programa Primeiro Emprego), Juventude Cidad e Escola de Fbrica, tendo ampliado a faixa etria do pblico-alvo, que antes era de 16 a 24 anos. Os participantes desse subprograma tambm recebero um auxlio de R$100, mediante comprovao de freqncia aos cursos. O maior destaque do PPA enviado ao Congresso pelo MTE, talvez seja o significativo aumento das verbas destinadas ao programa Qualificao Social e Profissional, que passaram de R$ 97 milhes em 2007, para R$ 297 milhes no Ploa de 2008, ou seja, mais do que o triplo do ano anterior. Os nomes das aes do programa sofreram pequenas modificaes, sendo que a maior parte do aumento proposto foi para a ao qualificao dos trabalhadores para o acesso e manuteno do emprego, trabalho e renda, cujo oramento ser de R$ 222 milhes. Esta ao diz respeito s verbas a serem utilizadas nos Planos Setoriais de Qualificao (PlanSeQs).5 Contudo, as outras aes tambm tiveram um aumento de verbas, o que mostra que h uma pretenso clara do ministrio de voltar a investir em qualificao de modo macio, a partir do diagnstico de que o crescimento econmico considerando tambm o impulso do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) vai aumentar ainda mais a demanda por trabalhadores qualificados. A manuteno do secretrio nacional da Economia Solidria, alm das manifestaes do ministro Lupi, reiterando seu apoio ao Programa Economia Solidria em Desenvolvimento, parece indicar uma continuidade das principais orientaes at aqui seguidas. Com o PPA enviado ao Congresso, fica claro que o governo pretende incrementar o programa, haja vista a proposta de triplicar os seus recursos, passando de R$ 12,8 milhes em 2007, para R$ 38,6 milhes em 2008. No PPA, tambm houve um grande aumento no nmero e na natureza das aes do programa, indicando que, aps um perodo de mapeamento dos empreendimentos de economia solidria e de articulao dos atores, os recursos para outras iniciativas esto sendo ampliados, como: i) a formao de educadores
4. O ProJovem e as alteraes que sofreu recentemente so objeto de anlise detalhada no captulo Direitos humanos e cidadania de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 5. Os PlanSeQs so parte integrante do Plano Nacional de Qualificao (PNQ), sendo complementares aos Planos Territoriais de Qualificao (PlanTeQs). Os PlanSeQs so destinados a atendimento transversal e concertado de demandas emergenciais, estruturantes ou setorializadas de qualificao, identificadas a partir de iniciativas governamentais, sindicais, empresariais ou sociais, cujo atendimento no tenha sido planejado pelos estados e municpios (ver Resoluo do Codefat no 408, de 28 de outubro de 2004).

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e gestores pblicos; ii) expanso da ao Agentes de Desenvolvimento Solidrio; iii) fomento a incubadoras de empreendimentos solidrios; e iv) organizao da comercializao dos produtos desses empreendimentos. Sendo a proposta oramentria aprovada da forma que est na Ploa, ocorrer um pequeno aumento nominal do oramento do MTE, de 6%. Mas o aspecto mais significativo ser a quase duplicao dos recursos discricionrios disposio do ministrio. O aumento desses recursos aconteceu para quase todos os programas, mas recaram, principalmente, nos trs j citados.6 Ainda sobre a questo das prioridades do ministrio, com relao aos desdobramentos advindos do II Congresso do SPETR que pairam as maiores dvidas sobre a conduo vindoura. As principais diretrizes emanadas daquele encontro haviam sido a montagem de um sistema de emprego de natureza pblica, com programas mais bem integrados e maior participao e controle social. At o momento, com a clara priorizao dada qualificao profissional, no se sabe qual ser a atitude do novo comando do MTE sobre a melhoria da integrao dos programas ou de seu funcionamento, principalmente do seguro-desemprego e da intermediao. Embora a integrao dos programas, de modo a consolidar um verdadeiro sistema pblico de emprego, trabalho e renda seja considerada importante pelos atores afetos rea, muito difcil de ser concretizada sem um envolvimento decidido de quem quer que esteja na linha de frente das aes correspondentes. Isso ainda mais verdadeiro quando se sabe que, nesse caso, nem todas as rotinas legais necessrias esto estabelecidas e, alm disso, h carncia de recursos financeiros e de pessoal qualificado para vrias das misses propostas. Outra grande incgnita diz respeito a questes igualmente relevantes, como o desenho das reformas trabalhistas (descrita na seo Fatos relevantes) e sindical, as quais definiro os novos marcos regulatrios das condies de uso, remunerao e proteo da fora de trabalho no pas. Nesse sentido, em que medida o Frum Nacional do Trabalho ser revalorizado, transformando-se em um frum permanente, legitimando-se no seio das demais estruturas de funcionamento do Estado como a principal instncia de representao e deliberao social para as questes sindicais e trabalhistas? Essa uma questo importante colocada deciso da nova direo do MTE, pois, mesmo que com outro nome, composio e modo de operao, no restam dvidas de que um mecanismo como esse continua sendo necessrio para orientar a discusso e propor uma poltica mais conseqente para o mundo do trabalho. 4 Tema em destaque 4.1 Polticas de emprego, trabalho e renda para jovens Tradicionalmente, o ingresso no mundo do trabalho constitui-se como um dos marcos da passagem da condio juvenil vida adulta. Isso se mantm nas sociedades ocidentais contemporneas, no sendo, porm, o nico sentido que o trabalho do jovem contm. Se para muitos jovens, especialmente das classes trabalhadoras, o trabalho continua a ser uma imposio ditada pela necessidade de contribuir para a subsistncia familiar (seja na
6. Alerte-se que essas consideraes foram feitas antes da extino da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) pelo Congresso, e at o momento em que esta edio se encerrou, no havia clareza sobre os seus efeitos em termos de possveis cortes oramentrios em itens discricionrios como os citados anteriormente para o MTE.

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condio de filho, seja na de marido ou pai), h para outros a perspectiva de que o trabalho no se justifica por si, mas pelo que possibilita: oportunidades de aprendizado, acesso ao lazer e cultura e autonomia econmica. Por outro lado, em todo o mundo, o mercado de trabalho apresenta hoje possibilidades menores de ascenso social ou mesmo de trabalho dignificante se comparado com o perodo do ps-guerra (1950-1970). A maioria dos empregos gerados de curta durao e muitas vezes de baixa remunerao. As trajetrias ocupacionais se tornam mais incertas, na medida em que a rpida transformao do mundo do trabalho pode, em pouco tempo, tornar obsoletas determinadas qualificaes. Isso conflita com as perspectivas colocadas anteriormente, na medida em que ao mesmo tempo negada a possibilidade de escolha ao impelir os jovens a aceitar qualquer trabalho sob o imperativo da sobrevivncia e a pretendida autonomia j que a remunerao baixa e incerta dificulta tanto a emancipao financeira quanto a fruio dos bens culturais considerados pela sociedade como tipicamente juvenis. A situao dos jovens no mundo do trabalho tambm inseparvel da situao de suas famlias. Assim, num contexto de poucas oportunidades de insero produtiva bem remunerada torna difcil para os pais financiarem as atividades de estudo e lazer dos filhos, colocando para os jovens uma necessidade ainda maior de contar com seus prprios meios ou com polticas do Estado. Nas ltimas duas dcadas o crescimento do desemprego entre os jovens se tornou um problema central para governos nacionais e segmentos da sociedade civil. Alm da frustrao das expectativas dos jovens, muitas vezes incapazes de alcanar uma insero profissional sequer equivalente de seus pais, a preocupao com o desemprego juvenil est vinculada ao temor de que este alimente a violncia e amplie a pobreza, j que as famlias formadas por jovens esto mais sujeitas a no obterem renda suficiente para sua subsistncia. Cabe ressaltar que essa viso, embora subjacente ao desenho de vrias polticas federais, naturaliza a relao desemprego/pobreza/criminalidade, ao estabelecer uma relao direta de causa e efeito entre esses fenmenos. razovel questionar se o crescimento da violncia e do crime nas reas metropolitanas est ligado a outras causas (segregao espacial, presena reduzida do poder pblico etc.), alm da sensao de privao relativa. Ademais, reafirma-se a idia de que o trabalho disciplinador para os jovens advindos das classes populares, que de outra forma estariam inclinados ao crime. No obstante essas ponderaes h motivos para considerar o desemprego juvenil um problema social. O mais bvio que, por definio, o desempregado expressa o desejo, a necessidade e a disponibilidade de obter um trabalho assalariado; portanto, esse contingente de pessoas, a princpio, no tem recursos prprios, dos pais ou de assistncia pblica para garantir a sua subsistncia e de sua famlia. Isto particularmente dramtico se for levado em considerao que os jovens teriam, em tese, a opo de continuar na escola. A alta taxa de desemprego juvenil, mesmo na faixa abaixo de 17 anos, indica que grande parte das famlias no tem meios de manter os jovens fora do mercado do trabalho at completar o ensino mdio. A magnitude crescente do fenmeno faz suspeitar que haja dificuldades cada vez mais pronunciadas para os jovens realizarem a transio da escola para o mundo do trabalho. No captulo Poltica social e desenvolvimento desta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, ressalta-se que no apenas a taxa de desemprego dos jovens

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no Brasil cresceu ao longo dos ltimos 15 anos, como ainda cresceu mais do que a taxa de desemprego dos trabalhadores adultos. Em conseqncia, os jovens representam uma proporo cada vez maior dos desempregados. No se trata de uma situao tpica do Brasil ou da Amrica Latina, pois o desemprego elevado nas faixas etrias mais jovens um fenmeno global. Segundo dados da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), percebe-se, na tabela 2, que nos pases europeus a taxa de desemprego dos jovens cresce j nos anos 1980, em geral estabilizando-se e mesmo diminuindo na dcada seguinte; o mesmo acontece nos Estados Unidos. No obstante a grande variao nos patamares da taxa de desemprego, em geral os pases ostentavam taxas de desemprego juvenil duas a trs vezes superiores s taxas de trabalhadores adultos, sendo a nica exceo a Alemanha, onde as taxas eram bastante prximas. Cabe ressaltar tambm, que em vrios pases europeus, bem como nos Estados Unidos, a proporo de jovens entre os desempregados, que era bastante alta na dcada de 1980, diminui acentuadamente nos anos recentes. Isso resultado tanto da reduo da taxa de desemprego juvenil quanto da reduo da PEA jovem nesses pases. Os pases latino-americanos experimentaram nos anos 1990 o crescimento mais vigoroso do desemprego juvenil, com uma populao desempregada em que predominavam os jovens e, no caso de Argentina e Brasil, sem sinais de reduo rpida: nos anos recentes ampliou-se, inclusive, a razo entre desemprego juvenil e adulto. Dado que a taxa de desemprego entre os jovens tende a ser mais alta que a dos trabalhadores adultos, em qualquer pas ou para qualquer nvel da taxa geral de desemprego, coloca-se, portanto, a questo: por que os jovens so mais atingidos pelo desemprego que os trabalhadores de outras faixas etrias? Pelo lado das empresas, pode-se dizer que a demisso dos trabalhadores mais jovens a de menor custo, seja pelo valor das indenizaes, seja pelo fato de que so trabalhadores com menor experincia e menos essenciais, seja ainda pelo fato de que a demisso de trabalhadores com longo tempo de permanncia tende a ser mais traumtica em termos das relaes internas. Essa explicao deve ser confrontada, porm, com o fato de que os jovens tm em mdia melhores atributos de escolaridade que os trabalhadores mais velhos. Isso significa que, em um perodo de rpida transformao nos processos produtivos, tambm se modificam as competncias valorizadas pelas empresas, as quais podem ver vantagens em contratar trabalhadores com menor experincia tanto em termos de rotinas de trabalho quanto em termos de organizao e reivindicao. Mesmo assim, a reduo no ritmo de gerao de novas ocupaes tende a prejudicar os jovens que esto entrando no mercado de trabalho, especialmente aqueles que no detm as caractersticas mais procuradas pelas empresas os de baixa escolaridade, as jovens mulheres (especialmente com filhos), os moradores de periferia etc. Pelo lado dos jovens, argumenta-se que o desemprego conseqncia da alta rotatividade, que seria caracterstica dessa fase da vida: como o jovem, por definio, est tendo suas primeiras experincias no mundo do trabalho, seria normal que ele circulasse por vrios empregos como forma de acumular conhecimentos e experincia, supondo-se que mais tarde isso contribuiria para ele estabilizar-se em uma ocupao determinada. Esse argumento implicitamente assume uma noo de moratria social concedida a todo jovem tomando este momento do ciclo de vida como um tempo de experimentao e escolha. Por isso, cabem ressalvas quanto generalidade desse argumento para a totalidade dos jovens, j que para muitos o trabalho no apenas um meio de conformao de uma carreira profissional, mas tambm, e principalmente, o meio de contribuir para sua subsistncia e de seus familiares (dos pais, do(a) companheiro(a) ou dos filhos).

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TABELA 2

Desemprego juvenil pases selecionados


Taxa de desemprego juvenil (15 a 24 anos, em %) Pas Argentina Mxico Alemanha Espanha Itlia Frana Gr-Bretanha Sucia Brasil Pas Argentina Mxico Alemanha Espanha Itlia Frana Gr-Bretanha Sucia Brasil Pas Argentina Mxico Alemanha Espanha Itlia Frana Gr-Bretanha Sucia Brasil
3 3 3 3 3 3 3 3 3

1980

1985

1990 13 4
1

1995 12 10 8 40 32 26 15
4 4

2000 26 4 8 25 30 21 12 12 9 18
5, 6 4 4

2005 24 7 15 20 24 23 12
4 4 2

25 25 15 6 14

44 34 26 18 7 14 6

30 32 19 10 5 11 7 1990 3,0 2,8

20

22 11 19

Estados Unidos

12 11 1995 2,3 2,3 1,0 2,1 3,9 2,6 2,1 2,5


4 4

Razo entre taxa de desemprego juvenil (15 a 24 anos) e adulto (25 anos ou mais) 1980 1985 2000 2,1 3,1 1,1 2,1 3,7 2,3 2,7 2,3 3,0
4 4

2005 3,1 2,4 1,4


2

3,7 7,2 3,5 4,5 2,7

3,0 6,6 3,5 1,9 3,1 2,4 3,2

2,5 4,5 2,4 1,7 3,5 2,5 2,8 1990 42,1 59,3

2,6 3,9 2,7 3,6 3,8


4 4

Estados Unidos

2,8 2,9 1995 39,9 48,6 12,4 30,6 39,0 20,3 28,6
4 4

3,1
5, 6

2,8 3,5
6

Proporo de jovens entre o total de desempregados (em %) 1980 1985 44,1 2000 33,8 51,4 12,5 26,0 32,0 17,4 32,1 21,8 37,0 43,8
5, 6 4 4

2005 39,6 40,4 16,3


2

52,5 62,4 41,7 46,7 45,9

46,0 59,7 38,7 36,2 37,0 38,6 59,8

39,0 49,8 25,8 30,5 40,0 35,6 53,1

25,6 25,9 22,1 38,6 33,3 46,6 33,2


6 4 4

25,2

Estados Unidos

35,0 51,1

Fonte: Programa de Indicadores Chave do Mercado de Trabalho (Key Indicators of the Labour Market Programme - KILM). Disponvel no site: <http://www.ilo.org/public/english/employment/strat/kilm>. Acessado em 12/11/07. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Clulas em branco indicam dados no disponveis na base. Notas: 1 Dados de 1988, referentes populao de 12 a 24 anos.
2 3 4 5 6

Fonte de dados diferente dos anos anteriores. Dados referentes populao de 16 a 24 anos. Fonte de dados para 1995, 2000 e 2005 diferente dos anos 1980, 1985 e 1990. Dados de 2001. Dados estimados pela Disoc/Ipea.

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Cabe mencionar outro fator, que diz respeito ao efeito trabalhador adicional, ou seja, a possibilidade de os jovens se lanarem ao mercado de trabalho para complementar os rendimentos familiares, em uma situao em que um dos pais (ou ambos) esteja desempregado. Isso tenderia a aumentar a quantidade de pessoas procura de emprego, refletindo-se em uma taxa de desemprego maior. Nesse caso, o empobrecimento das famlias impediria os jovens de retardar sua entrada em um mercado de trabalho restritivo retardamento este que, em outras circunstncias, poderia constituir uma estratgia alternativa. O resultado que os jovens inicialmente encontram disponveis ocupaes precrias, em geral de curta durao. Isso no seria um problema em si, caso as famlias desses jovens pudessem custear a busca por empregos melhores ou a extenso dos seus estudos, ou ento se os jovens pudessem acumular experincia em empregos de curta durao possibilitando a sua ascenso profissional. No entanto, o que acontece para a maioria dos jovens oriundos de famlias trabalhadoras e de baixa renda que eles ficam circulando entre ocupaes de curta durao e baixa remunerao, muitas vezes no mercado informal. Alm de no favorecer a concluso da educao bsica, essa experincia , na maior parte das vezes, avaliada negativamente pelos empregadores. Segue-se que esse processo tende a reproduzir, na trajetria desses jovens no mundo do trabalho, as desigualdades sociais herdadas da gerao anterior. Contudo, constatar que o desemprego juvenil tende a ser mais elevado que o dos adultos no explica o seu crescimento ao longo dos ltimos anos. O crescimento do desemprego entre os jovens reflete o crescimento da taxa geral de desemprego entre os trabalhadores de todas as idades. Alm disso, em alguns pases, observa-se o aumento da prpria razo entre a taxa de desemprego juvenil e a taxa de desemprego adulta sugerindo que os jovens foram proporcionalmente mais prejudicados pela crise do emprego. Por outro lado, h pases que lograram reduzir tanto as taxas de desemprego juvenil quanto a distncia entre estas e as taxas de desemprego adulto, indicando um espao para polticas pblicas voltadas para o emprego de jovens. No surpreende, portanto, que ateno crescente tenha sido devotada a essas polticas, primeiro nos pases capitalistas centrais e mais recentemente nos perifricos. Essa preocupao extrapola hoje os governos nacionais, motivando iniciativas multilaterais como os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), que incluiu a reduo do desemprego juvenil como uma de suas metas, e o lanamento da Rede de Emprego para Jovens (Youth Employment Network) por parte da OIT. As vrias polticas existentes voltadas a favorecer a insero dos jovens no mercado de trabalho podem, grosso modo, ser divididas em trs tipos: Formao profissional. Incentivo contratao. Normativas. As polticas de formao profissional procuram elevar as habilidades produtivas dos trabalhadores mais jovens. Alm de oferecer a oportunidade de aprender as tcnicas necessrias a determinado tipo de emprego, os cursos de formao profissional tambm realizam certa socializao do jovem no mundo do trabalho; por exemplo, eles so com

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freqncia a instncia em que os jovens tm contato com as primeiras noes de direitos e deveres em uma relao de trabalho. O prprio fato de ter concludo um curso de formao profissional (para alm dos conhecimentos efetivamente incorporados) pode ser visto pelos empregadores como um sinal positivo, denotando esforo, responsabilidade etc. Em suma, h razes para crer que a oferta de oportunidades de formao profissional pode, sob certas condies, facilitar a entrada do jovem no mercado de trabalho, ao minimizar alguns aspectos que o desfavorecem frente aos demais trabalhadores. Entretanto, no que se refere a uma reduo significativa do desemprego juvenil, questionvel a eficcia das polticas de formao profissional. Como visto anteriormente, o aumento do desemprego no se d apenas entre os jovens e deve-se gerao insuficiente de postos de trabalho para abrigar toda a populao trabalhadora. Assim sendo, aprimorar as habilidades dos jovens provavelmente no lhes garantir um espao muito maior no mercado de trabalho e mesmo que o fizesse, seria to-somente custa do aumento do desemprego entre os trabalhadores adultos, j que isso tenderia simplesmente a aumentar a concorrncia entre trabalhadores por um conjunto limitado de oportunidades de emprego. Em um contexto de desemprego em alta, a oferta de formao profissional essencialmente compensatria, pois na melhor das hipteses diminuir a desigualdade interna ao mercado de trabalho, se for dirigida aos jovens de menor empregabilidade. No obstante serem incapazes de afetar de maneira efetiva o desemprego juvenil, as polticas de formao profissional podem ser instrumentos importantes para a construo de itinerrios ocupacionais. Podem limitar, at certo ponto, a rotatividade no emprego, mas a sua principal contribuio permitir que os trabalhadores jovens possam buscar ocupaes mais interessantes e comearem a construir uma carreira profissional. Para isso, no basta s a qualificao em si; precisa estar associada a mecanismos de garantia de renda e a uma orientao capaz de facilitar a insero profissional do jovem. As polticas de incentivo contratao consistem basicamente na reduo do custo de contratao dos mais jovens. As formas pelas quais se garante essa reduo variam, e podem ter impactos bastante diferentes em termos dos resultados. Uma primeira forma a criao de um subsdio, transferindo para o Estado uma parte do custo salarial. Alternativamente, a legislao pode reduzir os encargos no-salariais para a contratao de jovens, o que pode ser considerado um tipo de incentivo fiscal, desde que os jovens ainda mantenham os benefcios relativos a esses encargos.7 A idia que este subsdio estimule a empresa a manter o jovem empregado por um perodo suficiente para que ele adquira experincia e credenciais que afetem positivamente sua trajetria futura no mercado de trabalho. O emprego subsidiado seria mais efetivo do que a oferta isolada de formao profissional: na medida em que garante uma experincia de trabalho, evita que os conhecimentos do jovem se percam por conta da no contratao ou da rpida demisso. Por outro lado, h dois riscos inerentes contratao subvencionada. O primeiro, se a poltica for eficaz em incentivar a contratao de jovens, estes simplesmente substituiriam trabalhadores adultos. Nesse caso, no h ganho lquido em termos de emprego, e o subsdio acaba beneficiando exclusivamente a empresa j que os adultos desempregados continuariam competindo pelo emprego com os jovens desempregados.
7. A reduo de direitos como conseqncia da reduo de encargos sobre a folha retira o carter de subsdio ou incentivo fiscal, tornando o mecanismo simplesmente uma reduo de custos salariais.

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O segundo risco consiste justamente na ineficcia da poltica, dado que aposta na reduo de despesas de um tipo de trabalhador cujo custo j mais baixo. Em relao a outras faixas etrias, os trabalhadores mais jovens j so aqueles cujos salrios so menores e cuja demisso menos onerosa em mdia, devido s menores indenizaes por tempo de emprego. Assim, em vrios casos, esses incentivos acabam sendo pouco atrativos para as empresas contratarem jovens, ou quando elas o fazem, simplesmente utilizam o subsdio para uma contratao que seria feita de qualquer forma. Um segundo modo de incentivar a contratao isentar os contratos de trabalho dos jovens de algumas normas trabalhistas, em especial as relativas remunerao mnima piso salarial da categoria e, principalmente, o SM. O argumento que um SM excessivamente elevado dificultaria a contratao de jovens porque ficaria acima do salrio que as empresas estariam dispostas a pagar. De certa forma, trata-se de uma variante da linha do subsdio, com a diferena de que no onera o Estado no aspecto fiscal, pelo menos diretamente. Alm das crticas j mencionadas de que o custo de empregar jovens j relativamente baixo e de que medidas desse tipo podem beneficiar mais as empresas do que os trabalhadores, outro questionamento a esse tipo de poltica que pode estimular a insero de jovens em empregos de baixa qualidade, que no ajudam o seu itinerrio profissional, pela sua curta durao e pelo desinteresse dos empregadores em seu aprendizado. Ademais, assim como no caso da contratao subvencionada, essa poltica seria incua em uma situao em que predominam entre os jovens os empregos precrios. No mbito das polticas normativas, h uma srie de experincias na regulao das formas de contratao de jovens. Vrias delas seguem a linha de criar novas formas de contrato de trabalho temporrio, por tempo determinado ou em tempo parcial com encargos reduzidos, e se assemelham aos subsdios diretos ou indiretos contratao. Porm, h tambm propostas que estipulam limites ao emprego de jovens, procurando orientar sua experincia profissional no sentido da aprendizagem, geralmente envolvendo a intervenincia de uma instituio responsvel por esse jovem. At aqui, ressaltou-se que as polticas de emprego para jovens so mais capazes de influenciar as caractersticas dos que procuram trabalho do que a gerao de novas ocupaes por si s. Segue-se que o sentido de cada uma dessas polticas depende em grande medida do estado do mercado de trabalho. Embora em um contexto restritivo elas possam ser meramente compensatrias, ou at mesmo incuas, na medida em que so gerados novos empregos em nmero expressivo essas polticas podem favorecer a apropriao eqitativa das novas oportunidades, ou seja, trabalhadores jovens podem alcanar mais empregos e de maior qualidade. Outro comentrio geral que, apesar da distino aqui feita entre diferentes tipos de polticas, no h razo para no desenhar estratgias que combinem os diversos elementos aqui referidos. Na verdade, h exemplos de boas iniciativas que combinam formao profissional prvia, encaminhamento ao mundo do trabalho, contratao incentivada e aprendizagem no local de trabalho. No entanto, uma poltica articulada e complexa tambm pode implicar gasto maior por jovem, o que muitas vezes leva as administraes a limitar a abrangncia da mesma. No Brasil, embora j existissem h dcadas mecanismos destinados ao treinamento de jovens para o mercado de trabalho, a partir da dcada de 1990 que se estruturam polticas federais para a juventude. Elas eram pensadas na tica de que a transio da

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escola/mundo juvenil para o trabalho/mundo adulto de determinados segmentos sociais problemtica, isso, , pode no se completar pelo fracasso escolar, pela incapacidade de utilizar os conhecimentos em oportunidades de trabalho dignas, ou pela combinao dos dois. Por isso, a maior parte desses programas deixou de se voltar simplesmente para a classe trabalhadora em geral, e procurou focar os jovens das comunidades mais pobres, com a inteno declarada de enfrentar a sua marginalizao e at mesmo seu envolvimento com a criminalidade. Os programas federais de emprego para jovens que se constituram nesse perodo responderam a essa orientao. Tambm foram influenciados em grande medida por um duplo diagnstico: de um lado, que o desemprego poderia ser enfrentado por meio da oferta de qualificao profissional massiva e, de outro, que o trabalho no futuro no estaria necessariamente ligado ao emprego assalariado. Partindo desses princpios, a poltica de emprego para jovens a partir de meados da dcada de 1990 se centrou na qualificao profissional, por meio de cursos financiados pelo Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT). O Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor), vigente entre 1995 e 2002, chegou a ter no seu ltimo ano 40% dos seus educandos situados na faixa entre 16 e 24 anos. Com o novo Plano Nacional de Qualificao (PNQ), esta proporo superou os 50% em 2004, mas com reduo do nmero absoluto de jovens atendidos. O Planfor surgiu em paralelo rede de educao profissional e tecnolgica j existente no mbito do sistema de ensino, sob o argumento de que esta no atendia os trabalhadores mais pobres, e no seria capaz de expandir rapidamente a sua oferta. A sua estratgia concentrou-se ento em formar uma rede prpria de entidades em que predominavam os servios de aprendizagem (Senai, Senac e Senar), as escolas de centrais sindicais e diversos tipos de organizaes no-governamentais (ONGs), com o intuito de garantir uma cobertura ampla e capaz de focar nos estratos mais pobres das famlias trabalhadoras. Todavia, o programa passou a enfrentar fortes crticas, tanto pela falta de controle na distribuio de recursos quanto pelo que se considerava ser uma ao de baixa eficcia em termos da capacidade de garantir a colocao no mercado de trabalho. As razes para isso seriam a curta durao dos cursos, a ausncia de articulao com o servio de intermediao e com a elevao de escolaridade, alm das prprias condies restritivas do mercado de trabalho poca. Novas diretrizes foram institudas no PNQ, que teve incio em 2003, especialmente a elevao da carga horria dos cursos e o estreitamento da articulao com o sistema pblico de emprego. Ainda assim, reconhece-se que a ampliao da abrangncia depende da articulao de esforos de vrios setores do governo, das instituies de educao profissional e do setor privado. Uma segunda vertente dessa poltica de emprego foram os programas que visavam facilitar aos jovens a montagem de negcios prprios, individualmente ou em cooperativas. Em geral, consistiram em uma combinao entre formao para gesto e elaborao de plano de negcios. Tambm foi aberta uma linha de crdito especfica (via FAT), embora no houvesse nenhuma garantia de acesso ao crdito por parte dos participantes do programa. Para os seus defensores, esse tipo de poltica estaria mais de acordo com as tendncias do mundo produtivo, evitaria encaminhar os jovens para trajetrias profissionais tpicas dos seus pais, mas hoje sem futuro, se adequando melhor, adicionalmente, natureza dinmica da prpria fase jovem do ciclo de vida. Porm, como poltica pblica, os resultados ainda so muito questionveis, em parte por conta das dificuldades inerentes manuteno de pequenos negcios, da atratividade reduzida dessa experincia para muitos jovens, em funo do grau de compromisso que implica, e do risco de que

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estes empreendimentos acabem reproduzindo as prticas de trabalho informal e precrio das comunidades em que moram. Alm disso, da mesma forma que a demanda por emprego assalariado, as chances de sucesso no auto-emprego ou na abertura de um negcio prprio tambm dependem do ambiente macroeconmico. Portanto, no parece que esse tipo de iniciativa tenha potencial para se tornar uma alternativa ao emprego assalariado para os jovens. Em 2003, a principal iniciativa do governo Lula para a questo do emprego juvenil parecia ser o Programa Nacional de Primeiro Emprego para Juventude (PNPE). Apesar das suas vrias vertentes,8 a que ganhou mais relevo de incio foi a contratao incentivada, que consistia em um subsdio que cobria cerca de SM ao longo do primeiro ano. Essa modalidade teve adeso muito restrita por parte dos empregadores; entre as diversas hipteses para essa frustrao, foi levantado o argumento de que as restries quanto ao tipo de contrato e demisses tornariam a contratao subvencionada pouco atrativa. Mesmo com uma reformulao posterior, que relaxou essas exigncias, as adeses foram poucas. Na prtica, embora a lei no tenha sido revogada e o programa ainda exista, essa modalidade deixou de ser o centro do Primeiro Emprego, que passou a apostar na oferta combinada de qualificao profissional, intermediao e prestao de servio comunitrio, consubstanciada nos Consrcios Sociais da Juventude (CSJ), um arranjo local de ONGs que opera, sobretudo nas reas metropolitanas e em grandes ncleos urbanos. Constituram-se mais de 30 CSJ no perodo 2004-2006, e iniciaram-se tratativas para levar este modelo ao interior por meio de convnios com governos municipais. No entanto, a expanso dos CSJ deparou-se com um obstculo institucional: o seu desenho era bastante semelhante ao do ProJovem e atendia ao mesmo pblico, com a desvantagem de que os consrcios no previam a elevao de escolaridade. A sobreposio entre os dois programas gerou presso dentro do governo pela unificao, em consonncia com o diagnstico mais geral de que os programas federais voltados para os jovens eram fragmentados, no se articulavam uns com os outros e careciam de escala. Durante o primeiro mandato, a sobreposio entre os CSJ e o ProJovem foi contornada pelo fato de que ambos tinham cobertura muito reduzida, e de que o ProJovem trabalhava com jovens de uma faixa de escolaridade inferior dos CSJ fundamental incompleto para aquele e mdio incompleto para estes. No obstante, diante da perspectiva de unificar os programas de juventude e expandir sua cobertura, em 2007 os CSJ passaram a integrar o ProJovem na sua nova configurao, sob a modalidade de ProJovem Trabalhador. A principal contribuio do Programa Primeiro Emprego foi demonstrar a importncia de integrar vrios servios e polticas ligados transio escola-trabalho. Tambm levou a que se refletisse sobre a importncia de aliar formao profissional com marcos normativos especficos para o emprego de jovens, como contratos de experincia, regulamentao de estgios etc. Hoje uma das principais vertentes do emprego juvenil a expanso do contrato de aprendizagem, que permite a contratao de jovens entre 14 e 24 anos por tempo determinado (at dois anos) sob a condio de que os mesmos freqentem um curso de aprendizagem profissional. Alm disso, a lei obriga as empresas a contratarem um nmero de aprendizes equivalente a no mnimo 5% e no mximo 15% do seu contingente de empregados. Tambm limita a jornada de trabalho dos
8. Uma descrio mais pormenorizada das mudanas no PNPE foi feita nos captulos Trabalho e renda das edies nos 9 e 10, de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.

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jovens que no completaram o ensino mdio. H crticas referentes a que a extenso da idade mxima de 18 para 24 anos pode levar utilizao desse contrato simplesmente como outro tipo de trabalho precrio; no obstante, trata-se at o momento de uma das formas mais articuladas de relacionar experincia profissional com aprendizagem, e o seu resultado depender fortemente da qualidade da pactuao entre empresas, sindicatos e fiscalizao do trabalho. Nessa mesma linha segue a nova regulamentao dos estgios, que procura evitar que sejam utilizados apenas como uma forma de contratar trabalhadores jovens sem direitos. Apesar dos diferentes formatos das polticas de emprego para jovens, os dilemas enfrentados por elas so bastante semelhantes. O mais comum talvez seja a disjuntiva entre encaminhar o jovem participante imediatamente para o mercado de trabalho ou procurar estender sua permanncia no espao educacional, seja no ensino regular, seja em alguma outra forma de educao profissional. Esse dilema particularmente forte quando essas polticas se dirigem a jovens com grande defasagem escolar. De um lado, a baixa escolaridade implica oportunidades limitadas de ascenso no mercado de trabalho, ou pela privao de determinadas habilidades, ou pela sinalizao dada aos empregadores. De outro lado, so justamente esses jovens cuja renda familiar mais baixa e que dificilmente podero esperar at atingir algum grau de escolaridade mais elevado, especialmente medida que chegam faixa dos 16-18 anos. Geralmente, existe um precrio equilbrio no desenho e na implementao dessas polticas entre ofertar educao e estabelecer uma ponte com o mundo do trabalho. Tambm nesse sentido que se torna necessrio manter auxlios financeiros minimamente atrativos, pois valores baixos levam ao abandono dos cursos assim que surge uma oportunidade de emprego, mesmo que de curta durao. Um desdobramento desse dilema que programas de primeiro emprego, seja qual for o seu formato, abarcaro sempre uma parte restrita do problema do desemprego juvenil, pois uma grande parte dele se deve rotatividade dos jovens que j tiveram uma experincia no mercado de trabalho. Apesar do mrito em procurar garantir ao jovem uma entrada favorvel no mercado de trabalho, no se pode esperar que sua trajetria seja menos catica do que a maioria das trajetrias ocupacionais; importante no restringir a ateno apenas ao momento de entrada, e pensar em oportunidades de educao e requalificao continuada. Outro dilema ligado ao anterior a escolha dos contedos da formao. Alm de algumas habilidades e conhecimentos gerais, h sempre grandes dvidas por parte dos gestores de polticas de emprego para jovens, bem como de atores sociais, a respeito do que ensinar. Em particular, existe o medo de oferecer contedos relativos a ocupaes para as quais no h mais espao no mercado de trabalho, sendo que as competncias exigidas pelo mesmo esto sempre em mutao. Da parte dos jovens trabalhadores (e mesmo por parte de algumas entidades de formao), h por vezes forte resistncia em aceitar serem preparados para funes rotinizadas e subalternas, que no oferecem perspectivas atraentes em termos de remunerao, status social ou desafio pessoal. Ofertar simplesmente habilidades gerais como contedos introdutrios de informtica, pode ser de pouca valia em um mercado de trabalho no qual h certa abundncia desse tipo de competncia. Encontram-se experincias positivas, com formao ligada a algumas ocupaes com as quais jovens, por motivos culturais se identificam (DJ, cabelo afro etc.), ou mesmo com ocupaes associadas tecnologia moderna como teleatendimento. Por fim, pode ser desejvel que os jovens no incio de sua trajetria profissional tenham

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experincias de trabalho diversificadas, desde que com possibilidade de acumular conhecimentos em cada uma delas. Isso toca na questo das expectativas colocadas para uma poltica de emprego ou, em outras palavras, na questo do(s) seu(s) indicador(es) de sucesso. Se o objetivo no for simplesmente arranjar uma ocupao para o jovem, na perspectiva de que no qualquer trabalho que positivo para sua formao, o que deve nortear essas polticas? Certamente, dentro da idia de que o jovem um sujeito de direitos e deve ter oportunidade de desenvolver ao mximo suas potencialidades, as polticas de emprego devem contribuir no apenas para autonomia econmica, expressa na obteno de uma renda prpria, mas tambm para sua socializao em um ambiente diferente da sua famlia, vizinhana e escola. Ocorre que essas polticas no deveriam apenas ser julgadas pela sua capacidade de colocar o jovem em um posto de trabalho, cabendo avaliar at que ponto essa experincia de trabalho permite adquirir novos conhecimentos, contato com redes de convvio etc. Infelizmente, a tendncia que o mercado de trabalho reproduza as hierarquias sociais preexistentes, confinando jovens de classe baixa em ocupaes desvalorizadas e mal-remuneradas. Portanto, fundamental que polticas de emprego desenvolvam estratgias destinadas a romper, e no a reforar, as barreiras sociais que se colocam frente a esses jovens. 5 Consideraes finais Levando-se em conta os movimentos do mercado de trabalho e das polticas de trabalho e renda, surgem trs pontos que merecem ateno especial: i) a desacelerao do crescimento do nvel de ocupao; ii) a queda do nvel de ocupao entre jovens e pessoas de menor escolaridade; e iii) a nfase renovada na formao profissional como poltica de emprego. Como mencionado na seo 2.1, o nvel de ocupao continua crescendo em ritmo superior PEA, ocasionando a reduo da taxa de desemprego aberto. Mantm-se, ademais, a tendncia de formalizao, isto , a criao de empregos com carteira assinada a taxas superiores s da ocupao em geral. Essa tendncia sugere um crculo virtuoso, em que o crescimento econmico se traduz em queda no desemprego, aumento da renda e incluso social. Porm, a taxa de crescimento da ocupao no perodo 20052006 foi um pouco inferior do perodo 2004-2005. Ainda cedo para saber se essa desacelerao de fato uma tendncia, pois h perspectivas bastante favorveis de crescimento para 2007-2008. Mesmo assim, cabe observar a evoluo com cuidado, porque uma interrupo da tendncia de crescimento da ocupao deixaria o pas com o desemprego e o subemprego em patamares ainda bastante elevados. Isso particularmente importante tendo em vista que h segmentos que no se beneficiaram desse crescimento da ocupao. Como destacado, o nvel de ocupao diminuiu entre os mais jovens e para as pessoas com menor grau de instruo. Em contrapartida, as contrataes se concentraram entre trabalhadores experientes e com ensino mdio. Esse dado expressa elevao no nvel geral de escolaridade da populao e o retardo no momento de entrada dos jovens no mercado de trabalho, fenmenos que em si no so preocupantes. Cabe observar que essa tendncia tambm implica um prognstico sombrio para os jovens de famlias pobres que no chegam sequer a completar o ensino fundamental. Se agora, quando os empregos com carteira assinada se expandem a taxas rpidas, esses jovens no logram melhorar sua insero, o que se pode esperar na eventualidade de uma reverso do ciclo de crescimento? Por isso importante se pensar polticas de emprego lembrando que ainda h um excedente estrutural de trabalhadores,

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cada vez mais concentrado entre os jovens os quais, no curto prazo, podem no ser beneficiados pelas novas oportunidades. O terceiro ponto destacado diz respeito nfase renovada na formao profissional como poltica de emprego. O crescimento do nvel da ocupao tem levantado questes importantes sobre a situao da qualificao da mo-de-obra. Empresas, entidades patronais e de trabalhadores tm apontado a escassez de trabalhadores qualificados para determinadas funes ocasionando em alguns casos a importao de trabalhadores estrangeiros. Embora a dimenso desse fenmeno seja difcil de precisar, significativo o contraste entre essa constatao e o que foi mencionado no pargrafo anterior: escassez de habilidades em simultneo abundncia de trabalhadores. Da a centralidade conferida pelo governo federal poltica de formao profissional. Porm, deve-se apontar que no simplesmente a oferta de contedos quaisquer que permitir converter essas oportunidades de trabalho em mecanismos de incluso social. Para tal, importante articular a formao profissional com: i) um esforo de elevao da escolaridade, j que h fortes evidncias de que este o principal elemento de seleo no mercado de trabalho; ii) iniciativas setoriais que favoream a integrao dos educandos (principalmente os jovens) nos setores dinmicos; e iii) pactos que garantam condies de trabalho (inclusive salariais) favorveis. Do contrrio, apenas as empresas se beneficiaro desses investimentos, pela possibilidade de uma oferta mais ampla de trabalho qualificado, com mais concorrncia entre os trabalhadores e, por isso, a possibilidade de nveis menores de remunerao. Diante de um mundo do trabalho em que ainda predominam os empregos precrios e de baixa remunerao, onde muitos trabalhadores jovens esto excludos at mesmo destes, imprescindvel aproveitar a tendncia expansiva do nvel de emprego como oportunidade de promover a incluso social.

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DESENVOLVIMENTO RURAL

1 Apresentao Este captulo est dividido em quatro sees, alm desta apresentao, contemplando a seguinte estrutura: Fatos relevantes; Acompanhamento e anlise da poltica; Tema em destaque; e Consideraes finais. Alguns dos Fatos relevantes aqui alinhados no s afetam o processo de reforma agrria como podem impactar e mesmo comprometer o futuro desenvolvimento rural. O ambiente otimista, presente em esferas do agronegcio por conta do potencial de ganhos envolvido na produo de agroenergia, especialmente em relao ao etanol, no o mesmo para os movimentos dos trabalhadores rurais. Estes temem a desnacionalizao das terras, crescentes dificuldades na obteno de terras para a reforma agrria, destruio do meio ambiente e subordinao da agricultura do pas s sementes e aos insumos de empresas multinacionais. A omisso da reforma agrria entre os objetivos prioritrios na proposta do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 trouxe desalento e preocupaes aos que ainda acreditam que ela uma necessidade para incluso social e diminuio das desigualdades sociais, alm de ser estratgica para a poltica de garantia alimentar do pas. Ademais, preocupa a desacelerao dos assentamentos, pelo menos nos trs primeiros trimestres do ano. As inquietaes e os impasses da juventude se apresentam segundo os vrios contextos sociais. O acesso a educao, sade, lazer, cultura e mercado de trabalho, j difcil para qualquer adolescente ou jovem pobre nas cidades, assume caractersticas especialmente preocupantes no contexto rural. 2 Fatos relevantes 2.1 Processo legislativo com implicaes na reforma agrria e no desenvolvimento rural sustentvel O Projeto de Lei (PL) no 578/2007, em tramitao na Assemblia Legislativa do Estado de So Paulo, de iniciativa do governador Jos Serra, prope a regularizao das fazendas com rea superior a 500 hectares que ocupam terras devolutas do estado de So Paulo na regio do Pontal do Paranapanema. Os movimentos sociais rurais que lutam pela reforma agrria criticam a iniciativa, pois tal medida, se transformada em lei, acaba com as expectativas de obteno de terras para novos assentamentos. Em dezembro de 2003, o governo paulista promulgou lei que regularizou a posse de fazendas com menos de 500 hectares. O novo projeto possibilitar a regularizao de 200 fazendas com rea de 300 mil hectares, desde que os seus atuais detentores entreguem parte da rea ou outras reas como compensao pela regularizao. Uma tabela define os percentuais de alienao da terra a serem entregues ao estado: 15% para reas devolutas acima de 500 hectares que no excedam mil hectares; 20% para aquelas entre mil e 2 mil hectares; e 25% para aquelas acima de 2 mil hectares.

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O PL no 6.424/2005, elaborado pelo senador Flexa Ribeiro, do PSDB-PA, foi aprovado no Senado (PLS no 110/2005) e atualmente encontra-se em tramitao na Cmara dos Deputados, onde foi assumido pela bancada ruralista, que props o apensamento de dois outros projetos de lei apresentados anteriormente: um que prope a reduo da reserva legal de 80% para 50% nas propriedades rurais na Amaznia Legal e outro que permite aos proprietrios compensar desmatamento de reserva legal em outras bacias hidrogrficas.1 Como principal justificativa, os ruralistas argumentam que o pas no pode prescindir da janela de oportunidades que se abriu com a crescente demanda mundial por energia verde. A expanso da produo de biocombustveis exigir crescentes reas de plantio, que, segundo eles, no deveriam estar indisponibilizadas por conta de uma legislao, para eles, excessivamente restritiva. A proposta em pauta visa, em seus termos, permitir a reposio florestal e a recomposio da reserva legal mediante o plantio de palmceas em reas alteradas. Embora atinja, sobretudo, a Amaznia, todos os demais biomas estaro sob risco em caso de sua aprovao. Segundo o Cdigo Florestal Brasileiro,2 considerada Reserva Legal, dentro de cada propriedade, uma rea mnima de vegetao nativa que cumpra a funo ecolgica de habitat para a biodiversidade e/ou de fornecedora de servios ambientais, como estoque de produtos florestais, proteo do solo e corpos dgua, controle de pragas e incndios e captao de carbono da atmosfera, entre outros, respeitados os seguintes limites mnimos: 80% do total da propriedade, na Amaznia; 35%, na regio de Cerrado que esteja nos estados da Amaznia Legal; e 20%, nas demais regies do pas. O principal objetivo do PL no 6.424/2005 permitir que 30% das Reservas Legais na Amaznia possam ser recompostas com espcies exticas ao ecossistema amaznico, incluindo as palmceas. Se aprovado, o projeto permitir o avano do plantio em larga escala de matria-prima para a produo de biocombustveis, sobretudo o dend, possibilitando a reduo da Reserva Legal na Amaznia para 50%. De outra parte, a compensao de Reserva Legal em outra bacia, no mesmo estado e bioma, permitir o surgimento de bacias hidrogrficas sem reas de floresta e desestimular a recuperao de reas degradadas, impactando negativamente sua capacidade de gerar ganhos ambientais, como a produo de gua e chuva em suas reas de influncia. Se aprovado como atualmente proposto, o PL no 6.424/2005 tambm trar conseqncias sobre as reas que integram as comunidades tradicionais e sobre os dispositivos que balizam os processos de recuperao ambiental de reas degradadas. Isso significar a perda de autonomia daquelas comunidades na governana de suas reas que estaro comprometidas pelo processo compensatrio. Tendo sido aprovado na Comisso de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (CMADS), o projeto encontra-se em discusso na Comisso de Agricultura, Produo Agrcola e Desenvolvimento Rural. A expectativa que tambm seja aprovado nessa comisso, haja vista os ruralistas deterem a maioria dos votos.

1. Trata-se do PL no 1.207/2007, de autoria do deputado Wandenkolk Gonalves (PSDB-PA), que prope a reduo da reserva legal de 80% para 50% nas propriedades rurais na Amaznia Legal, e do PL no 6.840/2006, do ex-deputado Jos Thomaz Non (DEM-AL), que permite aos proprietrios de terra compensar desmatamento de Reserva Legal em outras bacias hidrogrficas. 2. Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.

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A matria tramita na Cmara em carter terminativo; se for aprovada, passar apenas pela Comisso de Constituio e Justia, antes de voltar para uma segunda e definitiva votao entre os senadores. 2.2 Articulaes no mbito da Cmara e do Senado Foi criada, em abril de 2007, a Frente Parlamentar sobre a Terra, Territrio e Biodiversidade: Agricultura Familiar Camponesa, Reforma Agrria e Desenvolvimento Sustentvel (que passou a ser denominada apenas Frente Parlamentar da Terra) a partir de uma demanda dos movimentos sociais para defesa da reforma agrria, da agricultura familiar e do desenvolvimento sustentvel. Tambm deve contrapor-se aos interesses e teses da bancada ruralista. Um dos projetos prioritrios da Frente Parlamentar da Terra formada por 177 deputados e 12 senadores a aprovao da proposta de Emenda Constitucional (EC) no 438/2001, que permite a expropriao de reas com comprovada existncia de trabalho escravo. A matria est pronta para ser votada em segundo turno na Cmara. Outra tarefa da frente pressionar o governo para a edio do decreto que trata da atualizao dos ndices de produtividade da terra. Tambm devero ser resgatados os projetos que foram apresentados no relatrio original da Comisso Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) da Terra, relatado pelo ex-deputado federal Joo Alfredo (PSOL-CE). O relatrio foi derrotado aps uma manobra dos ruralistas, que aprovaram questes que vo de encontro aos movimentos sociais do campo, inclusive, criminalizando-os.3 Em julho de 2007, foi relanada a Frente Parlamentar da Agricultura Familiar, que reafirma entre seus objetivos a promoo de polticas pblicas, o aprimoramento da legislao federal, a defesa da biodiversidade e a utilizao sustentvel dos recursos naturais. Ela tambm se ocupar de outros temas, dentre os quais: previdncia social, cooperativismo, educao do campo, acesso terra e ao crdito. A Frente Parlamentar da Agricultura Familiar, fundada em 1995, estava desativada. Seu relanamento foi articulado pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag) e por parlamentares da sua base de apoio. Atualmente conta com cerca de 225 parlamentares, entre deputados e senadores, e pretende somar foras com a Frente da Terra na defesa de interesses comuns, at porque vrios de seus integrantes participam de ambos os grupos. A articulao desses grupos de interesse, contudo, no garantia suficiente para que matrias de interesse de agricultores familiares, assentados ou no, dos sem-terra e dos trabalhadores rurais temporrios ou permanentes possam avanar no mbito legislativo. At o momento, foras contrrias tm conseguido inviabilizar a aprovao de matrias que vo ao encontro dos seus interesses. 2.3 Os movimentos sociais rurais: impasses e demandas As deliberaes finais do V Congresso Nacional do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), apresentadas no anexo 1, no deram reforma agrria a relevncia que traduzisse sua centralidade, apesar de, em outros momentos, reafirmarem que ela no apenas uma questo de eficincia produtiva, mas de justia social e soberania

3. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 13.

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popular.4 O tema foi tratado de forma breve no documento final do congresso, e dedicou-se menos espao aos que ainda lutam para ter acesso terra que aos que nela se acham instalados como agricultores familiares ou assentados da reforma agrria. A maior parte das deliberaes de carter normativo e de defesa de direitos, com nfase no combate s empresas estrangeiras e s questes de sustentabilidade ambiental. Especificamente em relao questo agrria, critica a violncia no campo, defende a necessidade de se impor um limite ao tamanho da propriedade e a desapropriao dos latifndios, em especial os de propriedade do capital estrangeiro e dos bancos. O maior problema que o MST v no campo est no avano do agronegcio e na crescente presena de empresas estrangeiras na compra de terras, o que envolve no apenas a posse da terra mas tambm o domnio da gua, das florestas e da biodiversidade. A corrida pelo biocombustvel e a elevao dos preos da terra torna mais difcil a obteno de reas para a reforma agrria. O movimento defende que os assentados devam produzir alimentos sem agrotxicos para o mercado interno. Na primeira proposio do V Congresso, o MST se compromete a articular com todos os setores sociais um projeto popular que enfrente o neoliberalismo, o imperialismo. A luta contra privatizaes e a transposio do Rio So Francisco tambm so abordadas. Questes ambientais esto em cinco itens, entre eles, o combate a agrotxicos. O MST destaca tambm a necessidade de se combater as empresas transnacionais que controlam as sementes e o comrcio agrcola.5 Para lideranas do movimento,6 o latifndio deixou de ser o principal antagonista da reforma agrria, tendo sido substitudo pelas empresas transnacionais e pelo governo Lula. Avaliam que o atual modelo de reforma agrria se esgotou por imposies da elite, sobretudo a parcela vinculada ao agronegcio. Por isso acreditam que a questo agrria brasileira permanece sem soluo. Os esforos do MST devero, doravante, concentrar-se na luta por um novo tipo de reforma agrria, que combine a democratizao do acesso terra com a reorganizao da produo, priorizando a produo de alimentos para o mercado interno com um novo padro tecnolgico, preservando e recuperando o meio ambiente. Alm disso, preconizam a interiorizao de agroindstrias organizadas de forma cooperativa, bem como a garantia de acesso a nveis crescentes de educao e sade. Uma precondio para fazer avanar essas proposies seria a imposio de limite legal ao tamanho mximo da propriedade rural. O Grito da Terra Brasil, organizado pela Contag, realizado anualmente desde 1995. Sua edio de 2007 aconteceu em maio ltimo, em Braslia, e encaminhou ao governo federal uma pauta de reivindicaes bastante extensa, cobrindo temas variados, desde a poltica agrcola e reforma agrria, passando por questes relativas a educao, sade, direitos humanos, meio ambiente, esporte, previdncia social, e ainda sugestes quanto ao funcionamento do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). Dentre os 160 itens arrolados, destacam-se os seguintes: a urgncia e a importncia da atualizao dos ndices de produtividade da terra para a reforma agrria;
4. Conforme artigo de autoria de Joo Pedro Stdile, no jornal Folha de S. Paulo, de 11 de junho de 2007. 5. Ver no Anexo 1 o conjunto das decises: Compromissos Referendados pelo V Congresso Nacional do MST. 6. Idem.

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a liberao de R$ 12 bilhes em crditos do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e a reduo das suas taxas de juros, o que foi contemplado no Plano Safra da Agricultura Familiar formulado para o ano agrcola 2007/2008; a fixao, como meta da reforma agrria, do assentamento de 250 mil famlias/ ano; e o estabelecimento de polticas especiais para atendimento de assalariados rurais em perodos de entressafra. Outros itens destacam a necessidade de aumento de recursos para: pesquisa, capacitao, assistncia tcnica e extenso rural; fortalecimento e valorizao da agricultura familiar; e melhoria da educao no campo. As reivindicaes do MST e da Contag diferem, sobretudo, na estratgia e na forma de articulao das respectivas demandas e teses. Enquanto o MST se concentra em questes de ordem poltica e de organizao popular, para a consecuo de seus objetivos, a Contag centra suas demandas no sentido de fazer avanar conquistas especficas, basicamente focadas na poltica agrcola, que no desafiam a ordem polticoinstitucional vigente. Assim, expressam diferentes prioridades e identificam diferentes antagonistas. Para o MST, o adversrio est no modelo econmico que privilegia o agronegcio, enquanto para a Contag o importante conseguir polticas pblicas que favoream seu pblico-alvo. 2.4 O cancelamento de assentamentos no estado do Par Em agosto de 2007, o Ministrio Pblico Federal (MPF) do Par ingressou na Justia Federal de Santarm com uma ao civil pblica para anular 99 portarias de criao de assentamentos da reforma agrria emitidas pela Superintendncia Regional do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) em Santarm sem licena ambiental, entre 2005 e 2007. A ao tambm tem por objetivo anular duas clusulas do Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC), assinado entre o Incra e a Secretaria Executiva de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente (Sectam) do governo do Par, em julho ltimo. Esse acordo permite a dispensa da licena de viabilidade ambiental e a posterior liberao de planos de manejo para os assentamentos criados sem licena ambiental. Segundo o MPF, todos os Projetos de Assentamento (PAs), Projetos de Assentamento Coletivo (PACs) e Projetos de Desenvolvimento Sustentvel (PDSs) instalados na regio entre 2005 e 2007 foram criados sem estudos de viabilidade ambiental, apenas com levantamentos tcnicos resumidos, sem informaes geogrficas, mapas ou perfil socioeconmico da regio, laudo agronmico, imagem de satlite georreferenciada, planta de localizao, mapa de reas de prioridade biolgica e mapa de classes de capacidade de uso das terras. E mais, vrios assentamentos tambm estariam sobrepostos ao Parque Nacional da Amaznia, em Itaituba, que, por ser unidade de conservao integral, no permite nenhuma ocupao humana. Alm de no atenderem legtima demanda do pblico potencial da reforma agrria, vo ao encontro dos interesses do setor madeireiro, que percebe nos assentamentos a fonte de um estoque de matria-prima cujo manejo objeto de um licenciamento mais rpido.

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Tambm funcionrios do Incra,7 que vivenciaram um longo perodo de greve entre maio e agosto de 2007 se posicionaram na defesa do MPF, elencando uma srie de crticas atuao do instituto na regio. Reafirmaram que a maioria dos servidores atua de maneira condizente com o servio pblico e no compactua com possveis irregularidades existentes. Mas decises tcnicas estariam sendo tomadas, obedecendo a critrios polticos, sem consulta ao corpo de profissionais da instituio e em desacordo com as legislaes agrria e ambiental e com as normas internas do prprio Incra. A atuao ilegal de madeireiras no interior de assentamentos tambm foi denunciada. Os contratos de Parceria Pblico-Privada (PPP) entre assentados e indstria madeireira, propostos pela Superintendncia do Incra de Santarm como novo modelo de reforma agrria para a Amaznia, tambm foram criticados por outros tcnicos e pesquisadores agrrios. Por outro lado, a Procuradoria-Geral do estado, ligada ao governo do Par, solicitou Justia que negue o pedido. Segundo dirigentes do Incra de Santarm, com as licenas canceladas, a grilagem de terra e o desmatamento sero favorecidos, o que afetaria o processo de ordenamento fundirio na Amaznia e favoreceria a grilagem e o desmatamento. 2.5 Condies de trabalho no meio rural A precariedade e os riscos8 a que esto submetidos trabalhadores rurais afetam sua sade e vida reprodutiva. Diferentes pesquisas apontam o impacto negativo advindo do uso de agrotxicos e outros insumos qumicos, na sade humana. Na organizao do processo de trabalho agrcola, ainda grande o desconhecimento dos riscos da exposio e da no utilizao de equipamentos de proteo individual durante a aplicao de pesticidas. Alm disso, o uso concomitante de agrotxicos dos grupos organofosforados, piretrides, herbicidas e fungicidas constitui prtica comum no cultivo de hortalias. Na agricultura familiar, basicamente todos participam, mesmo em diferentes escalas de tempo, das atividades agrcolas (preparo do solo, plantio, adubagem, combate s pragas e colheita). Mesmo os jovens e as mulheres grvidas participam da aplicao de pesticidas, ficando suscetveis a contaminaes . Ademais, na maioria das vezes, as ocorrncias de intoxicao no so notificadas. Esse quadro, presente em todo o pas, tem incentivado os movimentos sociais rurais a fixar como bandeira de luta a defesa da produo orgnica, isto , sem uso de produtos qumicos. De outra parte, o esforo fsico demandado por tarefas agrcolas causa desgaste e envelhecimento precoces. As condies de trabalho nos canaviais, com ocorrncias de morte por exausto dos cortadores de cana, continuam preocupantes. A Pastoral do Migrante em Guariba-SP, entidade ligada Igreja Catlica, tem relatado a ocorrncia dessas mortes, tendo em vista a quantidade abusiva de toneladas de cana que cada trabalhador deve cortar por dia cerca de 12 toneladas. Se no atingir a meta mnima estabelecida, o trabalhador dispensado. Entidades de defesa dos direitos humanos como a Rede Social de Justia e Direitos Humanos j manifestaram preocupaes com os incentivos governamentais para aumentar a produo de agrocombustvel extrado da cana-de-acar, com o conseqente crescimento da rea plantada, o que dificultar a fiscalizao do setor.

7. Manifesto Pblico da Associao dos Servidores da Reforma Agrria (Assera) do oeste do Par. Santarm, 21 de agosto de 2007. 8. Outras informaes podem ser encontradas no captulo Trabalho e renda desta edio.

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Quanto ao combate ao trabalho escravo, enfrentaram-se em 2007 dificuldades adicionais com a montagem e locomoo das equipes mveis coordenadas pelo Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE). Aps inspeo em uma fazenda do Grupo Pagrisa Par Pastoril e Agrcola S/A, no estado do Par, onde a equipe de fiscalizao contabilizou mais de mil trabalhadores em situao de trabalho escravo, instaurou-se uma polmica sobre a atuao do Grupo Mvel de Combate ao Trabalho Escravo. Por presso de ruralistas, foi constituda, no Senado Federal, uma comisso para atender os reclamos da empresa autuada, que alegava ter havido exagero e impreciso no trabalho de fiscalizao. Em conseqncia, o trabalho do MTE foi suspenso por vrios dias, pois de nada adiantaria efetuar fiscalizaes, se ingerncias polticas anulassem ou desqualificassem o trabalho realizado. O relatrio dos senadores isentando a empresa dos crimes de explorao de trabalho escravo no foi levado em conta pelo Ministrio Pblico (MP), que, aps o exame dos documentos pertinentes, abriu ao penal contra os responsveis pelo crime. O ministro do trabalho, Carlos Lupi, defendeu abertamente a operao de fiscalizao na Pagrisa em reunio da Comisso Nacional para a Erradicao do Trabalho Escravo (Conatrae), no dia 31 de julho, quando todos os integrantes da comisso com exceo da Confederao da Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) aprovaram uma nota pblica de apoio s aes do grupo mvel. Tambm endossaram o relatrio da fiscalizao produzido pelo Grupo Mvel Coordenadoria Nacional de Combate ao Trabalho Escravo (Conaete) do Ministrio Pblico do Trabalho e Polcia Federal. Por sua vez, o MPF no Par ajuizou ao penal por trabalho escravo contra os dirigentes da Pagrisa. 2.6 A (quase) paralisao dos assentamentos Os funcionrios do Incra, ao permanecer em greve, contriburam para a desacelerao do processo de reforma agrria. Assim, nos trs primeiros trimestres de 2007, registrou-se o assentamento de 23.849 famlias, desempenho bem inferior ao observado no mesmo perodo de 2006 (59.860 famlias). Ou seja, no corrente ano, de 1o de janeiro a 30 de setembro, houve uma diminuio de 60% na quantidade de famlias assentadas. Mas a questo mais grave enfrentada pelo MDA diz respeito s denncias do MPF do Par, conforme relatado acima. Ademais, para muitos agraristas, h tempo os dados divulgados pelo ministrio sobre os assentamentos de famlias rurais vm sendo contestados. Para o MST, os assentamentos realizados em projetos antigos deveriam ser contabilizados parte. Somente os assentamentos realizados em projetos recm-criados seriam passveis de contabilizao para aferio das metas anuais de assentamento, pois somente estes estariam significando criao de novas unidades produtivas. Os efeitos sobre a estrutura fundiria, com a ocupao de lotes pertencentes a projetos criados no passado, so nulos. 2.7 Conflitos agrrios: a Usina Prado um caso exemplar Relatrio recente de representantes da Plataforma Nacional de Direitos Humanos, Econmicos, Sociais, Culturais e Ambientais (Plataforma DhESCA Brasil) expe as dificuldades para a produo e a extrema violncia a que esto submetidos trabalhadores rurais em Pernambuco. At 2006, o estado apresentava os maiores nmeros de ocupao de terras. O relatrio refere-se especificamente a trs reas de conflitos do estado: as Ilhas de Sirinham, o Acampamento Chico Mendes, em So Loureno da Mata, e os assentamentos do Engenho Prado, em Tracunham.

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Em primeiro plano so ressaltadas as afinidades e a colaborao entre os policiais militares e as milcias privadas de usineiros da regio.9 A truculncia dessas foras de represso durante aes de despejo e as denncias de prtica de tortura contra trabalhadores rurais so freqentes. O quadro fica ainda mais preocupante com a verificao das precrias condies de vida tanto dos trabalhadores acampados como dos assentados. A regio do Engenho Prado uma rea de conflito desde 1997, segundo informa a Comisso Pastoral da Terra (CPT) em Pernambuco. Na poca, os agricultores j estavam acampados na rea, produzindo e abastecendo mais de cinco municpios. Em 2003, o governo desapropriou as terras do engenho e, em 2005, foi emitida a posse para os agricultores. Foram criados quatro projetos de assentamento: Nova Cana, Ismael Felipe, Chico Mendes I e II. Durante esse tempo de luta, os moradores sofreram com as reintegraes concedidas pela Justia: uma em 1997 e outra em 2003; alm de trs violentos despejos. At agora, a rea ainda no recebeu os crditos e as benfeitorias que a lei lhes assegura: no tm gua nem luz, as terras no foram demarcadas nem os lotes definidos, e os assentados continuam vivendo num acampamento, pois no receberam crdito para plantio ou para construir suas casas. Tambm no tiveram acesso aos recursos do Pronaf. Os necessrios Planos de Desenvolvimento do Assentamento (PDA) ainda no foram elaborados. Engenho Prado vem sofrendo com a intimidao e, muitas vezes, a ao violenta de policiais militares e milcias particulares. Em 2007, no perodo de menos de um ms, dois trabalhadores rurais foram assassinados. Os moradores dos assentamentos acreditam na possibilidade de os crimes estarem ligados disputa pela terra, pois, segundo eles, estas no so as primeiras mortes na regio que acontecem depois da conquista da terra pelos trabalhadores. 2.8 O Bolsa Famlia e a luta pela reforma agrria Os movimentos sociais rurais que compem a Via Campesina vm denunciando a utilizao do Programa Bolsa Famlia (PBF) como uma forma de cooptao de trabalhadores rurais sem-terra, os quais, quando abrigados pelo programa, abandonam a luta pela terra. Relatrio da Secretaria da Agricultura Familiar (SAF) aponta que, dentre as famlias de agricultores do semi-rido10 atendidas pelo Programa Garantia-Safra, 70% tambm recebem o benefcio. Esses dados alimentam as preocupaes dos movimentos sociais rurais quanto aos possveis efeitos desmobilizadores do PBF na organizao da luta pela reforma agrria. Para vrios especialistas,11 o PBF uma importante (mas no a nica) causa da diminuio do nmero de famlias interessadas em participar de acampamentos e invases de terra. Outros fatores esto presentes, tais como o desalento provocado pela lentido
9. No so casos isolados. Em geral a relao com a polcia militar no diferente em outras reas. O acampamento Chico Mendes, em So Loureno da Mata, na Zona da Mata Norte do estado, sofreu um violento despejo em 2005, no qual diversos trabalhadores foram torturados e tiveram suas casas e plantaes destrudas. A ao dos policiais contou com o auxilio de tratores e trabalhadores das usinas do Grupo Votorantim. 10. A regio do semi-rido brasileiro, conforme delimitao feita pelo Ministrio da Integrao Nacional (MIN) em 2005, possui 969.589,4 km2, compreendendo 1.133 municpios dos estados do Piau, Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe, Bahia e norte de Minas Gerais, totalizando uma populao de 20.858.264 pessoas, 44% destas residindo na zona rural. 11. Com destaque para Plnio de Arruda Sampaio, presidente da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra); Zander Navarro, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; Dom Toms Balduino, ex-presidente da CPT; e Maria Cecilia Manzoli Turatti, autora de Os Filhos da Lona Preta, dissertao de mestrado em Antropologia na USP.

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da reforma agrria, a identificao de movimentos sociais com o governo Lula e o aumento do apoio financeiro a entidades que deveriam defender os interesses dos agricultores pobres, com ou sem terra. Para a direo nacional do MST, o Bolsa Famlia pode ter levado a certa inrcia na luta pela terra, mas no pode ser assumido como uma soluo definitiva para a incluso social dos sem-terra. No futuro, a luta pela terra voltar a ser uma prioridade. 3 Acompanhamento e anlise da poltica Depois de ter alcanado nmeros inditos em termos de famlias assentadas,12 mesmo sem contabilizar os assentamentos criados no Par que esto sub judice, observa-se um refluxo nas aes e intenes governamentais relativamente reforma agrria. Os primeiros indcios apareceram na proposta oramentria para 2008, que previu uma diminuio de 17,5% nos gastos com assentamentos rurais, de R$ 1,17 bilho para R$ 965,2 milhes. Os recursos para obteno de terras ao fundamental para a reforma agrria tambm foram reduzidos, embora em menor proporo (2,2% entre 2007 e 2008). Na mesma direo, houve diminuio de 4,4% no valor proposto para emisso de Ttulos da Dvida Agrria, de R$ 657 milhes para R$ 628 milhes. O MDA reconhece tais redues, mas as considera de pequena monta, pois no acarretaro prejuzos para a execuo global da poltica de reforma agrria tal qual desenhada no II Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) e na proposta do PPA 2008-2011 encaminhada ao Congresso Nacional. Para tanto, acredita-se que no decorrer do ano haver as suplementaes oramentrias que se faam necessrias, como tem sido praxe. Mas, sem dvida, mesmo mantendo nveis oramentrios prximos ao de 2007, em 2008 o Incra se defrontar com um quadro bastante diferenciado em termos de acessibilidade a terras, seja pela elevao dos preos fenmeno j observado em todas as regies, pelo menos desde meados de 2006 , seja por conta das presses advindas da expanso de commodities (principalmente soja e milho) e da cana-de-acar. Outra deciso anunciada pelo presidente do Incra, Rolf Hackbart, contraria as propostas originais do governo Lula em relao reforma agrria, e confirma as dificuldades na obteno de terras nas regies de maior densidade de acampados. No mais haver nem no discurso oficial prioridade para assentamento das famlias acampadas. Nas suas palavras: O fato de uma famlia estar acampada em um barraco de lona no ser critrio para definir os selecionados para assentamentos a famlia tem de se encaixar nos critrios do Incra. Os movimentos sociais podem ajudar na seleo das famlias, mas o Incra que vai dizer quem vai ou no ser assentado. Com essa diretriz, o Incra pretende concentrar as desapropriaes em pontos estratgicos, para os quais os sem-terra tero de migrar, caso selecionados. Outro efeito esperado est na diminuio dos acampados e acampamentos. No Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, uma microrregio de cada estado ir concentrar as desapropriaes de reas para a constituio de novos projetos de reforma agrria. Parte das resistncias, dado que os movimentos e as entidades de trabalhadores rurais esto acostumados a pressionar pela desapropriao das reas invadidas, poder ser superada pela destinao de Bolsa Famlia aos acampados, segundo declaraes de dirigentes do MDA.
12. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise nos 13 e 14.

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Para amenizar essa determinao, o Incra informa que continuar a priorizar os acampados, desde que se enquadrem nas demais exigncias. Ou seja, a condio de acampado foi colocada em segundo plano; o tempo de acampamento tambm no mais ser levado em considerao. Entre 2003 e 2006, a maioria das famlias foi assentada na regio amaznica ou seja, longe das bases dos sem-terra. Atualmente, segundo a Via Campesina, haveria no pas cerca de 200 mil famlias (quase 1 milho de pessoas) vivendo em acampamentos, a maioria delas nas regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste. A meta de assentar 100 mil famlias em 2007 dificilmente ter sido cumprida quando se anunciar o resultado oficial. O argumento mais citado tanto pelo Incra como pelos movimentos sociais para o atraso da reforma agrria est na no atualizao dos ndices de produtividade da terra, que constituem o parmetro tcnico bsico para fundamentar as aes desapropriatrias. 3.1 A proposta do PPA 2008-2011 e o MDA Embora a reforma agrria tenha conseqncias diretas importantes para a consecuo dos objetivos13 do governo enunciados na proposta do PPA 2008-2011, ficou ausente na enumerao dos objetivos prioritrios. Apenas o Pronaf, especificamente quanto concesso de crdito e prestao de assistncia tcnica, mereceu tal destaque. Tambm, por conta das novas reas sob responsabilidade do MDA, os objetivos setoriais fixados refletem igualmente uma grande amplitude. A centralidade da reforma agrria est compartilhada com outros aspectos igualmente importantes para a elevao da qualidade de vida e cidadania no campo. Assim, foram estabelecidos os seguintes objetivos setoriais: i) promover a reforma agrria, dar acesso terra e propiciar conhecimento para produo de alimentos, renda e cidadania no campo; ii) universalizar os direitos, a paz, a qualidade de vida e a justia social no meio rural; iii) consolidar o desenvolvimento territorial; e iv) garantir e ampliar a renda agrcola e fortalecer a agricultura familiar. A definio dos programas para o novo perodo ficou bastante similar do PPA que est se encerrando. As aes centrais da reforma agrria, que englobam desde a obteno de terras at a estruturao dos assentamentos, continuaram centradas em dois grandes programas: 0135 Assentamentos para Trabalhadores Rurais e 0137 Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento, que tiveram as aes redistribudas com vistas a ganhos de eficincia, respectivamente, com os seguintes objetivos: promover a democratizao do acesso terra e desenvolver, recuperar e consolidar assentamentos da reforma agrria. O primeiro deles se concentra nas aes necessrias constituio de um assentamento, inclusive buscando as licenas ambientais; o segundo, na estruturao dos assentados e assentamentos, agora sem delimitao da poca em que foram incorporados ao programa. Apenas um novo programa foi criado o de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater) com vistas a
(...) disciplinar, ampliar, organizar e qualificar a prestao dos servios de Ater para os agricultores familiares e empreendedores familiares rurais, tendo como pblico-alvo os agricultores familiares, os empreendedores familiares rurais (conforme previsto na Lei no 11.326/06), as comunidades tradicionais, os beneficirios do Programa Nacional de Reforma Agrria e os agentes de Ater.
13. Objetivos do governo: promover o crescimento econmico ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda; promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; e reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional.

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O quadro 1 apresenta o rol de programas do MDA para os prximos quatro anos com seus respectivos objetivos e pblico-alvo.
QUADRO 1

Programas finalsticos propostos pelo MDA para compor o PPA 2008-2011


N
o

Programa

Objetivo Promover a democratizao do acesso terra.

Pblico-alvo Trabalhadores rurais sem-terra.

Assentamentos para Trabalhadores 0135 Rurais 0137 Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento

Desenvolver, recuperar e consolidar assen- Famlias assentadas. tamentos da reforma agrria. Conhecer a efetiva distribuio, concentrao, regime de domnio, posse e uso da terra, bem como assegurar a gesto fundiria nas terras pblicas e incorporar as terras federais reforma agrria. Fortalecer a agricultura familiar, promovendo sua insero competitiva nos mercados de produtos e fatores. Promover o acesso terra por meio do financiamento de imveis rurais que no se enquadrem nos preceitos da desapropriao por interesse social e implantar infra-estrutura nesses imveis. Reduzir a violncia no campo com Mecanismos de preveno e mediao de conflitos agrrios e garantia dos direitos humanos. Promover o planejamento, a implementao e a autogesto do processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, bem como o fortalecimento institucional e a dinamizao de sua economia. Promover a capacitao e o acesso educao formal dos trabalhadores e trabalhadoras das reas de reforma agrria. Disciplinar, ampliar, organizar e qualificar a prestao dos servios de Ater para os agricultores familiares e empreendedores familiares rurais. Detentores nacionais e/ou estrangeiros de imveis rurais a qualquer ttulo, servios registrais de imveis, profissionais e entidades envolvidas com a questo agrria e agrcola. Agricultores familiares.

Gerenciamento da Estrutura 0138 Fundiria e Destinao de Terras Pblicas

0351 Agricultura Familiar Pronaf

1116 Crdito Fundirio

Famlias sem-terra, arrendatrios, parceiros, meeiros, jovens sem-terra e filhos de agricultores familiares.

1120 Paz no Campo

Famlias no campo nas condies de acampados, assentados, agricultores familiares; comunidades indgenas, quilombolas, ribeirinhas, extrativistas e garimpeiras; e os trabalhadores atingidos por barragens. Lderes locais e representantes das entidades que congregam interesses do desenvolvimento rural sustentvel, especialmente dos agricultores familiares e assentados pela reforma agrria. Jovens e adultos assentados da reforma agrria; agricultores familiares; e profissionais egressos de cursos de reas afins reforma agrria. Agricultores familiares, empreendedores familiares rurais (conforme previsto na Lei o n 11.326/2006), comunidades tradicionais, beneficirios do PNRA e agentes de Ater.

1334

Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais

Educao do Campo Programa 1350 Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera)

1427 Ater

Fonte: www.sigplan.gov.br.

Dentre os projetos, aes e atividades que compem o Pronaf, o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) deve ser destacado. Criado para atender reclamos dos movimentos sociais e ser um mecanismo estratgico para garantir um canal de comercializao para agricultores familiares e assentados da reforma agrria (e compatvel com a lgica e objetivos do Fome Zero), sua atuao vem-se firmando a cada ano.14 Tendo iniciado sua implementao em 2003, esteve desde ento vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e ao Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento (Mapa), por meio da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab), entidade responsvel pelas operaes de compra, armazenamento e distribuio dos produtos. Apenas agora passa a ter um espao prprio no mbito do MDA, embora tambm integre as atividades do MDS e da Conab.
14. Ver edies anteriores de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.

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O MDA, conforme mostra a tabela 1, prev destinar R$ 575,4 milhes aquisio de cerca de 1 milho de toneladas de produtos alimentares para a agricultura familiar, inclusive assentados.
TABELA 1

Previso de gastos e metas a serem alcanadas pelo PAA* entre 2008 e 2011
Ano 2008 2009 2010 2011 Total
Fonte: Proposta PPA 2008-2011, anexo 1. Obs.: * O PAA tambm tem atividades desenvolvidas pelo MDS e pelo Mapa.

Gastos (R$) 137.370.000 139.802.478 145.511.539 152.668.248 575.352.265

Meta (toneladas) 244.431 248.759 258.918 271.278 1.023.386

Essas previses devem ser alteradas no processo de implementao do PPA 20082011, sobretudo por conta de presses dos movimentos sociais, que tm insistido na necessidade de ampliao do escopo do programa. Outro ponto importante deve ser destacado. O objetivo do Pronaf, em ambas as verses do PPA 2003-2007 e 2008-2011, o mesmo: fortalecer a agricultura familiar, promovendo sua insero competitiva nos mercados de produtos e fatores. Aparentemente o programa estaria congelado no tempo. Mas o que ocorre que suas transformaes as diversificaes de linhas e a incorporao de pblicos especficos so (re)definidas a cada edio anual do Plano Safra da Agricultura Familiar. Em suas formataes mais recentes, pelo menos desde 2004, estabeleceu linhas de crdito para segmentos produtivos e sociais especficos como as destinadas a mulheres e jovens para alm dos crditos destinados s unidades produtivas familiares. Alm da destinao de financiamentos para atividades de custeio e de investimento para os agricultores familiares assentados da reforma agrria e dos grupos B, C, D e E, formatados a partir do critrio de renda bruta anual da atividade agrcola, o Pronaf pode atender aos seguintes grupos/atividades, desde que identificados com a agricultura familiar: 1) Investimento para implantao de pequenas e mdias agroindstrias ou ampliao, recuperao e modernizao de unidades agroindustriais. 2) Custeio para beneficiamento, industrializao e comercializao da produo. 3) Integralizao de cotas-partes, aplicao em capital de giro, custeio ou investimento para agricultores(as) familiares filiados(as) a cooperativas de produo, de produtores rurais. 4) Pronaf Mulher, investimento (uma nica operao de crdito para mulheres agricultoras, independente do estado civil) e custeio para atividades agropecurias, turismo rural, artesanato e outras atividades no meio rural, de interesse da mulher agricultora. 5) Pronaf Jovem, destinado a jovens agricultores familiares entre 16 e 29 anos que tenham no mnimo 100 horas de cursos ou estgios: investimento (uma nica operao de crdito para atividades agropecurias, turismo rural, artesanato e outras atividades no meio rural).

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6) Pronaf Convivncia com o Semi-rido, para agricultores(as) familiares enquadrados(as) nos grupos A, A/C, B, C e D. Investimento em infra-estrutura hdrica (50% do valor) e demais infra-estruturas de produo agropecuria. 7) Pronaf Floresta, para agricultores(as) familiares dos grupos A, A/C, B, C e D. Investimento, implantao de projetos de sistemas agroflorestais, explorao extrativista ecologicamente sustentvel, plano de manejo e manejo florestal. 8) Pronaf Agroecologia, para agricultores(as) familiares enquadrados nos grupos C, D, ou E que desenvolvam sistemas de produo agroecolgicos e/ou orgnicos. Investimento para implantao de sistemas de produo agroecolgicos e/ou orgnicos. 9) Pronaf ECO Sustentabilidade Ambiental, para agricultores familiares enquadrados nos grupos C, D ou E; investimento para implantao ou recuperao de tecnologias de energia renovvel, bicombustveis, armazenamento hdrico, pequenos aproveitamentos hidroenergticos e silvicultura. Outras aes especficas, embora integrem programas de outros ministrios, esto sob a responsabilidade do Incra e basicamente referem-se demarcao de terras, atividade indispensvel para a viabilizao dos seguintes programas: Desenvolvimento Integrado e Sustentvel do Semi-rido (Conviver/MIN); Identidade tnica e Patrimnio Cultural dos Povos Indgenas (Ministrio da Justia); e Brasil Quilombola (Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial). Uma proposta para atuao conjunta de todos os rgos governamentais, envolvendo programas com possvel incidncia em reas predefinidas os territrios rurais , foi objeto de discusses ao longo de 2007, na busca de um conjunto de aes capazes de elevar os padres de desenvolvimento das populaes neles contidas. Trata-se do Programa Territrios da Cidadania, a ser desenvolvido a partir de 2008. O programa compreende um rol de boas intenes, que, se alcanadas, tero impactos positivos sobre as reas de atuao. Mas s se conseguir definir e delimitar competncias e o arcabouo institucional adequado que d suporte s interaes propostas. Ou seja, necessita de muita articulao e de forte coordenao entre as aes, os ministrios e os entes federativos envolvidos. Um extenso conjunto de aes (135) dever ser realizado pelo governo federal em reas pr-selecionadas, ou seja, em 60 territrios ao longo de 2008. Todos os programas e aes do MDA integram a programao, e ao ministrio caber a coordenao geral do mesmo. Integram o programa: a Casa Civil; os ministrios da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, Cidades, Cultura, Desenvolvimento Agrrio, Desenvolvimento Social e Combate Fome, Educao, Integrao Nacional, Justia, Meio Ambiente, Minas e Energia, Planejamento, Oramento e Gesto, Sade, Trabalho e Emprego, e as secretarias especiais de Aqicultura e Pesca, de Polticas de Promoo da Igualdade Racial, e de Polticas para as Mulheres. Dos R$ 11,3 bilhes para a execuo das 135 aes, o MDA e o MDS investiro R$ 8,4 bilhes no novo projeto. O programa est dividido em trs eixos principais: melhoria de infra-estrutura; incentivo produo; e acesso cidadania e ao desenvolvimento social.

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4 Tema em destaque Juventude rural 4.1 Apresentao A juventude rural, especialmente a vinculada agricultura familiar, possui especificidades que expressam os diferentes papis que lhes so atribudos ou esperados (essencialmente diferentes dos que incidem sobre jovens pertencentes a outros contextos socioeconmicos), pois so vistos como uma categoria-chave para a reproduo social do campo e da agricultura familiar. Por isso, a transferncia de jovens para as cidades, mais do que parte do movimento demogrfico geral do processo de urbanizao das sociedades industrializadas contemporneas, tem sido vista como um problema, na medida em que no s contribui para o esvaziamento do campo, mas tambm pressagia o fim do mundo rural. O entendimento que associa juventude a problemas sociais recorrente no Brasil e no se atm ao jovem rural:15 est presente nos atores e agncias com foco na questo, o que se expressa nas anlises e propostas contidas em programas governamentais, de organizaes da sociedade civil e mesmo do campo acadmico. Ainda se faz presente, nessas propostas, certa naturalizao no uso de termos como jovem, juventude, jovem rural. Em diferentes inseres e enfoques, a categoria jovem aparece, muitas vezes, como auto-evidente. Dado que as fronteiras entre o rural e o urbano esto cada vez mais prximas, e diferentes universos culturais se entrelaam, as dificuldades inerentes vida e ao trabalho no meio rural colocam novas perspectivas e dilemas para os que vivem da agricultura, especialmente para os mais jovens. No Brasil, as diferenas regionais, explicitadas em padres socioeconmicos e culturais prprios, configuram um quadro complexo onde a condio de ser jovem assume caractersticas e desdobramentos diferenciados. Pesquisas recentes apontam que no Brasil, independentemente do contexto social a que pertenam, os jovens padecem de elevados ndices de evaso escolar, violncia, gravidez, desemprego, crescente vulnerabilidade s doenas infecto-contagiosas e s drogas. Para os que vivem no campo, as oportunidades de trabalho e de construo de autonomia so mais difceis, pois se inserem em padres culturais que operam com a lgica da continuidade da atividade agrcola, em estreita relao com o tamanho da terra a que estejam vinculados por laos de famlia. Assim, a transmisso da propriedade e sua continuidade , que passa pelos critrios de sucesso/herana, constitui um dos fatores que provocam a desestabilizao da agricultura familiar e o afastamento dos jovens das lides agrcolas. No se pode traar um perfil nico da juventude rural, seja pelos diferentes contextos socioeconmicos e culturais em que vive, seja pela escolha dos critrios que possam delimit-la. Esquematicamente, a identificao do ser jovem passa pelos seguintes marcadores: faixa etria; perodo de transio para a vida adulta; aceitao/contraposio a valores e prticas sociais tradicionais; especificidades na interao social; absoro de novos comportamentos.16
15. Como pode ser visto nos demais textos setoriais que compem esta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 16. A base conceitual utilizada para a caracterizao da juventude rural baseou-se no texto de BERTONCELLO, A.; ROSSI, A. M.; BADALOTTI, R. M. Juventude rural, movimentos sociais e subjetividades: compreendendo estas interfaces no processo de reproduo social da agricultura familiar. Santa Catarina: Universidade Comunitria Regional de Chapec Unochapec, 2006.

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4.2 Caractersticas gerais do jovem rural A evoluo da populao rural total entre 1996 e 2006 peculiar:17 na faixa de idade entre 0 e 29 anos, diminuiu em termos absolutos (foram contabilizadas cerca de 3 milhes a menos de pessoas), enquanto os de idade acima desse limite (30 a 59 anos e 60 anos e mais) aumentaram, embora em nveis modestos: 0,3% e 7,2%, respectivamente. No mesmo perodo, a populao urbana aumentou em todas as faixas etrias, mas, sobretudo, entre aqueles com 60 anos e mais (51%) e na faixa de 30 a 59 anos (37%), o que confirma outras anlises relativas ao envelhecimento da populao brasileira. Mas o fato de maior relevncia a surpreendente diminuio da populao rural de 0 a 14 anos nas regies consideradas: mais de 3 milhes. Em todas as faixas etrias consideradas, como mostra a tabela 2, os homens rurais so sempre a maioria, o que difere da distribuio por faixas de idade e sexo da populao urbana, onde as mulheres so minoritrias apenas na faixa de idade de 0 a 14 anos.
TABELA 2

Distribuio percentual da participao de cada faixa etria por sexo, segundo a situao do domiclio Brasil (2006)
(Em %)

Faixa etria At 14 anos 15 a 17 anos 18 a 24 anos 25 a 29 anos (1) Subtotal: 15 a 29 anos 30 a 59 anos 60 anos e mais Total

Rural Homens 51,34 52,90 53,16 52,00 52,77 52,35 52,46 52,16 Mulheres 48,66 47,10 46,84 48,00 47,23 47,65 47,54 47,84 Homens 51,12 49,53 49,01 48,33 48,89 46,85 42,34 48,02

Urbana Mulheres 48,88 50,47 50,99 51,67 51,11 53,15 57,66 51,98

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) de 2006. Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.

A tabela 2 tambm mostra uma significativa prevalncia de mulheres urbanas com 60 anos e mais, situao que no rural apresenta configurao inversa. Mas os homens rurais constituem maioria em todas as faixas de idade, o que indica sobretudo para as faixas de maior idade a presena do celibato rural. Questes relativas s razes de gnero dentre os jovens rurais sero retomadas adiante. De acordo com a Pnad de 2006, os jovens urbanos brasileiros entre 15 e 29 anos tm um nvel de escolaridade 50% maior do que os que moram no campo. Ainda constitui um problema grave o analfabetismo, que afeta 9% dos jovens rurais entre 15 e 29 anos (a taxa de 2% para os que vivem em reas urbanas). Diferentes estudos mostram que a busca por maiores nveis de escolaridade um fator importante na sada de jovens do mundo rural para os centros urbanos. Mais do que prepar-los para um retorno ao campo, a educao oferecida nos centros urbanos raramente privilegia aspectos que possam ser transpostos ou que valorizem a realidade rural. Alm disso, o ensino rural, mais que o urbano, padece de qualidade e, quase como regra, no dispe de instalaes,
17. Para que essa comparao fosse feita, foram eliminados os dados relativos regio Norte, dado que tiveram cobertura diferente nos anos considerados.

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materiais e equipamentos suficientes e adequados. Outros obstculos de ordem econmica e cultural esto presentes, destacando-se: os obstculos de ordem financeira da famlia, que no lhes permitem custear a passagem de nibus at a cidade; a necessidade da presena mais permanente dos/as jovens nas atividades agropecurias; as dificuldades de acesso escola (longas distncias, falta de transporte ou precrias condies da estrada); e o desinteresse pelo estudo, pois os contedos das disciplinas no esto adaptados sua realidade social. Contudo, ainda com maior peso est o entendimento de muitos jovens (e, principalmente, de seus pais) de que para ser agricultor(a) no necessrio estudar. Alm do ensino precrio, as dificuldades de acesso ao servio de sade, o esforo fsico que a atividade agrcola de baixa ou nula tecnologia requer, a falta de oportunidades de trabalho, que raramente extrapolam o universo familiar, tm levado os jovens do campo para as cidades. Dados da Pnad de 2006 mostram que, dentre a populao total ocupada, 18,3% exercem atividades rurais, um conjunto formado por quase 16 milhes de pessoas, das quais 71% em atividades rurais agrcolas, e 29% em atividades rurais no-agrcolas. As mulheres residentes em reas rurais compem 16% da ocupao feminina total, ou seja, formam um subconjunto de 6,1 milhes de pessoas, a maior parte ( 2 3 ) tendo como ocupao principal a execuo de atividades agrcolas. As demais trabalhadoras rurais ( 1 3 ) dedicam-se, sobretudo, a atividades rurais no-agrcolas. A presena da mulher no mercado de trabalho vem aumentando. Segundo dados da Pnad, a participao feminina cresceu 17% entre 1996 e 2001 e 23% entre 2001 e 2006, contra 11% e 15% da participao masculina nos mesmos anos. Contudo, como o trabalho no mbito da agricultura familiar segue uma lgica que nem sempre contempla a remunerao do trabalho, seja feminino ou masculino, questes relativas s formas predominantes de insero da mulher no trabalho rural no permitem vislumbrar que esteja diminuindo o trabalho feminino para autoconsumo e sem remunerao. Os ocupados com idade entre 15 e 29 anos constituem 34% do total dos ocupados em atividades rurais. Os que tm idade entre 18 e 24 anos constituem o grupo majoritrio, com pouco mais da metade do total de ocupados jovens, e esto predominantemente envolvidos em tarefas rurais no-agrcolas. Assim, dentre as transformaes pelas quais passa o meio rural, as relacionadas com a evoluo da ocupao no-agrcola possuem significado importante: nem todos os jovens rurais so agricultores. Os dados gerais de ocupao seja para o campo ou meio urbano so insuficientes para refletir as especificidades e dificuldades prprias de diferentes ambientes sociais. Mesmo no mundo rural, o pertencimento ou no a determinado segmento social fundamental para definir potencialidades e rumos de vida. Entre os jovens agricultores, o processo de socializao inevitavelmente diferente dos jovens do meio urbano ou mesmo do meio rural que no exercem o trabalho agrcola. As relaes sociais que conferem sentido e especificidade ao jovem na agricultura familiar esto fundamentadas na posio ocupada por eles na diviso social do trabalho como agricultores familiares. No se pode menosprezar a dimenso do trabalho enquanto espao de produo de valores materiais (produtos e servios) e simblicos (idias, representaes e identidades sociais), uma vez que os jovens agricultores so membros de uma unidade domstica que tambm atua como unidade de produo agrcola.

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Na lgica da agricultura familiar, as relaes produtivas tm como base compromissos e obrigaes familiares. Da o trabalho de todos os seus integrantes, inclusive jovens, no envolver questes salariais, porque tem como finalidade a reproduo social da famlia e da unidade produtiva, tanto no ciclo curto (reproduo biolgica), como no ciclo longo (reproduo geracional), e no a acumulao de capital. Esse processo de trabalho passa por diferentes etapas conforme a evoluo do ciclo demogrfico da famlia, o que afeta, ao longo do tempo, as relaes entre trabalho e consumo.18 O processo de trabalho organiza tanto o espao agrcola como o das relaes sociais de gnero e gerao. Por isso, a passagem de jovem para adulto s ser reconhecida quando da construo de uma unidade produtiva autnoma, aps o casamento ou aps a passagem sucessria do estabelecimento familiar de pai para filho. Em assim sendo, o fator idade perde relevncia na determinao do reconhecimento de um jovem como adulto. E desse fato emerge a demanda dos movimentos sociais rurais de se elevar a idade-limite para o enquadramento nos programas governamentais pelo menos at os 32 anos de idade.19 Mesmo com as dificuldades operacionais para delimitar o incio e o fim do perodo chamado de juventude, tendo em vista os aspectos culturais, sociais, econmicos e polticos envolvidos na definio do termo, h algum consenso na considerao de quem jovem em determinada sociedade. Os limites variam em diferentes sociedades e classes sociais. Eles tambm variam no tempo e dependem tanto da auto-identificao como do reconhecimento de outros. Para a compreenso da juventude rural, dois temas so recorrentes: a tendncia migratria dos jovens, em grande parte justificada por uma percepo relativamente negativa da atividade agrcola e dos benefcios que ela propicia, e as caractersticas ou problemas existentes na transferncia dos estabelecimentos agrcolas familiares nova gerao. A especificidade da agricultura familiar impe s novas geraes um exerccio profissional que vai alm do aprendizado dos tratos com a terra, envolvendo, sobretudo, a gesto de um patrimnio imobilizado em terras e em capital que foi sendo formado com a contribuio do trabalho de toda a famlia e com a participao do jovem desde criana. 4.3 Migrao juvenil e processo sucessrio Os dados demogrficos sobre a populao brasileira evidenciam a continuidade do processo migratrio campo-cidade nas ltimas dcadas. Entre os motivos apontados para a migrao rural esto, de um lado, os atrativos da vida urbana, principalmente as oportunidades de trabalho remunerado (fatores de atrao), e, de outro, as dificuldades da vida no meio rural e da atividade agrcola (fatores de expulso). Mas tambm atuam como fatores de reteno a segurana, em termos de moradia e alimentao, alm de perspectivas e projetos de desenvolvimento da unidade de produo, com possibilidades de acesso a melhores nveis de renda e qualidade de vida. Comparar as dificuldades da vida rural com as facilidades da vida urbana um exerccio fcil, mas nem sempre verdadeiro. A comparao entre o modo de vida urbano
18. CHAYANOV, A. V. La organizacin de la unidade econmica campesina. Buenos Aires: Nueva Visn, 1974. 19. Segundo o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), a juventude uma fase que vai dos 12 aos 18 anos. De modo geral, pela necessidade de se delimitar a fase juvenil para fins de enquadramento de polticas pblicas ou estatsticas, temse estabelecido a faixa etria de 15 a 29 anos.

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e o rural, com freqncia, leva os jovens a considerar a agricultura mais negativa que positiva. Entre os aspectos negativos, destacam-se a ausncia de frias, de fins de semana livres e de horrios regulares de trabalho. Ainda mais, a atividade agrcola considerada rdua, penosa e difcil, submete os trabalhadores ao calor e ao frio e a posies de trabalho pouco confortveis, e mais, os rendimentos so baixos, irregulares e aleatrios. De outra parte, um aspecto positivo do trabalho como agricultor familiar, sempre assinalado em diferentes estudos e pesquisas sobre a agricultura familiar, est na relativa autonomia do agricultor, que no depende de um patro. A busca de empregos remunerados pelos jovens do meio rural tem sido a resposta a situaes de excluso da herana da terra, onde no mais possvel a subdiviso da propriedade. A integrao no mercado de trabalho urbano no fcil ou automtica para os jovens que deixam o campo e passa, necessariamente, pela aquisio de maiores nveis de escolaridade. Outro aspecto registrado pelas pesquisas sobre os jovens rurais a predominncia de moas dentre os que saem das reas rurais, o que causa uma relativa masculinizao do campo. Vrios fatores foram identificados na origem desse fenmeno: a condio de subalternidade da mulher nas relaes familiares, a desvalorizao das atividades que desempenham na agricultura familiar, a indivisibilidade do trabalho domstico e o pouco espao destinado a elas na atividade agrcola comercial, onde atuam apenas como auxiliares.20 Em todas as regies do pas urbanas e rurais na faixa etria de 0 a 14 anos, os dados das Pnads de 1996, 2001 e 2006 mostram a predominncia do sexo masculino. Essa circunstncia inversa para as demais faixas de idade jovens, adultos e idosos , nas quais prevalece a presena de mulheres (ver tabela 3). Nas reas rurais de todas as regies e para todas as faixas etrias, o sexo masculino dominante em termos quantitativos. Na faixa etria de 60 anos e mais, em 2006, foi registrada a presena de cerca de 50% a mais de homens, reforando os argumentos relativos masculinizao e ao celibato rural brasileiro, especialmente elevados nas regies Norte e Centro-Oeste.
TABELA 3

Razo de sexo da populao brasileira segundo regies, situao censitria e faixa etria (2006)
Urbana De Brasil e regies Todas as 0 a 14 idades anos Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 0,92 0,96 0,92 0,92 0,92 0,95 1,05 1,03 1,06 1,05 1,01 1,06 De De De De 60 anos 15 a 17 18 a 24 25 a 29 30 a 59 e mais anos anos anos anos 0,98 1,01 0,97 0,96 1,01 1,05 0,96 0,97 0,94 0,97 0,97 0,95 0,94 0,90 0,89 0,94 0,97 1,00 0,88 0,94 0,86 0,88 0,88 0,88 0,73 0,81 0,72 0,72 0,74 0,83 Todas as idades 1,09 1,16 1,07 1,09 1,07 1,15 De 0 a 14 anos 1,05 1,11 1,02 1,08 1,09 1,08 De 15 a 17 anos 1,12 1,26 1,12 1,04 1,13 1,20 Rural De 18 a 24 anos 1,13 1,20 1,11 1,22 1,13 0,98 De 25 a 29 anos 1,08 0,98 1,15 0,99 1,11 1,03 De 30 a 59 anos 1,10 1,18 1,08 1,09 1,06 1,23 60 anos e mais 1,10 1,48 1,08 1,08 1,01 1,39

Fonte: Pnad/IBGE de 2006. Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea.

20. Ver BRUMER, A. A problemtica dos jovens rurais na ps-modernidade. Congresso Latino-Americano de Sociologia Rural, VII, 20-24 de novembro de 2006.

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No caso brasileiro de condies geralmente adversas s pequenas unidades produtivas, os jovens filhos de agricultores familiares tm poucas possibilidades de permanncia na agricultura, o que produz conseqncias sociais relevantes, dado que, de um modo geral, a continuidade da profisso agrcola depende da reproduo social com base familiar. A sucesso na agricultura familiar tende a ser endgena, com pelo menos um filho sucedendo o pai na administrao da unidade produtiva. A reproduo social da agricultura familiar fica em risco, uma vez que, por diferentes razes, os jovens, e principalmente as mulheres, passam cada vez mais a construir projetos profissionais que apontam para a ruptura com a agricultura. Para muitas jovens mulheres, o primeiro movimento para a sada do campo se d com a busca de nveis mais elevados de escolaridade, em geral no disponveis no meio rural. As moas investem mais na educao formal que os rapazes, haja vista a necessidade futura, desde cedo vislumbrada, de terem de construir uma alternativa profissional independente da unidade de produo familiar. Em uma segunda fase, a desvinculao do meio rural acontece pela via de casamento ou por meio de um emprego. A existncia de relaes sociais desiguais e excludentes no seio da agricultura familiar um dos principais fatores responsveis pela sada das mulheres do campo. Para pelo menos um dos filhos da famlia, o futuro se desenha de forma diferente, por causa da garantia de sucesso na administrao da propriedade. A continuidade do empreendimento agrcola garantida por um processo sucessrio que obedece mais a regras tradicionais do que a normas legais e costuma privilegiar um dos filhos homens somente em situaes excepcionais no endgeno. A sada de jovens mulheres do campo para as cidades provoca, em algumas regies, um significativo desequilbrio entre os sexos. Enquanto a fixao nas cidades por conta do trabalho e do casamento das jovens se d com naturalidade, o inverso, ou seja, os jovens contrarem matrimnio fora do meio rural, mais difcil. Diversas pesquisas apontam serem raros os casos de jovens citadinas dispostas a casar com agricultores. Sendo a quantidade de moas migrantes maior que a de rapazes, o risco de celibato aumenta, o que tambm afeta a deciso de sada do campo destes. Os papis masculinos e femininos na agricultura familiar so condicionados pela duplicidade propriedade/produo da agricultura familiar: ao homem atribuda a esfera da produo pblica, rentvel e que possibilita famlia manter-se enquanto grupo; e mulher, a da reproduo privada, auto-suficiente, capaz de garantir aos membros da famlia as condies que possam mant-los enquanto indivduos. No caso brasileiro de condies geralmente adversas s pequenas unidades produtivas, os jovens filhos de agricultores familiares vem reduzidas suas possibilidades de permanncia na agricultura. Esse fato tem implicaes sociais relevantes, uma vez que, de um modo geral, a continuidade da profisso agrcola depende da reproduo social com base familiar. Isso porque a sucesso na agricultura familiar tende a ser endgena, com pelo menos um filho sucedendo o pai na administrao da unidade produtiva. Nem sempre o filho mais velho o que assume as funes de direo das atividades produtivas aps a aposentadoria ou morte do pai. Por vezes, a filha a nica herdeira. Mas todos os estudos apontam a prevalncia de um vis masculino nos processos sucessrios e a excluso das mulheres na herana da terra. Elas somente a herdam caso

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inexista um filho varo ou quando nenhum filho do sexo masculino tiver interesse na atividade agrcola. Outra possibilidade das mulheres se tornarem agricultoras pelo casamento. Tambm comum estabelecimentos agrcolas ficarem sem sucessores. Alm das dificuldades inerentes s atividades agrcolas, a excluso das mulheres como herdeiras da terra contribui para a ocorrncia de tenses entre pais e filhos pela individualizao do mercado de trabalho urbano e rural, de um lado, e pela subordinao da sociedade camponesa sociedade industrial, de outro. Esses dois processos limitaram o papel da famlia como instncia entre o indivduo e a sociedade nas reas rurais, dando margem sedimentao de conflitos e interesses antagnicos.21 Mais recentemente, a luta pela conquista de direitos por parte dos movimentos de mulheres introduziu novidades no espao rural, o que se traduz na redefinio de padres e noes do que deva ser uma famlia, na transformao dos valores tradicionais de sucesso e na redefinio da posio da mulher na estrutura da produo agrcola familiar. As mudanas sociais e econmicas em andamento no espao rural, o questionamento dos padres tradicionais e a troca de informaes e experincias com os jovens que passaram a residir na cidade inserem novas representaes, conceitos e expectativas para os jovens, revelando, para muitos deles, a hiptese de realizar projetos de vida na cidade e de experimentar diferentes possibilidades nos relacionamentos afetivos, ficando para depois a concretizao de outras dimenses que integram a sua vida pessoal, particularmente o casamento e a famlia.22 4.4 As reivindicaes dos jovens rurais organizados A Comisso de Jovens do Frum Sul dos Rurais da Central nica dos Trabalhadores (CUT) estabeleceu como princpios bsicos, na cartilha Juventude Rural: abrindo espaos e conquistando direitos, o fortalecimento da organizao e a ampliao da participao da juventude rural nos processos de deciso da agricultura familiar. As reivindicaes bsicas dos movimentos sociais MST, Contag, Via Campesina, Movimento dos Atingidos por Barragens (MAB), CPT so pela extenso e melhoria da educao, com a efetiva implantao de uma escola de qualidade, estmulo pratica de esportes e acesso cultura. Alm da abertura de escolas no campo, com bibliotecas, computadores e reas para a prtica de esporte, necessria a criao de um plano de ensino que respeite a diversidade cultural das regies rurais. As deliberaes finais do V Congresso Nacional do MST no contemplaram explicitamente recomendaes direcionadas para a juventude. Seguiram uma lgica de defesa de princpios universais vlidos para todas as categorias etrias, muito embora as questes relativas aos jovens fossem discutidas durante o evento. Para a direo do MST, os jovens so uma prioridade do movimento, fato que adquiriu maior relevncia nos ltimos anos, mesmo porque a maioria da nossa militncia e dos dirigentes jovem.23
21. Ver BOURDIEU, P. Reproduction interdite la dimension symbolique de la domination conomique. tudes rurales, janvier-juin 1989. 22. STROPASOLAS, V. L. O valor (do) casamento na agricultura familiar. Estudos Feministas, Florianpolis: Secretaria de Estado do Desenvolvimento Rural e Agricultura de Santa Catarina, jan./abr. 2004. 23. Entrevista concedida por dirigente do MST durante a realizao do seu V Congresso: <www.mst.org.br>.

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Os jovens solteiros rapazes e moas no so prioridade e dificilmente so beneficiados pela reforma agrria. Para eles praticamente impossvel o acesso terra: ou ficam fora ou so colocados nas ltimas posies ou vo para o lote dos pais, quando estes esto presentes e foram assentados, dado que a prioridade governamental so as famlias com filhos. Para o MST, o assentamento iria garantir a permanncia do jovem no campo. Essa regra parte do conjunto de normas do Incra dificulta a permanncia no campo dos jovens que tm um projeto de autonomia, levando migrao para os centros urbanos. Segundo o MST, tem sido possvel, mas ainda em poucos casos, o assentamento de jovens, mas muitos vo ficando para trs. Se a gente deixar s essa poltica do governo, os assentamentos vo virar uns asilos. E isso tambm afeta a produtividade.24 Outro aspecto dos assentamentos para o qual o MST e a Via Campesina esto propondo alterao diz respeito criao de agrovilas nos projetos de assentamento, modelo que j foi tentado em outros tempos, nem sempre com os resultados positivos esperados.25 Mas, de acordo com seus proponentes, viria em novo formato, com a implementao de microcidades em assentamentos rurais com uma infra-estrutura que permita a interao entre homem, trabalho e meio ambiente. Segundo Maria de Ftima Ribeiro, da coordenao nacional do MST:
(...) as agrovilas representam a possibilidade de fixar os jovens no campo. O projeto foi desenvolvido por arquitetos, a partir de parcerias entre o movimento e universidades. A idia massificar, dar moradia ao homem do campo, permitindo que a juventude no precise se mudar para os centros urbanos (...) e funcionariam como pequenas cidades com infra-estrutura bsica, como saneamento, posto mdico, escola etc. Alm disso, haveria espao para esporte, lazer e atividades culturais. A construo das casas seria feita em local que permitisse uma ligao direta com as reas de cultivo, respeitando a vegetao e as fontes de gua.26

Para a CUT, torna-se cada vez mais premente a necessidade de os jovens aumentarem sua participao nas organizaes da agricultura familiar (sindicatos, associaes, cooperativas etc.). A participao da juventude rural ainda pouco significativa, o que a CUT imputa a fatores como: falta de vontade e de interesse, falta de unio e de organizao, individualismo, falta de formao e capacitao profissional, alm de inexistncia de programas governamentais de gerao de trabalho e renda na rea rural voltados especificamente para atender s necessidades da juventude. A direo do movimento de jovens da CUT enfatiza a necessidade de reflexo sobre as possibilidades de se construir novas relaes dentro das famlias, por mais que isso represente uma mudana cultural na forma tradicional como esta funciona e se organiza nas comunidades. 4.5 Polticas pblicas direcionadas para a juventude rural Especificamente direcionados para os jovens rurais, sobressaem-se as seguintes iniciativas do governo federal: Programa Nossa Primeira Terra Programa Pronaf Jovem
24. Idem. 25. Sobretudo nos projetos de colonizao da dcada de 1970, na Amaznia. 26. Agncia Brasil. MST prope criao de agrovilas como parte da reforma agrria. 15/06/07. Disponvel em : <http:// www.agenciabrasil.gov.br/noticiais/2007/06/14/materia.2007-06-14.4142085492/view>

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Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) Campo (antigo Programa Saberes da Terra) 4.5.1 Programa Nossa Primeira Terra Linha de financiamento (parte do Programa Nacional de Crdito Fundirio) para a aquisio de imveis e investimentos em infra-estrutura bsica. Podem participar jovens sem-terra, filhos de agricultores familiares e estudantes de escolas agrotcnicas, na faixa de 18 a 28 anos, que queiram permanecer no meio rural e investir na propriedade. Seus beneficirios podem receber um crdito de at R$ 40 mil para projetos comunitrios e de infra-estrutura. 4.5.2 Programa Pronaf Jovem Linha de financiamento do Pronaf destinada aos filhos dos agricultores familiares. Tem como pblico-alvo jovens de 16 a 29 anos que tenham concludo ou estejam cursando o ltimo ano de centros familiares rurais de formao por alternncia ou de escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio, ou que tenham participado de curso ou estgio de formao profissional de no mnimo 100 horas. O limite concedido a cada unidade familiar de R$ 6 mil. Os recursos podem ser aplicados em projetos especficos de interesse de jovens agricultores familiares, em atividades que agreguem renda e/ou em novas iniciativas. O prazo de pagamento de 10 anos, com juros de 1% ao ano (a.a.), e o prazo de carncia pode ser de at cinco anos, dependendo da necessidade tcnica do projeto. 4.5.3 ProJovem Campo (antigo Programa Saberes da Terra) O programa tem como objetivo fortalecer e ampliar o acesso e a permanncia dos jovens agricultores familiares no sistema educacional, a elevao da escolaridade com a concluso do ensino fundamental , qualificao e formao profissional. O ProJovem Campo deve garantir aos jovens de 18 a 29 anos da agricultura familiar a concluso do ensino fundamental em regime de alternncia dos ciclos agrcolas. Esse regime consiste em alternar aulas presenciais com atividades educativas no-presenciais. O programa deve ampliar o nmero de jovens atendidos e ser estendido a todos os estados. Os alunos recebero um auxlio mensal de R$ 100 a cada dois meses, quando estiverem exercendo atividades na escola. O curso ter durao de 24 meses. Mais recentemente foi estabelecida uma parceria entre o Incra e o Fundo das Naes Unidas para a Infncia (Unicef ) por meio do Programa para Adolescentes e Articulao Poltica do Unicef, com a finalidade de viabilizar, no primeiro momento, um mapeamento da situao social das crianas e adolescentes que vivem em Projetos Agroextrativistas (PAEs) e Reservas Extrativistas (Resex) na regio do delta do rio Tocantins, no Par. Os dados serviro para a realizao de trabalhos com jovens em toda a Amaznia Legal. Muitos pesquisadores sustentam que, para manter a juventude no campo, necessrio que ela esteja satisfeita e motivada. Para tanto, muitos conceitos devero ser modificados e muitas prticas realizadas, como, por exemplo, valorizar e financiar a agricultura de tempo parcial, incentivar a participao dos jovens nas associaes e cooperativas da agricultura familiar, abrir espaos para a participao dos jovens nas decises sobre o trabalho e a gesto dos estabelecimentos agrcolas.

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Assim, fica claro que os programas federais direcionados para jovens rurais so insuficientes para produzir modificaes significativas. Se forem bem-sucedidos, ainda assim tero efeitos positivos sobre parcelas mnimas de jovens rurais, podendo beneficiar apenas uma parcela limitada daqueles pertencentes a famlias pobres, sem-terra ou com terra insuficiente. Alm de ainda serem insuficientes, dependem, em grande medida, de transformaes e ganhos que s podem ser sustentavelmente obtidos pela interao de todo o conjunto de polticas pblicas e avanos nos padres culturais da nossa sociedade. O mundo rural e nenhum segmento nele subsistem e avanam em suas conquistas sem que os padres gerais de funcionamento da economia e da sociedade colaborem para isso. A expanso do agronegcio e a lgica dominante dos mercados de commodities vo de encontro s intenes de promover a incluso produtiva de jovens pobres, ou cujas famlias no dispem de recursos fundirios passveis de serem disponibilizados para a criao de novas unidades produtivas. 5 Consideraes finais O desempenho do programa de reforma agrria, os desembolsos do Pronaf-Crdito, as boas intenes do PAA e as aes direcionadas ao pblico jovem, embora possam contribuir, no so suficientes para garantir que as condies de vida e trabalho no campo se tornem ideais. Alguns desafios ainda esto presentes, foram historicamente constitudos, e nada indica que possam ser superados em curto espao de tempo e com aes pontuais. O maior deles consiste em vencer a precariedade social dos habitantes do campo. A desigualdade social afeta mais gravemente a populao rural, seja por causa dos menores nveis de rendimentos, seja pela maior precariedade nas condies de vida e de trabalho. A origem dessa situao ainda deriva da questo fundiria ainda sem soluo. Fatos recentes como a commoditizao de produtos agrcolas e a corrida para a produo de agroenergia tendem a agravar os problemas fundirios. Por no se ter uma legislao que estabelea o tamanho mximo de uma propriedade rural, centenas de milhares de hectares de terra vm sendo adquiridos por investidores nacionais e internacionais. Outro desafio vencer o isolamento das populaes rurais e estabelecer uma poltica de valorizao das pequenas cidades que fazem parte do mundo rural, e que constituem elos essenciais entre o meio rural e a dinmica urbana da regio e do pas, de forma a tornar acessveis os ganhos do progresso tcnico e garantir o consumo de bens culturais. A identificao de problemas sociais relacionado juventude rural no parece resultar em polticas pblicas especficas, contribuindo para certa invisibilidade da categoria.

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Anexo 1 Compromissos assumidos pelo V Congresso Nacional do MST


1. Articular com todos os setores sociais e suas formas de organizao para construir um projeto popular que enfrente o neoliberalismo, o imperialismo e as causas estruturais dos problemas que afetam o povo brasileiro. 2. Defender os nossos direitos contra qualquer poltica que tente retirar direitos j conquistados. 3. Lutar contra as privatizaes do patrimnio pblico, a transposio do Rio So Francisco e pela reestatizao das empresas pblicas que foram privatizadas. 4. Lutar para que todos os latifndios sejam desapropriados e prioritariamente as propriedades do capital estrangeiro e dos bancos. 5. Lutar contra as derrubadas e queimadas de florestas nativas para expanso do latifndio. Exigir dos governos aes contundentes para coibir essas prticas criminosas ao meio ambiente. Combater o uso dos agrotxicos e a monocultura em larga escala da soja, cana-de-acar, eucalipto etc. 6. Combater as empresas transnacionais que querem controlar as sementes, a produo e o comrcio agrcola brasileiro, como a Monsanto, Syngenta, Cargill, Bunge, ADM, Nestl, Basf, Bayer, Aracruz, Stora Enso, entre outras. Impedir que continuem explorando nossa natureza, nossa fora de trabalho e nosso pas. 7. Exigir o fim imediato do trabalho escravo, a superexplorao do trabalho e a punio dos seus responsveis. Todos os latifndios que utilizam qualquer forma de trabalho escravo devem ser expropriados, sem nenhuma indenizao, como prev o Projeto de Lei j aprovado no Senado. 8. Lutar contra toda forma de violncia no campo, bem como a criminalizao dos Movimentos Sociais. Exigir punio dos assassinos mandantes e executores dos lutadores e lutadoras pela Reforma Agrria, que permanecem impunes e com processos parados no Poder Judicirio. 9. Lutar por um limite mximo do tamanho da propriedade da terra. Pela demarcao de todas as terras indgenas e dos remanescentes quilombolas. A terra um bem da natureza e deve estar condicionada aos interesses do povo. 10. Lutar para que a produo dos agrocombustveis esteja sob o controle dos camponeses e trabalhadores rurais, como parte da policultura, com preservao do meio ambiente e buscando a soberania energtica de cada regio. 11. Defender as sementes nativas e crioulas. Lutar contra as sementes transgnicas. Difundir as prticas de agroecologia e tcnicas agrcolas em equilbrio com o meio ambiente. Os assentamentos e comunidades rurais devem produzir prioritariamente alimentos sem agrotxicos para o mercado interno. 12. Defender todas as nascentes, fontes e reservatrios de gua doce. A gua um bem da Natureza e pertence humanidade. No pode ser propriedade privada de nenhuma empresa. 13. Preservar as matas e promover o plantio de rvores nativas e frutferas em todas as reas dos assentamentos e comunidades rurais, contribuindo para a preservao ambiental e na luta contra o aquecimento global. 14. Lutar para que a classe trabalhadora tenha acesso ao ensino fundamental, escola de nvel mdio e universidade pblica gratuita e de qualidade. 15. Desenvolver diferentes formas de campanhas e programas para eliminar o analfabetismo no meio rural e na cidade, com uma orientao pedaggica transformadora. 16. Lutar para que cada assentamento ou comunidade do interior tenha seus prprios meios de comunicao popular, como, por exemplo, rdios comunitrias e livres. Lutar pela democratizao de todos os meios de comunicao da sociedade, contribuindo para a formao da conscincia poltica e a valorizao da cultura do povo. 17. Fortalecer a articulao dos movimentos sociais do campo na Via Campesina Brasil, em todos os estados e regies. Construir, com todos os Movimentos Sociais, a Assemblia Popular nos municpios, regies e estados. 18. Contribuir na construo de todos os mecanismos possveis de integrao popular Latino-Americana, atravs da ALBA Alternativa Bolivariana dos Povos das Amricas. Exercer a solidariedade internacional com os Povos que sofrem as agresses do imprio, especialmente agora, com o povo de CUBA, HAITI, IRAQUE e PALESTINA.
Fonte: <www.mst.org.br>.

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DIREITOS HUMANOS E CIDADANIA

1 Apresentao Neste captulo a seo 2 traz alguns dos fatos mais relevantes, observados em 2007, relativos aos grupos mais vulnerveis da sociedade, e, portanto, merecedores de ateno especial por parte dos defensores de direitos humanos, alm de procedimentos e iniciativas do pas no cumprimento de convenes e tratados internacionais; a terceira seo analisa a insero da temtica dos direitos humanos nos objetivos estratgicos e metas prioritrias da proposta do Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, com destaque para o quadro comparativo dos programas finalsticos implementados no perodo 2004-2007. A Poltica Nacional de Juventude e a promoo de cidadania o Tema em destaque escolhido para a seo 4 deste documento. Foi realizada uma anlise para explicar o modo como o tema juventude entrou na agenda da Organizao das Naes Unidas (ONU) e de outros organismos internacionais. No tocante ao Brasil, foram analisados os antecedentes da Poltica Nacional de Juventude e foi feito um breve balano do perodo 2005-2007, assim como das mudanas propostas para essa poltica a partir de 2008. A quinta e ltima seo apresenta as Consideraes finais. 2 Fatos relevantes 2.1 Violao de direitos: o caso da jovem presa no Par Em 21 de outubro de 2007, uma adolescente de 15 anos foi presa por furto em Abaetetuba (Par), permanecendo em uma cela com 20 homens, por quase um ms. Esse caso foi denunciado s autoridades pelo Conselho Tutelar do municpio no dia 14 de novembro. Aos conselheiros tutelares, a adolescente afirmou ter sofrido abuso sexual por quase todos os presos da cela em troca de comida e ter sido agredida, apresentando hematomas e marcas de queimadura de cigarro pelo corpo. A violao de direitos sofrida por essa adolescente no , infelizmente, um fato isolado no pas. Uma pesquisa da Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH/PR) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), realizada em 2006, mostra que o Brasil est violando frontalmente as determinaes legais com respeito internao de adolescentes em conflito com a lei. Segundo o estudo havia, ao menos, 685 jovens em prises para adultos, o equivalente a 7% dos 10.500 internados no pas, em 2006. O nmero pode ser maior, pois os sistemas socioeducativos estaduais nem sempre possuem informaes dos sistemas de segurana pblica. De acordo com o levantamento, o estado que mais mantinha jovens encarcerados com adultos era Minas Gerais, seguido por Paran e Gois. A pesquisa mostrou, ainda, que 17 estados no dispunham de unidades de internao ou semiliberdade especiais para meninas, alm da existncia de um dficit de cerca de 4,0 mil vagas nas 366 unidades de internao de adolescentes no pas. Por isso, em muitos estados os adolescentes ficam detidos em delegacias superlotadas ou em prises de adultos.

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Em outro documento1 sobre justia juvenil e condies de confinamento de crianas e adolescentes em 17 centros de internao juvenil em cinco estados do Norte do Brasil, produzido pela organizao Human Rights Watch, constatava-se, em 2003, uma srie de violaes s normas internacionais de proteo aos direitos da criana, destacando-se as agresses, que provavelmente viriam da polcia militar estadual, os ferimentos infligidos por outros detentos, o confinamento por tempo prolongado, a limitao de espao, a ausncia de mecanismos significativos de apresentao de queixas contra abusos, entre outros. Diante dessas violaes, a organizao sugeriu o monitoramento internacional dos centros de confinamento juvenil naquela regio. Entretanto, desde ento, a julgar pelas denncias recentes, pouco ou nada foi feito para mitigar a situao encontrada e revelada em 2003. Alis, detalhes das condies de vida da adolescente presa em Abaetetuba, assim como da forma de sua deteno revelam um sem nmero de violaes contra a dignidade humana e os direitos da criana e do adolescente. Dentre as violaes cometidas destacam-se: o fato de a adolescente encontrar-se em situao de vivncia de rua; as denncias de que seus familiares e o juiz da vara da infncia no foram avisados da deteno; o fato de ter sido presa sob a acusao de ter furtado um aparelho celular, embora ningum tenha dado queixa, e no haja provas de que o crime tenha sido cometido; e, ainda, ter sido encarcerada em cela de homens adultos. Diante de tais violaes, cabe compartilhar da indagao e da esperana da alta comissria da ONU para Direitos Humanos, Louise Arbour, em recente visita ao Brasil no ms de dezembro de 2007: A pergunta que me fao por que ela foi presa antes mesmo de ser julgada e condenada, espero que o governo analise essa questo porque algum tem que responder por esse ato que aconteceu. At janeiro de 2008, a investigao sobre os culpados das diversas violaes sofridas pela adolescente seguia em andamento, e a adolescente encontrava-se includa no Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte da Secretaria Especial de Direitos Humanos. Cometeram-se, assim, vrios crimes previstos na legislao nacional e internacional. Por ser protegida pelo Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), a adolescente no poderia ter sido abrigada em estabelecimento destinado a criminosos adultos. Da mesma forma que, de acordo com o artigo 306 do Cdigo Penal, no poderia ter sido detida sem a comunicao imediata a sua famlia e a um juiz da vara criminal, tampouco sem provas do cometimento do ato infracional. O estatuto claro ao prever que os adolescentes tm que cumprir medida socioeducativa em entidade exclusiva: A internao dever ser cumprida em entidade exclusiva para adolescentes, em local distinto daquele destinado ao abrigo, obedecida rigorosa separao por critrios de idade, compleio fsica e gravidade da infrao (artigo 123). Outro dispositivo previsto no ECA afirma que: A internao, decretada ou mantida pela autoridade judiciria, no poder ser cumprida em estabelecimento prisional (artigo 185). Com efeito, o adolescente em cumprimento de medida socioeducativa no pode ser privado da liberdade em unidades que apresentem caractersticas prisionais ou assemelhadas, que desrespeitem os desenhos dos centros de internao, e que no possibilitem o acesso aos servios da comunidade ou violem, de alguma forma, a dignidade da pessoa humana.

1. HUMAN RIGHTS WATCH. Confinamento cruel: abusos contra crianas detidas no Norte do Brasil. 2003.

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Assim, fica claro que a responsabilidade dos governantes e autoridades locais irrefutvel. Preceitos e princpios fundamentais foram violados, cabendo a adoo extrema da legislao para punir os responsveis, demandando ao Ministrio Pblico (MP) o empenho na expedio das medidas necessrias ao pronunciamento da Justia. 2.2 Acolhimento de refugiados palestinos Em maio de 2007, o governo brasileiro acolheu proposta do Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados (Acnur) para assentar no Brasil um grupo de mais de 100 refugiados palestinos, oriundos do campo de Ruweished, na Jordnia, que viviam no Iraque e foram obrigados a deixar o pas aps a queda do regime de Saddam Hussein. O campo de Ruweished deveria ser um alojamento temporrio, no entanto os palestinos permaneciam l desde 2003. Devido s pssimas condies de vida, o governo da Jordnia tentava fechar o acampamento, mas a ONU pedia mais tempo a fim de encontrar uma soluo de amparo para aquela populao. A dificuldade era imensa, pois a maioria dos pases no se dispunha a abrig-los, por temer problemas polticos com as autoridades palestinas que no apiam a permanncia de palestinos fora do Oriente Mdio. Alegando razes humanitrias e referindo-se ao comprometimento com o direito internacional dos refugiados, o Comit Nacional de Refugiados (Conare),2 vinculado ao Ministrio da Justia (MJ), decidiu acolher o grupo de palestinos. Esta foi considerada uma deciso exemplar, pois, at ento, apenas o Canad e a Nova Zelndia haviam concordado em ajudar os refugiados palestinos. O acolhimento pelo Brasil faz parte do Programa de Reassentamento Solidrio do MJ, iniciado em 1999, com a assinatura de um acordo entre o governo brasileiro e o Acnur. O objetivo do programa realocar pessoas que, na condio de refugiadas, foram assentadas em outros pases e continuaram sofrendo perseguies, ameaas ou falta de integrao. Os palestinos so os primeiros refugiados de fora da Amrica Latina a participar desse programa. De acordo com o Conare, o Brasil possui cerca de 3.400 refugiados reconhecidos pelo Estado, que vieram de quase 70 pases a maioria, de origem africana. Entretanto, atualmente, o grupo com maior crescimento o de colombianos. Segundo dados do Acnur, o nmero de pedidos de refgio por parte de cidados colombianos cresce significativamente. Entre 2004 e 2006, esse aumento foi de 300%. O Brasil desempenha um papel de liderana nas questes internacionais de direitos humanos dos refugiados e se inseriu no contexto de preocupao internacional com a problemtica dos refugiados, ao aderir aos seus principais instrumentos de proteo. Em 1960, o Brasil foi o primeiro pas do Cone Sul a ratificar a Conveno de 1951 sobre o Estatuto dos Refugiados. No ano de 1997, ratificou a primeira lei nacional de refgio na regio. E, agora, tomou a dianteira com o Programa de Reassentamento Solidrio,3 alm da criao do Conare, composto de representantes do governo, sociedade e organismos internacionais, para tratar da temtica dos refugiados e implementar o referido programa.
2. O Conare integrado pelos ministrios da Justia (MJ), das Relaes Exteriores (MRE), do Trabalho e Emprego (MTE), da Educao (MEC), da Sade (MS) e por representantes das Critas Arquidiocesanas dos estados do Rio de Janeiro e de So Paulo e do Acnur. 3. A legislao brasileira optou por adotar a definio ampliada de refugiado, admitindo como tal o indivduo que devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas. Tal previso legal veio a consubstanciar o que j ocorria na prtica, ou seja, a aplicao da definio assumida pela Declarao de Cartagena de 1984, da qual o Brasil no era signatrio.

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2.3 Brasil assina conveno de direitos das pessoas com deficincia Em 30 de maro de 2007, o Brasil assinou a Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia. Entretanto, para que ela se incorpore legislao brasileira, necessrio que seja ratificada pelo Congresso Nacional. Em mbito internacional, a vigncia s ser possvel quando 20 pases, no mnimo, depositarem a conveno, j ratificada internamente, junto ONU. Segundo informaes da Coordenao de Polticas para a Integrao da Pessoa com Deficincia da SEDH/PR, at novembro, 12 pases j haviam ratificado o texto da conveno. Representantes de organizaes da sociedade civil reivindicam que o Congresso Nacional ratifique a conveno com uma Emenda Constitucional (EC), o que daria um peso maior s suas diretrizes. Entretanto, esse tipo de aprovao necessita dos votos de 3 5 do total dos parlamentares qurum constitucional em dois turnos de votao, tanto na Cmara quanto no Senado Federal, alm de envolver inmeras sesses de discusso sobre a matria. A presso da sociedade para a ratificao da conveno encontra razo nos muitos avanos que trar para a proteo dos direitos de pessoas com deficincia, destacando-se, dentre outras, a medida que considera discriminao qualquer descumprimento dos itens que favoream a incluso das pessoas com deficincia e aquela que garante que as pessoas com determinadas deficincias no podero ter sua capacidade legal retirada. Enquanto a sociedade apia a ratificao da conveno, o Projeto de Lei (PL) n 7.699/2006, que cria o Estatuto da Pessoa com Deficincia, em trmite no Congresso Nacional, est estimulando um movimento contrrio a sua aprovao. No mbito da sociedade, chegou a ser criado at o Movimento Nacional pela Constituio e contra o Estatuto. Representantes advogam que a aprovao do mesmo vai prejudicar a incluso social dos deficientes, pois o documento trata a pessoa com deficincia como um cidado diferente, reforando, portanto, o preconceito e a discriminao. Reiteram a defesa Constituio brasileira, afirmando ser a mesma o verdadeiro estatuto da pessoa com deficincia, s preciso que as leis sejam cumpridas.
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2.4 Proteo de direitos da pessoa atingida por hansenase Em maio de 2007, foi encaminhada pelo Executivo ao Congresso Nacional a Medida Provisria (MP) no 373, que dispe sobre concesso de penso especial s pessoas atingidas pela hansenase, submetidas a isolamento e internao compulsrios em hospitais-colnia, at 31 de dezembro de 1986. Para sua consecuo, foi instalada, sob coordenao da SEDH/PR, a Comisso Interministerial de Avaliao para analisar os processos de solicitao de penso para as pessoas com hansenase confinadas. O gasto estimado para fazer jus a esse benefcio de R$ 27,0 milhes anuais, que correro conta do Tesouro Nacional e constaro de programao oramentria especfica no oramento do Ministrio da Previdncia Social (MPS). Alm da penso indenizatria, outra medida importante refere-se implementao pelo MS de aes especficas em favor dos beneficirios da penso especial, como garantia de fornecimento de rteses, prteses e demais ajudas tcnicas; e realizao de cirurgias e de atendimentos por meio do Sistema nico de Sade (SUS). De acordo com dados da SEDH/PR, no Brasil, existiam cerca de 100 hospitaiscolnia, sendo que 33 ainda continuam parcialmente ativos at os dias de hoje, abrigando

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antigos doentes que passaram a vida institucionalizados, sem vnculos familiares e comunitrios fora das colnias. Nas 33 colnias, situadas em 20 estados da federao, foi identificada uma populao de cerca de 3,0 mil pessoas em idade muito avanada e com graves e mltiplas incapacidades, dependendo de cuidados de terceiros e demandando ateno bsica e especializada de sade e de assistncia social. Em seu relatrio final, o grupo de trabalho criado pela SEDH/PR sugeriu, dentre muitas outras recomendaes, a criao da penso especial para as pessoas que vivem nas ex-colnias de hansenase, ressaltando ser esta uma medida indispensvel para restituir direitos de cidadania a esse grupo. As recentes medidas implementadas pelo governo brasileiro vo ao encontro da Resoluo no 15 da ONU que coloca as pessoas atingidas por hansenase sob a proteo dos direitos humanos, incitando os governos a adotarem medidas efetivas de combate discriminao dessas pessoas. 2.5 Tribunais de justia concedero prioridade pessoa idosa O Conselho Nacional de Justia (CNJ) aprovou, no incio de novembro de 2007, dois artigos que recomendam aos tribunais de justia a concesso de prioridade pessoa idosa. O primeiro artigo orienta os tribunais a regulamentarem a prioridade legal conferida aos processos judiciais e procedimentos que envolvam interesse de idosos, com vistas sua plena efetividade. No mesmo artigo, o conselho ainda recomenda que os tribunais promovam seminrios, criem grupos de estudos ou medidas afins, inclusive com a participao das escolas da magistratura, a fim de se apontar solues para o efetivo cumprimento do Estatuto do Idoso, notadamente quanto celeridade dos processos. O segundo artigo estabelece que os tribunais devero, no prazo de 60 dias, informar as medidas adotadas para o cumprimento da recomendao. Cumpre informar que o estatuto tem um captulo especfico para tratar da prioridade de acesso Justia que deve ser concedida pessoa idosa, mas no vinha sendo cumprido. De acordo com o artigo 71: deve ser assegurada prioridade na tramitao dos processos e procedimentos e na execuo dos atos e diligncias judiciais em que figure como parte ou interveniente pessoa com idade igual ou superior a 60 (sessenta) anos, em qualquer instncia. 2.6 Populao GLBTTT (Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis, Transgneros e Transexuais): novos passos para garantir cidadania O combate homofobia ganhou reforo no primeiro semestre de 2007 com a ocorrncia de dois eventos importantes: em maro, foi realizada pela Subsecretaria de Promoo e Defesa de Direitos Humanos da SEDH/PR a capacitao dos profissionais integrantes dos centros de referncia vinculados a esse programa; e, em abril, foi palco de importante debate o I Seminrio Nacional de Segurana Pblica e Combate Homofobia, encarregado de formular as diretrizes do Plano Nacional de Segurana Pblica para o Enfrentamento da Homofobia. O primeiro evento teve como propsito a capacitao da equipe multidisciplinar que atua junto aos centros de referncia em direitos humanos de preveno e combate homofobia, formada por advogados, psiclogos e assistentes sociais, tendo em vista a capacitao para uniformizar os aspectos conceituais dos servios prestados, os procedimentos e instrumentos utilizados em cada servio, assim como tratar do tema da sexualidade e da orientao sexual. Foram includos, tambm, como participantes, os

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membros do Projeto Balces de Direitos e de Servios do Sistema de Combate ao Trabalho Escravo, com total aproximado de 380 pessoas. O seminrio foi iniciativa do Grupo Arco-ris de Conscientizao Homossexual em parceria com o Movimento Dellas e com apoio da Associao Brasileira de Gays Lsbicas e Transgneros (ABGLT). Contando com recursos financeiros da SEDH/PR e da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), vinculada ao MJ, o evento teve amparo de diversas instituies parceiras vinculadas rea governamental e sociedade civil. Organizado em painis voltados para as situaes de discriminao e violncia contra GLBTTTs, mesas redondas encarregadas da troca de experincias das aes realizadas nos estados e grupos de trabalho responsveis pela elaborao de propostas de diretrizes para o plano nacional, o seminrio foi realizado a partir de quatro ncleos temticos de propostas.4 Essas duas iniciativas importantes tm dado substncia poltica de combate discriminao e violncia contra a populao GLBTTT e contriburam para consolidar a estratgia de garantir a cidadania desses grupos sociais e de fortalecer medidas que possam proteg-los. Essa poltica ter um frum maior nas resolues da I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgneros, que ser patrocinada pela SEDH/PR e ocorrer no perodo de 9 a 11 de maio de 2008. 3 Acompanhamento e anlise da poltica 3.1 A insero da temtica de direitos humanos nos objetivos estratgicos e nas metas prioritrias do PPA 2008-2011 A proposta do PPA 2008-2011, enviada pelo Executivo ao Congresso Nacional em 31 de agosto de 2007, destaca trs agendas prioritrias: i) Agenda Social; ii) Plano de Desenvolvimento da Educao; e iii) Programa de Acelerao do Crescimento (PAC). De acordo com a mensagem presidencial que acompanha o documento, o governo federal pretende garantir a continuidade da estratgia de desenvolvimento no pas e alcanar os dez objetivos estratgicos definidos no plano5 por meio da implementao do conjunto dessas agendas, das 56 metas prioritrias e dos programas e aes contidas no PPA. No conjunto de dez objetivos estratgicos apresentados no PPA 2008-2011, a abordagem de direitos humanos ganha evidncia no objetivo 4, que tem a seguinte redao: Fortalecer a democracia com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. Por este texto, o governo federal reconhece que, no campo de direitos humanos, a atuao do Estado deve voltar-se, fundamentalmente, para a ampliao do acesso de
4. A esse respeito ver Diretrizes para o Plano Nacional de Segurana Pblica e Combate Homofobia Relatrio Parcial de Propostas do I Seminrio Nacional de Segurana Pblica e Combate Homofobia, Grupo Arco-ris de Conscientizao Homossexual e Movimento Dellas, 2007. 5. Os dez objetivos de governo contidos no PPA: 1) promover a incluso social e a reduo das desigualdades; 2) promover o crescimento econmico, ambientalmente sustentvel, com gerao de emprego e distribuio de renda; 3) propiciar o acesso da populao brasileira educao e ao conhecimento, com eqidade, qualidade e valorizao da diversidade; 4) fortalecer a democracia com igualdade de gnero, raa e etnia e a cidadania com transparncia e dilogo social; 5) implantar uma infra-estrutura eficiente e integradora do territrio brasileiro; 6) reduzir as desigualdades regionais a partir das potencialidades locais do territrio nacional; 7) fortalecer a insero soberana internacional e a integrao sul-americana; 8) elevar a competitividade sistmica da economia com inovao tecnolgica; 9) promover um ambiente social pacfico e garantir a integridade dos cidados; 10) promover o acesso com qualidade seguridade social, sob a perspectiva da universalidade e da eqidade, assegurando-se o seu carter democrtico e a descentralizao.

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grupos mais vulnerveis da populao, em especial aqueles que so vtimas de preconceitos e desrespeito, aos direitos de cidadania, a partir do aprimoramento das instituies pblicas e do fortalecimento do dilogo com a sociedade. Assim, esse objetivo trata das questes de desigualdade de gnero e raa, da promoo de direitos de crianas e adolescentes, idosos, pessoas com deficincia, GLBTTTs e dos aspectos relacionados transparncia e ao dilogo social. Dentre as 56 metas prioritrias destacadas pelo plano para os prximos quatro anos, apenas duas referem-se textualmente ao tema Direitos de Cidadania: i) apoio municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto para o adolescente em conflito com a lei; e ii) desenvolvimento de servios especializados de atendimento mulher em situao de violncia, que prev a instalao de 764 desses servios, como forma de iniciar a implantao da Lei Maria da Penha, que alude a um conjunto de 11 servios especializados para o atendimento s mulheres. Os demais grupos mais vulnerveis da populao, assim denominados pelo prprio plano idosos, pessoas com deficincia, GLBTTTs , no foram considerados em nenhuma das metas prioritrias. Especificamente em relao meta prioritria de municipalizao das medidas socioeducativas em meio aberto, estabelecida para 224 municpios com mais de 100 mil habitantes, importante registrar que seu cumprimento at 2011 envolve enorme desafio. Existe hoje, no pas, uma multiplicidade de formatos de implementao das medidas em meio aberto, incluindo a execuo por organizaes no-governamentais (ONGs), por governos municipais, por governos estaduais e mesmo por varas judiciais o que contraria o ECA e as diretrizes do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase). De acordo com o ECA, a execuo das medidas em meio aberto da competncia das prefeituras com o apoio financeiro e tcnico dos governos estaduais. No entanto, segundo dados preliminares de pesquisa conduzida pelo Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente (Ilanud) e pela SEDH/PR,6 em 2007, ainda havia uma proporo muito reduzida de municpios brasileiros que executava a medida de forma municipalizada. No Brasil como um todo, dos 5.564 municpios existentes, apenas 454 (8,2%) haviam assumido a responsabilidade pela execuo da medida socioeducativa em meio aberto, e 182 (3,3%) encontravam-se, poca, em fase de implantao da municipalizao. Com efeito, o atendimento ao adolescente em conflito com a lei no uma prioridade poltica nas administraes municipais devido ao preconceito da populao local, que, muitas vezes, chega a se mobilizar contra o estabelecimento de servios dessa natureza no municpio. Alm desta, outra dificuldade antevista para o cumprimento da meta refere-se s novas diretrizes para a implementao do programa, que deve priorizar o atendimento de adolescentes em conflito com a lei via medidas em meio aberto por intermdio dos Centros de Referncias de Assistncia Social (Creas), embora estes estejam presentes em menos de 20,0% dos municpios. Assim, nas localidades que no contarem com eles, a SEDH/PR continuar financiando projetos pontuais executados por ONGs, estados ou municpios, sem o apoio da rede de assistncia social, que poderia trazer uma melhora na qualidade do atendimento, a partir do maior potencial de integrao com outros servios ofertados localmente.
6. Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para a Preveno do Delito e Tratamento do Delinqente Pesquisa Mapeamento Nacional das Medidas Socioeducativas em Meio Aberto, 2007.

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3.2 Mudanas nos programas da SEDH/PR Tendo como foco de anlise apenas as aes desenvolvidas pela SEDH/PR, observa-se que a proposta do PPA 2008-2011 traz vrias modificaes, que resultam na extino, redesenho e criao de novos programas. O quadro 1 apresenta, de forma comparada, os programas desenvolvidos pela SEDH/PR vigentes no PPA 2004-2007 e propostos no PPA 2008-2011. Como pode ser observada, a proposta do PPA 2008-2011 prev a criao de trs novos programas na SEDH/PR: i) Educao em Direitos Humanos; ii) Promoo e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa; e iii) Reparao de Violaes e Defesa de Direitos Humanos. Alm de outras adequaes, que resultaram em juno de aes entre programas e mudanas de foco dos programas j existentes.
QUADRO 1

Programas finalsticos da SEDH/PR


PPA 2004-2007 0670 Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas Proposta PPA 2008-2011 0670 Proteo a Pessoas Ameaadas Principais alteraes O programa passou a incorporar as aes do Programa Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte, alm das aes de Proteo de Testemunhas e de Defensores de Direitos Humanos e assistncia a vtimas de crimes. Alterao no programa vigente at 2007, visando adequao ao Sinase, que o marco regulador da ao governamental. Sem modificaes importantes.

0152 Atendimento Socioeducativo do Adolescente em Conflito com a Lei 0073 Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes 0154 Direitos Humanos, Direitos de Todos 1078 Nacional de Acessibilidade 0153 Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente 1086 Promoo e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficincia 8017 Proteo da Adoo e Combate ao Seqestro Internacional Inexistente

0152 Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei Pr-Sinase 0073 Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes 0154 Garantia e Acesso a Direitos 1078 Nacional de Acessibilidade 0153 Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente 1086 Promoo e Defesa dos Direitos de Pessoas com Deficincia Extinto

Sem modificaes importantes. Sem modificaes importantes. Incorporao de aes desenvolvidas por outros programas e adequao para implantar o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria. Sem modificaes importantes.

Aes incorporadas ao Programa 0153 Sistema de Garantia dos Direitos da Criana e do Adolescente. Criado com o objetivo principal de promover uma cultura de respeito aos direitos humanos, prevendo aes de capacitao, entre outras. Havia uma nica ao de combate violncia aos idosos. O novo programa tem como objetivo assegurar os direitos da pessoa idosa, enfrentando a violncia e a discriminao, propiciando sua incluso e participao efetiva na sociedade. Programa criado com o objetivo de ampliar a capacidade institucional de resposta a violaes de direitos humanos em especial s violaes perpetradas por agentes do Estado possibilitar a reparao s vtimas de violao das obrigaes contradas pela Unio por meio da adeso a tratados internacionais de proteo.

1402 Educao em Direitos Humanos 1404 Promoo e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa

Inexistente

Inexistente

1401 Reparao de Violaes e Defesa dos Direitos Humanos

Total: 08 Programas
Elaborao: Disoc/Ipea.

Total: 10 Programas

Fonte: Projeto de Lei (PL) do PPA 2008-2011/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) e SEDH/PR.

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As mudanas realizadas no novo PPA da SEDH/PR refletem a tentativa desse rgo de assumir, mais fortemente, sua vocao para articulao e mobilizao em face da intersetorialidade de suas aes e programas e de reduzir seu papel de provedor direto de servios. Um exemplo da escolha dessa diretriz so as mudanas em curso na rea do adolescente em conflito com a lei. Nesse caso, a proposta da rea como ser discutida mais adiante a de superar o paradigma assistencial-repressivo, que sempre pautou a prtica socioeducativa das antigas Febems, a partir da implantao do Sinase. Esta, por ser uma ao totalmente intersetorial, demandar intensa articulao da SEDH/PR com outros rgos. A mesma diretriz dever ser perseguida pelo Programa de Promoo e Defesa dos Direitos da Criana e do Adolescente, cujas principais alteraes tiveram como objetivo viabilizar a implantao do Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria, que tambm traz em seu corpo uma gama de aes e programas de vrios outros rgos de mbito federal, estadual e municipal. Assim, se, de um lado, considera-se um avano o maior reconhecimento do papel de articulao e de mobilizao que dever ser mais largamente desempenhado pela SEDH/PR nos prximos quatro anos, de outro, as mudanas introduzidas suscitam certa apreenso. Isso porque, para serem bem-sucedidas, ser necessrio fortalecer a insero da SEDH/PR no mbito da burocracia pblica do governo federal, o que significa dot-la de melhor estrutura de recursos fsicos, humanos e gerenciais. O recm-criado Programa Educao em Direitos Humanos reflete a prioridade dada pela SEDH/PR a essa questo por se tratar de um programa intersetorial consolidado pelo Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos, fruto de parceria entre essa secretaria e os ministrios da Educao e da Justia. Constitui um marco gerencial e poltico, com o propsito de contribuir para a constituio de uma cultura de direitos humanos no pas, alm de ser uma estratgia interna de articulao das diferentes aes de capacitao em especial dos gestores de polticas pblicas , de modo a ampliar a conscientizao das esferas governamentais a respeito desse tema. A criao de um programa especfico para a proteo dos direitos da pessoa idosa vem responder necessidade de dotar a rea federal de instrumentos para a implementao do Plano Nacional de Enfrentamento da Violncia Contra a Pessoa Idosa. Nessa linha, o programa contempla aes de Capacitao de Profissionais, de Apoio a Centros Integrados para Preveno e Enfrentamento da Violncia, de Fortalecimento Institucional de Proteo e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa e de Realizao de Estudos e Pesquisas na rea. Na verdade, pode-se afirmar que o maior desafio desse programa ser fazer com que sejam elaborados os planos estaduais de enfrentamento da violncia contra a pessoa idosa, os quais so ferramentas indispensveis para viabilizar a implementao do plano nacional. O novo programa Reparao de Violao e Defesa de Direitos Humanos destina-se a ampliar a capacidade estatal no reparo s violaes cometidas por seus prprios agentes. Assim, em seu mbito, so encontradas aes que se voltam, por exemplo, ao Pagamento de Indenizao aos Familiares de Mortos e Desaparecidos em Razo da Participao em Atividades Polticas (Lei no 9.140, de 1995) e Indenizao a Anistiados Polticos (militares e civis). Outras incluem o Disque Direitos Humanos, a Preservao do Acervo Histrico Documental da Comisso Especial de Mortos e Desaparecidos Polticos e a Promoo do Direito Verdade e Memria. A criao desse programa , sem dvida, um grande avano, pois so notrias a morosidade e a postergao dos pagamentos de indenizao,

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por parte do governo federal, a vtimas de violao das obrigaes contradas pela Unio por meio da adeso a tratados internacionais de proteo dos direitos humanos. importante chamar a ateno para o fato de que ainda no ser no PPA 2008-2011 que a populao GLBTTT ver atendida sua reivindicao de criao de um programa especfico para o combate homofobia. Para militantes do movimento GLBTTT, a criao de polticas pblicas, definindo de forma explcita na ao governamental o combate homofobia, crucial porque representaria o reconhecimento pblico da existncia do preconceito. Alm disso, advogam que a criao de um programa governamental seria uma demonstrao de que o Estado assumiria para si parte da responsabilidade de mudar a situao. Importante notar, ainda no novo PPA da SEDH/PR, que dois dos programas j existentes de Assistncia a Vtimas e a Testemunhas Ameaadas e o Pr-Sinase ganharam espao maior de atuao no rol das atribuies desse rgo. No primeiro caso, a juno de todas as aes de proteo da pessoa humana em um nico programa garante ao tema uma postura mais estratgica por parte do Estado, que assume assim sua responsabilidade na garantia do direito vida de todos aqueles que a tem ameaada, seja por sua participao como testemunhas em processos judiciais, seja por sua militncia pelos direitos humanos, seja pelo envolvimento anterior com redes locais de narcotrfico, como ocorre com adolescentes de comunidades pobres dos grandes centros urbanos. No caso do atendimento socioeducativo, o mesmo ganha uma nova dimenso aps a aprovao do Sinase por resoluo do Conanda, o que implica maior responsabilidade do governo federal na coordenao e no apoio financeiro a estados e municpios, visando efetiva implantao do sistema em nvel nacional. Na prtica, as mudanas podero resultar em prioridade na alocao de recursos destinados construo de unidades de privao de liberdade conforme parmetros pedaggicos e arquitetnicos estabelecidos, que incluem a criao de centros de formao socioeducativa em todas as regies para capacitar os tcnicos das unidades e demais operadores do sistema para uma atuao pautada nos direitos humanos. Por ltimo, citam-se as mudanas no papel da SEDH/PR em relao aos programas Erradicao do Trabalho Infantil e Erradicao do Trabalho Escravo, que no constam do quadro 1 por se tratarem de programas cuja responsabilidade de execuo pertence a outras pastas. As mudanas referem-se ao fato de que, a partir de 2008, a SEDH/PR no mais destinar recursos para aes desses programas. A alegao que a atuao da secretaria, nessas questes, envolve apenas articulao e mobilizao, no sendo, portanto, necessria a destinao de recursos financeiros. A ausncia de aes desses programas na secretaria, mesmo que no-oramentrias, , aparentemente, um equvoco que, se confirmado, necessitar ser corrigido na prxima reviso do PPA. Isso porque o trabalho escravo e o trabalho infantil so problemas multifacetrios que envolvem uma gama muito grande de fatores e atores no podendo prescindir do olhar de direitos humanos, tampouco da atuao de articulao e de mobilizao da SEDH/PR, que contribui muito para a reduo da prtica de tais violaes dignidade humana no pas. 4 Tema em destaque A Poltica Nacional de Juventude e a promoo de cidadania No campo dos compromissos internacionais, a questo da juventude foi marcada nos ltimos 20 anos por vrios avanos, notadamente no mbito da ONU e na agenda dos

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pases-membros da Organizao Ibero-Americana de Juventude. Apesar dos avanos, os indicadores de acesso dos jovens aos direitos sociais, culturais e econmicos, contidos no Informe sobre a Juventude Mundial de 2005 da ONU, mostravam um quadro desolador da no-concretizao de direitos humanos para grande parte da juventude do mundo. De acordo com esse documento, de um total de 1,2 bilho de jovens em todo o mundo, 200 milhes sobreviviam com menos de US$ 1 por dia, 88 milhes no tinham empregos e 10 milhes portavam o vrus da Aids. O informe ainda destacava que, apesar de a juventude estar contemplada na Declarao Universal dos Direitos Humanos e no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, no explicitamente mencionada nesses documentos, gerando uma invisibilidade dos jovens tanto na interpretao, quanto na implementao desses tratados. Em conseqncia, a ONU recomendava que os relatrios de progresso na proteo dos direitos humanos fossem especificados por faixa etria, buscando assim dar maior visibilidade a essa parcela da populao.7 Dentro dessa viso, o informe alertava para o desafio, a ser enfrentado pelos Estados e pela sociedade em geral, de se encontrar formas sustentveis para concretizar os direitos humanos dos jovens e romper o ciclo intergeracional da pobreza. O caminho apontado pela ONU destacava a necessidade de intervenes pblicas nas reas de educao, sade e emprego. Em referncia s polticas pblicas implementadas para a juventude pelos pases, a avaliao da ONU no informe era de que as iniciativas nessa rea continuavam impulsionadas por esteretipos negativos em relao aos jovens, tendo como foco a delinqncia, o uso indevido de drogas e a violncia. Assim, a ONU recomendava que os pases implementassem polticas integradas para a juventude, que estabelecessem vnculos entre as diferentes reas prioritrias do Programa Mundial de Ao para a Juventude (PMAJ) a partir do ano 2000, e que dedicassem ateno especial aos direitos dos jovens considerados mais vulnerveis. O estudo da ONU mostrava, ainda, que a maioria dos problemas atingia, indistintamente, os jovens do mundo inteiro, sendo que o quadro, no entanto, era mais grave nos pases em desenvolvimento. O Brasil, por exemplo, apresenta um quadro alarmante em relao concretizao de direitos humanos de parcela expressiva de sua juventude. Segundo informaes da Pnad de 2006, a populao brasileira de jovens entre 18 a 29 anos alcana 40,0 milhes, representando cerca de 20,0% da populao total. Desses jovens, 9,7 milhes viviam em famlias com renda familiar per capita de at 12 salrio mnimo (SM); 12,5 milhes no tinham sequer concludo o ensino fundamental; 4,2 milhes estavam desocupados; e 1,4 milho deles eram analfabetos. Assim, considerando o compromisso internacional assumido pelos pases de, entre outros, implementar uma poltica nacional de juventude, que fomente o protagonismo e a independncia dos jovens, e tendo presente que o Brasil endossou os principais instrumentos internacionais e regionais nesse campo, este texto se prope a apresentar os antecedentes da Poltica Nacional de Juventude brasileira, realizando uma anlise preliminar das recentes mudanas propostas nos programas federais emergenciais voltados
7. UN United Nations. World Youth Report 2005. Disponvel em: <http://www.un.org/esa/socdev/unyin/documents/ wyr05book.pdf>.

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aos jovens vulnerveis do pas, para os quais a maioria dos direitos econmicos, sociais e culturais so negados. 4.1 A obrigao dos pases em desenvolver uma Poltica Nacional de Juventude O compromisso da ONU para com a juventude data de 1965, quando os EstadosMembros assinaram a Declarao sobre o Fomento entre a Juventude dos Ideais de Paz, Respeito Mtuo e Compreenso entre os Povos. Entretanto, foi apenas em 1985, com a instituio pela ONU do Ano Internacional da Juventude: Participao, Desenvolvimento e Paz, que o tema alcanou materialidade e ampliou sua visibilidade. Em 1995, dez anos aps a celebrao do Ano Internacional da Juventude, a ONU prope aos pases-membros a adoo de uma estratgia internacional para enfrentar os desafios atuais e futuros da juventude. Essa estratgia foi consubstanciada no PAMJ, aprovado pela Resoluo no 50/1981 da Assemblia Geral das Naes Unidas. Desde a adoo do PAMJ, vrios outros mecanismos e acordos internacionais foram firmados, fortalecendo o compromisso dos Estados-Membros com a implementao da Poltica Nacional de Juventude. Nesta direo, importante destacar, dentre outros esforos de alcance internacional da Agenda da ONU, a realizao, em 1998, da primeira Conferncia Mundial de Ministros Responsveis pelos Jovens que resultou na adoo da Declarao de Lisboa sobre a Juventude e do Frum Mundial de Juventude do Sistema das Naes Unidas, o qual deu origem elaborao do Plano de Ao de Braga. Pela declarao, os pases se comprometeram em apoiar o intercmbio bilateral, sub-regional, regional e internacional das melhores prticas nacionais para subsidiar a elaborao, execuo e avaliao das polticas de juventude. O Plano de Braga, por sua vez, tido como um dos principais pontos de convergncia de grandes mobilizaes e articulaes dos principais movimentos de juventude, onde se encontra expresso o reconhecimento de que os jovens so uma fora positiva com grande potencial para contribuir para o desenvolvimento e o progresso social bem como para a promoo dos direitos humanos.8, 9 Em 2005, aps dez anos da adoo do PAMJ, a Assemblia Geral da ONU lana o Informe 2005 sobre a Situao da Juventude no Mundo. O referido informe obteve grande repercusso na mdia e entre os organismos internacionais e nacionais da sociedade e de governo e trazia uma avaliao da situao do jovem no mundo e das conquistas relacionadas com a implementao do PAMJ. Em linhas gerais, o documento reconhecia muitos avanos em vrias das reas prioritrias do programa no perodo analisado, todavia, enfatizava que os jovens do incio do terceiro milnio continuavam enfrentando problemas muito mais complexos, destacando-se a epidemia da Aids e a pobreza. De acordo com ele, a pobreza continuaria por muitas dcadas a representar o maior desafio na vida de milhares de jovens do mundo. Incentivados pela agenda da ONU para a juventude, principalmente aps a instituio do Ano Internacional, uma importante organizao entre os pases ibero-americanos comeou a ser gestada. O incio do processo de aproximao desses pases tem como marco o ano de 1987, quando o Instituto da Juventude da Espanha convocou a Conferncia
8. UN. Braga Youth Action Plan. Disponvel em: <http://www.un.org/events/youth98/yforum98/bragayap.htm>. 9. CHAVES JNIOR , E. O. Polticas de juventude: evoluo histrica e definio. Disponvel em: <http://regional.bvsalud.org/ php/index.php>.

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Intergovernamental sobre Polticas de Juventude na Ibero-Amrica. A partir de ento, os pases participantes decidiram ampliar o conhecimento recproco sobre a situao da juventude, decidindo pela realizao de reunies anuais. Em 1992, por ocasio da realizao da VI Conferncia Ibero-Americana de Ministros de Juventude, a Organizao Ibero-Americana de Juventude (OIJ) instituio internacional de carter governamental foi criada formalmente. Atualmente, a OIJ o nico organismo multilateral governamental de juventude e promove a cooperao e o dilogo, nessa rea, entre 22 pases ibero-americanos: Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Costa Rica, Cuba, Equador, El Salvador, Espanha, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicargua, Panam, Paraguai, Peru, Portugal, Repblica Dominicana, Uruguai e Venezuela. Em outubro de 2006, em Havana (Cuba), aconteceu a XIII Conferncia IberoAmericana da Juventude. Nesse encontro, os participantes ratificaram a Conveno Ibero-Americana de Direitos da Juventude de outubro de 2005, assumindo o compromisso de apoiar a elaborao de um Plano de Cooperao e Integrao da Juventude na Ibero-Amrica, com o objetivo de fortalecer a luta contra a pobreza e a excluso social dos jovens da regio. Na declarao final da conferncia, os representantes dos pases participantes reconhecem a juventude como um ator de mudana e transformao social e como uma etapa com essncia prpria no processo de desenvolvimento pessoal, que deve ser vivida plenamente e com o exerccio integral de seus direitos. 4.2 Antecedentes da Poltica Nacional de Juventude no Brasil O estabelecimento do Ano Internacional da Juventude, em 1985, pela ONU, juntamente com o empenho de agncias intergovernamentais como a OIJ, representaram um grande impulso para que as questes de juventude entrassem na pauta de polticas pblicas dos pases da Amrica Latina, ao longo da dcada de 1990. Em 2005, ano em que o Brasil criou a sua Secretaria Nacional de Juventude, com exceo de Honduras, todos os demais pases da regio latino-americana j contavam com instncias criadas formalmente para implantar e coordenar as polticas de juventude. No Brasil, a promulgao do ECA, em 1990, foi um marco importante para a questo juvenil, mesmo reconhecendo que seus avanos aplicam-se apenas aos jovens at a faixa etria de 18 anos incompletos. Ele foi resultado de intensa mobilizao da sociedade e de movimentos sociais vinculados questo emblemtica dos meninos e meninas de rua na dcada de 1980 e abriu novas perspectivas no campo da garantia e proteo de direitos de crianas e adolescentes no pas. No final da dcada de 1990, algumas iniciativas federais, estaduais e municipais direcionadas para a juventude comearam a ser implementadas no pas. Entretanto, dado seus escopos reduzidos e experimentais, no chegaram a representar uma estratgia nacional de promoo dos jovens. De acordo com Sposito,10 grande parte desses programas tinha como foco jovens excludos ou em risco social e eram executados a partir de transferncia de recursos da Unio aos demais entes federativos, ONGs e fundaes empresariais. De forma geral, eram iniciativas pontuais de curta durao e voltadas para a incluso social de jovens via oficinas de capacitao, visando melhorar a insero no mundo do trabalho.
10. SPOSITO, M. P. Os jovens no Brasil: desigualdades multiplicadas e novas demandas polticas. So Paulo: Ao Educativa Assessoria, Pesquisa e Informao, 2003. 37 f. Disponvel em: <www.acaoeducativa.org>.

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A partir de 2004, inicia-se no Brasil um amplo processo de dilogo, entre governo e movimentos sociais, sobre a necessidade de se instaurar uma poltica de juventude no pas. Esse processo concedeu projeo nacional temtica da juventude. Dentre as iniciativas mais importantes ocorridas em 2004, destacam-se as seguintes: i) realizao da Conferncia Nacional de Juventude pela Comisso Especial de Juventude da Cmara Federal, que organizou debates (conferncias regionais) em todo o pas sobre as principais preocupaes dos jovens brasileiros e possveis solues para seus problemas; ii) criao do Grupo Interministerial ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, que realizou um extenso diagnstico das condies de vida dos jovens do pas e dos programas e aes do governo federal voltados total ou parcialmente para a populao juvenil;11 iii) realizao do Projeto Juventude, do Instituto Cidadania, que tambm props como metodologia debates regionais e temticos e organizou uma pesquisa nacional para traar o perfil da juventude; iv) encaminhamento da Proposta de Emenda Constituio (PEC no 394/2005) que inclui a expresso jovem na denominao do captulo VII e d nova redao ao artigo 227 da Constituio; v) encaminhamento de PL propondo a criao do Estatuto de Direitos da Juventude (PL no 27/2007); e vi) encaminhamento de PL versando sobre o Plano Nacional de Juventude (PL no 4.530/2004), o qual estabelece os objetivos e metas a serem alcanadas pelos governos para a melhoria das condies de vida dos jovens brasileiros. Em fevereiro de 2005, foi criada a Secretaria Nacional de Juventude, rgo executivo ligado Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, sem status de ministrio, com o objetivo de articular os programas federais de juventude existentes em diversos rgos do governo federal. Com ela, tambm foram criados o Programa de Emergncia, voltado para jovens entre 18 e 24 anos que esto fora da escola e do mercado de trabalho (ProJovem, na fase inicial), e o Conselho Nacional de Juventude (Conjuve). Esse conselho 1 tem carter consultivo e formado por 60 membros: 3 de representantes de secretarias e 2 ministrios e 3 de representantes da sociedade civil.12 4.3 Breve balano dos programas de juventude existentes no perodo 2005-2007 O quadro 2 traz a relao dos programas federais de juventude existentes at setembro de 2007, agregados de acordo com as principais atividades/benefcios ofertados em seis eixos temticos: 1) elevao de escolaridade, capacitao profissional e cidadania; 2) qualificao e formao profissional; 3) educao ensino superior; 4) financiamento e crdito rural; 5) cultura, esporte e lazer; e 6) meio ambiente.

11. O Grupo Interministerial concluiu pela necessidade de integrar as diversas aes sem desloc-las dos ministrios setoriais responsveis por sua execuo e pela criao de um programa emergencial voltado para os jovens mais vulnerveis das capitais do pas. 12. Os conselheiros da sociedade civil foram indicados pelo presidente da Repblica. Houve, no entanto, um processo rico e ampliado de discusses, destacando-se a organizao de uma oficina nacional com jovens de diferentes lugares do Brasil, que, a partir da participao em redes locais e nacionais, se reuniram. O encontro teve apoio da Fundao Friedrich Ebert/ Ildes, da Ao Educativa, do Instituto Plis, do Observatrio Jovem do Rio de Janeiro/UFF, do Projeto Redes e Juventude e do Ibase.

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QUADRO 2

Brasil: governo federal programas para a juventude (agosto de 2007)


Programa 1) ProJovem rgo Principal benefcio oferecido Pblico-Alvo Eixo 1) Elevao de escolaridade, capacitao profissional e cidadania (total 5) SG/PR, MEC, Ministrio Certificao do ensino fundamental, Jovens de 18 a 24 anos sem carteira do Desenvolvimento capacitao inicial ao mundo do trabalho, profissional assinada que terminaram a 4 Social (MDS)/MTE desenvolvimento de aes comunitrias, srie, mas no concluram a 8 srie do ensino pagamento de um auxlio financeiro de fundamental. R$ 100 por ms. MDS Oferta de assistncia social, aulas de sade, Jovens de 15 a 17 anos, que estejam em cidadania e meio ambiente em perodo oposto situao de vulnerabilidade e risco pessoal e ao da freqncia escola e pagamento de social, egressos ou que estejam cumprindo bolsa mensal de R$ 65, durante um ano. medida socioeducativa ou ainda oriundos de programas de atendimento explorao comercial. MTE e SEDH/PR Profissionalizao, elevao de escolaridade, Jovens entre 16 e 24 anos, provenientes de prestao de servios comunitrios e formao famlias de baixa renda (renda familiar per para a cidadania, e R$ 600, distribudos em 5 capita de at salrio mnimo). (cinco) parcelas de R$ 120. Ministrio do Elevao de escolaridade, qualificao social e Jovens e adultos agricultores, familiares e Desenvolvimento profissional e desenvolvimento de excludos do sistema formal de ensino. Agrrio (MDA) /MEC/MTE solidariedade e da cidadania. MEC Educao profissional integrada com ensino Jovens e adultos que j concluram o ensino mdio: cursos de formao inicial e fundamental e tenham, no mnimo, 18 anos continuada, com carga horria mxima de de idade. 1.600 horas. Eixo 2) Qualificao e formao profissional (total 5) MEC Oferta de cursos de iniciao profissional Jovens de baixa renda de 16 a 24 anos dentro de empresas, bolsa mensal de R$ 150 desempregados. por seis meses. Ministrio da Defesa Cursos de capacitao e formao Jovens recrutas. profissional. MTE Capacitao profissional especfica durante Jovens de 16 a 24 anos, desempregados e quatro meses, vale transporte e bolsaintegrantes de famlias com renda mensal auxlio no valor de R$ 150. per capita de at salrio mnimo. Pessoas com deficincia, mulheres, afrodescendentes, indgenas e expresidirios tm prioridade no atendimento. MTE Linha 1: Financiamento de projetos de Jovens de 16 a 24 anos em situao de qualificao e incubao de desemprego involuntrio, que no tenham empreendimentos de jovens oriundos de tido vnculo empregatcio anterior, sejam outras aes do Programa Nacional de membros de famlias com renda mensal per capita de at salrio mnimo, estejam Estmulo ao Primeiro Emprego (PNPE). Linha matriculados e freqentando regularmente 2: projetos de qualificao e incubao de estabelecimento de ensino fundamental ou empreendimentos de jovens nomdio ou cursos de educao de jovens e participantes de outras aes do PNPE. adultos.1 Linha 3: elaborao de metodologias e inovaes tecnolgicas voltadas ao fomento do empreendedorismo juvenil. MTE Aprendizagem de ofcio ou profisso com Jovens de 14 a 24 anos. contrato de trabalho determinado. Eixo 3) Educao ensino superior (total 2) MEC Concesso de bolsas de estudo integrais e Jovens com renda familiar per capita de at 1 e salrio mnimo, para bolsa integral, parciais em instituies de ensino superior ou at 3 salrios mnimos, para bolsa privadas para estudantes brasileiros de parcial (50,0% do valor da mensalidade) e baixa renda. professores da rede pblica que no tenham formao superior. Ministrio da Defesa Desenvolvimento de trabalhos nas respecEstudantes universitrios. tivas reas de estudo, sob a superviso de professores, durante as frias universitrias. Eixo 4) Financiamento e crdito rural (total 2) MDA Assegura crdito e financiamentos com Jovens de 18 a 28 anos que queiram juros subsidiados para a compra de imveis permanecer no meio rural. rurais. Jovens de 16 a 25 anos que tenham MDA Financiamento de at R$ 6 mil para cada concludo ou estejam cursando o ltimo ano unidade familiar, sendo que o prazo de em centros familiares rurais de formao pagamento de dez anos, com juros de por alternncia ou em escolas tcnicas 1,0% ao ano, e o prazo de carncia pode agrcolas de nvel mdio ou que tenham ser de at cinco anos, dependendo da participado de curso ou estgio de necessidade tcnica do projeto. formao profissional. (Continua)

2) Agente Jovem

3) Juventude Cidad

4) Saberes da Terra

5) Proeja

6) Escola de Fbrica

7) Soldado Cidado 8) Consrcio Social de Juventude

9) Empreendedorismo Juvenil

10) Jovem Aprendiz

11) Universidade para Todos (ProUni)

12) Projeto Rondon

13) Nossa Primeira Terra 14) Pronaf Jovem

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(Continuao) Programa 15) Bolsa Atleta Principal benefcio oferecido Eixo 5) Cultura, esporte e lazer (total 4) Ministrio do Esporte Garantia de apoio financeiro aos atletas com mais de 12 anos que no contam com o patrocnio da iniciativa privada e que j comearam a mostrar seu alto potencial em competies nacionais e internacionais. MEC Oferta de atividades educacionais, esportivas, culturais e de lazer em escolas pblicas do ensino mdio e fundamental, que so abertas nos fins de semana exclusivamente para atender comunidade. Os coordenadores das oficinas recebem uma ajuda de custo mensal de R$ 150. MEC Ampliao do acesso da populao de baixa renda produo dos bens e servios culturais. Repasse de cerca de R$ 185 a cada Ponto de Cultura para a realizao de suas atividades e para a aquisio de kit de produo multimdia, computadores com Internet Banda Larga e programas de software livre, estdio e ilha de edio. Ministrio do Esporte Promoo do acesso de crianas e jovens adolescentes da rede pblica de ensino prtica esportiva, assegurando complemento alimentar, reforo escolar e material esportivo. Eixo 6) Meio ambiente (total 1) MMA e MEC Realizao de oficinas de formao em: educao ambiental, fortalecimento organizacional, empreendedorismo e participao poltica. rgo Pblico-alvo Jovens maiores de 12 anos, atletas das categorias: estudantil, internacional, nacional e olmpico-paraolmpica.

16) Escola Aberta

Jovens e pessoas da comunidade.

17) Pontos de Cultura

Populao de localidades rurais, indgenas e quilombolas e centros urbanos de todo o pas.

18) Segundo Tempo

Crianas e adolescentes em situao de risco social.

19) Juventude e Meio Ambiente

Jovens entre 15 e 29 anos

Fonte: Ministrios setoriais. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: Alm de estarem cadastrados nas unidades executoras do PNPE, sendo que 30% dos jovens que forem atendidos pelo programa j podem ter concludo o ensino mdio.
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Cinco programas, que esto sob o Eixo 1, buscam desenvolver, de forma integrada ou no, aes que visam ampliao da escolaridade, capacitao profissional e ao envolvimento com aes de cidadania: ProJovem, Agente Jovem,13 Juventude Cidad, Saberes da Terra e Proeja. Observa-se que, embora os cinco programas tenham objetivos e pblico-alvo semelhantes, sua implementao envolve seis diferentes secretarias e ministrios, a saber: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR) por meio da Secretaria Nacional de Juventude , MTE, MDS, SEDH/PR, MDA e MEC. Os programas organizados sob o Eixo 2 tambm so cinco e apresentam como preocupao central a capacitao para a insero no mercado de trabalho, independente do grau de escolaridade do jovem: Escola de Fbrica, Soldado Cidado, Consrcio Social de Juventude e Empreendedorismo Juvenil e Jovem Aprendiz. Note-se que, semelhana dos programas contidos no eixo anterior, estes tambm compartilham, praticamente, do mesmo objetivo, mas envolvem a intervenincia de trs diferentes rgos: MEC, Ministrio da Defesa e MTE, para o desenvolvimento de aes para jovens com perfil semelhante, ou seja, de baixa renda e desempregados. Dois outros programas foram agregados sob o Eixo 3 pelo fato de desenvolverem aes focadas para a ampliao do acesso ao ensino superior, caso do Programa Universidade para Todos (ProUni), e para a promoo de projetos educacionais de alunos j matriculados em cursos de ensino superior, como objetivo do Projeto Rondon. O ProUni financiado
13. O Programa Agente Jovem, embora no oferte escolaridade, tem suas atividades realizadas no contraturno, demonstrando sua centralidade.

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a partir de iseno fiscal de quatro tributos (CSLL, IRPJ, PIS e Cofins) aos empresrios de ensino, mediante o provimento de vagas escolares ociosas da rede privada para jovens de baixa renda e professores da rede pblica que ainda no tm ensino superior. Quanto ao Projeto Rondon, , na verdade, a recriao do plano que vigorou entre os anos de 1967 e 1989, que levava estudantes universitrios a regies carentes do pas durante as frias. Seu relanamento pelo atual governo veio atender a uma reivindicao da Unio Nacional dos Estudantes (UNE) feita, em 2003, diretamente ao presidente Lula. Os programas que tm como principais linhas de atuao a concesso de crdito e financiamento para jovens vinculados agricultura familiar foram colocados sob o Eixo 4, que agrega o Pronaf-Jovem e a Nossa Primeira Terra. Ambos so executados sob a coordenao do MDA e respondem a importantes reivindicaes dos movimentos sociais rurais de criao de polticas especficas para a juventude rural. O Programa Nossa Primeira Terra consiste no financiamento para aquisio de terras como parte do Programa Nacional de Crdito Fundirio. O pblico-alvo so os filhos de agricultores e estudantes de escolas agrotcnicas e de escolas famlia-agrcola, com idade entre 18 e 24 anos. O Pronaf-Jovem uma linha de financiamento para o desenvolvimento de atividades agrcolas ou investimentos no mbito da agricultura familiar. Tambm est orientado para os jovens entre 16 e 25 anos e que estejam cursando escolas tcnicas agrcolas de nvel mdio ou que tenham no mnimo 100 horas de curso tcnico ou estgio. O Eixo 5 rene os programas que tm como objetivo ampliar o acesso e/ou incentivar a participao dos jovens em atividades esportivas, culturais e de lazer. Encontram-se aqui o Programa Bolsa Atleta, que voltado para o esporte de rendimento; o Programa Escola Aberta, que abre a escola pblica nos finais de semana para o desenvolvimento de atividades esportivas e culturais; o Pontos de Cultura, que visa ampliar o acesso cultura para populaes de baixa renda, comunidades rurais, indgenas e quilombolas; e o Programa Segundo Tempo, que tem como objetivo democratizar o acesso ao esporte educacional de qualidade, como forma de incluso social, ocupando o tempo ocioso de crianas e adolescentes expostos a situaes de risco social. Finalmente, no Eixo 6, incluiu-se o Programa Juventude e Meio Ambiente, cuja execuo contempla oficinas de educao ambiental, que se d via interao permanente com a sociedade civil por meio da Rede Juventude de Meio Ambiente (Rejuma). 4.3.1 Consideraes sobre o conjunto de programas federais implementados no perodo 2005-2007 Do conjunto de 19 programas contidos no quadro 2, pode-se afirmar que pelo menos 11 programas se voltam, exclusivamente, para a populao de jovens excludos, isto , de baixa renda, com pouca escolaridade ou com dificuldade de realizar um curso superior e desempregados ou com insero precria no mercado de trabalho (ProJovem, Agente Jovem, Juventude Cidad, Saberes da Terra, Consrcio Social de Juventude, Escola de Fbrica, Empreendedorismo Juvenil, ProUni, Pontos de Cultura e Esporte Segundo Tempo). Os demais programas, exceo de quatro Projeto Rondon, Bolsa Atleta, Escola Aberta e Juventude e Meio Ambiente tendem a contemplar elevada proporo de jovens de baixa renda, em funo do locus de atendimento e do tipo de ao ofertada. Assim, observa-se que no perodo analisado, a Poltica Nacional de Juventude teve a orientao clara de dialogar com a dvida social do pas. Uma avaliao preliminar dos objetivos e pblicos-alvo desses programas aponta que a qualificao profissional e a

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acelerao da aprendizagem aparecem como aes emergenciais e compensatrias aos jovens de baixa renda do pas, que no tiveram acesso educao bsica de qualidade. Tal estratgia pode, em um primeiro momento, responder realidade brasileira que detm elevada proporo de jovens em situao de vulnerabilidade social. Programas dessa natureza, quando bem administrados e mantidos continuadamente podem contribuir para melhorar consideravelmente as condies de vida dessa populao, elevando os ndices de alfabetizao e de escolaridade, que podem resultar em melhor insero no mundo do trabalho. Mas, no obstante esses resultados constituam meta altamente desejvel, resumir a interveno pblica nessa populao apenas a programas dessa natureza no uma soluo socialmente justa e definitiva. Esta s ser alcanada quando estiver assegurada, de fato, educao de qualidade conjugada a polticas de transferncia de renda, habitao adequada, saneamento e acesso a servios de sade, culturais e de lazer para todos os jovens. Quanto faixa etria do pblico-alvo dos programas citados, observam-se importantes diferenas entre os mesmos. Alguns focalizam a infncia e a adolescncia (Agente Jovem, 15 a 17 anos; e Segundo Tempo, 7 a 17 anos); outros apresentam superposio etria entre adolescncia e Juventude (Escola de Fbrica, 14 a 24 anos; Pronaf-Jovem, 16 a 29 anos; Juventude e Meio Ambiente, 15 a 29 anos; e Bolsa Atleta, maior de 12 anos). H programas, cuja faixa etria escolhida mais ampliada, priorizando os jovens adultos (ProJovem, 18 a 24 anos; Nossa Primeira Terra, 18 a 28 anos; e Proeja, idade mnima 21 anos). Existem ainda programas que no fixam a faixa etria, mencionando alguma especificidade do pblico jovem que prioriza (Programas Saberes da Terra, ProUni, Soldado Cidado, Projeto Rondon). Por fim, citam-se aqueles programas em que as aes desenvolvidas no se destinam apenas ao pblico jovem, mas tambm comunidade em geral (Escola Aberta e Pontos de Cultura). Krauskopf,14 refletindo sobre a faixa etria do sujeito juvenil em diferentes pases, assevera que as diferenas nas definies etrias dos jovens se devem a um problema no resolvido a relao jovem-adulto nas representaes sociais, repercutindo na forma como estas representaes deveriam ser consideradas no desenho e a implementao das polticas pblicas voltadas para a juventude. Ao que tudo indica, esse o atual estgio da poltica de juventude no Brasil, onde as estruturas governamentais no tm ainda clareza sobre quem a populao jovem e nem sobre a forma de desenhar polticas pblicas especficas. Por ltimo, identificam-se, ainda, no conjunto de programas agregados sob os Eixos 1 e 2, notadamente, aes de transferncia de renda, de acelerao da escolaridade e de capacitao profissional, e alguns aspectos que remetem ao campo de planejamento e gesto pblica, tais como: multiplicidade de programas, sem coordenao e articulao entre eles; duplicaes da populao-alvo; heterogeneidade no valor do auxlio financeiro repassado, podendo suscitar um sentido de aes concorrentes e no integradas ou complementares; falta de integrao eficiente entre as aes de escolaridade e capacitao; duplicidade de aes de capacitao implementadas por vrios rgos diferentes;
14. KRAUSKOPF, Dina. Desafios en la construcin y implementacin de las politicas en America Latina. In: El futuro ya no es como antes: ser joven en America Latina. Buenos Aires: Revista Nueva Sociedad, Nov-Dic, 2005, p. 141-153.

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ausncia de integrao espacial na implementao, resultando em pulverizao de aes e recursos pblicos; ausncia de integrao dos programas emergenciais com outras aes importantes para os jovens: sade, cultura e lazer; e falta de estratgia integrada de acompanhamento, avaliao e reorientao dos diversos programas, visando ao seu aperfeioamento. Ainda em 2004, o diagnstico do Grupo Interministerial de Juventude da SG/PR j apontava a existncia de paralelismo e superposio entre vrios desses programas. Entretanto, o que se apreende, luz da quantidade de programas existentes e da anlise dos seus objetivos e da observao de seu pblico-alvo que, ao menos no perodo 2005-2007, as propostas tcnicas de sanar os problemas de gesto para ampliar o potencial de integrao e de alcance do pblico-alvo entre os programas de juventude no foram consideradas. Sem ignorar que os programas federais de juventude implementados entre os anos de 2005 a 2007 careceram de uma estratgia integradora que proporcionasse escala e organicidade, reconhece-se, no perodo, alguns avanos, destacando-se a criao de um novo programa emergencial de juventude (ProJovem) com integrao curricular de educao, capacitao e aes de cidadania , a instalao do Conselho Nacional de Juventude e a estruturao da nova Secretaria Nacional de Juventude. 4.4 As mudanas propostas a partir de 2008 Nos primeiros meses de 2007, comeando o segundo mandato presidencial, a atual fora poltica no governo federal deu incio a um novo processo de estudos e discusses para redesenhar a poltica nacional de juventude, buscando responder a dois desafios: i) ampliar o potencial de integrao entre os programas emergenciais (ProJovem, Escola de Fbrica, Consrcio Nacional de Juventude, Juventude Cidad e Saberes da Terra) e destes com outro conjunto de aes consideradas mais estruturantes, vinculadas s reas de educao, sade, esporte e cultura; e ii) aumentar a escala de atendimento dos programas emergenciais para todo o universo de jovens brasileiros considerados excludos, definidos como os jovens de 18 a 29 anos que no concluram o ensino fundamental, no trabalham e vivem em domiclios com renda per capita de at 50,0% do SM (esse universo alcana cerca de 4,0 milhes de acordo com a Pnad de 2006). Apesar das recomendaes do grupo de trabalho que estudou os programas e, ainda em final de 2004, diagnosticou os problemas de paralelismo, superposio e de ausncia de articulao e integrao entre os mesmos, a tendncia do novo debate em curso ainda era pela no extino de programas e/ou fuso de determinados programas semelhantes. Tal resistncia no um fato novo ou inusitado, pois, em geral, as recomendaes de extines, fuses e incorporaes de aes e programas executados por rgos diferentes no raramente so rechaadas. Via de regra, os argumentos da racionalidade tcnica e da melhoria de gesto, que resultariam na possibilidade de atender maior nmero de jovens sem que fosse necessrio aumentar os recursos na mesma proporo, so descartados frente ao forte apego institucional que leva os diferentes rgos e foras polticas representadas a competirem entre si pela marca de programas prprios e pelas diferentes formas de atuao e gesto. Esse ambiente acaba se tornando pouco propcio promoo de mudanas e inovaes. Com efeito, o processo pode resultar incuo ou, na melhor

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das hipteses, trazer reduzida repercusso sobre os problemas que precisam ser sanados, se, diante de tais dificuldades, no existir uma imperativa determinao superior de introduzir as alteraes necessrias. Por questes dessa natureza, no final do processo de discusses e avaliao, no houve extino de programas: foram todos transformados em aes e abrigados sob a rubrica de um nico. O novo programa mantm-se com o nome de ProJovem e ser subdividido em quatro modalidades: ProJovem Adolescente, ProJovem Urbano, ProJovem Campo e ProJovem Trabalhador (quadro 3). Com o novo ProJovem, haver a unificao do valor do auxlio financeiro em R$ 100,15 que ser estendido tambm aos jovens do campo. Os currculos e a carga horria tambm sero unificados. Sua gesto ser compartilhada entre a SG/PR por meio da Secretaria Nacional de Juventude , o MTE, o MDS, o MDA e o MEC. A proposta anunciada em setembro ltimo pela Secretaria Nacional de Juventude resulta da tentativa de integrao de seis programas j existentes: Agente Jovem, ProJovem, Saberes da Terra, Consrcio Social da Juventude, Juventude Cidad e Escola de Fbrica. De acordo com os dados oficiais da Secretaria Nacional de Juventude, esses programas ofertam atualmente cerca de 500 mil vagas para jovens considerados excludos. A meta anunciada prev a ampliao de vagas para atender a 4,2 milhes de jovens at 2010, ou seja, preconiza o atendimento da totalidade de jovens que vivem em situao de vulnerabilidade social no pas, de acordo com o perfil enunciado anteriormente.
QUADRO 3

Programas de juventude que foram incorporados ao (novo) ProJovem


Programas atuais Programa unificado Principais mudanas previstas Extino do auxlio financeiro de R$ 65. Prioriza os jovens de 15 a 17 anos integrantes das famlias do Programa Bolsa Famlia (PBF). Expanso territorial na lgica dos Cras (Suas) para at 4 mil municpios at 2010. Amplia a permanncia no programa para at 24 meses. Amplia a faixa etria de 18 a 24 anos para 18 a 29 anos. Amplia a durao do programa de 12 para 18 meses. Ser estendido para as unidades prisionais e de adolescentes em conflito com a lei. Expanso prioritria para municpios acima de 200 mil habitantes. Delimita a faixa etria para jovens agricultores familiares de 18 a 29 anos. Inclui auxlio mensal de R$ 100/jovem atendido. Durao de 24 meses. Mantm objetivos de capacitao. Altera a faixa etria de 16 a 24 anos para 18 a 29 anos. Valor do auxlio mensal repassado passa a ser R$ 100 (antes era R$ 150).

Agente Jovem

ProJovem Adolescente

ProJovem

ProJovem Urbano

Saberes da Terra Consrcio Social de Juventude Juventude Cidad Escola de Fbrica


Fonte: Ministrios setoriais. Elaborao: Disoc/Ipea.

ProJovem Campo ProJovem Trabalhador

Sobre a nova proposta de mudanas, anunciada no final de 2007, chama-se a ateno para quatro aspectos que remetem ao objetivo de ampliao do potencial de integrao entre as modalidades do novo ProJovem: a) Considerando que, tanto o ProJovem Urbano quanto o ProJovem Trabalhador continuam visando formao profissional de jovens com perfis sociais semelhantes, deveria haver um esforo governamental para compatibilizar (integrar) os cursos de capacitao oferecidos por essas duas modalidades. Por exemplo, modalidade ProJovem
15. Exceto a modalidade ProJovem-Adolescente, que alterou o valor do benefcio, ver captulo Assistncia social e segurana alimentar desta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise.

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Urbano, poderia caber a capacitao inicial, enquanto ao ProJovem Trabalhador poderiam ser atribudos os cursos mais avanados ou mesmo oficinas em reas diferentes daquelas ofertadas por outra modalidade. Se nada for feito a esse respeito, continuar fraco o potencial de integrao entre essas modalidades do (novo) ProJovem, correndo-se o risco de as mesmas continuarem se sobrepondo nos territrios e municpios e competirem em relao ao mesmo pblico-alvo. b) A implementao da modalidade ProJovem Adolescente (antigo Agente Jovem) seguir a lgica do Sistema nico de Assistncia Social (Suas), e sua expanso estar atrelada aos jovens das famlias contempladas pelo Programa Bolsa Famlia (PBF) e se dar naqueles municpios que forem objeto de pactuao com a Comisso Tripartite de Assistncia Social. Assim, ser muito difcil estabelecer uma estratgia de integrao territorial planejada entre esta e as outras modalidades do ProJovem. c) A estratgia anunciada de direcionar o ProJovem Urbano para os municpios com populao superior a 200 mil habitantes poder deixar quase metade dos jovens que se encaixam no perfil do programa desassistida, j que, de acordo com os dados da Pnad de 2006, produzidos pela Coordenao Nacional do ProJovem Urbano, 53,0% desses jovens vivem em municpios com menos de 200 mil habitantes. Assim, a escolha dos municpios para a implementao dessa modalidade do programa poderia considerar critrios que levassem em conta a maior concentrao de jovens excludos, em termos proporcionais e no absolutos. Tais critrios direcionariam a implementao da modalidade ProJovem Urbano em municpios de pequeno porte, sobretudo das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. H municpios como Santo Antonio do Piau, no interior do estado , por exemplo, onde a proporo de jovens em situao de excluso alcana 53,0% do total de sua populao de jovens. A opo em direcionar o ProJovem em municpios como esse poderia resultar em: i) maior impacto do programa devido proporo elevada de jovens excludos existentes nesses municpios; ii) aumento da visibilidade dos resultados; iii) diminuio da migrao de jovens para as capitais e regies metropolitanas; iv) aumento da possibilidade de integrao dos programas que so complementares entre si (Proeja, Alfabetizao Jovens e Adulto, entre outros); e v) maior dinamizao da economia do municpio em face do aumento de recursos financeiros em circulao pelo pagamento do auxlio financeiro aos jovens atendidos. d) A modalidade ProJovem Trabalhador tem vocao mais urbana, pelo fato de fixar metas de insero ao mercado de trabalho para os jovens que passam pelos seus cursos de qualificao profissional. Assim, sua implantao poderia ser direcionada para municpios de grande porte, onde a concentrao absoluta de jovens excludos mais elevada do que a verificada em municpios de pequeno porte. 4.5 Breve concluso Considerando a curta trajetria do Brasil no campo de polticas pblicas especficas para a juventude, admite-se que o pas vem avanando a passos largos. Nos avanos, cabe destacar, mais uma vez, o arranjo institucional criado a partir de 2005 no mbito do governo federal, que inclui a Secretaria Nacional de Juventude, o Conselho Nacional e os programas especficos para os jovens. A iniciativa do governo federal de criao de estrutura administrativa responsvel para cuidar da rea da juventude tem sido replicada nas outras instncias da Federao. Existe um sem-nmero de municpios que tambm instituram uma estrutura semelhante, criando a figura do gestor pblico de juventude.

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O passo seguinte ser ampliar o escopo da Poltica Nacional de Juventude para todos os segmentos que compem as juventudes, logrando integrar os programas emergenciais com os programas universais. No se trata de negar a necessidade de um dilogo maior da poltica nacional com a parcela de jovens excludos em face da realidade brasileira. Entretanto, importante olhar o jovem sob a tica de direitos humanos, como sujeito de direitos, considerando as suas especificidades e a integralidade de suas demandas. 5 Consideraes finais Em relao aos temas relevantes de direitos humanos tratados neste captulo, possvel elencar algumas reas em que o Estado registrou avanos no sentido de reparao de direitos violados e de progresso no longo caminho de concretizao de direitos para grupos considerados vulnerveis. Enquadram-se, dentro dos avanos, a posio do Brasil no campo de proteo dos direitos dos refugiados; o reconhecimento dos direitos das pessoas atingidas por hansenase e que viveram confinados por toda a vida em hospitaiscolnia; e a assinatura, pelo governo brasileiro, em maro de 2007, da Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia; necessitando, porm, no caso deste ltimo, maior urgncia no processo de ratificao da conveno pelo Congresso Nacional. Nesta concluso, no se pode deixar de reconhecer que, no campo da proteo dos direitos do adolescente em conflito com a lei, o Brasil caminha a passos lentos e tem sido alvo de inmeras denncias de violaes das normas nacionais e internacionais. A anlise das mudanas propostas pelo PPA 2008-2011 ressalta, sobretudo, a prioridade dada pelo governo federal na implantao do Sinase e da necessidade de priorizar as medidas em meio aberto em detrimento da internao em regime fechado de adolescentes em conflito com a lei. Em relao a este ltimo ponto, destacou-se que o novo PPA incluiu, entre as metas prioritrias, o apoio municipalizao das medidas em meio aberto, de acordo com as normas estabelecidas pelo Sinase. Finalmente, destacaram-se as recentes mudanas na Poltica Nacional de Juventude que criou, em setembro ltimo, um novo programa unificado que pretende ampliar o atendimento aos jovens excludos com aes emergenciais de acelerao de aprendizagem, formao profissional e transferncia de renda. Entretanto, mostrou-se que as mudanas anunciadas ainda esbarram em importantes problemas de gesto como a sobreposio e o paralelismo, destacando as dificuldades em lograr a integrao entre rgos e ministrios que atuam na rea da juventude.

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IGUALDADE RACIAL

1 Apresentao Neste nmero de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, o captulo Igualdade racial apresenta como Tema em destaque um dos principais debates sobre a juventude negra na atualidade: o acesso ao ensino superior. A seo Fatos relevantes traz os eventos mais significativos do primeiro semestre de 2007 sobre a promoo da igualdade racial. Em seguida, na seo Acompanhamento e anlise da poltica, realiza-se um apanhado dos principais avanos e dificuldades enfrentados pelo governo federal. 2 Fatos relevantes No que se refere temtica racial, o ano de 2007 iniciou-se com um grave ato de discriminao racial e xenofobia envolvendo estudantes da Universidade de Braslia (UnB). No dia 28 de maro, alguns estudantes residentes na Casa do Estudante Universitrio (CEU) atearam fogo porta de trs apartamentos habitados por estudantes de pases africanos. Esse fato alcanou projeo nacional e internacional, sendo manchete nos principais jornais de circulao nacional e de pases como Guin-Bissau, Senegal e Nigria. A repercusso negativa levou a um pronunciamento oficial do governo brasileiro, lamentando o episdio e expressando o seu comprometimento em combater prticas racistas e xenfobas em territrio nacional. A UnB encaminhou o caso Polcia Federal, que instaurou inqurito policial. A partir do ocorrido, a universidade tambm instituiu um Programa de Combate ao Racismo e Xenofobia, vinculado ao Ncleo de Promoo da Igualdade Racial do Decanato de Extenso da instituio. Esse programa tem como objetivo dar incio a um processo educativo, cultural e cientfico com o propsito no s de enfrentamento do racismo e da xenofobia, mas de promoo da igualdade racial e do fomento troca de experincias e conhecimento no interior da instituio e na sociedade brasileira. O inqurito da Polcia Federal, por sua vez, foi concludo em agosto de 2007 e aponta que o ato de violncia contra a integridade fsica dos estudantes africanos foi motivado por intolerncia racial, poltico-social e de procedncia nacional. O inqurito foi encaminhado 10a Vara Federal de Braslia, que decidir se aceita a denncia, passando, assim, os estudantes investigados condio de rus no processo. Outro acontecimento de destaque foi a realizao, entre os dias 27 e 29 de julho, na cidade baiana de Lauro de Freitas, do I Encontro Nacional de Juventude Negra (Enjune) que reuniu 620 delegados de 17 Unidades da Federao (UFs).1 O encontro foi organizado sob a forma de grupos de trabalho em torno de 14 eixos temticos.2
1. Participaram do I Enjune os estados de Alagoas, Sergipe, Paran, Amap, Bahia, Cear, Esprito Santo, Minas Gerais, Par, Paraba, Pernambuco, Piau, Rio Grande do Sul, Rondnia, Rio de Janeiro e So Paulo, alm do Distrito Federal. 2. Os eixos temticos do I Enjune foram: Cultura; Segurana, Vulnerabilidade e Risco Social; Educao; Sade da Populao Negra; Terra e Moradia; Comunicao e Tecnologia; Religio do Povo Negro; Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel; Trabalho; Interveno nos Espaos Polticos; Aes Afirmativas e Polticas de Reparao; Gnero e Feminismo; Identidades de Gnero e Orientao Sexual; e Incluso de Pessoas com Deficincia.

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Os participantes produziram um conjunto de propostas que se orientaram principalmente para: a necessidade de comprometimento dos rgos governamentais, dos movimentos sociais e da sociedade em promover o reconhecimento, a valorizao e a difuso da cultura africana e afro-brasileira; o combate violncia racial sofrida pela populao negra; e a constituio pelas trs esferas do governo federal, estadual e municipal de um plano de aes de promoo da eqidade racial em todas as dimenses da vida social brasileira. No tema Juventude e Educao, o I Enjune destaca, alm da necessidade de se atuar em polticas de valorizao da cultura, a adoo de um amplo programa de aes afirmativas para a insero da populao negra no sistema educacional. As polticas de valorizao da cultura e da contribuio africana e afro-brasileira devem guiar-se principalmente pela implementao da Lei no 10.639/2003, que tornou obrigatria a incluso da temtica da histria e cultura afro-brasileiras nas redes de ensino pblico e privado. As indicaes finais do encontro reiteram a necessidade de se combater o racismo nos diversos nveis do sistema educacional fundamental, mdio, graduao e ps-graduao , assim como propem a criao de um fundo de desenvolvimento da educao para a valorizao tnico-racial da populao negra. Com relao adoo de polticas de aes afirmativas o Enjune reforou a demanda que vem sendo apresentada pelo movimento negro sobre a necessidade de implementao de aes para o acesso e a manuteno da populao negra no sistema educacional da pr-escola ps-graduao stricto sensu. No mbito da permanncia destacou-se a urgncia de o governo brasileiro se comprometer em manter e ampliar os atuais programas e de inserir estudantes negros cotistas nas atividades de pesquisa, monitoria e extenso das universidades. Outro fato importante foi o lanamento, em fevereiro, por meio do Decreto no 6.040/ 2007, da Poltica Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais (PNPCT), que tem como principal objetivo promover o desenvolvimento sustentvel com nfase no reconhecimento, fortalecimento e garantia dos seus direitos territoriais, sociais, ambientais, econmicos e culturais, com respeito e valorizao sua identidade, suas formas de organizao e suas instituies. Esse decreto define os povos tradicionais como grupos culturalmente diferenciados e que se reconhecem como tais, que possuem formas prprias de organizao social, que ocupam e usam territrios e recursos naturais como condio para sua reproduo cultural, social, religiosa, ancestral e econmica, utilizando conhecimentos, inovaes e prticas gerados e transmitidos pela tradio. A PNPCT representa mais um elemento para a consolidao dos direitos das comunidades quilombolas, sobretudo no que se refere titulao de suas terras. No entanto, a implementao da poltica depende no apenas do trabalho da Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais, tambm institudas pelo decreto, como da constituio dos Planos de Desenvolvimento Sustentvel e dos fruns regionais e locais de desenvolvimento sustentvel, igualmente previstos. 3 Acompanhamento e anlise da poltica Em que pese a progressiva relevncia que a temtica das desigualdades raciais adquiriu a partir do final dos anos 1990, foi com a criao da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (Seppir), em maro de 2003, que o tema se consolidou no Brasil como objeto de polticas pblicas. Vinculada diretamente Presidncia da Repblica e com status de ministrio, a Seppir surgiu da necessidade de promover a formulao, a coordenao e a articulao de aes no combate desigualdade racial e de polticas de ao

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afirmativa, de forma integrada com o conjunto dos rgos do governo federal. Contudo, a implementao dessas aes e polticas, assim como do processo de consolidao da temtica das desigualdades raciais no conjunto das polticas pblicas e, em especial, nas sociais, tem se revelado um processo complexo e de difcil coordenao, tanto no que diz respeito ao enfrentamento do racismo e da discriminao, quanto promoo da igualdade racial. As dificuldades observadas tm vrias causas, mas cabe destacar a que se origina da natureza transversal dessas polticas. De fato, a transversalidade um dos grandes desafios apresentados implementao de uma poltica de igualdade racial. Essa poltica, pretendendo enfrentar desigualdades que derivam de um amplo processo de excluso social, no pode se restringir a aes de responsabilidade de uma nica instituio, mas, ao contrrio, deve integrar nesse esforo um extenso conjunto de polticas pblicas. Ela depende da mobilizao dos organismos e agentes pblicos para a incorporao da perspectiva da igualdade racial, ao lado da formao de um ncleo articulador e coordenador da poltica. Visando analisar tais questes, essa seo destaca as iniciativas no campo das polticas de sade, de educao e da populao quilombola, no que se refere promoo da igualdade racial. Buscar-se- compreender de que forma tal objetivo tem conseguido permear aquelas reas setoriais, consolidando a convergncia de esforos e a efetividade na ao pblica nesse campo. Pretende-se ainda destacar os desafios que essa tarefa vem impondo aos organismos de mobilizao e coordenao da poltica de igualdade racial, quais sejam, a Seppir, o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir) e o Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial (CNPIR). 3.1 Sade No campo da sade da populao negra, o primeiro semestre de 2007 foi marcado pelo processo de transio. O Ministrio da Sade (MS) tem se destacado no combate desigualdade racial3 e no reconhecimento de que o racismo efetivamente opera no pas promovendo ou acentuando acessos desiguais s polticas pblicas, restringindo o acesso a servios e atendimentos. Ademais, as aes efetivas do ministrio registraram avanos durante os anos de 2005 e 2006, com a implementao do Programa de Combate ao Racismo Institucional (PCRI). Tal programa, operado por meio de uma parceria institucional do MS com a Seppir, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e o Ministrio Britnico para o Desenvolvimento Internacional (DFID), visava fortalecer o setor pblico para a identificao e a preveno do racismo institucional, alm de pretender fomentar o dilogo da sociedade civil organizada com os rgos pblicos para a formulao de polticas pblicas no campo da igualdade racial. Como resultado, observou-se a ampliao do debate sobre o racismo institucional tanto no governo federal como em administraes municipais e no ministrio Pblico (MP).4 Com o fim do PCRI em 2006, muitas de suas atividades foram assumidas pelos rgos de gesto governamental envolvidos no programa. No MS foi criada a Campanha
3. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14. 4. Havia na composio do PCRI duas partes constituintes: o Componente Sade e o Componente Municipal. No primeiro, desenvolveram-se atividades junto ao MS, e, no segundo, atividades junto s prefeituras da cidade de Salvador e de Recife e junto ao Ministrio Pblico de Pernambuco (MPPE). Para mais informaes sobre o PCRI e seus componentes, ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 14.

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de Combate ao Racismo Institucional, que desenvolve aes junto ao quadro de gestores e funcionrios do ministrio para a conscientizao da necessidade de se identificar e combater o racismo institucional no Sistema nico de Sade (SUS).5 A despeito da importncia dessa iniciativa, observa-se que a poltica de combate ao racismo institucional desse ministrio tem encontrado dificuldades para se consolidar, verificando-se poucos avanos efetivos no primeiro semestre de 2007. Por fim, cabe lembrar que a Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, aprovada pelo Conselho Nacional de Sade em 2006, tambm continua dependendo de avanos institucionais, entre os quais, o mais importante a sua aprovao no mbito da Comisso Intergestora Tripartite (CIT), com a pactuao de responsabilidades entre os trs nveis de governo. No entanto, at o fechamento desta edio, no se tem registo de avanos sobre esse assunto. 3.2 Educao Diversas iniciativas marcaram as aes de governo no campo da educao durante o primeiro semestre de 2007. Deve-se comear citando a mais abrangente delas, o Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE),6 cujas linhas gerais foram divulgadas em maro. O plano tem como foco a construo de uma educao bsica de qualidade no pas, compreendendo como tal uma melhoria no quadro profissional, administrativo e curricular. O PDE congrega um conjunto de aes desenvolvidas pelo governo federal em diversos nveis, destacando-se: a formao e valorizao dos professores, a consolidao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), assim como a criao de um sistema nacional de avaliao da educao bsica, e o fortalecimento da educao superior. Contudo, a questo racial no encontrou acolhida no plano mencionado, que no faz aluso questo das desigualdades raciais. No tratamento da educao superior, o PDE cita os problemas da expanso de vagas, da qualidade, das desigualdades territoriais e da excluso econmica dos jovens, sem referncia temtica racial. Mesmo iniciativas importantes em curso, como o Programa Diversidade na Universidade,7 no encontram acolhida no PDE.
5. O MPPE seguiu um caminho parecido. Ainda na vigncia do PCRI foi criado na instituio um Grupo de Trabalho sobre Discriminao Racial que, aps 2006, incorporou sua estrutura de funcionamento muitas das atividades desenvolvidas no escopo do programa. Em novembro de 2007, em conseqncia das aes do grupo, tambm foi lanada uma Campanha de Combate ao Racismo Institucional tendo como objetivo conscientizar os funcionrios e operadores do direito da instituio da existncia e da necessidade de combate ao racismo institucional. Entre as atividades executadas, destaca-se a instituio de parceria com a TV Universitria para a produo e veiculao de um spot de divulgao da campanha. Paralelamente campanha, o MPPE continuou a desenvolver atividades de capacitao junto a policiais civis, estagirios e funcionrios de diversas instituies governamentais em Pernambuco com a finalidade de se aprofundar na constituio de estratgias de enfrentamento das desigualdades geradas pelo racismo institucional. 6. Ver o captulo Educao desta edio. 7. O programa, criado em 2002, atua em apoio a projetos de instituies que visam insero e permanncia de estudantes negros e indgenas nas universidades brasileiras, sobretudo em cursos pr-vestibulares comunitrios. As instituies beneficiadas devem ter pelo menos 51% de alunos negros e/ou indgenas matriculados e 40% a 50% dos recursos recebidos pelo projeto devem ser convertidos em bolsa de manuteno dos alunos. Entre os anos de 2003 a 2006 o Programa Diversidade na Universidade apoiou 95 Projetos Inovadores de Cursos (PICs), desenvolvidos por 89 instituies situadas em pelo menos dez estados da federao, que beneficiaram 13.623 alunos. Como resultado, cerca de 15% dos alunos (aproximadamente 2 mil) ingressaram em instituies de ensino superior pblicas e privadas. Ver BRAGA, M. L. S.; SILVEIRA, M. H. V. (Orgs.).O Programa Diversidade na Universidade e a construo de uma poltica educacional anti-racista. Braslia: Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade, Unesco, 2007.

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A questo do combate s desigualdades raciais na educao tambm no esteve presente em outros documentos recentemente lanados, como o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, pacto apresentado pelo governo federal adeso voluntria de estados e municpios para a melhoria da qualidade da educao bsica.8 Tampouco se fez referncia questo racial no Plano Nacional de Educao (PNE), que apenas inseriu, de forma no qualificada, a necessidade de criao de polticas que facilitem s minorias, vtimas de discriminao, o acesso educao superior, mediante programas de compensao de deficincias, sem definir a quais processos de discriminao se referem, nem qual o pblico-alvo de tais aes. No mbito do ensino superior, foi criado, em abril de 2007, o Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni), com o objetivo de ampliar o acesso e a permanncia dos estudantes naquelas universidades, alm de promover a melhoria da qualidade desse nvel de ensino com o redesenho curricular dos cursos de graduao. No h no texto do decreto que d origem ao programa referncias necessidade de enfrentamento das desigualdades raciais na educao superior, mesmo no que se refere ao acesso ou permanncia. Em documento posterior que apresenta as diretrizes do Reuni,9 o Ministrio da Educao (MEC) destaca a necessidade de implementao de uma poltica de aes afirmativas para a garantia de permanncia de estudantes que apresentam condies sociais desfavorveis. Nesse sentido, indica-se como prioridade que as universidades federais disponibilizem mecanismos de incluso social a fim de garantir igualdade de oportunidades de acesso e permanncia na universidade pblica a todos os cidados. Ainda entre as iniciativas adotadas recentemente com o objetivo de democratizar o acesso ao ensino superior esto o Plano Nacional de Assistncia Estudantil (Pnaes), articulado ao Reuni, e o acesso facilitado ao Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), destinado aos alunos universitrios do sistema privado de ensino. No Pnaes, formulado pela Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes), pautada a necessidade de promover polticas de permanncia dos estudantes, visando apoiar aqueles de menor renda.10 No entanto, no documento final do plano no h nenhuma meno s desigualdades raciais existentes no acesso ao ensino superior e necessidade da adoo de medidas para o seu combate. No que se refere ao combate s desigualdades raciais, constata-se que, assim como entre as aes federais reunidas no PDE, as metas elencadas nos demais programas como o Reuni e o plano de metas tampouco tratam das desigualdades tnica e racial no acesso, na permanncia e na progresso dentro do sistema de ensino. No tocante expanso da rede pblica de ensino superior, observa-se que, dadas as iniqidades atualmente existentes entre a populao branca e negra, a no-insero da necessidade de adoo de aes afirmativas pode inibir iniciativas de uma real democratizao do acesso das diversas juventudes brasileiras s universidades federais. A demanda geral no atendida,
8. Entre as 28 metas propostas esto: i) o estabelecimento do foco na aprendizagem com resultados concretos a atingir; ii) alfabetizao das crianas at oito anos; iii) acompanhamento individualizado de cada aluno; iv) combate repetncia e evaso; v) ampliao da permanncia do aluno alm da jornada regular; vi) valorizao da formao tica, artstica e da educao fsica; e vii) promoo da incluso educacional das pessoas com necessidades educacionais especiais. 9. MEC. Reuni: reestruturao e expanso das universidades federais - diretrizes gerais; ago. 2007. 10. ANDIFES. Plano Nacional de Assistncia Estudantil, 2007.

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mesmo para a populao branca, conjugada aos mecanismos de excluso da populao negra do ensino superior, pode resultar na manuteno ou mesmo na ampliao das iniqidades educacionais entre brancos e negros.11 3.3 Populao quilombola A poltica dirigida populao quilombola vem enfrentando, nos ltimos meses, um nmero expressivo de desafios. Entre eles, destaca-se a questo do acesso a terras, mais especificamente o processo de titulao. Sob a responsabilidade do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), a titulao de terras quilombolas regulada pelo Decreto no 4.887/2003, e tem como ponto de partida a identificao das comunidades quilombolas e de seus territrios.12 Esta uma etapa complexa, que tem se caracterizado pela morosidade. O processo de identificao de responsabilidade de grupos de trabalho institudos caso a caso, sob a direo de um antroplogo, que emite laudo atestando o direito do grupo de ter suas terras demarcadas. Caso exista documentao anterior, referente herana ou a doaes, o processo acrescido da etapa de verificao da validade dos ttulos. Em casos de titulao familiar, deve-se abdicar do direito de posse em benefcio da titulao coletiva a favor da associao da comunidade. Quando esses territrios incluem reas de domnio particular com titulao legalmente instituda, iniciam-se os procedimentos de expropriao, acompanhados de indenizao de terras e benfeitorias. A morosidade desse processo, bem como a ampliao das demandas por regularizao de terras quilombolas so atestadas pelos dados que se seguem: apenas no primeiro semestre de 2007, a Fundao Cultural Palmares emitiu, para 140 comunidades, certides de reconhecimento de sua condio de quilombola. No entanto, at novembro do mesmo ano foram realizadas apenas duas titulaes de terras quilombolas pelo Incra, um pela Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU), duas por rgos estaduais, uma pelo Instituto de Terras do Par (Iterpa) e outra pelo Instituto de Terras do Estado de So Paulo (Itesp). As dificuldades que vm permeando esse processo tm repercutido no prprio desempenho oramentrio do Programa Brasil Quilombola. Em 2006, apenas 28,4% do oramento desse programa foi efetivamente executado. A anlise da execuo oramentria revela que os recursos destinados e no utilizados marcaram praticamente todas as aes do programa, independentemente do rgo responsvel por sua execuo.13 Mesmo a ao sob responsabilidade da Seppir Fomento ao Desenvolvimento Local para Comunidades
11. Diversos estudos indicam que o silenciamento em torno dos processos de discriminao racial no sistema de ensino um dos principais elementos de reproduo das desigualdades entre negros e brancos. Sobre esse aspecto, ver HENRIQUES, R. Gnero e raa no sistema de ensino: os limites das polticas universalistas na educao.Braslia: Unesco, 2002 e CASTRO, M. G.; ABRAMOVAY, M. (Coords.). Relaes raciais na escola: reproduo de desigualdades em nome da igualdade. Braslia: Unesco, Inep, Observatrio de Violncias nas Escolas, 2006. 12. Um primeiro passo para a titulao de terras quilombolas ocorre com a solicitao, junto Fundao Cultural Palmares, da certificao da comunidade como remanescente de quilombo. Esse processo o reconhecimento oficial da autodeclarao da comunidade como quilombola. Contudo, no implica nenhuma ao de confirmao etnogrfica e histrica dessas comunidades. o processo de titulao realizado pelo Incra que exige a identificao do territrio pela emisso de laudo antropolgico e da comunidade como tradicionais. Aps a emisso desse laudo inicia-se o processo que efetiva a regularizao fundiria do territrio. 13. Ver edies anteriores de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, assim como INESC. Oramento quilombola: governo federal ora mas no gasta. Braslia: jul. 2007 (Nota tcnica no 126).

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Remanescentes de Quilombos tem sido marcada por uma baixa execuo, conforme apresentado na edio anterior de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise. 3.4 Articulao, mobilizao e coordenao da poltica de igualdade racial Apesar dos avanos nos ltimos anos, a Poltica de Promoo da Igualdade Racial ainda tem enfrentado dificuldades expressivas para se consolidar no pas. De um lado, necessrio reconhecer que a temtica precisa ampliar sua legitimidade na esfera pblica de gesto, de modo a obter maior engajamento dos gestores de polticas pblicas com a efetivao desse compromisso. De outro, enfrenta as dificuldades tpicas da implementao de uma poltica transversal: ministrios e rgos pblicos pautam sua atuao visando o enfrentamento de problemas setoriais especficos, e a incluso de uma pauta referente s desigualdades raciais muitas vezes parece externa ou alheia a sua misso. Paralelamente, a ao de coordenao dessa poltica, assim como as tarefas de articulao, integrao e mobilizao demandam um esforo qualificado de grandes propores. So esforos que devem alcanar tambm outros atores, como governos estaduais e municipais, alm de instituies na esfera privada. Enfrentar tais desafios tem sido tarefa no apenas da Seppir, mas tambm do CNPIR e do Fipir. Criado em 2003, o CNPIR, rgo colegiado de carter consultivo vinculado Seppir, tem como misso propor polticas de combate ao racismo, ao preconceito e discriminao, bem como de promoo da igualdade racial, e composto por 20 representantes da sociedade civil organizada, 3 personalidades notoriamente reconhecidas no mbito das relaes raciais e 17 representantes de ministrios.14 O conselho realiza reunies ordinrias a cada dois meses. Em 2007, o CNPIR fez sua 14a reunio ordinria, em que se debateram os principais desafios e as perspectivas do governo federal para o perodo 2007-2010, a partir do eixo temtico proposto pelo prprio governo: desenvolvimento com distribuio de renda e educao de qualidade, discutindo-se o processo de implantao do PDE e a necessidade de que nele esteja presente o tema Promoo da Igualdade Racial. Tambm estava na pauta a preparao para a II Conferncia Nacional de Promoo da Igualdade Racial (Conapir), a ser realizada em 2008. Entre as prioridades elencadas pelo conselho est a finalizao e a implementao do Plano Nacional de Igualdade Racial (PNPIR), em fase de elaborao desde a I Conapir, e que deveria ter sido lanado em 2005. Com a elaborao e a implantao de diversos planos estaduais e municipais de promoo da igualdade racial, a concluso do PNPIR configura-se como um importante elemento para a constituio de um Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial.

14. Conforme informao disponibilizada no site da Seppir, os 20 representantes da sociedade civil so: Agentes de Pastorais Negros; Articulao de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras; Associao Brasileira de Pesquisadores Negros; Associao Brasileira de Organizaes No-Governamentais; Associao Brasileira de Rdio e Televiso; Associao de Preservao da Cultura Cigana; Associao Nacional dos Coletivos de Empresrios Afro-brasileiros; Confederao Israelita do Brasil; Confederao Nacional dos Bispos do Brasil; Congresso Nacional Afro-brasileiro; Coordenao Nacional das Entidades Negras; Coordenao Nacional de Quilombos; Confederao rabe-palestina do Brasil; Federao Nacional dos Trabalhadores Domsticos; Frum Nacional de Mulheres Negras; Instituto Ethos; Instituto Nacional da Tradio e Cultura Afro-brasileira; Instituto Sindical Interamericano pela Igualdade Racial; Unio de Negros pela Igualdade; e War Instituto Indgena Brasileiro. Os ministrios so: da Educao; do Trabalho e Emprego; do Desenvolvimento Agrrio; do Meio Ambiente; da Sade; do Planejamento, Oramento e Gesto; da Cincia e Tecnologia; da Integrao Nacional; do Esporte; do Desenvolvimento Social e Combate Fome; das Relaes Exteriores; da Cultura; das Cidades; e da Justia. Esto ainda previstos representantes da Casa Civil, da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, da Secretaria Especial de Direitos Humanos e da Fundao Cultural Palmares.

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O Fipir foi criado em 200415 com a finalidade de reunir municpios e estados que possussem organismos executivos voltados para a questo racial, como secretarias, coordenadorias, assessorias e estruturas afins. Tendo como objetivo a articulao de esforos nos trs nveis de governo, o Fipir vem buscando atuar na articulao, na capacitao, no planejamento, no monitoramento das aes polticas de promoo da igualdade racial. Em meados de 2007, o frum contava com a participao de mais de 500 rgos dos governos locais, estaduais e municipais. O Fipir realizou seis encontros nacionais dos gestores de promoo da igualdade racial.16 Nos anos de 2005 e 2006 foram realizados cinco encontros regionais que marcaram o processo de regionalizao do frum, fortalecendo e fomentando a promoo da igualdade racial nos estados e municpios, alm de se firmarem como instncia de interlocuo e troca das experincias locais. Os desafios enfrentados pelos organismos reunidos no Fipir so tambm significativos. Destacam-se, quanto estruturao desses organismos, carncias srias, tais como expressivas limitaes financeiras (incluindo a ausncia de oramento prprio), de recursos humanos e de infra-estrutura. A essas dificuldades somam-se questes mais complexas, como a necessidade de enfrentar o paradigma segundo o qual as polticas universalistas resolveriam o problema racial; a pouca priorizao do tema na administrao pblica; o enfrentamento do racismo institucional; as dificuldades em lidar com o carter diferenciado das polticas sociais; e a falta de continuidade das polticas de promoo da igualdade racial. Tais desafios indicam a necessidade de ampliao das aes de mobilizao, promoo e coordenao, sob a responsabilidade das instituies de promoo da igualdade racial Seppir, CNPIR e Fipir. Essas tarefas exigem um fortalecimento de suas capacidades de ao visando integrao e ao impulso das aes de ministrios setoriais, municpios, estados e sociedade. 4 Tema em destaque Juventude negra e educao superior A juventude negra no Brasil enfrenta um importante conjunto de problemas que vm limitando suas oportunidades sociais, restringindo o desenvolvimento de suas capacidades e as chances de construo de uma trajetria ascendente. Entre os inmeros dados que evidenciam a configurao de menores oportunidades sociais para a juventude negra no pas, pode-se lembrar o fato de os jovens negros estarem sobre-representados no segmento de jovens que no trabalham e nem estudam, alm de sua insero no mercado de trabalho estar caracterizada por condies de maior precarizao do que a dos jovens brancos. As desigualdades raciais no Brasil tambm vm se refletindo no grave quadro de conflito social existente no pas. O fenmeno da violncia urbana um dos principais problemas enfrentados pela juventude negra, e as taxas de mortalidade a ela associadas 50% maiores entre os jovens negros vm se refletindo at mesmo na expectativa de
15. O Fipir foi criado oficialmente em 2004, fruto do processo de institucionalizao da Rede Nacional de Igualdade Racial, criada em outubro de 2003. 16. A cada ano eleito um tema prioritrio de atuao do frum. Os temas escolhidos nos quatro anos de sua existncia foram, respectivamente: Educao Lei no 10.639/2003; Sade da populao negra; Quilombos; Trabalho desenvolvimento, gerao de emprego e renda; e Segurana pblica. O tema do stimo encontro, que deve se realizar em 2008, o Pacto nacional e a promoo da igualdade racial.

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vida dos homens negros. Os jovens negros so assim, ainda mais que os brancos, submetidos a um contexto social marcado por violncias, com profundos impactos em seu cotidiano, em sua viso de mundo e em suas possibilidades concretas de construo de futuro. No entanto, as polticas pblicas desenvolvidas pelas esferas federais, estaduais e municipais de governo ainda so tmidas para enfrentar esse conjunto de problemas. No que se refere juventude negra, nos ltimos anos, apenas as iniciativas de promover acesso ao ensino superior vm se destacando como palco de expressivos avanos no que se refere ao combate s desigualdades raciais e ampliao de oportunidades sociais. Atualmente so 48 as instituies pblicas de ensino superior que adotam alguma modalidade de polticas de aes afirmativas para o ingresso no curso de graduao para a juventude negra e/ou oriunda do sistema de ensino pblico.17 Nas universidades pblicas, as duas principais modalidades de aes afirmativas so as cotas e o sistema de bonificaes, o que possibilitou efetivamente um ingresso maior da populao negra no ensino superior. Paralelamente a essas iniciativas, o governo brasileiro implementou em 2004 o Programa Universidade para Todos (ProUni), que fornece bolsas de estudo nas instituies privadas de ensino superior e cujo impacto sobre o acesso a jovens negros tem se revelado muito expressivo. Esta sesso tem como objetivo expor e discutir essas trs iniciativas, apresentando suas trajetrias, formatos e primeiros resultados. Se ainda cedo para julgar os efeitos das aes afirmativas, pode-se desde j assegurar que essas experincias tm efetivamente representado um importante mecanismo de democratizao do acesso ao ensino superior no pas e seus impactos so positivos para ampliar o acesso da juventude negra s universidades no Brasil. 4.1 Juventude negra e educao O acesso e a permanncia da juventude negra no ensino superior referem-se a uma populao que termina o ensino mdio com aproximadamente 18 anos e que, muitas vezes, leva at cinco anos para ingressar no ensino superior. Nesse sentido, o debate sobre essa questo tem como foco um grupo heterogneo, composto, na sua maioria, por estudantes que se encontram fora da faixa etria que o Ministrio da Educao considera ideal para cursarem o ensino superior, ou seja, a faixa de 18 a 24 anos.

17. A Universidade Estadual de Maring/PR, Escola Superior de Cincia da Sade do Distrito Federal, Faculdade de Medicina de So Jos do Rio Preto, Faculdade de Tecnologia de So Paulo, Fundao de Apoio Escola Tcnica do Estado do Rio de Janeiro, Universidade de Braslia, Universidade de Campinas, Universidade de Pernambuco, Universidade de So Paulo, Universidade Estadual da Bahia, Universidade Estadual da Paraba, Universidade Estadual da Zona Oeste/RJ, Universidade Estadual de Feira de Santana/BA, Universidade Estadual de Gois, Universidade Estadual de Londrina/PR, Universidade Estadual de Minas Gerais, Universidade Estadual de Montes Claros/MG, Universidade Estadual de Ponta Grossa/PR, Universidade Estadual de Santa Cruz/BA, Universidade Estadual do Amazonas, Universidade Estadual do Maranho, Universidade Estadual do Mato Grosso, Universidade Estadual do Mato Grosso do Sul, Universidade Estadual do Norte Fluminense, Universidade Estadual do Oeste do Paran, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Universidade Estadual do Rio Grande do Sul, Universidade Estadual do Rio Grande do Norte, Universidade Federal da Bahia, Universidade Federal da Paraba, Universidade Federal de Alagoas, Universidade Federal de Juiz de Fora/MG, Universidade Federal de Santa Catarina, Universidade Federal de Santa Maria/RS, Universidade Federal de So Carlos/SP, Universidade Federal de So Paulo Escola Paulista de Medicina, Universidade Federal do ABC Paulista, Universidade Federal do Esprito Santo, Universidade Federal do Maranho, Universidade Federal do Par, Universidade Federal do Paran, Universidade Federal do Piau, Universidade Federal do Recncavo Baiano, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Universidade Federal do Tocantins, Universidade Federal Rural do Amazonas/PA e Universidade Federal Tecnolgica do Paran.

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De acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2006, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), a freqncia lquida no ensino mdio, que representa a quantidade de jovens entre 15 e 17 anos matriculados nesse ciclo e dentro da faixa etria adequada, apresenta uma taxa de 58,74% para os alunos brancos; 37,86% para os pardos; e 35,88% para os negros. No ensino superior a taxa de freqncia lquida de 19,56% para jovens brancos, de 6,37% para os pardos, e de 6,27% para os pretos. Ou seja, os jovens brancos apresentam uma taxa quase trs vezes maior que os jovens pretos e pardos no ensino superior. Observando-se os nmeros referentes ao ensino mdio e superior, percebe-se que existe uma dificuldade efetiva para os jovens negros que terminam o ensino mdio ingressarem no ensino superior: enquanto cerca de 33% dos jovens brancos que terminam o ensino mdio aos 17 anos ingressam no ensino superior, esse percentual para pardos de aproximadamente 16% e de 17% para pretos. 4.2 Um breve histrico das aes afirmativas no Brasil O debate sobre a implementao de polticas de aes afirmativas no mbito educacional no recente no Brasil. Desde os anos 1930 grupos do movimento social negro apontavam para a necessidade de se adotarem polticas pblicas para garantir o direito da populao negra educao. Naquela dcada, esse tema esteve presente na pauta de reivindicao da Frente Negra Brasileira, que chegou a criar escolas comunitrias para crianas negras em suas sedes em algumas regies do Brasil. Nas dcadas de 1940 e 1950, aps o final da ditadura do Estado Novo de Vargas que colocou os movimentos sociais na clandestinidade , o movimento negro retomou sua pauta de reivindicaes e novamente a educao assumiu paulatinamente um lugar de destaque. Nos anos 1960 o movimento social negro travava um debate sobre as desigualdades sociais que acometiam a populao negra e, a partir do final dos anos 1970, instauraram-se como pauta de luta a democratizao do acesso educao e a constituio de uma educao anti-racista, reativando-se a tradio histrica de lutas da populao pelo acesso educao. Nos anos 1980 surgiu no Brasil o movimento de cursinhos pr-vestibulares ligado ao movimento negro e voltado para a juventude negra e carente. No estado do Rio de Janeiro foi criado, em 1986, o Curso Pr-Vestibular da Associao dos Funcionrios da Universidade Federal do Rio de Janeiro (ASSUFRJ), atual Sindicato dos Trabalhadores em Educao da Universidade Federal do Rio de Janeiro (SINTUFRJ). Outra iniciativa foi o curso Mangueira Vestibulares, destinado aos estudantes da comunidade do Morro da Mangueira, criado em 1992. Em So Paulo, os cursos pr-vestibulares iniciaram sua histria em 1989, por iniciativa da Pastoral do Negro da Igreja Catlica. Na Bahia, uma das primeiras iniciativas foi a experincia da Cooperativa Steve Biko que, em 1992, criou um curso pr-vestibular, objetivando apoiar e articular a juventude negra da periferia de Salvador, colaborando para a entrada de jovens na universidade. A partir do final dos anos 1990, o Brasil intensificou suas experincias de aes afirmativas no mbito das instituies de ensino superior.18 Entre os anos de 2001 e
18. Uma experincia inovadora foi o Programa Gerao XXI, desenvolvido em So Paulo, em 1999, onde 21 jovens negros, entre 13 e 15 anos, de famlias com renda per capita entre 1 e 2 salrios mnimos (SMs) foram selecionados e tiveram seus estudos custeados durante nove anos, da 8a srie do ensino fundamental at o final da graduao. Ver, SILVA, C. (Org.) Gerao XXI: incio das aes afirmativas em educao para jovens negros(as). In: Aes afirmativas em educao: experincias brasileiras. So Paulo: Summus, 2003.

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2004 essas iniciativas se consolidaram. Um marco importante nesse processo foi a constituio do Programa Polticas da Cor (PPCor), um ncleo de estudos e interveno social do Laboratrio de Polticas Pblicas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (LPP/Uerj) voltado para o desenvolvimento de pesquisas e para o apoio a iniciativas destinadas ao acesso e permanncia de populaes sub-representadas nas universidades, em especial os afro-brasileiros. O PPCor financiou e acompanhou 27 projetos de ao afirmativa previstos para serem desenvolvidos entre 2002 e 2003, em 16 estados do Brasil.19 Do PPCor emergiu uma grande quantidade de experincias em aes afirmativas de acesso e permanncia da populao negra no ensino superior, largamente divulgadas nos anos subseqentes a 2004.20 Diante do envolvimento do movimento negro em aes e reivindicaes pelo acesso educao e das recentes e frutferas experincias, importante ressaltar que a adoo de polticas de aes afirmativas, tanto na forma de cotas, como via ProUni, est enraizada em uma demanda histrica pela democratizao do acesso educao e pela construo de uma sociedade mais eqitativa, tanto em termos socioeconmicos, quanto da diversidade racial. 4.3 Cotas e aes afirmativas nas universidades pblicas Atualmente no Brasil existe uma confuso entre o conceito de aes afirmativas e de cotas raciais ou sociais. Aes afirmativas podem ser compreendidas como aes pblicas ou privadas, ou ainda, como programas que buscam prover oportunidades ou outros benefcios para pessoas pertencentes a grupos especficos, alvo de discriminao.21 Tais aes tm como objetivo garantir o acesso a recursos, visando remediar uma situao de desigualdade considerada socialmente indesejvel. Para isso, instituem um tratamento preferencial que pode ter diferentes perfis. A instituio de metas ou cotas um dos recursos de correo ou compensao aos mecanismos de discriminao. Nesse sentido, aes afirmativas no ensino superior correspondem ao estabelecimento de dispositivos que promovam o acesso e a manuteno, nas universidades, de estudantes pertencentes a grupos sociais que historicamente tm sido objeto de discriminao. Tais aes tm se desenvolvido por meio de diferentes instrumentos, organizados ou no pelo sistema de cotas. Entre as iniciativas que no operam com o estabelecimento de cotas, cabe lembrar a experincia dos cursinhos preparatrios para o vestibular destinados a jovens negros. Operando desde a dcada de 1980, eles tm se reproduzido em todo o pas, contando com recursos variados, inclusive com o apoio financeiro do poder pblico. Dentro das prprias universidades os sistemas que operam com bonificaes tm buscado promover o ingresso de estudantes negros e indgenas sem a instituio de reservas de vagas. Contudo, cabe destacar que o sistema de cotas a modalidade de ao afirmativa que mais tem se expandido dentro das universidades pblicas brasileiras. Esse modelo,
19. Os projetos foram selecionados por meio do concurso nacional Cor no Ensino Superior, que recebeu 287 propostas e teve como objetivo estimular experincias existentes e fomentar novas iniciativas de combate s desigualdades raciais no ensino superior. Os estados que tiveram projetos financiados pelo PPCor foram Rio de Janeiro, So Paulo, Minas Gerais, Rio Grande do Sul, Bahia, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Par, Maranho, Gois, Tocantins, Amap, Alagoas, Santa Catarina, Pernambuco e Piau. 20. Para mais informaes sobre alguns projetos financiados pelo PPCor, ver SANTOS, S. A. (Org.). Aes afirmativas e combate ao racismo nas Amricas. Braslia: Secad/MEC,Unesco, 2005. 21. Ver, GUIMARES, A. S. Argumentando pelas aes afirmativas. In: Racismo e anti-racismo no Brasil. 2a ed. So Paulo: Editora 34, 2005.

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como se ver a seguir, vem se expandindo nesta dcada de 2000 e j opera em 43 universidades, garantindo o acesso desses grupos ao ensino superior pblico no pas. As primeiras instituies brasileiras a adotarem cotas em seus processos seletivos foram a Uerj e a Universidade Estadual do Norte Fluminense (Uenf ), que, por meio de duas leis estaduais, instituram cotas sociais para alunos de escola pblica, em 2000, e cotas raciais para negros e indgenas, em 2001. A experincia na Uerj e na Uenf foi acompanhada por um conjunto de outras iniciativas que vm se sucedendo desde ento em praticamente todas as UFs.22 Grande parte das instituies pblicas o fez por iniciativa prpria, em que pesem as trajetrias diferenciadas observadas nas universidades estaduais ante as federais. De fato, a maioria das 27 instituies estaduais as implementaram seguindo determinaes de leis estaduais. As federais, cujas experincias j atingem 21 instituies, o fizeram em decorrncia de deliberaes dos Conselhos Universitrios Superiores. Um caminho utilizado por algumas instituies federais foi a implementao do sistema no ato de sua criao, como foi o caso da Universidade Federal do Recncavo Baiano (UFRB), desmembrada a pouco mais de um ano da Universidade Federal da Bahia (UFBA), e da Universidade Federal do ABC (UFABC), criada no mesmo perodo na regio do ABC paulista. Essa diferena no processo de implementao dos programas entre as universidades federais e as estaduais pode ser explicada pela inexistncia de uma legislao federal. Outra caracterstica marcante do processo de implementao de cotas nas universidades brasileiras a pluralidade de formatos adquiridos entre os programas adotados pelas instituies, como ser mostrado adiante. Em paralelo s cotas, tambm vm sendo implantados sistemas de bonificao para alunos egressos das escolas pblicas e/ou negros. Na tabela 1 a seguir apresenta-se um panorama das experincias de aes afirmativas para o ingresso no ensino superior, incluindo cotas e bonificaes. Conforme mostra a tabela 1, o maior grupo, com 21 instituies de ensino superior, formado por aquelas que optaram pela definio de cotas raciais e sociais sobrepostas, operando, assim, com dois critrios complementares que devem ser observados simultaneamente para o preenchimento das vagas destinadas a candidatos negros. Os candidatos devem se autodeclarar negros (pretos e pardos, conforme classificao do IBGE) e, ao mesmo tempo, serem egressos de escolas pblicas. Algumas instituies nesse grupo instituram a renda familiar per capita como critrio para conceder o benefcio ao programa e, nesse caso, os candidatos devem apresentar tambm declarao de renda familiar que comprove a carncia social. O segundo maior grupo, composto por dez instituies, formado pelas universidades que adotaram apenas cotas sociais. O vestibulando que pretende concorrer a uma vaga na instituio pelo sistema de cotas deve necessariamente ser oriundo do sistema pblico de ensino, ou seja, proveniente de escolas municipais, estaduais ou federais, ou dos cursos supletivos presenciais de educao de jovens e adultos. Nesse sistema difcil aferir os resultados da incluso da juventude negra no ensino superior, uma vez que essa no uma varivel considerada na implementao da medida.
22. Pesquisa realizada pela Disoc/Ipea indica que 2006 foi o ano em que o maior nmero de instituies implementaram programas de aes afirmativas. Nesse ano, dez instituies adotaram sistema de cotas ou reserva de vagas e uma, um sistema de bonificao extra para os alunos egressos de escola pblica e/ou negros que se candidataram ao vestibular. Atualmente 48 instituies pblicas adotam tais aes para o ingresso nos cursos de graduao.

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TABELA 1

Distribuio das universidades pblicas que implementaram programas de aes afirmativas para o ingresso no ensino superior, por tipo de instituio e tipo de programa
Tipo de programa Bonificao Raciais Cotas Sociais Raciais e sociais (independentes) Raciais e sociais (sobrepostas) Total
Elaborao: Disoc/Ipea.

Tipo de instituio Federal 1 3 4 4 9 21 Estadual 4 2 6 3 12 27

Total 5 5 10 7 21 48

Fonte: Questionrios e editais dos processos seletivos das instituies.

As instituies que adotaram o sistema de cotas raciais e sociais independentes o terceiro grupo mais numeroso, contando com sete universidades. Utilizam, separadamente, como critrios, ser egresso de escola pblica e ser negro, configurando-se um sistema em que dois grupos distintos de reserva de vagas ocorrem em um mesmo processo seletivo. O vestibulando pode escolher uma das duas modalidades: ou concorrer pelo critrio de cotas para alunos de escola pblica, independentemente de serem negros ou brancos, ou por cotas raciais para negros ou indgenas, no importando se egressos de escolas pblicas ou do sistema privado. Os demais sistemas aquele que opera exclusivamente com cotas raciais e o que implementa um sistema de bonificao foram adotados por cinco instituies cada. No sistema de cotas exclusivamente raciais, para que o estudante concorra pelo sistema de reserva de vagas, basta que ele se declare negro ou indgena e, nos termos definidos nos editais de seleo, apresente documentao ou se submeta ao processo de avaliao de sua autodeclarao. O estudante no necessita ser oriundo do sistema pblico de ensino ou apresentar declarao que comprove carncia econmica. O modelo por bonificao, por sua vez, no define um percentual de vagas reservadas para alunos negros ou oriundos do sistema pblico de ensino, mas cria um sistema em que os alunos recebem, com base em seu histrico escolar ou autodeclarao racial, uma quantidade de pontos que sero somados ao resultado de seu exame de seleo. Existem no Brasil duas modalidades de sistema de bonificao: uma que afere pontos para alunos oriundos de escola pblica e outra que o faz para alunos de escola pblica e alunos negros, podendo ou no ser cumulativos. Em uma primeira comparao entre essas modalidades possvel observar que as instituies que implementaram cotas raciais e sociais sobrepostas ou independentes so as que operam com os maiores percentuais de vagas reservadas, ficando acima de 30%. As universidades que optaram apenas por cotas sociais ou raciais tiveram, de modo geral, seus percentuais de reserva iguais ou inferiores a 20%. Nos sistemas de bonificao no possvel definir um percentual de insero para os alunos beneficirios do programa, uma vez que dependem do resultado individual de cada candidato. De posse da porcentagem de vagas reservadas nas universidades que operam com sistemas de cotas voltadas para alunos negros, assim como da quantidade total de alunos admitidos por ano em cada uma dessas instituies, possvel fazer uma estimativa do

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nmero mximo de estudantes negros que podero ser beneficiados por esse sistema at 2008, conforme apresenta a tabela 2.23 Dois fatos chamam a ateno na tabela 2. O primeiro que a maior parte das vagas abertas por cotas ocorreu entre os anos de 2005 e 2008, quando 23 instituies passaram a implementar tais programas (o que indica o quo recente so essas mudanas). O segundo que, em mdia, durante o perodo indicado na tabela 2, cerca de 7.850 estudantes negros poderiam ser matriculados, a cada ano, nas universidades pblicas devido s cotas. As universidades pblicas brasileiras realizam anualmente 331 mil matrculas, conforme dados do Censo Educacional de 2005, do MEC, o que demonstra a ainda restrita relevncia numrica das novas vagas abertas pelos sistemas de cotas. Essas vagas correspondem, na atualidade, a aproximadamente 2,37% do total das matrculas anuais. Se a totalidade das vagas potenciais fosse preenchida, de 2001 a 2008 pouco mais que 51 mil indivduos teriam sido beneficiados, nmero pouco expressivo face a 1,2 milho de alunos matriculados, em 2006, na rede pblica de ensino superior. A limitao de vagas oferecidas pelos sistemas de cotas (e tambm de bonificaes) indica o tamanho do desafio para a insero da populao negra no ensino superior pblico.
TABELA 2

Distribuio das universidades pblicas que implementaram programas de cotas para o ingresso de estudantes negros no ensino superior, por tipo de programa, ano e nmero de vagas
Tipo de ao afirmativa por nmero de instituies Total de Nmero de Total de vagas para Total de Ano de universidades novas vagas estudantes negros universidades implementao Cotas Cotas sociais e raciais Cotas sociais e raciais acumulado para estudantes acumulado no por ano 3 raciais independentes sobrepostas no perodo negros por ano perodo 2001 2002
1

0 1 1 2 1 0 0 0 5
Elaborao: Disoc/Ipea.

0 0 0 1 0 2 2 2 7

2 0 1 2 6 5 3 2 21

2 1 2 5 7 7 5 4 33

2 3 5 10 17 24 29 33 -

1.147 0 2.073 2.238 2.269 4.592 2.785 1.621 -

1.147 2.294 5.514 10.972 17.552 28.724 40.608 51.875 -

2003 2004 2005 2006 2007 2008


2

Total

Fonte: Editais dos processos seletivos para incio em 2008 e questionrios. Notas: 1 Nesse ano foi implementado apenas um sistema de aes afirmativas destinado reserva de vagas para indgenas. No houve disponibilizao de novas vagas para alunos negros.
2 3

Instituies que esto em fase de implementao de programas de cotas nos processos seletivos para o ingresso em 2008.

Estimativa do nmero de vagas ofertadas tendo por base a reserva de vaga para o ano de 2008. O clculo considera a mdia de quatro anos para a concluso.

Contudo, cabe registrar que esse processo, em que pese inicial, tem sido importante no combate s desigualdades raciais e na democratizao do ensino superior. Apresenta-se a seguir algumas experincias de aes afirmativas no Brasil, dando destaque diversidade de modelos implementados visando incluso dos jovens negros nas universidades pblicas. A seleo dessas experincias levou em considerao a singularidade dos modelos, tendo em vista as diferentes inseres da varivel racial como elemento definidor no modelo
23. No foram includas na tabela 2 as universidades que operam sistemas de cotas sociais exclusivamente, e nem as que operam por bonificao, dada a impossibilidade de se estimar o nmero de estudantes negros beneficiados por esses dois modelos.

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de aes afirmativas adotado. O primeiro modelo apresentado o de cotas raciais simples, representado pela experincia desenvolvida na Universidade de Braslia (UnB). Em seguida, apresentado um caso de cotas raciais e sociais independentes, com a descrio do sistema da Universidade Federal do Paran (UFPR). A experincia de cotas raciais e sociais sobrepostas descrita por meio do exemplo da UFBA. Finalmente, mostrado o caso da Universidade de Campinas (Unicamp), exemplificando o sistema de bonificao. 4.3.1 A experincia de cotas raciais: o caso da UnB24 A UnB implementou em 2004 o sistema de reserva de vagas para alunos negros (pretos e pardos) instituindo que 20% das vagas de cada curso devem ser reservadas aos alunos que se autodeclararem negros no ato da inscrio no vestibular. O programa no insere nenhum outro pr-requisito para que os vestibulandos pleiteiem uma vaga na instituio pelo sistema de cotas, tal como corte de renda ou serem egressos do sistema pblico de ensino. No sistema da UnB o vestibulando concorre primeiramente pelo sistema universal, e no sendo selecionado, mas tendo atingido o ponto de corte para o curso pleiteado, reavaliado para o preenchimento da porcentagem destinada aos candidatos cotistas. O programa de cotas raciais na UnB representou um acrscimo substancial da presena da populao negra no corpo discente da instituio. Em 2004, os negros representavam apenas 2,0% dos estudantes matriculados. Em 2006 esse percentual subiu para 12,5%. O impacto social do sistema no apenas numrico, uma vez que o perfil socioeconmico desses alunos indica um histrico mais restrito no que se refere s possibilidades de ascenso educacional aproximadamente 15,3% dos cotistas tinham pais analfabetos ou com o 1o grau incompleto, e entre os no-cotistas esse percentual de apenas 6%. Nesse sentido, o programa de cotas raciais na UnB democratizou o acesso ao ensino superior e diversificou o perfil racial e social do corpo discente da instituio. No que se refere ao desempenho, no se percebem diferenas significativas entre os alunos aprovados pelo sistema de cotas e os pelo sistema universal. Em aprovao nas disciplinas cursadas, os alunos cotistas apresentam um ndice de 88,90% e os no-cotistas de 92,98%. Quanto ao trancamento de matria, o ndice de 1,73% para cotistas e 1,76% para no- cotistas. Na mdia geral do curso, que varia entre 0 e 5, tambm se verifica que pequena a desvantagem dos alunos cotistas em relao aos no-cotistas. O ndice dos cotistas de 3,57%, enquanto os no-cotistas apresentam um ndice de 3,79%. No obstante as pequenas diferenas entre os indicadores dos alunos cotistas em relao aos no-cotistas, as aes afirmativas na UnB demonstram que as cotas raciais no representam uma perda de qualidade do ensino na instituio, como receavam alguns crticos do programa. Ocorreram algumas mudanas institucionais significativas na universidade em decorrncia da implementao do programa de cotas raciais. A UnB no se restringiu adoo das cotas de ingresso, mas buscou articular a esse sistema um conjunto mais amplo de aes que atuasse em diversos mbitos da instituio. Com essa finalidade criou-se a Assessoria de Diversidade e Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria, que tem entre outras finalidades a de coordenar o Centro de Convivncia Negra. O centro tem como objetivo principal tornar-se uma referncia de informaes, de encontro
24. Todas as informaes contidas neste texto so referentes a dados disponibilizados pela Assessoria de Diversidade e Apoio aos Cotistas, ligada ao Gabinete da Reitoria da UnB, salvo quando uma referncia bibliogrfica indicar o contrrio.

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e de formao para os alunos cotistas e o corpo discente da instituio. Outra mudana significativa foi a oferta da disciplina Pensamento Negro Contemporneo, oferecida pelo Decanato de Extenso e destinada a todo o corpo discente. O sistema de cotas para negros na UnB justifica-se pela necessidade de desracializar a universidade e inserir outros segmentos da populao na construo do pensamento sobre os problemas nacionais e na formulao de respostas para os mesmos. O projeto representa uma iniciativa inovadora, uma vez que foi a primeira instituio pblica federal a adotar um sistema de aes afirmativas para o ingresso de estudantes negros nos cursos de graduao. A proposta foi debatida na instituio por cinco anos e faz parte do Plano de Metas para a Integrao Social, tnica e Racial da UnB, que ter validade por dez anos, a contar do primeiro vestibular de sua implementao. 4.3.2 A experincia de cotas raciais e sociais independentes: o caso da UFPR Em 2004, a UFPR implementou o Programa de Incluso Social e Racial que instituiu a reserva de 20% da vagas dos cursos de graduao para alunos egressos de sistema pblico de ensino e 20% para alunos afro-descendentes (pretos e pardos), alm da previso de cotas para estudantes indgenas, conforme a demanda apresentada por esse grupo. O Plano de Metas de Incluso Social e Racial da instituio pretende democratizar o acesso das populaes em situao de desvantagem social, como o caso dos afro-descendentes, indgenas e alunos oriundos de escolas pblicas, como um mecanismo para a diminuio das desigualdades existentes na sociedade brasileira. Como conseqncia da implementao do programa e em decorrncia da mudana de perfil do corpo discente, observaram-se mudanas de contedo programtico de disciplinas da graduao, como o caso no curso de cincias sociais. Destaca-se ainda a realizao de vrios eventos promovidos pelo Ncleo de Estudos Afro-brasileiros (Neab) e pelo Programa Brasil AfroAtitude, que pautaram o debate sobre as desigualdades sociais e raciais no interior da instituio. Em artigo sobre o programa de aes afirmativas na UFPR, Souza25 observa que os alunos cotistas concentram-se principalmente na faixa etria dos 23 aos 27 anos e possuem, em sua maioria, renda salarial entre 1 e 5 salrios mnimos. As informaes apresentadas nesse trabalho no permitem distinguir, no grupo de alunos cotistas, aqueles que so oriundos do sistema de cotas raciais. No entanto, pode-se verificar que os alunos negros so maioria entre os que conjugam atividade remunerada com os estudos. A criao do sistema de cotas significou um aumento da presena de estudantes negros matriculados na UFPR. Conforme Bevilaqua,26 percebe-se entre os anos de 2003 e 2005 uma trajetria crescente do nmero de negros inscritos e aprovados no vestibular da UFPR. Em 2003, os alunos negros inscritos representavam 8,82%, e entre os aprovados esse percentual foi de 6,68%. No vestibular de 2005, primeiro com o sistema de cotas na instituio, os alunos negros inscritos no vestibular representaram 14,42% do
25. SOUZA, M. L. G. de. Permanncia de negros(as) na Universidade Federal do Paran: um estudo entre 2003 e 2006. In: LOPES, M. A.; BRAGA, M. L. de S. (Orgs.). Acesso e permanncia da populao negra no ensino superior. Braslia: Secad/ MEC,Unesco, 2007. 26. BEVILAQUA,C. B. A Implementao do Plano de Metas da Incluso Racial e Social na Universidade Federal do Paran. Relatrio de Pesquisa. Dez. 2005 (s/r). Mimeo.

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total e 20,57% dos aprovados, enquanto os alunos brancos representavam 81,53% dos inscritos e 74,68% entre os aprovados. O programa de cotas na UFPR resultante de uma articulao crescente no estado do Paran em torno da adoo de polticas afirmativas. O estado j possui experincia em concursos pblicos e implementa a Lei no 10.639, que institui a obrigatoriedade do ensino de histria e cultura africana e afro-brasileira no ensino fundamental e mdio, alm de contar com a adoo de sistema de cotas raciais em outras universidades do estado, como a Universidade Estadual de Londrina (UEL). Em que pese a avaliao positiva que o programa vem recebendo, um ponto negativo observado a baixa procura pelos negros do vestibular da instituio. Ainda segundo Souza (op. cit.) em 2005 foram disponibilizadas 800 vagas nas cotas raciais, mas apenas 489 fizeram matrculas por esse sistema. Em 2006, o ndice caiu ainda mais: apenas 278 alunos foram matriculados. Esse resultado indicado como reflexo do baixo envolvimento da universidade na divulgao do programa de cotas junto aos alunos negros. 4.3.3 A experincia de cotas raciais e sociais sobrepostas: o caso da UFBA A UFBA implementou, em 2005, o seu programa de cotas para o ingresso nos cursos de graduao. O sistema adotado reservava 45% das vagas no vestibular, assim distribudas: 43% destinadas para alunos egressos do sistema pblico de ensino, sendo que desse total 85% deveriam ser de alunos negros, e 2% para estudantes indgenas. Os alunos negros que optarem por concorrer a uma vaga pelo sistema tm necessariamente que ser egressos do ensino pblico. Outra caracterstica do programa ser aplicado apenas na segunda fase do exame de seleo, ou seja, atingindo somente os vestibulandos que alcanarem a pontuao necessria na primeira fase. Dessa forma, o programa garante uma pontuao mnima para se pleitear uma vaga pelo sistema de cotas na instituio.27 O programa adotado pela UFBA representou uma significativa alterao na composio tnica e social do corpo discente da principal instituio de ensino superior do estado da Bahia. Segundo Santos e Queiroz,28 o programa implementado na UFBA, em seu primeiro ano de implementao, no conseguiu aumentar o nmero de alunos oriundos de escolas pblicas a ingressarem na instituio. Entre os anos 1998 e 2004 essa participao variou entre 39,2% e 49,8%. No vestibular de 2005, j com o sistema de cotas, o ndice foi ligeiramente menor do que o anterior, ficando em 49,1%. No entanto, a participao da juventude negra no corpo discente da instituio passou de quase 43% em 1997 ano do primeiro estudo da presena negra na UFBA para 74,6% em 2005, com a implantao do sistema de cotas. Avaliaes de desempenho no vestibular mostram que os alunos cotistas apresentam um desempenho equivalente ou superior aos alunos no-cotistas em diversos cursos. Segundo dados da Pr-Reitoria de Graduao, em 37 dos 71 cursos oferecidos pela instituio, a
27. O sistema de cotas raciais e sociais sobrepostas pode variar. A Uerj, por exemplo, adota esse sistema, mas vincula as cotas para negros no aos egressos do ensino pblico e sim a um corte de renda. A reserva de 45% das vagas de cada vestibular, sendo 20% para alunos egressos do sistema pblico, 20% para alunos negros e 5% para candidatos pertencentes a povos indgenas ou com deficincia fsica. Todos esses grupos, entretanto, devem tambm apresentar uma renda familiar per capita que hoje de at R$ 630. Nesse sentido, o programa no sobrepe sistemas de cotas diferentes, mas duplamente condicionado, na medida em que exige recorte socioeconmico para que alunos negros concorram pelo sistema de cotas. 28. SANTOS, J. T.; QUEIROZ, D. M. Vestibular com cotas: anlise em uma instituio pblica federal. Revista USP, v. 1, 2006.

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maior nota na primeira fase do vestibular foi de alunos que se inscreveram pelo sistema de cotas. Em oito cursos, incluindo-se os de maior prestgio social, como Direito e Comunicao Social, a maior pontuao foi obtida por alunos egressos de escola pblica. Segundo Reis (2007),29 os jovens negros cotistas se concentram na faixa etria de 23 anos e 33 anos, quando do ingresso no ensino superior, enquanto os alunos brancos tm entre 17 e 19 anos, mostrando uma entrada tardia dos negros. Ainda sobre as caractersticas socioeconmicas, Reis indica que a renda familiar da maioria dos estudantes negros de 1 a 5 SMs. Por ser um programa implementado h pouco tempo, ainda no foi possvel realizar uma avaliao dos impactos das medidas no sistema de ensino da instituio. Os dados preliminares sobre o desempenho dos cotistas apontam para o sucesso dessas medidas. Conforme Santos e Queiroz (2006),30 nos 16 cursos de maior concorrncia na UFBA, os alunos cotistas apresentaram coeficiente de aproveitamento igual ou superior aos no-cotistas em 11 cursos nos anos de 2005 e 2006. O principal ponto negativo do programa parece ser a insuficincia de aes31 de estmulo permanncia dos alunos cotistas na instituio. 4.3.4 A experincia de bonificao: o caso da Unicamp Em 2004, o Conselho Universitrio da Unicamp aprovou a criao do Programa de Aes Afirmativas e Incluso Social (Paais) objetivando ampliar a diversidade social na universidade. O programa estabelece que sejam adicionados nota da segunda fase do vestibular 30 pontos para os candidatos que cursaram integralmente o ensino mdio na rede pblica de ensino ou que sejam egressos dos cursos supletivos presenciais de Educao de Jovens e Adultos (EJAs). Prev tambm, o acrscimo de mais dez pontos aos candidatos que se autodeclararem pretos, pardos ou indgenas. Tomando como base o Relatrio 2006, da Comisso Permanente para Vestibulares (ComVest), Santos (2007)32 compara o binio 2003/2004, antes da implementao do Paais, e o binio 2005/2006, aps a adoo do programa. O estudo indica que, com a introduo do Paais, ocorreu um aumento de matrculas de alunos oriundos do sistema pblico de ensino, assim como de alunos pretos, pardos e indgenas: no binio 2003/2004, os alunos de escola pblica representavam 28,7% dos alunos da instituio, e no binio 2005/2006 eles passaram a 33% do total. Os alunos pretos, pardos e indgenas representavam 11% do corpo discente nos anos de 2003/2004 e passaram a 15,2% no binio seguinte. Sobre o desempenho dos alunos que ingressaram mediante o programa, dados do Relatrio da ComVest (2006),33 comparando o ano de 2005 com anos anteriores,
29. REIS, D. B. Acesso e permanncia de negros no ensino superior: o caso da UFBA. In: LOPES, M. A.; BRAGA, M. L. de S. (Orgs.). Acesso e permanncia da populao negra no ensino superior. Braslia: Secad/MEC, Unesco, 2007. 30. SANTOS, J. T. dos; QUEIROZ, D. M. Sistema de Cotas: um debate. Dos dados manuteno de privilgios e de poder. Revista Educao e Sociedade, v. 27, no 96, 2006. 31. A UFBA possui cerca de 200 bolsas de manuteno para alunos cotistas da Universidade do Estado da Bahia (Uneb), do Centro Federal de Educao Tecnolgica (Cefet) e da prpria UFBA, que variam de R$ 250 a R$ 280. Essas bolsas so financiadas por convnio entre a Fundao Clemente Mariani e a Secretaria Municipal de Reparao (Semur) da Prefeitura de Salvador e pela Fundao Cultural Palmares. O nmero de cotistas das trs instituies chega a 2 mil. 32. SANTOS, J. T. Insero de alunos(as) negros(as) na Universidade Estadual de Campinas: estudo de caso do Programa de Ao Afirmativa e Incluso Social (PAAIS). In: LOPES, M. A.; BRAGA, M. L. de S. (Orgs.). Acesso e permanncia da populao negra no ensino superior. Braslia: Secad/MEC, Unesco, 2007. 33. COMVEST. Programa de Ao Afirmativa e Incluso Social (Paais). Campinas, 2006. Mimeo.

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indicaram que em 53 dos 55 cursos da Unicamp, ou seja, em 95% deles, os egressos de escola pblica efetivamente melhoraram seu desempenho acadmico, mais do que os demais estudantes. Em 31 cursos da Unicamp, os alunos beneficiados pelo Paais obtiveram mdia de rendimento superior aos demais estudantes do curso. Isso contribui para confirmar a hiptese do Paais na qual possvel melhorar a qualidade do corpo discente apostando na escola pblica e na diversidade. O Paais coloca-se no debate nacional como uma alternativa reserva de vagas. Os defensores do modelo da bonificao reconhecem a necessidade de que as universidades pblicas adotem, de forma autnoma, instrumentos e metas de incluso racial e social. Uma das alternativas polticas propostas, alm da adoo do sistema de pontos (bonificao), a de recompensar, por meio de incentivos e investimentos, as universidades que conseguirem cumprir metas pactuadas de incluso. Observa-se na Unicamp o mesmo que ocorreu em outras instituies que implementaram programas de aes afirmativas, no que se refere ao aumento de demanda por diversos servios como o acesso informtica. A instituio no desenvolve uma poltica de manuteno dos alunos que ingressaram mediante o Paais. Outro elemento a destacar a ausncia de um debate no interior da universidade sobre desigualdades tnicas e raciais e sobre o programa de aes afirmativas, o que gera uma baixa adeso poltica dos alunos beneficiados pelo Paais. Estudos realizados indicam que mesmo estudantes beneficiados pelo programa pensam que o sistema de bonificao elimina o mrito pessoal na conquista da vaga na instituio. 4.3.5 Desafios e perspectivas eficcia dos programas de aes na universidade pblica Segundo Santos (2006),34 os argumentos contrrios adoo de polticas de aes afirmativas no Brasil se orientaram pela alegao de que tanto as conseqncias como a soluo para a ausncia de alunos negros e alunos da escola pblica nas instituies de ensino superior eram externas a elas. Por isso, no caberia implementar aes afirmativas nessas instituies, uma vez que no representariam uma real soluo para o problema. Nesses termos, a ausncia de tais alunos explicada pela deteriorao do ensino pblico mdio e fundamental. As decorrentes falhas de formao necessitariam, como resposta, da reestruturao do sistema pblico de ensino e de aes junto aos alunos incapazes de ingressar e permanecer nas universidades por debilidades de formao. Essa argumentao defende ainda que uma poltica que alterasse o funcionamento das instituies de ensino superior feriria o princpio da autonomia universitria e no representaria uma real preocupao do poder pblico para a soluo dos problemas educacionais da populao negra e dos alunos do sistema pblico de ensino. Haveria ainda o risco de ferir o princpio do mrito, resultado da eventual promoo de alunos marcados por um conjunto de incapacidades. No entanto, so muitas as anlises que vm destacando a necessidade de que as universidades federais se abram a projetos de democratizao, efetivando sua responsabilidade no que se refere promoo de maior igualdade social e racial. A demanda por ampliao do contingente de estudantes negros nas universidades pblicas se impe
34. SANTOS, J. T. Poltica de cotas raciais na universidade brasileira o caso da Uerj. In: GOMES, N. L. (Org.). Tempos de lutas: as aes afirmativas no contexto brasileiro. Braslia: Secad/MEC, 2006.

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como uma questo legtima, fundada na necessidade de enfrentamento do progressivo aumento das desigualdades raciais no ensino superior do pas. Segundo indicado em outras edies deste peridico,35 os dados do ensino superior apontam para um aumento das desigualdades de acesso entre alunos negros e brancos no perodo anterior implementao de polticas de aes afirmativas. Outro aspecto que vem sendo destacado o tempo que seria necessrio para que a distncia entre estudantes brancos e negros no acesso s universidades brasileiras fosse reduzida, caso seu enfrentamento dependesse apenas de melhorias no ensino fundamental. Segundo Munanga (2003),36 tendo por base estudos sobre a educao brasileira e as desigualdades raciais, os alunos negros levariam aproximadamente 32 anos para atingir o atual nvel dos alunos brancos, se dependessem apenas das melhorias observadas na qualidade do ensino fundamental. Polticas de ao afirmativa e de induo ao acesso de estudantes negros no ensino superior se tornam, assim, fundamentais. Visando promover sua democratizao, as universidades brasileiras instituram sistemas importantes e diversificados de aes afirmativas. Essa diversidade pode ser explicada tanto pela ausncia de uma lei federal regulamentando o assunto, como pela falta de consenso sobre a existncia de um modelo mais adequado ou vantajoso. Os modelos so, assim, bastante diferenciados, inclusive dentro de uma mesma UF, considerando-se que as instituies federais ou estaduais de ensino superior tambm vm adotando regras especficas. Alguns debates vm marcando essa rica experincia de adoo de aes afirmativas nas universidades brasileiras. A questo do desempenho dos alunos cotistas um dos principais temas, pois o argumento de que a qualidade do ensino ficaria prejudicada com a adoo dessa poltica foi bastante enfatizado pelos que se levantaram contra as aes afirmativas. Contudo, o desenvolvimento das diversas experincias permitiu que esse receio fosse definitivamente superado. Diferentes exemplos vm mostrando que alunos cotistas negros e de escola pblica no apresentaram diferencial significativo de aproveitamento em relao aos no-cotistas, indicando que as aes afirmativas no eliminam o mrito e no comprometem a qualidade do ensino. O impacto dessas iniciativas na composio do corpo discente e, em conseqncia, na formao de um novo perfil da elite profissional brasileira, tambm um aspecto importante nesse debate. Na maioria das instituies, mesmo quando as vagas destinadas aos jovens negros no so preenchidas, as aes afirmativas se tornaram significativas na democratizao do acesso ao ensino superior, incrementando de forma expressiva a presena desse segmento no corpo discente e promovendo a reduo da desigualdade racial nas instituies de ensino superior. Outro desafio que se apresenta para as instituies que possuem alunos cotistas a questo da permanncia. A ausncia de uma poltica de assistncia estudantil representa uma efetiva dificuldade para a manuteno de estudantes carentes no ensino superior, quase a totalidade dos alunos oriundos dos programas de aes afirmativas.
35. Ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 13, captulo Igualdade racial. 36. Ver MUNANGA, K. Polticas de aes afirmativas em benefcio da populao negra no Brasil: um ponto de vista em defesa das cotas. In: SILVRIO, V. R.; SILVA, P. B. G. da (Orgs.). Educao e aes afirmativas: entre a injustia simblica e a injustia econmica. Braslia: Inep/MEC, 2003.

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Entretanto cabe lembrar que algumas experincias vm sendo desenvolvidas nesse mbito. Um exemplo de aes bem-sucedidas no mbito do governo federal foi o Programa Integrado de Aes Afirmativas para Negros (Brasil AfroAtitude). Ele resultante da parceria entre o Programa Nacional de Doenas Sexualmente Transmissveis (DST/Aids) do Ministrio da Sade (MS) e de universidades que adotam aes afirmativas para o ingresso de negros nos cursos de graduao na modalidade de cotas.37 Esse um programa muito bem avaliado, em que pese possuir alcance limitado em face do contingente de alunos cotistas negros. No campo das aes institucionais, cabe destacar iniciativas importantes, como no caso da Uerj e da Universidade Federal de So Paulo (Unifesp) Escola Paulista de Medicina (EPM), que, ao se definirem pela implementao de cotas, o fizeram em articulao com um sistema de bolsas de permanncia para todos os alunos cotistas. No entanto, essas instituies vm encontrando dificuldades na efetivao de recursos para esses programas, cabendo destacar a necessidade de uma insero dos governos federal e estaduais na formulao e implantao de polticas de permanncia. Por fim, ressaltam-se mudanas institucionais ocorridas em quase todas as universidades, em conseqncia da implementao da poltica de cotas. Na maioria dos casos, as instituies no se detiveram apenas nas medidas de ingresso, mas criaram novas disciplinas, programas de apoio acadmico ou espaos de promoo da integrao dos alunos cotistas vida acadmica, elementos primordiais para que se concretize a permanncia com qualidade. Apesar de muito significativas, as iniciativas de adoo de cotas ainda so pouco expressivas em face do objetivo de insero da juventude negra no ensino superior. Isso se deve ao fato de essas instituies pblicas representarem apenas 20% das vagas oferecidas na educao superior. Tambm contribui para essa baixa expresso o reduzido nmero de instituies que implementaram tais aes, menos de 12% das 256 instituies pblicas existentes no Brasil, conforme Censo do Ensino Superior de 2005, do MEC. 4.4 Programa Universidade para Todos Uma segunda via foi aberta nesses ltimos anos para a incluso da juventude negra no ensino superior. O ProUni, iniciativa destinada a ampliar o ingresso dos estudantes de baixa renda no ensino superior, propiciando o acesso e a permanncia em instituies privadas de ensino, vem atuando de forma efetiva na insero de estudantes negros. Nesta subseo so apresentados no apenas os aspectos referentes ao funcionamento do programa como tambm se discute sua relevncia para o ingresso da juventude negra no ensino superior. 4.4.1 Funcionamento do programa O programa nasceu de uma tentativa do governo federal de regulamentar a concesso de incentivos fiscais s instituies de ensino superior privadas,38 instituies essas que
37. Para mais informaes sobre o Programa Brasil AfroAtitude, ver Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 13. 38. Foi institudo pela Medida Provisria no 213, de 10 de setembro de 2004, e teve sua regulamentao publicada no Dirio Oficial da Unio do dia 18 de outubro do mesmo ano e institucionalizada pela Lei no 11.096, de 13 de janeiro de 2005. Desde sua criao, a legislao que regulamenta o ProUni passou por diversas mudanas.

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ofertam 80% das matrculas nesse nvel de ensino. Com a criao do ProUni, em 2004, ficou estabelecido que as Instituies de Ensino Superior (IESs) que gozam de isenes fiscais39 deveriam conceder bolsas de estudos na proporo dos alunos pagantes por curso e turno, sem exceo. Outra regra determina que os cursos que receberem conceito insatisfatrio em trs edies do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (Sinaes) sejam descredenciados do programa, e as bolsas remanejadas para cursos com conceito satisfatrio, garantido-se o direito dos alunos matriculados. O ProUni pode ser considerado um importante programa de aes afirmativas voltado para a populao negra na educao superior privada. Isso se deve ao fato de que existe nos seus dispositivos normativos a exigncia de que o nmero de bolsas oferecidas atenda ao critrio de proporcionalidade racial. De acordo com essa regra, os alunos negros devem preencher, necessariamente, um percentual de vagas equivalente ao percentual de presena da populao negra na UF em que se inserem as IES.40 Em decorrncia de tal dispositivo, o programa tem permitido uma insero massiva dos estudantes negros no ensino privado brasileiro. O ProUni se operacionaliza por meio de dois conjuntos de regras que atuam sobre as instituies e os candidatos.41 O primeiro determina a adeso das instituies ao programa. Estas devem manifestar interesse em aderir ao ProUni em tempo hbil at o final de setembro formalizando sua pr-adeso. O objetivo desse procedimento avaliar previamente a estimativa da renncia fiscal. A efetivao se dar com a assinatura do termo de adeso, que tem validade por dez anos. Durante o perodo de vigncia do termo de adeso, se a entidade sair do programa ter de manter a bolsa para os alunos beneficiados at o fim do curso. O segundo conjunto de regras dispe sobre o processo seletivo no ProUni, sempre com referncia ao semestre subseqente. Esse conjunto de regras no faz diferenciao racial dos vestibulandos que se candidatam a uma bolsa do programa, mas insere em seu princpio normativo a regra de incluso racial em um programa para alunos de baixa renda do sistema pblico de ensino.

39. As entidades participantes do ProUni tm iseno dos seguintes tributos: i) Imposto de Renda das Pessoas Jurdicas (IRPJ); ii) Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL); iii) Contribuio Social para Financiamento da Seguridade Social (Cofins); e iv) Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS). As instituies que aderirem ao ProUni tero prioridade na distribuio dos recursos disponveis para o Fies. 40. Em outubro de 2004 foram apresentadas duas aes diretas de inconstitucionalidade (ADIs) no Supremo Tribunal Federal (STF) contra a Medida Provisria (MP) que cria o ProUni. A primeira, apresentada pelo Partido da Frente Liberal (PFL), hoje Democratas, alegou que a MP no atende os critrios de constitucionalidade de urgncia e relevncia para sua apresentao, alm de violar o princpio da autonomia universitria, ao fixar critrios e mtodos de ingresso de estudantes. A segunda, apresentada pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen), alegou que a MP do ProUni viola o princpio constitucional da isonomia entre os cidados ao criar condies especficas para o ingresso e a permanncia de estudantes no ensino superior. O julgamento das aes no STJ foi interrompido em abril de 2008 com dois votos favorveis constitucionalidade do programa. 41. As regras se efetivam por meio de portarias e/ou decretos, que regulam as propostas para adeso das instituies ao programa, a emisso do termo de adeso ao programa, e o cadastramento das instituies interessadas em participar do processo no Sistema ProUni (SisProUni).

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O processo seletivo se inicia com a inscrio dos candidatos e sua participao no Exame Nacional de Ensino Mdio (Enem).42 A partir de sua aprovao, o MEC elabora uma lista de candidatos pr-selecionados, considerando a nota mnima de 45 pontos para a participao no programa. A lista de candidatos ento enviada s instituies credenciadas, que conferem os dados informados pelo candidato. Dentro da legislao do ProUni assegurada s instituies de ensino a realizao de um processo seletivo entre os pr-selecionados, uma vez que o candidato bolsa no teve como pr-requisito ter feito o vestibular e nem estar matriculado na instituio. No entanto, proibida a eliminao de candidatos ou a cobrana de eventuais taxas. O resultado do processo seletivo do ProUni acessvel no site do programa no Portal do MEC; por telefone, disponibilizado pelo ministrio; e tambm pelas instituies participantes do ProUni. Os candidatos que no forem pr-selecionados podero ser convocados em momento posterior no caso de reprovao de pr-selecionados na primeira chamada. A existncia das submetas de incluso racial no ProUni, respeitando-se a proporcionalidade da populao negra na UF, que transforma o programa em uma das maiores experincias de insero da juventude negra no ensino superior na atualidade. 4.4.2 Bolsas e insero de estudantes negros O ProUni oferece trs tipos de bolsas. A bolsa integral fornecida apenas para estudantes que possuam uma renda familiar per capita de at 1 SM.43 A bolsa parcial, que oferece um desconto de 50% na mensalidade, beneficia estudantes com uma renda familiar per capita de at 3 SMs. Para essa mesma faixa de renda, e beneficiando os que no foram contemplados pelo desconto de 50%, h uma terceira modalidade de bolsa que opera com um desconto nominal de 25% no valor da mensalidade em cursos cuja mensalidade de at R$ 200. Com relao ao aproveitamento acadmico, o bolsista do ProUni dever apresentar um rendimento de no mnimo 75% das disciplinas cursadas em cada perodo letivo. Caso esse quesito no seja atendido, o coordenador do ProUni poder, aps anlise, autorizar por uma nica vez a renovao da bolsa. Repetindo-se o rendimento insuficiente o bolsista perder o benefcio. At o ano de 2007 o ProUni ofereceu um total de 414 mil bolsas, sendo 268 mil integrais e 146 mil parciais. Para 2008 sero oferecidas 180 mil bolsas. A meta do programa ofertar, nos prximos quatro anos, 400 mil novas bolsas de estudo. Quando se analisa a evoluo dos beneficirios, percebe-se que o programa vem aumentando o nmero de bolsas oferecidas a cada ano, conforme mostra a tabela 3. Pelas estimativas do governo federal, o
42. Para que um aluno pleiteie uma bolsa no ProUni so necessrios: nmero de inscrio no Enem, nmero do Cadastro de Pessoas Fsicas (CPF) e dados do grupo familiar (como nmero de pessoas e renda familiar). Para participar do programa o candidato deve ter uma renda familiar per capita de at 3 salrios mnimos e obedecer tambm a um dos seguintes critrios: i) ter cursado o ensino mdio completo em escola pblica; ii) ter cursado o ensino mdio em escola privada com bolsa integral; iii) ter necessidades especiais; e iv) atuar como professor efetivo da rede pblica de educao bsica e estar no efetivo exerccio do magistrio e candidatar-se a uma vaga em curso de licenciatura ou de pedagogia. No caso de professores da rede pblica, a comprovao de renda familiar per capita de at 3 SMs no exigida. 43. Especificamente com relao concesso da bolsa integral, as entidades participantes do ProUni tero que oferecer uma bolsa integral para cada nove alunos matriculados, obedecendo a seguinte regra: nmero de vagas para o 1o semestre do exerccio atual, com base em uma estimativa do nmero de vagas e matrculas do 1o semestre do exerccio anterior. Caso a entidade deseje, 50% das bolsas integrais podem ser convertidas em bolsas parciais (meia bolsa).

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ProUni ser responsvel, at 2011, pela concesso de quase 1 milho de bolsas para alunos que, sem o programa, provavelmente no teriam condies de freqentar o ensino superior. De acordo com os dados disponibilizados pelo Sistema do Pro Uni (SisProUni/MEC), no perodo 2005-2007 mais de 130 mil alunos negros foram beneficiados com bolsas do ProUni. Isso representa 44,38% do total de bolsistas do programa (ver grfico 1). Tendo por base a aplicao das regras do programa com relao proporcionalidade de alunos negros em cada UF, estima-se que at 2011 esse nmero ultrapasse 350 mil bolsas, contingente expressivo e indito na histria do ensino superior brasileiro no que se refere insero da populao negra.
TABELA 3

Evoluo do nmero de bolsas oferecidas pelo ProUni por regio, ano e tipo de bolsa (2005-2007)
Ano/tipo de bolsa Bolsas em 2005 Integral Parcial Total Integral Parcial Total Integral Parcial Total Integral Parcial Total Norte 3.269 2.504 5.773 5.849 1.372 7.221 4.268 2.689 6.957 13.386 6.565 19.951 Nordeste 12.852 5.430 18.282 12.467 6.073 18.540 16.521 8.513 25.034 41.840 20.016 61.856 Centro-Oeste 5.637 3.697 9.334 8.837 4.643 13.480 8.147 6.998 15.145 22.621 15.338 37.959 Sudeste 37.030 22.335 59.365 51.039 18.045 69.084 50.868 29.767 80.635 138.937 70.147 209.084 Sul 13.117 6.404 19.521 20.506 9.837 30.343 17.827 18.256 36.083 51.450 34.497 85.947 Brasil 71.905 40.370 112.275 98.698 39.970 138.668 97.631 66.223 163.854 268.234 146.563 414.797

Bolsas em 2006

Bolsas em 2007

Total de bolsas em 3 anos

Fonte: SisProUni/MEC, 2007. Elaborao: Disoc/Ipea.

GRFICO 1

Bolsistas do ProUni por raa (2005-2007)


(Em %)

0,29 2,04

7,40

45,88 44,38

Branca Negra Amarela Indgena No informada

Fonte: SisProUni/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.

4.5 Impactos do ProUni e das aes afirmativas na educao superior brasileira Dado o curto tempo de vida dos trs sistemas de ao afirmativa adotados at hoje as cotas e as bonificaes na rede pblica e o ProUni na rede privada , no possvel avaliar at que ponto eles tm alterado a composio racial do conjunto dos estudantes do ensino superior. Os dados sobre estoques de matrculas esto disponveis apenas para 2006 e anos anteriores. Se ainda cedo para julgar os efeitos das aes afirmativas nas instituies de ensino superior, no parece haver dvidas sobre o fato de que tais iniciativas tm representado um importante mecanismo de democratizao do acesso ao ensino superior para a populao negra.

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O ProUni parece ter um expressivo impacto na composio racial do ensino superior privado no Brasil, como devero expressar os nmeros de matrculas a partir de 2007. Ademais, no se deve esperar que o efeito das cotas seja numericamente relevante em face do conjunto total dos estudantes no ensino superior, tendo em vista que elas operam apenas em um limitado nmero de universidades pblicas federais e estaduais que, por sua vez, respondem apenas por 20% das vagas no pas. A experincia das cotas nas universidades pblicas federais e estaduais representa uma importante conquista, apesar de ser numericamente menos expressiva. Quando se avaliam os resultados dos programas de aes afirmativas, necessrio levar em considerao que a insero das populaes beneficirias em instituies que representam os segmentos de ponta da produo e difuso de conhecimento no pas tem implicaes positivas. Conforme dados disponibilizados pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq), em 2006, das 30 principais instituies de fomento pesquisa no Brasil, apenas trs so do sistema privado.44 A insero da juventude negra nas instituies pblicas representa mais que um debate quantitativo. Significa tambm a insero dessa populao nos principais centros de pesquisa e de debate sobre os problemas nacionais. Ao mesmo tempo, a presena desse grupo nas instituies tem permitido avanos na realizao do princpio de democratizao do acesso, com conseqncias na desracializao da elite estudantil brasileira. Propicia tambm, dada a nova composio do corpo discente, um ambiente novo de debates sobre o enfrentamento dos temas desafiadores da transformao do pas, no sentido da promoo de maior eqidade racial e social. 5 Consideraes finais No que se refere construo da poltica de promoo de igualdade racial no pas, este captulo mostrou que desafios importantes continuam a marcar a rea. Ainda pequena a permeabilidade do tema das iniqidades raciais na configurao e implantao das polticas sociais no pas, como mostram os casos da sade, da educao e da regularizao fundiria. As aes de mobilizao, promoo e coordenao sob responsabilidade da Seppir, CNPIR e Fipir precisam ser fortalecidas. So desafios que ainda persistem e precisam ser enfrentados. Ao mesmo tempo, e independentemente da ao de coordenao da poltica de promoo da igualdade racial, transformaes expressivas tm sido realizadas no acesso da juventude negra ao ensino superior, cujos impactos devero ser observados nos prximos anos. Iniciativas de polticas de aes afirmativas vm se multiplicando em todo o Brasil e atingem atualmente 48 instituies pblicas de ensino superior. Paralelamente, o governo implementou o ProUni, que vem promovendo expressiva ampliao do acesso de jovens negros s instituies privadas de ensino superior. Os resultados mostram no apenas uma presena maior dos jovens negros nas universidades, alterando o perfil dos estudantes nessas instituies, mas tambm apontam para uma importante mudana na conformao da elite brasileira. So notcias alvissareiras para a construo de um pas com menos desigualdades raciais.

44. Conforme Estatsticas de Indicadores e Fomentos por Instituio. Disponvel em: <http://www.cnpq.br/estatisticas/ investimentos/instituicao.htm>.

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IGUALDADE DE GNERO

1 Apresentao Este captulo est dividido em cinco partes, incluindo esta Apresentao. Na seo Fatos relevantes, so relatados alguns acontecimentos que marcaram a conjuntura do segundo semestre de 2007, entre eles a realizao da II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (CNPM), ocorrida em agosto de 2007, e a marcha contrria descriminalizao do aborto, que aconteceu em Braslia s vsperas da II CNPM. Na seo seguinte so apresentados o novo Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 proposto pela Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM) e o Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, que parte da agenda social do governo federal e reflete a nova estratgia adotada para lidar com a questo. Finalmente, para abordar o tema da juventude sob a perspectiva das relaes de gnero, o presente captulo de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise traz uma discusso sobre a gravidez na adolescncia. Essa temtica, alm de despertar grande interesse do ponto de vista das relaes de gnero, no pode estar ausente de uma discusso sobre a juventude no Brasil, em funo das conseqncias que pode ter na vida de um grande grupo de jovens meninas, mas tambm por conta dos mitos e esteretipos que rondam a questo e que merecem ser mais profundamente analisados pelos gestores de polticas pblicas do pas. 2 Fatos relevantes 2.1 A II Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres (CNPM) Em 2004, o governo federal, por meio da SPM, em parceria com o Conselho Nacional dos Direitos da Mulher (CNDM), realizou a I CNPM, que teve como tema Polticas para as mulheres: um desafio para a igualdade de gnero. A conferncia tornou-se um marco na luta pela igualdade de gnero no pas, por ser a primeira conferncia nacional convocada pelo governo federal e por haver reunido centenas de milhares de mulheres de todo o pas em suas etapas municipais e estaduais. Seu objetivo foi propor as diretrizes da poltica nacional para as mulheres, que, por sua vez, subsidiariam a elaborao do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM). O PNPM, elaborado a partir das diretrizes aprovadas na I CNPM, foi lanado em dezembro de 2004. Composto por 199 aes organizadas em torno de cinco eixos, o plano elencou prioridades, bem como metas e objetivos a serem alcanados a partir da atuao de diferentes rgos do governo federal durante o trinio 2005-2007. Os eixos que o compem so: i) autonomia, igualdade no mundo do trabalho e cidadania; ii) educao inclusiva e no-sexista; iii) sade das mulheres, direitos sexuais e direitos reprodutivos; iv) enfrentamento da violncia contra as mulheres; e v) gesto e monitoramento. Conforme aprovado na I CNPM, em 2007 realizou-se a II CNPM com os seguintes objetivos: analisar e repactuar os princpios e diretrizes aprovados na I CNPM; avaliar a implementao do PNPM nos nveis federal, estadual e municipal; apresentar propostas

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de alterao do contedo do PNPM e de sua forma de execuo; e analisar a participao poltica das mulheres nos espaos de poder e elaborar propostas para ampliar sua insero. O processo de realizao da II CNPM mobilizou cerca de 195 mil mulheres em todo o pas, que se reuniram em conferncias municipais/regionais com mais de 1.700 municpios participantes e estaduais realizadas nas 27 Unidades da Federao (UFs). A etapa nacional ocorreu em Braslia, entre os dias 17 e 20 de agosto, e contou com 2.559 delegadas que, mais uma vez, representaram a diversidade das mulheres, com a presena de indgenas, negras, lsbicas, ciganas, travestis, jovens, idosas, mulheres com deficincia, ribeirinhas, trabalhadoras urbanas, trabalhadoras rurais, donas de casa, sindicalistas, trabalhadoras domsticas e militantes de movimentos sociais do campo e da cidade, entre outras. Suas demandas e percepes foram discutidas em painis, grupos de trabalho e na plenria final. Alm de aprovarem novas prioridades para os eixos do plano nacional e reverem suas denominaes, avaliaram os avanos e obstculos encontrados para a sua implementao ao longo dos ltimos trs anos, aprovaram seis novos eixos e discutiram possibilidades de aes para a promoo da participao poltica das mulheres nos espaos de poder. Avaliou-se que, entre os avanos da poltica nacional, pde ser percebida maior incorporao da transversalidade de gnero nas polticas pblicas, maior insero das temticas de gnero, raa e etnia no processo de elaborao do oramento e planejamento do governo, e ampliao do nmero de conselhos dos direitos da mulher em estados e municpios. No que diz respeito aos obstculos, destacaram-se as dificuldades relacionadas baixa divulgao e ao pouco conhecimento do PNPM e o fato de que muitas aes e diretrizes ainda no foram traduzidas do ponto de vista oramentrio, dificultando sua efetivao e incorporao como ao governamental. Os seis novos eixos aprovados foram: participao poltica das mulheres e igualdade em todos os espaos de poder; desenvolvimento sustentvel no meio rural, na cidade e na floresta, com garantia de justia ambiental, incluso social, soberania e segurana alimentar; direito das mulheres terra e moradia digna, bem como servios com cidadania, garantindo a qualidade de vida nas reas urbanas e rurais, considerando as etnias e comunidades tradicionais; cultura, comunicao e mdia igualitrias, democrticas, no-discriminatrias, no-sexistas, anti-racistas, no-lesbofbicas e no-homofbicas; enfrentamento do racismo, sexismo e lesbofobia; e enfrentamento das desigualdades que atingem as mulheres jovens e idosas em suas especificidades e diversidades. As diretrizes aprovadas na II CNPM subsidiaro a reviso do plano nacional, com a incorporao de novas propostas de atuao, o envolvimento de novos ministrios e a redefinio de prioridades para os prximos anos. Alm de contribuir para o fortalecimento do dilogo democrtico e possibilitar a participao das mulheres na discusso

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das polticas a elas destinadas, a II CNPM gerou frutos bastante concretos no que diz respeito adeso de governos municipais e estaduais ao PNPM, ao comprometimento de autoridades com o tema e ao levantamento de propostas para o aperfeioamento das aes do governo federal. Assim, foi um evento de grande importncia do ponto de vista simblico e poltico e tambm fundamental para o desenvolvimento das polticas para as mulheres no pas. 2.2 A marcha em defesa da vida s vsperas da II CNPM, a capital federal se tornou palco de manifestaes em torno do polmico tema da descriminalizao do aborto. Dois dias antes da abertura da conferncia, o Movimento Brasil sem Aborto reuniu em Braslia cerca de 2 mil pessoas, a maioria ligada a instituies de cunho religioso, na Marcha em Defesa da Vida. O objetivo da marcha foi levantar a bandeira da no-legalizao do aborto e pedir o arquivamento do Projeto de Lei (PL) no 1.135/1991, que suprime o artigo 124 do Cdigo Penal, no qual se define como crime contra a vida o ato de provocar aborto em si mesma ou consentir que outrem lho provoque. O momento escolhido para a realizao da manifestao no foi desprovido de propsito. De fato, h que se considerar um contexto indito no qual o governo federal, pela primeira vez na histria, coloca publicamente a questo do aborto como uma questo de sade pblica. Ainda que a atual legislao permita sua realizao apenas nos casos de violncia sexual ou de gravidez com risco para a gestante, o fato que o aborto uma realidade no Brasil e constitui, segundo dados do Ministrio da Sade (MS), a terceira maior causa de bitos maternos no pas, respondendo por cerca de 10% deles. Desses bitos, calcula-se que 95% poderiam ser evitados caso as mulheres em situao de abortamento recebessem atendimento digno e adequado nas instituies pblicas de sade. O maior motivador para a realizao da marcha naquela data, no entanto, foi a II CNPM, quando se reuniram em Braslia mais de 3 mil mulheres ligadas a diferentes grupos e organizaes dos movimentos feminista e de mulheres. De fato, o tema da descriminalizao do aborto uma luta antiga travada pelo movimento feminista que o defende tanto pela lgica da autonomia da mulher sobre o prprio corpo, quanto pela necessidade de que a sociedade respeite e o Estado garanta a realizao da escolha feita por essas mulheres. A marcha representou, portanto, um movimento de oposio CNPM no que se refere interrupo voluntria da gravidez. Com efeito, j na I CNPM a questo da descriminalizao do aborto havia sido aprovada em plenrio, tendo dado origem a uma comisso tripartite (com representao dos poderes Executivo e Legislativo e da sociedade civil) que encaminhou PL sobre a questo ao Congresso Nacional. O PL, contudo, teve sua tramitao interrompida em funo da mudana de legislatura. Na II CNPM, a descriminalizao do aborto foi novamente aprovada em plenrio em duas propostas: i) que o aborto deixe de ser punido pela legislao vigente e que seja garantida, como parte das aes do Sistema nico de Sade (SUS), a assistncia s mulheres que optarem por (ou necessitarem) interromper a gravidez; e ii) que o Poder Executivo encaminhe novamente ao Congresso Nacional o PL elaborado pela comisso tripartite que prev a realizao legal do aborto por deciso das mulheres, em gestaes de at 12 semanas, e com at 20 semanas se a gravidez for resultante de violncia sexual. A questo do aborto , sem dvida, polmica, especialmente por ser permeada de discusses, valores e crenas de cunho religioso, dogmtico e filosfico. No entanto,

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preciso lembrar o princpio da laicidade do Estado brasileiro e trazer o debate para outro patamar, que considere questes como planejamento familiar, sade pblica e assistncia de qualidade. At hoje, a separao Estado-Igreja no tem sido efetiva quando se trata de discutir questes de sade sexual e reprodutiva e, mais especialmente, da interrupo da gravidez. Com efeito, as instituies religiosas tm orientado o debate no apenas no seio da sociedade, mas no interior do Estado, nos espaos do Executivo, do Legislativo e do Judicirio. Tais foras argumentam que ser contrrio ao aborto ser a favor da vida. Aqueles que defendem a legalizao argumentam exatamente o contrrio: ser favorvel descriminalizao ser a favor da vida, pois milhares de mulheres seriam salvas se pudessem contar com assistncia integral e de qualidade por parte do Estado. De fato, a discusso no deve ser colocada como o antagonismo entre ser contra ou ser a favor do aborto, pois dessa forma torna-se enviesada e falseada. A distoro ocorre na medida em que aqueles favorveis descriminalizao do aborto no defendem essa prtica nem sua realizao indiscriminada e descontrolada, mas sim que as mulheres que desejarem interromper uma gravidez no sejam processadas criminalmente e, mais, que tenham direito a assistncia sade para efetuarem sua deciso. O foco est, portanto, na atuao do Estado na assistncia s mulheres que desejarem fazer um aborto. 3 Acompanhamento e anlise da poltica Nesta seo, primeiramente sero analisadas as alteraes propostas na programao da SPM para o novo PPA 2008-2011 do governo federal. Os objetivos setoriais, os programas e o oramento so analisados em comparao ao PPA que ora termina. Em seguida, apresenta-se e analisa-se o recm-lanado Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, nova estratgia de preveno e combate a todos os tipos de violncia de gnero, que busca agregar aes de diferentes rgos e instncias governamentais. 3.1 Elaborao do PPA 2008-2011 da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres No primeiro semestre de 2007, os rgos do governo federal sob a coordenao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) elaboraram a proposta, enviada ao Congresso Nacional em 31 de agosto, do PPA para o perodo 2008-2011. A metodologia de elaborao do novo PPA prev a definio de objetivos estratgicos de governo, que devem se relacionar aos programas propostos no nvel setorial e ter sua realizao monitorada por meio de indicadores especficos. Considerando-se essa nova orientao, foi apresentada aos ministrios e secretarias especiais uma relao de dez grandes objetivos de governo para os prximos quatro anos, que no contemplavam, em seus ttulos, qualquer meno questo de gnero ou raa, ainda que nos textos explicativos de cada objetivo esses temas fossem mencionados. A partir do entendimento de que tal omisso representava um retrocesso em relao ao PPA anterior, foram realizadas diversas discusses entre as secretarias especiais e o MP para que se pudesse garantir a explicitao da questo da igualdade de gnero e de raa em um dos dez objetivos estratgicos de governo. Como resultado, o quarto objetivo ento apresentado passou a contar com a seguinte redao: Fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos. Ainda que tal alterao represente, de certa forma, uma conquista importante, o simples fato de ter sido alvo de disputa evidencia a permanente resistncia de muitos

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setores governamentais no sentido de incorporar polticas de igualdade entre homens e mulheres e de igualdade racial como prioridades do atual governo. Ademais, apesar de ter sido garantida a explicitao das problemticas mais caras aos movimentos sociais, o objetivo mescla questes que devem ser tratadas de maneira bem distinta no mbito do governo, como poltica de direitos humanos e garantia de transparncia das aes pblicas. Isso pode ser explicado pela diretriz que orientou o trabalho do MP, de condensar os objetivos estratgicos de governo elaborando um documento mais enxuto, mas acaba por expressar um entendimento equivocado de como enfrentar tais temticas no mbito do governo, agregando em uma mesma categoria questes de natureza e solues completamente diversas. No nvel mais especfico, cada rgo elaborou seus prprios objetivos setoriais, os quais, ainda que devessem estar de acordo com os objetivos gerais de governo, foram em grande parte dos casos construdos de maneira simultnea a eles. Para cada objetivo setorial, foram apresentadas a situao-problema relacionada, as polticas, as possveis restries ao desenvolvimento das polticas, as possibilidades de multissetorialidade e a relao do objetivo com propostas aprovadas em conferncias, conselhos ou cmaras. A SPM, em sua Orientao Estratgica Setorial, apresentou um conjunto de seis objetivos estratgicos para os prximos quatro anos que, em comparao ao que havia sido definido no PPA 2004-2007, representa prioridades mais focalizadas e que refletem em larga medida os resultados dos dois ciclos de conferncias realizados. So eles: promover a incorporao do enfoque de gnero na formulao de polticas e o aperfeioamento dos mecanismos de gesto em todas as esferas da administrao pblica, contemplando as diversidades existentes entre as mulheres; contribuir para o pleno exerccio da cidadania e para a garantia do acesso das mulheres aos direitos sociais e econmicos, visando a reduo das desigualdades e discriminaes na perspectiva de gnero; implementar, no mbito do Estado, polticas que promovam a conciliao entre as atividades domsticas e profissionais e possibilitem a alterao da atual diviso sexual do trabalho; prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres; promover uma mudana cultural a partir da disseminao de atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito s diversidades de gnero e de valorizao da paz; contribuir para a ampliao do exerccio do poder pelas mulheres, possibilitando sua participao em todas as esferas de deciso. Para cada um desses objetivos foram construdos indicadores cujo propsito permitir a realizao de um monitoramento das atividades realizadas. Resta saber se a vinculao dos objetivos setoriais a indicadores contribuir para torn-los mais efetivos e, de fato, norteadores da atuao do rgo nos prximos quatro anos; diferentemente do que ocorreu no PPA 2004-2007, no qual os objetivos e desafios foram completamente invisibilizados e ignorados no cotidiano dos trabalhos, no s da SPM, mas da grande maioria dos rgos setoriais.

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A proposta de nova programao encaminhada pela SPM ao Congresso Nacional apresentou importantes alteraes em relao ao PPA 2004-2007, em especial no que se refere ao escopo dos trs programas sob sua responsabilidade e estratgia definida para sua execuo. Para o perodo 2008-2011, foram definidos trs grandes programas a partir dos quais a secretaria desenvolver suas atividades: i) Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres; ii) Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres; e iii) Gesto da Transversalidade de Gnero nas Polticas Pblicas. 3.2 Programa Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres O Programa de Cidadania, que incorporou e reformulou algumas aes do Programa de Incentivo Autonomia Econmica das Mulheres extinto a partir de 2008 , abarca aes finalsticas nas principais reas das polticas para as mulheres: trabalho, educao e sade. As aes devero ser realizadas em parceria com outros rgos de governo e visam, especialmente, a qualificao do tratamento da temtica de gnero nas polticas setoriais e o apoio a iniciativas de referncia. O objetivo final do programa promover a transversalizao da perspectiva de gnero nos mais diversos setores do governo federal e tambm dos governos locais para, assim, garantir a reduo das desigualdades entre homens e mulheres e a promoo e disseminao de uma cultura nodiscriminatria na sociedade. O quadro 1 apresenta as aes que compem o programa, organizadas por temas.
QUADRO 1

Aes que compem o Programa Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres PPA 2008/2011
rea Aes que compem o programa Apoio a iniciativas de referncia nos eixos temticos do Plano Nacional de Polticas para as Mulheres. Apoio criao e ao fortalecimento de organismos de promoo e defesa dos direitos das mulheres. Funcionamento do Conselho Nacional dos Direitos da Mulher. Fortalecimento da participao de mulheres nos espaos de poder e deciso. Documentao da trabalhadora rural. Incentivo ao trabalho decente e eqidade de gnero no mundo do trabalho. Incentivo autonomia econmica e ao empreendedorismo das mulheres. Apoio sustentvel a atividades produtivas e de promoo da igualdade de gnero nas relaes de trabalho. Organizao produtiva de trabalhadoras rurais. Incorporao dos direitos sexuais e reprodutivos nas polticas de sade. Formao de profissionais da educao em contedos no-discriminatrios. Incorporao da perspectiva de gnero nas polticas educacionais e culturais.

Fortalecimento da cidadania e aes de maior abrangncia

Trabalho

Sade Educao

Fontes: SPM e Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do PPA (Sigplan). Elaborao: Disoc/Ipea.

Na comparao entre o PPA 2004-2007 e o PPA 2008-2011 observa-se a ampliao do escopo do programa. At ento, ele se limitava a apoiar projetos de gerao de renda para grupos de mulheres organizadas, a partir de uma atuao sem escala de poltica pblica e sem impacto significativo para o conjunto de mulheres brasileiras. O novo planejamento aponta para a incorporao de outras aes nos diferentes temas prioritrios para a poltica para as mulheres, conforme destacada no PNPM1 e conforme as deliberaes da II CNPM, a exemplo da ao de incentivo participao das mulheres nos espaos de poder.
1. Com exceo do enfrentamento da violncia, que conta com um programa especfico.

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Importante destacar a necessidade de que o foco de atuao da secretaria se baseie numa interveno articulada com os ministrios setoriais e no apoio/desenvolvimento de projetos de referncia que possam ser replicados em nvel de poltica federal pelos rgos responsveis pela execuo das polticas sociais. Apesar de a SPM no ter como atribuio a execuo de polticas finalsticas na rea de sade, educao ou trabalho, o papel de articulao e incentivo que lhe cabe dever ser facilitado pelo fato de possuir aes oramentrias com esse fim. A secretaria no deve implementar polticas educacionais, por exemplo, mas deve buscar garantir a incorporao do recorte de gnero nas polticas implementadas pelo Ministrio da Educao (MEC), o que pode ser viabilizado por meio da formao de profissionais e nisto a secretaria pode atuar e da reviso de materiais e de currculos, entre outras iniciativas passveis de apoio por meio do programa desenhado. A partir de 2008, o programa prev tambm duas aes a serem executadas pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio uma delas referente documentao das trabalhadoras rurais; e a outra, sua organizao produtiva , e mais uma ao de responsabilidade do Banco do Brasil, cujo objetivo apoiar projetos sustentveis de gerao de renda.2 A incluso de aes de outros ministrios na proposta elaborada pela secretaria para o PPA guarda um paradoxo. Por um lado, pode representar uma primeira tentativa de elaborao de programas multissetoriais, que agreguem esforos de diferentes rgos responsveis por aes para as mulheres. Por outro, no entanto, pode significar a falta de espao nos ministrios setoriais para a incorporao da temtica de gnero e a conseqente constituio da SPM como um gueto responsvel por todas as questes relacionadas dimenso de gnero e/ou mulheres tratadas no governo federal. 3.3 Programa Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres O Programa Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres tambm foi reformulado tanto em suas aes quanto em seus indicadores. Em 2007 aps as revises anuais pelas quais o programa passou ao longo do perodo do PPA anterior contabilizava-se a existncia de oito aes, entre elas duas de carter no-oramentrio e uma de gesto e administrao do programa. A proposta do PPA 2008-2011 no s incorporou todas as atividades at ento desenvolvidas, como ampliou o leque de atuao da secretaria nesta rea. As aes de apoio tanto a iniciativas de preveno da violncia contra a mulher, quanto aos servios especializados de atendimento e capacitao dos profissionais da rede foram pontualmente reformuladas, mas, em funo do lanamento do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres que agrega aes de diferentes rgos do governo federal e prev investimentos macios na rea tiveram seus recursos significativamente ampliados e a estratgia de implementao alterada3 (ver a seguir). Para alm desse tipo de interveno, trs novas aes foram propostas: i) Apoio a Projetos de Fortalecimento dos Direitos Humanos das Mulheres em Situao de Priso que amplia o conceito de violncia contra as mulheres, incorporando a dimenso da violncia institucional e fruto da articulao da SPM com o Ministrio da Justia, materializada no grupo de trabalho para a implementao de polticas pblicas voltadas para as mulheres presas, seus filhos e sua famlia; ii) Central de Atendimento
2. Nesse caso, cabe destacar que, mesmo com a criao desta ao, no foram previstos recursos para sua execuo no Projeto de Lei Oramentria Anual (Ploa) 2008 do Banco do Brasil. 3. Apenas no caso da SPM os recursos para o enfrentamento da violncia se ampliaram de pouco mais de R$ 7 milhes no Ploa 2007 para R$ 27,5 milhes no Ploa 2008.

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Mulher (Ligue 180) que at o momento vinha sendo financiada pela ao de apoio a servios especializados, apesar de suas caractersticas diferenciadas, uma vez que um servio oferecido diretamente pela secretaria e que funciona muito mais como uma porta de entrada na rede de atendimento do que um servio dela integrante; e iii) implantao do Sistema Nacional de Informaes sobre a Violncia contra a Mulher importante e antiga demanda de todos que trabalham com a questo da violncia contra as mulheres e que foi prevista na Lei no 11.340/2006 Lei Maria da Penha.4 Em decorrncia das reformulaes no objetivo e na estratgia de implementao do programa, os indicadores definidos para acompanhamento das aes tambm foram alterados. No PPA 2004-2007, os dois indicadores do programa diziam respeito s Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher (Deams), que, apesar de serem objeto de permanente atuao da SPM e de sua articulao com o Ministrio da Justia, referem-se a apenas um servio da rede de atendimento que composta, ainda, por centros de referncia, casas-abrigo, defensorias pblicas, juizados especiais, entre outros. Nesse sentido, no novo PPA esse indicador foi estendido para apurar a ampliao do nmero de servios de atendimento mulher vtima de violncia no pas. Alm disso, manteve-se aquele relacionado ao nmero de registros de ocorrncia nas Deams e foram inseridos novos indicadores relacionados aos atendimentos realizados pela Central de Atendimento Mulher e pela Ouvidoria da SPM, alm daqueles destinados a acompanhar a capacitao dos profissionais de toda a rede de atendimento. 3.4 Programa Gesto da Transversalidade de Gnero nas Polticas Pblicas O terceiro e ltimo programa sob a responsabilidade da SPM no PPA 2008-2011 Gesto da Transversalidade de Gnero nas Polticas Pblicas agrega aes de carter menos finalstico (mas de grande importncia para que a SPM cumpra sua misso no governo federal), como aquelas voltadas para a capacitao de agentes pblicos, o desenvolvimento de sistemas de informao, estudos e pesquisas, monitoramento e avaliao etc. O programa foi reduzido, passando de 13 para 7 aes, sendo que algumas foram excludas como a implantao do Sistema Nacional de Informaes de Gnero (SNIG), cuja construo foi finalizada em 2006 e algumas foram realocadas no novo Programa de Cidadania. A ao de monitoramento e avaliao passou a ser oramentria e a se focar no PNPM, e uma nova ao, de implantao de sistema de informaes gerenciais, foi criada. Outra novidade que merece destaque a incluso da SPM como uma das unidades oramentrias da ao Apoio a Projetos Inovadores de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes no mbito do programa Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes, gerenciado pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH) da Presidncia da Repblica. Isso significa que a SPM apoiar alguns projetos por meio dessa ao, tendo alocado R$ 850 mil para o ano de 2008. Esta verba ser executada diretamente pela secretaria, que entra como parceira do programa e que selecionar projetos de interesse para a rea com o recorte de gnero.

4. Em seu artigo 8o, a lei estabelece diretrizes para as aes de enfrentamento da violncia domstica e familiar contra a mulher. Entre elas, no inciso II, prev-se a promoo de estudos e pesquisas, estatsticas e outras informaes relevantes, com a perspectiva de gnero e de raa ou etnia, concernentes s causas, s conseqncias e freqncia da violncia domstica e familiar contra a mulher, para a sistematizao de dados, a serem unificados nacionalmente, e a avaliao peridica dos resultados das medidas adotadas.

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Avalia-se que a nova programao da SPM apresenta maior organicidade em relao atual: os trs programas, um de apoio s polticas, um de enfrentamento da violncia e um que expressa o esforo de atuao e de articulao com diferentes reas governamentais, representam de modo organizado os principais desafios apresentados para a rea. Apesar disso, a programao ainda sofre de uma fragmentao que pode trazer dificuldades para a execuo oramentria e financeira e para o acompanhamento das realizaes. No total, so 22 aes oramentrias a serem executadas e monitoradas sendo muitas delas implementadas por meio da celebrao de convnios ,5 o que exige uma considervel estrutura de atividades-meio. 3.5 Previso de recursos A comparao entre os Ploas 2007 e 2008 mostra um significativo aumento nos recursos destinados SPM. A soma dos recursos alocados no oramento da secretaria no Ploa 2007 R$ 13,48 milhes aumentou, com as emendas aprovadas no Congresso Nacional, para R$ 42,85 milhes. Este valor praticamente se iguala ao Ploa 2008, que ainda poder ser incrementado no Congresso Nacional (ver tabela 1). Esse aumento inicial se deve ao lanamento do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, que fez com que o programa mais antigo da secretaria recebesse aportes oramentrios importantes para os prximos anos no caso de 2008, especialmente para a ao de apoio a servios especializados de atendimento. Entretanto o volume de recursos contingenciados permanece muito elevado: at o incio de dezembro de 2007, somente 58% do total aprovado na Lei Oramentria Anual (LOA) de 2007 havia sido disponibilizado para movimentao e empenho.
TABELA 1

Oramento da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres Ploa 2007, LOA 2007 e Ploa 2008
(Em R$)

Programa 0156 Preveno e Combate Violncia contra as Mulheres (em 2008, Preveno e Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres) 1068 Gesto da Transversalidade de Gnero nas Polticas Pblicas 1087 Incentivo Autonomia Econmica das Mulheres no Mundo do Trabalho 1433 Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres 0073 Enfrentamento da Violncia contra Crianas e Adolescentes* Total
Fonte: Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres.

Ploa 2007 7.109.007 3.773.170 2.598.000 13.480.177

LOA 2007 22.309.007 8.813.170 11.728.000 42.850.177

Ploa 2008 27.500.000 6.400.000 7.250.000 850.000 42.000.000

Obs.: * Programa gerenciado pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos, no qual a SPM alocar recursos no mbito da ao 8791 Apoio a Projetos Inovadores de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes.

3.6 Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres Desde meados da dcada de 1980, com a criao do CNDM, a atuao do governo federal no que se refere s polticas voltadas para a promoo dos direitos da mulher tem
5. Ainda que se tenha por objetivo alterar a estratgia de atendimento via balco ou seja, por meio da abertura de edital e recebimento de inmeros projetos demandantes de apoio para a induo de grandes projetos mais elaborados, a estrutura de atividades-meio demandada para tanto significativa e pode se mostrar insuficiente face s crescentes necessidades de trabalho da secretaria.

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se concentrado em aes relacionadas ao fenmeno da violncia contra as mulheres. Entre o perodo 1985-2002 a atuao no se traduzia, de fato, em uma poltica de combate violncia, estando concentrada no atendimento via Deams e no encaminhamento das mulheres vtimas s casas-abrigo, refletindo um foco quase exclusivo nas reas de assistncia social e de segurana pblica. A partir de 2003, h uma inflexo nas atividades desenvolvidas pelo governo federal, que passa a trabalhar segundo a lgica de uma poltica de alcance nacional para o enfrentamento da violncia contra a mulher. O objetivo passa a ser, ento, a prestao de um atendimento integral e de qualidade s mulheres em situao de violncia, a partir da formao de redes que congreguem os diferentes servios de atendimento6 e que levem em conta os aspectos jurdico, psicolgico e social. A Poltica Nacional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, lanada em 2005, reafirmou esses princpios e fez com que a atuao governamental deixasse de ser apenas o apoio a servios e a campanhas isoladas, avanando para uma atuao mais ampla, que contempla tambm o apoio a servios especializados, mas inclui: a capacitao de agentes pblicos para a preveno e atendimento; a criao de normas e padres de atendimento; o aperfeioamento da legislao; o incentivo constituio de redes de servios; o apoio a projetos educativos e culturais de preveno violncia; e a ampliao do acesso das mulheres Justia e aos servios de segurana pblica. Mesmo com todos os avanos que a poltica representou, eram muitas as dificuldades que se colocavam para o desenvolvimento de uma poltica ampla e integrada que considerasse as dimenses da preveno e combate violncia e assistncia s mulheres. A necessidade de se trabalhar com a violncia como um fenmeno multidimensional que exige, portanto, uma interveno articulada nas mais diferentes reas (como educao, trabalho, sade, segurana pblica e assistncia social) fez com que o governo federal, por intermdio da SPM, resolvesse enfrentar o desafio de construir um pacto intragovernamental que tornasse essa forma de atuao uma realidade. A opo do governo de construir uma agenda social que colocasse lado a lado temas da rea social e o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) era o elemento que faltava para que essa nova estratgia de interveno pudesse ser posta em prtica. Assim, em 17 de agosto de 2007, no mbito das atividades da II CNPM, foi lanado, pelo presidente da Repblica, o Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres. A orientao aos rgos para a elaborao de suas agendas era que determinadas temticas fossem enfatizadas para que a pactuao intersetorial fosse mais eficiente. Neste sentido, a SPM optou por priorizar a dimenso da violncia contra as mulheres, tema que tradicionalmente tem merecido mais ateno dos organismos executores de polticas e mobilizado os movimentos feministas e de mulheres. Ademais, a construo de uma agenda voltada exclusivamente para essa questo tambm permite a consolidao da Poltica Nacional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres, executada de maneira at ento desarticulada pelas instituies parceiras. Desse modo, o pacto rene, de forma indita, um amplo conjunto de ministrios, secretarias especiais e outras instituies

6. A exemplo dos centros de referncia, casas-abrigo, Deams, Defensorias Pblicas, Juizados Especializados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, postos de sade etc.

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pblicas,7 que se comprometeram a atuar de maneira articulada e sob coordenao da SPM, aportando recursos humanos e financeiros para o combate violncia contra as mulheres. O objetivo central do pacto , portanto, prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as mulheres a partir de uma viso integral do fenmeno, atuando para garantir a reduo dos ndices de violncia no somente por meio da represso, mas tambm da preveno, ateno, proteo e garantia dos direitos daquelas em situao de violncia e da promoo de uma mudana cultural que dissemine atitudes igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito diversidade e paz. Esta conjuno de esforos deve, ento, resultar em aes que, simultaneamente, desconstruam as desigualdades e combatam as discriminaes de gnero, interfiram nos padres sexistas/machistas ainda presentes na sociedade brasileira e promovam o empoderamento das mulheres. Para atingir seus objetivos, as aes do pacto foram estruturadas em torno de quatro grandes reas: i) Consolidao da Poltica Nacional de Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres e implementao da Lei Maria da Penha; ii) Proteo dos Direitos Sexuais e Reprodutivos e implementao do Plano Integrado de Enfrentamento da Feminizao da Aids; iii) Combate Explorao Sexual e ao Trfico de Mulheres; e iv) Promoo dos Direitos Humanos das Mulheres em Situao de Priso. Esto previstos recursos da ordem de R$ 1 bilho para a implementao de tais atividades, a serem executados por diversos rgos, alm da SPM, entre os anos de 2008-2011, mesmo perodo de vigncia do novo PPA. A possibilidade de contabilizao do oramento efetivamente destinado ao enfrentamento da violncia contra as mulheres uma das importantes novidades do pacto. At ento havia uma associao natural entre o oramento da SPM voltado para a questo da violncia e os recursos de todo o governo federal destinados rea. Assim, para 2007, por exemplo, os recursos somariam apenas R$ 7 milhes (oramento da SPM para o programa da violncia do PPA), quando, na verdade, esse montante significativamente maior, pois grande parte das aes executadas no mbito da poltica nacional se do sob execuo e coordenao de outros ministrios. Com o pacto consegue-se pela primeira vez vislumbrar, de fato, o oramento destinado pelo governo federal s atividades voltadas para o combate violncia contra as mulheres. No primeiro ano de implementao do pacto pretende-se priorizar a atuao em 12 UFs, eleitas segundo critrios que dizem respeito ao tamanho da populao feminina no estado e ao nmero de servios da rede de atendimento existentes. So elas: So Paulo, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Bahia, Cear, Pernambuco, Par, Amazonas, Rio Grande do Sul, Distrito Federal, Maranho e Minas Gerais. Esta seleo de territrios coincide, quase integralmente, com aquela apresentada no Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci) e com a realizada pela rea tcnica de Sade da Mulher do MS, o que representa o esforo empregado para o enfrentamento integrado da violncia contra as mulheres. A partir do segundo ano de implementao do pacto, novos estados devero ser incorporados, at que se alcance a totalidade do territrio brasileiro.
7. So parceiros da SPM na implementao do Pacto: os Ministrios da Cultura, Educao, Justia, Sade, Cidades, Minas e Energia, Desenvolvimento Agrrio, Desenvolvimento Social e Combate Fome, Planejamento, Oramento e Gesto, Trabalho e Emprego, e Turismo; as Secretarias Especiais dos Direitos Humanos e de Polticas de Promoo da Igualdade Racial; a Casa Civil; a Petrobras, a Eletrobrs, Furnas; o CNDM; o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico; a Organizao Internacional do Trabalho; o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (Unifem); o Fundo de Populao das Naes Unidas (UNFPA); o Departamento para o Desenvolvimento Internacional (DFID) do governo britnico; a entidade Oxfam Internacional e a Netherlands Organization for Development Cooperation (Novib).

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Cabe mencionar, ainda, que a SPM tem firmado termos de compromisso junto aos ministrios parceiros e aos estados que sero alvo de aes do pacto com o intuito de garantir que o compromisso poltico assumido junto a tais instncias seja transformado em atividades concretas. Em relao pactuao intragoverno, a estratgia adotada tem sido a de se firmarem termos de cooperao bilaterais entre a SPM e um ministrio ou secretaria especial, em que so dispostas as responsabilidades de cada organismo na implementao do pacto. Na pactuao intergoverno, optou-se pela assinatura de termos de adeso dos estados ao pacto, nos quais esto igualmente dispostas as tarefas que cabem a cada ente federativo. J foram assinados termos de adeso nos estados do Rio de Janeiro, Par e, mais recentemente, no Esprito Santo. Como conseqncia dessa nova estratgia de interveno, e tambm do acmulo proporcionado pelos quatro anos de existncia da Poltica Nacional, a SPM alterou, significativamente, as suas linhas de atuao. At 2007, os gastos na rea de violncia eram prioritariamente voltados para o apoio a projetos que chegavam SPM aps a abertura de um edital pblico. De maneira geral, referiam-se construo, reforma ou reaparelhamento de centros de referncia e casas-abrigo, bem como capacitao dos profissionais atuantes na rede. Ainda que importante para os municpios que recebiam tal aporte financeiro, essa forma de atuao carece de escala e de impacto em nvel nacional. A partir de tal avaliao, optou-se por priorizar, nos prximos anos, a induo de grandes projetos de construo da Rede de Atendimento Mulher em Situao de Violncia, inicialmente nos 12 estados prioritrios do pacto e, posteriormente, nos demais. O objetivo assegurar que cada UF possa garantir a oferta de uma rede que contenha, no mnimo, os servios de centro de referncia, casa-abrigo, Deam, defensoria pblica da mulher, juizado especializado de violncia domstica e familiar contra a mulher, bem como uma equipe qualificada e capacitada para o correto atendimento s vtimas. Ademais, cabe ao Estado, ainda, garantir a oferta dos servios de sade, em especial daqueles relacionados violncia sexual, como os hospitais e os servios de abortamento legal. Para tanto, faz-se necessria a articulao de diferentes setores do governo federal, especialmente dos Ministrios da Justia, do Desenvolvimento Social e da Sade. Ressalte-se, porm, que, se as aes propostas sinalizam para uma ampliao no escopo da interveno pblica na rea, ela se constitui em um grande desafio para todos os envolvidos e, em especial, para a SPM, cujo papel de coordenao central para garantir o sucesso do pacto. Nesse sentido, constitui-se questo fundamental a instalao da Cmara Tcnica de Monitoramento das Aes do Pacto, em outubro de 2007, cujo objetivo coordenar a execuo das aes, monitorar o desenvolvimento e o cumprimento das metas apresentadas, definir estratgias e avaliar os resultados alcanados. As iniciativas do governo federal no sentido de integrar esforos multissetoriais no tm se mostrado de fcil implementao. Coordenar aes de setores que no tm por prtica administrativa nem por cultura organizacional o trabalho em conjunto sempre um desafio de grande monta. Como o pacto tem por objetivo precisamente integrar essas iniciativas, de forma a potencializar seus resultados, a maneira de gerenci-lo ser de fundamental importncia para o seu sucesso. A forma de atuao da cmara tcnica a ser instituda com esse fim dever ser o mais eficaz possvel, no sentido de se constituir num instrumento efetivo de gesto do pacto e no somente num frum com representantes de diferentes rgos. Outro fator relevante para que a estratgia do pacto seja bem-sucedida ser o respeito priorizao regional. Para que as aes sejam de fato potencializadas, no somente os

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rgos envolvidos devem estar coordenados, mas tambm os estados a serem beneficiados devem receber aportes significativos de recursos, cuja aplicao ter de ser efetivamente acompanhada e os resultados, monitorados. O risco a envolvido est na presso poltica por parte dos estados que no esto entre as 12 prioridades para 2008. Como a SPM desenvolve essa poltica h muitos anos, repassando recursos por meio de convnios a entidades pblicas e privadas, certamente haver presso por parte de entidades que vm sendo apoiadas e no sero priorizadas no primeiro momento. Dessa forma, o avano em deixar de executar a poltica por meio do apoio a projetos enviados pelas entidades o que implica necessariamente o risco de apoiar continuamente algumas regies e no apoiar outras que tm mais necessidade pode ser solapado por questes polticas. Alm do desafio de articular os ministrios executores e garantir a implementao das aes definidas no texto do pacto, cabe SPM, tambm, desenvolver estratgias de colaborao com os estados para que as polticas efetivamente se concretizem na realidade local. Para tanto, vm sendo feitas as pactuaes com os estados prioritrios, para que eles se comprometam com a execuo do pacto e ofeream as condies mnimas necessrias polticas e tcnicas para o seu sucesso. Ademais, outra dificuldade experimentada pela SPM nesse mbito e que uma realidade para todos os rgos que no contam com fundos especficos est relacionada ao repasse de recursos, uma vez que grande parte das UFs apresenta alguma restrio nos cadastros que informam sobre as dvidas com a Unio. Considerando-se que a transferncia de verbas da SPM para os estados no se d fundo a fundo, necessrio que os governos estaduais estejam adimplentes junto ao governo federal para que recebam tais recursos, o que tem se revelado um grande dificultador para a concretizao das polticas da SPM no mbito estadual e municipal.8 Mesmo diante de uma srie de desafios, foroso reconhecer que o pacto representa de fato um avano na forma de o Estado brasileiro entender e enfrentar a violncia contra as mulheres, fenmeno que se constitui em uma das principais formas de violao dos direitos humanos, atingindo as mulheres em seu direito vida, sade e integridade fsica. Nesse sentido, o Estado tem um papel a cumprir no enfrentamento da violncia e na defesa e garantia da qualidade de vida de milhares de meninas, jovens e mulheres brasileiras. O combate violncia domstica no uma causa apenas da populao feminina; ela abrange toda a sociedade brasileira, e o Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violncia contra as Mulheres a mais recente expresso desse entendimento. O desafio apresentado agora se refere sua implementao. 4 Tema em destaque Sndrome de Juno: gravidez, juventude e polticas pblicas9 O tema juventude, escolhido para esta edio, traz muitos recortes interessantes do ponto de vista da anlise das relaes de gnero. Examinar essa fase da vida sem a perspectiva de gnero implica uma anlise parcial, que no levar em conta as diferenas
8. O que no significa que a soluo para o problema seja a criao de um fundo especfico para a promoo de polticas para as mulheres. Ao contrrio, a criao de um fundo traz no apenas problemas de ordem tcnica para sua constituio, mas tambm vai de encontro perspectiva de se promover a transversalizao, estimulando cada rgo a destinar verbas para a questo de gnero em seus oramentos. 9. O ttulo faz referncia ao filme Juno, que se desenvolve em torno da temtica gravidez na adolescncia, abordando-a a partir de um enfoque no tradicional e bastante questionador dos valores e percepes a ela associados. O ttulo do filme, por sua vez, corresponde ao nome da figura da mitologia romana Juno, ligada ao casamento, maternidade, ao parto, e mulher em todos os aspectos de sua vida.

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existentes nas passagens consideradas marcantes para as jovens e os jovens. Se, para estes, a entrada no mercado de trabalho pode ser considerada a primeira e mais importante transio para a vida adulta, para aquelas, o casamento e a maternidade revelam-se como fundamentais.10 Abordar a questo da gravidez na adolescncia, fenmeno que vem preocupando governo e sociedade, requer uma anlise cuidadosa e criteriosa, uma vez que muitas das percepes e informaes difundidas encontram-se assentadas mais em preconceitos do que em fatos. A percepo de que meninas cada vez mais jovens interrompem suas trajetrias escolar e profissional para se dedicarem a um filho bastante difundida. Ela tende a vir acompanhada pela afirmativa de que a gravidez na adolescncia um retrocesso no s na vida dessas mes precoces, mas tambm do ponto de vista social, uma vez que o fato associado a crianas pouco acompanhadas no processo de formao educacional, criadas fora do contexto de um lar estvel, por mes e pais despreparados e imaturos. No entanto preciso, antes de tudo, avaliar os pressupostos por trs dessas avaliaes: i) que determinada faixa de idade no apropriada para a reproduo e sequer para a iniciao sexual; ii) que, uma vez que o acesso a mtodos contraceptivos cada vez mais facilitado e as informaes sobre eles mais difundidas, no h justificativa para relaes sexuais desprotegidas e, portanto, arriscadas; iii) que as mes adolescentes, caso no tivessem tido filho, teriam trajetrias profissionais diferenciadas, mais bem-sucedidas e, portanto, um futuro mais promissor em todos os sentidos; iv) que filhos de mes adolescentes sero malcriados, muitas vezes chegando a representar risco para a sociedade; e v) que toda gravidez na adolescncia indesejada e indesejvel. Em que medida tais pressupostos correspondem realidade? Deve-se observar, inicialmente, que as pesquisas neste campo so, em sua maioria, pontuais e espacialmente limitadas, mas revelam concepes bastante distintas.11 interessante comear destacando que o fenmeno da gravidez na adolescncia vem sendo apontado como um problema social em ascenso, contudo os dados mostram o contrrio. O aumento na taxa de fertilidade de adolescentes percebido ao longo da dcada de 1990, na contramo do movimento percebido nos demais grupos etrios, parece ter se revertido aps o ano 2000. De acordo com estudo de Berqu e Cavenaghi, o movimento de aumento da taxa de fertilidade das jovens de 15 a 19 anos entre o Censo Demogrfico de 1991 e o de 2000 se reverteu desde ento.12

10. Ver CAMARANO, A. A.; MELLO, J. L.; KANSO, S. Do nascimento morte: principais transies. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Transio para a vida adulta ou vida adulta em transio? Rio de Janeiro: Ipea, 2006. p. 31-60. 11. Diferentes pesquisas qualitativas foram realizadas nessa rea por pesquisadores de todo o pas. Muitos dos artigos utilizados para a elaborao deste texto se basearam nos resultados da Pesquisa Gravad Gravidez na adolescncia: estudo multicntrico sobre jovens, sexualidade e reproduo no Brasil, realizada entre 1999 e 2002 por trs centros de pesquisa: Programa em Gnero, Sexualidade e Sade do Instituto de Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro; Programa de Estudos em Gnero e Sade do Instituto de Sade Coletiva da Universidade Federal da Bahia; e Ncleo de Pesquisa em Antropologia do Corpo e da Sade da Universidade Federal do Rio Grande do Sul. A pesquisa foi realizada em trs cidades Porto Alegre, Rio de Janeiro e Salvador e dividiu-se em duas etapas: uma qualitativa, com 123 entrevistas realizadas, e outra quantitativa, composta de questionrio aplicado a 4.634 indivduos. 12. BERQU, E.; CAVENAGHI, S. Increasing adolescent and youth fertility in Brazil: a new trend or a one-time event?. Trabalho apresentado no Annual Meeting of the Population Association of America. Disponvel em: <http:// www.abep.nepo.unicamp.br/docs/PopPobreza/BerquoElzaeCavenaghiSuzana.pdf>.

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Utilizando informaes de fontes de dados diversas, como a Pequisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) e o Registro Vital, ambas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), e o Sistema de Informao sobre Nascidos Vivos (Sinasc), do MS, as autoras concluem que a taxa de fertilidade naquela faixa de idade vem decrescendo desde 2000. O exame dos dados da Pnad de 1996 e de 2006 aponta tambm para uma reduo na proporo de adolescentes de 15 a 19 anos com filho, de 12,6% para 11,4%. As possveis explicaes para o aumento na dcada de 1990 seriam: mudanas nos valores e atitudes da sociedade brasileira, incluindo maior liberdade sexual, relativizao do valor da virgindade, incio da vida sexual mais precoce, falta de programas de planejamento familiar apropriados para adolescentes e jovens, falta de educao sexual nos currculos escolares, permanncia da assimetria de gnero, entre outros. Por outro lado, o declnio a partir do ano 2000 poderia ser explicado, entre outros, pelos seguintes fatores: realizao de campanhas nacionais para preveno de doenas sexualmente transmissveis (DST) e Aids, dirigidas inclusive populao jovem; estratgias da poltica de sade reprodutiva dirigidas aos adolescentes, incluindo contracepo de emergncia; recomendao para educao sexual nas escolas e uma exposio massiva na mdia sobre as conseqncias negativas de uma gravidez no-planejada. Analisando-se os dados relativos s meninas entre 15 e 19 anos que j tiveram filhos, verifica-se que, no Brasil, elas totalizam 836.71113 jovens, o que corresponde a 11,4% da populao nessa faixa etria, de acordo com os dados da ltima Pnad. As regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste esto sobre-representadas no fenmeno: somente 8,6% das brasileiras de 15 a 19 anos moravam na regio Norte em 2006, mas essa mesma regio abrigava 13,0% das meninas nesta faixa etria com filhos. Entre as pardas, a proporo de meninas com filhos chega a 13,6% e entre as pretas, 14,5%, o que se supe ser explicado pela associao entre os recortes de cor/raa e renda, pois a gravidez na adolescncia mais comum entre as jovens pertencentes aos estratos de renda mais baixos, em que a populao negra est sobre-representada.14 Com efeito, chama ateno a alta concentrao no que diz respeito ao recorte de renda: impressionantes 49,0% das meninas de 15 a 19 anos com filhos pertencem faixa de renda mdia familiar per capita de at 1 2 salrio mnimo (SM) que concentra somente 27,0% das adolescentes nessa faixa de idade. Dito de outro modo, quase 21,0% das adolescentes do estrato de renda mais baixo j so mes. No estrato de renda acima de 5 SMs, essa proporo no chega a 1,0%. Soma-se a esta informao o fato de que, entre 1996 e 2006, a proporo de jovens de 15 a 19 anos com filhos reduziu-se em todos os quintis de renda, com exceo do primeiro (de at 1 2 SM de renda familiar per capita), em que subiu de 18,3% para 20,6%. Entre as razes que podem explicar tal fenmeno est
13. O Estatuto da Criana e do Adolescente (Lei no 8.069/1990) circunscreve a adolescncia ao perodo de 12 a 18 anos de idade. A Organizao Mundial de Sade (OMS) delimita a adolescncia entre 10 e 19 anos de idade sendo que a juventude vai dos 15 aos 24 anos. O MS adota o critrio da OMS para definir o pblico-alvo de suas polticas: 10 a 19 anos no caso dos adolescentes e de 10 a 24 anos no caso das polticas para adolescentes e jovens. No presente texto, optou-se por levantar os dados para a populao de 15 a 19 anos, pois o fenmeno da gravidez na adolescncia entre 10 e 14 anos bem mais raro, o que acaba prejudicando a confiabilidade dos dados, uma vez que se utiliza como fonte a Pnad de 2006, pesquisa amostral. 14. Alm disso, estudos apontam que meninas de classes mais favorecidas tm mais acesso e mais facilidade para realizarem aborto. Como o dado acima contabiliza somente as meninas nessa faixa etria com filhos, aquelas que engravidaram na adolescncia mas abortaram no so consideradas. Sobre este assunto, ver PERES, S.O.; HEILBORN, M.L. Cogitao e prtica do aborto entre jovens em contexto de interdio legal: o avesso da gravidez na adolescncia. Cadernos de Sade Pblica, v. 22, n. 7, p. 1.411-1.420, 2006.

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o acesso informao, a mtodos contraceptivos, a servios de sade e at mesmo ao aborto, mas elas tambm se relacionam s representaes distintas, entre as diferentes classes sociais, tanto da gravidez e da maternidade quanto da prpria adolescncia e da juventude. Cabe lembrar que a faixa de idade hoje considerada precoce para a gravidez foi, durante muitas dcadas, no Brasil, a mais adequada para se ter filhos. Como os casamentos ocorriam muito cedo e muitas meninas se viam como esposas to logo se tornavam moas, a reproduo num contexto conjugal comeava cedo. As diferenas em relao atualidade esto no carter majoritariamente ilegtimo das gestaes nessa idade e no fato de que hoje se espera que as meninas invistam em outros campos da vida durante a adolescncia. A modernizao da sociedade brasileira, a crescente urbanizao, a maior disponibilidade de mtodos contraceptivos, a expanso da escolaridade e a grande mudana ocorrida em relao a valores culturais so alguns dos fenmenos que podem explicar essas alteraes nas expectativas depositadas pela sociedade sobre os jovens. Atualmente, mais freqente que se espere dos jovens uma dedicao aos estudos e um investimento no futuro profissional, o que implica, na concepo corrente, o adiamento do incio da vida conjugal e da reproduo. Nesse ponto, preciso chamar a ateno para as enormes diferenas sociais existentes em nosso pas e em como repercutem sobre as expectativas em relao aos jovens adolescentes. Pode-se dizer que a moratria social15 dada aos jovens ser fortemente determinada pela classe social a que pertencem. Com efeito, os dados indicam16 que nas classes de mais baixa renda os percursos educacionais so mais errticos; a entrada no mercado de trabalho, mais precoce; e o casamento e o primeiro filho ocorrem bem mais cedo. Isso pode ser explicado por diferentes fatores, como a maior necessidade de trabalhar, no caso dos rapazes; o contexto familiar que delega tarefas domsticas s meninas, preparando-as mais cedo para responderem por uma famlia o que ocorre muito mais intensamente entre as classes populares; os valores relacionados ao casamento, formao da famlia e prpria interpretao e representao de cada fase da vida. As fases da vida no podem ser vistas como dados objetivos, pois, apesar de, em alguma medida e em alguns casos, se delimitarem por questes biolgicas, a cada poca so interpretadas e dotadas de significados distintos. O mesmo pode ser dito para uma mesma poca em contextos sociais diferentes, que delimitaro a viso, as expectativas e as cobranas sobre pessoas de determinada idade. Dessa forma, analisar o fenmeno da gravidez na adolescncia implica distinguir o contexto em que ocorre. No pode ser interpretado da mesma maneira para adolescentes moradores das grandes cidades e adolescentes das zonas urbanas ou cidades pequenas; para moas e rapazes; para adolescentes pobres e de classes mdias e altas, entre outros recortes fundamentais. E ele marcado pela heterogeneidade: pode se dar no mbito de uma relao estvel ou no; pode gerar distintos arranjos familiares; pode ou no alterar o percurso profissional etc.

15. Conceito proposto por MARGULIS, M.; URRESTI, M. La juventud es ms que una palabra. In: MARGULIS, M. (Ed.). La juventud es ms que una palabra: Ensayos sobre cultura y juventud. Buenos Aires: Biblos, 2000. p. 13-30. Refere-se possibilidade oferecida aos jovens de adiar exigncias sobretudo relacionadas famlia e ao trabalho , brindando-os com especial tolerncia. 16. Ver, por exemplo, HEILBORN, M. L.; CABRAL, C. Parentalidade juvenil: transio condensada para a vida adulta. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Transio para a vida adulta ou vida adulta em transio? Rio de Janeiro: Ipea, 2000. p. 225-255.

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Nesse sentido, preciso considerar que a gravidez nem sempre indesejada. Pelo contrrio, pesquisas qualitativas apontam que muitas vezes tanto a moa quanto o rapaz planejam a gravidez, ou, pelo menos, no se esforam muito para evit-la e ficam contentes quando ela confirmada. As pesquisas realizadas sobre o assunto apontam que a opo por ser me na adolescncia, especialmente entre meninas de classes mais baixas, pode estar relacionada a um projeto de vida pessoal. A adolescente busca construir sua identidade e se sentir mais adulta, mais mulher, mais autnoma e com mais poder tendo seu prprio filho. O projeto de vida profissional, neste caso, pode dar lugar a um projeto de vida de construir uma famlia ou, pelo contrrio, o fato de ter um filho pode reforar o projeto de seguir estudando e buscar ascender socialmente. A opo pela maternidade vincula-se muitas vezes experincia de ter que cuidar durante anos dos irmos mais novos, o que habilita essas meninas a se sentirem capazes de ser mes e alimenta, ainda, o desejo de ter seus prprios filhos, sobre os quais poderiam exercer sua autoridade de maneira mais completa. Em muitos casos tambm a gravidez valorizada entre o grupo de amigas e mesmo na escola especialmente se ocorre num contexto de namoro e se o pai assume a criana.17 No caso dos meninos, os estudos apontam que a paternidade est freqentemente relacionada a tornar-se adulto, a assumir responsabilidade, a de fato virar homem e tornar-se o provedor, pelo menos da criana e mesmo que com a ajuda da famlia de origem. O adolescente passa a se ver e ser visto de modo diferente e assumir a criana significa, nesse contexto, demonstrar que suficientemente adulto e homem.18 A presso para trabalhar aumenta, mas o abandono dos estudos no pode ser atribudo paternidade na adolescncia. Adolescentes entrevistados nas pesquisas realizadas em capitais brasileiras, em sua imensa maioria, j haviam abandonado os estudos e j trabalhavam normalmente em bicos quando suas parceiras engravidaram. No caso das jovens, contudo, importante destacar que tal opo implica impactos efetivos na sua trajetria de vida. No que diz respeito escolaridade possvel verificar que o abandono escolar torna-se inevitvel. Das meninas com idade entre 10 e 17 anos sem filhos, somente 6,0% no estudavam; j entre as meninas com filhos, esta proporo chega a impressionantes 76,4%, sendo que 58,8% das meninas com filhos no estudavam nem trabalhavam, o que evidencia as dificuldades encontradas para engajar-se em alguma atividade fora de casa com um filho pequeno para cuidar.19 A diferena do tempo dedicado aos afazeres domsticos confirma essa percepo: enquanto as meninas de 10 a 17 anos sem filhos dedicam em mdia 13,23 horas semanais aos afazeres domsticos, as meninas da mesma faixa etria que j so mes despendem mais que o dobro desse tempo, 26,79 horas. As diferenas na forma como a gravidez na adolescncia percebida por membros de estratos sociais distintos tambm devem ser objeto de debate. O fato de que as jovens mais pobres engravidam e tm filhos em maiores propores que as jovens mais ricas
17. Ver PANTOJA, A. L. N. Ser algum na vida: uma anlise scioantropolgica da gravidez/ maternidade na adolescncia, em Belm do Par, Brasil. Cadernos de Sade Pblica, v.19 (Sup. 2), p. 335-343, 2003. 18. CABRAL, C. S. Contracepo e gravidez na adolescncia na perspectiva de jovens pais de uma comunidade favelada do Rio de Janeiro. Cadernos de Sade Pblica, v.19, (Sup. 2), p. 283-292, 2003. 19. Alguns estudos qualitativos apontam que a gravidez tampouco seria determinante para o abandono escolar das meninas, que, se no conseguem continuar os estudos aps o nascimento do filho, freqentemente voltam a estudar depois de determinado perodo. Ver HEILBORN, M. L.; CABRAL, C. S. (2006), op. cit.

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no pode ser explicado somente em termos de opes de vida distintas, sem que se considerem todo o contexto de vida e as oportunidades apresentadas a essas jovens. A maternidade, nesse sentido, pode no se constituir em uma opo de fato, mas, ao contrrio, pode ser fruto da ausncia de opes e da dificuldade de forjar um projeto de vida para alm de ser me de famlia. Alm disso, tanto em termos de possibilidades de insero educacional e profissional quanto no que tange s dificuldades especialmente financeiras advindas do nascimento de uma criana, o preo pago pela jovem mais pobre que tem filho maior. Nesse sentido, possvel dizer que existe de fato um problema para as polticas pblicas. preciso desestigmatizar a gravidez na adolescncia e adaptar o discurso e a prtica poltica a uma realidade complexa e mutvel em relao juventude e a suas prticas sexuais, mas isso no implica considerar que o aumento da fecundidade entre jovens do primeiro quintil de renda no deva ser considerado uma questo a ser trabalhada pelo poder pblico. Diante das contradies existentes e da profuso de preconceitos e esteretipos que surgem quando o tema da gravidez na adolescncia tratado, preciso, portanto, encarar a questo do ponto de vista das opes apresentadas aos jovens e de suas escolhas. Se de um lado a escolha de uma jovem em ser me no pode ser de antemo criticada, por outro lado fundamental que alternativas sejam apresentadas a essa jovem ao longo de sua vida, de modo a que a maternidade no represente a nica forma de auto-afirmao e construo da identidade. Nesse sentido, o fato de a maior parte dos jovens que se tornam pais ter abandonado os estudos parece evidenciar um contexto em que no h perspectiva