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Fronteiras da gesto: os conflitos ambientais das atividades porturias*

Icaro A. da Cunha**

S U M R I O : 1. Introduo; 2. Portos e jogos de conflito ambiental; 3. Empresas, meio ambiente e negcios: em questo, a reputao; 4. Administrando as influncias do porto no territrio; 5. Marcas sobre o ambiente: interferindo nas oportunidades de utilizao dos recursos comuns; 6. A vida dos portos e a vida do esturio: a questo da dragagem; 7. Tpicos para a gesto ambiental do porto de Santos; 8. Limites da governana ambiental: as falhas de gesto e as perdas de energia; 9. Agenda ambiental porturia local como caminho para um plano de gesto pactuado; 10. Possibilidades de ganhos mtuos numa agenda ambiental para os portos. S U M M A R Y : 1. Introduction; 2. Ports and environmental conflict games; 3. Companies, environment and business: in question, the reputation; 4. Managing the influences of the port in the territory; 5. Marks on the environment: interfering in the opportunities to use common resources; 6. The life of the ports and the life of the estuary; 7. Topics for the environmental management of the port of Santos; 8. Environmental governance limitations: management failures and energy losses; 9. Local Environmental agenda for ports as a way for an environmental management plan based on consensus; 10. Possibilities for mutual gains in an environmental agenda for ports. P A L A V R A S - C H A V E : gesto ambiental porturia; negociao ambiental. KEY
WORDS:

port environmental management; environmental negotiation.

Os portos so objeto recente de ateno da poltica ambiental brasileira. Por seu papel indutor de transformaes territoriais em ampla escala, as ativida-

* Artigo recebido em dez. 2005 e aceito em ago. 2006. ** Socilogo. Doutor em sade ambiental pela USP Professor-assistente do Mestrado em Gesto de . Negcios da Universidade Catlica de Santos (Unisantos). Endereo: Rua Carvalho de Mendona, 144 Vila Mathias CEP 11070-906, Santos, SP Brasil. E-mail: icarocunha@unisantos.br. ,

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des porturias tm dado origem a inmeros conflitos ambientais. As dificuldades das decises de licenciamento ambiental refletem a incorporao tardia da gesto ambiental pelo setor e limitaes das agncias de meio ambiente, com destaque para a desarticulao entre planejamento e controles ambientais. A agenda ambiental porturia surge como iniciativa voltada a promover planos de gesto pactuados entre os atores locais. Management frontiers: environmental conflicts in port activities Only recently have the Brazilian ports been a concern of environmental policy. Due to the large-scale territorial changes it induces, this activity has been associated with many conflicts. Difficulties for decisions about environmental permits related to ports are a result of the belated adoption of environmental management by the sector, especially due to the disarticulation between environmental planning and control. The environmental agenda for ports has been an initiative for establishing management plans based on consensus.

1. Introduo
Com o apoio da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo, vem sendo desenvolvido um trabalho de pesquisa sobre as iniciativas de gesto ambiental em rea porturia, na modalidade polticas pblicas. Em parceria com a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental e a Companhia Docas do Estado de So Paulo, est sendo construda uma agenda ambiental com incorporao de procedimentos de negociao de conflitos, voltada ao porto de Santos. A metodologia de pesquisa inclui levantamentos por entrevistas, coleta de documentos oficiais e relatrios ambientais, acompanhamento de noticirio, realizao de oficinas de negociao ambiental, registros de observao participante nos trabalhos de desenvolvimento da agenda ambiental. Este artigo apresenta dados retirados desse projeto, que mostram os problemas ambientais ligados ao porto de Santos. A discusso relaciona avanos na gesto ambiental dos negcios, para construir boa reputao ambiental para as empresas. A situao em um estgio incipiente de incorporao dos portos na poltica ambiental brasileira, serve como base para entender as dificuldades e os conflitos que envolvem os usurios dos recursos comuns afetados por esta atividade. Um aspecto relevante para entender as dificuldades do licenciamento ambiental dessas atividades est nas limitaes de desempenho das agncias ambientais pblicas, em especial na falta de uma gesto que faa uso integrado dos instrumentos disponveis em nossa ordem jurdica. Diante dos impasses surgidos nessa dinmica, uma agenda baseada em reconhecimento de ganhos mtuos associados a metas graduais de qualidade ambiental pode agregar valores importantes para os negcios porturios, j

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que o padro de gesto ambiental comea a ser um fator de influncia na competio pelas cargas, entre os diferentes portos.

2. Portos e jogos de conflito ambiental


Canais por onde trafegam os navios que chegam a um porto so, do ponto de vista da atividade porturia, infra-estrutura tcnica. Essas mesmas guas podem ser utilizadas para a pesca, sendo reconhecidas dessa forma como um ecossistema provedor de recursos. Outros atributos de qualidade do mesmo espao podem ser o que conta para servios tursticos ali localizados. Diferenas de significados e percepes dos conjuntos naturais e construdos esto na base dos conflitos socioambientais, aqui entendidos como disputas entre grupos humanos que utilizam de formas distintas os recursos do ambiente (Barragn Muoz, 1995; Little, 2001). Os conflitos socioambientais so fenmenos complexos, envolvendo o mundo biofsico e seus ciclos naturais, a teia de relaes sociais numa dada formao histrica, e as interaes entre ambos. So freqentes os conflitos relacionados aos impactos ambientais de umas atividades sobre as outras; ou os que se configuram como disputas pela utilizao dos mesmos recursos. Registram-se tambm conflitos em torno do uso de conhecimentos ambientais (Little, 2001). A administrao dos conflitos visando sua resoluo por via pacfica pode apoiar-se na abordagem dos ganhos mtuos, que prope a ultrapassagem de um padro de jogos de soma zero, aqueles em que um lado ganha e o outro perde, e os resultados positivos e negativos se anulam no balano total. Em jogos de conflitos, onde interagem diferentes atores sociais com interesses diversos porm legtimos, a construo de entendimentos depende da capacidade dos jogadores de explorarem as necessidades dos demais, identificando zonas de convergncia com as suas prprias demandas, sobre as quais podem ser construdas plataformas para acordos (Susskind e Field, 1997; Susskind et al., 2000). A poltica ambiental brasileira d um tratamento tcnico e normativo aos seus diversos temas, faltando-lhe ainda a incorporao de um repertrio satisfatrio de procedimentos para resoluo de conflitos de forma negociada (Leis, 1999). O tempo exageradamente longo que tomam as decises da burocracia ambiental sobre pedidos de licena uma das manifestaes mais evidentes desse fenmeno, tendo recentemente o presidente da Repblica, em visita ao porto de Santos, feito um apelo por um pacto entre a autoridade porturia e o rgo ambiental de controle, pois torna-se difcil para o governo priorizar os in-

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vestimentos para ampliao da capacidade de movimentao de cargas, sem resolver as pendncias em relao aos regulamentos ambientais. Os portos brasileiros so objetos tardios de polticas ambientais. Ao mesmo tempo que os objetivos de incremento do comrcio exterior do urgncia a investimentos de melhoria, obras nas vias de acesso, dragagens, projetos de expanso das instalaes esbarram na falta de regularidade ambiental. O Rio Grande o nico porto, dos 11 que esto na Agenda Portos do governo federal para receber aporte de recursos, que conta com uma licena de operao junto ao Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (Ibama). As situaes de conflito ambiental referentes s operaes porturias representam desafios para todos os segmentos afetados, envolvendo um leque extraordinrio de agncias governamentais com algum tipo de atribuio de controle, a administrao do porto, os governos locais, grupos da populao que utilizam produtivamente ou no os recursos ambientais em que o porto interfere. Portos paulistas influenciam direta ou indiretamente conjuntos definidos como patrimnios nacionais, a zona de costa e a Mata Atlntica alm, evidentemente, dos espaos marinhos enquadrados nas convenes internacionais que regulam os usos dos oceanos. Grupos locais que se mobilizem em reao a projetos especficos podem vir a contar com boas redes de solidariedade. Essas situaes de conflito so campos de interesse singular do ponto de vista da evoluo das estratgias ambientais empresariais, j que colocam em xeque linhas de ao autocentradas, chamando necessariamente interao com instituies e com os grupos do entorno. Por diferentes razes, o desempenho dos gestores das empresas deve estar altura do potencial de repercusso das decises, que pode ultrapassar em muito os pblicos regionais.

3. Empresas, meio ambiente e negcios: em questo, a reputao


Reconhecido como uma referncia quando o assunto competitividade empresarial, Michael Porter tambm ocupa um posto de destaque quando se discute a empresa e o meio ambiente. Em co-autoria com Van der Linde no artigo Verde e competitivo apresentou a idia que o ttulo bem sugere: tornando-se verde, ou seja, incorporando a gesto ambiental em seus procedimentos, a empresa pode melhorar seu desempenho nos negcios. A observncia de requisitos ambientais leva a usar menor quantidade de recursos, evitar desperdcios, enfim, traz uma srie de desdobramentos que so tambm aumentos de eficincia econmica (Porter e Van der Linde, 1999).

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Trata-se de uma reflexo sobre a administrao das organizaes empresariais, que corrobora o que diferentes autores de correntes engajadas na produo sobre meio ambiente e desenvolvimento como o caso de Sachs afirmam insistentemente h muito tempo: os recursos ambientais so recursos econmicos, no podendo ficar fora das contas da economia, relegados ao espao das externalidades. Os regulamentos ambientais, orientados pela busca da internalizao das externalidades, geram inovaes de gesto nas empresas; e tambm inovaes no pensamento sobre o que uma boa gesto. Muitas empresas j vo alm do atendimento aos regulamentos. Surgem diferentes modelos de gesto ambiental empresarial, cuja base incorpora o sistema de gesto ambiental proposto pelos procedimentos ISO 14000 padro pelo qual j se pode esperar a ultrapassagem da mera conformidade legal, pela via da melhoria contnua mas que ambicionam, eventualmente, resultados ainda mais avanados. Como, por exemplo, atingir o patamar da ecoeficincia, que poderia de certa forma ser entendida como uma idia estendida do raciocnio de Porter reproduzido anteriormente: produzir mais, consumindo menos recursos. No caso, reduzindo a demanda por servios ambientais, pela retirada de materiais, gua, energia da natureza, e tambm por meio de reduo na gerao de resduos a serem assimilados pelo ambiente (Almeida, 2002; Barbieri, 2004). A empresa pode contabilizar ganhos econmicos ao utilizar menos natureza, pois finalmente percebe-se que h limites do uso dos bens antes considerados livres e ilimitados. Situaes de escassez e colapsos artificialmente produzidos tornam inescapvel essa percepo, que se desdobra em polticas que passam a cobrar pelo uso dos recursos ambientais como o caso da gua e tambm em atitudes crticas de consumidores e outros stakeholders relevantes. Outro tipo de ganho diz respeito imagem. A organizao que, em seu gerenciamento, incorpora a ateno aos grupos de interesse com que se relaciona, ir participar de jogos de negociao de conflitos onde o objetivo geral a construo de aceitao, legitimidade para seus negcios (Andrade, 2000). Tal aceitao influencia no apenas as decises de consumo, mas tambm outras relaes que se estabeleam, como as de vizinhana. Decises como os licenciamentos ambientais so indissociveis da imagem que cada empresa consegue construir na sociedade, j que nossa poltica ambiental tem mecanismos participativos que levam as agncias de governo a se preocupar com a opinio do pblico sobre as suas decises. Hoje, no Brasil, quem d as licenas ambientais a sociedade, diz Almeida (2001), para

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quem no campo do meio ambiente j no se vive o tempo da predominncia das aes de comando e controle por parte do governo. Essa etapa deu lugar a um equilbrio tripartite, em que atuam empresas, governo e grupos da sociedade, um ambiente em que a imagem dos empreendimentos passa a ser decisiva para sua viabilidade. A reputao ambiental torna-se um ativo intangvel da empresa (Almeida, 2002).

4. Administrando as influncias do porto no territrio


O advento da gesto ambiental porturia no Brasil coloca em evidncia a administrao de atividades com forte capacidade de transformao dos espaos regionais em que se inserem. A diretriz fundadora do presente movimento de poltica ambiental para os portos a Agenda ambiental porturia, documento oriundo da Comisso Interministerial para os Recursos do Mar (Cirm), no final da dcada de 1990. Ali so listados exemplos dos potenciais impactos que os portos ocasionam: os resultantes das atividades de dragagem para aprofundamento ou manuteno dos canais de navegao, as mudanas de linha de costa como conseqncias de obras de implantao de infra-estrutura, a supresso de trechos de ecossistemas biologicamente importantes como manguezais, a gerao de resduos e efluentes, os acidentes ambientais com derramamento de cargas txicas, o transporte de espcies exticas de um outro lado do planeta nas guas de lastro de navios (Cirm, 1998). A Agenda ambiental porturia representou a articulao entre o programa de gerenciamento costeiro; a poltica federal, que desde os anos 1980 vem construindo as bases para uma ao de ordenamento da ocupao da costa; e a poltica de modernizao dos portos brasileiros, que sob a gide da integrao das economias em escala global e suas demandas por velocidade no trnsito de mercadorias, redefiniu as relaes entre poderes pblicos e agentes privados nos portos e alterou profundamente as relaes de trabalho, respondendo entre outros fatores s mudanas tecnolgicas da era do continer (Junqueira, 2002). O documento da Cirm d parmetros para o comportamento ambiental dos portos e prev novas funes de coordenao nesse campo para as autoridades porturias. Os portos so elos das cadeias logsticas que integram fluxos de transporte de mercadorias entre regies diferentes, gerando influncias que se estendem muito alm de seus locais de instalao. Barragn Muoz (1995) diz que os portos so infra-estruturas estruturantes, determinando a dinmica territorial sua volta, condicionando a construo de estradas, ou a configurao das malhas urbanas.

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As cidades costeiras que abrigam portos devem, em geral, suas histrias a essa condio, guardando inclusive bens arquitetnicos que documentam diferentes etapas histricas do namoro do homem com a natureza. Patrimnios naturais e construdos na zona de costa brasileira vm sofrendo as presses de um processo de (re)ocupao do territrio, que teve lugar nas dcadas recentes (Moraes, 1999). Os portos so um dos fatores de dinamizao desse processo, sendo plos de atrao de investimentos produtivos e mo-de obra, induzindo ainda ampliao das facilidades de acesso rodovirio que impulsionam movimentos da economia imobiliria nos espaos de ocupao ainda rarefeita no litoral. As relaes porto-cidade mudaram ao longo da histria, alternando perodos de integrao com outros de isolamento e disputa de espao. Em perodos recentes, muitas cidades redescobriram reas porturias, utilizando-as em estratgias de requalificao urbana, onde se combinaram projetos de turismo e lazer a outras finalidades econmicas, com sucesso (Meyer, 1999). A integrao dos conjuntos urbanos s frentes de gua um dos elementos importantes dessas polticas que procuram dar respostas positivas aos tempos em que os lugares entram em competio pela localizao de investimentos capazes de dinamizar as economias locais (Ferreira e Castro, 1999). Tais alternativas de articulao entre espaos fsicos e diferentes tcnicas, que podem ter um peso estratgico do ponto de vista da gerao de oportunidades para o conjunto das populaes das cidades que abrigam portos, devem agora defrontar-se com tenses originadas pelas medidas de segurana planejadas para a lide com a ameaa de aes terroristas. O cdigo de segurana adotado em escala internacional a partir de proposies de autoridades norte-americanas determina todo um controle sobre os acessos aos espaos porturios, que reintroduz a questo do confinamento (Grota, 2006).

5. Marcas sobre o ambiente: interferindo nas oportunidades de utilizao dos recursos comuns
Os conflitos territoriais dos portos ligam-se fortemente demanda por espaos para implantao de ptios de cargas. O uso generalizado do continer como soluo logstica a servio da agilidade dos fluxos de transporte multiplica a voracidade com que os portos demandam espaos de retrorea para os cais de atracao. O continer determina a substituio da mo-de-obra para a movimentao de cargas, pelo uso de mquinas. Grandes ship loaders, movimentados com apoio de programaes informatizadas, carregam em poucas horas navios de grande porte. Aumento da profundidade dos canais e dos espaos para
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depsitos de cargas so intervenes espaciais superlativas de apoio s atividades econmicas que reduzem seu potencial de gerao de oportunidades de trabalho. Cidades porturias tradicionais, como Santos, enfrentam crises de desemprego tecnolgico: na dcada de 1990, enquanto esse porto expandia sua movimentao em 50%, a massa salarial associada reduzia-se no mesmo volume (Rodriguez e Vaz, 2001). Registram-se assim tendncias contraditrias em relao ampliao da interveno das atividades porturias na rede urbana e nos conjuntos naturais, que so recursos de uso comum essenciais ao bem-estar e sobrevivncia da populao que, em seu conjunto, no pode tirar seu sustento da economia dos portos. As intervenes econmicas alteram e degradam a qualidade do ambiente, dentro do padro tcnico desse momento, sem garantir o atendimento s necessidades bsicas dos diferentes grupos da sociedade. Trata-se de um padro sem sustentabilidade ecolgica e social, que no aloca eficientemente os recursos econmicos (Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988; Sachs, 1993 e 2004). Outros potenciais de aproveitamentos econmicos, que poderiam incluir socialmente esses grupos humanos, chocam-se com aqueles usos que provocam a ultrapassagem dos limites ambientais. Ostrom e MacKean assinalam a dificuldade das sociedades modernas em lidarem com recursos que deveriam ser gerenciados para dar suporte a benefcios para uma coletividade. Mares e florestas responsveis pela produo de gua so conjuntos que oferecem servios ambientais sociedade e que dependem de que seja respeitada a sua indivisibilidade. As intervenes orientadas por racionalidades de cada agente econmico no so capazes de administrar seu efeito conjunto e obter um padro equilibrado de utilizao. As autoras remetem ao exemplo de sociedades tradicionais, que praticam uma propriedade compartilhada sobre determinados conjuntos de recursos como reas de pesca ou florestas , e dessa forma implantam regulamentos de uso que garantem sua renovao, respeitando os limites ecossistmicos. Planos diretores e zoneamentos seriam exemplos de gesto moderna que se aproximam dessa idia de uma propriedade compartilhada sobre determinados conjuntos comuns, dando rumos alternativos a conflitos de usos (McKean e Ostrom, 2001).

6. A vida dos portos e a vida do esturio: a questo da dragagem


Na Baixada Santista, alm das atividades porturias reunidas no porto de Santos, ocorrem ainda aquelas que utilizam o chamado porto da Cosipa, em

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Cubato. A unidade ambiental diretamente impactada por essas atividades porturias o sistema estuarino santista, um complexo de manguezais, canais, rios, alagados e bancos de lodo limitados ao norte pelo municpio de Bertioga (bacia do rio Itapanha) e ao sul por Praia Grande e So Vicente (bacias dos rios Branco, Mariana e Piabau). Embora fortemente alterada, em especial pela poluio oriunda de Cubato em anos anteriores, a regio uma rea importante do ponto de vista da biodiversidade, principalmente nas pores mais bem conservadas nas proximidades de Bertioga. Ali, a ocorrncia de grande nmero de espcies de avifauna leva os estudiosos a classificarem a Baixada Santista como um ponto de importncia singular para as aves migratrias no Sudeste brasileiro (Olmos, Silva e Martuscelli, 1996; Miranda, 1996; Rodrigues et al., 1996). Esturios so reas de grande produtividade biolgica, verdadeiras fbricas de vida que guardam papel central na cadeia alimentar marinha. So espaos de reproduo e crescimento de vrias espcies, e dos quais depende a produo pesqueira em vastas reas. O reconhecimento do papel bsico desses e outros ecossistemas costeiros para a renovao dos recursos do mar faz com que a poltica ambiental dedique especial ateno ao tratamento dado a esses espaos. O grande aporte de sedimentos nos canais do esturio santista demanda dos portos uma atividade peridica de dragagem de manuteno. O monitoramento ambiental feito ao longo dos anos, embora demonstrando melhoria em vrios aspectos da poluio do esturio, indicou, em finais da dcada de 1990, contaminao no material dragado, levando a Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental (Cetesb), agncia paulista de combate poluio, a tomar medidas de controle ambiental em relao atividade de dragagem. As restries so mais severas em relao bacia de evoluo da Cosipa, onde os sedimentos apresentavam presena de hidrocarbonetos policclicos aromticos, metais pesados e compostos fenlicos (Cetesb, 2001). A situao desafia empresas e agncias ambientais a um equacionamento que combine respeito aos parmetros ambientais e expanso das atividades econmicas. Evidenciaram-se nesses episdios limitaes no campo da gesto ambiental pblica, como a falta de padres ambientais nacionais para sedimentos, que s em 2004 seriam estabelecidos por nova resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama). O porto de Santos seria autorizado a dragar, j que a poluio, certamente vinculada em boa parte aos despejos industriais em anos do passado na regio de Cubato, no to acentuada na regio do canal de navegao diretamente ligada a esse porto, mais prximo baa de Santos. O terminal da Cosipa partiu para elaborar alternativa mais complexa e mais cara de gerenciamento da dragagem e disposio dos materiais, que ainda busca licenciamento. Santos pde retomar a dragagem com esquemas de gesto mais
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sofisticados que os tradicionalmente praticados, que incluem uma rotina de retirada e despejo de materiais em espaos alternados e monitoramento constante, com dados fornecidos online para a Cetesb.

7. Tpicos para a gesto ambiental do porto de Santos


O Estudo de conflitos legais e socioambientais para ocupao do solo em rea destinada atividade porturia, desenvolvido pela Superintendncia de Meio Ambiente da Codesp e encaminhado em 2006 ao Departamento de Avaliao de Impactos Ambientais da Secretaria Estadual de Meio Ambiente, tem informaes sobre ocupao do solo e cobertura vegetal, reas de preservao permanente, patrimnio histrico e arqueolgico, fontes de poluio, atividades de pesca artesanal, zoneamentos municipais. Coteja o atual Plano de Desenvolvimento e Zoneamento do porto com esses dados e apresenta uma carta-sntese de conflitos socioambientais. Os conflitos identificados incluem aspectos de localizao de projetos de expanso, em casos de competio pelo espao com comunidades instaladas de forma mais ou menos irregular como no Stio Conceiozinha em Guaruj, margem esquerda do porto, onde uma populao que inclui pescadores tradicionais disputa a frente de gua na vizinhana do terminal da Cargill Agrcola S.A. H casos em que o conflito se refere destinao de preservao para as reas pretendidas para implantao de terminais, como aquelas em que h trechos de manguezais, vegetao protegida pelo Cdigo Florestal. O diagnstico identifica superposies entre o canal do porto e rotas de pesca artesanal. Esse canal, no trecho do esturio de Santos, o canal de Piaagera e a regio de confluncia dos canais de Bertioga e Piaagera, nas proximidades da ilha Diana, fazem parte das rotas de cinco comunidades de pescadores pesquisadas. Conflitos de operao envolvem casos de poluio como as emisses areas do terminal de granis slidos no terminal de fertilizantes, ou a perda de produtos ao longo das vias de acesso. Nessa categoria, o estudo inclui as instalaes em que h riscos de acidentes ambientais cujas conseqncias podem afetar moradores das vizinhanas. Os cenrios acidentais identificados nos programas de gerenciamento de riscos conduzidos pela Cetesb incluem, em certos casos, possibilidades como vazamentos de produtos txicos, incndios de grandes propores ou exploses, envolvendo algumas das instalaes perigosas. Na Baixada Santista, 16 terminais qumicos e algumas instalaes que tm outras finalidades mas utilizam produtos perigosos podem se enquadrar nessa categoria (Cunha, 2005).

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So identificados, dentro da rea de abrangncia das operaes porturias, conjuntos naturais, como o Largo de Santa Rita ou o Largo do Caneu, que mantm boas condies para manuteno de vida marinha e avifauna, ou para reproduo de peixes e crustceos, servindo de ponto de pesca artesanal. No centro de Santos, as disparidades porto-cidade se do em stio histrico, includo em projetos de requalificao urbana. O diagnstico assinala um estrangulamento do porto pela cidade nessa rea, onde h todo um conjunto de bens protegidos pelo tombamento. Outro exemplo de conflito porto-cidade se d no corredor de exportaes, vizinho ao bairro da Ponta da Praia, ante os incmodos das emanaes de odores e atrao de pragas urbanas como pombos e ratos. No conjunto, so mapeados 11 conflitos de expanso porturia e 12 conflitos de operaes. A matriz de fontes de poluio reuniu dados de numerosos pontos, em 17 faixas de cais. Incluem-se no levantamento diferentes tipos de poluio, distribudos tambm por sua freqncia. Fontes acidentais so, por exemplo, associadas a queda de continer seguida de vazamento ou exposio de produto qumico; a rompimento ou vazamento de mangote no carregamento de suco ctrico; ou vazamento de amnia em sistema de refrigerao. Emisses de difcil controle so vazamentos de navios atracados, emisses clandestinas de esgotos ou despejo de resduos ou guas de lastro. Fontes sazonais esto associadas a carregamento e descarregamento de produtos, em especial granis slidos como soja, trigo, ou ento disposies de resduos. Fontes permanentes ainda com controles ineficazes podem ser solos contaminados, per ou armazm com carregamento e descarregamento contnuo. Todas essas categorias podem ser agressivas, orgnicas ou inertes. Vrias dessas situaes tm solues sendo implantadas, enquanto outras ainda vivem uma etapa de planejamento das aes de gesto (Consultoria Paulista, 2006). Essas informaes se somam a outras, j costumeiramente divulgadas, como os avanos em certificao ambiental dos diferentes terminais, que no conjunto do porto j englobam 19 sistemas de gesto orientados pelas normas da srie ISO 14000.

8. Limites da governana ambiental: as falhas de gesto e as perdas de energia


Uma das dificuldades mais srias para o equacionamento da gesto ambiental do porto de Santos o nmero de agncias governamentais com atribuies relacionadas a esse campo, e a falta de articulao entre essas burocracias. Num
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seminrio desenvolvido pela autoridade porturia (Codesp) e a Universidade Catlica de Santos, em 2003, participaram as seguintes instituies:
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Ministrio do Meio Ambiente Coordenao de Gerenciamento Costeiro; Ibama (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis); Anvisa (Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria); Redec I 2 (Coordenadoria Regional de Defesa Civil); Marinha (Capitania dos Portos); Secretaria Estadual de Meio Ambiente; Daia (Diviso de Avaliao de Impactos Ambientais da Secretaria Estadual de Meio Ambiente); DEPRN (Departamento Estadual de Proteo de Recursos Naturais); Coordenao de Planejamento Programa de Gerenciamento Costeiro; Cetesb (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental); Prefeitura de Santos Secretaria de Meio Ambiente; Prefeitura de Guaruj Secretaria de Meio Ambiente; Agncia Metropolitana da Baixada Santista; Secretaria Municipal de Planejamento de Guaruj e Secretaria Municipal de Planejamento de Santos; Comit de Bacias Hidrogrficas da Baixada Santista; Conselho de Patrimnio Histrico da Prefeitura de Santos.

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Vale ressaltar tambm a presena do Ministrio Pblico, intervindo freqentemente sobre os campos de ao de todos esses rgos, zelando pelo respeito estrito legislao. A ocorrncia freqente de conflitos e as queixas associadas provocam numerosas intervenes da promotoria, como foi o caso dos controles sobre a atividade de dragagem j descritos, quando um dos fatores da crise foi justamente uma reclamao quanto contaminao da praia do Guaruj pelo retorno do material dragado despejado no mar. O estabelecimento de uma gesto ambiental integrada e eficaz em relao ao porto de Santos uma meta na direo da qual se interpe uma tradio de burocracias ambientais que foram criadas em paralelo e por vezes com

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atribuies superpostas. Os rgos governamentais de meio ambiente renem agrupamentos de especialistas, faltando, via de regra, a instncia articuladora da poltica ambiental global (ver Guimares, 1986; Ferreira, 1997). Os instrumentos de gesto ambiental disponveis em nossa ordem jurdica, basicamente os definidos na Lei no 6.938/81, do oportunidade de uma gesto abrangente. O planejamento ambiental com uso do zoneamento ecolgico e econmico permite combinar em propostas de usos futuros as atividades econmicas e os assentamentos humanos com as caractersticas dos ambientes e os limites ecolgicos. Os controles ambientais pela via do licenciamento e da fiscalizao so os meios para enquadrar os empreendimentos nas diretrizes e regulamentos estabelecidos. As unidades de conservao prestam-se proteo e uso prudente dos recursos da biodiversidade. A educao ambiental instrumento para conquistar a adeso voluntria dos diferentes segmentos a novos comportamentos mais responsveis. As vrias formas de monitoramento servem para avaliar a evoluo de qualidade ambiental e os erros e acertos da poltica. Num sistema de meio ambiente, que articula e define as responsabilidades das diferentes instncias administrativas como o sistema estabelecido na referida lei , os instrumentos de gesto devem ser usados de forma complementar. A gesto ambiental est no conjunto e no em cada parte. Com o advento dos sistemas de gesto ambiental das empresas, um novo elo de uma cadeia potencialmente virtuosa foi disponibilizado. Mas a verdade que raramente se encontram experincias em que um setor da burocracia ambiental trabalha sintonizado com o outro, exercitando a complementaridade que torna inteligentes os muitos requisitos legais com que se defrontam os empreendimentos econmicos. A demanda mais urgente nesse sentido a integrao entre planejamento e controle. Os instrumentos de controle so conflituosos, pois licenas ambientais so atos administrativos vinculados: a licena um direito do solicitante e deve ser dada, se o empreendimento em foco cumprir a lei; ou a licena no pode ser dada, caso se esteja fora dos parmetros legais (Machado, 1991). Negociaes sobre diretrizes so possveis e necessrias, mas se combinam com as etapas de planejamento ambiental, quando no existe a presso dos prazos de investimentos, de emprstimos, de mercado, legais para a tramitao de licenas, e para audincias publicas. O tempo da deciso torna-se uma ameaa para todos, no processo de licenciamento, quando no h diretrizes claras e previamente discutidas na sociedade. A desarticulao da funo de controle (licenciamento e fiscalizao) com o planejamento ambiental uma falha de gesto na base dos conflitos

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em torno do licenciamento ambiental, cuja manifestao mais evidente o tempo excessivamente longo dos processos decisrios. Contribui para esse fenmeno um outro aspecto do contexto de conflito, o medo de decidir que assalta os tcnicos de governo, preocupados com os dispositivos da lei de crimes ambientais que permitem seu prprio enquadramento em caso de decises descuidadas. As rotinas de controle no contam com canais para as presses legtimas dos diferentes setores da sociedade que deveriam ser destinadas para a discusso de planos e diretrizes e essas presses alimentam a entropia dos processos. Esse quadro geral da poltica ambiental brasileira est presente na realidade do maior porto do Brasil, que passa a ser descoberto como foco de ateno para a gesto ambiental, assim como o resto do conjunto de portos do pas. Atividades de grande porte, extraordinrios complexos produtivos que transformam o territrio em larga escala, obviamente apresentam enorme discrepncia em relao aos regulamentos ambientais margem dos quais se movimentaram at muito recentemente. Mas, seguindo o padro corrente na poltica ambiental brasileira, o instrumento de gesto de que se lana mo o controle. Recentemente, o porto de Santos atualizou seu PDZ (plano de desenvolvimento e zoneamento). No contou com diretrizes prvias para balizar seus projetos de novas reas de atracao, um dos aspectos mais relevantes de conflito, j que os espaos regionais tm como assinalado no diagnstico da Codesp forte presena de conjuntos destinados pela lei preservao: os manguezais. Embora o estado de So Paulo conte com um Programa de Gerenciamento Costeiro, iniciado no final dos anos 1980, at aqui a Baixada Santista no dispe de um ZEE (zoneamento ecolgico e econmico). Essa ausncia de diretrizes espaciais torna mais difcil cada anlise de impacto ambiental para novos empreendimentos. No havendo parmetros regionais, metas de qualidade, sobre que base os decisores trabalharo?

9. Agenda ambiental porturia local como caminho para um plano de gesto pactuado
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e a Antaq Agncia Nacional de Transportes Aquavirios comearam a promover o desenvolvimento e implantao de agendas ambientais locais dos portos. A orientao proposta pelo MMA indica que as agendas devero ser desenvolvidas como planos de gesto pactuados entre as administraes porturias, os rgos ambientais, os

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governos locais, grupos da populao afetados pelas operaes e/ou interessados na pauta de discusses. Os conflitos ambientais tornaram-se fatores de paralisia em vrios campos da economia brasileira, inclusive os portos. De pouca utilidade tem se revelado o repertrio tradicional dos grandes atores econmicos, que costumeiramente batem na tecla de atribuir as crises ao radicalismo de militantes e tcnicos de agncias ambientais, e com isso pouco obtm, alm da reduo de sua credibilidade. Em lugares como Santos, a discusso da poltica ambiental no se d estritamente em torno da preservao de ambientes naturais paradisacos e intocados, cuja pureza se quer manter. O que gera impasses o grau a que chegou a degradao ambiental: o que paralisa a dragagem a poluio j existente no esturio, e no a idia de preservar a natureza. A atividade porturia tem como obstculo uma poluio gerada por diversas fontes, num passado em que a ecopoltica do Estado brasileiro se organizava em torno da idia de que a poluio o preo do progresso (Guimares, 1986). Hoje a atividade porturia tem de arcar com esse preo para liberar os canais de navegao. A agenda ambiental porturia abre uma oportunidade para que os negcios porturios se insiram num outro jogo de negociao de conflitos, em que os objetivos de melhoria da qualidade ambiental e as responsabilidades sejam compartilhados entre diversos atores regionais. Novas atitudes podem ser construdas por meio de estratgias apoiadas na busca de relaes de confiana, em que um primeiro passo o reconhecimento da real situao ambiental do porto e sua rea de influncia. A partir da, pode-se avanar na discusso das tarefas necessrias para alcanar mudanas positivas, os prazos e os investimentos que separam a regio dessas metas de qualidade. Trata-se de tarefa trabalhosa e complexa para um porto como Santos, por onde flui uma fatia de cerca de 25% do comrcio exterior do pas, ligando um nmero enorme de negcios localizados em diferentes regies, num desafio logstico gigantesco. Em contraponto a essa complexidade, o porto conta com uma rea de gesto ambiental ainda incipiente, cuja implantao se iniciou no final dos anos 1990, no sendo reconhecida em seu peso estratgico pela organizao da autoridade porturia em que se insere e por isso tendo ainda srias dificuldades para participar nas decises gerenciais, em relao a outros departamentos da estatal que administra o porto e junto s empresas que nele atuam. A agenda ambiental local trabalhada com a idia de que a incorporao de novos padres de gesto ambiental deve ser vista como valor agregado aos negcios porturios. A difuso dos sistemas de gesto ambiental empresarial que trabalham com a diretriz de administrar o ciclo de vida dos produtos comea a gerar demandas para os terminais porturios, inseridos em cadeias

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logsticas que devem demonstrar sua conformidade com os respectivos regulamentos e as boas prticas ambientais. Essa idia tem amparo no mundo dos negcios porturios. No trabalho de pesquisa sobre gesto ambiental porturia, j tem sido possvel confirmar junto a gestores de portos como Santos, Rio Grande e So Sebastio que os responsveis por grandes cargas hoje definem a opo por operar num ou noutro porto seguindo critrios que incluem a verificao do estgio de gesto ambiental e a situao de conformidade legal dos terminais. Embora existam portos brasileiros que fazem concorrncia predatria com outros, cobrando tarifas mais baratas por no estarem submetidos a exigncias ambientais to severas o que denunciado pelos portos que avanam na implantao dos procedimentos de meio ambiente , essa vantagem do atraso perde espao de mercado, e certamente se tornar um nus quando iniciativas de cobrana de adequao legal se avolumarem.

10. Possibilidades de ganhos mtuos numa agenda ambiental para os portos


No desenvolvimento de fruns de negociao ambiental, registram-se em grandes linhas comportamentos dentro das seguintes orientaes:
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as agncias ambientais esperam que as atividades econmicas incorporem os regulamentos ambientais em suas prticas; as empresas esperam que o enquadramento nos regulamentos ambientais respeite as necessidades econmicas e limites de suas atividades; o pblico espera ser levado em considerao pelos regulamentos e pelas atividades econmicas (Susskind et al., 2000).

Aparentemente simples, tais demandas devem superar a barreira inicial da falta de tradio em construir processos de dilogo para resolver situaes de conflito ambiental, incorporando tais mecanismos nas iniciativas de gesto. Contudo, hoje elementos podem ser identificados como motivadores para a construo de processos cooperativos, em que potenciais econmicos dos lugares sejam aproveitados seguindo estratgias estabelecidas por meio de entendimentos geradores de ganhos mtuos. Em diferentes campos da economia da regio de influncia de um porto, h importantes razes para esperar benefcios das melhorias de qualidade

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ambiental por parte dessa atividade que um grande usurio das guas costeiras e das malhas urbanas. Pode-se observar que a prpria atividade porturia vai conferindo viabilidade e interesse econmico a aes de recuperao ambiental. Exemplos de equacionamentos de alguns passivos ambientais so ilustrativos. No caso do terminal da Cosipa, a empresa divulgou durante as discusses do Estudo de impacto ambiental do seu projeto de dragagem do canal de Piaagera que esse investimento ser US$ 20 milhes maior do que uma soluo convencional de dragagem, para viabilizar um processo com bom controle ambiental. Evidentemente, a economia potencial da utilizao do terminal cobrir o investimento, que far frente a um passivo acumulado em anos anteriores. Na rea do lixo do porto de Santos, hoje desativado para fins de disposio de resduos, mas ativo como fonte de poluio do esturio pela decomposio do material j depositado , o incio de trabalhos para remediao ambiental da rea atende a exigncias legais e convenincias econmicas, pois trata-se de espao arrendado para vrias empresas, com localizao nobre no interior do porto organizado, mas com uso condicionado pela situao de contaminao. Como essas, outras iniciativas de saneamento ambiental se tornaro convenientes como liberao de potenciais econmicos, a seu tempo. Assim, o saneamento do ambiente e as atividades de gesto ambiental em geral crescero como alternativas econmicas para trabalhadores e empresas regionais. A despoluio do esturio e a recuperao de reas degradadas so importantes oportunidades econmicas regionais, que devem ganhar fora com o avano da gesto ambiental porturia. Pesca e aqicultura so atividades cujos agentes podero obter importantes benefcios se conseguirem acesso aos processos de dilogo e negociao. A pesca tem enfrentado duras perdas com a degradao ambiental, o que no esturio de Santos e So Vicente inclui fatores variados, como a poluio industrial e de outras fontes, inclusive o porto; a destruio dos criadouros naturais dos manguezais; a contaminao de organismos como caranguejos e moluscos, capturados para comercializao e para consumo prprio. Pesquisas registram a atividade de 2.700 pescadores artesanais na Baixada Santista (Amorim et al., 2004), localizando-se cerca de 25% desse total na rea interna do esturio, onde so mais afetados pela poluio crnica e, potencialmente, por acidentes que gerem vazamentos de substncias ambientalmente agressivas. Outro campo com potencial para expanso de oportunidades de incluso o turismo. O atrativo do binmio sol e praia um importante fator eco-

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nmico para as cidades litorneas. A qualidade das guas e das praias pode incrementar as movimentaes do setor, bem como o avano para um patamar mais equilibrado de ordenamento espacial das atividades, evitandose perdas de valor por fatores como congestionamentos de trfego de caminhes, vizinhanas com ptios de cargas ou instalaes perigosas. Um gerenciamento ambiental mais avanado na rea de influncia do porto, contribuindo para a melhoria da qualidade ambiental na regio e em especial no esturio, pode expandir os potenciais de aproveitamento turstico sustentvel. Turismo ecolgico, turismo nutico e turismo cultural so atividades que hoje enfrentam severos limites na costa de So Paulo. Se contribuir para a garantia de usos mltiplos das guas na rea de influncia do porto, a agenda ambiental porturia ser um fator impulsionador desses potenciais, que dispem da vantagem da proximidade com o mercado, em especial a Regio Metropolitana de So Paulo. Esses exemplos de novas sinergias entre uma economia porturia convertida a padres de qualidade ambiental e os diversos potenciais econmicos dos recursos comuns da regio so elementos que podem ser incorporados nas estratgias de negociao dos atores ligados ao porto. Podem combinar-se aos prprios ganhos com uma evoluo nos relacionamentos interinstitucionais para novos patamares de entendimento, que consigam acomodar expectativas e conciliar o ritmo em que a atividade far essa converso, com seus resultados econmicos. A agilidade e a eficcia das agncias ambientais fazem parte dos interesses estratgicos do setor porturio. Parte das dificuldades decisrias, como visto, em processos formais de meio ambiente, decorrncia da desarticulao das burocracias ambientais. s solues que surjam do trabalho integrado se somaro outras, conseqncias do dilogo dos tcnicos da rea com os gestores porturios, que permitiro acordar procedimentos que de parte a parte criaro condies para uma simplificao das decises que, na realidade, pode interessar a todos. A agilizao das decises de meio ambiente depende tambm do respaldo na sociedade, ou seja, da confiana do pblico e de setores especializados como o Ministrio Pblico, quanto ao estrito cumprimento dos requisitos ambientais, gerando proteo e segurana aos espaos naturais e construdos. O atraso da poltica ambiental em relao aos portos pode ser entendido com apoio de uma viso histrica; mas difcil de justificar para muitos. A literatura sobre riscos ambientais e conflitos demonstra que, para o pblico, os riscos ambientais so percebidos com indignao, especialmente se impostos por atores de grande poder (Hance, Chess, Sandman, 1990; Susskind, 1997). Indignao e falta de confiana, em relao a atores vistos como res-

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ponsveis por situaes de degradao ambiental, podem estar na origem de atitudes agressivas, que se desdobram em processos judiciais e contestaes de diferentes tipos. A transformao do conflito em cooperao para construir solues ambientais para a complexa realidade dos portos uma tarefa desafiadora e fundamental para muitos segmentos econmicos que tm operaes porturias. No espelho das guas do esturio, as imagens das marcas se refletem misturadas a resduos e substncias perigosas. Estas talvez sejam as marcas do passado, mas sua superao demanda uma forte dose de compromisso, capaz de oferecer razes para que os diferentes pblicos se aproximem.

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