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DEMOCRACIA E SOBRE-REPRESENTAO DE REGIES: O PAPEL DO SENADO

ANA LUIZA BACKES

ORIENTADOR: PROF. GLUCIO ARY DILLON SOARES

Dissertao de Mestrado apresentada ao Mestrado em Cincia Poltica Universidade de Braslia 1997

Agradecimentos: Esta dissertao no seria possvel, se eu no contasse com o apoio e solidariedade de meus colegas de trabalho. Especialmente tenho que agradecer a Mrcio Rabat, Antnio Octvio Cintra, Dbora Bithiah de Azevedo e Luciana Botelho Pacheco - pela leitura, pelas crticas, por tudo. T-los como colegas um privilgio. Meu orientador, prof. Glucio Soares, praticamente me forou a escrever. O professor Fleischer durante o curso foi incentivador. J agradeci praticamente toda banca - vai ficar chato. Infelizmente, a professora Lcia Avelar conhecerei apenas no dia da defesa. Enfim, agradeo a meu mais atento crtico, que me ajudou a finalizar este trabalho: Ingo Luger. um forte

NDICE
Pg. INTRODUO 1 - A representao das minorias regionais no pas e o Senado 2 - Elementos tericos sobre as funes de uma Segunda Casa em uma federao a) diferenas da composio do Senado em pases federais b) diferenas das funes do Senado em pases federais 3 - Elementos tericos sobre o bicameralismo 4 - Apresentao da proposta de pesquisa a) principais fontes e metodologia b) proposies CAP. I - O BICAMERALISMO CONSAGRADO NA CONSTITUIO DE 1988 1 - Anlise do bicameralismo brasileiro a) A composio das Casas e o poder das minorias b) Poderes das Casas 2 - Reviso bibliogrfica 3 - Concluso e avaliao CAP. II - EVOLUO HISTRICA DO BICAMERALISMO BRASILEIRO 1 - Evoluo constitucional das funes das duas Casas a) Imprio b) Repblica - Constituio de 1891 c) Constituio de 1934 d) Constituio de 1937 e) Constituio de 1946 f) Constituies do perodo da ditadura 2 - Balano da evoluo das funes das Casas 3 - Evolues recentes do bicameralismo brasileiro: a introduo de atividade legislativa nas sesses conjuntas a) medidas provisrias b) leis oramentrias 4 - Avaliao do impacto do aumento da atividade legislativa em sesses conjuntas, especialmente no caso das Medidas Provisrias 5 - Concluso e avaliao CAPTULO III - O BICAMERALISMO NA ASSEMBLIA CONSTITUINTE DE 1988 1 - Subcomisso do Poder Legislativo 2 - Comisso de Organizao dos Poderes 3 - Comisso de Sistematizao a) votao da emenda que propunha o unicameralismo b) votao da emenda que propunha transferir poderes do Senado para o Congresso 4 - Em Plenrio a) votao da representao dos estados na Cmara b) votao da transferncia de poderes do Senado para o Congresso 5 - Concluses e avaliao CAPTULO IV - RAZES DO FORTALECIMENTO DO SENADO 1 - A lgica da sobre-representao no sistema de 1946-64 2 - A lgica da sobre-representao hoje a) as conseqncias b) as razes 3 - Federao, pacto federativo e a representao poltica no Congresso Nacional 4 - Consideraes finais

BIBLIOGRAFIA

INTRODUO

A questo das distores da representao proporcional na Cmara dos Deputados tem ganhado espao nos ltimos tempos, tanto nas pginas dos jornais quanto nas discusses acadmicas.1 A sobre (sub)-representao tem origem no texto da Constituio Federal. O art. 45 dispe que os Deputados devem ser eleitos proporcionalmente populao do pas. Contudo, o 1 estabelece um mnimo de 8 Deputados para cada estado, e um mximo de 70. Se a distribuio fosse rigorosamente proporcional, teramos um estado (SP) com 110 Deputados, e dez com menos de 8 (cf. Anexo 1). O estabelecimento de tetos significa, pois, que um estado perde e vrios ganham, o que evidentemente distorce a proporcionalidade da representao e compromete o princpio do one man, one vote. A desigualdade pode ser medida regionalmente, comparando o percentual das populaes dos estados e regies e o percentual de cadeiras que lhes corresponde na Cmara. Existe uma clara sobre-representao das regies Norte e Centro-Oeste e uma sub-representao do Sudeste. Os estados de Norte e Centro-Oeste possuem uma representao somada de 20,7%, conquanto tenham 13,4% da populao. Por outro lado, os estados do Sudeste possuem 34,9% das cadeiras para uma parcela de 42,7% da populao. Estes dados encontram-se na tabela 1 do Anexo. Na mesma tabela, podemos ver que as representaes somadas das regies Norte, Centro-Oeste e Nordeste detm um pouco mais que a metade da representao na Cmara: 50,1% dos Deputados. O problema da sobre-representao da populao de alguns estados na Cmara no novo, contudo, como se poderia pensar. Jairo Nicolau2 demonstra que desde a primeira constituio republicana tem sido fixado algum
Ver, por exemplo: Serra, Jos (1993); Santos, Wanderley e Schmitt, Rogrio (1995); Tavares, Jos (1998); Nicolau, Jairo (1997); Santos, Wanderley (1997)
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Nicolau (1997) Revista Dados

critrio de distoro. Trata-se, pois, de um mecanismo insistentemente repetido na eleio de nossa representao parlamentar - desde a proclamao da Repblica, alguns estados so sobre e outros sub-representados. Com que objetivos e com que conseqncias, eis a questo central. No entanto, a discusso sobre as desigualdades na representao at agora levou em conta apenas as distores que existem na Cmara. E o Senado? Se compararmos a representao por regies na Cmara Alta, veremos que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste somadas controlam 74% do Senado3. Ora, responde-se imediatamente - no Senado no se pode falar em distores, pois ali no h representao proporcional, e sim representao igual dos estados. A Cmara a Casa do Povo, sendo os representantes escolhidos proporcionalmente populao. O Senado a Casa dos Estados, tendo todos os Estados igual nmero de representantes. O bicameralismo brasileiro, assim descrito, parece dispensar justificao: j no se encontram to claramente prescritas as funes que desempenha ? A Cmara representa o Povo, o Senado os Estados. A Cmara defende os interesses dos cidados, representados em sua igualdade. O Senado o guardio dos interesses federativos, vela pelo desenvolvimento harmonioso da federao. O tipo de interesse representado, nos dois casos, remete to cristalinamente funo que cada um deve desempenhar, que restaria pouco a explicar. A fora deste raciocnio to grande, est to arraigado no nosso pensamento institucional, que tem impedido se examine mais de perto as funes que efetivamente cumpre o Senado no processo de decises do Legislativo brasileiro. E assim, que se questione se a sobre (sub)-representao da populao de alguns estados no Senado no repercute negativamente sobre tomadas de deciso que representem a vontade da maioria da populao do pas. Procuraremos demonstrar que, dadas as caractersticas do nosso bicameralismo, discutir as conseqncias da desigualdade da representao
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So 20 estados, com 60 senadores num total de 81.

sobre as decises do Congresso brasileiro exige que se examine tambm o papel do Senado no processo legislativo. Para demonstrar este argumento, iremos examinar na Seo 1 como tem sido formulado o problema da desigualdade da representao e suas conseqncias para a democracia, demonstrando que possvel e necessrio incluir o Senado na formulao. Nas Sees 2 e 3, examinamos alguns elementos conceituais sobre federalismo e bicameralismo para justificar nosso problema de pesquisa. Por fim, na Seo 4, apresentamos nossa proposta de pesquisa.

1) Representao das minorias regionais e o Senado Nesta Seo veremos como e por quais critrios tem sido avaliada no pas o problema da representao estadual, suas distores e por qu propomos incluir o Senado na anlise. A avaliao da representao pode se dar em dois nveis: a) um nvel doutrinrio, abstrato, em que se discutem as relaes entre os princpios de representao e a democracia - que modelos existem, que princpios servem, como propiciam o funcionamento da democracia; b) um nvel concreto, em que se discutem as conseqncias e os motivos da adoo de um modelo em determinado pas. Neste Captulo trabalharemos o nvel doutrinrio. O exame concreto de por qu foi adotado no Brasil um modelo de representao com forte sobrerepresentao dos estados menos desenvolvidos ser discutido no ltimo captulo. A partir da constatao de que existe sobre-representao de alguns estados no Brasil, a questo doutrinria mais importante se este modelo ameaa a efetivao de uma representao democrtica dos cidados. Olavo Brasil de Lima Jr.(1997) discute esta questo a partir de dois princpios bsicos de uma concepo democrtica da representao. So

eles o voto igual para todos e a representao do povo como fonte da soberania popular, ambos consagrados na Constituio brasileira: "O princpio geral que orienta o texto constitucional diz que o cidado quem se faz representar, e no o estado, e que a base da representao deve ser a igualdade perante a lei. A adoo da proporcionalidade s refora este princpio e aponta para o igual tratamento perante a lei, no que se refere a partidos e a cidados, no processo de transformao de votos em cadeiras. Essa conceituao se afigura como imbativelmente democrtica, na medida em que nenhuma outra concepo realizaria melhor o princpio da igualdade poltica." (Lima Jr., pgs. 121-2) Olavo Brasil critica o exagerado acento na territorialidade da representao no Brasil. Ainda mais se isto tiver conseqncias, como a de distorcer a igualdade dos cidados. Est na base da prpria idia de representao que todos os cidados devam ter o mesmo peso na construo da representao. A base da soberania popular a igualdade dos membros representados. O autor assinala que uma representao democrtica no deve esquecer tais princpios, mesmo quando se preocupe com uma adequada representao das minorias. A teoria democrtica recente tem enfatizado a importncia de garantir direito de expresso e defesa das minorias. Lijphart (1984) demarcou o debate, traando uma comparao entre dois tipos de democracia, um baseado no consenso e outro na maioria. A democracia majoritria caracteriza-se por privilegiar a funo governativa, ao reforar as instituies que capacitem a maioria da Nao a governar. A democracia consensual privilegia o consenso, ao reforar instrumentos de veto e negociao que obriguem a maioria a comporse com as minorias. A vertente majoritria associada a pases com alta homogeneidade nacional; a consensual surge prioritariamente em pases com fortes heterogeneidades tnicas, religiosas, lingusticas etc. Neste caso, reconhece-se a existncia de interesses de minorias que no podem ser subordinados a uma "nica" maioria. Partindo de um quadro conceitual influenciado pela anlise de Lijphart, Wanderley Guilherme dos Santos utiliza o critrio da relao entre minorias e maioria para avaliar a justia da representao parlamentar brasileira. O autor esboa uma anlise sobre o desenvolvimento da democracia

representativa do sculo XVIII para c, evidenciando uma tenso que lhe parece fundamental a partir da extenso do sufrgio: a existente entre igualdade de um lado ( a democracia dos grandes nmeros) e liberdade e solidariedade de outro. De acordo com o autor, o enigma fundamental da democracia por vir foi enunciado por Madison: "Quando uma maioria est includa numa faco, a forma do governo popular (...) habilita-a a sacrificar a suas paixes ou interesses dominantes tanto o bem pblico, quanto os direitos de outros cidados. Assegurar o bem pblico e os direitos privados contra a ameaa de tal faco, e ao mesmo tempo preservar o esprito e a forma do governo popular, ento o grande objeto para o qual nossas investigaes esto dirigidas."4 Comentando esta passagem , dir Santos : "De forma concisa, exprime-se neste texto a dupla tenso do regime popular (democrtico): a que existe entre o princpio da igualdade ( a maioria) e a liberdade individual (os direitos privados) e a que se manifesta entre a liberdade (de opinio e de associao - a faco) e a solidariedade (os no membros da faco)."5 A seguir, o autor analisa algumas das solues que foram dadas nos sculos XVIII e XIX para este enigma, comparando-as com a soluo que ofereceu Jos de Alencar em sua teoria da democracia proporcional. O objetivo de Santos demonstrar que a formulao alencariana resolve o enigma democrtico fundamental: evitar a tirania da maioria e o veto da minoria. Existem muitos casos em que o princpio da igualdade (que se expressa na maioria ) deve ser atenuado por mecanismos que garantam possibilidade de representao das faces (por exemplo, sobre-representao das minorias - no caso do Brasil, sobre-representao dos pequenos estados). O limite democrtico da sobre-representao da minoria neste caso que ela no impea a maioria de governar, isto , que no tenha poder de veto. A anlise de Santos particularmente importante para o nosso
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Madison, cit. in Santos (1987), pg. 12 Santos (1987), pg. 12

tema, pois o autor define os parmetros que iremos aplicar para avaliar a representao poltica no Congresso brasileiro. So duas as condies que o sistema deve preencher: "O primeiro requisito a que um sistema eleitoral e partidrio deve atender o de autenticidade e representatividade. Por autenticidade entende-se o vnculo que une eleitores e eleitos, que faz com que os ltimos sejam representantes dos primeiros. O que torna um mandato representativo legtimo , sobretudo, a legalidade de sua conquista, isto , que tenha sido obtido sem violao das normas jurdicas existentes e com livre concurso do eleitorado. (...) Por representatividade compreende-se o grau de correspondncia entre a distribuio das preferncias partidrias entre os eleitores e a distribuio de poder parlamentar entre os partidos. Um sistema partidrioparlamentar ser tanto mais representativo quanto mais sua composio partidria refletir os respectivos pesos eleitorais das diversas siglas." A representatividade almejada no contudo um valor absoluto: ela relativizada pela necessidade de proteger as minorias. A adequada representao das minorias a segunda condio para avaliar um sistema parlamentar: "A segunda condio fundamental para avaliar o desempenho de um sistema eleitoral-partidrio est contida na frmula alencariana: inexistncia de tirania da maioria; inexistncia de veto da minoria. No suficiente, portanto, que um sistema seja representativo, no sentido de distribuir poder parlamentar to aproximadamente igual ao poder eleitoral dos partidos - garantindo a a representao das diversas correntes de opinio. necessrio, ademais, que as minorias parlamentarmente representadas no sejam esmagadas pela maioria, nem, por outro lado, tenham condies de impedir a maioria de governar. O equilbrio entre o direito da minoria representao e audincia parlamentares e o direito da maioria ao governo no-desptico a regra de ouro formulada cristalinamente na teoria de Jos de Alencar para a operao de qualquer sistema representativo, que ser tanto mais justo quanto mais equilibrado for."6

Santos (1987), pg. 77

Assim, o ideal de distribuir a representao entre as foras polticas de acordo com seu peso eleitoral tem limites: as minorias podem ser sobrerepresentadas para no serem esmagadas, desde que no impeam a maioria de governar. Esta formulao cristalina e um excelente ponto de partida para a avaliao dos sistemas representativos, tendo em vista a justia e o equilbrio da representao. Porm, se os requisitos propostos so para ns pacficos, o mesmo no se pode dizer da aplicao que o autor faz deles ao caso brasileiro. Usando estes parmetros para avaliar a representao poltica brasileira no perodo de 1946 a 1982, conclui ele que o problema da tirania da maioria ou veto da minoria no existia no que concerne distribuio parlamentar de poder entre os partidos polticos. Porm, o problema "emerge com maior intensidade e razo no padro distributivo de poder parlamentar por estado e regies.Considerando o carter ficcional do federalismo brasileiro, sobretudo no parlamento que os estados minoritrios, econmica, populacional e eleitoralmente, procuram defender seus interesses e compensar inferioridades. portanto no federalismo representativo que o problema da maioria versus minoria se refletir com mais vivacidade." O autor passa a analisar a distribuio do poder parlamentar entre as regies, concluindo, ao final, que no havia nem tirania da maioria nem veto da minoria. Acompanhemos os passos mediante os quais ele chega a essas concluses. 1) O primeiro passo foi examinar a representao da Cmara por regies - quanto da representao controlado por cada regio. No perodo considerado, a representao somada das regies Norte, Nordeste e CentroOeste no alcanava os 50%, afastando portanto a possibilidade de veto. No entanto, esta no para o autor a melhor maneira de enfocar o problema.Vamos a ela. 2) A anlise apropriada consiste em ordenar o eleitorado do mais para o menos sobre-representado, de maneira a poder calcular que percentagem da representao popular controlada por que parcelas dos eleitorados mais sobre-representados. Este um procedimento adotado por Lijphart (1984), que

exps seus resultados no seguinte quadro que reproduzimos a seguir:

Tabela 1: Desigualdade de representao em seis cmaras federais Percentagem de lugares detidos pelas percentagens dos votantes mais favoravelmente representados 5% 10% 25% 50% Estados Unidos 28,2 39,5 60,6 82,9 Sua 26,7 38,9 60,4 81,1 Austrlia 21,3 30,4 55,3 75,7 R.F. da Alemanha* 20,1 31,5 50,7 73,1 Canad 18,9 31,2 48,5 69,2 ustria 6,9 12,8 28,2 53,2 * Excluindo Berlim Ocidental ndice de desigualdad e de Gini 0,5 0,48 0,39 0,36 0,31 0,05

Fonte: Quadro 10.1 - Lijphart, pg. 228, baseado em dados in The Europa Year Book 1982: A World Survey, Londres, Europa Publications, 1982.

Lijphart d um exemplo para explicar como estas percentagens so calculadas: "Admitindo que o estado mais pequeno e mais bem representado numa federao tem 6% da populao total e 10% dos lugares na cmara federal e que o segundo mais pequeno e igualmente mais bem representado tem 8% da populao e tambm 10% dos 100 lugares da cmara federal, ento os 10% mais bem representados da populao total so os 6% do estado mais pequeno e mais metade da populao do segundo estado mais pequeno. Em conjunto, estes 10% da populao tm 15% dos lugares da cmara federal. A desigualdade mostrada acima muito menor, comparada com as reais desigualdades que encontramos na maior parte das cmaras federais."(pgs, 228-9) Adotando o mesmo procedimento, Santos elabora algumas tabelas, que reproduzimos para melhor compreenso dos argumentos. Na primeira tabela, o autor calcula quanto as parcelas do eleitorado mais sobre-representadas controlavam da representao na Cmara entre 1945 e 1982. O resultado o seguinte:

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Tabela 2: Percentual da representao controlada por percentual do eleitorado % do eleitorado +/5 +/10 +/25 +/50 1.94 5 11,3 19,2 41 63 1.95 0 11,5 18,4 36 63,2 1.95 4 10,6 16,9 31,7 63,9 1.95 8 12,7 16,9 38,4 64,4 1.96 2 9,9 15,6 31,7 63,5 1.96 6 12,1 19,8 37,1 63,8 1.97 0 10,2 17,1 34,8 62,5 1.97 4 8,3 14,9 35,5 64,5 1.978 1.982 10,7 16,4 31,1 56,3 11,8 19 34,7 59,9

FONTE: Tabela V-2 - Santos, pg.80, baseado em dados da FIBGE, Anurio Estatstico de 1977 e 1981 (para 1945 a 1978) e do TSE. Dirio da Justia, 01 de fevereiro de 1983 (para 1982).

O clculo desta tabela o mesmo utilizado por Lijphart: na coluna da esquerda somam-se os eleitorados dos estados mais sobre-representados, calculando-se quanto da representao controlam. O autor fez o clculo para uma srie sucessiva de anos. Assim, temos que em 1982 os 50% do eleitorado mais sobre-representado controlavam 59,9% da representao da Cmara dos Deputados. Na prxima tabela, o autor decompe os nmeros da tabela anterior em estados- quais eram os estados que compunham os 5% do eleitorado mais sobre-representado, quais os 10% e assim sucessivamente: Tabela 3: Estados que controlam % da representao discriminada na tabela anterior
% do eleitorad o 1.945 1.950 1.954 1.958 1.962 1.966 1.970 1.974 1.978 1.982

+/-

+/+/-

+/-

RO,RR, AP,AC, 5 AM,MT, AL, SE, GO MA,ES, 10 RN PI,PA,P 25 BPR,S CPE CE,BA, 50 RS

RO,RR, AP,AC, AM,MT AL,SE ES,GO, PI RN,MA, PA,PB, PR,SC PE,CE, BA,RS

RR,RO, AP,AC, AM,MT AL,SE ES,PI, RN PA,GO, MA,PB, SC PR,CE, PE,BA, RS

RR,RO, AP,AC, AM,AL, SE,MT, ES RN,PI PR,MA, PB,GO, SC,PE CE,PR, BA,RS

RR,RO, AP,AC, AM,AL, SE,MT ES,PI, RN PB,PA, GO,MA ,SC CE,PE, PR,BA, RS

RR,RO, AP,AC, AM,AL SE,MA MT,PI, ES,RN PA,PB, GO,SC CE PE,BA PR,RS

RR,RO, AP,AC, AM,AL SE,MT RN MA,PI, ES PA,PB, GO,SC, CE PE,BA, PR,RS

RR,RO, AP,AC, SE,AM, AL,RN ES,MT, PI MA,PA PB,GO, SCCE PE,BA, PR,RS

RR,AP, RO,AC MT,SE AM,AL, MS ES,RN, PI PA,PB, MA,G0, SC CE,PE, BA,RS

RR,AP, AC, RO,SE, AM,MT, AL MS,ES, PI,RN PE, MAPA, GO,SC CE,PE, PR,BA

FONTE: Tabela V-4 Santos, pg.80 a partir de dados brutos do FIBGE, Anurio Estatstico de 1977 e 1981 (para 1945 a 1978) e TSE, Dirio da Justia, 03 de fevereiro de 1983 (para 1982).

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A tabela deve ser lida cumulativamente, de cima para baixo: por exemplo, em 1982 os estados mais sobre-representados, que controlavam 50% da representao eram todos os da ltima coluna, de cima para baixo(RR, AP, AC... CE, PE, PR, BA). Para atingir o controle de 50% da representao, em todos os anos necessrio que aos estados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste se some um estado da regio Sul. A partir desses dados, o autor considera rejeitada a possibilidade de veto da minoria: "O que se infere da maior importncia para a questo da justia federativa da representao a necessidade de que, aps o somatrio de todos os eleitorados minoritrios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste, por ordem crescente, ainda assim seja necessria a adio de mais um estado para superar a barreira dos 50% da representao. Esse estado, na ordem de grandeza do eleitorado, da regio Sul - o Rio Grande do Sul, em todas as eleies, exceto na de 82, quando substitudo pelo Paran. A tese, amplamente divulgada pela literatura pertinente de que a minoria detinha poder de veto, e veto conservador ademais, inteiramente improcedente."7 Santos conclui, portanto, que o sistema brasileiro cumpria com as condies alencarianas, pelo menos entre 46 e 82, impedindo o veto da minoria e a tirania da maioria. A minoria (isto , os eleitorados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste) no tinha poder de veto pois no alcanava 50% da representao da Cmara. No entanto, esta avaliao parece-nos errada - o sistema brasileiro no cumpria com as condies propostas nem no perodo analisado por Santos, nem as cumpre hoje. Vejamos por qu. Iniciemos pelo sistema de hoje: as minorias

regionais tem poder de veto na Cmara? Se adotarmos os critrios utilizados pelo autor para o perodo de 46 a 82, veremos que a barreira de veto foi ultrapassada : como mostramos anteriormente, as trs regies citadas pelo autor dispe hoje de 50% da representao na Cmara dos Deputados sem a necessidade de contarem com nenhum representante do Sul ( N + NE + CO controlam exatos
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Santos (1987),pg. 81

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50,01% da Cmara). No entanto, antes de discutir se este dcimo de percentagem acima dos 50% representa um poder de veto efetivo, avaliar se o sistema cumpre as condies alencarianas ao incluirmos o Senado na anlise. Ao longo do perodo analisado por Santos, as regies citadas controlavam entre 62 % e 64% do Senado. Hoje, controlam 74% desta Casa.8 Por que motivo o conceito de "minorias parlamentarmente representadas" deve incluir apenas a Cmara, excluindo o Senado da avaliao? A nica maneira de defender esta excluso seria argumentando que as decises relevantes para a maioria da populao so tomadas pela Cmara, sem participao do Senado. Se, contudo, o Senado tem poderes iguais ou quase, aos da Cmara, tem tambm poderes para "impedir a maioria de governar". Ora, o prprio Santos reconhece em outro captulo do mesmo livro que o bicameralismo brasileiro do tipo forte 9. A verdade que ao longo do texto, quando o autor discute a justia da representao no parlamento, todos os dados utilizados so extrados da Cmara dos Deputados. A justia da representao do Senado sequer examinada, como se estabelecido estivesse que no tem conseqncias para o governo da maioria. A omisso to significativa que leva o autor a confundir dados do Senado com os da Cmara. O autor reproduz a mesma tabela de Lijphart, que mostramos anteriormente, adicionando o dado do Brasil para 1982. A tabela a seguinte:

De 1946 a 1962 o Senado tinha um total de 63 Senadores, e as regies citadas 39 destes (62%); em 1962, com a criao do Acre, o total aumenta para 66 e a parcela das regies para 42 senadores(64%). Aps 1988, o total aumentou para 81 e o nmero de senadores das trs regies citadas 60 (74%). 9 "O bicameralismo brasileiro, ao contrrio do que assegura a literatura, era comparativamente um bicameralismo forte. Um bicameralismo forte requer que as duas casas do Congresso sejam incompatveis quanto ao princpio de sua composio e simtricas, ou s moderadamente assimtricas quanto aos poderes formais de que dispem. O Congresso nacional do perodo de 45-64 atendia a ambas as condies." Santos, 1987, pg. 35

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Tabela 4: Percentual da representao controlada por percentual do eleitorado em seis democracias ocidentais maios o Brasil % do eleitorado 5% 28,2 % da Representao controlada 10% 39,5 25% 60,6 50% 82,9

Estados Unidos Sua 26,7 38,9 60,4 81,1 Austrlia 21,3 30,4 55,3 75,7 Alemanha 20,1 31,5 50,7 73,1 Canad 18,9 31,2 48,5 69,2 ustria 6,9 12,8 28,2 53,2 Brasil (1982) 11,8 19,0 34,7 59,9 FONTE: Tabela V-3 - Santos, pg. 81, baseado emArendt Lijphart. Democracies. New Haven, Yale Univ. Press. 1984, p. 174. A partir destes dados, a concluso a seguinte: "L-se, na tabela, a extrema desigualdade distributiva da representao nos Estados Unidos e Sua, por exemplo, onde 25% do eleitorado controlam 60% da representao, e 50% do primeiro, mais de 80% da segunda. O nico pas no qual o equilbrio da representao superior ao brasileiro a ustria, onde a simetria entre % do eleitorado e % da representao quase perfeita."10 No entanto, a tabela de Lijphart feita com base nos dados das Cmaras federais dos pases citados - j os dados do Brasil so tirados da Cmara dos Deputados, como pode se ver na tabela abaixo, que elaboramos com os dados de 1982.

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idem, pgs. 78 e 81

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Tabela 5: Dados sobre a representao na Cmara dos Deputados de 1982 dos estados indicados na tabela de Santos
% do eleitorado (aproximada) 05 n de deputados na TOTAL por faixa Cmara para cada do eleitorado estado RR, AP = 4 AC, RO, SE, AM, MT, AL 56 = 8 MS, RN = 8 ES, PI = 9 34 PB = 12/MA = 17/PA = 15 GO = 16/SC = 16 76 CE = 22 PE = 26 121 PR = 34 BA = 39 % da representao da Cmara (cumulativa) 56 = 11,7%

10 25 50

56 + 34 = 90 = 18,8% 90 + 76=166= 34,7% 166 + 121 = 287 = 59,9%

Total de membros da Cmara em 1982 = 479 Fonte: Serra, pg. 96

Assim, os dados de Santos includos na tabela de Lijphart so extrados da Cmara dos Deputados. Ora, esses dados comparativos mostram ser a Cmara Baixa brasileira mais desproporcional que a Cmara Alta da ustria, pas que, diga-se de passagem, tambm uma federao. Note-se, por outro lado, "a extrema desigualdade distributiva" da representao do Senado brasileiro: 50% da populao brasileira controlam aproximadamente 78%11 do Senado, proporo equivalente americana criticada pelo autor. No perodo de 1946 a 64, as minorias regionais, definidas segundo o critrio do autor tinham poder de veto no Senado: para superar a barreira de 50% da representao no Senado, entre 1945 e 1962, eram necessrios 11 estados do total de 21. As regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste tinham 13 estados, controlando 62% da representao. Hoje, estas 3 regies tem 20 das 27 unidades federativas, quando 14 j bastariam para lhes garantir a maioria do Senado. Significa, contudo, este poder de veto no Senado que "as minorias parlamentarmente representadas nesta Casa tem condies de impedir a maioria
O clculo foi feito adicionando o estado do Rio Grande do Sul, cuja populao representa 6,2% da total, aos 42,3% da populao que possuem os estados das regies Norte, Nordeste e Centro-oeste - a soma d quase 50%. Em termos de representao no Senado, estes estados somam 63 senadores, o que equivale a 78% do senado. Este clculo, como se v, aproximado. No prximo Captulo, veremos o clculo da sobre-representao pelo ndice Gini, em que a distoro medida para o Brasil superior americana.
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de governar", nos precisos termos de Santos? Para responder a esta questo, devemos examinar os poderes que tem a Cmara Alta em nosso pas. Uma vez demonstrado que em termos de controle da representao as minorias regionais tem poder de veto no Senado, deve-se analisar sobre que decises incide este poder. A esta questo iremos nos dedicar nesta dissertao. A incluso do Senado aparentemente bvia - na medida em que o sistema de representao faz com que todas decises , ou parte daquelas que afetam aos cidados e ao governo do pas, passem por duas Casas, qual o sentido de examinar o processo de formao de maioria e minoria s numa delas, se a deciso no est completa? A questo, pois, num sistema bicameral como o nosso, se o sistema de representao d condies de tomada de decises, garantindo nesse processo que os grupos sejam representados segundo a fora que tem na sociedade - e no se a Cmara o faz. At agora, porm, a teoria no incluiu o Senado na anlise sobre "tirania da maioria e veto da minoria". Por que motivo? No haver, nas teorias sobre princpios de representao, sobre federalismo ou bicameralismo, argumentos tericos que nos desautorizem a examinar o problema de formao de maioria e veto de minoria tambm na Cmara Alta?

2) Elementos tericos sobre funes de uma Segunda Casa em uma federao Examinando a literatura especfica, no encontramos formulaes explcitas, mas apenas indicaes de qual a principal objeo que levanta-se contra a incluso do Senado. Poderamos assim formul-la: "No faz sentido examinar as distores da representao no Senado, pois elas so conseqncias da opo pelo federalismo. " Em outros termos, as distores seriam necessrias devido a ser o Brasil uma federao. O argumento, bem examinado, no se sustenta. Para justificar nosso "recorte de pesquisa", iremos contest-lo luz de algumas consideraes tericas. O primeiro ponto que queremos trazer discusso diz respeito aos

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mecanismos constitucionais possveis em uma federao para garantir a integridade e igualdade de seus membros. Como aponta Katz, os dois principais instrumentos constitucionais usados para acomodar as diferenas entre os membros de uma federao so: "(1) overrepresentation of the smaller units in the national legislature, usually in the Senate, and (2) guaranteeeing state autonomy in certain especially sensitive areas of public policy, most often those dealing with language, education, religion and culture."12 Segundo Russomano (1976), em um caso estamos na esfera da autonomia dos estados-membros, e no outro caso na esfera da participao de cada estado no Estado soberano, na Unio. Ambos os aspectos so essenciais federao. De qualquer forma, no o Senado o nico mecanismo para garantir que a maioria no possa tiranizar as minorias - em alguns casos, este problema pode ser resolvido assegurando s unidades competncia para decidir determinados assuntos de forma autnoma. Isto posto, devemos examinar se, na doutrina federalista especfica sobre o papel de uma Casa dos Estados, existe algum argumento contra nosso tema de pesquisa. E a resposta negativa. No examinar como o Senado influi no processo de formao de decises devido a ser o pas uma federao, significaria admitir que o federalismo implica necessariamente em um Senado no modelo do nosso, como se existisse um nico modelo de representao dos estados em uma federao. Isto no verdade. O federalismo admite variaes na forma como se constitui a Segunda Casa, tanto na sua composio como nos poderes de que dispe. Vejamos ponto por ponto. a) diferenas da composio do Senado em pases federais Contra uma longa tradio, devemos destacar que o modelo norteamericano, em que cada estado da federao elege o mesmo nmero de Senadores, no o nico. Tavares (1998) ressalta o ponto:
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Katz (1997), pg.1

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"Quanto representao paritria dos estados no Senado, necessrio reconhecer que ela incrementa fortemente, no Congresso como um todo, a desproporcionalidade, entre regies e entre estados, da representao poltica na Cmara dos Deputados. Contudo, a representao paritria dos estados no Senado, ora vigente no pas, no decorre necessariamente, como um corolrio, da lgica do Estado federativo, nem constitui uma exigncia indispensvel ao equilbrio federativo, autonomia e mesmo igualdade dos estados. Por outro lado, necessrio reconhecer tambm que, na federao, a composio do Senado no pode ser a rigor, proporcional magnitude relativa da populao ou do eleitorado dos diferentes estados porque se assim fosse essa cmara estaria representando os cidados e o vnculo federativo, mas no os estados. H, entre outras, uma soluo a meio caminho entre a representao paritria e a proporcional, para a qual acena o modelo de composio do Conselho Federal da Repblica Federal da Alemanha." 13 Stepan (1997) aponta que todas as federaes tm uma cmara territorial, em todas elas existindo alguma desigualdade com relao ao princpio um homem, um voto. No entanto, esta desigualdade tambm varia. O autor exemplifica com a distribuio de lugares de alguns pases federais: In Austria, for example, wich is only slightly less proportional than Belgium, there are nine (Lnder). Each state is represented in the federal chamber, but the total number of representatives allocated almost according to population as follows: Vienna - 12 seats, Lower Austria - 12 , Upper Austria 10, Carinthia - 4, Tirol- 5, Burgenland and Vorarlberg - 3 each. In Germany, the 1949 Basic Law (Bonn Constitution) stipulates that the sub-units (or Lnder) of the federation will get between three to six votes in the upper chamber (Bundesrat): Each Land shall have at least three votes; Lnder with more then two millions of inhabitants shall have four; Lnder with more than six millions inhabitants five, and
Tavares (1998), pgs. 131-2. O autor, inclusive, apresenta em seu livro uma interessante proposta de reforma da composio do Senado brasileiro, inspirada no modelo alemo.
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Lnder with more than seven millions inhabitants six votes. The smallest Land, Bremen, in 1993 had a population of 686.000 and was allocated three votes in the upper house. The largest Land, North Rhin Westphalia, had a population of 17.679.000 and was allocated six votes in the upper house. Thus, one vote in Bremen has worth 13 votes in North Rhin Westphalia. (pg. 31-2) Os exemplos mostram que a defesa da federao no est associada com um modelo imutvel - ela pode ser compatvel com frmulas que contenham desigualdades menores na representao dos cidados do que ocorre no caso brasileiro. Portanto, no h motivos para que deixemos de avaliar a composio do Senado brasileiro e seus reflexos sobre o funcionamento da democracia no Pas. b) diferenas das funes do Senado em pases federais ponto assente na literatura sobre instituies polticas existir uma relao estreita entre federalismo e bicameralismo. Lijphart (1984) ressalta essa relao, destacando ainda que a segunda Cmara deve ser poderosa: O federalismo estreme pressupe a existncia de uma forte cmara federal, e nesta medida, um slido bicameralismo.14 O autor sublinha a necessidade de uma forte cmara federal nos pases de federalismo arraigado. No entanto, importante destacar, uma forte cmara federal no significa que a Cmara Alta deva ter os mesmos poderes ou at mais poderes que a Cmara Baixa. Significa, sim, que deve ter poderes para defender os interesses dos estados que estejam ameaados. A fora exigida, portanto, est associada ao aspecto federal. Que uma Cmara com poderes basicamente federativos possa ser poderosa demonstrado por Lijphart quando analisa o exemplo alemo. A Cmara Alta na Alemanha considerada pelo autor uma cmara poderosa.15 No entanto, o forte Bundesrat alemo tem seus poderes relacionados aos projetos
Lijphart, pg. 147 "A segunda cmara alem no deve o seu poder nem ao voto popular nem ao veto legislativo absoluto, mas antes circunstncia de ser a nica cmara federal constituda por representantes dos 'executivos' dos estados-membros (Lnder) da federao - que so geralmente ministros dos gabinetes dos referidos estados. Poderemos, por conseguinte, descrev-la como 'uma das mais poderosas cmaras altas de todo mundo' ". pg. 138
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que afetam os estados, como ressaltado pelo autor logo a seguir. O poder do Bundesrat se manifesta em apenas 50% das leis, aproximadamente.16 O mesmo ponto destacado em estudo recente, em que Stepan (1997) procura relacionar diferentes tipos de federalismo com as prticas da democracia, de forma a avaliar os que propiciam e os que dificultam governos da maioria (demos constraining and demos enabling federations). Entre as questes que aborda, est uma comparao dos poderes do Senado em diversos pases, todos federaes. O autor procura demonstrar que o modelo americano, em que os poderes do Senado e da Cmara praticamente se equivalem, no o nico modelo existente de bicameralismo em pases federais: The U.S. model of symetry of policy scope is not of course the only model. Indeed, the U.S. model is once again at the extreme end of the demos constraining continuum. It is important to emphasize that neither democratic theory nor modern democratic pratice requires that a chamber with massive disproportionality be given policy making powers equal to that of the proportional chamber. For example, I have not seen a serious charge that the second chamber in Germany, the Bundesrat, is treated unfairly or undemocratically because of its limited scope. The close-toproportional fist chamber, the Bundestag, wich represents all the voters of Germany, has the exclusive power to elect and dismiss the chancellor. Germanys famous constructive vote of no confidence is only voted upon in the lower chamber. Likewise, the second chamber originally was only given voting powers for roughly a third of the federal bills, most of wich directly envolved issues of relevance to the Lnder. (pg. 35) No caso da Espanha, em que a Nova Constituio surgiu dentro de um contexto de fortes disputas por autonomia regional, nem por isto o modelo adotado foi o americano. Segundo Stepan, o Senado espanhol tem menos poderes que o alemo, pelo menos no que concerne a veto: As in Germany, the lower chamber, the Cortes, has exclusive competence over the two most important polity-wide issues, the power to authorize the formation of the government, and to vote a 'constructive vote of no confidence'.
O autor comenta que "o Bundesrat (a segunda Cmara) dispe apenas de veto absoluto relativamente a cerca de metade dos projetos de lei, em particular os que interferem nos interesses dos Lnder. No que se refere aos outros diplomas, o Bundestag (a primeira Cmara) pode neutralizar o veto emitido pelo Bundesrat, uma vez que o veto que conta com o apoio de metade dos votos do Bundesrat pode ser derrotado pela maioria simples do Bundestag, e o que apoiado por dois teros, por igual frao."Lijphart (1984), pg. 145
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However, the upper chamber has even less scope than in Germany to veto legislation passed by the lower chamber. The most important power the Spanish upper chamber has is the capacity to block an armed intervention of the central government in one of the autonomous provinces. Since such intervention is of direct relevance for the nature of the federation, it is correct that the territorial chamber has special powers in this respect. (pg. 36) A ndia e a Blgica tambm so apontadas pelo autor como exemplos de federaes em que o Senado tem consideravelmente menos poderes, no tendo um papel importante no processo de elaborao das leis. Portanto, mesmo dentro de sistemas federais, admitem-se variaes nos poderes da Segunda Cmara. O modelo brasileiro, inspirado no americano, apenas um dos modelos possveis, e no a consequncia inevitvel da adoo do federalismo. Existem casos, como os da Espanha e da Alemanha, em que o desenho institucional procura vincular as competncias da Segunda Casa s questes federativas. Tavares (1998) tambm ressalta no haver um nico modelo de federalismo: "No federalismo clssico - de que constituem ilustraes os Estados Unidos e a Sua - o bicameralismo deve cumprir dois requisitos que aquele define como essenciais: (1) a rigorosa igualdade ou paridade quanto magnitude da representao e do voto, na segunda Cmara, dos estados-membros, com inteira abstrao das diversidades territoriais e polticas, e (2) a rigorosa simetria quanto distribuio das funes e do poder constitucionais entre as duas cmaras. O federalismo recente, exemplarmente realizado pela Repblica Federal da Alemanha e pelo Canad, constituiu-se sob a necessidade de relaxar aqueles dois requisitos, substituindo-os pelo requisito mais brando da (1) sobrerepresentao, na cmara alta, dos estados com populao e eleitorados menores - o que supe estratificar em intervalos de freqncia e agrupar os estados segundo a magnitude de suas populaes ou eleitorados e conferir aos estados de cada grupo um nmero igual de representantes - e pelo requisito de (2) certa reduo das funes daquela cmara em

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benefcio da predominncia discreta da cmara baixa, que realiza a hegemonia constitucional da Unio."(pgs. 132-3) Assim, a extrema sobre-representao das regies menos desenvolvidas, caracterstica do nosso sistema representativo, no necessria ao funcionamento da federao. Um outro aspecto que deve ser tomado em conta que, embora o Senado seja a Casa dos estados, em nosso pas os Senadores necessariamente17 se elegem por partidos polticos, portanto devem conciliar a representao dos estados com os compromissos partidrios. Jos Afonso da Silva (1991) critica a "dogmtica federalista"18, questionando a idia de representao dos estados: "O argumento da representao dos estados pelo Senado se fundamentava na idia, inicialmente implantada nos EUA, de que se formava de delegados prprios de cada estado, pelos quais estes participavam das decises federais. H muito que isto no existe nos EUA e jamais existiu no Brasil, porque os Senadores so eleitos diretamente pelo povo, tal como os deputados, por via de partidos polticos. Ora, a representao partidria. Os senadores integram a representao dos partido tanto quanto os Deputados, e d-se o caso no raro de os senadores de um estado, eleitos pelo povo, serem de partido adversrio do governador, porquanto defenderem, no Senado, programa diverso deste, e como conciliar a tese da representao do estado com situaes como esta?" A representao de interesses na Cmara Alta, mesmo em uma federao, no se deixa explicar unilinearmente pela representao territorial, e deve ser estudada em sua complexidade, evitando-se simplificaes e generalizaes. Devemos, portanto, examinar a composio e os poderes de que dispe o Senado, para ver como esta Casa incide no processo de tomada de decises do sistema brasileiro. S a poderemos formar um juzo seguro sobre as conseqncias das desigualdades da representao dos cidados no Congresso brasileiro (Cmara + Senado) .

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A filiao a um partido poltico condio de elegibilidade no Brasil para qualquer cargo eletivo Silva , Jos Afonso pg. 441

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Afastadas, portanto, restries quanto nossa questo de pesquisa, incluiremos o Senado nas anlises sobre a justia da representao parlamentar. A definio bsica do Senado como Casa dos estados no implica em definio imperativa das funes que ele desempenha. Que funes efetivamente cumpre o Senado brasileiro? Buscando parmetros para entender seu papel, vejamos alguns elementos sobre o bicameralismo. 3) Elementos tericos sobre o bicameralismo O bicameralismo uma forma de organizao do Poder Legislativo bastante disseminada pelo mundo: segundo dados citados em Money e Tsebelis, de 187 pases pesquisados, 54 eram bicameralistas.19 A maior parte deles composta de federaes. No entanto, no so apenas as federaes que apresentam uma segunda Cmara. Pases unitrios, como a Frana e a GrBretanha, tambm so bicameralistas.20 Portanto, nem sempre o bicameralismo est relacionado federao. Dito de outra forma, nem sempre que existe uma segunda Cmara, esta deve representar os estados. Nas federaes, como o brasileiro, esta associao entre Senado e representao das unidades da federao quase automtica. E no apenas para o leigo: na teoria poltica e institucional existe uma diviso quando se estuda o bicameralismo, conforme se trate de pas unitrio ou federado. Money e Tsebelis (1992) analisam por que se consagrou esta diviso, mostrando que a anlise em cada um dos casos centra em fatores diferentes: nas federaes, destaca-se a funo poltica da Segunda Cmara (de representao territorial de interesses), nos pases unitrios destaca-se a busca da eficincia (funes de aperfeioamento da legislao etc.). No entanto, nas origens do sistema bicameral, ambos elementos estavam presentes. Se forem comparadas as argumentaes que envolveram a criao do Senado na federao norte-americana com as da Frana unitria, se v que o tipo de justificao sem tudo semelhante. Assim, a justificao do bicameralismo partiu, em seus primrdios, de trs razes principais : i) Representao de interesses distintos
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Money e Tsebelis, pg.31 A federao, em oposio ao estado unitrio, um Estado que reconhece poderes autnomos para os entes subnacionais. A garantia do respeito aos direitos de autonomia em geral assegurada por meio de uma Constituio.

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a justificao clssica para o bicameralismo: necessria uma segunda Cmara para que se forje o equilbrio entre os diferentes interesses da Nao, de forma a que cada Casa corporifique um tipo de interesse, e que um no predomine sobre o(s) outro(s). Nos Estados Unidos, este argumento era baseado nos interesses dos estados que devem ser protegidos. o modelo clssico das federaes: uma Cmara alta que representa os estados em sua autonomia e paridade e uma Cmara baixa, que representa os cidados em sua igualdade e a Unio em sua totalidade. Desta forma busca-se conciliar os interesses dos estados com os interesses nacionais. Na Frana, Montesquieu justificava uma segunda Casa para "permitir uma melhor representao dos diferentes corpos da Nao". No caso, ela devia representar a aristocracia com terras e a burguesia industrial e comercial emergentes.21 interessante lembrar que essa justificao para o bicameralismo recebeu recente formulao de Lijphart, na qual se associa a representao de interesses distintos defesa das minorias: "A principal justificao que leva a constituir uma legislatura bicamerria em lugar de se optar pelo unicameralismo consiste no desejo d e conferir especial representatividade a determinadas minorias, incluindo-as na segunda Cmara, ou seja, na Cmara Alta". (Lijphart,pg. 45) O bicameralismo e suas caractersticas passa a ser um dos mecanismos que se utiliza para criar mecanismos consensuais: "Enquanto a mais estreme formulao do modelo majoritrio preconiza a concentrao do poder legislativo numa nica Cmara, o modelo consensual puro caracteriza-se por um legislativo bicamerrio, no qual o poder se acha distribudo pelas duas Cmaras, que obedecem a modos constitutivos diferentes." (Lijphart, pg. 129) O bicameralismo forte, isto , a existncia de uma Segunda Cmara poderosa, visto assim como um dos elementos de proteo das minorias contra
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Money e Tsebelis, pg. 28

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a tirania da maioria. Esta perspectiva destaca aspectos essencialmente positivos na existncia de um Senado, no sentido de forar negociao e consenso. No entanto, sua aplicao ao Brasil deve ser feita com cuidado.22 A "regra de ouro do sistema democrtico" no apenas impedir a tirania da maioria, mas tambm permitir maioria da populao governar. Este segundo requisito problemtico no Brasil, como logo procuraremos demonstrar. ii) Estabilidade O Senado tambm era visto, nos EUA, como fator de estabilidade das leis. Seria, de acordo com os "federalistas", como uma ncora para a Cmara Baixa, esta essencialmente mutvel, caracterizada pela rpida sucesso de membros. Montesquieu usa argumentos semelhantes. A Segunda Casa serviria estabilidade das leis, pois seria composta de indivduos mais velhos, mais ricos, selecionados pelo sufrgio indireto, que evitariam mudanas bruscas. Esta concepo sempre despertou desconfianas nos setores de esquerda, pois a segunda Cmara tende a se tornar um freio para o mpeto popular representado na primeira Cmara, impedindo mudanas sociais. iii) Qualidade das leis O Senado ajudaria a melhorar a qualidade das leis. Segundo argumentam os federalistas nos EUA, os Senadores por terem um mandato maior, seriam legisladores "profissionais", com mais "conhecimento dos meios pelos quais o bom governo pode ser obtido".23 Na Frana, foi utilizado o argumento de que um segundo exame da legislao minimiza a possibilidade de erros. Assim, na origem do bicameralismo, o debate era praticamente baseado nos mesmos pontos, fosse o pas federado ou no. Por qu o debate contemporneo estaria dividido?

A maior parte dos pases de que trata o estudo de Lijphart parlamentarista , caso em que a mesma maioria que controla o Parlamento necessariamente repete-se no Executivo. evidente que nestes pases a existncia de uma outra instncia de representao tem um peso muito grande. O mesmo no necessita ocorrer em pases presidencialistas, onde Executivo e Legislativo nem sempre refletem a mesma posio. 23 citado em Money e Tsebelis, pg. 27

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Segundo os autores, nos pases unitrios, a partir do desenvolvimento das instituies democrticas neste sculo, houve um forte questionamento da legitimidade da representao poltica da segunda Casa. Um dos principais pontos que foi questionado a tendncia do Senado a tornar o processo decisrio mais lento e dificultar as transformaes. Ao desaparecer ou diminuir a legitimidade da Segunda Cmara nos pases unitrios, dois caminhos seriam possveis: * democratizar a Segunda Casa, democratizando o processo de escolha dos membros, caminho em que as duas tendem a tornar-se iguais ( caso da Blgica) ou a segunda a desaparecer (caso da Sucia); * diminuir os poderes da Segunda Casa (exemplos do Reino Unido e da Frana). A justificao da manuteno do bicameralismo, especialmente nestes dois pases, tendeu a ressaltar os argumentos apolticos, no centrados em representao de interesses, mas na melhoria da "eficincia" legislativa. Por outro lado, nos pases federalistas, a legitimidade do Senado em geral permaneceu resguardada. O compromisso para proteger os interesses dos pequenos estados contra o dos grandes e assim a manuteno da federao foi fonte suficiente de legitimidade para que a existncia do Senado no fosse posta em questo. Um dos objetivos de Money e Tsebelis no artigo citado criticar esta diviso da anlise entre unitrios e federalistas e defender que se pode estudar comparativamente o bicameralismo por um modelo nico. A avaliao do poder da Segunda Casa seria ento centrada na anlise institucional de seus poderes, e esta a matriz para a comparao internacional - qual o poder de cada Casa e como so resolvidas as divergncias. No importante para o argumento a funo que deve cumprir o Senado. Em outras palavras, para comparar Segundas Cmaras, que podem cumprir em cada pas funo diferente, comparam-se os poderes que possuem e no a quem representam. O enfoque dos autores nos sugere que importante no tomar como dadas ou conhecidas as funes de uma Segunda Cmara. A anlise deve partir dos poderes institucionais de que cada Cmara efetivamente dispe, e no

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das justificaes para sua existncia. A constituio do Senado brasileiro como uma Casa dos Estados no explica a priori as funes que ele cumpre ou deve cumprir em nosso sistema institucional. 4) Concluso e apresentao da proposta de pesquisa Pelo exposto, conclumos que no devemos nos contentar com a definio doutrinria que vincula a cmara alta simplesmente aos interesses dos estados e defesa da federao. este realmente o papel que ele cumpre em nosso sistema institucional? No ser antes o papel de garantir a "estabilidade", isto , dificultar mudanas? Sobre o que decide o Senado? Na busca de entender este papel, encontramos muitas lacunas na compreenso efetiva das funes desempenhadas. No existe muita preocupao em saber quais so exatamente os poderes do Senado e, muito menos, como estes poderes se relacionam com a questo da federao . Para suprir tais lacunas, nos debruamos sobre o processo legislativo no pas, buscando chegar a uma avaliao mais precisa do papel de cada Casa e de como se operacionaliza o bicameralismo em nosso pas. Para compreender este modelo em profundidade, procuramos estudar-lhe a evoluo histrica, bem como sua formulao na Assemblia Nacional Constituinte de 1988. Apresentamos a seguir sucinta explanao de nossos procedimentos de pesquisa e das proposies que procuraremos demonstrar. a) Principais fontes e metodologia: O estudo do processo legislativo partiu do estudo da Constituio Federal de 1988, analisando todos os dispositivos constitucionais relevantes para a definio do nosso bicameralismo. A seguir, trabalhamos com os principais intrpretes da Constituio24, para ver como a doutrina constitucional explica o funcionamento do sistema. Num terceiro momento, foram consultados especialistas no processo legislativo, para ver como funciona o sistema na prtica.25 A anlise da evoluo histrica baseou-se nas Constituies anteriores
Foram estudados os seguintes autores, citados na Bibliografia: Bastos (1995); Horta (1995); Gonalves Ferreira (199 ); Pinto Ferrreira (1992) e Silva(1991). 25 Foram consultados os seguintes especialistas: Sara Abrao, Assessora Especial da Presidncia do Senado Federal e ex-Secretria-Geral desta Casa; Fernando Sabia Vieira, Chefe da Assessoria Tcnico-jurdica da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados; Cludia Marisa de Aquino Alarco,
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e nas mesmas fontes. O estudo da construo do modelo atual baseou-se nos Anais da Assemblia Nacional Constituinte. As fontes especficas esto indicadas no prprio Captulo III. Na anlise das votaes importantes para nosso tema, foram construdas tabelas cruzadas bi e tri-variadas (no houve necessidade de testes de significao, pois nestas tabelas os nmeros trabalhados correspondem ao universo pesquisado). b)Proposies As proposies que buscaremos comprovar nesta dissertao so as seguintes: 1) A composio da Cmara e do Senado no Brasil garante a representantes de uma parcela minoritria da populao poder de veto nas deliberaes do Congresso, bem como poder de deciso para a maioria das matrias. 2) A anlise das competncias do Senado demonstra ter ele poder de veto absoluto na legislao, ou seja, pode rejeitar qualquer matria; 3) Nas leis que se iniciam no Senado, este tem a palavra final, caso a Cmara as emende, podendo impor sua vontade Cmara; 4) As competncias do Senado no so associadas diretamente questo federativa ou defesa de interesses especficos dos estados; 5) O poder do Senado e sempre foi menor na aprovao dos projetos oriundos do Executivo; 6) A partir do regime militar, aumentaram os poderes do Senado, especialmente com relao aos projetos do Executivo, um aumento que se consolidou no processo legislativo ps-88;

Chefe de Gabinete da Secretaria-Geral da Mesa da Cmara dos Deputados; Luciana Botelho Pacheco, Assessora Legislativa da rea de Direito Constitucional e Regimento Interno da Casa. Oswaldo Ferreira e abraham Lincoln Ferreira Cardoso, da Assessoria Tcnica da Liderana do PMDB.

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7) As competncias da Cmara, por sua vez, diminuram, especialmente a partir do regime militar; 8) A Constituio de 1988 aumentou poderes exclusivos do Senado, aumento patrocinado basicamente pelos partidos de centro e direita. Para investigar estas proposies, iremos no Captulo I analisar detalhadamente as caractersticas do bicameralismo brasileiro. No Captulo II, analisaremos a evoluo das funes das Casas no decorrer do tempo, do Imprio para c. No Captulo III, estudaremos os debates e as decises da Assemblia Constituinte sobre o tema, buscando entender como e por qu foram adotadas. Por fim, para encerrar, no Captulo IV, iremos discutir qual a racionalidade da situao descrita para o funcionamento da democracia em nosso pas.

ANEXO Intro - 1 TABELA 1: N REPRESENTANTES POR ESTADOS NA CMARA DOS DEPUTADOS PELO CRITRIO ATUAL OU POR CRITRIO RIGOROSAMENTE PROPORCIONAL, COM BASE NA POPULAO
ESTADO POPULAO % DA POPULAO SOBRE A POPULAO TOTAL 7 0,3 0,2 1,4 3,5 0,8 0,1 0,6 28,9 1,7 8,1 4,3 3,3 2,2 4,8 1,7 1,6 1,0 42.7 1,8 10,7 8,7 21,5 15,1 5,8 6,2 REPRESENTA O ATUAL REPRESENTA O PROPORCIONA L 36(7,2%) 2 1 7 18 4 1 3 147(28,6%) 9 41 22 17 11 25 9 8 5 219(42,7%) 9 55 45 110 78(15,2%) 30 32

REGIO NORTE AC AP AM PA RO RR TO REGIO NORDESTE AL BA CE MA PB PE PI RN SE REGIO SUDESTE ES MG RJ SP REGIO SUL PR RS

10.257.266 417.165 288.690 2.102.901 5.181.570 1.130.874 215.950 920.116 42.470.225 2.512.991 11.855.157 6.362.620 4.929.029 3.200.677 7.122.548 2.581.215 2.414.121 1,491.867 62.660.700 2.598.505 15.731.961 12.783.761 31.546.473 22.117.026 8.443.299 9.135.479

65(12,7%) 8 8 8 17 8 8 8 151(29,4%) 9 39 22 18 12 25 10 8 8 179(34,9%) 10 53 46 70 77(15%) 30 31

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SC REGIO CENTROOESTE DF GO MT MS TOTAL

4.538.248 9.412.332 1.598.505 4.012.562 2.022.524 1.778.741 146.917.549

3,1 6,4 1,1 2,7 1,4 1,2 100

16 41(8%) 8 17 8 8 513

16 33(6,4%) 6 14 7 6 513

FONTE: Censo do IBGE-1991 Regioes Norte + Nordeste + Centro-Oeste = 42,3% da populao e 50,1% da representao. Regies Sul + Sudeste = 57,8% da populao e 49,9% da representao. Regies Norte + Centro-Oeste = 13,4% da populao e 20,7% da representao.

CAPTULO I O BICAMERALISMO CONSAGRADO NA CONSTITUIO DE 1988 Na primeira Seo deste Captulo, empreendemos o estudo da estrutura do Poder Legislativo brasileiro, analisando a composio e os poderes das duas Casas. Na segunda Seo, fazemos uma reviso da bibliografia existente sobre o tema. Por fim, na terceira Seo, avaliaremos at que ponto se comprovam nossas proposies 1 a 5, acima descritas. 1) Anlise do bicameralismo brasileiro Desde a Proclamao da Repblica, adotou-se no Brasil um modelo de bicameralismo semelhante ao norte-americano, calcado na federao. Existem, contudo, algumas diferenas com relao ao modelo de origem, e as funes das Cmaras variaram em alguns pontos de uma Constituio para outra. Vejamos agora como esto definidas as duas Casas no modelo consagrado na Constituio de 1988. Em primeiro lugar, a Cmara dos Deputados : "Art. 45. A Cmara dos Deputados compe-se de representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Territrio e no Distrito Federal." Quanto ao Senado: "Art. 46. O Senado Federal compe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princpio majoritrio." Como vemos, a clssica diviso entre Casa do Povo e Casa dos Estados, expressa no texto constitucional. Analisaremos agora o nosso sistema parlamentar, tendo em vista duas questes: a) qual o critrio de eleio dos representantes e que interesses so representados; b) quais os poderes de cada Casa. a) A composio das Casas e o poder das minorias A forma de escolha dos representantes de cada Casa e o tipo de interesses que ou deve ser representado em cada uma , como vimos

anteriormente, um dos pontos centrais para a compreenso do sistema de representao de um pas. Examinaremos a composio do Senado brasileiro com especial ateno para a questo levantada por Santos: nosso sistema de representao parlamentar capaz de representar as minorias sem dar-lhes poder de veto? O Senado compe-se de representantes eleitos pelo princpio majoritrio; para a Cmara, a eleio pelo princpio proporcional. A temos assente um dos elementos de um bicameralismo incongruente, nos termos de Lijphart (1984): cada Casa elege os representantes por critrios diferentes. Cada Estado e o Distrito Federal elege trs Senadores, com mandato de oito anos. A representao renovada alternadamente, de 4 em 4 anos, por um e dois teros. A igualdade entre os Estados defendida desde que o Brasil se tornou uma federao e vista como a condio para que os estados menores possam fazer valer minimamente seus interesses. O modelo inspirador o do Senado norte-americano - nmero igual de senadores para cada estado. No entanto, devido a enorme desigualdade entre as populaes dos estados no Brasil, a distoro da representao maior que a americana, e uma das maiores estudadas, como se pode ver na tabela I-1, de Stepan, que reproduzimos na pgina seguinte. O Brasil tem um dos mais altos ndices de desigualdade da representao em pases federais. A comparao com o modelo norte-americano interessante para vermos que nem tudo so semelhanas. Um estudo recente de Ellis Katz (1997) analisa a dimenso das diferenas na representao dos estados no Congresso americano, e como estas diferenas afetam a poltica nacional. A avaliao do autor mostra que, ao contrrio do que acontece no Brasil: 1) no h sobre-representao dos pequenos estados e muito menos nenhuma regio est sobre-representada na House of Representatives;1

"The fact that the Constitution guarantees at least one representative to every state could mean that the small states are over represented in that body also. But, upon examination, this turns out to be false. The average population of a congressional district in the United States is 569.453. Only Wyoming falls significantly below that figure. (...) Nor is any region over represented in the House. The north, with 22 percent of the population has 22 percent of the seats in the House; the Midwest, with 22 percent of the population also has 22 percent of the seats; and the south, with 34 percent of the population has 33 percent of the seats. Only the west, with 22 percent of the population is slightly under represented, with only 19 percent of the seats in the House"

2) o mais surpreendente que tambm no h sobre-representao significativa de nenhuma regio no Senado.2 No Brasil, ao contrrio, temos sobre-representao das regies menos populosas nas duas Casas - Norte e Centro-Oeste tem 21% da Cmara e 40% do Senado, com 13% da populao. Stepan sublinha o fato de que senadores representando 13% da populao tem 51% dos votos do Senado, podendo teoricamente bloquear legislao apoiada por senadores que representem 87% da populao. Segundo meus clculos, seriam senadores representando 15% da populao que detm 51% do Senado, e assim podem vetar projetos apoiados por representantes de 85% dos cidados.3 Para o momento,registremos que as minorias regionais tm maioria no Senado, que lhes d poder de veto. necessrio agora estudar sobre que decises incide este poder. b) Poderes das Casas As competncias do Congresso Nacional encontram-se consignadas nos artigos 48 a 52 da Constituio Federal. O art. 48 define as matrias sobre as quais o Congresso legisla dependendo de sano presidencial. O art. 49 dispe sobre as matrias em que a sano dispensada. Em todos estes casos, as competncias so comuns a Cmara e Senado. Interessa-nos aqui destacar que competncias so distintas. Estas encontram-se definidas nos artigos 51 e 52 : "Art. 51. Compete privativamente Cmara dos Deputados: I - autorizar, por dois teros de seus mambros, a instaurao de processo contra o Presidente e o Vice"The Constitution, in recognition of the constitutional equality of each state, provides for two senators from each state, regardless of population. Theoretically, this means that the 26 smallest states control a majority of the seats in the U.S. Senate. However, because each region is a mix of large and small states, we do not find this sort of minority control of the Senate. In fact, the 11northern states contain 22 percent of the national population and have precisely 22 percent of the seats in the Senate. Similarly, the 11 Midwestern states contain 22 percent of the population and also have 22 percent of the seats in the Senate. The 15 southern states contain 34 percent of the population and are only slightly under representated in the Senate with 30 percent of the seats. By way of contrast, the 13 western states contain 22 percent of the population and are slightly over represented in the Senate with 26 percent of the seats." 3 O clculo o seguinte: so necessrios 14 unidades da federao para formar maioria no Senado (14 x 3 senadores = 42, um a mais do que o mnimo de 41 necessrio, considerando o total de 81); escolhemos os 14 que tem menor populao e somamos o percentual que eles reunidos representam da populao do pas. As unidades federativas so: AC, AP, AM, RO, RR, TO, AL, PI, RN, SE DF,MT, MS e ES. Excetuado o Esprito Santo, todos os demais so das regies Norte, Centro-Oeste e Nordeste. A soma da populao dos 14 15% da populao do pas, de acordo com dados do censo de 1991, conforme Anexo 1 do Captulo 1
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Presidente da Repblica e os Ministros de Estado; II - proceder tomada de contas do Presidente da Repblica, quando no apresentada ao Congresso Nacional dentro de sessenta dias aps a abertura da sesso legislativa; III - elaborar seu regimento interno; IV - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias; V - eleger membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII. Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade e os Ministros de Estado nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles; II - processar e julgar os Ministros do Supremo Tribunal Federal, o Procurador-Geral Federal e o AdvogadoGeral da Unio nos crimes de responsabilidade; III - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio pblica, a escolha de: a) magistrados, nos casos estabelecidos nesta Constituio; b) Ministros do Tribunal de Contas da Unio indicados pelo Presidente da Repblica; c) Governador de Territrio; d) presidente e diretores do Banco Central; e) Procurador-Geral da Repblica; f) titulares de outros cargos que a lei determinar; IV - aprovar previamente, por voto secreto, aps argio em sesso secreta, a escolha dos chefes de misso diplomtica de carter permanente; V - autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; VI - fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; VII - dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo poder pblico federal; VIII - dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno; IX - estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;

X - suspender a execuo, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal; XI - aprovar, por maioria absoluta e por voto secreto, a exonerao, de ofcio, do Procurador-Geral da Repblica antes do trmino de seu mandato; XII - elaborar seu regimento interno; XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou extino dos cargos, empregos e funes de seus servios e fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias; XIV - eleger membros do Conselho da Repblica, nos termos do art. 89, VII. ................................................................................................" Observe-se que o Senado detm competncias exclusivas importantes no que tange a operaes de natureza financeira dos estados, municpios e da Unio (art. 52, inc. V, VI, VII, VIII e IX).Estas competncias foram ampliadas em 1988, especialmente as que tangem Unio, como veremos nos dois prximos captulos. Os poderes do Senado em relao Unio aumentaram. Cumpre o Senado um papel importante tambm na designao de altos funcionrios (incisos III e IV). Merece destaque ainda que, enquanto compete Cmara instaurar processo contra o Presidente da Repblica e seus Ministros, ao Senado que compete julg-los. A anlise das competncias no esclarece porm como cada Casa as exerce, particularmente as que so comuns. Interessa-nos em especial analisar as competncias legislativas. Para compreender este aspecto, devemos examinar a Seo da Constituio que dispe sobre o processo legislativo, em especial os arts. 60 a 65. O art. 60 d s duas Casas poderes iguais no que tange reforma da Constituio : "Art.60 ............................................................................................. ............................................................................................. 2 A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros."

Os episdios recentes nas votaes das Reformas Administrativa e da Previdncia Social4, ambas reformas constitucionais, demonstraram que no pacfico o entendimento sobre como resolver divergncias entre as Casas nas emendas constitucionais. Houve controvrsias sobre como proceder quando a segunda Casa a examinar a proposta efetua alteraes, e em diversos momentos as Mesas da Cmara e do Senado se enfrentaram com interpretaes divergentes. A soluo adotada no caso da Reforma Administrativa extremamente polmica e deve ser contestada junto ao Supremo Tribunal Federal. Em resumo, foi decidido que, quando uma proposta alterada na Casa que a examina em segundo lugar, apenas as alteraes voltam para a Casa em que se iniciou a tramitao, indo o restante da proposta promulgao, ainda que as alteraes estejam pendentes de apreciao pela Casa iniciadora. No Anexo 2, trazemos um breve resumo das polmicas e das decises da Mesa da Cmara sobre o assunto. O art. 61 dispe sobre a iniciativa das leis, definindo iniciativa privativa apenas para o Executivo nos casos que especifica.5 Nas matrias de competncia do Congresso Nacional, a iniciativa de Cmara e Senado igual. Para muitos intrpretes de nossa Carta Magna, prevalece em nosso sistema legislativo a igualdade entre as duas Casas nos poderes legislativos6. No entanto, a igualdade encontra duas restries fundamentais. O art. 65 determina que as propostas emendadas pela Casa Revisora devem voltar Casa onde inicialmente foram aprovadas : "Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.

A reforma da Previdncia at o presente momento (junho de 1998) no foi encerrada. O texto votado na Cmara foi bastante modificado pelo Senado. O Substitutivo do Senado j foi alterado em alguns pontos pela Cmara, e volta a se debater como resolver a divergncia entre as Casas. 5 O Executivo tem iniciativa exclusiva para: fixao de efetivos militares; criao de cargos, funes e regime jurdico dos servidores da administrao direta e indireta; organizao administrativa, judiciria etc. dos Territrios; organizao do inistrio Pblico e Defensoria Pblica da Unio; criao e organizao de Ministrios e rgos da administrao pblica. (art. 61, par. primeiro C.F.). Alm disto, o Executivo tem iniciativa para todas leis relativas ao oramento da Unio (arts. 165 e 166 C.F.) 6 Ver por exemplo Bastos (1995) e Horta (1998)

Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora." Na prtica, isto significa que a Casa iniciadora tem o poder de manter o seu texto contra as emendas da Casa Revisora, em qualquer assunto. Assim, embora todas as leis passem necessariamente pelas duas Casas, pontos especficos podem se transformar em lei contra a vontade da Casa Revisora. O critrio segundo o qual uma Casa se sobrepe outra, contudo, parece aleatrio - prevalece a vontade de quem chegar primeiro. No se deve esquecer, porm, que a Casa revisora pode rejeitar o projeto - este s volta Casa iniciadora se for emendado. O sistema, contudo, no to aleatrio como parece, devido segunda diferena entre as duas Casas no processo de elaborao das leis, decorrente do disposto no art. 64 : "Art. 64. A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribumais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados. ................................................................................................." Assim, os projetos de lei oriundos do Executivo e do Judicirio iniciam-se necessariamente pela Cmara. O que significa que, dada a caracterstica definida pelo art. 65, esta tambm tem a palavra final sobre eles. Este aspecto tem muita importncia, pois como veremos mais tarde, a maior parte das leis aprovadas entre 1988 e 1994, perodo para o qual h dados disponveis, tem origem na Presidncia da Repblica.7 Para todas as demais matrias que so de competncia comum, a iniciativa pode se dar em qualquer uma das Casas. Ambas as Casas podem reter indefinidamente projetos de lei que venham da outra - no h prazo nenhum para o exame.8 Apenas o Executivo tem o poder de solicitar urgncia para suas propostas. Na tramitao destas leis que vem do Executivo, a Cmara tem um
Segundo Figueiredo e Limongi (1995), das 1259 leis aprovadas entre 1988-94, apenas 176 so de autoria de parlamentares; 86 tem autoria do Judicirio e as restantes vieram do Executivo. 8 Outra informao constante do estudo de Figueiredo e Limongi que o Senado analisa mais rapidamente os projetos oriundos da Cmara que os de autoria de Senadores. No entanto, este dado relativizado pelo fato de que quando se analisa apenas os projetos vindos da Cmara que so de autoria de Deputados, o tempo mdio de tramitao no Senado passa a ser trs vezes maior do que o utilizado para deliberar sobre projetos de autoria de Senadores.
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papel preponderante. Esta situao assim descrita por um comentarista da Constituio brasileira:

balizado

"Destarte, as Cmaras no processo legislativo brasileiro no esto em p de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impe at contra as emendas feitas pela outra, a revisora. Ora, isso na prtica, repercute uma certa inferiorizao do Senado, que necessariamente a Cmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial, hoje a maioria e os mais importantes."9 Esta descrio, contudo, no leva em conta alguns aspectos muito importantes, que relativizam o papel da Cmara. Em primeiro lugar, deve-se lembrar que o Senado pode rejeitar o projeto, caso em que ele ser arquivado. Isto equivale a um poder de veto que, evidentemente, obriga a Cmara e o Executivo a negociar, para evitar o arquivamento. A segunda ressalva que no processo legislativo institudo pela Constituio de 1988 j no se pode dizer que "o Senado a casa revisora em todos projetos de iniciativa presidencial", com o sentido de que a vontade da Cmara prevalece. A prtica da apreciao de determinadas matrias em sesso conjunta do Congresso Nacional, que se inaugurou no Brasil a partir do regime militar, modificou o peso relativo das duas Casas. Hoje em dia, a maior parte das leis aprovada em sesso conjunta, como apontam os pioneiros estudos de Figueiredo e Limongi sobre o processo legislativo brasileiro: trata-se basicamente de leis oramentrias e Medidas Provisrias.10 No prximo Captulo iremos examinar detidamente o que so as reunies conjuntas, como se processam as votaes e desde quando e como so utilizadas. Por enquanto, registremos apenas que, desde a Constituio de 1988, as propostas oramentrias so encaminhadas pelo Executivo ao Congresso Nacional, e iniciam a tramitao por uma Comisso Mista permanente, formada por deputados e senadores. Aps a apreciao da
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Ferreira Filho, Manoel Gonalves (1995) pg. 208

De um total de 1259 leis aprovadas no perodo de 1988 a 1994, 514 o foram em processo bicameral, isto , tramitando seqencialmente em uma Casa e outra. As demais 745 foram aprovadas em sesso conjunta (matria oramentria e medidas provisrias). Figueiredo e Limongi, 1995, pg. 10

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Comisso so votadas pelo Plenrio das duas casas reunidas em sesso conjunta. As medidas provisrias iniciam a tramitao por comisses mistas formadas exclusivamente para o exame de cada uma delas, e depois tambm so votadas em sesso conjunta. Estes so os principais traos do nosso bicameralismo. Passemos agora a sua avaliao. 2) Reviso Bibliogrfica Tendo em vista o panorama de funes traado, como tem sido avaliados os poderes do Senado brasileiro em relao Cmara, no Brasil e numa comparao internacional? Veremos inicialmente como descrito o bicameralismo entre os comentaristas da Constituio brasileira e de nosso processo legislativo que tivemos oportunidade de consultar. Em geral, dado destaque ao papel do Senado como Casa dos estados, no se analisando, contudo, como se exerce este papel, nem como os poderes descritos se relacionam com a defesa dos estados. Pinto Ferreira (1992), por exemplo, no Captulo que trata do Poder Legislativo, em Seo dedicada ao bicameralismo no regime brasileiro, faz o seguinte comentrio: "A Cmara Federal dos deputados representa a nacionalidade em seu conjunto; contudo, o Senado tido como representando os estados-membros, de maneira que os senadores dos pequenos estados podem ter influncia no freio s ambies dos grandes estados. Historicamente, desejvel a influncia crescente do Senado. um meio de garantia dos pequenos estados."pg. 478 Esta citao representativa da generalidade que predomina na abordagem do bicameralismo, pois se limita a assinalar o papel que o Senado deve cumprir ( a defesa dos estados). No encontramos no restante do Captulo uma anlise dos poderes que o Senado efetivamente possui e muito menos uma indicao de como os exerce.

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Celso Bastos (1995) e Raul Machado Horta (1997) comparam os poderes da Cmara Alta e Baixa. Bastos ressalta a igualdade das duas Casas. Ao comparar o tipo de bicameralismo desigual (o alemo) com o igual, assim classifica o nosso: "J o nosso bicameralismo igual. A lei tanto precisa da aprovao da Cmara como do Senado, e qualquer que seja a matria pela lei tratada, a votao para a sua aprovao dever ser feita por ambas as Casas do Congresso Nacional que, de resto, funcionam separadamente, a no ser em situaes muito especiais." (pg. 44) Machado Horta, de sua parte, faz um balano das mudanas de nosso bicameralismo ao longo do perodo republicano, que ser comentado detidamente no prximo Captulo. Nessa anlise, enfatiza termos hoje um "bicameralismo de equilbrio" entre as Casas.11 A avaliao nos termos dos dois autores no confere com o quadro que descrevemos. Embora o princpio geral seja o de que toda lei passa pelas duas Casas, j vimos que pode haver emendas aprovadas em apenas uma das Casas, e que isto tem especial relevncia no caso das propostas vindas do Executivo - a Cmara tem a palavra final neste caso. Assim, achamos importante ressaltar que a Cmara tem predominncia no processo legislativo. Em segundo lugar, ao contrrio do que afirma Bastos, o funcionamento separado das duas Casas no a regra habitual: a maioria das leis hoje votada por ambas as Casas do Congresso Nacional em sesso conjunta. Jos Afonso da Silva (1991) por outro lado, embora no veja propriamente igualdade entre as Cmaras, tambm no nos ajuda a compreender os poderes efetivos de cada Casa. Ao esboar uma comparao, ele afirma que: "No bicameralismo brasileiro no h predominncia substancial de uma Cmara sobre a outra. Formalmente, contudo, a Cmara dos Deputados goza de certa primazia relativamente iniciativa legislativa, pois perante ela que o Presidente da Repblica, o Supremo Tribumal Federal, o Tribunal Superior da Justia e os cidados promovem a
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Horta (1997) pgs. 532 a 554

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iniciativa do processo de elaborao de leis (arts. 61,2, e 64)." pg. 440 Por que entende o autor ser esta uma primazia apenas formal no explicado. Em todo caso, pelo que j expusemos, penso que no se pode aceitar que assim seja, pois a prerrogativa d Cmara a palavra final sobre tais projetos (sempre que o Senado no os rejeite como um todo). Os quais, por sua vez, originam a ampla maioria das leis. A avaliao deixa de considerar aspectos importantes que relacionamos anteriormente sobre os poderes das Casas, sendo tambm insatisfatria. A avaliao de Ferreira Gonalves, anteriormente citada ("Destarte, as Cmaras no processo legislativo brasileiro no esto em p de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impe at contra as emendas feitas pela outra, a revisora. Ora, isso na prtica, repercute uma certa inferiorizao do Senado, que necessariamente a Cmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial, hoje a maioria e os mais importantes"), destaca com preciso a preponderncia da Cmara com relao a projetos do Presidente. No entanto, no verdade que o Senado seja "necessariamente a Cmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial": nas Medidas Provisrias o Senado tem exatamente o mesmo poder que a Cmara. Assim, nenhuma das obras consultadas destaca todos os pontos que consideramos cruciais (o poder de "veto" que possuem ambas as Casas, a prevalncia da Casa iniciadora, o poder da Cmara em relao a projetos do Executivo, o poder das duas Casas no caso das Medidas Provisrias). Na Cincia Poltica propriamente dita h pouca anlise sobre o Senado ou sobre o bicameralismo brasileiro. Um estudo muito recente, de Alfred Stepan se debrua sobre o assunto e ser comentado ao final. Santos, como vimos, considera o bicameralismo de 1946 a 1964 um bicameralismo forte, baseado na simetria de poderes e na incongruncia da composio das Casas. No entanto, ele no analisa detidamente a repartio de competncias entre as Casas, e vrios aspectos que julgamos importantes no so analisados. Tavares (1998) faz uma anlise das desigualdades regionais e

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partidrias no Pas, sugerindo reformas que ele considera necessrias. Entre elas, aponta para a necessidade de reduzir os poderes do Senado: "Finalmente, preservando e fortalecendo as funes constitucionais do Senado - que compreendem as emendas Constituio, as leis complementares, bem como todas as leis e decises concernentes federao, distribuio da competncia fiscal entre a Unio e os estados, aos interesses legtimos dos estados e s relaes exteriores da Unio - e, em particular, o mecanismo de freios e contra-pesos entre a Cmara e o Senado, faz-se necessrio reduzir consideravelmente a competncia e o escopo de poder do Senado, retirando-lhe as funes que no lhe so essenciais, e promovendo a discreta predominncia da Cmara, com o propsito de desobstruir o processo legislativo e sustentar a hegemonia constitucional e poltica da Unio sobre os estados."(pg.135) O autor nos fornece parmetros para pensar quais seriam funes essenciais do Senado: as concernentes federao e aos estados, alm das emendas constitucionais e leis complementares. As demais funes deveriam ser reduzidas. Porm, Tavares no se dedica a dissecar as competncias e poderes das Casas no nosso sistema, j que seu alvo so os mecanismos de construo da representao e suas distores. Encontramos uma avaliao sobre o papel legislativo do Senado no estudo j citado de Figueiredo e Limongi, que examina a produo legal do Congresso entre 1988 e 1994. Os autores demonstram que das 1259 leis aprovadas no perodo, apenas 514 tramitaram seqencialmente - as demais 745 foram aprovadas em sesso conjunta. As 514 assim se distribuem por autoria: 121 de deputados; 55 de senadores; 86 do Judicirio e 252 do Executivo. Dentre as 459 que tiveram incio na Cmara (excetuam-se apenas as 55 de autoria de senadores) e tramitaram seqencialmente, o Senado modificou apenas 18%. A partir destas informaes, os autores avaliam que o Senado "no parece desempenhar um papel autnomo como instncia deliberativa, nem mesmo como Casa revisora."12 A avaliao parece-me, contudo, precipitada. Em primeiro lugar, como os dados dos prprios autores demonstram, a maioria das leis votada em sesso conjunta, em que h motivos
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Figueiredo e Limongi, 1995, pg. 10

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para crer que ambas as Casas dispem de poderes praticamente iguais. Em segundo lugar, verdade que em 459 leis das 514 que tramitaram seqencialmente, a palavra final foi da Cmara, j que prevalece a Casa iniciadora. No me parece, entretanto, que 55 leis oriundas de 81 Senadores seja um nmero pequeno, comparado com 121 leis de 513 Deputados. No pouca coisa considerar que em 55 leis do perodo valeu o que decidiu o Senado, tenha ou no acolhido emendas da Cmara. Ainda mais se considerarmos que para as 252 do Executivo e as 86 do Judicirio, o decisivo para as votaes pode estar no peso que jogam os outros poderes. Por outro lado, o que votado apenas uma medida do complexo processo legislativo, que permeado de negociaes simultneas entre as Casas. A negociao entre as Casas depende das caractersticas do sistema adotado, dos poderes de que cada Casa dispe, e das regras que se aplicam para resolver as divergncias. O estudo de Money e Tsebelis procura sistematizar num quadro comparativo a forma como 36 pases solucionam as divergncias entre as Cmaras. Dos 36 pases analisados pelos autores, 33 resolvem pelo sistema que eles chamam de navette, isto , a lei tramita entre uma Casa e outra at que haja acordo, ou que alguma outra regra de deciso seja adotada (stopping rule).13 A premissa bsica dos autores a de que ambas as Casas esto sempre ansiosas para chegar a um acordo: The basic premise of our model, wich is based on Rubinstein (1982, 1985) is that both houses of the legislature are eager to reach agreement. Impatience for agreement can be generated by a serie of factors. Legislators are sensitive to the passage of time and to public opinion wich dislikes disagreement when legislation is desired. Legislators are elected for the purpose of enacting legislation and are often perceived by the public as inefficient when they are unable to reach agreement. (...) There is, however, another, more important reason for impatience. Each round without an agreement pushes the bill one step further toward possible abortion, or may swing some votes in one house or the other. That is why each house
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As excees so: Canad, Japo e Tchecoslovquia

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prefers a bill today over a bill tomorrow, and is willing to make concessions in order to achieve a compromise. (pg. 31) A partir da ansiedade para gerar legislao, os autores apresentam 3 proposies para comparar sistemas de resoluo das diferenas14 adotados por diferentes pases: Proposition 1. When the lower house has the final word, the power of the upper house increases with the number of negotiating rounds. (...) Proposition 2. If there is another stopping rule (conference committee, joint session, etc.), the most powerful house loses power as the number of negotiating rounds increases. (...) Proposition3. If there is an integer number of precribed negotiating rounds, the house where the bill is initially introduced has an advantage. This advantage is independent of the stopping rule and increases with the number of rounds. (...)An integer number of rouds means that there is a stopping rule (joint committee, joint session, etc.) and that the house that originates the legislation also applies this stopping rule. Procuramos aplicar as 3 proposies dos autores ao nosso

sistema, de modo a entender os poderes de nossa Cmara Alta numa perspectiva internacional comparada. Porm, no parece que a comparao seja possvel. Recapitulemos as caractersticas de nosso sistema. So possveis 4 situaes para resolver divergncias entre as Casas: a) para emendas constitucionais, necessrio o acordo total das duas Casas, e a proposta tramita at que haja acordo, sendo possvel a promulgao parcial de artigos em que j foi aprovado o mesmo texto; b) para os demais projetos, tem a ltima palavra a Casa iniciadora, desde que a revisora no rejeite o projeto in totum; c) para os projetos de lei que vm do Presidente, a Cmara a Casa iniciadora, excetuadas medidas provisrias e oramento; d) medidas provisrias e oramento so votados em sesso conjunta. As proposies dos autores apenas se aplicam ao sistema "navette"
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Money and Tsebelis (1992) pg. 34

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(as proposies vo e vm entre as Casas at a deciso final). Assim, medidas provisrias e leis oramentrias esto de imediato excludas da anlise, pois a votao em sesso conjunta. Examinando a proposio 2, vemos que no h possibilidade de aplic-la, pois nosso sistema no h tem outra stopping rule: ou as propostas tramitam entre as Casas at atingir consenso, ou a Casa revisora veta, ou a Casa iniciadora tem a palavra final. A aplicao das Proposies 1 e 3, por sua vez, tambm duvidosa. Ambas proposies associam o poder das Casas na negociao ao nmero de negotiating rounds. No entanto, no caso brasileiro o nmero de rounds depende do uso ou no do poder de "veto" que as Casas faam.15 O uso do "veto" ou sua ameaa aumenta muito o poder relativo de uma Cmara frente a outra. A comparao com sistemas em que no existe tal poder fica prejudicada. Assim, creio que nenhuma das compreender o processo de negociao entre Poderamos sugerir uma Proposio 4: Quando a final, o poder da Cmara Alta aumenta quando ela proposies nos ajuda a as Casas em nosso pas. Cmara Baixa tem a palavra possui poder de "veto" ou de

retardar indefinidamente os projetos da outra Casa. Neste caso, evidentemente o Senado brasileiro seria poderoso em comparao com o de outros pases em que tais poderes no existem. Talvez os autores no enfatizem esse aspecto porque, segundo seus prprios dados, dos 33 pases que utilizam o sistema navette, apenas em 6 existe poder de veto.16 As 3 proposies que formulam esto voltadas para sistemas que enfatizam a necessidade de concordncia entre as Casas, sem permitir a derrubada do projeto. De qualquer forma, as categorias com que os autores trabalham no parecem ser as melhores para classificar nosso sistema. Vamos adiante. Os comentrios e avaliaes mais importantes sobre o papel do
Embora se pudesse dizer que, semelhana do que exige a Proposio 1 de Money e Tsebelis, nos projetos do Executivo a Cmara tem a palavra final, isto ocorre apenas se o Senado no vetar o projeto. O mesmo ocorre com a Proposio 3, pois o nosso sistema s funciona com um integer number of rounds se a Casa revisora no usar o veto. 16 So eles: Alemanha, onde o veto relativo a questes federais, Sua, onde a Cmara Alta pode vetar o oramento, Bolvia, Mxico, Iugoslvia e Brasil. O dado para o Brasil que os autores usam no estudo anterior a 1988. No entanto, para os pontos que estamos debatendo, isto no faz diferena. (Money e Tsebelis, Table 2, pgs. 36 a 38)
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Senado no Brasil encontramos no estudo j mencionado de Alfred Stepan. O autor compara vrias federaes para ver se os sistemas favorecem ou restringem o potencial democrtico. Para fazer a comparao, o autor emprega 4 variveis: Variable 1: The degree of overrepresentation in the territorial chamber. Proposition: The greater the overrepresentation of the less populous states (and thus the underrepresentation of the more populous states) the greater the demosconstraining potential of the Senate.

Variable 2: The policy scope of the territorial chamber Proposition: The greater the policy scope' of the chamber that represents the principle of territory, the greater the potential to limit the law-making powers of the chamber that represents the princip of population.

Variable 3: The degree to wich policy-making is constitutionally allocated to sub-units of the federation. Proposition: The greater the amount of policymaking competences that are constitutionally prescribed as being beyond the law-making powers of the centralgovernment, the greater the demos is constrained.

Variable 4: The degree to wich the party-system is polity-wide in its orientation and incentive systems. Proposition: The more political parties are disciplined parties whose incentive systems, especially concerning nomination, privileges polity-wide interests over provincial and local interests, the more polity-wide parties can mitigate the inherent demos limiting characteristics of federalism. (pgs. 28-9) Neste trabalho nos interessam especialmente as duas primeiras variveis, pois dizem respeito diretamente "cmara territorial". A varivel 1, o grau de sobre-representao, j foi comentada anteriormente, estando o Brasil, como vimos, entre os pases com maior desigualdade de representao.

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Examinaremos agora a segunda varivel. Na Seo anterior, vimos que a existncia de uma Cmara federal no implica em delegar-lhe poderes sobre todas as matrias, como mostram os casos da Alemanha, da Espanha, da ndia e da ustria. So todos pases federais em que os poderes da Cmara federal no so simtricos aos da Cmara do povo. Como Stepan avalia o caso brasileiro? Em primeiro lugar, sublinha a semelhana do modelo brasileiro com o americano: The U.S. House of Representatives has greater prerogatives than the Senate in originating money bills and thus some analysts believe its powers are greater than the Senates. However, a case should be made that in some important respects the unrepresentative Senate has even greater power than the House of Representatives (wich is reapportioned every decade to reflect population changes). In the creation of Supreme Court Justices for instance, the President nominates, the Senate denies or confirm the nominations, and the House of Representatives is constitutionally marginalized. The same holds true for all major posts in the executive branch. The Secretary, Deputy Secretary and all Assistent Secretaries of all cabinet rank departments must be confirmed by the Senate. Likewise for such positions as the directors of the Central Intelligence Agency, National Security Council, Federal Bureau of Investigation and many other major government agencies. Brazil in theory follows the U.S. constitutional formula of power symmetry between the two houses. The lower house, as in the United States, has greater authority in originating money bills. Also, unless the Senate votes against an entire bill, the House of Representatives can alter any changes the Senate makes to a bill without a conference. However, the Senate has twelve are as where it has exclusive competence. For example, the Senate directly appoints two-thirds of the judges that review federal expenditures, and has the right to deny or confirm the other third. The Senate has exclusive competence to authorize state borrowing, and can override a negative opinion of the Central Bank. The Senate has exclusive competence to approve the central administraions foreign borrowing levels. In Brazil, there is no policy-area that is beyond the policy-making competence of the Senate, but there are many key policy areas that are exclusive law-making prerogatives of the Senate. (pg. 34) Na comparao que o autor faz entre 5 pases federais, o Senado

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brasileiro seria o mais poderoso: classificado como extremely demos constraining. A avaliao est condensada na tabela I-2, na pgina seguinte. Stepan aponta alguns pontos importantes. O Senado brasileiro est entre os que mais sobre-representam os pequenos estados, como foi demonstrado. Por outro lado, est entre os mais poderosos dentre as democracias analisadas, com poderes que ultrapassam a defesa da federao. Destaca, com razo, ter o Senado competncias exclusivas, entre elas as competncias relativas a endividamento dos estados e da Unio. A avaliao do autor, contudo, em alguns pontos pouco precisa. A distino entre os poderes das duas Casas no segue o modelo americano, pois no existe a autoridade maior da Cmara com relao a money bills. J houve, nas Constituies do Imprio, na de 1891, na de 1946 e nos atos institucionais de 1965. Porm, nas Constituies de 1967, de 1969 e na atual, deixou de existir. O autor tende a considerar nosso sistema semelhante ao americano, o que apenas parcialmente verdade. Se h muitas semelhanas entre o nosso modelo e o dos Estados Unidos, as diferenas tambm so considerveis. Na tabela abaixo, assinalamos algumas delas: Tabela I-3: Diferenas entre EUA e Brasil no processo legislativo
BRASIL (C.F. 1988) 1) Prerrogativas privativas da Cmara no tem nenhuma Cmara iniciativa exclusiva na legislao - mas por ela que iniciam os projetos do Executivo 2) Iniciativa legislativa do Executivo tem iniciativa para Executivo leis ordinrias. Pode editar M. Provisrias e tem controle da agenda do Congresso (pode solicitar urgncia para seus projetos) 3) Regra de deciso quando Para leis ordinrias prevalece h divergncias a Casa Iniciadora, a menos que a Casa que examina vete o projeto (rejeite); para emendas Constituio, a proposta tramita entre as duas Casas at que haja consenso 4) Processo oramentrio O oramento apenas autorizativo - o Executivo no EUA Cmara tem prerrogativas para iniciar "money bills"

Executivo no tem iniciativa de lei nem poder de controlar agenda.

criado um "conference committee", buscando o consenso.

O oramento obrigatrio - o Executivo deve solicitar ao

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obrigado a execut-lo todo

Congresso autorizao para poder descumprir dispositivo da lei oramentria

O desconhecimento das diferenas acima pode levar a concluses apressadas de que o processo legislativo brasileiro seja igual ao americano, j que nosso bicameralismo foi grandemente inspirado no deles. As diferenas acima, contudo, so profundas. Que conseqncias essas caractersticas do nosso processo decisrio podem ter sobre o desenho de relaes das Casas entre si e com o Poder Executivo algo que no est suficientemente estudado. Neste trabalho, iremos nos limitar a apontar quais so os pontos em que observamos divergncias. Nosso sistema tem uma caracterstica peculiar que foi anteriormente destacada: a entrada dos projetos do Executivo pela Cmara. Assim, o poder menor que o autor aponta como sendo para "money bills"( unless the Senate votes against an entire bill, the House of Representatives can alter any changes the Senate makes to a bill without a conference), na verdade se observa em relao aos projetos do Executivo.17 Assim, se verdade que no h rea legislativa que esteja alm da competncia do Senado, por outro lado, tem este e sempre teve, em nosso bicameralismo, menos poderes que a Cmara para avaliar projetos provenientes do Executivo.

3) Concluso e Avaliao das Proposies A avaliao do nosso bicameralismo se encontra em estgio incipiente. No existe, nem na doutrina constitucional, nem na cincia poltica, uma anlise profunda dos poderes das duas Casas, e muito menos de como so exercidos. O exame das atribuies de cada Casa feito nas Sees anteriores visou sobretudo uma melhor compreenso dos poderes legislativos das duas Casas. Este , contudo, apenas um dos elementos necessrios para que se monte um quadro realista do bicameralismo brasileiro. Uma comparao acurada das Casas deveria levar em conta no apenas os poderes legislativos, mas tambm os outros poderes assegurados pela Constituio. Seria fundamental
As propostas oramentrias no se incluem neste caso, pois embora sejam oriundas do Executivo, so aprovadas em sesso conjunta, onde, como veremos, o poder das duas Casas se equivalem
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tambm o estudo de como estes poderes so exercidos e como se inserem na estrutura de decises do pas. Esta dissertao no pretende oferecer uma avaliao final do bicameralismo brasileiro, mas sim assinalar aspectos que no foram at agora suficientemente considerados. O estudo que realizamos neste Captulo permite avaliar nossas proposies de pesquisa 1 a 5. Iniciemos pela proposio n1: "1)A composio da Cmara e do Senado no Brasil garante a representantes de uma parcela minoritria da populao poder de veto nas deliberaes do Congresso, bem como poder de deciso para a maioria das matrias.". O "somatrio de todos os eleitorados minoritrios do Norte, Nordeste e Centro-Oeste", nos termos de Santos, controla 74% do Senado e 50,1% da Cmara. Este percentual, na Cmara, equivale a 257 cadeiras, exatamente o nmero necessrio para ter maioria na Casa. Para visualisarmos como se d a relao entre parcelas de representao controladas por regies nas Casas e a aprovao ou rejeio de propostas, elaboramos um quadro extremamente simplificado do nmero de votos exigidos para a aprovao de determinadas matrias, Tab. I-4. TABELA I - 4: NMERO DE VOTOS NECESSRIOS POR TIPO DE NORMA
TIPO DE NORMA CMARA DOS DEPUTADOS SENADO FEDERAL (votos necessrios) (votos necessrios) 308 (3/5 da Casa) 206 (2/5 da Casa + 1deputado) 49 (3/5 da Casa) 33 (2/5 da Casa +1senador)
O nmero necessrio varia entre 21 (se presentes apenas o n mnimo exigido para deliberaes - 41) e 41 ( se presentes todos os senadores )

1. Para aprovao de emendas constitucionais


2. Para impedir a aprovao de emendas constitucionais

3. Para aprovao ou rejeio O nmero necessrio varia ("veto") de legislao ordinria entre 129 ( se presentes apenas o n mnimo exigido para deliberaes - 257) e 257 ( se presentes todos os deputados ) (maioria simples) 4. Para rejeio presidencial do veto 257 (maioria absoluta) 5. Para aprovao do veto O nmero necessrio varia presidencial entre 129 ( se presentes apenas o n mnimo exigido para deliberaes - 257) e

(maioria simples) 41 (maioria absoluta) O nmero necessrio varia entre 21 (se presentes apenas o n mnimo exigido para deliberaes - 41) e 41 ( se

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257 ( se presentes todos os presentes todos os senadores Deputados ) ) (maioria simples) (maioria simples)

N de Deputados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste = 257 N de Senadores das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste = 60 FONTE: Constituio Federal de 1988

Na tabela, pode-se ver que as regies classificadas por Santos como a minoria tm condies de aprovar ou impedir a aprovao de qualquer legislao ordinria, de impedir qualquer emenda constitucional e de aprovar ou rejeitar qualquer veto presidencial. At que ponto esta uma possibilidade real, e no apenas terica, depende de um estudo aprofundado das regies, sua histria, seus interesses e polarizaes frente s principais questes do pas. evidente, contudo, que o sistema de representao brasileiro no cumpre com as condies bsicas da democracia, tais quais enunciadas por Alencar e reafirmadas por Santos. Outra caracterstica importante do nosso sistema o poder que tem o Senado de votar contra um projeto inteiro. um poder de veto que no encontra nenhuma restrio, nem relacionado a nenhum tipo de matria. , portanto, um poder de veto absoluto, o que confirma nosso segundo postulado: "Proposio 2) A anlise das competncias do Senado demonstra que ele tem poder de veto absoluto na legislao de todas matrias, ou seja, pode rejeitar qualquer matria". Vejamos agora a terceira: "Proposio 3) Nas leis que se iniciam no Senado, este tem a palavra final caso a Cmara emende, podendo impor sua vontade Cmara". Como vimos, o procedimento legislativo praticado no Brasil permite que a Casa iniciadora mantenha seu texto contra emendas da casa revisora. Assim, para todas as leis iniciadas no Senado, tem ele a palavra final. De 1988 a 1997, foram 87 leis, conforme levantamento que fizemos junto ao PRODASEN.18 Esta rpida anlise das leis que tiveram incio e fim no Senado nos demonstra que, em sua maioria, elas no guardam relao com assuntos diretamente
PRODASEN (Processamento de Dados do Senado Federal), rgo responsvel pelo processamento de dados do Congresso Nacional.
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federativos. Veja-se o quadro abaixo:

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TABELA I - 5 PROPOSTAS TRANSFORMADAS EM LEI EM QUE O SENADO TEVE A PALAVRA FINAL (1988 A 1997)
EMENDA EMENDAS NA APROVADAS CMARA NO SENADO 6 (40%) 4 sim 2 em parte 4 (29%) 2 sim 1 em parte 4 (14%) 3 em parte 1 no 2 (33%) 1 sim 1 em parte 0 1 (50%) 1 (50%) sim sim

ASSUNTO ECONMICOS ADMINISTRATIVOS DIREITO S ATIVIDADES SOCIAIS SOCIAIS FUNDOS SOCIAIS BENEFCIOS CATEGORIAS BENEFCIOS PESSOAIS (LEIS PENAIS) POLTICO-INSTITUCIONAIS HOMENAGEM TOTAL 15 14 29 6 5 2 2 4 7 3 87

% 17 16

55

8 4 100

4 (57%) 0 22 (25%)

1 no 1 sim 1 em parte 10 sim 9 em parte 3 no

FONTE: Banco de dados do PRODASEN

Em todas estas leis, a deciso final sobre os pontos em que havia divergncias entre as Casas coube ao Senado (das 22 emendas que fez a Cmara, o Senado acatou 9 parcialmente e rejeitou 3). Os poderes do Senado, seja na iniciativa e concluso de leis, seja os de veto, aplicam-se a qualquer matria, relacionada ou no com a federao. Assim, confirma-se nossa proposio n 4: "4) As competncias do Senado no so associadas diretamente questo federativa ou defesa de interesses especficos dos estados". Da combinao da proposio 1 com as 2, 3 e 4, resulta que uma parcela minoritria da populao do Pas elege representantes no Senado em

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nmero suficiente para paralisar a produo legislativa do pas, assim como elaborar leis contra a vontade dos representantes da maioria da populao do pas, inclusive no caso de leis que no envolvem o equilbrio da federao nem a proteo dos interesses especficos dos estados. Assim, a minoria pode impedir a maioria de governar. Isto verdade hoje e para o perodo de 1946 a 1982, analisado por Santos, pois nestes aspectos o processo legislativo no mudou, conforme veremos no prximo Captulo. Por outro lado, no podemos esquecer uma caracterstica essencial do nosso bicameralismo, que o poder da Cmara com relao aos projetos do Executivo. Como o nosso processo legislativo assegura a prevalncia da Casa iniciadora (a menos que o projeto seja arquivado pela Casa revisora), a Cmara tem a palavra final nos projetos de lei oriundos do Presidente da Repblica. O que confirma a nossa 5 proposio: "5) O poder do Senado e sempre foi menor na aprovao dos projetos oriundos do Executivo". Est demonstrado at agora que isto ocorre hoje - com relao s Constituies anteriores, veremos no prximo captulo a confirmao de que os projetos do Executivo sempre entraram pela Cmara. Que conseqncias esta situao pode ter para a democracia brasileira a questo mais importante, para a qual buscaremos respostas no ltimo captulo. Penso que o exposto, contudo, suficiente para demonstrar que o debate sobre o assunto ainda muito genrico e ignora facetas essenciais do sistema legislativo praticado. No prximo captulo, iremos analisar a evoluo das funes de Cmara e Senado em nossa histria, para expor por que razes acreditamos que o poder do Senado aumentou e o da Cmara diminuiu, demonstrando assim nossas proposies 6 e 7. Para encerrar este captulo, resta destacar um ponto que no pode ser esquecido, embora no seja aqui analisado sistematicamente. Trata-se da importncia poltica do Senado e dos senadores. um fato conhecido de quem acompanha a poltica nacional o poder de muitos senadores. A imprensa tem noticiado sobre a influncia de alguns deles, que controlariam "bancadas" de deputados.

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Este poder depende, entre outras razes, da estrutura do cargo nos estados. Em primeiro lugar, trata-se de cargo eletivo, majoritrio, que concentra as foras polticas de cada estado. Em segundo lugar, a maioria dos senadores foi ou aspira ser governador de estado, cargo que polariza muito poder poltico.(Ver Stepan, pg. 27) Este aspecto contudo no ser enfatizado por ns, j que optamos por uma anlise centrada nos poderes institucionais do Senado. Os poderes polticos dos senadores evidentemente apenas reforam o quadro descrito de um Senado extremamente poderoso.

ANEXO I - 1 As controvrsias recentes com relao tramitao das Propostas de Emendas Constitucionais (PECs) iniciaram quando a PEC n 33/95 (a PEC da Previdncia) voltou Cmara aps ter sido apreciada e bastante modificada pelo Senado Federal. As divergncias sobre os procedimentos iam desde se possvel admitir que a Casa revisora altere uma PEC recebida da outra Casa19, at qual o tratamento a ser dado a proposta modificada quando ela retorna Casa iniciadora.20 Esta divergncia foi resolvida pela Mesa da Cmara, com a resposta questo de ordem formulada pelos Deputados Nilson Gibson e Arnaldo Faria de S, nos dias 20 de maio e 7 de agosto de 1997.21 A soluo ficou conhecida como "o efeito ping-pong", pois decidiu-se que possvel haver modificao, e que as propostas vo e vm entre as Casas at que se atinja o consenso. Posteriormente a polmica foi reavivada envolvendo a promulgao da reforma administrativa. O Senado Federal aprovou a PEC da reforma administrativa oriunda da Cmara, com exceo de dois dispositivos que foram declarados prejudicados naquela Casa. A Mesa do Senado manifestou inteno de promulgar a PEC, arquivando os dois dispositivos emtela. Questionada sobre o assunto, a Mesa da Cmara decidiu sobre o assunto, em resposta a uma questo de ordem formulada pelo Deputado Arnaldo Faria de S. Nesta deciso, foi modificado o entendimento expresso na deciso anterior, j que se abriu a
No perodo de 1946 a 1964, o Regimento Interno da Cmara dos Deputados proibia qualquer alterao de proposta de emenda constitucional pela Casa revisora. 20 Para a polmica, ver artigo de Hlio Bicudo, na Folha de So Paulo; tambm o artigo de Luciana Pacheco, citado na Bibliografia. 21 As decises do Presidente quanto s questes de ordem podem ser obtidas junto SecretariaGeral da Mesa da Cmara.
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possibilidade da promulgao parcial dos pontos em que houve acordo entre as duas Casas. Reproduzimos as concluses da resposta, onde se consolida o entendimento da Mesa sobre as duas questes: "Em concluso: a) qualquer alterao feita pelo Senado Federal em proposta oriunda da Cmara dos Deputados, seja por supresso, prejudicialidade, adio ou modificao, que guarde correlao com o mrito da matria aprovada nesta Casa, dever ser objeto de nova apreciao por parte da Cmara dos Deputados; b) confirmando entendimento dado tramitao da PEC 33/95 (Reforma da Previdncia), se as alteraes feitas pelo Senado Federal vierem na forma de Substitutivo integral, a proposta ser recebida como se fosse proposta nova, seguindo todo o rito aplicado a uma proposta em incio de tramitao; c) quando as alteraes forem parciais na forma de emendas supressivas, referidas emendas iro diretamente ao Plenrio, em dois turnos de discusso e votao, dispensando-se a tramitao no mbito da Comisso de Constituio e Justia e da Comisso Especial, por se tratar de matria para a qual j fora dado parecer de admissibilidade e de mrito; d)quando as alteraes forem parciais, porm na forma de emendas modificativas e aditivas, referidas emendas somente sero submetidas a Plenrio aps cumprida a tramitao prevista no art. 202 do Regimento Interno - Comisso de Constituio e Justia e Comisso Especial; e) ainda na hiptese de alteraes parciais - emendas do Senado Federal Proposta - caber Cmara dos Deputados somente aprov-las ou rejeit-las no cabendo o oferecimento de emendas; f) o restante da proposta (parte no alterada pelo Senado Federal) ir promulgao, ainda que as alteraes estejam pendentes de apreciao pela Cmara dos Deputados; g) de igual forma, entende a Presidncia da Cmara dos Deputados que a PEC oriunda do senado federal, a exemplo da PEC 33 (Reforma da Previdncia), se alterada pela Cmara dos Deputados na forma de Substitutivo, dever retornar ao Senado Federal para apreciao na sua ntegra. Se alterada parcialmente, as emendas sero remetidas ao

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Senado Federal para apreciao, no obstando a promulgao imediata da parte que no tenha sofrido alterao." (Resposta do Presidente da Cmara questo de ordem do Dep. Arnaldo Faria de S em 3/2/98) Consoante a este entendimento, foi promulgada a PEC da reforma Administrativa no dia 4 de junho de 1998. Trata-se de deciso extremamente polmica, pois permitiu a promulgao de uma emenda Constituio que no teve o mesmo texto integral aprovado nas duas Casas. O assunto deve ser levado ao Supremo Tribunal Federal.

CAPTULO II EVOLUO HISTRICA DO BICAMERALISMO BRASILEIRO

Neste Captulo, iremos analisar as principais transformaes pelas quais passou nosso bicameralismo ao longo da histria. A maior parte das mudanas se deu por via constitucional, isto , mudaram os poderes porque mudou a Constituio. A evoluo dos poderes constitucionais de ambas as Casas ser analisada na Seo 1. Convm ressaltar que o exame dos poderes se volta basicamente para os poderes legislativos, que o centro de nossa anlise. Na Seo 2, fazemos um balano dos principais pontos da evoluo do texto constitucional. Em alguns casos, porm, o processo legislativo evolui por interpretao. A aprovao de leis em sesso conjunta nos parece ser um destes casos, e ser examinada na Seo 3. Na Seo 4, fazemos uma anlise do impacto desta evoluo para o funcionamento do bicameralismo brasileiro, encerrando com uma avaliao de nossas proposies 6 e 7 na 5 Seo.

1 - Evoluo constitucional das funes das duas Casas a) Imprio O perodo imperial interessa especialmente pelo contraste com o perodo atual, pois existia Senado, sem que a organizao do estado fosse federativa. O Imprio era um estado unitrio - a diviso em provncias indicava apenas uma descentralizao administrativa, no uma autonomia poltica. Num estado unitrio, evidentemente no fazia sentido criar uma Casa dos Estados. Assim, a existncia do Senado era justificada pela contraposio entre "interesse estvel" e interesse "mvel" - o Senado representaria interesses mais estveis, em outros termos, mais conservadores. Assim, exigia-se dos senadores idade e renda mais elevada do que a necessria para tornar-se deputado. Tambm se argumentava que o Senado devia representar interesses mais gerais, frente a interesses especficos, conforme vimos anteriormente.

O processo eleitoral no terminava com a escolha do eleitorado, mas cabia ao Imperador escolher o Senador de uma lista trplice que lhe era apresentada. Os senadores ainda tinham garantida a vitaliciedade no cargo. Quanto ao nmero de senadores, em no sendo uma federao, no havia justificao para representao igual dos estados: a regra era que cada provncia teria tantos senadores quantos fossem a metade dos respectivos deputados. A iniciativa de leis, como acontece hoje, podia ser de qualquer das Casas. No entanto, as prerrogativas estabelecidas na Constituio para a Cmara eram em maior nmero do que hoje: cabia Cmara a iniciativa sobre impostos e recrutamento; sobre o exame e reforma dos abusos da administrao finda; iniciativa de reforma de artigo constitucional; e, como hoje, a ela cabia a iniciativa de exame das propostas do Poder Executivo (Cf. artigos 36 e 37 da Constituio) Para estes casos, se considerava ser a Cmara mais apropriada para representar diretamente a populao, como seus representantes mais imediatos, como aqueles que devem ser os mais independentes da influncia ministerial e mais dependentes dos povos, com quem esto em permanente contato e de cujas afeies e confiana depende a sua reeleio ou desautorao. Assim se expressava Pimenta Bueno, comentarista da Constituio da poca, para defender que a iniciativa de impostos e recrutamento fosse entregue Cmara (cit. in Rabat, pg.5). De qualquer forma, o que nos interessa ressaltar que a iniciativa da tramitao dos projetos do Executivo se dava na Cmara Baixa desde o Imprio.

b) Repblica - Constituio de 1891 Em 1891, com a proclamao da Repblica, o Brasil adotou um modelo de organizao do Estado fortemente baseado no exemplo norteamericano. Assim, foram consagrados o presidencialismo, a forma federativa do estado e a separao dos poderes.

A partir deste momento, a nfase da justificao do Senado desloca-se para as funes de representao dos interesses dos Estados. E o modelo ento criado de bicameralismo consolidou-se, tendo sido reafirmado em seus traos bsicos nas Constituies posteriores de 1946 e de 1988. O modelo adotado distingue-se do americano em vrios pontos que queremos destacar, alguns repetidos nas Constituies posteriores. O primeiro que j ento consagra-se o desvio em relao ao princpio da proporcionalidade na Cmara, instituindo-se um mnimo de quatro Deputados por estado. Assim, diferena dos Estados Unidos, no Brasil no se segue o lema de one man, one vote na Casa do Povo. A desigualdade implcita neste desvio se agravar posteriormente, especialmente em 1988. Para um segundo ponto, vejamos o que diz Rabat: A segunda diferena para com o modelo americano, mais que uma verdadeira diferena, indica a acentuao de uma caracterstica do modelo inspirador. Ao estabelecer o mandato de nove anos, com renovao trienal de um tero dos membros, a Constituio de 1891 instituiu um corpo legislativo de difcil renovao. A extenso do mandato de cada Senador e a impossibilidade de a Cmara como um todo ser submetida ao crivo do eleitorado retoma a idia do Senado como um lugar de continuidade, representante dos interesses de conservao. (pg. 8) Um outro ponto que pode ser considerado como uma diferena com relao ao modelo americano, que as competncias com relao nomeao de altos funcionrios e autoridades eram menores aqui do que l. Ao longo das Constituies, contudo, o Senado brasileiro fortaleceu-se neste aspecto, ampliando-se o rol de autoridades que passam pelo seu crivo. A iniciativa das leis cabia privativamente aos membros do Congresso Nacional - o Poder Executivo no tinha iniciativa de lei (como no tem no modelo dos EUA). Ele podia, contudo, oferecer projetos, o que suscitou alguma controvrsia sobre se havia ou no iniciativa do Presidente.1 A interpretao de Ruy Barbosa e de Agenor de Roure de que o Executivo oferecia projetos, como qualquer cidado, e no iniciava, discordando neste
O art. 16 , que tratava da iniciativa das leis, no inclua o Presidente; o art. 29, por outro lado, falava em discusso dos projetos oferecidos pelo Poder Executivo.
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ponto de Joo Barbalho. Machado Horta sugere que se tratava de uma iniciativa diluda: As regras tcnicas do processo legislativo deixam na penumbra a fora motora que desencadeia e conduz, sem ostentao de liderana a formao das leis. A iniciativa presidencial est diluda na referncia competncia da Cmara dos Deputados, e a ela s alude o texto para precisar que pertence Cmara dos Deputados a discusso dos projetos oferecidos pelo Poder Executivo (art. 29). (pg. 533) A discusso dos projetos oferecidos pelo Presidente deveria iniciar pela Cmara, porm no dispomos de dados para avaliar qual a relevncia para o processo legislativo da poca. O nmero de competncias privativas da Cmara para legislar diminui, comparando com a poca do Imprio: as primazias que cabem Cmara agora so as de legislar sobre impostos e fixao de efetivos militares. Por outro lado, o Senado ampliou seus poderes com relao reforma constitucional, que deixou de ser iniciativa exclusiva da Cmara. O processo legislativo tinha uma caracterstica que o diferencia no apenas do modelo norte-americano como dos outros perodos constitucionais brasileiros - a Casa revisora podia impor outra as emendas que aprovasse, pela segunda vez, por maioria de dois teros, a menos que a Casa iniciadora as reprovasse por igual maioria. Segundo Machado Horta, este seria o "processo legislativo complexo", comparado com o simplificado que hoje praticado. Apesar da complexidade do processo, que tinha caractersticas de negociao diferentes das de hoje, nos projetos por ela iniciados (os oferecidos pelo Presidente e os que eram sua competncia exclusiva), a Cmara tinha a palavra final, desde que obtivesse a mesma maioria registrada no Senado. Isto pode significar uma predominncia legislativa da Cmara, embora j menor do que na Constituio do Imprio. Uma outra mudana importante ocorreu a partir da mudana na forma de eleio dos senadores. O Senado ganhou em legitimidade ao tornar-se o representante dos estados e ao passar a ser eleito por voto popular direto.

c)Constituio de 1934

A Constituio de 1934 especialmente interessante para ns, pois houve um intenso debate em torno da questo do Senado. Aps a Revoluo de 1930, assumiu o poder um Governo Provisrio, chefiado por Getlio Vargas. Na poca, havia uma forte tendncia pela centralizao poltica e contra a poltica baseada nos estados. O regionalismo era identificado com as oligarquias e com o atraso, pelos mais diversos setores, desde os tenentes at comunistas e integralistas.2 O Governo provisrio enviou Assemblia Constituinte uma proposta de que se adotasse o monocameralismo. A Constituio de 1934 no adotou a soluo monocameral, embora tampouco tenha adotado explicitamente a bicameralidade. A soluo adotada foi ambgua, e as interpretaes divergem. Vejamos inicialmente quais foram as modificaes implantadas. A principal inovao que as competncias legislativas do Senado so restringidas - o Poder Legislativo passa a ser prioritariamente exercido pela Cmara dos Deputados, que atua com a colaborao do Senado Federal. As atribuies do Senado no so definidas no captulo que versa sobre o Poder Legislativo, mas no captulo sobre a coordenao dos poderes. O art. 91 define os casos em que se d esta colaborao. 3Alm do amplo leque de atribuies legislativas a definidas, no art.90 so aumentadas as atribuies do Senado relativas nomeao de funcionrios e includa uma nova atribuio de autorizar emprstimos externos dos estados, que ser repetida nas Constituies posteriores e ampliada em 1988. Esta atribuio se relaciona explicitamente com a funo de Cmara Federal. Alis, so vrios os dispositivos que demonstram a busca de
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Souza(1976), por exemplo, descreve o debate da poca no Captulo 3. Art. 91: Compete ao Senado Federal: I, colaborar com a Cmara dos Deputados na elaborao de leis sobre: a)estado de stio; b)sistema eleitoral e de representao; c)organizao judiciria federal; d)tributos e tarifas; e)mobilizao, declarao de guerra, celebrao de paz e passagem de foras estrangeiras prlo territrio nacional; f) tratados e convenes com naes estrangeiras; g) comrcio internacional e interestadual; h) regime de portos, navegao de cabotagem e nos rios e lagos do domnio da Unio; i) vias de comunicao interestadual; j) sistema monetrio e de medidas; bancos de emisso; k)socorro aos estados; l) matrias em que os estados tm competncia legislativa subsidiria ou complementar, nos termos do art. 5, 3; II, examinar, em confronto com as respectivas leis, os regulamentos expedidos pelo Poder Executivo, e suspender a execuo dos dispositivos ilegais; e mais seis incisos com competncias.

fortalecer o carter federativo do Senado. Veja-se por exemplo os incisos b) e d) do mesmo art. 90, que disciplinam intervenes federais nos estados e especialmente o pargrafo 3 do art. 41, o qual determina que: art.41.......................................................................................... ............................................................................................... 3 Compete exclusivamente ao Senado Federal a iniciativa das leis sobre a interveno federal, e, em geral, das que interessem determinadamente a um ou mais Estados. Note-se que entregue ao Senado uma iniciativa legislativa exclusiva, diretamente associada com a defesa dos interesses dos estados. O art. 88 incumbe o Senado da coordenao dos poderes federais entre si, o que causou alguma confuso na interpretao: em alguns casos (especialmente aqueles em que tinha competncias legislativas) o Senado atuava como um poder em si, em outros devia coorden-los.4 Um outro ponto que merece comentrio que, embora o projeto do Governo Provisrio fosse transformar o Senado num Conselho Federal, em que os membros seriam escolhidos pelas Assemblias Legislativas dos Estados, acabou predominando a eleio direta dos senadores pela populao. O exame das atribuies do Senado nos demonstra ter sido adotado o bicameralismo. verdade que num modelo diferente do anterior, com muitas ambigidades, mas conservando importantes funes para o Senado. Pontes de Miranda aponta nesta direo, ao mostrar que, embora formalmente no se reconhecesse a bicameralidade, ela est consagrada em vrios dispositivos constitucionais. Assim, se percorrermos as atribuies do Senado Federal, que se ps fora do captulo sobre Poder Legislativo, e se incluiu, foradamente, no captulo sobre a coordenao dos Poderes, logo nos persuadimos de que a forma no corresponde exatamente ao contedo da Constituio. (pg. 467) Para outros autores, contudo, a soluo adotada desfigurou o bicameralismo. Machado Horta assim descreve a distribuio de poderes
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Ver Pontes de Miranda, 1936, pgs. 760-2; Rabat,pg. 13

consagrada na Constituio de 1934: O processo legislativo bicameral de 1891 no ressurgiu, na pureza e no equilbrio de suas linhas, na Constituio de 16 de julho de 1934. A Constituinte de 1933/4, que foi particularmente brilhante pela fermentao de idias novas, recebeu forte influncia monocameral. As crticas ao Senado e o questionamento de sua permanncia de poder na estrutura do Poder Legislativo refletiram a influncia das idias polticas de vanguarda, e as razes invocadas na Assemblia Constituinte reproduziram, de modo geral, os fundamentos do monocameralismo das Constituies europias do primeiro ps-guerra, quando as tradies nobilirquicas, aristocrticas e estamentais da Cmara Alta no mais se conciliavam com a disseminada implantao do governo republicano e democrtico, verificada naquele perodo. No Brasil, o Senado estava inserido na estrutura republicana, desde 1891, para exprimir a representao eletiva e popular dos estados da federao. No obstante a diversidade das situaes, o fenmeno da alienao constitucional adquiriu profundidade. A Comisso Constitucional, nomeada pelo Chefe do Governo Provisrio, conhecida como Comisso do Itamarati, que teve na sua presidncia efetiva a figura ilustre de Afrnio de Mello Franco,deixou impresso no Anteprojeto de Constituio o modelo da Cmara nica, a Assemblia Nacional, rompendo com o bicameralismo que vinha do Imprio e prosseguiu no Estado Federal de 1891. A senatofobia brasileira alcanou seu momento culminante no perodo ps-1930.(...) A Constituio Federal de 1934 no acolheu a soluo monocameral de uma Assemblia Nacional, como propunha o Anteprojeto da Comisso do Itamarati, mas o bicameralismo recebeu profunda desfigurao em seu texto. Consagrou-se o bicameralismo incompleto, forma hbrida de ente irreconhecvel na pureza de suas linhas. O processo legislativo refletiu o hibridismo da soluo constitucional. Ele foi bicameral, quando se impunha a colaborao do Senado na confeco dos atos legislativos (arts. 22, 91, I, a-I), e monocameral, quando esta colaborao era dispensada (art.43). (pg.534) O autor considera uma profunda desfigurao do bicameralismo a reduo dos poderes do Senado empreendida pela Constituio de 1934. No entanto, ele no explica o motivo - por qu devem necessariamente as duas Casas ter os mesmos poderes? Na anlise dos dispositivos constitucionais,

vimos que o Senado conservou amplos poderes e que teve alguns aumentados, relacionados com o seu papel de cmara dos estados. Por qu no considerar este um modelo de bicameralismo interessante para a federao brasileira, pelo menos em tese? Aparentemente, a resposta est em que, pela diversidade de situaes, no Brasil o Senado deve exprimir a representao eletiva e popular dos estados da Federao. E, portanto, deve ter os mesmos poderes que a Cmara. A federao assim o exige. E isto explica tudo. Ora, j vimos que, pelo menos luz da experincia internacional, no bem assim. Parece fcil compreender que, ainda mais num pas com as desigualdades que existem no nosso, entre os estados, seja importante existir um rgo que zele pelo equilbrio entre eles. Porm, mais difcil compreender por qu este rgo deve ser todo-poderoso. Ainda mais quando, comparando experincias, descobrimos que outras cmaras federais cumprem suas funes de defender as unidades da federao sem invadir as da Cmara da cidadania. Em nossa avaliao, a experincia constitucional de bicameralismo em 1934 extremamente interessante, e deve ser melhor estudada. d) Constituio de 1937 A Constituio de 1937 se reveste de extrema centralizao em torno do Presidente da Repblica. Para se ter uma idia, a iniciativa de lei cabe ao Presidente - as Cmaras s tem iniciativa coletiva. Assim, embora o bicameralismo volte a ser explicitado em seu texto, o poder legislativo esvaziado. o que Machado Horta chama de Processo Legislativo nominal. O Senado transforma-se em Conselho Federal, como era proposta do Governo Provisrio em 1934 - seus membros so escolhidos pelas Assemblias Legislativas, um para cada Estado, podendo o Governador vetar a escolha. Alm disso, o Presidente nomeia dez membros. Os poderes do Senado tambm so diminudos: Para alm da relevncia menor do Parlamento na atividade legislativa, as demais atribuies da segunda Cmara tambm so minimizadas. O prprio Presidente do Conselho Federal no escolhido internamente. O Presidente

da Repblica designa um Ministro para funo."5 A Cmara tambm esvaziada, e os Deputados passam a ser eleitos por sufrgio indireto. e) Constituio de 1946 Aps o Estado Novo, a Constituio brasileira volta a adotar o modelo de 1891, em seus traos bsicos: bicameralismo explcito, amplos poderes para a Cmara federal, eleies diretas, para deputados e senadores. A Cmara dos Deputados representa o Povo - com distores da representao da populao, que foram mantidas - e o Senado representa os Estados. A modificao que surge que adotado o sistema proporcional para a eleio dos Deputados, enquanto para Senadores o sistema continua sendo majoritrio. No que tange diviso de competncias, mantm-se a bicameralidade completa, com as mesmas excees que havia em 1891: a Cmara continua tendo a primazia para legislar sobre matria financeira e fixao dos efetivos das foras armadas. A novidade que agora esta prerrogativa dividida com o Presidente da Repblica, o qual passou a ter explicitamente iniciativa de lei. Sua iniciativa exclusiva ainda pequena, e restringe-se a leis que criem empregos em servios existentes ou aumentem vencimentos. Por outro lado, registre-se que o Presidente ainda no tinha iniciativa para proposta de emenda constitucional, apenas para leis ordinrias. reafirmado o preceito anterior de que a discusso dos projetos de lei de iniciativa do Presidente comea na Cmara, agora com nova amplitude, pois o Presidente pode iniciar a elaborao das leis (na Constituio de 1891 vimos que apenas "oferecia"). O princpio o da unidade de direo para a iniciativa exercida pelo Presidente da Repblica: em vez de poder dirigir-se a qualquer das Cmaras, dirige-se, sempre, Cmara dos Deputados, se se trata de ato da competncia bicameral.6 Em relao a 1891, isto pode significar uma mudana importante para a Cmara - se a iniciativa presidencial de leis aumenta, ao ser explicitamente consagrada na Constituio, este fortalecimento repercute na
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Rabat, pg. 15 Pontes de Miranda, pg. 499

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Cmara, que tem a ltima palavra sobre estes projetos. No posssumos, porm, dados sobre a relevncia desta iniciativa para o processo legislativo da poca no existem estudos sobre a autoria das leis de ento. Considerando a semelhana do processo legislativo de 1946-64 com o de hoje, e o fato de que nos dois casos samos de governos autoritrios com fortes pendores legislativos ( exclusividade da iniciativa presidencial no Estado Novo, decretos-lei e decurso de prazo na ditadura de 64) possvel supor que a iniciativa presidencial fosse considervel tambm para aquele perodo. Assim sendo, a iniciativa dos projetos do Executivo pela Cmara teria uma importncia semelhante a que tem no processo legislativo de hoje, o que, juntamente com a excluso do Senado da iniciativa de leis financeiras e de fixao de efetivos militares,asseguraria
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Cmara

ainda

uma

certa

predominncia entre as duas Casas.

Por outro lado, o Senado aumenta competncias em relao ao primeiro modelo republicano, adotando-se duas inovaes da Constituio de 1934 - a competncia para autorizar emprstimos externos de estados e municpios e para suspender, no todo ou em parte, lei ou decreto declarados inconstitucionais por deciso definitiva do Supremo Tribunal Federal. Aumenta tambm o rol de autoridades que necessitam de sua aprovao para serem nomeadas.

f)Constituies do perodo da ditadura militar As disposies que se referem ao Poder Legislativo durante o perodo militar encontram-se nos Atos Institucionais n 1/64 e n 2/65, na Constituio de 1967 e na Emenda Constitucional de 1969. Iremos basicamente analisar as modificaes que se consolidaram na Carta de 1969. Durante a ditadura aumentaram enormemente os poderes do Executivo no que tange elaborao de leis; o presidente recebeu o direito de
O pressuposto deste raciocnio que o sistema funcionasse como hoje, tendo a Casa iniciadora a ltima palavra quando o projeto emendado. A redao do art. 69 da Constituio de 1946 sugere que o processo era o mesmo (art. 69. Se o projeto de uma Cmara for emendado na outra, volver primeira para que se pronuncie acerca da modificao, aprovando-a ou no. Pargrafo nico. Nos termos da votao final ser o projeto enviado sano). Em entrevista com D. Sara Abrao, que trabalhava na Mesa do Senado desde a dcada de 1960, esta confirmou que a prevalncia da Casa iniciadora j era praticada no perodo de 1946 a 64.
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expedir decretos-lei, que tinham vigncia imediata e deviam ser examinados pelo Congresso Nacional em sessenta dias - se este no o fizesse, os projetos eram considerados aprovados (a famosa aprovao por decurso de prazo). O Congresso s podia acatar ou rejeitar, no lhe era permitido emendar (ver art. 55 da Carta de 1969). Alm desta inovao, o presidente recebe iniciativa para propor emenda constitucional, o que no tinha anteriormente (art. 47 inc.II/1969). Outra inovao que surge com as Cartas do perodo ditatorial a faculdade concedida ao Presidente de solicitar urgncia para seus projetos. Os quais, se no fossem apreciados no prazo, tambm eram aprovados por decurso de prazo (art. 51/1969). Porm, foram criados dois tipos de urgncia: a urgncia bicameral, definida no caput, e a urgncia propriamente dita, expressa no 2 do art. 51: " 2 Se o Presidente da Repblica julgar urgente o projeto, poder solicitar que a sua apreciao seja feita em sesso conjunta do Congresso Nacional, dentro do prazo de quarenta dias." Desta forma, se inovou, tanto introduzindo a possibilidade de o Executivo controlar a agenda do Congresso, como introduzindo atividade legislativa nas sesses conjuntas - at ento estas examinavam apenas os vetos presidenciais. E mais, como ser destacado em uma interveno que veremos depois, do dep. Miro Teixeira na Assemblia Constituinte, fica a critrio do Executivo decidir se a lei votada em processo bicameral ou em sesso conjunta. Quanto s atribuies das Casas, tambm foi inovado no perodo: a Cmara deixou de ter a atribuio que tinha em todas cartas anteriores, divididas com o Executivo ou no, de iniciar legislao sobre matria financeira e efetivos militares. Uma simples comparao destes pontos com os dispositivos da Constituio de 1988 nos revelam que eles vieram para ficar, ainda que com modificaes. O decreto-lei transformou-se em medida provisria, porm sem o agravante da aprovao por decurso de prazo; a solicitao de urgncia tambm se manteve, atenuada tambm pelo fim da aprovao compulsria. Porm como veremos mais adiante, a utilizao dos dois institutos guarda muitas semelhanas

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com os anos do arbtrio. Tambm foram mantidas a diminuio das iniciativas da Cmara para as matrias citadas, e a iniciativa de reforma constitucional para o Presidente. E, por fim, em ponto que ainda muito pouco analisado, foi mantido o recurso s sesses conjuntas para legislar sobre projetos oriundos da Presidncia. Na avaliao que faremos a seguir, discutiremos as conseqncias da adoo destes dispositivos Procuramos condensar as informaes mais importantes da evoluo de nosso bicameralismo no Anexo II -1 que se encontra ao final deste captulo, em Anexo. Passemos agora avaliao desta evoluo.

2) Balano da evoluo do bicameralismo brasileiro luz do quadro anteriormente descrito, qual o balano que pode ser feito da evoluo do bicameralismo brasileiro? Vejamos a sntese que nos oferece Machado Horta, em captulo dedicado ao Processo Legislativo nas Constituies Brasileiras: O exame do processo legislativo brasileiro conduz a verificao inicial de uma constante, que a organizao bicameral do Poder Legislativo. No Imprio e na Repblica, o Poder Legislativo no conheceu tcnica organizatria diferente. Mas, se o bicameralismo uma constante, o outro dado que se extrai da organizao do Poder Legislativo Federal consiste na variedade de tipos de bicameralismo. Com efeito, h o bicameralismo imperial, com ingredientes aristocrticos, no Imprio. Na Repblica, o bicameralismo se iniciou sob o modelo do bicameralismo federal e de equilbrio, na Constituio de 1891. O bicameralismo de equilbrio sofreu considervel mutilao no bicameralismo incompleto ou monocameralismo temperado da Constituio de 1934; recebeu as regras dominantes do regime poltico no bicameralismo autoritrio da Carta nominal de 1937, para readquirir os traos perdidos do bicameralismo de equilbrio na Constituio Federal de 1946. O bicameralismo de equilbrio se desfez com o advento do processo legislativo da Constituio Federal de 1967, dominado pelo comando do Persidente da Repblica e pelas regras de aceleramento da deliberao congressual.

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Fixando os limites deste estudo no perodo republicano, tambm se impe consignar que, no tocante ao processo legislativo, o bicameralismo percorreu trajetria que, nascendo sob o signo da complexidade, alcanou mais tarde considervel simplificao no processo decisrio, como evidenciam duas medidas de largo alcance: a reduo dos movimentos alternados da reviso legislativa e a introduo da atividade legislativa nas sesses conjuntas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.(pg. 532) O quadro descrito pelo autor diverso do nosso - o autor pe nfase no bicameralismo de equilbrio, o que sugere a noo de igualdade que estamos combatendo. Porm, ainda que aceitssemos a denominao, ela nos diz pouco: que poderes esto equilibrados? Que poderes mudaram com o tempo? Ou no h diferenas importantes entre os 3 modelos chamados de equilbrio (1891, 1946, 1988)? Analisando especificamente o perodo que se inaugura com a Constituio de 1988, o autor se refere a uma renovao do processo legislativo, destacando uma srie de pontos que, embora importantes para o processo legislativo, como a iniciativa popular, por exemplo, no so importantes para a compreenso da evoluo do bicameralismo do perodo autoritrio para c. E, quando toca num ponto que central, a introduo das atividades legislativas nas sesses conjuntas, sua avaliao aponta no sentido contrrio ao nosso. Para ele, pode-se sintetizar a evoluo do processo legislativo brasileiro como progredindo do complexo ao simplificado, especialmente no que tange ao aumento da atividade legislativa em sesso conjunta. Porm, este aumento contribuiu para dificultar o processo legislativo, pelo menos no que diz respeito s medidas provisrias. Alm disto, aspecto central de um ngulo de estudo do bicameralismo, modifica-se o peso relativo das duas Casas na aprovao de projetos. Estes dois aspectos sero examinados na prxima Seo. Assim, nossa avaliao vai num sentido bastante diferente. A constatao que emerge ao se analisar a evoluo dos poderes das duas Casas ao longo do tempo a de um enfraquecimento da Cmara, ao passo que se fortalecem o Senado e o Executivo. A Cmara perde as primazias legislativas que dividia com o

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Executivo com relao a iniciativas de leis de impostos (no Imprio e em 1891) e matria financeira (1946), e com relao fixao de efetivos militares e recrutamento (competncia que dividia com o Executivo desde o Imprio at o golpe de 1964). O Senado tem ampliadas as suas competncias, pois passou a ter iniciativa legislativa em rea que era s da Cmara (matria financeira). Aumentou o seu controle sobre altas autoridades e com relao ao endividamento e financiamento dos estados. A partir da ltima Constituio, passa a controlar tambm o endividamento tambm da Unio. Vemos que o fortalecimento do Senado se d basicamente em reas que no envolvem estritamente a questo federativa - porqu, por exemplo, deve ser competncia exclusiva da Casa dos estados estabelecer os critrios para endividamento externo da Unio? O Executivo passa a ter iniciativa de lei, e a poder inclusive solicitar urgncia para seus projetos. Utiliza-se tambm do decreto-lei, durante o perodo militar, e das medidas provisrias com fora de lei na Constituio atual, sobre cujo abuso falaremos depois. Por outro lado,embora a Cmara tenha perdido ao longo do tempo a reserva de reas em que possua iniciativa legislativa exclusiva ou dividida apenas com o Executivo, manteve-se consistentemente ao longo das Constituies como a Casa iniciadora dos projetos do Executivo. A crescente importncia das sesses conjuntas para aprovao de projetos urgentes do Governo implica uma inverso deste preceito, modificando o peso das duas Casas no que tange aos projetos do Executivo. Este aumento tambm no se relaciona com a questo da proteo dos interesses dos Estados. A partir de 1988, embora a Constituio reafirme o preceito da unidade de direo, as Medidas Provisrias passam a ser votadas em sesso conjunta. Este procedimento no est expresso na Constituio - trata-se de uma interpretao, sobre a qual h controvrsias, e tempo que nos detenhamos em examinar como e com que conseqncias foi adotado.

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3 - Evolues recentes do bicameralismo: legislativa nas sesses conjuntas

a introduo de atividade

A sesso conjunta um procedimento em que as duas Casas se renem e discutem as matrias conjuntamente, porm as decises so tomadas separadamente por cada Casa. um procedimento distinto das sesses unicamerais, onde as duas Casas se dissolvem em uma s, tendo o voto de Deputados e Senadores o mesmo peso, como aconteceu na Assemblia Constituinte de 1986 a 1988 e na Reviso Constitucional de 1993-1994. O 3 do art. 57 da Constituio Federal trata das sesses conjuntas: "3 Alm de outros casos previstos nesta Constituio, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal reunir-se-o em sesso conjunta para: I- inaugurar a sesso legislativa; II- elaborar o regimento comum e regular a criao de servios comuns s duas Casas; III-receber o compromisso do Presidente e do VicePresidente da Repblica; IV- conhecer do veto e sobre ele deliberar." Alm dos casos acima expressos, duas importantes matrias so votadas atualmente em sesso conjunta: leis oramentrias e medidas provisrias. Vejamos separadamente como se d o procedimento para cada caso. a) Medidas Provisrias O entendimento de que as Medidas Provisrias devem ser apreciadas em sesso conjunta no est expresso na Constituio, donde derivam controvrsias interpretativas sobre qual seria a tramitao correta.8 A forma como so apreciadas foi definida pela Resoluo n 1 de 1989, do Congresso Nacional.9

Jos Afonso da Silva por exemplo entende que "no h outros casos de sesso conjunta exigidos" alm dos do art. 57 - assim, medidas provisrias no deveriam ser examinadas por este procedimento. Nosso objetivo principal , contudo, no a controvrsia interpretativa, mas examinar qual a prtica. 9 O autor da proposta foi o ento Senador Fernando Henrique Cardoso.

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Iremos analisar passo a passo a tramitao ali definida, desenvolvendo o argumento de que os poderes da Casa dos Estados foram aumentados. Para abreviar, utilizaremos a sigla MP para referirmo-nos s Medidas Provisrias. A tramitao de uma MP inicia por uma comisso mista de seis deputados e seis senadores. A comisso nomeada pelo Presidente do Congresso Nacional (que o Presidente do Senado) por indicao dos lderes. O prazo, contudo, para esta indicao exguo, expira s doze horas do dia seguinte ao da publicao da medida provisria na imprensa oficial (ver art.2). Esgotado o prazo, cabe ao Presidente do Congresso indicar os seus componentes. A comisso inicialmente deve examinar a admissibilidade da MP, tendo em vista os pressupostos de urgncia e relevncia, havendo recurso para o Plenrio do Congresso Nacional (ver art. 5). Esgotado o prazo definido de 5 dias sem que a comisso apresente parecer quanto admissibilidade , o Presidente do Congresso Nacional designa relator para proferir parecer em plenrio. Uma vez admitida a MP, inicia-se a apreciao do mrito pela comisso, que tem 15 dias para emitir parecer. Como no caso anterior, esgotado este prazo nomeado relator pelo Presidente do Congresso para parecer em plenrio. Aps a votao na comisso, a Medida Provisria do governo, o substitutivo do relator (que, se houver, chamado de Projeto de Lei de Converso10 ) e as emendas de deputados e senadores so votados em sesso conjunta, ou seja, pelo plenrio das duas Casas reunidas, seguindo as ordens de preferncia estabelecidas pelo regimento. A sesso presidida pelo Presidente do Congresso Nacional (o Presidente do Senado), e parlamentares de ambas as Casas podem se manifestar e oferecer emendas, seguindo as regras do regimento. Se a sesso conjunta, as votaes, contudo, so apuradas separadamente. A cada votao, a Mesa pergunta: "como vota a Cmara? e como vota o Senado?" apurando-se os resultados para cada Casa. Aquilo que no for aprovado em uma das duas Casas imediatamente derrubado, no mais podendo ser ressuscitado.

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A sigla utilizada no Congresso para os Projetos de Lei de Converso PLV

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Na prtica, isto significa que o poder que a Cmara tem, em se tratando de projetos do Executivo, diminui nas medidas provisrias. Na tramitao normal, seqencial, a Cmara pode reestabelecer o seu texto aps a reviso do Senado - em sesso conjunta no. Para melhor visualizar as diferenas entre os dois tipos de tramitao, elaboramos dois quadros, expostos a seguir (Tabs. II-1 e II-2).

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TABELA II-1 - TRAMITAO SEQENCIAL DOS PROJETOS DE LEI DO EXECUTIVO ( Tramitao normal- projetos entram pela Cmara)
CMARA SENADO 1) Aprova na ntegra 2) Rejeita (Veto) CMARA ----SITUAO FINAL Lei arquivado

I - Aprova projeto na ntegra

II - Rejeita Projeto na ntegra (Veto)

3) Aprova com modificaes ---

Decide sobre cada modificao ---

Lei (palavra final da Cmara) arquivado

III - Aprova o projeto com emendas

1) Aprova texto da Cmara na ntegra 2) Rejeita o projeto na ntegra

---

Lei

---

Arquivo

3) Aprova o texto Decide sobre cada com modificaes modificao

Lei (palavra final da Cmara)

Obs.: Na segunda rodada, a Cmara apenas pode optar entre seu texto ou o do Senado, no pode mais fazer outras modificaes. TABELA II-2 - TRAMITAO DE PROPOSTAS DO EXECUTIVO EM SESSO CONJUNTA: MEDIDAS PROVISRIAS (MPs)
MEDIDA CMARA PROVISRIA I - No h proposta de 1) Aprova alterao da MP M.P. 2) Rejeita M.P II - H proposta de 1) Aprova PLV alterao da MP (PLV)* 2) Aprova PLV com modificaes* * SENADO a) Aceita M.P. b) Rejeita M.P. --a) aceita PLV b) rejeita PLV a) aprova modificaes b) rejeita modificaes SITUAO FINAL Lei Cai M.P. Cai M.P. Lei Cai M.P. Lei (s aprovados Casas) com nas pontos duas

Lei (sem pontos aprovados s na Cmara) Lei Cai M.P. Cai M.P.

3) Rejeita PLV i) aprova M.P a) aprova M.P. b) rejeita M.P. ii) Rejeita tambm a M.P. ---

*Qualquer proposta de alterao resulta em PLV, significando que o Congresso no aprovou a MP tal como veio. A alterao pode se originar na Comisso Mista ou em Plenrio- para ns no importante como e de onde veio a proposta.

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**Quando aprovado o PLV, pode haver discordncias quanto a determinados pontos. Estas discordncias so apresentadas em forma de emendas, que podem ser de diversos tipos: supressivas, modificativas, aditivas etc. Cada emenda votada separadamente nas duas Casas, primeiro na Cmara, depois no Senado. Procuramos simplificar o quadro ao mximo, para no entrar em detalhes regimentais. O que importa destacar que, na tramitao normal dos projetos do Executivo, toda vez que h discordncias quanto a pontos especficos de um projeto, a deciso final cabe Cmara. O Senado pode usar seu poder de veto como ameaa para obter concesses nas negociaes, mas, uma vez que no rejeite o projeto, a palavra final da Cmara. Na tramitao das Medidas Provisrias, a situao se modifica: a lei na ntegra deve ser aprovada na Cmara e no Senado. Cada ponto especfico de um projeto deve receber a aprovao das duas Casas, as emendas no voltam Cmara para a deciso final. Vamos usar uma proposta hipottica para entender os mecanismos e suas diferenas. Imaginemos uma proposta de lei tributria do Executivo, alterando alquotas das contribuies para o imposto de renda, em que a Cmara quisesse apenas reduzir as alquotas de contribuio das pessoas fsicas. Se a proposta viesse em forma de projeto de lei, a Cmara introduziria esta reduo. Se viesse em forma de Medida Provisria, s haveria a reduo se o Senado tambm concordasse com ela. Esta possibilidade, contudo, no havia no sistema anterior: se estivssemos nos anos 50, por exemplo, sob a vigncia da Constituio de 1946, a mesma proposta tributria s se tornaria lei com a modificao da Cmara, no haveria alternativa para o Executivo. Ocorre, pois, um aumento do poder do Senado na aprovao das matrias oriundas do Executivo. O uso das Medidas Provisrias pelo Executivo pode ser interessante no apenas pela sua vigncia imediata, mas tambm porque sua aprovao se d em condies diferentes das que ocorrem na tramitao normal, e isto em determinadas situaes pode fazer diferena (situaes em que o governo conte com maioria apenas no Senado, por exemplo). Antes de passarmos avaliao da situao descrita, vejamos

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rapidamente o que acontece com as leis oramentrias. b) leis oramentrias As leis oramentrias tambm modificaram sua tramitao a partir da ditadura militar. A proposta oramentria do Executivo passou a ser enviada ao Congresso Nacional, iniciando sua tramitao por uma Comisso Mista de Deputados e Senadores, a nica comisso permanente do Congresso Nacional. O fato de iniciar a tramitao por uma comisso permanente uma diferena importante, como j veremos. O relatrio aprovado na Comisso Mista de Oramento enviado ao plenrio das duas Casas, onde em sesso conjunta votado num procedimento igual ao descrito para as Medidas Provisrias. Aplicando s leis oramentrias o mesmo raciocnio que utilizamos para as medidas provisrias, concluiremos que houve um aumento do poder do Senado com relao ao Oramento da Unio. Somente so aprovadas destinaes de recursos que contem com seu aval. No entanto, aqui pode-se argumentar que a matria federativa - a distribuio de recursos oramentrios um assunto para o qual pode-se exigir a igualdade dos estados. Ainda que o argumento seja tambm controverso, iremos aceit-lo para o momento e nos deteremos nas medidas provisrias.

4) Avaliao do impacto do aumento da atividade legislativa em sesses conjuntas, especialmente no caso das Medidas Provisrias O aumento da atividade legislativa em sesses conjuntas no um aspecto secundrio na produo legislativa atual - conforme apontam Figueiredo e Limongi, a maior parte das leis aprovada no perodo de 1988 a 1994 o foi em sesso conjunta.11 A importncia das MPs no tampouco apenas quantitativa, pois pode-se presumir que projetos importantes, pelo menos do ponto de vista do Executivo, venham para o Congresso sob esta forma. No entanto, as anlises sobre o processo legislativo de 1988 em diante no do o destaque devido a esta questo. As referncias sobre as
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Do total de 1259 leis aprovadas entre 1989-94, 745 foram votadas em sesso conjunta.

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sesses conjuntas que encontramos nas obras que tratam do poder legislativo e do processo de elaborao de leis so por demais genricas e no avaliam o impacto que pode ter essa mudana no processo decisrio. Exceo Machado Horta - na passagem h pouco citada, vimos que o autor considera a introduo da atividade legislativa nas sesses conjuntas um dos elementos centrais da "considervel simplificao do processo decisrio" ocorrido durante a evoluo de nosso bicameralismo. Em outra passagem, em que comenta o "alargamento da incidncia da sesso conjunta" operado pela Constituio de 1967 e mantido pela de 1969, o autor acrescenta: "A sesso conjunta da Cmara e do Senado Federal conduz ao maior rendimento dos trabalhos legislativos, que o objetivo do Parlamento moderno, e acelera o processo de votao das leis, de modo a atender s reivindicaes da sociedade contempornea." (pg. 544) Esta avaliao no considera um aspecto central do ngulo do bicameralismo que a alterao do equilbrio de poderes entre as Casas. Alm disso, nem a pretensa "simplificao" pode ser aceita sem examinar a prtica da utilizao deste instrumento. Em primeiro lugar, para discutir este ponto, necessrio distinguir as leis oramentrias das medidas provisrias, que so, como vimos as duas principais matrias tratadas nas sesses conjuntas. Para as leis oramentrias, pode-se aceitar que o processo oramentrio de hoje seja mais simplificado do que era no perodo 1946-64. Para os demais projetos do Executivo, contudo, no. E a diferena simples - no primeiro caso, a Constituio instituiu uma Comisso Mista12 de Oramento, permanente, qual so encaminhadas todas as propostas que venham do Executivo sobre matria oramentria. No entanto, para o exame das Medidas Provisrias no existem comisses do Congresso pr-existentes - quem tem comisses permanentes so as duas Casas, individualmente tomadas. As Medidas Provisrias para iniciarem sua tramitao exigem a constituio de uma Comisso Mista, para cada uma delas. A mesma coisa acontecia durante o regime militar para o exame dos decretos-lei.
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Comisso mista aquela composta de deputados e senadores.

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Para compreendermos qual a dificuldade deste procedimento, iremos invadir a matria do prximo captulo, que so os debates da Assemblia Constituinte, para resgatar uma exposio preciosa feita por D. Sara Abrao13 Subcomisso do Poder Legislativo. A exposio avalia os problemas do processo legislativo vigente no perodo autoritrio: "O Congresso Nacional deixou de ter um sistema bicameral para reunir-se constantemente em sesses conjuntas. A maior parte das matrias - as mais importantes sempre foram apreciadas em sesses conjuntas. Isso deu origem a uma pletora de comisses. Tnhamos comisses mistas em nmero de 100 ou 200 por ano, formadas para exame de decretos-lei, projetos de lei, propostas de emendas constitucional e outras matrias. Fiz um levantamento, s para V. Ex terem idia: em 83, houve 394 sesses conjuntas; em 85, 372; em 86, num ano eleitoral, 155. Comisses mistas constitudas em 82: 182, sendo 78 para exame de decretoslei; em 83, 172, sendo 104 para exame de decretos-lei; em 84, 137, sendo 62 para decretos-lei; em 85, 128, sendo 31 para decretos-lei; e em 86, 54, destas 25 para exame de decretoslei. Ento, em funo deste nmero de comisses, o Congresso Nacional no pde legislar; fez de conta que legislou, porque a verdade que ningum tomava conhecimento dos decretos-lei, a no ser de um ou de outro que despertava maior interesse entre os parlamentares e na populao." E continua: "S para conhecimento de Vs. Exas., temos atualmente no Congresso Nacional 133 mensagens submetendo decretos-lei, que aguardam leitura. Sabem Vs. Exas. desde quando? Desde o Decreto-lei n 2192, de 26 de dezembro de 1984. Quer dizer, h dois anos e quatro meses foi expedido o decreto-lei que aguarda leitura no Congresso, para iniciar sua tramitao. So 133 aguardando leitura, fora os que j esto em tramitao. O SR. CONSTITUINTE VICTOR FACCIONI - E o que impede a sua leitura?

D. Sara Abrao trabalha h mais de trinta anos na Secretaria da Mesa do Senado, tendo sido Secretria-Geral da Mesa na dcada de 70. A exposio reproduzida foi feita na 6 reunio ordinria da Subcomisso do Poder Legislativo na Assemblia Constituinte. (DANC -Suplemento, 14 de maio de 1987, pgs. 21 e 22)

13

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A SR SARA ABRAO - O que impede a leitura, Sr. Constituinte, que, para cada decreto-lei, tem de se organizar uma comisso mista. E se forem designadas 15 comisses mistas num mesmo dia, elas nunca vo reunir, porque tm de ter uma estrutura, funcionrios, Deputados e Senadores que faam parte delas. No h possibilidades, e isto para os decretos-lei. Temos tambm proposta de emenda constitucional, cada qual exigindo uma comisso mista. No h comisses permanentes no Congresso - e nem deve haver. O que devemos fazer acabar com as sesses conjuntas, simplesmente. (...) Veja, Sr. Constituinte, que desse total de decretos-lei, 18 tratam de medidas econmicas, Plano Cruzado I, emprstimo compulsrio, Plano Cruzado II. E eles esto a, sem que o Congresso Nacional tenha sequer deles tomado conhecimento ainda, por impossibilidade material de serem examinados, quando, se tivessem sido mandados para Casas separadas, para o exame de comisses permanentes, pelo menos a Cmara deles j teria tomado conhecimento. Ento, veja V. Exa. que o Congresso Nacional no toma conhecimento de decreto-lei; a verdade esta, ningum toma conhecimento. uma legislao exclusivamente do Executivo." O quadro descrito praticamente igual ao atual, basta substituir na descrio a palvra "decretos-lei" por "medidas provisrias", com a diferena que as MPs se perpetuam por reedies mensais sucessivas. Assim, a ausncia de uma estrutura anterior como as comisses permanentes pode ser de importncia decisiva: observa-se uma situao de dificuldade material para que o Congresso cumpra seu papel. Evidentemente, a discusso deste problema exige que se discuta o instituto da medida provisria e a forma como o Executivo tem se utilizado dela. O problema no teria as dimenses que tem, no tivesse o Poder Executivo passado a legislar por este recurso, sobre as mais diversas matrias. Uma excelente anlise deste ponto fornecida pelo trabalho da professora Carmen Rocha14, apresentado na Cmara dos Deputados na Comisso Especial que analisa a PEC das Medidas Provisrias. A autora comenta que o ritmo de apresentao de MPs no Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso (incluindo as reedies) de duas por dia.

14

Rocha, Carmen (1997)

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De qualquer forma, para as Medidas Provisrias, no se pode falar de "simplificao do processo legislativo" ocorrida com as sesses conjuntas. Ao contrrio, a dificuldade de se deliberar sob este processo tem contribudo para transferir poder de legislar do Poder Legislativo para o Poder Executivo. Os trechos citados do depoimento de D. Sara destacam as dificuldades que surgem com as sesses conjuntas do ponto de vista das relaes Legislativo- Executivo. No entanto, existe um outro aspecto, que do ngulo de estudo do bicameralismo muito interessante, que tambm abordado com preciso pela exposio: "Hoje temos dois tipos de lei na mesma hierarquia, mas uma de primeira e uma de segunda categoria. Temos uma lei votada pelo Congresso Nacional, reunido, em que a matria s considerada aprovada e encaminhada sano quando houver votao igual na Cmara e no Senado. Votase na Cmara, o projeto vai para o Senado; vota-se no Senado e se este o rejeitar, estar rejeitado; se a Cmara o rejeitar, estar rejeitado. Ento, s permanece no projeto o que realmente foi aprovado pelas duas Casas. Temos agora um outro tipo de lei, de segunda categoria, votada em Casas separadas, em que h ditadura da Casa iniciadora. um projeto apresentado no Senado por um Senador vai Cmara, que emenda ou suprime artigos, ou modifica ou acrescenta disposies. Volta ao Senado, e este rejeita todas as alteraes da Cmara e manda o projeto, tal qual o mandou para a Cmara inicialmente, quer dizer, s com a aprovao do Senado, sano. E o mesmo acontece com a Cmara." Tivemos um caso muito importante na Lei do Divrcio (Nelson Carneiro). O projeto foi apresentado no Senado, a Cmara suprimiu determinada disposio, alm de fazer outras alteraes e o devolveu com emendas ao Senado. Quanto quele artigo que tinha sido suprimido pela Cmara, o Senado resolveu aprovar apenas parte da supresso, modificando por completo o que a Cmara tinha deliberado e assim foi sancionado." D. Sara descreve , luz dos anos de experincia na Secretariageral da Mesa, a distino entre os dois tipos de procedimento legislativo em que temos insistido. Para alguns casos, prevalece a vontade da casa iniciadora para outros no. Esta hierarquia descrita no se relaciona com a federao - o poder

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da Casa iniciadora pode sobrepor-se em qualquer assunto (na lei do divrcio, vimos que prevaleceu o Senado), mesmo se tratando de questo "federativa". Se a Cmara iniciar um projeto que agrave problemas de equilbrio regional, e o Senado fizer emendas, ou seja, no usar seu poder de veto, a Cmara pode manter seu texto contra a vontade da Casa dos Estados. Porm, no devemos esquecer que a iniciativa das leis no totalmente aleatria em nosso sistema - como se viu, especialmente importantes so os projetos do Presidente, que sempre entraram pela Casa do Povo. E que, portanto, sempre a tiveram a deciso final. A mudana que se opera com a apreciao, seja dos decretos-lei ou das medidas provisrias, em sesso conjunta do Congresso Nacional significa um aumento de poder da Casa revisora destes projetos, que necessariamente o Senado. Um aumento de poder com relao a matrias do Executivo, que no dizem respeito a questes federativas. 5) Concluso e avaliao das Proposies 6 e 7 A anlise da evoluo das competncias do Senado em nosso bicameralismo aponta no sentido de um aumento dos poderes desta Casa. O Senado se fortalece com o aumento da atividade legislativa nas sesses conjuntas e a Cmara perde parte do poder em uma rea que sempre foi sua, a prerrogativa de iniciar (e terminar) a tramitao dos projetos do Executivo. O Senado aumentou tambm suas competncias exclusivas no art. 52 , incisos III a IX, de nossa Carta Magna de 1988, conforme vimos na seo anterior. A Cmara, alm de passar a dividir poderes na aprovao dos projetos do Executivo, deixa de ter prerrogativas em matria financeira que tinha na Constituio de de 1946 e nas anteriores. Com isto consideramos demonstradas nossas hipteses 6 e 7, in verbis: "6) A partir do regime militar, aumentaram os poderes do Senado, especialmente com relao aos projetos do Executivo, um aumento que se consolidou no processo legislativo ps-88";

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"7) As competncias da Cmara, por sua vez, diminuram, especialmente a partir do regime militar". No caso das sesses conjuntas, o aumento no est expresso no texto constitucional, e decorre de interpretao. As competncias do art. 52, porm so expressas e foram objeto de debate durante a Assemblia Nacional Constituinte. No prximo captulo iremos analisar como se deram os debates e como se chegou ao texto final durante os trabalhos de elaborao da Constituio de 1988.

27 ANEXO QUADRO II - 1 COMPARAO DAS ATRIBUIES LEGISLATIVAS DE CMARA E SENADO


Constituio de 1824 Constituio de 1891 Constituio de 1934 Constituio de 1946 Constituio de 1969 Constituio de 1988

1) Competncias privativas da Cmara dos Deputados

A Cmara inicia reforma constitucional; inicia legislao sobre Impostos e fixao de efetivos militares

A Cmara inicia legislao sobre impostos e fixao de efetivos militares.

Cmara tem predominncia Senado s tem competncias para legislar nas matrias definidas nos arts. 90, 91 e 41 3.

Leis de fixao das Foras Armadas e todas as lei sobre matria financeira eram da Cmara e do Presidente; (art. 67, 1).

Tira da Cmara dos Deputados a responsabilidade conjunta por Foras Armadas e leis financeiras (art. 57, inc. I e IV).

No tem mais iniciativa exclusiva para nenhuma matria legislativa diferena em relao ao Senado apenas quanto entrada dos projetos do Executivo.

2) Entrada de propostas do Executivo pela Cmara Projetos do Imperador iniciavam tramitao pela Cmara.

No h iniciativa do Executivo; porm projetos "oferecidos" pelo Presidente iniciam a discusso pela Cmara.

Art. 67, 3: projetos de iniciativa do Presidente comeavam na Cmara.

Art. 56, pargrafo nico era semelhante ao de hoje.

Art. 64. A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos Deputados.

3) Competncias privativas do Senado Federal.

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Constituio de 1824 Constituio de 1891 Constituio de 1934 Constituio de 1946 Constituio de 1969 Constituio de 1988

a) controle dvidas emprstimos

sobre e Introduz competncia privativa do Senado para autorizao de emprstimos externos de Estados e Municpios. Repete dispositivo de 1934, proibindo aos Estados e Municpios contrair emprstimo sem prvia autorizao do Senado Federal. (art. 63, inc. II e art. 33) Compete ao Senado: autorizar emprstimos, operaes ou acordos externos de Estados e Municpios, ouvido o Presidente (art. 42, inc. IV) - fixar, por proposta do Presidente, limites globais e condies para as dvidas dos Estados e Municpios (art. 42, inc. VI) Poder sobre dvidas e operaes financeiras dos estados aumenta, passando a induir o controle sobre a Unio (incisos V,VI, VII, VIII e IX do art. 52)

b) Competncia para aprovao de autoridades Senado aprova indicao dos membros do Supremo Tribunal Federal e dos ministros diplomticos Aumenta rol de autoridades que devem ser aprovadas pelo Senado (este aprova a indicao dos magistrados nos casos estabelecidos na Constituio, do Procurador-Geral da Repblica, dos Ministros do Tribunal Retira do Senado o controle sobre o Procurador-Geral e membros do Conselho Nacional de Economia. (art. 42, inc. I) Aumentou o nmero de autoridades que devem ser aprovadas pelo Senado ( presidente e diretores do Banco Central, ProcuradorGeral da Repblica, titulares de outros cargos que a lei determinar )

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Constituio de 1824 Constituio de 1891 Constituio de 1934 Constituio de 1946 Constituio de 1969 Constituio de 1988

de Contas, do Prefeito do Distrito Federal, dos membros do Conselho Nacional de Economia e dos chefes de misso diplomtica de carter permanente). (art. 63, inc. I) 4) Iniciativa das leis privativa dos membros do Congresso Nacional. Presidente pode "oferecer" projetos, mas no iniciar tramitao. Senado tem competncia legislativa apenas para algumas matrias; para interveno federal tem iniciativa exclusiva. Iniciativa de leis ordinrias cabe ao Presidente e a membros e comisses da Cmara e do Senado. O Presidente no tem iniciativa para propor emendas constitucionais. Incluiu tribunais federais nos casos precedentes. D ao Presidente iniciativa de proposta de emenda constitucional. Mantm iniciativa de lei ordinria e de emenda constitucional para o Presidente (arts. 60 inc. II, e art. 61).

5) Medida Provisria ou similar No existe. No existe.

No existe.

No existe.

Ressurge o decretolei e introduzida a solicitao de urgncia, sendo os projetos nesta condio aprovados por decurso de prazo. (o decreto-lei surgiu pela 1 vez na

Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado

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Constituio de 1824 Constituio de 1891 Constituio de 1934 Constituio de 1946 Constituio de 1969 Constituio de 1988

Constituio 1937) 6) Solicitaes de urgncia do Executivo No existe. No existe.

de extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias.

No existe.

No existe.

Introduz-se a possibilidade de o Presidente solicitar urgncia para seus projetos, podendo a tramitao ser bicameral ou em sesso conjunta, em quarenta dias a critrio do Presidente; no sendo votado, o projeto aprovado por decurso de prazo.

Art. 64. .............................. 1 O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de projetos de sua iniciativa. 2 Se, no caso do pargrafo anterior, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias, sobre a proposio, ser esta includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais assuntos, para que se ultime a votao.

7) Iniciativa de leis oramentrias - Art. 87, inc. XVI - - Art. 65 proposta de competncia oramento Poder Executivo competncia fixao de leis exclusiva do oramento. Presidente. do a de Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II as diretrizes oramentrias;

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Constituio de 1824 Constituio de 1891 Constituio de 1934 Constituio de 1946 Constituio de 1969 Constituio de 1988

Oramento era votado como qualquer projeto, seqencialmente.

Art. 66 estabelece que o projeto de lei oramentrio seria votado conjuntamente pelas duas Casas, passando primeiro por uma Comisso Mista, como se d hoje.

III - os oramentos anuais. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

8) Regra de deciso quando h divergncias entre as Casas Procedimento complexo: Cmara revisora pode impor emendas que aprove com maioria de 2/3, a menos que a Casa iniciadora as rejeite por igual maioria. art. 69. Se o projeto de uma Cmara for emendado na outra, voltar primeira para que se pronuncie acerca da modificao, aprovando-a ou no. Pargrafo nico. Nos termos da votao final ser o projeto enviado sano Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto ao Presidente da

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Constituio de 1824 Constituio de 1891 Constituio de 1934 Constituio de 1946 Constituio de 1969 Constituio de 1988

Repblica, aquiescendo, sancionar. 9) conjuntas Sesses Sesso conjunta era para iniciar sesso legislativa e apreciar veto Introduz atividade legislativa nas sesses conjuntas (decretos-lei, projetos urgentes do Executivo e oramento)

que, o

Permanece atividade legislativa nas sesses conjuntas para votao do oramento e das medidas provisrias

CAPTULO III O BICAMERALISMO NA ASSEMBLIA CONSTITUINTE DE 1988 Neste captulo iremos focar como foi definido o desenho constitucional das funes do Senado. Iremos tambm analisar como foram tomadas as decises sobre a composio atual da Cmara. As Sees 1 a 4 analisam os debates e votaes em cada fase do processo constituinte, e na Seo 5 apresentamos nossas concluses. Para compreendermos a evoluo dos debates durante a Constituinte, devemos inicialmente rememorar as fases em que se deu a elaborao do texto constitucional.1 A primeira fase foi a diviso dos temas em comisses e subcomisses. O nosso assunto fez parte basicamente da agenda da Subcomisso do Poder Legislativo, dentro da Comisso da Organizao dos Poderes e Sistema de Governo. Depois das Comisses Temticas, as matrias foram reunidas e votadas na Comisso de Sistematizao. A partir da, houve mais duas votaes em Plenrio, em 1 e 2 Turno. Vejamos um rpido cronograma dos trabalhos. CRONOGRAMA DOS DEBATES E VOTAES SOBRE PODER LEGISLATIVO NA CONSTITUINTE DE 1988 8/4/87 a 22/5/87 - Discusso e votao do Captulo sobre Poder Legislativo na Subcomisso do Poder Legislativo (32 votaes de destaques) Relator - Dep. Jos Jorge 27/5/87 a 14/6/87 - Discusso e votao na Comisso da Organizao dos Poderes ( 60 votaes de destaques) Relator -Dep. Egdio Ferreira Lima 29/10/87 a 5/11/87 - Discusso e votao na Comisso de Sistematizao
O livro de Mauro Mrcio Oliveira (1993) oferece um claro e sucinto panorama dos trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte, alm de indicar as fontes para pesquisa.
1

(votaes n 289 a 323) Relator - Dep. Bernardo Cabral 17/3/88 a 22/3/88 - Discusso e votao no Plenrio (votaes n 265 a 314) Relator - Dep. Bernardo Cabral As discusses e votaes de todas estas fases encontram-se registradas no Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (DANC) e podem ser localizadas pelas datas, pelo nmero das sesses ou pelo nmero das votaes. Antes de passar s questes que nos interessam, existem algumas circunstncias que marcaram os debates sobre o tema Organizao dos Poderes na Constituinte que cabe ressaltar. Em primeiro lugar, existia uma preocupao, expressa desde o primeiro dia na subcomisso, e reafirmada em todas as sesses, de retomar as prerrogativas do Poder Legislativo perdidas durante a ditadura militar. Assim, as questes de atribuies de cada Casa do Poder Legislativo (Cmara x Senado) perdiam um pouco de sua importncia, frente a questo maior de reduzir os poderes do Presidente da Repblica (Executivo x Legislativo). Porm, este processo de retomada de poderes para o Legislativo se d marcado pela poltica de compromisso com o regime anterior que caracterizou a transio da ditadura para a democracia. Talvez o melhor exemplo disto esteja no mbito da Subcomisso do Poder Legislativo, onde a sesso marcada especificamente para discutir "Prerrogativas do Poder Legislativo" teve como nicos expositores 3 ex-presidentes da Cmara durante o regime militar (Nelson Marchezan, Flvio Marclio e Clio Borja), personagens cuja trajetria, independente da atuao que tenham tido frente da Instituio, marcada pelo compromisso - ou no teriam sido Presidentes neste perodo. Especificamente com relao ao tema competncias do Senado, existe uma outra questo que no deve ser esquecida: os constituintes no foram eleitos exclusivamente para fazer uma nova Constituio, mas eram deputados e senadores. legtimo supor que para muitos a existncia do Senado fizesse parte de um projeto poltico e pessoal, difcil de ser abstrado. Este problema chegou a ser levantado durante a votao, na Comisso de Sistematizao, da

emenda prevendo o unicameralismo. O Dep. Lysneas Maciel seguinte questo de ordem:

formulou a

"Sr. Presidente, como est sendo votada questo que envolve o interesse de uma grande parte da Comisso de Sistematizao, fao uma indagao Mesa. Antes, porm, quero lembrar que minha emenda protege o direito adquirido, prevendo, no caso da extino do Senado, a transformao automtica dos Senadores em Deputados. Minha pergunta se aquele dispositivo regimental que probe que o Parlamentar vote em causa prpria seria aplicvel aos Srs. Senadores membros da Comisso de Sistematizao." Responde o Presidente da Sesso, naquele momento o Senador Fernando Henrique: "Sr. Deputado, aqui somos Constituintes e vamos votar pensando no Brasil e no no interesse pessoal de quem quer que seja. (Palmas) difcil porm delimitar at que ponto a Casa qual pertence o constituinte teve influncia nas suas decises. Veremos que pelo menos em uma votao em que se decidiam poderes do Senado os senadores votaram em bloco. Porm, existe uma outra questo quanto origem dos Constituintes que particularmente relevante: a regio qual pertenciam. A Assemblia Nacional Constituinte sobre-representava as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste do pas - com 40% da populao brasileira, detinham a maioria do plenrio, com 52% dos votos2. At que ponto isto pode ter gerado conseqncias ser examinado depois. Por fim, um aspecto importante para que possamos entender algumas das decises que foram tomadas na Constituinte quanto a competncias das Casas a questo do sistema de governo. Ao longo da maior parte do perodo em que se realizaram os trabalhos das Comisses, prevaleceu a opo pelo sistema parlamentarista. Foi este o sistema adotado pelas Subcomisses do Poder Executivo e do Poder Legislativo, reafirmado depois pela Comisso de Organizao dos Poderes e mais uma vez aprovado na Comisso de Sistematizao. Apenas no Plenrio que foi revertida a opo, voltando-se ao
2

Estas regies tinham 292 parlamentares de um total de 559.

regime presidencialista. Analisaremos agora os debates que se deram ao longo do funcionamento da Subcomisso e aqueles ocorridos por ocasio de cada votao nas fases posteriores, bem como os textos dos respectivos substitutivos nos pontos que nos interessam. Para facilitar o acompanhamento das principais mudanas que ocorreram ao longo das diferentes fases, organizamos um quadro sinttico, apresentado nas prximas pginas (Quadro III-1).

QUADRO III - 1 PEQUENO ROTEIRO DA EVOLUO DAS DEFINIES SOBRE O BICAMERALISMO DURANTE A CONSTITUINTE
ASSUNTO Projeto aprovado na Subcomisso do Poder Legislativo 8/4/87 a 22/5/87 Projeto aprovado na Comisso de Org. dos Poderes 27/05/87 at 14/6/87 Projeto aprovado na Comisso de Sistematizao 29/10/87 a 5/10/87

PLENRIO

1. Regime de Governo

Parlamentarismo Parlamentarismo (Formao do Governo (idem - art. 9) compete Cmara - art. 9) 2. Unicameralismo Votado sem discusso Perde por 47 a 5 nem encaminhamento; perdeu por unanimidade 3) Competncias do Senado Aumentam competncia em relao dvida da do Senado em relao Unio endividamento da Unio e nomeao de autoridades (correspondendo aos inc. III a VI do art. 52 da Constituio de 88) (art. 10)

Parlamentarismo (idem - art. 64)

1 T Presidencialismo

2 T

Votao n 289 (Perde por 62 a 17) Novas competncias em relao ao endividamento, iguais aos inc. VII, VIII e IX da Constituio de 88 (art. 65) (Votao n 295: emenda tenta transferir poderes dos incisos III a VII, do Senado para o Congresso Nacional: perde por 69 a 23) 1 Substitutivo eleva o teto para 80 Votao de emenda do Dep. Osxaldo Coelho

4. Representao estados na Cmara

dos Fixa em 60 o nmero mximo de Deputados que um estado pode ter

ASSUNTO

Projeto aprovado na Subcomisso do Poder Legislativo 8/4/87 a 22/5/87

Projeto aprovado na Comisso de Org. dos Poderes 27/05/87 at 14/6/87

Projeto aprovado na Comisso de Sistematizao 29/10/87 a 5/10/87 retorna o teto para 60 Deputados Executivo no pode idem mais solicitar apreciao de projetos pelo Congresso em sesso conjunta. (art. 78) Art. 76

PLENRIO

4. Sesses conjuntas

Executivo pode solicitar Idem (art. 26, 3) tramitao de seus projetos por sesses conjuntas do Congresso Nacional, devendo ser apreciados neste caso, em 30 dias. (art. 24, 2) 5. Medidas Provisrias Previstas desde o primeiro Art. 24, 1 projeto, devendo ser encaminhadas ao Congresso Nacional; no se menciona sesses conjuntas.(art. 23(?) 1) 6. Casa em que iniciam os Projeto do Executivo e dos Idem (art. 26) projetos do Executivo e Tribunais iniciam pela Tribunais. Cmara, salvo se requisita sesso conjunta (art. 24)

idem

Permanece incio de Idem (art. 76). projetos externos pela Cmara, sem exceo para sesses conjuntas. (art. 78) 7. Tramitao dos projetos Projeto de Lei aprovado Idem, s muda redao Idem (art. 79) Idem (art. 77) de lei. em uma Casa revisto (art. 20) pela outra; devolvido se emendado e arquivado se rejeitado (art. 26)

1) Subcomisso do Poder Legislativo A Comisso de Organizao dos Poderes foi dividida em 3 Subcomisses, uma para cada poder (Legislativo, Executivo e Judicirio). A subcomisso especfica seria o espao destinado a debater detalhadamente as definies sobre o Poder Legislativo. O material bsico do qual a Subcomisso partiu foi a Constituio anterior (1969), o Projeto Afonso Arinos e uma proposta elaborada por uma comisso interpartidria, composta de deputados e senadores, conforme explicita o Presidente na 1 sesso ordinria da Subcomisso. A Comisso funcionou de 8 de abril at 23 de maio de 1987, data na qual votou o Substitutivo do Relator e as emendas de Constituintes.1 Foram realizadas 10 sesses ordinrias e 9 sesses extraordinrias, sendo 5 Audincias Pblicas com autoridades e especialistas no assunto. O Relator, Dep. Jos Jorge, na 1 Sesso apresentou uma proposta de calendrio de discusses. A primeira discusso foi justamente sobre o sistema unicameral ou bicameral e o funcionamento do Congresso. Analisando as atas desta sesso, com alguma surpresa constatamos que o bicameralismo praticamente no foi debatido. Em 5 pginas de debates, registradas no dirio da Assemblia Nacional Constituinte, apenas trs das vinte e oito intervenes (excludas as intervenes do presidente da Comisso, que apenas dirigiu os debates) trataram do tema. As restantes debateram recesso parlamentar, convocao extraordinria e outros assuntos relativos ao funcionamento do Congresso. Examinando as trs intervenes que abordaram o tema, notamos o seguinte: apenas duas abordam propriamente a questo em debate, por isto as reproduziremos aqui. O primeiro a manifestar-se foi o constituinte Farabulini Jr., o qual declarou: "Quanto aos sistemas unicameral e bicameral, desde logo, de minha parte, entendo que se dever manter o sistema bicameral, com a representao dos estados pelos Srs. Senadores. O motivo bvio, pois, a se manter a Federao, dever ser mantida tambm a representao pelo Senado Federal.
O regimento da Constituinte determinava que no era necessrio ser membro da Comisso para apresentar emendas.
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No que tange durao do mandato parlamentar, permaneo com a idia de votar a favor dos oito anos para Senador e dos quatro para Deputados. Portanto, no meu modo de entender, nenhuma modificao substancial deveria ser feita, neste particular, no texto vigente." A seguir, aborda outros assuntos. O Presidente da Comisso o interrompe para pedir que as intervenes centrem sobre o tema do bicameralismo, e indaga do relator qual sistema consta das trs propostas que servem de base Comisso. Este assim responde: "No caso, o sistema bicameral mantido nas trs propostas. Na realidade, este aparentemente no um assunto muito polmico. A maioria dos Constituintes, parece-me, faz opo pelo sistema bicameral, apesar de alguns preferirem o unicameral. No caso, porm, de se optar pelo regime parlamentarista, a sim que tem que se verificar uma forma de estabelecer atribuies mais efetivas ao Senado. Tenho visitado alguns pases de regime parlamentarista, como por exemplo o Canad, e verifico que l, o Senado uma espcie de refgio de aposentados. Um Deputado que tenha sido Presidente da Cmara, foi isso e aquilo, quando no se elege e chega ao fim da carreira, nomeado Senador. O Senado, portanto, no tem poder, pois quem manda a Cmara, que se constitui, exatamente, digamos, no brao de sustentao do regime, atravs do Primeiro-Ministro etc". E encerra o Relator dizendo: "Acho que, aqui, este no um tema polmico, j que a maioria dos Constituintes opta pelo sistema bicameral. S o inclu para o roteiro ficar completo." A seguir ocorre a terceira interveno sobre o tema, em que o constituinte Henrique Crdova aborda questes genricas sobre a diviso de poderes, declara-se a favor do bicameralismo, mas objetiva em verdade propor mudanas na composio do Senado, (os governadores, aps o mandato nos estados, teriam um mandato como senadores). Como se v, na sesso marcada para o debate sobre o bicameralismo, no houve discusso. A questo relevante se haver ou no

Senado - como isto j considerado resolvido, no necessrio discutir. A opo pelo bicameralismo no polmica, j est tomada. Na 3 reunio extraordinria, ao ser indagado sobre o cumprimento do calendrio, o Relator arrola os temas que, embora agendados, no chegaram a ser discutidos. Entre eles, competncias privativas da Cmara e do Senado. Ele prope que os temas no abordados ficassem para uma reunio ao final dos trabalhos. No encontramos, contudo, registro sobre esta reunio, pelo menos tratando deste tema. A seguir, nesta mesma reunio (3), debateram-se aspectos relacionados ao processo legislativo, especialmente sobre os decretos-lei e sobre a faculdade do Executivo requerer urgncia para apreciao de seus projetos, faculdades introduzidas durante o regime militar, conforme j assinalado. Neste debate, encontramos apenas uma meno indireta ao nosso tema, exposta pelo Deputado Miro Teixeira ao debater as diferenas entre o sistema bicameral e o de sesses conjuntas para exame das propostas do Executivo. Como este assunto envolve o peso que tem o Senado na apreciao da matria (em sesses conjuntas o Senado teria peso maior, segundo nosso argumento) vale a pena determo-nos nele. Conforme exposto anteriormente, o Presidente da Repblica, pela Constituio de 1969, podia requerer a apreciao de suas propostas por sesso conjunta do Congresso Nacional. Comentando esta situao, dir Miro Teixeira: "O que estamos vendo agora uma faculdade do Poder Executivo de transformar de bicameral em unicameral o sistema. uma coisa sobre a qual acho que deveramos refletir um pouco. Quer dizer, ao sabor do Chefe do Poder Executivo, o bicameralismo, com toda a sua organizao, com todas as suas cautelas, com toda a essncia de sua prpria existncia, pode ser desprezado. Ento, ou importante termos um sistema bicameral com o poder revisor de uma Casa sobre a outra, ou no importante, e vamos para o sistema unicameral. Penso que, refletindo aqui e agora sobre o assunto - no estudei profundamente a questo deveramos aprofundar essa discusso e seu exame. No caso, o funcionamento da sesso conjunta da Cmara e do Senado deve ser uma exceo remotssima ao nosso

sistema, se decidirmos manter o bicameralismo, porque a permisso - desculpem se estou sendo repetitivo - para um Poder, no caso o Executivo, desprezar quando quiser a organizao bicameral e organizar unicameralmente o Poder Legislativo, de forma ampla, penso que a negao do bicameralismo, a sua negao absoluta. Acho que, em casos excepcionalssimos, poderemos permitir a sesso conjunta da Cmara e do Senado, sob pena tambm de confessarmos a morosidade do processo legislativo, porque temos de moderniz-lo, precisamos torn-lo mais ligeiro, na medida em que reclamamos prerrogativas, devoluo de antigas e inovao de algumas. " A seguir, o debate se desvia deste tema, passando a discutir o poder das Comisses permanentes, tema muito debatido em vrias sesses. Os termos utilizados pelo Deputado so imprecisos, pois na sesso conjunta no ocorre o funcionamento unicameral - conforme vimos na exposio de D. Sara, no captulo anterior, poderamos dizer que na sesso conjunta que realmente funciona o bicameralismo, pois s se torna lei o que for aprovado nas duas Casas. importante ressaltar, porm, que a interveno acima reproduzida no considera a questo do ngulo de perda do poder da Cmara ou ganho do Senado, mas sim do ngulo do relacionamento entre Executivo e Legislativo. O problema est em que o Executivo podia decidir sobre a tramitao de seus projetos. Alis, esta foi a tnica do debate sobre o processo legislativo - como recuperar parte do poder que tinha sido tomado do Congresso. O funcionamento em sesses conjuntas tinha sob este enfoque um grande problema, pois o Executivo podia atropelar o Congresso com decretos-lei e solicitaes de urgncia, como vimos anteriormente.2 Porm, ainda que este pudesse ser o aspecto de maior relevncia, no deixa de ser digno de nota que em nenhum momento os debates na Constituinte considerem a questo das sesses conjuntas sob o ngulo do poder entre as duas Casas. Na 6 Reunio ordinria, houve a exposio de alguns dos Secretrios-gerais de Cmara e Senado, atuais e antigos, entre os quais a exposio j comentada de D. Sara. No entanto, apesar da exposio, citada extensamente no captulo anterior, tocar em temas centrais para o bicameralismo (a ditadura da casa iniciadora, as diferenas nas votaes das leis conforme se
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Ver exposio de D. Sara Abrao, no Captulo anterior.

tratasse de sesso conjunta ou de tramitao consecutiva), os debates na Sesso passaram ao largo desta questo. As intervenes novamente centraram nas relaes executivo-legislativo, nos decretos-lei e outros temas, sem abordar o ngulo das relaes ou confronto entre as Casas Legislativas. Na 4 Reunio Extraordinria, o ex-Presidente da Cmara dos Deputados, Flvio Marclio, entre as propostas que apresentou visando valorizao do Legislativo, incluiu duas que so novidade, e sero incorporadas Constituio: que os emprstimos da Unio tambm passassem a necessitar aprovao do Senado, a exemplo do que acontecia com os estados e municpios, e que a escolha do Presidente do Banco Central deveria ser aprovada pelo Senado ou pelo Congresso Nacional. As propostas foram acatadas pelo Relator, que, como veremos, resolveu entregar estas competncias ao Senado Federal. Porm, no chegaram a ser discutidas no mbito da Subcomisso Nas demais reunies da Subcomisso, no houve intervenes especificamente sobre questes relacionadas s atribuies das Casas ou ao sistema de organizao do Legislativo, at a votao do Substitutivo do Relator na sesso do dia 22 de maio de 1987 . A proposta do Relator, conforme esperado, adotou o bicameralismo. O Substitutivo do Relator foi aprovado, ressalvados os destaques, que eram em nmero de 32. Trs destes destaques visavam a instituio do unicameralismo, e foram derrotados por unanimidade. O interessante que no houve debate nestas trs votaes - no foram sequer encaminhadas pelos autores, como aconteceu na maior parte dos outros destaques. As outras votaes foram de emendas que tratavam de competncias do Congresso Nacional frente ao Executivo, questes relativas a processo legislativo, imunidades parlamentares e outras. A nica votao que tocou em repartio de competncias entre as duas Casas foi a de uma emenda do Senador Itamar Franco, que j comentaremos. Como se v, o bicameralismo em si mesmo foi muito pouco debatido. Ao se "manter a Federao", foi lgico tambm "manter o Senado". No se discutiu porm que tipo de Senado, com que competncias. No foram considerados os tipos de bicameralismo possveis, as diferenas entre eles, o

que deve caber a cada Casa. As possibilidades de divergncia entre as Casas e como solucion-las tambm no foram abordadas. O modelo de "ditadura da casa iniciadora" foi adotado, sem nenhuma proposta de mudana.3 A explicao mais provvel que a Subcomisso j se via s voltas com assuntos muito polmicos, como as relaes Executivo-Legislativo, sistema de governo, descentralizao das decises no parlamento. Quanto ao Senado, no havia necessidade de perder tempo, precioso nas circunstncias, e a inteno era repetir o modelo anterior, em seus grandes traos. Porm, como mostramos no captulo anterior, aumentaram as competncias do Senado na Constituio de 1988. Esta Casa passou a ter competncia para controlar o endividamento da Unio e ampliou seu controle sobre nomeao de autoridades (especialmente interessante a necessidade de aprovao do Presidente e diretores do Banco Central e do Procurador-Geral da Repblica pelo Senado).4 Estes dois pontos se originaram, conforme apontado, de propostas do Ex-Presidente Flvio Marclio. Poderiam, porm ser atribuies do Congresso Nacional, como alis deixa aberto o prprio autor da proposta, j que o objetivo era o fortalecimento do Legislativo. O constituinte Farabulini Jr. tambm, quando comenta na 8 Reunio Extraordinria que deve-se controlar o endividamento externo da Unio, deixa entrever que este controle deveria caber ao Congresso Nacional. No entanto, as atribuies mencionadas se tornaram exclusivas do Senado Federal. O Relator, quando apresentava seu Anteprojeto, na 8 Reunio Ordinria, assim se explicou: "A primeira das grandes alteraes no texto constitucional, relacionadas com o retorno das prerrogativas, foi a incluso, na competncia exclusiva do Congresso Nacional - e portanto independentemente da sano presidencial - do poder de fiscalizar e controlar os atos do executivo. (...) Ento, colocou-se como atribuio do Congresso tambm a fiscalizao dos emprstimos tomados
A exposio de D. Sara tocou nestes temas, porm no houve debates nem emendas a respeito. O texto do projeto aprovado na Subcomisso era bem semelhante ao dos atuais incisos III a VI da Constituio federal. As competncias dos atuais incisos VII a IX foram acrescentadas na Comisso de Sistematizao.
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pela Unio, alm de todos os tratados internacionais. Visando ainda complementar essa medida, incluiu-se no anteprojeto a Unio entre as entidades que necessitam da aprovao do Senado para contratar emprstimos, operaes e acordos externos. O texto vigente refere-se apenas aos Estados, Municpios e ao Distrito Federal, ainda assim, aps ouvir o Poder Executivo Federal. " A fiscalizao do Congresso sobre este assunto, de que fala o Relator na interveno citada, na verdade era proposta de maneira muito genrica no substitutivo, pois cabia ao Congresso resolver sobre "tratados, convenes e acordos internacionais". O controle especfico sobre o endividamento da Unio foi entregue ao Senado, em parte como uma extenso lgica das atribuies que ele j tinha com relao aos estados e municpios. Por outro lado, aparece uma preocupao de contrabalanar o peso da Cmara no sistema parlamentarista. Esta tendncia explicitada pelo Relator, quando comenta a incluso do Presidente do Banco Central, do IBGE5 e do Procurador-Geral da Repblica entre as nomeaes a serem aprovadas pelo Senado: "Houve muitas sugestes sobre aprovao de cargos pblicos pelo Congresso. Optamos pelo Senado exatamente porque, pela soluo dada, a Cmara ter que aprovar os Ministros, participando diretamente do governo." A preocupao com o excessivo poder da Cmara no parlamentarismo proposto levou o Senador Itamar Franco a apresentar uma emenda que propunha que o Senado participasse, junto com a Cmara, da votao de Moo de Censura a Gabinete. A proposta foi considerada prejudicada, mas o Relator, ao justificar seu entendimento sobre a prejudicialidade da emenda, pondera que, apesar das atribuies da Cmara no parlamentarismo, o Senado ser "importantsssimo". Os comentrios do Relator nos sugerem que, nesta fase, a consignao destas novas competncias exclusivamente ao Senado pode ter origem em um tipo de compromisso compensatrio, devido adoo do parlamentarismo e fortalecimento da Cmara quanto s funes de governo.
A proposta da subcomisso exigia que o Presidente do IBGE fosse aprovado pelo Senado, devido importncia deste rgo na fixao de ndices de inflao. Nos textos posteriores, esta exigncia foi retirada.
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Posteriormente, porm, embora a Cmara no tenha vindo a adquirir as novas atribuies que teria no parlamentarismo, o Senado no s continuou "importantssimo" como aumentou funes nos Substitutivos seguintes (aprovadas na Comisso de Sistematizao, como veremos).

2) Comisso de organizao dos poderes. No dia 9 de junho, na 5 Reunio Ordinria, foi feita a apresentao do Relatrio do Ttulo IV (Da Organizao dos Poderes). A questo considerada mais sria e cruciante a do sistema de governo. O Relator, Constituinte Egdio Ferreira Lima, em parecer que foi aprovado na Comisso, manteve a opo pelo sistema parlamentarista j adotado na Subcomisso, reservando Cmara dos Deputados as competncias relativas formao do governo. Nos pontos que nos interessam, no houve modificao em relao ao texto votado na Subcomisso. As linhas mestras apontadas pelo Relator para o Poder Legislativo so: a preocupao de torn-lo eficiente e clere; a descentralizao nas Comisses; democratizao do decreto-lei (transformao em medida provisria); restaurao das prerrogativas parlamentares; reforo das Comisses de Inqurito. A seguir, o Relatrio foi debatido. A nica interveno que tocou em assunto que nos interessa foi do Relator, respondendo a questionamento do constituinte Osvaldo Macedo, que tratava na verdade da adoo do voto distrital misto: " A questo da representao delicada, e j houve debate a esse respeito na Comisso Interpartidria da qual nasceu a Emenda Constitucional n 25. Ela decorre do problema do nvel regional existente no pas. Sempre tive muita preocupao com relao ao Senado e com relao utilidade ou no da existncia de uma Casa revisora, em virtude da demora que acarreta na elaborao da lei. Cheguei a admitir a possibilidade de se repensarem as atribuies do Senado, ou, at mesmo, partir para o sistema unicameral. Mas conclu, aprofundando minhas reflexes, que o Senado tem importncia vital, sobretudo porque, como Casa revisora, com os representantes dos estados da Federao, ela poder ser o contrapeso de possveis excessos da Cmara, levados por grandes maiorias de Estados que possam vir a se agigantar.

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Isso me tranquiliza quanto possibilidade de ser fiel ao princpio da representao, atendendo globalidade da populao." A seguir, o Relator muda de tema. Como vemos, reafirma-se mais uma vez o papel do Senado para deter os excessos dos grandes estados - sem que porm se explicite como isto se dar, nem a relao deste papel com as opes concretas definidas nas propostas sobre as atribuies das Casas. Na 6 Reunio ordinria foram debatidas questes regimentais, e na 7 foi votado o Substitutivo do Relator. Este foi aprovado, ressalvados os destaques, que foram em nmero de 60, grande parte dos quais sobre Poder Judicirio. De todas estas votaes, apenas uma nos interessa: a votao da emenda que propunha o unicameralismo. O autor, Dep. Plnio Arruda Sampaio fez uma interveno que talvez seja a mais curta dentre todas que encaminharam votaes na Constituinte: "Sr. Presidente, esta emenda no ser aprovada, dado que a maioria da casa tem outra posio. Mas queramos que ficasse marcada aqui a proposta do Partido dos Trabalhadores, para que tenhamos apenas uma Cmara, ou seja, o sistema unicameral. Queremos apenas consignar os votos favorveis a esta tese. Muito obrigada."

Na Comisso de Organizao dos poderes, portanto, nosso assunto foi muito pouco debatido. Uma explicao para isto que as votaes condensaram muito assunto em pouco tempo: foram votadas as matrias referentes aos trs poderes em apenas dois dias de votao. 3) Comisso de Sistematizao Vejamos agora os debates na Comisso de Sistematizao. O texto proposto pelo Relator Bernardo Cabral para o Poder Legislativo foi aprovado, criando novas competncias exclusivas para o Senado6. Foram votados 34 destaques. Dentre estes, nos interessam dois.
Os atuais incisos VII, VIII e IX do art. 52 da Constituio entraram nesta fase - dispor sobre limites e condies para operaes de crdito externo, limites e condies para concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno, e sobre dvida mobiliria dos estados. Na fase anterior havia-se includo o controle sobre a Unio, mas ainda no com todas estas competncias.
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a) votao da emenda que propunha o unicameralismo O primeiro o destaque do Sr. Paulo Delgado, propondo o unicameralismo. Esta foi a primeira matria a ser apreciada, na votao de n 289. O "clima" que caracteriza as deliberaes sobre esta matria j pode ser sentido de imediato. O presidente da sesso, senador Fernando Henrique Cardoso, ao conceder a palavra para defesa da proposta, utiliza a ironia: "Nobre Constituinte Jos Genono, nesta fase estamos votando contedos. Por esta razo, concedo a palavra ao Constituinte Paulo Delgado, que vai justificar a necessidade imperativa 7de que se suprima a expresso 'do Senado da Repblica', de tal maneira que se institua o sistema unicameral no pas." O Deputado Paulo Delgado, provocado pelo presidente, inicia falando nos binicos: "Sr. Presidente, talvez no seja fundamental para a democracia a implantao do sistema unicameral, mas certamente foi muito mais fcil para a ditadura colocar dentro do Senado da Repblica os seus representantes, quando precisava alterar a qualidade da representao popular. Da, foi no Senado que a ditadura ps os binicos, e no na Cmara dos Deputados." A seguir, faz uma defesa da extino do Senado cujo centro a crtica a distoro da vontade popular que ele representa e seu papel conservador: "O Senado sempre a conscincia, o superego das elites, das classes dominantes, e, atravs de um 'conselho de lordes', pretende deter o avano que emerge da Cmara dos Deputados. Mais do que isto: o voto majoritrio, que elege senadores, identifica claramente no Senado, uma cmara distrital. O Senado, com competncia para defender os interesses do Estado, numa estrutura de poder federal, tornou-se na verdade uma cmara que adultera o voto proporcional e detm os avanos originrios da Cmara dos Deputados, ao tornar-se uma cmara revisora, de
Est sublinhado para destacar - a utilizao do adjetivo "imperativa" frente evidente correlao de foras para a votao da proposta s pode ser irnica.
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competncia exacerbada, para impedir as modificaes aqui sugeridas e que l so freadas." O senador Jos Fogaa encaminha contrriamente ao destaque: "Sr. Presidente, na qualidade de membro da Comisso de Sistematizao, ocupamos esta tribuna para, neste momento em que se discute a questo do unicameralismo, tentar mostrar aos integrantes desta Comisso que o fim do bicameralismo tambm o incio do fim do sistema federativo. O Senado representa os Estados. E eu diria que talvez o Senado no tenha a importncia to grande e to significativa em pases de igualdades regionais como a Alemanha ou a Frana. Mas, num pas de profundas e graves disparidades regionais, como o caso do Brasil, o Senado da Repblica imprescindvel para o equilbrio do sistema federativo. A nica garantia dos estados pequenos, dos estados mais pobres, de que tero direito a um voto equilibrado em face dos estados mais poderosos, dos estados economicamente fortes, a atuao da Cmara Alta, do Senado da Repblica. Cada pequeno, cada pobre estado do Nordeste, marginalizado na Federao, tem a segurana de contar com trs votos no Senado, como qualquer outro estado rico, poderoso, forte e influente. (Muito bem!)" A seguir, o Dep. Lysneas Maciel encaminha tambm a favor, alinhavando os seguintes argumentos: " A Cmara nica permite uma participao popular mais intensa, e a curto prazo. (...) A volta do sistema unicameral representaria uma possibilidade de renovao dos trabalhos legislativos. O Parlamento na Cmara Baixa tem representao popular muito mais autntica e prxima do povo. No longa. O perodo de julgamento das suas atividades muito breve. preciso notar que o voto do senador vale seis vezes mais que o voto dos deputados, na Cmara Baixa. (...) Em terceiro lugar, gostaria de chamar a ateno dos Srs. e Sras. constituintes para o fato de que o senador representa o Estado. Ele no representa o povo propriamente dito. Normalmente, o mandato de um Senador um prmio de consolao para aqueles que no conseguem eleger-se governadores de estado. (...)

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Na verdade, o Senado uma representao da maioria sem a representao das minorias. Que regime democrtico este, no qual em uma de suas Casas as minorias no so representadas?" E finaliza associando o Senado com "trens -de -alegria": "H ainda um aspecto grave: o nmero de funcionrios necessrios a quase 500 deputados representa apenas a metade do nmero de funcionrios existentes no Senado. Temos na memria os famosos 'trens da alegria' que acontecem no Senado, desaguadouro de polticos que se frustraram em suas regies, no obtendo o prmio de disputar o Governo estadual, ressalvadas honrosas excees." Difcil imaginar que esta argumentao fosse sensibilizar o Plenrio. O Senador Nelson Carneiro responde destacando que o Senado a Casa onde chegam os mais experientes e maduros, e que l se esfria o ardor da Cmara; que a oposio tambm l se representa, como demonstra a presena dele, senador da oposio; que as eleies para o Senado so democrticas e que o Senado indispensvel para a Federao. O resultado da votao foi o seguinte: 17 constituintes a favor da emenda, 62 contra, 2 abstenes. Esta votao no causa surpresa - era de esperar, pela tradio bicameralista, pela importncia da questo estadual em nossa representao. De certa maneira, fica a impresso que foi uma votao em que a esquerda (ou parte dela) quis novamente apenas marcar posio. Observe-se que a discusso ops a definio do Senado como Casa conservadora, com membros binicos, distante do povo, e at mesmo associada a trens da alegria, definio do Senado como defensor dos fracos e oprimidos estados da federao (e tambm, com menos nfase, como a Casa da experincia e maturidade). Pela fora da tradio bicameralista, pela importncia das questes regionais, tantas vezes demonstrada em nossa histria, e, bvio, pela prpria composio da Assemblia Constituinte, estava claro de antemo qual viso se imporia.

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b) votao da emenda que propunha transferir poderes do Senado para o Congresso A votao mais interessante de comentar da emenda do Deputado Gastone Righi, que objetivava transferir parte dos poderes do Senado para o Congresso Nacional. interessante porque o que est em jogo no a existncia do Senado, mas seus poderes. Ou seja, poderia se discutir concretamente como os poderes se relacionam com a federao, e buscar talvez uma outra forma de equacionar a questo regional e a representao. O autor da proposta, Deputado Gastone Righi assim inicia a defesa de sua proposta: "Sr. Presidente, Srs, Constituintes, quero chamar a ateno de V. Exas para esta emenda que de transcendental importncia e diz respeito a algo que durante vinte anos perseguimos, aqui e fora do Congresso Nacional: a real devoluo de prerrogativas no s ao Legislativo como Cmara dos Deputados. Estamos trilhando o caminho do parlamentarismo, onde a Cmara dos Deputados dever firmar-se como a legtima, autntica e mais expressiva representao popular, aquela que inclusive pode ser dissolvida se no lograr maioria. Ento, preciso que esta Cmara se revista tambm de poderes que ao longo do tempo lhe foram usurpados e transferidos para o Senado Federal. O Sr. Relator Bernardo Cabral, no Substitutivo n2, deixa, privativamente no art. 61, ao Senado da Repblica as seguintes competncias: aprovar previamente a escolha de magistrados, de 1/3 dos Ministros dos Tribunais de Contas, dos Governadores de Territrios, dos presidentes e diretores do Banco Central e do Procurador-Geral da Repblica; aprovar previamente a escolha de chefes de misso diplomtica de carter permanente, os embaixadores; autorizar operaes externas de natureza financeira de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios8; fixar limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos estados e dos Municpios; e, por fim, dispor sobre os limites globais e condies de operaes de crdito externas e internas da Unio, dos Estados, do Distrito federal, dos Municpios, das autarquias e demais
Um comentrio lateral que esta autorizao para emprstimos externos nos substitutivos anteriores Comisso de Sistematizao deveria ser prvia ; a redao que prevaleceu depois da Comisso de sistematizao de aprovao a posteriori.
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entidades. Vejam V. Exas a soma de poderes que se deposita sobre o Senado Federal. A Cmara dos Deputados est alheia, afastada de qualquer possibilidade de atuar em relao a pontos to fundamentais quanto estes. Cabe Cmara dos Deputados a indicao dos ministros, a aprovao do conselho de ministros, mas no lhe cabe a de presidente ou diretor do Banco Central, que vai, na verdade, administrar toda a moeda e as finanas nacionais. A Cmara no ser ouvida. No quero criar um capitis diminutio para o Senado, mas preciso que se d tambm aos Deputados participao e poder em atos to fundamentais para a existncia e administrao nacional. Por isso, peo que esses atos, hoje privativos do Senado Federal passem a ser praticados pelo Congresso Nacional." O Senador Nelson Carneiro recebe a palavra para contraditar: " Sr. Presidente, Srs. Constituintes, se a emenda do futuro senador Gastone Righi for aprovada, o integrante do Senado Federal ter apenas um mandato de oito anos e o direito de receber os subsdios em casa. Se tirarmos as atribuies do Senado, o que vai fazer o senador? Evidentemente, a emenda do Constituinte Gastone Righi teria razo de ser em um regime unicameral, mas, no regime bicameral, no possvel que um rgo integrado por setenta e dois senadores fique sem funo. A alegao de que, no parlamentarismo, o Senado tem um papel secundrio no procede, porque a se vai agravar a responsabilidade da Cmara, que ter muito mais o que fazer no sistema parlamentar do que no sistema presidencial. Ela ir aprovar ou no os Ministros e votar as moes de censura. Todos os Ministros tero de comparecer s comisses da Cmara para prestar informaes. Portanto, seja no sistema presidencialista, seja no sistema parlamentarista, a responsabilidade da Cmara ser aumentada. No h porque se despir o Senado das suas atribuies tradicionais. Ns, que chegamos ao Senado, achamos que todos os que ainda no chegaram quela Casa, talvez por falta de idade, j que a maioria dos membros desta Casa jovem, tero um dia a possibilidade de l chegar e verificaro que essas atribuies so indispensveis vida daquela instituio. Isso no ocorre s no Brasil, mas em todos os pases do mundo.

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Assim, espero que a Comisso de Sistematizao, exercitando o alto critrio com que tem examinado todas as proposies, rejeite a emenda do nobre Constituinte Gastone Righi, para que possamos continuar os trabalhos." O Deputado Jos Jorge9, Legislativo na Subcomisso, acrescenta: que havia sido Relator do Poder

"Sr. Presidente, Srs. Constituintes, a emenda do Constituinte Gastone Righi traz novamente a esta Casa a discusso do sistema unicameral ou bicameral. Efetivamente, o regime parlamentarista o que est proposto no Substitutivo II do Relator Bernardo Cabral. Se retirarmos do Senado as atribuies sugeridas pelo nobre Constituinte Gastone Righi, essa instituio no ter nenhuma funo a exercer, e o melhor, ento, ser que passemos logo para o sistema unicameral." Para encerrar a discusso, pronuncia-se pela Relatoria o Senador Jos Fogaa, cuja interveno reproduziremos por inteiro: "Sr. Presidente, Sras. e Srs. constituintes, na verdade, quem leu o Ttulo IV, o conjunto de toda a formulao da organizao dos poderes, percebeu que no s no captulo relativo ao Poder Legislativo, mas tambm no que se refere ao Poder Executivo, o Senado Federal sofreu reduo drstica das suas competncias e atribuies. O papel do Senado Federal ficou altamente reduzido. Basta que leiamos a Seo I do Captulo III que trata "Da formao do governo", para percebermos que a Cmara dos Deputados como representante do povo brasileiro, como expresso das suas maiorias, que ter a competncia exclusiva para escolher governos, erigir governos, derrubar governos e refazer governos. O Senado da Repblica ficou excludo da seo "Da formao do governo". Conseqentemente, o Senado Federal perdeu inclusive o papel de foro para as grandes decises polticas nacionais. O que coube ao Senado Federal no texto? Aquelas competncias e atribuies que exigem exatamente o equilbrio federativo, a igualdade de condies entre os Estados maiores e menores, as contas externas. No so as maiorias que estabelecem o grau de endividamento, mas os Estados, no seu conjunto, equilibrados pela representao
interessante que o nome deste Deputado aparece entre os que votaram a favor do unicameralismo.
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igualitria da Cmara Alta. O endividamento dos estados e a consolidao da dvida dos estados. Se tudo isto ficasse na dependncia da Cmara, haveria uma prevalncia funesta dos grandes estados em seu favor e em desfavor dos pequenos. A concesso de garantias em operaes de crdito, externas e internas, mais um fator que exige o equilbrio do sistema federativo, s se expressa no Senado da Repblica e no na Cmara. Eis porque essas competncias estabelecidas nos itens V, VI, VII e VIII do art .61 devem permanecer com o Senado, uma vez que esta Comisso j decidiu tambm pelo sistema bicameral. Neste sentido, a Relatoria se manifesta contrria emenda, opinando pela sua rejeio." Observe-se o clima fortemente emocional que se introduz ao entrar em discusso que competncias deve ter o Senado. As trs intervenes citadas optam por acusar a emenda de pretender acabar com o Senado. O Senador Nelson Carneiro nos diz que a emenda tira as atribuies do Senado, e que este fica sem funo. O mesmo nos diz o deputado Jos Jorge, corroborado pelo senador Fogaa, para quem "uma vez que esta Comisso j se decidiu pelo sistema bicameral", as competncias em discusso so do Senado e ponto. De acordo com a proposta, contudo, as competncias no so tiradas do Senado, mas divididas com Cmara elas pssariam para o Congresso Nacional, onde Cmara e Senado se encontram em p de igualdade. Em segundo lugar, o Senado continuaria detendo amplos poderes legislativos, que no so apenas de reviso. Como sustentar que ele ficaria sem funes? Alm disso, segundo o senador Fogaa, o que coube ao Senado foram as competncias e atribuies que exigem exatamente o equilbrio federativo. Porm, lembremos que a emenda no trata apenas de dvidas dos estados os itens em questo tratam de endividamento da Unio, de nomeao do presidente do Banco Central, do Procurador Geral da Repblica, dos embaixadores. So estas matrias que exigem o equilbrio federativo? 4) Em Plenrio Em plenrio, as votaes sobre o Poder Legislativo se iniciam com a votao da Emenda substitutiva do "Centro".10 A Emenda foi aprovada
O "Centro" foi um grupo supra-partidrio que se organizou no meio dos trabalhos da Assemblia Constituinte como reao ao projeto de Constituio que predominava at ento na Comisso de
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(votao n 265), e embora contivesse cerca de 30 alteraes com relao ao projeto aprovado na Comisso de Sistematizao11, nenhuma delas diz respeito ao nosso tema. Foram votados a seguir 48 destaques, nas votaes de n 266 a 314, nos dias 15 a 21 de maro de 1988. Destes, nos interessam apenas dois: um diz respeito ao nmero de Deputados por estado, e o outro ao bicameralismo e s funes das Casas. Vejamos cada um deles.

a) A representao dos estados na Cmara Ao longo das fases da elaborao constitucional, sempre foram estabelecidos limites mnimos e mximos para a representao de cada estado. O limite mnimo foi fixado em 8 deputados, e o mximo variou entre 60 e 80 nos diferentes estgios que percorreu a elaborao do texto. Contudo, at a Comisso de Sistematizao o assunto no chegou a ser objeto de controvrsias. Estas se iniciam na Comisso de Sistematizao O Primeiro Substitutivo na Comisso de Sistematizao aumentava o nmero mximo de Deputados para 80. Uma emenda do constituinte Osvaldo Coelho voltou a reduzir este limite para 60, e foi aprovada no meio de apaixonada polmica.12 O nico estado atingido pelo corte estabelecido era So Paulo, que polarizava os debates. A emenda substitutiva do "Centro" para o Poder Legislativo, aprovada em Plenrio no incio das votaes sobre o Poder Legislativo, manteve o teto de 60 Deputados como limite mximo da representao. A ltima votao sobre o assunto foi no 1 Turno, em Plenrio. A emenda votada foi fruto de uma negociao. Ela aumentava o teto para 70 - em troca, criava 3 novos estados nas regies Norte e Centro-Oeste (Tocantins, a partir da diviso de Gois, e Amap e Roraima, que deixavam de ser territrios).
Sistematizao. A primeira ao do grupo, que conquistou maioria na Constituinte foi mudar o regimento interno para facilitar mudanas no Substitutivo do Relator, Dep. Bernardo Cabral, considerado "esquerdizante". A maior parte dos integrantes do grupo era do PDS, PTB, PFL e boa parte do PMDB. As notcias da poca identificam o grupo como dominado pelos partidos que foram a base do regime militar. Ver: Correio Brasiliense, pg.3,29/11/87; Jornal do Brasil, 1 cad. pg.4, 13/12/87; Csar Maia (na poca no PDT) fez uma anlise do projeto do Centro na Folha de So Paulo de 191/1/88, pg. A-3. 11 Este nmero citado pelo constituinte Ademir Andrade (PSB), ao encaminhar a votao. 12 Ver DANC (Suplemento C) 4f. 27 de janeiro de 1988, pgs. 1861 a 1867

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O aumento da representao das duas regies menos populosas do pas no foi fruto do acaso, ou de uma sobreposio casual de decises, como s vezes se cr - ao contrrio, fez parte de uma negociao em torno do estabelecimento de parmetros estaduais de representao. A interveno de Jos Carlos Vasconcelos no momento da votao do destaque cristalina : "O Sr. Jos Carlos Vasconcelos - (PMDB-PE. Sem reviso do orador) Sr. Presidente, recebi, h pouco, neste plenrio, comunicado de um grupo do Norte, Nordeste e Centro-Oeste que condena a proposta de aumento de representao de So Paulo como prejudicial.(Palmas) Eu, que sou nordestino - e V. Ex. sabe que sempre defendi os interesses da minha regio - estou estarrecido, pois a emenda apresentada pelo Senador Fernando Henrique corresponde aos melhores interesses do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. (Palmas. Apupos) Digo mais: tenho a impresso de que a emenda no foi lida por todos. Ela aumenta a representao de So Paulo em dez parlamentares. A emenda redigida pelo constituinte Virglio Tvora... O Sr. Presidente (Ulysses Guimares) - Vamos votao. O Sr. Jos Carlos Vasconcelos - Peo a V. Ex. que me assegure a palavra. O Sr. Presidente - V. Ex. no est levantando questo de ordem. Vamos votao. O Sr. Jos Carlos Vasconcelos - Prestem ateno : a emenda estabelece a irredutibilidade das atuais representaes... O Sr. Presidente - Nobre Constituinte, isso j foi lido no texto. O Sr. Jos Carlos Vasconcelos - O que significa que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste vo ganhar, se aprovada, o estado do Tocantins, dois territrios e dezesseis representantes. As regies mais pobres ganham dezesseis representantes, enquanto So Paulo ganha somente dez." (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte-16/3/88 pg.8491) Na verdade, o aumento da representao destas bancadas ainda maior, se considerarmos que alm do acrscimo de deputados houve um acrscimo de 9 senadores, tres para cada novo estado. Assim, o aumento de 10

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Deputados para So Paulo s foi aprovado em negociao que aumentou significativamente as bancadas do Norte e do Centro-Oeste. de se observar que o parlamentar acima citado, que de Pernambuco, afirma que "as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste" sero beneficiadas, quando a rigor o Nordeste no atingido pela modificao em votao.13 Note-se tambm que a argumentao, como foi regra ao longo dos debates, ope "as regies mais pobres" contra So Paulo. No considerado pelos defensores dos pequenos estados que j existia o Senado, com amplos poderes legislativos, aumentados em relao s constituies anteriores. A comparao com a situao de 1946 interessante, pois naquela constituio o Senado no tinha a iniciativa legislativa em matria financeira. Assim, a sobre-representao dos estados na Cmara de ento tinha um argumento a mais, como bem lembrado pelo constituinte Soares Filho (UDN Rio de Janeiro) nos debates que na Constituinte de 1946 cercaram a aprovao do art. 58 (semelhante nos efeitos ao art. 45 que se debatia em 1988). Defendendo a aprovao dos limites mnimos e mximos por estado, assim se expressava na poca o constituinte: " A questo realmente complexa, pois no se trata apenas do critrio da populao, mas de um critrio razovel de representao do povo brasileiro, atendendo a todas as circunstncias, a todos os problemas que esse enunciado envolve. Entre esses problemas h a considerar a situao de natureza histrica, de feio econmica, o clima, o desenvolvimento industrial e, acima de tudo, o necessrio equilbrio vida federativa do Brasil... O Senado no realiza este equilbrio(...) O Senado Cmara Revisora...no tem iniciativa nos projetos que mais interessam aos estados, isto , aqueles que versam sobre despesas ou matria financeira (...) Ao fazer a reviso dos projetos da Cmara, eles voltam a esta, que, por dois teros, poder manter sua deliberao anterior. Assim, se um estado de representao menor (...) tiver acentuada diferena de representao na Cmara, esse estado, apesar da representao igual no Senado, no poder defender razoavelmente seus interesses..."14

Alis, a anlise da comparao entre a representao atual dos estados do Nordeste e a que resultaria de uma distribuio rigorosamente proporcional populao, conforme a tabela 1 do Anexo I revela que este praticamente no beneficiado pelas distores - a diferena de apenas quatro deputados a mais hoje do que lhe caberia pela distribuio proporcional. 14 Citado in Souza (1979) pg. 130

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Este argumento desaparece em 1988, pois o Senado passa a ter tambm competncia para iniciar legislao sobre matria financeira, j desde o perodo militar. Porm, mesmo com menos argumentos que em 1946, ser aprovado o aumento das sobre-representaes na Cmara em 1988. O destaque aprovando o acordo (aumento para So Paulo de 10 e para as regies Norte e Centro-oeste) foi defendido em plenrio por Mrio Covas e Fernando Henrique Cardoso, ambos paulistas, e pelo Relator Bernardo Cabral (do Amazonas), tendo os lderes dos seguintes partidos encaminhado a favor : PCdoB, PT, PCB e PL. Os lderes do PMDB e do PFL abriram questo, declarando-se pessoalmente favorveis matria. O PTB abriu voto, declarando-se seu Lder (Gastone Righi, de So Paulo) pessoalmente contrrio, por ser a favor da proporcionalidade justa da representao (ausncia de limites). O resultado final da votao foi o seguinte : 308 a favor da emenda que ampliou em 10 o nmero de deputados de So Paulo, e 166 contra (votao n 268). Nas tabelas III-1 e III-2 o resultado da votao est organizado por partido e por regio. O primeiro dado que chama a ateno est na tabela III-1, que destaca os votos no , contrrios ao aumento para So Paulo. Amap, Roraima e So Paulo, que so os estados diretamente atingidos, tem 0 votos no; Gois, que tambm diretamente atingido, pois assegurada "irredutibilidade das atuais representaes"15, tem apenas 2 votos no. Estes estados, pois, votaram em bloco pela emenda que aumentava sua representao. Minas Gerais, cuja representao se encontra perto do teto de 60 Deputados, e portanto, no curto ou mdio prazo poderia ser atingida por um teto baixo, tambm votou em bloco: 5 votos no num total de 56.

A irredutibilidade das atuais representaes significava para Gois que o estado continuaria elegendo 17 representantes para a Cmara, embora perdesse em torno de 1/5 de sua populao.

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Tab. III - 1: Votao n 268 (plenrio da Constituinte) Acordo mudando representao dos estados - parlamentares que votaram NO
ESTADO NORTE AC AP AM PA RO RR NORDESTE AL BA CE MA PB PE PI RN SE SUDESTE ES MG RJ SP SUL PR RS SC CENTRO-OESTE DF GO MS MT TOTAL PFL 6/15 1/1 0/3 2/3 1/2 2/4 0/2 44/68 4/6 8/14 2/6 4/10 5/5 11/12 5/7 2/3 3/5 4/26 2/2 1/10 1/8 0/6 4/13 0/6 1/3 3/4 2/10 1/3 0/2 1/3 0/2 60/132 (45%) PMDB 21/34 6/7 0/1 2/5 8/14 5/7 36/85 2/4 7/24 8/14 3/8 1/9 6/14 1/3 4/4 4/5 8/90 4/9 3/37 1/13 0/31 14/56 9/26 4/19 1/11 3/33 0/6 2/13 1/7 0/7 82/298 (28%) PDS 2/5 1/2 PDT 0/2 0/1 0/1 1/3 0/2 1/2 1/1 PTB 0/3 PT PC , PCdoB PSB 0/2 Outros TOTAL 29/61 (48%) 7/11 0/4 4/11 10/20 7/11 0/4 88/178(49%) 7/12 15/42 11/25 7/21 6/15 18/28 8/13 9/11 7/11 21/181(12%) 7/13 5/56 9/49 0/63 23/86(27%) 10/33 8/34 5/19 5/53(9%) 1/11 2/20 2/11 0/11 166/559

0/1

0/1 0/1

5/14

0/1

0/5 0/1(PCdoB) 0/3(1PC)

0/1 0/1

1/4 0/3 0/1 2/3 2/2 0/1 0/8 0/3 0/1 0/4 1/9 0/5 1/4 0/2

0/1

0/1(PC) 0/1 7/16 1/1 1/1 5/12 0/2 2/4 2/4 0/1 0/1 0/15 0/1 0/4 0/10 2/2 1/1 1/1 0/1 0/14 0/1 0/3 0/2 0/8 0/1 0/1

1/1PMB 1/1(PL)

0/1(PCdoB)

0/1

0/1sem part. 0/1PTR;0/1PDC;2/5PL 0/2(PL,PDC)

0/2 0/2 0/1(PC) 0/1(PCdoB) 0/4 0/4

0/1 0/2 8/38 (21%) 9/24 (37%) 3/23 (13%) 0/16 (0%) 0/8 (0%) 0/4 (0%) 4/16 (25%)

(FONTE: para os resultados das votaes, o DANC, de 16/3/88 pgs. 8489 a 8492; para o estado e partido de cada constituinte , o Repertrio Biogrfico da Assemblia Nacional Constituinte) A tabela indica, em cada coluna, esquerda da barra o n de constituintes que votaram no e direita o total da bancada da respectiva esfera(estado, regio, partido), incluindo ausncias e abstenes.

3 Tab. III-2: Votao n 268 ( plenrio da Constituinte) Acordo mudando representao dos estados - parlamentares que votaram SIM
ESTADO PFL PMDB PDS PDT PTB PT PC e PCdoB PSB PL, PDC, PTR, PMB, s. part. TOTAL

NORTE 8/15 7/34 2/4 2/2 2/3 2/2 23/61 AC 1/2 1//7 1/1 1/1 2/11 AP 2/3 1/1 3/4 AM 111/3 2/5 1/1 0/1 1/1 5/11 PA 1/2 2/14 1/3 1/1 5/20 RO 1/4 1/7 2/11 RR 2/2 2/2 4/4 NORDESTE 12/68 37/85 4/14 1/1 0/2 3/3 1/1 60/178 AL 0/6 2/4 0/1 1/1PCdoB 3/12 BA 4/14 10/24 3/31PC 1/1 18/42 CE 3/6 4/14 2/4 1/1 10/25 MA 1/10 3/8 2/3 6/21 PB 0/5 7/9 0/1 7/15 PE 2/12 8/14 0/1 PMB 11/28 PI 1/7 2/3 0/3 3/13 RN 1/3 0/4 0/2 0/1 0/1PL 1/11 SE 0/5 1/5 0/1 1/11 SUDESTE 16/26 66/90 8/8 8/16 11/15 13/14 1/1 1/1 131/181 ES 0/2 3/9 0/1 1/1 4/13 MG 7/10 25/37 3/3 0/1 1/1 3/3 0/1s. part. 39/56 RJ 4/8 11/13 1/1 6/12 33/4 2/2 1/1 1/1 2/5PL; 1/1PDC;1/1PTR 32/49 SP 5/6 28/31 4/4 2/2 7/10 7/8 1/1PL;1/1PDC 54/63 SUL 7/13 38/56 7/9 2/4 0/2 2/2 56/86 PR 6/6 14/26 0/1 20/33 RS 0/3 14/19 4/5 2/4 0/1 22/34 SC 1/4 10/11 3/4 14/19 CENTRO-OESTE 5/10 25/35 2/2 1/1 0/1 15/16 2/2 38/53 DF 1/3 6/6 1/1 1/1PC 9/11 GO 2/2 10/13 1/1PCdoB 3/4 PDC 16/20 MS 1/3 4/7 0/1 5/11 MT 1/2 5/7 2/2 8/11 TOTAL 48/132 174/298 23/37 14/23 13/23 115/16 8/8 4/4 9/16 308/559 (FONTE: para os resultados das votaes, o DANC, de 16/3/88 pgs. 8489 a 8492; para o estado e partido de cada constituinte , o Repertrio Biogrfico da Assemblia Nacional Constituinte) A tabela indica em cada coluna esquerda da barra o n de constituintes que votaram sim e direita o total da bancada da respectiva esfera(estado, regio, partido), incluindo ausncias e abstenes

Outro elemento interessante da distribuio regional desta votao o Centro-Oeste: esta regio tem o menor percentual de votos negativos (9%) e o percentual de votos "sim" igual ao da regio Sudeste (72%).1 A regio CentroOeste votou em bloco a favor da proposta. O mesmo no se deu com a regio Norte. Embora aumente sua representao, ganhando 3 estados, o percentual de aprovao da emenda baixo: 34% apenas votaram a favor. Se retirarmos do clculo os dois estados diretamente atingidos (AP e RR), o percentual de votos de aprovao cai para 24%. A regio Nordeste tem o maior potencial de rejeio da proposta: metade dos votos no vieram dos representantes nordestinos. Apenas 33% deles votaram sim. verdade que o Nordeste no aumentava em nada sua representao. Contudo, os poucos representantes de esquerda da regio votaram em bloco pelo acordo (os 6 representantes de PDT, PC, PCdo B e PSB votaram sim). Por outro lado, o PFL teve apenas 18% de votos sim, e o PDS 28%. No PMDB do Nordeste, 42% votaram a favor da proposta. A disperso regional dos votos muito forte - as regies Norte e Nordeste tem percentual de votos sim em torno de 30%, as outras trs regies tem o dobro ou mais de votos sim. Porm, existe certamente um componente partidrio na votao: PT, PCdo B, PSB, PCB tem percentuais de aprovao superiores a 90%; PFL, na ponta oposta, tem apenas 37% de aprovao. PMDB, PDS e PDT ficam perto dos 60%. A dificuldade de analisar esta votao que ela expressa um acordo negociado, sendo impossvel distinguir quem votou no acordo porque aumentava So Paulo e quem votou porque aumentava os outros estados. A nica certeza sobre quem recusou o acordo: metade da regio Norte (48%) e metade da regio Nordeste (50%) votaram "no", bem como 45% do PFL. Analisemos agora a votao na Comisso de Sistematizao em que foi votado apenas o limite mximo de representao na Cmara dos
O percentual de votos sim da regio at maior que o Sudeste - se no incluirmos no clculo de cada regio os dados dos 3 estados diretamente interessados (MG, SP, GO), o percentual da regio sudeste cai para 60%( 36 votos sim para 61 representantes) e o da regio Centro-Oeste apenas para 66% (22 votos sim para33 representantes)
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Deputados. Relembrando, o Substitutivo do Relator Bernardo Cabral nesta Comisso fixava este limite em 80. Foi votada e aprovada uma emenda do Deputado Osvaldo Coelho2 que reduziu este limite para 60 deputados. O resultado pode ser visto nas tabelas III-3 e III-4. Antes de comentarmos os resultados, devemos registrar que a anlise de votaes em Comisses tem algumas peculiaridades, devido a estas serem compostas de membros titulares e suplentes. Quando de uma votao, os titulares votam primeiro, e depois so chamados os suplentes para completar a votao de cada bancada. Assim, os "votantes" variam - faltando um titular, ele pode ser substitudo por qualquer suplente (do mesmo partido3, porm de qualquer regio). A Comisso de sistematizao tinha 93 membros titulares e igual nmero de suplentes. Na votao 356 da Comisso, onde se votou a reduo do teto de Deputados para 60, votaram 23 suplentes. Os comentrios que faremos a seguir sobre a distribuio regional referem-se portanto apenas composio de votantes que resultou desta "mistura" especfica de titulares e suplentes. Votaram 92 deputados, 47 a favor da reduo e 43 contra, com duas abstenes. 43% dos votantes eram das regies Norte, Nordeste e CentroOeste, 57% do Sul e Sudeste. Examinando os resultados, observa-se que sem dvida as 3 regies setentrionais tem percentual mais alto de aprovao da proposta (NE - 57%, N - 67% e CO - 75%), porm a origem regional est longe de explicar o resultado. Na regio Sudeste, 49% votaram a favor da reduo para 60. 22 dos 47 votos favorveis vieram de Sul e Sudeste. O PMDB de Minas contribuiu com grande partes dos votos do Sudeste (8 em 18). J a disperso pelo critrio partidrio muito forte: o resultado se divide claramente pelo espectro esquerda-direita. 88% e 80%4 dos votantes de PFL e PDS, respectivamente, votaram para reduzir o teto mximo. 100% dos constituintes dos pequenos partidos de esquerda votaram contra: os 3 do PDT, os 2 do PT, e os representantes do PCB, PCdoB e do PSB, estes trs ltimos oriundos das regies Norte e Nordeste. Parece possvel concluir que havia fortes resistncias partidrias do
Votao n 356 da Comisso. DANC, Suplemento C, 27/1/1988. pgs. 1861 a 1867 Salvo no caso de acordo com algum outro partido. 4 O percentual de votos favorveis do PDS diminui um pouco se for referido ao total de membros da Comisso, e no ao total de votantes (a nica falta na votao do PDS)
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PFL e PDS para aumentar a representao de So Paulo. Estas resistncias foram reduzidas com o acordo que aumentou tambm as regies Norte e CentroOeste. De qualquer forma, ntido que as decises da Constituinte com relao questo do desenho da representao regional na Cmara dos Deputados no se explicam apenas (e talvez nem principalmente) por um critrio regional - PFL, PDS e parte grande do PMDB buscaram um modelo que diminua a influncia de So Paulo na Cmara dos Deputados e que fortalecia o Senado frente Cmara, como veremos no prximo ponto. A questo do aumento da representao das regies Centro-Oeste e Norte mais difcil de interpretar: que partidos defendiam o aumento, que partidos ou blocos combatiam. O nico dado que trabalhamos a votao n 268 (do acordo aumentando tambm So Paulo), que no permite nenhuma interpretao definitiva, j que no foi votado apenas este ponto. A criao de novos estados foi muito debatida em outra Comisso (a Comisso da Organizao do Estado). Uma compreenso mais aprofundada das polarizaes havidas na Constituinte com relao a este tema deveria examinar os debates e votaes que se deram nesta Sub-Comisso, o que infelizmente no nos foi possvel fazer nesta dissertao. b) votao da transferncia de poderes do Senado para o Congresso Foi votado um destaque para uma fuso de emendas do Deputado Plnio Arruda Sampaio e do Senador Itamar Franco5, que propunha a transferncia de competncias exclusivas do Senado para o Congresso Nacional (transferia incisos com redao igual aos atuais inc. V, VII e VIII do art. 52 da Constituio) e acrescentava um inciso com nova atribuio nas competncias do Congresso Nacional.6 Vejamos como se deram as discusses. Inicia a discusso o Dep. Plnio de Arruda Sampaio, que assim defende a proposta:

As fuses de emenda se realizavam basicamente com o objetivo de conseguir o apoiamento necessrio para apresentar o destaque. 6 O texto do novo inciso era o seguinte, segundo o DANC de 17/3/88, pg. 8539: "( da competncia exclusiva do Congresso Nacional) XXI - autorizar as operaes realizadas pelo Tesouro Nacional no exterior, que envolvam a venda das reservas de ouro do pas ou a obteno de liquidez financeira em moeda estrangeira, sero submetidas prvia aprovao do Congresso nacional. "O erro evidente na redao da emenda talvez fosse resultado de uma fuso efetuada s pressas em plenrio. De qualquer forma, a inteno clara, e as discusses o revelam.O objetivo deste inciso ampliar o controle do Congresso Nacional sobre operaes do Tesouro Nacional.

"As emendas buscam basicamente transferir da competncia do Senado Federal certas atribuies e passlas para o Congresso Nacional. Essas atribuies referem-se basicamente aos compromissos que o nosso pas contrai no exterior. Uma das causas de perplexidade da populao brasileira a enorme dvida externa que temos, e qualquer brasileiro comum se pergunta: como que ficamos devendo tanto? Ento, queremos trazer para debate nesta Casa, no Congresso Nacional, aquilo que est sendo hoje, segundo o projeto, atribuio do Senado Federal. Por que razo? A competncia do Senado Federal para discusso, para autorizao dos dbitos externos est muito ligada idia da federao, e isso uma tradio do Direito Constitucional brasileiro. Chamaria a ateno dos constituintes para a evoluo do problema da dvida externa em nosso pas. Nunca, em toda a nossa histria, a dvida externa teve tanta importncia, a dvida externa foi to diretamente ligada s agruras do cotidiano como agora, e por isso que importante que ela seja objeto de debate nesta Casa. A emenda contempla tambm a autorizao do Congresso para que os estados e municpios contraiam dvidas internamente. Tambm aqui estamos trazendo uma atribuio do Senado Federal para o Congresso Nacional, e o que estamos visando uma discusso mais ampla de todas essas providncias que a populao sempre recebe como surpresa, como algo que ela no conseguiu examinar e cujo debate no acompanhou. Ela se inscreve na srie de emendas e artigos que estamos aprovando aqui e que visa, trazer para esta Casa, to desdenhada, digamos assim, nas ltimas dcadas, a importncia que ela precisa ter para que este pas volte a ser, de fato, uma democracia." Para manifestar-se contrariamente emenda, recebe a palavra o constituinte Francisco Dornelles: "Lembraria que o Senado o rgo e o frum competente para estabelecer limites de endividamento de estados e municpios. o Senado que representa os estados, onde os estados tm a mesma representao. No momento em que trazemos e transferimos para o Congresso Nacional a faculdade de se estabelecer limites e dispor sobre condies para endividamento de estados e municpios, estaremos favorecendo aqueles estados que tm maior bancada e maior

poderio, quebrando totalmente a sistemtica e o equilbrio federativo. (...)" A seguir, depois de tocar na outra nova atribuio que no central para nosso debate, o constituinte volta a ameaar com a quebra da harmonia e o esmagamento dos pequenos: "Srs. constituinte, esta emenda est deslocando do Senado para o Congresso Nacional limites globais para endividamento de estados e municpios, e est quebrando a harmonia existente. No Congresso nacional, as bancadas mais fortes vo ter maior poderio para prestigiar e apoiar as operaes de seus estados; so os estados pequenos, os que tm sete deputados, que realmente no tem fora econmica, que vo ficar prejudicados com a transferncia do Senado para o Congresso de poder de deciso para aprovar seu endividamento externo e interno."

Observe-se que o Constituinte apenas menciona estados e municpios, e "seus nveis de endividamento externo e interno" - toda argumentao construda em torno das esferas estaduais e municipais. E a Unio? O constituinte Farabulini Jr. insiste na importncia de o endividamento da Nao ser controlado pelo Congresso Nacional: "J na Subcomisso do Poder Legislativo, sob a preclara Presidncia do Constituinte Bocayuva Cunha, sustentvamos, quele tempo, a indeclinvel necessidade que se teria de emprestar ao Congresso Nacional o poder de exame e autorizao prvia para tudo que viesse a ocorrer no campo internacional, em face de emprstimos e financiamentos, e bem assim tudo aquilo que se constituiria gravame para o errio nacional. Retirar do Senado da Repblica e trazer para o Congresso Nacional, quer dizer que os Deputados federais, verdadeiros representantes do povo, tero a possibilidade de opinar estudando, inquirindo, examinando, autorizando ou negando tais volumosos emprstimos e financiamentos feitos no exterior."

Ao que responde o Senador Fogaa:

" preciso que tenhamos claro que no Senado que est o equilbrio federativo; ali que temos a certeza de que o estado, seja ele de grandes dimenses geogrficas, seja ele um estado pequeno, seja um estado rico, seja um estado pobre, seja um estado populoso ou no, ali que est a certeza do equilbrio federativo, porque ali temos a certeza de que h trs representantes para cada estado. por isto que no se transfere essa responsabilidade para o Congresso Nacional, onde vigora a proporcionalidade. (...) Se esta questo for tratada por uma Cmara de representao proporcional, fatalmente e at inevitavelmente, quem sabe, no futuro isto poder favorecer a concentrao maior de riqueza, apenas privilegiando os grandes estados em detrimento dos pequenos. Precisamos assegurar que isto ser decidido de forma equilibrada, parcimoniosa e equitativamente distribuda. Da porque as operaes financeiras dos estados e municpios devem ficar na competncia do Senado." At a novamente s se menciona estados e municpios. E a Unio? O constituinte comenta que no pode ser atribuda ao Senado a responsabilidade pela dvida externa daquela poca, mostrando que esta uma competncia nova: "Houve aqui um argumento do Constituinte Plnio Arruda Sampaio, de que a dvida externa brutal, incomensurvel, e isto verdade. Se formos buscar os responsveis por esta dvida, no os encontraremos no parlamento, porque a Constituio em vigor - eu me lembro que , quando analisamos isso, o nobre Relator-adjunto Antnio Carlos Konder Reis citou esta matria - a Constituio em vigor no d atribuio ao Congresso, nem Cmara, nem ao Senado para tratarem da questo da dvida externa. Por isso, no pode ser imputada ao Senado a responsabilidade desse endividamento brutal, odioso e irresponsvel." Est correta a observao - o controle da dvida externa uma competncia nova, no cabendo ao Senado responsabilidade pela dvida externa que havia na poca. Porm, da no se depreende que esta nova competncia deva caber ao Senado. Na tentativa de assegurar ao Senado esta atribuio, o constituinte segue arrolando um argumento "tcnico-estrutural", no demonstrado, para encerrar voltando tecla dos estados pobres e pequenos:

"Da porque precisamos raciocinar tambm dentro da questo tcnico-estrutural deste texto constitucional. Em conversa com o constituinte Jos Serra, que de So Paulo, e que contrrio a esta emenda, disse-me S. Ex que, caso isto fosse aprovado, haveria uma desarrumao enorme na estrutura do texto relativo questo tributria e questo financeira. E, se olharmos o texto das finanas pblicas e tributos, veremos que tanto o projeto do Centro como o da Comisso de Sistematizao so, em 99,9% iguais; foi produto de um delicado, difcil e complexo processo de consenso. No podemos desarrumar isso agora. Eis porque, para que no venhamos a atingir a razo de ser do Senado. Para que existe o Senado? Para que existem trs representantes de cada estado? Para resguardar o equilbrio federativo e no favorecer os estados ricos, em detrimento dos mais pobres e dos pequenos. Da porque precisamos rejeitar a presente emenda." Como se v, a justificao em plenrio para que as novas competncias de controle do endividamento da Unio fossem exclusivas do Senado passa a ser basicamente a defesa dos estados. Na iminncia de se aprovar o presidencialismo,7 foi abandonado o argumento de compensar o papel importante da Cmara no parlamentarismo. Mas o Senado continuou "importantssimo"... A necessidade de resguardar o equilbrio federativo repetida insistentemente, vrias vezes em cada interveno, sem que se demonstre como que o controle do endividamento da Unio nas mos do Congresso Nacional ameaa os estados pequenos e mais pobres. Nem o argumento "tcnicoestrutural" demonstrado - por qu o controle pelo Congresso iria desarrumar a questo tributria e financeira? No encaminhamento da votao, PMDB, PFL e PDS encaminham contra a transferncia dos poderes para o Congresso, enquanto que PCdoB, PDT e PTB encaminharam a favor. O PFL e o PDS destacaram que a emenda ameaava a federao. Pelo PFL usou da palavra o Dep. Inocncio de Oliveira: "Sr. Presidente, vou considerar que a emenda fere o princpio federativo em nosso pas, pois esvazia o Senado, e o
A emenda do presidencialismo, votada dois dias aps esta discusso, continha 350 assinaturas de apoio - quela altura dos acontecimentos, portanto, a aprovao do presidencialismo j poderia ser prevista.
7

PFL votar no."8 Para defender a emenda, o PCdoB utilizou a defesa da soberania nacional e o PDT a valorizao do Congresso no presidencialismo: ningum falou claramente em fortalecer a Cmara. A tabela III-5 organiza os dados da votao. O resultado expressivo9 - a principal clivagem da votao a partidria. Existe uma componente regional, sem dvida, na composio do voto. Nas regies cujo peso maior no Senado, o percentual de votos a favor de dividir as competncias com a Cmara menor que nas demais - no Norte e CentroOeste este percentual 15% e 17%, respectivamente. No Nordeste passa a 23%, no Sul a 28% e no Sudeste a 31%. Porm o percentual de aprovao baixo em todas as regies - por isto a emenda no foi aprovada. As diferenas se do na composio partidria dos votos. Observe-se que a "esquerda" votou em bloco a favor da transferncia (no PT, PCB e PCdoB, 100% votaram "sim"; no PSB, 75% e no PDT 67% dos constituintes foram a favor). J a "direita" votou contra em bloco (no PFL e PDS o percentual de aprovao ficou ao redor dos 10%). A taxa de aprovao no PMDB tambm foi baixa: apenas 22% votaram pela transferncia. Assim, embora os debates enfatizassem a polarizao regional, a polarizao decisiva para o voto foi a partidria. Por outro lado, registre-se o voto dos senadores: apenas 4 dos 72 senadores votaram a favor de dividir as novas competncias com a Cmara.

No posso deixar de ressaltar a formulao usada pelo Deputado: "vou considerar"... Pelo menos do ponto de vista que estou adotando, que o de que a transferncia em questo no fere o princpio federativo, a expresso chama a ateno. 9 Ao comentarmos os resultados, convm lembrar que a emenda votada no apenas transferia competncias do Senado para o Congresso federal, mas tambm criava uma nova competncia para o Congresso de controle sobre operaes do Tesouro nacional. Contudo, o que polarizou o debate foram as transferncias, por isso iremos desconsiderar a questo do controle. Alm disso, a anlise da votao na Comisso de Sistematizao, onde se votou apenas a transferncia de poderes para o Senado tem resultados semelhantes aos de Plenrio para os pontos que nos interessam.

Tab. III-5: Votao n 277 (plenrio da Constituinte) da emenda que transferia poderes do Senado para o Congresso - Parlamentares que votaram SIM ESTADO NORTE AC AP AM PA RO RR NORDESTE AL BA CE MA PB PE PI RN SE SUDESTE ES MG RJ SP SUL PR RS SC CENTROOESTE DF GO MS MT TOTAL PFL PMDB PDS PDT PTB PT PC e PCdoB PSB PL, PDC, PMB, PTR,sem partido TOTAL 9/61 (14,8%) 1/11 0/4 2/11 1/20 3/11 2/4 40/178 (22,5%) 4/12 11/42 5/25 4/21 4/15 7/28 1/13 3/11 1/11 56/181 (31,0%) 5/13 13/56 16/49 22/63 24/86 (27,9%) 6/33 12/34 6/19 9/53 (17%) 4/11 3/20 1/11 1/11 138/ 559

0/1 0/3 0/3 0/2 2/4 2/2

0/7 0/1 0/5 0/14 1/7 ---

0/2 --0/3 -----

1/1* 0/1 -------

--1/1 ----0/2

------------

-----------

--1/1 1/1 -----

-----------

0/6 0/14 1/6 0/10 3/5 1/12 0/7 0/3 0/5

2/4 7/24 4/14 4/8 1/9 5/14* 0/3 1/4 1/5

----0/4 0/3 0/1 --1/3 2/2* 0/1

-------------------

1/1 --0/1 --------0/1 ---

-------------------

1/1 PCdoB 1/1PcB - 2/2 PCdoB ------1/1 PCB -------

--1/1 ---------------

----------0/1 PMB --0/1 ---

1/2 1/10 1/8 1/6

2/9 8/37 3/13 6/31

--0/3 0/1 0/4

1/1 1/1 7/12 2/2

--0/1 2/4 5/10

1/1 3/3 2/2 8/8

----1/1 PCdoB

------- 0/1sem partido(Itamar Franco)--1/1 0/1 PTR - 1/1PCdoB 0/1 PDC 0/1 PL - 0/1 PDC

0/6 0/3 0/4

6/26 5/19 5/11*

--0/5 1/4

--4/4 ---

0/1 1/1 ---

--2/2 ---

-------

-------

-------

1/3 2/6 --0/1 --1/2 1/13 ------0/3 1/7 ----0/1 0/2 1/7 0/2 ----15/132 66/298 4/38 16/24 10/23 (11,4%) (22,1%) (10,5%) (66,7%) (43,5%)

--------16/16 (100%)

1/1 PCB ----1/1 PCdoB --0/4 PDC ------------3/3PCB - 5/5PC doB 3/4 0/7 PL- 0/6PDC - 0/1PMB (100%) (75%) 0/1PTR- 0/1 sem partido(0%)

(FONTE: para os resultados das votaes, o DANC, de 17 /3/ 1988, pgs.8539 a 8543; para o estado e partido de cada constituinte , o Repertrio Biogrfico da Assemblia Nacional Constituinte) A tabela indica em cada coluna esquerda da barra o n de constituintes que votaram sim e direita o total da bancada da respectiva esfera(estado, regio, partido), incluindo ausncias e abstenes. O resultado final da votao foi: 312 no; 138 sim; 5 abstenes; 104 ausncias indica onde um Senador votou sim - ao total foram 4 senadores em 72.

Observamos, portanto, que os novos poderes que o Senado recebeu na Constituio de 1988, s foram poderes exclusivos por uma opo dos parlamentares conservadores. At que ponto as novas atribuies fortalecem efetivamente a Casa no foi possvel aprofundar nesta pesquisa. At que ponto, por exemplo, o Senado realmente controla o endividamento da Unio? De qualquer forma, seja este um aumento de poderes formal ou efetivo, o fato que na poca da Constituinte foi julgado relevante e entregue exclusivamente ao Senado. 5) Concluses e avaliao da proposio n 8 Para encerrar este Captulo, procuraremos sintetizar as concluses que tiramos da anlise dos debates e votaes da Constituinte. I) A Constituinte manteve nos grandes traos o modelo de bicameralismo de 1946, tanto na composio das Casas, quanto nas caractersticas do processo legislativo, sem discutir muito as bases sobre as quais o modelo se estrutura; porm aumentou o poder congressual dos estados menos populosos, em dois casos: - aumentou competncias do Senado, a Casa onde estes estados esto mais bem representados (este passa a controlar o endividamento da Unio e a indicao de uma das principais autoridades monetrias do pas, que o Presidente do Banco Central); - aumentou a sobre-representao das regies Norte e Centrorepresentao de So Paulo em 10

Oeste, embora tenha aumentado a deputados.

II) A esquerda, em grande parte, insistiu na extino do Senado. Posteriormente, tentou transferir algumas competncias do Senado para o Congresso. Porm, chama a ateno que, durante os debates analisados, a esquerda no equaciona a questo regional - pelo menos na Constituinte, nos debates sobre o Poder Legislativo e sobre a representao dos estados, no oferecida uma resposta para as preocupaes "dos pequenos estados", ainda que reformuladas.

III) A justificao principal utilizada durante a Constituinte para aumentar a sobrerepresentao dos estados menos populosos na Cmara e no Congresso Nacional, e limitar a representao de So Paulo a defesa dos estados (dos pequenos e dos pobres), utilizada nos debates com forte apelo emocional. IV ) A resistncia ao aumento da bancada de So Paulo, contudo, foi antes uma resistncia dos partidos conservadores do que dos parlamentares dos "pequenos estados"; V) A necessidade de defender os pequenos estados usada no apenas para garantir igualdade entre as Cmaras, mas tambm para atribuir ao Senado competncias exclusivas de controle da Unio. VI) A anlise das votaes nos revela porm que as clivagens que explicam o aumento de poderes do Senado so antes partidrias que regionais: nas votaes que garantiram o fortalecimento do Senado, o apoio veio basicamente do PDS, PFL e da parte do PMDB ligada ao "Centro". O que confirma a nossa proposio n 8: "8) A Constituio de 1988 aumentou poderes exclusivos do Senado, aumento patrocinado basicamente pelos partidos de centro e direita ". A questo que est por trs extremamente complexa e envolve uma discusso sobre qual o sentido das questes regionais no Brasil - a defesa dos pequenos estados e de sua sobre-representao (no Senado e na Cmara) subterfrgio para a sobre-representao das elites conservadoras ou uma necessidade frente s enormes desigualdades de nosso pas? E mais, ser que realmente a sobre-representao dos pequenos estados no Congresso garante a defesa de seus interesses? Sem a pretenso de responder estas questes, iremos procurar alinhavar alguns argumentos para a reflexo a respeito no prximo Captulo.

CAPTULO IV RAZES DO FORTALECIMENTO DO SENADO E DO AUMENTO DA REPRESENTAO DAS REGIES MENOS DESENVOLVIDAS Neste Captulo final, procuraremos discutir a lgica dos processos anteriormente descritos, buscando relacion-la com a evoluo recente do pas. A anlise DO MECANISMO DO SISTEMA DIZ POUCO SE NO buscarmos referncias NA HISTRIA DO PAS E NO FUNCIONAMENTO DO SISTEMA DE REPRESENTAO EM CONJUNTO COM O SISTEMA DECISRIO, AS ALIANAS DE CLASSE E REGIONAIS QUE EMBASAM O PODER, OS PROJETOS POLTICOS QUE SE DEFRONTAM AO LONGO DA HISTRIA. Se nossa anlise anterior est correta, houve um fortalecimento da representao dos estados menos desenvolvidos no Congresso Nacional, especialmente a partir da ditadura militar. Este fortalecimento se consolida aps a Constituio de 1988 - de um lado, esses estados aumentaram sua parcela de representao, tanto na Cmara como no Senado (novos estados); de outro, aumentou o poder da Casa em que so melhor representados. Por qu isto aconteceu? Que interesses levaram a este desenho institucional? Estes so pontos centrais para o debate, mas as respostas no so simples. Os trabalhos acadmicos que discutem a sobre-representao atual, ps-Constituio de 1988, ou no incluem o Senado na anlise, ou no aprofundam estas questes. Esta dissertao tambm no oferece respostas definitivas. O debate sobre os motivos da sobre-representao na Cmara no perodo de 1946 a 1964, contudo, muito rico, e penso que a partir dele podemos indicar por onde buscar explicaes mais adequadas, ou pelo menos mostrar os limites das explicaes que at agora se apresentaram. Assim, na Seo 1 faremos uma reviso do debate terico sobre a representao no perodo de 1946 a 1964. Na Seo seguinte, examinamos a discusso recente, comparando-a com o perodo anterior. Na Seo 3, examinamos o debate sobre a crise da federao, nos aspectos relacionados com o tema da representao poltica no Congresso. Encerramos os trabalhos na

Seo 5, apresentando nossas consideraes finais. 1) A lgica da sobre-representao no sistema de 1946-64 No perodo de 1946 a 1964 tambm eram sobre-representados os estados menos populosos na Cmara. No primeiro captulo, nos confrontamos com as avaliaes de Wanderley G. dos Santos sobre este perodo, discutindo se havia tirania da maioria ou veto da minoria. Nosso principal reparo anlise do autor foi o de que se devia incluir o Senado na anlise sobre "minorias parlamentarmente representadas" - e, ao inclu-lo, vimos que existe sim o risco de veto das minorias, hoje como no perodo de 1946 a 64. Agora, queremos avaliar a sobre-representao a partir de outro ngulo: quais as consequncias desta desigualdade da representao? E por qu motivo o desenho institucional brasileiro opta por este modelo? O primeiro a levantar estas questes foi Glucio Soares (1973a). No livro "Sociedade e Poltica no Brasil" (Cap. VIII), o autor analisa a existncia de duas culturas polticas no Brasil: uma cultura tradicional, pr-ideolgica e uma cultura poltica ideolgica, polarizada em torno das classes sociais. Para defender esta diferenciao, o autor analisa diversos indicadores, buscando correlacionar indicadores scio-econmicos (educao, urbanizao, industrializao) com comportamentos polticos (partidos polticos mais votados, ideologia). Nas concluses, Glucio Soares comenta como se expressam as relaes entre estas duas culturas no sistema eleitoral brasileiro. Sua concluso que : "A poltica nacional final em grande parte um subproduto da interao dessas duas culturas polticas. Os interesses dessas culturas polticas freqentemente se chocam. Esperar-se-ia, ento, que a poltica do desenvolvimento, baseada em um eleitorado maior e uma populao mais ativa deveria prevalecer sistematicamente. No obstante, o sistema eleitoral brasileiro no apresentava uma representao estadual na Cmara e no Senado que fosse proporcional ao nmero de eleitores ou populao de cada estado. Havia uma relao decrescente entre representao estadual na Cmara Federal e a populao, de maneira que os estados menos populosos tm um nmero excessivo de representantes e os mais populosos um nmero

deficiente. Como os estados mais populosos tendem, tambm, a ser os mais desenvolvidos, devido imigrao de outros estados e mortalidade mais baixa (a despeito de um ndice de natalidade mais baixo) pode-se ver que a poltica do atraso tinha representantes demais no poder legislativo, especialmente no Senado. O sistema eleitoral brasileiro aumenta o poder poltico da poltica do atraso. Dado o fato de que um nmero menor de pessoas tem capacidade para votar no Brasil subdesenvolvido, vemos que proprietrios e chefes polticos constituem um grupo relativamente pequeno que tem influncia desproporcional nas decises nacionais. Dada a sua perspectiva elitista, este grupo extremamente tradicional. No de se admirar que a Cmara e o Senado tenham sido incapazes de aprovar projetos de reforma de importncia, sobretudo os que tratam de questes agrrias e agrcolas."(pg. 212) Em outro artigo, Glucio Soares (1973b) analisou as desigualdades eleitorais do sistema vigente naquele perodo, mostrando que tinham o efeito de sub-representar os eleitorados mais urbanos, com maiores ndices de alfabetismo etc., sobre-representando os eleitorados dos estados mais atrasados, onde predominava a cultura poltica mais atrasada. Isto equivalia a sobre-representar as elites oligrquicas e seus interesses, e no a populao destes estados. Segundo o autor: "'al aumentar artificialmente la representacin poltica de una cultura poltica tradicional atrasada, dominada por los lderes locales, frequentemente latifundistas, hacendados, coroneles de todo tipo, o personas de su eleccin, el sistema electoral termin por perjudicar a la mayoria de la poblacin de estas reas. Al aumentar el poder poltico de la lite dirigente de esta cultura poltica rural, tradicional y pre-ideologica, al superrepresentar en el Congreso y el Senado a esta rea subdesarrollada economica, social y politicamente, esta legislacin disminuy las probabilidades de aprobacin por las dos Cmaras de reformas que vendran a beneficiar a la mayoria de la poblacin rural que habita principalmente en estas reas subdesarrolladas. Este fu, fundamentalmente el caso de la reforma agrria." Assim, o sistema de representao beneficiaria as elites dirigentes da poltica do atraso, o que seria comprovado pela dificuldade do Legislativo de

aprovar reformas sociais que beneficiassem a maioria da populao, mesmo a das regies sobre-representadas. Maria do Carmo Campello e Souza ir contestar esta viso. Em estudo clssico sobre o Estado e os partidos polticos no Brasil, analisa a transio do Estado Novo para a democracia, mostrando que o grupo varguista conseguiu manter controle sobre o processo, assegurando importantes traos de continuidade entre a armao institucional adotada em 1945 e a estrutura anterior do Estado Novo (pgs. 134 a 136). Neste processo, ela considera importante o controle que os estado-novistas lograram sobre a primeira legislatura, atravs da manipulao dos instrumentos da legislao eleitoral (introduzindo regras que os beneficiavam) e, posteriormente, a incluso no prprio texto constitucional de dispositivos asseguradores desta continuidade, entre os quais os de sobrerepresentao dos estados. No captulo V, M. C. Campello discute a opo da Constituinte de 1946 pela sobre-representao de alguns estados, analisando os debates e a votao do art. 58, no qual se fixavam os tetos de representao de acordo com as faixas de populao1. Ao avaliar como funcionava o mecanismo de representao, a autora parte da anlise de Glucio Soares, concordando que havia uma sobre-representao das elites conservadoras, porm discordando das conseqncias. A questo assim formulada: "Dado que a fora dos partidos ou das diferentes alas partidrias distribui-se descontinuadamente entre os estados e regies, em funo da estrutura scioeconmica e da heterogeneidade cultural dela decorrente, segue-se, como bvio, que o disposto no artigo 58 da Constituio, mais a representao igual no Senado, sobre-representa os estratos mais altos e as lideranas conservadoras dos estados mais atrasados. Cumpre indagar, porm, que efeitos teriam sido visados pelos
O art. 58 da Constituio de 1946 prescrevia o seguinte: "Art. 58 O nmero de Deputados ser fixado por lei, em proporo que no exceda uma para cada cento e cinqenta mil habitantes at vinte Deputados, e, alm desse limite, uma para cada duzentos e cinqenta mil habitantes. 1 Cada Territrio ter um Deputado, e ser de sete Deputados o nmero mnimo por Estado e pelo Distrito federal. 2 No poder ser reduzida a representao j fixada." Os principais estados prejudicados na poca eram: So Paulo, que perdia 27 Deputados, Minas, com menos 17, Bahia, com menos 8, Rio Grande do Sul, com menos 7 e Paran e Pernambuco com menos 3 cada. O Rio de Janeiro e a Guanabara perdiam 1 cada. (clculo efetuado por Glucio Soares para 1962, cit. in Souza (1976))
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constituintes de 1946. A que grupos pretendiam ou pensavam beneficiar? A quem beneficiaram de fato?" (pg. 125)

Imediatamente a seguir, a autora menciona a resposta acima citada de Glucio Soares a esta questo (o sistema beneficia as elites de uma cultura poltica atrasada, pr-ideolgica), criticando-a. Segundo ela, embora a resposta seja primeira vista convincente, "na verdade suscita mais dvidas do que as resolve" (pgs.125-6). Desenvolvendo o argumento, a autora lembra que os estados prejudicados pelo preceito detinham 60% da representao da Constituinte. Por qu no modificaram esta regra? "A resposta mais simples, e at certo ponto verdadeira, que a estrutura de domnio se organiza em bases nacionais, e que, por conseguinte, os grupos dirigentes dos grandes estados, de tendncia conservadora, graciosamente doavam poder legislativo aos parceiros menos afortunados dos estados menores. Esta hiptese teria a seu favor duas outras observaes. A primeira que, dentro dos estados maiores, os maiores interessados na representao exatamente proporcional seriam fatalmente aqueles interessados a srio em alguma representao, vale dizer, os grupos "progressistas" e antioligrquicos. Neste sentido, a doao de poder legislativo aos estados menores nada mais seria do que uma convocao, por partes das oligarquias dos estados maiores, aos seus aliados nos estados menores, a fim de combaterem o inimigo comum: os setores emergentes dos grandes centros urbanos e industrializados. (...) Aceitvel no atacado, esta interpretao bem longe se encontra, todavia, de explicar no varejo as clivagens observadas no seio da assemblia constituinte, a partir das quais, como mostraremos a seguir, no parece difcil aventar hipteses mais congruentes com o sentido geral da transio ao novo regime tal como a concebemos neste captulo."(pgs. 1267; por ns sublinhado) A hiptese da "doao de poder legislativo" no explica, segundo ela, as votaes observadas concretamente na Assemblia Constituinte de 1946. Para explicar as clivagens que levaram construo do modelo de representao, a autora analisa as alianas que se deram na votao do art. 58. O ponto desenvolvido que a articulao que levou aprovao deste modelo

no se deu unindo os "grupos dirigentes dos grandes estados" com as "elites da cultura poltica rural e tradicional" contra os "setores urbanos emergentes". Isto fica demonstrado pela anlise dos votos dados pelos partidos e estados redao do art. 58 que consagrava o limite mnimo de 7 e o redutor para os estados mais populosos. O PTB, por exemplo, partido por excelncia das massas urbanas emergentes, votou a favor desta sub-representao dos grandes estados, inclusive o PTB de So Paulo.2 E, por outro lado, embora UDN e PSD votassem em grande parte pela sub-representao dos grandes estados, seus integrantes de Minas e So Paulo votaram, em maioria, contra. A explicao para isto encontrada, por M. Campello Souza, na associao entre os setores varguistas e os pequenos estados, que se unem contra as oligarquias de Minas e So Paulo. O que explica as votaes observadas seria a inspirao getulista. Seno, "como explicar dois escassos votos petebistas em So Paulo, numa bancada de sete; ou, no PTB do Distrito Federal, um ou dois em nove? Jamais atravs das foras progressistas e emergentes que o artigo 58 viria sub-representar. Inspirao getulista, sem dvida, que se associava (pelo menos na questo aqui estudada) oligarquia dos estados menos desenvolvidos, por isso mesmo voltada para o centralismo autoritrio; contra a oligarquia dos dois maiores estados, cuja posio no caso, embora visasse seu prprio benefcio poltico, teria, se aprovada, melhorado substancialmente a representao dos grandes centros urbano-industriais durante todo o perodo."(pg.133) Portanto, a articulao que levou sobre-representao no foi uma aliana que opusesse estados "modernos" contra estados "atrasados", ou "urbanos" contra "rurais". O que estaria por trs seria o projeto poltico getulista, que teria conseguido articular interesses polticos com os regionais. No entanto, esta demonstrao responde antes pergunta sobre quais as foras que implantaram o modelo de representao, sem invalidar a anlise de quais as conseqncias do modelo.
Registre-se para reflexo que o PTB de So Paulo tinha uma relao conflituosa com a Direo Nacional do partido. Como aponta D"Arajo (1996), "entre todas as sees do antigo PTB, a de So Paulo foi a que mais atraiu as atenes do Diretrio Nacional e a que mais instabilidade apresentou na composio de seus quadros dirigentes. At 1958, quando da eleio de Ivete Vargas para a direo local, nenhum diretrio conseguira cumprir seu mandato por completo. At esta data a seo paulista teve oito executivas estaduais e viveu sete de seus 13 anos sob interveno do Diretprio Nacional." (pg. 75) No entanto, no h nada na anlise da autora que indique ter este conflito se expressado na questo especfica que estamos analisando (votao da representao na Cmara).
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A comprovao de que as clivagens que levaram deciso so mais complexas do que a simples oposio "moderno" x "tradicional", "rural" x "urbano" permite supor, no elide o fato de que os estados menos populosos foram beneficiados - a sobre-representao uma conseqncia muito concreta. Os setores que controlavam a representao poltica nos estados mais atrasados foram beneficiados e os setores urbanos prejudicados. Estas so conseqncias do pacto getulista de 1946. Portanto, parece-me que a questo levantada por Glucio Soares permanece: o aumento do poder da elite dirigente da cultura poltica rural, tradicional, etc. pode ter prejudicado os interesses da maioria da populao, inclusive a daquelas reas sobre-representadas, mesmo que o pacto responsvel por esta situao fosse o getulista e no o "rural contra urbano". Em sntese, a anlise de M.C. Campello Souza explica

convincentemente qual foi a aliana que levou construo deste modelo de (sobre e sub)representao, derrubando muitas suposies at ento vigentes No entanto, esta prpria aliana tem que ser explicada. Que aliana esta? O que o pacto getulista? Que interesses o fundamentam? Simplesmente os de continuidade no poder do grupo que vinha do Estado Novo? Werneck Vianna entra nesta discusso, relacionando-a com a questo conceitual das relaes entre o poltico e o econmico na evoluo brasileira - ou, nas suas palavras, "a questo da dinmica do poltico no desenvolvimento capitalista brasileiro". O autor procura demonstrar que a lgica do pacto getulista s se compreende quando relacionada com o projeto de capitalismo que o grupo de Vargas buscou implementar e com a aliana de classes que deveria viabiliz-lo. Isto no significa buscar na poltica o reflexo da economia - significa procurar compreender como o desenvolvimento capitalista foi viabilizado politicamente, que classes o implementaram, com que interesses. No existe uma via nica para o o desenvolvimento capitalista, automaticamente determinada a partir da economia, necessariamente conduzida pela burguesia. Pois, "se houvesse a esperada coincidncia entre classes economicamente

dominantes e o poder, como fundar a especificidade do poltico no desenvolvimento capitalista?" (Vianna, pg. 155). No caso do Brasil, o especfico para o autor seria que, a partir de 1930, a modernizao capitalista seguiu a "via prussiana": "Nossa proposta para o estudo da modernizao capitalista iniciada em 1930, e acelerada em 1937 pela redobrada nfase com que o Estado assumiu papis na interveno da economia, o de que teria seguido, em suas linhas gerais, a via de desenvolvimento prussiano. Vale dizer, resultado do esforo combinado da frao burguesa industrial com a classe dos grandes proprietrios de terras, convertidos ou em processo de converso forma de produo capitalista, sob um Estado conduzido por elites de tipo 'junker', que induz e intensifica a transio para este novo modo de produo."(pg.145) Evidentemente no iremos desenvolver aqui a discusso sobre a evoluo do capitalismo no Brasil. O que nos interessa ressaltar que a partir desta compreeenso do desenvolvimento capitalista, Werneck ir ver com nova profundidade a sobre-representao dos setores atrasados - no uma herana do patrimonialismo portugus, no um resqucio do poder oligrquico se impondo ao "moderno", sinal do predomnio da poltica sobre a economia, mas a expresso do pacto entre classes que fundamenta a via prussiana de desenvolvimento capitalista. Vejamos como o autor faz esta relao. O autor considera que, em 1946, "a restaurao do sistema de representao abria terreno para a participao poltica, e a discusso sobre seus limites dividiria a Assemblia Constituinte. Basicamente, duas eram as possibilidades: uma Cmara Federal de representao do povo, quando era de se esperar uma maioria de parlamentares originrios do eixo urbano-industrial; ou de representao 'mista', combinando a do povo com a dos estados atravs do critrio proporcional. Essa ltima garantia aos estados atrasados - coincidentemente os de menor populao uma bancada mais numerosa." A vitria da representao 'mista' chamada pelo autor de "vitria

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da proporcionalidade" (por ser o redutor para os grandes estados baseado em uma proporo, um "critrio proporcional"). Comentando o significado desta vitria, o autor confronta-se com a anlise de M. C. Campello:

"Essa autora reduz o alcance da vitria da proporcionalidade a um fenmeno de conotaes especificamente polticas. Limita-se a perceber que a proporcionalidade deu sobrevida s bases de poder do Estado Novo. Obviamente que os estados atrasados no se impuseram Federao. Se, numa questo desta magnitude, seus interesses foram atendidos porque consultavam outras motivaes. Julgamos ser explicativa a hiptese de que as fraes de classe dirigente dos grandes estados teriam 'doado poder legislativo' aos parceiros menos afortunados dos estados atrasados. (M. C. Campello quanto ao ponto se mostra ambgua e parece discordar do enunciado.) A relao no implica no abandono da perspectiva que revela o art. 58 como instrumento de preservao de parte do padro autoritrio do Estado Novo. E sim a fundamenta. A sobre-representao dos estados desenvolvidos apontaria para uma igual representao dos setores sociais emergentes no universo urbano industrial, propiciando a composio de um legislativo reformista, tendente a procurar uma via de modernizao 'por baixo', principalmente atravs da reforma agrria. Da que a predominncia na Constituinte de lideranas e concepes do regime deposto, s encontra seu sentido real, quando vista em funo da continuidade que se queria imprimir ao caminho prussiano. Resultava de uma manobra dos crculos dirigentes, a fim de, sob regime liberal, manter inalterado o compromisso entre as classes e elites dominantes e o essencial do sistema de dominao sobre as classes subalternas, confirmando o perfil anti-democrtico do capitalismo brasileiro." (pg. 154) A "vitria da proporcionalidade" significaria a preservao do padro autoritrio do Estado Novo, mas a preservao deste padro s plenamente compreendida enquanto expressando um pacto entre classes, numa via especfica de desenvolvimento capitalista - a "via prussiana". A sobre-representao dos estados atrasados d aos setores oligrquicos a possibilidade de frear mudanas que atinjam seus interesses, e

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impede uma participao mais efetiva dos setores urbanos emergentes: "Sobre-representando-se, detendo uma posio no legislativo que transcendia seu peso demogrfico e econmico, os setores oligrquicos dos estados atrasados, (...) sob a liderana poltica de elites dos estados desenvolvidos, tero condies institucionais de frear e impedir a passagem de todas as propostas de mudana para a redistribuio do poder de suas dimenses. As elites prussianizadas, independentemente de seu escasso peso econmico na vida do pas, assumiram posies estratgicas no jogo do poder, controlando em seus estados as classes subalternas por surda e brutal coero e pelo sistema do coronelismo, enquanto que, no plano nacional, a sobre-representao que desfrutava impedia uma participao mais efetiva no parlamento dos assalariados dos grandes ncleos urbanos, em especial da classe operria." (pg. 154) Porm, a crtica a Campello no significa endossar uma viso que situe o conflito na oposio entre moderno e atrasado, pois o processo dirigido pelas elites dos estados desenvolvidos. A mesma coisa, segundo Werneck, voltar a acontecer no Estado ps-64. Os trs autores at agora citados levantam questes fundamentais, inter-relacionadas. De maneira muito simplificada, poderamos dizer que enquanto Glucio Soares chamou a ateno para as conseqncias da sobrerepresentao e M. C. Campello nos mostrou a articulao que a implementou em 1946, Werneck Vianna busca uma explicao sobre o porqu. W.G. dos Santos (1987) entrou no debate sobre as razes da sobre-representao de outro ngulo - o da relao existente entre a federao, a representao parlamentar na Cmara dos Deputados e a centralizao da Unio 3 . Ele destaca a fragilidade do federalismo e o grande poder da Unio naquela poca. Foi a Unio por exemplo que disciplinou o acesso da populao sociedade organizada e aos direitos sociais (direito de trabalho, regulamentao da profisso etc.). O grau de centralizao da Unio facilmente comprovado pelo grau de centralizao tributria e pela contribuio das transferncias federais formao de receita tributria das regies, que era ademais muito alta
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Crise e Castigo, Cap. II

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e desigual por regies - as regies Norte e Nordeste praticamente dependiam destas transferncias naquele perodo. Devido a este poder da Unio, um importante recurso de defesa dos estados passa a ser a representao que dispem na esfera federal - seus parlamentares. Estes se tornam embaixadores de seus estados e regies. "No somente a receita tributria dos estados dependia e depende do governo central ( exceo dos estados das regies sudeste e sul) mas a destinao desses recursos esteve sempre vinculada ao planejamento e coordenao da Unio, independentemente das prioridades regionalmente estabelecidas. Foi esta vulnerabilidade econmica que tornou as relaes entre o executivo e o legislativo de magna importncia, tratando-se do nico recurso disponvel aos estados para obrigarem o governo central a alguma forma de dilogo." (pg.35) A relao entre os estados e a Unio se convertia, de certa forma, como se depreende da passagem, em relao entre Legislativo e Executivo - os estados se representam no Legislativo. E de l procurariam obter os recursos, negociando com o Executivo. Assim, a fragilidade do federalismo brasileiro e a fora relativa da Unio levava a que a representao poltica no Congresso nacional fosse uma forma dos estados terem acesso a recursos pblicos. Admitindo a argumentao, ser que hoje o raciocnio ainda vlido? Que autores trabalham com esta e com as questes levantadas pelos outros autores citados para a estrutura institucional ps-1988?

2) A lgica da sobre-representao hoje Neste trabalho, procuramos mostrar que o Senado se fortaleceu a partir dos regimes militares e que na Constituio de 1988 ampliou ainda mais seus poderes. Esta Carta aumentou tambm a sobre-representao das regies menos desenvolvidas no Senado e na Cmara, com a criao de novos estados. Nosso estudo no chegou ao ponto de oferecer uma explicao acabada para as razes do quadro que descrevemos nas pginas anteriores. Tambm no encontramos explicaes convincentes na bibliografia existente sobre a representao poltica no Brasil. No entanto, as proposies por ns trabalhadas

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se contrapem a algumas das explicaes que se oferecem a respeito da sobrerepresentao de regies no Pas. Faremos, portanto, uma reviso dos textos que abordam o tema, com dois objetivos. O primeiro compar-los com as concluses a que chegamos neste trabalho, verificando se elas contradizem ou complementam explicaes apresentadas nestes textos. O segundo indicar, a partir da crtica do que nos parecem ser abordagens insuficientes ou insatisfatrias, por onde achamos que se devem procurar respostas. Na verdade, o debate recente a respeito da sobre-representao se d no campo temtico dos sistemas eleitorais, seus efeitos e mecanismos, as relaes e desvios com o princpio da proporcionalidade. A maioria dos trabalhos restringe-se Cmara, nem toca no Senado. Alguns tocam nos motivos pelos quais o sistema foi adotado, porm ou no desenvolvem o tema, ou o fazem de uma perspectiva que nos parece insatisfatria. Vejamos primeiro dois artigos que se colocam claramente no terreno da discusso doutrinria. O primeiro de W. G. Santos e Rogrio Schmitt (1995). Partindo da defesa do princpio proporcional de representao, os autores analisam a questo da desproporcionalidade entre as unidades federativas por diferentes ngulos (a proporcionalidade das representaes estaduais, o valor diferenciado do voto entre os eleitos por estados, as distines entre o quociente eleitoral legal, o efetivamente praticado e o quociente mnimo). Quanto desproporcionalidade das representaes estaduais, resultado dos limites mnimo e mximo estabelecidos na Constituio, opinam que, embora efetivamente existe uma distoro, no chega a ser relevante. Para a correo total dos desequilbrios seria necessrio redistribuir apenas 9% das cadeiras - 47 cadeiras . Alm disto, os desequilbrios so localizados - esto mal representados apenas So Paulo, com menos, e a regio Norte com mais. Uma alternativa sria para o problema da sobre-representao deveria antes considerar a definio constitucional de funes entre Cmara e Senado e a redistritalizao do pas. Estes pontos foram retomados em artigo um pouco mais recente de Santos (1997), em que o autor desenvolve noes sobre as relaes numricas

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entre representantes e representados nos parlamentos, criticando simplificaes que so difundidas sobre o assunto. Porm, nos pontos que nos interessam, as concluses so as mesmas: a discusso sobre o "veto paralisante" da minoria continua referida apenas Cmara.4 Assim, o autor continua considerando a magnitude do problema pequena. Discordamos da anlise. Vimos no Cap. I que, embora o nmero de cadeiras mal distribudas possa ser considerado pequeno, garante minoria exatas cadeiras para ter maioria na Casa. Alm disso, a avaliao dos autores sofre por se restringir Cmara (a remisso s funes do Senado muito genrica e no atinge as concluses). A anlise sobre a relevncia ou no das distores no diz muito, isolada de uma compreenso sobre a evoluo das distores nas duas Casas. Ainda menos num quadro como o de hoje, em que se observa um aprofundamento das distores, paralelo ao fortalecimento do Senado. Porm, mesmo que aceitssemos que a distoro no relevante na Cmara, permanece aberta a questo sobre qual o seu sentido: por qu existe esta distoro? Quais so suas conseqncias? Por qu foi reafirmada em 1988? Qual a relao com o agravamento das outras distores regionais comentadas nesta dissertao? Examinaremos estas questes buscando retomar as formulaes dos autores que trabalharam o perodo de 1946 a 64.

a) Conseqncias da sobre-representao Jos Tavares, em seu ltimo livro (1998) estuda as desigualdades regionais e partidrias no Congresso brasileiro, incluindo o Senado na anlise: ele nos mostra que a questo da desigualdade regional se coloca tambm para esta Casa. No Captulo IV, o autor disseca os mecanismos que geram as distores partidrias e regionais na representao parlamentar, apontando as reformas que seriam necessrias para corrigi-las. Uma das fontes das distores apontadas o Senado: "a representao paritria dos estados no Senado Federal amplia e aprofunda no conjunto do Congresso esses dois tipos de desigualdade e de desproporcionalidade" (pg. 91).

cf. pgs. 198-9, Santos (1997)

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O autor ressalta que a paridade na representao no um "corolrio da lgica do estado federativo", demonstrando este ponto com uma anlise do federalismo alemo e sua segunda Casa. Na avaliao que faz das desigualdades da representao, o autor aponta para as suas conseqncias: "Desde 1934, os critrios constitucionais dos quais decorre o atual perfil de composio da representao na Cmara entre estados e entre regies tem assegurado ao Brasil arcaico pesar sobre o Brasil moderno, reprimindo-o . (...) Na verdade, o resultado lquido dos parmetros constitucionais que tm definido as bases do sistema representativo na federao brasileira consiste em conferir uma plus valia de poder s elites do Norte, do CentroOeste e de alguns estados do Nordeste - ironicamente, em prejuzo das populaes pobres daquelas prprias regies, pois o veto de suas elites dirigentes no Congresso tem sido decisivo, ao longo das cinco ltimas dcadas, para a inviabilizao das reformas econmico-sociais que beneficiam particularmente os setores sociais mais pobres das reas menos desenvolvidas do pas." (pgs.111-2) Como vemos, o mesmo problema apontado por Glucio Soares nos anos 70. As distores sobre-representam as elites das regies citadas. Com a agravante que as distores pioraram, nos ltimos anos, especialmente com a criao de novos estados. Porm, a explicao se defronta com as mesmas dificuldades que em 1946. Se de um lado o autor aponta corretamente para a anlise das conseqncias, ao considerar quais as foras que implementaram este modelo de representao, de outra parte, parece voltar oposio Brasil moderno x Brasil arcaico. Ao menos o que se depreende de algumas passagens em que ele procura explicar como a sobre-representao das regies menos desenvolvidas foi adotada, analisando as decises sobre o sistema de representao tomadas na Assemblia Constituinte de 1988.5 Porm, mesmo afastando-se a formulao "moderno x arcaico" o problema permanece. As regies menos desenvolvidas (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) controlam 50,1% da Cmara e 74% do Senado Federal. As conseqncias desta situao no foram ainda suficientemente analisadas.

Tavares (1998) Cap. IV; a anlise do autor sobre as decises da Constituinte ser retomada no item b.

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O risco que esta situao representa para a federao apontado por Katz (1997). O autor sintetiza sua anlise sobre o sistema de representao norte-americano em quatro pontos, vistos pelo ngulo das regies, que so interessantes pelo absoluto contraste com o nosso sistema: "First, the four great regions of the United States are remarkably balanced. No single region is in a position to dominate the others and every region can protect its distinctive regional interests. To be succesful in American national politics, one must be able to form crossregional coalitions. (...) Second, except for a few issues on wich there is a clear regional perspective, the regions cannot act as a bloc because they themselves contain a variety of conflicting interests. (...) Third, one should keep in mind that in the American federal system, many important policies are made at the state level. States may structure their instituions of government to fit their own needs, and important policy areas such as education, police protection, marriage and divorce, and the criminal law are matters of state concern primarily. (...) I think it is in this sense that the functions of the national government are limits that prevent the asymetrical aspects of American federalism from becoming more problematic. (...) Finally, while American federalism has its asymetrical features in terms of state population, urbanization, economic development and political culture, these factors have not proven to be disfunctional in national policy making because national legislative majorities are made up of temporary alliances of senators and representatives that change from one issue to another. Other federal countries may be confronted with more serious problems. If a bloc of states has a permanent and enduring interest adverse to the interest of the rest of the country, and if they were so over represented in the national political arena that it could regularly dominate the other states, then political conflict would be intensified, some states would be permanent losers in the national affairs, and the widespread consensus necessary to maintain a healthy federalism might even be threatened." (pgs. 5 e 6)

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evidente que o Brasil se confronta com "problemas mais srios". A "sobre-representao na arena poltica nacional" das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste est sobejamente demonstrada neste trabalho. Resta analisar at que ponto os interesses destas regies poderiam levar a formar um bloco com "permanent and enduring interest adverse to the interest of the rest of the country". Este um ponto que no to evidente quanto pode parecer primeira vista, e necessita de uma cuidadosa anlise histrica para identificar interesses regionais e suas relaes com a poltica no pas. Porm, evidente que o risco est claramente colocado. Outra conseqncia da desigualdade da representao dos estados no Brasil apontada por Jairo Nicolau, em artigo recente (1997). O trabalho analisa a evoluo da representao dos estados na Cmara dos Deputados, avaliando distores que ocorrem com relao ao princpio da proporcionalidade em duas dimenses: a federativa e a partidria. Nos interessa no momento a anlise que o autor faz da dimenso partidria Nicolau analisa as distores que o sistema eleitoral apresenta para a representao dos partidos na Cmara. Demonstra que existem grandes distores entre o percentual da votao nacional dos partidos e o percentual de cadeiras que recebem na Cmara. As razes para os desvios no esto apenas na desproporcionalidade da alocao entre os estados. Tambm so apontadas como causas a permisso de coligaes para as eleies proporcionais e a incluso de votos em branco no clculo do quociente eleitoral. A estas causas, acrescentaramos o funcionamento do quociente eleitoral como "clusula de barreira" nos estados.6 Especificamente para nosso tema, interessam as desigualdades causadas pela distribuio desproporcional da representao entre os estados. Segundo Nicolau, em 1994, "os principais beneficiados pela alocao desproporcional so o PFL, PP e PPR, enquanto os principais prejudicados so o PT e o PSDB. Por esse critrio, 22 cadeiras (4,3% da Cmara) estariam alocadas 'fora do lugar'."(pg. 456) O autor aponta, pois, para uma conseqncia da desproporcionalidade da representao dos estados na Cmara - modifica-se a distribuio das cadeiras entre os partidos polticos.
Em estudo elaborado na Assessoria Legislativa da Cmara dos Deputados, Mrcio Rabat mostra que existem desvios na representao dos partidos na Cmara, originados pela regra do Cdigo Eleitoral (art. 109 2) que faz com que os partidos s recebam cadeiras se atingirem o quociente eleitoral, o qual funciona assim como barreira.
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Um ponto fundamental e que, at agora, praticamente no foi estudado, se estas distores tm conseqncias para as decises que so tomadas pelas Casas. A nica anlise de uma deciso concreta ,que poderia ser diferente se a representao das regies na Cmara fosse diferente, nos oferecida por Soares (1984), para o perodo anterior Assemblia Constituinte de 1988. Analisando uma das mais importantes votaes ocorridas na Cmara dos Deputados nos ltimos anos, a votao da emenda constitucional que propunha eleies diretas para Presidente da Repblica, o autor comenta que: "A Emenda Dante de Oliveira teria sido aprovada pela Cmara dos Deputados, se So Paulo tivesse o nmero de deputados a que tem direito em funo de sua populao e de seu eleitorado. Para aquilatar a importncia da distor o dos estados na Cmara dos Deputados, pensem na seguinte aritmtica: faltaram 22 votos para que a Emenda Dante de Oliveira fosse aprovada na Cmara dos Deputados. So Paulo tem, aproximadamente 21% da populao brasileira e 22% do eleitorado, mas somente 13% dos deputados federais. Caso a representao na Cmara dos Deputados fosse proporcional populao ou ao eleitorado, So Paulo teria, aproximadamente 105 deputados, ou 45 a mais do que efetivamente tem. Os deputados paulistas votaram da seguinte maneira: 45 a favor, ou 75%, 5 contra, e 10 ausentes. Na hiptese razovel de que os 45 deputados adicionais de So Paulo votariam como os 60 que So Paulo efetivamente tem, seriam mais 33 votos a favor e a Emenda teria sido aprovada."7 Esta uma vertente que seria fundamental retomar nos estudos sobre a representao: no Congresso de hoje, que decises poderiam ser diferentes caso o modelo adotado fosse mais prximo proporcionalidade? Passemos agora anlise de por qu foi adotado este modelo. b) As razes da sobre-representao

Soares (1984), pg. 106

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Nicolau se ocupa deste ponto de maneira indireta. Em seu artigo, analisa a dimenso partidria dos desvios da representao, conforme vimos no ponto anterior, e tambm a dimenso federativa, aquela que enfatiza as perdas e benefcios do ponto de vista das unidades da federao - que estados esto sobre e sub-representados. O autor faz um estudo histrico, do Imprio para c, dos desvios com relao proporcionalidade estrita que a representao da Cmara apresentou para cada regio, examinando tambm os determinantes desses desvios. O estudo busca desvendar os mecanismos que originaram e originam as distores, e no propriamente discutir as razes pelas quais foram adotados. No entanto, ao concluir, faz afirmaes das quais discordamos. Suas concluses esto assim enunciadas: "* a alocao desproporcional das cadeiras da Cmara uma marca da histria institucional brasileira, estando presente em todas as legislaturas eleitas no Imprio e na Repblica; * a distoro mdia quando se compara as bancadas de cada estado na Cmara com o percentual da representao dos estados no ano da eleio de 10%, ou seja, este o percentual do total de cadeiras que todos os estados sub-representados perderam, ou, se quisermos, o total de cadeiras a mais obtidas pelos estados sobre-representados; * apesar de a dcada de 70 ter sido marcada por constantes mudanas nos critrios para a alocao das cadeiras da Cmara entre os estados, a regio Nordeste no foi intensamente sobre-representada, nem a regio Sul sub-representada (conforme verso corrente); * atualmente, a alocao desproporcional prejudica particularmente So Paulo e beneficia, sobretudo, os pequenos estados da regio Norte;" pg. 457 As concluses do autor parecem afastar a hiptese de uso poltico da representao das regies - especificamente o autor se refere s regies Sul e Nordeste durante a dcada de 70. No entanto, "as constantes mudanas nos critrios de alocao das cadeiras no perodo" so todas resultado de manipulaes do regime militar. As regras eleitorais foram modificadas praticamente a cada eleio durante este perodo. Fleischer (1994) disseca estas

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mudanas, considerando especialmente seus efeitos sobre o bipartidarismo da poca. No haver tambm uma racionalidade destes casusmos no que se refere s regies? Para responder a esta questo, procuramos relacionar as alteraes legais introduzidas pela ditadura militar com as mudanas na composio regional do Congresso do perodo, de forma a poder tomar posio sobre benefcios ARENA causados pela manipulao das representaes regionais. Organizando os dados de forma diferente do que fez Nicolau, creio que possvel chegar a novas concluses sobre as mudanas e suas razes. Ao invs de examinar as regies uma a uma, tomamos como clivagem bsica a que separa as regies Sul e Sudeste das demais. H duas explicaes para isto. Em primeiro lugar, os autores trabalhados por ns at agora apontam para uma polarizao entre as regies Norte, Nordeste, Centro-Oeste de um lado, contra Sul e Sudeste de outro. Glucio Soares trabalha esta distino, apontando para diferenas significativas entre os dois blocos de regies nos ndices de desenvolvimento urbano, industrial e educacional.8 Wanderley G. dos Santos tambm destaca a heterogeneidade das regies consideradas quanto a taxas de educao, qualificao da fora de trabalho, industrializao e educao9, e em sua anlise da relao maioriaminoria, classifica como minorias as tres regies menos desenvolvidas. A esta justificao terica se soma a observao emprica da polarizao entre as regies "ricas" e as "pobres" nos debates da Constituinte de 1988, como ressaltamos no captulo anterior. Alm disto, separando os dados desta forma, ser possvel perceber tendncias que de outra forma podem passar despercebidas. claro que tal recorte implica em simplificao. O resultado est na prxima tabela (Tab IV-1).

8 9

Soares (1973a), Cap. VIII Santos (1987), Cap. II

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Tabela IV-1 REGIES N + CO + NE*: Percentual que controlam da Cmara e do Senado de 1946 at hoje
TOTAL DA CMARA N DE DEPUTADOS % POPULAO % DO PAS TOTAL DO SENADO N DE SENADORES %

1946-7 1950 1954 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994

304 304 326 326 409 409 310 364 420 479 487 503 513

145 145 154 154 184 184 125 149 182 228 241 257 257

47 47 47 47 45 45 40 41 43 48 49 52 51 21.555.032 41 27.706.653 40 36.789.045 40 44.752.099 50.642.900 55.678.200 60.687.100 65.371.200 40 41 41 42 43

63,00 63 63 63 66 66 66 66 66 69 72 81 81

39 39 39 39 42 42 42 42 45 48 51 60 60

62 62 62 62 64 64 64 64 68 70 71 74 74

1 Criados estados da Guanabara e do Acre; Distrito Federal(Braslia) no elege representantes 2 E.C. n1 de 69 - reduz C.D.; usa o eleitorado como critrio para representao na C.D. 3 Pacote de abril: - volta representao por populao; muda composio da Cmara; criado Mato Grosso do Sul (Mato Grosso no reduz representao). Guanabara e Rio de Janeiro so fundidos 4 E.C. n22 de 82 - Rondnia vira estado e representao na CD dos territrios dobra de 2 para 4 5 Distrito federal ganha representao no SF e na CD 6 Constituio de 88 - Novos estados: Tocantins, Roraima e Amap 7 So Paulo aumenta para 70

*Como as regies variaram neste perodo, somamos as parcelas correspondentes aos estados que hoje fazem parte das regies N, NE e CO Fonte: Serra(1992), Fleischer(1994) e Anurio Estatsticodo IBGE (1996) Observe-se que ao dispor assim os dados sobre a representao, aparece um aumento inequvoco da representao dos "pobres" estados nas duas Casas. O que explica isto? Vejamos Casa por Casa. Na Cmara, observa-se na tabela IV-1 que entre 1947 e 1966 a representao das regies citadas variou entre 45% e 47%. H uma queda abrupta em 1970, e a partir da, a participao destas regies cresce at passar a marca dos 50%. No Senado, o percentual variava entre 62% e 64% at 1974. A partir de 1978, a cada legislatura aumenta a proporo das regies "pobres", at 1990, quando chega a 74%. O percentual da populao que vive nestas regies aumentou, no perodo de 1960 at 1986, de 40% para 41%, subindo para 42% em 1990 e para 43% em 1994.

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O que explica este aumento do controle da representao parlamentar por parte das regies N, NE e CO a partir da legislatura de 1978? Observe-se em primeiro lugar que as mudanas que entre 1966 e 1988 alteraram a composio regional do Congresso saram diretamente dos governos militares. Algumas foram aprovadas pelo Congresso, no qual a Arena teve maioria folgada at 1982 - nesta eleio, o MDB ganhou a maioria na Cmara. No Senado, a Arena ainda tinha larga vantagem. Fleischer, analisando os efeitos dos "casusmos" do perodo, aponta que nem todos produziram o efeito desejado, ou seja, aumentar o controle parlamentar da ARENA. No entanto, ele demonstra que a maioria das alteraes deste perodo foi feita com o objetivo de fortalecer os candidatos do regime ou de prejudicar os desafetos (nem sempre oposicionistas). Considerando-se este aspecto, como se pode avaliar as manipulaes regionais da ditadura militar no perodo? Por qu as primeiras manipulaes diminuram a representao das regies "pobres", sendo o ponto mais baixo do perodo observado o ano de 1974 (N+NE+CO= 41%)? E porqu a partir dali a representao comea a crescer? A anlise histrica do perodo nos d uma indicao. At 1970, o partido governista no estava sendo ameaado. Assim, embora o perodo seja marcado pelo autoritarismo (cassaes, fechamento do Congresso) e por manipulao das regras eleitorais, a ARENA tinha maioria folgada de votos em todas regies. Em 1969, a Emenda Constitucional n1, que substituiu a Constituio de 1967, alterou a composio da Cmara: o nmero total foi reduzido para 310, e a distribuio das cadeiras aproximou-se do percentual de populao de cada regio. Norte e Nordeste diminuram o percentual de cadeiras, e Sul e Sudeste aumentaram, embora Minas e So Paulo ainda ficassem prejudicados.10 Pela primeira vez estabeleceu-se o eleitorado de cada estado como base de clculo para a distribuio das cadeiras, ao invs da populao. Nas eleies de 1970, a ARENA conquistou 82,9% do Senado e 72% da Cmara.11 Os votos expressos em candidatos dividiram-se em 70% para o partido do governo e 30% para o MDB. O aspecto que merece ser ressaltado para nossos fins que esses resultados no variam muito nas regies: 67% do
Minas ficava com 35 Deputados, ao invs de 45 que receberia por uma distribuio proporcional; So Paulo ficava com 43 deputados ao invs de 75. Fleischer, pg. 19 11 Fleischer, pg.
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Sul e 66 % do Sudeste votaram com a ARENA na Cmara, valores parecidos com os das regies Centro-Oeste (69%) e Norte (67%), s menores que o Nordeste (77%).12 No entanto, por ocasio da histrica vitria oposicionista de 74, observa-se uma ntida diviso regional nos resultados - nas regies Sul e Sudeste, o MDB faz mais de 50% (57% no Sudeste) dos votos para a Cmara, enquanto que no Nordeste permanece na marca dos 25%, no Centro-Oeste passa para 35% e na regio Norte para 40%.13 vitria do MDB segue-se o pacote de abril, em 1977, com uma srie de alteraes visando garantir o controle do Parlamento e das eleies para Presidente e Governadores pelo regime militar. Este pacote criou os famosos senadores "binicos", alterou os colgios eleitorais que elegiam os governadores e introduziu outras mudanas. Nos interessa analisar quatro pontos que implicam em alteraes de carter regional: * volta a populao como critrio para distribuio das cadeiras da Cmara, ao invs do eleitorado; *muda a composio da Cmara, aumentando participao do Norte e do Nordeste14; *muda a composio do Colgio Eleitoral para o Presidente, reduzindo o peso dos estados grandes15; *cria-se o Estado do Mato Grosso do Sul. Ainda que, como aponta Fleischer, os resultados no tenham sido to bons quanto esperados (o nico benefcio inequvoco foi a criao dos binicos, que garantiu ARENA o controle do Senado), a inteno foi clara de sub-representar as regies onde o PMDB tinha melhores resultados. O resultado foi aumentar ligeiramente a sobre-representao das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste - a parcela de representao que controlam passa de 41% para 43%. Para as eleies de 1982, houve nova interveno normativa: o governo lana o pacote de novembro de 1981 e um outro pacote em maio de 1982, transformado na Emenda Constitucional n 22, votada pelo Congresso,
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Dados IUPERJ, pg. 235 Idem, pg. 236 14 Fleischer, pg.24 15 Idem, ibidem

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com 7 mudanas casusticas. Destas, nos interessam trs: * modificada a representao dos estados na Cmara, aumentando o total (de 420 para 479) e mudando a distribuio entre as regies; * criado o Estado de Rondnia; * muda a composio do Colgio Eleitoral para Presidente da Repblica: os delegados das Assemblias estaduais passam a representar apenas o partido majoritrio e aumenta a participao das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.16 O resultado quanto distribuio regional de cadeiras que N, NE e CO aumentam a parcela de representao de 43 para 48%. Assim, duas intervenes do regime militar na distribuio regional de poder, no Congresso e no Colgio Eleitoral para presidente, se do no quadro de pacotes voltados a garantir a maioria da ARENA, aps a reao oposicionista de 1974. A interveno do regime militar na composio das Casas foi, pois, explcita e dirigida. As alteraes efetuadas pelo regime militar na composio do Colgio Eleitoral foram minuciosamente analisadas por Glucio Soares17, que assinala: "Os dados demonstram, portanto, que o grau de desigualdade e discriminao no Colgio Eleitoral aumentou a cada reforma do sistema, chegando ao mximo na atual composio. O ltimo aumento da desigualdade e da discriminao se deve, fundamentalmente, aos delegados das assemblias legislativas estaduais." (pg.102) O "ltimo aumento" comentado o resultante da Emenda Constitucional n 22. Soares calculou um "ndice de discriminao"18 para medir a desigualdade do voto entre os estados. Segundo este indicador, a "discriminao" dos eleitores brasileiros mais do que dobrou aps o "casusmo" de 1982. O eleitor do Acre, que em 1977 valia 16,3 paulistas na eleio para

"o nmero de delegados a serem escolhidos por cada Assemblia Legislativa passou a ser de seis por estado, ao invs de ser um nmero proporcional populao de cada estado, como foi na eleio do Pres. Figueiredo em 1978." Fleischer, pg. 33 17 Soares (1984) Caps. XII e XIII. 18 O ndice uma medida de quanto o voto desigual em cada estado: quando todos os votos valem o mesmo, como no caso das eleies diretas, o ndice igual a zero. A frmula do clculo explicada detalhadamente nas pgs. 101 e 102 do livro de Soares

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Presidente da Repblica, passa a valer 114 paulistas.19 O autor destaca as conseqncias para a representao dos partidos na composio deste rgo: "Nas eleies de 1982, o PDS recebeu 36% dos votos depositados nas eleies para deputados estaduais, 37,7% dos votos para deputados federais, 36,5% dos votos para senadores e 37,5% dos votos para governadores. Estas percentagens equivalem s obtidas pelo PMDB, que conquistou propores um pouco maiores nas eleies para governadores e senadores e um pouco menores nas votaes de deputados, tanto estaduais como federais. Essa foi a ltima manifestao da vontade dos cidados brasileiros. No obstante, o PDS dispe de mais da metade dos delegados ao Colgio Elaitoral, o que evidentemente distorce a opinio pblica dos eleitores brasileiros, discriminando uns em favor de outros."(pg. 104) Assim, a comparao entre os resultados da ARENA e os sucessivos pacotes de reformas da ditadura aponta para uma manipulao da representao das regies, por parte do regime militar, a partir de sua primeira derrota em 1974, Nicolau parece discordar desta avaliao, ao menos no que diz respeito s regies. Sul e Sudeste: Atribui-se, freqentemente, ao governo militar um agravamento das distores representativas, por intermdio da sobre-representao da regio Nordeste (reduto eleitoral da ARENA) e sub-representao das regies Sul e Sudeste (redutos eleitorais do MDB). Esta hiptese se confirma para o caso do Sudeste, que foi crescentemente sub-representado ao longo do regime autoritrio, mas no para as regies Sul e Nordeste. A regio Sul, pelo contrrio, foi sobre representada nas legislaturas eleitas em 1970, 1974, 1978 e 1982, chegou a ser sub-representada em 1978 e 1982, chegou a ser subrepresentada em 1970 e 1974. (Nicolau, pg. 448)
"O pacote de 1982 diminuiu, ainda mais , o nmero de eleitores necessrio para eleger um delegado nos Estados menos populosos, e aumentou vrias vezes este nmero nos Estados de maior populao. Cresceu tambm a discriminao entre os diversos Estados menos populosos e entre osdiversos Estados mais populosos. Assim, u, eleitor do Acre, que j valia 16,3 pauliostas desde 1977, passou a valer a alentada cifra de 114 paulistas, ou 59 mineiros, ou 54 cariocas. Entre os Estados mais populosos, um eleitor carioca passou a valer 2,1 paulistas, um paranaesnse, 3,1 pailistas, e assim por diante."(pg. 103-4)
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Um exame mais detido da evoluo da representao nas duas regies citadas, contudo, mostra que o agravamento das distores representativas teve um direo clara. Quanto regio Sul, observa-se que, embora esta regio fosse efetivamente sobre-representada nas legislaturas de 1970a 1982, a partir de 1974 a sobre-representao diminui nitidamente a cada legislatura, conforme os dados do prprio trabalho de Nicolau20. J o Nordeste passa aser levemente sobre-representado a partir do Pacote de Abril. A anlise da dimenso federativa nos indica que houve uso poltico por parte da ditadura militar da sobre-representao dos estados meno desenvolvidos (ou da subrepresentao das regies mais desenvolvidas) para fortalecer a ARENA ou o PDS. A interpretao da evoluo da representao das regies Norte e Centro-Oeste, contudo, mais difcil. Ao examinarmos os dados destas regies em separado, sem incluir o Nordeste, vemos que foi o crescimento de sua representao o responsvel pelo aumento da representao das trs regies, apontado na tabela IV-1. TABELA IV 2 Representao das regies Norte + Centro-Oeste Cmara dos populao Senado Federal Deputados ( %) ( %) % 1950 11,50% 6,89% 19% 1960 11,00% 7,86% 19% 1970 11,29% 9,32% 22,7% 1980 13,30% 11,28% 27,3% 1991 21,10% 13,39% 40,7% 1994 20,66% 13,39% (*) 40,7%

1950 1960 1970 1980 1991


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TABELA IV - 3 Representao da regio Nordeste Cmara dos populao Deputados % (%) 36,00% 34,60 % 36,20% 31,66% 29,03% 30,18% 30,00% 29,25% 30,02% 28,91%

Senado Federal (%) 42,8% 42,8% 40,9% 40,9% 33,3%

Em 1974, a sobre-representao era de 4,3%, ponto mais alto. Em 1978, cai para 3,2%, em 1982 para 1,3 e em 1986 para 0,3. Nicolau (1997) p. 449.

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1994 29,43% 28,91% (*) 33,3% (*) Dados do censo de 1991. Fonte: Listas de presena e publicaes da Cmara dos Deputados (tabela elaborada por Mrcio Rabat, Assessoria Legislativa da Cmara dos Deputados, 1998) O aumento da representao destas regies explica-se apenas por manipulaes casusticas? Observe-se que, entre 1950 e 1991, elas praticamente dobraram de populao. bastante lgico supor que este aumento de populao cobrasse um aumento de representao. Santos tem apontado a importncia de incluir estas regies no sistema poltico nacional.21 O aumento da representao poltica seria um mecanismo de incluso. Porm, o que se observa mais do que uma "incluso": as duas regies controlam 41% do Senado. Por qu isto aconteceu? O assunto deve ser melhor explicado - a criao de novos estados na Constituinte, por exemplo, ainda no foi suficientemente estudada. De qualquer forma, no podemos deixar de registrar que o aumento da representao destas regies durante o regime militar se deu no bojo de manipulaes regionais claramente casustas, visando promover o partido da ditadura. Tavares (1998), por sua vez, ressalta que a sobre-representao dos estados das regies Norte, Centro-Oeste e do Nordeste resultou de uma "circularidade sinistra", j que estes estados detinham a maioria da Constituinte. Nas palavras do autor: "Contando com uma bancada avassaladora no Congresso Constituinte, foi possvel s oligarquias regionais do Norte, do Centro-Oeste e do Nordeste no s preservar a representao paritria dos Estados no Senado, mas assegurar a continuidade, no art. 45 da atual Constituio, do preceito que, na tradio das constituies republicanas precedentes, desfigura a proporcionalidade e a verdade da representao poltica, comprometendo-lhe a eficcia, vulnerando o equilbrio da federao e a igualdade do voto entre os eleitores dos diferentes estados, em benefcio daquelas oligarquias, e com o prejuzo da maioria moderna da populao brasileira. Graas a uma circularidade sinistra, foi a prpria sobre-representao dos estados do Norte, do Centro-Oeste e do
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Santos (1994), Cap. I

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Nordeste no Congresso Constituinte que conduziu naturalmente adoo da regra do pargrafo primeiro, in fine, do artigo 45 da atual Constituio, que - ao estatuir um nmero mnimo de oito e um mximo de setenta deputados federais por estado consagrou a sobre-representao dos colgios eleitorais estaduais menos populosos e a sub-representao dos mais populosos (...)." ( pgs. 88-9) Na passagem acima existem duas proposies para analisar: 1) A sobre-representao do Norte, Nordeste e Centro-Oeste reverte em benefcio das oligarquias e em prejuzo da maioria moderna. Esta afirmao aponta para as conseqncias da sobre-

representao, o que sem dvida importante. No entanto, os termos tem que ser melhor definidos: quem so as oligarquias? quem so os setores modernos? Por exemplo: durante a ditadura militar, a sobre-representao destas regies assegurou em alguns perodos a sobre-representao da ARENA. Como este partido encaixa na oposio moderno x arcaico? 2) A sobre-representao votada na Constituinte resultado da sobre-representao das regies beneficiadas na prpria Assemblia. Aqui entramos na discusso de quais as foras que explicam as decises da Constituinte, a mesma pergunta que M. C. Campello procura responder para o perodo de 1946 a 64. E em 1988, quais so estas foras? Ser que a clivagem que explica a sobre-representao apenas a regional? Em primeiro lugar, a prpria circularidade precisa ser explicada. Ela existe como resultado do controle sobre o processo de representao que a ditadura militar exerceu at a Constituinte. Por qu as reformas eleitorais (os "casusmos da ditadura) aumentaram a representao das regies N, NE e CO? Talvez a resposta desta pergunta ajude a responder por qu a Constituinte manteve e aprofundou este processo, aumentando as distores regionais e aumentando mais o poder do Senado. O "pacto" ou aliana que ocorreu na Constituinte de 1988 deve ser melhor estudado. Porm, certamente no , como no foi em 1946, uma "conspirao contra o moderno". No apenas o voto das regies citadas que

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explica as decises (alis a bancada destas no era propriamente avassaladora, correspondia a 52% do Congresso Constituinte, somando Cmara e Senado). O prprio autor no ignora a associao com as elites do Sul e Sudeste: "At agora, a instituio e a vigncia dos constrangimentos constitucionais que deformam a representao congressual brasileira contaram com o consentimento e a cumplicidade silenciosa de partes considervel das elites econmicas dos estados do Sudeste e do Sul, em particular de So Paulo, as quais, movidas pelo receio dos riscos estabilidade que a expanso perturbadora do eleitorado urbano-industrial poderia introduzir, preferiram abrir mo de parcela da representao poltica que caberia aos seus estados conferindo-a como um plus de poder s oligarquias do Norte, do Centro-Oeste e do Nordeste -, em benefcio da preservao da propriedade, da sua ascendncia social e do desenvolvimento tranqilo dos negcios."(pg.114) Porm, a explicao ainda no parece satisfatria. Pois sugere que os estados atrasados se impuseram Nao, contando com a "cumplicidade" das elites econmicas do Sul e Sudeste. Mas, se o processo de sobrerepresentao comeou a se agravar com a ditadura militar, visando fortalecer no um projeto regional mas um projeto poltico (expresso no fortalecimento da ARENA), fica difcil sustentar que o motor do processo esteja na componente regional. Ela pode estar presente, mas ela que dinamiza o processo?? No captulo anterior, argumentamos que a Constituinte aumentou o poder das regies menos desenvolvidas em pelo menos dois aspectos: o aumento da sua representao nas duas Casas e o aumento do poder do Senado. Nos dois casos a explicao das votaes estava muito mais na origem partidria dos votos do que na regional: a maioria do PMDB, PFL e PDS votou por fortalecer o Senado enquanto que a esquerda em bloco votou contra; na Comisso de Sistematizao, PDS e PFL votaram contra aumentar a representao de So Paulo, enquanto que o PMDB se dividiu e a esquerda em bloco votou a favor. Consideramos estes fortes indcios de que as decises sobre o assunto no so explicadas simplesmente pela circularidade da sobrerepresentao. No se trata aqui de negar a componente regional das decises sobre a representao nas Casas, mas de insistir em que as razes do modelo

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no podem ser compreendidas apenas a partir dos interesses das elites destes estados. necessrio, como fizeram os autores que estudaram o perodo de 1946, buscar o sentido da sobre-representao tanto no processo poltico de transio da ditadura para a democracia de hoje, quanto na relao deste processo com os desafios e as opes colocadas para o desenvolvimento do capitalismo neste momento histrico. Nenhuma das explicaes comentadas desenvolve ou aprofunda claramente os aspectos que foram teorizados para o perodo de 46 a 64. Os elementos que estudamos nesta tese apontam claramente para uma situao semelhante descrita por Glucio Soares e Maria do Carmo C. Souza para 1945-6: uma ditadura manipula a democratizao em seu benefcio. No entanto, isto apenas um incio, pois haveria que aprofundar uma srie de questes. O que diferente e o que semelhante a 1946? Quais as diferenas entre o Estado Novo getulista e a ditadura de 64 (o "Estado Novo da UDN", nas palavras de Tancredo Neves)? Quais as foras e partidos que representam na Constituinte a continuao da ditadura militar? Qual o "pacto institucional" que cristalizou a transio negociada? Como se encaixa a representao parlamentar neste pacto? Quais as relaes entre partidos e regies neste processo? E, por fim, que tipo de desenvolvimento capitalista fundamenta as opes colocadas? Estas so as perguntas que a interpretao do perodo histrico anterior j nos ensinou deverem ser respondidas para a compreenso dos determinantes da construo do sistema representativo. Buscaremos agora examinar as relaes entre a federao brasileira, sua crise e a representao dos estados e regies. 3) Federao, pacto federativo e a representao poltica no Congresso Nacional Iniciaremos esta Seo examinando um artigo de Francisco de Oliveira (1994), no qual, ao analisar a crise da federao brasileira na atualidade, o conhecido economista intervm no debate sobre a representao na Cmara. A interveno de passagem no texto, e talvez mais dedicada a provocar do que a sustentar um debate acadmico. Porm, creio que ela no apenas reproduz uma posio que freqente nas discusses sobre o tema, como remete para

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questes importantes, merecendo ser reproduzida: "Porm, a 'constituio-cidad' de Ulysses Guimares no pde, talvez, fazer mais para reforar uma Federao qual os processos descritos anteriormente j haviam ferido de morte e para deter as foras centrfugas de sua desintegrao. No bojo da mesma constituinte, os estados mais populosos - os mais ricos, pois no Brasil a equao tem esta forma, ao contrrio da ndia reivindicaram maior quota de deputados, acusando (oh, que ironia) os estados mais fracos, menos populosos,de desvirtuarem a Federao. E a regulamentao proposta pelo ento Deputado Jos Serra elevou a representao de So Paulo para 70 deputados que, sobre um total de 420, significa que a representao paulista, sozinha, detm a sexta parte da representao popular nacional! A interpretao da regra 'um homem, um voto', transformada em proporcionalidade para representao parlamentar, , rigorosamente, liberal e anti-federativa, embora seja feita em nome da defesa da Federao." (pgs. 87-88) Antes de mais nada, uma pequena correo - o total de Deputados na poca da Constituinte no era 420 - era 487. Passando aos comentrios, evidente que o autor ignora a existncia do Senado - a representao parlamentar no Brasil no construda pelo princpio da proporcionalidade, mas combinando este princpio com o compromisso federal, expresso no Senado. A passagem citada sugere que a defesa da federao poderia passar por congelar a representao de So Paulo. Implcita a este raciocnio est a idia de que o fortalecimento dos pequenos estados na representao parlamentar ajuda a promover um desenvolvimento harmnico da federao. Ora, procuramos mostrar neste trabalho que a sub-representao dos "estados ricos" est no nvel mais alto, pelo menos considerando as ltimas cinco dcadas. Porqu existe crise da federao ento quando o poder dos estados menos desenvolvidos no Congresso nunca foi maior? E, ainda que se concorde que a Constituio deveria defender a federao, o que significaria isto? A anlise de Oliveira aponta como principal responsvel da crise da federao o modelo de desenvolvimento capitalista altamente concentrador no

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Sul e Sudeste. Segundo ele, em 1930 se inicia um processo de destruio da federao oligrquica da Repblica Velha, e a construo de uma federao modernizada, onde a Unio passa a ser mais que a soma dos estados. Porm, tambm o incio de um processo de predominncia do econmico sobre o poltico que ser a morte da federao. A industrializao passa a se concentrar cada vez mais no Sudeste, chegando no perodo da ditadura a um nvel sem paralelo, tanto industrial quanto tributrio. E hoje, a federao est se "desmilingindo" sem que a "poltica" (por exemplo, a Constituio de 1988) tenha sido capaz de deter este processo. Talvez aqui caiba distinguir entre as conseqncias do modelo e as foras que o implementam. Se o modelo de desenvolvimento capitalista promoveu uma brutal concentrao de riqueza no Sudeste, ser que se pode depreender da que as foras que o implementaram foram os representantes destas regies, contra um projeto de desenvolvimento defendido pelas regies pobres? Por qu a ditadura militar ento fortaleceu justamente a representao das regies pobres? Qual a aliana responsvel no plano poltico por garantir a opo por este modelo? uma aliana de estados? possvel que estejamos sobre-interpretando o pensamento do autor, mas sugerir que a federao seria melhor defendida contendo as foras do sudeste parece indicar que esta fora "regional" que impulsiona o modelo de desenvolvimento capitalista que ameaa a federao. E esta explicao seguramente no convence. De qualquer forma, tanto Oliveira quanto Tavares tocam no problema da crise da federao. Esta crise tem sido analisada em vrias dimenses, que vo desde a crise fiscal, a fragilidade do Estado brasileiro na regio Norte (Amaznia), os ressentimentos separatistas etc. Tavares e Francisco de Oliveira coincidem em que a federao est ameaada - para um, pela sobre-representao das regies atrasadas; para outro, pela concentrao de riqueza e pela predominncia do econmico. De um lado, a federao seria ameaada pela poltica (o controle dos atrasados) - de outro pela economia (o desenvolvimento capitalista que no pde ser controlado pela Constituio). Discutir e definir o que a crise da federao ultrapassa as possibilidades desta tese. No podemos, contudo, deixar de examinar as

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conexes que existem com o nosso tema da representao poltica no Congresso Nacional. Na seo dedicada ao perodo de 1946-64, vimos a argumentao de W.G.Santos associando a sobre-representao dos estados mais pobres fragilidade da federao. E hoje, este raciocnio ainda vlido? O desafio que est colocado construir uma explicao que articule os diferentes nveis envolvidos e as mudanas que houveram na ordem institucional. Vrios elementos do quadro descrito para 1946-64 mudaram a partir de 1988. Mudou a estrutura tributria e aumentou a receita dos municpios, especialmente. Aumentou o controle dos estados mais pobres sobre a representao poltica. Estas mudanas afetam a relao estabelecida por W.G.Santos? Que explicaes existem para a situao ps-88 que relacionem a organizao poltica e a distribuio de recursos pblicos da Unio? No muitas, ou pelo menos no muito acabadas. O prprio Santos, ao menos nos dois artigos aqui examinados, no retoma esta questo. Assim, iremos nos permitir especular um pouco sobre o assunto. Esta relao entre recursos pblicos e representao poltica extremamente complexa. Vejamos um exemplo. primeira vista, poderamos pensar que o aumento do controle sobre a representao do Congresso, analisado nesta tese, teria como conseqncia direta um aumento do controle sobre os recursos pblicos. O Oramento da Unio no aprovado pelo Congresso? Na prtica, porm, o raciocnio esbarra num problema. O controle do Parlamento sobre os recursos oramentrios na verdade restrito: apenas cerca de 5% do total de recursos vm sendo remanejados pelos parlamentares.22 Alm disto, a lei oramentria no Brasil apenas autorizativa, no obriga execuo. O Executivo executa o que quiser, dentro dos tetos fixados pela lei oramentria (este outro ponto em que nosso sistema diferente do americano - l, o Oramento votado pelo Congresso de execuo obrigatria). De qualquer forma, mesmo que o controle do Congresso seja restrito. poderamos dizer que o fortalecimento dos pequenos estados no Legislativo ainda uma forma de dot-los de parcela de poder poltico para poder lutar por recursos, j que no Executivo
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pode tender a prevalecer o poder

Cf. Parecer do Relator-Geral (Dep. Aracely de Paula) da Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao ao Projeto de Lei n 25 de 1997-CN, que "Estima a Receita e fixa a Despesa da Unio para o exerccio financeiro de 1998".

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econmico ou demogrfico do Sudeste/Sul. Lima Jr. (1997) critica esta viso, pois entende que est errado o recurso representao poltica para corrigir os desvios de uma federao capenga, ainda mais se isto tiver conseqncias: "Embora se possa admitir, para fins de argumentao, que a sobre-representao, na Cmara, de estados menos populosos e mais pobres funcione como um contrapeso influncia, e, certamente, afluncia dos estados mais populosos e ricos, h que se admitir, tambm, no plano da experincia histrica, que o desequilbrio na representao em favor dos estados mais pobres no poderia, por si s, ser responsvel pelo desenvolvimento mais equilibrado e harmonioso da Federao (se e quando tal ocorreu). Descentralizao e melhor repartio de rendas - enquanto mecanismos constitucionais - so caminhos mais adequados para o desenvolvimento equilibrado do pas, com vistas a atingir graus crescentes de justia social, sobretudo quando passvel de controvrsia a efetividade do desequilbrio da representao popular como instrumento poltico de resistncia dos estados menos favorecidos, dado que a desigualdade poltica assim instaurada levaria criao de obstculos para convivncia democrtica adequada." (Lima Jr, pg. 120) O autor aponta corretamente para o preo a pagar por esta sobrerepresentao, que o desequilbrio da representao popular. No entanto, a pergunta mais interessante est em porqu a sobre-representao adotada - ou por outra, porqu no so adotadas reformas que iriam no sentido da descentralizao e melhor repartio de rendas,como ele sugere. Pois, se o desequilbrio da representao chega ao ponto de garantir aos estados mais pobres a maioria no Congresso (50% da Cmara e 74% do Senado), por qu no se mudam as regras? Por qu no se fortalece o Congresso contra o Executivo, por exemplo tornando o oramento obrigatrio?23 A explicao mais bvia seria que quem tem o poder controla mais
Esta mudana pode ser feita por lei complementar, no necessria reforma da Constituio. A lei complementar exigida pela Constituio no art.165 9 para fixar os parmetros da gesto oramentria est em discusso no Congresso atualmente.
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nesta via no transparente. De qualquer forma, o suposto de que "a sobrerepresentao acontece para garantir recursos" fica fragilizado se o voto das regies sobre-representadas em conjunto poderia levar a um outro modelo. Parece plausvel supor que a sobre-representao atual favorece uma determinada distribuio de recursos entre os estados e entre os poderes, que passa pelo fortalecimento do poder central. Esta seria uma opo poltica, e no apenas regional. A defesa dos interesses regionais poderia seguir outro caminho, se a sobre-representao visasse apenas atender interesses regionais. Em suma, no possvel entender este quadro apenas a partir dos interesses regionais - necessrio pensar em qual a maioria que controla o poder, nas duas esferas (legislativo e executivo) necessrio pensar em como estes interesses regionais se articulam com interesses partidrios, definindo um padro de relaes entre as partes. Um outro aspecto sobre como se relacionam a representao no parlamento e os recursos pblicos apontado por Tavares (1998). O autor afirma que houve um aumento do controle sobre os recursos pblicos por parte das regies atrasadas, associado com o aumento do controle sobre a representao. Isto se deveria em parte a que a composio dos Ministrios no Brasil se faz segundo critrios que se baseiam tambm na composio regional da Cmara. Assim, a sobre-representao no Legislativo repercutiria no Executivo: "Por outro lado, na poltica brasileira, o perfil da distribuio da representao na Cmara entre os estados tem determinado o peso especfico relativo de cada estado ou governo estadual nas relaes de poder entre os estados e entre os governos estaduais quanto definio da composio dos ministrios e ao controle das decises governamentais da Unio, particularmente daquelas concernentes ao oramento e ao investimento pblico em suas diferentes formas, atravs dos quais a Unio redistribui, entre os estados, os recursos que deles extrai pela via fiscal. Pois, no presidencialismo brasileiro de coalizo, a constituio dos ministrios se faz segundo critrios que combinam a fora relativa dos partidos no Congresso e a hierarquia de poder entre regies e entre estados (Abranches,1988). Combinando a extrao fiscal, as transferncias constitucionais de recursos e o investimento, o custeio da administrao pblica federal e de despesas em sade

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pblica, previdncia, seguridade social e educao, o oramento e as decises pblicas da Unio produzem uma redistribuio inter-regional e inter-estadual fortemente assimtrica de renda e de riqueza, que se torna hoje intolervel, em benefcio do Norte, do CentroOeste e do Nordeste, em prejuzo do Sul e do Sudeste." (pg. 90 ) A afirmao sobre a "redistribuio assimtrica intolervel" no traz nenhum dado que a corrobore - possvel que o quadro real seja bem diferente do que supe o autor. Contudo, as consideraes acima indicam conexes da representao parlamentar que podem ser pesquisadas para entender como funcionam hoje as relaes entre recursos pblicos e representao. De qualquer modo, fica claro que a representao parlamentar faz parte de uma complexa teia de articulaes, em que se entrelaam as relaes entre os estados, recursos pblicos, relaes Executivo-Legislativo, composio dos ministrios, e por fim os interesses da maioria que controla o poder. Um conceito que talvez ajude a pensar estas articulaes o de pacto federativo. Para alguns autores, a crise da federao a crise do pacto federativo, e sua superao exige que se pense um novo pacto. Ruy Affonso, em artigo intitulado "A crise da federao no Brasil", assim define o pacto federativo e a crise da federao: "O 'pacto federativo' consiste (...) em um intricado sistema de trocas, no mais das vezes implcito, centrado em grande parte nos fundos pblicos e responsvel pela soldagem dos interesses regionais e pela constituio de um espao nacional de poder. Nos ltimos anos, a operao de 'foras centrfugas' desagregadoras, tanto internas quanto externas ao espao nacional, tem atuado no sentido de problematizar este pacto federativo e de dificultar sua recomposio em novas bases. A isso chamamos crise do federalismo ou crise da Federao, a qual constitui uma dimenso fundamental da crise do estado" (pgs. 334-5) O autor parte da anlise da crise fiscal: "Essa crise se manifesta em variadas dimenses. Contudo, a crise fiscal aparece como um elemento central, devido ao papel dos fundos pblicos na

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articulao dos interesses regionais. De certa forma, os conflitos federativos, assim como outras disjuntivas da crise econmica, foram protelados atravs da utilizao dos fundos pblicos, num processo de "fuga para a frente", que redundou na fragilizao financeira crescente do Estado. A crise fiscal acentua e explicita os conflitos federativos latentes." (pg. 335) Porm, aponta para as inter-relaes que a crise fiscal tem com o sistema de poder nacional e os poderes locais " necessrio, entretanto, considerar as diversas outras dimenses da crise da Federao em seu conjunto. Uma reforma das relaes intergovernamentais tem implicaes significativas sobre a diviso regional do poder, as relaes dos poderes locais com o poder central e sobre a prpria conformao do poder central. A desconsiderao dessas interdependncias e o tratamento tpico da questo fiscal tm levado os entes federados (estados e municpios) a adotarem posies maximalistas, inviabilizando qualquer reforma estrutural. Em suma, a crise fiscal acentua a crise federativa, e esta, por sua vez, obstaculiza uma reforma estrutural do Estado." (pg. 335) O pacto federativo envolve pois uma organizao do poder nacional que define as relaes entre as regies e o poder central, a distribuio dos recursos pblicos entre as instncias do poder e a prpria conformao do poder central. O autor indica que a representao parlamentar tem um papel neste complexo, porm no chega a desenvolver estas conexes. Explorando o tema, pode-se dizer que definir as relaes entre as regies e o poder central significa distribuir poder poltico entre os atores. Assim, um dos elementos centrais para a definio de um pacto federativo seria a representao poltica que tem as regies, os canais que possuem para obter os recursos. Se os fundos pblicos tem papel nas articulaes regionais, as articulaes regionais (e sua expresso parlamentar) tem importante papel na distribuio destes recursos. Por outro lado, a conformao do poder central fundamental, especialmente o grau de centralizao dos poderes e recursos na Unio e as relaes entre Executivo e Legislativo. Estudos recentes assinalam o alto grau de

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centralizao no Executivo brasileiro, extrapolando inclusive poderes constitucionalmente definidos.24 Exemplos so a atividade legislativa do Presidente por medidas provisrias, o controle da agenda do legislativo, o controle sobre a distribuio dos recursos oramentrios, j que o oramento meramente autorizativo. No entanto, esta centralizao s possvel com a cumplicidade ou com a complacncia do Legislativo. Este poderia h muito tempo ter limitado o uso das medidas provisrias ou ter tomado para si "as chaves" do Tesouro Nacional, tornando a execuo do oramento obrigatria. Por qu no o faz? At que ponto a sobre-representao das regies mais pobres, mais carentes de recursos pode estar relacionada com este quadro? Uma hiptese a investigar seria que este modelo de distribuio de recursos regionais mantido porque nele a maioria partidria tem o controle dos recursos e da agenda enquanto as minorias regionais visualizam formas de negociar interesses locais. O conceito de pacto neste caso pode ser interessante porque ajuda a visualizar esta conexo entre representao, recursos e poder central, que se cristaliza numa determinada organizao institucional que define poderes e competncias. A Constituio de 1988 nestes termos teria definido um novo pacto federativo, e a representao dos estados, os poderes do Senado so um elemento deste pacto. Porm, isto define apenas um terreno bsico de onde partir para investigar. As perguntas, pelo menos nesta dissertao, ainda esto sem respostas. O que caracteriza o "pacto federativo de 1988"? O que deveria ser mudado? O que se espera do novo pacto? Por qu o pacto atual sobrerepresenta os estados atrasados? Qual a relao entre federao e centralizao? O que caracteriza as relaes entre Executivo e Legislativo hoje? Como um novo pacto pode atender aos interesses das regies mais carentes? Lembrando ainda que entender o pacto federativo no simplesmente entender os poderes constitucionais de que dispem os atores e as esferas envolvidas. necessrio entender que foras polticas dinamizam estes poderes. Assim, a questo levantada por Werneck Vianna continua atual: at que ponto o pacto de hoje, hegemonizado por uma aliana de classes que exclui os trabalhadores, no cumpre a velha funo de confirmar o perfil anti24

Ver p. ex. Figueiredo e Limongi (1995);Rocha (1997)

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democrtico do capitalismo brasileiro, impedindo uma modernizao reformista? Enquanto deixamos estas questes para o futuro, esperamos que os elementos que analisamos a respeito da evoluo da sobre-representao dos estados mais pobres no Congresso ajudem a pensar o funcionamento do pacto federativo no Poder Legislativo.

4)Consideraes finais Nesta dissertao, procuramos analisar o problema das desigualdades regionais no Congresso brasileiro, incluindo o Senado. Partimos da constatao de que a representao paritria dos estados na Cmara Alta assegura a uma "minoria regional" (as 3 regies menos desenvolvidas do pas) o controle sobre 3/4 dos representantes nesta Casa. Para discutir se esta situao tem reflexos sobre o processo de tomada de decises, foi necessrio estudar aprofundadamente o nosso bicameralismo. Estudamos, assim, a composio das Casas, seus poderes, como evoluram no tempo e como se originaram. Como consideraes finais, gostaramos de destacar alguns aspectos do estudo que foi realizado, apontando contribuies desta dissertao e questes que se abrem para a pesquisa. Em primeiro lugar, vejamos os aspectos que envolvem a estruturao do nosso sistema representativo e o processo de elaborao das leis. Neste estudo, esperamos haver comprovado que: 1) a composio do Senado, associada aos poderes que esta Casa possui, garante a uma minoria da populao o poder de deciso ou de "veto" nas decises que so tomadas; 2) este poder no est associado diretamente defesa dos interesses dos estados na Federao. Assim, a extrema desigualdade da representao dos cidados no

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Senado brasileiro no est associada a funes estritas de defesa da federao. As conseqncias do quadro descrito no esto suficientemente estudadas. A questo mais interessante que se abre para a pesquisa se as decises (as leis) poderiam ser diferentes se o modelo de representao seguisse critrios mais proporcionais. O segundo aspecto que queremos ressaltar diz respeito evoluo recente do bicameralismo brasileiro. Nesta dissertao mostramos dois processos: 1) o fortalecimento do Senado brasileiro a partir do regime militar, na razo inversa do enfraquecimento da Cmara; 2) o aumento da sobre-representao das regies mais pobres, sobretudo do Norte e Centro-Oeste, ocorrido no mesmo perodo. Ambos os processos se aprofundaram durante a ditadura e se consolidaram na Constituio de 1988. As razes para tal no foram ainda suficientemente analisadas, porm possvel supor que faam parte de um mesmo movimento. Ainda que o aumento de representao das regies Norte e Centro-Oeste fosse defensvel para a incorporao poltica dessas populaes, o nvel em que o aumento se deu ultrapassa a lgica da incorporao. Demonstramos que, na Constituinte, o apoio para o aumento de poderes exclusivos do Senado veio da mesma base partidria que se ops ao aumento de representao para So Paulo - os partidos que apoiavam o regime militar e parte do PMDB. Qual a lgica que associa partidos e regies no fortalecimento de uma Casa j poderosa, em que a populao brasileira se encontra to desigualmente representada? Para encerrar, queremos ressaltar que foi demonstrado que o modelo de organizao do Senado brasileiro no o nico existente para a defesa da Federao. Nem a paridade necessria, nem so imprescindveis iguais poderes. Tambm verdade que esta demonstrao, por si s, no desmonta o nosso bicameralismo. Porm, o debate est invertido: cabe agora

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aos defensores do sistema atual explicar por que razes o objetivo de defender os estados no Brasil exige que se entregue a minorias estaduais o poder de veto sobre toda legislao, refutando as suspeitas de que o discurso "regional" esteja na verdade legitimando o fortalecimento do Executivo e/ou dos partidos conservadores.

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VIANNA, Luiz Werneck (1983?) "O sistema partidrio e o partido democrata cristo" in Os partidos polticos no Brasil. (org. por David Fleischer) partido e por regio. O primeiro dado que chama a ateno est na tabela III-1, que destaca os votos no , contrrios ao aumento para So Paulo. Amap, Roraima e So Paulo, que so os estados diretamente atingidos, tem 0 votos no; Gois, que tambm diretamente atingido, pois assegurada "irredutibilidade das atuais representaes"25, tem apenas 2 votos no. Estes estados, pois, votaram em bloco pela emenda que aumentava sua representao. Minas Gerais, cuja representao se encontra perto do teto de 60 Deputados, e portanto, no curto ou mdio prazo poderia ser atingida por um teto baixo, tambm votou em bloco: 5 votos no num total de 56.

Tab. III - 1: Votao n 268 (plenrio da Constituinte) Acordo mudando representao dos estados - parlamentares que votaram NO ESTADO PFL PMDB PDS PDT PTB PT NORTE AC AP AM PA RO RR NORDESTE AL BA CE MA PB PE PI RN SE SUDESTE ES MG RJ
25

PC , PCdoB

6/15 1/1 0/3 2/3 1/2 2/4 0/2 44/68 4/6 8/14 2/6 4/10 5/5 11/12 5/7 2/3 3/5 4/26 2/2 1/10 1/8

21/34 6/7 0/1 2/5 8/14 5/7 36/85 2/4 7/24 8/14 3/8 1/9 6/14 1/3 4/4 4/5 8/90 4/9 3/37 1/13

2/5 1/2

0/2 0/1 0/1

0/3

0/1

1/3 0/2 1/2 1/1

5/14

0/1

0/5 0/1(PCd B) 0/3(1PC

1/4 0/3 0/1 2/3 2/2 0/1 0/8 0/3 0/1

0/1

0/1(PC 0/1 7/16 1/1 1/1 5/12 0/15 0/1 0/4 0/14 0/1 0/3 0/2 0/1

0/1(PCd B)

A irredutibilidade das atuais representaes significava para Gois que o estado continuaria elegendo 17 representantes para a Cmara, embora perdesse em torno de 1/5 de sua populao.

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SP SUL PR RS SC CENTRO-OESTE DF GO MS MT TOTAL

0/6 4/13 0/6 1/3 3/4 2/10 1/3 0/2

0/31 14/56 9/26 4/19 1/11 3/33 0/6 2/13

0/4 1/9 0/5 1/4 0/2

0/2 2/4 2/4 0/1 0/1

0/10 2/2 1/1 1/1 0/1

0/8

0/2

0/2 0/1(PC 0/1(PCd B)

1/3 1/7 0/1 0/2 0/7 0/2 60/132 82/298 8/38 9/24 3/23 0/16 (45%) (28%) (21%) (37%) (13%) (0%) (FONTE: para os resultados das votaes, o DANC, de 16/3/88 pgs. 8489 a 8492; para o estado e partido de cada constituinte , o Repertrio Biogrfico da Assemblia Nacional Constituinte) A tabela indica, em cada coluna, esquerda da barra o n de constituintes que votaram no e direita o total da bancada da respectiva esfera(estado, regio, partido), incluindo ausncias e abstenes.

0/8 (0%

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Tab. III-2: Votao n 268 ( plenrio da Constituinte) Acordo mudando representao dos estados - parlamentares que votaram SIM ESTADO PFL PMDB PDS PDT PTB NORTE AC AP AM PA RO RR NORDESTE AL BA CE MA PB PE PI RN SE SUDESTE ES MG RJ SP SUL PR RS SC CENTRO-OESTE DF GO MS MT TOTAL 8/15 1/2 2/3 111/3 1/2 1/4 2/2 12/68 0/6 4/14 3/6 1/10 7/34 1//7 1/1 2/5 2/14 1/7 37/85 2/4 2/4 1/1 2/2 1/1 1/1 1/3 2/2 0/2 0/1 2/3

PT

PC PCd

0/1

4/14

1/1

10/24 4/14 3/8 0/5 7/9 2/12 8/14 1/7 2/3 1/3 0/4 0/5 1/5 16/26 66/90 0/2 3/9 7/10 25/37 4/8 11/13 5/6 28/31 7/13 38/56 6/6 14/26 0/3 14/19 1/4 10/11 5/10 25/35 1/3 6/6 2/2 10/13

3/3 1/1P oB 3/31

2/4 2/3 0/1 0/3 0/2 0/1 8/8 3/3 1/1 4/4 7/9 4/5 3/4 2/2

1/1

0/1 8/16 0/1 0/1 6/12 2/2 2/4 2/4 1/1 1/1 11/15 1/1 33/4 7/10 0/2 0/1 0/1 0/1 13/14 1/1 3/3 2/2 7/8 2/2 1/1

1/1

15/16

2/2 1/1P 1/1P oB

1/3 1/2 48/132

4/7 5/7 2/2 174/298 23/37

0/1 14/23 13/23 115/16 8/8

(FONTE: para os resultados das votaes, o DANC, de 16/3/88 pgs. 8489 a 8492; para o estado e partido de cada constituinte , o Repertrio Biogrfico da Assemblia Nacional Constituinte) A tabela indica em cada coluna esquerda da barra o n de constituintes que votaram sim e direita o total da bancada da respectiva esfera(estado, regio, partido), incluindo ausncias e abstenes

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QUADRO III - 1 PEQUENO ROTEIRO DA EVOLUO DAS DEFINIES SOBRE O BICAMERALISMO DURANTE A CONSTITUINTE ASSUNTO Projeto aprovado na Projeto aprovado na Projeto aprovado na Subcomisso do Poder Comisso de Org. dos Comisso de Legislativo Poderes Sistematizao 8/4/87 a 22/5/87 27/05/87 at 14/6/87 29/10/87 a 5/10/87

PLENRIO

1. Regime de Governo

Parlamentarismo Parlamentarismo (Formao do Governo (idem - art. 9) compete Cmara - art. 9) 2. Unicameralismo Votado sem discusso Perde por 47 a 5 nem encaminhamento; perdeu por unanimidade 3) Competncias do Aumentam competncia Senado em relao do Senado em relao dvida da Unio endividamento da Unio e nomeao de autoridades (correspondendo aos inc. III a VI do art. 52 da Constituio de 88) (art. 10)

Parlamentarismo (idem - art. 64)

1 T 2 T 2 T Presidencialism o

Votao n 289 (Perde por 62 a 17) Novas competncias em relao ao endividamento, iguais aos inc. VII, VIII e IX da Constituio de 88 (art. 65)
(Votao n 295: emenda tenta transferir poderes dos incisos III a VII, do Senado para o Congresso Nacional: perde por 69 a 23)

4. Sesses conjuntas

Executivo pode solicitar Idem (art. 26, 3) tramitao de seus projetos por sesses conjuntas do Congresso Nacional, devendo ser apreciados neste caso, em 30 dias. (art. 24, 2) 5. Medidas Provisrias Previstas desde o Art. 24, 1 primeiro projeto, devendo ser encaminhadas ao Congresso Nacional; no se menciona sesses conjuntas.(art. 23(?) 1) 6. Casa em que iniciam Projeto do Executivo e Idem (art. 26) os projetos do Executivo dos Tribunais iniciam

Executivo no pode idem mais solicitar apreciao de projetos pelo Congresso em sesso conjunta. (art. 78)

idem

Art. 76

Permanece incio de Idem (art. 76). projetos externos pela

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e Tribunais.

7. Tramitao dos projetos de lei.

pela Cmara, salvo se requisita sesso conjunta (art. 24) Projeto de Lei aprovado Idem, s muda redao em uma Casa revisto (art. 20) pela outra; devolvido se emendado e arquivado se rejeitado (art. 26)

Cmara, sem exceo para sesses conjuntas. (art. 78) Idem (art. 79) Idem (art. 77)

Outro elemento interessante da distribuio regional desta votao o Centro-Oeste: esta regio tem o menor percentual de votos negativos (9%) e o percentual de votos "sim" igual ao da regio Sudeste (72%).26 A regio CentroOeste votou em bloco a favor da proposta. O mesmo no se deu com a regio Norte. Embora aumente sua representao, ganhando 3 estados, o percentual de aprovao da emenda baixo: 34% apenas votaram a favor. Se retirarmos do clculo os dois estados diretamente atingidos (AP e RR), o percentual de votos de aprovao cai para 24%.

O percentual de votos sim da regio at maior que o Sudeste - se no incluirmos no clculo de cada regio os dados dos 3 estados diretamente interessados (MG, SP, GO), o percentual da regio sudeste cai para 60%( 36 votos sim para 61 representantes) e o da regio Centro-Oeste apenas para 66% (22 votos sim para33 representantes)

26