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RELAO ENTRE POBREZA E TRABALHO NO BRASIL: expresso de seus dilemas na Poltica de Assistncia Social

Cleonice Correia de Arajo1 Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira2 Maria Virgnia Moreira Guilhon3 Salviana de Maria Pastor Santos Sousa4

Resumo Relao entre pobreza e trabalho no Brasil: uma anlise com base em dados de pesquisa avaliativa constitui-se em um artigo apresentado na IV Jornada Internacional de Polticas Pblicas do Programa de Ps-Graduao da Universidade Federal do Maranho. Trata-se de uma reflexo sobre a noo de pobreza como elemento que se articula contraditoriamente, no contexto da Poltica de Assistncia Social brasileira, com a noo de trabalho como elemento fundante da sociabilidade contempornea. Toma como referncia, alm de estudos bibliogrficos e documentais, dados coletados em pesquisa nacional, desenvolvida atravs de uma rede de cooperao entre os programas de Ps- Graduao da Universidade Federal do Maranho (UFMA) e das Pontifcias Universidades Catlicas do Rio Grande do Sul e de So Paulo. Conclui-se que um conjunto de determinantes scio-histricos presentes nesse momento de implantao do SUAS ainda faz do usurio da Assistncia Social um cidado em negativo, visto como dependente e passivo em relao sua prpria condio. Palavras chaves: Trabalho, Pobreza, Direitos, Seguridade Social, Estado. Abstract: "The relationship between poverty and work in Brazil: an analysis based on data from evaluative research" is based on a paper presented at the IVth International Public Policy Program of the Graduate Federal University of Maranho. This is a reflection on the concept of poverty as a factor that is linked paradoxically, in the context of the Brazilian Social Welfare, with the notion of work as a bedrock element of contemporary sociability. It takes as a reference, and bibliographical studies and documentary data collected in a nationwide survey, carried out through a network of cooperation between the programs graduate from the Federal University of Maranho (UFMA) and Catholic University of Rio Grande do Sul and Sao Paulo. It follows that a set of socio-historical determinants present at that time of deployment of ITS is still

1 Cleonice Correia Arajo, doutora em Polticas Pblicas pela UFMA, professora do Departamento de Servio Social da UFMA ,membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) cleonice.araujo.as@bol.com.br 2 Maria Eunice Ferreira Damasceno Pereira, doutora em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas, professora do Departamento de Servio Social da UFMA e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) nice@elo.com.br 3 Maria Virginia Moreira Guilhon, doutora em Economia Aplicada pela Universidade Estadual de Campinas, professora do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) aguilhon@oi.com.br

Salviana de Maria Pastor Santos Sousa,, doutora em Polticas Pblicas UFMA, professora do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps Graduao em Polticas Pblicas da Universidade Federal do Maranho e membro do GAEPP (Grupo de Estudo e Avaliao da Pobreza e das Polticas Direcionadas Pobreza) salvi200@globo.com.

User's Welfare citizen in a negative, seen as dependent and passive approach to their own condition. Keys words: Work, Poverty, Rights, Social security, State.

INTRODUO Esta Mesa prope uma reflexo sobre a noo de pobreza como elemento que se articula contraditoriamente no contexto da Poltica de Assistncia Social brasileira, por negar o trabalho como elemento fundante da sociabilidade. Baseia-se em dados coletados em pesquisa nacional desenvolvida atravs de uma rede de cooperao entre os programas de Ps- Graduao da Universidade Federal do Maranho (UFMA) e das Pontifcias Universidades Catlicas do Rio Grande do Sul e de So Paulo. Tal pesquisa tem como objetivo avaliar o processo de implantao e implementao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e comporta duas dimenses de anlise. A primeira volta-se para a crtica dos fundamentos da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) atravs de reviso bibliogrfica e documental. A segunda refere-se ao processo de implantao e implementao, considerando a gesto e os Centros de Referncia de Assistncia Social Bsica e Especializada (CRAS e CREAS). Esta segunda dimenso envolve pesquisa de campo, atravs de estudo amostral em estados previamente selecionados. Na Mesa Coordenada aqui proposta apresentam-se, inicialmente, os determinantes da pobreza no Brasil, tal como entendidos por Henrique (1999): a concentrao da terra, a desigualdade de renda como conseqncia da haterogeneidade do mercado de trabalho e o carter seletivo e restrito do Sistema de Proteo Social. Em seguida discutem-se as lgicas que historicamente presidiram o enfrentamento da pobreza e sua incorporao pelas Polticas Sociais, sobretudo a Poltica de Assistncia Social. Conclui-se que as respostas construdas tradicionalmente no campo da Assistncia Social expressam os dilemas histricos enfrentados pelo Estado brasileiro, os quais denotam que, embora as aes funcionem como mecanismos de distribuio e respondam a algumas necessidades imediatas, no apresentam impactos sobre a situao estrutural da pobreza.

2. OS DETERMINANTES DA POBREZA NO BRASIL

Pobreza um fenmeno multifacetado por incorporar dimenses culturais, polticas, histricas, sociais e econmicas. De acordo com Henrique (1999) pobreza inclui, alm da idia de um mnimo de subsistncia vital, a noo de direitos fundamentais do homem e os direitos sociais, tais como definidos scio-

historicamente, alm dos mecanismos de integrao, de organizao e de participao sociais.


A problemtica que envolve a pobreza, no Brasil, confunde-se com sua gnese. inexorvel para o estudo de tal temtica que a anlise contemple elementos estruturais, como o problema agrrio, a conformao do mercado de trabalho e o padro de proteo social institudo. Isto quer dizer que a idia de pobreza neste pas que avanou brutalmente em seu desenvolvimento material nessas dcadas, no podia ser dissociada do trabalho digno, da vida digna na velhice, do acesso sade de qualidade, da educao ampliada de qualidade, da moradia com padres adequados de infra-estrutura e de servios pblicos, da locomoo e do trabalho de qualidade, da segurana e a justia, dos bens culturais e tambm de um padro de consumo essencial comer suficiente, vestir-se decentemente, etc preferencialmente produtos com controle de qualidade. (HENRIQUE,1999:100) Nesse caso, a anlise da reproduo da pobreza no pode estar dissociada do estilo de desenvolvimento em vigor no pas. De acordo com HENRIQUE (1999, p. 7) a consolidao de nosso dinmico capitalismo industrial envolveu a reproduo de profundas desigualdades de acesso s oportunidades, terra e moradia, de propriedade, de riqueza e renda, de educao, de consumo de bens e servios essenciais ou no, privados e pblicos, de benesses estatais. O Brasil emergiu, assim, como um pas tambm marcado por profundas desigualdades socioeconmicas, talvez o mais desigual do mundo capitalista se levarmos em conta seu grande desenvolvimento material. O desenvolvimento econmico brasileiro sem a democratizao das condies de acesso terra condicionou um movimento de difuso desigual e concentrada da modernizao produtiva e dos novos padres de consumo, fatores que concorreram para conformar precrias condies de funcionamento do mercado de trabalho, reduzido acesso s poucas medidas de ateno social e desequilbrios intra e inter-regionais, corroborando tambm para a crescente heterogeneidade e desigualdade social. Na verdade, o pas vivenciou momentos de dinamismo com um considervel incremento da atividade econmica e produtiva, porm este no foi acompanhado pela instaurao de uma sociedade de consumo de massa que determinasse um perfil relativamente igualitrio de distribuio de renda. Com isso, no ocorreu a estruturao de um mercado de trabalho de carter relativamente homogneo, expresso em empregos regulares e bem remunerados associados a polticas sociais amplas e inclusivas que estivessem ancoradas em acordos e garantias institucionais de forma que pudessem contemplar a totalidade da oferta de fora de trabalho disponvel.

Desse modo, o pas manteve historicamente amplos contingentes de fora de trabalho fora do mercado de trabalho formal quando muito vinculados s atividades tpicas do setor informal e tambm destitudas de quaisquer medidas de proteo social enquanto direito e responsabilidade pblica. Nesse sentido, a constituio do mercado de trabalho brasileiro acabou refletindo e acirrando o carter excludente do padro de crescimento econmico e poltico, condies que afetam profundamente a composio e as condies de vida da populao trabalhadora. Assim sendo, a persistente, acentuada e crescente informalizao da economia e das formas de ocupao da fora de trabalho resultam do modo como avanou o prprio padro de desenvolvimento da economia nacional, que combinou a ampliao do assalariamento concentrado nos setores mais dinmicos da economia (leia-se setor industrial e pblico) com a constituio de um considervel segmento de trabalhadores responsveis pela sua prpria reproduo social, ou seja, por conta prpria, ou no mximo vinculados a atividades concentradas no comrcio e nos servios urbanos onde os rendimentos vo depender do produto gerado nos segmentos produtivos e de sua circulao no mbito mais geral do consumo. Nesse trabalho abordam-se o problema agrrio, a conformao do mercado de trabalho e o padro de proteo social institudo como determinantes estruturais da pobreza no bojo de um modelo de desenvolvimento concentrador e excludente que alija dos seus frutos a maior parte da populao do pas.

2.1. A Questo Agrria


Entre os fatores que determinaram historicamente o quadro de pobreza e desigualdade no Brasil salienta-se o controle da propriedade da terra por uma minoria por ter favorecido a organizao de uma agricultura com predominncia da grande propriedade, trazendo como resultado a existncia de grande parte da populao com pouca ou nenhuma terra para garantir sua reproduo. Essa determinao tem suas origens na nossa colonizao que, ao invs da pequena propriedade baseada no trabalho, como ocorreu nos Estados Unidos, instituiu os grandes latifndios para exportao com a utilizao da escravido dentro do projeto de construo do Brasil como negcio e no como nao (Caio Prado Jr. 1976). Nesse contexto, a estrutura social no campo ainda hoje composta por um pequeno nmero de proprietrios (latifundirios tradicionais e capitalistas) seguido por uma

pequena parcela de mdios e de alguns pequenos proprietrios que so capazes de sobreviver com uma produo voltada para o mercado. Na base dessa estrutura, encontrase a maioria da populao constituda de pequenos proprietrios e posseiros, arrendatrios, parceiros, assalariados e seus familiares, aproximados pela pobreza e por um nfimo padro de vida (HENRIQUE, 1999, 21). Portanto, a concentrao fundiria limitou estruturalmente as oportunidades de reproduo da massa rural, tornando possvel grande propriedade dispor de fora de trabalho abundante, o que historicamente debilitou o poder dos agricultores frente ao proprietrio rural, o que foi reforado pelos tradicionais traos de autoritarismo presentes nas relaes de trabalho no Brasil e agravado pelas dificuldades de organizao dos trabalhadores rurais. O empobrecimento da maioria da populao rural e a existncia de um perfil concentrado da renda agrcola, assim, decorrem do monoplio da terra e dos seus efeitos negativos sobre as condies de reproduo da pequena propriedade e sobre os rendimentos dos trabalhadores rurais, no sendo a pobreza, portanto, conseqncia do baixo grau de desenvolvimento das foras produtivas na agricultura, como se faz crer. De fato, do ponto de vista do grande proprietrio, a disponibilidade de mo-deobra barata induziu o uso extensivo da terra e a utilizao de processos rotineiros e rudimentares de produo, j que o declnio da fertilidade do solo podia ser equacionado pela grande quantidade de terras sua disposio, quer aquelas subutilizadas na prpria propriedade, quer as asseguradas nas novas fronteiras. Do ponto de vista da pequena propriedade, o esgotamento progressivo do solo decorrente da sua explorao extensiva concorria para o maior empobrecimento das famlias, empurrando-as para as reas de fronteira ou para o meio urbano. Se o monoplio da terra e seus efeitos se constituem em pontos nevrlgicos da questo da pobreza no campo, a sua reproduo dinmica ao longo da industrializao do pas configura-se como aspecto fundamental de explicao desse fenmeno. Com efeito, nem antes nem durante a rpida transformao capitalista da agricultura. Mais do que isso, houve durante esse processo um reforo do poder da grande propriedade em antigas e novas reas de ocupao, que tornou ainda mais difcil uma alterao profunda da base da organizao agrria do pas. Foram essenciais nesse sentido, a particular expanso das fronteiras agrcolas e a singular modernizao da agricultura. (HENRIQUE, 1999,25) Nas novas fronteiras agrcolas reproduziu-se o mesmo padro de concentrao da terra presente nas demais reas, no se verificando, portanto, um movimento no sentido

da consolidao de uma organizao agrria fundada numa estrutura fundiria mais democrtica. J a modernizao da agricultura permitiu a expanso capitalista assentada na violncia e na corrupo que possibilitaram a apropriao da terra por grandes proprietrios e empresas, ricos e poderosos, os quais espoliaram e expropriaram pequenos posseiros e proprietrios, seringueiros, indgenas dentro de conflitos fundirios geralmente decididos contra os pobres que culminavam, em geral, em medidas policiais e judiciais de expulso destes ltimos da terra.5 Dessa forma, a expanso territorial e econmica em direo a novas reas, por no sido acompanhada por uma democratizao da estrutura fundiria que aumentasse a atrao para elas, no se converteu em uma verdadeira alternativa de incorporao das massas rurais, as quais, quando no foram expulsas, passaram a se constituir em fonte de mo-de-obra barata, tanto no meio rural ou quanto no urbano. Assim, a no democratizao da estrutura fundiria limitou histrica e estruturalmente as possibilidades de reproduo da populao rural: garantiu condies de super-explorao nas regies de ocupao antiga e converteu a fronteira em novo lcus de expropriao e expulso da terra (que atingiu, no raro protagonistas de outras expulses) e em fonte de mo-de-obra abundante. (HENRIQUE, 1999,27) Nesse contexto em que a mo-de-obra agrcola sobrante por falta de acesso terra se torna cada vez mais desnecessria para a grande propriedade e para a produo modernizada em funo das rpidas transformaes da agricultura, cresce a atratividade exercida pelo meio urbano, ampliando a disponibilidade de fora de trabalho para as atividades urbano-industriais. Nessa circunstncia, a migrao em massa serviu para baratear o preo da fora de trabalho no meio urbano. Com efeito, a rpida transformao e a modernizao da agricultura, ao se darem sobre a base intocada de forte concentrao fundiria, restringiram as oportunidades de sobrevivncia no campo, determinando a continuidade da reproduo da pobreza nas atividades agrcolas, o que levou a um xodo macio da populao rural atrada pela maior disponibilidade de oportunidades de trabalho e de servios sociais nas cidades. Em sntese,

Nesse processo evidenciam-se: grileiros portadores de documentos falsos ou de legalidade duvidosa, capangas e pistoleiros, ttulos de propriedade obtidos a partir dos favores do Estado, distribuio de grandes glebas de terras devolutas pelos governos estaduais, incentivos fiscais e creditcios para projetos agropecurios, aquisio de propriedades a baixos preos... (HENRIQUE, 1999,27)

parece no haver dvida de que o controle de acesso terra por uma minoria permaneceu como a condio de fundo da superexplorao do trabalho, e de que o processo de transformao capitalista da agricultura acompanhado pelo aumento da concentrao fundiria estreitou ainda mais as possibilidades da massa rural se reproduzir como pequenos proprietrios e posseiros, ou mesmo como pequenos parceiros e arrendatrios, alm de ampliar a disponibilidade de mo-de-obra. (HENRIQUE, 1999,35) Esse processo favoreceu e at mesmo sustentou a reproduo de um mercado de trabalho urbano caracterizado pela abundncia de fora de trabalho e por baixos salrios, como se ver a seguir.

2.2. As especificidades do mercado de trabalho e as particularidades das relaes de trabalho Outro importante fator que explica o histrico quadro de pobreza e desigualdade no Brasil diz respeito particular heterogeneidade do seu mercado de trabalho. Esta heterogeneidade vincula-se nossa herana social histrica cujo marco data do perodo colonial quando a sociedade brasileira ainda era assentada economicamente em relaes escravistas. De acordo com CAIO PRADO (2000), na colnia os meios de vida para os destitudos de recursos materiais so escassos e, sendo o trabalho escravo o estatuto preponderante em todas as atividades ou negcios, restava pouco espao para o trabalho livre naquela sociedade. O prprio fato de o escravismo ser prevalecente em todos os mbitos da vida social criou uma concepo negativa do trabalho, pois a idia predominante tinha uma conotao pejorativa e desabonadora como uma atividade que deve ser executada sempre por escravos. Isto faz com que a camada de homens livres e pobres, em no sendo proprietrios nem de terras, comrcio ou de escravos para explorar, no encontre lugar naquela estrutura produtiva de moldes escravistas. Assim que Oliveira (1988), ao analisar esse processo de constituio histrica da sociedade brasileira diz que este contingente de populao (ex-escravos e brancos pobres) era obrigado a buscar a sua reproduo em atividades incertas e precrias, em favores dos senhores e na prtica de pequenos delitos. Nesta situao, eram submetidos a pssimas condies de vida, rechaados e perseguidos pela sociedade que os denominava de ral, turba ou vadios. Continuando a reflexo, Oliveira (1988) acrescenta que mesmo com a abolio da escravido, esta situao de heterogeneidade no superada, pois esta massa de excludos do processo produtivo daquele perodo vai servir, no perodo primrio-exportador,

de mecanismo de presso de rebaixamento das condies de assalariamento dos trabalhadores. Baltar & Dedecca (1992, p. 03) em estudo tambm sobre esse perodo histrico dizem: no Brasil, a constituio do mercado de trabalho livre esteve vinculado formao do complexo agro-exportador cafeeiro paulista... que introduziu e tendeu a generalizar a relao de trabalho assalariado. A partir de ento, passam a existir diferenciaes entre atividades agrcolas e atividades assalariadas no meio urbano vinculadas ao complexo agroexportador. No entanto, embora se demarque o perodo primrio exportador como sendo o momento em que se inicia de fato o processo de constituio do mercado de trabalho no Brasil, as atividades produtivas vinculadas quele setor ainda eram bastante limitadas e pouco dinmicas gerando, portanto, reduzidas oportunidades para o mercado de trabalho principalmente no setor moderno exportador, que operava com tecnologia avanada e altos nveis de produtividade. Assim, o setor exportador no conseguia incorporar toda a mo-de-obra disponvel no processo produtivo que estava se implantando, pois, devido s suas baixas taxas de crescimento, ele gerava tambm escassa demanda de trabalho. Com esse baixo dinamismo do setor moderno exportador tem-se uma situao onde grande parte da populao vai continuar vinculada ao setor tradicional da economia, que ainda continuava assentado em padres tcnicos arcaicos que resultavam em reduzidos ndices de produtividade, o que incidia sobre os precrios padres de remunerao e de condies de vida dos trabalhadores a eles vinculados. Segundo Oliveira (1988, p. 115), a coexistncia do setor atrasado com o setor moderno exportador determinava a conformao de um mercado de trabalho desfavorvel ao trabalhador, pois a oferta ilimitada de mo-de-obra desejosa de abandonar o setor tradicional pressionava o mercado de trabalho no ncleo capitalista exportador, impedindo que os salrios desse setor crescessem, acompanhando os aumentos de produtividade, o que era viabilizado pelas restries legais existncia ou atuao dos sindicatos. Mesmo os esforos dos governantes em adotar um modelo de cunho desenvolvimentista baseado na industrializao no se mostraram eficazes na medida em que a estratgia implementada apenas re-configurou uma estrutura produtiva marcada pela convivncia de formas modernas e atrasadas associadas ao modo de produo. Tem-se ento presente que a estratgia de desenvolvimento perseguida mostrava-se incapaz de generalizar os frutos do progresso, oriundos de um estilo de industrializao que, ao restringir

a modernizao a alguns setores econmicos, manteve margem dos setores econmicos dinmicos uma parcela significativa da populao (BRAGA, 2003, p. 07). certo que o processo de industrializao brasileiro, sobretudo a partir de 1950, dotou a economia nacional de um parque industrial moderno, amplo e complexo, com uma estrutura produtiva diversificada, capaz de desenvolver uma dinmica autnoma de acumulao. Do ponto de vista do processo de trabalho, consolidou um padro produtivo nos moldes fordistas nos setores mais modernos constitudo de unidades produtivas de grande porte, que passam a conviver com as pequenas e mdias empresas dos setores tradicionais, implicando numa diversificao da classe trabalhadora, impulsionada ainda pelas oportunidades de investimento e de negcios proporcionadas pelo crescimento das atividades urbanas que acompanhou a industrializao. Esse forte dinamismo da economia brasileira at os anos 1970 propiciou a gerao contnua de postos de trabalho e a mobilidade social, com a incorporao crescente de trabalhadores, mesmo daqueles com baixos nveis de escolaridade e de qualificao oriundos do meio rural. Contudo, no houve no Brasil uma poltica deliberada no sentido de favorecer o pleno emprego, caracterizado pelo fato de a condio de assalariamento atingir o conjunto da classe trabalhadora. De fato, no houve a preocupao em regular o funcionamento do mercado de trabalho, impedindo uma presso excessiva sobre os salrios, nem se procurou fortalecer o processo de negociao democrtica das relaes de trabalho, nem se constituiu uma rede de proteo social baseada no gasto pblico que auxiliasse a construir uma sociedade mais homognea e socialmente justa. (PRONI, GIMENEZ, MORETTO, 2003, p.244) Nesse contexto, mesmo com o dinamismo industrial e das atividades urbanas em geral, o extenso exrcito industrial de reserva ultrapassava em muito as possibilidades de incorporao da populao nos setores mais estruturados. Com efeito, a persistente concentrao da terra pela ausncia de uma reforma agrria que propiciasse a permanncia dos trabalhadores no campo levou a uma forte migrao rural-urbana que determinou predominantemente o crescimento da populao das cidades, pelo menos desde os anos 1940, acelerando-se nas dcadas seguintes. Como diz Dedecca (1998, p.278) ...a ausncia de um projeto efetivo de reforma agrria provocava uma forte concentrao da propriedade rural com a transferncia desproporcionalmente elevada de grandes contingentes de fora de trabalho para o meio urbano.

A existncia de um exrcito de reserva to extenso se constituiu num fator de constante presso de rebaixamento dos salrios daqueles que se encontravam empregados e contribuiu ainda para o estabelecimento de relaes verticais e autoritrias no ambiente de trabalho, posto que os trabalhadores, historicamente, no contaram com instrumentos eficazes de representao de seus interesses, capazes de estabelecer condies de contratao favorveis. No bojo desse quadro, a ausncia de um sistema pblico de seguridade social, sobretudo que desse alguma proteo aos desempregados, contribuiu fortemente para a segmentao do mercado de trabalho e o crescimento da informalidade. Assim, paralelamente ao incremento no emprego nos setores estruturados, ocorreu o crescimento dos empregos em setores menos organizados, caracterizando um mercado de trabalho segmentado e extremamente heterogneo, com a gerao de uma gama de ocupaes informais que incorporou o excedente de fora de trabalho que no conseguia ser absorvido em atividades tpicas do mercado de trabalho formal. Assim, o processo de desenvolvimento econmico de base industrial, ainda que tenha sido ser visto como a oportunidade de o pas superar seus histricos ndices de pobreza, no vai ser capaz de promover a homogeneizao social to esperada; ao contrrio, vai acentuar as desigualdades anteriormente existentes. Em sntese, com a consolidao da indstria manufatureira como eixo dinmico da economia nacional, uma intensa urbanizao e ampla gerao de empregos foram registrados [..] no entanto, o intenso crescimento da economia mostrou-se incapaz de, por si s, permitir que a maioria dos trabalhadores pudesse usufruir de aumentos significativos de poder de compra dos salrios, mesmo quando tiveram acesso s ocupaes de elevado nvel de produtividade (MATTOSO & POCHMANN, 1988, p. 219) Este conjunto de determinaes scio-histricas de cunho estrutural do mercado de trabalho acentuado no contexto mais recente a partir dos anos 1990 quando o Brasil passa a adotar mais fortemente as recomendaes preconizadas pelos organismos multilaterais contidas no denominado Consenso de Washington expresso no ajuste fiscal e da economia em geral via controle da moeda e cmbio, restrio dos gastos pblicos, reformas e privatizaes aliadas incorporao de processos de modernizao ou reestruturao produtiva. Tais medidas de modernizao ou reestruturao produtiva tm se configurado, sobretudo, atravs de estratgias de reduo de custos, expressas em mecanismos de flexibilizao e de desregulamentao das formas de contratao da fora de trabalho,

mecanismos que conduzem precarizao das relaes de trabalho, acentuao das tendncias ao desemprego e informalizao crescente do mercado de trabalho. De acordo com Cacciamali (1999, p.207-208), o processo de reestruturao produtiva no Brasil ... incidiu com maior intensidade sobre o setor industrial, implicando reduo expressiva de mo-de-obra, prticas de subcontratao de produtos e principalmente de servios, maiores nveis de desemprego e extenso do subemprego. Desse modo, o contexto atual de crise do sistema produtivo caracteriza-se pela restrio dos investimentos nos setores que geram empregos em prol do deslocamento de ativos monetrios para os aplicativos financeiros onde adquirem maiores valorizaes, reforando os movimentos especulativos pela volatilidade dos mecanismos utilizados para tal valorizao. Este processo tem provocado a submisso das economias capitalistas a essa lgica, em particular as economias dos pases em desenvolvimento. Em face disso, a ao do Estado v-se limitada aos critrios fixados por polticas econmicas monetaristas restritivas e polticas oramentrias contencionistas as quais visam apenas elevao dos patamares de competitividade de economias abertas, ficando presas aos imperativos da flexibilidade do capital e do trabalho. Como resultado desse processo, as polticas pblicas perdem espao devido ao privilegiamento do mercado enquanto mecanismo articulador e regulador da vida social (GUILHON & PEREIRA, 2008, p.03). No nosso caso especfico Braga afirma que (2003, p. 42), ... o esgotamento do padro de acumulao capitalista brasileiro (que j vinha dando sinais de saturao das possibilidades de crescimento do produto desde o final dos anos 1970), a grande instabilidade da economia brasileira e a elevao da inflao acabaram inibindo os impulsos ao crescimento acelerado, anteriormente intensos, provocando a estagnao do desenvolvimento econmico do pas. reduo do emprego formal associa-se a gerao de outras oportunidades de ocupao no assalariada, alm da elevao do percentual de ocupados sem carteira assinada, relativamente aos empregados com carteira assinada, o que indica a deteriorao dos vnculos empregatcios. As modificaes mais acentuadas referem-se ao crescimento, sobretudo no setor no agrcola, do nmero de empregados sem registro em carteira. Como resultado, o crescimento da produo em pequena escala e do emprego margem da regulamentao institucional tem reafirmado (ou intensificado) o carter excludente do desenvolvimento brasileiro, e vem desafiando a compreenso das possibilidades da modernizao econmica em curso, especialmente no que concerne a organizao e regulao do trabalho (BRAGA, 2003, p. 42).

Cabe lembrar que a situao de nveis salariais reduzidos, crescente informalidade e baixos nveis educacionais da fora de trabalho se constituem marcas do mercado de trabalho brasileiro, apesar do elevado dinamismo que o parque industrial nacional alcanou, com uma oferta crescente de empregos. Cacciamali (1999, p.207-208) ressalta que os anos 1990 aprofundaram e agravaram as condies histricas de heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho brasileiro. Em face desse agravamento, novos problemas se expressam: desmonte de instituies de coeso social, flexibilizao da legislao trabalhista, reforma da seguridade social e da administrao pblica em geral, alm de transformaes na estrutura e dinmica de organizao sindical. A resultante desse processo em todo o mundo e, em particular no Brasil, se expressa na expanso e no agravamento do quadro de pobreza. Apesar disso, os mecanismos de ao do Estado direcionados para o enfrentamento dessa questo tm sido a formulao e implementao de polticas sociais de cunho compensatrio, seletivo e focalizado nos mais pauperizados. Polticas que privilegiam as transferncias diretas de uma pequena quantia de recursos que possibilitam no mximo o acesso a um reduzido consumo segundo Mota (...) difundindo a idia do cidado consumidor, nem que sejam de produtos vinculados s necessidades bsicas e de qualidade bastante inferior. Na verdade, ao longo do tempo as Polticas Sociais no Brasil pouco contriburam para alterar as desigualdades de rendimento e de condies de vida da maioria da populao, no contribuindo nem mesmo para democratizar as oportunidades de vida de amplos segmentos populacionais tradicionalmente alijados do acesso parte da riqueza produzida socialmente. O papel pouco corretor das desigualdades estruturais da sociedade brasileira que o Sistema de Proteo Social, (incluindo-se nele aquelas iniciativas pblicas que dizem respeito regulao do trabalho estruturais) desempenhou historicamente ser analisado em seguida.

2.3. Sistema de Proteo Social e Regulao do Trabalho No processo de desenvolvimento brasileiro, marcado pelo espraiamento da pobreza e pela desigualdade das condies de insero ocupacional e de rendimento, com um extenso grupo populacional integrado de forma precria no campo e na cidade, as polticas sociais no desempenharam o papel de corretoras de tais desigualdades de rendimento e de condies de vida, bem como de democratizadora das oportunidades de reproduo social. Pelo contrrio, de acordo com Mattoso e Pochmann (1988, 219), os arranjos polticos institucionais que deram sustentao ao do Estado contriburam

significativamente para reforar o carter concentrador e excludente do desenvolvimento brasileiro. Realmente, o Estado brasileiro nunca atuou no sentido de efetivar de fato um processo de distribuio de renda nem tampouco criou condies para que os frutos do desenvolvimento econmico fossem orientados para possibilitar a satisfao das necessidades bsicas do conjunto da populao brasileira. A poltica social sempre ocupou um lugar secundrio nas estratgias de desenvolvimento e no mbito do prprio Estado: as aes sociais tradicionalmente subordinaram-se poltica econmica no decorrer da industrializao, o que denota o pouco compromisso estatal com os interesses populares. Como conseqncia, as necessidades postas pela opo industrializante estrita de mobilizao e transferncia de recursos e de realizao de gastos e investimentos pblicos pelo Estado... funcionaram como um limite estrutural s prioridades reais das polticas sociais, particularmente no que diz respeito disponibilidade de recursos financeiros. (HENRIQUE, 1999, p.71) Sendo assim, o padro protetivo apresentou historicamente caractersticas de insuficincia e de incompletude, podendo at mesmo ser encarado como perverso, expressando as debilidades e fragilidades tanto do processo econmico quanto do organizativo, alm de revelar as marcas da cultura poltica autoritria e conservadora presentes no Estado e na sociedade de modo geral. Externamente, tem-se um desenvolvimento econmico dependente das economias centrais; no plano interno, um modelo excludente e concentrador de renda acompanhado de um mercado de trabalho estreito e com pouca capacidade de assalariamento da fora-de-trabalho (incorpora pouco e remunera mal). Associado a isto se tem um Estado autoritrio e um sistema de representao poltica frgil, assentado e sustentado por relaes tambm autoritrias e clientelares. A construo da ao social do Estado, a partir da dcada de 1930, privilegiou a regulao do trabalho formal, tendo como modelo o sistema bismarkiano, via constituio de caixas de seguro social, organizadas por setor econmico, financiadas e geridas por empregados, empregadores e pelo Estado, visando proteger os trabalhadores e seus familiares de certos riscos coletivos sob a lgica de quem ofcio tem benefcio que caracteriza a cidadania regulada tal como definido por Santos (1979, p.76) segundo o qual a incorporao aos benefcios e servios sociais depende do lugar do trabalhador no processo produtivo. Nesse modelo de interveno social ficavam de fora vastos segmentos populacionais que no estavam inseridos no mercado formal de trabalho sob o pressuposto

de que a dinmica de modernizao favoreceria a progressiva incorporao ou integrao no mercado formal pela via do trabalho assalariado e, portanto, regulado. Enquanto isso, a proteo social s populaes vulnerveis e excludas do mercado de trabalho assalariado orientada por uma lgica de gesto filantrpica da pobreza, ancorada num vasto esquema de instituies privadas atuando com repasse de financiamento pblico. Aliada a esse modelo de interveno social emerge ento uma rede de ajuda e assistncia aos pobres, com base no enfoque caritativo e na benemerncia sem que suas aes se configurem como responsabilidade pblica. Foi, portanto, com essas caractersticas que se gestou, desenvolveu e se consolidou a interveno social no Brasil: baixa perspectiva de incluso social e forte carter assistencialista-filantrpico e clientelista. Esse padro de interveno estatal no campo social, que expressa o patrimonialismo caracterstico das relaes polticas no pas, no foi superado nem quando, sob a gide da segunda poltica de substituio de importaes, o Brasil inaugurou, a partir de 1950, uma nova fase de seu processo de industrializao...Mesmo no Perodo Militar, quando se tentou implantar o consumo de massa, este ficou restrito a uma pequena parcela da sociedade, a qual era representada pelas camadas mdias e superiores de renda... custa da excluso dos setores populares por meio do controle e represso dos sindicatos e da ausncia de Contrato Coletivo de Trabalho cujos efeitos socialmente negativos foram reforados pela fragilidade do Sistema de Proteo Social implantado e pela adoo de uma poltica perversa de arrocho salarial (GUILHON, 2005, P.53). Desse modo, embora tenhamos assistido no ps-1964 a um movimento de ampliao da cobertura dos programas sociais, com o conseqente incremento do nvel de emprego na rea social e alcanado progressivos avanos em certos indicadores sociais como expectativa de vida ou mortalidade infantil, o padro de interveno social institudo foi moldado por uma particular estrutura de financiamento que fragilizou as possibilidades de realizao de gastos sociais. Isto porque tal estrutura estava assentada no grande peso das contribuies sociais, especialmente sobre a folha de salrios das empresas, isentando a arrecadao tributria de participao nas despesas de corte social, o que tornou a ampliao dos gastos grandemente dependente do desempenho do mercado de trabalho numa situao de no generalizao do assalariamento e de predominncia de baixos salrios. Destarte, a tendncia de aumentos dos gastos sociais no conseguiu superar a destinao preferencial dos recursos pblicos ao crescimento econmico, fato que limitou a maior expanso da poltica social e sua colocao como prioridade real. E por mais que se gastasse na rea social, isso era insuficiente em face da reproduo das desigualdades econmicas, estimulada pela

ao estatal at mesmo no campo da prpria poltica social. De fato, a poltica social, ao invs de corrigir, acabou por referendar o quadro de desigualdades...com a expanso dos programas sendo acompanhada por excluso do acesso ou cobertura insuficiente das camadas de menor renda. Ademais, por ter adotado um modelo meritocrtico-particularista, que, para alguns autores no configura nem mesmo a construo de um Estado de Bem-Estar no Brasil, o conjunto das intervenes sociais apenas reproduz a estrutura social anteriormente existente. (HENRIQUE,1999,p.77) Outro aspecto que cabe salientar diz respeito regulao das relaes de trabalho, demarcada pela ao repressiva do Estado no tocante organizao sindical da classe trabalhadora, fato que impediu o desenvolvimento de sindicatos fortes e atuantes, capazes de se organizarem em torno das questes fundamentais concernentes ao mundo do trabalho. Na verdade, conforme mencionado antes, diferentemente dos pases de capitalismo desenvolvido, o Brasil no estruturou um sistema de relaes de trabalho que estabelecesse a forma tipicamente fordista de relao capital-trabalho, expressa nas Negociaes Coletivas concomitantemente montagem e desenvolvimento de seu parque industrial o qual se mostrou relativamente amplo, dinmico e organizado, do ponto de vista do processo de produo, de acordo com o padro fordista. Na verdade, desde quando se reconhece em 1891 a noo de contrato de trabalho, assegura-se que esta relao deve ser regulada pelas partes contratantes, definindo-se o carter privado das relaes de trabalho, situao que mantida at a Revoluo de 1930 com o governo Vargas. E, embora o governo Vargas tenha processado transformaes nas relaes econmicas atravs da dinamizao da indstria e da criao de novas frentes de trabalho assalariado, as mudanas referentes regulao do trabalho foram contraditrias: ao mesmo tempo em que foi criado um corpo de leis de proteo ao trabalho, tais como a CLT e o salrio mnimo no foram institudos mecanismos necessrios para garantir a efetividade dessas medidas, o que favorecia as empresas que no se viam obrigadas a cumprir a legislao existente haja vista que no eram devidamente fiscalizadas. Ademais, este governo atuou constrangendo o movimento sindical atravs de uma poltica de controle do exerccio da atividade sindical impedindo que os sindicatos exercessem suas funes de controlar a ao das empresas sobre o uso da fora de trabalho, provocando assim o esvaziamento do processo de Negociao Coletiva e garantindo a manuteno do carter privado/contratual da alocao do trabalho. Este carter repressivo da ao do Estado tem sido bastante presente no Brasil evidenciando-se momentos de maior represso intercalados por perodos de restabelecimento de liberdades democrticas.

Nesse sentido, Mattoso & Pochmann (1998), ressaltam que durante a Ditadura Militar o pas processou a expanso e consolidao do processo de industrializao sob caractersticas estruturais de atraso do Estado e da sociedade expressas na intensa concentrao da renda, da propriedade e do poder, tendo por base relaes de trabalho autoritrias e um mercado de trabalho heterogneo e desigual com crescentes nveis de oferta de mo-de-obra cujo perfil de baixa escolaridade e qualificao. A regulao das relaes de trabalho na Ditadura Militar representou a passagem de um autoritarismo corporativista, no qual a relao entre trabalhadores e patres era regulada e mediada pelo Estado, segundo um padro de cooptao, para um autoritarismo tecnocrtico, no qual, sobretudo no campo dos reajustes salariais, os papis dos sindicatos e da justia do Trabalho foram completamente esvaziados, ficando esto submetidos s decises impostas pelo Executivo. (LIMA, 2003, p.145) Importa destacar que os baixos nveis educacionais que a fora de trabalho recm-sada do meio rural apresentava, no se constituram em fatores impeditivos para a expanso do processo de industrializao dado que na maioria das vezes o trabalhador era treinado em servio com vistas a dominar o ofcio sem que houvesse preocupao com o aprofundamento de contedos de cunho mais complexo. De fato, a indstria brasileira se desenvolveu de modo bastante acelerado num contexto onde a populao apresentava baixssimos nveis de escolaridade formal, particularidade que se constitui at hoje em um desafio a ser enfrentado. Na verdade, a fragilidade do sistema de relaes de trabalho aqui institudo colaborou para o baixo nvel de qualificao da fora de trabalho na medida em que impediu a criao de mecanismos de controle social sobre a alocao e uso do trabalho. Dito de outro modo, o nosso sistema de relaes de trabalho, em decorrncia de constrangimentos legais, deixou fora de seu escopo questes fundamentais concernentes relao capital/trabalho, dentre estas o direito educao, particularmente educao profissional. Nesse contexto, cabia s empresas organizar de modo independente, suas prprias estruturas de ocupaes, sem que estas fossem objeto de negociao ou instrumento para a ao sindical contra atitudes arbitrrias no uso da fora de trabalho. Escapava, desse processo, portanto, a questo da qualificao da fora de trabalho, que era tratada internamente s empresas e, para a formao de segmentos especficos de trabalhadores, existiam as escolas tcnicas mantidas pelo governo federal e estaduais e pelo sistema S. (DEDECCA 1988, p. 279)

Em face dessas caractersticas histricas peculiares, instaurou-se no pas um sistema de relaes de trabalho dbil no qual o poder de alocao do trabalho permaneceu regido pela lgica privada das empresas sem um sistema de controle social sobre o uso da fora de trabalho, situao que perdura at hoje apesar das vrias tentativas de ruptura por parte dos trabalhadores (DEDECCA, 1998). OLIVEIRA (1988, p. 199), diz que apesar das mudanas que tiveram lugar nos ltimos anos, o sistema brasileiro de relaes de trabalho ainda se baseia em um conjunto de regras de cunho estatal, com grande interveno legislativa, mas com escassa negociao coletiva e frgil capacidade de generalizao dos seus efeitos. O direito do trabalho era e continua a ser amplamente regulamentado, mas sempre foi possvel dispor de inmeras vlvulas de escape desregulamentadoras, situao que no se alterou com a Constituio de 1988. Hoje, face ao contexto de crise do processo de acumulao do capital tm sido introduzidas profundas mudanas no mbito da produo as quais tem se expressado na reestruturao do processo de produtivo onde se destacam a intensificao dos processos de precarizao das formas de contratao e alocao dos trabalhadores. Dessa forma cresce o desemprego, desarticulando a insipiente tendncia de elevao do processo de formalizao do trabalho assalariado. No movimento de mudanas e reformas que acompanhou o processo de reestruturao produtiva no Brasil a partir dos anos 90 do sculo XX, passa-se a debater o sistema de relaes de trabalho. Esse debate tem ressaltado a necessidade de promover a descentralizao dos sistemas de relaes de trabalho, que na prtica se expressa na discusso da desregulamentao dos direitos sociais conquistados (que a rigor no so muitos aqui no pas), e na flexibilizao das relaes de trabalho que aqui tambm sempre foram bastante flexveis. No demais enfatizar que, se o mercado de trabalho brasileiro esteve historicamente assentado num sistema de relaes de trabalho frgil, regido por normas e regras flexveis, torn-lo mais desregulamentado hoje, implica em acentuar ainda mais o seu carter precrio e desfavorvel aos trabalhadores mesmo aqueles vinculados ao mercado formal de trabalho. Como ficou demonstrado, esta gama de condicionantes tendeu a deixar amplos contingentes da populao margem tanto das condies de assalariamento, quanto do acesso a bens e servios sociais pblicos, inclusive da poltica de educao. Este o perfil dos usurios da Poltica de Assistncia Social a qual busca hoje se afirmar como Poltica Pblica afianadora de direitos, dentre estes o direito renda e ao

trabalho. Porm, como se depara com tais entraves, as aes ofertadas mostram-se tambm precrias e insuficientes para responder ao desafio de inserir tais segmentos em atividades que sejam capazes de garantir sobrevivncia digna e a emancipao dos programas assistenciais, particularmente, daqueles que transferem renda a exemplo do Bolsa Famlia e do Benefcio de Prestao Continuada (BPC), este ltimo, embora seja implementado no mbito da Poltica de Previdncia Social, constitui-se um Programa da Poltica de Assistncia Social. A lgica que historicamente vem orientando esta Poltica no enfrentamento da pobreza ser apresentada e analisada a seguir.

3. A LGICA QUE PRESIDE O ENFRENTAMENTO DA POBREZA NO CONTEXTO DA POLTICA ASSISTNCIA SOCIAL

A Assistncia Social brasileira nasce identificada com a filantropia e a benemerncia, entendidas como todo tipo de ajuda em direo aos pobres ou pessoas comprovadamente despossudas de bens materiais. Nesse sentido, os primeiros ncleos de assistncia social no pas desenvolveram-se junto Igreja Catlica e pela ao de particulares: de um lado, as Santas Casas de Misericrdia, que eram instituies de caridade voltadas para o atendimento aos mais pobres. De outro, as Irmandades e associaes religiosas que ofereciam aos seus membros, atravs de relao contratual, benefcios proporcionais contribuio, destinados ao tratamento da sade, auxlio funerrio, emprstimos, e mesmo penses para vivas e filhos. Mais tarde, foram sendo criadas as Sociedades de Auxlio Mtuo- variantes leigas das irmandades e predecessoras dos atuais sindicatos, tambm direcionadas assistncia dos seus membros.

S a partir da dcada de 1930, com a ascenso de Vargas ao poder que se inicia, efetivamente, a construo de um arcabouo poltico, com vistas a dar forma ao Estado protetor no pas, o qual foi solidificado institucionalmente nos primeiros quatro anos do governo. No campo da assistncia social, foi criada a Legio Brasileira de Assistncia- LBA. Entre os objetivos dessa entidade, destacavam-se no Art. 2 do estatuo editado em 1991: garantir o acesso populao de baixa renda a programas de assistncia social de modo a englobar, prioritariamente, a assistncia pr-natal, o reforo alimentar, o apoio e assistncia criana e

famlia, o amparo velhice, o desenvolvimento comunitrio e a assistncia judiciria; realizar campanhas para a soluo de problemas sociais de natureza temporria, cclica, intermitente ou que possam ser debelados ou erradicados por esse meio; obter incentivos para a realizao de programas para melhoria das condies de vida das famlias de baixa renda; celebrar convnios, acordos ou ajustes com entidades pblicas e particulares, compreendendo empresas, associaes e demais instituies assistenciais e filantrpicas, para a execuo de programas de promoo e assistncia social, desde que aptas a alcanar esse objetivo. Com essa configurao pode-se verificar que a Assistncia Social no Brasil padeceu, historicamente, de trs marcas que foram fundamentais para emprestar o cariz que a qualificou socialmente como uma poltica residual: insuficincia de recursos financeiros para o atendimento das demandas da rea; configurao do trabalho como um conjunto de aes voluntaristas, filantrpicas e clientelistas; desqualificao dos trabalhadores que se moviam nesse campo. A tentativa de mudana na configurao desse perfil, resultado de lutas histricas dos trabalhadores, pode ser expressa atravs de alguns marcos que podem ser visualizados, principalmente, a partir do final dos anos 1970, com a Criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, baseado na centralidade e exclusividade da ao federal. J na dcada seguinte um ganho substantivo no processo de constituio dessa nova perspectiva apontada para a Assistncia Social foi a promulgao da chamada Constituio Cidad. Nela, essa poltica passa a se constituir em dos eixos da seguridade social, sendo reconhecida como dever de Estado e direito de quem dela necessitar. Na dcada de 1990, outros ganhos importantes foram a aprovao da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS); a construo da gesto pblica e participativa da assistncia social atravs de conselhos deliberativos e paritrios nas esferas federal, estadual e municipal; a edio da Norma Operacional Bsica (NOB) que conceitua o sistema como descentralizado e participativo, amplia o mbito de competncia dos governos Federal, municipais e estaduais; exigncia de que municpios para se habilitarem ao recebimento de recursos federais

constituam Conselho, Fundo e Plano Municipal de Assistncia Social; nova edio da NOB diferenciando servios, programas e projetos; ampliando as atribuies dos Conselhos de Assistncia Social; e criando os espaos de negociao e pactuao - Comisses Intergestora Bipartite e Tripartite, que renem representaes municipais, estaduais e federais de assistncia social; A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), criado em 2003, fortaleceu o processo de construo do SUAS. Nessa dcada houve a edio da Poltica Nacional de Assistncia Social e instituio do Sistema nico de Assistncia Social( SUAS). Essa longa trajetria na construo do SUAS e seus propsitos

deveria habilitar o sistema a responder aos desafios histricos que se consolidaram no campo da assistncia social pblica no Brasil. Desse modo, pode-se destacar trs pilares bsicos na construo desse sistema: a constituio de uma poltica de recursos humanos, a definio de princpios ticos referidos ao reconhecimento da garantia de acesso populao demandante aos servios disponveis e o incentivo participao dos usurios com vistas sua emancipao e ao desenvolvimento de suas potencialidades. Como lembra Yazbek (2008), uma das principais inovaes da LOAS afirmao da Assistncia Social como direito no contributivo. Passa a ser campo de defesa e ateno dos interesses e necessidades sociais dos segmentos empobrecidos da sociedade, alm de estratgia ao combate pobreza, discriminao e subalternidade econmica, cultural e poltica... (YAZBEK, 2008, p 95). Cabe-lhe apresentar garantias e seguranas que cubram, reduzam ou previnam excluses, riscos e vulnerabilidades sociais Para a mesma autora (YAZBEK, 2008, p 96), trata-se de uma ruptura com o campo da no-poltica para a substantivao do campo da poltica pblica.
Contudo, o atual movimento de reconfigurao das polticas sociais vem trazendo inquietaes quanto real incorporao dessa concepo.Consoante Oliveira (2005), as polticas sociais vm sendo orientadas para o atendimento s situaes consideradas extremas, o que confere s polticas sociais um carter de exceo, ou seja, dirigidas a situaes extremas vivenciadas por aqueles que no dispem de meios para suprir a sobrevivncia.

Nos atuais processos de regulao do capital sob a orientao neoliberal, as prerrogativas para as polticas sociais em pases como o Brasil, norteadas, em grande parte, por organismos internacionais, seguem na direo do que Santos (1989, p. 37) designa com escolha trgica. Partilhando dessa compreenso, Soares (2000), ao analisar o processo de redirecionamento das polticas sociais no Brasil, assinala que tem havido uma crescente fragmentao da gesto do social, bem como um movimento de restrio e retrocesso das polticas sociais, dado o seu carter cada vez mais focal e emergencial direcionado a situaes extremas de pobreza. Nessa perspectiva as polticas sociais vm assumindo uma conotao integradora, composta de aes restritas direcionadas a um pblico que quantificvel e mensurvel no sentido de ser mais focado pelas aes propostas. Como enfatiza Telles (2001, p.20), as polticas sociais na contemporaneidade esto cada vez mais circunscritas a um campo poltico que institui um carter dual entre trabalhadores e pobres ou entre includos e excludos. E neste sentido as polticas sociais, orientadas pela lgica mercantil de carter regressivo, avessa aos critrios universalizantes terminam por referendar prticas tradicionais de instituio da carncia como condio social permanente, bem como da segmentao entre os sujeitos a partir do acesso aos servios sociais pblicos. neste sentido que buscamos apreender a pobreza no contexto da Poltica de Assistncia Social. A pobreza como construo terica no pensamento social brasileiro, apresenta uma trajetria conflituosa de rupturas e continuidades que possibilitaram a ampliao dessa concepo mediante sua articulao aos processos econmicos, polticos e culturais que dinamizam a sociedade. Nessa trajetria elementos de ordem moral, econmica, poltica, cultural foram movimentados no sentido de compreender uma questo persistente na sociedade brasileira. Uma questo que, de fenmeno natural e moral foi transformado em problema estrutural articulado aos processos de produo e consumo, sem apresentar, contudo, rupturas significativas com traos estigmatizantes que a sedimentaram como expresso da inferioridade, uma marca persistente que caracteriza formas de existncia em que os sujeitos so descredenciados para o acesso e o exerccio dos direitos. Em meados dos anos 1990 pobreza includa no centro das questes nacionais em consonncia com a nova pauta dos organismos internacionais, fortemente caracterizada como uma temtica de economistas (SPRANDEL, 2004, p. 133). A pobreza como objeto de interveno por parte dos organismos oficiais no Brasil na atualidade tem como principal base explicativa a abordagem economicista, sendo configurada como um obstculo emancipao coletiva e autnoma (SPRANDEL, 2004;

VALADARES, 1994). Essa abordagem se caracteriza fundamentalmente pela utilizao do critrio da renda que tem norteado a tecnoburocracia brasileira na elaborao de programas direcionados pobreza. Na lgica da tecnoburocracia oficial a varivel renda, assim como a renda per capita, permite melhor definio de linhas de pobreza e de indigncia, bem como de critrios de elegibilidade. Trata-se de uma categorizao que adota o salrio mnimo como parmetro e afirma a noo de pobreza como um fenmeno de insuficincia de renda. A pobreza reiterada na sua histrica associao com a carncia, situao em que a satisfao das necessidades bsicas dos indivduos e suas famlias encontra-se abaixo de um patamar mnimo. Este princpio classificatrio possibilita uma gradao de grupos e subgrupos no interior da populao pobre: aqueles que esto situados acima ou abaixo da linha de pobreza; aqueles com ou sem renda regular tomando como referncia o salrio mnimo. Trata-se de uma concepo de pobreza que, embora expresse claramente a abordagem economicista, remete a um movimento em que, elementos de carter conservador que tradicionalmente tm orientado as aes direcionadas pobreza, so associados a elementos de inspirao mais progressista, em especial no que se refere s mltiplas dimenses da pobreza, que ultrapassam a questo da renda e, tambm questo dos direitos sociais. A Poltica de Assistncia Social preconiza objetivos amplos que tm como horizonte o enfrentamento da pobreza e da desigualdade mediante a promoo da emancipao social partindo de uma classificao restritiva de pobreza que tem como parmetro a privao extrema que preconiza o mnimo vital para a existncia das famlias pobres. A viso restritiva de pobreza ancorada na concepo de pobreza absoluta ressaltada em denominaes como populao em situao de excluso pela pobreza (BRASIL, MDS, 2005, p.33), populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza (BRASIL, MDS, 2005, p.33), e excluso social (BRASIL, MDS, 2005, p. 36). Trata-se de concepes que tem historicamente servido para justificar e fundamentar programas sociais que no enfrentam a pobreza. No limite tm contribudo para amenizao dos seus efeitos mais perversos e mais visveis. Em termos de aes interventivas, concepes como extrema pobreza legitimam aes de carter emergencial (PEREIRA, 2002) e restritivo sendo que essas aes so perpassadas por uma rigidez conceitual que privilegia programas minimalistas orientados para a garantia da sobrevivncia. a concepo que tem, no geral, embasado os programas sociais direcionados pobreza e que tambm tm contribudo para fragmentar

esse problema (SILVA E SILVA, org., 2001) ao preconizar a focalizao nos segmentos mais pobres. Alm disso, essa concepo tende a conferir ao problema da pobreza um tratamento tcnico, preconizador do gerenciamento adequado para obteno de resultados eficazes. Essa prioridade dimenso tcnica que vem preconizando na atualidade o gerenciamento tcnico da pobreza (TELLES, 1994, 1998, 2001; VIANNA, 2001; DEMO, 2003) afina-se com uma tica de erradicao da pobreza mediante gesto adequada e baixo custo. Conforme denuncia Demo (2003) trata-se de um barateamento da acomodao dos pobres. Segundo Vianna (2001, p. 176), na esteira dessa tica alguns mitos vm se consolidando como o mito do tecnicismo que, para essa autora caracteriza-se pela supremacia do enfoque tcnico e apresenta como problema central a despolitizao dos interesses pblicos. Ribeiro (2004, p.21) adverte que, ...a pobreza tem sido gradualmente distanciada dos debates em torno das concepes de democracia e transformada em um objeto tcnico em si. Essa transformao, que discursiva e prtica, isola a compreenso do pauperismo da dinmica territorial da riqueza. assim que o trabalho, nos termos da ideologia dominante, deixa de ser o centro ordenador das polticas sociais, transformado-se em oportunidade (individual) de obteno de renda, o que individualiza a experincia da pobreza. Neste sentido, continua a autora, A hipervalorizao das anlises tcnicas da pobreza no pode ser explicada somente pela falta de recursos, o que exigiria uma eficiente hierarquizao das necessidades sociais. Existem razes mais largas, que ultrapassam a busca da eficcia. A questo social tem sido sistematicamente (res) significada pela ao instrumental, pelos cdigos de um novo economicismo, fechado ao dilogo com a vivncia da pobreza. Esta afirmao sustenta-se nos vultosos investimentos em formatao tcnico-instrumental das polticas pblicas, que deixam intocada a apropriao da riqueza. Problemas como o da pobreza, ao serem capturados por abordagens que enfatizam as relaes numricas, as variveis organizacionais, os critrios de eficincia e de eficcia e um tratamento essencialmente burocrtico e gerencial, distanciam-se dos mecanismos democrticos e polticos que possibilitam a participao da sociedade. Ao analisar os processos decisrios que se desdobram no capitalismo contemporneo, Hirsch (1977) utiliza o conceito destematizao para caracterizar o movimento mediante o qual o Estado imprime um carter tcnico a determinadas polticas que implementa em geral controversas, apresentando baixo grau de consenso entre os diferentes interesses em jogo gerando decises que aparentam neutralidade. Enfatizar a natureza tcnica do problema da pobreza implica em esvazi-la como problema estrutural e dissoci-la de sua dinamicidade histrica, de sua

contextualidade. Segundo Ribeiro (2004), trata-se de uma leitura instrumental que despolitiza a ao do prprio Estado e do trabalho possibilitando que o pobre seja desapropriado da experincia da pobreza, interpretada, por sua vez, por parmetros que fogem aos lugares, s orientaes morais pautadas no compartilhamento de vivncias marcadas por privaes. Este plano de fuga, sedimentado pelo excesso de informaes e clculos, tende a racionalizar necessidades, retirando-lhes a dimenso histrica. Da ocorre um ocultamento dos circuitos de riqueza que permeiam a ao do Estado, bem como uma negao dos vnculos entre a poltica econmica e a poltica social. Ademais, dessa compreenso pode decorrer um deslocamento do problema e das mediaes que o cercam para os mtodos de enfrent-lo, uma vez que a nfase recai muito mais nas formas de tratar o problema do que nas determinaes que o geram. Pelo exposto pode-se constatar que abordar a pobreza como uma questo de adoo de mtodos e tcnicas implica na sua descontextualizao como problema estrutural. Poovey (1998) nas suas reflexes acerca da supremacia de clculos e tcnicas em propostas de interveno em problemas sociais denuncia a tendncia moderna, em que concepes e metodologias se sobrepem realidade de tal maneira que esta se enquadre a frmulas e modelos predefinidos. Assim, dissemina-se uma concepo de pobreza dissociada das especificidades histricas da realidade brasileira, cujo enfrentamento moldado a uma lgica reducionista e linear da realidade. Um enfrentamento que requisita muito mais a capacidade tcnica do perito a partir das evidncias empricas (BOURDIEU, 1999) em detrimento das negociaes democrticas articuladas as demandas socialmente construdas pela sociedade. Outrossim Telles (1998), na mesma direo, adverte que tal pressuposto pode elidir a responsabilidade pblica no processo de promoo das capacidades mediante conjunto amplo e multifacetado de polticas sociais, bem como a construo e ampliao de espaos democrticos nos quais a qualidade e o acesso a servios sociais como valor e referncia de padres de vida, possam ser debatidos e ser alvos de escolha e deliberao poltica. Trata-se de um pressuposto afinado com a lgica mercantil que ofusca as relaes e condies sociais determinantes da pobreza, sendo que estas podem ser reduzidas e compreendidas ausncia de renda e a falta de acesso a bens e servios. Afirma Telles (1998) que, por esse ngulo, a pobreza pode ser entendida como algo que escapa ao mercado, ou ainda como um fenmeno relacionado capacidade ou incapacidade dos indivduos em se adequar s racionalidades econmicas com suas exigncias de competncia e eficcia.

Neste sentido, as relaes de poder assimtricas sob as quais o mercado se organiza, bem como os problemas sociais gerados ou agravados no mbito do mercado so neutralizados como problemas que implicam em mediaes como direitos, negociaes de interesses conflitantes, e passam a referir-se s adversidades da vida com as quais os indivduos no s devem lidar como aprender a superar a partir de sua vontade, habilidade e esforo (EWALD, 1985). As consideraes anteriores apontam que as concepes de pobreza que embasam as polticas direcionadas pobreza, como a Poltica de Assistncia Social, so construdas a partir de abordagens, orientaes e associaes que tm como eixos: a renda, o crescimento econmico, a racionalidade tcnica e os direitos sociais. Eixos assentados sobre uma base polmica permeada por ambivalncias, tenses, contradies e imprecises. Uma base que justifica e legitima uma conjugao insidiosa entre perspectiva democrtica, desigualdade e empobrecimento (SANTOS, 1999). Importa re-assinalar que a Poltica de Assistncia Social como construo poltica sinaliza um avano histrico ao mobilizar sujeitos sociais na luta pela ampliao de direitos sociais, re-dimensionar o debate sobre a pobreza e promover o deslocamento conceitual do campo da ajuda e da carncia para o direito. Sem dvida sinaliza, do ponto de vista jurdico-legal e conceitual um salto qualitativo. Contudo, no aspecto poltico e institucional, a sua essncia mantm o carter distributivo e compensatrio, constituindo-se em atenuante dos efeitos mais visveis e danosos da pobreza. Considerando que as polticas governamentais no Brasil, tradicionalmente no tm primado efetivamente pela desconcentrao de renda e crescimento de empregos, aes assistenciais, particularmente de transferncia de renda, amenizam a desigualdade, garantem certo nvel de sobrevivncia, enquanto que, alternativas mais efetivas no so colocadas em prtica (MARQUES, 1997; LAURELL, 1994). Na medida em que a questo do trabalho e do mercado no so enfrentadas, a Assistncia Social termina por promover e reiterar as formas tradicionais de ateno aos pobres, bem como criar a fico de direitos, no caso o direito a mnimos, que alm de manter o pobre no patamar mesmo da pobreza, uma pobreza pretensamente menos perversa, criam vnculos fora das relaes de trabalho, sem base para a construo de prerrogativas concretas dos indivduos ante o Estado e a sociedade (TELLES, 1998, p. 7). A questo da emancipao tratada pelo SUAS sob dois ngulos: primeiro, mediante a criao de condicionalidades definidas para o repasse dos chamados programas de transferncia de renda.Segundo, atravs de uma ampla participao da sociedade civil

consubstanciada no envolvimento de conselhos, de entidades representativas de setores e/ou clientelas especficos, de organizaes no-governamentais. Essa participao compe o processo de descentralizao entendida como a consolidao de uma nova forma de relao entre a Unio e as unidades da Federao. Contudo, o objetivo da autonomia e da emancipao torna-se ilusrio, visto que a autonomia pretendida, alm de circunscrita aos pressupostos da posse de renda e bens, restringe o pobre aos patamares mais baixos, inserindo-o de forma subalterna como consumidor (MARTINS, 2003). Ademais, a emancipao da forma como incorporada proposta das aes assistenciais encontra-se destituda dos significados polticos6 que circulam na sua construo, uma vez que no interpela um sentido de responsabilidade pblica capaz de garantir condies econmicas, institucionais e polticas que viabilizem a capacidade de escolha dos sujeitos. Um aspecto relevante identificado na documentao da Poltica diz respeito s denominaes utilizadas para definir os pobres. A despeito da utilizao de categorias como emancipao, das referncias aos direitos, as designaes denotam a prevalncia de elementos de orientao conservadora que historicamente afirmaram categorizaes e estigmas a partir da renda, da posse, do trabalho e da posio social. A partir de designaes como populao em situao de risco e vulnerabilidade social (BRASIL, MDS, 2005, p. 33), excluda e vulnervel (BRASIL, MDS, 2004, 2005, 2005) reafirmada na Poltica a imagem tradicional do pobre categorizado a partir da ausncia e da negao do seu papel como sujeito e como classe (TELLES, 1994; ZALUAR, 1995). Certamente que as designaes utilizadas assumem significados distintos, no s no mbito do projeto poltico mais amplo que orienta a formulao da Poltica, mas na sua dinamicidade, nas suas dimenses poltica e operacional. E mais, as denominaes empregadas para designar os pobres expressam a construo de identidades sociais oficialmente aceitas, institudas que significam mais do que simples nomeao ou etapa inaugural de uma trajetria de marginalizao, como enuncia Ogien (1986, p.29). Para esse autor, os sentidos das designaes para quem institui e para quem designado residem nas manifestaes das conseqncias prticas dessas designaes. Assim, o pobre, o

A compreenso de emancipao segundo as anlises de Marx (1991) refere-se construo de formas de sociabilidade que possibilitem aos sujeitos sociais a conduo livre e consciente dos processos sociais de superao dos antagonismos sociais fundados na propriedade, na explorao e na dominao. Implica num processo em que as foras dos trabalhadores associados criem mecanismos de gerao de riquezas que sejam colocadas a servio de todos os trabalhadores e que propiciem o seu pleno desenvolvimento, o qual no ser possvel sem a superao do capital, da propriedade e do Estado.

extremamente pobre, o vulnervel ou em situao de risco se tornam designaes legtimas porque so postas em prtica, mediante programas sociais que mediatizam dividendos concretos, acesso fonte de renda e servios sociais, o que por sua vez legitima a interveno estatal como necessria. A documentao e os discursos permitiram constatar que as diferentes designaes expressam sentidos especficos, dado o contexto em que so empregadas. Quando os pobres so considerados populao carente, de baixa renda, excludos, vulnerveis ou margem da sociedade? Os documentos e discursos oficiais referentes aos programas assistenciais assim expressam: O crescimento da pobreza e da desigualdade social teve como um de seus efeitos a formulao de polticas sociais direcionadas aos mais pobres e vulnerveis. Neste mesmo documento o Brasil referenciado como um pas onde amplos contingentes so excludos do mercado e do acesso aos direitos bsicos. Neste sentido, por exemplo, os programas de transferncia de renda, garantem populao carente o acesso a uma renda mnima, vinculada ao cumprimento de condicionalidades nas reas de sade e educao (BRASIL, MDS, 2005a, p.2). O exposto sugere a existncia do carente, do necessitado ou do excludo como um fato que no s justifica a necessidade do Programa como tambm lhe confere plausibilidade, alm de legitim-lo como poltica de um governo que se vem afirmando pelo compromisso com a rea social7. O que se pode constatar a reproduo de algumas marcas histricas persistentes na tradio das polticas direcionadas aos pobres: a evidncia das carncias e necessidades como prerrogativa para a proposio de programas

Em contraposio ao governo anterior de Fernando Henrique Cardoso (1995 2002), o Governo Lula tem como uma das principais caractersticas de seu governo o compromisso com o social, pelas oportunidades de acesso e de incluso da populao mais carente (SECRETARIA DE COMUNICAO DE GOVERNO E GESTO ESTRATGICA, 2004, p.2). Na afirmao desse compromisso o PBF vem se configurando como o carro-chefe da poltica social do governo Lula, conforme assinala Constantino (2006, p.5). Para essa autora no resta dvida que a recuperao dos ndices de aprovao do governo entre as camadas mais pobres, mesmo aps os escndalos e denncias de corrupo que envolvem o presidente, deve-se capitalizao do fato de ter ampliado a abrangncia do BF (11,1 milhes em comparao aos 5,7 milhes de beneficirios de diferentes programas no governo anterior dados do MDS em junho de 2006) e do aumento do valor dos benefcios (at 2002 nenhuma famlia recebia mais do que R$ 45,00 atualmente equivalentes a R$57,00 corrigidos pela inflao. Com o PBF esse valor de at R$ 60,26). Segundo Camargo (2006, p.6) "Eleitoralmente vai ser um ponto forte em favor do Lula. O apoio dele entre os mais pobres est relacionado melhoria da renda. E ele ir capitalizar muito em cima disso. O que o Lula fez foi tornar o programa mais abrangente e universaliz-lo entre os pobres. Isso far diferena nas eleies", configurando-se no que Ges (2006, p.6) denomina como um bolso de potencial eleitoral muito forte para o Lula.

governamentais que acabam por reiterar o carter paternal e personalista que tende a associar pobreza necessidade de tutela, o que possibilita a utilizao dos programas como bandeira para fins eleitoreiros8. Em discurso recente o presidente da Repblica expressou que o grande mal do pas... a existncia de crianas, mulheres e homens que no conseguem... o necessrio para ter uma boa qualidade de vida (SILVA, 2006, p.3). Essa afirmao denota uma compreenso de pobreza que remonta ao campo das evidncias, expressando o que Bourdieu (1999) denuncia como deslocamento do problema para o terreno das evidncias, ou seja, o mal, representado pela pobreza, expresso nas necessidades que os indivduos no conseguem suprir, configurando um deslocamento do problema das suas determinaes e mediaes para as suas expresses mais visveis, no caso a necessidade ou a carncia e mesmo a incapacidade dos indivduos em no conseguir prover suas necessidades, como as famlias desprovidas das condies bsicas para sua reproduo social em padro digno e cidado (BRASIL, MDS, 2005, p. 31). Designar os pobres como carentes, excludos em funo dos nveis de renda que os situa abaixo da linha de pobreza, ou ainda em funo da precariedade dos padres de moradia, da subnutrio da qualidade escolar e profissional, dentre outros fatores que restringem as capacidades de reproduo de suas condies de vida, reafirma na prtica histrica das polticas sociais brasileiras o lugar tradicionalmente reservado aos pobres, denominado por Telles (1992, p.40) como lugar da no-cidadania. Segundo essa autora, nesse lugar, no obstante as terminologias de carter democrtico utilizadas para revesti-lo de nuances progressistas, problemas como a pobreza so esvaziados de suas dimenses e convertidos e tambm restringidos em carncias, em necessidades. E mais, reflete a autora, nesse lugar, os direitos e a justia social so transmutados, respectivamente, em caridade e ajuda a que os pobres tm acesso no por sua condio de cidados, mas

Segundo Salomon, (2003, p.2) o presidente Lula nos 100 primeiros dias de seu governo reforou uma imagem que o comparou a Getlio Vargas, conhecido como o pai dos pobres, uma imagem reforada pelos tons paternais, morais e apelativos de seus discursos ao referir-se ao Fome Zero e ao Bolsa Famlia como estratgias redentoras da pobreza no Brasil. Em entrevista, no contexto de sua campanha para reeleio presidncia da Repblica, o presidente Lula (2006, p.15) declarou que nunca em toda a histria do pas houve um programa social como o Bolsa Famlia. Referindo-se ao presidente Lula, o Senador Edson Vidigal, ex-presidente do Supremo Tribunal Federal e candidato ao governo do Estado do Maranho afirmou ser ...o presidente que mais se preocupou como o social em toda a histria do Brasil e refora que ...a interveno no social e o combate a pobreza, na histria do Brasil podem ser divididos em antes e depois do governo Lula. (VIDIGAL, 2006, p.2). Na mesma direo, o ministro do MDS, Patrus Ananias, assinalou que o Bolsa Famlia representa hoje, no pas a estratgia mais ousada e abrangente na luta pela erradicao da pobreza (ANANIAS, 2006, p.3).

justamente pelo contrrio. No por acaso categorias como direitos, justia social e participao, embora integrem os debates e propostas oficiais, permanecem, nestes, atrelados aos termos da tradio tutelar, por sua vez, ancorada na visibilidade da pobreza (TELLES, 2001). Trata-se de uma prtica que expressa uma relao peculiar entre o Estado e a pobreza. Uma relao que cria e consolida mecanismos excludentes como a comprovao da condio de no-cidado, o que Sposati (1988) denomina de mrito da necessidade. Nessa relao o Estado (re) institui na pobreza o estigma da carncia ou da necessidade mediante a evidncia pblica do fracasso, uma vez que os indivduos para terem acesso renda e aos servios precisam comprovar, como denuncia Telles (1992, p.41) que seus filhos se encontram em situao de subnutrio, que sua renda insuficiente para o seu sustento e de sua famlia, que sua escolaridade e capacitao profissional se encontram abaixo da mdia, enfim que sua carncia o credencia para merecer a ajuda do Estado. Trata-se de uma relao em que a noo de responsabilidade pblica esvaziada nas suas prerrogativas societrias e civilizatrias, sendo que estas do lugar a uma noo naturalizadora da existncia de indivduos que no conseguem... o necessrio para ter uma boa qualidade de vida (SILVA, 2006, p.3). Empregada nos documentos e discursos para qualificar a pobreza como situao de risco e vulnerabilidade social (BRASIL, MDS, 2004; 2005) e os pobres designados como pobres e vulnerveis (SILVA, 2003, 2005; CUNHA, 2006; MDS, 2005a) ou expostos a vitimizaes e fragilidades (BRASIL, MDS, 2005, p. 89) o tema da vulnerabilidade integra idias com as da falta de acesso aos servios sociais bsicos (MDS, 2003, p.2) ou da exposio a riscos pessoais, sociais e familiares (MDS, 2005, p.2). A vulnerabilidade e o risco social passam a integrar o debate nacional sobre a pobreza e estratgias para o seu enfrentamento mediante inspirao do debate internacional (SPRANDEL, 2004; PASTORINI, 2004). Em relatrio do Banco Mundial acerca da pobreza no Brasil, os pobres, ...so considerados vulnerveis devido sua exposio a ambientes insalubres, violncia, crimes, e a riscos ambientais como inundaes e deslizamentos de barreiras. Os fatores que deflagram crises pessoais ou familiares levando ao empobrecimento e privao so, perda de emprego, doenas, mortes de parentes, separao entre cnjuges e despejo de terra urbana ocupada. (BANCO MUNDIAL, 1999, p.4). O exposto reitera a perspectiva naturalizadora da pobreza, reciclando a noo de classes perigosas ao associar pobreza e vulnerabilidade ao crime, violncia e a desagregao familiar, expressa na necessidade de assegurar servios como estratgias de segurana contra os riscos de violncia e criminalidade a que os pobres estariam

naturalmente expostos. Outros componentes dessa perspectiva podem ser identificados como a caracterizao do pobre pela precariedade de suas condies de vida e trabalho (YAZBEK, 1993), o que denota uma compreenso das condies de vida e do trabalho precarizado, situaes caracterizadas como vulnerabilidade social e reas denominadas de risco como o lugar do pobre na sociedade. Tambm as questes de carter pessoal / individual como doena, separao, deficincia, envelhecimento, morte, so apontadas como fatores agravantes do empobrecimento, o que reafirma a predominncia das evidncias sobre as determinaes. Nesse contexto, tais polticas, ao priorizar aes de incluso produtiva acabam por inserir uma grande parte da populao ao mercado capitalista enquanto consumidora marginal dos seus produtos materiais e culturais, a includa a aspirao a bem-estar e ao conforto, prprios de um capitalismo desenvolvido. Mas essa insero da populao nunca se d na condio de populao trabalhadora... (HENRIQUE, 1999, p.71) Ainda que se compreenda que existam necessidades imediatas de sobrevivncia, o poder pblico tem to somente desenvolvido aes de cunho emergencial como um dos meios de contrarrestar aos efeitos perversos do atual fase do sistema capitalista. Entretanto, tais mecanismos no alteram os elevados nveis de pobreza nem enfrentam esse problema nas suas diferentes expresses e dimenses. Podemos dizer, portanto, que as Polticas Sociais, especialmente a Poltica de Assistncia Social no do conta de responder as diferentes expresses da Questo Social O desmonte do Estado reduz as possibilidades de ao pblica no sentido de minimizar as histricas desigualdades sociais presentes na sociedade, impedindo as chances de ampliao de acesso cidadania social, s oportunidades de trabalho, de renda e de condies de vida para amplos segmentos da populao. Na verdade, trata-se de um processo que reflete a crescente desconfigurao da pobreza como problema pblico (TELLES, 1998) representando o que Soares (2000, p.79) caracteriza como um retrocesso histrico. Para essa autora, esse retrocesso expresso no retorno famlia e comunidade como agentes de bem-estar social,

...vem implicando a renncia explcita do Estado em assumir responsabilidade na prestao de servios sociais (...) em bases universais. A opo pelos mecanismos de auto-ajuda se d mais pela ausncia de impacto financeiro sobre o setor pblico do que pelos mritos organizativo-participativo da sociedade. O problema da utilizao desses mecanismos est no seu carter substitutivo dos

servios pblicos e no na sua possvel atuao complementar, sobretudo na democratizao, fiscalizao e controle desses servios, que passam a ser precrios ou inexistentes. (SOARES, 2000, p.80). Outro agravante refere-se ao componente ideolgico que, de um lado associa a pobreza desagregao familiar, e de outro responsabiliza a famlia em dar conta de si mesma de modo a no precisar a vida inteira depender do governo (SILVA, 2005, p.4). Tendo recebido o peixe e aprendido a pescar, a famlia pobre tem o dever de no fracassar em pescar seus prprios peixes. Afinal de contas, tradicionalmente a dependncia do governo para a proviso da sobrevivncia tem apresentado conotao depreciativa associada ao fracasso. Os elementos identificados na construo da pobreza como uma categoria que compe as propostas e os discursos oficiais acerca do PBF permitiram a apreenso de alguns pressupostos que norteiam essa construo. O pressuposto do subdesenvolvimento, do atraso como responsvel pela existncia de indivduos carentes, necessitados, excludos e, portanto, privados da capacidade de definir seus interesses e prover a reproduo de sua existncia. Dessa forma cabe aos que se encontram em posio superior em termos de conhecimento e de poder, assisti-los mediante tcnicas adequadas associadas solidariedade social e participao dos beneficirios dos denominados servios socioassistenciais. Assim, os beneficirios so estimulados no sentido da sua adeso e, sobretudo, da sua responsabilidade na superao da prpria condio de pobreza. Outro pressuposto a associao entre crescimento econmico e superao da pobreza. Pressupor o desenvolvimento como chave para um programa de erradicao da pobreza ou pensar um programa de erradicao da pobreza como eixo do desenvolvimento, configura a pobreza como um fenmeno que escapou lgica da modernizao, e precisa, portanto, ser capitulado e transformado pelo Programa, mediante um desenvolvimento supostamente capaz de estender seus benefcios queles que no tiveram oportunidade (TELLES, 2001, p.4). Na esteira desses pressupostos so reafirmados mitos e estigmas que historicamente tm concebido a pobreza e os pobres como integrantes de um mundo parte em relao aos modernos padres de organizao e acumulao capitalista do atual modelo econmico e social. O debate oficial no prima por uma interpretao estrutural sobre a pobreza, mas por uma interpretao conjuntural, sob a perspectiva da globalizao, das condies de vulnerabilidade, de excluso e carncia como atestam os documentos e discursos analisados. A partir dessa interpretao a pobreza no concebida na sua totalidade, como expresso de uma questo social que histrica, dinmica, mediada por embates entre grupos e classes com interesses e racionalidades diferentes; como produto de relaes que

a produzem e reproduzem nas suas diferentes dimenses, socioeconmicas, polticas, culturais, morais, mediante mltiplos mecanismos de destituio. Pelo contrrio, o que predomina nesse debate uma pobreza tratada como um problema imune a teorias explicativas ou interpretaes (SPRANDEL, 2004). Uma pobreza conceitualmente fundamentada nos debates de cunho mais conservador, construdos pelo pensamento social brasileiro, cujas dimenses pautam-se na renda, na materialidade. Uma pobreza pensada como um problema tcnico, passvel de erradicao desde que devidamente gerenciado mediante focalizaes, distribuies oramentrias e re-definio das responsabilidades do Estado, do governo e da sociedade. Cabe enfatizar, a partir do pensamento de Telles (2001) que, para os pobres, em particular, sujeitos a inseguranas e incertezas, as polticas sociais, particularmente a assistncia social, embora represente uma possibilidade concreta de acesso aos direitos, estes acabam por perder o sentido mesmo de direito em razo da impossibilidade prtica de seu exerccio e tambm em razo do descredenciamento da condio prpria de pobre e suas implicaes na determinao do acesso dos pobres aos servios sociais pblicos. Com relao ao trabalho profissional, um dos suportes do SUAS, a sua

poltica de Recursos Humanos materializada na Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos-NOB-RH. Seu propsito, para alm de resolver questo dos profissionais da rea em termos de uma carreira consolidada com definio de cargos e salrios, assegurar que os servios prestados sejam qualitativamente superiores aos tradicionalmente prestados nesse campo. Em geral, prticas secundrias, adstritas s atividades de atendimento individuais, e emergenciais, sobretudo, em forma de repasse de ajuda financeira ou bens de primeira necessidade aos comprovadamente pobres. Desse modo, o preenchimento de cargos para suprir as necessidades da prestao dos servios no mbito do SUAS deve se dar com base em concurso pblico e o processo de nomeao deve obedecer os critrios de aprovao dos que se submeteram a tais processos seletivos. Essa nova configurao objetiva romper com a desqualificao, a lgica da terceirizaes de servios e com a conseqente precarizao do trabalho e da prestao dos servios scio-assistenciais. Alm disso, a NOB-RH aponta para as Entidades e Organizao de Assistncia Social a importncia de implantar plano de capacitao, de isonomia e do estabelecimento de parceria com o poder pblico, qualificando melhor seus prprios trabalhadores A NOB-RH/SUAS prev ainda a incorporao da rotina do planejamento estratgico associado aos princpios da gesto participativa e do controle social aliados

criao e alimentao de sistemas de informao dos trabalhadores do SUAS ( CAD trabalhadores).

CONCLUSES

A configurao do processo de implementao do SUAS se situa num contexto histrico de crise do modo de regulao capitalista. Tal crise , ao mesmo tempo, econmica, poltica e ideolgica: tanto h uma diminuio do crescimento econmico, com conseqente desemprego e reduo do fundo pblico, quanto so postos em xeque os tradicionais mecanismos de participao, tendo o princpio ideolgico desse novo paradigma atingido a Welfare Society, atravs da reforma do Estado. Nesse sentido, apesar de a legislao do SUAS incorporar demandas relevantes no campo social, h grande dificuldade de operacionalizar essas leis, o que denuncia, para alm das dificuldades de se romper com o passado histrico da Assistncia Social, a existncia da crise no contexto nacional. Com relao questo da pobreza, o SUAS, como outras polticas que constituem o sistema de proteo social brasileiro, passa a ter suporte nos princpio de focalizao, tanto nas aes destinadas aos tradicionalmente excludos do mercado de trabalho, como aos vlidos e aos qualificados que, vitimados pelo desemprego e pela precarizao das relaes de trabalho, passaram a se constituir, tal como aqueles, fraes vulnerabilizadas pelo atual modelo de acumulao, componentes da chamada nova pobreza. No contexto atual, apesar de todo o movimento em torno da configurao da Poltica de Assistncia realmente voltada a quem dela precise, com foco na famlia, no apenas para os indivduos isolados despossudos de condies materiais, foram priorizados no pas os chamados Programas de Transferncia de Renda, especialmente o Bolsa Famlia. Pretendem materializar a preocupao com os fragilizados para garantir as condies mnimas de consumo, mas tambm criam condicionalidades para o recebimento do benefcio. Nessas condicionalidades haveria certo potencial emancipatrio uma vez que alguns desses programas buscam a autonomizao da famlia para obter renda, garantir a educao e evitar o trabalho infantil, o que colocaria tais programas exatamente num espao que poderia ser o de interseo entre as idias de justia distributiva e de incluso social. Outra estratgia prevista pelo SUAS para promover a emancipao dos usurios a configurao de uma ampla participao da sociedade no processo de gesto da poltica.

Porm, considerando-se a configurao histrica da sociedade brasileira, e particularmente no contexto atual, no se visualizam nesses programas elementos capazes de provocar impactos de maior profundidade sobre a pobreza. Nem tampouco, nas suas condicionalidades e na conformao do projeto de participao, a perspectiva emancipatria apontada no retrato do SUAS. De fato, a reduo da pobreza exige a configurao de um projeto de desenvolvimento nacional capaz de apontar oportunidades de insero de sujeitos sociais no espao pblico para satisfao de suas necessidades e desenvolvimento de suas potencialidades, o que no ocorre. A emancipao, por sua vez, demanda a autonomizao dos indivduos para superar obstculos, sistematizar demandas e nomear alternativas coletivas de ao, o que exige um projeto amplo de educao, que ainda no se vislumbra no pas. Do mesmo modo, nessa nova arquitetura deo-poltica, as figuras que dariam forma ao processo de participao so recriadas em formatos particulares. Seu escopo parece ser mais melhoria dos fluxos da ao governamental, o compartilhamento de custos e decises com a reduo de atritos entre governo e sociedade. A relevncia dada ao protagonismo social que floresceu aconteceu assim numa perspectiva passiva, com a valorizao dos modelos de administrao empresarial9, com a nfase nos enviesamentos do modelo burocrtico e com a valorizao da avaliao. Esta vista mais como forma de medir a eficincia governamental na relao custo x benefcio do que como mecanismo capaz de possibilitar um efetivo accountability do sistema, com o Estado prestando contas das aes desenvolvidas frente provocao da sociedade. Nesse sentido Yazbek (2008) com base em Teles (1999), lembra que, apesar da nova configurao do SUAS, o usurio da assistncia, continua sendo o cidado em negativo, que no s o destitudo de condies materiais e o trabalhador eventual, mas, sobretudo, um indivduo visto como dependente, acomodado e passivo em relao sua prpria condio.

Sobre a discusso que envolve a construo de um Estado para a sociedade civil consultar Nogueira, 2004.

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