Apostila de Direito Financeiro

Assunto:

DIREITO FINANCEIRO

ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

ORIGEM

SIGNIFICADO

DA

PALAVRA FINANAS

FINANAS

PROVM DO TERMO FINATIO

muito discutida pelos autores a origem do termo finanas, entendendo uns que o mesmo provm do latim medieval financia, indicando os diferentes meios necessrios para a realizao das despesas pblicas e a consecuo dos fins do Estado. Outros autores defendem a tese, mais aceita, que a referida palavra emana, no latim medieval, do verbo finire, do qual surgiram o verbo finare e o termo finatio, sendo que este teve seu significado mudado atravs dos tempos. Assim sendo, na Idade Mdia, em um primeiro perodo, designava deciso judicial, depois multa fixada em juzo e, finalmente, os pagamentos e prestaes em geral. Posteriormente, por volta do sculo XIV, os negcios financeiros eram identificados com os negcios monetrios em geral, e, ao mesmo tempo, dava-se palavra finanz o significado deprimente de intriga, usura e fraude. Em um terceiro perodo, primeiro na Frana e depois em outros pases, a palavra finanas passou a ser empregada unicamente em relao aos recursos e despesas do Estado e das comunas. Todavia, no mbito do direito, o termo finanas significa o fim das operaes jurdicas, ou seja, os pagamentos de somas em dinheiro. Por outro lado, a expresso finanas pblicas refere-se aos dinheiros pblicos e, por extenso, sua aquisio, administrao e emprego. FINANAS PBLICAS Os autores discordam, no entanto, quanto expresso adequada a ser empregada. Alguns preferem o simples substantivo finana ou finanas, sem adio do adjetivo pblica ou pblicas, por consider-lo suficiente para indicar o conjunto dos meios de riqueza de que se serve o Estado para a consecuo dos seus fins. Outros autores, no entanto,
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adotam a expresso finana pblica ou finanas pblicas por entenderem que o termo finana ou finanas por si s insuficiente, porque significa somente assuntos de dinheiro e sua administrao, enquanto o termo finanas pblicas, em seu sentido moderno, pressupe a existncia de uma economia de dinheiro. Todavia, Hugh Dalton reconhece que, embora a despesa pblica consista, em regra, em pagamentos em dinheiro, existem duas espcies de receitas pblicas no expressas em dinheiro, que so: a) certos servios de pessoas no pagos em dinheiro; e b) o pagamento de certos impostos por outros meios que no em dinheiro. Alguns desses servios gratuitos so prestados voluntariamente aos poderes pblicos, outros por fora da lei. Exemplos dos primeiros, na Inglaterra, so servios para a magistratura e para empresas. Exemplos dos ltimos so os servios do jri e as obrigaes que tm todos os cidados, de acordo com a Common Law (Lei Civil), de ajudar na remoo da neve das ruas, na extino de incndios e na ajuda polcia na perseguio a assassinos e ladres. Uma forma mais importante de servios em muitas comunidades modernas o servio militar obrigatrio. Mas este pago, embora numa base muito mais baixa do que seria necessrio, a fim de obter um montante igual de servio voluntrio pago. Face s razes expostas, entendemos ser o termo finana insuficiente para compreender a atividade financeira do Estado, pelo que deve vir acompanhada do adjetivo pblica.

EVOLUO

DO

CONCEITO

DA

ATIVIDADE FINANCEIRA

DO

ESTADO

PERODO CLSSICO A atividade financeira do Estado deve ser examinada nos perodos clssico e moderno das finanas pblicas, para que se possa sentir o desenvolvimento que sofreu em razo

principalmente da evoluo do prprio conceito de Estado e das mutaes ocorridas no mundo econmico e social. O perodo clssico, ligado ao Estado liberal dos sculos XVIII e XIX (Estado de Polcia), caracteriza-se principalmente pelo princpio do no intervencionismo do Estado no mundo econmico, baseado em que as leis financeiras eram imutveis como as leis cientficas, pelo que os desajustes econmicos se recomporiam por si s. Leis financeiras so aquelas que disciplinam a atividade estatal no dirigir a economia privada, na obteno de recursos para atender s suas necessidades e no presidir a redistribuio da riqueza privada. Tal expresso pode ser entendida sob os pontos de vista jurdico e econmico: a) sob o aspecto jurdico, leis financeiras so as disposies baixadas sobre a matria pelo poder legislativo; b) sob o aspecto econmico, so aquelas que a tcnica econmica constatou pela observao prolongada das causas e dos efeitos de determinadas situaes de fato. O Estado Liberal, segundo A. Parodi, teve sua concepo surgida de dupla influncia: de um lado, o individualismo filosfico e poltico do sculo XVIII e da Revoluo Francesa, que considerava como um dos objetivos essenciais do regime estatal a proteo de certos direitos individuais contra abusos da autoridade; de outro lado, o liberalismo econmico dos fisiocratas e de Adam Smith, segundo o qual a interveno da coletividade no devia falsear o jogo das leis econmicas, benfazejas por si, pois que esta coletividade era imprpria para exercer funes de ordem econmica. Assim, o liberalismo entendia que tudo era do indivduo e para o indivduo, pugnava pelo livre comrcio e no admitia a interveno do Estado no domnio econmico. Dava ao imposto um carter neutro, isto , no via na tributao um meio de modificar a estrutura social e a conjuntura econmica, disso resultando a expresso finanas neutras para caracterizar este primeiro perodo das finanas pblicas. Dessa forma, o liberalismo defendia a total liberdade individual, que no podia ser constrangida, e que a interveno econmica do Estado era desastrosa por

improdutiva, j que a iniciativa privada obtinha melhores resultados. Dessa forma, o Estado devia abster-se de intervir no domnio econmico, deixando funcionar livremente as iniciativas individuais, a livre concorrncia e as leis do mercado, bem como s recorrer a emprstimos em carter excepcional para fazer face s despesas de guerra e para investimentos reprodutivos. Desse modo, em razo do princpio do nointervencionismo, o Estado limitava-se a desempenhar o mnimo possvel de atividades, deixando tudo o mais para a iniciativa privada. As atividades que o Estado executava eram apenas as que tinham um carter de essencialidade, como as pertinentes justia, poltica, diplomacia, defesa contra agresso externa e segurana da ordem interna, cuja atribuio no podia cometer iniciativa privada. Ocorre que o Estado, no desempenho de tais atividades, necessitava de recursos para fazer face s despesas pblicas delas decorrentes, e os obtinha do patrimnio do particular atravs da tributao. Observe-se, no entanto, que a carga tributria incidia de maneira equivalente entre os contribuintes, ou seja, todos suportavam o mesmo peso do tributo, pois o Estado no levava em considerao as condies e caractersticas prprias de cada contribuinte. Assim sendo, a atividade financeira exercida pelo Estado somente visava obteno de numerrio para fazer face s citadas despesas pblicas, isto , as finanas pblicas tinham finalidades exclusivamente fiscais. Gaston Jze resumiu de maneira lapidar o alcance da atividade financeira desenvolvida pelo Estado no perodo clssico, ao enunciar: Il y a des dpenses publiques; il faut les couvrir. Assim, as despesas tinham um tratamento preferencial sobre as receitas, uma vez que essas visavam apenas a possibilitar a satisfao dos gastos pblicos. Nesse perodo, portanto, o tributo tinha um fim exclusivamente fiscal, porque visava apenas a carrear recursos para os cofres do Estado. PERODO MODERNO Todavia, a partir dos fins do sculo XIX, comeou a ocorrer um alargamento das atribuies do Estado, que deixou sua posio de mero espectador do que ocorria no

domnio econmico e nele passou a intervir em conseqncia principalmente: a) das grandes oscilaes por que passavam as economias, fazendo com que fossem de perodos de grande euforia para perodos de depresso, e vice-versa; b) das crises provocadas pelo desemprego que ocorria em larga escala nas etapas de depresso, gerando grandes tenses sociais; e) dos efeitos cada vez mais intensos das descobertas cientficas e de suas aplicaes; d) dos efeitos originados da Revoluo Industrial com o surgimento de empresas fabris de grande porte, com o conseqente agravamento das condies materiais dos trabalhadores. Aps a Primeira Grande Guerra, agravaram-se os fatos com a deteriorao das finanas dos pases direta ou indiretamente por ela afetados, com o aparecimento, aps 1914, das denominadas economias de guerra, que se acentuaram entre 1914 e 1918, e 1939 e 1945, fazendo com que algumas naes tivessem de preparar-se para o esforo blico atravs da mobilizao de todas as suas atividades econmicas. Em conseqncia das razes acima enunciadas, o Estado passou a intervir no domnio econmico e social, utilizando as finanas pblicas como instrumento dessa interveno, iniciando-se, assim, o chamado perodo moderno das referidas finanas. Ao Ltat-Gendarme dos liberais seguiu-se o Welfare State, encarregado de assegurar o bem-estar dos cidados. A primeira grande caracterstica das finanas dos dias de hoje o carter intervencionista do Estado atravs da utilizao dos tributos. Seu outro trao marcante a preocupao com a personalizao do imposto, uma vez que o Estado deixou de tributar de forma igual a todos os contribuintes para, ao contrrio, levar em conta, sempre que possvel, na imposio da carga tributria, as qualidades de cada um. Tornou-se mais justa a tributao, porque cada cidado passou a pagar imposto na medida de sua capacidade contributiva, de sua aptido econmica de pagar tributos (CF, art. 145, 1). Assim sendo, o Estado, para a soluo dos problemas econmicos e sociais, passou a gozar de uma opo quanto s medidas de que dispe para alcanar o objetivo antes referido. Alm das medidas de ordem coercitiva e geralmente proibitivas, pde obter o mesmo resultado atravs da

utilizao do tributo com uma finalidade extrafiscal, como instrumento de interveno, permitindo-lhe uma atividade menos coercitiva e mais respeitosa da liberdade dos indivduos. TRIBUTO
COM FIM EXTRAFISCAL

O perodo moderno , assim, caracterizado pelas finanas funcionais, isto , a atividade financeira do Estado orientada no sentido de influir sobre a conjuntura econmica. Pode-se citar como exemplo, no Brasil, desta nova mentalidade do emprego das finanas pblicas, como instrumento de intervencionismo do Estado no mundo econmico e social, o que ocorreu com a indstria automobilstica nacional. Seu desenvolvimento era desejado pelo governo, e, em vez de simplesmente proibir-se a importao de automveis, recorreu-se s finanas pblicas atravs de uma tributao mais onerosa sobre a citada importao, de modo a desestimul-la. Hodiernamente, verifica-se um fenmeno contrrio, porque o governo reduz progressivamente a alquota sobre a importao de automveis estrangeiros, visando a facilitar sua entrada no mercado nacional e estabelecer uma competio mais saudvel com a indstria automobilstica nacional, levando-a a reduzir seus preos. Outro exemplo que pode ser apontado diz respeito tributao mais elevada de terras improdutivas ou mal utilizadas, forando o proprietrio rural a redistribu-las ou dar-lhes a ocupao conveniente, ao invs de o Estado simplesmente recorrer ao seu poder de desapropriao. Um terceiro exemplo do emprego do tributo com finalidade extrafiscal relaciona-se com o emprstimo compulsrio. O art. 15 do CTN permitia a sua cobrana para fazer face s despesas de guerra externa e calamidade pblica, dando-lhe uma finalidade meramente fiscal, como mantido na Constituio de 1988 (art. 148, I). Todavia, o mesmo dispositivo legal admitia ainda a instituio de emprstimo compulsrio em razo de conjuntura econmica que exigisse a absoro temporria do poder aquisitivo, visando a retirar do mercado o excesso de dinheiro em circulao. Nesse caso o emprstimo compulsrio tinha uma

finalidade extrafiscal. A CF de 1988, no entanto, no recepcionou no art. 148 essa causa de instituio do emprstimo compulsrio, devendo-se, portanto, entender que o inciso III do art. 15 do CTN foi pura e simplesmente derrogado pelo novo texto constitucional. Um quarto exemplo do tributo com fim extrafiscal encontra-se no art. 182, 4, inciso II, da CF. O art. 182 dispe sobre a poltica urbana e o seu 4 faculta ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano diretor (art. 182, 1), exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado ou no utilizado, que promova seu adequado aproveitamento. Caso o proprietrio do referido solo no atenda exigncia, o Poder Pblico municipal, por lei especfica, poder cobrar IPTU progressivo no tempo para a rea includa no plano diretor, que ter, portanto, uma finalidade extrafiscal. Registre-se que quando o Estado utiliza o tributo com um fim extrafiscal, isso no significa que desaparea a inteno de auferir receita, pois esta persiste, embora de forma secundria. Cumpre ressaltar, tambm, que a atividade financeira do Estado difere da exercida pelo particular porque a riqueza para o Estado constitui apenas um meio para que possa cumprir sua finalidade de satisfao das necessidades pblicas, enquanto para o particular a riqueza constitui o fim por ele visado. FORMAS DE INTERVENCIONISMO EXTRAFISCAL Maurice Duverger ensina as diversas formas que o Estado pode adotar para proceder ao intervencionismo fiscal, que so as seguintes: a) interveno por aumento ou diminuio da carga tributria global mediante o aumento ou diminuio, em conjunto, da carga dos impostos, obtendo-se resultados econmicos vlidos. Assim, a diminuio da carga tributria produz uma baixa de preo de revenda dos produtos e um aumento da disponibilidade dos particulares, gerando um desenvolvimento dos negcios; j o aumento global dos impostos restringe o consumo pelos cidados evita que um excesso de disponibilidade monetria faa subir os preos

pela desproporo. entre a oferta e a procura; b) interveno mediante discriminao, caso em que se escolhem determinados tributos que incidam sobre dadas atividades, tributando-se gravosamente as que so consideradas prejudiciais, e concedendo-se vantagens fiscais quelas que devem ser protegidas, como a tributao aduaneira sobre determinados bens; c) intervencionismo por amputao atravs do aumento de impostos sobre rendas e heranas elevadas, objetivandose amputar parte delas como forma de tentar igualar o nvel de vida dos indivduos, tendo tal forma de interveno um efeito direto e uma finalidade social; d) intervencionismo por redistribuio, pelo qual o Estado no s retira parte das riquezas dos contribuintes como tambm a redistribui mediante subveno ou outra classe de auxlio aos grupos sociais de baixa capacidade econmica. NECESSIDADE PBLICA CONCEITO
DE

SERVIO PBLICO

NECESSIDADE PBLICA

Pode-se dizer que a atividade financeira do Estado visa a satisfazer s necessidades pblicas e tem por objetivo estudar as formas pelas quais o Estado obtm as suas receitas e efetiva concretamente as suas despesas. Necessidade pblica a necessidade que tem um interesse geral em determinado grupo social e satisfeita pelo processo do servio pblico. Entretanto, o mencionado conceito relativo, porque depende das circunstncias de tempo e de lugar, variando assim no tempo e no espao. Disso resulta que a eleio das necessidades coletivas a serem satisfeitas pelo Estado deve atender a critrios eminentemente polticos. A necessidade pblica pode ser preferencial ou secundria. A necessidade pblica preferencial integra as necessidades bsicas, que so inerentes vida social (p. ex., defesa externa, ordem interna e administrao da justia), possui carter permanente, e algumas dessas necessidades so atendidas pelo Estado independentemente de solicitao pelo particular por ser seu cumprimento inerente soberania

estatal. Paralelamente, existem necessidades secundrias decorrentes das idias polticas dominantes em cada momento, tendo, em conseqncia, um carter eventual. CARACTERSTICAS
DA

NECESSIDADE PBLICA

A necessidade pblica possui duas caractersticas bsicas: a sua no-individualidade e a coao. A no-individualidade significa o modo de satisfao das necessidades pblicas, que diverso daquele pelo qual as necessidades individuais so atendidas. Toda necessidade pblica tem natureza coletiva, por ser uma soma de necessidades individuais. Todavia, nem toda necessidade coletiva corresponde a uma necessidade pblica, porque somente deve ser considerada como tal aquela necessidade que o Estado tem a atribuio de satisfazer. Por outro lado, a coao se explica pela forma coercitiva com que o Estado obtm dos particulares as riquezas que utiliza para a satisfao das necessidades pblicas. SERVIO PBLICO Considera-se servio pblico o conjunto de pessoas e bens sob a responsabilidade do Estado ou de outra pessoa de direito pblico, atravs do qual o Estado pode cumprir os seus fins e atribuies visando satisfao das necessidades pblicas. Essas hoje cada vez mais se multiplicam em razo do crescente intervencionismo do Estado. Os servios pblicos denominam-se gerais quando indivisveis, isto , quando prestados indiscriminadamente coletividade e independente de provocao, pelo que todos contribuem para o Estado, inclusive aqueles que no sejam beneficiados por sua prestao, sendo tal contribuio feita atravs de imposto (CTN, art. 16). Servios pblicos particulares so aqueles que tm natureza divisvel, que somente so prestados quando solicitados, e sua remunerao feita apenas por aqueles indivduos que deles se beneficiam diretamente. Portanto, em regra, tal remunerao efetiva-se atravs do pagamento da espcie de tributo denominada taxa (CTN, art. 77 e CF, art. 145, II).

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DESPESA PBLICA

CONCEITO

DE

DIREITO FINANCEIRO

Podemos conceituar o Direito Financeiro como o ramo do direito pblico que estuda o ordenamento jurdico das finanas do Estado e as relaes jurdicas decorrentes de sua atividade financeira que se estabelecem entre o Estado e o particular. Abrange, pois, o Direito Financeiro o estudo da despesa pblica, da receita pblica, do oramento pblico e do crdito pblico. Da Ricardo Lobo Torres ensinar que o Direito Financeiro deve ser dividido nos seguintes ramos: Receita Pblica (Direito Tributrio, Direito Patrimonial Pblico e Direito de Crdito Pblico), Despesa Pblica (Direito da Dvida Pblica e Direito das Prestaes Financeiras) e Direito Oramentrio. Como veremos mais minudentemente no captulo III, o Estado pode obter sua receita das seguintes formas: a) de suas prprias fontes de riqueza, seja de seu patrimnio, seja do exerccio de atividades industriais ou comerciais, hipteses em que age no mesmo p de igualdade com o particular, sendo de direito privado a natureza de sua relao com o mesmo (receita originria); b) do patrimnio do particular atravs de uma atuao que no pode ser por ele recusada, eis que o Estado, no desempenho de tal atividade, age investido de seu poder de imprio, de sua soberania exemplo desta receita pblica o tributo (receita derivada). O estudo e a disciplina da atividade desempenhada pelo Estado relativa ao tributo (receita derivada) constituem campo da atuao do Direito Tributrio ramo do direito pblico que disciplina as relaes jurdicas decorrentes da atividade financeira do Estado, que ocorrem entre o Estado, o particular, no que se refere imposio, fiscalizao, cobrana e arrecadao dos tributos. Finalmente, deve-se esclarecer que o Direito Financeiro, no quadro geral do direito, pertence ao campo do direito pblico e se constitui em um ramo cientificamente autnomo em relao aos demais ramos do direito, uma vez que possui institutos, princpios e conceitos jurdicos prprios e distintos dos existentes nos demais ramos.
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Esta autonomia do Direito Financeiro j era reconhecida pela Constituio anterior (art. 8, XVII, c), ao conferir competncia Unio para legislar, dentre outras matrias, sobre normas gerais de direito financeiro. Entretanto, a teor do disposto no pargrafo, nico do citado art. 8, tal competncia no exclua a dos Estados para legislar supletivamente sobre a mesma matria, com o que abrandava o princpio da rgida repartio constitucional de competncia entre os entes polticos. A Constituio atual (art. 24, I) manteve o reconhecimento da citada autonomia do Direito Financeiro e tambm do Direito Tributrio. A CONSTITUIO
E O

DIREITO FINANCEIRO

A Constituio em vigor no se limita a disciplinar o Direito Financeiro no referido art. 24, vez que dedica o captulo II do Ttulo VI (arts. 163 a 169) s finanas pblicas, e isso sem prejuzo de igualmente regul-las em outras normas dispersas pelo seu texto, a saber: a) arts. 21, 23 e 30, pertinentes discriminao da despesa pblica; b) arts. 21, VII, 22, VI e 48, IV, relativos emisso de moeda e prescrio de medidas necessrias sua estabilidade; c) art. 31, sobre a fiscalizao dos Municpios; d) arts. 70 a 75, a respeito da fiscalizao oramentria; e) art. 99, sobre o oramento do Poder Judicirio; f) art. 100, concernente dvida pblica; e g) arts. 211 a 213, no que tange s prestaes financeiras. Por outro lado, na indispensvel lio de Ricardo Lobo Torres, deve-se entender por Constituio Financeira material toda a Constituio Tributria, abrangendo, ademais, o lado da despesa pblica, pelo que pertencem materialmente Constituio Financeira as normas sobre oramento e sobre a estruturao da receita e da despesa pblica, emprstimos pblicos, financiamento dos direitos fundamentais, discriminao de despesas pblicas entre as diferentes esferas de governo, princpios constitucionais, como os da legalidade e da responsabilidade pelos gastos pblicos e o da eqidade no conceder incentivos financeiros. Compe basicamente a Constituio Financeira material a limitao do poder financeiro do Estado ou, especificamente, a limitao do poder de gastar. A Constituio Financeira, que constitui o Estado Financeiro, abrange, em suma, o Direito das

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Prestaes Financeiras, o sistema de discriminao da despesa pblica, o Direito Oramentrio e o Direito Financeiro Federado, todos em harmonia com o Direito Constitucional Tributrio. Finalmente, relembre-se que, atualmente, a Lei n 4.320, de 17-03-64, fixa normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, que continuam a vigorar no que no contrariem Constituio. No caso de alguma de suas regras conflitar com a lei constitucional, a mesma deve ser considerada pura e simplesmente revogada, sem necessidade de argio de inconstitucionalidade. CONCEITO DE DESPESA PBLICA O CONCEITO DE DESPESA PBLICA DEVE ANTECEDER AO DA RECEITA PBLICA O exame da despesa pblica deve anteceder ao estudo da receita pblica, pois no pode mais ser compreendida apenas vinculada ao conceito econmico privado, isto , de que a despesa deva ser realizada aps o clculo da receita, como ocorre normalmente com as empresas particulares. Alis, hoje em dia, os particulares recorrem ao emprstimo sempre que a receita se apresenta deficiente em relao despesa. O Estado tem como objetivo, no exerccio de sua atividade financeira, a realizao de seus fins, pelo que procura ajustar a receita programao de sua poltica, ou seja, a despesa precede a esta. Tal ocorre porque o Estado cuida primeiro de conhecer as necessidades pblicas ditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrrio do que acontece com o particular, que regula as suas despesas em face de sua receita. CONCEITO DE DESPESA PBLICA Deve-se conceituar a despesa pblica sob os pontos de vista oramentrio e cientfico.

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Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pblica, sob o enfoque oramentrio, a aplicao de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente pblico competente, dentro de uma autorizao legislativa, para execuo de um fim a cargo do governo. Adotando-se um critrio exclusivamente cientfico, parece-nos perfeito o conceito de Ricardo Lobo Torres: a despesa pblica a soma de gastos realizados pelo Estado para a realizao de obras e para a prestao de servios pblicos. Por outro lado, segundo Morselli, por despesa pblica deve-se entender a inverso ou distribuio de riqueza que as entidades pblicas realizam, objetivando a produo dos servios reclamados para satisfao das necessidades pblicas e para fazer face a outras exigncias da vida pblica, as quais no so chamadas propriamente servios. A DESPESA PUBLICA NOS PERODOS CLSSICO E MODERNO PERODO CLSSICO No captulo I explicamos que no perodo clssico o Estado realizava o mnimo possvel de despesas pblicas porque restringia as suas atividades somente ao desempenho das denominadas atividades essenciais, em razo de ser encarado apenas como consumidor, deixando a maior parte das atividades para o particular. Assim, a despesa pblica tinha apenas a finalidade de possibilitar ao Estado o exerccio das mencionadas atividades bsicas. Mas, nos dias de hoje, ocorre uma anlise preponderante da natureza econmica das despesas pblicas, que so tambm utilizadas para outros fins, como o combate ao desemprego. Em suma, no perodo clssico das finanas pblicas, em razo da prevalncia da escola liberal, o Estado procurava comprimir as despesas aos seus menores limites, e era encarado apenas como consumidor. Tal poltica se devia absoluta supremacia da iniciativa privada e teoria da imutabilidade das leis financeiras. As despesas visavam apenas a cobrir os gastos essenciais do governo.

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PERODO MODERNO Por outro lado, na concepo moderna das finanas pblicas, o Estado funciona como um rgo de redistribuio da riqueza, concorrendo com a iniciativa privada. O Estado passa a realizar despesas que, embora no sejam teis sob o ponto de vista econmico, so teis sob o ponto de vista da coletividade, como, por exemplo, as despesas de guerra, vigendo, pois, hoje, a regra de que a necessidade pblica faz a despesa. ELEMENTOS DESPESA PBLICA

DA

Os elementos da despesa pblica so os seguintes: a) de natureza econmica: o dispndio, incidente em um gasto para os cofres do Estado e em consumo para os beneficiados; a riqueza pblica, bem econmico, representada pelo acervo originrio das rendas do domnio privado do Estado e da arrecadao dos tributos; b) de natureza jurdica: a autorizao legal dada pelo poder competente para a efetivao da despesa; c) de natureza poltica: a finalidade de satisfao da necessidade pblica pelo Estado, o que feita pelo processo do servio pblico, como medida de sua poltica financeira. universal o princpio de que a escolha do objetivo da despesa pblica envolve um ato poltico, referente determinao das necessidades pblicas que devero ser satisfeitas pelo processo do servio pblico. FORMAS EXECUO DESPESA PBLICA

DE

DA

Nos dias de hoje prevalece a regra da execuo da despesa pblica em espcie, mas nem sempre foi assim, como passamos a demonstrar. Antigamente, o Estado no remunerava a execuo do servio pblico, que era feita gratuitamente, quando, sem nus para si, requisitava bens e servios. Assim, encontramos como exemplos desta j ultrapassada mentalidade do Estado

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as corvias, que correspondiam ao trabalho compulsrio de servio pblico efetuado gratuitamente, a requisio para guerra independente de indenizao e o saque dos povos vencidos. Entretanto, posteriormente ocorreu uma pequena evoluo, e o Estado, apesar de continuar a no remunerar diretamente em dinheiro a prestao do servio pblico, passou, em contrapartida, a conceder honrarias (ttulos honorficos), prerrogativas e privilgios especiais aos que realizavam gratuitamente tal servio. Existiam ainda outras formas de remunerao: a) iseno de tributos; b) autorizao para que o prestador do servio pblico recebesse o pagamento diretamente da parte por ele beneficiada, como ocorria no Brasil Colonial com os juzes; c) adjudicao, em favor do prestador do servio, em hasta pblica, de receita em pagamento do mesmo. Nesse sistema, a pessoa que prestava determinado servio podia ficar com o direito de receber, em substituio ao Estado, a arrecadao de determinado tributo, lucrando com a diferena entre o que pagou e o que viesse a receber, vigorando tal sistema at o sculo XIX. Atualmente, s excepcionalmente gratuita a prestao do servio pblico, como nos casos dos servios prestados pelos jurados dos Tribunais de Jri, dos servios eleitorais e dos servios dos membros do Conselho Penitencirio. EFEITOS ECONMICOS
DA

DESPESA PBLICA

A despesa pblica produz efeitos na esfera econmica do pas, e para que se possa entender tal fenmeno deve-se partir da importncia do volume das despesas em relao renda nacional, sendo que nos Estados modernos a despesa pblica excede a 30% da renda nacional. Assim, qualquer modificao nessa quantia, seja aumento ou diminuio, tem um inevitvel efeito econmico. H, no entanto, uma diferena entre os efeitos da variao da despesa pblica e os da receita pblica porque nesta as conseqncias da variao do tributo nem sempre podem ser percebidas devido ao processo de repercusso (transferncia da carga tributria do contribuinte de direito para o contribuinte de fato) e ao mecanismo dos preos.

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Todavia, na despesa os efeitos da sua variao podem ser sentidos, uma vez que seu alcance pode ser facilmente determinado. A distino entre os efeitos da despesa pblica nos pases cuja economia esteja no auge ou em crise pode ser facilmente demonstrada. No primeiro caso, o efeito da despesa pblica ser provavelmente inflacionrio, pois como os fatores produtivos j esto ocupados em sua totalidade, no se pode produzir mais. Em conseqncia, a despesa pblica no aumenta a oferta nacional, mas, ao contrrio, sendo escassa a mo-deobra, elevam-se os salrios, e este aumento de renda conduz a um aumento da renda global, mas no ao aumento da oferta correspondente, o que leva ao aumento dos preos. No segundo caso, em que os fatores de produo no atingiram o mximo, o aumento da despesa pblica faz crescer a renda nacional, pois h maior demanda de trabalho, maior nmero de pessoas recebem salrios, e a produo aumenta. Estes efeitos econmicos da variao da despesa pblica ocorrem no s na produo, como na circulao, na distribuio e no prprio consumo. Na distribuio, um dos efeitos mais sentidos o salrio-famlia, que uma despesa que visa somente a atenuar as conseqncias da desproporo da riqueza nacional. Por outro lado, se o Estado aumenta suas despesas objetivando elevar a renda dos particulares, ocorrer um aumento na rea do consumo, que acarretar um incremento da produo, pois, como se sabe, quanto maior for a capacidade econmica do cidado mais este consumir. CRESCIMENTO PROGRESSIVO DA DESPESA PBLICA H uma tendncia universal no crescimento da despesa pblica, que ocorreu lentamente at a Primeira Grande Guerra, quando passou a acelerar-se consideravelmente. Todavia, o aumento das despesas pblicas fenmeno mais aparente que real, pelo que a doutrina divide as causas do crescimento progressivo das despesas pblicas em causas aparentes e causas reais.

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CAUSAS APARENTES 1 - As causas aparentes so as seguintes: a) variaes no valor da moeda em decorrncia da inflao, que determina a perda do seu poder aquisitivo, fazendo com que as cifras das despesas pblicas em determinado pas cresam assustadoramente no transcorrer do tempo. Entretanto, este aumento meramente aparente, pois, em face da citada desvalorizao, o Estado, na realidade, gastou o mesmo dinheiro para efetivao das mesmas despesas feitas anos atrs, como se pode observar no seguinte exemplo: em determinado ano o Estado gastou R$ 100.000,00, enquanto no anterior havia gasto R$ 75.000,00, e no mesmo perodo a moeda foi desvalorizada em 25%, o que demonstra a aparncia do aumento numrico das citadas despesas. Assim, para se ter uma idia exata se o aumento numrico das despesas pblicas corresponde, na realidade, a um crescimento efetivo, deve-se proceder a uma correo das cifras encontradas em razo da desvalorizao da moeda; b) a evoluo das regras da contabilidade pblica, substituindo-se o sistema de contabilizao de receitas lquidas pelo de contabilizao das cifras brutas, com a incluso de todas as receitas e despesas do Estado em razo do princpio da universalidade, ao qual est submetido o oramento (CF, art. 165, 5), far, primeira vista, que se pense em um aumento poderoso das despesas pblicas, mas, em razo desta evoluo, ser uma elevao mais aparente que real; c) anexaes de territrios feitas por um Estado acarretam, sem sombra de dvidas, um aumento numrico das despesas pblicas, que tambm ser mais ilusrio que verdadeiro porque com a citada anexao ocorre igualmente um incremento da receita pblica, pois um maior nmero de pessoas passar a ser tributado; d) aumento da populao de um Estado, vegetativamenta ou pela entrada de imigrantes, faz crescer numericamente a despesa pblica, mas, em compensao, haver um aumento tambm da receita pblica; e) maior absoro das atividades privadas por parte do

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Estado em razo dos modernos conceitos econmico-sociais, gerando um aumento de despesa, mas tal crescimento da despesa ser tambm ilusrio porque passando tais atividades para o Estado, este ver crescer sua receita, bem como o custo do servio pblico ser menor que a atividade at ento exercida pelo particular, em razo de o Estado no visar ao lucro. CAUSAS REAIS Aliomar Baleeiro ensina que as causas reais que determinam na realidade um aumento da despesa pblica so as seguintes: a) o incremento da capacidade econmica do homem contemporneo, sobretudo devido ao aperfeioamento da tcnica de produo e, portanto, da produtividade, faz com que se gaste mais em servios pblicos; tal ocorre pelo fato da possibilidade do gasto em servios pblicos estar ligada diretamente capacidade econmica do grupo social, j que povo pobre, ou que produz pouco, por maiores que sejam seus problemas a justificarem servios pblicos, no pode dedicar a estes seno mesquinha parte do que dispe para o total de suas necessidades; b) a melhoria do nvel poltico, moral e cultural da humanidade sob o influxo de idias-foras, que levam os indivduos a exigir e a conceder a mais ampla e eficaz expanso dos servios pblicos. Assim, quanto maiores forem os nveis acima, mais e mais o particular passa a exigir do Estado em servios pblicos, como em conseqncia do progresso da democratizao, fazendo com que um maior nmero de pessoas passe a participar da vida poltica do pas; de um maior aprimoramento do sentimento de solidariedade humana, determinado maior exigncia ao Estado de um amparo mais efetivo aos invlidos, rfos, menores desamparados, etc.; do entendimento dos juristas, segundo o qual o Estado deve indenizar os indivduos prejudicados pelos servios pblicos, haja ou no ao ou omisso por parte dos funcionrios pblicos, bem como os que foram prejudicados por atos de hostilidade do inimigo em guerra; c) a chamada guerra total das geraes contemporneas, que abrange no s as lutas entre os

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grupos armados, mas tambm a aplicao total das foras econmicas, morais e humanas, enfim, do pas na sorte do conflito. O mesmo Aliomar Baleeiro refere-se a uma quarta causa real do aumento progressivo das despesas pblicas, correspondente aos vcios e erros dos governantes, decorrentes de medidas demaggicas e do padro tcnico e moral do pessoal de administrao, alm de outros erros de pequena monta, embora representem uma pequena parcela em comparao com as outras causas j enunciadas. Podemos acrescentar ao elenco feito pelo referido jurista uma outra causa real do aumento da despesa pblica, decorrente da corrupo que lavra atualmente nos Poderes Executivo e Legislativo, mormente com o desvio do dinheiro pblico, que vai para os bolsos de alguns governantes e congressistas, quando sua destinao era a satisfao das necessidades pblicas. Tal comportamento odioso e reprovvel faz com que o Estado tenha de gastar mais dinheiro para a satisfao das necessidades pblicas, cujas dotaes oramentrias foram desviadas. A classificao que apresentamos abaixo leva em conta os diversos aspectos em relao aos quais a despesa pblica pode ser encarada; a) quanto forma: 1) despesa em espcie, que constitui hoje a forma usual de sua execuo, embora, como j se disse anteriormente, ainda existam alguns servios pblicos que no so remunerados pelo Estado; 2) despesa em natureza, forma que predominava na antiguidade mas que hoje est praticamente abolida, embora ainda ocorra, como no caso de indenizao pela desapropriao de imvel rural mediante ttulos da dvida pblica com clusula de correo monetria (CF, art.184);
b) quanto ao aspecto econmico em geral:

1) despesa real ou de servio a efetivamente realizada pelo Estado em razo da utilizao de bens e servios particulares na satisfao de necessidades pblicas, havendo uma amputao desses bens ou servios do setor privado em

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proveito do setor pblico; corresponde, pois, vida dos servios pblicos e atividade das administraes, caracterizando-se pela contraprestao que feita em favor do Estado; 2) despesa de transferncia, que aquela que efetivada pelo Estado sem que receba diretamente qualquer contraprestao a seu favor, tendo o propsito meramente redistributivo, j que o dinheiro de uns se transfere para outros, como, por exemplo, no pagamento de penses e de subvenes a atividades ou empresas privadas; c)quanto ao ambiente: 1) despesa interna a feita para atender s necessidades de ordem interna do pas e se realiza em moeda nacional e dentro do territrio nacional; 2) despesa externa, que se realiza fora do pas, em moeda estrangeira e visa a liquidar dvidas externas; d) quanto durao: 1) despesa ordinria, que visa a atender s necessidades pblicas estveis, permanentes e periodicamente previstas no oramento, constituindo mesmo uma rotina no servio pblico, como, por exemplo, a despesa relativa ao pagamento do funcionalismo pblico; 2) despesa extraordinria, que objetiva satisfazer necessidades pblicas acidentais, imprevisveis e, portanto, no constantes do oramento, no apresentando, por outro lado, regularidade em sua verificao, e esto mencionadas na Constituio Federal (art. 167, 3) como sendo as despesas decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica, que por serem urgentes e inadiveis no podem esperar o processo prvio da autorizao legal; 3) despesa especial, que tem por finalidade permitir o atendimento de necessidades pblicas novas, surgidas no decorrer do exerccio financeiro e, portanto, aps a aprovao do oramento, embora no apresentem as caractersticas de imprevisibilidade e urgncia; assim, dependem de prvia lei para a sua efetivao, sendo de se citar, como exemplo, a despesa que o Estado obrigado a fazer em decorrncia de sentena judicial;

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e) quanto importncia de que se revestem: 1) despesa necessria aquela intransfervel em face da necessidade pblica, sendo sua efetivao provocada pela coletividade; 2) despesa til aquela que, embora no seja reclamada pela coletividade e no vise a atender necessidades pblicas prementes, feita pelo Estado para produzir uma utilidade comunidade social, como as despesas de assistncia social; portanto, luz deste critrio, no se pode falar em despesa intil, e mesmo as despesas de guerra podem produzir uma utilidade, como a independncia nacional e a realizao de unidade nacional, podendo, inclusive; esta utilidade ser de carter econmico, pois o Estado quando evita ou limita uma invaso ao seu territrio, impede ou diminui um prejuzo econmico. f) quanto aos efeitos econmicos: 1) despesa produtiva, que, alm de satisfazer necessidades pblicas, enriquece o patrimnio do Estado ou aumenta a capacidade econmica do contribuinte, como as despesas referentes construo de portos, estradas de ferro, etc.; 2) despesa improdutiva aquela que no gera um benefcio de ordem econmica em favor da coletividade; g) quanto mobilidade: 1) despesa fixa aquela que consta do oramento e obrigatria pela Constituio, no podendo ser alterada a no ser por uma lei anterior, e no pode deixar de ser efetivada pelo Estado; 2) despesa varivel aquela que no obrigatria pela Constituio, sendo limitativa, isto , o Poder Executivo fica obrigado a respeitar seu limite, mas no imperativa; da o Estado ter a faculdade de realiz-la ou no, dependendo de seus critrios administrativo e de oportunidade, sendo de se citar, como exemplo, um auxlio pecunirio em favor de uma instituio de caridade, no gerando, por outro lado, direito subjetivo em favor do beneficirio; h) quanto competncia: 1) despesa federal, que visa a atender a fins e servios

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da Unio Federal, em cujo oramento est consignada; 2) despesa estadual, que objetiva atender a fins e servios do Estado, estando fixada em seu oramento; 3) despesa municipal, que tem por finalidade atender a fins e servios do Municpio, sendo consignada no oramento municipal; i) quanto ao fim: 1) despesa de governo a despesa pblica prpria e verdadeira, pois se destina produo e manuteno do servio pblico, estando enquadrados nesta categoria os gastos com os pagamentos dos funcionrios, militares, magistrados, etc., aplicao de riquezas na realizao de obras pblicas e emprego de materiais de servio e conservao do domnio pblico; 2) despesa de exerccio a que se destina obteno e utilizao da receita, como a despesa para a administrao do domnio fiscal (fiscalizao de terras, de bosques, das minas, manuteno de fbricas, etc.) e para a administrao financeira (arrecadao e fiscalizao de receitas tributrias, servio de dvida pblica, com o pagamento dos juros e amortizao dos emprstimos contrados). CLASSIFICAO DA LEI N 4.320/64 Finalmente, deve ser mencionada a classificao adotada pela Lei n 4.320, de 17/03/64, que estatui normas de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal, tendo a referida lei procedido classificao com base nas diversas categorias econmicas da despesa pblica: I) Despesas correntes so aquelas que no enriquecem o patrimnio pblico e so necessrias execuo dos servios pblicos e vida do Estado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas: a) Despesas de custeio so aquelas que so feitas objetivando assegurar o funcionamento dos servios pblicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservao e adaptao de bens imveis, recebendo o Estado, em

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contraprestao, bens e servios (art. 12, 12, e art. 13): 1. Pessoal civil 2. Pessoal militar 3. Material de consumo 4. Servios de terceiros 5. Encargos diversos b) Despesas de transferncias correntes so as que se limitam a criar rendimentos para os indivduos, sem qualquer contraprestao direta em bens ou servios, inclusive para contribuies e subvenes destinadas a atender manifestao de outras entidades de direito pblico ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplicao governamental direta dos recursos de produo nacional de bens e servios (art. 12, 2, e art. 13): 1. Subvenes sociais 2. Subvenes econmicas 3. Inativos 4. Pensionistas 5. Salrio-famlia e Abono familiar 6. Juros da dvida pblica 7. Contribuies de Previdncia Social 8. Diversas transferncias correntes II)Despesas de capital so as que determinam uma modificao do patrimnio pblico atravs de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem: 1. Despesas de investimentos so as que no revelam fins reprodutivos (art. 12, 42, e art. 13): I - Obras pblicas II - Servios em regime de programao especial III - Equipamentos e instalaes IV - Material permanente V - Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades industriais ou agrcolas 2. Despesas de inverses financeiras so as que correspondem a aplicaes feitas pelo Estado e suscetveis de lhe produzir rendas (art. 12, 5, e art. 13): I - Aquisio de imveis II - Participao em constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades comerciais ou financeiras

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III - Aquisio de ttulos representativos de capital de empresas em funcionamento IV - Constituio de fundos rotativos V - Concesso de emprstimos VI - Diversas inverses financeiras 3. Despesas de transferncias de capital so as que correspondem a dotaes para investimentos ou inverses financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou de direito privado, independentemente de contraprestao direta em bens ou servios, constituindo essas transferncias auxlios ou contribuies, segundo derivem diretamente da lei de oramento ou de lei especial anterior, bem como dotaes para amortizao da dvida pblica (art. 12, 6, e art. 13): I - Amortizao da dvida pblica II - Auxlios para obras pblicas III- Auxlios para equipamentos e instalaes IV - Auxlios para inverses financeiras V - Outras contribuies PRINCPIO
DA

LEGALIDADE

DA

DESPESA PBLICA

NOO GERAL A despesa pblica somente pode ser realizada mediante prvia autorizao legal, conforme prescrevem os arts. 165, 8, e 167, I, II, V, VI e VII da Constituio Federal. Tal regra aplica-se inclusive s despesas que so objeto de crditos adicionais e visam a atender a necessidades novas, no previstas (crditos especiais), ou insuficientemente previstas no oramento (crditos suplementares), em razo do disposto no art. 167, V, da CF. As despesas ordinrias so aquelas que visam a atender a necessidades pblicas estveis, permanentes, que tm um carter de periodicidade, e sejam previstas e autorizadas no oramento, como o pagamento do funcionalismo pblico. Da, se tais despesas no foram previstas, ou foram insuficientemente previstas, a sua execuo depender tambm da prvia autorizao do Poder Legislativo. Tal exigncia justifica-se plenamente, pois caso o Poder Executivo pudesse livremente aumentar as despesas a

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votao do oramento pelo Poder Legislativo no passaria, segundo Gaston Jze, de uma formalidade meramente ilusria. O PRINCPIO
DA

LEGALIDADE

E AS

DESPESAS EXTRAORDINRIAS

Entretanto, a exigncia da prvia autorizao legal no se aplica s despesas extraordinrias porque, sendo urgentes e imprevisveis, no admitem delongas na sua satisfao, como as decorrentes de calamidade pblica, comoo interna e guerra externa (CF, art. 167, 3). Nestes casos, a autoridade realizar a despesa, cabendo ao Poder Legislativo ratific-la ou no (Lei n 4.320/64, art. 44). Observe-se que a autoridade pblica deve ter muito cuidado na efetivao de tais despesas, uma vez que ficar sujeita a sanes, caso realize uma despesa considerando-a como extraordinria, sem que a necessidade pblica atendida se revista das caractersticas exigidas. Como um corolrio do princpio da legalidade da despesa pblica, a autoridade somente pode efetivar a despesa se for competente para tal e se cinja ao limite e fim previstos na lei. A NO-OBSERVNCIA
DO

PRINCPIO

DA

LEGALIDADE

DA

DESPESA PBLICA

A no-observncia do princpio da legalidade da despesa pblica far com que o Presidente da Repblica, os Ministros de Estado, os Governadores, os Secretrios e os Prefeitos incidam na prtica de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, VII, da Constituio Federal, e art. 10, itens 2, 3 e 4, art. 11, itens 1 e 2, e art. 74 da Lei n 1.079, de 10-04-50. Esta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de julgamento, conforme o pargrafo nico do art. 85 da Constituio. Deste modo, as aludidas autoridades incorrero no mencionado crime, ficando sujeitas pena de perda do cargo e inabilitao at cinco anos para o exerccio de qualquer funo pblica, sem prejuzo da responsabilidade penal cabvel. A Lei n 1.079 no inclua os Prefeitos entre as autoridades sujeitas ao crime de responsabilidade, o que foi feito pela Lei n 3.528, de 03-01-59. Todavia, essa lei foi revogada pelo Decreto-lei n 201, de 27-02-67, que passou a

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disciplinar a matria. Os atos, cuja inobservncia acarreta as sanes antes referidas, so os seguintes: a) exceder, ou transportar, sem autorizao legal, as verbas dos oramentos; b) realizar o estorno de verbas; c) infringir, patentemente e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria; d) ordenar despesas no autorizadas por lei, ou sem observncia das prescries legais; e) abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as formalidades legais. As demais autoridades e funcionrios pblicos incorrero nas penas do art. 315 do Cdigo Penal se derem s verbas ou rendas pblicas aplicao diversa da estabelecida em lei. Considera-se funcionrio pblico, para os efeitos penais, aquele que, mesmo em carter transitrio ou sem remunerao, exercer cargo, emprego ou funo pblica, inclusive em entidade paraestatal (art. 327 da Lei Penal). O LIMITE DESPESAS PBLICAS

DAS

PERODO CLSSICO Um problema que ensejou soluo diferente pelos financistas clssicos e pelos financistas modernos o de se saber se o crescimento das despesas pblicas deve ter um limite que, se ultrapassado, colocaria em risco a estrutura do Estado, e, resolvido este problema, qual deve ser este limite. Os clssicos, como visto anteriormente, ligados idia do Estado Liberal, entendiam que o Estado no devia intervir no domnio econmico pelas seguintes razes: a) a iniciativa privada desempenharia melhor as atividades econmicas; b) a atividade econmica por parte do Estado era considerada economicamente improdutiva por no gerar riquezas, j que o Estado somente consumia e no produzia. Assim, os clssicos achavam que o Estado devia se limitar ao desempenho apenas das tarefas que, por sua natureza, no podiam ser delegadas ao particular (justia, diplomacia, segurana, etc.), pelo que o Estado deveria

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gastar o mnimo possvel. Dessa forma, pugnavam os clssicos pela fixao de um limite nos gastos pblicos, embora nunca tenham definido o seu nvel, o que Maurice Duverger explica pela confuso que eles faziam entre despesa pblica e carga pblica, pela idia que esta apresenta de constituir um fardo, um peso sobre a coletividade, o que, segundo o mesmo autor, inexato porque se o indivduo paga tributos, ele recebe contraprestaes por meio de servios que o Estado lhe fornece. PERODO MODERNO Os financistas modernos pensam diferentemente por no aceitarem que deva existir um limite global para o crescimento das despesas pblicas, justificando-se tal pensamento pelas seguintes razes. Em primeiro lugar, porque tal problema mais poltico que econmico, uma vez que uma escolha eminentemente poltica saber se existe perigo para a liberdade individual quando o Estado enfeixa em suas mos toda atividade econmica, atingindo a despesa pblica 100% da renda nacional uns podem entender que tal perigo existe, enquanto outros podem ver tal perigo apenas quando a explorao dos meios de produo est nas mos dos particulares. Em segundo lugar, porque interessa mais se saber de que forma feita a repartio das despesas pblicas, pois, hodiernamente, os financistas preocupam-se mais com o contedo da despesa pblica do que com seu aspecto numrico, por no terem as vrias despesas pblicas o mesmo significado econmico; por exemplo, a despesa pblica relativa compra de armas no gera o mesmo benefcio econmico que a despesa pblica pertinente construo de uma barragem que produzir eletricidade, isto sem falar que uma despesa pblica pode no criar uma utilidade econmica mas proporcionar benefcios sob o ponto de vista geral da coletividade. Os financistas modernos, em conseqncia, s admitem o limite da despesa pblica para algumas categorias da despesa pblica, que, segundo o mesmo Duverger, so as seguintes: a) despesas de mera administrao; b) despesas improdutivas de transferncia, isto , as transferncias de um setor produtivo para um setor menos produtivo; c) as

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substituies onerosas, consistentes nas atividades que o Estado desempenha e cuja gesto mais onerosa que uma atividade privada correspondente, caso em que, sob os pontos de vista econmico e financeiro, esta atividade deveria ser restituda ao setor privado. Quanto ao problema de se saber se o Estado deve gastar muito ou pouco, E. Burke leciona o seguinte: Mera parcimnia no economia. Despesas, mesmo grandes, podem constituir parte essencial da verdadeira economia. Economia uma virtude distributiva e no consiste em poupana, mas em seleo. A parcimnia no exige previdncia, sagacidade, poder de combinao, comparao, julgamento. O mero instinto pode produzir com perfeio essa falsa economia. A outra economia tem vistas mais largas. Exige senso de discernimento e esprito firme, sagaz. Assim, o que interessa no a fixao de um limite para a despesa pblica, ainda mais porque o nvel desse limite ter sempre um sentido relativo. O importante apurar de que maneira ser efetivada a depesa pblica, no se devendo olvidar, como ensina H. Dalton, que na base das finanas pblicas h um princpio que deve estar sempre presente, o Princpio do Maior Beneficio Social. Assim, o melhor sistema de finanas pblicas o que assegura maior beneficio social como resultado das operaes que leva a efeito, uma vez que estas operaes geram mutaes no vulto e na natureza da riqueza produzida, bem como na distribuio dessa riqueza entre indivduos e classes. Em continuao, o mencionado autor ressalta que tais operaes s se justificam se essas mutaes forem socialmente benficas em seus efeitos conjuntos. O LIMITE
DA

DESPESA PBLICA

E A

CONSTITUIO FEDERAL

DE

1988

A Constituio de 1988 demonstra que o constituinte se preocupou com o problema do limite da despesa pblica. Assim, o art. 169 revela a preocupao do constituinte com a limitao de despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados do Distrito Federal e dos Municpios, que no poder exceder os limites estabelecidos em lei

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complementar. Por outro lado, a concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de cargos ou alteraes de estruturas de carreiras, bem como a admisso de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, s podero ser feitas se atendidos os pressupostos constantes dos incisos I e II do art. 169 da CF. Por sua vez, o art. 38 do ADCT estabelece que at a promulgao da lei complementar referida no art. 169, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios no podero despender com o pessoal mais do que sessenta e cinco por cento do valor das respectivas receitas correntes. O pargrafo nico do mesmo art. 38 determina que os mencionados entes polticos, quando a respectiva despesa de pessoal exceder o limite previsto no caput do artigo, devero retornar quele limite, reduzindo o percentual excedente razo de um quinto por ano.

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Receita Pblica

Os recursos financeiros canalizados para os cofres pblicos ostentam, na prtica, natureza e contedo bastante diversificados. Nem sempre derivam da atividade impositiva do Estado campo de abrangncia do Direito Tributrio - podendo resultar de contratos firmados pela administrao, com carter de bilateralidade. Uns e outros devem ser tidos como receitas pblicas, cujo estudo amplo sensu, pertence ao campo do Direito Financeiro, e mais remotamente, ao da Cincia das Finanas. Por isso, ao definirmos o Direito Financeiro como ramo do Direito Administrativo que regula a atividade desenvolvida pelo Estado na obteno, gesto e aplicao dos recursos financeiros, referimo-nos receita pblica como um dos captulos dessa disciplina: justamente aquele que versa sobre a captao de recursos financeiros. CLASSIFICAO
DAS

RECEITAS

H uma corrente de opinio que entende por receita pblica toda soma de dinheiro arrecadada pelo Estado, seja a ttulo de tributo ou renda da atividade econmica (insuscetveis de restituio), seja a ttulo de cauo, fiana ou emprstimo pblico (restituveis). No obstante, mais razovel a corrente doutrinria que diferencia entrada de receita. Aquela, indistinta, compreendendo quaisquer importncias recolhidas ao tesouro, sujeitas ou no restituio. A designao receita fica reservada, to-somente, s importncias arrecadadas em carter definitivo, vale dizer, no restituveis. A esta ltima corrente nos filiamos, sem deixar de ressaltar que as classificaes, no mais das vezes, traduzem violenta fico contra a realidade das coisas, pois no exaurem as hipteses ocorrentes na prtica, alm do que, como j disse, so flutuantes e arbitrrias, destitudas de rigorismo cientfico. De qualquer modo, unicamente para fins didticos e procurando no incorrer na atecnia do desmedido casusmo,
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podemos esboar, em forma grfica, o seguinte quadro das receitas pblicas: I- Entradas ou Ingressos (preo quase privado)
Receitas Pblicas (amplo sensu)

Patrimoniais

a) Originrias empresariais pblico) II- Receitas (stricto sensu) b) Derivadas impostos Tributos taxas contribuio de melhoria (preo

Entrada ou ingresso todo dinheiro recolhido aos cofres pblicos, mesmo sujeito restituio. A noo compreende as importncias e valores realizados a qualquer ttulo. Assim, os tributos (impostos, taxas, e contribuio de melhoria) e as rendas da atividade econmica do Estado (preos), no restituveis, so ingressos ou entradas. semelhana, as fianas, caues, emprstimos pblicos, posto que restituveis. Receita a quantia recolhida aos cofres pblicos no sujeita a restituio, ou, por outra, a importncia que integra o patrimnio do Estado em carter definitivo. Na lio de Aliomar Baleeiro receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. Associando os princpios expostos, conclumos que toda receita (em sentido estrito) entrada, mas a recproca no verdadeira. Correntio, na doutrina, a diviso das receitas em dois grandes grupos, como ser versado a seguir. RECEITAS ORIGINRIAS

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As receitas originrias - tambm nomeadas de direito privado - so aquelas cujo processo de formao assemelha o da relao jurdica privada, caracterizada pela autonomia das vontades do Estado e do particular. A designao originria se deve fonte de produo de tais receitas, pois tem origem no prprio patrimnio pblico ou na atuao do Estado como ente produtor de bens e servios. Decorrem da alienao de bens pblicos ou da explorao econmica, exemplificao que nos permite subdividi-las em patrimoniais e empresariais. Receitas originrias patrimoniais so as que provm da alienao de bens do domnio pblico, como as rendas de arrendamento, locao, venda de bens pblicos mveis ou imveis. As receitas patrimoniais, na tradio terminolgica financeira, classificam-se como preos, convencionando-se, na doutrina, particulariz-las como preos quase-privados. Por sua vez, o segundo grupo de receitas originrias ditas empresariais - porque realizadas pelas empresas privadas, decorrem da atividade propriamente econmica do Estado, relacionada com a produo de bens e servios. So as receitas dos empreendimentos industriais, comerciais, agrcolas (produo de bens), alm dos ligados aos setores de transportes e comunicaes (produo de servios). Na classificao dos preos proposta por Luigi Einaudi, as receitas originrias empresariais, como concebemos, so designadas preos pblicos ou tarifas. Os exemplos desse tipo de receita so os mais diversificados, a saber, tarifas de estradas de ferro; tarifas postais; tarifas das empresas de transportes coletivos, aludindo-se, comumente, a preos de monoplio quando a entrada provenha de industrializao, ou de prospeco do subsolo, como o caso da venda de produtos derivados do petrleo, a cargo da Petrobrs. Neste ponto, cabe assinalar que alguns autores equivocadamente incluem entre as receitas originrias os bens do domnio pblico, tais como a herana jacente, os bens imveis doados aos entes pblicos, as terras devolutas. Muito importa suprimir do mbito da nossa disciplina toda matria que no constitua seu objeto. Se o Direito

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Financeiro somente se ocupa da obteno, gesto e aplicao de recursos monetrios, refoge a seu campo de ao o estudo dos bens do domnio pblico, tema que mais convm e se ajusta rea do Direito Administrativo. Nem se recusa, por outro lado, que os bens do domnio pblico possam constituir fontes de receitas, o que necessariamente ocorre quando so vendidos, arrendados ou locados, despontando, ento, como receitas patrimoniais. Mas a considerao bastante diversa, pois, como intuitivo, envolve a destinao de tais bens. RECEITAS DERIVADAS Contrapondo-se originrias, as receitas derivadas, ou de direito pblico, so aquelas embasadas na atividade financeira coercitiva do Estado. Se naquelas a bilateralidade a regra, estas derivam do comando unilateral de vontade do Estado. Fundamentam-nas o jus imperii, o poder impositivo estatal, e chamam-se derivadas porque so obtidas dos particulares, envolvendo o patrimnio alheio e no prprio do Estado. Enquanto as receitas pblicas, em sentido amplo, constituem um captulo do Direito Financeiro, o estudo das receitas derivadas pertence, especificamente, ao campo do Direito Tributrio e so representadas pelos tributos arrecadados pelos entes pblicos.

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Tributos O nomen tributo designa, genericamente, as imposies legais institudas, pelo Estado, para obteno de recursos financeiros. Suas espcies mais representativas so os impostos, as taxas e a contribuio de melhoria. Esta, a diviso tripartida dos tributos, consagrada na legislao ptria. No captulo prximo, iremos tratar, longamente, de cada espcie, analisando a estrutura conceitual de impostos, taxas e contribuio de melhoria. Todavia, para fixao preliminar das diferenas fundamentais, podemos, em frmula prtica, assinalar que os impostos so imposies legais que independem de atuao estatal referida ao obrigado. Assim, qualificamos como imposto toda imposio legal instituda sem qualquer relacionamento com servios prestados aos contribuintes. Diversamente, as taxas so imposies legais que dependem de atuao estatal diretamente referida ao obrigado. A noo supe, necessariamente, uma compensao por servios pblicos prestados ou postos disposio daqueles que se obrigam ao pagamento. V-se, assim, que as taxas tm natureza compensatria, equivalendo a uma contraprestao de servios. Por ltimo, entende-se por contribuio de melhoria a imposio legal que depende de atuao estatal indiretamente referida ao obrigado. Se a taxa a compensao de servios pblicos, o substratum da contribuio de melhoria a obra pblica. S indiretamente a atuao estatal (obra pblica) se relaciona com o obrigado. Diretamente, consulta os interesses da coletividade. OUTRAS ESPCIES TRIBUTRIAS Aliomar Baleeiro inclui, entre as receitas derivadas, as multas fiscais, as reparaes de guerra e as contribuies parafiscais. A incluso das multas fiscais no nos parece acertada, porque no podem ser tidas, rigorosamente, como receitas.

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Giannini, com insupervel mestria e para contrast-las com as receitas, assinala que as multas no se preordenam obteno de receita, e ainda que traduzam uma vantagem econmica ao ente pblico, visam, somente, a infligir um sacrifcio ao transgressor da lei. Por outro lado, as reparaes de guerra - a que se submetem, no trmino dos conflitos, os pases vencidos, em benefcio dos vencedores - tambm no podem ser equiparadas aos tributos, porque impostas a ttulo de indenizao por danos causados. Alm de prevalecer, in casu, a razo do mais forte. Com relao s contribuies parafiscais - rectius, contribuies sociais - embora ostentem natureza tributria, devem ser excludas do quadro das receitas derivadas porque so institudas em benefcio de entes diversos do Estado (paraestatais, semipblicos), que se no confundem com as pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio, Estadosmembros e Municpios). Finalmente, um destaque especial para o emprstimo compulsrio. Participa da natureza do tributo, configurando prestao pecunirio restituvel (v. cap. IX). Se pertence ao gnero tributo deveria ser classificado como receita derivada. No obstante, restituvel, o que significa: aps determinado tempo e sob certas condies, o Estado obrigado a restitulo ao contribuinte que o recolheu compulsoriamente. J vimos que as receitas se particularizam por no serem passveis de restituio. Para contornar tais dificuldades, Aliomar Baleeiro observa que o emprstimo compulsrio tem o carter de receita hbrida: mista de emprstimo (e como tal ingresso) e imposto (receita derivada). RECEITAS ORDINRIAS EXTRAORDINRIAS

As receitas pblicas podem, ainda, ser classificadas sob o aspecto oramentrio. Oramento o ato de previso e autorizao das receitas e despesas anuais do Estado. Sob este aspecto, dividem-se em receitas ordinrias e extraordinrias. Receitas ordinrias so as receitas peridicas, de carter

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constante, que se renovam de ano a ano na pea oramentria. Assim, todos os tributos especificados na pea oramentria constituem receitas ordinrias. Receitas extraordinrias so aquelas inconstantes, espordicas, s vezes excepcionais, e que, por isso, no se renovam de ano a ano na pea oramentria. Como exemplo mais tpico, costuma-se citar o imposto extraordinrio, previsto no art. 76 do Cdigo Tributrio Nacional, e decretado, em circunstncias anormais, nos casos de guerra ou sua iminncia. As receitas patrimoniais devem, tambm, ser consideradas como extraordinrias, sob o aspecto oramentrio. TEORIA
DOS

PREOS

As importncias que o Estado recebe - provenientes da produo de bens ou servios, ou ainda, da alienao de bens pblicos (receitas originrias) - so designadas preos. Para diferenci-los dos tributos basta realar que estes pertencem ao quadro das receitas que derivam da atividade financeira coercitiva do Estado, ditas receitas derivadas. As atividades e os servios prestados pelo Estado que vinculam a formao dos preos so os mais diversificados, entre outros: transporte ferrovirio, rodovirio, areo, distribuio de energia eltrica, gs, rede de telefone etc. O que se observa, em primeira aproximao, que tais servios e atividades traduzem autntica forma de interveno estatal na economia privada, ditada pela supremacia do interesse pblico, e, no raro, pela omisso ou insuficincia da iniciativa privada. De qualquer forma, so servios considerados imprprios do Estado, desempenhados pelo Poder Pblico, porque repugna conscincia poltica e social sua explorao por particulares. CLASSIFICAO DE EINAUDI Luigi Einaudi, o grande financista e estadista italiano, nos legou uma das mais tradicionais formulaes das receitas pblicas. Segundo Einaudi, as receitas passam pela seguinte gradao: a) preo quase-privado; b) preo pblico; c) preo

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poltico; d) contribuio de melhoria; e) imposto. Considera que as receitas se oferecem, inicialmente como um fenmeno econmico (preo quase-privado, preo pblico e poltico transformando-se, gradativamente, em fenmeno financeiro (contribuio de melhoria e imposto). Nesta ordem de idias, medida que fl( distanciamos da noo de preo, mais nos aproximamos do seu contrrio que o tributo. Em apertada sntese, a classificao dos preos sugerida por Einaudi a seguinte: a) preo quase-privado: forma-se no regime de concorrncia com a economia privada. E a importncia que o Estado recebe pela alienao de bens pblicos. No quadro das receita encontra correspondncia com a patrimonial. Onde h preo quase-privado, em regra, h lucro; b) preo pblico: fixado para s cobertura dos servio prestados, a importncia que o Estado recebe em decorrncia de sua atuao no campo econmico. Corresponde, portanto, receita originria empresarial. Costuma-se afirmar que onde h preo pblico no h lucro; c)preo poltico: insuficiente para cobertura das despesas a importncia que o Estado recebe das empresas pblica deficitrias, cujos servios so mantidos em razo de interesse pblico relevante. Caracterstica essencial, portanto, a existncia de prejuzo. Tirante o assinalado aspecto deficitrio, o preo poltico , em tudo, semelhante ao preo pblico, tratando-se, da mesma sorte, de receita empresarial. CLASSIFICAO DE SELIGMAN notvel a semelhana da classificao de Einaudi com aqueloutra engendrada por Seligman. Para Seligman, o estudo da receita pblica o da transformao do preo privado, fenmeno tpico da economia privada, em tributo, fenmeno tpico da economia pblica. Por isso, considera que a receita passa pela seguinte gradao: a) preo quase-privado; b) preo pblico; c) taxa;

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d) contribuio de melhoria; e) imposto. Partindo desta formulao e pondo em confronto, de um lado, a vantagem do particular (interesse particular) e, de outro, o interesse pblico, assinala que no preo quaseprivado s h interesse do particular, inexistindo interesse pblico. Ao revs, em se tratando de imposto, s h interesse pblico, inexistindo interesse particular. A taxa representa o ponto de equilbrio resultante da interpenetrao dos interesses opostos.

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ORAMENTO PBLICO

NOO GERAL IMPORTNCIA

DO

ORAMENTO

No preciso se chamar a ateno para a importncia do oramento na vida poltica e administrativa de um pas como o plano das suas necessidades monetrias, em um determinado perodo de tempo, aprovado e decretado pelo Poder Legislativo como seu rgo de representao popular. Assim, o oramento exerce grande influncia na vida do Estado, pois se for deficiente, ou mal-elaborado, produzir reflexos negativos na tarefa da consecuo de suas finalidades. CONCEITO
DE

ORAMENTO

Aliomar Baleeiro conceitua o oramento, nos pases democrticos, como sendo o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios pblicos e outros fins adotados pela poltica econmica ou geral do pas, assim como a arrecadao das receitas j criadas em lei. Tal conceito deixa claro que o oramento compe-se de duas partes distintas: despesas e receitas. O Poder Legislativo autoriza o plano das despesas que o Estado ter de efetuar no cumprimento de suas finalidades, bem como o percebimento dos recursos necessrios efetivao de tais despesas dentro de um perodo determinado de tempo.

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ORIGEM HISTRICA

DO

ORAMENTO

Fixa-se no art. 12 da Magna Carta, imposta ao Prncipe Joo, conhecido na histria como Joo-sem-Terra, em 1215, na Inglaterra, a origem do oramento. O referido prncipe, como se sabe, notabilizou-se pela arbitrariedade de seu governo, inclusive e especialmente pelas exigncias tributrias violentas e extorsivas, o que provocou a reao dos bares ingleses, impondo-lhe a Magna Carta, documento restritivo de seus poderes reais. O art. 12 do referido documento prescrevia que nenhum tributo podia ser estabelecido sem o prvio consentimento do Conselho dos Comuns do Reino, ou seja, o cidado s estaria obrigado a pagar os tributos se a sua cobrana tivesse sido previamente aprovada e autorizada pelo referido Conselho. Foi esta, sem dvida, a primeira conquista em defesa dos direitos individuais do povo contra os abusos da autoridade pblica e que serviu de ponto de partida para outras medidas. Mas tarde, a Cmara dos Comuns exigiu tambm do Poder Real o direito de conhecer a aplicao dos recursos autorizados, objetivando, assim, o controle e a fiscalizao da aplicao dos dinheiros pblicos. A concepo inicial do oramento, como resultado poltico da crescente reao dos rgos de representao popular contra o excessivo poder tributrio dos soberanos, desenvolveu-se progressivamente na Inglaterra nos sculos XVII e XVIII, e j no sculo XIX havia se propagado na Frana e em outros pases do continente. Assim, o princpio surgido do art. 12 da Magna Carta foi, posteriormente, consagrado na Inglaterra, em 1628, na Petition of Rights e na Declarao de Direitos de 1689, resultante da revoluo de 1688, da qual o Parlamento saiu vencedor de sua luta contra a monarquia. A mesma Declarao considerou ainda como ilegal o fato de o Estado manter, sem o consentimento do Parlamento, um exrcito permanentemente em tempo de paz. Por outro lado, estabeleceu-se tambm a regra de que todos os anos o Parlamento examinaria, discutiria e votaria as despesas militares para o exerccio seguinte. Assim, a partir de 1830, foram igualmente submetidas ao controle do Parlamento as denominadas despesas de servios civis, ou seja, as relativas

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aos honorrios dos juzes, dos embaixadores e de outros membros do servio civil, as referentes s penses concedidas pela Coroa e aos servios de manuteno da Casa Real e do governo civil. Enfim, em seguida, ficaram sob o controle do Parlamento todas as outras despesas pblicas. Na Frana, a Revoluo de 1789 resultou da aceitao pelos Estados Gerais da convocao feita por Lus XVI para a obteno de novos impostos, tendo a Constituinte de 1789 estabelecido o princpio da periodicidade da votao e autorizao pelo Poder Legislativo para a arrecadao dos impostos. Posteriormente, o mesmo princpio foi acolhido pela Constituio de 1791, onde tambm se atribuiu ao mesmo Poder a competncia exclusiva para fixar as despesas pblicas. A origem do oramento deve-se a razes de natureza poltica e no financeira, porque, nos Estados Unidos a mesma exigncia descabida de impostos foi o ponto de partida para a luta que se travou pela sua independncia e que culminou com a Declarao de Direitos, do Congresso de Filadlfia, em 1787. No Brasil, a Constituio de 1824, em seu art. 36, n 1, depois de cometer Cmara dos Deputados a iniciativa privativa das leis sobre impostos, disps, no art. 172, que, anualmente, o Ministro da Fazenda submeteria referida Cmara um balano geral da receita e despesa do Tesouro Nacional do ano antecedente e tambm o oramento geral de todas as despesas pblicas do ano futuro e da importncia de todas as contribuies e recursos pblicos. Tais balanos e oramentos apresentados pelo Ministro da Fazenda se baseavam em oramentos que lhe fossem fornecidos pelos outros Ministrios, referentes s despesas e receitas de suas reparties. Entretanto, face no execuo do disposto no referido art. 172, somente em 14/12/1827 surgiu nossa primeira lei oramentria. ASPECTOS POLTICO, ECONMICO JURDICO ORAMENTO contbil, contm

DO

O oramento, alm do aspecto elementos poltico, econmico e jurdico.

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ASPECTO POLTICO

DO

ORAMENTO

O aspecto poltico reside no fato de funcionar atravs do oramento o jogo de harmonia e interdependncia dos Poderes, especialmente nos regimes presidenciais.3 O Poder Legislativo autoriza recursos e despesas administrao, corporificada no Poder Executivo. Todavia, o Poder Legislativo fica com a capacidade de frear os exageros e excessos que o Poder Executivo possa realizar na efetivao das despesas pblicas ou nas exigncias fiscais. Alm disso, o oramento est vinculado deliberao do Congresso Nacional e sano do Presidente da Repblica, quanto escolha dos meios financeiros e das necessidades pblicas a serem satisfeitas. Por outro lado, o oramento permite ao povo conhecer a aplicao autorizada dos fundos pblicos, assegurando, desta forma, o controle permanente, supremo e definitivo da opinio pblica. Da Gaston Jze lecionar que a publicidade das finanas pblicas juntamente com o debate contraditrio constituem uma vantagem inestimvel e insubstituvel da interveno dos rgos de representao popular na matria oramentria. Ademais, no se esquea que o oramento, depois da Constituio, o ato mais importante da vida de uma nao. ASPECTO ECONMICO DO ORAMENTO O aspecto econmico do oramento revela-se da maior importncia. Assim, o oramento apresenta equilbrio quando, durante sua vigncia, despesas e receitas apresentam somas iguais, dficit quando as despesas excedem s receitas e supervit quando as receitas sobrepujam as despesas. PERODO CLSSICO Os clssicos viam no dficit oramentrio graves perigos para o Estado, eis que o obrigava a recorrer a emprstimos ou emisso de moeda, que poderia lev-lo bancarrota ou inflao. No primeiro caso porque no momento de amortizar os emprstimos teria de aumentar as despesas dos oramentos posteriores, originando um dficit cada vez maior, determinando a assuno de novos emprstimos. Se

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no conseguisse obter novos emprstimos, renunciaria s amortizaes dos emprstimos j feitos, caindo em estado de bancarrota. No segundo caso, os clssicos consideravam como perigosa a inflao, quando o Estado, para fazer face ao desequilbrio oramentrio, via-se na contingncia de emitir papel-moeda, aumentando o meio circulante sem fazer crescer o quantitativo de bens consumveis. Isso acarretaria a depreciao da moeda, a majorao dos preos, e, em conseqncia, elevaria as despesas pblicas e o dficit oramentrio, caso em que o Estado teria de realizar novas emisses produzindo a espiral inflacionria. Os clssicos tambm desaprovavam o supervit oramentrio por consider-lo inconveniente sob os pontos de vista poltico e econmico. Politicamente porque se o oramento apresentasse supervit, isto significaria que os Parlamentos teriam a tendncia de utilizar o supervit na realizao de despesas demaggicas e desnecessrias, que iriam onerar as geraes futuras. Por outro lado, o inconveniente econmico residiria em que as quantias entesouradas seriam subtradas economia, esterilizando uma parte do poder de compra, freando, assim, a economia. Pugnavam, desta maneira, os clssicos pelo equilbrio oramentrio baseados na idia de que o oramento do Estado estava isolado da vida econmica, na qual influiria somente em carter negativo no caso de dficit do oramento. Maurice Duverger ensina que a doutrina clssica exagerava os perigos do dficit oramentrio e as vantagens do equilbrio oramentrio. Isso porque se o Estado recorre a emprstimos e emprega as somas assim obtidas em inverses produtivas, que incrementam a produo geral do pas, ocorrer um acrscimo da renda nacional superior ao aumento da dvida pblica. O seu peso real no aumenta, mas, ao contrrio, se reduz, sendo fcil ao Estado assegurar a amortizao do emprstimo pelo crescimento das receitas tributrias, que resulta naturalmente da elevao da produo e das rendas. Alm disso, o fato de o Estado recorrer emisso, como forma de financiar o dficit oramentrio, por si s no determinar necessariamente o fenmeno da inflao. Por outro lado, a inflao tambm no apresenta perigo to grave

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porque, efetuando-se inverses produtivas, haver um aumento da produo de bens de consumo de forma tal que se compense o crescimento do meio circulante, no aumentando os preos. PERODO MODERNO Desta forma, os financistas modernos entendem que o equilbrio oramentrio est propriamente ligado vida econmica do pas e, em face dos problemas do mundo moderno, no tem muita importncia a prevalncia das despesas sobre as receitas em um determinado perodo de tempo. Assim, o que importa mais o equilbrio econmico em geral, pois pode, inclusive, acontecer de o Estado ter um equilbrio oramentrio, mas apresentar um desequilbrio em seu balano de pagamento porque as importaes superam as exportaes. Neste caso deve-se aumentar as despesas, ainda que haja dficit, e no se procurar manter o equilbrio oramentrio contbil. Deve-se registrar que at a Primeira Grande Guerra Mundial no era comum os oramentos apresentarem dficits, mas, posteriormente, com a guerra, o equilbrio oramentrio tornou-se impossvel por longo tempo, apesar dos esforos de alguns pases, como a Inglaterra, em alcanlo, enquanto, outros, como a Frana, diante da facilidade para obter novas formas de financiamento, prolongavam e agravavam o desequilbrio oramentrio. O desequilbrio oramentrio agravou-se com a crise econmica de 1929, pois a queda dos preos, aliada diminuio da produo e ao crescimento do desemprego, fez diminuir em muito a receita, enquanto a despesa aumentava em razo de o Estado ter de intervir nos domnios econmico e social para poder satisfazer as novas necessidades pblicas. Por outro lado, todos os esforos para a obteno do equilbrio oramentrio acabaram por esbarrar na luta objetivando o rearmamento dos Estados e na deflagrao da Segunda Grande Guerra. Finalmente, como muito bem observa Hugh Dalton, a nova maneira de encarar a poltica oramentria deve-se mais a Keynes que a qualquer outro autor, da a justia de se falar na denominada revoluo keynesiana. Esta defendia a

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tese que a Inglaterra devia realizar uma grande despesa de emprstimo para desenvolvimento, insistindo em um desequilbrio oramentrio imediato, para ser equilibrado posteriormente com a melhoria da situao financeira. Todavia, Ricardo Lobo Torres revela que nos ltimos anos, como conseqncia do excessivo endividamento dos Estados, volta-se a recomendar o equilbrio oramentrio, como ponto de partida para o equilbrio econmico. NATUREZA JURDICA DO ORAMENTO DIVERGNCIAS DOUTRINRIAS Discute-se, na doutrina sobre a natureza jurdica do oramento, prevalecendo a respeito quatro entendimentos distintos. A primeira corrente, nascida do pensamento do jurista e economista alemo Hoennel, entende que o oramento sempre uma lei porque emana de um rgo que eminentemente legiferante, o Poder Legislativo. Tem, assim, o oramento todo o aspecto formal e externo de uma lei, embora de vigncia determinada, geralmente de um ano, exaurindo-se pelo simples decurso do prazo, sem necessidade de revogao expressa. E elaborado como as outras leis, ou seja, mediante a apresentao de um projeto, que discutido, sofre emendas, pareceres de comisso e vai aprovao final, sano e publicao. Hoennel entende que tudo aquilo que revestido sob a forma de lei constitui um preceito jurdico, pois a forma de lei traz em si mesma o contedo jurdico, tendo esta forma o poder de transformar em preceito jurdico tudo aquilo que ela reveste. Esta idia encontrou resistncia na prpria Alemanha, principalmente por parte de Laband, que a respeito diz o seguinte: verdade que a forma de lei no poderia fazer do oramento uma lei, tomando esta palavra em seu sentido material, porque a utilizao desta forma em nada altera o contedo do oramento e no supre a ausncia do preceito jurdico: porm, no obstante, disso no se infere que o emprego da forma legislativa carea em absoluto de efeito jurdico. Da que uma segunda corrente doutrinria adotou o

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critrio de classificar as leis de acordo com seu contedo jurdico e no segundo o rgo de onde emanam. Assim, entende que o oramento apresenta extrinsecamente a forma de uma lei, mas seu contedo de mero ato administrativo. Entretanto, Mayer entende que se deve empregar a expresso operao administrativa, pois quando se fala, no caso, em ato administrativo, no se pretende referir-se a este em seu sentido tcnico, mas para dar a entender que a lei do oramento no constitui uma regra de direito. A terceira corrente, liderada por Lon Duguit, considera o oramento, em algumas de suas partes como um simples ato administrativo. Assim deve ser considerado na parte em que trata das despesas, por conter meras autorizaes concedidas pelo Poder Legislativo ao Poder Executivo, para que este as efetue. Da mesma forma na parte em que cuida das receitas denominadas originrias, isto , as que se originam de propriedades pertencentes ao Estado, que as explora com o fim de lucro. Mas o oramento deve ser considerado lei na parte em que autoriza a cobrana e a arrecadao dos tributos, porque e com esta autorizao que se torna compulsrio o seu pagamento pelos contribuintes. A quarta corrente, na qual se destaca Gaston Jze, defende a tese que o oramento em nenhuma de suas partes pode ser entendido como uma lei, considerada em sua substncia, embora tenha o aspecto formal e a aparncia de lei, pois seu texto desdobra-se em artigos, em pargrafos e em incisos. No lei, no pelo fato de ter vigncia por um perodo determinado, pois isto no lhe tira o carter de lei, eis que existem leis de vigncia transitria, mas sim em razo de sua substncia. Assim, Jze concorda com Duguit em no considerar como lei as partes do oramento pertinentes s autorizaes para efetivao de despesas e para a arrecadao das receitas originrias. Entretanto, dele diverge porque tambm no entende como lei a parte relativa autorizao para cobrana e arrecadao dos tributos, por se tratar, no caso, de mero ato-condio. Jze defende tal ponto de vista porque o tributo institudo anteriormente ao oramento atravs de uma lei especfica, mas a obrigatoriedade para o contribuinte pagar o tributo fica dependendo do implemento de uma condio, correspondente a uma autorizao anual dada atravs do

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oramento para a cobrana e arrecadao dos tributos. Esta obrigatoriedade j existe com o surgimento da lei que cria o tributo, mas s com o implemento da condio, pertinente autorizao anual dada atravs do oramento que o tributo se torna devido pelo contribuinte. Como se observa, a tese de Jze calcada no princpio da anualidade tributria, pelo que somente pode ser considerada nos sistemas jurdicos positivos que adotam o referido princpio. DIREITO
VIGENTE BRASILEIRO.

LEI

FORMAL

NO

SISTEMA

CONSTITUCIONAL

Entre os nossos juristas pontificava o entendimento de Aliomar Baleeiro a respeito da natureza jurdica do oramento luz da Constituio de 1967. Assim, considerando que o art. 150, 29, da referida Constituio, consagrava o princpio da anualidade tributria, exigindo prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, Baleeiro entendia que o oramento era um verdadeiro ato-condio. Todavia, o princpio da anualidade tributria no foi consagrado na Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, substitudo que foi pelo princpio da anterioridade da lei fiscal (art. 153, 29). Esse ltimo princpio foi mantido pela Constituio atual (art. 150, III, b), que, portanto, no mais exige a prvia autorizao oramentria para a cobrana de tributos, mas sim que a lei tributria que institua ou maj ore o tributo tenha sido publicada em ano anterior ao do incio do exerccio financeiro onde vai ocorrer a cobrana. Assim, o oramento no pode mais ser considerado como atocondio. Por outro lado, o art. 165, 82, da Constituio em vigor, probe a insero no oramento de dispositivo estranho fixao da despesa e previso da receita. Dessa forma, parece-nos claro que o oramento deve ser considerado no novo texto constitucional como lei formal. , portanto, ato jurdico, pois tem o claro objetivo de limitar o oramento sua funo formal de ato governamental, cujo propsito autorizar as despesas a serem realizadas no ano seguinte e calcular os recursos provveis com que tais gastos podero ser realizados, mas no cria direitos subjetivos. Ademais, o oramento, por no ser lei em sentido material, no cria os tributos, mas apenas os calcula, sendo

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os tributos institudos por outras leis totalmente distintas da lei do oramento. Alm disso, as chamadas despesas variveis no criam para o Estado a obrigao de efetiv-las, por no conferirem direito subjetivo s pessoas que iriam ser beneficiadas com sua realizao. Resumindo, entendemos que o oramento lei formal, que por ser disciplinada pela Constituio em seo diferente daquela prpria das leis, deve tambm ser considerada lei especial, mas seu contedo de mero ato de administrao. Isso porque fixa as despesas pblicas e prev as receitas pblicas, no podendo versar sobre outra matria que no seja a oramentria. PRINCPIOS DIREITO ORAMENTRIO

DE

O oramento deve atender a determinados princpios, que objetivam proporcionar uma maior facilidade no controle de sua execuo, sendo considerados fundamentais os a seguir enunciados: a) unidade; b) universalidade; c) anualidade; d) proibio de estorno; e) no-vinculao de receita pblica; f) exclusividade de matria oramentria. PRINCPIO
DA

UNIDADE

A concepo tradicional do princpio da unidade significava que todas as despesas e receitas do Estado deviam estar reunidas em um s documento, permitindo a sua apreciao em conjunto. Isso visava a facilitar o seu controle e o real conhecimento da situao financeira do Estado, j que, com a adoo deste princpio, evitar-se-iam as dissimulaes econmicas e as manobras visando ocultao de despesas em contas especiais. A Constituio de 1988 deu uma concepo mais moderna ao princpio da unidade, ao dispor, no 52, do art. 165, que a lei oramentria compreende: a) o oramento fiscal; b) o oramento de investimento; c) o oramento da

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seguridade social. Assim, no se pode mais dizer que o referido princpio implica na existncia de um documento nico, mas sim que os diversos oramentos sejam harmnicos entre si. O oramento fiscal refere-se aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades de administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico. O oramento de investimento diz respeito s empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Por sua vez, o oramento da seguridade social abrange todas as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico. O art. 195 da CF estabelece os seguintes meios de financiamento da seguridade social: a) recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; b) contribuies sociais dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o faturamento e o lucro; dos trabalhadores e sobre a receita de concursos de prognsticos. CRDITOS ORAMENTRIOS E ADICIONAIS Crdito oramentrio a dotao includa no oramento para atender s despesas do Estado. Inexistindo ou revelando-se insuficiente o crdito oramentrio, o Poder Legislativo pode autorizar os crditos adicionais. Os crditos extra-oramentrios ou adicionais so considerados exceo ao princpio clssico da unidade, porque contm autorizao do Poder Legislativo para efetivao de despesas no previstas ou insuficientemente prevista na lei oramentria anual. A Constituio a eles se refere no art. 167, inciso V, e seus 2 e 3, e a sua regulamentao encontra-se nos arts. 40 e 46 da Lei n 4.320, de 1964 e no art. 72 do Decreto-lei n 200, de 1967. Tais crditos correspondem autorizao de despesas no-computadas ou insuficientemente dotadas na lei oramentria e obedecem seguinte classificao: a) suplementares so os destinados a reforo de dotao oramentria que se mostrou insuficiente para atender s despesas exigidas pelo interesse da Administrao, e no

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podem exceder quantia fixada como limite pela lei oramentria, quando esta o estabelece (CF, arts. 167, V, e 165, 8); b) especiais so os destinados s despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica, e visam a satisfazer necessidades novas, surgidas no decorrer do exerccio financeiro (CF, art. 167, V); c) extraordinrios so os destinados a atender despesas urgentes e imprevisveis, como em caso de guerra, subverso interna ou calamidade pblica (CF, art. 168, 3). Ressalte-se que os crditos extraordinrios podem ser autorizados por medida provisria em razo de remisso feita pelo 3 do art. 167 ao art. 62 da Constituio. Trata-se de exceo ao princpio pelo qual somente a lei formal pode aprovar os oramentos e os crditos adicionais. Os crditos suplementares e especiais dependem de prvia autorizao legislativa e da indicao da existncia de recursos disponveis para atender s despesas (art. 167, V da CF), e a sua abertura se d por decreto do Poder Executivo. A autorizao para abertura dos crditos suplementares pode vir embutida na prpria lei oramentria (CF, art. 165, 8, e Lei n 4.320, art. 72, I) Neste caso, o Executivo independer de uma lei especial autorizativa, ficando, no entanto, obrigado a respeitar o limite estabelecido pela lei oramentria para a abertura dos mencionados crditos. A abertura dos crditos extraordinrios, dadas as caractersticas especialssimas das razes que a determinam, independe da prvia autorizao legislativa e prescinde da existncia de recursos disponveis para atender s despesas. Entretanto, o Executivo deve, aps sua abertura, deles dar imediato conhecimento ao Poder Legislativo, para que este possa julgar o ato do Executivo, evitando-se, assim, a ocorrncia de abusos. Acentue-se, ainda, que os crditos adicionais s devem vigorar no exerccio financeiro em que foram abertos, permitindo, no entanto, o 2 do art. 167 da CF que os crditos especiais e extraordinrios, cujo ato de autorizao for promulgado nos ltimos quatro meses do mencionado exerccio, e desde que reabertos nos limites de seus saldos, possam vigorar at o trmino do exerccio financeiro subseqente, sendo incorporados ao oramento deste ltimo.

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PRINCPIO

DA

UNIVERSALIDADE

Entende-se pelo princpio da universalidade que na lei oramentria devem ser includas, por seus valores brutos, todas as despesas e receitas da Unio, inclusive as relativas aos seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e indireta, bem como fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (CF, art. 165, 5 e Lei n 4.320/64, art. 6). Tal princpio visa, assim, a proporcionar maior clareza ao oramento, facilitando a sua compreenso e possibilitando que retrate fielmente as finanas do estado. Como se pode ver, so bem distintos os princpios da unidade e universalidade oramentria. O primeiro, em sua concepo atual, determina uma integrao entre os diversos oramentos, compreendendo as despesas e receitas de todos os Poderes, rgos e fundos. Pelo segundo deve constar do oramento o produto bruto das despesas e receitas, sem compensaes ou dedues. PRINCPIO
DA

ANUALIDADE

Resulta do princpio da anualidade que o oramento deve ser elaborado para um perodo determinado, que, na maioria dos Estados, corresponde ao prazo de um ano. Este prazo no fixado arbitrariamente porque representa uma unidade de tempo natural e corresponde a uma medida normal das previses humanas. A vigncia peridica do oramento fundamenta-se principalmente nas seguintes razes: a) a previso oramentria no pode ter uma existncia ilimitada, sob pena de ficar fora do alcance da capacidade humana; b) sendo peridico o oramento, h um maior controle quanto sua execuo; c) o contribuinte est mais protegido, eis que, periodicamente, se pode fazer uma reviso da carga tributria e adapt-la s necessidades do Estado, que, como se sabe, variam no tempo e no espao. O art. 165, 9, I, da CF, reza que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro. O art. 34

53

da Lei n 4.320/64 dispe que o exerccio financeiro coincidir com o ano civil. A Lei n 4.320, em seu art. 2, prescreve expressamente que a lei do oramento obedecer aos princpios da unidade, universalidade e anualidade, verdadeiros cnones das finanas clssicas. Atente-se que o princpio da anualidade oramentria no se confunde com o princpio da anualidade tributria. Esse significava que o tributo s poderia ser cobrado em um exerccio se houvesse prvia autorizao oramentria, e deixou de existir no nosso direito a partir da Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967. Foi substitudo pelo princpio da anterioridade da lei fiscal (CF, art. 150, III, b), que veda a cobrana de tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou. Assim, no mais se exige a prvia autorizao oramentria. PRINCPIO
DA

PROIBIO

DE

ESTORNO

DE

VERBAS

O princpio da proibio de estorno de verbas est contido no inciso VI do art. 167 da CF, quando veda a transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa. O estorno de verbas, que era admitido anteriormente Constituio de 1934, consistia no recurso utilizado pela Administrao para fazer face carncia ou insuficincia de verbas, mediante a transferncia das sobras de determinadas verbas para suprir as dotaes esgotadas ou insuficientes. A Constituio de 1937 (art. 69, 2) conferiu ao Presidente da Repblica poderes para autorizar o estorno de verbas, mas somente quanto a servios da mesma espcie. Atualmente, repita-se, vedada a utilizao de tal processo, eis que o Poder Executivo, no caso de estouro ou insuficincia de verbas, pode recorrer ao crdito suplementar, depois de previamente autorizado pelo Poder Legislativo e desde que preencha os requisitos estabelecidos pela Lei n 4.320 sobre a matria.

54

PRINCPIO

DA

NO-AFETAO

DA

RECEITA

O princpio da no-afetao da receita est expressamente consagrado no inciso IV do art. 167 da CF quando veda a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinao de recursos para manuteno e desenvolvimento do ensino, como determinado pelo art. 212, a prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao de receita, previstas no art. 165, 8, e bem assim a prestao de garantia ou contragarantia Unio e para pagamento de dbitos para com esta ( 4 do art. 167, que foi inserido pela EC n 3/93). Registre-se que a referida vedao constitucional prende-se apenas aos impostos, permitida, portanto, a vinculao quanto s demais espcies de tributo. PRINCPIO
DA

EXCLUSIVIDADE

DA

MATRIA ORAMENTRIA

Outro princpio a ser acatado pelo oramento o da exclusividade da matria oramentria, pelo qual s pode constar do oramento matria pertinente fixao da despesa e previso da receita, conforme determina o art. 165, 8 da CF. Esto assim vedadas as denominadas caudas oramentrias, que consistiam em medidas geralmente de carter poltico-demaggico que eram introduzidas no oramento sem que se relacionassem com a matria oramentria. No h dvida que, adotando o princpio acima referido (oramento s contm oramento), a Constituio limitou a competncia do Congresso Nacional no exame, discusso e deliberao da matria oramentria. Entretanto, o 8 do art. 165 da CF excetuou do mencionado princpio as seguintes medidas: a) autorizao para abertura de crditos suplementares; b) operaes de crdito, ainda que por antecipao da receita, nos termos da lei. Os crditos suplementares, como visto antes, so os que se destinam a suprir dotaes oramentrias insuficientes. Tal ocorre por ato do Poder Legislativo, autorizando o

55

Executivo a abrir, por decreto, os necessrios crditos, respeitado o limite que porventura for estabelecido pela lei, oramentria ou especial, e condicionado existncia de fundos disponveis para fazer despesa pretendida. Justificase a exceo feita pelo dispositivo constitucional porque a autorizao para abertura dos crditos suplementares , em verdade, matria oramentria. As operaes de crdito por antecipao de receita visam a cobrir um eventual dficit de caixa. Isso geralmente ocorre no incio do exerccio financeiro, quando as receitas tributrias arrecadadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais. Da o Executivo ficar autorizado a efetuar as operaes de crdito necessrias, como obteno de emprstimos, a ttulo de antecipao da receita oramentria, para poder prover as referidas despesas. Assim, tal autorizao relaciona-se, na realidade, com a matria oramentria. Jos Afonso da Silva esclarece que tais operaes de crdito por antecipao da receita somente deixaro de acontecer quando se fizer a denominada consolidao oramentria, qual seja, a unificao, numa caixa nica do Tesouro, das receitas pblicas de todos os poderes, autarquias, empresas pblicas e rgos autnomos. Deste modo, por-se- fim a essa situao esdrxula de ter o Tesouro de realizar as referidas operaes para suprir sua caixa, enquanto as caixas especiais de outros rgos, empresas e autarquias, apresentam disponibilidade de recursos que poderiam ser utilizadas para fazer face quele dficit eventual. de se aduzir ainda que a lei oramentria poder conter autorizao ao Executivo para realizar, em qualquer ms do exerccio financeiro, operaes de crdito por antecipao da receita, para atender insuficincia de caixa, dispensando-se, assim, autorizao por lei especfica. Registre-se tambm que a Constituio vigente silenciou quanto ao modo pelo qual se deve cobrir o dficit oramentrio, se existente, embora, em seu art. 48, XIV, d ao Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, atribuio para dispor sobre moeda e seus limites de emisso. Tal omisso no ocorreu nas Constituies de 1967 (art. 63, II) e de 1946 (art. 73, II), que excetuaram do

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princpio da exclusividade da matria oramentria o modo pelo qual se cobriria o mencionado dficit oramentrio. PRINCPIO
DA

RESERVA

DA

LEI

Outro princpio que deve ser apontado o da reserva da lei, pelo qual os oramentos e os crditos adicionais s podem ser aprovados por lei formal. Entretanto, a Constituio atual (art. 167, 3) excetua do referido princpio os crditos extraordinrios, que podem ser autorizados atravs de medida provisria (art. 62) em razo da urgncia que se revestem. Anote-se ainda que o art. 165, 9 da CF, exige lei complementar para: a) dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; b) estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e indireta, bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos. Outras Vedaes Oramentria Constitucionais Em Matria

Alm dos princpios antes mencionados, a Constituio (art. 167) prescreve ainda as seguintes vedaes: a) o incio de programas ou projetos no includos na lei oramentria anual; b) a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que excedam os crditos oramentrios ou adicionais; c) a realizao de operaes de crdito que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; d) a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos correspondentes; e) a concesso ou utilizao de crditos ilimitados; f) a utilizao, sem autorizao legislativa especfica, de recursos dos oramentos fiscal e de seguridade social para suprir necessidades ou cobrir dficit de empresas, fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5; g) a instituio de fundos de qualquer natureza, sem prvia autorizao legislativa.

57

EVOLUO

DA

CONCEPO

DE

ORAMENTO
NA

A CONCEPO CLSSICA

DE

ORAMENTO

CONSTITUIO

DE

1946

A Constituio de 1946 adotou a concepo clssica de oramento como um ato de previso e autorizao das receitas e despesas pblicas, que objetivava exclusivamente permitir aos rgos de representao popular o controle das atividades do Poder Executivo. Assim, o oramento era encarado como um mero documento financeiro. Os elementos que definiam o oramento clssico eram o seu carter financeiro e os princpios de equilbrio oramentrio e de anualidade. Alm desses princpios, existiam ainda os da unidade, universalidade e no-afetao das receitas, embora relacionados no com a concepo do oramento mas com as suas forma e contedo. A IMPORTNCIA DA LEI POSTERIORES
NA

4.320,

DE

1964

AS

CONSTITUIES

A Lei n 4.320, de 17-03-64, apesar de ter mantido a concepo clssica do oramento, assimilou tambm as novas tcnicas oramentrias. Ademais, inovou tambm na classificao das contas pblicas ao efetiv-La com base em atributos econmicos, pelo que estabeleceu a diviso das receitas pblicas em correntes e de capital. Alm disso, em seu art. 47, prescreve que, promulgada a lei oramentria e respeitando os limites nela fixados, o Poder Executivo deve aprovar um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade oramentria fica autorizada a utilizar, obedecidos os seguintes objetivos na fixao das mencionadas cotas (art. 48): a) assegurar s unidades oramentrias, em tempo til, a soma de recursos necessrios e suficientes melhor execuo do seu programa de trabalho; b) manter, durante o exerccio, na medida do possvel, o equilbrio entre a receita arrecadada e a despesa realizada, de modo a reduzir ao mnimo as eventuais insuficincias de tesouraria. Ressalte-se que as mencionadas cotas trimestrais

58

podem ser alteradas durante o exerccio, observados o limite de dotao e o comportamento da execuo oramentria, conforme dispe o art. 50. Assim, com a elaborao do aludido quadro de cotas trimestrais, ser melhor o aproveitamento da aplicao do dinheiro, uma vez que o perodo administrativo fica dividido em quatro etapas. Por outro lado, coube Lei n 4.320 instituir o denominado oramento-programa, embora s posteriormente, atravs do Decreto-lei n 200, de 25-02-67, viessem a ser fixadas regras tomando mais exeqvel a sua adoo. O oramento-programa corresponde ao performance budget dos Estados Unidos e consiste em um oramento funcional, isto , baseado nas funes, atividades e projetos , ou seja, um plano de trabalho expresso pelo conjunto de aes a serem desenvolvidas (programa) e pela especificao dos recursos necessrios sua execuo (oramento). O oramento-programa est disciplinado basicamente no ttulo III do Decreto-lei n 200 e, nos termos de seu art. 16, deve ser elaborado anualmente, bem como pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizada no exerccio seguinte que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual. Na sua elaborao sero considerados, alm dos recursos consignados no Oramento da Unio, os recursos extra-oramentrios vinculados execuo do programa do Governo. Ademais, toda a atividade dever ajustar-se programao governamental e ao oramento-programa, e os compromissos financeiros s podero ser assumidos em consonncia com a programao financeira do desembolso. Verifica-se, assim, que a funo do oramento-programa acompanha necessariamente a funo de planejamento, sendo, portanto, um verdadeiro instrumento de direo da ao administrativa do Governo, visando a atingir o desenvolvimento econmico-social do pas. Assim, o oramento-programa traduz as realizaes do Governo. Entretanto, a importncia da Lei n 4.320 decorre tambm de outras regras que estabeleceu, como, por exemplo, a do art. 23, que versa sobre as previses plurianuais. O referido dispositivo determina que as receitas e

59

despesas de capital sero objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicao de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mnimo, um trinio. Dispe mais o seu pargrafo nico que o citado Quadro deve ser anualmente reajustado, acrescentando-lhe as previses de mais um ano, de modo a assegurar a projeo contnua dos perodos. Da ter a Constituio de 1967, em seu art. 63, pargrafo nico, prescrito que as despesas de capital obedecero ainda a oramentos plurianuais de investimento, na forma prevista em lei complementar. A Emenda n 1, de 1969, Carta de 1967, em seu art. 60, pargrafo nico, manteve a referida regra do pargrafo nico do art. 63 do texto constitucional anterior. Por outro lado, dedicou aos Oramentos Plurianuais de Investimento o art. 65 e seus pargrafos. O ORAMENTO
NA

CONSTITUIO

DE

1988

A Constituio atual, em seu art. 165, ao versar sobre o planejamento oramentrio, determina que leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: a) o plano plurianual b) as diretrizes oramentrias; c) os oramentos anuais. O plano plurianual deve contes, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada (art. 165, 1). O art. 165, 9, reserva lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Por sua vez, o art. 165, 7, determina a compatibilizao do oramento fiscal e do oramento de investimento das empresas estatais com o plano plurianual. Ademais, nos termos do 4 do art. 165, os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituio devem ser elaborados tambm em consonncia com o mencionado plano plurianual. A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a

60

poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento (art. 165, 2, da CF). Sabe-se que uma das caractersticas das finanas pblicas modernas consiste na dependncia do oramento em relao economia. Por outro lado, no se desconhece que o Estado moderno se encontra diante de tarefas cuja execuo se estende por vrios anos, embora o seu custo global deva ser previsto, avaliado e decidido em bloco antes de sua realizao. Da a Constituio atual, em seu art. 167, 1, dispor que nenhum investimento, cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro, poder ser iniciado sem prvia incluso no oramento plurianual de investimento, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. Jos Afonso da Silva assim explica a concepo moderna do oramento: Modernamente, com a aplicao da interveno estatal na ordem econmica e social, o oramento passou a ter novas funes, passou a ser um instrumento de programao econmica, de programao da ao governamental, em consonncia com a economia global da comunidade a que se refere. Visa a influir na economia global do pas. um instrumento de poltica fiscal, quando procura criar condies para o desenvolvimento nacional, estadual ou municipal, conforme se trate de oramento federal, estadual ou municipal. Exatamente porque o oramento tem hoje essa funo primordial - realizar um programa de governo - que os oramentos pblicos, no Brasil, devem seguir orientao uniforme em todas as esferas governamentais, para que se possa, em cada exerccio financeiro, verificar numa consolidao dos resultados oramentrios qual a contribuio que eles trouxeram para o desenvolvimento do pas. ELABORAO DOS PROJETOS ORAMENTRIOS NO CONGRESSO NACIONAL INICIATIVA
DO

E SUA

TRAMITAO

PRESIDENTE

DA

REPBLICA

61

A lei oramentria tem sua origem na proposta oramentria, cuja elaborao cabe ao Poder Executivo porque quem administra, conhecendo, portanto, melhor as suas necessidades. Por outro lado, ningum melhor que o Poder Executivo para dizer onde se deve buscar os recursos de que carece, e, alm do mais, tem sua disposio os funcionrios que lhe podem fornecer os dados corretos referentes situao financeira do pas. A competncia do Poder Executivo para elaborao da proposta oramentria est consagrada universalmente, no tendo vingado as experincias feitas nos Estados Unidos e na Frana no sentido de atribu-la ao Poder Legislativo. Todavia, h quem defenda esta ltima orientao sob o fundamento de preservar a plena competncia do Congresso Nacional na parte mais necessria aos reclamos da coletividade e porque os representantes do povo so os que mais conhecem as necessidades da comunidade social. Entretanto, parece-nos mais correta a atribuio de tal iniciativa ao Poder Executivo, conforme, alis, determina o art. 165 da Constituio Federal, em consonncia com o art. 84, XXIII.

62

NA AUSNCIA DE LEI 2, DO ADCT

COMPLEMENTAR PREVALECEM AS NORMAS DO ART.

35,

A Constituio de 1988, no inciso Ido 9 do art. 165, estabelece que cabe lei complementar dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Enquanto no for aprovada a referida lei complementar, devem ser obedecidas as seguintes normas do 2 do art. 35, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, aplicvel no caso em tela: a) o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro da mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; b) o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; c) o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. HIPTESE
DE

PRORROGAO

DO

ORAMENTO ANTERIOR

A Constituio de 1969 dispunha, no art. 66, que o projeto de lei oramentria anual devia ser enviado pelo Presidente da Repblica, ao Congresso Nacional, at quatro meses antes do incio do exerccio financeiro seguinte. E se, at trinta dias antes do encerramento do exerccio financeiro, o Poder Legislativo no o devolvesse para sano, seria promulgado como lei. A Constituio atual silencia quanto hiptese de o Poder Legislativo no devolver o projeto de lei oramentria anual no prazo referido no inciso III do art. 35 antes citado, por no t-lo votado at o incio do exerccio financeiro seguinte. Todavia, a Lei n 7.800, de 10-7-89 (Lei de Diretrizes Oramentrias), em seu art. 5, determina a prorrogao do oramento anterior, na razo de 1/12 das dotaes, at que o novo venha a ser publicado.

63

APRECIAO

EM

CONJUNTO

PELAS

DUAS CASAS

DO

CONGRESSO NACIONAL

Dispondo da mesma forma que a Constituio anterior, o art. 166 da CF de 1988 prescreve que os projetos oramentrios devem ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum, e lgico que a votao deve ser em conjunto. COMPETNCIA
DA

COMISSO MISTA

Dispe o 1 do art. 166 da Constituio de 1988 que o Congresso Nacional dever constituir uma Comisso Mista de Senadores e Deputados, de natureza permanente, para examinar e emitir parecer sobre os projetos oramentrios. Prescreve o 2 do mesmo dispositivo legal que qualquer emenda deve ser apresentada na mencionada Comisso, que emitir parecer, para ser apreciada, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional. A Constituio anterior (art. 66, 3) considerava conclusivo e final o parecer da referida Comisso, somente admitindo a votao em plenrio de emenda aprovada ou rejeitada na Comisso, em havendo requerimento assinado por um tero dos membros da Cmara dos Deputados e mais um tero de membros do Senado. Pela Constituio atual, como se disse anteriormente, cabe Comisso Mista apenas dar parecer sobre a emenda, pois a apreciao caber ao Plenrio das duas Casas do Congresso. COMPETNCIA LIMITADA
PARA A

APRESENTAO

DE

EMENDAS

No que concerne apresentao de emendas ao projeto de lei oramentria anual, parece-nos que o sistema da Constituio anterior restringia em demasia a funo do Poder Legislativo. Tanto que Jos Afonso da Silva, comentando o art. 65, 1, da referida Constituio, afirma: no podero ser transpostas, mediante emendas, verbas de um programa para outro. Como os programas so feitos por funo de governo, isso quer dizer que no poder, por meio de emendas, suprimir-se, por exemplo, parte da dotao consignada para a compra,

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digamos, de um caminho ou para a realizao de obras pblicas (estradas, pontes, etc.), a fim de ser destinada ao programa de bem-estar social, pois, ento, estar-se-ia modificando as dotaes prprias de um rgo, como de programas, como alterando a natureza e o objetivo da despesa. Desta forma, era muito pequena a possibilidade de emendas ao projeto de lei oramentria, como se poder ver de outro trecho do trabalho do ilustre Professor da Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais, a saber: Poder-se-, dentro do mesmo programa, realmente, emend-lo, mudando verba de um item para outro dentro do mesmo elemento da despesa (pessoal, material de consumo, transferncias correntes; obras pblicas, material permanente, equipamentos e instalaes, etc.). No ser legtima a sugesto de emenda que transponha verba do elemento pessoal para o elemento material de consumo, ou vice-versa, nem de obras pblicas para material permanente, ou vice-versa. Mas, dentro do elemento material permanente podero ser feitas transposies, por exemplo, visando evitar a compra de uma mesa, para destinar a verba prevista compra de livros ou estantes; mas isso no fcil, porque as propostas oramentrias no descem a tais mincias. O Prof. Theotnio Monteiro de Barros Filho, quando em palestra realizada no Instituto Brasileiro de Direito Financeiro, mostrou o acerto de se estabelecer uma limitao competncia do Congresso Nacional em matria oramentria, pelas seguintes razes: E se me pedissem uma opinio a respeito da escolha feita pelo nosso legislador constituinte eu responderia que estou de acordo com a mesma, porque se visa, com o regime de competncia limitada, restrio de demagogia atravs do plano oramentrio. avultada a possibilidade de que o legislador, levado pelo desejo de conquista de popularidade, pelo desejo de vitria num pleito ou por outros motivos igualmente inferiores e subalternos, apresente proposta oramentria emendas que so contra o interesse nacional, embora sejam a favor do interesse demaggico de determinadas

65

pessoas ou de determinados grupos ou regies. O regime de competncia limitada do Congresso se no elimina completamente essa possibilidade, pelo menos a atenua grandemente e evita, em boa parte, os males que da podem decorrer. A Constituio em vigor manteve a competncia limitada do Poder Legislativo quanto apresentao de emendas ao projeto de lei oramentria anual, embora a rigidez seja menor que o sistema da Constituio anterior. Assim, o 3 do art. 166 s admite a aprovao de emendas ao projeto de lei do oramento anual, desde que as mesmas atendam, de forma cumulativa, aos seguintes requisitos: a) sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias; b) indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre dotaes para pessoal e seus encargos, servios da dvida e transferncia tributrias constitucionais para Estados e Municpios e Distrito Federal; c) sejam relacionadas com a correo de erros ou omisses ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Por outro lado, nos termos do 4 do art. 166, as emendas ao projeto de leis de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. Em se tratando de emendas ao projeto de lei ao plano plurianual, aplica-se a regra do inciso I do art. 63, que admite aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4. Por sua vez, o 7 do art. 166 manda aplicar aos projetos oramentrios referidos no artigo, no que no contrariar o disposto na Seo II, as demais normas relativas ao processo legislativo (arts. 63 a 68). Finalmente, o 8 do mesmo art. 166 prescreve que os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes, podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Verifica-se que o referido dispositivo admite expressamente a possibilidade de rejeio do projeto de lei oramentria, o que fortalece o Poder

66

Legislativo, e d a soluo para o problema, em ocorrendo a hiptese. EXECUO

DO

ORAMENTO

Publicada a lei oramentria, os rgos pblicos competentes devero tomar imediatamente as medidas iniciais pertinentes sua execuo, especialmente quanto denominada programao, conforme preceituam o art. 70 do Decreto-lei n 200, de 25-02-67, e os arts. 47 a 50 da Lei n 4.320. FASES
DA

EXECUO

O processo da despesa pblica obedece a quatro fases, que so as seguintes: 1. Empenho o ato proveniente de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de pagamento pendente de implemento de condio, no podendo haver realizao de despesas sem prvio empenho. Assim, o empenho uma medida preliminar, correspondente deduo em uma determinada dotao oramentria da parcela relativa ao pagamento de uma conta, e no pode exceder o limite do crdito concedido no oramento. Para cada empenho que for efetuado deve ser extrado, salvo as excees previstas em lei, um documento denominado nota de empenho, que dever conter os seguintes requisitos: nome do credor, especificao e importncia da despesa e a deduo da verba correspondente. 2. Liquidao da despesa a verificao do direito adquirido pelo credor mediante o exame dos documentos e ttulos comprobatrios do respectivo crdito, para que se apure o que se paga, por que se paga, quanto se paga e a quem se paga. Deveria esta fase do processo da despesa pblica ter outra denominao para no se confundir com o pagamento, que, na realidade, o ato que liquida a despesa. 3. Ordenao o despacho da autoridade competente que, aps a realizao de empenho e da liquidao, determina o pagamento da despesa.

67

4. Pagamento da despesa o ato pelo qual o Estado recebe a quitao de sua obrigao e se processa atravs de via bancria, mediante ordem bancria ou cheque nominativo (art. 74, Decreto-lei n 200). PAGAMENTOS
DEVIDOS PELA FAZENDA PBLICA.

PRECATRIOS

Os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, devero ser feitos com observncia da ordem de apresentao dos precatrios, conforme determinam o art. 100 da Constituio Federal e o art. 67 da Lei n 4.320. Trata-se de regra que se constitui em medida moralizadora da administrao pblica no Brasil e sua infrao implica processo por crime de responsabilidade pblica. Assim, transitada em julgado sentena condenando a Fazenda Pblica a qualquer pagamento, dever a parte vencedora requerer a expedio do precatrio e apresent-lo autoridade competente. Milton Flaks leciona que vocbulo sentena referido no art. 100 da CF deve ser entendido no seu sentido lato (deciso judicial) e no no sentido estrito do art. 162, 1 do CPC, porque: Outro entendimento, inclusive, levaria ao contra-senso de no serem exeqveis contra a Fazenda as decises dos tribunais, em causas de competncia originria, porquanto, sem sentena precedente, foram proferidas em acrdos.... Precatrio a requisio de pagamento, ou seja, a autoridade competente determina a sada da verba para o pagamento da dvida objeto da condenao da Fazenda Pblica. Tal autoridade o Presidente do Tribunal que proferiu a deciso exeqenda. A Constituio, em seu art. 100, prescreve que, exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoa nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim. Para viabilizar os

68

mencionados pagamentos, o 1 do art. 100 considera obrigatria a incluso, no oramento das entidades de direito pblico, de verba necessria ao pagamento de seus dbitos constantes de precatrios judicirios, apresentados at 12 de julho, data em que tero atualizados seus valores, fazendo-se o pagamento at o final do exerccio seguinte. Por outro lado, o 2 do art. 100 estabelece que as dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados ao Poder Judicirio, recolhendo-se as importncias respectivas repartio competente, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exeqenda determinar o pagamento, segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento do credor e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia, o seqestro da quantia necessria satisfao do dbito. RESTOS
A

PAGAR

SUPRIMENTO

DE

FUNDOS

Constituem restos a pagar as diferenas empenhadas durante o exerccio, mas que no foram pagas at 31 de dezembro, ficando, portanto, o pagamento transferido para o exerccio seguinte de acordo com verbas previstas no oramento. Determinadas despesas definidas em lei, em regra de valor pequeno e que se destinem a determinados fins, e que no possam subordinar-se ao processo normal de aplicao, podero ser objeto de adiantamento ao servidor, para que as realize (Lei n 4.320/64 , art. 68). O Decreto-lei n 200/67, em seu art. 74, 3, constitui a figura do suprimento de fundos, que em casos excepcionais, quando houver despesa no atendvel pela via bancria, pode ser autorizado pelas autoridades ordenadoras, de preferncia, agentes afianados, fazendo-se os lanamentos contbeis necessrios e fixando-se prazo para comprovao dos gastos. A Lei n 4.320 e o Decreto-lei n 200, j mencionados, contm normas a respeito dos processos da efetivao da despesa e do procedimento da receita, complementadas pelo Regulamento Geral de Contabilidade Pblica.

69

CONTROLE RAZES

FISCALIZAO
E

DA

EXECUO ORAMENTRIA 24
DO

DE

CONTROLE

FISCALIZAO

ORAMENTO

A execuo do oramento pblico deve ser objeto de um controle, que se afigura indispensvel por razes poltica e financeira. Sob o ponto de vista poltico para que se verifique a aplicao da deciso do Congresso em matria oramentria, impedindo, assim, que o Poder Executivo exceda os crditos que lhe foram concedidos ou no perceba as receitas autorizadas pelo oramento. Sob o aspecto financeiro para evitar os desperdcios e as dilapidaes do patrimnio pblico. Entretanto, o controle da execuo do oramento deve ser feito de forma a no retardar ou paralisar as operaes da execuo oramentria para no prejudicar as finanas pblicas e a vida do Estado. Tipos de Controle A fiscalizao da execuo do oramento pode ser realizada de trs modos diferentes, tomando-se por base os sistemas adotados: a) parlamentar, de origem inglesa; b) judicirio, criado pela Frana; c) poltico-partidrio, surgido na Rssia. TIPO INGLS Na Inglaterra, o controle exercido pelo Parlamento atravs de um funcionrio eleito pela Coroa, denominado Comptroller General, que dotado de plenos poderes para o exerccio de suas funes de acompanhar e controlar a execuo oramentria, sendo demissvel apenas pelo Parlamento. Findo o exerccio, o que ocorre em 31 de maro, o referido funcionrio elabora um relatrio pertinente execuo oramentria e o envia Cmara dos Comuns, porque este o rgo que autoriza as despesas e receitas, pelo que deve tambm control-las. Na citada Cmara, o estudo do Relatrio feito pela Comisso de Contas Pblicas

70

(Public Accounting Committee), composta de 15 deputados e, por tradio, geralmente presidida por um membro da Oposio Parlamentar, sendo o seu parecer dirigido ao Plenrio da referida Cmara para aprovao ou rejeio das contas. Este sistema ingls foi adotado, dentre outros pases e com algumas modificaes, pelos Estados Unidos, e se baseia no critrio da amostragem, eis que o Comptroller General, nomeado por 15 anos pelo Presidente, escolhe, eventualmente, um setor da administrao para ser objeto de um exame profundo e apurado, denominado test audit. Da ter a vantagem de realizar de surpresa uma verdadeira percia, o que leva a administrao a ter sempre em dia as suas contas, prevendo, a qualquer momento, a ao fiscalizadora do Comptroller General. TIPO FRANCS O sistema oriundo da Frana desde a Lei de 16-09-1807, que, alis, se deve a Napoleo I, comete ao Poder Judicirio a aludida fiscalizao oramentria. Tal rgo, Cour des Comptes, cujas atribuies esto definidas pela Lei de 22-06-62, foi criado para se pr fim a dois problemas que impediam uma real fiscalizao: o primeiro, correspondente demasiada demora para o envio das contas aos Parlamentos, e o segundo referente a no haver continuidade de ao dos citados Parlamentos at a Revoluo Francesa, eis que se reuniam esporadicamente. A principal vantagem de se cometer a um rgo do Poder Judicirio o controle e a fiscalizao da execuo oramentria est na independncia do rgo encarregado, que realiza seu trabalho livre das influncias polticas dos Poderes Executivo e Legislativo. As decises da Cour des Comptes a respeito das contas a ela submetidas so definitivas, e este sistema apresenta a caracterstica de que os responsveis pelos gastos pblicos so os pagadores das despesas e no os ordenadores, pelo que aqueles exercem um verdadeiro controle regressivo sobre estes. Por outro lado, o referido Tribunal no possui funo judicante quanto aos administradores, j que julga objetiva e

71

no subjetivamente, ou seja, examina a regularidade das contas e no a responsabilidade do pagador da despesa pblica. Entretanto, caso as contas sejam julgadas irregulares por excesso de despesas ou insuficincia de recursos, porque se gastou mais do que se deveria gastar ou se arrecadou menos do que se deveria fazer, o contador, caso no consiga se eximir da responsabilidade, pode ser compelido a pagar ao Estado o montante do dbito. Anualmente, o mencionado Tribunal elabora um Relatrio Geral sobre as contas, dirigido ao Presidente da Repblica, do mesmo constando as irregularidades encontradas, sendo o relatrio publicado no Jornal Oficial. SISTEMAS ITALIANO
E

BELGA

O sistema preconizado pelos franceses serviu de modelo para a Itlia e a Blgica, que, no entanto, adotaram caractersticas prprias. A Itlia, ao contrrio do sistema flexvel francs, decorrente da fiscalizao a posteriori, adotou um controle excessivamente rgido, ao exigir o registro a priori, alm de conceder ao Tribunal de Contas (Corte dei Conti) o poder de veto absoluto sobre os documentos que lhe so apresentados. Por outro lado, o citado Tribunal julga tambm os ordenadores da despesa e no somente os pagadores. Mais feliz foi o sistema adotado pela Blgica, exigindo o registro a priori para efetivao das despesas, mas concedendo ao seu Tribunal e Contas um poder apenas relativo de veto. Isso porque se o mesmo recusar o registro, poder o Ministrio interessado na realizao da despesa ou na vigncia do contrato recorrer da citada deciso para o Conselho de Ministros. Esse poder manter o veto do Tribunal ou determinar-lhe a realizao do registro, o que ser feito sob protesto. O terceiro tipo de fiscalizao oramentria era prprio do sistema sovitico, eis que o controle do oramento era feito por um rgo do partido, denominado Rabkrin. CONSTITUIO
DE

1988

A Constituio atual disciplina a fiscalizao contbil,

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financeira e oramentria, operacional e patrimonial na Seo IX do Captulo 1, que versa sobre o Poder Legislativo (arts. 70 a 75). MODOS
DE

FISCALIZAO

A referida fiscalizao deve ser feita atravs de dois modos: mediante controle externo pelo Congresso Nacional, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. O controle externo ser exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, cujas atribuies esto enumeradas no art. 71. O controle interno ser mantido pelos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio nos termos do art. 74. FUNES
DO

TRIBUNAL

DE

CONTAS

Resulta do disposto no art. 71 da CF que o Tribunal de Contas possui duas funes: a) de fiscalizao, como as relativas apreciao das contas do Presidente da Repblica; b) de jurisdio, como julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico federal, as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico. Cabe ao Congresso Nacional, como competncia exclusiva sua, julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica (art. 49, IX). Tal competncia lhe atribuda, e no ao Tribunal de Contas, porque, ao lado da funo judicante, sobressai tambm o aspecto poltico de maior relevncia. Ademais, a Constituio no comete ao Congresso Nacional o julgamento das contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos, porque se o fizesse estaria condenado inocuidade tal poder, face as inmeras e explicveis dificuldades que existiriam para que o Congresso pudesse exercer tal atribuio. ASPECTOS
DA

FISCALIZAO

A fiscalizao, a teor do disposto no art. 70 da CF, deve

73

abranger os aspectos da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como aplicao das subvenes e renncia de receitas. Legalidade significa ter o ato assento em lei. Economicidade quer dizer controle de eficincia na gesto financeira. Legitimidade significa o controle do resultado da execuo oramentria, para apurar se o dinheiro pblico foi ou no bem aplicado em face da coletividade. Subvenes so transferncias destinadas a cobrir despesas de custeio de rgos pblicos ou privados (art. 12, 3, da Lei n 4.320/64). SISTEMAS
DE

CONTROLE POSTERIOR

CONCOMITANTE

Verifica-se do exame das atribuies do Tribunal de Contas (art. 71 da CF) que a nossa Constituio adota os sistemas de controle posterior e concomitante (art. 72), realizando-se a fiscalizao sem prejuzo ou retardamento dos servios que incumbem administrao. Assim, os incisos IX e X do art. 71 permitem ao Tribunal de Contas assinar prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade, bem como sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal. No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis. Se o Congresso Nacional ou Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar as medidas antes referidas, o Tribunal decidir a respeito ( 1 e 2 do art. 71 da CF). COMPOSIO
DO

TRIBUNAL

DE

CONTAS

O Tribunal de Contas da Unio deve ser integrado por nove Ministros, que devem preencher os requisitos do 1 do art. 73 da CF, a saber: a) mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco anos de idade; b) idoneidade moral e reputao ilibada; c) notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao pblica; d) mais de dez anos de exerccio de funo ou de atividade profissional que exija os conhecimentos

74

anteriormente mencionados. A escolha dos Ministros do Tribunal de Contas da Unio deve ser feita da seguinte forma: a) um tero pelo Presidente da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista trplice pelo Tribunal, segundo os critrios de antiguidade e merecimento; b) dois teros pelo Congresso Nacional ( 2 do art. 73 da CF). CONSELHOS
DE

CONTAS

DOS

MUNICPIOS

Finalmente, o art. 75 da CF estatui que as normas estabelecidas na referida Seo IX aplicam-se, no que couber, organizao, composio e fiscalizao dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municpios. A exata compreenso do art. 75 da CF somente possvel atravs da sua interpretao em conjunto com a norma constante do 4 do art. 31. Dessa exegese resulta o seguinte: a) o art. 31, 4 veda a criao de tribunais, conselhos ou rgos de Contas Municipais; b) a referncia feita pelos 1 do art. 31 e art. 75 a Conselhos, Tribunais de Contas dos Municpios e rgos de Contas Municipais significa to-somente que a Constituio respeitou a mantena dos rgos que j existiam ao tempo da sua promulgao.

75

CRDITO PBLICO

NOO GERAL ORIGEM ETIMOLGICA

DO

TERMO CRDITO

A palavra crdito se origina do latim creditum, que, por sua vez, advm do verbo credere, isto , ter confiana. Assim, crdito a confiana que os homens tm uns nos outros e sua importncia demonstrada pela tradicional sentena de Demstenes: Ignorante aquele que desconhece que o crdito o maior capital dentre todos os que nos proporcionam a aquisio da riqueza. ELEMENTOS
DO

CRDITO: CONFIANA

PRAZO

Assim, a base do crdito a confiana que o credor deposita na pessoa a quem concede o crdito de que a mesma lhe restituir o capital mutuado. Esta confiana tem de ser entendida sob os pontos de vista subjetivo e objetivo. Significa, pelo primeiro aspecto, que o devedor merece f, ou melhor, possui os requisitos morais bsicos que fazem a pessoa do credor ter a certeza de que ele aplicar a sua capacidade econmica no cumprimento de sua obrigao, correspondente devoluo da quantia que lhe foi mutuada. Encarada sob o aspecto objetivo, a confiana compreende a certeza que o credor tem de que o devedor economicamente capaz de liquidar o dbito que assumiu. Alm do elemento confiana, um outro elemento deve ser ressaltado, o tempo, que corresponde ao perodo que decorre entre a prestao atual por parte de quem concede o crdito e a prestao futura a ser cumprida por quem dele se beneficiou e consistente na sua devoluo. Assim, para alguns o crdito consiste em uma troca de um valor presente por um valor futuro, enquanto para outros seria a permisso de usar o capital de outrem. Por outro lado, a expresso pblico empregada para caracterizar a pessoa do Estado como sendo a que se utiliza daquela confiana para obter recursos do particular contra a promessa de restitu-los decorrido certo tempo.
76

CONCEITO

DE

CRDITO PBLICO

Podemos, agora, conceituar crdito pblico como sendo a faculdade que tem o Estado de, com base na confiana que inspira e nas vantagens que oferece, obter, em emprstimo, recursos de quem deles dispe, assumindo, em contrapartida, a obrigao de restitu-los nos prazo e condies fixados. No h dvida que no basta a confiana que o Estado inspira para que obtenha, por emprstimo, os recursos de que necessita, pois necessrio ser que acene ao possuidor do capital com o oferecimento de vantagens tais que o sensibilize a fornecer o crdito. O crdito pblico, desta maneira, consiste em um processo de que o Estado lana mo para obter recursos de que carea para a satisfao de suas necessidades, quando se mostra insuficiente o processo de utilizao do tributo. Os recursos auferidos pelo Estado em decorrncia de emprstimo recebido no constituem receita pblica, mas sim mera entrada ou ingresso, eis que no integram, de forma permanente, o patrimnio do Estado face obrigao de sua restituio. Assim, como j foi visto anteriormente, receita pblica a entrada que, integrando-se no patrimnio pblico sem quaisquer reservas, condies ou correspondncia no passivo, vem acrescer o seu vulto como elemento novo e positivo. Entretanto, a Lei n 4.320 d ao termo receita um sentido amplo, compreendendo toda a entrada de recursos nos cofres do Estado, pelo que, sob o ponto de vista legal, o emprstimo considerado como receita de capital ( 4 do art. 11). TCNICA DO CRDITO PBLICO O Estado pode obter crdito pblico quer contraindo emprstimos a entidades pblicas ou privadas, nacionais, estrangeiras ou internacionais, quer atravs da emisso de ttulos colocados junto a tomadores privados de um determinado mercado. CONCEITO
DE

EMPRSTIMO PBLICO

Assim, emprstimo pblico a operao pela qual o

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Estado recorre ao mercado interno ou externo em busca de recursos de que carea, face, normalmente, insuficincia da receita fiscal, assumindo a obrigao de reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condies por ele fixadas. EMPRSTIMO PBLICO
E

IMPOSTO

O emprstimo distingue-se do imposto porque este, independente de ser obtido compulsoriamente, no oferece promessa de devoluo, enquanto o emprstimo depende da vontade do mutuante em subscrever o emprstimo e se subordina condio de devoluo. Assim, tal distino fundamenta-se em considerar no emprstimo um carter voluntrio, contratual, enquanto o imposto tem um carter de coercitividade. NATUREZA CONTRATUAL
DO

EMPRSTIMO PBLICO

Consideramos um ponto indiscutvel que o emprstimo pblico encerra um carter contratual, apesar de alguns autores negarem tal feio contratual sob o fundamento de que o emprstimo pblico uma obrigao unilateral assumida pelo Estado, cuja fonte direta no a vontade das partes, mas a lei. No concordamos com tal entendimento porque, apesar de o emprstimo pblico decorrer de uma lei, o Estado fica impedido de alterar o seu regime que, depois de estabelecido, obriga a ambos os contratantes, o Estado e o particular. Maurice Duverger, apesar de no discrepar do entendimento da quase totalidade dos autores a respeito do carter contratual do emprstimo, chama ateno para o fato de que tal carter por vezes se atenua, e afirma que a diferena entre o privado e o pblico ainda menos importante do que parece ao primeiro exame, pelas seguintes razes: a) quanto aos limites do carter contratual, enquanto o emprstimo privado tem suas condies fixadas em conseqncia de comum acordo entre as partes, no emprstimo pblico o Estado fixa, unilateral-mente, as suas condies, cabendo, quando muito, ao subscritor aceit-lo ou

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recus-lo em bloco, ou seja, sem poder discutir as suas condies; assim, caso se entenda que o emprstimo pblico um contrato, ter-se- de admitir que um contrato especial porque somente uma de suas partes, o Estado, fixa as suas condies, e a aceitar-se, como pretendem alguns, que seria um contrato de adeso, e existindo este nas relaes entre particulares, como na venda a preo marcado e nas condies determinadas pelo vendedor, ser indiscutvel que a noo de contrato livremente ajustado mais terica que prtica, pelo que desapareceria o aspecto voluntrio que serve de base para distinguir o emprstimo pblico do imposto; b) no que diz respeito s excees ao carter contratual e voluntrio do emprstimo, elas se apresentam de modo absoluto nos emprstimos obrigatrios e so mais relativas e mais limitadas nos emprstimos quase-obrigatrios, a saber: nos emprstimos obrigatrios, em que cada cidado deve subscrever uma parcela do emprstimo proporcional sua renda ou sua fortuna, estaremos diante no de um emprstimo mas de um imposto extraordinrio, embora com a obrigao de o Estado devolv-lo em certo prazo, enquanto que nos emprstimos semi-obrigatrios, quando o cidado praticamente coagido a subscrev-los, como no tempo de guerra, em que sofre os efeitos da propaganda e da presso social sobre ele exercida, o carter voluntrio do emprstimo fica grandemente atenuado. Obrigao do Estado de Devolver o Emprstimo Por outro lado, em relao obrigao que decorre do emprstimo para o Estado de devolver o seu valor nas condies fixadas, Duverger demonstra que ela pode desaparecer ou diminuir. Diz-se que desaparece, nos Estados modernos, com a desvalorizao da moeda em conseqncia da inflao acelerada, como ocorreu na Alemanha, em 1922, quando o marco ficou praticamente reduzido a zero, com o que o Estado alemo pde reembolsar sua dvida fixada em marcos com um papel-moeda despido de qualquer valor, sem que, juridicamente, tenha rompido sua obrigao de devoluo. A referida obrigao pode tambm se reduzir de duas formas: a) voluntariamente, quando o Estado pede aos

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tomadores do emprstimo pblico uma reduo das vantagens dadas, conferindo-lhes uma opo de reembolso imediato ou a reduo das citadas vantagens; b) compulsoriamente, que s ocorre raramente, e resulta, na maioria das vezes, de uma desvalorizao da moeda, conseqncia de uma inflao menos acelerada que a referida acima, como quando os preos se elevam, por exemplo, de trinta por cento em relao data da subscrio do emprstimo, pelo que s se poder comprar com a mesma quantidade de dinheiro existente na poca da subscrio bens que custem no momento do resgate trinta por cento menos, embora o Estado continue a pagar a mesma quantia de juros aos subscritores e a lhes reembolsar a mesma quantidade nominal, fazendo com que eles, com as mesmas quantias, s possam adquirir trinta por cento menos de bens que eles poderiam faz-lo quando da subscrio, tudo se passando, assim, como se a contrapartida de devoluo por parte do Estado ficasse reduzida de trinta por cento. CLASSIFICAO
DO

EMPRSTIMO PBLICO

O emprstimo pblico pode ser classificado dos seguintes modos: 1) em relao forma de que se utiliza o Estado para sua obteno, os emprstimos podem ser: a) voluntrios, quando o Estado no se vale de qualquer coao para a sua subscrio, pois recorre ao mercado de capitais em busca dos recursos de que carece, podendo o contribuinte livremente optar em realizar ou no tal subscrio; b) semi-obrigatrios ou patriticos, em que o Estado ainda no obriga a sua subscrio mas se utiliza, em determinadas situaes especiais, como no tempo de guerra, de uma coao indireta, como a que resulta da propaganda, do apelo ao patriotismo dos cidados e da presso social sobre eles exercida; 2) em relao origem do emprstimo, este pode ser: a) interno, quando o Estado o obtm em seu prprio territrio, dentro de suas prprias fronteiras, pouco importando que provenha de cidados nacionais ou

80

estrangeiros, ou b) externo, que o obtido no exterior; 3) em relao ao prazo em que o emprstimo ser resgatado, ele se divide em emprstimo a prazo longo ou a prazo curto, existindo, ainda, os denominados emprstimos perptuos, que no apresentam data de resgate, ficando o Estado obrigado apenas a pagar, anualmente, uma renda ou juro aos subscritores; 4) quanto competncia da pessoa jurdica de direito pblico para a utilizao do emprstimo pblico, o mesmo divide-se em federal, estadual e municipal. FASES
DO

EMPRSTIMO PBLICO

O emprstimo pblico compreende duas fases distintas, a emisso e a dvida pblica. A emisso corresponde ao seu lanamento, pelo qual o Estado exterioriza seu desejo de obter crdito e indica as condies em que se far a subscrio, principalmente as vantagens que dela decorrero para os subscritores. A emisso pode ser direta, se o Estado lana, por conta prpria, o emprstimo, servindo-se de subscrio, em que so estipuladas as condies da operao, ou mandando vender os ttulos respectivos no Tesouro, nos bancos ou na Bolsa. indireta se o emprstimo lanado por meio de terceiros, j por fora de concesso da emisso a um capitalista, j por adjudicao da mesma a quem oferecer mais vantagens e garantias. Neste ltimo caso, os concessionrios ou adjudicatrios respondero pelo levantamento do capital necessrio ou pela colocao dos ttulos. AS CONDIES
DO

EMPRSTIMO PBLICO

As condies do emprstimo pblico tm papel relevante para sua subscrio. Isso porque no emprstimo particular o juro o nico interesse oferecido ao mutuante, mas no emprstimo pblico o Estado deve tratar de oferecer outras vantagens para o sucesso da operao a que recorre, como, por exemplo, garantias contra a variao do valor da moeda, a fim de que o subscritor, quando do reembolso, no receba

81

menos dinheiro que o emprestado. As mencionadas vantagens podem ser assim resumidas: a) colocao dos ttulos abaixo do par, como quando seu valor nominal de 100, mas o Estado o lana por 80, obrigando-se, no entanto, a reembolsar o mutuante pelo seu valor nominal; b) lanamento do ttulo ao par, ou seja, por seu valor nominal, obrigando-se o Estado a pagar ao mutuante quantia maior que ele emprestou; c) obrigao do Estado, atravs da realizao de sorteios peridicos, reembolsar imediatamente os subscritores que forem premiados, sem esperar pelo decurso do prazo fixado, correspondendo aos denominados emprstimos de loterias; d) concesso de direito aos subscritores de pagarem tributos ou outras dvidas com os ttulos representativos do emprstimo, tomando por base seus valores nominais, que, se forem inferiores aos estabelecidos na Bolsa, beneficiaro os mutuantes; e) concesso de privilgios fiscais aos mutuantes, como iseno fiscal dos rendimentos produzidos pelos ttulos quanto ao juro ou quanto sua renegociao; f) atribuio de determinadas vantagens jurdicas aos ttulos, como, por exemplo, sua impenhorabilidade. GARANTIAS
DO

EMPRSTIMO PBLICO

Todavia, no basta somente que o Estado oferea vantagens ao subscritor do ttulo, pois deve tambm garantirlhe no s o reembolso do capital mutuado, como igualmente que este no ser afetado pela desvalorizao da moeda. Tais garantias consistem basicamente no seguinte: a) garantias reais, muito usadas na Idade Mdia, quando o Estado dava em hipoteca, em favor do mutuante, castelos, terras, etc., estando hoje em desuso; b) garantias dadas por terceiro de que o mutuante receber o capital mutuado caso o Estado no honre seu compromisso, modalidade esta que tambm no mais usada; e) garantias vinculadas, quando determinada renda do Estado, geralmente de ordem fiscal, fica vinculada ao pagamento do emprstimo;

82

d) garantias de cmbio, consistentes em uma clusula inserida nos contratos de emprstimo, pela qual, tendo em vista que geralmente os mutuantes tm mais confiana no valor da moeda estrangeira que no da nacional, o Estado se obriga a reembolsar ao mutuante o capital emprestado, tomando por base, na poca do reembolso, o valor de determinada moeda estrangeira; e) insero nos contratos da denominada clusula ouro, pela qual o Estado vincula o pagamento da dvida pblica ao valor internacional do ouro que vigora na data do pagamento; f) garantia existente nos emprstimos indexados, em que o valor do emprstimo fica vinculado ao preo de determinados produtos ou servios, como carvo, eletricidade, ferrovirio, etc. As trs primeiras garantias visam a dar segurana ao mutuante de que ele receber o capital fornecido ao Estado, enquanto as demais visam a prevenir os efeitos da desvalorizao da moeda. AMORTIZAO
DO

EMPRSTIMO

Os modos clssicos de resgate dos emprstimos pblicos, conforme Aliomar Baleeiro, so os seguintes: a) simultaneamente: todos os ttulos so resgatados duma s vez na data do vencimento; b) em srie por sorteios peridicos; o Tesouro, a partir de certa data, sorteia todos os anos uma srie de ttulos para resgate, at que se extinga toda a obrigao; e) anuidades terminveis: juros e amortizaes so pagos ao longo de um perodo em prestaes iguais at completa liquidao da dvida, de sorte que, na marcha do tempo, a parcela do capital restitudo cada vez maior, segundo a Tabela Price; d) rendas vitalcias: forma europia antiga em que o Tesouro se obrigava a pagar uma prestao at o fim da vida do subscritor, extinguindo-se a dvida com a morte deste ou do beneficirio; e) pelos saldos oramentrios: o Tesouro, a seu critrio, compra os ttulos em Bolsa, o que naturalmente s lhe interessa fazer por cotaes inferiores ao valor nominal.

83

CONVERSO

DO

EMPRSTIMO

Conceito Converso a alterao feita pelo Estado, aps a emisso, de qualquer das condies fixadas para a obteno do crdito pblico, objetivando diminuir a carga anual do encargo que ele tem de suportar, em contrapartida subscrio. A converso deve ser examinada sob seus aspectos jurdico e econmico-financeiro. Aspecto jurdico Quanto ao aspecto jurdico, distinguem-se normalmente trs tipos de converso: a) forada , em que o Estado impe ao mutuante a substituio do ttulo primitivo por um novo, que oferece menor vantagem que o anterior, podendo tal imposio ser feita indiretamente, quando, por exemplo, o Estado no obriga a referida substituio, mas decreta a caducidade dos ttulos que no forem substitudos; tal modalidade de converso atenta contra o direito adquirido do mutuante e repelida nos pases em que os tribunais controlam a constitucionalidade das leis; b) facultativa, em que o Estado concede ao mutuante, sem qualquer coao direta ou indireta, o direito de escolher entre continuar com seu ttulo primitivo ou receber, em substituio, um novo ttulo que no lhe retire qualquer vantagem do anterior, como, por exemplo, o ttulo novo concede ao Estado um prazo maior de resgate em troca de uma vantagem de juro maior em favor do mutuante; c) obrigatria, em que o Estado concede tambm ao mutuante um direito de opo, consistente em aceitar a substituio de seu ttulo por um outro que lhe oferea uma vantagem menor ou ser reembolsado do valor do ttulo anterior. ASPECTO ECONMICO-FINANCEIRO

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Sob o ponto de vista econmico e financeiro, para que a converso obtenha sucesso, necessrio se torna que os novos ttulos oferecidos, em substituio, pelo Estado, concedam vantagem menor que aquela que esteja sendo, no mesmo momento, concedida por outros ttulos vendidos na Bolsa. Do contrrio, o mutuante preferir o reembolso que lhe permitir, de imediato, comprar na Bolsa os referidos ttulos para ser beneficiado por um interesse maior. REPDIO
DA

DVIDA

Por outro lado, ocorre o repdio da dvida quando o Estado, independentemente da vontade do subscritor do emprstimo, cancela a dvida ou altera as suas condies, impondo novas condies que lhe paream mais favorveis, podendo o repdio se referir ao capital ou ao juro. A desvantagem do repdio consiste em desmerecer a confiana que o subscritor havia depositado no Estado, o que pode trazer dificuldades no caso do Estado necessitar de novos emprstimos. DVIDA PBLICA SENTIDOS LATO
E

ESTRITO

DA

EXPRESSO

A expresso dvida pblica pode ser considerada em dois sentidos diversos. Em sentido lato, compreende todas as obrigaes do Estado para com seus credores, seja qual for a sua origem, como cauo, depsito, prestao de servios, fianas, penses, aposentadorias, fornecimento de bens, sentenas judiciais ordenatrias de pagamentos ou emprstimos. Em sentido estrito, no entanto, a dvida pblica aquela cuja obrigao de pagamento decorra apenas de emprstimos. No caso, interessa-nos somente a dvida pblica entendida estritamente. CLASSIFICAO A dvida pblica admite vrias classificaes, que variam em razo do aspecto que se pretenda pr em relevo.

85

DVIDA INTERNA

EXTERNA

Considerando-se a sua origem territorial, a dvida pblica denominada interna quando decorre de obrigao assumida no prprio territrio do Estado, inclusive mediante colocao de ttulos no mercado de capitais atravs do Banco Central (CF, art. 164), pouco importando que os credores sejam nacionais ou estrangeiros. Diz-se externa a dvida pblica em que a obrigao foi assumida pelo Estado fora dos limites de seu territrio. DVIDA ADMINISTRATIVA
E

FINANCEIRA

A dvida pblica pode ser classificada ainda em razo da necessidade ou no de lei especial. Assim, dvida administrativa a que depende de lei especial e resulta do simples desempenho das finalidades prprias dos ramos da administrao. Por outro lado, dvida pblica financeira a que resulta de emprstimo pblico devidamente autorizado por lei especial. NA CONSTITUIO
DE

1988

A Constituio atual, em seu art. 24, I, confere Unio, aos Estados e ao Distrito Federal competncia para legislar concorrente-mente sobre direito financeiro, observadas as seguintes regras: a) no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais; b) tal competncia no exclui a competncia suplementar dos Estados; c) inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender a suas peculiaridades; d) a supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio. Por sua vez, o art. 163 (incisos I a IV) prescreve que lei complementar dispor sobre finanas pblicas; dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias, fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; concesso de garantias pelas entidades pblicas, e emisso e resgate de ttulos da dvida pblica.

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Versando ainda sobre matria de crdito pblico, a Constituio de 1988 dispe ainda o seguinte: a) competncia do Congresso Nacional, com a sano do Presidente da Repblica, para dispor sobre moeda, seus limites de emisso, e montante da dvida mobiliria federal (art. 48, XIV); b) competncia privativa do Senado Federal para autorizar operaes externas de natureza financeira, de interesse da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territrios e dos Municpios; fixar, por proposta do Presidente da Repblica, limites globais para o montante da dvida consolidada da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; dispor sobre limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e demais entidades controladas pelo Poder Pblico Federal; dispor sobre limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito externo e interno; estabelecer limites globais e condies para o montante da dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios (art. 52, incisos V a IX); c) vedao de prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao da receita (art. 167, IV). Por outro lado, o art. 34, V, a, permite que a Unio possa intervir nos Estados e no Distrito Federal para reorganizar as finanas da unidade da Federao que suspender o pagamento da dvida fundada por mais de dois anos consecutivos, salvo motivo de fora maior. Da mesma forma, o art. 35, I, estatui que o Estado no intervir em seus Municpios, nem a Unio nos Municpios localizados em Territrio Federal, exceto quando deixar de ser paga, sem motivo de fora maior, por dois anos consecutivos, a dvida fundada.

FONTES BIBLIOGRFICAS: a)ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO; DESPESA PUBLICA; ORAMENTO PUBLICO E CRDITO PUBLICO: -MANUAL DE DIREITO FINANCEIRO E DIREITO TRIBUTRIO autor:Luiz Emygdio Franco da Rosa Junior

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Editora: Renovar b)RECEITA PUBLICA CURSO DE DIREITO TRIBUTRIO Autor: Zelmo Denari Editora: Forense

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