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ITR COMPETNCIA FEDERAL X CAPACIDADE MUNICIPAL Irapu Beltro As primeiras lies dos ramos de Direito Pblico, seja no Direito

o Constitucional como no Direito Administrativo e Tributrio, encaminham o analista s atribuies de poder conferidas aos entes pblicos para o exerccio de suas funes institucionais. Num Estado Federal constitui matria essencialmente constitucional a limitao destes poderes e repartio pelo texto da Constituio entre as pessoas jurdicas de direito pblico interno, com o grau de autonomia das unidades porventura existentes, as funes tipicamente estatais, os rgos que a exercem, os limites das aes do Estado e os direitos e garantias fundamentais das pessoas a ele submetidas1. A Constituio-tributria estampa esta funo, reconhecendo de plano, quais pessoas jurdicas de direito pblico receberiam parcela do poder de tributar, j que este representa uma faceta da soberania estatal2. Neste particular, a Carta de 1988 inaugura o captulo do Sistema Tributrio Nacional afirmando os entes polticos como detentores nicos deste poder de tributar, disciplinando, a partir da, um sistema de partilha de competncias tributrias. Nunca demais recordar que as normas constitucionais anteriores assim j o faziam, ainda que sem a melhor sistematizao. Tanto verdade que o didtico CDIGO TRIBUTRIO NACIONAL - CTN j afirmava ser tal temtica uma atribuio constitucional de competncia tributria3 permitindo s pessoas jurdicas de direito pblica que recebessem tais designaes constitucionais o poder de instituir os tributos correspondentes, no exerccio de suas funes legislativas. Como resultado da definio constitucional, a competncia tributria daria a tais pessoas polticas dentro de certos limites, o poder de criar determinados tributos e definir seu alcance, obedecidos os critrios de partilha de competncia estabelecidos pela Constituio. A competncia engloba, portanto, um amplo poder poltico no que respeita a decises sobre a prpria criao do tributo e sobre a amplitude da incidncia, no obstante o legislador esteja submetido a vrios balizamentos4. Assim, somente mostra-se possvel qualquer ponderao sobre a competncia tributria dos entes a partir do texto magno, sendo tal assunto norma materialmente constitucional. Neste sentido, qualquer eventual mudana, aditamento ou subtrao da competncia dos entes somente admissvel como forma de exerccio do poder constituinte reformador com a elaborao de Emendas, tal qual ocorrido com a Emenda n 03 que criou o IPMF5 e suprimiu o AIR6 e o IVVC7.
Chimenti, Ricardo Cunha et alli.Curso de Direito Constitucional. Ed. Saraiva, SP, 3. ed., 2006, p. 2 Beltro, Irapu. Resumo de Direito Tributrio. Ed. Impetus, RJ, 1. ed. , 2006, p. 53 3 Art. 6 - Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 4 Amaro, Luciano. Direito Tributrio Brasileiro. Ed. Saraiva, SP, 9. ed., 2003, p. 93 5 Art. 2. A Unio poder instituir, nos termos de lei complementar, com vigncia at 31 de dezembro de 1994, imposto sobre movimentao ou transmisso de valores e de crditos e direitos de natureza financeira. 6 Art. 3. A eliminao do adicional ao imposto de renda, de competncia dos Estados, decorrente desta Emenda Constitucional, somente produzir efeitos a partir de 1. de janeiro de 1996, reduzindo-se a correspondente alquota, pelo menos, a dois e meio por cento no exerccio financeiro de 1995.
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Ademais, adverte o prprio CTN que tal competncia tributria indelegvel8, j que admitir a delegao de competncia para instituir tributo admitir seja a Constituio alterada por norma infraconstitucional9. Ainda nesta esteira, atesta o Cdigo que a eventual transferncia das atribuies administrativas de arrecadao e fiscalizao para outras pessoas jurdicas de direito pblico no representariam, em hiptese alguma, delegao da atribuio de instituir os tributos. Em algumas hipteses onde, por lei, todas as atuaes seriam transferidas chegou-se no mximo a afirmar a fixao da CAPACIDADE TRIBUTRIA ATIVA pela pessoa jurdica de direito pblico receptora das funes. Desta forma, com fulcro na disposio constitucional da poca10, contemplou o Cdigo a previso da possibilidade de transferncias das funes da administrao tributria, ou seja, no exerccio das funes de execuo, sem prejuzo da determinao constitucional original sobre a competncia tributria, como sempre a jurisprudncia dos tribunais11. A histria tributria ps CTN registrou vrias casos destas delegaes administrativas, sendo o caso mais famoso o ocorrido com algumas contribuies sociais conferidas administrativamente para a atribuio do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL INSS. J naquele momento desenvolveu a doutrina a distino das funes, notadamente a partir da conceituao da competncia tributria, reconhecendo que no se deve confundir este conceito com a capacidade para figurar no plo ativo da relao obrigacional-previdenciria, que a competncia no para criar a contribuio, mas para exigir-lhe o cumprimento12. Apesar do caso mais clebre das contribuies sociais, no se pode esquecer que atualmente as Autarquias Federais de fiscalizao e Agncias Nacionais retiram diretamente de taxas os recursos mantenedores de sua subsistncia, ganhando relevo inclusive na alta corte j que a taxa de fiscalizao atribuda COMISSO DE VALORES MOBILIRIOS CVM foi questionada - e validada - no SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL atravs da Smula 66513. Contudo, a histria recente aponta para o caso do IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL - ITR e a inovao constitucional trazida pela Emenda n 42 com a expressa previso da possibilidade de fiscalizao e cobrana pelos
Art. 4. A eliminao do imposto sobre vendas a varejo de combustveis lquidos e gasosos, de competncia dos Municpios, decorrente desta Emenda Constitucional, somente produzir efeitos a partir de 1. de janeiro de 1996, reduzindo-se a correspondente alquota, pelo menos, a um e meio por cento no exerccio financeiro de 1995. 8 Art. 7 - Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966 9 Machado, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. Ed. Malheiros, SP, 17. ed., 2006, p. 285 10 Art. 18 3 CRFB 1946 - Mediante acordo com a Unio, os Estados podero encarregar funcionrios federais da execuo de leis e servios estaduais ou de atos e decises das suas autoridades; e, reciprocamente, a Unio poder, em matria da sua competncia, cometer a funcionrios estaduais encargos anlogos, provendo s necessrias despesas. 11 STJ 1. Turma REsp 332407, rel. Min. JOS DELGADO, j. em 18/09/2001 - O INSS tem legitimidade passiva para a demanda na qualidade de litisconsorte necessrio, no obstante no figure na relao jurdico-tributria como sujeito ativo, pois apenas detm a competncia delegada para arrecadar e fiscalizar a contribuio em referncia, no havendo motivos para afastar o seu interesse na causa. 12 Ibrahim, Fbio Zambite. Curso de Direito Previdencirio, Ed. Impetus, RJ, 4. ed. , 2005, p. 64 13 constitucional a Taxa de Fiscalizao dos Mercados de Ttulos e Valores Mobilirios instituda pela Lei 7.940/89.
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Municpios14. Naturalmente, esta novel colocao constitucional no traduz maior inovao no ordenamento jurdico-tributrio, eis que a previso ali contida j se encontrava amparada pelo contido no mencionado art. 715 do CTN. Todavia, este dispositivo no pode ter sua interpretao dissociada da outra incluso realizada pela Emenda Constitucional n 42 no captulo da Repartio das Receitas Tributria sobre o referido Imposto. Modificando parcialmente o art. 15816 da Carta de 1988, a mencionada reforma concedeu a destinao da totalidade da arrecadao do ITR aos Municpios, caso estes faam aquela opo mencionada anteriormente. A nova sistemtica trouxe para o ITR uma dupla configurao no cenrio nacional. A uma, em vrias localidades pode permanecer o tratamento j existente, com os contribuintes possuindo a relao tributria diretamente com os rgos federais de arrecadao, mantendo a repartio da receita em 50% (cinqenta por cento) ao Municpio e a outra metade ao errio federal. A duas, uma vez celebrada a transferncia das funes administrativas de arrecadao e fiscalizao para os Municpios, os proprietrios, possuidores ou enfiteutas de imveis rurais situados nestas municipalidades passaro a submeter-se ao poder local, como toda a receita vertida para este, o mesmo acontecendo no Distrito Federal. De forma a regulamentar tais disposies constitucionais, houve a edio da Lei n 11.250, em 2005, dispondo no seu art. 1 que a Unio, por intermdio da Secretaria da Receita Federal, para fins do disposto no inciso III do 4 do art. 153 da Constituio Federal, poder celebrar convnios com o Distrito Federal e os Municpios que assim optarem, visando a delegar as atribuies de fiscalizao, inclusive a de lanamento dos crditos tributrios, e de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, de que trata o inciso VI do art. 153 da Constituio Federal, sem prejuzo da competncia supletiva da Secretaria da Receita Federal. Como se extrai da clareza constitucional e sua regulamentao, os Municpios que decidirem por tal opo assumiro todas as funes relativas arrecadao, inclusive a de realizao de lanamento, com todos os nus de apurao da produtividade das propriedades para obedincia da determinao constitucional da progressividade das alquotas sobre aquelas improdutivas. Por outro lado, transferidas as funes administrativas aos Municpios, toda a capacidade legislativa permanecer naturalmente com a Unio. Por bvio, o exerccio das atividades administrativas pela municipalidade no autorizar qualquer disciplina da matria legal para o tributo, devendo ser observada a legislao federal de regncia do Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural, como esclarece o 1 do art. 1 da norma legal supra mencionada.

Art. 153, 4 III - ser fiscalizado e cobrado pelos Municpios que assim optarem, na forma da lei, desde que no implique reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal. 15 Art. 7 A competncia tributria indelegvel, salvo atribuio das funes de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, servios, atos ou decises administrativas em matria tributria, conferida por uma pessoa jurdica de direito pblico a outra, nos termos do 3 do artigo 18 da Constituio. 16 Art. 158, II - cinqenta por cento do produto da arrecadao do imposto da Unio sobre a propriedade territorial rural, relativamente aos imveis neles situados, cabendo a totalidade na hiptese da opo a que se refere o art. 153, 4, III;

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Todas estas previses pretendem advertir que o cometimento das funes administrativas jamais pode ser confundido com qualquer atribuio da competncia tributria definida constitucionalmente, que permanecer inalterada no mbito federal. A disciplina dos elementos tributrios mantm-se in totum para exerccio do legislador da Unio que dever disciplinar a descrio do fato gerador e da base de clculo, a definio da alquota, a identificao do sujeito passivo, enfim, os elementos da obrigao tributria principal. Neste mesmo sentido, de forma a reforar a mantena da competncia tributria federal e evitar que o ITR fosse utilizado como instrumento poltico pelos Municpios, determina a Lei n 11.250, de 2005, que a opo de que trata o caput deste artigo no poder implicar reduo do imposto ou qualquer outra forma de renncia fiscal. Por tudo isto, a nova disposio constitucional deve ser interpretada dentro dos parmetros j existentes no Direito Tributrio, sobretudo no sentido de no ser confundida a referida permisso com qualquer delegao da competncia tributria do Imposto Rural para os Municpios, mas to somente uma previso constitucional da j existente transferncia da capacidade para exigir o cumprimento da obrigao tributria. Tal situao, na verdade, independeria de reforma constitucional, podendo ser disciplinada na forma do art. 7 do Cdigo Tributrio. Todavia, a necessidade de colocao constitucional originou-se da associao deste cometimento de capacidade ativa tributria destinao completa da arrecadao deste imposto, na forma da parte final do art. 158, II c/c art. 153, 4, III, ambos da Constituio. E nem se diga que a destinao aos Municpios da totalidade dos recursos arrecadados implicaria numa modificao da competncia tributria determinada pelo texto constitucional, vez que o prprio CTN j advertia que os tributos cuja receita seja distribuda, no todo ou em parte, a outras pessoas jurdicas de direito pblico pertencem competncia legislativa daquela que tenham sido atribudos17. Assim sendo, na forma de todo o exposto, deve o interprete ter mxima ateno com a situao atual do Imposto Rural, vez que a modificao constitucional introduziu dispositivos que repercutiro bastante na prtica do tributo e da relao tributria dos proprietrios de imveis rurais com o poder pblico. Em algumas localidades, contribuintes relacionar-se-o com os agentes municipais em cumprimento a uma legislao federal. J em outras, ser mantida a estrutura tradicional perante a Secretaria da Receita Federal e seus procedimentos. Mas o maior cuidado de todos direciona-se queles que ainda estudam a estrutura bsica do Imposto Rural, sobremaneira diante da realidade de que a competncia para o tributo mantm-se inalterada no plexus dos poderes federais, enquanto que os Municpios podero apenas ser enquadrados como delegatrios das funes administrativas de arrecadao, lanamento e fiscalizao do tributo. *** ***

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Pargrafo nico do Art. 6 - Lei 5.172, de 25 de outubro de 1966