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Barmetro das Crises

9-1-2013 | N 4

A Despesa Pblica em Perspetiva


A reduo estrutural, isto , permanente, da despesa pblica, anunciada na sequncia da quinta reviso do programa da troika, ser nos prximos meses o principal foco de controvrsia pblica e luta poltica. As decises que vierem a ser tomadas podem ter consequncias gravosas e dificilmente revertveis. Importa garantir que o debate e as escolhas sejam informadas. Quais os factos mais salientes na evoluo da despesa pblica em Portugal, ao longo do tempo e em comparao com a Unio Europeia (UE):
At finais da dcada de 1970, a despesa pblica em Portugal situava-se muito abaixo da mdia da UE. Nas duas dcadas posteriores, a despesa pblica portuguesa aumentou gradualmente num movimento de convergncia com a mdia da UE, passando de cerca de 30% do PIB para cerca de 50%. Em 2009 e 2010, no contexto da crise iniciada em 2008 a despesa pblica subiu substancialmente, em linha com o ocorrido na generalidade dos pases da UE. Em 2010, a estrutura da despesa pblica portuguesa no divergia da mdia da UE no que diz respeito s suas funes e principais rubricas. Em 2011 e 2012, no contexto das polticas de austeridade, o peso da despesa pblica no PIB tem vindo a descer afastando Portugal de novo do padro mdio europeu.

1. A despesa pblica no tempo e em comparao


Em finais da dcada de setenta, a despesa pblica em Portugal (incluindo as despesas correntes e as despesas de capital), representava menos de 30% do PIB. Apesar da evoluo registada aps 1974, designadamente nos domnios da proteo social e da proviso pblica de educao e sade, Portugal estava ainda longe de ter construdo um Estado de Bem-Estar comparvel ao existente em muitos pases da Europa. Ao longo da dcada de 1980, o peso da despesa pblica no PIB aumentou, ultrapassando os 35%. No entanto, o seu crescimento neste perodo foi devido sobretudo ao aumento do peso dos juros da dvida pblica (ver grfico 1).

Classificao econmica da despesa pblica contempla a decomposio da despesa pblica em dois grandes agregados despesas correntes e despesas de capital - e a sua subdiviso em diferentes rubricas. Classificao funcional da despesa pblica considera a desagregao da despesa pblica ao nvel dos vrios domnios de interveno do Estado, ou das suas funes. Despesas correntes englobam as despesas com o pessoal, com consumo intermdio relacionado com a aquisio de bens e servios, com juros e outros encargos correntes da dvida pblica, com transferncias correntes que incluem benefcios sociais, com subsdios e outras despesas correntes. Despesas de capital incluem a aquisio de bens de capital ou investimento pblico, as transferncias de capital, os ativos e passivos financeiros e outras despesas de capital. Despesas efetivas compreendem as despesas correntes e de capital exceo daquelas que dizem respeito a ativos financeiros, como por exemplo as despesas associadas concesso de crditos ou compra de ttulos, e passivos financeiros, como sejam as despesas associadas ao reembolso de emprstimos contrados.

De finais da dcada de 1970 at crise iniciada em 2008 ocorreram dois perodos em que o peso da despesa pblica primria (isto , sem juros da dvida), no PIB, sofreu incrementos considerveis: entre 1990 e 1993 (de 39% para 44%) e entre 2003 e 2005 (de 45% para 47%). No mesmo perodo, ocorreram dois episdios importantes de reduo do peso da despesa pblica no PIB: 1994-1995 (de 44%, em 1993, para 42%, em 1995) e 2006-2007 (de 47%, em 2005, para 44%, em 2007). Contrariamente ao que frequentemente se assume no existe relao entre as variaes do peso da despesa pblica no PIB e preferncias das coligaes polticas ou partidos no governo. O primeiro perodo de aumento da despesa corresponde a um governo do PPD-PSD, o segundo a um governo PSDCDS. O primeiro perodo de reduo da despesa corresponde ao final de uma legislatura PPD -PSD e incio de outra PS e o segundo a um governo PS. Entre 2008 e a atualidade h que distinguir duas fases. Na primeira (2008 2009) o governo portugus, em linha com a orientao adotada na UE, procurou responder crise apoiando-se nos mecanismos dos estabilizadores automticos prestaes sociais e fiscalidade e num programa de expanso da despesa de investimento. Em consequncia, o peso da despesa pblica no PIB aumentou para cerca de 50% em 2009 e 51% em 2010. A partir do incio de 2010, a UE decidiu substituir o estmulo pela conso lidao oramental. Em linha com essa nova orientao, em Maro de 2010, foi aprovado em Portugal o primeiro PEC. Posteriormente, os segundo e terceiro PEC, a que se seguiu o memorando, levaram a cortes substanciais da despesa pblica. Em 2011, a despesa pblica caiu para 49% do PIB, esperando-se que diminua ainda mais em 2012 para chegar a 47%.
Grfico 1

Despesa Pblica Total, Portugal (% PIB)


55 50 45 40 35 30 25 20
1985 1991 1997 2003 2009
1977 1979 1981 1983 1987 1989 1993 1995 1999 2001 2005 2007 2011

Despesa Pblica total (% PIB)

Despesa Pblica total excluindo juros (% PIB)

Fonte: AMECO, Eurostat

As flutuaes positivas da despesa pblica tendem a estar fortemente relacionadas com os ciclos econmicos. Entre 1990 e 1993, verificou-se uma acentuada quebra das taxas de variao real do PIB. A taxa de variao do PIB em 1993 foi mesmo negativa 0,7% (ver grfico 2). Entre 2003 e 2005, ocorreu algo semelhante. Em 2003, a taxa de variao real do PIB foi negativa e nos dois anos seguintes muito baixa. Mais clara ainda a associao entre recesso e crescimento da despesa em 2009 e 2010. Em contextos recessivos, o maior aumento da despesa pblica decorre de um aumento das despesas com prestaes sociais e por vezes tambm de uma resposta anti-cclica deliberada por parte dos governos, orientada para o relanamento da atividade econmica. A associao entre flutuaes da atividade econmica e despesa pblica menos clara nos perodos de crescimento. Na realidade, entre o final dos anos 1970 e a atualidade verificaram-se apenas dois perodos de crescimento: 1986-1990 e 1996-2000. No primeiro destes perodos ocorreu um aumento da despesa, atribuvel evoluo dos juros, e no segundo verificou-se um aumento da despesa primria (com estabilidade da despesa total).
Grfico 2

PIB, Portugal (taxa de variao anual real)


9 7 5 3 1 -1 -3
Fonte: Banco de Portugal (Sries Longas para a Economia Portuguesa) at 1995; INE (Contas Nacionais, SEC 1995) desde 1995.

PIB a preos de 1995 (BdP), tva

PIB a preos de 1995 (SEC 1995), tva

Saldo global ou efetivo corresponde diferena entre as receitas efetivas e as despesas efetivas. No caso de ser negativo indica a existncia de dfice ou necessidade de financiamento (o inverso no caso de ser positivo). Saldo primrio corresponde ao saldo global ou efetivo excetuando os juros da dvida pblica. Desvalorizao cambial corresponde a uma descida do valor da moeda nacional em relao s restantes moedas. Com a desvalorizao cambial as exportaes tornam-se mais baratas em moeda estrangeira, enquanto as importaes tornam-se mais caras em moeda nacional. A desvalorizao cambial constitui assim um estmulo s exportaes. Desvalorizao interna corresponde a uma descida dos preos e remuneraes dos fatores produtivos comparativamente a outras economias.

Para l das variaes da despesa no curto e mdio prazo, h que considerar a tendncia de longo prazo. Entre o final da dcada de 1970 e a atualidade, o peso da despesa pblica no PIB aumentou dos 30% para os 50%. A comparao da evoluo do peso da despesa pblica no PIB, entre Portugal e outros pases europeus, mostra que Portugal se situava ainda na dcada de 1980 muito abaixo no s da mdia, como da generalidade dos pases da Unio Europeia. O aumento de 30% para 50% do peso da despesa pblica no PIB corresponde a um processo de convergncia que terminou em meados da dcada de 2000 (ver grficos 3 e 4). Longe de ser uma aberrao, ou representar uma singularidade portuguesa, o crescimento da despesa pblica no PIB de 30% para 50% em duas dcadas representa a correo da situao anormal anteriormente prevalecente, isto , resulta de uma aproximao aos padres do Estado de Bem-Estar existentes na UE.
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1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011P

Os pases representados nos grficos 3 e 4 so muitas vezes associados a diferentes modelos de Estado de BemEstar: modelo escandinavo ou social-democrata, modelo continental, modelo anglo-saxnico e modelo da Europa do Sul ou Mediterrnicoi. Uma caracterstica comum a pases com Estados de Bem-Estar desenvolvidos, independentemente do seu modelo especfico, uma despesa pblica localizada em torno dos 50% do PIB. S recentemente, e no contexto extraordinariamente negativo da atual crise, a despesa pblica em Portugal alcanou um tal limiar.
Grfico 3

Despesa Pblica Total (% do PIB)


65 60 55 50 45 40 35 30 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 UE (27) Alemanha Frana Portugal Reino Unido Dinamarca

Fonte: AMECO, Eurostat

Grfico 4

Despesa Pblica Total (% do PIB)


70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Irlanda Espanha Itlia Portugal Grcia

Fonte: AMECO, Eurostat

i Esping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Polity Press e Ferrera, M. (1996), The Southern Model of Welfare in Social Europe, Journal of European Social Policy, 6(1), 17-37 .

A tendncia de longo prazo da evoluo da despesa pblica em Portugal reflete a extraordinria democratizao do acesso a cuidados de sade e educao e o alargamento de direitos bsicos de proteo no desemprego e na velhice desencadeada com a revoluo democrtica de 1974. Esta democratizao implicou e ficou a dever-se ao alargamento da proviso pblica nestes domnios com o correspondente aumento da despesa pblica. Os resultados positivos desta evoluo podem ser ilustrados atravs de indicadores como o nmero de mdicos por habitante, a esperana de vida, a taxa de mortalidade infantil e a escolarizao nos diversos graus de ensino (ver quadro 1).
Quadro 1

Mdicas/os por 100 000 habitantes Esperana de vida nascena Taxa de mortalidade infantil* n de crianas no pr-escolar n de alunos no ensino secundrio n de alunos no ensino superior

1980 197 71,78 22,289 80.373 169.516 80.919

2011 406 79,55 2,957 276.125 440.895 396.268

Nmero de mdicos por habitante, esperana de vida, taxa de mortalidade infantil e escolarizao em diversos graus de ensino. Fontes: INE, GEPE/ME e GPEARI/MCTES. *numero de bitos no primeiro ano de vida por mil nascimentos.

A dcada do euro ficou caracterizada pela combinao de baixas taxas de crescimento real do PIB e aumento do desemprego, por um lado, e os requisitos de consolidao oramental exigidos pela UE, por outro. A confirmar a dificuldade da conteno oramental em contexto de baixo crescimento est o facto de, no obstante as proclamaes da prioridade conteno da despesa por parte de todos os governos deste perodo, s em 2006 e 2007 tal reduo se ter verificado. O outro facto marcante da dcada do euro a crise iniciada em 2008. Desde finais da dcada de 1970, nem mesmo em 1983-1985, ter a economia portuguesa sido confrontada com uma situao to difcil. Depois do impacto muito negativo da crise financeira, que conduziu a um decrscimo real do PIB de -2,9% em 2009, a economia portuguesa parecia recuperar no ano seguinte com um crescimento econmico real de 1,9% (grfico 2). Esta recuperao, em 2010, ter contado com a poltica oramental expansionista adotada em 2008 e 2009. Todavia, a incapacidade de resposta crise por parte das instituies europeias e a inflexo no sentido da disciplina oramental, a partir de Maro de 2010, reverteu esta recuperao e inaugurou um perodo em que a recesso acompanhada de reduo da despesa pblica a nveis sem precedentes recentes.

Crescimento real corresponde evoluo de uma varivel monetria ao longo do tempo em que se procura eliminar o efeito da variao dos preos. Por exemplo, o PIB pode ser calculado a preos correntes ou PIB nominal, isto , considerando as quantidades de produto no ano em que foi produzido aos preos desse ano, ou a preos constantes ou PIB real, quando as quantidades de produto so valorizadas aos preos de um ano base. Desta forma elimina-se o efeito da variao dos preos. Para se considerar apenas o efeito das variaes nas quantidades produzidas dos bens, e no nas alteraes ocorridas ao nvel dos seus preos de mercado, usa-se um deflator (por exemplo, um ndice de preos) que d conta das variaes dos preos e permite assim expurgar do crescimento do produto o efeito dessas variaes, obtendo-se o seu crescimento real.

2. A despesa pblica em estrutura


A anlise da despesa pblica em estrutura, isto , em termos do sector ou da atividade onde as despesas so concretizadas, mostra que tambm deste ponto de vista Portugal no diverge da mdia da UE. Quer no conjunto da UE, quer em Portugal, as despesas de proteo social (segurana social) despesas relacionadas com a doena, a velhice e o desemprego representam a funo mais importante do Estado. Em 2010, eram 19,9% do PIB, no conjunto da UE, e
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18,7%, em Portugal (grfico 5). A seguir s despesas de proteo social, as despesas mais importantes so as respeitantes sade, servios gerais da administrao pblica onde se incluem as despesas relacionadas com o funcionamento das atividades legislativa e executiva, assuntos externos, ou dvida pblica e educao.

Grfico 5

Despesa Pblica por Funo, 2010 (% PIB)


25 20 15 10 5 0
Defesa

UE (27)
Segurana e ordem pblica
Proteo social Educao Sade Proteo do ambiente Servios de habitao e desenvolvimento coletivo Assuntos econmicos Servios Gerais da administrao pblica Servios recreativos, culturais e religiosos

Portugal

Fonte: AMECO, Eurostat

A anlise da despesa pblica tambm pode ser feita considerando as suas principais rubricas. Destacam-se como as mais importantes as despesas com pessoal, as contribuies e prestaes sociais e os juros da dvida pblica (tudo rubricas das despesas correntes), bem como a formao bruta de capital fixo ou investimento pblico (despesas de capital). No que diz respeito tendncia de evoluo das principais rubricas da despesa, verifica-se que a Formao Bruta de Capital Fixo registou, em Portugal, um crescimento muito acentuado, relacionado com grandes investimentos em infraestruturas, que a levou em 1997 aos 5,3% do PIB (e 12,7% da despesa pblica total). No entanto, a partir do final da dcada de noventa, o investimento pblico, iniciou uma trajetria de decrscimo muito acentuado (grfico 6). O decrscimo do peso do investimento pblico no PIB ocorreu em virtude da tentativa de cumprimento dos critrios de convergncia nominalii na base da criao do Euro, muito restritivos da ao dos Estados nacionais neste domnio. Muitos governos, includo o governo portugus, responderam a estas restries com Parcerias Pblico-Privadas que desoramentaram parte do investimento pblico. A trajetria de declnio do investimento pblico foi apenas brevemente interrompida em 2009 e 2010 com a resposta do governo portugus crise, caindo bruscamente nos anos seguintes para valores inferiores ao da mdia da UE.

ii Dfice pblico no superior a 3% do PIB e dvida pblica no superior a 60% do PIB.

Grfico 6

Formao Bruta de Capital Fixo (% PIB)


5,5 5 4,5 4 3,5 3 2,5 2 Portugal UE (27)

Fonte: AMECO, Eurostat

As despesas com pessoal em percentagem do PIB foram, at 2012, superiores mdia da UE. Em 2012, esperase que diminuam para apenas 9,8% do PIB (ou 21% da despesa pblica total), enquanto no conjunto da UE representam 10,7% do PIB (ou 21,9% da despesa pblica total) (grfico 7). de notar que a reduo do peso desta componente teve incio em 2005. De facto, entre 2005 e 2007 o peso das despesas com pessoal no PIB, em Portugal, passou de cerca de 14% para 12,1%.

Grfico 7

Despesas com Pessoal (% PIB)


15 14 13 12 11 10 9 8 Portugal UE (27)

Fonte: AMECO, Eurostat

Ao contrrio das ltimas duas rubricas, as despesas com benefcios sociais, em percentagem do PIB, em Portugal, sempre foram inferiores ao conjunto da UE (grfico 8). A evoluo desta componente foi, no entanto, at 2010, no sentido da convergncia com a mdia europeia. A partir de 2010, com a aplicao das medidas de austeridade, a convergncia interrompida. Os benefcios sociais que representaram 29,1% do PIB, em 2010, caem para 28,4% e 27,6% em 2011 e 2012, respetivamente.
Grfico 8

Benefcios Sociais (% PIB)


32 30 28 26 24 22 20 UE (27) Portugal

Fonte: AMECO, Eurostat

Ao mesmo tempo que as despesas com benefcios sociais em Portugal so diretamente visadas pela poltica de austeridade, a economia e a sociedade portuguesas so confrontadas com um aumento brutal do desemprego. Este agravamento particularmente notrio a partir de 2008. Segundo o Inqurito ao Emprego, do Instituto Nacional de Estatstica, a taxa de desemprego era de 4% em 2001 e de 7,6% em 2008. Em 2011 j era de 12,7%, subindo para 15,8% no terceiro trimestre de 2012. Da mesma forma que a evoluo do padro da despesa pblica nas dcadas de 1980 e 1990 correspondeu a uma aproximao dos nveis de proviso pblica caractersticos dos modelos europeus de Bem-Estar, a tendncia recente de reduo acentuada da despesa pblica em contexto recessivo, cujo reforo se anuncia para o futuro prximo, afastar Portugal do padro mdio de Bem-Estar europeu.

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