PLANEJAMENTO

Pa ra e n te n d e r e pa r t i c i pa r

Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto Ministra do Planejamento, Oramento e Gesto MIRIAM APARECIDA BELCHIOR Secretria Executiva EVA MARIA CELLA DAL CHIAVON Secretria de Planejamento e Investimentos Estratgicos ESTHER BEMERGUY DE ALBUQUERQUE Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica Ministro-Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica GILBERTO CARVALHO Secretrio-Executivo ROGRIO SOTTILI Secretaria Nacional de Articulao Social PAULO ROBERTO MARTINS MALDOS Superviso-geral e texto: LEOPOLDO VIEIRA TEIXEIRA Assessor para o Monitoramento Participativo (SPI/MPOG) Colaboradores: ANA LCIA STARLING CARLOS HERMANO ALMEIDA DANIEL PITANGUEIRA AVELINO EUGNIO DOS SANTOS JOS AUGUSTO DIAS PIRES JOS CARLOS DOS SANTOS JOSE CELSO PEREIRA CARDOSO JUNIOR PEDRO DE CARVALHO PONTUAL Equipe tcnica responsvel: RODRIGO ROZENDO RODRIGUES (Reviso) ROGRIO FERNANDES GUIMARES (Capa e Design Grfico) Editorao: ASCOM/MPOG Impresso e acabamento: Grfica da Agncia Brasileira de Inteligncia/ABIN Informaes: Esplanada dos Ministrios Bloco K 3 andar Braslia-DF CEP: 70040-906 Tel: 55 (61) 2020-4436 / 4538/4080 e 3224-5191 / 1441 FAX: 55 (61) 2020-4498

PLANEJAMENTO
Pa ra e n te n d e r e pa r t i c i pa r

PLANEJAMENTO
Pa ra e n te n d e r e pa r t i c i pa r

APRESENTAO

Modo de Usar
As caractersticas mais marcantes de uma publicao impressa so as possibilidades de parar o tempo e voltar o tempo. A partir do momento em que o leitor interrompe a leitura, congela o tempo da narrativa. E os ponteiros do relgio da publicao voltam a girar no momento em que o prezado leitor reabre a publicao. E caso haja dvida a respeito de uma passagem, de um momento, de um personagem, de uma apresentao, de uma lio, ento possvel voltar quantas pginas quiser, voltar quanto tempo quiser, para reler, reinterpretar, reavaliar, reimaginar, sanar a incerteza ou confirmar a tese. O objetivo deste documento mostrar que o planejamento no um bicho-de-sete-cabeas, no uma numeralha ininteligvel. mostrar-lhe a necessidade de prever o porvir, de vislumbar o desenvolvimento. O planejamento est presente no dia-a-dia de todo cidado; afinal, necessrio programar os gastos do ms, preciso anotar a lista de compras do mercado, importante planejar o futuro dos filhos, bom sonhar com as prximas frias. E este almanaque aberto em suas mos obrigado pela opo de leitura! oferece estas possibilidades e todas as demais alternativas de leitura possveis. L-se do incio ao fim, apenas pela metade, do fim para o comeo, de baixo para cima, do meio para adiante, de trs para frente, de frente para trs e no avesso do avesso. possvel iniciar sua leitura imediatamente ou daqui uns instantes, ou quando houver tempo, seja muito, seja pouco. Sem nus ao entendimento do texto, possvel interromper a leitura em qualquer ponto e retomar em qualquer pgina. Como quiser, leitor. Afinal, voc est no comando. Esta publicao lhe oferecida para compartilharmos com voc conceitos de planejamento e desenvolvimento com ampla participao social. Portanto, a integrao com a sociedade civil considerada base para a constituio do novo modelo de gesto do Plano. Em todos os momentos da vida escolhemos caminhos, sempre buscando melhores resultados, crescimento e desenvolvimento. Quando estes caminhos so bem planejados, torna-se mais possvel o xito. Boa leitura!

SUMRIO
INTRODUO Planejamento: construir a agenda pblica com a sociedade ....10 GLOSSRIO O que planejamento? .................................................................13 O que monitoramento? .............................................................16 O que avaliao? ..........................................................................17 O que o sistema de monitoramento e avaliao? ............18 BOX 1 Mapa do tesouro........................................................20 PLANO MAIS BRASIL, O NOVO PPA O PPA em grandes nmeros: As potencialidades do Brasil ...............................................................................................23 BOX 2 Opo por sistema de direitos ..................................26 Inovaes Metodolgicas.............................................................28 BOX 3 Tabela Forma de comunicao e Transparncia no PPA ..................................................................................................30 BOX 4 Estrutura do novo PPA ................................................32 A participao social na construo do Plano ......................34 As Agendas Transversais ...............................................................36 BOX 5 Monitoramento participativo ..................................38 NOVAS POSSIBILIDADES Os novos caminhos da participao social com o monitoramento do PPA .................................................................41 Participao Social e Federativa no Monitoramento e Avaliao do PPA .............................................................................43 BOX 6 BOX 1 Macrodesafios do Brasil .............................................44

SUMRIO INTUITIVO
O caminho do PPA
Comece sua leitura conhecendo o andamento do plano plurianual (pg. 20), desde sua origem at sua consolidao. Em seguida conhea os grandes nmeros do PPA (pg. 23), e o captulo 3 (pg. 34), onde possvel compreender como a participao social importante para o plano governamental.

O caminho do planejamento
Conhea os macrodesafios do pas (pg. 44). No nosso glossrio, entenda o que planejamento (pg. 13), e saiba como suas ideias podem virar polticas pblicas (pag. 38).

O caminho do monitoramento
No glossrio, entenda para que serve o monitoramento (pg. 16) e a avaliao (pg. 17). Confira tambm as inovaes metodolgicas do novo PPA (pgs. 28 a 30).

O caminho da participao social

Conhea as Agendas Transversais (pg. 36), as novas possibilidades de participao social na construo do planejamento do desenvolvimento (pg. 41), e como os grandes nmeros do PPA revelam a opo por fortalecer um sistema de direitos pg. 26).

INTRODUO

Planejamento: construir a agenda pblica com a sociedade

A recuperao da capacidade de planejamento pelo poder pblico brasileiro uma das fontes da nova fase, internacionalmente reconhecida e nacionalmente aprovada, vivenciada em nosso pas. A mobilidade social em curso; a descoberta do petrleo na camada pr-sal; a reduo da proporo entre dvida pblica e PIB; o status de credores do FMI; o fato de sermos referncia mundial em poltica social e anticclica; e as questes simblicas, como a conquista da sede da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpadas de 2016, tm no planejamento sua explicao. O Plano Plurianual Mais Brasil (PPA 2012-2015) um dos instrumentos de planejamento do Estado brasileiro e foi produzido como um Plano de Metas para a efetivao dos direitos e objetivos sociais da Repblica, demarcados na Constituio brasileira, coerente com o avano da reflexo estratgica de suas verses anteriores desde 2004: do consumo de massas ao investimento pblico universalizao dos servios pblicos essenciais. Dos 5,5 trilhes que prev como investimentos, cerca de 2,5 trilhes - 45,5% do total sero na rea social. O Plano Mais Brasil uma bssola para o investimento privado, otimizando e conjugando investimentos de interesse de toda a populao, e para a elaborao dos oramentos anuais, permitindo a construo criativa de solues para antigos e atuais dilemas do Brasil. O processo de elaborao do PPA 2012- 2015 fortaleceu a participao da sociedade civil, de modo que o documento organizou a agenda pblica escutando a sociedade, uma articulao importante conforme demonstrado durante a Conferncia das Naes Unidas sobre Desenvolvimento Sustentvel, a Rio+20. Boa leitura! Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento Secretaria Nacional de Articulao Social da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica
A recuperao da capacidade de planejamento pelo poder pblico brasileiro uma das fontes da nova fase vivenciada em nosso pas

10

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

11

GLOSSRIO

Reduzimos a nossa histrica dvida social, resgatando milhes de brasileiros da tragdia da misria e ajudando outros milhes a alcanarem a classe mdia. Mas preciso inovar nos caminhos e buscar sempre novas solues. S assim poderemos garantir, aos que melhoraram de vida, que eles podem alcanar mais.
(Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, durante Compromisso Constitucional perante o Congresso Nacional)

O que planejamento?
O planejamento pode ser entendido como a escolha consciente de aes que aumentem as chances de obter no futuro algo desejado no presente. uma atividade que orienta possibilidades, arranjos institucionais e polticos. Planejar um processo, enquanto o plano um registro momentneo deste processo e o planejador seu facilitador. Quando um governo planeja, os propsitos devem ser claros e compatveis com os princpios e diretrizes estabelecidos pela Constituio, emanada da soberania popular. Neste sentido, o planejamento pblico diferente do privado, pois os resultados do segundo so medidos pelo lucro empresarial. A Constituio Federal de 1988, em seu Artigo 165, atribui ao Poder Executivo responsabilidade pelo processo de planejamento e oramento, a partir da iniciativa dos seguintes instrumentos: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Oramento Anual. Estes devem estar profundamente conectados e declararem muito mais do que a entrega de bens e servios sociedade dentro de um cronograma anual. Mas, sim, estes instrumentos de planejamento devem prever como e por que deve-se entregar determinados bens e servios populao, e que caminho o pas deve trilhar para chegar onde pretende. Esta a misso primeira do ato de planejar segundo as leis brasileiras e premissa essencial do PPA, seu monitoramento e avaliao.
Planejar um processo, enquanto o plano um registro momentneo deste processo e o planejador seu facilitador.

12

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

13

GLOSSRIO
Aqui, os parmetros estabelecidos pela Constituio Cidad so: o acesso universal aos servios de sade e educao; equidade, princpio que denuncia toda forma de desigualdade e injustia; integralidade, isto , o conjunto da oferta pblica articulada, organizada juntamente com a transitorialidade, que uma resposta articulada de todos os setores em torno da necessidade ou problema; a regionalizao, que preconiza um desenvolvimento econmico e social em todas as regies e territrios, de forma integrada e potencializando sustentavelmente os fatores produtivos, naturais, culturais e humanos locais ; e a participao, que projeta a imprescindvel escuta da sociedade nos destinos do pas, para alm dos momentos de mobilizao eleitoral. Uma concepo de que, numa democracia, o que pblico deve convergir com as aspiraes de sociedade. Logo, uma atividade essencialmente poltica. Por isso, a misso do Ministrio do Planejamento Planejar e coordenar as polticas de gesto da administrao pblica federal, para fortalecer as capacidades do Estado para promoo do desenvolvimento sustentvel e do aprimoramento da entrega de resultados ao cidado e a medio do Sistema e processo de planejamento tem que ser referenciada na incluso social, universalizao de direitos e servios pblicos, e reduo das desigualdades regionais. Com este horizonte, imprescindvel uma articulao orgnica entre o Sistema de Planejamento e Oramento com um sistema nacional de participao social.

O QUE ELES DIZEM

Pingue-pongue

Ns estamos fazendo ajustes nesse instrumento [PPA] para que ele tenha uma linguagem mais acessvel; que ele saia da lgica do dinheiro, que ele permita o efetivo acompanhamento e monitoramento. Ento ele muda o foco da gesto, para a mudana da vida da sociedade.
(em 24/5/2011, no II Frum Interconselhos)

Ministra do Planejamento

Miriam Belchior

importante lembrar que o destino de um pas no se resume ao do governo; resultado do trabalho e ao transformadora de todos os brasileiros e brasileiras.
Secretrio-geral da Presidncia da Repblica

Gilberto Carvalho

(em 28/7/2011, no 28 Frum do Planalto, sob o tema Participao Social e Governo: opo metodolgica do governo Dilma).

14

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

15

GLOSSRIO
O que monitoramento?
a atividade que permite que todos saibam o quo bem esto atingindo seus objetivos

O que avaliao?
Avaliao a investigao profunda de uma determinada interveno e serve para questionarmos escolhas de objetivos e estratgias para alcan-los. A avaliao envolve anlise de informaes obtidas por meio de monitoramento. O gerenciamento de informaes mostra que de todas as informaes necessrias para a gesto da implementao de um projeto ou programa, as geradas pelo monitoramento ou pela avaliao bem feitos so as mais importantes. Com a sociedade participando do monitoramento e avaliao, informaes importantssimas, vindas da ponta, onde o custo do no-fazer tem nome e sobrenome, de extrema importncia para os objetivos do planejamento.

Monitoramento aprendizado organizacional, uma atividade que permite ter uma ideia de como as coisas esto andando. a observao contnua de informaes teis, confiveis e em tempo hbil para a correo de rumos. Monitorar tambm dar um retorno sobre o andamento do projeto aos seus colaboradores, implementadores e beneficirios. Isso permite que todos saibam o quo bem esto atingindo seus objetivos e, caso contrrio, possam conhecer os motivos e sugerir mecanismos para o sucesso dos empreendimentos. O Monitoramento fornece informaes que sero teis para analisar a situao de uma comunidade e seus projetos; determinar se os recursos pblicos esto sendo bem utilizados; identificar problemas e encontrar solues; informar se as atividades esto sendo executadas corretamente pelas pessoas certas no tempo certo; utilizar lies de experincia de projetos anteriores; e avaliar se a maneira na qual o projeto foi elaborado a mais apropriada para a resoluo do problema em questo.

16

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

17

GLOSSRIO
O que o sistema de
O monitoramento e avaliao do Plano so baseados na anlise da coerncia da sua execuo com o Projeto Nacional e a Viso de Futuro do PPA

monitoramento e avaliao?

mento nas escalas possveis, tendo como parmetro a equidade. Desse modo, o monitoramento e avaliao do Plano so baseados na anlise da coerncia da sua execuo com o Projeto Nacional e a Viso de Futuro do PPA, que enunciam o Brasil como um pas que ser reconhecido pelo desenvolvimento sustentvel, igualdade regional e igualdade social, educao de qualidade com produo de conhecimento e inovao tecnolgica, sustentabilidade ambiental, por sua soberania e democracia, que defende os direitos humanos, a liberdade, a paz e o desenvolvimento no mundo. Tambm so consideradas a coerncia da sua programao com os valores nos quais se referencia: Soberania, Democracia, Justia Social, Sustentabilidade, Diversidade Cultural e Identidade Nacional; Participao Social e Excelncia na Gesto. Feito de forma democrtica, o planejamento constri o elo entre a soberania poltica exercida pelo Brasil e a vontade da sociedade, isto , a soberania popular.

a maneira escolhida para orientar a produo e o tratamento das informaes sobre o andamento dos trabalhos do Governo em torno dos resultados esperados, e para se enxergar com ateno e cuidado especial cada ao particular em coerncia com o todo. As diretrizes do Monitoramento e Avaliao do PPA so: considerar a realidade de implementao de cada poltica; atender a necessidade de subsdio aos rgos pblicos para a tomada de decises; considerar as experincias j existentes de monitoramento e avaliao; aproveitar as estruturas j existentes ocupadas com essa tarefa; considerar o resultado dos dilogos entre os entes federados e entre governo e sociedade; e promover sua implantao de acordo com as prioridades de governo. Assim, o monitoramento e avaliao do PPA pretende observar a dimenso estratgica do prprio desenvolvimento do pas, como a integrao e complementaridade das polticas pblicas federais e destas com as municipais, estaduais e federais nos territrios, nos arranjos produtivos locais, na previso de polticas pblicas diante de grande projetos, dos gargalos e potencialidades do financiamento do desenvolvi-

18

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

19

BOX 1

Ciclo do PPA

Mapa do tesouro
O Plano Plurianual (PPA) um dos instrumentos de planejamento e gesto pblica do pas, visando a realizao dos objetivos da repblica brasileira, expressos na Constituio de 1988, especialmente os sociais. um Plano previsto no artigo 165 da Constituio Federal, estabelecendo diretrizes, objetivos e metas a serem perseguidos pelo Governo Federal ao longo de um perodo de quatro anos. Tem vigncia do segundo ano de um mandato presidencial at o final do primeiro ano do mandato seguinte. No processo de elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), as emendas ao projeto que propem acrscimo ou incluso de dotaes somente sero aprovadas se estiverem compatveis com o PPA.

Ao Parecer Preliminar podem ser apresentadas emendas por parlamentares, bancadas e comisses da Cmara e do Senado, com vistas a inserir, suprimir, substituir ou modificar dispositivos constantes no projeto.

Em complemento anlise inicial, a CMO pode realizar audincias pblicas para debater o projeto.

13
O relator deve analisar o projeto de plano plurianual e as emendas apresentadas, tendo como orientao as regras estabelecidas no Parecer Preliminar, e formalizar, em relatrio, as razes pelas quais acolhe ou rejeita as emendas. Deve tambm justificar quaisquer outras alteraes que tenham sido introduzidas no texto do projeto de lei.

A parte no vetada publicada no Dirio Oficial da Unio como lei.

6 7 8
O relatrio e a proposta de substitutivo so discutidos e votados no Plenrio da CMO, sendo necessrio, para aprov-los, a manifestao favorvel da maioria dos membros de cada uma das Casas, que integram a Comisso. O relatrio aprovado em definitivo pela Comisso constitui o parecer da comisso.

12

5 4
O parlamentar designado para ser o relator do PPA deve elaborar o Relatrio Preliminar sobre o projeto, o qual, aprovado pela CMO, passa a denominar-se Parecer Preliminar.

O Presidente da Repblica pode vetar o Autgrafo, total ou parcialmente, no prazo de quinze dias teis, contados da data do recebimento. Nesse caso, comunicar ao Presidente do Senado os motivos do veto. O veto deve ser apreciado pelo Congresso Nacional.

1
O Projeto de Lei do PPA coordenado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que o elabora em conjunto com os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal.

2
O projeto de lei do PPA deve ser encaminhado ao Congresso Nacional at 31 de agosto do primeiro ano de mandato presidencial, devendo vigorar por quatro anos.

3
Recebido pelo Congresso Nacional, o projeto inicia a tramitao legislativa e encaminhado Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao CMO.

9
O parecer da comisso encaminhado SecretariaGeral da Mesa do Congresso Nacional, para ser submetido deliberao das duas Casas, em sesso conjunta.

11

10
Aps aprovado, o parecer submetido discusso e votao no Plenrio do Congresso Nacional. Os Congressistas podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO.

Concluda a votao, a matria devolvida CMO para a redao final. Recebe o nome de Autgrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado assinado pelo Presidente do Congresso, que o envia Casa Civil da Presidncia da Repblica para sano.

20

21

PLANO MAIS BRASIL, O NOVO PPA

No plano social, a incluso s ser plenamente alcanada com a universalizao e a qualificao dos servios essenciais. Este um passo decisivo e irrevogvel.
(Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, durante Compromisso Constitucional perante o Congresso Nacional)

O PPA em grandes nmeros:

As potencialidades do Brasil

O Plano Mais Brasil foi aprovado no Congresso com R$ 5,5 trilhes em recursos para as polticas sociais, de infraestrutura, produtivas e ambientais nos prximos quatro anos. Em grandes nmeros, o PPA investir R$ 2,5 trilhes na rea social e R$ 1,1 trilho em infraestrutura, que se complementam gerando emprego e renda e aumentando o consumo e a produo, proporcionando melhores salrios e mais crescimento econmico. Entre os investimentos sociais, 55% sero para a Previdncia Social, que beneficia direta e indiretamente mais de 100 milhes de brasileiros, e 12% para o fortalecimento do SUS. Dos investimentos em infraestrutura, 25,1% vo para energia e 32,6% para moradias dignas, um inquestionvel fortalecimento da poltica social universal e de melhores condies de vida, e um manancial de oportunidades para o setor produtivo. Investiremos mais de R$ 52 bilhes em Defesa Nacional, pois um pas que tem a maior bacia hidrogrfica do planeta, 13% das espcies do globo, a maior floresta tropical, uma costa de 8,5 milhes de km e o pr-sal, precisa ser capaz de proteger suas riquezas. Prev-se oferecer at 2015 a assistncia tcnica para 1,5 milho de produtores rurais; implantar mais 3.272 unidades

O Plano Mais Brasil foi aprovado no Congresso com R$ 5,5 trilhes e o PPA investir R$ 2,5 trilhes s na rea social. Mesmo em infraestrutura, 57,7% so para energia eltrica e habitao.

22

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

23

PLANO MAIS BRASIL, O NOVO PPA

bsicas de sade e alcanar o total de 40.164 instaladas; incluir 800 mil famlias em extrema pobreza no Programa Bolsa-Famlia; oferecer 8 milhes de vagas na educao profissional e tecnolgica; ampliar a cobertura previdenciria das mulheres trabalhadoras de 64,5% para 75%; realizar o censo da populao de rua; ampliar para 150 o nmero de aeroportos e para mil o nmero de rotas para transporte de passageiros e cargas; chegar a 40 milhes de domiclios com Internet de qualidade, com base no Plano Nacional de Banda Larga; atender 495 mil domiclios rurais no Programa Luz Para Todos; disponibilizar 2 milhes de moradias no Minha Casa, Minha Vida; e expandir em 4.546 km a malha ferroviria.

O meu compromisso com o crescimento do Brasil medido, no pelo PIB, mas pelo desenvolvimento humano.
(Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na cerimnia de comemorao de 1 milho e meio de beneficiados pelo Plano Brasil sem Misria por meio da integrao dos programas Renda Melhor, Carto Famlia Carioca e Bolsa Famlia - Rio de Janeiro/RJ, abril de 2012)

24

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

25

BOX 2

GRANDES NMEROS Opo por fortalecer sistema de direitos

SEGURANA

SADE

RS 2,5 TRILHES
REA SOCIAL (45,5% DO PPA)

1+1=2
3
23 4 -

EDUCAO

PREVIDNCIA

ASSISTNCIA SOCIAL

RS 5,5 TRILHES
INVESTIMENTO PREVISTO
SANEAMENTO

57,7%
MORADIA

RS 1,1 TRILHO
INFRAESTRUTURA
ENERGIA ELTRICA

AEROPORTOS

26

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

27

PLANO MAIS BRASIL, O NOVO PPA

Inovaes Metodolgicas
O novo PPA olha para as mudanas na vida do cidado e no para o volume de insumos utilizados nas aes.

O PPA atual - Plano Mais Brasil - informa 65 Programas Temticos, cada um com indicadores, objetivos e metas que revelam os compromissos do Governo. O Programa Temtico expressa a agenda de governo atravs das polticas pblicas e incorpora seus desafios. Ele se desdobra em 492 objetivos e 2.417 metas. A Iniciativa, outra categoria do Plano, a declarao da entrega de bens e servios pblicos sociedade. Na direo de colocar o planejamento pblico como mtodo da agenda de desenvolvimento de Estado e de governo, o PPA 2012 2015 inovou, formulando uma viso estratgica, participativa e territorializada. Ele constri uma viso de futuro para o Brasil, prope macrodesafios de governo e valores para guiar o comportamento para o conjunto da Administrao Pblica Federal, permite a participao da sociedade na construo do PPA e no seu monitoramento e avaliao eliminando as barreiras da linguagem tcnica, possibilita valorizar a diversidade e muda o foco da gesto pblica: olha para as mudanas na vida do cidado e no s para o volume de insumos utilizados nas aes.

A deciso de iniciar um novo ciclo de desenvolvimento no Brasil, no qual o Estado desempenha um papel indutor importante, resgatou o planejamento, e o tornou um documento intensivo em conhecimento sobre as razes do atual estgio de desenvolvimento do Brasil e sobre as escolhas e estratgias necessrias para acelerar o processo de transformao social em curso.

Diferena entre o PPA e oramento

O PPA mostra, por meio de suas iniciativas e metas, o que ser feito nos prximos quatro anos, gerando a conexo coerente, segundo o Projeto Nacional e Viso de Futuro do pas, com a prxima programao plurianual, enquanto o oramento mostra por meio das aes o detalhamento do gasto e o monitoramento da execuo. Esta uma das diferenas que o novo modelo aprofundou.

28

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

29

BOX 3
TabelaForma de comunicao e Transparncia no PPA
O quadro a seguir ilustra como as mudanas no PPA criaram novas possibilidades para revelar as polticas pblicas, conferindo transparncia para uma srie de desafios, metas e declaraes polticas que anteriormente no faziam parte do PPA. Conforme se pode notar, o novo modelo radicaliza o conceito de transparncia das aes de governo.
PPA 2008-2011
MINHA CASA MINHA VIDA Ao tipo Operao Especial. Em funo da natureza do repasse dos recursos do programa, que envolvem subsdios e integralizao de fundos pblicos, o modelo anterior era regido pelas mesmas categorias e convenes do oramento.

PPA 2012-2015
MINHA CASA MINHA VIDA Metas que remetem entrega de 2 milhes de moradias, sendo 60% para as famlias com renda at R$ 1,6 mil por ms nas reas urbanas e at R$ 15 mil anuais na rea rural. Declara o compromisso do governo e d informaes para o controle social. PRONAF Metas de entrada no PRONAF e de participao de pblicos especficos, como por exemplo: Garantir condies de acesso ao crdito do PRONAF para 3 milhes de famlias da agricultura familiar, garantindo atendimento obrigatrio a pelo menos 35% de mulheres rurais e ampliando a insero da juventude ao processo produtivo. A meta declara, de forma explcita, o compromisso do governo com a insero de agricultores familiares no PRONAF. MAIS EDUCAO Meta de Expandir a oferta de educao em tempo integral em escolas pblicas de educao bsica, de forma a alcanar a meta do PNE 2011-2020, que de oferecer Educao em tempo integral em 50% das escolas pblicas de Educao Bsica, at 2020. O PPA 2012-2015 um ponto intermedirio para o alcance de metas do Plano Nacional de Educao, salientando o seu carter estratgico e expressando com muito mais transparncia para a sociedade qual o compromisso do governo federal para a expanso da educao integral. As demais informaes sobre produtos de ao esto tanto no Oramento anual quanto nas bases de dados do Censo Escolar.

PRONAF Ao do tipo Operao Especial. Desembolso financeiro para equalizao de juros, exigibilidade bancria e garantias. No trata de metas especficas de incluso produtiva no campo. Revelava o valor dos insumos financeiros utilizados pela lgica da ao do tipo operao especial, sem apresentar produtos e resultados, tais como contratos do PRONAF e nmero de agricultores familiares atendidos. O PRONAF era um conjunto de aes do tipo operaes especiais (desembolsos, juros, garantias) que revelavam a lgica operacional financeira. MAIS EDUCAO Repasses diferenciados para escolas em tempo integral inscritos nas aes de transferncias do MEC. Tais aes, pela lgica de construo do oramento, podem nem mesmo expressar metas fsicas (aes do tipo operaes especiais), ou ento, informar metas como o nmero de matrculas ou de escolas com base nas quais so repassados valores. Exemplos: a ao 8744 - Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica, informa alunos atendidos e a ao 0E36 - Complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao FUNDEB no apresenta metas fsicas.

30

31

BOX 4

ESTRUTURA DO NOVO PPA

Menos tcnico Revela pblicos, direitos, arranjos de gesto Amplia condies para o controle social

DIMENSO ESTRATGICA PROGRAMAS

PPA
OBJETIVOS

VISO DE FUTURO VALORES MACRODESAFIOS

Tm indicadores (alterveis, sem precisar de projeto de lei)

Expressam o que deve ser feito Revelam rgos responsveis Medidas de alcance do Objetivo, de natureza qualitativa ou quantitativa Declaram a entrega de bens e servios sociedade Estabelecem o elo entre o Plano e o Oramento

METAS

INICIATIVAS

LOAs

AES
Obs: Com o cdigo do Objetivo pode-se, quando for o caso, agregar as execues oramentrias

Se vinculam aos programas, sendo detalhadas no oramento

32

33

PLANO MAIS BRASIL, O NOVO PPA

A participao social na
do PPA 2012-2015 Viso de Futuro, Valores e Macrodesafios e o novo modelo do Plano. Os participantes discutiram os temas apresentados, conforme os quatro grandes eixos de gesto (Desenvolvimento Econmico; Infraestrutura e PAC; Desenvolvimento Social e Erradicao da Misria; e Direitos e Cidadania e Movimentos Sociais) e apresentaram suas ideias e propostas. Os participantes do Frum Interconselhos tambm discutiram a construo do processo de monitoramento e avaliao do PPA. O principal produto foi um relatrio com consideraes e recomendaes, encaminhado aos conselhos nacionais e analisado pelas equipes tcnicas da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em conjunto com os ministrios e secretarias, para que fosse avaliada a sua incluso no Plano. No II Frum Interconselhos, na devolutiva sociedade civil, cerca de 77% das suas sugestes foram incorporadas. Assim, o Projeto de Lei submetido ao Congresso Nacional foi fruto de um rico e extenso processo a partir de trs fontes: a) definio dos Programas Temticos e realizao de oficinas de trabalho com todos os rgos e entidades da Administrao Pblica Federal; b) realizao do Frum Interconselhos; e c) dilogos regionais, com estados e municpios. Ao todo, alm dos Conselhos e Comisses, houve uma discusso estratgica no mbito do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES); a realizao de oficinas com tcnicos dos Governos Estaduais e a discusso nas cinco regies brasileiras com Governos Estaduais e representao das associaes municipalistas, com a participao de 24 Estados e 43 representaes municipais. 35

construo do Plano

Nos dias 24 e 25 de maio de 2011, foi realizada em Braslia a reunio plenria do Frum Interconselhos, com a participao de 300 representantes da sociedade civil. Cerca de 77% das sugestes da sociedade civil foram incorporadas.

Para que o processo de participao social fosse iniciado, a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica elaboraram, em conjunto, uma estratgia para a ampliao do dilogo social, para que a sociedade pudesse apresentar suas recomendaes e sugestes para a construo de um pas melhor. Foi delineado, ento, um grande Frum Interconselhos, de carter consultivo, com a participao de representantes dos conselhos, comisses nacionais e de entidades, organizaes e movimentos sociais. Inicialmente, foi realizada reunio para sensibilizar os secretrios executivos de todos os conselhos nacionais sobre a importncia do processo e esclarecer de que forma a participao social seria inserida no Plano Plurianual 2012-2015. Em seguida, a Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e a Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto participaram de reunies preparatrias em 19 conselhos nacionais e trs comisses, para esclarecer as principais dvidas acerca do dilogo com a sociedade e aquelas concernentes ao novo modelo do Plano, s orientaes estratgicas de governo e proposta programtica. Nos dias 24 e 25 de maio de 2011 foi realizado em Braslia a reunio plenria Frum Interconselhos, com a participao de 300 representantes da sociedade civil, indicados pelos 33 conselhos nacionais e por quatro comisses, alm de representantes de diversas entidades nacionais. Durante o Frum foi apresentada a dimenso estratgica

34

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

PLANO MAIS BRASIL, O NOVO PPA

As Agendas Transversais
Uma das maiores inovaes do PPA foi a alterao da linguagem contbil que tornava invisveis importantes polticas pblicas. Essas mudanas foram feitas para responder ao novo patamar de transparncia pblica e democracia social do Brasil.

Uma das maiores inovaes do PPA foi a alterao da linguagem contbil, que tornava invisveis polticas pblicas como, por exemplo, para jovens, negros, mulheres, idosos, populao LGBT, pessoas com deficincia, indgenas, entre outras. Portanto, essas mudanas foram feitas para responder ao novo patamar de transparncia pblica e democracia social do Brasil. Um exemplo disso so as Agendas Transversais, que compem a modalidade do Monitoramento Estratgico do PPA. Elas so um documento elaborado pelo Ministrio do Planejamento que identifica, dentro da programao universal e interministerial, as aes para um conjunto de grupos sociais de gerao, condio fsica, tnicos, de gnero, entre outros, identificando como estes atores qualificam e se enxergam no projeto de desenvolvimento. Ao permitir que setores assim afirmem a sua identidade, redefine-se o sentido e a prtica mesma da igualdade poltica, convertendo minorias e maiorias historicamente excludas, porm fundamentais para a aferio ltima do cumprimento dos direitos e objetivos constitucionais, e interesses particulares em polticas universais, dialogando com os indicadores utilizados para a elaborao do Plano, propondo novos indicadores e agregando debates para eventuais ajustes e redimensionamentos do inicialmente previsto.

O Brasil, durante muito tempo, conviveu com uma situao lamentvel e terrvel. Ser um pas com tantas riquezas, formado por um povo to solidrio, mas que uma parte imensa da sua populao estava afastada dos direitos.
(Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, na 9 Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente Braslia/DF)

36

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

37

BOX 5

MONITORAMENTO PARTICIPATIVO
No compete s ao governo dar as condies de mudana, a sociedade precisa participar

Se organiza num movimento social

escolhido membro de um conselho

Cidado com demandas, idias e propostas

O PPA uma ponte entre as suas idias e as polticas pblicas

Representa o conselho no Frum Interconselhos

6
V suas demandas, idias e propostas virarem polticas pblicas e sarem do papel

Discute e monitora o PPA

38

39

NOVAS POSSIBILIDADES

O desenvolvimento sustentvel um caminho que cada povo, com a sua cultura, deve percorrer e escolher de acordo com o que disser a sua sociedade e seus governos.
(Discurso da Presidenta da Repblica, Dilma Rousseff, durante o frum de mulheres lderes sobre igualdade de gnero e empoderamento das mulheres no desenvolvimento sustentvel - Rio de Janeiro/RJ)

Os novos caminhos da

participao social com o monitoramento do PPA

possvel ampliar a conexo entre a participao social e as expresses das escolhas estratgicas de Estado e de Governo, como o Plano, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

De 1941 a 2002, apenas 41 conferncias nacionais foram realizadas, j de 2003 a 2011 este nmero saltou para 74. De 1941 a 2002, as 41 conferncias discutiram 11 temas. Por outro lado, entre 2003 e 2011, foram abordados 28. Alm disso, dezenove conselhos nacionais foram criados e dezesseis reformulados, entre 2003 e 2011. O perfil engajado, regionalizado e integrado dos conselheiros que participaram do I Frum Interconselhos, refora seu potencial produtivo de informaes sobre a execuo do PPA na ponta, com valiosas consideraes em seu percurso: a maioria dos conselheiros titular (70%), integra tambm conselhos regionais (57%), participa de outros conselhos nacionais (60%), e participou das discusses do PPA no ambiente das reunies do seu conselho (63%). Dessa forma, os PPAs participativos, longe de serem mais um espao, podem se constituir num novo marco para a participao social. Para isso, necessrio que todos os participantes sejam estimulados e preparados a ter participao decisiva, que d e receba a informao desejada. Instituindo a participao social no monitoramento do PPA possvel aperfeioar as polticas pblicas pelo olhar de seus beneficirios, ampliar a capacidade de organizao e a formulao dos conselhos, expandir o espao da ideia de

40

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

41

NOVAS POSSIBILIDADES
planejamento como expresso das escolhas democrticas da sociedade, do desenvolvimento como realizao de direitos e, destes, como resultado da participao social nas opes estratgicas do desenvolvimento. Tambm possvel ampliar a conexo entre a participao social e as expresses das escolhas estratgicas de Estado e de Governo, como o Plano, a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA); fortalecer a sociedade civil como partcipe da recuperao da capacidade de planejamento governamental; oferecer mais possibilidades de escolha aos decisores do governo, principalmente aquelas de alta sensibilidade social.

Participao Social e

Federativa no Monitoramento e Avaliao do PPA

A ao articulada de todas as esferas de governo e a participao da sociedade um caminho para o aperfeioamento da implementao do Plano.

No que diz respeito participao social e federativa no processo de monitoramento e avaliao dos Programas, o PPA 2012-2015, indica que a ao articulada de todas as esferas de governo e a participao da sociedade um caminho para o aperfeioamento da implementao do Plano, por meio da cooperao entre os entes e a sociedade. Prope-se ser um instrumento para a ampliao e consolidao da participao social nos processos decisrios do Estado e representa a continuidade dessa participao cidad, j verificada na elaborao dos PPAs 2004-2007 e 2008-2011. Assim, a participao da sociedade civil e dos governos estaduais e municipais no se encerra com o encaminhamento do PPA ao Congresso Nacional, mas constituir a base para o desenvolvimento de um novo modelo de gesto do Plano que seja capaz de conferir maior consistncia ao projeto de desenvolvimento nacional. O processo vai considerar a complexidade do desafio, a especificidade de polticas e rgos e respeitar a institucionalidade vigente, consolidar e aperfeioar os mecanismos e canais existentes, como conselhos, conferncias, etc. Ser construdo um espao prprio, institucionalizado e permanente de participao social no acompanhamento da elaborao, execuo, monitoramento, avaliao e reviso do PPA, que consiste no prprio Frum Interconselhos.

42

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

43

BOX 6

MACRODESAFIOS DO BRASIL

6 1
Dar seguimento ao Projeto Nacional de Desenvolvimento, apoiado na reduo das desigualdades regionais, entre o rural e o urbano, e na continuidade da transformao produtiva ambientalmente sustentvel, com gerao de empregos e distribuio de renda;

Fortalecer a cidadania, promovendo igualdade de gnero e tnico-racial, respeitando a diversidade das relaes humanas e promovendo a universalizao do acesso e elevao da qualidade dos servios pblicos;

7 8 9 10

Expandir a infraestrutura produtiva, urbana e social de qualidade, garantindo a integrao do Territrio Nacional e do pas com a Amrica do Sul;

Erradicar a pobreza extrema e prosseguir reduzindo as desigualdades sociais;

Fortalecer a democracia e estimular a participao da sociedade, ampliando a transparncia da ao pblica;

3 4 5
44

Consolidar a cincia, tecnologia e inovao como eixo estruturante do desenvolvimento econmico brasileiro;

Preservar os poderes constitucionais, a integridade territorial e a soberania nacional, participando ativamente da promoo e defesa dos direitos humanos, da paz e do desenvolvimento no mundo;

Propiciar a ampliao do acesso da populao brasileira educao, ao conhecimento, cultura e ao esporte com equidade, qualidade e valorizao da diversidade;

Promover a segurana e integridade dos cidados, atravs do combate violncia e do desenvolvimento de uma cultura de paz;

Promover o acesso universal Sade, Previdncia e Assistncia Social, assegurando equidade e qualidade de vida;

11

Aperfeioar os instrumentos de gesto pblica pelo Estado, valorizando a tica no servio pblico e a qualidade dos servios prestados ao cidado. 45

BIBLIOGRAFIA
CONSULTADA
BARTLE, Phil. Coletivo Fortalecimento da Comunidade. Disponvel em http://cec.vcn.bc.ca/mpfc/sitep.htm. Acesso em maro de 2012. DE NEGRI FILHO, Armando. Sobre a abordagem da complexidade da realidade e sua representao na anlise das iniquidades. Nota Tcnica 3. Obra ainda no editada. Braslia, 2009. DE NEGRI FILHO, Armando. Os territrios sociais e a representao espacial das iniquidades escalas de anlise e sensibilidade/ especificidade territorial. Nota Tcnica 4. Obra ainda no editada. Braslia, 2009. FERREIRA, F. W. Planejamento sim e no: um modo de agir num mundo em permanente mudana. Prefcio: Paulo Freire. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. NAVARRO, C. A. A. L; SANTOS, E. A. V; FRANKE, F. D. A estrutura do PPA 2012-2015. Revista Brasileira de Planejamento e Oramento, Vol 2, n 1. Braslia: ASSECOR, 2012. POGREBINSCHI, Thamy. Conferncias nacionais e polticas pblicas para grupos minoritrios. Texto para discusso 1741. IPEA, 2012.

RECOMENDADA
ALMEIDA, Dbora R. Representao Poltica e Conferncias: Os Desafios da Incluso da Pluralidade. Texto para discusso 1750. Ipea, Braslia, 2012.
AVRITZER, Leonardo. Conferncias Nacionais: Ampliando e Redefinindo os Padres de Participao Social no Brasil. Texto par discusso 1739, Ipea, Rio de Janeiro, 2012. CARDOSO JR., Jos Celso (organizador) A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil. Braslia: Ipea, 2010. Disponvel em http://www.ipea.gov.br/agencia/images/stories/ PDFs/livros/livros/livro_dialogosdesenvol04.pdf CUNHA, Eleonora S. Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa. Texto para discusso 1733. Ipea, Rio de Janeiro, 2012. PIRES, Roberto. Efetividade das Instituies Participativas no Brasil: Estratgias de Avaliao. Braslia: Ipea, 2012. Disponvel em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livro_ dialogosdesenvol07.pdf PIRES, Roberto; VAZ, Alexander. Participao social como mtodo de governo? Um mapeamento das interfaces socioestatais no governo federal. Texto para discusso 1707, Ipea, Braslia, 2012. POGREBINSCHI, THAMY; SANTOS, F. G. M. Participao como representao: o impacto das conferncias nacionais de polticas pblicas no Congresso Nacional. Dados (Rio de Janeiro. Impresso), Revista de Cincias Sociais, v. 54, p. 21-47, 2011. SOUZA, Clvis H. L. ; LIMA, Paula P. F. Da incluso ao insulamento: uma anlise sobre o potencial inclusivo de conselhos nacionais. Simpsio Nacional sobre Democracia e Desigualdades, Universidade de Braslia, 2012.

46

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

ALMANAQUE DO PLANEJAMENTO

47

ANOTAES

ANOTAES