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INSTITUIOES

DE

DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

THEMISTOCLES BRANDAO CAVALCANTI


Procurador da Republica no Districto Federal Advogados BrAsileiros Da Ordem dos

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EDITORA FRE,ITAS BAS-TOS Ruas Bethencourt da Silva, 21.A e 13 de Maio, 74 e 76


RIO DE JAN,EIRO

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INTRODUCAO
o
DffiEITO AlDMINISTRATIVO E- A CARTA CONsTITUCIONAL DE 1937

Achava-se no prelo este segundo volume, quando o Presidente da Republica, tendo em vista interesses considerados prementes do regimen, outorgou ao paiz uma carta Constitucional que veio modificar grandemente a sua estructura politica. Embora .este trabalho no seja de Direito Constitucional, numerosas so as referencias nelle feitas s nossas anteriores Constituies Republicanas, com o intuito de esclarecer e estudar theses que interessam precipuamente ao direito administrativo. E este criterio de estudo de toda forma se justifica, no smente pelas relaes necessarias que existem entre o direito constitucional e todos os ramos de direito, cada um em sua esphera particular, mas tambem, porque julgamos fundamental para o estudo do direito administrativo, um exame mais apurado de nossa estructura Constitucional, dentro da qual se devem desenvolver e mOV1mentar as instituies administrativas do paiz.

VI

Por isso mesmo, o primeiro volume deste trabalho, occupou-se muito especialmente da theoria do Estado, considerando este em sua estructura, .em sua organizao, em suas finlidades geraes. Em sua estructura, examinamos em primeiro lugar, o processo de descentralizao administrativa e politica que orientou os elaboradores da nossa organizao Constitucional; tratamos especialmente da federao. Mais adeante encaramos o pro~lema politico, o funccionamento dos orgos do Estado dentro de sua triplice funco: legislativa, executiva e jurisdiccional, com as modalidades e peculiaridades do seu funccionamento. Interrompemos o nosso estudo, no primeiro volume. na Constituio de 1934, sem q'ualquer objectivo directo de commental-a, antes encarando-a no seu sentido historico, dentro das transformaes por que passaram aque1las tres manifestaes da actividade do Estado. Vamos, nesta introduco, pr em dia o nosso trabalho, trazendo um complemento ao nosso estudo, com uma apreciao geral sobre a Carta Constitucional outorgada em 10 de Novembro.
CONSIDERAES GERAES

, Podem-se encontrar quatro caracteristicos essenClaes na Constituio outorgada:

a) lizao;
b)

com relao ao systema federal -. maior centra.,. raClOna-

com relao funco legislativa lizao da technica legislativa;

VII

,com rdao ao poder executivo fortalecimento de sua autoridade e ampliao de attribuies;


c)

com relao ao poder judiciario - unidade da Justia dentro do plano estadual. Obedeceu a Carta Constitucional a um processo de 'simplificao das normas Constitucionaes. afastou-se da feio casuistica que caracterisava a Constituio de 1934. apresentando uma estructura juridica mais logica. mais concentrada. onde no se. encontra a diluio da autoridade por orgos sem expresso sob o ponto de vista da responsabilidade.
d)

Soffreu a influencia preponderante das modernas Constituies europeas. e nella se verifica um retorno a algumas idas consubstanciadas no programma de correntes que promoveram a propaganda republicana. O fortalecimento do poder executivo. uma tendencia hoje. universal; ella se manifesta ou por uma forma mais radical. por meio de uma dictadura. ou por meio de uma estructur Constitucional orientada naquelle sentido. Observa Burdeau em um interessan'te capitulo sobre o reforo da autoridade do Presidente da Republica que a dictadura differencia-se do Governo forte. porque. no primeiro caso. o Governo apoia-se em um partido. emquanto que no segundo. apoia-se em toda a Nao. A distinco tem a sua razo de ser na experiencia dos diversos regimens estudados por aquelle autor. As dictaduras apontadas como ex,emplo. a Italia. a Russia. a Allemanha. so. Governos unipartidarios que vivem em um regimen de fora e que s excepcionalmente conhecem a interveno do corpo legislativo. Os Governos fortes. pelo contrario. so aquelles que emanam de uma Const-

VIII

tUlao, cujo trao caracteristico o fortalecimento da autoridade do Presidente da Republica. Apontam-se como exemplos a Austria, a Polonia, cuja estructura Constitucional revestem-se de modalidades muito peculiares devido em grande parte a condies de ordem local que foraram a transformao do regimen politico com uma reforma Constitucional imposta pela fora. A technic~ das revolues e dos golpes de Estado torna perigosa a diluio da autoridade pelos diversos orgos do Estado. Dahi a instabilidade das situaes politicas nos Governos de origem popular e, consequentemente a tendencia para o fortalecimento do poder, como acto de legitima defeza, contra as ameaas das correntes politicas e organizaes sociaes que dispem dos mesmos elementos que o proprio Governo. A Carta Constitucional d 1937, amoldou-se nesses exemplos e, por isso mesmo procurou naquellas Constituies precedentoes que merecessem utilizao entre ns. Quando estudamos a nossa estructura politica, no primeiro volume, fizemol-o de accordo com a sua evoluo at a Constituio de 1934, vamos completai-o agora, de accordo com os ensinamentos da Carta Constitucional de 1937, como subsidio historico e doutrina rio do maior in teressoe.
A FEDERAO

de formao da nossa estructura politica evoluio no sentido de uma descentralizao politica e administrativa sob as base~ de um regimen federativo. Constituiram-se, por isso mesmo, as antigas Provincias em

o processo

IX

Estados autonomos, politicamente organizados, e com poderes de auto diriinistrao e auto organizao. Sm.ente aquells assumptos da esphera typicamente nacional estariam. ,dentro da competencia federal; tudo o mais' estaria incluido nas attribuies dos Estados. ,Mesmo os servios federaes soffriam um processo de descentralizao administrativa dentro do quadro geographico e administrativo de cada urna das unidades da . federao. ' Np primeiro volllme estudamos pormenorisadament,e todo, esse processo de descentralizao geographica, institucional epor servio . . A Cfltta Constitucional de 1937, no modificou em sua es~encia o systema,. antes o conservou em suas linhas gerae~ .. No caberia aqui, alis, examinar em detalhe essa ques.to visto como a nossa preoccupao' maior. a de definir as linhas mestras das nossas instituies politicas em tanto quanto interessar possa ao direito administrativo. O que a Carta Constitucional alterou profundamente foi a e:x;presso dessa autonomia, tirando aos Estados o significado historico de sua autonomia politica e a significao actual de seus symbolos regionalistas, para que melhor ficasse impresso naconsciencia publica o sentimento da nacionalidade contra as affirmaes regionalistas dos Estados. . A ida no nova pois que o projecto do Itamaraty " j incluia o dispositivo, coin o fim de estabelecer com o novo reg~men Const.itucionai um Estado que fosse de facto, a expresso da unidade nacional. Afora, portanto, essa manifestao convencional da unidade politica do paiz, pouco innovou a Carta promulgada na distribuio da competencia dos Estados.

x
Deve-se, porm, notar que a egualdade politica ficou mais seguramente declarada tambem com o equilibrio na representao politica na Camara, como veremos adeante. Mesmo sob o ponto de vista legislativo, nota-se em algumasmaterias um certo relaxamento nas attribuies privativas da Unio, conservando-se de um modo geral, aos Estados a faculdade de legislar suppletivamente em assumptos da maior relevancia. A differena maior , por vezes, na technica Constitucional, na forma, na preciso de linguagem, agora orientada dentro de moldes technicamente mais perfeitos. Nota-se todavia, a preoccupao de attribuir funco suppletiva dos Estados em materia legislativa, um ca~acter mais "delegado" do que de "iniciativa" propria. originario. E' o que se nota especialmente no artigo 17 e no paragrapho unico do artigo 18.

MUNICIPIO

o Municipio conservou o seu caracter proprio j sufficientemente estudado no primeiro volume, de accordo com a sua evoluo historica entre ns. Tres modificaes sensiveis podem ser resaltadas, porm, a saber: a)
b)

a nomeao dos Prefeitos;

a abolio dos orgos estadoaes de administrao Municipal, pelo menos, como disposio Constitucional, o que no impede a sua onservao nos Estados que julgarem necessario;

XI

c) a organizao de agrupamentos de Municipios para fins administrativos.


A nomeao dos prefeitos permitte, evidentemente uma seleco maior nas administraes municipaes, desde que os Governos dos Estados se o;ientem no sentido da racionalizao dos negocios Municipaes, o que representa uma tendencia moderna cuja importancia foi realada no 'capitulo proprio do primeiro volume. A administrao Municipal precisa effectivamente, orientar-se em um sentido mais precisamente technico e administrativo; o afastamento dos prefeitos Municipaes da politica, constituiria para o nosso paiz, um grande passo de consequencias inestimaveis. A abolio, como preceito Constitucion~l dos departamentos estaduaes de administrao Municipal pode-se justificar pela propria technica que orientou a sua redaco. Mais synthetica, menos casuistica, menos regulamentar, mais normativa. E' de esperar, porm, que os Estados conservem esses ,orgos cujos servios de assistenca technica aos Municipios tem sido de muita utilidade. Final:tWente o agrupamento dos Municipios representa medida de alto alcance em favor da economia dos servios Municipaes que podem servir a mais de um Municpio. Na pagina 77 do primeiro volume j tratamos do .assumpto que, com agrado, vemos incorporado ao texto Constitucional. Em 1933, 'alis, j delle haviamos tratado em um pequeno livro que, ento publicamos ,sobre materia Constitucional. (A margem do ante-projecto, pagina 45).

XII

DOS TERRlTORIOS

Prev a Constituio de 1937 a creao de territorios que podero ser desmembrados dos Estados, no inte~ resse da defesa nacional, bem como em virtude de acquisio de novos territorios de accordo com as regras de direito internacional (arts. 4e 6). O texto Constitucional reveste-se de maior malleabilidade do que o da Constituio de 1934, que estabelecia. normas padres para classificar os territorios e as suas condies de existencia. A Carta Constitucional de 1937 veio apenas deixar' lei ordinaria a organizao de territorios e definir a sua posio dentro da diviso territorial da Republica. O artigo 3 da Carta Constitucional prev a sua existencia e os artigos 4 e 6 a forma de sua constituio. Cabe' lei ordinaria regulamentar o texto Constitucional de' accordo com as condies peculiares a cada caso. O que ficou expresso na Constituio anterior, de' 1934, porm, constitue subsidio historico e doutrinario a ser attendido na elaborao daquellas leis bem como ao que~ se refere o artigo 31 da mesma Carta Constitucional.
DISTRICTO FEDERAL

A Carta Constitucional de 193 7 veio dar ao Distri~ cto Federal uma organizao s'emelhante quella que pos~' suia anteriormente Constituio de 1934, restringindo,. porm, ainda mais a sua autonomia, retirando aos seus: Municipes uma assembla de caracter local.

XIII

Seguio, assim, o exemplo dos Estados Unidos cuja Capital constitue um Municpio entregue administrao Federal. O artigo 8 da Carta Constitucional determina que () Districto Federal, emquanto fr a sede do governo da R~pub1ica, ser administrado pela Unio. O Governo Federal ter como 'delegado um Prefeito, de nomeao <io Presidente da Republica, com a approvao do Conselho Federal, mas demissivel ad nutum (art. 30). As funces deliberativas cabem, em virtude da mesma disposio Constitucional, ao Conselho Federal. A organizao agora dada ao Districto Federal, segundo nos parece, no lhe tirou a personalidade juridica 'e a administrao autonoma, dentro dos limites de sua Icompetenca, traada pela lei organica que fer decretada pelo Governo da Unio. O Distric;to Federal tem patrimonio proprio, autonomia financeira e administrativa, cabendo-lhe arrecadar ,os mesmos impostos reservados pela Carta Constitucional :aos Estados e Municipios. A admi1).istrao do Districto pode-se em rigor, re:gular pelas mesmas normas actuaes que no collidam com o texto Constituconal,cabendo, no entretanto, ao poder -competente dar-lhe a organizao mais coincidente com as ;suas necessidades administrativas.
A FUNCO LEGISLATIVA

No estudo da funco legislativa comprehende-se. especialmen te: a). a organizao dos orgos legislativos;. b) as funces e attribuies dos mesmos orgos; c} a technica legislativa e a delegao legislativa.

XIV

Poder legislativo pela nova carta Constitucional exercido pelo Parlamento Nacional com a collabora~<o do Conselho da Economia Nacional e do Presidente da Republica. A collaborao do Conselho de Economia verifica-se por meio de uma interveno de caracter consultivo em materias de sua competencia definida nos artigos 57 e seguintes. A collaborao do Presidente da Republica '2xercida por meio da iniciativa, da sanco e dos decretos-leis expedidos nos casos previstos na Carta Constitucional. O regimen adoptado foi o bicameral, compondo-se o Parlamento Nacional de duas Camaras: a Camara dos Deputados e o. Conselho Federal. .
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A Camara dos Deputados o orgo principal do


poder legislativo. Constitue-se integralmente pelo voto popular, por meio de suffragio indirecto, na forma do artigo 47 da Constituio. Feliz innovao, a nosso ver, contem a carta Constitucional limitando o maxmo e o mnimo dos representantes de cada circumscripo eleitoral, correspondente cada uma a um Estado da Federao. A these da limitao no numero de representantes de cada circumscripo eleitoral representou sempre a nosso ver, um ponto importante para a nossa vida poltica e para o equilibrio da federao. Por ella propugnamos na elaborao do projecto governamental na commisso presidida pelo Ministro Mello Franco; nosso projecto mereceu ento o apoio da maioria da Commisso contra o ponto de vista sustentado por Antonio Carlos, Prudente

xv
de Moraes e a opinio emittida por Assis Brasil, a pedido da Commisso. Sobre este assumpto tivemo,'), ento occasio de escrever: "Derrotada a corrente favoravel representao profissional, restava encontrar uma formula que tirasse Assembla Nacional o caracter que se lhe pretendia dar, pelo seu numero e pela forma de representao, e, ao mesmo tempo,' encontrr o meio de estabelecer o equilbrio politico dos Estados membros da Federao, de forma a que se substituiss'e, com vantagens praticas, o Senado, como orgo de representao egualitaria dos Estados. Foi attendendo a estas razes que apresentmos substitutivo ao projecto Prudente de Moraes e que prevaleceu em principio, mesmo contra as emendas Antonio Carlos. Quer um, quer outro desses projectos, apezar das altas credenciaes dos seus autores, contrariavam, no entretanto, a tendencia para o parlamento pouco numeroso e, por iSso, mais efficiente e seleccionado, e, ao mesmo tempo, estabeleciam um regimen de grande pr~ponderancia dos grandes Estados, favorecendo a constituio de bancadas numerosas, que viriam suffocar a representao eleita pelas populaes dos Estados pequenos e de pouco eleitorado. Tivemos; ento, opportunidade de justificar da seguinte forma a emenda apresentada: "Vencido na questo da representao de classes, soffre o meu voto, quanto composio da Assembla Nacional, restrices impostas pelas mesmas razes que justificaram o meu voto anterior.

XV[

Effectivamente, si estou na corrente dos que no acreditam na efficacia d,os grandes parlamentos e, na sinceridade da representao directa, pelo suffragio universal, mrmente ell} um paiz como o nosso, de instruco e educao rudimentares,' seda incoherente' sivosse agora com a corrente vencedora. A lei (e com melhor razo a Coristitui) apenas o reconhecimento de lima s'ituao' de facto. Tornar-se-ia, portartto, nieta creao~', fra da realidade; si pretendesse negar a' existencia de foras que a todo o momento se manife~tam, clamando pelo reconhecimento de seus'direitos. Por esse e outros motivos, votei pela representao, quer das classes, cuja vitlicIade 'laten~ te se manifesta no interesse que tem h~:Vido na syndicalizao, quer pela representa'od~s agrupamentos polticos crija existencia 'iiiis'utlvel apenas um trao de unio com opas~ado. " Assim pensando, seria incoherente si votasse por uma representao poltica 'emmldes Sll:p. . postamente democraticos. '
,
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Dentro desse ponto de vista, acho:,


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1., que a base da representa' deve estar no eleitorado'e no na massa doS h1>itarites' d paiz, constituida em parte de estrangeiros e analphabetos;
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2., que deve ser fix,ado ,Unt ,m'l~imo e mnimo de representantes em ca4a ,cirl,lmscripo eleitoral.

XVII

As maiorias parlamentares nunca expnm1ram maiorias de representados. J citei aqui o ex'emplo referido pelo professor Duguit da lei sobre a separao da Igreja do Estado na Frana,cujainiportanCa era incontestavel e que foi vota'c:l por 341 deputados, representando menos da quarta parte do Corpo Eleitoral ...
"

E, si quizermos fazer o mesmo calculo entre ns, verificaremos identico phenomeno em leis de excepcional gravidade. .No. me deixo, por isso, levar PQr fices 'que servem para illudir o povo, sempre sugges-tionado por taes artificios. O que proponho como soluo mais ap-proximada da verdade, porque no tem intuito ,de illudir e porque assenta, antes de tudo, numa . frmula convencional, o seguinte:

1. Nenhuma circumscripo eleitoral


(coincidindo com um Estado), poder ter menos de tres e mais de 15 representantes. 2. A base da representao ser o eleitorado. 3. A circumscripo que eleger maior numero de representantes dar 15 e as demais daro proporcionalmente ao seu eleitorado, com o minimo de tres. Este o meu voto, caso prevalea a representao politica totalitaria. E, com lima reduco ao maximo de sete e minimo de dois, caso

XVJIl

seja afinal vencedora, como espero, perante a grande commisso, a ida de representao de-: classes. Creio ainda na victoria da revoluo como> fora renovadora de nossos habitos politicos ecreadora de um espirito social novo, que reconhea no trabalho e nas classes organizadas as. poucas reservas capazes de salvar o Brasil". Inspirmo-nos, ao fixar a formula suggerida, na soluo dala pela Austria sua antiga camara alta, na qual, para ass'egurar o relativo equilibrio poltico entre os Estados, foi fixado o mnimo e o maximo da representao~ Foi contra essa limitao do minimo e do maximo de representao que se insurgiram os impugnadores da emenda, invocando em seu favor o principio democratico infenso limitao de um maximo de representantes. No procede a impugnao, porque a limitao se justifica exactamente por uma imposio de um principio. da democracia, que o do justo equilibrio da representao pelos diversos circulos eleitoraes da Federao . . J em seu livro Do Governo Presidencial da Republica, Assis Brasil preconisava essa limitao do minimo e do maximo, como meio de evitar o augmento do poder legislativo e para attender desegualdade com que foi re- partido o territorio nacional. J dizia em 1896 o eminente brasileiro: "O que me diz o meu sentimento individual, guiado pela observao do modo por que

XIX

tem funccionado o nosso poder legislativo, que o numero de que actualmente se compe o nosso Congresso um pouco excessivo. Eu votaria. para que no vessemos, por emquanto, mais do que uns 150 representantes e para que, ainda quando a nossa populao houvesse ganho grande expanso, o numero no fosse alm de 200. Restaria a difficuldade relativa proporcionalidade entre os Estados: ha uns que so dez vezes mais povoados do que outros; mas o mal est antes na desegualdade com que foi repartido o territorio nacional, e btm se pode pensar no modo de equilibrar por uma diviso melhor as foras e recursos de varios membros da federao. Se, porm, no se puder ou quizer fazer isso, na representao resumida encontra-se justamente o meio mais natural de attenuar a densidade da populao: bastar para tanto limitar o maximo, como j se limita o minimo da representao, . ou, ento, diminuir a porcentagem de representantes actualmente estabelecida, conservando sempre o mesmo minimo que se exige", (Op. cit., p. 207) . Como se v, a ida no nova e parti0 de um dos. grandes batalhadores entre ns da "representao verdadeira" . E foi a ida de respeitar o regimen federativo dando, forma nova ao systema de representao que levou o gran- de elaborador da Constituio da Austria frmula pro--

xx

porcional com minimo de dois e o maximo de tres representantes. Embora objecto de criticas, a frmula adoptada attende, effectivamente, a uma concepo ,mais moderna e mais de accordo com as novas tendencias ,do direito publico, comquanto tenha ficado ferido o principio da democracia pura, da representao numerica. Prevaleceu, porm, a feio pratica das modernas camaras. O que se teve em vista foi constituir um systema logico e efficiente, por,que de nada vale, cOmo diz muito bem Barthelemy, pararmos na analyse do principio representativo si queremos apenas dar s formas politicas uma soluo pratica e justa. Em um paiz como o nosso, especialmente, o principio da maioria pura tem sido a origem de grandes dissenes politicas, porque importa fatalmente na formao de hegemonias decorrentes da falta daquillo que j se chamou muito acertadamente entre ns de equipotencia politica dos Estados. (E. Backeuser - Problemas do Brasil)". A Carta Constitucional de 1937 fixou o maXlmo . . .ln 10 e o minimo em tres proporcionalmente a popu:1a~ ,o de cada Estado.
O Conselho Federal creado pelo artigo 50 da Con,stituio compe-se dos representantes dos Estados (dous .por Estado) e de dez membros nomeados pelo Presidente da Republica que se tenham distinguido pela sua cultura ,e actividade no campo da produco. A sua competencia comprehende especialmente quellas questes que interessam o commercio internacional, tratados e convenes bem como alguns assumptos de interesse nacional, e a approvao de certos actos do Go.verno, como a nomeao de determinados funccionarios.

xxr-

conselho Federal tem, como se v, uma composio mixta; no preside sua organizao nenhum criterio seguro, isto , rto obedece nem ao principio rigorosamente electivo, nem se constitue com representantes de livre nomeao do Presidente da Republica, obedece antes a um processo de seleco politica e de capacidades que collaboram na elaborao de certas leis que representam maior interesse politico e commercial. Constitue o Conselho Federal uma das innovaes do novo systema constitucional creado pela Carta de 10 deNovembro. A nova technica legislativa figura tambem como uma das creaes. mais interessantes da nova Carta, mas que -exige, na sua applicao, um grande senso juridico e uma concepo "actual" da technica juridica. Diz o artigo 11: A lei quando de iniciativa do Parlamento, limitar-se- a regular, de modo geral, dispondo apenas sobre a substancia e os princpios, a materia que constitue o seu objecto. O Poder exe,cutivo expedir os regulamentos complementares. Firmou-se ahi a funco puramente normativa do Parlamento que deve fixar apenas os principios geraes, as directivas, a substancia, o contedo material das leis, de. xando ao poder executivo a sua regulamentao a parte formal, adjectiva da norma legal. -. Sobre essa technica legislativa trataremos neste volume no capitulo relativo ao direito costumeiro, e remettemos ao volume primeiro pago 291e segs.

XXII

PODER EXECUTIVO

capitulo central da Carta de 1937 aquelle que trata do poder executivo. Em todos os pass.os do texto ~onstitucional, encontra-se a sua influencia. Na composio do Parlamento, intervem. nomeando .alguns m~mbros do Conselho Federal, na elaborao legislativa como a iniciativa das leis e no exercicio das dele:gaes legislativas, finalmente no sector politico e administrativo indicando candidato a eleio presidencial, centralizando e coordenando a administrao federal e orientando as actividades legislativas. Dentro dessa complexidade de funces que se movimenta toda a actividade do Presidente da Republica. Por isso mesmo diz o artigo 73: "O presidente da Republica, autoridade suprema do Estado, coordena a actividade dos orgos representativos, de cargo superior, dirige a politica interna e externa, e promove ou orienta a politica legislativa de interesse nacional, e superintende a administrativa do paiz". So essas as linhas geraes que determinam a personalidade do Presidente da Republica na esphera que interessa ao direito administrativo. Alm das funces geraes attribuidas pela Constituio ao Presidente da Republica e que estudamos no volume primeiro pago 263 e seguintes, que soffreram pe'quena alterao, releva notar principalmente aquella que diz com a expedio de decretos-leis. Delegao legislativa - decretos-leis - Outra con:quista da Carta de 1937 foi a permisso dada ao ParIa-

XXIII

:mento de delegar ao poder executivo o exerC1ClO de suas funces legislativas, por meio de decretos-leis. , Essa questo foi largamente examinada no primeiro -volume, onde fizemos o estudo da experiencia dos povos .que nos antecederam nessa pratica de grande utilidade. (pags. 380 a 400). A nossa Carta Constitucional no adoptou nenhum .systema rigido de approvao dos decretos-leis expedidos ode conformidade com o artigo 12, pois que deixou ao Parlamento a faculdade de fixar as condies e os limites do .exercicio da funco delegada. . Prev tambem a necessidade da exp~dio de decretosleis independentemente de autorizao legislativa, como funco especifica do poder executivo. Neste caso, depen.de a sua appiovao da audienca do Conselho de Econo:mia Nacional. O artigo 13 da Constituio, no entretanto, limita ,o exerccio dessa funco excluindo certo numero de materias que constituem a essencia da funco legislativa e -que s podem ser exercidas pelo poder executivo, por delegao do legislativo. O capitulo relativo aos decretos-leis e' s delegaes legislativas um dos mais impor~antes da nova Carta 'Constitucional; a sua incluso no texto de 1934 teria certamente evitado crises e difficuldades que acarretam sempre a inercia e inefficiencia dos Parlamentos.

Quanto responsabilidade do Presidente da Repu.blica deve-se observar que a nova Carta attribuio ao Con:selho Federal competencia para o seu processo e julga-mento, depois de declarada a procedencia da accusao ~pela Camara dos Deputados (art. 86).

XX.IV

MINISTROS DE ESTADO

Pouca alterao soffreu o antigo' texto Constitucional neste capitulo. Quer quanto a forma de nomeao quer quanto responsabilidade, e comparecimento Ca- mara, ficaram os mesmos principios fundamentaes, salvo a redaco e a responsabilidade do Ministro, pelo no comparecimento quando convocado pela' Camara. Com relao suacompetencia, seguio o novo tex-to processo mais synthetico, deixando de consignar a dis- criminao das funces att~ibuidas aos Ministros de Estado; a verdade que ellas decorrem da lei e da natureza de suas attribuies.
OONSELHO DA ECONOMIA NACIONAL

A Carta de 1937, substituio os antigos Conselhos' technicos a que se referia o texto de 1934 por u:t;l1a organizao de base corporativa e de caracter eminentemente Consultivo, denominada Conselho da Economi~.>Nacional. ' O Conselho tem numerosas attribui~ no artigo61, entre as quaes releva salientar aquella ,que diz com, a, organizao corporativa da economia nacional e outras, questes intimamente ligadas economia e .a.o Trabalho. As activid;:tdes do Conselho desdobram-se pelos diversos Conselhos technicos permanentes cujo valor muito grande ns estudos gas questes de natureza administrativa e economica. Reportamo-nos ao que dissemos nas' pags. 499 e seguintes do primeiro volume., No estando ainda organizado o Conselho e tratall- do-se de um orgo que interessa mais directamente es-
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xxv

tructura poltica e social do paiz, deixamos aqui apenas essas referendas.


DO TRIBUNAL DE CONTAS

Tribunal de Contas foi mantido pelo novo texto, conservando-se em principio as mesmas funces graes que lhe attribuia o antigo texto Constitucional; aqui como em numerosos casos, deixou a Constituio lei ordinaria a determinao das normas a que deve obedecer a sua organizao. Ficou porm, bem explicito no artigo 144 que ao mesmo Tribunal caber:
a) b)

a fiscalizao da execuo oramentaria; julgar as contas dos responsaveis;

c) examinar a legalidade dos contractos celebrados pela Unio. Ser esta a opportunidade para definir mais explicitamente as funces daqueUe orgo e conceder-lhe uma efficiencia que at agora no conhece.u. Um decreto lei fixou as normas transitorias pelas quaes se deve orientar o Tribunal emquanto no for expedido o decreto a que se refere o texto Constitucional.
FUNCO JURISDICCIONAL

Dentro desse capitulo incluio o antigo texto de 1934. no smente a funco jurisdiccional ordinaria, constituida pdos tribunaes communs, mas tambem a Justia eleitoral, e a Justia- militar; o texto actual supprimio a

XXiV I

Justia leitoral e constituio a Justia ordinaria, sob uma forma unitaria construi da dentro de um plano estadoal, isto , attribuindo s Justias dos Estados o conhecimento de todas as causas inclusive aquellas em que a Unio for autora, r,' assistente ou oppoente. A dualidade s se verifica em segunda instancia pela competencia deferida ao Supremo Tribunal Federal para conhecer desses ultimos feitos. Seria, no entretanto, preferivel que essa unidade fosse construi da sob plano nacional, supprimindo-se a duali- (' dade de jurisdico e, consequentemente, as organizaes judiciarias de caracter puramente estadoal. Em todo o caso, cabe lei Federal d"etermiriar os limites da competencia dos Estados. desde que a lei processual no encontra limites doutrinarios outros que no aquelle determinado pela propria lei federal. No comprehendemos, porm, como possa ter a unidade de Justia uma expresso Nacional desde que fique attribuida aos Estadoscompetencia para nomear os Juizes e que tenha a Unio de comparecer perante Juizes cujos cargos foram providos pelos Estados. Este foi, porm, o systema adoptado, systema preconizado, alis, por eminentes m~stres como Arthur Ribeiro, Costa Manso e tantos outros. Smente a pratica poder dizer do seu valor. Em consequencia, ficou sem execuo o que dispunha o artigo 79 da Constituio de 1934 qu~ mandava prover organizao de um Tribunal para conhecer das causas fundadas no Direito adminiStrativo em que a Unio fOSse parte. O que respeito dissemos no volume primeiro serve de subsidi doutrinario para o estudo da jurisdico administrativamtre ns.

XXVII

Certos pontos de vista doutrina rios constituem subsidio importante na formao do direito publico, cujo valor smente pela experiencia pode.-se realmente aquilatar. Estamos certos de que em materia de jurisdico administrativa temos de nos orientar por um rumo novo que permi tta satisfazer melho r J os in tcresses da administrao pela boa applicao das normas de direito publico e pelo julgamento com melhor conhecimento do direito ad ministra tivo.
FUNCES DO ESTAOO

Na terceira e ultima parte do. Primeiro Volume estudamos o Estado em seu funccionamento, no exercicio de algumas de suas funces essenciaes; a Instruco, a Saude, a assisiencia social, a Defeza Nacional, a Ordem Economica, a funco tributaria. Os quadros dentro dos quaes deve-se desenvolver a actividade do Estado no foram alterados seno em parti-cularidades secundarias facilmente retificadas de accordo com as disposies Constitucionaes. O Estado no alterou as suas tendencias essenciaes, nem retrogradou nas conquistas consagradas pela Constituio de 16 de Julho. .Foram ellas ratificadas solemnemente nos Capitulos proprios reguladores da Ordem Politica, Economica, Educao, etc. Obedeceu, porm, a uma technica nova, menos ca:suistica, mais normativa, deixando legislao ordinaria {) encargo de orientar o poder publico na realizao dos fins para os quaes foi o Estado organizado. Deve-se, porm, notar que a instruco publica superior orientou-se m~is no sentido da liberdade, perdendo

XXVIII

um pouco da rigidez inherente sua subordinao ao offialismo que orientava a sua organizao sob o regimen da Constituio de 1934. So essas em linhas geraes as rectificaes a serem feitas ao que dissemos no volume primeiro desta obra. O fim deste trabalho consiste povm, menos no commenta rio do direito constituido. do que no exame das gran,... des instituies de direito dministtativo e, da sua evoluo historica.

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INDICE
TITULO I

Do Direito Administra tivo


OAPl'DUILO I Noo de Direito Administrativo

Noo do Direito Administrativo - Diversas Theorias Laferrire, V;on Stein, Hauriou, Presutti, Cino Vitta, D' Alessio, Ranelettri, Otto May.er, Uruguay, Fritz Fleiner, Goodnow, Roger Bonnard - A Noo do Servio Publico ......

OA!P.ITUiLO TI -

Direito Publico e Dirito Privado

Direito Publico e Direito Privado - Sua Diviso T'radicioT1J.al - Sua Critica - Coviello, Thon, Hans Kelsen, Jellinek, Fritz Fleiner .......................................

11

CAlPI'DULO Iil -

A Codificao do Direito Administrativo

A Codific.ao do Direito Administrativo - O Proble11Ul das Codificaes - A Escola Historica - Savigny, Puchta, Niebhur - Tentativas para a Codificao do Direito Administrativo - As Diversas Correntes ......................

15

CAlPITUlLO -

IV -

Rela&s do Direito Administrativo com os diversos ramos do Direito

Rela(jes do Direito Administrativo com os Diversos Ramos do Direito - Com o Direito Constitucional - Com o Direito InterrtaOonal - Com o Direito Civil - Com o Direik Penal - Direito Financeiro - Direito Penal Administrat7.vo - Arturo Rocca e Sylvio Longhi ..... Penas Fiscaes e Penas Criminaes - Multas e Sances Administrativas - Sua Natureza - DoutJrina e Jurisprudencia - Regulamentos Administrativos ..............................

19

xxx
<JAiR[TULO V Direito Disciplinar
Elementos - Pena DisDiversas Theorias 38 Direito Disciplin/lff - Noo ciplinar - Pena Administ1-ativa -

CAlPI'IlULO VII -

Direito financeiro -

Direito Fiscal

Direito Fiscal - Noes - Definies diversas - Caracteres- Autonomia - Suas Relaes com o Direito Administrativo - Taxas - Definies - Caracteres - Sua Distirwo dos Impostos - Definies Diversas - Bitributao - Conceito - Na Ordem Interna e Internacional....

40

OAJBI'DULO VIII -

Direito costumeiro e praXies administmtivas


6

Direito Costumeiro e Praxes Adnninistrativas - DeciSes e Jurisprudencia - Os Precedentes Administrativos. "..

CAlPI'l1ULO

\nm: -

Estatistica - Relaes com o Direito Ad~ ministrativo


Relaes com o DVreito Ad1ninistrativo 61

Estatistica -

O Instituto Nacional de Estatstica e a Sua OrgawisOlo

TITULO II

Dos Actos Administra tivos


OAPITULO I Actos administrativos

Actos Administrativos - Theoria Geral - Actos e Factos Administrativos - Definies - Actos Unilateraes, Bilateraes e Complexos - Jellinek - Convenes e Accordos Administrativos - A interveno da vontade dos particulares no acto administrativo .,. _.................. '. . . . . . . . . . . . . .

'11

OAiPlTULO II -

Collltractos administrativos ridica

NatlU'eza ju-

Contractos administrativos - Natureza juridica - Theorias de Duguit, HauriQU. Jeze, Otto Mayer, Ftl'itz Fleiner - ' Outras Theorias - A Jurisprudencia dos nossos Tribunaes

92

XXXI

CAPITULO IH -

Modalidades dos Actos administrativos

Condies de Validade dos Actos Administrativos - Revogao e Annullao do Acto A.dministrativo - A Clausula de Impreviso - Theoria Geral - Sua applicao ao Direito Admirsh"ativo
o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o

102

CAPiTULO IV -

Contractos de obras publicas

Natureza do contracto - Sua comprehenso entre os contractos administrativos - Seus fins - ezecuo de servios publicos - fins de utilidade publica '- Diversas theorias Velasco - Jeze L - Differentes modalidades - Empreitada - Administrao cont1actada - Fornecimento de Materiaes - Concurrencia Publica
o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o

113

CAPITLLO V -

Emprestimos publicos

Emprestimos publicos - Natureza - Diversa8 theorias - Como differem d08 contractos de direito privado - Quaes Os elementos que caracterisam os empre8timos publico8 e a8 consequencias desses principios
o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o

128

CAPITULO VI -

Actos discricionarios
Actos polticos o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o

Actos discricionarios perio e actos' de gesto

Actos de imo o o o o o o o o o o o

14{)

CAPITULO ViII - .Poder de policia.


Definio - Diversas theorias permisso ou autorizao
o o o o o o o o o o o

Manifestaes o o o o o o o o o o
0'0

A
o o o o

o o

o o

153

CAPITULO VIiI! -

Policia Sanitaria

Natureza - Finalidade - Ezterna e interna - Defeza sanitaria maritima, aerea - Generos alilnenticios - M ole8tias transmissiveis - Defeza sanitaria vegetal e animal Policia aduaneira
o o o o o o o o o o o o o o o o ; o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o

163

CAPI'llULO IX -

Policia de costumes

Policia de costumes - Natureza - Meios Preventivos - Alcoolismo - Entorpecentes :- Jogo - Loterias ' - Mendicancia- Vagabundagem - Prostituio
o o o o o o o o o o o o o o o

176

XXXII

CJ1\JBI'TIULO X -

Policia de Profisses

Liberdade de Profisses - Garantias e restrices constitucionaes - Policia do Trabalho - Profisses liberaes Condies de capacidade - Systemas - Re.gulamentao Dentistas, medicos, clinicos, engenheiros, advogados .- Commercio e I ndustria ......................................

188

OAPITULO XI -

Policia de Associaes

Policia de Associaes - Natureza - Diversas especies - Regulamentao do exercicio da liberdade de associao, de reunio, de agrupamento - Associaes religiosas ~ Liberdadade de pensamento - Liberdade de Imprensa - Censura de Imprensa, telegraphica, posal, theatral, cinematographica

204

CAPI'l1ULO)GII -

Policia urbana
223

Policia urbana - Trafego - . Limitaes a circulao Vehiculos - Seus ,condu()t01'es - Condies de capacidade..

CAJPlTUlJO Xln -

Policia de construces

Policia de construces - Restries de ordem esthetica, hygienica, economica, e de segurana - Aco discricionaria e a sua feio technica - Relatividade das normas ........

2314

CAPITULO XJiV -

Policia de extrangeiros

Entradas de extrangeiros - I mmigrantes e no immigrantes - O proble111.i(J, da immigrao e as restrices constitucionaes - Entrada, naturalisao e e'.J)pulso de extrangeiros

245

TITULO IH

Do Servio Publico
OAiP.I'IYULO I Do Servio Publico

Do Servio Publico - Noes geraes -'- Theorias diversa.s - Gaston Jeze. Dnguit, Berthelemy - Presutti e os autores italianos - Bielsa - Servios Publioos proprios e improprios - A theoria sustentada pOr Odilon de Andrade e

xxxnr
a sua critica - Quaes os servios que devem ser consideradq~ publicos -: Servios de utilidade publica - Public UtilUzes tablzssements d'Utilit Publique ................
257

CAlPIlTULO II -

Nacionalizao

JjJstatisao - Socialisaiio - Nacionalisao - Municipalisao - Distinces e caracteristicos - Administrao directa pelo Esta4,o - Reparties Publicas - Servios autonom08 - Subvencionados - O Estado accionista - Concesses

272

CAlPl'D1JjL TIl -

O Estado Accionista
285

O Estado accionista - Regimen da economia mixta ..... Modalidades diversas - Bancos, em prezas industriaes, etc.

CAlPlTULO IV -

Emprezas Subvencionadas

Regimen das Subvenes - Garantia de juros - Auxilio s instituies e emprezas particulares .............. 293

CAiPlIWLO V -

Concesses de Servio Publico

Concesso de Servios Publicos - Execuo - Natureza Juridica - Autorisao ou permisso e conce8so Distinces - Diversas Theorias - Theoria do acto unilaterl - Theoria contractual - Contracto de Direito PrivadO - Contracto de Direito Publico - Acto Unilateral Detalhes Doutrinarias ...................................

300

OAlPITULO VII -

Fiscalizao da Execuo dos Servios Publicos Concedidos


Fi8ca~isao dos Servios PUBlicos Concedidos h - A Federal Power Commission do Direito Americano - Fixao de Tarifas e os diversos criterios legaes e financeiro8 Custo Historico e Custo Actual - Criterio Technico, C~ mercial e Economico que dev.em presidir Fiscalisao

320

OAPI'l1ULO VII -

Reviso de Contractos e Concesses

Reviso de coritractos e concesses - Natureza regulamentar das concesses - Fixao de tarifas - Criterios diversos - A Constituio e o Codigo de a{Juas - Criterio legal entre ns .........................................

331

XXXIV

OAPI'IIDLO VIH'I -

Tarifas

Fixao de tarifas (continuao) - Custo historico e custo aatual - A justa remunerao do capital e os melhoramentos do servio - Competencia do poder judiciario As "commissions" do direito americano ....................

349

QA\PJ'DULO IX -

Clausula Ouro

Clausula ouro L - e os oontractos de concesso de servios publicos - A extinco do curso forado e a sua influenoia sobre os contractos em ourso - Os decretos do Governo Provisorio de 1933 - A Jurisprudencia dos Tribunaes Americanos e da Crte Internacional de Haya .......... , ..... '.,

358

OAJPI'DULO X -

Terminao ou Extinco da Concesso

Terminao das concesses - Reverso - Resgate Encampao Caducidade - Rescisiio - Revogao Renuncia - FallenCL ..................................

372

CAiPIrotLO XI -

Isenes de Sellos e outros Impostos


384

Emlprezas concessionarias - Isenes fis&us - Privileghos exotusivos .. ' .................................. ,. .

OAlPlTULO

)Qll -

Correios e Telegraphos

Correios e telegraphos - Monopolio do 1fJstado - Co,mpetencia da Unio - Tarifas - Responsabilidade - Telegraphos - Sua explorao - Regimens diversos - Telegrapho submarino - Radiocommunicao - Diversos systemas - Contrle do Estado - Regimen de concesso ........

399

CAlPITUlLO XIII -

Estradas de Ferro

Estradas de ferro - Seu historico - Diversas especies T'I"amways - Diversos regimens vigentes no Brasil Tarifas de estradas de ferro - Diversas especies - Fiscalizao - Contadoria Central de Tramsportes - Inspectoria Federal de Estradas - Policia ferroviaria .. , ............

415

OAlRI'IlULO XIV -

Portos

Portos - Concesses para Construco e Explorao de Fortos """'7" Administrao - Fiscalisao Departamento Nacional de Portos e de Navegao ......................

432

xxxv
TITULO IV

Dos bens
CAiPl'DULO I -

Diviso de bens

Dos bens - Diversas especies de bens - Bens dominicaes - Bens patrimoniaes - Bens moveis e immoveB Bens publicos - Inalienabil~dade - Imrpenhorabilidade Imprescriptibilidade - Usocapio dos bens pu,blicos ........
0Alffi'TIU[,()

439

liI<- Bens da Unio, dos Estados e dos Municipios

Bens da Unio - dos Estados - dos Municipios Discriminao - Sua difficuldade - A Doutrina - A Constituio - O Codigo de Contabilidade Publica - Inventario dos Bens da Unio ......................................

456

OAJPI'UULO III <~ Dos bens de uso commum


Dos bens de uso commum - Uso commum - Natureza DiverSUtS theorias - Uso privativo da co usa publica ......
464

OAiffi'DUDO IV -

Mares, Aguas territoriaes

Mares - Aguas territoriaes - Dominio maritimo ~ Golfos e Bahias - Lagos e Lagas - Aguas Publicas Rios Nacionaes - Rios Publicos - Rios da Unio, dos Estados e dos Municipios ~ Propriedade das aguas publicas
C~O

471

V-

Uso commum, especial e patrimonial

Bens de uso commum (continuao) Ruas, praas, logradmuros --:- Bens de uso especial - Natureza - Destino Edificios Fortalezas - Estabelecimentos militares - Cemiterios - Bem patrimoniaes - Natureza Categorias - Estrat:laf! ~e ferro - ~erras devolutas - A lei de 1850 - As Constztuioes 'f"epubhcanas ...............................
6.-

487

OA!PllT.UlLO

w -.:.

Terrenos de marinha

Terrenos de Marinha - Definio - Historico - A quem pertenoem - Diversas theorias - A nossa legislao a respeito - A situao das Municipalidades - Os aocres-

XXXVI

cidos de 'fIUlrinha L - Taxas de occllpao - Servido publica nas margens dos rios navegaveis - Terrenos de Man~ _ Processo de aforO/lnento ................. ,...........

600

OAPITULO VII -

Servido publica

ServidikJ publica - Noo - Servido mm-gem das estradas de fe-rro e de rodagem - Servido militar - Terrenos de FroThteira - Servido em torno dos aeroportos ......
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519

OAiPITUlLO VIU -

Regimen das florestas


530

Florestas - Regimen florestal ~ Codigo florestal >- Legislao - Policia das florestas - Regimen administrativo

CAlBITULO IX -

Minas

Minas, seu regimen - Systema fondiario - Systema dominical - Syst6'flUl da occupao - Systema das concesses - A Constituio - O Codigo de Minas - JazUlas e MinaJJ - Pesquizas - Concesses - Registro ..................

53'6

CAiPlIT'1JLO X -

Caa e pesca

Caa e pesca - Regimen do Co digo Civil - Naoionalizao da Pesca - Pesca martima e pesca interior - Codigo de caa e pesca - Entrepostos de pesca ..................

553

OAiPI1.1UDO XI -.:. Prindpios communs a todas as aguas publicas


Aguas - Regim~ de Aguas - Aguas publicas e Particulares .- !proveita'!lento Hydro Electrico. - Concesses - Flscallzaao - Tarifas ..............................
561

C.AlWTULO XII -

Desapropriao

Desapropriao - Quem pode desapropriar - Utilidade e necesidade publica - Seu conceito na Doutrina. na Legislao e na Jurisprudencia - Indemmizao - Criferio legal - Requisies .......................................... .

567

XXXVJI

TITULO V

Dos Funccionarios Pu blicos


CAiRITULO I -

FUneeionario e Empregado Publico

FunccWnario e Empregado.. Publico - Servio. Publico. - Jilunco H ono.raria - Natureza da relao entre o. funcclonario ,e 0.' Estado - Diversas Theorias - Co.ntracto. de Prestao de Servio. - Co.ntracto. ITTmominado. - Contracto. de Adheso. - Mandato. - Theoria E8tatutaria ~ Estatuto dos Jilunccio.nario.s Publicos - Tentativas e Pro.jecto.s - A Constituio de 1934 - Funocio.narios de Facto. - Sua Noo ---' Validade dos Actos por elles praticados ............

583

C.A;PlI'TIULO II -

Provimento dos cargos publicos

Provimento. do.s Cargo.s Pu,blico.s L - A Nomeao - A Eleio. - O Sorteio - O Co.nccrso C01'l'/JO Principio Constitucio.nal - O SysterruL Inglez e a Organisao do. Public Service ..:.. A Constituio Chineza dos Cinco Poderes - A Organisao. das Mesas Examinadoras - Classificao. de Provas - Concurso de Ttulo.s - Na<Yionalidade - Idade Sexo - Exames de Sanidade ............................

600

QAPtI'.DUILO lU ~

E~tabilidade

dos Funccionarios Publicos

Estabilidade dos Jilunc<Yionario.s Publicos - Funccionario.s Vitalicio.s - Demi8so. em Virtude de Sentena Judicial, ou Pro.cesso. A&ministrativo L - Demisso ad nutum - Clausula Bem Servir - li'unccio.nario.s Interinos e em Co.mmissiio - Sua Nomeao - ' Seus Provento.s - Sua Estabilidade - Das Sub8tituies - Jornaleiros, Diaristas, Contractado.s ...............................................

629

CAPITULO IV nal -

Remoo
651

Remoo - Inamovibilidade COmo. Garantia Co.nstitucioDispo.nibilidade - Supresso do Cargo .............


~c~umulao

O.A'BI'l1ULO V. -

Remunerada

Accum,ulao. Remunerada - Historico. - A Tradio As Constituies Re1fUblicanas - As . nossas Leis - A Jurisprudencia do.s Tribunaes as Praxes 'Administrativas .........................................
00 nosso Direito. -

657

XXXVIII

OAlPlTUJLO V<I -

Fiana

Finana - Quaes os Funccionarios Obrigados -'- Garantias de Gesto e Administrao dos Dinheiros Publicos Sequestro dos Bens dos Responsaveis - Penas Disciplinares - Processo Administrativo ,- Priso Administrativa - Responsabilidade dos Funccionarios 671
o o o o o
00

o o

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CAPITULO V1I -

Aposentadoria

Aposentadoria - Invalidez Compulsoria - Voluntaria - Montepio - Direito ao Montepio."-. Reverso '-- Legislao - Instituto de previdencia
o o o o o o o o o o o. o. o o o o o o o

685

CAIPlTULO VIII -

Da responsabilidade dos funeeionarios

Responsabilidade civil dos funccionarios - Diver8as theo, rias - Responsabilidade disciplinar - Responsabilidade criminal - Processo administrativo - Responsabilidade civil Solidariedade com o Estado - Aco regressiva - Jurisprudencia
o o o o o o o o o o o o. o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o o.' o. o o o o

707

TITULO VI

'Do Contencioso Admi nistrativo


CAiPI'DU1LO I -

Contencioso no Regimen Imperial


o

O Contencioso no Regimen Imperial - Uruguay ,- Tri bunaes do Thesou1 o - Competencia - Conselho de Estado no Brasil - Sua Organisao ...,... Transformaes - Reforma - O Acto Addicional - A Lei de 1842 ' - Compentecia do Conselho de Estado - Pimenta Hueno
o o o o o o o o o o o o o o o o o o

731

aAtPlI'DULO II sa

A Administrao julgando seuspro'prios aetos


742'

A Administrao julgando os seus proprios acios - BielMeucci - O Tribunal Admini"trativo do Artigo 79 da Constituio de 1994 - O Tribunal Martimo Administrativo

OAPlITULO IH -

Noo do Contencioso Administrativo


747

Noo do cohtencioso administrativ.o - Sentido formal. e material -..:... A 7urisdico dmrnf.sirativa e os tri'blines administrtivos '-'- Diversos systemas
o o o o o o o o o o o o o o o. o o o-o o
00

XXXIX

OAiPI'ITULO IV -

Systema judicial

Systema Judicial - Sua Origem no Direito Anglo-Saxonico- O Systema Belga - O Habeas-Corpus - A Aco Swmmaria Especial '-- Os Interdictos - O Mandado de Seguranr: Execu.tivos Fiscaes - Privilegios da Fazenda Prescrlpao .............................................

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756

CAPI1JULO V -

Dos recursos administrativos

Os Recursos Administrativos O Rerurso Hierarchico, e as Instancias Collectivas - Conselho de Contribuintes Sua Organisao e Competencia - Conselho Nacional do Tra-" balho - Conselho de Recurso da Propriedade Industrial

770

CAPl'rULO VI -

Conselhos

Conselhos (conthzuao) - Conselhos technicos - Conselhos oonsultivos - Conselhos administrativos - Conselho Conselho do Almirantado ~ Conselho Nacional de Educao - Conselho F.lorqstal - Conselho de Caa e Pesca - ConOutros Conselhos de menor importancia ...................

777

CAlPITULO WI -

Perempo e reconsiderao

Recursos Administrativos - Da Sciencia da Deciso Do Pedido de Reconsiderao -- Da Causa Julgada - Perempo dos Recursos ...................................

78'3

AlPENJDICE:
Parecer

791

TITULO I

Do Direito Administra tivo


OAPI1TtJ[.,O I Noo de Direito Administrativo

Noo do Direito Administrativo - Diversas Theorias Laferrire, Von Stein, Hauriou, Presutti, Cino Vitta, D'Alessio, Ranelettri, Otto Mayer, Uruguay, Fritz Fleiner, Goodnow, Roger Bonnard - A Noo do Servio Publico.

OAlPJTULO II -

Direito Publico e Direito Privado

Direito Publico e Direito Privado - Sua Diviso Tra. dicional - Sua Critica - Coviello, Thon, Hans Kelsen, Jelli.nek, F1'itz Fleine'r.

CA\PrTIULO III -

A Codificao do Direito Administrativo

A Codificao do Direito Administrativo - O Problema das Codificaes - A Escola Historica - &UVigny, Puchta, Niebhur - Tentativas para a Codificao do Direito Administrativo - As Diversas Correntes.

CAjBI'DULO -

IV -

Relaes do Direito Administrativo com os diversos ramos do Direito

Relaes do Direito Administrativo COm os Diversos Ramos do Direito - Com o Direito Constitucional - Com o Direito Internacional - Com o Direito Civ - Com o Direi&J Penal - Direito Financeiro - Direito Penal Administratlvo - Arturo Rocca e Sylvio Longhi oi- Penas Fiscaes e Penas Criminaes - Multas e Sances Administrativas - Sua Natureza - Doutrina e Jurisprudencia - Regulamentos Administrativos.
-1

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

OAPITULO V _ . Direito Disciplinar


Direito DisciplinOlr - Noo ciplinar - Pena Administrativa Elementos - Pena DisDiversas Theorias;

CAPI'DULO VII -

Direito financeiro -

Direito Fiscal

Direito Fiscal - Noes - Definies diversas - Caracteres- Autonomia - Suas Relaes com o Direito Administrativo -:- Taxas - Definies - Caracteres - Sua DistinctQ dos Impostos - Definies Diversas - Bitributao - Conceito ~ Na Ordem Interna e Internacional.
OAJBI~O

VIII -

Direito costumeiro e praxes admini'strntivas

l)ireito Costumeiro e Praxes A.diminiswativas - Decisese Jurisprudencia - Os Precedentes. Adminiswativos

CA;PI'JJULO '\i'1:F1l1 -

Estatistica - Relaes com o Direito Administrativo

Estatistica - Relaes com o Direito Administrativo O InstitutO Ncional de Estatistica e a sua Orgf1lY8ao.

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CAPITULO I
NoODE DIREITO kDMINISTRATIVO

Noo dQ Direito. Administrativo . Laferrire, Vion Stein, Hauriou, D' Alessio, Rlapeletti, Quo Mayer, ner, Goodnow, Roger Bonnard .publico.

Diversas Theorias Presutti, Cino Vi'tta, Uruguay, Fritz FIeiA Noo do Servio .

O direito administrativo o conjuncto de principios e normas juridicas que presidem organisao e funccionamento dos servios publicos. A administrao publica comprehende ,especialmente, os actos tle organisao dos servios 'publicos e dle execuo das leis; diz, principalmente, com a realisao e execuo dos servios directamente a cargo do Estado, delegados ou concedidos, e das relaes da administrao com os individuos . . E' uma funco dir~tamente ligada ao Poder Executivo, que , por assim dizer, o chefe de toda a administrao do Estado, embora exera attribuies de governo que no se enquadram, precisamente, dentro das finalidades mais limitadas da administrao. Esta presuppe, como diz SANTI ROMANO (1), em seu sentido objectivo, uma actividade: administrar significa tratar, gerir, cuidar do interesse proprio ou de terceiros. . ..No .nosso regimenpolitico o Poder Executivo exerce duas funces, uma politica e outra administrativa. A primeira, elle a exerce, em geral, juntamente com o Poder Legisla(1)

Gorso di Diritto A mminist1'ativo, pg. 1.

-----------------------------tivo (2): decreta a interveno nos Estados, decreta o estado de sitio, dedara guerra s naes extrangeiras, celebra tratados e convenes, etc. A segunda, elle a realiza em collaborao com os Ministros e os demais funccionarios do Estado. So estes que provm directamente satisfao dos interesses immediatos do servio publico, no que diz co'Iri. as finanas, com a industria do Estado, com o funccionamento dos servios administrativos e burocraticos. No regimen democratico, chefe do Estado e o Poder Execll.tivo, mais do que em qualquer outro, exercem uma funco puramente administrativa. Quando falamos em [Poder Executivo, subentendemos um systema administrativo complexo como aquelle que se encontra entre ns, e na generalidade dos Estados federativos. URUGUAY distingue o poder politico, a funco de governo da de administrao (3). As divergencias sobre o conceito e definio do direito administrativo, entre os autores, decorrem, principalmente, da construco do systema juridico de cada um. O s~io publico tem hoje um largo conceito devido amplitude, cada vez maior, da interveno do Estado, que se manifesta at como iniciativa particular. LAFERRIRE, que representa a velha escola franceza, define o direito administrativo em sentido mU1to restricto e. formal: (4)

THEMISTCCLES BRANDO CAVALCANTI

"Le droit administratif est celui qui rgle l'action et la comptence de l'administration centrale des administrations locales et de la jurisdiction administrative." Para VON STEIN, o direito administrativo comprehende e estuda o conjuncto de normas positivas emanadas do poder
(2) gada. (3) (4) Art. 56 da Constituio de 1934 e 74-j da Constituio outor-

Ensaio sobre o Direito Administrativo, voI. I, pg. 17. Droit Administratif, voI. I, pg. 378

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

legislativo e executivo que influem no organismo da administrao activa e imprimem s suas varias funces a fora do direito vigente (5). Para HAURIOU ,o direito administrativo o ramo do direito publico que regula:

1.0 - a organisao da administrao publica e das diversas 'pessas administrativas que a compem;
2. - os poderes e os direitos doessas entidades na execuo do servio publico; 3. - o exercicio desses poderes e desses direitos, as suas prerogativas e aco administrativa ou contenciosa. (6) PRESUTTI (7), definio o Direito Administrativo: "lo studio dei rapporti giuridici cui d luogo l'attivit delle pubbliche amministrazion in cio che essi hanno di particolari in confronto di altri rapporti giuridici", e accrescenta: "Perci lo studio deI diritto amministrativo comprende cos le norme di diritto pubblico, che regoIano l'attivit delle pubbliche amministrazioni, come le norme di jus privatum singolare che eventualmente siano state emanate per disciplina; ma non comprende le norme di jus privatum commune, quantumque molto spesso gli effetti giuridici, cui d luogo l'attivit delle pubbliche amministrazioni siano regolati daI diritto privato commune".
OINO VITTA (8) define com admiravel synthese "I'ordinamento giuridico delle amministrazioni pubbliche".

(5) (6) (7) (8)

La smenza della pubblica amministraaione, pg. 17. Droit Administratif, pg. 10. 1st. di Diritto Amm; V. I, pg. 53. Diritto A mministrativo, V. I, pg. 15 .

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

D'ALESSIO define o direito administrativo: (9) "11 complesso delle norme giuridiche interne che goIano i rapporti fra l'amministrazione pubblica, in quanto agisce per il raggiuntamento delle sue proprie finalit e i soggetti ad esso subordinati".
R~ELETTI

re-

(10):

"11 diritto amministrativo e quella parte deI diritto pubblico interno, che regola l' organisazione della pub'blica amministrazione in senso subbietivo, la sua '~ttivit 'Pubblica, e i rapporti che ne derivano".
OTTO. M.AYER (11):

"le droit administratif est le droitpublic propre l'administration" .


FRITZ FLEINER (12), em contraposio a esse conceito, faz ob.servaes que devem ser aqui transcriptas:

"L'expression - droit administratif - ne designe donc pas en Allemagne, au contraire d'en France, une sorte particulire de droit. Au sens le plus large, le droit administratif designe toutes les normes qui rglent l'activit tatique administrative, que ces normes fassent partie du droit public ou du droit priv. Mais la science du droit n'entend .pas la notion de faon tellement large. Elle part bien plutt de cette considration que des normes particulires n'ont t elabores pour l'administraton publique que dans les cas ou les normes gnrales du droit

.(9)

(10) (11) (12)

Istituzione di Di'1"itto Amm. Italiano, Vol. I, pg. 20. Principi, I, n. 301. Dr. Adm. Allemand, I, pg. 20. Droit Administratif Allemand, pg. 44.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO aRASILEIRO

privl du droit pnal et de la procdure ne peuvent pas 'Protger ou tout au moinspas d'une faon suffisante en raison dle la faon mme dont eUes sont conues, les intrts speiaux de l' administration publique. E,n vertu de eette volution, ne doivent tre aujoud'hui ranges en Allemagne dans le droit administratif au sens troit que las dispositions de droit pu'blic tlont la runion constitue un droit spcial de l' ad'ministration publique". Dentro do systema administrativo dos Estados Unidos,
F. GooDN()W (13) define:

"Le droit admi,Distratif est cette partie du droit qui fixe l'organisatLon et Idetermine la. comptence des autorires charges d' executer la loi, et qui indique aux individus les rmedes pour la violation de leurs droits" .
O, nosso URUGUAY (14) declara acceitar a definio de LAFERRIRE, que elle assim traduz: . "O direito administrativo propriamente dito a sciencia da acoe da competencia do Poder Executivo, das administraes geraes e loeaes e dos Conselhos Administrativos em suas relaes com os interesses ou direitos dos administradores, ou com o interesse geral do Estado".
RnGER BONNARD (15):

"1.Je droit administratif est cette partie du droit public interne qui a pour objet de prevoir et de rgler les interventions administrativas de I'tat, soit les
l'.

(18) (14)
(15)

Les prncipes du Dr. Adm.. des Etats-U,18, pg. 18. Ensao sobre o Dir. Adm., I, pg. 7. Precis ~ae DT. Adm., pg. 1.

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interventi.Ons realiseB par le m.Oyen de la f.Onction administrative et assures par les service8 publics administratifs dont l'ensemble constitue ce q'u.On appelle couramment l'administration".
Esta se nos afigura a definio mais satisfactoria, porque abrange toda a c.Omplexida'de das funces do Estado. A distinco entl"e o direito administrativo e a sciencia da administrao no tem, a noss.O vr, mais, dentro dos n.Ovos principi.Os, a subtileza antiga; a sciencia da administrao a technica emquanto que o direito administrativo o conjuncte de principios e de normas. No ha, portanto, necessidade de maiores observaes. D'ALESSIO observa com alguma razo que a sciencia da administrao a politica e est inclui da entre as sciencias politicas. E' preciso,porm, observar que a poltica da administrao no a technica, porque esta a execuo, a realisao dos principios. C.Om.O politica, a sciencia da aldministrao faz parte do direito administrativo. Qual, porm, a posio do direito administrativo dentro do systema juridico vigente ? E' .O que examinaremos em seguida. Dos estrangeiros, finalmente, ZANOBINI em obra recente traz a s'eguinte definio amplamente justificada (16):

"a parte do direito que tem por fim a organiza.O, os meios, a forma da actividade da administrao publica e as consequentes relaes juridicas entre ella e os outros individuos." Esta definio comprehende o direito administrativo em uma accepo muito ampla, mas oolloca este ramo do direito dentro do quadro de toda a esphera de acti'Vidade da administrao.
(16) CorBo di Diritto amministrativo, pg. 22.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRA~ILEIRO

A differenciao das mate rias que podem se encerrar no dominio da administrao publica permitte que se d a esta displna uma extenso compativel com a multiplicidade de assumptos que interessam neste passo da vida do Estado a todas as modaldades de sua interveno. O direito administrativo regula as variadas formas das relaes juridicas da administrao com os individuos e com os demais sujeitos de direito. O criterio scientifico para a definio do Direito administrativo, o mesmo seguido para a fixao da natureza dos demais ramos do Direito; obedece determinao que dever ser, necessariamente ,a mais amplapossivel, da esphera em que se desenvolvem as relaes juridicas da administrao, comtanto que ellas interessem administrao publica.
A antiga doutrina, .sustentada, entre outros, por VON (17) ,attribuia sciencia da administrao uma esphera de aco muito maior, e dentro della inclui a-se o direito administrativo e os demais aspectos polticos, economicos, sociaes e juridicos que interessavam administrao publica. MERKL (18) volta agora a este conceito antigo, mas attribuindo ao direito administrativo uma posio bem definida dentro do conjuncto das sciencias juridicas. Encara este autor a administrao como actividade total do Estado e no como mera forma de uma de suas actvidades. Assim, considera, quer a legislao, quer a justia, como manifestaes differentes da administrao do Estado, como meios para attingir sua finalidade. Portanto, o direito administrativo tem de se amoldar complexidade do conceito da administrao em seu sentido mais amplo, o que vem lhe tirar o caracter especifico e differencial que justifica a sua posio autonoma entre os diversos ramos do direito. Teriamos o direito administrativo confundido com o direito constitucional, com o direito poltico, etc.
STEIN

,(17)
(18)

La 8cie~ della pubblica amministrazioneo. Teoria general del derecho ad'rninistrativo.

10

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

No este, porem, o sentido que merece ter entre os diversos ramos do direito, pelos seus traos essenciaes e cara-' cteristicos. A sciencia da administrao, ao contrario <lo direito administrativo, tem mais caracter politico, diz com a conveniencia e opportunidade das diversas formas de agir do Estado, occupa-se particularmente com a politica e. a technica da admill~ trao, no. se enquadra dentro da rigidez das normas j uridicas, porque tem a malleabilidade das sciencias empiricas que se amoldam s conveniencias de momento e s exigencias do interesse do publico e da administrao.

DmEIro PUBLICO E DffiEIITO PRIVAOO


Direito Publico e Direito Privado - Sua Div~so Tradicional - Sua Critica - Ooviello, Thon, Hans Kelsen, Jelli,nek, F,ritz Fleiner.

A situao do direito administrativo no conjuncto das sciencias juridicas no admitte controversias. Sendo esse ramo do direito, por definio, aquelle que regula a actividade do Estado, os principios que o regem so todos de direito publico. No haver, assim, duvida alguma em classificaI-o dentro da esphera do direito publico, admittida como boa a diviso tradicional. No poderemos, porm, sem grandes restrices admittir esta ultima diviso, que vem ferir o principio da unidade da sciencia juridica, que no permitte limitaes e circulos fechados dentro dos quaes se possam isolar determinadas relaes juridicas. A diviso do direito em publico e privado nos vem da tradio romana. Do Digesto a definio que atravessou os seculos at os nossos dias, quando a critica juridica comeou a contestar o seu valor pratico e scientifico: ("publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singulorum utili-

12

-----------------

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

tatem; sunt enim quredam publice utilia, quredam privatim" (1.1 2, D. 1. - 4 Inst. 1.1.). (1) Segundo DERNBURG (2) a diviso corresponde condio do homem na sociedade civil. Se ha um interesse individual, temos uma situao juridica de ordem privada; se ha um interesse collectivo a proteger, trata-se de uma situao juridica de ordem publica. Mas, como faz notar DE RU~IERO (3), essa diviso inadequada para exprimir o verdadiro contedo dos dois ramos do direito e para designar os seus caracteres differenciaes. A'dmittindo como criterio a utilidade, e considerando publico ou privaldo o direito, segundo a natureza do interesse predominante, esta rliviso d um valor excessivo a um elemento que no exclusivo,e estabelece uma diviso que no eXlprime a realidade entre o interesse publico e o privado. Segundo COvIELLO (4), tratando da diviso do direito publico e privado :

. "E' Ia distinzione piil antica che siasi fatta delle


norme giuridiche; ma essa ha in gran parte un vaIore storico e trarlizionale piil che razionaIe e scientifico. " E isto porque a separao, ou melhor, a distinco entre os dois ramos do direito to difficil, a predominancia do interesse publico de tal ordem, que theoricamente s possivel caracterisar o direito privarlo, segunrlo WACHTER, por excluso. (5) Dahi as diversas solues lembradas para resolver a controversia doutrinaria.

(1) MAKELDEY, Manuel de D. Romain, .8, 116 "G. MAY, Elements de Droit Romn,in, pg. 7. (2) Pamdette, vaI. I, 21. (JAPITANT, Iat. l'tude du Droit Civil, pagina 17. " (3) 1st. di Diritto Civile, vaI. I, 8. (4) Manuale di Diritto Civile Italiano, pg. 11. .. (5) Apud GIANTUROO, Sistema di Diritto Civile, vaI. 1, pg. 108.

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13

Muito conhecida e citada a theoria de THON, (6), que .encontra. o trao differencial na natureza da proteco judi.ciaria,_segundo se trata de aco publica ou particular. E' facil apresentar uma objeco sria a essa soluo: A tutela j udiciaria exercida de accordo com o direito a ser .protegido, e no vice-versa. Assim, qualquer das theorias apresentadas mereceu uma critica cuja procedencia manifesta nas solues praticas do direito. Ninguem melhor do que HANS KELSEN (7) systematisou modernamente a analyse da doutrina tradicional, chamando a diviso romana de "funestissima". (8) E' que a diviso entre S) publico e privado no pode ser perfeita, porque mesmo nas relaes em que so interessados os particulares, a interveno do Estado veio quebrar a to decantada .autonomia. do direito privado. A tutela do Estado, a necessidade de estabelecer um regimen de maiorequilibrio social, impuzeram a predominancia do poder publico dentro de um regimen de interveno mais ou menos velada, de accordo com a estructura poltica e social do Estado. Observa JELLINEK, em sua obra classica, (9), que o di. reito priva"do no s. encontra no direito publico o seu contra"posto e o seu limite, mas a elle se acha condicionado e s suas normas se. submette, concluindo com o seguinte postulado: "Senza diritto pubblico non possibile il diritto privato". (10) Talvez com mais justeza, FLEINER (11) tenha analysado a posio dos dois ramos do direito no conjUncto do systema juridico vigente:
(6) NOT'ma di Diritto. (7) Teoria general del Estado, 17. (8) Ver sobre o assumpto D'ALESSIO, 1st. Diritto Amminist., voI. 1, pg. 26 SCIALOJA, Dic. di Diritto. Privato, verbo Di'/"itto. MIELE, La Manifestazione di Volorlt del P'/"ivato nel' Diritto Amm., 10; IESPINOLA, Systema, voI. 1, pg. 35 e segs. (9) Sistema dei Diritti Pubblico subbiettivi, pg. 7.
(10) Op. cit., pg. 12.

(11)

Droit administratif allemand, pg. 43.

14

THEMISroCLES BRANDO CAVALCANTI

"O direito publico e o direito privado no se acham separados por um abysmo. Na vida juridica elIes se penetram e se completam um ao outro. J fizemos resaltar de que maneira a mais recente legislao determinou a interveno do direito publico nas instituies de direito privado e em particular no que diz eom a liberdade dos eontractos. Mesmo, porm, fazendo-se abstrao desses dados, uma relao de direito privado pde servir de base a outra de direito publico e produzir consequencias do direito publico ou inversameste. Lembraremos ainda que existem relaes de direito publico que devem ter a sua soluo dentro das formas de direito privado. Ainda mais: em uma mesma instituio no raro se combinam elementos. do direito publico e do direito privado". E' bem verdade que nem sempre o mesmo occorre no direito administrativo de outros paizes. As instituies de direito publico obedecem a um regimen juridico peculiar, mesmo naquillo que diz com a jurisdico administrativa. Mas, entre ns, foroso reconhecer, que muito ba applicao potiem ter os conceitos de F. FLEINER. Ainda nos achamos dominados por idas civilistas, das quaes ainda no nos conseguimos emanci'par, infelizmente, para crear um systema de direito publico cuja applicao na esphera administrativa impe-se deante das modernas instituies juridicas, creadas em virtude da maior interveno do Estado na esphera das relaes at bem pouco consideradas puramente privadas. O que se verllica no Brasil, como na maioria dos paizes, a existencia de um regimen juridico especial, peculiar administrao, 'que no prescinde da applicao de normas de direito privado para regular determinadas relaes juridicas. (12) Basta, porm, essa intromisso do direito publico na esphera do direito privado, e vice--versa, para tirar a autonomia de cada um desses ramos do direito. A universalidade das normas juridicas contrape-'Se a toda tentativa de diviso, que s se justifica dentro de um criterio systematico de duvidoso valor scientifico.
(12) Ver GABINO FRAGA JUNIOR, Derecho Administrativo, Mexico, 1934, pg. 98.

CAPITULO III

oo.DlFICA~O

DO DmElTO ADMINISTIMTIVO

A Codificao do Direito Administrativo - O Problema das Codificaes - A Escola Hi.storica - Savigny, Puchta, Niebhur Tentativas para a Codificao do Direito Administrativo - As Diversas Correntes.

A questO' da Cdifica cnstitue sem duvida uma das paginas mais memraveis da vida dO' direitO'. Fi O' prblema das cdificaes que deu lgar formao da chamada Escla Historica. Do debate entre THIBAUD e SAVIGNY, este ultimo em um celebre opusculo "Da vocao do nosso tempo pela legislao" (1), (debate em tO'rno da conveniencia ou nO' da codificaO' das leis civis na Allemanha) surgiu, pode-se dizer, toda a fora renO'vadra dO' direito, graas aos estudos j citados de SAVIGNY bem cO'mO' de PuCHTA, NIEBHU'R, MOSER, etc. (2). Discutia-se, ento, se a cO'dificao das leis satisfazia s necessidades da sciencia dO' direito, O'U se cO'ntrariava o seu desenvolvimento. Quaes as vantagens e os in<!onvenientes das Cdificaes. A questO', ainda hoje, pode ser posta, doutrinariamente, naquelles mesmos terms em que a collocaram SAVIGNY e os seus contemporaneos. As vantagens e s incnvenientes da
(1) Vom Beruf unserer Zeit fr Gesetzgebung und Rechtswissenscha!t, 1814, 3." ed. Hei.delberg, 1840. (2) V:rTANON, l'Evolution dn D?'oit et la Conscience Sociale.

16

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

codificao so por demais conhecidos (3). Mas a tendencia geral do nosso seculo para a codiicao, a reunio das normas em um systema unico. lia, nesta soluo, uma razo de ordem technica e outra de ordem pratica: a necessidade de uniformizar os principios geraes, de unil-os em um systema legal unico, e a facilidade r.laconsulta na sua applicafJ. V~rifica-se isto nas tentativas de codificao do direito internacional publico e privado, (4) na elaborao de Codigos internacionaes contendo normas communs de direito privado. Exemplo relativamente recente dessa tendencia est na effectivao do projecto de SCIAliOJA 'para a codificao do regimen das obrigaes e dos contractos entre a Frana e a Italia, obra j em parte realizada com a elaborao do Codigo de' Obrigaes e contractos approvado em Paris, I')m Outubro de 1927, e levada a effeito pelo Comit mixto franco-italiano composto de in numeras autoridades, sob a presidencia, respectivamente, do Professor LARNAUDE e do Professor SCIAliOJA e cujos relatores geraes foram: ,CAPITANT, GOLIN, RIPERT, AsCOLI, de RUGGIERO. (5) Ha, portanto, uma tendencia geral para 3: codificao e lmiformizao das normas geraes do direito publico e privado, tendencia que se justifica pela ida da unidade politica dos povos. Graves difficuldades surgem, porm, com relao ao direito administrativo, que vive das praxes, dos costumes, de necessidades nacionaes impostas pelo interesse publico, dos conflictos e das exigencias politicas e sociaes, que cumpre ao poder publico amparar, de accordo com necessidades variaveis. Ha, porm, um terreno em que as normas devem ser fixas, em que a rigidez no prejudica a aco do poder publico.
(3) Ver a obra cOIlliPleta de GENY - Science et technique en droit priv positif. M ethodes d'interpretation. (4) As numerosas conV'enes internacionaes, principalmente aquellas relativas ao direito uniforme, so bem um exemplo dessas ten,dencias, notando-s.e especialmente o Co digo Bustamante. A proposito ver P. FiEDOZZI, im Trattato di Diritto Internazionale, 19,s5, Vol. IV, pg. 340 e seguintes. (5) Ver Proiet de Codes des Obligations et des Contrats, 1928.

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17

E' naquillo que diz com os direitos individuaes, com a estructura do regimen administrativo, das normas penaes e processuaes que presidem actividade do Estado na ordem estri~ ctamente burocratica e administrativa. D' ALESSIO, citando Posada, distingue tres tendencias diversas em relao Codificao do Direito Administrativo. (6). A primeira, representada por MALLEIN, LAFERRIRE, MANTELLINI, de GIOANIS, MEUCCI, entende que o direito administrativo no susceptivel de ser codificado. A segunda, sustenta a these contraria, favoravel codificao: DUCROCQ, MANNA, SANTA-MARIA . .A terceira, finalmente, DE GERANDO, COLMEIRO, acha a im:possibilidade relativa, contingente e actual, mas no reconhece nenhuma incompatibilidade entre o direito administrativo e a codificao. Citaremos uma quarta corrente, BIELSA, que admitte a possibilidade da codificao d~ uma parte, a administrativa, propriamente, o que excle a esphera politica, do poder executivo. Foram feitas. tentativas para a Codificao do Direito Administrativo, especialmente na Frana, como o proj ecto de CHAUVEAU apresentado ao Senado francez em 1858. Nota D'ALESSIO que o Governo Fascista ordenou,egualmente, a uniformizao dos regulamentos de cada departamento ou Ministerio. Em Portugal foi tambem realizada uma larga obra de codificao do direito administrativo e fiscal sob a orientao do governo Salazar. Uma das maiores difficnldades da Codificao consiste na systematizao geral da materia. Em um trabalho de grande valor, um autor italiano DOTT. GEREMIA L. BROCOOLI, fez a analyse dos diversos systemas. (7) Por alli pode se ver a situao da doutrina relativamente ao assumpto e as divergtmcias profundas que presidem a

(6)
(7)

1st. di Diritto Amministrativo Italiano, voI. I, pg. 30 e segs. La codificazione deZ diritto amministrativo, 1933.
-2:

18

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

qualquer ida de systematizao, diviso e classificao das materias que intere>lsam ao direito administrativo ou fiscal. Como se pode concluir, do exposto, as difficuldades de codificao do Direito Administrativo so, praticamente, insuperaveis. Como demonstra ADOLFO MERKL (8), de todos os ramos do direito codificado, o administrativo aquelle que contm maior quantidade de materia -juridica. A illimitao dos fins do Estado manifesta-se como uma rde inextricavel de tarefas administrativas'. Pode-se agreggar em um s Codigo o direito de famlia, o direito hereditario, os direitos reaes e de obrigaes, mas seria um absur.do um Codigo que comprehendesse toda a materia juridico-administrativa. A difficuldade da codificao est, a nosso vr, no s na quantidade do material a ser 'empregado na codificao, :llas principalmente em duas particularidades, primeiro a necessidade de uma reviso constante das normas regulamentares, segundo a descentralizao administrativa co~sequente descentralizao politica, que se caracterisa.. espe'cialmente, pela diviso da competencia legislativa. :E' possivel, porm, e esta foi a soluo sempre preferida, -codificar uma parte do Direito administrativo, fixando as normas substantivas e adjectivas, que presidem organisao e . funccionamento de um certo ramo da administrao publica. Os nossos Codigos de Minas, de Aguas, Florestal, de Caa e Pesca, o de Contabilidade Publica, os Codigos de Posturas e de Sade Publica, constituem exemplos frisantes, embora .muitas vezes sejam ap'enas compilaes, consolidaes de leis . .systematisadas em um texto unico.

(8)

Teoria General del Derecho A.dministrfLtivo, pg. 166.

CAPITULO IV

BEL.&ES DO DIREI110 ADMINISTRATIVO OOM OS DIVERSOS RAlMOS DO DffiEITO


Relaes do Direito Administrativo com os Diversos Ramos do Direito - Com o Direito Constitucional - Com o Direito Internacional - Com o Direito Civil - Com o Direito Penal Direito Financeiro Direito Penal Administrativo - Arturo Rocco e Sylovio Longhi - Penas F1iscaes e Penas Criminaes - MuItas e Sances Aclministl1ativas - Sua Natureza - Doutrina e Jurisprudenoia - Regulamentos Admini,strativos.

Como procurmos acima demonstrar, no se pode consicderar nenhum dos ramos do direito isoladamente. A unidade do direito um presuppostoda sua propria ,concepo. Como j vimos, porm, a sua diviso impe-se como razo de oro em, e por mais discutiveis que sejam as differencia.es que serviram de base s divises doutrinarias, no li,cito duvidar de seu valor scientifico. Assim, devem ser examinadas as relaes do ramo de direit objecto do actual estudo com outros, aos quaes se acha ligado por motivos theoricos e praticos, que adeante verificaremos. E' assim que o direito administrativo tem mais intimas relaes com o direito constitucional ,internacional, civil e penal, o que far objecto dos 'paragraphos seguintes.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

COM O DIREI'l10 CONSTITUCIONAL

As relaes do direito administrativo com o direito constitucional so to intimas que a difficuldade maiOT consisti~ ria em estabelecer uma distinco entre os dois ramos do direito publico. O direito constitucional estabelece a estructura do Estado, a sua organisao e composio dos poderes, o me~ canismo de suas instituies, as garantias individuaes, sociaes. e politicas dos cidados. O direito administrativo estuda o mecanismo, o funccionamento, a organisao e a actividade 'do poder executivo, na execuo dos servios publicos directa ou indirectamente a cargo do Estado, ou concedidos. Est assim o direito administrativo subordinado ao direito constitucional. A organisao da administrao publica est sujeita s transformaes e modificaes da estructura constitucional do Estado._ A sciencia da Constituio, sendo, por assim dizer, na lio de BIELSA (1), a anatomia e physiologia do direito publico, ensina o que o Estado na theoria e na pratica. Mas a sciencia administrativa, para satisfazer s novas exigendas que a nossa poca impe aos estudos polticos e sociaes, ensina o que este organismo potente e vasto deve fazer. Emfim, o direito administrativo ter sempre o caracter e a physionomia do direito constitucional de cada Estado. Em sentido geral, a administrao deve ser identica s instituies, de cada Nao. _ Diz muito bem SANTI ROMANO (2) que o difficil o saber-se onde acaba o direito constitucional e comea o direito administrativo. Finalmente, VON STEIN (3), estabelecendo a unidade da. ida politica, considera o direito administrativo a constituio em movimento, apresentando os seguintes corollarios ao prin-, cipio acima firmado:
(1) (2) (3)

Derecho administrativo, pg. 16. Corsa di diritto amm., pg. 11; CAM:MEo, Carsa, pg. 71. La scienza della pubblica amministrazione, pg. 5.

INSTITUIES D DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

21

a) o valor de uma Constituio determina-se em relao aos seus meritos em face administrao; no se pode, assim, aj uizar em definitivo sobre o merito de uma Constituio, seno considerando as suas affinidades com a administrao. b) quando um povo comea a duvidar sriamente de uma certa administrao, essa duvida, dentro em pouco, se transformar certamente na duvida sobre o valor -da Constituio. c) () direito dos particulares de tomar parte no poder legislativo e de dar () seu voto nos momentos decisivos, impe a obrigao de conhecer a administrao, tanto nos seus principios como na sua materia, afim de avaliar da bondade da Constituio. E' por isso que LASKY (4) chega a affirmar que "une theorie pratique de l'tat doit se concevoir en termes administratifs". Como se v, mais difficil distinguir do que estabelecer as relaes entre o direito constitucional e o administrativo.

OOM O DIREITO INTERNACIONAL


Nos tratados e convenes sobre policia preventiva, repressiva e sanitaria, nas attribuies administrativas -dos con.sules e agentes diplomaticos, naturalisao, expulso de extrangeiros, emfim, em todas as relaes administrativas com .as naes extrangeiras, devem ser respeitados os principios de ,direito internacional (5). O direito dos extrangeiros perante a administrao, como ,o seu direito ao exercicio de funces publicas, technicas ou effectivas ; O direito de entrada e sahida, immigrao, extra dico, naturalizao, expulso, policia sanitaria, etc.; Annexao de territorios, regimensadministrativos, em-prestimos externos; So outras tantas relaes com () direito internacional.
(4) f5)

Grammaire de la Politirrue, pg. 19. OTTO MAYER, Droit adm. allem. IV, pg. 380.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVM..CANTI


011

Essas questes so resolvidas ou pelo direito interno pelos tratados e convenes (6).
Tl13itaJdos e oonveDIOOs

As normas do direito administrativo no so exclusivamente de ordem interna. As relaes de ordem internacional exigem muitas vezes a realizao de tratados, convenes, com fins no s de uniformizar as normas internas de diversos paizes, como ainda de promover a collaborao internacional em torno de determinada actividade administrativa. A importancia dos tratados e conveneS internacionaes" na esphera do direito administrativo, grande na applicao das leis de policia, de sade publica, e aduaneiras, naquillo que diz principalmente com a navegao maritima e area, a radiotelegraphia, a policia social, como a represso dos toxicos ,do trafico das hrancas, propriedade industrial e !iteraria, extradi':' o e entrada de extrangeiros. Seria longo aqui enumerar todos os tratados e convenes. que interessam ao direito administrativo; alguns ha, entr~~ tanto, e recentes, do maior interesse (7). Citaremos, como exemplo apenas, a Conveno samitarria: internacional para a navegao area, firmada em Haya a 12, de Abril de 1933 e promulgada no Brasil pelo dec. 349 de 30, de Setembro de 1935: regula a policia dosaerodromos sob. o ponto de vista sanitario, soccorros medi~os, defesa sanitaria; a fiscalisao dos papeis e documentos dos passageiros" cargas e malas postaes; a defesa contra as molestias contagiosas, peste, cholera, febre amarella, typho exanthematico, etc. O dir,eito admini2trativo int'e'fr'Y/;U.mCYl/;(1Jl uma applicao. do direito administrativo para resolver questes de direito interno, mas que interessam directamente ordem internacional. E', assim, a applicao das leis administrativas de direito interno nas relaes internacionaes.
(6) TRIEPEL, Diritto Internazionale e ,diritto interno.

(7)

Dec. n. 6, de 12 de Outubro de 1935.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

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Segundo FEDOzZI, em obra j antiquada mas em via de republicao modernisada (8), o direito administrativo internacional um systema de principios juridicos que regula as aces de ordem administrativa entre dous Estados ou entre um Estado e cidardosextrangeiros. Distingue-se do direito internacional administrativo porque este ultimo direito internacional. que obriga os Estados ao cumprimento de regulamentos administrativos. Assim, por exemplo, as questes sobre defesa sanitaria, accordos sobre correios, etc. (9) A distinco bem clara. O direito internacional administrativo aquelle que contm normas que interessam administrao e que se acham na esfera do direito administrativo. emquanto que o direito administrativo internacional aquelle ramo do direito administrativo cuja applicao, embora esteja comprehendido no direito interno, no entretanto, recahe no campo do direito internacional, porque, ou se refere a extrangeiros, ou envolve interesses intimamente ligados a pessoas naturaes ou juridicas extrangeiras. E' o terreno dos estudos sobre a tributao de emprezas internacionaes, da nacionalizao deemprezas extrangeiras, etc. Toda vez, porm, que o direito administrativo entrelaa-se com o direito internacional publico ou privado, e que a applicao das normas de direito interno obedece aos principios fie direito internacional, ou tem que attender a normas de direito internacional. teremos uma questo de direito internaciona] administrativo.

Diritto amministrativo internazionale, 19(}1. Consetto e sfera deZ diritto internazionaZe privato, pg. 81. IConsultar tamibem: BoRSI, Carattere e oggetto deZ diritto amministrativo internazionale, in Rivista de Diritto InternaziO'nale, pg. 368. G~, Prima linee di un diritto internazionale amministrativo. ID'ALESSIO, Il diritto ammiTiistrativo iTliternazionale e le sue fanti in . Rivista di Diritto pwbblica. 'CATELLANI, Lezioni di Di'ritto internaziO'nale privato, penale e amministrativo, Padava, 1.926. RAPISARDl MlIRABELLI, Il diritto internazionale amminisllrativo e le grande u'l'lioni Ira gli Stati, Roma 1907. TTO MAYER, Droit administratij alleman:d, IV, pg. 358.
(9)
O>STANTINO IANNACCONE,

(8)

24

THEMISroCLES

BRAND:O

CAVALCANTI

Segundo BORSI (10), existe um direito internacional administrativo que tem por fontes os tratados e costumes internacionaes e que regula as relaes entre os Estados; e, de outro lado, um direito administrativo internacional que tem por fontes as leis e os regulamentos e rege as relaes entre o Estado e os individuos . .As idas de BORSI so contestadas por D' ALLESSIO que no comprehende relaes juridicas internacionaes que tenham caracter interno. Absurda , assim, no seu entender, a xistencia de um direito internacional administrativo, porque o direito internacional regula, apenas, as relaes internacioaes, o que foge ao campo do direito administrativo. A verdade que existe uma zona cinzenta (11) dentro da qual se confundem os dous ramos de direito e onde perdem os caracteres differenciaes e peculiares. O que no resta a menor duvida que existem numerosas relaes de ordem administrativa que se resolvem no campo do direito internacional.
COM O DIREITO CIVIL

N o nosso regimen juridico de tendencia francamente CIVIlista, no por demais realar a influencia do direito civil sobre o direito administrativo. No so, smente, as normas geraes, os principios doutrinarios fundamentaes, que regem a soluo dos problemas administrativos (12). E' que as relaes do Estado no so, apenas, da esphera do direito publico. N as relaes pessoaes, na soluo das questes que interessam directamente ao direito da famlia, situao de menores, tutelados, curatelados, com o Estado. Nas relaes juridicas relativas posse , propriedade, garantias reaes, etc. Em materia de obrigaes, contractos e todas as modalidades
(10) Carattere ed oggetto del diritto amminish"ativo internazionale in Kivista diritto internazionale, fase. 1I1, e outros citados por LA TORRE in Elementi di diriUo amunJinistratiw pg. 219. (11) E' a ohservao de LA TORRE, pg. 224. Elerrwnti di Viritto amministrativo. (12) F. FLEINER, Droit Adm. Allemand, pg. 40.

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de que se podem revestir os direitos creditorios, nas relaes do Estado com a administrao ou entre os particulares, quando se torne necessaria a interveno do poder publico. Finalmente, no regimen de successes, que deve ser respeitado pelo Estado, quer quando o seu interesse mediato, quer quando directo, por exemplo montepios, testamentos militares, etc. Em todas essas questes de direito civil, como se v, ha interesse immediato da administrao. Somos, no entretanto, dos que consideram os principios geraes do direito privado de applicao secundaria nas relaes estrictamente de direito publico, visto como este se acha sujeito a principios peculiares nherentes propria defimo do Estado.
OOM O DIREITO PENAL

Na organisao da justia, do systema penitenciario, e, mais especialmente ainda, no chamado direito penal administrativo, a respeito do qual trataremos com mais desenvolvimento, intimas so as relaes com o direito e a sciencia penal. To intimas so essas relaes que at se tem discutido si pode ser considerado autonomo o chamado direito penal administrativo, ou si existe uma parte penal do direito administrativo, ou si" finalmente, esta apenas uma parte do direito penal, 'que interessa administrao. A questo pode ser apreciada sob o ponto de vista material, isto , quanto ao contedo, natureza das sances administrativas, e sob o aspecto formal, quer dizer, no que se refere competencia e ao processo para a applicao das sances e penas decorrentes do regimen administrativo. Foram principalmente os autores italianos e allemes que trataram at hoje doassumpto, analysando o contedo das penas admi,nistrativas e das de simples policia. Depois de GNEIST e de GoLDSCHMIDT, ARTURJO Rocco e SYLVIO LoNGHI mantiveram larga polemica, na qual o pri'meiro insistia em negar a existencia de um direito penal administrativo autonomo, e o segu,ndo contrariava essa these com vasta copia de argumentos.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Rocco (13) parte do conceito das contravenes, que define como "aces ou omisses contrarias aos interesses administrativos do Estado" e por isso mesmo a transgresso das normas administrativas importa na applicao de penas. Os preceitos do direito penal no terreno das contravenes teem, sempre, por escopo a tutela dos interesses da administrao e, portanto, sempre se verifica nas contravenes a leso, o sacrificio de um interesse da administrao. O facto, porm, de se dar s contravenes o nome de crimes administrativos e ao direito penal contravencional a denominao de direito penal administrativo, no implica em que . se negue a existencia, nas contravenes, dos elementos consti- _ tutivos do crime, da leso e da ameaa a um interesse juridico. Dahi tira A. Rocoo as seguintes concluses: Ou as cOIisequencias de taes factos illicitos no so penas no seu sentido verdadeiro, e neste caso no ha crime, nem ro, nem iurisdico criminal, no existe em summa direito penal nem material nem processual, e no existe outra cousa seno direito administrativo penal, ou melhor, uma parte do direito administrativo que tem o caracter penal; Ou, na segunda hypothese, as consequencias de taes factos illicitos so verdadeiras penas e ento existir crime, ro, pena, emfim um direito penal material, embora falte uma jurisdico penal, uma aco e um processo, em summa um direito processual penal. Assim, concle Rocco pela inexistencia de um direito penal administrativo. SYLVIO LoNGHI (14) sustenta uma these inteiramente contraria. Para esse autor, o caracter penal, e -no administrativo penal do direito administrativo, decorre da passagem do juizo das contravenes administrativas da competencia do po-

(13) Sul cosi dello diritto penale amministrativo, in Rivista di Dirritto Pubblioo, 1909, I, pg. 385 e segs. (14') Sul cosi dello diritto penale amminist., in Riv. di Diritto Pub.,
1911, pg. 354 e
se~.

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der executivo para a do poder judiciario, como consequencia da abolio do contencioso administrativo (15). Dahi o caracter penal das transgresses administrativas. e a natureza das sances dellas decorrentes. Mas ,desse principio deduz-se, igualmente, uma outra consequencia da mais alta relevancia, isto , si . a sanco no tem o caracter rigorosamente penal e escapa competencia dos tribunaes judiciarios, evidentemente que conserva o seu cara-cter puramente civil ou administrativo. So essas as duas grandes theses que se defrontam, com modalidades varias, como se v da enorme bibliographia que . trata do assumpto. Podemos assim citar: MANzINI (16), FLORIAN (17), que denomina as infraces e penas fiscaes "direito penal financeiro", RAGGI (18), que admitte a existencia de crimes administrativos, MASSARI (19), que sustenta a autonomia do direito penal financeiro caracterizado, especialmente, pela natureza especifica das sancoos. FRITZ FLEINER colloca, no entretanto, a nosso ver, o problema em termos mais claros. O facto da lei attribuir autoridade judicial competencia para a represso das contravenes de policia e dos delictos fiscaes ,no importa em reconhecer o caracter penal administrativo da pena. As decises proferidas por tal autoridade so verdadeiros. julgamentos, que visam punir e no coagir. Os juizes acham. se adstrictos s normas de direito penal no que diz com a res- ponsabilidade e a applicao da pena.

Direito penal adrwinistrativo. - Seguindo um processo de differenciao, a materia juridica vae se destacando das diversas disciplinas juridicas, creando, assim, ramos novos do direito com caracter autonomo. Dentro do direito penal, do direito administrativo e do ,iireito financeiro foi se creando uma disciplina nova, com esses
Refere-se o autor naturalmente ltalia. 16) 1st. di Diritto Penale Italiano, I, pg. 11. (17) Parte generale deI Viritto Penale, I, pg. 132. (18) Lo svoglimento deI diritto penale amministrativo.
(15)

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

tres elementos, cujo exame deve ser feito, considerando os seus caracteres peculiares e communs. . No existe um direito penal administrativo com caracter autonomo e creado para uso da administrao. No se confundem as sances administrativas com as perias criminaes. As suas finalidades so diversas e o procedimento para a sua imposio distingue-se nitidamente (20). A tendencia cada vez maior para a autonomia de certos ramos do direito (e isto no se verifica smente com o direito penal administrativo), como o direito industrial, o direito financeiro, o direito do trabalho, etc., decorre do desenvolvimento de certas relaes juridicas em consequencia da modi- . ficao das condies de vida. O direito penal financeiro' nasceu da necessidade de um reforamento do poder do Estado, obrigado a a:pplicar sances mais severas para as transgresses de suas leis fiscaes, bem como de. penas especiaes para cohibir as infraces de medidas tomadas pelo Estado contra os abusos e crimes commettidos contra a economia do povo. Esse phenomeno consequente maior interveno do Estado na ordem economica e financeira, constite a parte penal, tendente a obrigar os individuos ao cumprimento das leis financeiras ,e economicas dictadas pela defeza do interesse publico no terreno economico. E por isso que a doutrina e a consequente legislao a tomou maior desenvolvimento nos paizes como a Russia Italia, onde mais accentuada a interveno do Estado. O Codigo IPenal Sovietico (21) traz largos capitulos sobre delictos economicos e contra a administrao publica, o mesmo acontecendo com outras leis de caracter administrativo como () Codigo Agrario, de Minas, de Montes, o Estatuto Veterinario, oCodigo de Trabalho, e o de Menores. Todas essas leis

Direito penal finaJY/JCeiro. -

,(19) La definizione, l'Qggetto e i limiti del diritto penale fiscale, in La nUOVa legislazione Italiana, 1930, pg~ 7. La nO'rma penale, pg. 89. (20) F. FLEINER, Droit adm. allem., pg . .136.

(21)

De 1926, modificado em 19-30.

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administrativas remettem ao Codigo Penal, caracterisando assim a natureza das infi'aces (22. Na Italia, igulmeilte, tomou a questo grande vulto, notando-se especialmente, alm do Codigo Penal, a lei de 7 de Janeiro de 1929 ,estabelecendo as normas geraes para a represso das violaes das leis financeiras, bem como os decretos de.18 de Junho de 1931 e de 24 de Setemhro do mesmo anno, todos referentes ao assumpto (23). No menos relevantes so as leis que tutelam a ordem economica e social, notadamente no que diz com o trabalho (24). \ Em synthese, est a questo assim collocada perante a doutrina. Entre ns, talvez, no merea o problema maior desenvolvimento. A competencia attribuida aos tribunaes judiciarios em tudo quanto se refere a contravenes, resolve um dos seus aspectos. As questes podem ser examinadas, sempre, pelo poder judiciario, sob o aspecto de sua legalidade, o que d uniformidade s normas de direito penal, bem como proteco judiciaria de todos os direitos. Como mostra muito bem ROGER BONNARD (25), ha uma parte do contencioso penal que de caracter administrativo: aquelle que se acha dentro da competencia dos Tribunaes administrativos.:Esto exclui dos dessa definio aquelles casos submettidos aos tribunaes jU'diciarios, embora, na opinio do alludido autor, conservem taes infraces o caracter administrativo em seu sentido material, puramente objectivo. Em nosso regimen juridico todas as infraces commettidas contra a administrao publica e em que houve damno

(22) V'er HIoRACIO DE CAsTRO, Principios de Derec1w S()Vietico, paginas 806, 727. (23) Sobre commentarios s aIlu,didas leis, ver GIUSEPPE LAMPIS. Le norme per la repressione delle violazione delle leggi finanziarie. GIUSEPPE ISPINELLI. Le leggi penali finanziarie. (24) Ver GIUSEPPE RATIGLIA, La tutela pennJe della pubblica economia. (25) Le contrle jurisdictionnel de l' administration, 1934. pg: 75.

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Fazenda, esto na competencia dos tribunaes ordinarios, o que noexcle a aco administrativa para a reparao do damno. Mesmo a multa tem esse caracter, como o declara expres,samente o art. 4. do decreto 22.957, de 22-7-1935 (26). O Codigo Florestal (27), o Codigo de Caa e Pesca (28), o Codigo de Minas (29), o Codigo de Aguas (30), contm todos disposies penaes, mas attribuem sempre a competencia para a app1icao das penas s autoridades jud'iciaes. Ha, porm, mais outro assumpto relevante: Qual a natureza das penas administrativas pelas transgresses dos regulamentos da administrao publica? Qual a natureza das multas? Como vimos, acima, as multas impostas pela autoridade administrativa no teem o caracter pen~l e sim o de reparao, 'constituindo divida a:ctiva da Unio e dos Estados. A theoria no nova, e sempre mereceu o amparo da jurisprudencia (31) e o da doutrina predominante, semelhana ,do que occorre na maioria dos paizes. A tendenca para, no dizer de ZANOBINI, commentando a opinio dominante,equiparar as multas administrativas S' penas convencionaes do direito civil, como uma forma de re'parao do damno (32).

E' o que sustenta tambem OTTO MAYER (33):


"No ha smente um mal a reparar com a contraveno, mas uma vantagem a ser tirada prelos cofres publicos; o fisco deve aproveitar. O meio de punio equipara-se, sob certo ponto de vista, a um cre-

(26) Fied,eral 'e m:nal". (27) (28) (29) (30) (31) '~e.'to. vol. (32) (33)

"As multas administrativas constituem di,vida activa da Unio dos Estados, no sendo sujeitas s regras da presc'ripo criDec. 23.793, de 23 de Janeiro de 1934. Dec. 23.672, de 2-1-1934, arts. 175 oe segs. Dec. 24.642, de 10 de Julho de 1934. 'Dec. 24.643, de 10 de Julho de 1934. Aces. S. T. F., in Arch. Jud., voL lI, pg. 386. Rev. de Di. 14, pg. 202, voI. 96, pg. 94. ' ZANOBINI, Le sanzioni administrativi, pg. 83. Droit adm. alIem., lI, pg. 295.

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dito de direito civil. .Pode, assim, a multa ser comparada a uma indemnizao". Segundo ZANOBINI, a doutrina e a jurisprudencia franceza que admittiam o ponto de vista administrativo vm oscillando, preponderando o principio de que as multas que podem importar em um procedimento criminal teem caracter mixto, emquanto que as demais so puramente administrativas e representam uma indemnisao (34).
LOUIS TROTABAS

(35) distingue duas hypotheses:

a primeira - quando o juiz, dentro de suas attribuies, julga legal ou illegal a pena applicada pela autoridade administrativa. Evidentemente elle no pode tornar penal uma imposio fiscal. O seu caracter administrativo incontestaveI. A segunda hypothese - quando a pena applicada pela autoridade judiciaria julgando certas contravenes e delictos fiscaes, notadamente na aplicao dos regulamentos do imposto de renda. Mesmo, porm, nesses casos, embora tome outro caracter a imposio da multa, no deixa de ser uma medida de direito fiscal, autonoma, que no se rege propriamente pelos principios geraes do direito penal. Na Italia, o caracter mixto igualmente admittido quando applicada a multa pelo juiz criminal, embora sem perder o .caracter de reparao e indemnisao (36). Esta ., em resumo, a doutrina extrangeira.

(34) Ver DALlJ()Z, verbo Peines; GARRAUD, Trait tlieorique et pra.tique de Dr. Penal Flranais, lI, pg. 225. (35) P'rcis de Science et de legislation financire, Prcis Dalloz, .3 me dition. 1~33. pg. 307. (2,6) Ver AlLrMENA, Principi di Dir. Penale, TI, pg. 233; MANZINI, Trat/ato, I, pg. 108 e segs., apud ZANOBINI, e Sansione administrativi, pagina 84. .

32

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

No deixa de ser procedente a distinco acima das diversas naturezas das multas geralmente applicadas pela administrao. A multa de mra, pelo pagamento de um imposto, no se pode confundir, em seu s'entido material, com aquellas applicadas tambem pela autoridade administrativa por falta de cumprimento de disposies .regulamentares, como dclaraes de rendimentos ,falta ou insufficiencia de sellos, transgresses de regulamentos de consumo, etc. Caso typioo e que merece aqui ser realado o verificado no regulamento de caa e pesca, onde os processos de represso penal e o administrativo se acham perfeitamente individualisados, demonstrando a tendencia do nosso direito administrativo para caracterisarperfeitamente a multa imposta em virtude de contraveno.

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OAPll1UDO V
DIREITO DISCIPLINAR

Direito Disciplinar - Noo - Element06 - Pena Disciplinar - Pena administrativa - Diversas Theorias.

Quando as sances tm caracter geral e attingem a todos os cidados, temos uma medida de natureza penal; quando, porm, referem-se a deveres especiaes, a uma certa categoria de funccionarios, caracterisa-se perfeitamente o exercicio da funco disciplinar. (1) E' o que faz objectQ do presente capitulo, comprehendendo materia das mais relevantes em direito administrativo. Muito se tem escripto sobre este assumpto, Q que Justifica a variedade das tendencias. doutrinarias, bem como a multiplicidade de theorias creadas pgr quantos versaram a materia. E' preciso, porm, que se diga desde logo, como ZANOBlNI (2), que smente os autores muito antigos e anteriores
(l)A.pud M. LA ToRRE, Elementi di diritto ammi.nistraiivo, pg. 209, com a seguinte nota: "'Dal di~erso carattere della sanzione (amministrativa 0 penale) discende: a) in materia disciplinare non si applicano le norme e le diminuenti deI cod. peno circa l'et, infermit di mente etc.; b) in mlateria discip.linare il principio delIa solidariet si ritiene esistente anche in mancanza di .disposi~ion:e .speciali; c) sempre in materia disciplinare, Ie pene pecuniarie prapassano alle eredi; d) in materia penale, si applica la prescrizione civil e ai crediti consequenti aLIa applicazione della pena; in materia amministrativa inveoe spesso vigeranno disposizioni specia'li. - Si ritiene poi, applicabile per analogia "!ta prescrizioni penale alle pene disciplinarii; e) altra cosa sono lagrazia e l'amnistia, altra e il coI!;demo delIe pene amministrative; f) aItra cosa e Ia procedura per l'appHcazione deUa pene la procedura delIe impugnative etc. ed aItra Ia procedura stessa in materia amministrativa". (2) Le sanzione amministrtive, pg. 112 que cita entre muitos autores, BERNER, SCHU'rZE, 7JoRN, BINDING, MITTERMAYER, etc.

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'lUIEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

renovao dos principios de direito publico que admittem a confu~o do direito disciplinar com o direito penal. A tendencia moderna no sentido de admittir o caracter puramente administrativo disciplinar, considerando a situao do E'stado quer dentro do systema contractual, quer no da supremacia do poder estatal. O poder disciplinar subsiste independentemente do poder r~pressivo penal; o criterio, o fundamento de ambos so bem diversos, no fundo como na forma. Outra consequencia da natureza juridica das penas disciplinares a sua independencia da pena criminal. Aqui no se pde applicar o principio n.orn. bis in idem, por isso que o poder disciplinar pode se exercitar independentemente do poder repressivo penal. Muitas vezes~ at, como nota KAMMERER, (3) as penas disciplinares podem se revestir de formas especiaes, como a imposio de pena pecuniaria ou de qualquer outro meio especifico aconselhado para forar o cumprimento das disposies regulamentares. P1. independencia da sanco disciplinar ,portanto, um principio fundamental, que decorre no smente do valor especifico da pena, mas ainda da medida do seu valor e da sua mtensidade. Segundo D'ALESSIO (4), assim pode-se resumir a influencia do procedimento disciplinar sobre o penal:
A) A applicao de uma pena disciplinar no exclue a responsabilidade penal nem pode haver influencia sobre o juizo penal no que se relaciona com a existencia do facto; . B) A absolvio da pena disciplinar no constitue cousa julgada para a apreciao da infraco penal. O juizo penal, por sua vez, no influe sobre o poder disciplinar: 1) porque o funccionario, mesmo absolvido no juizo penal, pode ser submetiido a processo disciplinar e nelle ser condemnado;
(3) (4) La fonction publique en Allemangne, pg. 243. Istituzione di Diritto Amministrativo Italiano, vaI. I, pg. 449.
. s",", o!t ~ "

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2) o funccionario pode ser condemnado no juizo penal, e no incorrer em falta disciplinar que imponha a applicao de uma sanco de caracter disciplinar. Pde occorrer, por vezes, que a condemnao criminal imponha medidas de ordem administrativa, como a perda do emprego publico o das patentes militares. No toma~ no entretanto, por isso mesmo, a medida administrativa o caracter disciplinar (5) : consequencia da condemnao. Os nossos regulamentos administrativos, s vezes, consagram expressamente este principio, como se pode ver do regulamento das collectorias, baixado com <> decreto 24.502 de 29 dt=! .Julho de 1932:

"Art. 114. A responsabilidade administrativa independente da criminal que dever ser promovida na forma da legislao em vigor contra os collectores, escrives e agentes que pratiquem actos funccionaes que alei qualifique como crime." Esta disposio legal consagra a boa doutrina que merece <> apoio da totalidade dos autores e que decorre da natureza das sances disciplinares. (6)
(5) IConsultar ainda sobl'e o assumpto: RooER BONNARD; Prcis .de Droit Administratif, :pg. 396; SANTI RoMANO, Corso di Diritto Arministrativo parte generale, :pg. 320; PETROZzIELO, 1l rapporto di pubblico impiego in Primo T'l"attato corn;pleto de (}rlando, vO'l. 11. parte lU, pg. OCOOXXIX. Ver, ALIMENA: "'Dal punto di vista razionale, invece, bisogna distinguere. Poich il fatto unico, pur violandosi due rapporti, la doppia .pena un bis idem e cal1tradice unarealt psiooIogica sociale e juridica, CM .tra poco studi,eremo di proposito, quella realt per cui il fatta uni co, pur violando diverse disposizioni di legge, costitue un reato unico . . In tal caso, dunque la repressione disciplinare non pu.6 justificarsi S6 non considerando come unci. conseqruenza, un e/feito della condanna penale. _ (Principii di Diritto Penale J vaI. I, pg. 245). . (6) Merece ser aqui mencionado o topico de MAReEI.. WALINE sobre o assumpto "La rgle non bis in idem, en vertu de laquelle un individu ne peut tre poursuivi et puni deux foIs raison d'un :mme fait, ne joue qu' l'interieur du droit penal et n'empche pas que deux instructians puissent treouvertes propos d'un mme fait, l'une pnale, l'autre administrative, instructions dont les resultats peuvent ~tre diffrents: un fait peut ne pas tre assez grave pour motiver une sanction pnale, ne pas runir les elements d'un dlit pnal, et tre cependant assez grave pour

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Continuando o exame do assumpto podemoS' citar, ainda~ a opinio de G. VIDAL, que distingue a infraco disciplinar da infraco penal, da seguinte forma: (7) 1) pela natureza da medida disciplinar; 2)' pela jurisdico disciplinar inteiramente independente da penal; 3) pela aco disciplinar independente da aco publica; 4) pela differena do processo. WALINE, igualmente, faz a distinco sob um ponto devista geral: . o direito penal applica-se a todos os membros do Estado; o direito disciplinar tem applicao, apenas, quellas pessoas que fazem parte da administrao; b) o direito penal comporta sances mais severas, porque reprime os attentados praticados contra todo o corpo social, e, por conseguinte, muito mais graves; c) a represso penal, por isso mesmo, deve'Se revestir de maiores e melhores garantias. LABAND (8), dentro da mesma ordem de idas, no menos preciso. Diz elle:
a)

"As penas disciplinares no tm o caracter publico. Ellas se movimentam no quadro do servio a que se acha ligado o funccionario". A pena disciplinar no tem por fim completar ou substituir a pena publica ou criminal, mas, apenas, assegurar o cumprimento do dever profissional e punir as contravenes dos regulamentos.
motiver unesanction disci(plinail"e. Le fait notamment qu'une instruction ,pnaIe a t cIoture par un non lieu ne fait pas obstacIe des poursuites di,scipNnaires, et Ies fai1s ayant d'onn lieu aux poursuites pnaIes termines par 00 non lieu p.euvent tre retenus pour motiver des mesures disciplinaires. (Cons d't. 8 Mars 1983 Deschamps 280). Le non lieu ne signifie pas, en effet, que Ies faits sont inexistants, mais seuIement qu'ils ne constituent pas un dlit penal". (Prcis, ,pg. 369). (7) Cours de Droit Criminel 6 eme ,edition pg. 83. (8) Droit Public allemand voI. lI, pg. 188.

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No mesmo sentido, OTTO MAYER (9) desenvolve a sua these. Esses principios da separao do poder disciplinar do systema penal, tm applicao ampla em nosso direito. Consagra essa theoria, entre outros, o accordo do Supremo Tribunal Federal de 15 de Dezembro de 1920: "Na applicao das penas regulamentares a autoridade administrativa autonoma, pouco importando que o inquerito administrativo que tenha dao causa de:rnisso do funccionario no houvesse fornecido elementos para o procedimento criminal" (10). unico do decreto 20.810, de 17 de Dezembro de 1931, prohibiu at o conhecimento pelo poder judiciario das penas impostas em virtude de transgresses disciplinares por autoridade competente, in verbis: "As transgresses disciplinares como tal punidas pela autoridade competente escapam jurisdidico da autoridade judiciaria, sendo-lhes vedado tomar conhecimento de habeas-corpus ou outros quaesquer recursos que se relacionem com essas punies, revogadas as disposies em contrario". Como se v, absoluta a autonomia da administrao na imposio de penas disciplinares, o que alis se justifica plenamente, deante dos principios firmados pela doutrina dominante. E~ outro aspecto da questo que merece ser examinado com o maior cuidado. Foi este principio consagrado mais tarde, embora revestindo-se de menos elasticidade, pela Constituio de 1934 e pela lei n. 191 de 1936, que regulou o processo do mandado de segurana.

o artigo

(9) Droit adm. allem., voI. IV, pg. 77. (10) Rev. do S. T. F., voI. 29, pg. 177.

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THEMISroCLES BRANDO CAVALCANTI

o artigo 113 n. 23 dessa Constituio, determinava, effectivamente:


"Nas transgresses disciplinares no cabe o habeas-corpus." Igual dispositivo, embora com outra redaco, contm a, nova Constituio em vigor, no seu art. 122, n. 16. Era, igualmente, o que consagrava a jurisprudencia do Supremo Tribunal, dando ao principio o seu verdadeiro sentido. O que no pde s'er apreciado o acto disciplinar, a infraco em seu contedo especifico, cujo conhecimento da competencia exclusiva da autoridade administrativa. No exclue, entretanto, a legalidade do acto o conhecimento e verificao da competencia da autoridade que impz a pena, presupposto de sua legitimidade. O poder discricionario, na imposio da pena disciplinar, poder que exclue a apreciao judicial, presume que a autoridade que applica a sanco disciplinar tenha competencia para fazel-o. O seu poder, para ser legitimo e legal, precisa emanar da lei, que lhe confere a qualidade para apreciar da justia, couveniencia, opportunidade, na applicao da pena disciplinar. Quando foi regulamentado o processo do mandado de segurana, excluio tarnbem o legislador o acto disciplinar: 'Artigo 4: No se dar mandado de segurana quando se tratar: IV - de acto disciplinar." (11) E assim tem-se orientado a jurisprudencia. (12) E' absoluta, como se v, a autonomia da administrao na imposio das penas disciplinares, o que , alis, plenamente justificado deante dos 'principios firmados pela doutrina dominante.
(11) Ver o nosso "Do mandado de seguTf1Ina", 2," edio, pg. 101 e segs. (12) V'er, entre outros, o accordo da 06rte Suprema de 25 de Outubro de 1935: "Funccionario publico; pena disciplinar; mandado desegurana, inadmissibilidade. , Contra penas disciplinares no se admitte "habeas-corpus"; pela mesma razo no se concede mandado de segurana. O artigo 113 D. 23 da Constitui,o, nada mais fez do que tornar ex-

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caracterisa a pena administrativa, de um modo geral, especialmente a pena disciplinar, a sua finalidade, o seu objectivo, que, na lio de BIELSA, consiste em "melhorar o servio publico, esforando-se por melhorar o orgo ou agente que o executa, isto , o iunccionario ou empregado, e retirar dq servio o agente quando a melhoria no for possivel." (13) Tem, assim, a sanco disciplinar caracter discricionario, presuppe uma faculdade mais ampla de apreciao por parte da autoridade, do que aquella que decorre da funco do juiz na applicao da pena criminal. (14) Por isso mesmo que PETROZZIELO (15) encontra a differena entre poder disciplinar e direito penal, na mesma que existe entre o direito de punir e a obrigao de punir. Emquanto os orgos de represso penal tm o dever de punir quando occorrem transgresses da lei penal, no direito disciplinar a punio uma faculdade applicada de accordo com as necessidades do servio e nunca uma obrigao. A pena disciplinar no necessaria, mas discricionaria. Estas consideraes de caracter theorico precisam ser comprehendidas em seus devidos termos. Ellas salientam o trao caracteristico das diversas modalidades da funco punitiva. A obrigao de punir as infraces de qualquer natureza sempre existe. O que se deve considerar a medida da pena assim como a sUa natureza. Os traos fundamentaes da funco disciplinar parece terem sido -bem definidos nas linhas acima e dentro delle~ que se desenvolvem as differentes applicaes doiS principios enunciados.
pr.essa com relao ao habeas-corpus, uma regra de direito preexistente e que extensiva a quaesquer aces ou recursos judiciaes". (1:3) Derecho administrativo, voI. U, pg. 147 e segs. (14) Diz o accordo do Supremo Tribunal Federal de 15 de Junho de 1929: "No annuHavel a demisso do funccionario pU!blico ainda que tenha mais de dez amnos de servio publico, quando feita por autoridade competente depois de processo administrativo, em que tenham sido guardadas as formalidades legaes. O me rito desse acto de apreciao exclusiva da auwridade que op'raticoil". (ESPINOLA, Pandectas Brasileiras, \7101. 7, pg. 414). ,(15) Il rapporto di pubblico impiego in Primo Trattato completo di diritto amministrativo de Orlando, VioL lI, parte lU, pg. GCXXXIX. Ver tarnlbem KA:MMERER, La fonction publique en Allemagne, pa~ina 238 e segs.

o que

CAPITUlJO VI

DIREITO FINANCE,IRO -

DmEITO FISCAL

Noes - Definies Diversas - Caracteres - Autonomia - Suas relaes com ,o Direito Administrativo - Taxas - Defjm.i~es - Caracteres - Sua Distinco dos Impostos - Definies D'iversas - Bitributao - Conceito - Na Ordem Interna e Internacional.

Uma das manillfestaes mais cOIlBtantes da actividade do Estado encontra-seno terreno de suas finanas. Para provr s necessidades da administrao, precisa o Estado de um regimen especial de contabilidade, bem como de normas peculiares para attender s diversas necessidades dos servios publicos. A multiplicidade dos seus encargos financeiros e a variedade das suas fontes de ren:da exigem um regimen todo especial, comprehendido em uma disciplina peculiar. As finamas publicas comprehendem, assim, alm de principios proprios de natureza puramente financeira, tambem normas juridicas especiaes que se enquadram dentro de uma systematica particular. No primeiro caso, temos um ramo da sciencia das finanas ; no segundo caso, o direito financeiro. A scienCii:a das finanas comprehende, no s6 o direito tributario, cuja g'ituao examinaremos adeante, ma.s ainda todo o regimen de contabilidade do Estado, a technica dos emprestimos publicos, etc.

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o di.reito financeiro., Po.rm, co.mprehende to.da a technica juridica que preside elabo.rao. do.S o.ramento.s, a receita e despeza publiJCas, e as relaes deco.rrentes das o.peraes de credito. de que se so.cco.rre o Estado.. Co.mo. ;define FLORA (1), "o. direito. financeiro. tem Po.r fim a elabo.rao. das no.rmas juridic8:s que regulam a receita e despeza publicas, necessarias para fixar, de acco.rdo. co.m a sciencia das finanas, a o.rdem financeira que melho.r corres'Po.nde sexigencias impostas pela arte financeira". Ou melho.r, co.mo. ensina FASOLIS, o. direito. financeiro. o. tratado. systematico. e scientifico. da o.rganisao. financeira do. Estado..
VEIGA FILIO"(2)-, dentro. da mesma o.rdem de idas, mo.stra o. caracter especulativo. e technico. da sciencia das finanas, emquanto. que o. direito. financeiro. tem finalidade mais pratica, Po.rque envo.lve a applicao do.S principio.s firmados pela sciencia das finanas.

O direito. financeiro. co.nstitue, assim, elemento. prepo.nderante no. estudo. da administrao. publica.
A nossa litteratura so.bre o. assumpto. por demais escassa, faltando. trabalho.s systematicos. Devem, no. entretanto, ser co.nsultadas as impo.rtantes o.bras extrangeiras, especialmente as de WAGNER (3), GRAZIANI (4), TANGORRA (5), MYRBACH RHEINFELD (6), GASTON JZE (7).

etc.

A autono.mia do. direito. financeiro. :deco.rre da differenciao. com que se apresenta perante o.S demais ramo.s do. direito.,

(1) Manuale delle scienze delle finanze, .pg. 29, apud FASOLIS; Seienza delle finanze e diritto finanziario, pg. 4(}. (2) Manual de Seieneia das Finanas, pg. 21. (3) Science des Finanees. (4) 1st. di 8eienza delle Finanze. (5) Trattato di Scienza delle Finanze. (6)Preis de Droit Financier. ;(7) Cours de Scienee des Finanees et de lgislation Financiere. Vier ,especialmente LA TORRE, Elementi di Viritto Amministrativo, pg. 214.

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sendo as suas relaes malis intimas com a sciencia das finanas (8). Deve ser, assim, considerado como um corpo de principios autonomos. No se podeI1ia, effectivamente, pretender confundir os principios que orientam as finanas publicas com aquelles que servem de fundamento economia particular; As peculiaridades so de tal ordem que. a difficuldade consistiria precisamente em encontrar os pontos de contacto. Si assim , pelo lado doutrmario, o que se no dir sob o aspecto puramente legislativo, onde as normas de ddJreito objectivo so inconfundiveis? Mas o direito administrativo financeiro tambem uma parte do direito administrativo, porque. comprehende aquella esphera em que as duas disciplinas se confundem dentro do mesmo objectivo, qual seja o de fixar as narm'as da vida administrativa do Estado e dar movimento machina complexa da administrao publica. Deve-se considerar, portanto, o direito financeiro como o conjuncto de normas especiaes concernentes vida administrativo-financeira do Estado, mas no incorreriamos em erro, pretendendo integrar essa disciplina no direito administrativo. Hineito Tributario

o conjuncto de normas juridicas relativas a~ regimen fiscal do Estado soffre, como os demais ramos da scienci,a do direito, um processo de differenciao que, aos poucos, o vae caracterisando como sciencia autonoroa. Naturalmente que essa relativa autonomia no. exclue a existencia de relaeS muito intimas com outros ramos do direito publico e privado, o que leva a attri'buir-se ao conceito de autonomia uma relatividade inherente propria complexidade da sciencia juridica. Assim, o direito tributario presuppe o estudo de phenomenos economicos e j uddlicos intimamente ligados ao direito
I

r~-" f.:.. ~

(8) MEUCCI contesta essa autonomia, que consid.era um conglomerado de sciencias diversas, economica politica, finanas, direito admin. etc.

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privado. Quando se regula a tributao de negocios commerciaes, contracto8 ciVlis, successo,penhor, estabelece-se uma tal entrosagem entre o problema financeiro, tributario, e das proprias situaes determinantes da incidencia do imposto, que no possivel isolarem-se os dois aspectos do problema (9). Portanto, o direito tributario, como ramo do direito publico (10), constituindo em seus princpios fundamentaes disciplina autonoma, com regras peculi:ares, no est, por isso, isolado no conjuncto da sciencia do direito: a sua relaJtiva autonomia decorre mais das relaes intimas que tem com diversos ramos do direito, e especialmente com as sciencias economicas e fiij.anceiras. Ensina BALL (11), porm, que, mesmo quando o direito fiscal emprega uma expresso de direito privado, perde esta ultima significao, e toma outra que mais se adapta funco economica do instituto a que ~se refere. No tem, assim, a mesma significao do direito civil, mas um conceito fiscal, perfeitamente peculiar. Esta affirmao, , porm contestada por LrON (12), citado por VANONI (13), que entende ser impossivel admittir-se que o legislador no possa encontrar termos apropriados e peculiares para exprimdr conceitos novos. Assim, quando emprega termos usados emdiTeito civil e lhes pretende dar significao especial, de natureza tributaria, deve.declarar "no sentido do direito fiscal ". Contra estas correntes manifesta-se ainda, na Allemanha, BECKER (14), uma das maiores autoridades sobre o assumpto. Sustenta o alludido autor que, embora possa o direito fiscal re-

MYRBACH RHEINFELD, Prcis de Droit Financier. (10) Basta considerar que a imposio do, tributo decorre de um pod'er soberano do Estado, para cJtassificar o direito tributario ou fiscal como ramo do direito publico. . Ver, La norina wibutaria, pelo Prof. ACHILE OuTREM, in Rivista di Diritto Pubblico, 1988, pg. 596. (11) BALL KURT, Stenerrecht und Privatrecht, pg. 121, cito por

(9)

VANONI.

LION

(12)

MlA:x, Stene1'echtliche Wirtschaftshegrilfe, pg. 135 e se-

guintes. (13) (14)

Natura ed Interpretazione delle legge wibutarie. Reichsahgabenordnung, pg. 37 e segs.

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correr seguidamente aos institutos de direito privado (imposto sobre cambiaes, sobre compra e venda" etc.), na maioria dos casos, entretanto, prefere attender ao significado economico e aos factos que interessam mais directamente vida. economica, como a renda, o patrimon~o, a troca, o uso, etc. (15). Comquanto seja, porm, de grande interesse fixar as relaes do direito fiscal com o direito privado, e, especialmente, a feio que tomam as instituies do direito privado quando se relacionam com o regimen tributario, no bastam essas relaes de dependencia :para pretender-se ligar, to intimamente, instituies que se assentam em principios diversos e tUtelam interesses de todo contrarios. No se poderia pretender subordinar o Estado ao direito privado (16). O interesse ilublico, fundamento primordial da funco tributaria, domina todo o systema juridlico sobre o qual se assenta o direito fiscal, embora se tenha de estabelecer intimas relaes com o direito civil, penal, constitucional, com mercial, etc. Ha, evidentemente, uma tendencia para se car3JCterisar o direito fiscal. Quando apillica penas, toma aspectos peculiares;
Contra essa OplnIaO deve ser citado o trabalho do Dr. FRANque assim se manifestou, no p.arecer que se encontra publicado no Boletitm do Ministerio do Trabalho, n. O 9, pg. 368: "Por outro lado, a affirmao de que o direito tdbutario visa, atravez dos institutos juridicos, o phenomeno economico, nada conco,rre para elucidar a questo, pois que, igualmente, o direito privado tem por contedo a materia economica ou leva em conta em suas construces os dados que lhe so fornecidos pela economia. Qua'ndo, portanto, o direito tributario adopta os institutos de dh'eito privado, ou est, em verdade. adoptando realidades economicas, emlbora j elaboradas pelo direitoprivado, ou operaes economicas revestidas de forma juridica, isto , definidas ou especificadas pelo direito. De outra maneira, como seria possivel ent,end,er o direito trilbutario quando, por exemplo, nesse se encontram tratadas de modo differentes as diversas categorias contractuaes, se neIlas o fundo, a materia, a substancia economica a mesma? TornaI-as como categorias puramente economicas seria absurdo, pois o direito tributario as distingue 'e a economia as identifica. Se, por con-. seguinte, o d'i.reito tributario as trata distinctamentee no fornece Q criterio da distiJllco, porque j as presuppe definidas por um outro direito, precisamente o direito privado, de onde o direito tributario as tomou, recebendo-as ou' adoptando~as sem modificaes ou taes como o direito privado as construio". (1'6) GIOV'ANNI FASOLIS, Scienza delle finanze e diritto finanziario, p.g. 42.
CISOO OAMPS,

(15)

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no se confundem com as penas criminaes, da esphera do direito penal, approximar-se antes das penas administrativas ou fiscaes do direito civd:l (17). Quando tem deante de si um contracto de penhor, por exemplo, no o considera smente em sua feio puramente eivil, mas ainda em. seu aspecto economico, como materia tributavel. E' evidente que este prisma fiscal no exclue o exame, muitas vezes, do contraeto em. !Suas condies intrinsecas e extrinsecas, mas este exame constitue um aspecto accessorio, considerado o exercicio especifico da funco impositiva. Dentro desse criterio, deve se considerar o direito tributario como autonomo, attendendo aos seus elementos essenciaes, differenciaes dos outros ramos do direito, e no naquillo que tm de commum. O unico ramo do direito a que se acha mais intimamente ligado o administrativo (18) e com este de alguma frma se confunde, dentro da sua finalidade. O exercicio da funco tributaria ou fiscal est integrada dentro do proprio contedo do direito administrativo (19). 'VANONI (20), colloca a questo em seus devidos termos, quando considera o direito fiscal naquillo que elle tem de peculiar, caracteristico, nos seus principios, nas suas normas, que levam a consideral-o como disciplina autonoma. Em seu contedo e sua finaUdade, pde-se considerar, portanto, o direito .financeiro e o fiscal como parte do direito administrativo, mas com caracteristicos to ;peculiares que no seria impossivel isolal-os em um corpo de doutrinas e principios. No primeiro volume, ao tratarmos da funco tributaria do Estado, tivemos opportunidade de fixar alguns principios fundamentaes que orientam a administrao do nosso paiz no exercicio daquella funco primordial do Estado.
(17) GIUSEPPE SPINELLI, Le preleggi penali fina~iarie, pg. 34. (18) F. FLEINER, Droit adm. allem., pg. 40, nota 4. (19) Contra ToorABAS, Prcis de Science et dp lgislation financiere. pg. 253, que se funda, porm, principalmente na Jurisprudencia do Conselho de E,stado. (20) Natura ed Interpretazione delle legge tributaria, 142.

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Os prindpios ali estudados so aque1les que, pelo texto constitucional, e por isso mesmo que por elle consagrado, constituem principios inviolaveis que devem nortear a administrao e as normas legislativas, e dentro dos quaes devem exercer as alludidas funces. . Ao tratarmos, neste capitulo, :do ddreito financeiro e do direito fiscal, apreciaremos, apenas, alguns assumptos de maior relevo e que tenham maiores affinidades com o direito administrativo, de accordo com o plano do nosso trabalho. Assim, voltaremos bitributao, e estudaremos as defi.nies das taxas, e sua differenciao dos impostos, materia que interessa parte dos servios publicos e de sua remunerao, e, em seguida, examinaremos alguns aspectos essenciaes das leis tributarias, e a sua efficacia. E;ssas materias ;so estudadas em capitulo separado 'Por causa da frequencia com que se torna necessario recorrer aos principios a ellas referentes. Taxas Um dos capitulos do direito financeiro e fiscal, de maior applicaono direito administrativo, aquelle que diz respeito definio da Taxa, o seu conceito dentro da technica do direito e o interesse que tem no estudo de diversas questes de direito administrativo. E' o que veremos, especialmente, quando tratarmos dos servios publicos, onde teremos opportunidade de. retomar o estudo dos principios geraes que vamos, agora, firmar. O que caracterisa a taxa, quer no direito financeiro, quer no direito administrativo, a sua funco remuneratoria, representando uma relao bem definida entre o servio prestado e aquelle que aproveita dos seus beneficios. (2) Este conceito geral repetido pela quasi unanimidade dos autores, com apenas algumasmodalid3Jdes que no: alteram, no entretanto, a sua substancia, como veremos em seguida.
(21)
tPuGLIESE,

Le tasse, pg. 16 e seg.s.

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Segundo observa PuGLIESE, em uma bem elaborada monographia sobre o assumpto, obedeceu o conceito da taxa como frma de contribuio peculiar, bem distincta do. imposto, a um processo de differenciao muito accentuado, ao contrario do que pretendiam os escriptores que, inicialmente, estudaram {) assumpto, e confundiam as duas frmas de contribuio fiscal (22). Hoje, a generalidade dos autores e a pratica tm estabele.c~do distinces bem accentuadas, que assim podem ser definidas: A Taxa corresponde a uma prestao administrativa direda e a um servio publico prestado a determinado individuo, embora a natureza do servio publ,ico presupponha um fim de interesse conectivo. Corresponde, portanto, a uma quota parte de um servio prestado collectividad~ (23). O Imposto, pelo contrario, corresponde a uma prestao geral devida por todos os individuos, comprehendidos entre aquelles obrigados contribuio fiscal, sem que este pagamento ou contribuio importe numa contraprestao de determinado servio publico. ComoaJinda observa PUGLIESE, poucos autores repudiam essa theoria (24); entre estes DE FRANCISCI GERBINO, que encontra na taxa uma relao de consumo. TANGORRA, que v na taxa um phenomeno de repartio do custo dos institutos do Estado (25), distinguindO-1Se do imposto pela sua frma pef

(22) IPuGLIESE, Le Tasse nella Scienza e Ml Diritto Posit'vo Italiano, pg. 4: "I primi scrittori di scienza delle finanze non distinsero chiaramente fra tasse, imposte indirette, regalie, e imposte speciali, n.e la cosa puo meravigliare .se si tien conta dello svolgimento storico delle tasse e se ancor oggi, tante incertezze regnano nella loro classificazione ed in quella dei prezzi pubblicr. In un secondo tempo, in seguito agli studi dei classici finanzieri germunid deI secol0 scorso, le tasse cominciano ad essese considerate come una categoria distinta di tributi, e, in speciaI modo, si fa strada un concetto nel quale conviene la grande maggioranza degli scrittori di scienza delle finanze: che Ie tasse si ano triobuti, i.l sui momento caratteristico e dato da cio: che essi costituiscono un compenso speciale, per un servizio individuale reso daIlo Stato aI contribuente e da questi richiesto". (23) G. F~AsOLIS, Scienza delle finanze, diritto finanziario, pg. 125. (24) Le tasse nella dottrina e nel diritto finanzi(JJrio, 1910. (25) Contributo alla teoria delle tasse.

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culiar; e, ainda recentemente, DORMACHKE, que encontra na taxa um instrumento politico mediante o qual o Estado limita o consumo dos bens e dos servios, que deseja retirar ao uso mimitado da collectividade. Segundo SALERNO (26), em sua obra revista em segunda edio por GRAZIANI, o caracteristico proprio da taxa a prestao individual que deve corresponder, proporcionalmente, ao custo total da produco. A distinco entre taxas e impostos devida aos autores aIlemes RAU, HIOCK, STEIN, WAGNER, HIOSCHER, etc., embora encontre-se qualquer meno a ella relativa em ADAM SMITH (27). A verdade que, por maiores que sejam as razes apresentadas para justificar a imposio da taxa, fins politicos, economicos ou de qu~lquer outra ordem, de qualquer maneira, o que se conclue que a taxa, de accordo com a generalidaJde dos autores, destina-<sle ao pagamento de uma prestao correspondente a um determinado servio, effectivamente prestado. O imposto, pelo contrario, representa uma prestao geral que no corresponde a determinado servio, e sim satisfao das exigen~ias do Estado sem uma ,predeterminao. Os autores francezes no divergem tambem neste assumpto. Assim, por exemplo, GASTON JEZE, (28) TROTABAS, etc. Este ultimo faz a seguinte distinco, baseada na definio do imposto como "o processo de repartio dos encargos publicos entre os individuos". "Sobre esta definio, diz elle, torna-se possivel construir toda a theoria do imposto. Basta, para precisar a definio,.

(26) G. RICCA SALERNO e A. GRAZIANI, Le entrate ordinarie della Stato, in Prbno Trattato completo di Diritto amministrativo Italiano de Orlando, VoI. IX, parte I, 2.' edio. (27) Wealth of Nations, Livro V, AnAM SMITH distinguia perfeitamente os impostos das taxas - que denominava - particular contritutions - porque correspondia a uma prestao em dinheiro por um serv,io particular, de que se beneficiam smente alguns individuos. O pagamento do servio prestado corresponde ao conjuncto das prestaes daquelles que o usufruem. De um modo geral, a doutrIna de Smith a mesma ainda hoje acceita e sustentada pela quasi totalidade dos. autores. (28) Cours de Science des finances.

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accrescentar que, si a repartio dos encargos effectua-se, abstraco feita de todo beneficio tirado por um contribuinte pelo lunccionamento de determinado servio publico, teremos o imposto propriamente dito; ao contrario, quando os encargos publicos so distribuidos Qftl considerao de vantagens oncedidas a quem os utiliza, dir-se-ha que temos uma - taxa." (29) A distinco das duas categorias de prestaes no tem, entret~nto, fundamento juridico bem definido. Depende, especialmente, da lei e da organizao administrativa de cada paiz, e de saber si determinado servio prestado por meio de taxa especial ou si devem as suas despezascorrer por conta do oramento geral do Estado e serem pagas por meio de impostos. VEIGA FILHO, por sua vez, assim define a taxa, salientando as suas caracteristicas principaes: "Taxa a contribuio exigida em :virtude de um servio especial, divisivel, provocado, e cobrada como uma remunerao ou retribuio de um facto a poo1terrnori, ex. um acto jdiciario, a expedio de um telegramma." (30) Vn7 EIROS DE CASTRO, depois de estudar as opinies dos maiores mestres da materia, entre os quaes COSSA, CAUwES, JEZE~ RICCA SALERNO, assim resume as suas concluses: (31 Ellas representam a remunerao de servios determinados, prestados pelo Estado requisio dos individuos; 2) O seu pagamento sempre facultativo e exigido unicamente dos que se utilizam do servio do Estado; 3) O criterium da repartio das taxas no determinado pela capacidade contributiva dos individuos que solicitam o servio e sim pelas despezas. dos respectivos custeios. . A taxa sempre proporcional ao servio prestado, variando naturalmente com a natureza do servio e o criterio peculiar distribuio dos encargos pelos contribuintes. Neste sentido tem-se, egualmente, orientado a jurisprudencia dos nossos tribunaes.
1)

-(29) (a.() (31)

Prcis de science et legisla.tion financieres, pg. 138 e segs. Manual de sClencia das Finanas, 40 em nota. Tratado dos impostos, segunda edio pg. 124. 4

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Numerosas so as classificaes. das taxas de accordo com a finalidade que se tem em vista. As mais conhecidas so as de COSSA e TANGORRA. Esta ultima, especialmente, merece ser citada. (32) Essas divises pouca importancia podem ter entre ns, porquanto ellas se referem especialmente s taxas de sello, que smente sob um aspecto muito restricto podem ser consideradas eomo taxas. Se a maioria das contribuies em sello pde ter relao com a presta de um servio pela administrao, a verdade que, em sua generalidade, esse servio no se mantem eom o producto da arrecadao daquelle sello, que no tem destino especial. As principaes taxas arrecadadas pelo Estado referem-se a determinados servios prestados como de aguas, esgotos, portos, etc. Essas taxas tm um caracter remuneratorio e inte-

(32)

a)

b) c) e)

f)

g) h)
l)

m) n)
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p) q)

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de l'egist,o, de escripturao e transcripo ou registro publico; de copia e estatistica; de publicaes ou de insero de avisos em jornaes officiaes; de inscripo; de admisso .em oJficinas publicas; de utilizao da via publica; de guarda ou outras prestaes de obras; de deci:mo contenciosa; de attestado, certido ou comprovao, decises administrativas ou judiciaes; Ide inspeco contro1e, vigilancia ou seguro.; de ha;bilitao; de execuo, deliberao ou providencia; de assistencia da autoridade na vida juridica ou privada dos individuos; de legalizao, revalidao etc. de iseno de certos servios ou dispensa; de licena,. permisso ou autorizao; . de concesso; de l"ecrso; de commutao, modificao ou substituio de actos ou 'providencias administrativas; de proteco; sanitarias ou de saude publica; ordens de qua!iquer natureza.

(Apud

BIELSA,

Derecho administrativo, li, pg. 355 em nota 129).

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:ressam ao proprio servio para cuja execuo se destinam iS. pecialmente.. (33) Essas taxas podem ser cobradas, quer para o proprio Estado, quando elle mesmo executa os. servios, quer pelos seus ,concessionarios, como frequentemente acontece. As taxas mais ,correntemente arrecadadas directamente pelo Estado so aquellas de correios e telegraphos, a judiciaria, etc. Da bi- tri;b(u;b(J~,o Embora tivessemos tratado em outra opportunidade do as;sumpto (33-a), ao definir as funces tributarias do Estado, bem .como os principios geraes que regem o exercicio dessa relevante funco, voltamos ao exame da questo, encarando-a ,j agora - sob aspectos bem diversos. A bi-tributao, tivemos occasio de dizer, consiste na dupla incidencia de um mesmo imposto sobre a mesma fonte ,tributavel. Mostrmos ento, em linhas geraes, como a ques 'to tem o seu interesse na orbita internacional, quando mais Ide um Estado faz incidir a sUJa aco fis'cal sobre o mesmo in,dividuo, recahindo o imposto sobre a mesma fonte.

(33) Entre os numerosos accordos do Supremo Tribunal Federal ,que procuraram estabelecer a differenciao entre imposto e taxa, deve .se mencionar o de 16 de Dezembro de 1923, cujos termos so os segui~tes:

"A Taxa no a mesma causa que o Imposto. A disti,nco bem -conhecida; pois tem sido feita pelos fi,nancistas e pelos autores de direHo administrativo. As tax:as so contribuies que aquelles que se utiIisam de umserviQ publico pl'iestam ao Estado em retribuio da utilidade por este ministrada. Tal o conceito da taxa dominante, como se v em GlWZlANI (Inst. da Sciencia das Ji1inanas) , em WAGNER (Tratado ,da Sciencia das Finanas), e em innumeros outros autores. A taxa no um imposto, o qual destinado a sustentar os encargos publicas em g.eral, e no a retri'buir em determinado servio na occasio. em que este prestado. Ao prescrever o art. 1'0 da Constituio Federal, o que teve 'em vista a Alssemlbla Constituinte foi vedar que o Estado tributasse bens e rendas federaes ou servios a cal'\go da Unio, e reciprocamente, isto ,, foi vedar a creao de impostos (e no de taxas) que constituissem onus da Unio sobre servios locaes e, reciprocamente, onus dos Estados ,ou Districto Fed.eral sobre servios federaes. Utilisando-se de um servio prestado pela Unio, justo que a appellante o retribua. ' Teria ne,oessariamente de pagaI-o si elle fosse prestado por particulares ou por sociedades para esse fim constituidas. Deve pagal-o quamdo prestado pela Unio". , ,(33"a) Ver o vo'lume primeiro deste Nvro.

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o mesmo phenomeno, verificado na orbita da organizao federal, repete-se nas relaes internacionaes, com peculiaridades proprias, e de soluo muito mais difficil, porque no encontra um poder que resolva o conflicto proveniente da dupla incidencia fiscal.
A Sociedade das Naes tem-se, muito particularmente, interessado pelo assumpto, afim de pr cobro s confuses creadas pelos interesses divergentes e pela falta de normas orientadoras da maneira de resolver os multiplos conflictos surgidos na tributao, especialmente de rendas e dividendos de sociedades que se revestem de caracter internacional. A contribuio fornecida pelos Estados interessados foi muito grande, e as maiores autoridades sobre assumptos juridicos e financeiros trouxeram a sua collaborao obra. BRUINS, SELIGMAN, EINAUDI, STAMP constituiram a primeira commisso reunida em 1923; numerosos representantes dos di! ferentes Estados adherentes trouxeram mais tarde a sua collaborao, como FLORES' DE LEMus, representante da Espanha, BOLAFFI, da Italia, professor ADAMS, dos Estados Unidos, Sir PERCY THOMPSON, da Inglaterra, etc. As concluses dos technicos das finanas e do direito no mereceram, naturalmente, sempre, o apoio dos representantes dos interesses polticos e economicos, ligados intimamente ao problema, que envolve principalmente os maiores interesses daquelles paizes exportadores de capitaes, e que tm os seus capitaes invertidos em emprezas com filiaes no extrangeiro. E' natural que a poltica dos paizes que importam capitaes. no seja a mesma daquelles exportadores de capitaes e que. os conservam intimamente ligados ao seu paiz de origem. O problema principal consiste, para os paizes importadores de capitaes, em poder taxar os lucros e os rendimentos dos mesmos, quando distribuidos como dividendos em seu paiz de
ori~m.

P de occorrer que a imposio fiscal recaia, no smente no paiz onde a renda foi produzida, mas tambem naquelle onde foram os dividendos distribuidos. A dupla imposio fiscal ,.

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assim, manifesta e merece uma soluo justa na ordem internacional. Mas as difficuldades so muito maiores do que parecem. EIlfl.s surgem at na definio dos principios. Como tivemos occasio de mostrar, existe bi-tributao to.das as vezes que occorrem as seguintes circumstancias:
a)
b) c)

pluralidade de agentes; identidade de tributao; incidencia sobre o mesmo contribuinte.

Desde que falte algum desses elementos, j no occorrer .a bi-tributao condemnada pela disposio constitucional. Mesmo quando houver dupla incidencia fiscal, mas imputavel ao mesmo poder, no incorrer qualquer uma dellas na prohibio constitucional. E' a lio do professor ALCANTARA MACHADO, .esposando a ba doutrina. (34) J os autores americanos sustentam these completamente .diversa. Alli, bem verdade, como na Argentina, no existe prohibio constitucional, (35) mas a questo muito debatida e tem merecido a manifestao dos tribunaes. (36) Para CooLEY (37) s occorre bi-tributao verdadeira, ;quando o Estado grava duas vezes, pela mesma causa, no mes.mo anno, uma poro de bens situada no mesmo territorio. So, .portanto, condies essencies:
a)
b)

que os impostos recaiam sobre os mesmos bens; sejam cobrados pela mesma autoridade;

(34)
(35)

Revista da Faculdade de Direito de So Paulo, voI. 32 pg. 35.


,V,er o interessante trabalho de CARLOS GIULIANI FONROUGE,

:Los derechos reales y las facultades impositivas de las Provncias, Buenos


.Ayres 1936. (36) Ver notadamente as seguintes decises: BALDWIN, v. MISSOURI; 'BLAKSTONE, v. 'MILLER; First National Bank o Boston, v. State o .Maine etc. . (37) On Taxation, 223. (38) Consultar as seguintes obras sobre o assumpto: PUGLIESE, L'imposizione delle imprese di carattere internazionale, Re.cueil de cours l'academi.e de Droit lnternationel la Haye, por GRIZ'ZIOTTI em 1926;SELIGMAN em 1927; N,IBOYET em 1920. Consultar egualmente TROTABAS, P?'cis de science et lgislation fi:nanceres, ns. 268 e segs.

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c)

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no mesmo anno financeiro; d) tenham a mesma causa. Torna-se, portanto, necessario, para este autor, que a imposio seja decretada pela mesma autoridade, para que oc- corra um caso .de bi-tributao. O conceito expresso no nosso texto constitucional e interpretado diuturnamente pelo Senado, em sua funco ~onsti- tucional, porm, bem differente e presuppe a concurrenca. tributaria de dous ou mais Estados da federao, resolvendose o conflicto, sempre, em favor da tributao federal. Na esphera internacional, a questo bem mais complexa. Os interesses so maiores, as difficuldades de soluo dos conflictos so, muitas vezes, insuperaveis. T~OTABAS considera a dupla imposio fiscal como a repetio do imposto sobre a mesma fonte tributavel. Em outras palavras, a dupla imposio de um mesmo imposto, sobre a mesma operao. Para solucionar os males da dupla imposio, parte o alludido autor da distinco dos impostos reaes ou cedulares daquelles pessoaes ou geraes. Os primeiros attingem a materia ou actividade tributavel: assim, por exemplo,os impostos immobiliarios, territoriaes ou. os cedulares, que attingem a renda do trabalho, a explorao commercial etc. Nestes casos, desenha-se nitidamente a conveniencia de que prevalea a competencia ratione fori. Os segundos, interessam mais directamente pessoa do. contribuinte, ou o conjuncto do seu patrimonio, como acontececom o imposto sobre a renda; o imposto de successo, etc. Aqui. se justifica, plenamente, a competencia ratio'Y/lf, persomae. Todas essas suggestes servem apenas de base a convenes internacionaes, objecto. de estudos d~s conferencias. inter-nacionaes autoras de numerosos ante-projectos.

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OAPlTUlLO VII
DffiEITO COS'EUMEIRO E PRAXES ADM1NISTRATIVAS
Direito c'ostumeiro e praxes administrativas Decises e Jurisprudencia - Os precedentes administrativos.

8i a lei constitue a norma de direito inflexivel, rigida, o costume representa um conjuncto de regras juridicas consolidadas no consenso do povo e na consciencia colIectiva. Ha um largo debate em torno da natureza do costume e do seu valor como elemento constitutivo do direito, bem como da obrigatoriedade de seus principios. Para WINDSCHEID (1), por direito costumeiro entende-se aquelIe direito que vem sendo usado de facto, sem que o Estado o tenha consagrado. A sua fora obrigatoria decorre da convico de quem o pratica, que est realmente applicando o direito. Uma regra applicada diuturnamente considerada por todos como obrigatoria, sanccionada pela connivencia de todos; o que se pode ter como costume, na definio de BIANCHI. (2) A lei de 18 de agosto de 1769 (lei da ba razo) procurou definir o direito costumeiro, estabelecendo as condies em que deveria ser tido com direito, condies assim enumeradas: a) conformidade com a ba razo, que deve constituir o espirito das leis;
Diritto delle Pandette, trad. Fadda e Benza, voI. I, 15. F. BIANCHI, Principii generale sulle legge, pg. 102. PASQuALE FlORE, Il Di1'iUo Civile Italiano, voI. I, pg. 91. (1) (2)

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b) no ser contraria a lei alguma; c) ter mais de cem annos.

Seria longa a critica dessas disposies, que valem como a definio legal, no nosso direito anterior, do que se deva entender por direito costumeiro. Remettemos para os que versaram a materia, como RIBAS, CANDIDO MENDES, COVIS BEVILAQUA, etc. (3) O direito costumeiro tem uma expresso primitiva. O seu interesse foi desapparecendo por factos diversos. A:; vida social foi se tornando mais complexa. O desenvolvimento dos conhecimentos humanos, a differenciao das funces sociaes, exigem formas mais rigidas de disciplina social. O aperfei- . oamento do saber humano, especialmente, creou a technica do direito, a especializao sciE~ntifica e o apparecimento dos juristas. Veio a legislao positiva (4). A transformao do direito, desde a antiguidade at edade moderna, uma escala ascendente de raci.onalisao e systematisao juridica. . E' tal, porm, a importancia do direito costumeiro ,que ainda hoje o mesmo trazido a debate, toda vez que se trata de estudar as fontes do direito positivo. (5) Mas esse estudo leva sempre a concluir que o costume deve ser considerado como fonte do direito positivo, porque na maioria das vezes o legislador nada mais fez do que consagraI-o como direito objectivo . Dahi a theoria de que a lei , apenas, o l"eConhecimento de uma situao de facto, j anteriormente existente na consciencia popular, firmada pelo costume. (6)

(3)

L. TANON, L'Evolution du Droit et la Conscience Sociele.

RIBAS, Direito Civil, Vlol. I, p.g. 139. CANDIDO MENDES, Codigo Philippino, pg. 476. CWVIS BEVILAQUA, Theoria Geral de Direito Civil, pg. 34. (.5) D.ignos de men.o peIo seu valor so os estudos de PUCHTA e SAVIGNY, a respeito do direito costumeiro e a sua predominancia sobre a. leI. Vr SAVIGNY. Trait de Droit Romain~

(4)

(6) Deve-se refer,ir especialmente, aqui o excellente capitulo sobre direito costumefro que se encontra em EDUARDO ESPINOLA, Systema de Direito Civil Brasileiro, vaI. I, pg. 99 e seguintes. Igualmente, SCIALOJA, Dizionario di Diritto Privato, verbum Consuetudine.

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No .direito romano (7), no direito medieval (8), o costume como norma juridica obrigatoria constituia doutrina predominante. E' preciso, porm, reconhecer que o direito moderno vae cada vez mais fortalecendo o valor da lei como ,fonte do direito, embora modificando a technica legal ,por uma ,llexibilidade mais accentuadadas suas normas. l$te phenomeno de alto interesse porque importa na multiplicidade e na differenciao do sentido da norma legal. A tendencia para a individualizao da applicao da norma juridica no direito moderno, inspirada no direito costumeiro anglo-saxonico, na ,chamada "common law", onde os "stanckLrds" tm largo uso e justificam-se, principalmente, na esphera politica e discricionaria da 'administrao, pela necessidade, segundo HAURIOU, de manter o equilibrio dos interesses Conomicos e sociaes em jogo (9). Esta uma questo, porm, que examinaremos mais adeante; vale aqui, apenas, como observao para mostrar a reaco contra ia rigidez das normas juridicas e a formao de um direito ,semelhante ao costumeiro adaptada a ida moderna technica juridica. O valor do costume na formao do direito administrativo, como observa MERKL ,(lO) grande como elemento de investigao das fontes juridico-administrativas. Neste terreno ,realmente importante a constituio dos costumes e usos. No cso particuIar do direito administrativo, no se pode ter o costume como fonte. Deve-se applicar' o principio que no ,o 'considera 'como tal. Como ensina ORLANDO, (11), porm, no possivel deixar de reconhecer a importancia de fadores e tendencias sociaes

(7)

la libert hldividuelle du travaiZ dans la jurisprudence angZaise. E. LAMBERT, Introduction au Gode Civil Sovietique, voI. I. HAuRIOU, Revue, trimestrielle de droit civil, 1926, pg. 265. Police juridiqu.e et lond du droit. PAUL ESMEIN, Recueil Sirey, 1927, 4 me cahier, pg. 138. (10) Teoria General del Derecho Administrativo,pg. 142. (11) Primo Trattato di Diritto amministrativo, I, pg. 1056 e segs-

(8) (9)

G. PADELETTI - Storia deZ dVritto romano. ESCHBACH, Introduction generaZe Z'tude du droit. Ver AL SANHOURY, Les restrictions contractueUes

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oriundas do costume ou que produzem effeitos analogos aos do, costume propri'amente dito. OTTO MAYER (12) faz a critica dos que atrtibuem importancia aos costumes como fonte do direito administrativo e mostra como restricta a sua applicao. O Estado moderno e o funccionamento das instituies politicas e administrativas baseam-se em normas juridicas uniformes que devem ser obrigatoriamente ap'plicadas pela administrao. Na falta do direito. positivo no lhe licito applicar disposies costumeiras que no podem constituir fonte geradora de direitos. Os costumes podem ser tidos como fonte geradora da lei; esta pode consagrar como direito os usos e costumes integrados na vontade e na consciencia collectivas. Occorre, porm, muitas vezes, que a lei manda soccorrerse dos usos e costumes do logar, dando assim maior elasticidade e relatividade sua applkao. Pode-se citar, como exemplo~ o ,que dispe o ,Codigo Civil, artigo 588, 2, quasdo se refere diviso de tapumes e s normas de direito administrativo a serem usadas pelas posturas municipaes. Egualmente, o artigo, 1210, do Co digo Civil, manda respeitar os costumes locaes na determinao do prazo da locao. As praxes administrativas e a jurisprudencia so subtypos, como ensina MERKL, do ,costume (13). A praxe decorre da ap'plicao diuturna da's leis e regulamentos pela administrao, que vae fornecendo a chamada jurisprudencia administrativa. BIELSA (14), distingue o costume, da pratica burocratica., O primeiro nasce da consciencia do povo, surge expontaneamente da actividade ad~inistrativa; emquanto que a praxe administrativa estende-se forma de entendere de interp~ tar as leis e os regulamentos por parte da autoridade. A verdade, ,p.orm, que a praxe administrativa como o costume tm influencia secundaria na formao do direito. VaDroit administratif allemand, I, pg. 168 e segs. Teoria general, pg. 143. (1'4) Derecho administru,tivo, V,oL I, pg. 29. No mesmo sentido SANTI RJoMANo, Corso, pg. 66. Ver tambem RANELETTI, La consuetudine co.mo fonte deZ diritto pubblico interno. In. Rev. de diritto pubblico, vol. V, pg. 146.
(12) (13)

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59,

lem como elemento para justificar o procedimento da autoridade na fundamentao de suas decises. Ali os precedentes constituem razo de equidade que servem de fundamento para justificar determinadas decises. Dentro do nosso regimen politico, porm, o direito decor-reda lei que a grande fonte geradora das situaes juridicas (15). A jurisprudencia tem, igualmente, como j vimos, importancia capital na formao do direito; os tribunaes, interpretando a lei, do-lhe vida, corporificam o pensamento do legislador, e, applicando assim a lei aos casos individuaes, dolhe o sentido imposto pelas condies sociaes, politicas e economicas em jogo. A technica jurisprudencial vem soffrendo ,sob a presso dos novos princpios, grande transformao, principalmente no que diz com 'a applicao .das leis soc'aes, cuja finalidade maior est na conciliao dos interesses sociaes e economicos. Ha, portanto ,uma razo politica superior aos interesses das partes e que influe como razo de decidir questes de certa natureza. E. LAMBERT, em um livro memoravel, demonstrou, com grande copia de .argumentos, como se deu a applicao desses novos principios jurisprudencia Americana, seguindo a tradio do direito angl.o-saxonico, docommon-lww. Esse processo consiste, antes de tudo, na modificao da technica, pela .applicao dos "standards" a que j acima nos referimos, que os francezes, de modo ex<pressivo, traduziram por "difrectWves", o que consiste em um processo technico que fixa apenas a linha de conducta, a orientao do juiz; no fornece a soluo, mas apenas a orientao geral e o espirito que o deve orientar na deciso que vier a dar. A liberdade na interpretao e applicao da lei, constitue, assim, uma revoluo nos velhos metho'dos de interpre-

, (15) PRESUTTI, I stituzioni, I, pg. 53. No mesmo sentido RANELETTI.. lstituzione. Ver tambem CAPITANT, Int1'oduotion l'tude du droit civil,. pg. 25, que cita vasta bib1iographia.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

tao e modifica, em seus fundamentos, a natureza da funeo do juiz j(16). LAMBERT mostra, igualmente, fundando-se nos estudos dos autores americanos (17), a difficuldade da applicao de eertas normas pelos juizes profissionaes, manietados por um systema judiciario de funccionamento muito grosseiro e automatico para se amoldar s necessidades variaveis da vida economica e industrial. Smente essa transformao completa da funco jurisprudencial poderia levar a considerar as decises administrativas ou judiciaes como fonte dp direito administrativo. Decidindo somente em especie e no caso concreto, as decises judiciaes no se podem confundir e equiparar lei (18). A jurisprudencia administrativa constituida em nosso regimen pelas decises dos tribunaes judiciarios, pelas decises das diversas autoridades administrativas e das entidades constituidas em instancia collectiva, como os Conselhos de contribuintes, Nacional do Trabalho, etc., cuja importancia na interpretao do direito administrativo capital.

LAMBERT, Le gouvernement des juges, pg. 30. Op. cit., pg. 204; ,PAUL ESMEIN, in f!,ecueil Sirey, 1927, pg. 139. ,(18) PRESUTTI, Istituzione di Diritto amministrativo, voI. I, pg. 27; MEueCl Istituzione di diritto ammtinistrativo, pg. 19. BIELSA, Derecho administrativo, voI. I, pg. 31. (16) (17)
'.

CAPITULO VIII

ESTATISTICA - RELAES COM O DIREITO ADMINISTRATIVO


o

E,statistica - Relaes com o Direito Administrativo Instituto Naoional de Estatistica e sua Organizao.

Um dos elementos fundamentaes de que se serve a admi-nistrao para execuo das suas finalidades a - Estatistica - , que lhe fornece os dados numericos de todo o movimento demographico, economico, financeiro, social, politico e administrativo do paiz O desenvolvimentoextraordinario dado aos servios estatisticos tem augmentado a complexidade de sua organisao,o , que j passou dos dominios puramente locaes para o internacional. Entre ns, nestes ultimos annos, a estatistica, que tinhauma finalidade mais de natureza demographica e economica, tomou um surto nQvo com o processo de federalisao dos servios e a concentrao dos mesmos em um orgo central unico, que tomou a denominao de - Instituto Nacional de Estatistica, s)b os moldes do Instituto Internacional. No seria, aqui, opportuno fazer uma analyse de cada uma das modalidades de que se reveste o servio de esta-o tistica (1). Mais da esphera do direito administrativo a estructura organica da Estatistica Federal. O decreto 24.600, de 6 de J u(1) A questo interessa mais o estudo da technica, cuja importancia cada vez maior.

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lho de 1934, pz termo s infindaveis transferencias dos servios estatisticos, de um Ministerio para outro, segundo o criterio pessoal e as conveniencias transitorias das diversas administraes publicas. O aIludido decreto, attendendo ao criterio da diviso por .connexo ou affinidade, assim distribuio os servios de estatistica 'pelos diversos Ministerios:
a) ao Ministerio do Trabalho, Industria e Commercio, .os servios de Estatistica industrial e social; b) ao da Justia e N egocios Interiores, os de Estatistica poltica e administrativa; c) ao da Agricultura, os de Estatistica territorial e os demais servios at ento a cargo do De'partamento Nacional .de Estatistica, em virtude do decreto 19.667, de 4 de F'evereiro de 1931 (2). O Instituto Nacional de Estatistica, creado sob os moldes .no Conselho Central .de Estatistica, dos Estados Unidos, en.quadrado dentro das medidas que o Presidente Roosevelt julgou indispensaveis para a obra de reerguimento economico promovida pela N. R. A. (7), centraliza todo o servio estatistico nacional. A necessidade dessa centralizao est bem accentuada por BIELSA ( 4), que, citando PRESUTTI, assim classifica as vantagens desta centralizao:

a)
..servio;
b) c)

Maior preparo technico do pessoal encarregado do Maior uniformidade na sua execuo; . Possibilidade 'de um registro e um cotejo dos dados; Possibilidade do uso de mechanismos a'Perfeioados; Maior economia do servio.

d)
e)

OInstituto Nacional de Estatistica, creado pelo decreto 24.609, de 6 de Julho de 1934, uma entidade de. natureza fe(2) Estaria talV'ez esta parte mais bem collocada junto repar.tio do povoamento. (3) F. D. RroSEVELT, On Our Way. (4) Derecho administrativo, vaI. IH, pg. 12.

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derativa e tem por fim, mediante a progressiva articulao e cooperao das tres ordens administrativas da organisao politica da Republica, bem como da iniciativa particular, promover e fazer executar ou orientar technicamente ,em regimen nacionalisado, o levantamento systematico de todas as estatisticas nacionaes. Instituto tem autonomia plena, sob o ponto "de vista te,chnico, e uma illimitada autonomia administrativa, de accordo com o regimen politico e administrativo vigente. O Instituto constituido por duas ca1Jegorias de entida,des: as reparties centraes, e as instituies filiadas. As reparties centraes so as seguintes:
1.0 - A Directoria de Estatistica Geral, subordinada ao Ministerio .da Justia qual compete elaborar as estatisticas populacionaes, moraes, administrativas e politicas, e coordenar a estatistica' geral da Republica. 2. - A Directoria de Estatistica Economica e Financeira, do Ministerio da Fazenda, cujas attribuies esto especificadas nos arts. 39 e seguintes do decreto 24.036 de 26 de Maro de 1934, e que comprehende todo o movimento de importao e de .exportao, impostos, commercio de cabotagem, movimento bancario, contractos de emprestimos, divida interna, e os ele.mentos financeiros indispensaveis administrao e organisao dos oramentos. 3. - O Departamento de Estatistica e Publicidade, sutordinado ao Ministerio do Trabalho, e que tem a seu cargo a .organisao e a systematisao geral de todas as estatisticas relativas assistencia social, ao trabalho, e aos demais servios :que interessam directamente ao alludido Ministerio . . 4. - A Directoria de Estatistica da Produco, subordinada ao Mnisterio da Agricultura, e qual compete a organi,sao das estatisticas territoriaes, da produco do solo, e connexas, comprehendendo tambem as estatisticas commer.-ciaes que no forem da competencia de outra repartio. 5. - A Directoria de Informaes, Estatistica e Divulga,o, orgo do Ministerio da EdEcao e Sade Publica, tendo

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

como attribuio a elaborao das estatisticas . educacionaes, culturaes e medico-sanitarias. A segunda categoria, prehende: Instituies Filiadas com-

1.0 - O servio de censos nacionaes - demographico e economico.- subordinados ao Ministerio do Trabalho; . 2. - Os servios especialisados de estatistica actuarial, subordinados ao Ministerio do Trabalho; 3. - No Ministerio da Viao e Obras Public~ s, os servios de estatistica dos Correios e Telegraphos, Inspectoria Federal de Estradas, Departamentos de Portos e Navegao, Departamento de Aeronautica Civil; 4." - Todos os outros servios de estatistica, nas diversas Reparties subordinadas aos Ministerios, e nas Reparties estaduaes ou municipaes, e mesmo nas emprezas ou associaes que possam auxiliar a administrao publica, na collecta de dados que interessem a finalidade do Instituto. Mas; pela sua propria natureza, o servio de estatistica no se pode circumscrever esphera da administrao federal; .precisa tambem entrelaar-se com as administraes dos Estados e dos M unicipios, seguindo um process.') de descentralizao de accordo com o rythmo da organizao federativa. Para attingir aquelle objectivo foi que o decreto 24.609 de 6 de Julho de 1934, mandou convocar uma conyeno nacional de Estatistica, afim de completar a organisao do Instituto. A alludida Conveno, cuja reunio foi regulada pelo decreto 946, de 7 de Julho de 1936, tinha por objectivo principal firmar um accordo entre a Unio e as unidades federativas, como ponto inicial do desenvolvimento e ampliao dos elementos necessarios para a organisao da Estatistica em todo () paiz. O citado decreto 946 considera a:onvenO' Nacional de Estatistica como "o instrumento de solemne accordo entre os Poderes Executivos da Unio, dos Estados, do Districto Federal e do Territorio do Acre, para o fim de integrar a constituio federativa do Instituto Nacional de Estatistica, e regular

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o regimen de cooperao e harmonia em que devem trabalhar os orgos es.tatisticos da Unio e das unidades federativas, bem como, mediante ulterior adheso ao acto convencional, e consequente filiao ao Instituto, os dos Municipios, das entidades officiaes autarchicas e das grandes Instituies privadas, que promovam investigaes sociaes ou economicas, mediante a apnlicao do methddo estatistico". O art. 9. 0 do decreto 946 estabeleceu as bases sobre as quaes dever-se-ia firmar a Conveno. De accordo com as determinaes da Conveno reunida nesta capital, constituiram-se os diversos orgos que deveriam compr o Conselho Nacional de Estatstica e de sua Junta Executiva, que orienta todos os servios estatisticos no territorio nacional Numerosas so as decises proferidas por aquelles orgos directores e que firmaram uma orientao uniforme nos servios estati stic os do paiz. Uma das resolues mais importantes do Conselho Nacional de Estatistica foi aquella firmada em 30 de dezembro de 1936, em que estabelece as normas geraes para a collaborao dos systemas estatisticos regionaes corri o federal. .Alli foram distribuidos pelos diversos .sectores da administrao federal os numerosos servios estaduaes, comprehendidos no quadro traado pela alludida Conveno. Mm dessa resoluo, pode-se mencionar, tambem, a . relativa diviso territorial do Brasil, constituio de fundos especiaes, etc. (5)
(5) I da Justia: 1 2 3 4 5 6 7 8 9 ~

Bector da Directoria de E,statistica Geral, do Ministerio

Situaodemographica: Effectivos demographicos. Densidade demographi.ca. Grupos demographiC()s. Nascimentos (nascidos vivos e nascidos mortos). Casamentos. Obitos. Naturalizaes. Mortalidade e sobrevivencia. Vida mdia e vida provavel.
5

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o subsidio individual de grande importancia na colheita dos elementos indispensaveis Estatistica official. As convenes interestaduaes e intermunicipaes no bastam para que o Poder federal colha os dados de que necessita. As diversas reparties de Estatistica mantm com agriculSitua/AJ sooial:

1 - Assistencia educao) .
Situa/AJ cultural:

desvalidos (vestuario, habitaG, alimentao e

1 - Catechese indigena. 2 - Organizaes e campanhas pela elevao physica, intellectual e moral da raa. 3 - Organizaes e call1lPanhas de reforma social. 4 - 'Organizaes e campanhas para o desenvalvimento do espiri,to cvico. 5 - Organizao religiosa. 6 - Oorporaes l'eligiosas. 7 -IEdificios, monumentGS e obj ectGS de arte consagrados ao culto. 8 - Misses religiosas. 9 - Grandes commemoraes, festividades e movimentos religiosos. 10 - AJctos religiosos. 11 - Orimes li! cGntravenes. 12 - Jogo. 13 - Prostituio. 14 - Natalidade illegitima. 15 - Desquites. 16 - Suicidios.
Situa/AJ administrativa e politica:

1 2 3 4 5 6 7

Arlministrao. Segurana publica. Represso. Justia. Defesa nacional. Organizao ,poltica. Representao poltica.

II - Sector da Directoria de Estatistica ECGnomica e Financeira, do Ministerio da Fazenda:


Situao econo.mica:

1 - Meios de transporte (terrestres, maritimos, de .navegao in-' terna e aereos). . 2 - Vias de communicao (corl'eios, telegraphos e telephones). 3 - Propriedade immobiliaria. 4 - Moeda metaUica e fiduciaria. 5 - Titulos mobiliariGS. 6 - Bancos e estabelecimentos de credito.

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tores e outras pessas, geralmente residentes no interior do .paiz, uma constante correspondencia, e distribuem premios que ,sobem a muitas centenas de contos de ris para aquelles que ,melhores elementos e dados mais perfeitos e completos forne,am administrao federal. E' de salientar o' incentivo que representa para as popuJaes do interior, e especialmente para os agricultores, este
7 - Commercio (de exportao, de ,importao interestadual e local). 8 - Distribuio da riqueza (salarios, interesses, ,rendimentos, lucros, :impostos e beneficios). 9 - ()onswno (alimentos, vestuarios, habitao, etc.; servios de na,tureza inteIlectual e moral; simistros e acoi'dentes).

Situao administrativa e politica:


1 Finanas publicas. III - Sector tio Departamento de E'statistica e Publicidade, do Mi:nisteri:> do Trabalho, lndustria e Commercio:

Situao demographica:
im.migrao. Emigrao. 3 - Migraes internas. ,Situao economiea: 1 - F:roduco industrial propriamente dicta .2 - Propriedade' industrial .
'2 -

1, -

.Situao social:
1 - Previdencia e assistencia social (seguros, capitalizao, caixas ,economicas, caixas de aposentadoria e penses, institutos de previdencia, ,caixas Raiffeisen e Ba.ncos Luzzatti, etc.). . 2 - Cooperativismo. 3 - Organizao do trabalho. IV - Sector da Directoria de \E.statistica da Produco,. do Minis: terio da Agricultura:

Situao physica:
1 -'- Posio, limites e extenso do territorio. 2 - Geologia e 'Orographia. 3 - H;ydrographia. 4 - Meteorologia e climatologia . .5 - Prospeco minaralogica. 6 - Revestimento flori.stico. 7 - Fauna. Situao' economica: 1 - Produco extractiva (mineral, vegetal e ani,mal). 2 - Pl'oduco agricola. O:> Produco da industria de transformao.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

intercambio com as reparties centraes de estatistica, no s .pelo que estas podem fornecer aos individuos, como ainda pel(} processo educacional que impe quelles, fazendo-os comprehender melhor a universalidade do phenomeno economico, o valor do seu esforo e contribuio individual na obra commum do desenvolvimento ,economico.

v - Sector da Directoria de Informaes, Estatisticas e do Ministerio da Educao e Saude Publica:


Situao economica:
1 -

Divulgao~

Propriedade intellectual (scientifica, }.iteraria e artistica).

::,J

Situao social:
1 - Logradouros publicos (vi-as pubhca~, praas, parques, bosques,. hortos, j ard1ns, cemiterios, etc.) . 2 - Pavimentao. 3 - Arborizao e ajardinamento. 4 - lllumihao. 5 - A'bastecimento dagua. ., 6 - Ersgotos sanitarios. 7 - Limpeza pU!blica. 8 - Balnearios, piscinas, lagos artificiaes, canaes, estadios' e outros melhoramentos urbans. 9 - Servios prev,entivos de saude publica. 10 - Campanhas sanHarias. 11 --'. Assistencia medica hospitalar. 112- Assistencia medica em ambulatorios. 13 - Assistencia escolar.

Situao ClU,ltural:
1 - E,nsino e educao. 2 - Bibliothecas. 3 - Museus. 4 - Monumentos historicos e artisticos. 5 - BeBas-artes. 6 - Theatros e outras casas de diverses. 7 - Associaes culturaes (scientificas, literarias; attisticas, educativas, civicas, l'ecreativ.as e desportivas). 8 - Institutos scientificos. 9 - Archivos publicos. 10 - Imprensa periodica. 11 - Radio-diffusso. 12 - Aspectos culturaes da industria b1bliographica, phOol1ographica e cinematographica. 13 - Exposies, congressos e conferencias. 14 - Misses scientificas e culturaes. 15 - Excursionismo.

.
TITULO li

Dos Actos Administra tivos


<J..APIT.UJLO I Actos administrativos

Actcis Administrativos - Theoria Geral - Actos e Faot08 Admmistrativos - Definies - Act08 Unilat~rae8, Bilateraes e COmplex08 - J ellinek - Convenes e Accordos Adwinistrativo8 - A interveno da vontade dos particulares no acto administrativo .

.oAiPIruLO II

.Corrtractos administrativos ridiea

Natureza ju-

Contractos administrativos - Natureza juridica - Theo.rias de Duguit, Hauriou, Jeu, Otto Mayer, Fritz Fleiner Outra8 Theorias - A Jurisprudencia dos nossos Tribunaes,

:OAlPlTUW

m -

Modalidades dos Actos' administrativos

Condies de Validade dos Ac.tos Admi11Jistrativos - Revogao e Annullao do Acto A.dTlZinistrativo - A Clausula de Imprevi8o - Theoria Geral - Sua applicao ao Direito Admini8trativo.

'OAiPlITULO IV -

Contraeoos de obras publicas

Natureza do cO'flitracto - Sua comprehenso entre 08 contractos administrativ08 - Seus fins - execuo de servios publicos - fin8 de utilidade publica ' - Diver8as theorias Velasco - Jeze "-- Dilferentes modalidades - Empreitada - Administrao cont1'actada - Fornecimento de Materiaes - Concurrencia PUblica.

{OAiPI11ULO V -

E1ll.prestimos publicos

Empre8timos pUblioos - Natureza - Diversas theorias Como di/ferem dos contractos de direito privadio - Quaes os elementos que caracterisam os empre8timos publicos e as consequencias desse8 principios.

70

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

OAJPIIDULO VI -

Actos discricionarios
A%s politicos Actos de im--

Actos discricioTWlrios perio e actos de gesto.

CAlBIT.ULO VI]! -

Poder

dt policia
Manifestaes -

Definio - Diversas theorias permisso ou autorizao.

A.:.

CAFUTUiLO VIlilI -

Policia Sanitaria

Natureza - Finalidade - Externa e interina - Defeza-' sanitwria maritima, aerea - Generos alimentcios - Moles-- tias transmissiveis - Defeza sanitaria vegetal e animal Policia aduaneir. -

OAlPI'TIULO IX -

Policia de costumes

Policia de costumes - Natureza - Meios Preventivos: - Alcoolismo - Entorpecentes - Jogo - Loterias 'L- Mendicancia - VagOJbundagem - Prostituio.

OAIlu'nULO X -

Policia de Profisses

Liberdade de Profisses - Gcurantias e restrices constitucionaes - Policia do Trabalho - Profisses liberaes Condies de capacidade - Systemas - Re.gulOJmentao Dentistas, medicos, clinicos, engenheiros, advogados I - Commercio e Indusiria.

ClAFlTU'LO X[ -

Policia de Associaes

Policia de Associaes - Natureza - Diversas especies: - Regulamentao doexercicio da liberdade de associao, de reunio, de agrupamento - Associaes religiosas - Liber-dadade de pensamento - Liberdade de brupre,nsa - Censura de Imprensa, telegraphica, postal, theat~l, cinematographica;.

OAP.I'DUILO XlII -

Policia urbana

Policia urbana - Trafego - Limitaes a circulao Vehiculos - Seus conductores '-- Condies de capacidade.

CAlPI'IJU!I.JO XiI;]I -

Policia de construces

Policia de construces - Restries de ordem esthetica,_ hygien.iJca, economica, e de segurana - Aco discricionariae a sua feio technica - Relatividade das normas.
CAPI~

XW -

Policia de extrangeiros

Entradas de extrangeiros - Immigrantes e no immigran-tes - O problema da immigrao e as restrices const!tucionaes - E'fI4rada, naturalisao e expulso de extrangelros.

CAPITULO I

AlCTOS ADMINISTRATIVOS

Actos Administrativos - Theoria Geral - Actos e Factos Administrativos - Definies - Actos U nilateraes, B.ilateraes e Comp1ex<os - Jellinek - Convenes e Accordos Administrativos A interveno da vontade dos. particulares no acto admnistrativo.

A vontade do Estado manifesta-se por meio de aetos administrativos. Os direitos e obrigaes contrahidas pela administrao decorrem dessa manifestao da vontade do Estado. E', assim, a theoria dos atos administrativos o problema fundamental do direito administrativo e por isso mesmo~ tem dado lugar s mais divergentes doutrinas. E 'preciso, portanto, fixar bem este conceito, no apenas sob o seu aspecto formal, mas ainda material (1). O acto administrativo, como todo acto juridico, , antes de tudo, uma manifestao de vontade; , assim, uma das modalidades differenciadas dos factos juridicos. Estes, em sua generalidade, no dependem da interveno da vontade para que se realisem, podem ser factos naturaes ou humanos (2). Como nota DERNBURG, os factos juridicos comprehendem os actos ou declarao da vontade, ou "eventos", como o nascimento, a morte, o decurso do tempo (3).
(1) (2) (3)

Ver RoLLAND, Prcis de Dr. Adm., pg. 49. ISANTI RJOMANO, Corso di Diritto Amm., pg.

220

Pandette, l, pg. 231.

72

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

o acto juridico , portanto, modalidade dos factos juridicos (4), com feio propria, bem definida. A distinco, por isso mesmo, deve ser feita, porque em sua estructura, bem como em sua natureza e seus elementos, s em 'parte se confundem. Os factos juridicos dependentes da natureza no podem ser regulados pela le: 3eno em suas consequencias, porque smente ao principio de causalidade esto subordinados. Um terremoto, o tempo, uma inundao, independem, para a sua occorrencia, de qualquer manifesta'o da vontade humana; as suas consequencias juridicas podem ser, no entretanto, previstas e reguladas pela lei. (5) Os factos juridicos podem ser sim'Ples ou complexos, segundo se realisam por um simples evento ,ou exigem para a sua integrao uma multiplicidade de factos (6), assim, como exemplo de facto simples, b nascimento, a maioridade, o parentesco, a occupao; de facto complexo, o usoca'Pio que depende do concurso de diversos elementos successivos. O que distingue, no entretanto, o que constitue o ponto essencial da distinco entre o facto juridico material, oeca) sional, (involuntario), e o acto juridico (voluntario a manifestao da vontade livre. (7) Na orbita do direito administrativo, como' na do direito privado, existem factos juridicos que occorrem e produzem suas consequencias, independentemente da vontade do Estado ou dos particulares. So eventos que dependem da nl'l.tureza. cuja occorrencia est subordinada, apenas, s leis da causalidade, phenomenos naturaes,provocados por circumstancias fataes ou elementos eventU3!es que no foram gerados pela vontade humana ou do Estado nem puderam ser por eIle evitados. So propriamente chamados factos juridicos.

(4) Ver Codigo Civil, art. 74 e segs.; ESPINOLA, Systema, I, pa. ginas 499 e segs. (5) SANTI RoMANO, Cor80, pg. 220. (6) DE RUGGIERO, 1st. di Diritto Civile, I, 24; BARASSI, 1st., pg. 126; CAPITANT. Int. .l'Fltude du Dir. Civil, pg. 245. . (7) DEMOOUE, Trait des Obligation8, I, pgs. 20:4 e segs.

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Dahi, a theoria dos factos administrativos e que dever ser opportunamente examinada no que mais interessa, isto , em suas consequencias, mormente no que diz com a influencia do tempo sobre as relaes juridicas de ordem administrativa. Os actos juridicos distinguem-se e caracterizam-se, portanto, porque so intrinsecamente voluntarioso Define-os
DEMOGUE:

"Les actes juridiques sont tous les f.aits juridiques volontaires, conforme la volont de leur auteur, qui produisent un effet de droit". (8) O nosso Codigo Civil no menos explicito: "Art. 81 - Todo .O acto licito, que tenha por fim immediato adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, se denomina acto juridico" . E ,nos artigos seguintes, fixa de modo insophismavel a necessidade da manifestao da vontade humana, livre. O acto juridico, define ainda ESPINOLA (9) "vem a ser uma declarao da vontade manifestada de modo valido, no intuito de produzir effeitos juridicQs". Sem pr em duvida a necessidade da manifestao da vontade como elemento essencial para a existencia e perfeita caracterizao do acto j uridico, no seria mais licito isolar o acto juridico das suas consequencias juridicas. A observao tem a sua razo de ser, principalmente na sphera do direito administrativo, como adeante veremos.

(8) TraiU des ObligatJns, pg. 25. . (9) ~ystema de Direito Civil, I, pg. 510; ainda DERNBURG, Pandette, I, pg. 269; WINDSCHEID, Panclette, I, 69; SALEILLES, Theorie de l'obligation,pg. 142: "La volont est l'agent principal destin former l'engagement juridique". BAUDRY LACANTINERIE, Droit Civil, I, pg. 64: "L'acte juridique est le produit d'une ou plusieurs volonts".

74

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Effectivamente, no se pode attribuir as consequencias j uridicas de um a<:to unicamente manifestao da vontade. pois os effeitos de um! acto voluntario so muitas vezes imprevisiveis, embora querido e desejado o acto. Os actos humanos geram' direitos e obrigaes, cream situaes juridicas talvez no previstas pelo' seu autor, mas que no exclem por isso a relao da causalidade entre as suas consequencias e o acto gerador. E' por isso que DEMOGUE, depois de uma analyse das correntes actuaes sobre a autonomia da declarao da vontade~ chega a definir o acto juridico como: "ICelui ou le but social poursuivi concorde avec une volont individuelle" (10), col1ocando em primeiro plano a finalidade social, isto , consequencias do acto e subordinando-as manifestao da vontade humana (11). E' preciso no exaggerar os conceitos nem as doutrinas. Nem o elemento subjectivo nem o objectivo podem integrar por si s o acto juridico. Na orbita do direito administrativo, preciso considerar a manifestao da vontade dentro do quadro do direito publico. E, por isso, a questo da manifestao da vontade no pode ter a amplitude e as particularidades inherenfes ao direito privado. No preciso chegar at s theorias da fico para explicar a forma da manifestao da vontade do Estado, nem o valor dessa vontade nas consequencias dos actos juridicos; preciso, todavia, encaral-a dentro da concepo toda particular decorrente da noo de pessoas juridicas. Como nota JELLINEK (12), a capacidade para querer e decidir depende, unicamente, da existencia de uma estructura juridica que reconhece a organizao juridica da collectividade. F. FLEINER (13), por outro lado, observa que a lei pode preestabelecer directamente consequencias juridicas a certos

(10) Trait des Obligations, pg. 27. (11) Ver in Antologia Juridica"- CELSO R. VELASQUEZ mia y declaracion de la voluntad. . (12) Dr. Adm., pg. 116. (13) Droit Administratif Allemand, pg. 34.

Autono-

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factos, sem que para isso se faa mister a interveno da autoridade administrativa. Relaes juridicas podem, assim, decorrer da vontade permanente do Estado, vontade que faz parte integrante do seu. poder immanente, sem o qual ter-se-ia de negar a sua personalidade juridica. E' o que ROGER BONNARD chama de acte regl (14), isto " acto rwmi1'lJ(J;livo, dada a sua natureza geral e impessoal. E' esta, porm, uma modalidade excepcional dos actos administrativos.
THEORIAS DlViERSAS

acto administrativo pode ser tomado em sentido material ou simplesmente formal. Em sentido formal. - "L'acte administratif, c'est l'acte de l'administration ",define LoUIS ROLLAND em seu "Prcis" (15). MEUCCI (16): "Atto amministrativo e una statuzione dell'autorit amministrativa o una azione, un fatto, dell'amministrazione che si riferisce alle sua funzione". D'LESSIO (17), depois de dizer que, sob o ponto de vista. formal, aquelle que no toma a forma de lei nem de sentena, observa muito bem que no possivel dar uma definio precisa, ;ob o ponto de vista formal, devido multiplicidade de maneiras por que se pode manifestar a vontade do Estado. A maioria dos autores, porm, entendem e definem o acto formal, attendendo autoridade que praticou o acto, sem attender aos elementos intrinsecos, isto , ao contedo do acto, juridico. Assim BORSI (18): "Si chiama atto amministrativo una manifestazione di' volont o di cognizione di un organo amministrativo dotata di effetti giuridici"
Pr eis de Dr. A:dmin., pg. 35; DUGUIT, Dir. Consto I, pg. 325; Principes, I, pgs. 25 e segs. (15) Prcis de Droit Administratij, pg. 49. (16) 1st. di Dir. Am., pg. 146. (17) Istituzione, V. I, pg. 148. (18) Giustizia amministrativa, pg. 13.
(14)

JEZE,

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI RANELETTI assim define (19)":

"Artto amministrativo, nel nostro campo di studio, secondo il concetto, che ne ponemmo innanzi, e una dichiarazione concreta di una volont, di un giudizio, di scienza, ecc., di un organo amministrativo, nell'esplicamento dell'attivit di amministrazione. SANTI ROMANO: "le pronunzie o dichiarazioni speciali di diritto pubblico delle autorit amministrative" (20). Observa, por isso mesmo, D' ALESSIO que, attendendo autoridade que praticou o acto, isto , ao seu aspecto subjectivo, pode o acto administrativo, no sentido formal objectivo, no Ber .emanado de uma autoridade administrativa, ou viceversa, ser um acto emanado de uma autoridade administrativa no ser objectivamente, em sua forma, -considerado acto administrativo. Assim, quando a Camara nomea um seu empregado, temo~ uma autoridade legislativa praticando um acto puramente administrativo. O mesmo pode succeder a uma autoridade j udiciaria. Ao mesmo tempo, tem o Poder executivo a faculdade de indultar um preso ou praticar outros actos que no teem o contedo juridico de um acto administrativo. Em nosso direito, so factos communs que podem ser citados em grande numero. As attribuies dadas pela nossa Constituio de 1934 aos Tribunaes, de organisarem as suas secretarias, cartorios e servios auxiliares, de conceder licenas aos seus membros ou serventuarios,nomear, demittir e substituir os funccionarios de suas secretarias, so actos administrativos. O mesmo succedia com o Poder legislativo, cuja competencia administrativa estava expressamente reconhecida pelo ,artigo 41, 2, da Constituio hoje revogada. .

(19) pg. 449.

Le guarentigie della giustizia nella pwbblica amministrazione, Cm'so di Diritto Amministrativo, pg. 321.

(20)

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77

Por outro lado, exerce o Poder executivo attribuies de ordem politica, que no se enquadram dentro de suas attribuies administrativas. em sentido restricto, verdadeiras leis materiaes, cujas consequencias juridicas excedem de muito s dos actos administrativos. Dahi se vem as vantagens e os inconvenientes das defi. nies formaes. De um lado, pela sua amplitude, comprehendem a gene.ralidade dos actos administrativos, fugindo aos limites restrictos do poder executivo e seus prepostos; por outro lado abrangem sectores da actividade do Estado que no se integram .dentro do quadro da administrao e execuo dos servios publicos. Deduz-se, portanto, que nem sempre possivel ligar a definio do acto administrativo simplesmente autoridade que . o praticou. Impe-se o exame das condies intrinsecas do acto, os seus elementos materiaes. Dahi a outra corrente que define o acto administrativo pelos seus elementos, preferindo attender ao seu sentido ma-

ter:J,l.
Assim diz RANELETTI: "Quando parliamo di atti amministrativi, intelldiamo riferirci soltanto a quelli che l'autorit amministrativa compie nell'esplicamento dell'attivit pubblica di amministrazione, sia in riguardo aI proprio ordinamento (nomina ai pubblici uffici, promozione dei propr impiegati, licenziamento, punizioni disciplinar~, eoc.) sia nella funzione giuridica, come autorit ordinatrice e moderatrce deI consorzio sociale, quindi come potere pubblico, nell'esercizio della potest .d'impero (ordini, divieti), sia nella funzione 8ocilJle; con uso o no della potest d'impero (attivit di cultura, di assistenza, prestazione di ser-

'78

THEMISTOCLES BRANDO CAyALCANTI vizi pubblici, ecc.) , avendosempre come scopo diretto Ia soddisfazione deI pubblico interesse, iI bene 'pubblico" (21). BIELSA (22) define o acto administrativo: "toda decision, general o especial, de una autoridad administrativa en ejercicio de sus' proprias funciones y que se refiera a derechos, deberes e intereses de Ias entidades administrativas o de los particulares respecto de eIlas".

OTTO MAYER (23) - "L'acte administratif est un acte ,:d'autorit manant de l'administration, acte qui determ.ine, vis : vis du sujet, ce qui, pour lui, doit tre le droit dans le cas individueI" . F. FLEINER colloca a dministrao como poder interme.dia entre a lei e o cidado, e define o acto administrativo como "la disposition qui tend la cration, la modification ou la suppression d'un rapport de droit public entre l'autorit administrative et le sujet" (24). .' O nosso URUGUAY, egualment"e, considera preponderante .a natureza do acto para consideraI-o como administrativo, exigindo o concurso de duas condies: 1) que emane de uma autoridade administrativa; 2) que diga respeito a um assumpto administrativo. (25) Mas ,como j vimos, a segunda condio bastaria para .definir o acto, mesmo quando eIle emane de uma autoridade judiciaria, no exercicio de funces administrativas.

(21) (22) (23) (24) ,{25)

RANELETTI,

Istituzione, pg. 44. DereoM Administrativo, I, pg. 73. Droit Adm. Allemand, pg. 120, voI. I. Droit administratif allemand, pg. 119. URUGUAY, Ensaio sol'e o direito adm.irUstrativo, pg. 5.

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ACTOS UNIILATERAES E BILATERAES COMPLEXOS

AlCTOS

Alguns autores, notadamente VELASCO (26), ao definirem () acto administrativo, impem como condio o seu caracter unilateral, ou, por outra, que os actos bi-lateraes no se comprehendeIIl: na noo do acto administrativo: "En nuestra definicion se indica que el acto administrativo es unilateral; quedan, por lo tanto, fuera de esta nocion, a juicio mio, los' actos bi laterales." Essa noo est ligada definio do acto administrativo .como manifestao de vontade d administrao, acto que pode .ser tido como bi-lateral, smente quando elle pode ter effeitod bi-lateraes, considerados apenas como consequencia do acto .administrativo. No se pode ter, porm, essa doutrina como pacifica, porque, .na gentralidade dos autores, encontra-se a distinco dos actos administrativos unilateraes e bi-lateraes, dentro da diviso .commum a todos os actos juridicos. (27) Ha, no entretanto, a nosso ver, um erro fundamental entre aquelles que consideram a existencia do acto administrativo s naquelles casos em que as consequencncias juridicas do RctO emanam da vontade unilateral do Estado. Em alguns .casos, evidentemente, prepondera a vontade do Estado, no ;smente na realizao do negocio juridico, mas tambem nas .suas modificaes. Mas este s se completa com o concurso da outra vontade. O que caracteris o contracto administrativo, como veremos, precisamente essa preponderancia da vontade do Estado, que tira a essa especie de contracto a paridad~ inherente natureza dos actos juridicos bilateraes, e isso, por uma imposio do servio publico.
(26)
(27)

El acto administrativo, pgs. 15 e 129.


GUIDO ZANOBINE, Corso di Diritto amministrativo, pg. 276 e

seguintes.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

E' o que vamos demonstrar no desenvolvimento dos proximos capitulos. Partimos, assim, de noes essenciaes. O acto administrativo unilateral aquelle que emana de uma s vontade. Pode se entender tambem como aquelle acto que interessa a uma peterminada, s attinge a determinado individuo. (28) A INTERV;ENO DA VONTADE DOS P ARTIOULARES NO ACTO ADMINISTRATIVO A predominancia da vontade do Estado como decorrencia natural de sua fora importar, por acaso, na ammllao das vontades individuaes ? No caso negativo, qual a natureza da vontade dos individuos perante o Estado? Pode-se dizer que, em torno dessa questo, gyra toda a formao da concepo tradicional do direito administrativo, . pela crise do individualismo e o surt do principio socialista do direito com a consequente preponderancia do interesse collectivo sobre o individual. A theoria dos contractos administrativos, sob todas as suas formas, de servio publico, de emprego, etc., tem a sua soluo intimamente ligada a este problema. E' que, si os contractos entre particulares concluem-se dentro de um regimen de absoluta paridade, o mesmo no occorre com o Estado. Quando nos referimos a este ultimo, entendemos naturalmente a sua concepo ampla, no smente de poder executivo, mas ainda legislativo, em todas as suas manifestaes de vontade, entre as quaes a no menos pQ)1deravel aquella que se traduz por meio dos aetos legislativos. A theoria estatutaria, to em voga, nem sempre exclusivamente nominativa e impessoal. . Muitas vezes as normas estatut~rias so pessoaes e resolvem situaes juridicas indivi-

(28)
DERNBURG,

ESPINOLA,

Systema de Direito civil Brasileiro, Vol. I, pg. 52; Pandette, vol. I, pg. 274.

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'duaes que estabelecem relaes juridicas entre o individuo, ou pessa juridica de direito privado, e o Estado. Ora, os actos legislativos so unilateraes por definio e, a maioria das vezes, impem normas e obrigaes que ligam necessariamente, e independentemente da manifestao da vontade individual, o individuo ao Estado. Evidentemente, a complexidade do acto ,0 seu caracter bilateral, no bastam para caracterisar o contracto, cuja estructura espec~al e s se integra pelo concurso de elementos for maes e materiaes bem definidos.
DOS ACTOS COMPLEXOS

Osactos administrativos unilateraes concretizam-se por meio de portarias, circulares, instruces, decretos ou leis, por qualquer forma que se possa manifestar a vontade do Estado ,impondo uma situao juridica para cuja realisao no se faz mister o concurso da vontade de terceiros. Os actos unilateraes so, assim, aquelles que se completam pela manifestao de uma s vontade, e produzem as suas consequencias juridicas independentemente da manifestao de outra .vontade. Os actos bilateraes ou plurilateraes so os contractos. Ha, no entretanto, quem admitt,a a existencia de actos para cuja realisao Se exige o concurso de diversas vontades, sem os caracteristicos do contracto. E' a opinio de GIERKE, KUNTZE, CHIRONI e ABELLO, BEKKER e BARON. Referem-se taes autores quelles actos para cuja integrao se' torna necessaria a manifestao de diversas vontades. So os chamados actos complexos, mas que no podem ser tidos como plurilateraes. O concurso de diversas vontades manifestadas no mesmo sentido, constitue, apenas,um concurso de vontades, mas orientadas no mesmo sentido, sem estabelecer recilprocidade de direitos . e obrigaes.
6

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THEMISroCLES BRANDO CAVALCANTI

So citados como actos complexos (29) aquelles que s' se integram com a assignatura de diversos membros do Ministerio, ou com o concurso de orgos consultivos ou deliberativos, existentes em certos paizes, como o Conselho de Estado. Por ahi se verifica como improcede a confuso suscitada, porque em todos esses casos ha um concurso de vontades, mas unilateral. No nosso regimen,por exemplo, os actos do Presidente da Republica so subscriptos pelos Ministros de Estado (artigo 76 da Constituio). De alguma forma, o mesmo pode-se dizer do art. 103, 4, da Constituio de 1934, que exigia o parecer unanime do Conselho Technico para que pudesse o Ministro de Estado tomar deliberao em materia de sua competencia exclusiva (aO). Em sentido contrario a opinio de
VELASCO

(31) :

"O acto complexo se produz pela coincidencia de varias vontades individuaes que resultam: ou da naturezacollectiva do orgo. que o praticou, ou da interveno de varios orgos, ou ainda de que se exija a interveno de pessas alheias administra'o para que o mesmo se integre". O acto complexo no tem relao com a natureza executiva ou no do acto e no , como esse, producto de uma vontade unilateral mas bilateral". Mas, com grande vantagem, rebatem essa theoria autores como HAURIOU (32) e JELLINEK (33), entre outros; este ultimo contrape .argumentos de uma grande clareza.

(29) D'ALESSIO, 1st., vaI. lI, pg. 155. (30) Este ooncurso de vontades era igualmente indispensavel no regimen discricionario instituido em 1930, para aquelles actos dos il1terventores que deveriam ser submeftidos ao Conselho Consultivo nos Estados e nos Municipios (arts. 10 e 11 do Dec. 20.348, de 29-8-1931). (31) El acto administrativo, pg. 137 (32) Droit Public, pg. 137. (33) Systema dei Diritti Pubblici subbiettivi, pg. 224 e segs.

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Com muita razo diz DEMOGlJE (45) que aquillo que se <leve ter em vista para apurar si um acto unilateral ou bilateral no o numero de vontades que concorrem para a sua realisao, mas o de partes que intervm. A theoria allem dos actos complexos (VEREINBARUNG) muito discutida, mas nella existe, apenas; uma subtileza na de.composlao das vontades que concorrem para a sua realisao. (35) Entre ns, a distinco no tem rAzo de ser porque o .nosso Codigo Civil, cujos principios fundamentaes dominam .as relaes juridicas formadas no Brasil, mesmo quando se refere aos contractos de direito publico, admitte a existencia de contractos unilateraes (art. 1.057) levando em considerao menos as partes que intervm no negocio juridico do que os seus effeitos juridicos. . Unilateraes so os que obrigam somente a uma das partes., emquanto que bilateraes os que importam em reciprocidade de obrigaes. So, no entretanto, contractos porque nelles se verifica a interveno de duas ou mais partes com interesses divergentes. TRIEPEL, fazendo a analyse do contedo das relaes de direito interno para caracterisal-as perante o direito internacional, mostra bem o erro em que incidiram os autores como BlDING. KUNTZE, MENDEL, quando confundiram acto complexo (VEREINBARUNG) e "conveno": "O accordo de dous Ministerios relativamente a uma orde?ana que pretendem expedir, de accordo, uma conveno; a expedio de uma ordenana feita de accordo um acto complexo; o accor'do de socios de uma sociedade commarcial .a respeito de um negocio a realisar com terceiros uma conveno, a realisao de um negocio feito collectivamente um acto complexo;
(34) Trait des Obligations, voI. I, pg. 40. (35) Ver DEM'OGUE, Trait des Obligations, I, pg. 37, que cita larga bibHographia: DUGUlT. L'lfltat et le droit objectif, lI, pg. 384, etc.

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THEMISTOCLES

BRANDO

CAVALCANTI

,a conveno de associao em corporao ou .sociedade se realiza por meio de um acto com)plexo de constituio de corporao ou. fun~ dao". (36)

A conveno , portanto, um acto interno, um accord() de vontades para a realisao de um determinado negocio juridico ; este que pode ser unilateral ou bilateral, segundo () numero de partes que entram na realisao do negocio, send() que o acto unilateral complexo quando concorrem muitas. vontades para o mesmo objectivo. TRIEPEL,a nosso vr, generalisa demais o conceito, porque a associao, a fundao constituem-se por verdadeiroS contractos. Vale a pena, no entretanto, salientar a importancia da contradico' entre o concurso de vontades que precede o acto jurdico e a forma deste. Mesmo, porm, no contracto de associao (37), que interessa precipuamente ao direito administrativo em multiplas. oportunidades, no deixa de prevalecer a finalidade do interesse commum. E isto se impe ,especialmente, na constituio de associaes sujeitas aos principios estatutarios, dictados. pelo Estado, que fixa a norma muitas vezes tornada compulsoria para a collectividade, como, por exemplo, nas sociedades. anonymas. Ninguem melhor que JELLINEK (38) examinou o assumpto e definio as posies nas divergencias: "VEREINBARUNG (acto complexo) , diz elle, . a forma pela qual se manifesta a vontade definitiva do Estado, resultante do concurso de mais. de um orgo, nenhum dos quaes tem competencia para manifestar isoladamente essa vontade.

(36)
(37)

'TRIEPEL, GIERKE,

Diritto Interno e Diritto Internazionale, pg. 60. Genossenschaftheorie, pg. 133, apud JELLINEK, nega

que a constituio de associaes seja contracto, pois que deve ser tido. como "acto collectivo unilateral". (.38) Systema, cit., pg. 225.

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.Todas as approvaes, os actos de collaborao e, de um modo geral, todos os actos que resultam do accordo de muitas vontades, que concorrem para a formao da vontade do Estado. Assim a lei acto complexo (VEREINBARUNG) da Coroa e do Parlamento, as ordenanas que provm de mais de um Ministro e em geral todo o acto de autoridade para cuja integrao torne-se indispensavel o concurso de mais de um orgo do Estado."

o contracto tem uma estructura inteiramente diversa, por.que no se encontra nelle uma unidade de vontades, distincta das dos contractantes, mas estas se conservam in idem placitum. E', portanto, a unidade de vontade que caracterisa o acto eomplexo, embora diversos elementos contribuam para a sua realisao. ROGER BONNARD (39) chama de acto collectivo, talvez com mais propriedade. Mas, acto complexo ou eollectivo, no nos parece possa merecer grandes divergencias a distinco entre actos unilateraes e bilateraes, que corresponde na nossa technica juridica a uma classificao que interessa mais s consequencias do acto do que propriamente sua estructura.
TRAT.AJ>OS CONVENES ACCORDOS CONVENIOS E

Acto juridico bilateral, isto , em que intervm duas ou mais partes, em que se manifestam duas ou mais vontades, o contracto. O seu conceito juridico no se modifica, de um modo geral, pelo facto 'de nelle intervir uma pessa de direito publico. Conservam-se as mesmas normas juridicas reguladoras das obrigaes, respeitadas apenas certas peculiaridades inherentes aos interesses do Estado.
(39) Prcis de Droit Administ7'atij, pg. 39.

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THEMISTOCLES

BRANDO

CAVALCANTI

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E' preciso, no entretanto, no confundir os actos administrativos unilateraes em que o particular intervem subordinando-se vontade do Estado, o estatuto legal que estabelece as normas das obrigaes e dos deveres, com os contractos propriamente ditos em que o accordo de vontades decorre da propria natureza juridica do lao obrigacional. As peculiaridades que caracterisam a sua natureza e no o que tm de commum. A's vezes, taes contractos so realisados entre duas ou mais pessas de direito publico; so as chamadas cOfllVe'YI!,e6,. tratados internacionaes ou interestaduaes, estes muito frequentes nos paizes de regimen federativo. Sob o regimen da ;Constituio de 1891, muitas conven':' es, principalmente de caracter economico, realisaram-se entre os Estados, autorisadas pelo artigo 65, n. I da mesma Constituio. (40) Sustenta CARLOS MAXIMILIANO (41) que taes convenes s so validas depois de approvadas pelo Presidente da Republica, o que evita sejam prejudicados direitos de terceiros: "EiVita-se que os Estados celebrem tratados ,em conflicto com os ultimados pela' Unio, donde resultaria perigo para as relaes pacificas entre o Brasil e outras naes, ao mesmo tempo impede-se que' se convencionem ajustes capazes de \ ,destruir o equilbrio entre as partes componentes da Federao, a egualdade de direitos entre os Estados, ou de violar, alterar, dilatar ou restringir as prerogativas reservadas aos poderes nacionaes. No se concluem verdadeiras allianas nem formam pequenas confederaes dentro do paiz. Versam os ajustes permittidos pelo artigo 65 acerca de assumptos tocantes administrao

(40) "E' facultado aos Estados: 1.0) convenes sem caracter politico. (41) Commentarios Const., pg. 567.

celebrar entre si ajustes e

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e aos servios locaes sobre materia fiscal ou qual. quer outra que no tenha caracter politico. Comprehendem Estradas de Ferro concedidas, arrendadas ou fiscalisadas por um Estado e que teem conveniencia em extender as suas linhas pelo territorio de outro ou em captar alli a fora motriz; bem como estradas de rodagem, telegraphos, telephonio, tribunaes superiores communs, servios exigidos pela hygiene e assistencia publica, institutos e regimen de ensino, pontes, canaes e outras obras de interesse moral ou economico reciproco." (42) Mais claro do que o texto da Constituio de 1891 o da Constituio de 1934, cujo art. 9. dispunha: "E' facultado Unio e aos Estados celebrar accordos para melhor coordenao e desenvolvimento dos respectivos servios e especialmente para a uniformisao de leis, regras ou praticas. arrecadao de impostos, preveno e represso da criminalidade e permuta de informaes". Em todos os tempos tem sido largamente praticado esse regimen de convenes entre os Estados . . Nos Estados Unidos, preciso o consentimento do Congresso para que um Estado entre em accordos ou convenes com os demais Estados. (43) Na pratica, porm, o principio tem sido moderado; os Estados entram frequentemente em aecordo independentemente
(42) G. MlAxIMIL1ANO, Commentarios Constituioo, pg. 702, nota 7.: "Pernambuco e Alagas celebram uma conveno approvada pelo Decreto 2.328 de 17 de Outubro de 1895, do Governo Federal, para regular a co. brana de impostos na zona fiscal limitrophe dos referidos Estados (BARBALHO), op. cit., pg. 273 'e A. MILTON, op. cit., pg. 341). Por um ajuste :semelhante o Amazonas cobra e restitue a Matto.Grosso o imposto sobre a borracha extrahida do territorio do segundo e exportada pelo do primeIro" . (43) Seco X, clausula 3: "No State shall without the consent of Congress ... enter into any agreement or compact with another State, or witha foreign power".

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

de qualquer interveno do Congresso (44). Neste sentido so os julgados da Crte Americana, devendo-se citar como exemplo o caso Virginia versus Tenessee, onde a questo foi .collocada com preciso (45). Entendeu alli a Suprema Crte Americana que no .se deve confundir os pactos, convenes e accordos de caracter politico com os de natureza puramente administrativa, e smente para aquelles impe a -Constituio as condies acima referidas. A nossa Constituio de 1934, porm, exigia em termos amplos a interveno do Poder Legislativo Federal para "approvar as resolues dos orgos legislativos estaduaes sobre incorporao, subdiviso ou desmembramento de Estado e qual-

quer accordo entre estes". (46)


Outra modalidade de accordo entre as unidades da Federao achava-se prevista igualmente no art. 7, unico, daquella Constituio, hoje modificado apenas na forma pelo art. 19 da Constituio de 1937, in verbis:

Art. 19: A lei pode estabelecer que servios da competencia federal sejam de execuo estadual; neste caso ao Poder EiXecutivo Federal caberexpedir regulamentos e instruces que os Estados devem observar na execuo dos servios."
Prev assim esse paragrapho uma collaborao mais efficiente entre os poderes federaes e estaduaes para a realizao de servios que interessam directamente s duas administraes. Finalmente, o 1.0 do art. 5 da Constituio de 1934, estabelecia o principio de reciprocidade para os Estados, principio que, embora no esteJa expresso na Constituio de 1937, deve-se, no entretanto, comprehender como implicito na execuo do disposto no artigo 19, que trata do mesmo assumpto. 47)
(44) WILLOUGHBY, The American Consto Syst~m, pg. 285. (45) Ver WILLOUGHBY, pg. 285. (46) Art. 38, 4.. (47) O art. 7, D.O 3 da Constituio de 1891 dispunha: "As leis da Unio os actos e as sentenas de suas autoridades sero executados em

"
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Assim, sem offender o principio de autonomia dos Estados, podem estes e a Unio manter a mais intima collaborao de funcoos, prestando-se mutuamente o auxilio indispensavel realisao de suas finalidades. Dentro desse criterio, multi pIos teem sido os accordos firmados pelos diversos MiniSterios, notadamente da Agricultura e do Trabalho, delegando aos Estados a execuo de servios federaes dentro, porm, de normas tendentes perfeita efficiencia dos servios sem quebra da unidade de direco e orientao technica e politica. Assim, alm dos casos acima citados, pode-se contar o accordo firmado entre o Ministerio do Trabalho e o Estado de So Paulo, sobre a execuo das leis da Unio, relativas proteco, assistencia e soluo das questes de trabalho (48). O alludido convenio permitte a nomeao de um delegado 'especial junto ao Conselho Estadual, correndo, no entretanto, todo o servio por conta do Departamento estadual. Mais tarde, o dec. 22.969 de 19 de Julho de 1933, attribuio os referidos encargos ao Departamento estadual do Trabalho, que ter a metade da renda arrecadada. O Ministerio da Agricultura tem, igualmente, usado lar" gamente desse recurso. Sob o ponto de vista economico e social, tambem podem ser' citados muitos accordos ou convemos. Estes, mais do que quaesquer outros, teem o caracter de direito publico, 'porque nelles intervem o Estado como poder publico, exercendo uma funco tutelar e regulamentando, em grande sentido, a ordem economica e influindo sobre os interesses individuaes dos interessados (49). So todos elles authenticos contractos de direito publico, dada a igualdade juridica das partes interessadas.

todo o paiz por funccionarios federa,es, podendo, todavia, a execuo das primeiras ser confiada aos Governos dos Estados, mediante annuencia destes". (48) "Uiario Official", 5 de Janeiro de 1933. (49) Podemos citar especialmente os oonvenios assucareiros, cafeeiros, bem como os da borracha.

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Podemos citar, como exemplo, o accordo firmado entre o Governo do E.stado do Espirito Santo e o do Estado do Rio de Janeiro para arrecadao da taxa especial sobre o caf. O referido accordo, de 12 de Janeiro de 1916 (50), constitue exemplo typico porque nelIe se estipulam clausulas que interessam actividade administrativa dos Estados, que intervm, assim, como poder publico, accordando em p de igualdade, sem qualquer vestigio de supremacia, que pudesse alterar as condies do contracto. O Convenio de Taubat, em 1906, igualmente, pode .ser citado <como exemplo. FRITZ FLEINER, estudando a questo sob o ponto de vista do Direito administrativo allemo, cuja tendencia accentuada no sentido de' equiparar certos contractos administrativos a relaes de ordem privada, nota com muita propriedade. (51) "A experiencia mostra que as communas, ou grupos de communas, bem como as organizaes equivalentes, muitas vezes concluem convenes relativas execuo de servios administrativos que lhe so attribuidos pelo Estado para a sua realisao em commum, ou que decorrem de sua autonomia administrativa, em virtude de lei. ou do direito costumeiro. A relao juridica regulada pelo contracto no <conserva menos, por isso, a sua natureza de direito publico". Acontece, porm, na maioria das vezes, que o contracto seja realisado no com outra entidade de direito publico, mas
(50) Nesse conv,enio encontram-se clausulas como a que se segue: "O Estado do Espirito Santo consente que o Rio de Janeiro estabelea no territorio de sua jurisdico os postos fiscaes que forem necesSarios ao servio eLe arrecadao e fiscalisao de impostos dos generos ou mercadorias de produco fluminense, que por eIle transitem em caminho de sua exportao, etc." (V,er Legislao Cafeeira do Brasil, D. N. C., voI. 11, pg. 902). Igual convenio foi feito entre o E,stado de Mdnas Geraes e o do Rio de J aneil'o. (51) Droit administratif allemand.

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com particulares; Ha, neste caso, manifesta desigualdade nas pessas que intervm no contracto. Ser, no entretanto, que, por esse motivo, tenha essa relao juridica assim creada outro caracter, perca a natureza commum a todas as relaes contractuaes ? Quanto aos aecordos, trata!dos e convenes internacionaes, preciso attender bem: sua natureza toda peculiar, porquanto, quer sob o ponto de vista material, quer puramente formal. elles se destacam para constituir uma categoria especial. Embora concluidos pelo poder executivo ,por meio de seus representantes, revestem-se, obrigatoriamente, de forma legal, .sujeitos approvao do poder legislativo (52). Nos tratados internacionaes, especialmente, deve' se attender ao caracter politico das relaes que visam regulamentar, ao contrario das convenes que attendem mais particularmente a interesses collectivos a serem protegidos pelos seus signatarios. (54) Dentro, portanto, do criterio rigorosamente juridico e em seu sentido material, no se podem considerar os tratados como actos administrativos, embora devam ser inclui dos entre uma das fontes mais importantes do direito administrativo. Effe.ctivamente, em sua generalidade, elles apresentam-se como reguladores das actividades administrativas, naquelles negocios em' que so interessados mais de u m:Estado. (54) Aqui fazemos referencia a essa especie de contractos de . direito' publico porque, na realidade, devem ser considerados como taes, no fundo como na forma; constituem-se como relaes juridicas bilateraes entre dous ou mais Estados. O que apenas contestamos o seu caracter puramente administrativo no smente pela sua forma legislativa, mas tambem, pela natureza das autoridades a quem cabe concluil-os.
I'

.(52) COTl8tituio Federal de 1934, arts. 5 n. lj 40 letra a; 56 n. 6 e art .54 da Const. de 1931. (.58) Ver P. FEDozzI, T1"attato di Diritto Internazionale, voI. I, pagina 491. (54) Ver MANTELLINI, Lo Stato e il codice civile, VoI. H, pg. 354 e segs.

CAPITULO II

CONTRAJCTOS A1DMINISTRATIVOS JURIDilCA

NATUREZA

Contractos administrativos - Natureza juridica - Theorias de Duguit, Hauriou, Jeze, Otto Mayer, F.ritz F,leiner Outra:s Theorias A J urisprudencLa dos nosos Tribunaes. .

A theoria dos contractos administrativos um dos pontos mais importantes que se comprehendem no estudo do direito administrativo, no smente pela relevancia da sua applicao, como ainda porque aqui se encontra a fronteira menos definida do direito publico com o direito privado. A confuso geralmente feita, na doutrina como na pratica, da natureza das relaes creadas pelo Estado quando figura como contractante, procurando-se geralmente confundir com a. de um simples particular, tem suggerido a formao de diversas theorias do maior interesse no desenvolvimento. dos prinCipios fundamentaes de direito administrativo. Contractos administrativos, como j vimos, sao aquelles contractos em que o Estado parte; so aquelles contractos passados com a administrao publica. E' preciso, portanto, considerar o contracto administrativo dentro do quadro do direito administrativo, o que vale dizer, dentro dos principios que servem de base ao direito publico. As mais diversas theorias tm sido architectadas, devendo-se especialmente chamar a atteno para a larga contribuio dos autores francezes e allemes, principalmente os primeiros, cujas doutrinas examinaremos com o maior cuidado. Dividiremos, por isso mesmo, a materia, destacando as principaes theorias sobre o assumpto:

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I. Theoria de Duguit Para elle, em seus elementos intrinsecos, todos os contractos teem os mesmos caracteres. E' essa uma categoria jurdica, e quando os seus' elementos se reunem, ha sempre um contracto com os mesmos caracteres e os mesmos effeitos. Por conseguinte, si ha contractos que do lugar competencia dos tribunaes administrativos, esse facto decorre apenas da finalidade dos mesmos contractos. E' o mesmo que se d com os contractos commerciaes. No fundo no existe differena entre um contracto civil e um commercial. O que caracterisa o contracto commercial e impe a competencia dos tribunaes de commercio a sua finalidade commercial. No existe differena de fundo entre um contracto civil e um contracto administrativo. O que d ao contracto o seu caracter administrativo e justifica a competencia dos tribunaes administrativos o fim de servio publico que visa regulamentar (1). Nos paizes em que existe uma jurisdico administrativa especial, a distinco faz-se naturalmente, de accordo com a competencia dos T.ribunaes. E' este um criterio que evidentemente inverte o problema, mas que no deixa por isso de ser verdadeiro e pratico. Ente ns, a distinco importa em uma questo de competencia, visto caber ao Supremo Tribunal processar e julgar originariamente as causas e. os conflictos entre, a Unio e os Estados, ou entre estes (2). Mas essa competencia decorre menos da qualidade das partes do que da natureza da relao juridica. ' 11. Theoria de Hauriou O professor HAURIOU no systematisou a questo relativa natureza do contracto administrativo; procurou, apenas, examinar o problema ao analysar os contractos de fornecimento.
(1) (2)

IDroit Constitutio-nnel, voI. lU, pg. 132. DUGUIT, Droit Constitutionnel, UI, pg. 41.

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THEMIS'I'OCLES BRANDO CAVALCANTI

Segundo este autor, considera-se contracto de fornecimento aquelle em que a administrao prov por intermedio de empreiteiros a satisfao de servios a seu cargo, por meio de uma ope,rao que se assemelha a uma venda ou, quando no, a uma locao de servios, mas que no importa de forma alguma na creao e explorao de um servio publico. Mas <lbserva logo: "in faut q'uil y ait contrat spcial avec cahier de charges. Vn achat au comptant n'est pas un march de fournitures. Vn transport execut par une compagnie de chemin de fer ou de paquebots, lorsque l' administration a us du moyen de transport dans les mmes conditions que le public, n'est pas un march de fournitures". (3) Como se v., o professou r HAURIOU no analysa a estructura da relao juridica, mas examina apenas a forma de uma categoria de contracto feito pela administrao publica. Falta sua theoria a definio do trao caracteristico dessas relaes juridicas, do seu trao commum.
lU.

Theoria de Jeze

E' a mais famosa, talvez devido ao desenvolvimento que deu aos seus estudos e ao espirito analytico que imprimiu aos seus trabalhos. Para caracterisar o contracto administrativo propriamente dito, impe o sabio professor as seguintes condies:
10) accordo. de vontades entre a administrao e o particular; 2) o accordo de vontades deve ter por objecto a creao de uma obrigao juridica de prestao de c~)Usas materiaes <lU de servios pessoaes mediante uma remunerao (erndinheiro ou outra forma) ; .

(3)

Prcis de Droit Adm., pg. 792.

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3) a prestao do particular deve se destinar ao funcdonamento de um servio publico; 4c) as partes, em virtude de clausula expressa, pela forma mesma do contracto, pela natureza da cooperao pedida ao contracto, ou em virtude de qualquer outra manifestao da vontade, concordam em se submetier ao regimen especial de -direito publico. De outro lado, o fornecedor, submettendo-se ao regimen especial, renuncia a se prevalecer das regras de direito privado para a determinao de uma situao juridica. (4) Admitte, no entretanto, JEZE, a existencia de contractos ordinarios regulados pelo Codigo Civil, e isto quando no se achem enquadrados nos limites acima fixados.

IV.

Theoria AUem -

Otto Mayer -

Fritz Flei11\er

FRITZ FLEINER colloca a questo com uma preciso perfeita, attendendo realidade actual, sem a pretenso de fixar o sentido de expresses que s na technica tradicional podem significar alguma cousa. O sentido civilista no interessa ao. Estado, cuja situao de predominancia deante do individuo manifesta e se verifica em qualquer contracto realisado para a prestao de servios publicos. Diz o citado autor (5): "S pode ser objecto de contracto quando a vontade de cada uma das partes possue influenc;a juridiCa igual;na integrao de relao de direito. Ora, as reia;~ -d~ -direito 'Publico so reguladas de modo unilateral pelo Estado. A maioria dos actos administrativos, que a pratica qualifica de contractos de direito publico, so disposies unilateraes cuja validade depende do consentimento dos interessados . O legislador, muitas vezes, permitte a realisao de contractos afim de evitar certas difficuldades technicas especiaes ou complicaes particulares de processo, inherentes regula-

(4) (5)

ContTats adm., l, pg. 16. DToit Adm. Allemand, pg. 132.

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mentao unilateral das relaes juridicas em questo. Mas o interesse publico, ainda assim, fica salvaguardado, porque a autoridade conserva a faculdade de expedir uma deciso unilateral, quando o contracto no attinge o seu objectivo. ':.> OTTO MAYER no menos incisivo na condemnao da theoria, que pretende reconhecer a existencia do contracto administrativo semelhante ao contracto de direito privado, mas attribue a sua existencia reconhecida predominancia dos estudos de direito privado. Ha evidente exaggero nos conceitos emittios pelos autores, que pretendem enquadrar as relaes contractuaes realisadas' pela administrao publica dentro de um circulo fechado, e fixar normas rigidas dentro das quaes se tenham de enquadrar os contractos em que parte uma entidade de direito publico. O Estado, quando se obriga, equipara-se evidentemente aos particulares no que diz com o cumprimento das obrigaes assumidas (6). EIle est obrigado a respeitar as clausulas contractuaes por motivos de ordem moral e de ordem economica, que no precisam ser aqui salientados, mas ao assumir essas obrigaes, ficam subentendidas certas restrices de ordem publica, que no podem ser desconhecidas pelo particular que com elle contracta, inherentes sua propria natureza de pessa de direito publico, cujos interesses confundem-se com os da collectividade. Evidentemente que taes restrices liimitam-se esphera da conveniencia ou opportunidade das medidas asseguradoras do interesse publico. Outras th.eorias No se pode reduzir, apenas, ao numero daquelIas j mencionadas as diversas theorias sobre contrctos administrativos. Ellas desdobram-se em modalidades differentes, revestindo-se de graduaes que seria impossivel discriminar.

(6)

OTTO MAYER, Dlf"oit Adm. Allemand, I, pg. 176.

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I.

lia, porm, duas grandes correntes de tendencias oppostas, uma no sentido mais do direito publico, outra procurando conservar, naquelles contractos, os caracteres communs ao direito privado. Entre as duas theorias, ha uma conciliatoria, que differencia .os contractos passados pelo Estado, de accordo com a sua natureza. So de BIELSA (1) as seguintes observaes que reflectem b!'lm a opinio da corrente intermedia:

"EI criterio estricto (quiero decir apegado a los principios deI derecho civil), y ms la ortodoxia de algunos juristas, es, no digo insuficiente, sino inconvenIente para resolver cuestiones de indole esencialmente administrativa; y cuando se las ha resueIto de ese modo se ha llegado a verdaderas herejias. As, no puede considerarse... eI contrato de concesion de servicios publicos como un contrato de derecho comun, en eI cu aI el postulado de la igualdad juridica de los contraentes sirve de base aI pacto y de norma en la ejecucin de las obligaciones. En el contrato de concesion... las partes no estan en un mismo plano... etc." A observao tem inteira procedencia porque nem todos os contractos com o Estado tm por fim a execuo de um servio publico, nem sempre o Estado se apresenta como pessoa de direito publico, com aquellas exigencias que permittem attribuir-Ihe uma situao excepcional perante QS particulares. No se pode confundir um contracto de concesso, em que o particular se substitue ao proprio Estado na execuo de ser.vio publico (2), com uma simples locao de predio, principalmente quando o Estado figura como locador, isto , quando nem ao menos, pode se considerar um destino do predio para fins de utilidade publica. Aqui, isto , na simples locao, re(1)
(2)

Relaciones deI codigo civil con el derecho administrativo, VEJ. RoUVIERE, Les Contrats Adtministratifs. 7

LASCO. Los contratos administrativos. pg. 44.

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ge-se O contracto pelas normas de direito privado, salvo as exigencias legaes, que obedecem aos regulamentos de contabilidade publica e que determinam as formalidades a que deve obedecer a administrao na concluso do acto juridico. Mostraremos, opportunamente, como devem ser encaradas essas relaes concluidas pelo Estado e que, embora apparentemente se apresentem como um contracto, pela forma de ~ue se revestem, so, no entretanto, relaes que devem obedecer a normas puramente regulamentares. Isto significa que fica ao arbitrio do p_oder regulamentar, ou legislativo, modi.ficar certas clausulas contractuaes, ou, pelo menos, certas normas que servem de base s relaes entre o Estado e particulares, para a execuo de servios publicos. Mostraremos, em capitulo proprio, que a fixao das tarifas deve obedecer a esses 'principios, bem como outras> condies em que () servio deve ser executado subordinado a exigencias de ordem geral, implicitamente comprehendidas nos direitos que se reservou o Estado ao concluir o negocio. Seria licito, porm, indagar-se si, admittida essa distinco, justifica-se a concluso de que todos os contractos feitos pela administrao podem ser considerados contractos administrativos, ou' se deve ser- feita a distinco de accordo com as observaes adma indicadas. A resposta teria o caracter mais academico ,porque no seria a denominao do contracto que viria alterar a sua ~sutr stancia, mas a finalidade do acto. Se destinado a execuo de um servio publico, a relao contractual ter de se subordinar s normas que regulam a execuo desse servio: ser, portanto, mero accessorio da relao juridica principal, a que se ter de submetter, porque o servio publico deve se considerar como a razo de ser do lao obrigacional, a que se ligou o Estado para realizar as suas finalidades. Mas todos esses contractos devem ser considerados administrativos, porque foram conclui dos pela administrao, qualquer que tenha sido o fim em vista. Devem, ainda mais, obedecer s exigencias formaes impostas pelas leis e pelos regu-

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lamentos administrativos, e, por isso tambem so contractos .administrativos. (3) Todos elles tm a marca do Estado e, por isso mesmo, sofirem a influencia que lhes imprime a interveno do poder publico. Com muita preciso, declarou o Supremo Tr.ibunal Fe.aeral, em um dos seus accordos: (4) "O Estado, sem embargo de entrar em relao contractual com a pessoa privada, no se despe por isso, jamais, dos direitos e faculdades que constituem a sua propria qualidade de pode~." E es~ a doutrina universalmente acceita. O contracto administrativo tem, porm, posio nitidamente definida quando se considera a sua apreciao pelos orgos jurisdiccionaes. Ahi, a ,sua situao caracterisa-se melhor p.o direito positivo. A jurisprudencia do IConselho de Estado da Frana, (5) da Italia, (6) dos Tribunaes americanos, notadamente da Court of ,Claims (7) etc., na applicao das leis que regulam a sua competencia, veio ainda mais caracterisar como especie bem' definida e muito peculiar, os CQntractos passados pela administrao.

(3) Em um interessante trabalho sobre - Do conceit{) do contracto administrativo - escreveu o Snr. Manoel de Oliveira Franco Sobrinho o 'seguilIlte, que e:x;prime com muita clareza a doutrina dominante a respeito das differentes modalidades de contracto: "Um contracto passado pela administrao pode ser ,publico e pode ser pr,ivado em razo da finalidade visada. E' publico sempre que ha interesse maior em jogo. E' :privado quando est em jogo 'o interesse de uma simples pessoa jurdica". (4) Accordo de 26 de Agosto de 1908. (5) .RoGER BoNNARD, Le contrle jurisdictionneZ de l'administration. J. ROUVIERE. Les contrats adm:inistratifs. R. JACQUELIN, La Jurisdiction adminisi'rative. LAFERRIERE, Jurisdiction administrative. (6) RANELETTI, La guarentigie della giustizia nella pubblica am-mtinistrazione . . (7) GooDNOW, Principes de Droit administratif des Etats Unis pagina 55.

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A nossa Constituio de 1934, mesmo, instituindo um Tribunal de feio especial (8), attribuiu-lhe competencia para julgar privativamente: "os litigios entre a Unio e os seus credores derivados de contractos publicos." Ficou,assim, para ser definidh. pela sua jurisprudencia. ou, pela lei que regularia o seu funccionamento, quaes esses contractos, bem como a sua nature~a. O que no resta a menor duvida que ficou bem caracterisado, como categoria distincta, um grupo de contractos, com feio peculiar, que se podem catalogar entre os contractos publicos. Para ns, esses contractos so aquelles reali~ados pela. administrao para a execuo de um servio publico. Este o ponto que melhor os deve distinguir, porque, como j tivemos occasio de dizer, so os traos differenciaes que os caracterisam e no aquillo que tm de commum com os demais contractos. . O assum~to, entre ns, mereceria estudo .mais aprofundado. Faltam, porm, maiores elementos para firmar uma doutrina, porque as demandas que versam sobre as relaes contractuaes do Estado, perde-se no meio das solues inspiradas no direito privado. O mesmo phenomeno occorre naquelles paises onde no, existe j urisdico especial para os actos da administrao, ou naquelles onde os Tribunaes administrativos dividem a sua. competencia com a Justia ordinaria. Nestes ultimos paizes~ deve-se de preferencia procurar a definio dos actos administrativos nas decises do Conselho de Estado e dos T'ribunaes administrativos, mais integrados do que os Tribunaes ordinarios nas questes que interessam mais direetamente ao direito publico. Para concluir, portanto, podemos dizer que o conceito da. contracto administrativo est intimamente ligado ao do ser-

(8)

Artigo 81 da Constituio. Ver vol. I, pg. 828 e segs.

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vio publico. Pouco importa o seu caracter bilateral, porque o essencial que elle se defina como uma relao do Estado com .os particulares, ligados por vinculosque adquirem .os mesmos caracteres dos lServi.os que visa executar. A theoria que presuppe .o caracter unilateral de todos -os actos administrativos leva a consequencias imprevistas e a um casuism.o incompativel com a generalidade de toda a classificao IScientifica. Aquelle principi.o no se concilia com a realidade e dahi as numerosas excepes abertas regra geral, pelos autores que assentam em formula to rigida, a definio dos actos administrativos. (9) E' bem verdade que a noo do servio publico est sujeita s maiores divergencias, mas no resta duvida que, dentrf? desse conceito, pode-se incluir a maioria dos contractos passados pela 4.dministrao, ficando excluidos, apenas, os que, de forma alguma, podem-se incluir entre os destinados quelle fim.

,4

',!':

(9)

'VBLASOO. El acto administra#vo, pg. 128 e segs.

CAPITULO IH
MOD.ALlDAlDES DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Condies de Validade dos Actos Administrativos - Revogao e Annullao do Acto Adnlinistr~tivo - A Clausula de Impreviso - Theoria Geral - Sua applicao ao Direito Administrativo.

Como vimos nos capitulos anteriores, os Actos Administrativos podem se revestir de numerosas modalidades, de accordo com a sua natureza, o numero de pessoas que intervm na realisao do negocio juridico, ea finalidade do Poder Publico, ao expedir o Acto gerador da relao juridica. Examinaremos, agora, as diversas especies, assim como as condies geraes de validade, .de obrigatoriedade do acto administrativo, alm das condies em que o mesmo pode ser revogado ou annullado. Teremos, ento, opportunidade de estudar as clausulas de impreviso que alteram, em sua substancia at as clausul'aS contractuaes, e que conciliam o interesse da permanencia da norma juridica, com os factos independentes da vontade humana. Comearemos pelo estudo das condies geraes de validade dos actos administrativos.

VALIDADE DOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


A validade dos At.tos AldminiBtrativos presuppe duas condies essenciaes:

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a)a sua conformidade com a lei, isto , a sua constitucionalidade ou legalidade; b) a competellcia da autoridade que praticou o acto. A primeira condio s abrange necessariamente aquelles actos em que a autoridade que os praticou estava subordinada directamente obediencia s disposies legaes, excluidos, naturalmente ,aquelles praticados no exercicio de uma funco discriCionaria, ou fra da orbita da influencia da norma legal. Excluidos esto, por conseguinte, os actos politicos, e todos aquelles cuja execuo est entregue ao arbitrio da autoridade administrativa. Mesmo osactos sujeitos s normas legaes teem uma esfera dentro da qual a autoridade administrativa o '1mico juiz da conveniencia ou opportunidade da medida ,isto , smente a ella cabe apreciar qual a melhor maneira de executar um acto autorisado pela lei. Por isso que as nossas leis e a jurisprudencia dos tribunaes tm declarado: (1) Consideram-se illegaes os actos ou decises administrativas em razo da no applicao ou indevida applicao do direito vigente. A autorid'ade juriciaria fundar-se- em razes juridicas, abstendo-se de apreciar o merecimento de actos administrativos sob o ponto de vista de sua conveniencia ou opportunidade. Quando se declara que taes actos so invalidos por vic~ de illegalidade, entende-se, naturalmente, que est comprehendida a maior de todas as illegalidades, qual seja a que decorre da inobservancia da Constituio. E' por isso que a lei n. 191, de 1936, referindo-se ao Mandado de Segurana, declara que este cabe para defeza de direito certo e incontestavel, ameaado ou violado por acto manifestamente inconstitucional ou illegal de qualquer autoridade.

(1)

Lei n.O 221, de 20 de Novembro de 1894, art. 13, 9., lettra A.

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Os autores italianos (2) costumam dividir a invalidade dos actos administrativos por illegitimidade e pelo que eUes chamam "vizio di merito". A illegitimidade decorre da sua no conformidade com a lei, e o defeito de merito, de sua inopportunidade ou iniquidade. A illegitimidade pode tomar tres .aspectos, a saber: incompetencia, excesso de poder, violao da lei. Em nosso direito, a validade dos actos administrativos s pode ser apreciada sob aquelle primeiro aspecto, isto da illegitimidade. Esta comprehende, como se viu, no s a desobediencia lei, mas ainda a incompetencia da autoridade. Dentro do nosso regimen administrativo e judiciario, a incompetencia da autoridade constitue a razo maxima da invalidade dos actos administrativos, porque comprehende ainda aquelles praticados em virtude de uma faculdade ou poder discrlclOnario. Nesse caso, a lei permitte que se o tenha como illegal em rezo da incompetencia da autoridade respectiva ou do excesso de poder. (3) A theoria da nullidade por excesso de poder tem interesse muito peculiar no direito francez e no direito italiano (4), nas celebres doutrinas do "empitement de pouvoit", ou "usurpation de 'pouvoir", ou "detournement de pouvoir", comprehendidas no famoso recurso "pour excs de pouvoir "que examinamos em outro capitulo. Entre ns, toda a theoria se resume na apreciao de uma ou de outra forma de invalidade dos actos administrativos, na illegalidade do acto. A incompetencia da autoridade s pode decorrer 'da inobservancia. da lei, ou do exerccio de uma faculdade que no lhe tenha sido outorgada implicitamente ou explicitamente.
(2) ORESTE RANELETTI, La Guarantigia della Gt/Ultizia nella Pubblica Amministrazione; U. BORSI, La Giustizia Amminist1'ativa; FRANCESCO D'ALEsslo,Ist. di Di'dtto Amministrativo, v. n, pgs. 212 e seguintes; 00DACCI-PISANELLI, L'Eccesso di Potere.

Lei n.O 221, de 20 de Novembro de 1894, art. 13, 9., lettra B. Oe autores acima citados e mais LAFERRIRE, Jurisdiction Administr., vol. n, pg. 548; HAURIOU, Droit Administratif, pg. 309; CAMEO, CorBO, pg. 1346 (3) (4)

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A nullidade do acto administrativo, ou a sua revogao, pode ser promovida pelas seguintes formas: pelo pedido de reconsiderao; pelo recurso hierarchico; c) pelos meios judicaes perante ,() poder judiciario, e por via das aces proprias o.rdinarias ou especiaes, como a aco. summaria especial, os interdictos possessorios, o mandado de segurana, e o habeas-corpus. Cada uma dessas formas, como interessem mais directamente, principalmente a ultima, ao direito judiciario, examinaremos em capitulo separado.

?)

a)

REVOGA:O E AtNNULLA<.&O 00 ACTO ADMINISTRATIVO


Segundo a natureza do. acto ,varliam a frma e os casos de sua revogao. o.U annullao. E' preciso, portanto, desde logo distinguir os Retos unHateraes o.U bilateraes (5). Havendo estipulao contractual, a frma de cumprimento da obrigao interessa directamente para que se possa saber das condies de sua nullidade ou revogao. A revogao pde se dar ou por acto administrativo ou judicial. A revogabi!lidade da essencia do acto administrativo pela mesma autoridade que o praticou. Corresponde a revogao uma nova manifestao da vo.ntade, no sentido contrario quelle que determinou a pratica do acto revogado.. Existe, no entretanto, em nosso regimen administrativo, uma limitao ao exercicio. dessa faculdade, a sa.ber: a lei. Desde que o acto produziu consequencias juridicas, creou situaes jUIridicas novas, evidente que a autoridade admdnistrativa fica ads"tricta ao respeito queHes direitos adquiridos em virtude do seu acto.

(5)

Ver o intellessante Parecer do Dr.

OLIVEIRA VIANNA,

in "Bole-

tim do Minister,io do Trabalho, Industria e Commercio", n.O 15, pgs. 22

e seguintes.

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Assim, a nomeao de um funecionario que adquiriu, pelo acto de nomeao, direito estabilidade, ou cuja demisso estaria sujeita a determinadas forma;lidades, nunca poderia ver a sua nomeao revogada pela autoridade administrativa, amenos que n pudesse aquelle primeiro acto ser considerado nullo por um vicio fundamental de fundo ou de frma. Quando, porm, o acto di8cricionario, ou foi praticado. no exercicio das faculdades discricionarias, so os mesmos, sempre, tidos como revogaveis. A revogao pode ser decretada ex-officio, pelo recurso ou pedido de reconsiderao feito mesma autoridade ( 6) . A annulilao do acto decorre de um. vicio de fundo ou de frma ou da incompetencia da autoridade que o praticou. Como nas relaes juridicas Ido Direito Privado, os actos administrativos podem ser cOIliSiderados numos de pleno direito ou simplesmente annu1laveis. A theoria geral da nu:llidade dos actos adwIJStrativos est subordinada nOl'Illla geral traada pelo Direito Civil e. principalmente, depende de sua conformidade com a Constituio e as leis. E' esse ultimo o verdadeiro crilterio a seguir na apurao da validade do acto administrativo. . A propria autoridade pode determinar e decretar a nuIlidade do acto, exercendo. assim, o seu direito de revogao, dentro dos limites acima traados. No regimen vigente entre ns, pode, igualmente, o poder judiciario decretar a nullidade do acto administrativo pela sua no conformidade com o direito vigente, ou quando lesivo ds direitos individuaes. A aco summaria especial um meio especifico reado pela lei para promover-se a nullidade desses actos, mas no excle, naturalmente, o uso dos demais remedios ordinarios ou especiaes, como o mandado de segurana e os iil1terdictos. conforme veremos opportunamente. O maior vicio que pode inquinar' de nullidade um a-cto a sua inconstitucionalidade, isto , quando vem o mesmo

(6)

Ver o capitulo proprio neste volume.

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ferir uma disposio constitucional de caracter prohibitivo ou garantidora de dill"eitos individuaes. Nesse caso, mesmo as leis reguJarmente votadas podem ser invalidadas pelo Poder Judiciario (7). Quaes sero, porm, as consequencias da annullao do acto adninistrativo pelo Poder J udiciario, ou melhor, quaes os effeitos immediatos das sentenas judiciaes que decretam a nuUidade dos actos administrativos ? O principio da separao de poderes constitue a maior barreira execuo das sentenas proferidas pelo Poder J udiciario em casos dessa natureza, e a tradio do nosso Direito tem sido inflexvel na applicao daquelle prilncipio. Alssim, a jurisprudencia tem affirmado que o poder judiciario no pode obrigar, por exemplo, a readmisso de um funccionario demittido, mas apenas assegurar a percepo do~ vencimentos devidos pelo cargo (8). A creao do mandado de segurana veio levantar a questo e collocal-a em outros termos, porque as decises proferidas naquelles casos so typicamente executorias. A these j foi discutida perante a Crte Suprema.' Mostrou o seu eminente presidente, Ministro Edmundo Lins, que existem na nossa historia judiciaria precedentes que devem sel~ inVlocados, ocCorridos por occasio da expedio de ordens e mandados para o cumprimento de decises judiciarias. Referia-se aqueHe magistrado aos casos de habeas-corpus concedidos pelo Supremo Tribunal Federal, quando aquelle remedio era concedido para effeitos civis ou poUticos, lembrando. entre outros, o accordo de numero' 2.990, relatado pelo saudoso Ministro Pedro Lessa e que concedeu habeas-cor:pus aos intendentes municipaes do Districto Federal para entrarem na Camara Municipal e exercerem o seu mandato, bem como o

Ver pg. 176. Accordo do Supre;nw Tribunal Federal de 1. de Junho de 1927, Archivo Judticiario, "'01. IlI, pg. 135.

(7) (8)

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relativo ao C3iSO do Hstado do Rio de Janeiro, impetrado por Nilo Peanha e Raul Fernandes (9). Em todos esses casos foi feita apenas communicao por officio ao Ministro da Justia (10). Os debates a que nos referimos foram provocados por uma proposta do Ministro Costa Manso, nos seguintes termos : "A deciso proferida no processo a que allude o art. 113 n. 33 da Constituio executa-se mediante - mndado de segurana - assignado pelo presidente da Crte Suprema." Esta proposta foi approvada com o additivo do procurador geral da Republica, Dr. Carlos Maximiliano: "sem prejuizo da expedio :do mandado, o _presidente officiar autoridade administrativa communicando a deciso (11). Fundou-se a Crte Suprema, para acceitar a proposta, na natureza executoria do mandado e na sua aSsemelhao aos diversos writs do Direito Americano (12). A ns parece que o cumprimento do mandado impe-se sob pena de responsabilidade da autoridade que se oppuzer determinao judicial. No vemos como se possa differenciar um mandado expedido para cumprimento de um habeas-corpus, de outro expedido para execuo de um mandado de segurana concedido, ou de um interdicto em qualquer uma de suas modalidades. A finalidade desses mandados muito se assemelha quelles creados pelo Direito Americano para execuo de certas decises, como o mandamus - quo warranto e de certiorari - que trazem comsigo, na sua propria definio e na sua frma, todas as condies de executoriedade immediata.
~,',

(9) E' preciso notar que apezar de tudo no foi cumprida a deciso da Crte Suprema, em virtude da interveno do poder legislativo. (10) Ver "Jornal do Oommercio", de 18 de Julho de 1935. (11) Ver "Jornal do Commercio", de 11 de Julho de 1935. (~6) 'GooDNOW, Principes, du droit administrati! des tats Unis, pagina 471; BAILAY, habeas-corpus; COOLEY, On Constitutional Limitations; BIELSA, Derecho Administrativo, VoI. I, pago 101, nota 56.

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E' preciso, no entretanto, Observar que contina de p em nosso regimen politico o principio de separao de poderes, que limita em suas consequencias o cumprimento das decises j udiciarias proferidas contra o Poder \F\ubHco, a que j nos referimos.

Da impreviso Nem semjpre torna-se necessario annuUa~ ou revogar o acto administrativo, principalmente o contracto administrativo . pela impossibilidade de sua execuo. Muitas vezes. occorre que um facto imprevisto torna impossivel a realisao daquillo que foi estipulado, forando as partes contractantes a conciliar as normas contractuaes com as exigencias dos factos. No tem. no entretanto. o poder publico a faculdade de modificar as clausulas contractuaes a seu talante. Dahi. a difficuldade que offerece o estudo da theoria da impreviso. cujo objectivo principal o exame das condies em que se justifica a applica~ da clausula de imtpreviso. tornando legitima a modificao feita no pactuado. O estudo dessa theoria, embora antiga. tomou aspecto novo depois da guerra de 1914. quando as condies geraes do mundo caracterisaram-se por uma instabilidade proveniente da desorganisao politica e economica de quasi todos os paizes. Succedeu, naturalmente. que em numeroso~ casos tornou-se im... possivel o cumprimento de clausulas contractuaes pelo evento de factos imprevistos. O :flundamento juridico da theoria da impreviso encontra-se na velha formula de Barlholo (13). contida na clausula

(13)
SECA.

Ver sobre o assumpto o livro de

ARNoLDO MEDEIROS DA

FON-

Caso Fortuito e Theoria da Impr6'Viso. ARTHUR RocHA, Da Interveno do Estado nos Contractos Concludos. OSTI, La Cosideta Claosola R. S. S., nel suo Svilu'JYPO Storico, in. Riv. di Dintto Civile, 1922. JAm LINs, A Clausula Rebus sic Stantibus, Rev. Forense, voI. 40. pg. 512.

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rebus sic stantibus, em virtude da qual a obrigao de manter o contracto 'subsistiria emquanto no se modificassem as condies e as circUIll:Stancias; essa formula vem encontrar as suas origens no mais antigo Direito Romano. (Digesto, XII - 4, 8). Combatem a formula da reviso por mera impreviso, entre outros, Ripert (14), com argumentos da maior relevancia. Segundo este autor, o que assegura a vitalidade e o valor dos contractos a sua estabilidade, e, por conseguinte, a garantia do credor contra o imprevisto. A clausula rebus sic stantibus no tem o sentido amplo que se lhe pretende dar, pois que as suas origens encontram-se, apenas, na reaco dos canonistas contra os excessos da usura. Dirige, assim, R1pert a sua critica especialmente contra os excessos da applicao da clausula, excessos que importam, afinal, em um beneficio .para o devedor, e em uma desvanta.: gem manifesta para o credor. Si razes imperiosas e um desequilibrio evidente podem justificar a reviso ou a adopode medidas excepcionaes, muitas vezes de caracter transitorio, com o objectivo de restabelecer o equilibrio do contracto, indispens,avel que tenha sido impossivel a previso do acontecimento que perturb~u a execuo do contracto. Este o caracter essencial da clausula rebus sic stantibus. Segundo RIPERT, o caracter de impreviso decorre menos do acontecimento em si, do que da apurao da possibilidade ou no da.p!,eviso do facto. Assim, o facto da guerra vale, na applicao da clausula, menos pela sua impreviso, do que pelas suas consequencias. A impossibilidade do cumprimento do contracto e a ruina do devedor em consequencia da sua applicao sem as modificaes impostas pelo facto imprevisto, que justificam a sua reviso.
O que, porm, legitima perante o credor a modificao da clausula unicamente a impreviso.

(14)

De la RegIe MoraIe, pg. 144.

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DIREITO

ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

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Assim, temos uma razo de equidade em favor do devedor, e um sacrificio imposto ao credor, mas tornado legitimo pelQ facto da impreviso. Como ensina, PQrm, DEMOGUE (15), a questo da impreviso reduz-se, apenas, a um. dos aspectos do problema, que interessa rigidez ou malleabilidade dos contractos, questo nascida no Direito Canonico, e com os post-glossadores BALDE e TIRAQUF.AUT. A 1Jheoria penetrou na Italia e na Allemanha no seculo XVIII, e agora revive nos autores modernos, espe.cialmente na sua applicao ao Direito Administrativo. No Direito Civil, tem sido a theoria de applicao mais restricta, talvez devido limitao no tempo do vigor dos coniiractos entre particulares. NQ Direito Administrativo, porm, :mereceu estudos especiaes pela necessidade da readaptao da velha 1Jheoria s novas exigencias do direito moderno. Como j dissemos, foi a guerra de 1914 que provocou novo jnteresse na applicao da doutrina. Na jurisprudencia franceza deve se mencionar especialmente o caso da "Compagnie generale d'clairage de Bordeaux" julgado pelo Conselho de Estado em 30 de Maro de 19,16, no qual ficou reconhecido o direito daquella companhia a uma indemnizao pelo facto do augmento descommunale imprevisivel do preo do carvo. Este julgado reveste-se de. caracteres peculiares e interessantes, porque o 'Conselho de Estado considerou, no soment.e a questo da impreviso nos contractos, mas tambem as condies e a maneira da liquidao dos prejuizos, tratando-se de concesso de servio publico, em que o augmento das tarifas, viria recahir sobre o publico consumidor (16). A clausula de impreviso tem por objectivo mais directo a reviso do contracto pela sua adaptao s novas condies. Smente a fora maior, o caso fortuito (17), justificariam

"

(15)
(16)

Trait des obligations, voI. VI, pg. 690. Ver WALINE, Trait elementaire de Droit admnistratij, pagipublic, pg. 130. Fortuito e Theoria da

na 419.

PHILIPPE 00M'rE, De la concession de service (17) ARNOLDO MEDEIROS DA FoNSECA, -CaBo

lmpreviso.

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taes alteraes, que attingem no somente os casos deinexecuo do contraeto mas tambem as hypotheses em que se verifica um desequilbrio economico que torna im.tpossivel a execuo normal do contraeto (18). ICommentando a deciso proferida pelo Conselho de Estado no caso da Compagnie du Gas, dizia HAURIOU: . "L'objet du contrat initial est d'tablir un equilibre raisonnable entre les droits et les obligations du concessionaire et les necessits du Service Public; cette economie contractuelle d'ordre essentiellement pcuniaire constitue une sorte de mecanisme compensateur destin regulariser les relations entre l' entrepreneur et l'entreprise, mecanisme qui suppose avant tout la primaut de l'entreprise du Service Publico " Naturalmente que numerosas hypotheses podem se verificar~ especialmente naquelles casos em que no occorre a resciso do contracto mas apenas a modificao de condies da sua execuo. No seria possivel, no entretanto, enquadrar todas essas hypotheses em uma formula unica. A directiva traada pela doutrina, ao definir o sentido da clausula de impreviso, basta para tornar possivel a sua applicao aos casos concretos. EStas so as normas geraes que se applicam a todos os contractos administrativos. Voltaremos a novo exame da questo ao estudarmos as concesses de servio publico e a reviso daquelles contraetos. Veremos alli tambem, os fundamentos juridicos sobre os quaes se assenta a legitimidade da reviso ou resciso dos contractos por impreviso. Aqui ficam apenas as linhas geraes da materia.

(18)

VELAsoo, Los contratos administrativos, pg. 163 e segs.

CAPITULO . IV .

CONTRAC'l1OS D-E OBRAS PUBLICAS


Natureza do contracto ~. Suacomprehenso entre os contractos administrativos - Seus fins - execuo de ser. vios publicos - fins de utilidade publica - Diversas theorias - Velasc(} - Jze - Differentes modalidades Administrao contractada :...-., For- Empreitada necimento de Materia.es - Concrrencia Publica.

Entre os contractos administrativos, destaca-se, pela sua imporlancia, o de obras publicas, que far objecto do presente capitulo. Em nosso direito, o contracto de obra publica no se reveste de maiores particularidades alm daquellas j mencionadas e que interessam a todos os contractos realizados pela administrao, de um modo geral. a Em outros paizes, notadamente na Frana, numerosas questes, especialmente de competencia, esto ligadas a esse problema. Entre ns, porm, cabe ao poder judiciario apreciar as controversias sobre essas relaes jurdicas decorrentes do contractO,o que, por si s, afasta es'se aspecto da questo. O con:tracto de obra publica presuppe, necessariamente, a execuo de uma obra destinada a um serviO publico. E' preciso que esse .servio revista-se de todos os caracteres inherentes aos trabalhos de utilidade publica, em que o inte8

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resse da obra esteja ligado s finalidades essenciaes da administrao. Isto, naturalmente, occorre quasi todas as vezes em que o Estado attribue a terceiros a execuo de um servio, mas nem todas as vezes Poderiamos citar, como exemplo, o reparo de immoveis do dominio privado do Estado destinados simples locao, em que o Estado dispe como qualquer particular, pela simples necessidade de tirar rendimento daquelles immoveis. Evidentemente, no se pode considerar esse contracto como de obra publica, embora deva-se revestir das condies formaes impostas pela lei para a sua realizao. O fim de utiilidade publica ou a necessidade de attender execuo de um servio publico, constituem os traos essenciaes do contracto de obra publica. A construco de um lo," gradouro, o saneamento de um rio, a construco de um porto, so outras .tantas modalidades de obras publicas que podem ser mencionadas como exemplo. Por isso que, segundo JZE, os dous conceitos, da obra.. publica e do servio publico, devem ser cons~derados inseparaveis (1). . .( E' o mesmo coneeito expendido por VELASCO, que melhor precisa o seu pensamento, procurando definir o que se pode comprehender por servio publico em materia de obras 'Publicas. Segundo o mesmo autor (2), a obra, para ser considerada publica, precisa ser destinada ao uso ou aproveitamento geral, e conclue:

"iEn roi opinion, por uso general habr que entender el que, para satisfacion a algunos de los fines publicos deI 'Estado, se facilite por la administracion indeterminadamente, .0 sea in afectar o referir-se a persona concreta, de manera que se utilice communal y simultaneamente, pero respetando las oportunas restriciones de policia que dicta e im-

(1)
(2)

Les principes gnraux d droit administra,tif, lU, pg. 338.


VELASOO, Contractos administrativos, pg.

80.

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115

pone la misma administracion. Si la utilidad general cuya satisfacion sepropone la obra, suprimiendo el uso comun y simultaneo, se concreta en utilidad de una persona o de un conjunto de personas individualizadas, al uso originario de la obra se oonvierte en aprovechamento. El aprovechamento implica exclusion" (3). (4) admitte tambem a hypothese da obra no se destinar a um servio publico e, no entretanto, caraeterisar-se como obra publica porque a sua realizao de manifesto interesse publico. No deixa de ser poderosa a oh.servao e foi por esse motivo que comprehendemos entre os eontractos dessa natureza, no smente aquelles destinados ~xecuo de um servio publico, mas ainda os destinados a fins de utilidade publica. A amplitude do conceito permitte que nelle se comprehanda uma grande variedade de servios. O importante que a sua finalidade no fique limitada simples circumstancia .de ter sido o contracto realizado pelo Estado. A outra questo que interessa directamente ao estudo dos -contractos de obras publicas, aquella que diz com a sua natureza, isto , com a natureza da relao juridica que se esBENTO DE FARIA

(3) VELASOO, .op. cit., pg. 84. Deve se observar que aquelle autor obedece ao disposbona lei de 29 de Dezembro de 187 que define "obras publicas : "Rara los efectos de la Ley se entender por obras pUlblicas las que sean de .general uso aprovechamento, y las construciones destinadas a servicios que se halIen a cargo deI Estad,o, de las Provincias o de los :pueblos". (4) Pareceres, vol, I, pg. 98: O rubatimento de gado para o abasteci'mento da .populao no um servio publico ,mas o estabelecimento de um local apropriado para realisal-o constitue obra publica cuja expiorao ha de interesstlr a Mlunicipalidade, visto como a centralizao de tal matana offerece as seguintes vantagens: a) de ordem administrativa, porque permitte dotar o Municipio de :immovel necessario, sem qualquer desembolso; , b) de ordem sanitaria, porque facilita a actuao efficiente da policia de Saude, na prte .referente alimentao; c) de ordem fiscal, porque assegura a percepo do imposto sem a ]losl3ibi1idade da sua evaso. (BIELSA, Questiones de Administraci'on Mu.nicipal; 1930; pg. 51). .

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.:tabelece, no smente entre .0 Estadoeo. parti,cular, mas tambem perante os terceiros, porventura. i:p.teressados na execuo da obra, ou que venham a ter qualquer interessE'.,. quer. no fornecimento de materiaes, quer nos terrenos e edifidos por acaso occupados pelo contractante. Essas relaes decorrem, naturalmente, da nl.odalidade de que se revestir o contraeto, ou melho:r:, da maneira poz,que () Estado e o contraetante concorrerem, cada um de sua parte,. no fornecimento do material, da mo de obra, ou do, numerario para a execuo do servio. No se pode confundir a execuo de uma obra por empreitada com a administrao contractada ou por tarefa, dependendo as relaes juridicas, creadas pelo contracto, das es- tipulaes peculiares a cada um. Existem, na realidade, typos bem definidos de contraetos para a execuo de obras publicas, mas, dentro delles, podem-se verificar variedades e combinaes que alteram, em sua essencia, o typo dentro do qual se pretenda enquadrar o negocio. juridico. Veremos, em seguida, os typos de contractos de obras publicas geralmente adoptados entre ns, e que correspondem~ feitas as alteraes peculiares ao nosso regimen administrativo, s normas geralmente adoptadas pelos diversos paizes. Seria, entretanto, temeridade, pretender enqua4rar todos os contraetos de obras publicas dentro de uma determinada figura juridica, como, por exemplo, a da locao de servios, como so geralmente qualificados esses contractos, porque, como observa muito bem BIELSA (5), a variedade do regimen juridico a que obedecem, permitte que eIles possam assu'mir formas juridicas as mais variadas, como compra e venda, commisses, etc (6).

(5) . Derecho Admini8trativo, voI. I, pg. 145. (6) A caracterisao do contracto de empreitada, por exempll(}, tem d,ado lugar s maiores controversias, no terreno do Direito Commercil. Deve-se di>stinguir, assim, a empreitada com ou sem fornecimento dematerial, o qual altera, em sua substancia, o negocio juridico. . PLANroL et RlrPERT sustentam que o mesmo contraeto deve-se equipa-:-

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As obras publicas podem ser realisadas, ou directamente pelo Estad.o ou por intermedi.o de terceiros. Quando executadas directamente, diz-se por administrao. Quand.o realisadas por terceiros, diz-se de:
a) b ),

empreitada; administrao interessada .ou administrao cntra-

dada; tarefas. A .obra executaJda por administrao quando o Estado -executa o servio sob sua pr.opria responsabilidade. E' aquill que os francez.es chamam execution en rgie. Com.o mostra GASTON J~ZE (7), na execution en rgie, .o empreiteir a pr.opria administrao; ella quem assume os riscDs, contracta i>peraris, financia e dirige a obra. Tem sido este processo malsinado pelo pre das .obras realisadas por esta f.orma. Pretende-se que todo .o servio realisad.o directamente pela administra importa em despezas muito elevadas, pela incapacidade d.o Estado na organisao de seus servios e acquisio de materiaes. A crjtica tem a suaprocedeneia, mas deve-se attendera outras circumstancias, que podem ser invocadas em favr do Estad. E' que no menores irregularidades verificam-se nas obras executadas por empreitada .ou administrao contractada. . Todos procuram se beneficiar e tirar proveitos, muitas vezes indevidos, nas obras pagas pelo Estado, quer na majorao das contas, na modificao de prjectos, na construco de obras no previstas no c.ontraeto ou no edital de concurrencia, etc.
c)

rar simples venda, quando o operaria fornece o material (Trait Pratique de Droit Civil Franais, tome 11, pg. 158). A Jurisprudencia italiana attrilbue, tambem, caracter commercial empreitadac'om fornecimento de material (SCIALOJA, Dizionario di Diritto Privato, verbo Ap'palto). No mesmo sentido, em nosso direito, COELHO DA RoCHA" Direito Civil, 852, BEN'l1O DE FARrA, Codigo Commercial, nota 243, CARVALHO DE M\ENOONA, Direito Comm~cial Brasileiro, voI. VI, parte 2.. n. o 1046. Ver tambem nosso Parecer, in "Mandado de Segurana", 2." ed., pagina 343.. " , (7) Contrats Adrntinistratif, v'l. I, pg. 41; RoGER' BONNARD, prcis Droit Administratif, pg. 468.
&,

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Poderiamos trazer para aqui innumerosfactoe comprobatorios dessa affirmao, mas que no cabem nesta obra, seno como referencia. A execuo pelo Estado tem outros inconvenientes, como. a morosidade da machina administrativa, a difficuldade nos pagamentos e no empenho das despezas, etc. No se pode, entretanto, condemnar o processo pela excellencia dos demais e sim por uma questo de politica administrativa, sustentada, principalmente, por aquelles que negam a necessidade do Estado exercer actividade industrial.
A Empreilada

o processo mais normal de execuo de servio ou de obras: publicas por particulares a empreitada. Presuppoo no s6 o fornecimento da mo de obra e da administrao, como ainda de material. E', assim, o contracto de empreitada, prestao de servios~ e compra e venda de materiaes. SO'bre a sua natureza juridica muito se tem escripto, mas o que interessa neste trabalho fixar a relao juridica que se conclue entre o Estado e o emp,:,eiteiro, e isto j ficou bem definido acima.
pagamento pode-se effectuar por differentes moda-. lidades:
a) por unidade, calculado o preo do mat.erial empregado, mo de obra; b) por medida, isto , pela quantidade de obra realisada; c) por tarefa, isto , por determinado servio. O contracto de empreitada presuppe a responsabilidade do empreiteiro pela execuo completa do servio; responde, assim, perante terceiros pelos riscos e pelos prejuizos decorrentes da execuo da obra. A forma de pagamento depende da estipulao contractual, e os oramentos so confeccionados de accordo com a natureza do obra.

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o contraeto .com pagamento global de todos o mais facil, . principalmente para a fiscalizao. Nem sempre, porm, possivel leva-los a effeito por essa forma, porque depende de obras s possiveis de ser avaliadas durante a execuo. Assim, nas estradas de rodagem, as pontes, viaductos, etc., sujeitas a alteraes durante a realizao do servio. Quando o pagamento feito por preo unitario, o calculo realizado levando-se em conta o trabalho effectuado, de &C.cordo com os preos por unidade de servio. Esses 'preos unitarios variam segundo a natureza da obra, local, difficuldades inherentes a cada obra, etc. Assim, por exemplo, os aterros, as terraplanagens, as cercas e outras obras cuj a medi.da depende de verificao posterior da quantidade de trabalho realizado. Por conseguinte, a no ser no caso do pagamento global, todas as differentes modalidades de pagamento tm por base a medida do servio levado a effeito, quer elle seja representado por um preo unitario, que varia com a natureza da obra, quer, prefixado o preo por medida convencionada, tenha-fle de verificar qual a quantidade de servio prestado. So essas as differentes modalidades do contracto de empreitada, que variam de accordo com a natureza da obra, as condies em que deve ser realizada e as conveniencias da administrao, sob o ponto de vista financeiro.

A administrao contractada aqueHe regimen de execuo de obras publicas em que o Estado entrega a terceiros a realisao do servio, percebendo esses, pela administrao, determinada percentagem. Todo o material e mo de obra so fornecidos pelo Estado. E' aquelle regimen que os francezes chamam, com muita pr~iedooe, rgie mteresse. Este regimen tem sido muito combatido por contravir ao regulamento da contabilidade publica. Foi o preferido, nota.damente, na execuo das obras dos Quarteis do Exercito e do .Arsenal da Ilha das Cobras.

120

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Regimen de talI'efas . O Regimen de Tarefas consiste na execuo de obras por ordem de servios ou por ajustes a titulo precario., em certos serviospublico.s do EstaJdo.. E' um velho regimen existente entre ns, notadamente para a co.nstruco de estradas de ferro, que parecia abolido pelo. Codigo. de Contabilidade publica, mas que reappa!'eceu, graas ao disposto no. art. 22 da lei n. o 4.911 de 12 de Janeiro de 1925 (8). Antes, porm, considerando constituir tal processo de execuo de obras uma das excepes previstas no art. 246 do. Co.digo. de Contabilidade Publica, j havia o. Ministro da Viao baix~do a portaria de 22 de Janeiro. de 1924, na qual approvava ~s condies para execuo das o.bras de estradas de ferro subordinadas ao Ministerio da Viao.. Esta portaria foi, mais tarde, pelo. Aviso de 4 de Fevereiro. de 1930, applicada aos .servios das Inspectorias de Aguas e Obras Publicas, e de Portos, Rios e Canaes, como antes, em 18 de Maro de 1927, j havia sido determinado. para a cons. truco da estrada de rodagem Rio-So Paulo. A legitimidade das alIudidas portarias deco.rria, confor- me resolveu o Tribunal de Contas, do art. 227 da lei 4.793, de 7 de Janeiro :de 1924, ainda ampliado ,pelo art. 22 da lei 4.'911. de 12 de Janeiro. de 1935 (9). Mas em que consiste o regimen de tarefas, quaes as suas condies? No ajuste a titulo. precario., rescindivel ao. arbitrio. da administrao, para execuo de pequenas ohras publicas, ou parte de uma obra (10).

Ver nota 11 pg. seguinte. Ver A. BIOLCHINI, Codificao da Contabilidade Pu.blica Brasileira, voI. lI, pgs. 915 e seguintes; Legi8lao anterior - Portarias de 22 22 de Dezembro de 1903, 25 d,e Junho de 1905, e de 5 de Abril de 1908. (10) 'Ver Accordo do Supremo Tribunal Federal ,de 7 de Janeiro de 1922. in "Revista do S. T. F.", voI.' XL, pg. 144. (8)
(9)

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A forma mais commum a de simples prestao de servios, mas no exclue o forp.ecimento de materiaes (11). : '. O regimen de tarefas est geralmente condicionado a normas geraes, elaboradas pela administrao, s quaes se devem sujeitar todos os tarefeiros. Os preos unitarios so, igualmente, prefixados pela admi. nistrao, que deve tambem demarcar e estabelecer com antecadencia o loal da obra. O pagamento do pessoal feito pelo tarefeiro, mas podeI' a adminirstrao assumir a responsabilidade por esse pagamento, nas condies estipuladas na concesso, descontando posteriormente a administrao, do tarefeiro, as quantias pagas. Terminada a obra, ou durante a' sua execuo, caso o pagamento deva ser parcellado, dever-se- proceder medio e avaliao da obra pelo engenheiro competente..
F'ORNECJMENTO DE MATERIAtES

A administrao precisa, para as necessidades dos servios publicos, adqUirir materiaes os mais variados, desde os de simples expediente at os mais indispensaveis para a defesa nacional. Para isso, existem, em nossa legislao, tres systemas principaes : por concurrencia publica e contracto; por concurrencia administrativa; independentemente de concurrencia. O Codigo de 'Contabilidade Publica, em seus arts. 244 e seguintes e 7~6 e seguintes, estabelece as normas geraes relativas ao assumpto, fixando os diversos casos em que so exigidas formalidades legaes para acquisio dos referidos materiaes. O. principio da concurrencia constitue a regra geral da acquisio de mercadorias pela nossa administrao, e s excepcionalmente, ou pela natureza da compra, ou pela urgencia da acquisio,. a lei permitte a sua dispensa.
a) b) c)
(11) Ver apud BIOLCHINI, op. cit.,
~ol.

lI, pg. 926.

122

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fornecimento dos materiaes para reparties publicas fazia. . se, sob o regimen do Codigo de Contabilidade, pelas proprias reparties, por meio de empenho da despeza e concurrendas por ellas realisadas. No primeiro volume destas "Instituies" tratmos do assumpto, quando estudamos a organizao e o funccionamenro da Commisso Central de Compras, repartio que attende aos fornecimentos necessarios s differentes reparties do Estado (12). DA OONGURRENCIA PUBLICA

o systema da concurrencia publica para execuo de obras ou fornecimento de materiaes para o Estado decorre de tres principios fundamentaes: a) uma restrico para a adminis~ trao na escolha de seus fornecedores; b) o direito de todos ao fornecimento em egualdade de condies; c) a necessidade da escolha daquelle que em melhores condies' offerece o servio ao Estado. Por conseguinte, o regimen das concurrencias o que melhores condies offerece para satisfao das necessidades do Estado. E' o principio, alis, consagrado pelas noss'as leis e praxes administrativas. O regimen da concurrencia no exclue, porm, o exercicio de um certo poder da administrao na escolha, no criterio de cotejo das diversas offertas, respeitados os principios 'Iegaes. Nem todos os paizes adoptam esse regimen. Na Frana, segundo se v em GASTON JZE (13), o regimen normal o da livre escolha, discricionaria, da administrao publica (contrat gr gr), a menos que a lei no imponha o regimen d~ concurrencia. Entre ns, porm, outra tem sido a doutrina dominante. O que prevalece o regimen da concurrencia, que s eXlCepcionalmente pode ser preterido pelo da livre escolha.
(12) (13) Instituies de Direito Administrativo, voI. I, pg. 438. Contrat8 administratif, VoI. 11, pg. 80.

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As concurrencias podem ser publicas ou administrativas. Segundo determina o art. 738 do Codigo de Contabilidade, a concur.rencia publica deve se realizar:
a) - para fornecimento, embora parcellado, custeado por, creditoB superiores a Rs. 5 :000$00,0, salvo os casos previstos expressamente para a concurrencia administrativa; b) - para execuo de obras publicas superiores a Rs. 10 :000,$000; c) para a avaliao de bens do dominio patrimonial da Unio, moveis ou immoveis. Precede concur,rencia, ou melhor, ao exame das propostas, a verificao da idoneidade dos concurrentes. A abertura das propostas s se dar uma vez verificada aquella idoneidade, de accordo com a comprovao feita pelo concurrente. E' licito a qualquer dos concurrentes reclamar contra a incluso ou excluso de qualquer outro na lista daquelles considerados ildoneos ou inidoneos, provando os factos que forem porventura articulados contra a alludida classificao. A mais ampla publilCidade um presupposto do proprio regimen da concurrencia publica. Para isso, o Codigo de Contabilidade estabelece, em seus artigos 745 e seguintes, normas geraes a que devem obedecer as reparties e que so as seguintes (14) : A' concurrencia publica precede a publicao nos orgos officiaes dos editaes expedidos pela Repartio que ter de firmar o contracto de fornecimento ou a prestao de servios, editaes que :devem conter os seguintes elementos: a) - a autoridade que presidi!' a concurrencia, o logar, dia e hora em que devem ser abertas e lidas as propostas;

.. (14) Art. 745 do Oodi'go de Contabilidade. Anteriormente ao Codi. go de Contabilidade' vigoravam as seguintes disposies: l)e{:. 2926, de' 14 de Maio de 1862; Lei 2221 de 30 de DezeIOOro de 1909,; Lei 3232, de 5 de Janeiro de 1917 (art. 94), 345'4 de 6 de Janeiro de 1918, (art. 170), 3991, de' 5 de Janelr() de 1920 (art. 731), Dec. 4555, de 10 de Agosto de 1922).
1

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b) - O objectoda concurrencia, indicadas com a maior minucia todas as condies technicas e administrativas, marca, peSO, medida ou volume ,dos objectos, condies de entrega, emfim, todos os elementos indicativos do objecto. da concurrencia; c) - o local onde podem ser examinadas as amostras no caso de fornecimento cujo objecto no possa ser designado de modo inconfundivel, ou as plantas e desenhos quando se tratar de construces; d) - a prova de idoneidade dos concurrentes, de aceordo com a natureza da concurrencia; e) - a importancia do deposito previo. No dia e hora designados a autoridade que presidir a concurrencia passar a receber as propostas que forem apresentadas. Ninguem comparecendo, far a autoridade lavrar uma acta. No caso contrario, depols de assignadas e rubricadas as propostas pelos concurrentes,' sero as mesmas entregues s autoridades. Em seguida, ser verificada a idoneidade dos concurrentes, e s ento sero as propostrus abertas e lidas, lavrando-se uma acta onde ficaro cireumstanciadamente relatadas todas as occurrencias; Antes de qualquer deciso, sero as propostas publicadas na integra pelos jornaes que houverem publicado os editaes acima referidos. S ento passar a commisso a estudar as propostas, esta- . belecendo quadros comparativos das mesmas, bem como o confronto dos diversos preos offerecidos. Feita a classificao, encaminhar o presidente da commisso todo o processado ao chefe da Repartio, acompanhado de um breve relatorio com as concluses da commisso, e onde dever constar qual a proposta mais vantajosa. Verificada pelo chefe da Repartio a regularidade d processo" e que os preos offerecidos no excedem de 10% dos preos correntes da praa, ser escolhida a proposta mais barata. No caso contrario, ser annullada a concurrencia. Este o processo preliminar da concurrencia publica que, no entretanto, no importa at assignatura do contracto, em

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obrigao para' a administrao publiea., que poder deixar de acceitar as propostas ou annullar a concurrencia, sem que isso importe em responsabilidade civil. E isso explica-se pelas seguintes razes: Feita a classificao das propostas por meio de quadros e outros demonstrativos, ser realizada a escolha pela autoridade competente, o que no exclue certa discreo, limitada. apenaS pelos termos dos ed'itaes e pelas disposies legaes em vigor. Assim, a proposta mais barata, 'por minima que seja a differena, ter preferencia; em igualdade de condies proce.. der-se-ha nova concurrencia, entre aquelles que se acharem em condies. identicas, versando esta ultima sobre os abatimentos que podero ser feitos. Caso no accedam no abatimento, proceder-se-ha ao sorteio que resolver a duvida. Mas entre as propostas p6de acontecer que a differena mais sensivel no se caracterise no preo, mas em outra condio. Esta pde ser estabelecida pela administrao, que dever decidir sobre a classificao de duas ou mais propostas eguaes (15). Reserva-se o Governo, porm, o direito de annuIlar qualquer concrrencia, motivando o seu despacho. E' o principio applicado mesmo no regimen d,a lei 2.221, de Dezembro de 1909, conforme tem reconhecido a' juris:pruIdencia do Supremo Tribunal Federal, in verbis: "A annullao de uma ooncurrencia publica. decretada pelo Governo depois Ida apresentao das propostas, afim de acautelar os interesses superiores da alta administrao do Estado. no importa na. responsabilidade .por perdas e qamnos; mas~ apenas, no pagamento da mesma multa a que seria obrigado o conctU'rente aeeeito, que deixasse de aS(15) Art. 744, do Codigo de Contabilidde.

..

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signar O contracto para o qual fra aberta a concurrenia publica" (16). E' preciso, no entretanto, observar que a resalva contida no final da ementa s se poderia justificar no regimen da lei numero 2.221. No systema do codigo actual no se poderia. impr tal penalidade ao Poder Publico, mormente quando motivado O acto. o Governo, pelo estatuto em vigor, reservou-se essa faculdade, o que importa em uma restrico que preexiste proposta da concurrencia. Essa resalva, alis, deve constar dos editaes. A concurrencia no obriga nem pde obrigar a admini~ trao ntes de concluido o contracto definitivo. Segundo JZE, a concurrenda um acto-condio unilat&- . ral (17) de natureza complexa, para cuja concluso definitiva torna-se necessaria a .pratica de muitos actos. Esta parece ser a ba doutrina que justifica as concluses a que acima chegmos. Nem sempre o regimen da concurrencia deve ser rigorosamente observado pela Administrao Publica; o proprio Codigo de Contabilidade estabeleceu excepes ao principio geral, a saber (18):
a) - para os fornecimentos, transportes e trabaJ.h08 publicos, por circumstan.cias imprevistas ou de interesse naeio- . nal, a juizo do Presidente da Republica, que no permittirem a publicidade ou as demoras exigidas pelos pr~s de concurrencias; b) - para o fornecimento do material ou de generos, ou realizao de trabalhos que s puderem ser effectuados pelo productor ou profissionaes especialistas, ou adquiridos no logar da produco;

(16)

(17)
(18)

Acc., 27-W-26, Arch. Jud., V, pg. 4'Ol. Contrats Administratifs, V,oI. lI, pg. 123.
Art. 246.

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c) -

para a acquisio de animaes para os servios mi-

litares;
d) - para arrendamento ou compra de predios ou terrenos, destinados aO servio publico; e) - quando no acudirem os proponentes primeira concurrencia. Constituem, esses, porm, casos excepcionaes, que devem ser apreciados pelo Governo, e, no caso Ida letra a), pelo Presidente da Republica.

:.';

I.

"

CAPITULO V

EMPRESTIMOS PuBLIcOS '

Emprestimos publicos - Natureza - Diversas theorias ,Como diff.erem dos contractos de direito privado - Quaes os. elementos que caracterisam os emprestimos publicos e as consequencias desses principios.

Para manter os servios publioos, o Estado, muitas vezes~ obrigado a recorrer a certos meios extraordinarios de receita~ alm dos impostos e taxas que constituem as fontes ordinarias da renda publica. Estes meios extraordinarios so os emprestimos "de dinheiro, lanados pelo Estado, de accol'do com as modalidaJdes financeiras que se reco.mmendam em cad caso. E', assim, o emprestimo uma parte da divida do Estao que, no. entretanto, se reveste de peculiaridades que justificam a sua incluso em um capitulo. "proprio.. Em nosso regimen administrativo., de acco.rdo co.m a estructura poltica do. systema federal, os emprestimos podem ser federaes, estaduaes, ou municipaes, segundo. a entidade de Jireito publico que os contrahiu. Costumam tambem o.S autores dividir os emprestimo.s publicos em internos ou externos, temporarios ou "perpetuos, etc. O problema financeiro. e eeono.mico, que envo.lve toda essa materia, de grande importancia, bem como. os aspectos de ordem historica, social, poltica, constitucional, juridica e internacional, que, segundo JZE, constituem outras tantas faces da questo (1).
(1) Cours de Science des Finances. Les Contrats Administratifs.

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Intimamente ligados ao problema dos emprestimos, encarado em sua expresso juridica, isto , na relao obrigacional concluida pelo EstaJdo, encontram-se, tambem" aquelles relativos:

emisso, juros e prazos; natureza dos titulos; s garantias dos emprestimos; d) consolidao; e) converso; f) amortizao. Antes de apreciarmos a relao juridica que se estabelece pelo lanamento do emprestimo, vamos examinar um aspecto constitucional de maior importancia: Quem pode contrahir emprestimos-? A Constituio vigente estabeleceu um regimen peuliar muito differente daquelle determinado pela Constituio de 1891, :p.o que se refere s formalidades constitucionaes exigidas para que possam as entidades de direito publico contrahir emprestimos. A Constituio de 1891, em seu art. 34, n.o 2, conferia ao Congresso Nacional competencia privativa para autorisar o Poder Executivo a contrahir emprestimos e a fazer outras o~ raes de credito (2) . .A Constituio vigente, imprimindo maior severidade ao texto, declara:
a)
b) c)

"Art. 35. E' defeso aos Estados, ao Districto Federal e aos Municipios :

c) Contrahir amprestimos externos, sem previa licena do Conselho Federal" (3).

(2) Ver AURELINO LEAL, Thecrria e Pratica da Constituio. ,CARLOS MAXIMILIANO Commentario8 Constituio Brasileira. (3) Confere com o art. 19, n. V, da Constituio de 1934. 14

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Por conseguinte, a Constituio de 19'37, como a de 1934, veiu impr aos Estados e aos Municipios, bem como ao Dlstricto Federal, uma restrico e um contrle sobre os seus emprestimos externos, desconhecidos sob o regimen da Constituio anterior. Quanto Unio, diz o art. 16, n.o VI da Constituio actual: "Art. 16: Compete privativamente Unio o poder de legislar sob!'e as seguintes mateiras:

VI - As finanas federaes, as questes de moeda, de credito, de bolsa e de banco". E1sto, portanto, os governos dios gs,tados e Municipios, subordinados autorisao do Conselho Federal, que representa, dentro da estructura politica da Unio, um orgo destinado a contrlar os interesses dos Estados. Por isso mesmo, ao sua constituio deco,rre da representao egualitaria dos EstaJdos da Federao. Quanto ao Governo Federal, as operaes de credito achamse subordinadas, ,para sua val1dade, autorisao do Poder Legislativo, porque, geradora de relaes juridicas materiaes, depeIlldem de uma lei especial (4). E' certo, alis, que um dos attributos dos Parlamentos, em sua ,e:lCpresso mais tradicional, aquelle de ordem financeira. E' o que se verifica em quasi todos os paiz.es, como a Frana, e os Estados Unidos (5). A aeo dos poderes federaes sobre os Estados, com relao ao cumprimento :das clausulas contractuaes, relativas ao

(4) Ver ARAUJO CASTIW, A Nova Constitui.iJ Brasileira, pg. PoNTES DE MIRANDA, Qommentarios Oonstituio. (5) PoMMEROYS, Int/'oduction to the Constitutionnal LCl/W,pg.

18l.

262.

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131

:pagamento dos juros e os servi<>8 de sua divid'a fundada, permitte, at, a interveno federal nos termos do art. 9, lettra d) .da Constituio vigente. O mesmo acontece aos Estados, com relao oos Munici:pios, quando se tratar de emprestimos garantidos pelo Estado, ,ou por falta Ide pagamento da divida fundada dos Municipios :por mais de dois annas. Envolve, no entretanto, essa materia, um estudo de direito constitucional que no cabe aqui desenvolver. O que cumpre, dJesde logo, estudar a natureza juridica ,dos emprestimos realisados pelas entidades de direito publico, --o que far objecto do paragrapho seguinte.
Natureza juridica dos emprestimos publicos

Neste assumpto, como naquelle relativo aos contractos em :geral, duas tendencias principaes definem a orientao dos autore!) que versaram a materia: uma, nitidamente civilista, presa, ainda, aos antigos principios que orientavam o estudo do direito priv,ado; a outra, seguindo a tendencia moderna orientada pelos .'principios de direito publico que imprimem caracter p,culiar quellas relaes juridicas concluidas com o Estado, attribuindo aos contractos, em geral, e especialmente aos con-.tractos de emprestimos publioos, um caracter administrativo nitidamente definido. Conciliando as duas doutrinas, uma terceira de caracter ,eclectico procura decompr o contracto de emprestimo publico, reconhecendo-Ihe, em parte, isto , em algumas de suas operai.eS, a feio das relaes ide direito publico, emquanto que, em outras, cOnsidera, apenas, simples relaes de ordem privada. J temos accentuado, por diversas vezes, o sentido de direito publico de todas as relaes juridicas em que o Estado parte, ,e hoje cada vez mais accentuada essa tendencia, quando se pretende estabelecer" como principio, o da primazia do di.reito internacional. Por conseguinte, j o direito pubJ;ico 'considerado dentro de um ambito ainda mais lato, nas relaes -de Estado a Estado) e esses principios assim firmados tendem

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a constituir a base sobre a qual se deve assentar o direito moderno. O estudo da natureza juridica dos empreatimos publicos exigiria a decomposio de todos os seus elementos essenciaes, notadamente a posio das partes contractantes, a forma do titulo (6), o typo, os divensos meios de attrahir os portadores dos titulos~ o lanamento do emprestimo, garantias, etc.
I. -

A Theoria Civilista.

Essa theoria sustentada, entre outros, por PRESUTTI, LABAND, MEUCCI, etc.. Segundo PRESUTTI, (7), o emprestimo publico nada mais do que um contraeto concluido pela administrao e funda-o mentalmente regulado pelas normas traadas no Co digo Civil. Pouco importam as modalidades desses contraetos, segundo' aquelle autor, modalidades que no alteram a substancia da. relao juridica, que nada tem de peculiar. Segundo LABAND (8), "oontractar um emprestimo o mesmo do que concluir um contraeto de direito privado, isto ,. praticar um acto administrativo; este emprestimo no pode,. sob qualquer Constituio, e em caso algum, ser considerado, um acto de legislao, porque .no se pode ter como um acto unilateral da vontade do Estado, m8JS um contraeto realisaJdo. entre o fisco e terceiros". O proprio autor, porm, () primeiro a abrir uma exc- po, quando tratada emisso de bonus pelo Thezouro, qu~ considera um acto puramente de administrao .. Deve-se notar que LABAND examinava a questo sob 0: ponto de vista do direito allem. Por conseguinte, a affirmao de que o contracto de emprestimo no pode ser con-(6)
a) b) c) d)

Pode-se mencionar, entre outras:

as apoHces; as obrigaes diversas (ferroviarias, rodoviarias, etc.); os bonus do Thez<>u!1o, ou lettras, bilhetes, etc.; os bands de emprestimos externos. (7) IstituzioT di Diritto Amministrativo Italiano, voI. I, pg. 354(8) Droit Public de l'Empire Allem..a,nd, vol. vr, pg. 78.

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siderado um acto legislativo no pode merecer acolhida en! nosso direito, porque; comI() j demonstrmos, a approvao legislativa, no Brasil como nos Estados Unidos, e na maioria dos pai~s, hoje da essencia do proprio contracto. Para MEUCCI (9), o debito publico constitue-se como um vinculo juridico, .de todo em todo identico ao dos debitos t'ivados. Si bem que a natureza do ~stado, sua situao especifica, as exigencias de salvao publica, constituem elementos 9, ser considerados nessas relaes juridicas, no importam em modificar a natureza cIvilista do contraeto, embora differenciado dos demais contractos, mas no collocaJdo como antithese dos de direto 'Publico. Ainda dentro dessa. corrente, GERBINO (10), que considera o instituto do emprestimo publico como de direito 1)rivado, embora por muitos seja considerado, segundo confessa, como de direito publico. Fundamenta o seu ponto de vista attendendo posio do Estado, pemnte os cidados, equiparada de um particular, isto , como a de um contractante, despido de suas ,prerogativas e obediente a um regimen de livre concurrencia. O facto de soffrer a influencia de direito publico na realisao do negocio no tira, segundo o mesmo autor, o caracter privado da transaco. lI. A Theoria de Direito Publico.

Os autores francezes so os que, de preferencia, se orien-

tam no sentido de attribuir aos emprestimos publicos uma feio peculiar ao direito administrativo. J LAF'FERIRE (11), fundado nas leis de 17 de Junho 1790 e Ide 26 Sietembro 1798, ,considerava os emprestimos publicos como de direito admi. nistrativo.

(9) lstituz;oni di Diritto AmministTativo, pg. 519. (10) I./Attivit della Amministrazione F'inanziarie in Primo Tratttato Completo de Orlando, voI. IX, parte U, pg. 160 .. ,(11) Jurisdiction Aftministrative, voI. r, pg. 598.

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Effectivamente, aquellas leis declaravam, expressamen~. como principio constitucional, que nenhum. credito sobre o The-zouro publico poderia ser admittido entre as dividas do E:stado, seno em virtude de um decreto da Assembla Nacional, e que' todos os creditos .seriam regulados administrativamente. No direito francez, portanto, existe uma tradjo legisla-tiva, que, certamente, orientou a doutrina ainda hoje preva-lecente naquelle paiz. GASTON JZE (12) fo.i, porm, quem mais desenvolvida,...mente estudou a materia, sustentando a natureza de direito, adnrinistrativo desses contractos, pelos seguintes fundamentos:: 1) porque se trata de um contracto, e contracto desti-nado a regular o funccionamento de um servio publico; 2) A vontade Idas partes contractantes deve-se submetter a um regimen especial de direito publico. A lei que ap.prova a emiss'o do emprestimo publico deve prescrever que os seus', tomadores ficam investidos de direitos que no pertencem aostomadores de emprestimos particulares'. Elxistelllp egualmente,_ grande numero de regras especiaes relativs impenhorabili-dade das rendas do Estado, immunidade fiscal, s taxas dejuros que no dependem das l,eis de usura, prescripO espe-cial, inscripo no "grande livro" etc. TOdas essas regras exhorbitam do Idireito ;privado.. Assim, apparecem bem definidos os caracteres do contra-cto administrativo. Dentro de um ponto de vista de todo semelhante, encon-tra~, ainda, VELASOO (13) que sustenta ser o' emprestimo.' publico um contracto de direito publico. Si analysarmos, minuciosamente, e at no seu intimo,. taes contractos, diz VELASCO, e os compararmos, com os civis" facilmente verificar-se-ha como so differentes. Como caracte-, risticas essenciaes tm as seguintes: 1) o devedor pode no. estar obrigado a devolver' ao' cre-dor a mesma quantia emprestada;

(12) (13)

Les Contrats Ad'ministratifs, vol. I, pg. 129. Los contl"atos administrativos, pg. 290.

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2) o credor carece de meios para forar o devedor a cumprir a sua obrigao de pagar a divida ou os juros; 3) no obstante, fica o Estado juridicamente obrigado a cumprir a obrigao. O que equivale a dizer que, aqui, tambem, desa.pparece a causa da obrigao, porque, se o Estado deve sment ao seu legitimo credor, falta a este os meios para forar o pagamento, e o pagamento decorre do mandamento legal, mandamento que se individualiza naquelle que portador do titulo contra o E,stado. O Estado no est livre de cumprir as suas obrigaes; estas, por sua vez, no decorrem smente do contraeto, ou, pelo menos, este contoocto carece da efficac.ia inherente a estes actos~ nas ~laes de ordem privada. Diverge VELAS 00, por este fundamento da inexequibilidade dos contractos de emprestimo publico, da opinio de JZE, que reconhece a plena efficacia juridica desses contractos. Citaremos, ainda, nesta corrente, a opinio de LAPRADELLE e POLITIS, citada por JZE, que no admitte a confus'o entre os contractos privados e os emprestimos publicos (14). Dentro dessa mesma corrente, GABINO FRAGA JUNIOR (15) synthetisa, da seguinte forma, os caracteres essenciaes dos emprestimo8 publicos:

1) A formao das obrigaes do Estado diversificam-se das particulares que realizam um emprestimo civil, porque, emquanto nestas ultimas o contracto constitue a fonte juridica da obrigao, o mesmo no occorre com o Estado, que encontra na sanco legislativa a origem principal da obrigao. 2) A interpretao do contracto de direito publico devp regular-se, egualmente, por normas especiaes., tendo-se em COllsiderao as condies geraes inherenies aos contractos administrativos. 3) A estructura mesma do contracto differente, porque presume um regimen de garantias desconhecid,as nos contractos commul1JS.
(14) (15) ftecueil des arbitrages internationaux, lI, 1924, pg. 5415. Derecho admmistrativo. pg. 432 e, segs.

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4) Finalmente, a forma de execuo das obrigaes oriundas dO' emprestimO' est sujeita, egualmente, a um regimen juridicoespecial. Neste sentido que se desenvO'lvem as differentes doutrinas sobre este assumpto. Nunca ser demais ,g,alientar, cO'mO' o faremos adeante. a importancia desses p'incipiO's geraes', que servem de fundamento a consequencias das mais serias quanto s modificaes posteriores das clau.sulas contractuaes, conversO' dos emprestimO's publicos quanto aO's juros e prazos de amortizao, quanto s isenes fiscaes etc. E' evidente que, quanto mais proximas se encontrarem as relaes juridicas dO' direito publico, mais sujeitas estaro, tambem, s exigencias e imposies do interesse publico. Dahi podem ser tiraida.s as consequencias da experiencia.

IH. -

Theoria mixta.

SO'b este titulo, podem-se cO'mprehender as numerosas theorias que procuram conciliar as doutrinas extremas, acima estudadas, ou differenciar, no cO'mplexo das operaes que integram as diversas modalidades de emprestimO's publicos, O's elementos que mai.s se apprO'ximam do direito publicO' ou do direito privadO'. Assim, MANTELLINI (16) O'bserva que, embora revistam-se de feies contractuaes, essas condies no podem ser, todavia, cO'nsideradas comO' taes. E' que razes de O'rdem poltica misturam-se com fundamentos de natureza privada, dandO' a essas relaes jurid,icas caracter de todo e em todo' peculiar. E" tambem a opinio expedida por GRAZIANI (17), que recO'nhece, nestes contractos de emprestimO's publicos, caracteres differentes, de accordO' cO'm a natuerza da O'perao. Assim, se o EstadO' estabelece relaes com os particulares para a execuo de um servio publicO', teremos uma rel,aO' de O'rdem privada; O' mesmo no occorre, pol'm, se o Estado lana um
(16) Lo Stato e il codice civile, voI. lI, pg. 395. (17) II debito pubblico in Primo Trattato de Orlando, vol. IX, pagina 590.

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emprestimo publico; nesse caso, estabeleOO-se um vinculo, sui generis, de natureza especial, contendo elementos de direito publico. MEYER, citado por GRAZIANI, tem um ponto rde vista peculiar, porque equrpara o Estado aos particulares, proclamando a natureza de direito privado das relaes juridicas provenientes desses contr~tos, como a de qualquer deved'Or c'Om o seu credor, salvo quando no determinar o contrario uma lei especial sobre emprestimos publicos. Dentr'O dessa corrente eclectica, incluem-se a maioria dos autores, como SANTI ROMANO (18) e aquelles acima enumerados que estudaram as peculiaridades que differenciam a generalidrude dos negocios juridicos dessa natureza. Temos como certo que, embora a relao juri1dica que se estabelece entre 'O portador do titul'O e o devedor possa ser equiparada a qualquer relao creditoril3. entre prurticulares (19). no se pode, entretanto, desconhecer o direito inherente ao. Estado de modificar as clausulas dos contractos, por motiv'O de interesse publico, impr contribuies fi<scaes que recaiam sobre os proprios titul08, etc. Do contrari'O, ter-se-ia que impugnar, o que s se faria por absurdo, a legitimidade da converso de emprestimos publicos 'por mei'O da alterao d'O typo e oos juros, bem como as numer088iS modalidades de alteraes nos contractos de emprestimos que envolvem, apenas, uma adaptao das clausulas contractuaes ca'!)aCidade financeira do Estado. Pouco importa que o portador do titulo seja detentor de um direito creditorio c'Ontra o Estado. Esta circumstancia, por si s, no basta para caracrerisar 'O oontracto, desde que, como observa VELASOO, no dispe o portador de meios executorios para tornar effectivo o pagamento dos juros ou da propria divida pelo Estado.

(18) Principii di Diritto ammlinistrativo italiano, n. 463. (19) Ver o nosos parecer in Do mandado de segurana, 2." edio. Ver tambem o accordo da Su'prema Crte in BENTO DE FARIA, De;cises da C'I'te Suprema, pg. 530.

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T.odas essas circumstancias imprimem ao emprestimo public.o um cunho muito peculiar s instituies de direito publico. So estas as consideraes de ordem geral que .orientam o estudo dos contracto,s de emprestirrios realizados pelas pessas de direito p u b l i c o . ' Conf.orme refere SALVADOR MONTANO, em um interessante trabalho (20), a C,rte Suprema da Argentina, depois de reconhecer a natureza de direito privad.o aos emprestimos contrahid.os pel.o Estado, devenldo-Ihes ser applicadas as' normas do direito civil, no entretanto declarou que: "cadaem!p,restim.o, do mesmo modo que qualquer contracto publico ou privado, tem" dentro das normas geraes que correspondem sua naturez~ os caracteristicos especiaes que .os seus c.ontractantes tenham querido imprimir, declarando o alcance de suas estipulaes que constituem lei entre partes. E' verdadeim a observao, desde que se comprehendaa liberdade das estipulaes contractuaes dentro do quadro das instituies de direito publico, onde o interesse geral sobrelev~ de muito, a c.onveniencia das partes. Seria fra das medildas deste livro o exame detalhado das differentes modalidades dos em'P!'eStimos puhlicos, bem como de sua convers.o e outras numerosas transformaes por que passam. Remettem.os aos autores especializad.os sobre o assumpto; principalmente aquelles que versaram a materia no terreno financeiro (21). Tratando-se da natureza administrativa ds emprestimos publicos no seria licito esquecer o argumento tirado do proprio texto da nossa Constituio de 1934, que, a.o fixa"!" a competencia do Tribunal creado pelo artigo 79 attribuiu-Ihe exprel"-

(20) Emprestitos publicas provinciales y municipales, in Rivista de la famtltad de ciencias ecanomicas comerriales y politicas da Universidad Nacional del Litoral, Tmnos IV e V, 1935/193.6. (21) Jos BONIFACIO OLINDA DE ANDRADE, Emprestimos Publicos nas relaes internaciQ'YU1,es de direitos dos portad'Ores de titulos. ~IGA FILHO, Sciencias das fin(J)nas. A'MARO CAVALCANTI, Elementos de Finanas. V'er especialmente as pU!blicaes da Commisso de estudos economicos e finane,eiros onde se enoontram, na integra, os elll!prestimos contrahid,os pela Unio, Estados e Municipios.

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samente a de julgar privativamente "os litigi08 entre a Unioe os seus credores, derivados dos contractos publicos ". Ora, no haver relao juridica de natureza creditoria mais typicamente de direito publico do que aquella prove-niente de emprestim08 publicos. Assim, a exemplo do que fizeram a Frana e a ltalia attribuinoo competencia ao Conselho de Estado para o conhecimento dos litigios que versam sobre emprestimos publicos, reconhecendo-lhes peculiaridades e aspectos juridicos que nose confundem com as relaes judd-icas concluidas entre particulares, o legislador constituinte brasileiro definiu uma ten-dencia que deve ser respeitada no estudo da materia. Remettemos por isso ao que j dissemos- ao tratarmos da estructura e da cOIlld>etencia daquelle Tribunal impropriamente denominado administrativo (22). Deve-se nota!', tambem~ que a Constituio de 19\37, supprimindo aquelle Tribunal, modificou apenas a competencia especifica, que ficou implidtamente deferida ao Supremo Tribunal. Tem, portanto, aquella referencia ao texto da Constituio de 1934, valor historico mas constitue subsidio doutrinario de .relevo.

(22) Ver no primeiro volume pg. 320 e seguintes, o estudo desenvolvido da mater-ia.
6

CAPITULO VI

ACTOS DISCRICIONARIOS
Actos discricionarios e actos de gesto. Actos politicos Actos de lmperio

Ha uma esphera em que vedada a 'penetrao de exame do poder judiciario. E' aquella em que o poder Executivo age dentro de suas attribuies discricionarias. Cada poder do Estado tem a sua indole peculiar, inherente funco que exerce na organisao poltica de C81dapaiz, e, dentro dos limites dessa sua competencia especifica e privativa, qualquer outro ,poder exhorbita, alli penetrando. E' este um principio fundamental em toda a organisao politica, e cujo desrespeito importa na violao do ~rincipic da separao dos poderes. Como demonstra MARSHALL, si o poder judiciario pudesse conhecer de todas as questes constitucionaes, absorveria as funces legislativas. Si pudesse resolver tudo o que diz com os tratados e leis, usurparia as funces executivas, e o legis.lativo e o executivo seriam absorvidos pelo jUldiciario. Ora, a aco discricionaria exerce-.se, precisamente, dentro daqueIla esphera de aco constitucionalmente demarcada a cada um dos poderes, e apenas na maneira de realisar a sua finaJidade, na apreciao da opportunidade e na conveniencia. do acto, que a aco de cada poder soberana, inaccessivel actuao de outro poder. O proprio poder judiciario, que em nosso regimen politico se encontra em posio privilegiada, como interprete doa Consti-

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tuio e das leis, como orgo tutelar dos direitos individuaes, tem a 'sua competencia limitada pela aco discriciona.ria dos outros pederes. E isto impe-se para que o Estado possa realisar a sua finalidade, que de zelar" no s pelo intereB8e individual. IDas principalmente pelos interesses _collectivos, que se sobrepem a todos os demais. Do poder executivo depende, especialmente, o funcccionamento de todos os servios 'publicos, da sade, da ordem e dc:t segurana eollectiva, da vida, da subsistencia, do bem estar social de todos os ch:lados. Como. realisar essa finalidade, si todos 0.18 seus 'actos, si toda a sua actividade sofifrer a continua fiscalisao, o contrle permanente do poder judiciario., com o seu criterio rigido de apreciao dos phenomenos jurdicos, sem a capac1dade de encarar as questes administrativas, por seu aBlpecto superiormente politico, tendo em vista apenas os interesses superiores do Estado? Como ensina FRITz FLEINER (1), o poder executivo, a administrao em geral, tem r'esponsabilidades formidaveis, porque as leis precisam ser cumpridas, as sentenas devem ser executadas, e isto tem de ser feito pela administrao propriamente dita, pelo Governo, constituido por orgos administrativos complexos. E, porisso, diz que os actos administrativos so, antes de tudo,actos de autoridade (2). A posio da administrao publica, no conjuncto do mechanismo do Estado, tem sido mal comprehendida no. nosso direito, o.nde a materia administrativa no se tem destacado como. uma doutrina propria, desaggregada dos principios fundamentaes do direito privado, para constituir direito autonomo, moldado dentro. da estructurn politica do. Estado (3).

(1)

Droit Administratif Allemand. pg. 2.


Idem pg. 198. HANS KELsEN Teoria General del Estado, pg. 117.

(2)
(3)

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Os privilegios que lhe tm sido conferidos no podem ser ,coIliSiderados excessivos, porque correspondem aos graves onus que sobre elle ,pesam, na defeza e proteco dos interesses collectivos, e, as mais das vezes, constituem imperiosa necessidade, para que possa o poder publico realisar os seus fins. A theoria dos actos discricionarios, tem, no entretanto, Erav:es difficuldades, que consistem principalmente na fixao ,dos seus limites e dia sua natureza. Aqui, como na maioria td08 casos, no possivel fix~r em uma formula rigida a noo do acto discricionario. Depende, principalmente, do systema juridico dentro do qual tem de se .definir a doutrina. - Actos discricionarios - constitue uma expresso generica. Comprehende modali<'tades diversas, como, 'por exemplo, .actos politicos,actos do Gov:erno, actos de polici~ etc. E por isto mesmo que diifficil de definir, e pela sua im portancia' dentro do regimen administrativo, no ousariamos .comprehendel-a em uma unica significao. - Acto discricionario -:- todo aquelle insusceptivel de .apreci.ao por outro p()der que no aquelle que o pratiCOlU. Comprehende, principalmente, de accordo com a doutrina dominante, uma esphera em que predomina o criterio da justia, convenienda, ou opportunidade. Diz mais com o interesse de que com o direito, e, por esta razo. mais de ordem politica de que juddica, o arbitrio o elemento que o caracterisa. Existe uma gradao nas diversas modalidades dos actos discricionarios. A maioria dos autores, e entre elIes citaremos RoOOLPHO LAUN (4), em uma preciosa monogr.aphil3" costumam distin:- guir o poder discricionario subordin3Joo lei, do poder diseri. cionario propriamente dito. Entre um e outro, existe uma verdadeira escala, que comprehende gros di.fferentes de dia. crio e de arbitrio. O primeiro, presuppe uma determinao legal, uma nor-ma juridica geral, que deixa apenas, autoridade que a vae
(4) Le Pouvoir Discrtionnaire, Rapport, 1984, InstitUi Internatio-

'na[

de Ikoit Publico

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executar, a apreciao das circumstancias e peculiaridades de cada caso. O s'egundo mais amplo. Nelle, a autoridade recebe uma <ordem que LAuN chama - disjunctiva -. O legislador faculta autoridade administrativa maior numero de possibilidooes, eseolha maior na forma de executar a norma juridica. ADOLPHO MERKL (5), faz a critica dessa differenciao em termos que devem ser aqui resumidos: A distinco, diz elle, dos actos discricionarios e dos condicionados no ,pode ser absoluta. Est apenas no maior ou menor contedo do elemento discricionario. Assim, por exemplo, a declarao de guerra constitue, no regimen a que se refere do seu paiz, um acto discricionario, }>Ol'1que sendo da competencia constitucional do Kaiser, a este ,cabe decidir da convenienda ou opportunidade da medida. Pode oocorrer, aiIlJd~, que a autoridade administrativa., responsavel pelo ;teto, esteja subordinada a um orgo technico, -condicionada, portanto, apreciao de um outro orgo, que tenha a faculdade de declarar sobre as vantagens ou inconveniencia da medida. As ponderaes feitas ipOr este autor, dando maior elasticidade theoria, tm a sua razo de ser, porque, conforme salientamos, ,reveste-se a funco discricion.aria de variadissima:s modalidade,s. A nos'sa technica constitucional creou a figura dos actos politicos, que examinaremos em seguida, actos que, praticados pelo legislativo ou lpelo executivo, so insusceptiveis de 'apre,ciao judicial. Assim, a declarao de guerra, do estado de 'sitio, do estado de guerra, da interveno nos Estados, so in'susceptiveis de apreciao judial, que s pode attingir os -excessos 'Praticados na sua vigencia, quando lesivos dos direitos .:assegurados pela Constituio. Sob o ponto de vista puramente administrativo, a theoria dos actos ;discricionarios comprehende, principalmente, a a,p.re-ciao da conv,enienC'a ou opportunidade do acto. A faculdade

(5)

Teoria General deZ DerecM Administrativo, pg. 198.

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discricionaria cO'I1Stitue um circulo menor dentro doacto administrativo; interessa mais directamente execuo do acto, ou melhor, maneira de executal-o. Pode-se dizer que todo acto administrativo, a menos que no haja uma determinao legal expI'lesS'a, pode ser executado de diversas maneiras, dentro da facu~dooe concedida pela lei. A oonveniencia, a opporbunidade, o meio de realisar o acto encontram-se dentro da esphera discricionaria, que no ~ode vio.1M o limite fixado pela lei. Neste ultimo caro, a infraco desse limite i'IIl{PorUa na illegaliidade do acto, sujeita apreciao do poder judiciario. O direito subjectivo da administrao importa, aBSim, numa restrico ao direito subjectivo do particular e a elle correspondente. Actos politicos Como j vimos, o maximo de arbitrio attribuido administrao publica, comprehende-se dentro da theoria dos actos politicos do Governo. Os actos meramente politicos, ou, como diz a Constituio em seu art. 94, exclusivamente politicos, esto fra da apreciao do 'poder Judiciario. "E' vedado ao Poder J udiciario conhecer de questes exclusivamente politicas", E' a velha questo, to debatida por Ruy BARBOSA (6) ,. no Supremo Tribunal Federal. E' que a limitao constitucional aos actos dos ,poderes,. qUaalto competencia e a extenso das medidas por elIa outorgadas, justifieo:u a doutrina ~ que, quando a aco dos poderes :politicos, no exercicio de suas attribuies constituci~ naes, ferir direitos individuaes, o acto deixa de ser essencial-o

(6)

O Direito do Amazonas, vo!. lo

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mente, meramente, exclusivamente politieopara se tornar susceptivel de apreciao judicial (7). E' a velha these dePEDao LEsSA: "Desde que uma questo deva ser dirimida em face dos preceitos legaes porque taes preceitos determinam o modo de solver questes desta especie, temos um assumpto judicial, IPOUCO importando que as consequencias de qualquer sentena proferida em litigio desta ordem, sejam politica.s, influam na politica ou que a. substancia do ,pleito sejapolitica" (8).
Depois de enumerar em 21 itens a orbita da. ac.o discricionaria do Congresso e do Executivo, diz RUY BARBOSA (9):

"Entre essas attribuies todas, cuja materia


na Constituio Brasileill'a, occupa o art. 34, ns. 1. 4, 5, 6, 10, 11, -12, 17, 18, 20, 21, 25, e art. 48, na. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, evidentissimamente sobresae um trao com-

mum, que delinea a .physionomia do genero. Todas ellas tm por objecto a fUJll'ecu;o de c01ll/Jeniencia8, transitorias ou ;permanentes, mas sempre de natureza geral. So consideraes de interesse commum, de ut~1Iade publica, de necessidade ou vantagem nacional, requerendo uma autoridade mais ou menos arbitraria, subordinada a competencia dos que a exercem aos freios da opinio popular e da moral social, mas autonoma numa vasta Ol'bita de aco, dentro
. (7) Foi a doutrina, entre outros dos seguintes Accordos: de 7 de Agosto de 1922, Rev. S. T. F., vol. )ffi.V1I, pg. 63; Rev. S. T., voI. XUTI, pg. 126. (8) O Poder Judici.ario, pg. 299; WILI.OUGBY, The Supreme Court 01 the United States; HAYNES, The American Doctrine 01 Judicial Supremacy; OooLEY, Consto Limitations; OoUNTRYMAN, The Supreme Court oI the United States; BLACK, Consto Law; MARSHALL, W'1'itings upon the Federal Const.; HAYER, , Cases in Consto Latw; BUBGESS, Political Science. (9) O Direito do Amazona.s, pg. 164.

-10

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THEMISTOCLES BRAND:O CAVALCANTI

da qual a discriO' do legisladO'r e dO' administrador se move livremente. Eis o terreno meramente politico, defso cO'mo tal ingerencia dos tribunaes. ContrapO'sto a este, se estende, com divisas claras e sensiveis, O' terreno da. justia, ass'ignalado exactamente pela caracteristica opposta de que as questes da sua alada, em vez de obedecerem awreciao de conveniencias} mais O'U menos geraes, entendem cO'm a applicao do direito legal aos casos particulares, de ordem individual ou collectiva. Onde quer que surja um problema juridico desta natureza, embora nO' seja extreme de elementos pO'lticos, desde que exclusivamente politico no , tem de receber a soluO' legal do poder constituido para dar effeito s garantias constituciO'naes, e cO':m ellas valer a toda individualidade, natural O'U moral, lesada no seu direitO'''. A questo fO'i sempre muito debatida entre ns, como Ja havia sido nos E'stadO's Unidos, e os termos vagos em que a collocaram os escriptO'res e Tribunaes, permittiram sempre largas . divergencias. Foi a razo pel,a qual a Reforma ConstituciO'n:al de, 1926 permittio que se incluisse no texto constitucional o 5. dos artigos 59-60 da ConstituiO', que vedava o recurso judiciariO' para a Justia Federal ou loc:al, contra a interveno nos Estados, a declaraO' Ido estado de sitio, etc. (10). Essa tendencia reaccionaria, felizmente, nO' fO'i. conservada. E as CO'nstituies pO'steriO'res de 1934 e 1937, vieram restabelecer sO'b uma forma de clareza duvidO'sa, a velha doutrina que, applicada dentrO' de sua pureza, em nada prejudica acO' discricionaria da administraO' publica. Talvez melhor hO'uvesse sido, todavia, ter deixado o que dispunha O' ArtigO' 59 do Ante-PrO'jectO' ConstituciO'nal, e cujO'

(10)

Arts. 59-60, 5..

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paragrapho unieo, especialmente, define com segurana o ver<ladeiro aspecto da questo:

"Art. 59 - Nenhum recurso judiciario permittido contra a interveno nos Estados, declarao de estado de sitio, eleio presidencial, verificao de poderes, reconhecimento, posse e perda de cargos publicos electivos, tomada de contas ,pela A.8sembla e outros actos essencial e exclusivamente politicos, reservados por esta Constituio ao arbitrio de outro poder. "Paragrapho UnilCo. - Os Juizes e Tribunaes 3Jlreciaro os actos dos outros poderes s6mente quanto legalidade, excluidos os aspectos da opporlunidade ou conveniencia das medld'as".
Como se v, os ,actoB discricionarios dentro da es:phera politica soffrem apenas aquellas restrice8 impostas pela natureza dos ,poderes constitucionaes. Tudo mais, est na egphera da competencia judicial. Como demonstra muito bem U. BORSI (11), esses actos discricionarios da administrao no se podem considerar arbitrario8, porque ainda se acham vinculados a disposies legaes. Apenas, pela sua natureza, fica a administrao publica com relativa liberdade na sua applicao. E' a mesma opinio de PRESUTTI (12) e de VELASOO (13) : "La potestad de mando o reglada, imlJ)lica la existencia de una norma jurildica que determina conjuntamente el momento, eI contenido y la fOO'Illa de la aetividad administrativa, que se cOlIlvierte en diacrecional cuandl() d~rece alguna de es'as limita-

(11) (12) (13)

La Giustizia lmministrativa, pg. 24. 1st. di Diritto Amnnistrativo Italiano, voI. I, pg. 154. El Acto Amministrativo, pg. 152.

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ciones. La discrecionalidad, por 10 tanto, resulta frente a la ausencia de una norma juridica organica y sin que se detenga ante los derechos subjetivos. Pero esta discrecionalidad no implica arbitrariedad ni injusticia, puesto que la Administracion no obra. en pura conformidad a sua eleccion, sino en virtud y como con.sequencia de su capacidad condicionada por su fin". Por ahi se v como restricta a aco da autoridade administrativa no exercicio dos poderes discricionarios que ns chamamos, na esphera puramente administrativa, de poder de policia. So de alcance:
FRITZ FLEINER

(14) as seguintes palavras de alto

"Les normes de la loi sont, cependant, infrangi, bles mme pour le pouvoir discrtionnaire. Pa.r suite, la question ou commence et ou finit le domaine du pouvoir discrtionnaire de l'auiJorit est de nouveau une question de droit et non d'apprciation discrtiomilre. 'J.lexcs de pouvoir discrtionnaire (Ermessensbersc'h:'eitung) constitue une illegalit. Mais ces limites exterieures ne sont ;pas les seules que l'autorit doive repecter. Son pouvoir discrtionnaire cOJll\pOlrte aussi des limites intrieures: il lui est interdit d?agir arbitrairement-dans-la-Sphere de Iibert qui lui est lais.se; elle ne doit, dans I'exercice de son pouvoir discrtionnaire, se laisser influencer dana chaque espece que ~r les seuIs lements que la Ioi a vouIu voir prendre eu considration dane un eas de cette nature. L'abus de pouvoir 1 discrtionnaire est juridiquement quivalent l' exf cs de pouvoir discrtiol1llaire".

(14)

Droit Adm. Allemand, pg. 96.

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So esses os principios dictados pelas' normas reguladoras da situao do Estrulo de Direito, cuja aco de :policia no pode exceder os limites traados jpela lei positiva (15). E' esta, alis, a opinio de AURELIANO LEAL, baseada em autoridades incontestaveis (16). A conveniencia ou opportunidade da medi,da, no entretanto, fica vedada mpreciao judicial, que verifica apenas de sua legalidade. Doutrina diversa tem sido sustentada na Frana, por e8criptores e pelo proprio Conselho de ElStado que, para verificar a opporlunidade da medida tomada pela 8ldministrao publica, examina si esta o foi em beneficio do interesse collectivo (17). Entre ns, tal doutrina seria insustentavel, dada a indole do nosso direito, onde' no existe o contencioso nem tribunaes administrativos . .AIC't1oIs de impedo e actios de gesto Ha uma antiga distineo dos actos administrativos, cujo valor no se pode pr em duvida pela influencia preponderante que teve na historia e na formao do direito administrativo moderno. Referimo-,nos diviso dos actos administrativos em actos de imperio e actos de gesto. Principalmente os velhos autores francezes, como AuooQ, DUCROCQ, BATBIE, DARES TE e especialmente LAFERRIRE, que desem;olveu largamente a doutrina, fOl"am os que, com mais vehemencia, sustentaram essa divis'o. O fundamento doutrimtrio da these est no principio da diviso das duas jurisidices: administrativa. e judicial Os actos de autoridade ou de imperio eram da exclusiva eompeteneia da juriBdico administrativa, que os francezes
(15) o. RANELETTI, 1st. di Diritto Pubblico, pg. 102. GNEIST, Lo Stato secondo il diritto. (16) Policia e Poder de Polioia. (17) A: GllOs, Survivance de la Raison d'tat, pg. 217, onde se encontra largo debate' sobre a materia.

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~.

chamavam de contencios<> administrativo por natureza, emquanto que os actos de gesto no eram da compe"te:ncia da jurisdico administrativa e smente se integravam dentro do contencioso administrativo em casos exoepcionaes e por determinao expressa da lei. Justificando a d'istinco material entre uns e outros, diz LAFERRIRE (18), que a autoridade administrativa exe.!'ce uma dupla mis'so: de um ladQ, prov a administrao da fortuna publica e o seu emprego, assegura a percepo de rendimentos destinados receita commum e providencia para a sua applicao no servio publico; os actos assim praticados so chamados de gesto. De outro lado, a administrao depositaria de uma parte da autoridade do poder publico, um dos attributos do poder executivo; dentro dessa finalidade tem o dever de executar .as. leis, obrigar o seu cumprimento, regular a marcha e o funccionamento do servio publi{!o, etc. Os actos agsim praticados so chamados actos de autoridade, de imperio, de poder. A completa separao entre o poder jUdkiario e o poder administrativo o fundamento juridico e politico dessa diviso. No !permitte a diviso de poderes que o judiciario intervenha na apreciao e julgamento daquelles actos praticados pela autorid~de administrativa, jus imperii, isto , naquelles actos puramente de autoridade em que mais forte e evidente manifesta...se a vontade do Estado como poder publico. Mesmo na Frana, porm, a reaco contra essa doutrina foi grande, e hoje, como mostra ROGER BONNARD (19), no tem mais ella razo de ser pelos seguintes motivos,:
1.0 - Dentro de uma certa concepo do Estado, no se admitte mais que elIe tenha e exera um poder soberano e uma autoridade de commando superior dos individuos; 2. - De outro lado, com a theoria juridica dos actoa. decorrentes da manifestao unilateral da vontade, no mais neoessario recOl'irer ida de poder publico para explicar a actividade unilateral da administMo publica;

(18) (19)

Trait de la Jurisdiction Administrative, voI. I, pg. 5. Prcis de Droit Administratif, pg. 48

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1M

3.0 - A distinco entre as diversas activid'ades do poder publico insustentavel, porque no se pode admittir esse dua- \. lismo, que importa, afinal, no reconhecimento de uma dualidade de vontades, na mesma entidade juridica; 4. o - A razo primordial que impz o abandono dessa distinco, foi a impossibilidade de estabelecer-se uma perfeita diviso das duas ctegorias de actos. DUGUIT (20), especialmente, combateu a velha doutrina com argumentos' decisivos. A administrao, diz eIle, quando intervm, no o faz, nunca, como qualquer particular. A sua interveno tem uma peculiaridade que a de provr o funccionamento do servio publico, e esse o caracteristico que define o acto administrativo, qualquer que elIe seja. BERTHELEMY (21) dos poucos autores modernos que ainda admitte a distinco j agora absolutamente condemnada (22). M'as, como ensina RANELETTI (23), tratando da jurisdico administrativa na Italia, a doutrina tradicional actualmente Denenhum interesse tem e sempre deu lugar aos mais graves equivocos e difficuldades na sua ~pp.Jicao. Existem, effectivamente, certos actos que escapam ao conhecimento da justia, por isso que praticados em condies excepcionaes pelo poder publico. So os actos chamados essencialmente politicos, discricionarios ou de governo, que examinmos. Estes, porm, escapam ao conhecimento da IP,ropria jurisdico administrativa ou judicial, por outros fundamentos que sero apreciados devidamente no capitulo proprio.

(20)

Les Transformations du Droit Public, pg. 150.Do mesmo autor, Trait de Droit Constitutionnel, vol. I, 48. RoLLAND, Prcis de Droit Administrati!, 85. CARR DE MALBERG, Theorie Gnrale de l'tat, voI. I, pg. 528.

Trait Elementaire de Droit Administratif, pg. 139. No mesmo sentido pode-se citar tambem na !talia, MARIO DE LoBENZO em uma these recente "Limiti della giurisdizione ordiTU1lria nell4 tutela d;i diritti dei cittadini verso la pubblica amministrazione". (23) La G1utrantigie della Giustizia nella Pubblica Amministrazione, pg. 49. - VlELAsoo, El Acto Administrativo, pg. 169.

(21) (22)

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A diviso dos aetos administrativos, de imperio e de gesto, pode se considerar, assim, deslocada. E' preciso, porm, accentuar que a doutrina tem continuado a considerar uma certa categoria de actos de imperio, nelles incluindo os que a administrao pratica, como .poder publico, e no como gestor, , administrador, na realizao dos actos commulJls de administrao.
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CAPlTUlLO VII P,ODER DE OOLICIA


Definio - Diversas theorias miisso ou autorizao. . Manifestaes A per-

Nesta expresso, comprehendida em sentido amplo, entende-se o exercicio do poder sobre as pessas e ascousas, para attender ao interesse publico. No se pode definil-o de maneira rigida, e isto mesmo reeonhecem os autores que mais proficientemente estudaram o assumpto. Incle todas as restrices impostas pelo poder publico aos individuos, em beneficio 'do interesse collectivo, sade, ordem publica, segurana, e ainda mais, os interesses economicos e sociaes. Ensina BIELSA (1) que o poder de policia do rEstado es1lende-se proteco integral da vida e bem estar geral. Resolve-se em um conjuncto de limitaes impostas ao individuo e propriedade para assegurar os fins geraes da sociedade, como a segurana, a sade, o conforto e a prosperidade. OTTO MAYER define (2) como a manifestalo do poder publico tendente a fazer cumprir o dever geral do individuo.
(1) (2) Derecho Administrativo, vaI. IH" pg. 183. Droit Administratif de l'Empire Allemand, v. H, pg. 13.

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A jurisprudencia americana tem ampliado o conceito do que chamam - Police Power - , e o JunGE CHARLES HOUGH (3) o definiu como a expresso mesma da soberania. A sua influencia na ordem administrativa, na ordem economica e nas relaes sociaes immensa, e se estende a todas as espheras da administrao publica. A ampliao do poder de policia, na jurisprudencia dos Estados Unidos e na nossa, tem augmentado com a necessidade de estabelecer um regimen de equilibrio social, incompativel com a applicao rigida da lei. Como mostra LAMBERT (4), a palavra - Policia - na jurisprudencia daquelle paiz, designa o conjuncto das medidas de administrao, tomadas para a defeza do interesse publico, contra os attrictos dos interesses e dos direitos individuaes. A defeza da paz, da moral, da educao, da ordem publica, da industria do Estado, do desenvolvimento dos recursos, da riqueza e da fortuna, justificam plenamente restrices e regulamentao da liberdade e dos direitos individuaes (5). A jurisprudencia brasileira tem seguido os exemplos da doutrina americana ,talvez sem a mesma extenso, menos por motivos doutrinarios do que pela falta de opportunidade de solver attrictos e resolver interesses da importancia daquelles levados ao conhecimento dos Tribunaes americanos. A doutrina seguida naquelle paiz tem, porm, fructificado entre ns. A tendencia do direito moderno a de ampliar cada vez mais o exercicio da faculdadde discricionaria pelo poder a quem cabe cumprir e executar as leis. Mas no smente na amplitude das medidas de policia que se fixa a situao peculiar da administrao perante o pu(3)' Due Process of Lano, Haward Law Revue, 232. (4) Le Gouvernement des Juges, pg. 19. (5) ISobre o assumpto, consuItar entre outros, os seguintes autores: F'REuND, The Police Power; OJoLEY, A Treatise on the Constitutional Limitation; AURELlNO lEAL, Policia e Poder de Policia, pg. 141; CASTRO NUNES, Do Poder de Policia, these; ARAUJO OASTR(), Manual da Constituio Federal, pg. 369; H:AYNES, The American Doctrine of Judicial Supremacy, pg. 256; A. Goos, Survivance de la Raison d'tat. E'tc.

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blico. To importante quanto extenso dessas medidas a maneira de agir da autoridade na sua execuo. Por isso mesmo que revestidas do caracter discricionario, as medidas de policia no precisam estar predeterminadas pela lei. Ellas se comprehendem perfeitamente dentro de uma certa maneira de agir, limitada apenas pelos direitos e garantias asseguradas expressamente pela legislao. .comprehendem medidas de preveno e de represso, destinadaa todas perfeita regularidade dos servios publicos e ao cumprimento das leis e dos regulamentos em vigor. Sendo a Policia, antes de tudo, uma manifestao juridica, que justifica as restrices aos direitos individuaes, afim de attender proteco do interesse publico, est implicitamente comprehendida na sua propria definio a faculdade attri,buida autoridade incumbida de applicar as medidas de policia de impr a sua vontade por meio de determinaes coercitivas, que, em cada caso, se impem. Nem sempre deve a autoridade esperar que seja levada a effeito a infraco regulamentar. Deve, por isso mesmo, tomar as precaues indispensaveis afim de exitar o prejuizo decorrente daquella violao, impondo as restrices em cada caso exigidas. ggj;as medidas teem caracter preventivo, e, muitas vezes, representam em sua essencia, restricci ao direito individual, equivalente quella que teria sido imposta pela autoridade, em sua aco repressiva. Costumam os autores dividir a Policia em - Policia de Segurana - e - Policia Administrativa. A diviso,embora acceita pela generalidade dos autores, merece ser criticada porque, difficilmente, ser possivel esta. belecer uma distinco perfeita entre as duas categorias de policia. A policia do trafego, por exemplo, ou a policia de construces, geralmente classificadas dentro da Policia Administrativa, justificam-se plenamente como medidas de segurana collectiva ,principalmente a primeira, que envolve a boa ordem e a regularidade da circulao urbana.

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A verdade que, mesmo dentro de determinada manifestao do Poder de Policia, a medida pode .se revestir ou de um caracter ~dministrativo, ou puramente policial, quer a sua finalidade sej a a tranquillidade publica, quer o cumprimento de um regulamento administrativo. A classificao interessa, por conseguinte, mais natureza da medida, do que propriamente esphera dentro da qual deve agir a autoridade. Temos sustentado que a diviso da policia em -preventiva - e - repressiva - est plenamente justificada quando se leva em considerao a maneira de agir da autoridade no exercicio do poder de policia. As medidas repressivas caracterisam-se me1hor pela sua intima subordinao s determinaes legaes. E isto porque ellas importam, quasi sempre, na applicao de penalidades cuja legitimidade depende de uma determinao expressa de lei. As medidas preventivas, pelo contrario, embora im.portem em restrico liberdade individual, no so de molde a ferir direitos essenciaes, acarretando, quasi sempre, uma pequena restrico em beneficio do interesse publico. Assim, por exemplo, independe da autorisao legislativa a determinao do trafego na cidade, da direco na circulao dos vehiculos ou dos transeuntes, a prohibio de jogar detrictos nas vias publicas, e tantas outras manifestaes do poder de policia, de caracter preventivo, mas cuja violao poder acarretar a applicao de multas ou outras sances autorisadas pela lei. Nos paragraphos seguintes examinaremos as diversas manifestaes do poder de policia, de segurana ou administrativa. Teremos, ento, opportunidade de verificar as multiplas modalidades da applicao dos principios acima enunciados, de aecordo com a natureza peculiar a cada caso. Comearemos pelo estudo das medidas de segurana, que interessam mais directamente ordem publica, e de como pode o ID.stado chegar at suppresso das garantias constitucionaes, para levar a effeito, sem 08 impecilhos da fiscalisao severa dos

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outros poderes, as medidas impostas pelo interesse politico ou pela ordem j uridica, para manter a ordem publica.
Autoriza~

ou permisso de policia

Uma das modalidades por que se manifesta o poder de policia consiste na concesso de permisso ou autorizao de policia, que importa em uma excepo s normas geraes de policia, sempre restrictivas de direitos. Podemos, assim, dizer que a permisso de policia estabelece um verdadeiro privilegio em favor de determinado individuo, dispensado de obedecer s regrasrestrictivas impostas como medida de policia. Por isso mesmo observa AURELIANO LEAL, a prohibio de policia, com reserva de permisso, deve se assentar na lei ou no regulamento. No deve ser acto arbitrario da autoridade. (6). O principio ,na pratica, talvez no merea applicao to severa, porquanto, as mais das vezes, a concesso da permissO presuppe situaes imprevisiveis, attingindo pessoas e cousai; que, normalmente, no poderiam gozar desses beneficios. Outras vezes, a excepo est prevista na lei, decorre da propria natureza da medida ou das pessoas que merecem, pela sua posio funccional, aquelles privilegios . .&ssim, por exemplo, o porte de armas, constitue uma prohibio geral, mas sujeita, no smente a excepes previstas na lei, mas tambem a outras dependentes da discrio da autoridade policial. Deve se notar, porm, que a legalidade do eto pode ser apreciada, nesses casos, considerando-se, apenas, a competencia da autoridade para a concesso da licena. O porte de armas encontra na lei uma excepo, com relao aos militares. mas no exclue a faculdade attribuida autoridade para conceder licena a outras pessoas, desde que julgue justificado o uso e reconhea a sua idoneidade.

(6)

Policia, e Poder de Policia, pag. 87.

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Nota BIELSA. com muita procedencia, que essa faculdade discrecionaria pode ter uma comprehens muito ampla. (7) Em materia de policia de construces, por exemplo, pode occorrer que o constructor no tenha no mercado, para adquirir, o material exigindo nas especificaes comprehendidas nos Codigos de obras. No se pode negar autoridade municipal a faculdade de permittir o emprego de material succedaneo que offerea as mesmas garantias de segurana e resistencia. O mesmo acontece em materia de trafego, onde numerOSOl:! privilegios so concedidos p~la lei aos vehiculos que attendem ao servio publico, o que no excle, tambem, a faculdade attribuida s autoridades para permittir certos favores, de accordo com situaes peculiares a cada caso. iE' o que occorre, notadamente, com a licena para estacionamento, ou para, com caracter provisorio, dirigir o vehiculo independentemente de licena. (8) Essas licenas, permisses ou autorizaes, tm um cara- . cter restricto; s podem interessar a um numero determinado de pessoas, por isso mesmo que representam excepes regra geral, s toleraveis em virtude de condies peculiarissimas, smente apreciaveis em cada caso concreto. O caracter excepcional e diSCrlCIOnario que define a permisso de policia. Presuppe, no entretanto, precipuamente, a competencia da autoridade para conceder o privilegio dentro das normas geraes traadas pela lei. E' muito grande a importancia do assumpto no estudo deste capitulo relativo ao exercicio do ,poder de policia. No seria posssivel, porm, comprehender todas as hypotheses em um quadro geral, onde ,ficassem prefixadas as condies do exercicio dessa faculdade pela autoridade policial. O assumpto ser

(7) Dereoho administrativo, vol. IH, pg. 89: "Desde luego, la apreciacion de las causas que fundan el permiso - sea el peligro previsto, sea la responsabi1idad y confianza deI que' solicita la licencia - no pueden dejar se librada sino a la autoridad policial, y esta OOIIlced.era tal permiso en uso de su facultad discrecional". (8) GERMAIN WATRIN, La police de la circulation sur les voies pu~ bliques, pg. 67.

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desdobrado no desenvolvimento das differentes manifestaes do exercicio do poder de policia.

POLICIA DE SEGURANA PolreJa de armas


Todo o commercio de armas, munies e explosivos est sujeito a medidas de policia, cada vez mais rigorosas, tendo-se em vista as condies de intranquillidade em que se encontram todos os paises, e o effeito mortifero de toda especie de armas augmentado extraordinariamente com o 11:&0 das armas de repetio. No. somente sob o ponto de vista puramente politico, justifica-se esta preveno, mas ainda no terreno da criminalidade commum, onde j se tem visto o uso desmedido dos mais perigosos engenhos de guerra. O exemplo dos "gangsters" americanos typico, e o successo de suas investidas devido quasi que exclusivamente superioridade manifesta de seus armamentos sobre o da generalidade dos individuos. Outro aspecto da questo aquelle que interessa ao fabrico de armas e munies, bem como sua importao. Comprehende-se, ahi, a industria e o commercio de armas e munies. . So dous aspectos differentes do mesmo problema, com: dous sentidos bem diversos: o do contrle, por parte das autoridades nlitares, na industria e no commercio de armas e munies; e o da fiscalizao, sob o ponto de vista puramente policial, do commercio e do porte ou uso de armas e materias
e~plosivas.

F~br.idallo

e oommercio de .armas

Acha-se em vigor o decreto 24.602, de6 de Julho de 1934, regulamentado pelo decreto"1.246, de 11 de Dezembro de 1936, que prov fiscalizao, commercio e transporte de armas e

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munies e explosivos, productos chimicos, aggressivos e materias primas correlatas". Comprehende-se esta regulamentao na competencia attribuida Unio pelo artigo 15-V da Constituio, para: "autorizar a produco e fiscalizar o commel,'cio de guerra de qualquer natureza." A regulamentao acima mencionada visa:
a) a fiscalizao da organizao e funccionamento das. fabricas civis de armas e munies de guerra, quando para isso autorizadas; b) a fiscalizao da organizao e funccionamento das. fabricas civis de armas, munies e explosivos, de que tratam os artigos 3 e 6 do decreto acima referido, regulando sua produco, commercio e transporte; c) o registro das que se utilizarem de materias primas e productos sujeitos fiscalizao, e, por isso, passiveis de utilizao militar; d) o registro e fiscalizao do commercio de armas, munies,explosivos e demais productos mencionados nesta regulamentao, visando acautelar e garantir:

- os altos interesses da defeza militar do pais; - a manuteno de sua ordem interna; - a defeza da sociedade em face da fabricao, armazenagem e commercio de productos perigosos. Dentro desse quadro que se desenvolve a actividade das. autoridades federaes, a quem a onstituio attribuiu competencia, no somente para regulamentar mas tambem para fiscalizar o commercio de armas, munies e, de um modo geral,. . material de guerra. (1)

(1) o I'egulamento comprehende : As condies para o registro e fiscalizao das fwbricas de armas. munies, explosiVlos etc., bem como os orgos de execuo e fiscalizao; Registro . e fiscalizao do commercio de armas e munies, explosivos, productos ohimicos aggressivos e materiasprimas correlatas, com-

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Esta fi~alizao exercida, ou por intermedio dos orgos do Ministerio da Guerra nos differenbes Estados, ou por meio das autoridades policiaes, mais em contacto com os casos pessoaes e as' condies peculiares a cada localidade. Em caso recente, suhmettido apreciao da Justia, por meio de um mandado de segurana contra a policia local do Districto Federal, a firma G. Laport & Cia. sustentou a these de que a fiscalizao do commercio de armas e munies era da competencia privativa das autoridades militares. Em defeza da autoridade, sustentimos, ento, a these que se nos afigurava mais procedente. AJs funces das autoridades militares esto comprehendidas dentro de sua natureza especifica, no podem ferir as attribuies tambem inherentes propria natureza das funces policiaes, de preveno e de represso dos crimes e contravenes. Seria desvirtuar o sentido das organizaes militares pretender que ellas transformem a sua funco na de apparelho policial. Nada o pode justificar; nem a sua finalidade, nem a sua organizao o poderiam tolerar. O proprio regulamento militar, em diversos artigos, faz referencias s autoridades policiaes. (2) Com relao aos Estados, alm da lei federal, numerosos decretos complementares prevm a fiscalizao pelas autoridades estaduaes, sem quebra da supremacia da fiscalizao federal. (3) O mesmo occorre com a policia do Districto Federal,

prehendendo o des'embarao de mercadorias, a fiscalizao das mercadorias em transito ou exportao; A relao do material sujeito fiscalizao e que recahe sob a aco. das autoridades miHtares ou policiaes; As p,enalidades impostas em caso de infraco. (2) Ver o reg. citado. (3) Ver as seguintes leis e decretos: S. Paulo, dec. 6.811 de 19 de Fevereiro de 1935. Bahia, dec. 7.935, de 14 de Janeiro de 1932; dec. 8.241, d'e 27 de Dezembro de 1'932. Pernamibuco, dec. 277, de 21 de Maro de 1934. Ri,o Grande do S'ul, dec. 2.630, de 12 de Agosto de 193.1; dec. 29, de 9 de Dez~mbro de 193'5; dec. 98 de 20 de Janeiro de 1936.

-11

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a quem a lei attribue igual competencia, autoridade sui ge-

".wis que tanto tem de federal como de local (4).


Porte de armas
A funco policial, nestes casos, enquadra-se dentro. das attribuies geraes de represso, isto , de apurao dos crimes e contravenes e da priso dos contraventores da lei penal. Effectivamente, o artigo 377 d;:I. Consolidao das leis penaes pune. essa contraveno do porte de armas sem autorizao da autoridade policial. Seguiu o nosso Codigo a corrente dos que subordinam o porte de armas fiscalizao, ao contrario de outras legislaes, como, por exemplo, a da Frana, que reconhece o principio geral da legitimidade do uso de armas pelos individuos que assim o entenderem. (5) A questo mais da esphera das leis penaes, e no se coml)rehende no exercicio do poder propriamente de policia.

Dec. 21.531, de 2 de Julho de 1934, art. 31, XIII. Consultar: BIELSA, DereMo administrativo, llI, pg. 109. .
RANELETTI,

(4) ( 5)

Polizia di sicurezza, in Primo Trattato de Orlando, IV,

BENTO DE FARIA, Annotaes theoricas e praticas ao Codigo penal do Brasil, vol. lI, pg. 377.

parte I,pg. 604 e segs.

CAPITULO VIU

POLICIA SANITAlRIA
Natureza - Finalidade - Externa e interna - Defeza sanitaria maritima, terrestre, aerea - Generos alimenNcios - Molestas transmissveis - Defeza sanitaria vegetal e animal - Policia aduaneira.

A preservao da sade publica e o desenvolvimento physico da raa por meio de medidas que visam preservar a socie.da de dos males provenientes de molestias, exigem um conjuncto d~ medidas integradas dentro do quadro da 'chamada policia .sanitaria. No preciso maior demonstrao para justificar a actividade do Estado nesse terreno e a perfeita juridicidade das restrices impostas generalidade dos indivduos para que possa .a administrao publica attingir os objectivos que deve ter em mira. Os problemas de saude publica so talvez aquelles que impem maiores restrices ao individuo, e as medidas de prevenJo e represso tomam caracter por vezes odioso pela somma de arbitrio que encerram e pelas consequencias que acarretam na esphera dos direitos individuaes. (1)

(1) Ver RoGER BoNNARD, Prcis de Droit administratif, pg. BIELSA, Derecho administrativo, lII, pg. 153. VJON STEIN, La scienza delta pubblica amministrazionJe.

331.

CAMIMEO e CLNO VITTA, Primo Trattato de Orlando, IV, 2.' parte.

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Certamente que essas medidas no. tm o. caracter individual, no. visam o individuo co.nsiderado. co.mo tal, mas como parte do. corpo. so.cial, exigindo. a pro.teco e o. amparo do. poder publico. Assim, em materia sanitaria pouco impo.rta ao. Estado.~ no exercicio. do. po.der de po.licia, intervir na vida individual de cada um, impo.ndo-Ihe medico. o.U tratamento.. Po.de-lhe fo.rnecer, co.mo. o.bra de assistencia so.cial, facilidades e recurso.s de que no. disponha individualmente. Esta, porm, uma esphera de aco., que no se enquadra neste capitulo, mas sim naquelle co.mprehendido na terceira parte do presente trabalho. (2) As medidas de po.licia revestem-se de caracter co.activo e,. po.r isso. mesmo, caracterisam-se melhor dentro do quadro do. presente titulo. Essa coaco po.de....se exercer quer com relao. aos acto.s de preveno. e de pro.phylaxia, quer co.m o.S de assistencia, a que se devem sujeitar os do.entes de mo.lestia contagiosa, em beneficio collectivo.. OAMMEO (3), estudando. a o.rganizao. do Estado e a differenciao das diversas formas de sua actividade, divide em tres partes a organizao. juridica dasaude publica: uma parte estrictamente administrativa, que' co.mprehende a aco positiva e directa do Estado administrao, para promover a hygiene publica e o bem estar geral e para co.nserval-o como.,' po.r exemplo, a funco de vigilancia, o tratamento do.s pobres mediante orgo.s apro.priado.s, e o sepultamento publico, b) uma parte negativa, que tem o caracter de po.licia, emquanto exercida como meio de coaco sobre as pesso.as, vedando e regulando a sua activida de para a conservao da saude publica;
a)

(2) (3)

Ver Volume I, pg. 589 e segs. In Primo Trattato de OrlandtJ, vol. IV, pg. 246.

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c) uma parte de organizao para apparelhar os orgos que attendam s duas actividades acima indicadas. Naturalmente que a estructura de toda essa organizao, a technica preferida para os fins acima mencionados, os meios .coercitivos, variam de paiz a paiz. Nos regimens federativos, por exemplo, como o nosso, revestem-se de muito mais comple. xidade, exigem o reajustamento de numerosos orgos de admi. . . 'nistrao das differentes entidades politicas que integram o Estado federal. As medidas, administrativas ou legislativas, precisam ser harmonisadas em um conjuncto que permitta a distribuio da competencia administrativa e das actividades legislativas, sem que uma invada o campo 'da outra e perturbe o perfeito funccionamento dos servios. No primeiro volume, traamos em linhas geraes os limites das differentes actividades administrativas dentro do quadro da organizao federal; aqui vamos, apenas, estudar a administrao em movimento, usando os meios de preveno e de represso necessarios para realizar a sua tarefa. A policia sanitaria pode ser preventiva ou repressiva. A policia preventiva consiste nas providencias necessarias 'para evitar o contgio e a propagao das molestias (1), emquanto que a repressiva comprehende os processos de cura das mesmas molestias. Esta a diviso preferida, entre outros, por BIELSA, mas que diz mais com a technica sanitaria do que com a natureza das medidas juridicas de caracter regulamen,tar e disciplinar. As medidas podem ser internas ou externas; as primeiras jnteressam actividade da administrao sanitaria relativa ao interior do paiz, emquanto que as externas consistem nas .medidas de defeza contra a penetrao dos males vindos do ,exterior, comprehendendo-se os paises extrangeiros com rela,o ao paiz, e os Estados da Unio uns com relao aos outros. Os processos de penetrao variam muito e, por isso mesmo, deve-se ter em atteno, principalmente, o vehiculo. Dahi ,a organizao d~ um servio de defeza sanitaria em terra, no :mare no ar.

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Defeza sanitaria maritima Comprehende a defeza sanitaria maritima, fluvial, internacional e interestadual, isto , todos os servios relacionados com a defeza dos portos maritimos ou fluviaes, os servios deportos, e servios da marin,ha mercante. A inspeco sanitaria das embarcaes, a desinfeco, o isolamento, a inspeco medica feita a bordo, o expurgo dos na-o vios portadores de molestias infecciasas e transmissiveis, so outras tantas medidas impostas pela necesidade de estabelecer uma perfeita rede de defeza sanitaria das populaes contra os males vindos do exterior, ou de Estado a Estado. Numerosas convenes internacionaes tm regulado esta. materia afim de facilitar a aco dos Governos e conjugar as medidas, evitando, por esta forma, uma perturbao maior aos. interesses. A conferencia do Rio de Janeiro, em 1904, de que resultou uma conveno firmada entre o Brasil, a Argentina e (). Uruguay, por exemplo, deve ser mencionada como de particular importancia pelas medidas que encerra de preveno e de l'epresso contra a peste bubonica, o colera e a febre amarella.Egualmente podem ser mencionadas outras convenes da. maior importancia, como a de Washington, relativa s medidas sanitarias contra a invaso e propagao da febre amarella, peste bubonica e colera. (4) Esta conveno foi, em parte, substituida pelo Codigo sa-nitario pan-americano, approvado em 1924 na cidade de Havana, visando a cooperao internacional contra as molestias transmissiveis. (5) A conveno sanitaria de Paris, de 17 de Janeiro de 1912,. e a de 21 de Junho de 1926 trataram do mesmo assumpto. (6),

(4) Promulgada pelo decreto 11.560, de 26 de Abril de 1!H5. (2) Dec. 5.693, de 13 de Agosto de 1929. (6) Dinrio Official de 29 de Albril de 1922 e de 22 de Maiode 1930.

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De:fleza samtarla aexea

o desenvolvimento do trafego aereo internacional veio suggerir, . egualmente, aos governos, medidas tendentes defeza sanitaria contra a transmisso de molestias infecciosas por meio das aeronaves, equiparadas de todo em todo quellas exigidas com relao aos transportes maritimos ou fluviaes. Numerosas convenes internacionaes foram, ento, concluidas, regulando especialmente o assumpto de accordo com as peculiaridades inherentes natureza dos transportes e aos problemas delles decorrentes. A defeza dos aerodromos, os documentos sanitarios, a fiscalizao sobre as pessoas, as mercadorias, as malas do correio, foram outros tantos problemas ali tratados.
A principal conveno internacional foi a concluida em Haya, qual o Brasil adheriu em 3 de Abril de 1935, e que se referiu a todos aquelles problemas, isto , defeza sanitaria, s mercadorias e correio, bem como s medidas adoptadas em caso de doenas infecto-contagiosas como a febre amarella, o typho, a peste, etc. (7)
Defeza sani,laxia terl'!eStre

.. Quando as vias de communicao de Estado a Estado so terrestres, estradas de ferro ou de rodagem, outras so as medidas impostas afim de prevr a penetrao de molestias contagiosas. (8) Os mesmos principios que regulam a defeza sanitaria marjtima ou aerea so aqui, mubatis mutandis, applicaveis.

(7) A conveno de 12 de Abril de 1933. Ver o decreto 349 de 30 de Setembro de 1935, in Diario Official de 12 de Outubro de 1935. Consultar AcCIOLY, Actos internacionaes, \1101. I, n. 57. . (8) Ver o decreto 18.522, de 4 de Dezembro de 1928, sobne a defeza sanitaria da fronteira Brasil-U ruguay .

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Policia de

g1en1eI'lOS

alimenticios

A policia de generos alimenticios visa cohibir os abusos provenientes no somente da deteriorao dos g.eneros destinaaos ao consumo publico, mas tambem a especulao e a fraude, que consiste na adulterao de pesos, medidas e qualidade daqueIles generoso (9) Sob o ponto de vista sanitario, as primeiras medidas so mais apropriadas porque dizem com a finalidade da saude publica na defeza dos interesses sanitarios da populao. Ao contrario, af! adulteraes de pesos e medidas dizem mais' com os interesses fiscaes e economicos. As medidas de ordem sanitaria so as seguintes: a) exame dos generos alimenticios nos lab~ratorios; 'b) exame do local destinado produco, fabrico, acondicionamento, manipulao e guarda dos generos destinados ao consumo; c) fiscalizao de hoteis, mercados, restaurantes, casas de pasto, etc., afim de verificar as condies hygienicas daqc,<> les estabelecimentos. Estas so as principaes zonas de actividade da policia sarJtaria em materia de generos alimenticios. A aco s'anitaria tem um caracter quasi discricionario quanto aos processos de fiscalizao e quanto quellas medidas que julga necessarias defeza sanitaria contra a deteriorao dos generos alimenticios. As normas regulamentares so apellas indicativas de orientao, cabendo s autoridades applical-as de accordo com o criterio technico que preside aos servios daquella natureza. Applica-se aqui o que j dissemos a respeito da discricionaridade technica, fundada em principios de ordem scientifica que no podem encontrar orientao na lei. Seria desnecessario reproduzir, aqui, as innumeras modalidades de que se revestem os servios de fiscalisao dos gene(9-10) O artigo 658 do decreto 16.3>00 de 1923 define generos alimenticios: "Consideram-se generos alimenticios para os ,effeitos do presente regulamento todas as substancias, solidas ou liquidas (excluidos os medicamentos) destinadas a ser ingeridas pelo homem",

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ros alimenticios. .As exigencias variam, naturalmente, de accordo com a diversidade dos generos sujeitos fiscalisa.o, levando-se em conta os elementos technicos fornecidos pelos laboratorios officiaes, que devem opinar de accordo com as leis e os regulamentos, naquelles casos em que fr impugnada a venda dos generos para o consumo. (,U) Sujeitos a especiaes cuidados, devem se mencionar - o leite, lacticinios, e carnes. A fiscalisao, com relao ao leite, attende, principalmente. ao exame de suas qualidades, verificadas por meio de analyS'6S ohimicas, podendo a autoridade sanitaria at inutilisar o producto, caso no satiRfaa o mesmo s exigencias das leis sanitarias. Essa fiscalisao attinge, tambem, os animaes e os estabulos, que devem satisfazer s determinaes dos regulamentos sanitarios, bem como das posturas municipaes que orientam a construco desses estahelecimentos. Os arts. 836 e seguintes, do decreto 16.300, de 1923, fixam, discriminadamente, as normas de conducta dos funccionarios da fiscalisao sanitaria do leite e lacticinios. Como se v, o poder de policia ahi exercido de maneira rigorosa, em beneficio da saude publica, permittindo-se at a destruio do genero destinado a consumo, retirando-o do commercio. como medida extrema. Dentro do mesmo criterio, isto , aJbrangendo no smeente os matadouros, mas tambein o proprio gado, antes e depois de abatido, a inspeco sanitaria realisa-se por meio de seus technicos veterinarios, seguindo norma de conducta mutatis rnutandis. semelhante quella, acima mencionada, para o leite.

(11) o regulamento do Departamento Nacional da Saude Publica refere-se, especialmente, ao exame de cereaes, leguminosas, farinhas, massas, po, biscoitos, conservas, gelas, doces, condimentos, vinhos, etc., prefixando os elementos que devem caracterisar a composio de cada um desses generos, e aquelIas misturas ou comp'sies que, na generalidade dos casos, so utilisadas na fraude. E~ pr'eciso, no entretanto, notar que a variedade desses generos no permittiria ao Regulamento considerar seno os elementos genericos, deixando s autoridades sanitarias e a,os chimicos dos laboratorios a definio em especie dos casos de fraude e de violao das normas traadas pelo mesmo Regulamento.

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No exclue a aco preventiva .a applicao de sances [!,dministrativas e penaes, pela no observancia das exigencias regulamentares. Dentro do nosso regimen federativo, divide-se a fiscalisao pelas autoridades federaes e locaes, de accordo com a natureza da medida e a esphera de attribuies daquellas autoridades. Alm do exame de generos alimenticios nos laboratorios t llvolve, tambem, a fiscalisao sanitaria o exame do local destinado produco, fabrico, acondicionamento, manipulao e guarda dos generos destinados aQ consumo. (12) Encontram-se, nesse terreno, os Codigos sanitarios e os Codigos de Obras que, muitas vezes, como no Districto Federal" emanam de poderes legislativos differentes. Existe, porm, certa conciliao nas normas traadas pelas duas autoridades, que devem obedecer a exigencias hoje consideradas stalYliJ;ard8. Naturalmente que, em caso de divergencia, deve ser attendi do aquelIe regulamento mais rigoroso ,devido a uma injustificavel falta de preciso na demarcao exacta' da esphera de competencia de cada uma das autoridades. Em these, nada justifica a interveno da autoridade sanitaria na determinao de exigencias que interessam, principalmente, construco do predio destinado fabricao ou venda de generos, smente pelo facto de impr a technica sa-

(12) O decreto 24.549, de 3 de Julho de 1934, regulamentou a inspeco sanitaria do leite e seus derivados, quando destinados ao commerdo interestadual e internacional, subordinado ao Servio de lnspeco de Pro.ductos de origem animal do Minisrerio da Agricultura, abrangendo os seguintes estabelecimentos industriaes em todo o territorio nacional: granjas leiteiras; usinas de beneficiamento; fa,bricas de lacticinros; entrepostos de leite e derivados; postos de refrigerao; . postos de desnatao. O decreto 24.550, de 3 de Julho de 1934, approvou tarnhem o regu-" 'amento da Inspeco Federal de Carnes e Derivados, tarnhem subordinada ao Ministerio da Agricultura, interessando todos os estabelecimentos onde forem fabricados, manipulados, preparados ou depositados productos oriundos da carne e seus derivados, para comlnercio internacional ou interestadual.
a) b) c) d) e) f)

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nitaria medidas especiaes quellas construces. Os Codigos de Obras devem, necessariamente, ser revistos pelos technicos. da engenharia sanitaria, que constite, alis, hoje em dia, apenas um departamento do estudo da engenharia. Os Regulamentos Sanita rios referem-se especialmente, s fabricas de doces e masss, refinarias, fabricas de cerveja,_ aguas gazozas, hoteis, restaurantes, botequins, armazens, depositos, quitandas, casas de fructas, frigorificos e fabricas de gelo,. aougues, mercados, padarias, etc. Pra cada um desses casos, existem exigencias especiaes,. de accordo com a natureza do negocio, e que seria longo, aqui,. enumerar, o que importaria, afinal, na simples transcripo. do Regulamento.
~oJlicia

de moluas t$Dsmissiveis

Interessa especialmente, sob este titulo, o estudo de aspectos juridicos que representam as maiores restrices comprehendidas sob o titulo geral de policia sanitaria. A, notificao compulsoria, a quarentena, a desinfeco, o isolamento, a vaccinao obrigatoria, so modalidades peculiares ao exercicio daquelle poder, e que importam em restrices liberdade individual. O caso da vaccinao obrigatoria, entre ns, bem a expresso desse poder coercitivo do Estado sobre o individuo. como medida de defesa collectiva contra a propagao de molestias infecciosas, cujo poder transmissivel enorme. A justificativa dessa interveno do Estado est na these geral de que, assim procedendo, nada mais faz do que proteger os direitos individuaes saude, ameaados de perturbao. Visa, portanto, a aco sanitaria a proteco de direitos individuaes, pela segregao de elementos que se tornaram nocivos collectividade. No caso da vaccina obrigatoria e de outras medidas sanitarias equivalentes, discute-se a legitimidade da interveno do Estado, impondo este ou aquelle processo prophylatico contra o qual podem-se insurgir esta ou aquella doutrina scientifica. Aqui, voltamos these da necessidad~ de reconhecer ao

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Estado, no exercicio do poder de policia, uma certa funco discricionaria, de natureza technica, que consiste em escolher, entre os numerosos processos, um, que, no seu entender, melhor satisfaa s exigencias da experiencia, para applicar e impr, como processo technico a ser utilisado pelas autoridades. Tratando da quarentena, por exemplo, observa BIELSA (13), com muita justeza, que a forma e a extenso da aco policial depende dos progressos que, na ordem sc:intifica, so incessantemente alcanados; variam os prazos e as medidas de preveno coma natureza da molestia, prazos de incubao, meios de transmisso, etc. Domina, portanto, aqui, o elemento puramente technico, que justifica alteraes. na "medida" da restrico policial, contra a qual no podem prevalecer, nem interesses economicos, nem commerciaes. As determinaes sanitarias, relativas notificao COlllpulsoria, ao isolamento, etc., teem como corollario a imposio de sances administrativas que attingem as pessas sujeitas ao Regulamento, especialmente os profissionaes, (medicos, enfermeiros) que, embora no sejam funccionarios, prestam relevante servio como auxiliares da fiscalisao sanitaria. Os regulamentos administrativos relacionam as molestias de notificao obrigatoria, bem como as de isolamento compulsorio. As demais exigencias dependem de condies peculiares que dispensam maiores commentarios. O que ficou bem certo, no estudo que acabamos de fazer a respeito da policia sanitaria que, hoje em dia, nenhuma duvida pode mais haver quanto legitimidade das restricoos impostas pelo Estado em beneficio da saude collectiva. Este aspecto do poder de policia aquelle qrte comprehende, em maior quantidade, o arbitrio e a discrio, entendida esta, no smente na maneira de levar a effeito as medidas, mas tambem nos fundamentos de ordem technica e scientifica, que orientam o poder publico na escolha dos methodos adoptados.

(13)

BIELSA,

Derecho Administrativo, In, pg. 160.

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Os direitos individuaes, que podem ser invocados contra essas medidas de policia, so, apenas, aquelles que no se acham implcita ou explicitamente restringidos pelas leis e regulaments, ainda mais considerando-se estes ultimos com as peculiaridades de que sempre se revestem, redigidos com uma technica legislativa propria, de caracter normativo, com o intuito de traar s autoridades encarregadas de sua execuo uma orientao geral, dentro da qual possam se mover livremente. Defesa. s'anitaria animal e vegetal No sme:r:tte o homem merece, dos poderes publicos, a necessaria proteco contra as molestias infecciosas ou que, de qualquer maneira, se possam transmittir. As medidas d policia sanitaria interessam, por isso mesmo, tambem, aos vegetaes e animaes, exigindo por parte do Estado, uma coordenao de actividades no sentido daqueIla defeza. A defesa sanitaria vege~l fiscalisa, especialmente, a importao, o commercio, o transito, a exportao dos productos. agricolas ou que interessem agricultura, com o intuito de evitar a introduco no paiz, ou o desenvolvimento, de vegetaes que tragam comsigo germens de molestias prej udiciaes .agricultura. O decreto 24.114, de 12 de Abril de 1934, que approvou o regulamento de defesa sanitaria vegetal, traou a organizao dos servios destinados quelle fim, bem como as medidas de policia que autorizam as limitaes s actividades privadas para o fim acima determinado. ; A. desinfeco, a fiscalizao do commercio, da importao, <> combate s pragas e s doenas dos vegetaes etc., so outros tantos capitulos daquelle regulamento. Numerosas reunies internacionaes tm sido convocadas' afim de serem reajustadas as medidas internacionaes de defesa sanitaria vegetal. Assim, por exemplo, a Conveno internacional para a proteco dos vegetaes promovida pelo Instituto Internacional de Agricultura de Roma, assignada em
o

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16 de Abril de 1929 (14) firmou concluses da maior impor.. tancia sobre o assumpto. Igualmente as differentes conferencias internacionaes americanas formularam concluses do maximo interesse sobre policia .ganitaria e vegetal. Visaram essas conferencias, especialmente, a uniformizao das medidas de defesa e o contrle internacional dessas .providencias. A defesa sanitaria animal creada pelo decreto 24.548, de ,3 de Julho de 1934, orienta-se pelos mesmos principios juridicos de restrices liberdade de commercio, justificadas pelo interesse da economia publica, neste caso, mais do que em qualquer outro, intimamente ligado aos interesses dos productores, . portanto, economia privada.

Policia aduan'eir,a
Dentro de uma determinada zona, nas fronteiras, podem :as autoridades administrativas ou policiaes apprehender, como contraveno, mercadorias cuja situao, sob o ponto de vista fiscal, no estiver rigorosamente legalizada. Essa apprehenso considerada sempre como flagrante. Esta zona, que varia, em sua extenso, de paiz a paiz, . denominada "zona fiscal". Assim, por exemplo, na Italia de dez kilometros (15), na Frana varia de 2 a 4 leguas, etc. As leis brasileiras tm seguido tambem varios criterios; a principio, era de 1/4 de legua de profundidade em toda a ex.tenso das fronteiras terrestres do littoral ou das margens dos rios, lagas e aguas interiores do paiz, mesmo na parte comprehendida dentro dos limites ul'lbanos das cidades, villas e povoaes. incluidas as ilhas no habitadas. (Reg. baixado

(14) Approvado pelo decr,eto 22.094, de 16 de Novembro de 1932. Ver o interessa'Ilte trabalho de ARTHUR TORRES FILHO, sobre o as.sumpto, publicado no Boletim do Ministerio do Trabalho, voI. 18, pg. 335. Consultar tambem BIELSA, Derecho administrativo, v()l. III, pg. 192. Especialmente: E. PRESUTTI, L'amministrazWne pubblica dell'agricul. ,tura, in Primo Trattato de <>rlando, vol. IV. ' (15) Digesto Italiano, vb. DOGAiNAo.

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com o decreto 2.647 de 19 de Setembro de 1'860 - decreto 8.912 de 24 de Maro de 1883). O decreto 805 de 4 de Outubro de 1890 augmentou a extenso da zona para o limite dos municipios onde funccionarem .as Alfandegas ou Mesas de Rendas. (16) A situao do Rio Grande do Sul muito peculiar na nossa historia aduaneira. Assim, o artigo 9 do decreto 590, ,de 17 de Outubro de 1891, aboliu a zona fiscal naquelle Estado, . mas distribuiu a fiscalisao por cinco seces em diversas ,cidades. (17) O decreto 10.037, de 6 de Fevereiro de 1913, creou tres ,sub-delegacias respectivamente em Bag, Quarahy e S. Borja, e restabeleceu a zona aduaneira em toda a fronteira do Brasil ,com a Argentina e o Uruguay, nos trechos de percurso das Estradas de ferro, nos Municipios proximos fronteira e nas demais localidades dentro da jurisdico das coIlectorias. Esse decreto tem sido impugnado por ter excedido autorisao legislativa, e por no fixar com preciso a zona aduaneira. (18) ,

(16) Revogado pela lei da receita para 1897. (17) VIVEIROS DE CASTRO, O contrabando. (18) Ver ALFREDO BERNARDES DA SILVA; Parecer sobre .caes, in Revista do S. T. F., vol. VIII, pg. 87.

Z07UlS

lis-

CAPITULO IX'

POLICIA

DE

OOSTUMES

Policia de oostumes - Natureza - Mei10s Preventivos Alcoolismo Entorpecentes Jogo Loterias M'endicancia - Vagabundagem - Prostituio.

Um dos fundamentos mais constantes da interveno d{t Estado, e que a justifica plenamente, a necessidade de man~ ter a convivencia social dentro de um nivel compativel com a dignidade humana. Por isso mesmo que de natureza geral, esse principio desenvolve~se, em sua applicao, de accordo com a natureza das actividades sujeitas regulamentao. A policia de costumes tem, por isso mesmo, um fundamen~ to ethico sobre o qual se assenta o seu exercido e que justifica certa forma de interveno em esphera apparentemente com~ prehendida no terreno privado. Mas, assim exclusivamente porque, para assegurar a coexistencia dos individuos em um nivel compativel com a sua dignidade, precisa o Estado usar dos meios de coero necessarios. O alcoolismo, o uso de entorpecentes, a prostituio, incluem~se, primeira vista, dentro de um circulo inaccessivel autoridade policial, porque a pratica daquelles vicios levada a effeito, geralmente, sem que isto importe apparentemente na perturbao dos legitimos interesses de terceiros. (1)
(1) Segundo VION STELN, La scienza della pubblica am,rrUnistrazione,. pg. 720, no conceito j uridioo admilllistrativo de moralidade publica (Sitte),

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Mas tal no occorre. A sociedade est directa e indirectamente interessada eJIl cohibir a pratica daquelles vicios ou de. pelo menos, evitar o escandalo publico ou as suas consequendas. Dentro daquelle criterio geral acima fixado, desenvolve o Estado a sua funco, de conformidade com a natureza das actividades que visa regulamentar. Variam ellas de caso a caso e, por isso mesmo, vamos desdobrar o assumpto em diversos paragraphos.
Alcoolismo

Intimamente ligado defeza da ordem, pelas consequencias que decorrem do abuso de. bebidas alcoolicas, fructo de desordens e de crimes, bem como de degenerescencia, o que influe directamente sobre a hygidez da raa, est o problema da limitao do uso de bebidas alcoolicas. Est, portanto, legitimado, por si s, o exercicio do poder de policia nesse terreno. Essas liIl?-itaes consistem na prohibio do uso de certas bebidas em determinadas occasis, horas e locaes, principalmente nas grandes agglomeraes, ou quando no se coaduna o uso dessas bebidas com a natureza das manifestaes publicas. A importancia do assumpto pode ser bem avaliada quando se considera o que occorreu nos Estados Unidos, onde a prohibition foi objecto at de uma emenda Constituio Americana, o que produziu os resultados mais inesperados pelo radicalismo da medida. AJ:l Ligas de Temperana e outras organisas educativas representam papel saliente, em diversos paizes, no auxilio s autoridades policiaes nas medidas de preveno, quasi sempre as mais efficientes nesses casos. (2)

encontra-se o dever do individuo de no ferir, na sua vida exterior, aquellas formas e exigencias que a communidade reconhece como sendo o limite, que o gro de civilizao imlpe ao ,individuo, no exerci cio de sua liberdade. A ethica faz surgir o contraste entre a conducta ~ndividual e a moralidade publica na consciencia mora1 do individuo; o direito tutela a moralidade publica com a policia de costumes. (2) Ver BIELSA, Der(}cho Admilfi,stmtivo, In, pg. 204, nota 234. -12

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O relativo arbitrio attribuido a essas autoridades, dada a natureza das medidas, caracterisa perfe~tamente o exercido do poder de policia. Geralmente, no se resente o commercio muito profundamente com estas restrices, dado o caracter temporario de que se revestem as medidas mais radicaes. So essas as observaes de ordem geral cabiveis no exame de um assumpto cuja complexidade tem dado lugar aos mais interessantes estudos, mas que, sob o ponto de vista restricto em que nos collocamos, s admitte consideraes de ordem muito generica. (3)
E~ torpeQentes

Um dos males sociaes contra os quaes mais Imperiosa deve ser a aco do poder publico , certamente,. aquelle que se apresenta sob a forma do uso de entorpecentes, isto , drogas como tal consideradas pelas leis e regulamentos em vigor. Os decretos 20.930, de 11 de Janeiro de 1932 e 24.505, de 29 de Junho de 1934, regulamentam o assumpto, relacionando aquellas substancias, consideradas entorpecentes, para os fins especiaes de controle e fiscalisao da produco, do 'trafego, e do consumo. O decreto 780, de 28 de Abril de 1936, por sua vez, creou a Commisso Permanente de Fiscalisao de ,Eintorpecentes, directamente subordinada ao Ministerio das Relaes Exteriores, tendo a seu cargo o estudo e a fixao de normas geraes d~ aco fiscalisadora do cultivo, extraco, produco, fabricao, transformao, preparo, posse, importao, reexportao, offerta, venda, compra, troca, cesso, bem como a represso do trafico e uso illicitos de drogas entorpecentes. Consagrando as normas j em vigor, bem como as exigencias decorrentes de convenes internacionaes, como as de Ge-

(3) Sobre o assumpto ver o estudo e a numerosisssima bibliographia que se encontra no livro de EV'ARISTO DE MORAES, Ensaios de Pathologia Social, tambem, REN PRuooN, Alcoolismo et Toxicomanie.

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nebra, de 1925 e 1931, ,achava-se, em discusso e estudos na Camara dos Deputados, quando foi dissolvida, um projecto de lei, que comprehendia os seguintes capitulos:
1) 2)

a definio das substancias entorpecentes em geral; a produco, o trafico e o consumo; 3) a internao e a interdico civil; 4) as infraces e as penas; 5) disposies de ordem geral;

A legitimidade da interveno do poder publico ,nesse terreno, decorre, especialmente, da garantia da ordem e da defeza da raa, contra os effeitos maleficos dessas drogas, interveno hoje generalisada em todos os paizes. Verifica-se, na elaborao e execuo dessas leis, o exercido pelo poder publico de uma certa discrio, orientado por motivos de ordem puramente technica e scientifica, especialmente na classificao daquellas plantas consideradas, pela lei, como indicadas para a extraco de substancias entorpecentes. A influencia das restrices de ordem policial, neste terreno, reflecte-se, no smente nos individuos, sujeitos s penas mais severas, inclusive a incapacidade civil, mas tambem sobre {) commercio, que soffre as limitaOes ao livre plantio e venda dessas plantas e desses productos. (4)

(4) 'Como exemplo do rigor das medidas policiaes, citaremos o dispositivo do art. 2. 0 do projecto acima mencionado: "So prohibidos no territorio nacional o plantiQ, a cultura, a colheita e a exportao, por particulares, da Dormideira "Papaver somniferum" e sua variedade "Album" (Papaveraceae) da ooca "Erythroxylum coca" e. suas variedades (Erythroxilaceae) do canhamo "cannabis sativa" e sua -variedade "indica" (Moraceae) (Canhamo da India, Maconha, Meconha, Diamlba, Liamba e outras denominaes vul'gares) e demais plantas de que se possam extrahir as substancias entorpecentes mencionadas no artigo 1.0 desta lei e seus paragraphos.
1.0 As plantas dessa rnatureza, nativas ou cultivadas, existentes no territorio nadona!, sero destruidas pelas autoridades policiaes, sob a direco technica de representantes do Ministerio da Agricultura, cumprindo a essas autoridades dar conhecimento immediato dQ facto Commis .so Nacional de Fiscalizao de Entorpecentes". Ver, tambem, sobre o assumpto: REN PRUDON, Alcoolisme et Toxi.comanie; JURANDYR AMARANTE, Criminosos intoxicados.

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Polida de jogo Em nenhuma outra esphera tem-se verificado tantos abusos e m comprehenso da lei quanto naquella que diz com a pratica dos jogos de toda a natureza, bem como a sua explorao commercial. Ha uma razo de ordem moral que impe ao poder publico uma fiscalisao rigorosa e uma regulamentao criteriosa nesse terreno: aquella que provm da natureza dessa explorao que tem por fundamento a paixo de certas pessoas pelo jogo e pelo lucro facH, baseado na sorte. Dahi, a prohibio legal da explorao de jogos de azar. Por isso mesmo, o Codigo Penal pune aquelles que mantm casa de tavolagem para a explorao de jogOS de azar. (5) Consideram-se jogos de azar aquelles "em que o ganho e a perda dependem exclusivamente da sorte". Assim devem se classificar entre elles: a) petits chevaux;. b) a roleta; c) o lansquenet; d) o trente et quatre; e) (} trente un; f) os dados como le passe de dix, la rafle, le creps. l' oie, e outras variedades; g) le derby steeple chase; k) le pharaon; i) o lotto ou a vispora; j) o biribi ou biribisso; k) a bassette, a barbacole e a hoca variedades do pharaon; l) a campista; m) a vermelhinha; n) o monte; o) o jabur p) o pinguelin; q) a machina fichet;r) o negocio de bookemaker; 8) o domin; as loterias e rifas no autorisadas; u) () caipira; v) as machinas caa-nickeis; x) a ronda. (6) Entre ns, esta classificao pode ser de muito ampliada, notadamente nas variadissimas formas, imaginadas para explorao popular por meio de subterfugios, com que se procura mascarar a sorte por meio de apparelhos mecanicos ou interveno de jogadores, especialmente moas, que apparentam (} concurso da dextreza afim de evitar a classificao do jogo.

(5) Artigos 369 e seguintes do Codigo penal. Ver os Commentarios. de BENTO DE F RIA em SlUliS Annotaes theoricas e praticas ao Codig& Renal. So'bre a Jurisprudencia ver PIRAGIBE, Dicoionario de Direito Penal. (6) Esta cl8lssificao encontra-se em ARMANDo VrnAL, O jogo a administrao e a Justia, pg. 21 e segs.

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entre aquelles vedados pela nossa lei penal. Assim, o "skating ball " , o "electro ball", o "cycle ball" e tantas outras modalidades. A jurisprudencia tem assentado diuturnamente a comprehenso que se deve dar applicao do dispositivo do Codigo Penal e tem fulminado todas as concesses e cartas patentes que mascaram, com uma apparencia de legalidade, a tolerancia sobre taes exploraes. (7) Por isso mesmo dever da policia, no smente exercer a mais severa represso sobre as casas de tavolagem, como ainda prevenir, por meio de medidas de vigilancia, a pratica desabusada dessa contraveno. J advertia AURELINO LEAL (8) que essa vigilancia sobre certas pessoas consideradas suspeitas e conhecidas como contraventores est dentro das attribuies policiaes que, assim agindo, no offendem, de maneira alguma, a liberdade individual. Temos igualmente sustentado, todas as vezes que nos tem sido dado opinar sobre taes assumptos, que as medidas preventivas e de vigilancia so indispensaveis para que possa a autoridade policial exercer as suas funcoos. O que no pde ser tolerado o aibuso, a perturbao do livre exercicio dos direitos individuaes. Em geral, essa, vigilancia exercida nos logares publicos, como na rua e dentro dos estabelecimentos abertos ao publico, onde no pode ser considerada indevida a interveno da policia. Este modo de entender tem merecido o amparo da Crte de Appellao do Districto Federal em diversos accordos e cor'responde perfeitamente s exigencias da ordem publica. RANELETTI (9), com muita propriedade, denomina essa funco policial, ou melhor, este modo de agir da policia, de

(7) Especialmente os Accordos in A rchivo Judiciario, voI. 5, pagma 398 e V'o1.6, pg. 14 onde se encontra uma. sentena interessante do Juiz Federal no Districto Flederal, WALDEMAR MOREIRA. (8) Policia e poder de policia, pg. 297. (9) In PritmoTrattato de Orlando, voI. IV, parte 1.", pg. 316.

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"attivit di osservazione", que se manifesta pela presena da autoridade em todos os, logares em que se torna nacessaria a sua presena. Esta presena reveste-se de caracter todo "especial" em determinados lugares entre os quaes especialmente "su coloro, che sono sospetti di tenere lotterie clandestine oaltre giuochi di azzardo e d'invito." As loterias Tratando da aco da policia sobre as infraces da lei penal relativas aos jogos de azar, no poderiamos omittir uma excepo para as loterias, expressamente exceptuadas pela lei federal, que regulamentou o assumpto. O ultimo decreto relativo s loterias foi expedido pelo Governo Provisorio e tem o numero 21.143 de 10 de Maro de 1932. Ali acham-se previstas as condies em que podem ser extrahidas as loterias em todo o paiz. Pelo regimen em vigor, permittiu o Governo federal a extraco de loterias tambem estaduaes, revogando, no entretanto, toda a legislao at ento existente a respeito do assumpto, quer federal, estadual, ou municipal. As bases em que podem ser dadas as concesses, e exigencias da maior severidade tendentes a impedir que se deforme o seu verdadeiro sentido, foram previstas pela lei afim de evitar que aquelle jogo venha a se equiparar aos demais prohibidos pela lei penal. No do nosso systema entrar nos detalhes da nossa legislao positiva, o que viria a dar a este trabalho a feio de mera compilao legislativa, mas apenas fixar os pontos caracteristicos das nossas diversas instituies administrativas. Alm dos caracteristicos acima citados, tem o nosso regimen de loterias o de beneficencia, isto , o intuito da creao das loterias foi o de drenar recursos obtidos pelos impostos arrecadados, applicando-os em instituies de caridade' e na instruco publica. O decreto 21.143, por isso mesmo, determina: "Artigo 11 - O producto liquido annual de cada loteria dever ser integralmente applicado em obras

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de caridade e instruco, no sendo licito, nem Unio, nem aos Estados, a partir de 1 de Janeiro de 1933, incorporaI-o, para qualquer outro effeito, sua receita." A aco da policia em materia de loteria est restricta ao cumprimento da lei federal, provendo para que no sejam transgredidos os seus dispositivos, quer pela venda das loterias de um Estado no 'territorio de outro, quer pela venda por pessa:-; no autorizadas, etc. (10) As vendas mediante sorteios tm sido, igualmente, oLjecto de severa vigilancia das autoridades policiaes, porque, em sua generalidade, representam processo de explorao dos incautos, mediante offertas de vantagens muitas vezes illusorias. A's autoridades fiscaes, porm, mais do que s policiaes, cabe velar pelB boa ordem dessas actividades, geralmente baseadas em cartas patentes obtidas do poder publico, muitas vezes e infelizmente de influencias polticas e administrativas pouco confessaveis. Mendicanci\l1- vagabundagem prostituio

A' policia" de"'costumes ' caracterisa-se~ pela'" variedade de suas actividades, attingindo todos aquelles males sociaes que corrompem a humanidade e deformam-na physica e moral\ mente. O estudo de qualquer uma dessas manifestaes, levar~ nos-ia a consideraes muito profundas, incompativeis com a natureza deste trabalho, que visa, apenas d~monstrar a legitimidade da aco policial, principalmente de caracter preventivo, aco caracterisada, especialmente, pelo fim de evitar a criminalidade e readaptar elementos que se tornaram perigosos ao meio social, incorporando-os, depois de rehabilitados, sociedade. O processo therapeutico e prophylatico das autoridades policies depende muito da individualidade de cada um, conside(10) Sobl'e o assumpto de loterias muito ter-se-ia que dizer. Muito tem-se escripto sabre este assumpto, sob os seus differentes aspectos.

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rando de formas differentes aquelles occasionalmente transviados, e os degenerados ou habituaes. A mendicancia, por exemplo, tem a sua soluo relativamente facil para aquelles realmente necessitados, que a abandonam desde que obtenham meios de subsistencia, ou encontrem asylo onde se possam recolher. Toma, porm, uma forma repressiva a aco policial sobre aquelles que transformam a mendicancia em uma verdadeira manifestao criminosa, exigindo o emprego de meios coercitivos e de reeducao. A vagabundagem outra forma visinha da mendicancia, e que exige os mesmos cuidados e attenes das autoridades policiaes, de acc9rdo com a natureza das suas manifestaes, e a qualidade das pessoas sobre as quaes se exerce a aco policial. (11) A no ser, portanto, nos casos em que se caracterisa melhor essa forma criminosa, exigindo o emprego de meios repressivos e a punio dos que transgridem o Codigo Penal, em todos os outros casos justifica-se o exercicio do poder de policia com o uso de processos de natureza preventiva, por meio dos quaes se podem supprimir as causas principaes da mendicancia e da vagabundagem. Assim, deve o Estado fornecer trabalho, pouso, asylo, finalmente, meios de subsistencia quelles casualmente desoccupados ou doentes, e forar ao trabalho nas colonias aquelles que possam ser comprehendidos nos vadios, vagabundos habit~aes, inadaptaveis ao trabalho. A regulamentao da prostituio constitue tambem um dos aspectos mais importantes da actividade policial sob o ponto de vista da proteco individual e collectiva, na esphera da moralidade.
( 11) Nlumerosissimos so os trabalhos sobre este assumpto. De",emos citar muito particularmente o exhaustivo estudo do Dezembagador VICENTE PIRAGIBE que synthetisou tudo o que se tem feito respeito da represso vagabundagem, vadiagem e mendicancia no accordo de que foi relator, publicado no A'1'chivo Judiciario, voI. 5, pg. 147. EVARISTO DE MORAES, Ensaios de pathoZogia sovial. O RANELETTI, La polizia di sicc.urezza. In Primo Trattato de Orlando, voI. IV, 969.

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Embora, como observa BARTHELEMY, (12) a prostituio no possa ser considerada um crime, em torno della se desenvolve uma larga actividade criminosa. A aco da policia deve se exercer, portanto, no smente em torno da propria prostituio, fixando os limites dentro dos quaes as suas actividades podem ser tidas como legitimas, isolando-a do contacto com os elementos que devem ser considerados moralmente sadios, mas tambem, intervindo mais directamente sobre as actividades que vivem da prostituio, como o lenocinio, etc. O problema da regulamentao da prostituio dos mais debatidos. No se conciliam as opinies extremadas por falta de um exame das condies peculiares a cada caso, que variam de accordo com os habitos locaes. Consiste, assim, a soluo do problema mais na medida da interveno da policia, na sua aco regulamentar, de conformidade com a vida e as condies especiaes peculiares a cada cidade. A regulamentao outrance com a officializao das casas de tolerancia, a inspeco obrigatoria e official das mulheres, e outras medidas identicas constitue, afinal, uma verdadeira deturpao da funco policial, uma fonte permanente de corrupo da policia, um processo, emfim, cuja inefficacia tem sido proclamada pela experiencia. (13) A aco policial deve consistir na proteco dos elementos aind no contaminados e cuja fraqueza natural exige a proteco da autoridade publica, como as menores, no isolamento dos meios destinados a habitaes familiares, na represso dos escandalos nas ruas, (racolage, etc.) nas facilidades assis-

(12) Prcis de Droit Public, pg. 88 onde se encontram interessantes observaes sobre o assumpto. (13) 'Consultar o livro de PAUL GEMAHLING, professor da Universidade de Strasblir~o: La reglementation administrative de la vrostitution juge d'apres les faits, 1933. Neste trabalho existe larga documentao, inclusive os estudos realizados pela Liga das Naes. A these do autor especialmente no sentido do fechamento das casas de tolerancia. IEVARISTO DE MloRAES, Ensaios de pathologia social, onde o autor estuda o problema entre ns e faz a critica do regimen regulamentar. . E. DOLLEANS, La police des mreurs, onde o autor estuda de prefe. reneia o() ponto de vista penal do problema.

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tencia anti-venerea e a represso contaminao, na lucta sem treguas contra o lenocinio, o proxenetismo, o trafego de escravas brancas, nacional e internacional. Em linhas geraes devem ser estas as medidas de policia que' se desdobram em numerosos sectores que merecem ser fiscalizados para evitar que a falta de uma regulamentao systematica importe nos inconveniente~ de uma excessiva liberdade. Assim por exemplo, a fiscalizao dos hoteis, dos lugares frequentados particularmente por menores, devem estar na& cogitaes das autoridades policiaes. (14) A legitimidade dessa interveno no pode ser posta em duvida, tratando-se apenas da applicao do principio geral da fiscalizao reconhecido pela jurisprudencia dos nossos tribunaes. (15) Visam essas medidas attender a exigencias comprehendidas no poder geral de policia, implicitamente inclui das entre as suas attribuies especificas, na defeza da moralidade publica e no isolamento dos elementos considerados perniciosos collectividade. O caso da represso ao lenocinio j se apresenta com caracter repressivo e penal mais accentuado, constituindo-se essa forma de explorao mais nitidamente como forma criminosa contra a qual licita a interveno da autoridade judiciaria. (16) So essas as observaes de caracter geral cabiveis no exame da orientao das autoridades policiaes no exercicio de suas actividades, principalmente preventivas, na defeza da moralidade publica. (17)
BEATRIZ SOFIA MINEIROS, Codigo de Menores. (15) Vier AVRELINO LEAL, Policia e Pode?" de Policia, A policia e o meretricio, pg. 181. (16) Ver:lJs segmintes con~nes internaeionaes: Paris, de 18 de Maio de 1904; Decreto 5.5191 de 13 de Julho de 1905, in Diario Official de 19 de Julho de 19'05. Paris, oonveno de 4 de Mai,o de1910, in Diario Official de 29 de Agosto de 1924. Genebra de 30 de Setembro de 1921; Drecreto 23.812 de 3{) de Janeiro de 1934, Diario Official de 6 de Fevereiro de 1934. Apud, H. ACCIOLY, Legislao internacional do Brasil. (17) Em caso recente provocado por um mandado de segurana requerido contra o delegado Frota Aguiar, no exerci cio de uma energica e salutar campanha contra a deturpao das finalidades dos hoteis, apresen-

(14)

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tou o Chefe de Policia documentadas informaes das quaes extrahimos os seguintes topicos que reflectem a orientao hoje bem generalizada sobre esse assumpto: "Em Strasburgo, depois d'e igual prohibio das casas de tolerancia um arresto municipal de 31 de Maio de 1933, prohibe a todos que explorarem um hotel, casas mobiliadas, cafs, cabarets, vendas de bebidas ou outros estabelecimentos, de receber habitualmente, para se entregarem a prostituio, mulheres de d,eboche ou individuos de maus costumes, sendo ento fechados pela autoridade mais de uma v,intena de casas clandestinas, seguindo-se regras prohLbitivas contra o recrutamento por pessas que se entregam a prostituio nas proximidades desses estabelecimentos, como actos de provocao ao deboche, de nature:z;a e perturbar a o'rdem e a moralidade publica. Em Vienna, com o mesmo objectivo de evitar a explorao da prostituio alheia e da preservao da moral pUlblica, pelo art. 515 do Codigo Penal Austriaco, so tambem punidos com multas, a primeira vez, e, ulteriormente, com penas de priso e privao do commercio que exploram em seus esta!oolecimentos, cabarets, a~bergues, etc., aquelles que fornecem a outr,emoccasiJo de praticarem prostituioo, ficando privados do exercicio de suas profisses os donos ou prepostos do alludidos estabelecimentos. (Notas colhidas no oommunicado ao Conselho e aos membros da 'Sociedade das Naes, numero offici-al G. 221, M,. 88, 1934, IV, (CTIFE 612 (1) em Genebra 15 de Junho de 1934, pelo Comit do Trafico de Mulheres e Crianas. A .ABOLIO DE CASA DE TOLER.ANGIA;. "Serie de publicaes da Sociedade das Naes, IV. Questes Sociaes, 1934, IV, 7)". "Regras quanto decencia das ruas, coibindo a exterioridade do meretric~o, existem tambem em Berlim, Hamburgo, Vienna, Inglaterra, Italia, Hespanha, Portugal, etc. Na Dinamarca, uma Legislao mais severa equipara a prostituta hatbitual vagabunda, punindo-a como tal, estabeIeoendo ainda penas para as que recrutam homens, ofendem o pudor publico ou inco\llmodem a visinhana. Tambem severamente as loeis da Noruega punem os que exploram a prostituio ,sendo que as disposies ordinarias do Codigo Penal permittem policia prender as mulheres por embriague:z;, pelo recrutamento e por outros delictos contra a decencia, processando ainda as meretrizes oomo vadias e ficando sujeitas pena de priso at dois annos as que exploram as outras em proveito proprio. Na Hiolanda, o sy,stema mixto, tendo em vista principalmente a defeza dos menores e a excitao immoralidade, impem, as ordenaes locaes que estabelecem o regimen para as ruas. Zurich domina igualmente uma prohibio severa, pod'endo as meretrizes ser presas at oito dias quando se offerecem para fins immoraes, expondo-se imprudicamente nas ruas". E, em outro topico, sohre os hoteis: "Em Genebra ,quando resultante de um julgamento ficar pr<J.Vado que ha prostituio em um estabelecimento publico qualquer e em que so includos os hoteis, o Conselho de Estado poder ordenar o seu immediato fechamento (Cap. II, art. IV, das Leis e Regulamentos em vigor para defender a moralidade publica pg. 31). Em Praga; depois da suppresso das casas de tolerancia, interessados em aufeTIir mali,O'l'Ies lrucros de prostituio a1heia, estabelecerem, pouco a pouco, grande numero de bars, dancings, casas de belbidas, 1wteis e pretensos sales de massagens. Em Riga, aps o fechamento das casas de tolerancia prohibido s prostitutas' habitarem em hoteis, quartos mobiliados, hospedarias, etc.

CAPITULO X

POLICIA DE PROFISSES
Liberdade de Profisses - Garantias e restrices constitucinaes - P}icia do Trahalho - Profisses Hberaes 'Condies de capacidade - Systemas - RegulamentaIOO Dentistas, medioos, clinicas, engenheiros, advogados - Commercio e Industria. .

Tal como as outras liberdades, a de profisses soffre as restrices impostas pelo interesse publico, que exige a prova previa :da idoneidade e. capacidade da:quelles que a exil"cem.
O Estado usa, assim., de um verdadeiro poder de policia, que se pOderia enquadrar dentro de um titulo geral de Policia das profisses. s restrices impostas liberdade absoluta so determinadas pela lei, dentro dos limites fixados pelo texto constitucional. A CGnstituio de 1891 declarava, em seu artigo 7, 24: .. E' garantido o livre exercicio de qualquer profisso moral, intellectual e industrial ". Embora sem limitaes bem definidas, o texto aCima mencionado soffria, em sua applicao, restrices plenamente justificadas. Tinha a amparaI-o a doutrina e a jurisprudencia dos nossos Tribunaes.

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LIANO,

Commentando o aUudido texto, escreveu CARLOS MAxIMIem perfeita synthese da interpretao dada disposio cons1Jitcional (1): "A liberdade consiste em no existir corporao de officio, em ser a classe accessivel a todos, abertas, sem distinco, as matriculas das academias; permitte-se a humildes e poderosos a conquista do saber indispensavel para o exercicio de profisses varias. Qualquer individuo, nacional ou estrangeiro, pode ser medico, advogado, pharmaceutico, chauffeur de automovel, piloto ,de navio brasileiro, desde que prove ter adquirido os conhecimentos necessarios. No ha privilegio pessoal, monopolio nenhum; exis,te smente uma garantia para o publico". "No se conhece liberdade absoluta. Qualquer franquia tem por limite o interesse superior da collectividade. E' este o espirito da Constituio, attestado pelos Annaes e pela unanimidade dos jurisconsultos ".

Sob o regimen daquella Constituio, a liberdade profissional no soffria as mesmas restrices impostas pela lei de 1934 restrices conservadas na Constituio de 1937. Com relao aos estrangeiros, por exemplo, vigorava um regimen de egualdade que no mais se encontra actualmente, conforme veremos (2).

(1) Commeniarios Constituio Brasielira, pg. 798. Ver tambem: JOo BARBALHO Commentarios Constituio, pg. 330; ARISTIDES MJLTON, A Constituio Brasileira, pg. 414.
(2)
BOSA, Qommentarios MERO PIREs, VQl. VII,

Referindo-se ao direito dos estrangeiros escreveu RuY BARConstituio Federal Brasileira, eoHigidm; por Hppg. 43,.

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Apeza.r de tudo, porm, restrices sempre foram oppos-

tas liberdade absoluta ,de profisses (3). No SJmente naquillo que interessa s condies para exercel-as, mas inda na maneira de exerceI-as (4). E1stes so o:s principios universalmente acceitos (5). A Constituio de 1934 veio alterar bastante os termos da questo, facultando ainda mais lei OJ'dinaria maior regulamentao da materia. No mesmo sentido, diz a Constituio de 1937, em seu art. 122, n. 8: "a liberdade de escolha de profisso ou do genero de trabalho, industria ou commercio, observadas as condies de capacidade e as restrices impostas pelo hem public'o, nos termos da lei".
liC.

(3) Ver, entre muitos, os accordos do Supremo Tribunal Federal in Revista d.o Supremo Tribunal Federal. Volume lI, pg. 9, idem vol. 35,. pg. 16.

mi'~

(4) Voer o accordo do Supremo Tribooal Fedel'\al de 16 de Maio de 1927 sobre a obrigao de v,estes talares pe10 advogad()s, em que se l o seguinte voto vencedor da lavra do Ministro BENTO DE FARIA:

"A garantia que a Constituio offerece e assegura ao - livre oexercicio - de qualquer profisso moral, industrIal, ou inteIlectual ampla, sem duvida, desd,e que, porm,o cidado tenha adquirido o direito de exercel-a pela observancia o que fr estatuido por leis e regulamentos. A liberdade, como qualquer outro direi,to, no pode ser absoluta, e, assim no deve merecer o qualificativo de - juridica, uniDa suscep'vel de protec1Lo a que pl'\etenda superpr a determinaes editadas no interesse, superior da ordem publica e das suas instituies, das quaes a principal a Justia. Por conseguinte, o Estado pode impr aos graduados em direito, quando exercitem a profisso de advogado, na pratica doe determinados actos, o uso de certo vestuario, como succede com os magistrados e os membros do Ministerio publico. No enxergo inconstitucionalidade nenhuma em tal prescripo". Revista de Critica Judicicuria, voI. V, pg. 484.
(5) BERTHELEM'Y, Prcis de 1J1'oit Administratif, pg. 334. CooLEY, Constitutional limitations, pg. 890. JAMES BRYCE, The americanCmnmonwealth, lI, pg. 620. PoMERQYS, Constitutional Lf1IW, pg .532.

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A competencia para fixa.r 31S normas que devem regular ,o exercicio de todas as profisses competia , Unio, nos termos do artigo 5, n.o XIX, letra k, da Constituio de 1934 (6). A Constituio de 1937, porm, orientou-se no sentido de uma tendencia menos centralisadora em materia profissional -e educacional, podendo-se ter a excluso do alludido dispositivo como manifestao dessa tendencia. Mas no smente as restrices previstas em lei podem ser ,-oppostas ao livre exercicio das profisses. O texto constitudonal oppz restrices mais profundas, que attendem a relevantissimos interes'ses de ordem publica, que no poderiam ser consagrados em leis ordinarias sem ferir direitos e garantias assegurados pela propria Constituio. Comprehendem-se dentro Ide uma esphera ,propriamente constitucional. Assim, o artigo 150, com relao ao exercicio das profis.ses liberaes por estrangeiros: Art. 150 - S podero exercer profisses liberaes os brasileiros natos, e os naturalisados que tenham prestado servio militar no Brasil, exceptuados os casos de exercicio legitimo na data da Constituio e os de reciprocidade internacional admittidos em lei. Smente aos brasileiros natos ser permittida a revalidao de diplomas profissionaes expedidos por institutos extrangeiros de ensino". O texto da Constituio contm, assim, diversas restrices, no s6mente ao exercicio das profisses, mas tambem validade ,dos diplomas e~edidos por institutos de ensino no ~xtrangeiro. Mesmo os extrangeiros que cursarem institu~ de ensino no Brasil, s podero exercer a profisso quando sa-

(6)

Compete privativamente Unio: Legislar sobre:

k - condies de capacidade para o ex.erci'CiQ de profisses liberaes e technico-scientificas, assim Domo o jornalismo.

..............................................., .................... .

XIX -

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tisfizerem as condies ali mencionadas, isto , a naturalizao e a prestao do s'ervio militar. A medida visou, especialmente, evitar a infiltrao de elementos extrange~ros em centros de immigrao, e a o.rganizao de nucleos de populaes completamente independentes e inaccessiveis penetrao de elementos' naciOOlaes. O exercicio das profisses liberaes, especialmente a medica, pelos' extrangeiros, viria crear uma situao excepcional, permittindo que essas populaes bastem-se a si proprias, Cireando verdadeiras autarchi'as economicas dentro do quadro das instituies: administrativas ,do nosso paiz. O artigo 149, como umcorollario das medidas impostaS' para assegurar a defeza nadonal, exige, egualmente, a riacionalidade brasileira pa:ra exercer a profisso de pratico nas barras, portos, rios e lagos' do paiz. A exigencia justifica-se por si s. Mas, no smente restrices impe a Constituio ao. exercicio da divemas profisses, especialmente as liberaes. O a,rtigo 136 permitte que os que as exercem gosem das mesmas garantia's e beneficios concedidos pela legislao social. Depende, porm, da possibiUdade da adaptao desta legislao aos casos concretos. So esses os principios geraes que il"egem a materia, ligados em sua maioria s garantias constitucionaes, consagradas em diversos dispositivos da nossa ,Constituio. Examinaremos, em seguida, as leis ordinarias que regulamentam o exercicio de diversas profisses. Policia do Trabalho A liberdade do trabalho um' axioma do nosso regimen juridico. E' um corollario do direito subsistencia. As medidas de policia, comprehendida essa e~resso em seu sentido generieo, tm por fim discipHnaressa liber.dade, asseguil"ando~ ao mesmo tempo, aos que trabalham, os seus direitos contra os. excessos inheren1les desegualdade social.

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A liberdade do trabalho no justifica os excessos, por vezes verificados, e que consistem na imposio por meios violentos ou pacificos de exigencias mais ou menos justas. O direito de greve s pode ser reconhecido nas sociedades em que os direitos do trabalho no se acham aSJSegurados, pois que as greves, naquelles ;pa.izes de trabalho organisado, violam os contractos do trabalho e as solues proferidas pelas Juntas de conciliao e pelos Tribunaes de trabalho. Como j vimos no primeiro volume, eSltabelecida a paridade na coostituio .dessa justia es'pecial, tornam-se as suas solues equitativas. Alm dessas consideraes de ordem geral, pode-se incluir, entre. as medidas de policia decorrentes da aco do Estado sobre a legislao trahalhista, ainda mais: a lei de oito horas de trabalho; a chamada lei dos dois teros; c) as ferias remuneradas; d) o trabalho de mulheres nas fabricas e estabelecimen.tos comme:reiaes; e) o trabalho de menores; f) a estabilidade no emprego, por tempo de servio, etc. Compete a reparties integradas na organisao administrativa a fiscalis'ao dessas leis trabalhistas, constituindo-se, igualmente, instancias collectivas de julgamento, cujas decises teem, em nosso regimen, fora executoria por via judicial. Em linhas gemes, so estas as noes es'senciaes sobre a policia do trabalho, que co~iste, afinal, em uma di'sciplina, cuja finalidade primordial estabelecer o justo equilibrio entre patres e empregados.
a)
b)

Registro de diplomas O exercicio das profisses liberaes sujeitas regulamentao do poder 'publico presuppe, necessariamente, a existencia de um ,diploma scientifico, expedido por instituto reconhecido pelo Governo.
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E'sta tem sido uma das questes debatidas .pelos interessados, masque tem encontrado, pelas autoridades competentes, uma interpretao seguida e uniforme no s-entido de considerar-s.e o diJp;loma expedido pelo estabelecimento de ensino a unica prova representativa da capacidade profissional. Constitue, as:sim, o diploma, um justo titulo, que estabelece uma presumpo de capacidade em favor do seu portador. Uma' das consequencias, tambem, do reconhecimento dessas faculdades est, precisamente, no direito de e~di.r diplomas ou titulos scientificos (7).
(7) A respeito desse assumpto vale a pena mencionar o voto proferido pelo Ministro CoSTA MANSO, na Crte Suprema, na appellao civel 6.606, in Jornal do Comnnercio de 11 de Setembro de 1937, que contem interessante resumo da nossa legislao: "Toda a nossa legislao faz referencia ao di<ploma, como meio de prova da colIao de gru academico. Citarei, ao acaso, alguns textos, sufficientes para com<provar o assert-o: Od,ecreto n. 19.851, de 11 de A'bril de 1931, que dispe sobre o ensino universitario, preceita: "Art. 87. - A-s universidades brasileiras expediro diplomas e certificados para assignalU/r a habilitao em cu.rsos seriados ou avul-sos ... Art. 88. - Os diplomas, referentes a cursos profi.ssionaes superior,es, habilitam ao exerciaio legal da respectiva profisso. Art. 89. - Os certificados destinam-se a provar a habilitao em cursos avulsos ou de aperfeioamento ou especialiazo ... " J aqui vemos a differena entre um diploma e um simples certificado. O diploma que habilita o individuo ao ,exercicio da profisso li[eral. 'O decreto n. 19.852, da mesma data, referente Uni:versidade do Rio de Janeiro, dispe, no art. 20 que esse Instituto "conferir os seguintes diplomas". . .. A seguir, os enumera. Ao -invs deaIluir ao grau, refere--se ao diplOWlJ, como o coroamento dos diversos cursos. O art. 5'1 dispe: "Ois diplomados em paiz estrangeiro, que pretendam revalidar os seus -diplomas, d-evero sujeitar-st!" etc. Revalida-se o diploma, no apenas o grau, provado por qualquer processo. -O mesmo vem prescripto no -art. 132: "Os medicos que desejarem habilitar-se para o exercicio profissional no Brasil devero requerer a revalidao do diploma ou titu10 de medico, ao director das Faculdades de M,edicina, apresentando os seguintes do-cumentos:
II -

Diploma ou titulo ... "

No art. 191, tratando d,o curso de engenharia, ainda mais claramente aIlude ao diploma original. O decret-o n. 16.782-A, de 13 de Janeiro de 1925, que reformara o ensino secundar.io ,e superior, no menos expressivo. Depois de nos dispositivos referentes s diversas Faculdades, aIludir revalidao de

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o reco.nhecimento desses diplo.mas pelo Governo. que .-constitue o. valor primordial da equiparao das faculdades livres. Assim, o.S diplomas expedidos por essas faculdades e pelas offic1aes, constituem uma presumpo. de capaciJda.de do. seu portado.r, at pro.va em oontrario, isto , pela demonstrao ,de sua falsidade, material ou intellectuaI. Nesses casos, o diploma deixa de ter valor jurdico., respondendo. o. seu portador, e os autores da fraude, criminalmente, pelo. crime que ho.uverem porventura praticado.. Numero.sos so esses casos. Individuos portadores desses
.diplomas, trta, no art. 261, da equiparao de estabelecimentos particulares, deste modo: "O Governo ... pod'er equiparar para o effeito da validade dos res pectivos titulos ou diplomas, as Faculdades ... " etc. O decreto leg.islativo n. 5.616, de 28 de Dezembro de 1928, logo no .art. 1.0 dispe: "As Universidades que se cri;arem nos Estados, com personalidade juridica, que satisfizerem os requisitos constaIlltes do art. 2., tero administrao eco no mica, e os diplomas que expedirem reconhecidos pela Unio." E, no ar!. 5.: "O Governo regulamentar a fiscalizao estabelecida no artigo anterior, determinando: a) - que a faculdade de expedir diploma possa ser suspensa sem.pre que ... " etc. Ainda neste documento legislati.vo se v a expedio do diploma como .0 maxll'Jo objectivo dos est!libeLecimentos de ensino superior. lO decreto n. 20.179, de 6 de Julho de 1931, oontm estes dispositivos, que mostr.am a oontinuidade do pensamento legislativo no tocante aos . dIplomas: "Ar!. 1.0 - Sero officialmente reconhecidos como vaHdos para o exercicio profissional no territorio da Republica, observadas quaesquer outras disposies administra.tiovas fedeI"aes ou estadoaes, os diplomas expedidOS pe).os insti.tutos de ,ensino superior, congregado ou no em Universidades, mantidos pelos Governos dos Estados nas condies prescriptas por este decreto. Art. 7. - ISero igualmente reoonhecidos como vali.dos para o exer cicio profissional no territorio da Republica. .. os diplomas expedidos pelos institutos livres -de ensino superior etc. ,Alrt. 9.0 - A concesso das prerogativas do reconhecimento de di plom a ... . AJrt. 22 0 Sero tambem validos nos termos deste decreto os di plomas expedidos pelos institutos J'ivres de ensino superior aos alunmos nelIes j matriculados na data da inspeco preliminar". Funalmente a nova Constituio da RepubJ.ica no a,rt. 133, aHude revalidao de diplomas profissionaes expedidos por institutos e~trangei : ros de ensino.

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titulos, nunca tiveram op.portunidade de cursar qualquer faculdade, obtendo esses diplomas por meiO' de fraudes que se revestem das mais variadas mO'dalidades. A policia desses diplomas exercida, no s6mente pelas diversas organizaes profissionaes, como a Ordem dos Advoga.dos; o Conselho de engenharia, mas tambem pela repartio competente no Ministerio da Educao, incumbida do registro de diplomas. Profisso de dentista Essa prO'fisso das que permittem com mais facilidade,. principalmente no interior do Brasil, a burla das medidas de: fiscalizaO' impostas pela lei para o exercicio profissional (8). O numero de dentistas praticos. existentes entre ns exigiu,. mesmo, do poder publico, medidas excepciona.es que visavam,. antes de tudo, contemporisar com uma situ~o de facto, que no era licito ao legislador desconhecer. Assim, O' .decreto 20.862, de 28 de DezembrO' de 1931, para. attender a esta situao, permittiu que, nos Estados', praticassem a arte dentaria, os dentistas no diplomados mas considerados dentistas praticos, que exercessem a profisso por mais de dez annos continuos, em determinada localidade, e desde que satisfizessem outras condies secundarias" previstas no artigo, 8 do mesmo decreto. No Districto Federal no havia a mesma tolerancia. Attendeu, naturalmente, o Governo Provisorio, circumstaneia de' que as condies do meio eram outras, no se verificando a. mesma escassez de profissionaes constatada nos Estados, principalmente no interior. O decreto 21.073, de 22 de Fevereiro de 1932, veio regulara situao dos dentistas, no Districto Federal, determinando que poderiam exercer a profisso aquelles que tivessem diplo-

(8) Vier os S'eguintes decretos: 20 :862, de 28 de Dezembro de 1931;: 21.073, de 22 de Fevereiro de 19~2; 22.501, de 27 de Fevereiro de 1933; 23.540, de 4 de Dezembro de 1933.

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ma, e .os que tivessem mais de cinco annos de pratica no Dis. tricto Federal, e se submettessem a um exame de habilitao. O mesmo decreto ~ncluiu, entre .os dentistas praticos, aquelres que possuissem diplomas expedidos por faculdades estadoaes .ou institutos no equiparados. O decreto 22.501, .de 27 de FevereirQ de 1933', veiu, porm, , -equiparar, de alguma forma, a situao dos dentistas no Districto Federal dos dentistas praticos nos Estados, dispensando-os da ,prestao do exame e das mais provas de habdIitao. So essas as principa.es med,idas legislativas que regulam .o exerciciQ da prQfisso de dentista. Deve-se, porm, accrescentar que .o decreto 23.540, de 4 de Dezembro d 1933, restringiu os favQres concedidQS pelas leis ento em vig~r smente quelles que satisfizessem as cQndies acima enumeradas e que requeressem a licena at o ,dia 30 de Junho de 1934 (9). A' transgresso das disposies legaes importa em responsabilidade criminal e outras sances previstas nas leis, de natureza administrativa. Medicos O exercido da profisso medica e~ge medidas de grande importancia, dada a natureza do paJpel que preenchem no conjuncto das actividades humaans. A responsabilidade do Estado na fisea:Iizao do exerciciQ -da medicina, pela verificao continuad,a de que os mesmos preenchem as condies ,legaes, tanto maiQr quanto mais numerQsas e frequentes so ~ modalidades de fraudes e ba f 'POPular em tratamentos e remediQs prescriptos por individuos 'ignQrantes, curandeiros e mystificadores.
'(9~ V'er o ,interessante opuscu10 do sub-inspector da fiscalizao do exerClCIO profiss,ianal n,o Districto Federal, JoS BENTO DE FARIA, Ma:teria odontologica, onde o assumpto tratado, e mencionada uma biblio;graphia especi.alizada sobre o assumpto. LoPES DA OoSTA, Direito profissional do cirurgio detttista. ROGER, GoOON et DUCUING, Gode du chirurgien dentiste. Ver sobre as medidas impostas em outros paizes, F. CAMMEO e C. 'V'ITTA Sanit pubblica no vol. IV, parte lI, do Trattato de Orlando, pa;gina 478.

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Por isso mesmo, a actividade policial e fiscalisadora do Estado deve-se estender, no smen"te quelles que se dizem: portadores de diplomas scientificos e que exercem abertamente a Iprofisso medica, como tambem s praticas manifestamenteirregulares, notadamente o falso espiritismo, curandeirismo, magia, etc. Geralmente, essas ultimas modaLidades revestem-se, afinal,. de caracter criminoso, incidindo aquelles que as praticam nas' sances do Co digo Penal (10) .. A actividade policial, portanto, deve-se revestir de medidas preventivas e de fiscalisao, afim de cohibir os abusos e evitar que se consumam os effeitos damnosos dessas praticas. Sob o ponto de vista administrativo, deve a autoridade contrlar o exercicio normal da medicina, verificando previamente a legitimidade dos diplomas com que se apresentam os medicos e outros profissionaes que se dizem habilitados legalmente (11). A policia da profisso medica exige, tambem, a fiscalisao> das declaraes de obitos, bem como das notificaesl das molestias contagiosas, quando compulsorias, afim de que no soffra o interesse publico com o exercicio negligente d~ profisso medica. Para isso, numerosas so as leis que regulam a especie,. assim como as que estabelecem as condies es,peciaes das actividades profissionaes dos enfermeiros, das parteiras praticas, dos pharmaceuticos, etc. Constitue todo o oonjuncto dessa I-gislao uma verdadeira disciplina especial, sujeita a disposi-,es muito peculiares.
Chimicos

A pro!isso de chimico, tambem, acha-se sujeita a uma.: rigorosa fiscalizao, de accordo com a lei que regula o seu; exereicio.

(10) Ver o acc. da Crte de AppeIlao do Distr-icto Federal, Arck~ Jud., voI. 21, pg. 36. (11) Dec. de 11 de Janeiro de 1931.

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o decretO' 24.693, de 12 de JulhO' de 19,34, estabeleceu as linhas geraes dessa regulamentaO', mais tarde, em parte, alterada e posta ,de cO'nfO'rmidade com as disposies constituciO'naes que regulam o exercicio das p1'ofisss. Presuppe aquelle exercicio a prO'va de capacidade, ;presumida pela exhibiO' de titulO's seientificos. A fiscalisao do cumprimento da lei cabe ao Min'sterio dO' TrabalhO', pO'r meiO' de seus orgJos, como o Departamento NaciO'nal do Trabalho e as Inspectorias Regionaes nO's Estados. A disciplina da profisso de chimicO' um imperativo das funcs cO'mpleX:as que cabem a essa categoria de prO'fissiO'naes, a quem cO'mpete exercer attribuies da maiO'r responsabilidade. A f que devem merecer os pareceres e O'S laudos proferidO's pelO's chimicos e a responsabilidade deHes decorrentes. tornam necessariO' um cO'ntrle severo do poder !publicO' para que, a simples qualidade pO'r elles invocada, traga uma segurana para o publico, dispensado, por ess'a fO'rma, de maiores investigaes, da sua capacidade prO'fissiO'nal e da idO'neidade dos seus laudos. Por isso mesmO', a lei reconhece e d f publiCa aos certificadO's de analyses chimicas, pareceres, attestados, laudos ,periciaes e pr~jectos relativos especializao, assig:nadO's por prO'fissionaes, devidamente habilitados. Da mesma forma, para O' preenchimento de cargos technicos sO' exigidas provas de habilitaO' e diplO'mas, e~didO's de aceordO' com a lei. Esta regulamenta, egualmente, o exercicio da prO'fissO' de chimiicO' Q)Or extrangeiros, bem comO' O' respeito lei dos dO'is teros. Quanto revalidao dO's diplO'mas expedidJos por faculdades extrangeiras, deve-se O'bservar a restricO' constituciO'nal acima menciO'nada, respeitadO's apenas O's direitos adquiridos, para aquelles que j tiverem a sua situao perfeita e acabada, de conformidade com a legislaO' anterior, que regulava O' as-sumptO'. Para os demais,deve-se applicar a prohibiO' constituciO'nal, dada a natureza da prO'fisso.

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Finalmente, quanto queUes que j exerciam a prO'fissO', sem 'prO'va de hal;Ulitao em institutO' scientifico de ensinO', deu-lhes a nO'va lei uma denO'minao peculiar de "licenciadO's". SO' essas, cO'm relao aO's chimicos, as principaes dis'posie8 impostas pelO' EsUw:lO', nO' exerciciO' legitimO' de seu direitO' de policia sobre as prO'fisses. Deve-se, nO' entretantO', consultar a legislaO' citada, que contem numerO's'as disposies regulamentares dO' maiO'r interesse:
Engenheiros, architectos,etc.

Os engenheirO's, architectos,agrimensO'res, fO'ram agrupadO's, pela lei, em uma determinada categoria de profissiO'naes, sujeitos a disposies regulamentares quasi semelhantes, e subO'rdinados fiscalizao de um mesmO' O'rgo de classe, denO'minadO' "CO'nselhO' Federal de Engenharia e Arch itectura " , cujas attribuies foram descentralizadas pelO's diversO's Conselhos RegiO'naes, com sde nO's ElstadO's, em numerO' de tantos . quantO's se tO'rnarem necessariO's. O decreto 23.569, de 11 de DezembrO' de i933, cO'nstitue a lei fundamental dessa O'rganizao. NeIla se encO'ntra a definiO' das differentes categorias de prO'fissiO'naes, os cursO's que devem seguir para serem cO'l1O'cadO's em cada uma dessas categO'rias, bem comO' as condies geraes de habilitao que devem preencher. As nO'rmas sO' as mesmas a que O'bedecem O'S demais regulamentO's, feitas, apenas, algumas mO'dificaes peculiares a cada prO'fissO'. O ConselhO' Federal de Elngenha~ia e Architectura, e as suas instancias menO'res, tm O' caracter das instancias administrativas cO'mmuns, e agem dentrO' das attribuies que lhes recO'nhece a lei. No tm, porm, a amplitude e a s'ignificao da Ordem dos Adwgados, instituida cO'mO' O'rgo de classe, fechada dentrO' de uma organizao cTeada 'Pela l'ei, mas' cujO's O'rgO's directores emanam da eleio pela propria ClBlSSe dO's advO'gadO's. E' bem verdade que, tambem, O' CO'ns'elhO' de Engenharia, cO'nstitue-se pela eleiO' indirecta, isto , pelo vO'tO' dO's syndi-

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 201 catoo, das organizaes profissionaes e dos institutos scientificos de engenharia, mas a presidencia do Conselho cabe, obrigatoriamente, ao representante do Governo. Est, portanto, o Conselho de Engenharia, integrado na organizao administrativa da Unio, embora deva-se-Ihe reconhecer relativa autonomia, concretizada, eSlpecialmente, no caracter definitivo das decises proferidas pelo ConseLho Federal, sem recurso para a autoridade administrativa superior, que deveria s'er, eventualmente, o Conseltho Nacional do Trabalho (12). Advogados A regul<amentao da 'Profisso de Advogado j foi, em linhas geraes, examinada, quando tratmos, no volume primeiro, da Ordem dos Advogados. Mostrmos, alli, como, depois de um regimen de relativa liberdade e de falta de organisao da classe, constituiu-se a OMem dos Advogados, com uma estruetura muito peeuHar, de caracter corporativo, gosando de autonomia administrativa, ou, pelo menos, de um systema de auto-administrao, fundado em um regimen eleitoral, de que participa toda a clas'se. Divers'as foram as tentativas anteriormente feitas, no Brasil, antes do decreto do Governo Provisorio que instituio a Ordem, notando-se o projecto de SALDANHA MARINHO e BAPTISTA PEREIRA, apresentado em 1880 Gamara dos Deputados crea.ndo a Ordem, como orgo de contrLe da classe, e o projecto do Deputado CELSO BAYMA, apresentado em 1911, todos eIles sem resultado. Entre ns, sempre repugnou aos espiritos republicanos a instituio da Ordem que se lhes afigurava uma reminiscencia das co:nporaes de officio (13).
(12) ACrte Suprema tem conhecido de numerosas reclamaes judidaes interpostas das decises dos Conselhos, admittindo a sua competencia para pl'oferir' decises de natureza administrativa que interessa classe. . (13) V'er CARLOS MAXIMILIANO, Commentarios Constituio pagina 804.

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gssa barreira, wrm, foi trans'posta e verificou-se que nenhum attentado aos prfncipios republicanos representava essa nova organizao, cujo objectivo maior est em estabelecer maior solidariedade de classe, permittir um contrle mais directo das actividad,es ,profissionaes, etc. A limitao das actividades profissionaes de advogado est circumscripta, pode se dizer, p!"ova de capacidade representada na exhibio ,do diploma scientifico e no gro de bacharel. No existem entre ns aiS gradaes pelos dive!"sos Tl!'ibunaes e instancias de julgamento, de accordo com a categoria de cada Tribunal. o. exercicio da advocacia accessivel a todos quantos preencham as condies geraes de capacidade (14). Foi preciso, evidentemente, de inicio, admittir cert tolerancia, para aquelles queex!'dam a profisso, deaccordo com as leis em vigor, especialmente para com os solicitadores, nas localidades onde no se encontram profissionaes habilitados; essa tolerancia, porm, em nada feriu o principio geral cuja observancia tem sildo controlada pela Ordem e pelos orgos technicos do Ministerio da Educao. A materia reveste--se de aspecto casuistico, no que diz reg,peito com a applicao das leis e regulamentos, o que no se enquadra nos limites deste livro.

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Commercio-industria

Deste assumpto j tivemos oPlportunidade de tratar na parte UI do primeiro volume, quando estudmos a interveno do gstado na ordem economica, impondo medidas restrictivas da liberdade de commercio e da industria, em beneficio do interesse publico. Pois bem, o que ali foi escripto pode se comprehender dentro da esphera que o Estado se reservou para o exercicio de sua aco fi-scaJizadora e, porta.nto, policial, sobre aqueIIas categorias de acti'Vidooe.
(14) A historia do BarI'leau na Fran'8. especialmente interessante. V'er Le minis tere Public et le Barreau, com prefacio de BERRYER, Paris 1860. . Ver para a Italia, SeIALOJA, Dizionario, verbo Ordine forense, Avvocato

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Outras medidas de policia podem ser enumeradas, cO'mo a limitao das horas de trabalho para determinadas industrias, o fechamento e o horario das casas commerciaes, emfim numerosas ,posturas, quasi sempre de origem municipal, relativas, s taboletas, mostuarios, vitrines etc. A naJtureza/ dessas posturas variam com o lugar, a poca. o negocio; todla8 ellas, porm, consistem na imposio de reg'trices que disciplinam O' exercicio. das actividades commerciaes e asseguram os direitos de terceiros .

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CAPITULO XI POLICIA DE ASSOC1A!ES


Policia: de Associaes - Natureza - Diversas especies Regulamentao do exercicio da liberdade de associao, de reuni:o, de' agrupamento - Associaes religIosas Liberdade de pensamento - Liberdade de Imprensa ,Censura de Imprensa, telegraphica, postal, theatral, cimatographic~.

O direito de associao fundamental no homem. O proprio Estado o producto do temperamento gregario do homem' , e do seu poder de organizao. Este o phenomeno de todos os tempos, que seria desnecessario demonstrar porque elle resal,ta em todos os periodos da historia da humanidade, sob as formas mais variadas. A associao reveste.-se, portanto, de innumeras modalidades, de accordo com os fins a que se destina e as condies em que se desenvolve a sua organzao. Pode ter o caracter commercial, civil, scientifico, de beneficencia, politico, etc. A regulamentao obedece ao criterio de cada paiz, ,de accordo com o regimen legal das associaes. O agrup.amento de individuos, movidos pel<S mesmos interesses e obedecendo aos mesmos motivos, cOIl&titue um phenomeno natural, inherente natureza humana e que, por isso mesmo 'apresenta-se com um caracter de legitimidade indiscutivel. O que torna indesejaveis essas iniciativas a sua finalidade anti-social e anti-juridica. As associaes :para fins immoraes ou subversivos perdem a proteco do Estado, por isso . que no servem para a realizao de suas finalidades, dos seus objectivospoliticos e juridicos.

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poder de policia, aqui, como sempre, reveste-se de caracter preventivo ou repressivo. Preventivamente, o Estado age impedindo a formao de associaes destinadas a fins subversivos das instituies organizadas, ou que, de qualquer forma, tenham como objectivo actividades consideradas attentaJtorias da moralidade ou prejudiciaes socieda.de. Effectivamente, o Estado no pode reconhecer ou tolerar, em seu seio, organizaes que, veladamente ou ostensivamente, se constituam para a subverso da ordem .publica, ou possam ser consideradas uma ameaa s instituies. A Constituio vigente, em seu artigo 122, n.o 9, segue essa orientao: Art. 122. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes, etc. - 9. A liberdade de associao, desde que seus fins no sejam contrarios lei penal e aos bons costumes.

o texto actual como o de 1934, mais claro e no se confunde oom o da Constituio de 1891, que incluia o direito de reunio e o de associao dentro do mesmo quadro. A separao dos dois dispositivos veiu melhorar, de muito, a technica Constitucional, e definir com mais preciso a natureza dos direitos assegurados, bem como das restrices que possam ser oppostas ao seu exercicio. A lei n.o 38, de 4 de Abril de 1935, veio regulamentar () disposto na Constituio de 1934, art. 113, n.o 12, definindo as associas destinadas a fins illicitos, e as formalidades processuaes impostas para a sua dissoluo legal. Em seu artigo 30, prohibe a existencia de "~rtidos, centros, aggremiaes ou juntas de qualquer especie, que visem a subverso, pela ameaa ou violencia, da ordem politica 011 social". Naturalmente que no se pode admittir a hypothese do reconhecimento, pelo Es~do, .de associaes destinadas a fins prohibidos, pelo menos ostensivamente, mas pode occorrer, 011 que a associao tenha fins occultos, mais tarde postos a evi-

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dencia, ou que venham a exerceractividades subversivas das instituies. A lei n. o 38 deu inteI'lpretao muito especial ~ texto Conmi,tucional, conciliando os interesses da or,dem publica com as exigencias constitucionaes da interveno judicial. Assim, permitte que o Governo feche, preventivamente, taes aggremiaes, pelo ,prazo de seis mezes, emquan'to se processa dissoluo judicial, mediante a competente aco a ser .desde logo proposta. Por conseguinte, o fechamento, pelo prazo de seis mezes, tem caracter Ipreventivo, por prazo limitado, acautelando-se, de .alguma forma, os interesses da associao. Assim procedeu o Governo, logo em seguida votao daquella lei, com a Alliana Nacional Libertadora, .fechada pelo Governo e, mais tarde, dissolvida judicialmente. -Com relao s associaes profissionaes, a lei estabeleceu regimen mais discricionario para o Governo, porque permittiu o seu des'a'Pparecimento, pela simples c3iS'sao do acto que as reconheceu, mediante representao do chefe de tPOlici'a. O problema vem se revestindo, nos ultimos tempos, de caracteres novos, muito peculiares, pela multiplicao de asso.ciaes, ligas, partidos de finalidade muito duvidosa, porque encobrem, sob um aspecto legal, desportivo, beneficiente ou sociaI, ver.da:deiras organizaes de combate, de "choque", tendentes a se arpoderarem do Governo. Fardam-se, organizam-se ,militarmente, distribuem-se (por regies, grrupos, etc., ostensivamente, como se tives:sem fins licitos, desportivos, sociaes, e, assim preparam o golpe cOiIltra as instituies. Sob o 'Ponto de vista Constitucional, um dos exemplos mais interessantes o da Frana com os Croix de Feu e com a Action Franaise, esta ultima dissolvida em 13 de Fevereiro ,de 193,6. Naquelle paiz, a grande these em debate ainda aquella qq.e consiste em saber qual a forma de dis:soluo, si deve ser admittida como legitima a decretao da dissoluo Por acto do Conselho de Ministros, ou se obri'gatoria a dis'soluo judicial. A lei de 10 de Janeiro de 1936 permittio a primeira. mod1i.. . dade, desde que a as'sociao tenha por fim attentar contra a

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integridade do territorio nacional ou contra a forma re,publicana de Governo (1). Fra desses casos, continua em vigor a lei de 1 de Julho de 1001, que prev a interveno judicial, mediante processo, cujo rito foi, de muito, abreviado pl'O decreto-lei de 23 de Outubro de 1935. Portanto, o poder de policia das associaes tem, antes de tudo, por fim, provr a que ellas no se desviem dos fins para .os quaes foram cons,tituid,as, desde que esta deturpao das finalidades attinjam os interesses geraes do Estado ou da collectividade (2). Smente neS'sa esphera, e mediante aquellas restriees, pode o Estado ex:ercer o seu .poder de policia. A proteco geral attribuida sociedade justifica, tambem, .a sua interferencia no sentido de evitar a explorao dos individuos, por certas associaes, que se apresentam como de beneficieneia ou de economia collectiva. Para isso, o E,stado exerce sobre ellas uma severa fiscalizao de suas condies financeiras e das operaes que realizam com o publico em geral. Reveste-se ,aqui, a fiscali~ao, mais de um caracter administrativo, que recae sobre as Oiperaes em geral, os juros de suas o,peraes com os particulares, os calculos actuariaes .queservem de base aos seus negocios, etc. Por isso mesmo, certas categorias de associaes parti'culares, de fins nitidamente commerciaes, soffrem uma fiJScalizao das mais rigorosas, fiscalizao de todo em todo justificada pelo inrteresse publico, pelo qual cumpre vigiar, para

(1)

Ver

BARTHELEMY,

Prcis de Drait Public, pg. 242.

(2) 'Existm numerosas obras sobre o assumpto. Citaremos, es'pecialmente, as seguintes: O. RANELETTI, La {J1.~bblica sicurezza, in Primo Trattato completo di Viritto am'ministrativo de Orlando, vol. IV. parte I, pg. 490. 'G. CHIARELLI, La personalit giuridica delle associazione proles.-sionali. A;RAUJO ,CASTRO, A Nova Constituio Brasileira, pg. 404. BARTHELE1IIY, Prcis de Droit publico ESMEIN, Droit Canstitutionnel franais et compar.

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evitar operaes considerarias illicitas pelo muito que ellas pos~ sam conter de especulao e lucros excessivos, usurariolS. Assim, as companh'as de seguros (3), os bancos em geral, especialmente sobre certas operaes ( 4), as Caixas' e companhias de economia collectiva (5), as' casas de penhores (6) etc. O poder de policia que o Estado exerce sobre essas associaes manifesta-se, no lSmente por meio de restrices legaes, mas tambem por uma fiscalizao continua sobre o cumprimento das disposies legas e a obediencia s normas restrictivas d'a ampla liberdade commerciaI. So manifestaes complexas do poder de policia, que submette essas categorias
(3) A questo dos seguros est na ordem do dia, pela tendencia accentuada, verificada em tod{}S os paizes, de tomar o Estado a iniciativa na ol'g1linizao das emprezas destinadas explorao desse ramo de negocios, constituindo-se ,em monopoHo do Estado, como occorre no Chile. no Uruguay, na Italia. Outra soluo muito recommendada consiste em attribuir-se o Estado um conrrle, por mei'o da creao de um Instituto de reseguros. Seguia OIS seUJs tramites, na Garoara dos Dep'UJtados, quando foi dissolvida, um pr,ojeoto governamental, apresentado pello ministro do Trabalho, o iHustre jurista Drr. AGAMMEMNON MAGALHES, para a nacionaliazo das Companhias de seguros. Embora a iniciativa seja de todo reaommendavel, tem, todavia, sido o seu andamento retardado pelos multiplos obstaculos levantados, attendendo aos enormes interesses de ordem financeira que se julgam prejUJdicados com a iniciativa, de caracter eminentemente nacinal, e que 3Jttende preferencialmente a este aspecto do' probJoema. Sobre a fiscalizao de seguros ver o que escrevemos no volume I,pg. 469. ,(4) A fiscalizao dos Hancos e do seu fU!llccionamento consiste em um conjuncto de medidas que se desenVlo,Ivem desde a sua constituio, condi'es, autorizao do Governo para funccionar, capital, depositos" natureza das operaes e fiscalizao directa das pl'opri'as operaes. Um projecto de lei' bal!lcaria, que tem por base a fundao -de um Banco Central de Reservas, foi apresentado pelo Governo Gamara. A sua appro- vao importar na creao entre ns, de um systema bancario da maior impo rtancia, e que ter por base um contrl.e mais directo' sobre as operaes bancarias, com um sentido nitidamente nacionalista. Tem sido esta a orientao univel'salmente seguida, especialmente pela AHemanha, pelos. IE\stados Unidos etc. Oonsultar sobre o este assumpto: DAUPHrN, MEUNIER, La Banque. ElRNESTO BIASE, lstituzione di Diritto Bancaria. NATALIO MURATTI, Algunas nociones sobre los Bancos Centra!.es. (5) Ver os decret{}S 24.503, de 29 de JU!Ilho, e 24.766, de 14 de' Julho do mesmo anno. Sohre o assumpto, consultar o livro de Huoo GpNTHIER: Sociedades de economia collectiva, onde as questes attinentes fiscalizao acham-se bem estudadas. (6) A tendenci.a expressa ,nos ultimos reguIamentos das Caixas economicas o de attl'Lbuir o monopoHo dos penhores quellas instituies~ cujos fins de previdencia e de interesse commum justificam a medida.

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deemprezas e associaes a um regimen de policia, justificado, antes de tudo, pela natureza dos interesses que visa proteger. Policia de reunio e dos agrupamentos Comprehende este capitulo as differentes mod,alidades de agrupamentos. .As reunies publicas, os meetings, as' reunies internas, e, finalmente, as associaes, syndicatos etc. A liberdade de reunio, embora sej:a um direito fundamental que deeorre da iP'ropria natureza do regimen democratico, baseado na livre manifestao das massas, soffre limitaes impostas, no smente pela necessidade da proteco da coIlectividade contra as perturbaes provenientes do exercicio daqueHe direito, mas ainda pela necessidade de evitar as deturpaes criminosas do exercicio do direito .de reunio. Vamos examinar, antes de tud.o, a primeira m.odalidade do direit.o de reunio, que consiste no "comparecimento voluntarios de varias 'pessas em logar determinado, mediante ac,cordo prvio, Ipara .o fim de deliberarem s.obre definido assumpto" (7). ' . Estas reunies podem-se revestir de multi pIas modalidades; segundo BARTHELEMY (8), devem-se differenciar os c.ortejos, as manifestaes, das reunies propriamente ditas, sendo que aquelles n.o comp.ortam, p.or exempl.o, discursos; podem ter, IpOr .outro lado, caracter muito mais e~ntaneo, serem realizados n.a via publica, occasi.onando leso muit.o men.or a.o trafeg.o e a.os interesses IPublicos do que as reunies, commumente chamadas "meetings". A C-on.stituio de 1891, em seu artig.o 72, 8, assegurava

pg .. 402.

(7) . Ver ARAUJO CASTRO, A Nova Constituio Brasileira, 2." edio.

(-8- Prcis de Droit Public, 1987, pg. 117, onde se encontra, em resumo, a nova legislao do Ministerio LavaI em 1935 sobre a regulament.ao do direito de reunio, manifestaes publicaS, porte de armas etc ....

14

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o exerClClO d.o direito de reunio, c.onfundindo n.o mesm.o dispositiv.o, tambem, a garantia d.o direito de associao, in verbis: "A todos licito associarem-se e reunirem-se livremente, sem armas, no podendo intervir a policia seno para manter a ordem publica".

O dispositivo Constituci.onal da n.ossa primeira carta republicana continiha, antes de tud.o, a affirmao de um direito. A restrico consistia, ~penas, na facuLdade attribuida policia de manter a .ordem publica. A restric.o era, evidentemente, anodina, iPorque ella se continha, implicitamente, na pr.opria affirmao do direito. Dahi as duvidas sempre surgidas dos limites da interveno policial, bem com.o a medida das precaues a serem tomadas para manuteno da .ordem publica. Sustentou-se, mesmo, a inconstituci.onalidade das restrices de natureza preventiva, como a l.ocalis:a.o etc. Apezar de todos .os debates em torn.o dessas questes, a J urisprudencia ,d.os iIlOSSOS Tribunaes, especialmente d.o Supremo Tribunal Federal, tem se orientado, sempre, no sentido de legitimar a iniciativa policial disciplinando o direito de reunio c.om medidas de ordem preventiva, especialmente pela localizao dessas reunies onde seja facil manter a .ordem e acautelar o,s interesses da visinhana, especialmente o commercio, por vezes, grandemente prejudicado com certas manifestaes. As restrices, nesses casos, tanto mais se justificam, quanto certo que eHas visam a pr.oteco de outros direitos, so sagrad.os quanto o de reunio e que no podem ser localisados onde approuver aos interesses ou autoridade publica. A J urisprudencia anterior actual Constituio podia se resumir na ementa seguinte de um 'd.os ultimos acc.ordos do Supremo Tribunal Federal, antes do regimen discricionario de 193{): "No cumprimento do dever que a Constituio lhe impe de manter a .ordem ,publica, a !pOlicia tem

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o direito de: a) localimr as "meetings", ou designando loga.res para. a sua realizao, ou indicando os em que no podem ter logar; b) prohibindo que elles se realizem, sempre que tenha fundados motivos para receiar que ,seja perturbada a ordem publica ou quando o objecto desses "meetintgs'" fr manifestamente criminoso". Sobre este assumpto, escreveu AURELINO LEAL paginas do maior interesse, encarando a questo, no s6men1le sob o ponto .de vista geral, da legitimi'dade da restrico imposta pela policia, ma.s ainda do dever desta proteger os interesses de ter,ceiros eventualmente iprejudicado:s com as reunies publicas -nos logradouros accessiveis populao toda (9). Esta facuLdade no se exerce slnen'lle com relao s manifestaes e outras reunies publicas, porque , apenas, uma '~pplicao exteruliva. do poder que tem a policia de regul'ar o 'transito e a circulao. A Constituio de 1934 veio alterar, em sua essencia, os 'termos da Constituio de 1891, assegurando, em dis-posies differentes, os direitos inherentes liberdade de reunio e :aquelles que interessam liberdade de associao, e, ao mesmo -tempo, dando maior elasticidade ao exercicio do poder de po'licia, adaptando as condies desse exercicio aos ,interesses da ,collectividade. A Constituio de 1937, dentro do. mesmo criterio, mas autorizando ainda a prohibio d'a reunio para garantir a :segurana publica dispoz em seu artigo 122, n. 10: "Todos tm direito de reunir-se pacificamente e sem armas. As reunies a co, aberto podem ser submettidas formalidade de declarao, podendo ser interdictas em caso de perigo immediato para a segurana publica".
(9) Policia ,e poder de poUcia, pg. 243 e 293. Onde se encontram ,diversos trabalihos desse nosso constitucionalista, quando chfe de policia do DistrIctoFederal, como ainda as decises judieiaes proferidas pelo Supremo Tribunal Federal e as concluses da Conferencia policial reu'nida nesta Capita1 em 1917.

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Ahi esto impos<l;a;s restric<>es ao direito de reum.ao e . autoridade publica na maneira de tornar effectivo o exercicio do poder de policia. A nova Constituio veio, assim, racionalizar o iPrincipio, dando-lhe a feio consagrada, tanto pela nossa jurisprudencia dos tribunaes, como ;pela Ipratica dospaizes onde o principio se' apresentava com maior pureza. Segundo os autores inglezes, notadamente DICEY (10) o direito de reunio no um direito estpeeificado nas leis daquelle paiz, mas decorre da liberdade individual e da necessidade da transmisso de idas, sem o que a pratica da democracia tornar-se-ia illusoria. A firmeza dessa affirmao no tem impedido, porm, que, naquelle paiz, medidas severas' tenham sido tomadas contra a liberdade de reunio, como occorreu em todos os tempos, notadamente em 1795, 1799, 1819, etc., para smente referir factos historicos de maior relevo (11). O mesmo aconteceu na Frana, onde a legi,slao tem oscillado de accordo com as necessidades e as condies polticas. do momento (12). Ainda em 1935, o decreto-lei de 20 de Outubro impz condies restrictivas severas (13). Em um regimen de paz e de tranquillidade, todos esses. direitos podem ser encarados dentro de um ponto de vista pu-o ramente ideologico, em toda a sua pureza, mas o mesmo no acontece quando as ludas politicas tomam aspectos graves e. procuram abrir mais fortes abysmos entre os homens (14). Apezar de todas es!sas restrices, esse direito acha--se as- segurado pela maioria das Constituies (15). As reunies

(10)

lntrodtuction to the Consto Law.

(11) Ver JOHN RUSSELL, Essai sur l'histoire du gouvernement et de la Constitution Britannique, pg. 297. E. MAY, Histoire Constitution-

neUe de l'Angleter'1'e. (12) ESMEIN, Droit Consto Franais et compar, pg. 1151. (13) J. BARTHELEMY, Prcis de Droit public, 1937, pg. 117 e segs. (14) VON .STEIN, La scienza della pubblica amministrazione, pg. 3.38.
(15) Consultar especialmente a Constituioo hespanhola de 1931,. art. 38, a Constitui,o de Weimar artigo 7. Da Austria art. 10-0,. a Constituio Argentina arts. 22 e 33. Dos Estados Unidos, emenda n. 1, e as nmerosrus Canstituies E,stadoaes, etc. Na Argentina, tem sid{) o assumpto sujeito a diversas regulamenta-

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-eom praa publica, ou em recinto fechado, ainda constituem uma das formas mais sinceras e elevadas da livre propaganda de opinies e de idas Ide toda a natureza. Sem ella, o homem ter-se-ia de encerrar dentro do circulo das imposies do poder publico, e teria desapparecido uma das grandes formas renovadoras da lpolitica e ,da consciencia publica. As medidas .policiaes so lim1tarlas, apenas, garantia da ,ordem publica e de outros direitos to dignos de amparo quanto o de reunio. Todas as medi.dl&.'! ostensivas ou veladas que importem, directamente ou indirectamente, em impedir o exer,cicio do direito de reunio, deve ser tida como violadora da librdade assegurada pela Constituio. Todas as outras, p0rm, de natureza preventiva ou repressiva, que se conwrehendam dentro dos limites do ;poder de policia, acham-se, eX(plicitamente, autorizadas pelo texto Constitucional. Nessas condies, pode a autoridade impedir as reunies -queparalysem o transito publico, impeam o livre exercicio do commercio, perturbem o socego e a tranquillidade de certos logares como os hospitaes, importem em accinte a certas associaes ou reunies contr~ias, etc. (16). Dahi, a necessidade da localizao e, :portanto, do aviso prvio com indicao de logar e hora afim de serem tomadas as devidas Iprovidencias policiaes para os fins acima indicados. Em 'Principio, desde que a reunio attenda localisao imposta pela policia e seja levada a effeito pacificamente e sem armas, nada justifica a interveno da autoridade policial Em
es nas dHferentes Provincias. Na Capital, deve-se mencionar a regulamentao policial de 16 de Maro de 1932, a qual exige aviso previo ,onde fique declarado o seguinte: designao de dia e hora; designao de .lagar; fins da rewnio; pessoas que nella devero usar da palavra. As passeatas operarias s so perrnittidas no dia 1 de Maio. As horas das reunies devem obedecer tamboern a um horario, que varia segundo se trata de reunio ao ar livre ou em sitio fechado. Sobre este assumpto, ver o estudo detalhad,o publicado na Revista da Faculdade de Direito e de sciencias sociaes de Buenos Ayres, Tomo X, IflS. 38/39, de ,Janeiro a Junho .de 1932, pg. 129. (16) Vier BIELSA, Derecho Admin., lII, pg, 115 . .RA.NELETTI, Ist. DirittD pubblicD, pg. 96.
a)
b)' c) d)

214

THEMISTOCLES BMNDO CAVALCANTI

caso contrario, deve a policia intervir para manter a ordemt. e applicar as sances !de ntureza policial ou penal co.nsagra.,.. das nas leis em vigo.r (17).
Liberdade religiosa

J tivemos opportunidade de pr em relevo, no primeiro, volume deste livro, as differentes o.rientaes seguidas na do.utrina relativa interveno do. Estado em materia religiosa~. pelo menos naquella que maior interesse representa para ns:. a instruco religiosa. As multiplas faces deste problema foram aIli focalizadas,. dentro do criterio geral adoptado por outros paizes e, particularmente, naquelle que diz com a orientao ma.is adaptavel nossa indole e s nossas tradies. A liberdade religiosa, pel'a sua natureza, reveste-se de modalidades differentes; intimamente, qualquer um pode ter o. culto o.U a f que mais lhe convier, sem que o Estado possa penetrar ou vio.lar os sentimentos de cada um. O mesmo no se dir, porm, quanto s manifesta~ desses sentimentos religiosos, manifestaes que se achaanl subordinadas~ aos' interesses da ordem 'Publica, dos bo.ns costqmes e dos direitos da. colIectividade. Certas praticas religio.sas offen.sivas moral so, necessariamente, proihibidas, bem como aquellas manifestaes que possam provocar tumultos ou perturbaes da ordem publica. E essa liberdade consagrada no. artigo 122, n. o 4, da Constituio, tanto mais evidente quanto mais radical o abstencionismo do E,stado em materia religiosa, sendo vedado, pelo. artigo 32, a subveno ao exercido de qualquer culto, aIlianas,. dependencias, com qualquer Egreja.
(17) O Codigo penal pune a :reunio contraria s disposies legaes ,especialmiente a reunio com arma;s. Nestes casos, ficam sujeitos' os Infractores s penas da lei ,de accordo com a natureza da sua violao . . A. noss'o vr, o Codigo penal, artigo 123, encerra dispOsitivo por demalS lIheral que no se coaduna com o exerccIo do legitimo poder de' poli.ci.a. Notadamente a questo do aviso, deve ser encarada com maiorrigor, sob pena de burlar-se a disposio constitucional, que admitte, j: agora, a localiza'o das reunies.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 215 Dentro dessa neutralidade, sympathica a todas as manifestaes de caracter religioso, pode o Estado attingir sua finalidade, sem prejuizo dos beneficios de ordem espiritual que trazem as instituies e os cultos religiosos ao progresso moral do paiz. Seria descabido, aqui, quando tratamos apenas dos limites da interveno do Elstado na policia dos cultos, trazer maiores esclarecimentos. Em todos os paises, este assumpto est sujeito a estudos, de accordo com a indole de cada regimen politico. Infelizmente, a necessidade de certos regimens, e as imposies ipoliticas de alrgumas organizaes totalitarias, tm deformado a natureza do poder temporal, procurando amoldar a mentalidade e a crena de alguns povos s exigencias politicas das instituies dominantes. Seria, porm, demasiado pretender penetrar no estudo dessas instituies de todo em todo differentes da nossa (119). Liberdade de
I~prensa

Uma das grandes conquistas da civilisBio foi, sem duvida nenhuma, a liberdade de manifestao do pensamento escripto. Foi devido a essa conquista que o mundo conseguio soffrer as grandes transformaes politicas, desde o seculo XVIII. Devido tambem a essa liberdade foi que a indisciplina nas idas gerou a perturbao da ordem poltica. Dahi, como nota BARTHELEMY (20), o eclipse dessa liberdade, naquelles paizes em que a necessidade da garantia da ordem e da estabilidade das instituies enquadrou o pensamento da Imprensa dentro das formulas traadas pelas dictaduras. E' assim, diz BARTHELEMY, em Roma, em Berlim, em Moscou. A O>nstituio de 1891 consagrou ,principio semelhante ao .da Constituio do Imperio, de accordo com o criterio liberal, j hoje incompativel com a doutrina vigente.
(18) E' o que 'Occorre, notadamente, na Russia e na AlIemanha, sob formas differentes, mas inspirado nos mesmos princpios polticos. (19) Prcis de Droit Public, pg. 150 e segs.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Aquella Constituio assegurava a livre manifestao do pensamento pela imprensa ou pela tribuna, sem dependencia de censura, respondendo cada um pelos abusos que commettesse, de accordo com a lei (21). A Constituio de 1937, em seu a-rtigo 122, n.o 15, embora reconhecendo a liberdade de imprensa, subordinou o seu exercicio s restrices legaes, asseguradorasda ordem, dos bons costumes e direitos dos cidados em geral. A lei n.o 38, de 4 de Abril de 1935, definiu a or:dem politica - aquella que resulta da independencia, soberania e integridade territorial da Unio, hem como da organisao e actividade dos po.deres politicos, estabelecidos na Constituio da Republica, nas dos Estados, e nas Leis Organicas respectivas. Quanto ordem social, declarou a mesma lei que aquella estabelecida pela Constituio e pelaIS leis, relativamente aos direitos e garantias individuaes, e sua proteco civil e penal; ao regimen juridico da propriedade, da famlia e do trabalho; organisao e funccionamento dos se-rvios publicos e de utilidade geral; aos direitos e deveres das pessas de d~ reito publico para com os individ'!los e recip,rocamente . .A!pezar .dessas restrices, o regimen ainda vigente, entre ns, o da liberdade de imprensa, independentemente de censura. Nenhuma medida de ordem preventiva pode ser tomada pela autoridade policial, no sentido de evitar a livre manifestao do pensamento. E' bem de v!" que, durante o estado de emergencia ou de guerra, nos termos do art. 168, letra b da Constituio, poder ser estabelecida a censura prvia, no smente da imprensa, mas tambem de toda a correspondencia particular. Questo do maior interesse aquella que diz com as restrices nas publicaes pornographicas, ou prejudiciaes saude ptlblica, como, por exemplo, o annundo de certos medicamentos. Neste caso, afigura-se-nos legitima a interveno do poder

(20) V'er a Consto do Imtperio, art. 179, n. 4 e Consto de 1891, artigo 72, 12.

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publico, afim de cohibir os effeitos damnosos dessas publicaes (2~). Censura theatraI A liberdade da manifestao do pensamento um dos principios consagrados pela Constituio, que independem da censura .previa pela autoridade publica. O proprio texto constitucional, porm, em seu a~t. 122, o 15, exceptua expressamente, dessa garantia irrestricta, os n. espectaculos e diverses publicas, reporduzindo o que dispunha a Constituio de 1934. Vieram, assim, as ultimas disposies constitucionaes P] termo as duvidas sempre suscitadas na interpretao do antigo texto da Constituio de 1891, que, no entender de mUItos, abrangia, em sua generalidade, todas as formas de manifestao de p~msamento,inclusive os espectaculos e diverses publicas. A censura theatral, ape~ar disso, tem, no Brasil, uma historia que vae buscar a sua origem na mais remota vida do nosso direito administrativo. o,s antecedentes das ,dis'posies legaes em vigor podem ser encontrados segundo mostrou MAFRA DE LAET, em these que apresentou Conferencia Judioiaria PoHcial, reunida nesta C3/pital, em 1917, no Aviso n. o 123, de 21 de Julho de 1829. Esse A v1so, expedido em nome d9 Imperador pelo Intendente Geral da Polida, ordenava ao administrador do Theatro S. Pedro de Alcantara que fizesse examinar previamente as peas pelo Dezembargador Intendente (23). Este foi, dahi ,por diante, o rumo seguido pela nossa legislao sobre o assumpto.
(21) Citaremos, como exemplos, os seguintes: .'0 art. 253 do dec. 16.300. de 31 dezembro d.e 1923. Atrts. 112 e 123, do dec. 20.377, de 8 de Setembro de 1931. Com relao' s loterias e annuncios de loterias estaduaes, ver os decs. 8.597, d,e 8 de Maro de 1911, art. 38, 5.; dec. 15.775, de 6 de N()~mbro de 1922, art. 92, 7.; dec. 21.143, de 10 de Maro de 1932, art. 59. ' (22) Annaes da Conferencia Judiciaria Policial de 1917.

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o art. 11 do decreto 435, de 19 de Julho

de 1845, j dizia:

"No caso de se annunciar alguma pea que no tenha o visto do Chefe de Policia, este far saber, immediatamente, Directoria das peas, que o Theatro ser fechado naqueHa noite, quando no faa annunciar outra; o que mandar pu.blicar por cartaz na porta do mesmo e mais lugares de costume, para co.nhecimento do publico. Os interessados ficam com o direito salvo de haver da mesma Directoria indem.. nisao dos prejuizos que o Theatro possa ter por essa sUiSipenso de trabalho." (24). A no.ssa legislao, dahi po.r deante, talvez co.m menos rigor, pelo meno.s no. emprego. do.s meios co.ercitivos, mas diuturnamente, exigiu a censura previa. Constituiram-se commiss'es especialisadas, notadamente aquellas creadas pelo. decreto 14.529, de 9 de Dezembro. de 1920. so.bre casas de diverses, e pelo. decreto. 16.590, de 10 de setembro. de 1924. A jurisprudencia tem amparado largamente a medida po.licial, po.dendo-se citar ~ caso. da pea "A Aguia Negra" e o.Utros, to bem analysados por AURELINO LEAL e ARMANDO VIDAL (25). Em to.dos esses caso.s, mereceu a aco da po.liciH a manifes~ao. unanime da Crte de Appellao do. Districto. Federal e do Supremo Tribunal, em suas decises (26). As obras mencio.nadas, de AURELINO LEAL e ARMANDO VIDAL, merecem ser co.nsultadas, po.rque trazem um largo subsidio. e do.cum.entam muito bem o.S diverso.s casos occo.rridos entre ns. So.b o. regimen da Constituio. vigente, no vemos co.mo po.ssa haver duvidas quanto. legitimidade da censura previa, porque, no. texto. co.nstitucio.nal, ficaram bem consagradas as
(23) !Ver
(24)
PAULA PEssoA,

Codigo de Proces8o Oriminal Brasileiro.

pg. 404. nota 2440 e segs.


~DO VIDAL,

.(25)

LEAL, Policia e Poder de Policia, pg. 219,. O Teatro e a Lei. Ver Rev. do S. T. F., voI. IH, pg; 32 .
AURELINO

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nossas tradies juridicas e os exemplos tirados da doutrina extrangeira. Aqui as limitaes oppostas pela censura devem se referir especialmente, segundo a lio dos autores:
a) moralidade e decoro publico; b) ao respeito s autoridades constitui das ; c) proteco da dignidade pessoal contra as alluses iu-

juriosas vida privada; d) segurana das instituies e o respeito s naes extrangeiras e s religies. Comprehende-se, tambem, na censura, segundo nota BlELSA (27), a prohibio de exhibies brutaes, deshumanas, ou que ponham em perigo a vida dos artistas. Na Frana, embora exista a censura, a sua efficacia muito duvidosa porque entregue ao Ministro respectivo, que no dispe de um orgo efficiente para levar a effeito essa difficil tarefa. A reaco contra a censura verificou-se na Allemanha com a Constituio de Weimar, que a aboliu (28), mas foi restabelecida com a tendencia totalitaria do nacional-socialismo allei mo. So essas as orientaes principaes dos diversos paizes em materia de censura theatral, devendo-se chamar a atteno~ tambem, par a regulamentao existente nos paizes do Norte da Europa, na ltalia e nos Estados Unidos. (29) Censura Postal e Telegrapbica De accordo com o texto constitucional, a censura previa,. em regimen normal, s se pode exercer sobre espectaculos e diverses publicas; excluidas, portanto, esto as censuras prvias

Derecho Administrativo, voI. IH, pg. 215. F. FlLEINER, Droit Administratif Allemand, pg. 248, nota 6. (28) WALiNE, Manuel lementaire de Dtoit Administratif, pg. 310. O. RANELETTI, La Polizia de Siccurezza in Primo T'1'attato de 0'1'lomdo. vo1. IV. parte 1.0, pg. 744.
(27)

(26)

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da Imprensa e da correspondencnia, qualquer que ella seja, postal, telegraphica radiographica, telephonica, etc. Em estado de emergencia, porm, ou estado de guerra, as garantias constitucionaes relativas a esses assumptos, achamse expressamente suspensas, visto como ellas se comprehendem nas medidas de policia ao estado de emergencia, e, a fortiori, de guerra, autorisadas explicitamente pelo atr. 166 da Gonstituio Federal (30). Censura cinematographica Mais recente do que a censura theatral ou de imprensa, pela ordem natural das cousas a censura cinematographica. Reveste-se, alm do mais, de rigor ainda maior. Mesmo na Allemanha que, como vimos, pela Constituio de Weimar, havia abolido a censura theatral prvia, ficou, no entretanto a censura cinematographica em plena execuo. (31) O mesmo occorre na Frana e na Inglaterra (32), especialmente neste ultimo paiz onde grande o rigor das leis e das autoridades na sua applicao. Na Frana ella est entregue a um regimen burocratico, executada por funccionarios despidos de todo caracter especialisa do. A censura cinematographica tem por fim especialmente proteger a moral publica e evitar possiveis difficuldades politicas internas ou externas, permittindo a exhibio de certos films provocadores de odios, luctas e resentimentos politicos de toda ordem. Entre ns a censura cinematographica foi inicialmente levada a effeito, apenas como uma extenso da lei sobre a cen- sura theatral. (33)

(29)

ARAUJO CAsTOO, A Nova Constituio Brasileira.

BoNTES DE MIRANDA,

Commentari08 Constituio. (30) V F. FLEINER, Droit administrati!, pg. 248, nota 7. Ver tambem o artigo 118, n. 2 da Constituio de 1934. (31) BARTHELEMY, Prcis de Droit administrati!, pg. 200. {32) Ver no paragrapho anterior o estudo sobr~ a cEln~Ur~ theatral..

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Smente pelo decreto 14.529 de 9 de Dezembro de 1920 ficou o assumpto regulado em lei especial. Actualmente a Commisso de censura cinematographica organisada de accordo com o decreto 21.240 de 4 de Abril de 1932 e as instruces de 22 de Abril de 1932 modificadas pelo decreto 24.651, de 10 de Julho de 1934 e pela portaria de 26 de Agosto de 1935. (34) A censura prvia dos films, visa especialmente a verificao da conveniencia na sua exhibio ou sob o ponto de vista moral ou politico. A restrico sob o ponto de vista moral attinge principalmente a prohibio da frequencia dos menores, o que t.em motivaJdo divemos recursos judiciaes (35). No existe at hoje, entre ns, uma prohibio exJpressa da entrada de menores nas casas de diverses publicas, limitando-se a aco da commisso de censura a uma simples advertencia, de effeito puramente platonico, pois que fica ao criterio dos paes ou dos responsaveis a frequencia dos menores indica'dos. No entretanto grande numero de paises adoptam o systema mais rigoroso que consiste em vedar expressamente a entrada de menores, de accordo com as reSipeCti'vas edades e a natureza .do filmo A lei alIem de 12 de Maio de 1922 prohihe expressamente a entrada de menores de 18 annos, acompanha;dos ou no, em divertimentos'que lhes possam ser nocivos. A Belgica, pela lei de 1 de Setembro de 1920 e decreto 11 de Maio de 1922, prohibe a entrada de menores em cinemas desde que as fitas sejam consideradas impropriaos.. Da mesma maneira o Luxemburgo, a Noruega, a Suecia, a HolIanda, a Italia, a Polonia, etc. (36). Nos E,stados Unidos, o rigor no

nores.

(33) Ver o Diario Olfi.ial de 27 de Agosto de 193&. (34) V;er () Acc. da Orte de .A!ppellao d{) Districto Federal, de 1 de Mar.o de 1928. Ver, tambem, ALVARENGA NETTO, Codigo de Me-

Codigo de Menores. (35) Estas indicaes for.am obtidas no Relatorio da C'ommisso de; Censura dnematographica ,de 15 de Julho de 1935.
BEATRIZ SOFIA MINEIOO,

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menor, na confeco dos films, salvo naquelles destinados it exportao (37).

Quanto s razes politicas que exigiriam a interveno da .autoridade policial, bastaria citar como exemplo a "Garonne" cuja exhibio poderia ser considerada como umapropaganda desfavoravel aos habitos de moralidade do :povo francez. Motivou a sua emibio uma interveno policiaL O Governo francez, deante do successo escandal)so do filro, prohibiu a sua exportao, deixando o escandalo para o uso interno daquelle paiz (48). Aconteceu, porm, que o film veiu para o Brasil, motivando ..a sua exhibio uma interveno da Embaixada franceza. Provocou a aco policial um recurso dos interessados ao 'Poder Judiciario, recul'lso que mereceu provimento, porque, se:gundo verificou o Juiz OCTAVIO KELLY, que proferiu a sentena, achava-se o film devidamente censurado e supprimidas -as scenas de escandalo que haviam provocado a iniciativa do ,Governo francez. O recurso ao Poder Judiciario constitue, n entretanto, (caso muito excepcional, porque, geralmente, a censura respeita muito as susceptibilidades internacionaes, como QCCorreu, notadamente, com o film "Misso Ide Amor", que motivou, igual:1Ilente, uma reclamao do Governo do Mexico (39).

Ver ARMANDO VIDAL, O Teatro e a Lei, pg. i29 e sega. BARTHELEMY, Prc;is de DroitPubc;, pg. 200. (38) JS ecises judiciaese <OS detalhes acerca desses incidenres ,.esto estudados no livro citado de ARMANDO VIDAL, O Teatro e a Lei. (36)
(37)

. CAPITULO

XII

POLICIA URBANA
Policia urbana - Tr>lLfego - Limitaes a circulao - Vehi'culos - Seus conductones - Oondies de capacidade.

Policia do trafego Uma das manifestaes de maior interesse e opportunidade do exercicio do poder de policia aquella que diz com o trafego, em suas dififerentes modalidades . . EspeCialmente o trafego de vehiculos de traco urbana, . deve ser 'aqui examinado, deixando a policia das estradas de ferro e o trafego aereo para quando tratarmos ido assumpto em capitulo proprio. A ,policia do trafego pode interessar, ou ao regimen mesmo Ida utilizao da via 'Publica sob o ponto de vista administrativo, e neste caso temos a policia das concesses; ou, ento, s medidas de ordem propriamente de preveno policial, e, neste CMO, comprehende-se dentro 'do ,poder de policia em seu sentido restricto. E' este ultimo aspecto que aqui nos interessa. Deve, assim, attender s seguintes questes principaes:
.~

a)
b) c)

condies do conductor; condies do vehiculo; condies da circulao e do transito .

. . .Cada um desses elementos precisa ser considerado isoladamente. Smente a regulamentao de cada um delles e a

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sua disciplina e obediencia, podem levar a uma perfeita regularidade do trafego. A natureza dos vehiculos, as condies de capacidade pessoal dos seus conductores, os diversos problemas relacionados com a velocidade, a direc.o do trafego, a segurana dos passageiros, tratando-se especialmente de. tranS>pOrte coIlectivo, as horas de trafego, o estacionamento, o barulho, so outras tantas questes que interessam aco da policia do trafego em seu sentido mais restricto, sem falar nos problemas rbanos de caracter mais premente, que exigem das administraes municipaes grandes esforos. A ligao que existe entre os dous problemas, isto , o da policia do trafego e o do urbanismo propriamente dito, os tem caracterisado como da esphera nitidamente Municipal. No Estado de So Paulo, o servio de transito foi organizado .pelo Estado para tornar effectivo o cumprimento do Regulamento geral, pela Directoria do servio de transito (1). No Districto Federal, a Inspectoria do Trafego, como todo o s'ervio policial, acha.-se a cargo ria Unio, embora a fiscali~ zao das concesses e as licenas para a eXiplorao das linhas de bondes omnibus estejam a cargo da Prefeitura, que :regulamenta os alludidos servios. A legitimidade do poder de ,policia, em materia de regulamentao do trafego, decorre da necessidade de attender aos interesses da collectividade, ligados segurana do publico, sua tranquillidade, socego e facilidades de trans1J)Orte de toda natureza. Nesse terreno, muito amplo o poder 'de policia. O prin-:cipio da limitao legal desse poder e a exigencia de uma expresso formal especial, de caracter legislativo, no se coadu.:. nam com as necessidades do ,publico. Assim, por exemplo, a determinao da direco do trafego, a' circulao \dos vehiculos, no podem estar subordinados: a determinaes e~ressas d lei, mas apenas a instruces,

(1) Regulamento baixado pelo decreto 6.856 de 10 de Dezembro. de 1934. t

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portarias e outras medidas regulamentares, expedidas de accordo com os interesses do transito publico e da circulao dos vehiculos. Muitas vezes, cireumstancias occasionaes, como as condies de viabilidade das estradas ou ruas publicas, exigem o desvio do trafego, a mudana na sua direco, e outras limitaes que attingem directamente a liberdade na circulao dos vehiculos e mesmo dos pedestres. Pois bem, essas limitaes acham~se comprehendidas como um ,presupposto do exercicio do poder de policia, sem o qual este tornar-se-ia uma fico, . impossivel de ser exercido. No , portanto, indispensavel uma determinao legal para legitima-lo, porque eUe existe comlo razo de ser da propria auto!"idade. Naturalmente que a medida dessas attri'buies discricionarJas varia de accordo com as ci'.'cumstancias, com o lugar, etc. Quando se exerce dentro do dominio privado, ella muito menor, soffre desde logo a limitao natural decorrente do direito de ,propried'ade. Tudo o mais est subordinado vontade do particular, do proprietario, daquelle que exerce os direitos inherentes ao dominio, di!"eitos que devem ser respeitados, emquanto no ferirem os de terceiros. 'J nos lugares abertos ao publico, maR no do dominio publico, aautorildade age com maior liberdade. A sua proteeo sobre o publico maior. Finalmente, quando se trata da via publica, nenhuma restrico de dominio pode-Ihe ser opposta. Maior a sua liberdade. Quem regula o seu uso, pode-se dizer, a autoridade publica, que exerce o poder de policia em toda a sua plenitude, dentro das leis e regulamentos em vigor, mas, com a necessaria discrio inhe!'ente natureza de sua funco. Este o quadro fixado com muita felicidade por WATRIN, em sua magnifica monographia sobre a policia de circulao na via publica (2), quadro que pode se!' bem applicaJdo aos principios vigentes entre ns.
(2) GERMAIN WATRIN,

La police de la circulation

SUT

les voies pu-

bliques pg. 14 e segs.

-15

226

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Ao prefaciarmos este livro,a;dvertimos da extenso da mate"!'ia nelle tratada e mostrmos como seria preciso incluir essa materia em um trabalho que comprehendesse um volume para cada aspecto differente do direito administrativo, porque cada um del1es deveria ter o desenvolvimento de uma verdadeira monographia. Pois bem, a questo Ido trafego e dos di!"eitos que se podem comprehender no desenvolvimento do assumpto, bem um exemplo. Deve--se attender, na regulamentao do poder de policia, aos seguintes elementos:
a) b)

c)

d)

ao ao ao ao

conductor do vehiculo; proprio vehiculo; trafego propriamente dito; regimen repressivo, fiscal e penal.

I - O CONDUCTrOR DO VEHICULO precisa satisfazer condies pessoaes, ,physicas, technicas, fiscaes, que o autorizem a dirigir o vehiculo. Direito de conduzir As provas de habilitao variam, naturalmente, de accord<? com o vehiculo e o fim a que se destinam. Pode-se trata!" de um automovel, para transporte individual ou collectivo, de um bonde, de um aeroplano etc. Por outro lado, pode-se tratar Ide um profisisonal ou de um amador; as eondies de capacidade variam, os conhecimentos exigidos so muito maiores para os profissionaes por-. que tm muito mais reslponsabilidade. Estabelece-se, para quem toma o vehiculoem aluguel, uma presumpo de capacidade do seu con:ductor, uma segurana muito maior no vehiculo destinado ao uso do publico. De qualquer maneira, s podem ser mat!"iculados como conductores de vehiculos as pessoas habilitadas pela policia, de accordo com as exigencias impostas pelos !"egulamentos, em cada caso.

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As condies para obter a licena dependem da natureza do vehiculo e os fins a que se destina. Assim, com relao a todos os cOll'ductores existem condies geraes, de fiscalizao, por parte da policia. Determinadas infraces acarretam a perda da licena, exigindo-se novas provas de habilitao que permittam verificar, por exemplo, se a infraco foi devida a condies pessoaes ~do conductor, como a viso, audio, etc. O poder de ,policia corresponde, assim, ao exercicio do direito de dirigir. As limitaes devem, por isso mesmo, seguir . a mesma natureza do direito que lhe correspon:d:e, trate-se da 'pessa do conductor, do vehiculo ou do proprio trafego. II - QUANTO AO VEHICULO - Deve-se tambem considerar a sua natureza. As condies de segurana, porm, so sempre exigidas, como o seu bom funccionamento, freios, lanternas, businas, etc. Mais rigorosas so, todavia, as exigencias para alguns vehiculos, especialmente aquel1es destinados a transporte collectivo. A regulamentao desse$ servios exige, do poder publico, uma especial atteno, no bastando a IegisJao, que attribue uma responsabilidade presumida da Companhia ou do proprietario do vehiculo, em caso de accidente occorrido com seus passageiros, quando transJX)rta!dos pelos alludidos vehiculos. As medidas de ,preveno devem ser das mai,s rigorosas, interessando, especialmente, o seguinte:
a), provas de habilitao e licenas;

medidas de segurana do vehiculo; c) medidas relativas ao trafego; d) . disciplina do trafego.


b)

As medidas de segurana do vehiculo dizem com os meios de aviso, como businas, etc., com a ilIuminao por meio de phres, lanternas, com os freios de diversas naturezas, estado do motor etc.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Os regulamentos devem .prever, detalhadamente, to'das essas circumstancias, bem como a natureza dos vehiculos, alguns destinados a fins especiaes. Exemplificando, apenas, podemos mencionar:
a) b) c) d)

e)

os vehiculos de traco animal de qualquer natureza; os automoveis ,particulares; os automoveis de aluguel; os auto-omnibus; os de transporte de carga para dive'!"sos pesos e capa-

cidade; os de transporte de inflammaveis; os destinados a attender a diversos servios publicos, como dos bombeiros" da limpeza publica, da policia, da assistencia publica, Id'e transporte de tropas, coches funeb':.'es etc. etc.; h) diversas especies de vehiculos como bicycletas, motocycletas etc. Esses vehiculos podem ser de traco animal, traco humana, motores de diversas naturezas, movidos a gazolina. o ~eo cr, etc.
f) g)

IH - OIRCULAO E T<RANSlITO - So esses problemas dos mais complexos, porque exigem, pa':.'a a sua solu,o, o concurso de m~ior numero de elementos, desde aquelles puramente poIiciaes, at os de urbanismo e engenharia municipal. Os ,prineipaes so aquelles relativos direco do trafego, ao estacionamento dos vehiculos, aos signaes, determinao da velocidade maxima e minima e illuminao da via publica. As rest'!"ices impostas aos co"nductores de vehiculos, em tudo quanto se possa referir obediencia s normas que orientam a autoridade policial, na predeterminao das condies do trafego, so incontestavelmente legitimas e ,decorrem do mais elementar poder de policia. Fica, tambem, incluida nessa attribuio, a medida dessas restrices, dentro, naturalmente, dos limites razoaveis que no attinjam os direitos asseguraJdos pela propria natureza da liberdade de transito, reconhecidos pela Constituio e ,pelas lei!': em vigor.

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o principio geral que deve presidir a todo esse regimen de policia o seu fundamento legal. No seria licito, porm, levar essa exigencia a extremos que importariam, afinal, na proprla negao dessa faculdade attribuida autoridade publica. pela imposio de reservas quanto maneira de tornar effectiva a medida permittida pelo texto legal. Por outro lado, no seria licito autoridade deixar de attenlder a consideraes de ordem particular, imprevisiveis, que justificam a transgresso da norma regulamentar pelos individuos. Assim, por exemplo, e sme;nte para exemplificar, porque a pouca amplitude deste capitulo no permitte systematisar a m;ateria, a questo do excesso de velocidade ou a do estacionamento precisam ser consideradas em concreto, attendendo aos motivos de fora maior. a conveniencias imprevistas que devem ser attendid3is, 7l1IUitas vezes, em beneficio do proprio interesse publico. Na Frana, a jurisprudencia do Conselho de Estado tem vacillado, e numerosos julgados tm procurado definir, inutilmente, a verdadeira natureza do estacionamento dos vehiculos e os direitos dos proprietarios de immoveis s calad3is frnteirias. Especialmente o interesse do commercio levantou, faz ,poucos annos, larga ce}euma, no caso da "Ligue pour la defense du commerce parisien" onde se discutio os limite,s do estacionamento necessario e os do estacionamento legitimo, bem como as consequencias do abuso do estacionamento (3).
Entre ns, os regulamentos fixam as normas que devem orientara autoridade na determinao dos logares deestacio-

(3) InteressantJes foram a:s observaes do OommIssario do Gov.erno Rivet: "Les limites du stationnement :ncssaires, di.ffiles tracer en thorie, Ie sont p,IUiS enoore dans Ia p'ratique; et den, H faut Ie reconnaitre, ne ressemble plus la voiture qui stationne devant ume vitrine pendant que son conducteur effectue des achats dans un magasin, que Ia voiiture abandonne discretement sous l'gide protectrice de Ia mme enseigne commerciale par Ie touriste desireux doe connaitre Ies ressources de Ia vi.J1e". A,pud. GERMAIN W ATRIN, La police de la circulation sur les voies publiques, 1935, pg. 150. '

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

namento, das horas de estacionamento, dos vehiculos que podem estacionar em determinados logares, e as franquias outorga!das a determinadas categorias de pessoas e vehiculos (4). Infelizmente, a falta de Tribunaes de policia e .a ausencia de juizados es:pecialisados tem impedido de se formar uma jurisprudencia segura a respeito dessas questes de policia. Geralmente, fica ao arbitrio das autoridades ,policiaes o exame e a verificao :dos casos concretos, sem um c!"iterio juridico seguro que permitta imprimir maior uniformidade ao nosso regimen de policia. Etssas observaes que fizemos a respeito do estacionamento poderiam ser repetidas, devidamente adaptadas natureza dos casos, com relao s questes de orientao do trafego (mo), velocida!de etc. Concluiremos,portanto, dizendo que, mesmo nos. paises onde essas questes tm merecido mais acurado estudo, pode se estabelecer um criterio muito pouco definidO' com relao a cada caso. O que se deve observar uma dupla esphera. A primeira, de caracter normativa, fundada nas leis e regulamentos, muito geral, restricta ao dominio em que se estabelece a limitao dos direitos individuaes; a segunda, que sle pode comprehender em tudo quanto disser com a execuo das medidas policiaes indispensaveis regularidade do trafego e proteco dos interesses confiados autoridade policial: As instruces, as portarias, as ordens de servio, as resolues, emfim, todas as formas usada,s pelas autoridades administrativas para o cumprimento das leis e execuo idos servios. Numerosas excepes comporta, egualmente, o regimen normal do trafego, que autorizam medidas excepcionaes. Cortejos, procisses, paradas militar,es, manifestaes po,pulares e civicas, enterramentos, corridas etc. Seria longo enumerar todas,' bem como reproduzir as determinaes dos regulamentos em vigor.
(4) Vier o Reg. babcado com o Decr. 15.614, de 16 de agosto de

1922.

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IV - RE<PRESSO - Alm das medidas deprevenil devem os regulamentos provr, egualmente, s de represso, visando a punio daquel1es que, apezar das ,precaues to~ das peloO poder publico, transgridem as determinaes policiaes.

Essas medidas pOldem ter 00 caracter puramente policial ou disciplinar, ou, ento, rey;estir-se da natureza penal. As medidas ,polkiaes consistem, especialmente:
a)
b) c)

na apprehensoO da licena; na apprehenso do vehiculo; na multa.

Antes de apreciarmos, embora ligeiramente, cada uma dessas medidas de policia, vamos examinar a legitim~dade de sua decretao pelo poder executivo oou em virtude de acto das autoridades policiaes independentemente de lei es'peciaL As medidas coercitivas, impostas pelo poder publico, podem consistir, ou no uso normal da fora, que independe, na generalidade doOS casos, de determinao es'peeial, consistindo apenas noO exercicio de um processo normal de defeza da propria autoridade que a emprega, oou de penalidades es,pecificas que importem na diminuio do patrimonio do infractor, ou na ,proOhibio doO exercicio de uma faculdade que era legitimamente exercida. E' preciso no confundir a pena considerada em si, com o exercicioO, pela autoridade, de seu poder coercitivo, para forar o cumprimento dos regulamentos, por individuos muitas vezes refractarios obediencia lei. E' assim que, se, em these, no seria licito reconhecer a legitimidade da imposio de certas sances, seno quando expressamente utorisadas em lei, deve-se, to'd'avia, reconhecer. na autoridade policial, eventualmente, o direito de coagir o individuo por meio de processos coercitivos obedecer s disposies regulamentares. E, entre ellas, deve-se mencionar, especialmente, a apprehenso das carteiras dos conrd'uctores e dospro.prios vehiculos.

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A subsistencia de carteiras prof'issionaes: ou mermente de amadores, com individuos reconhecidamente incapazes, por diversas cireumstancias, de continuar a dirigir vehiculos, ,principalmente de transporte collectivo, constitue erro incomprehensivel, que envoIv.e as aut.oridaJdes na responsabilidade po.r certos accidentes. Por isso 'mesmo, no pode ser encarado o assumpto dentrq da these liberal" que c.onsidera essas medidas policiaes de todo em todo semelhantes s nume'!"osas medildas de caracter penal, cuja legItimidade est sub.ordinada s especificaes legaes. O regulamento em vig.or no Districto Federal, da Inspectoria ,de Vehiculos, baixado com o decreto 15.614, de 16 de Agosto de 19'22, emb.ora antiquad.o, reconhece a legitimidade da apprehenso da licena para obriga'!" o pagamento da multa. Este .o ,ponto menos sensivel da questo e de imp.ortancia secundaria, quando se considera a apprehenso da lieen.a .ou do vehiculo, c.omo meio coercitivo para obrigar o cOlllductor a sujeitar-se s disposies regulamentares, em benefici.o d.o trafego e do interesse publico. So essas as consideraes geraes que devemos fazer, com relao parte disciplinar e fi,scal do problema da policia do trafego.

As procisses e outras manifestaes publieas d.o culto religioso so, egualmente, permittidas, desde que autorisadas pelos re:r;lresentantes d.os respectivos cultos afim de evitar abusos e o desrespeito ao credo de cada um. Naturalmente, porm, que o exercicio desse direito no exclue o poder de p.olicia por parte da autoridade c.ompetente, dentro 'da separao reconhecida d.os poderes entre as autoridades espirituaes e temporaes, e do respeito que, entre si, devem mutuamente.
Dentr.o dessa ordem de cousas, 'deve a autoridade religios'a sujeitar-se s medidas garantidoras Ida ordem, do transito publico e d.os direitos de terceiros, procurando eonciliar os interesses do culto com as determinaes das autoridades temporaes.

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Como observa WATRIN (5), a liberdade Idos cortejos, entre os quaes devem-se incluir as procisses, decorre, de um lado, da liberdade de ir e vir, de outro lado da libe,da1de de opinio, ,em seu sentido mais lato. Apropria jurisprudencia dos Tribimaes francezes tem assim decidido, no obstante as restrices feitas, naquelle pais, ao exercicio !do culto '!'eligioso (6). Entre ns, o principio geral o da ,permisso, subordinado, apenas, s r;estrices geraes de policia, acima mencionadas. Por i,sso mesmo, o accordo do Supremo Tribunal Federal, sempre citado, de 14 de Abril de 19,17, decidio o seguinte: "As procisses, senldo manifestaes de culto externo, esto sujeitas aco da policia que, no cumprimento de um dever de assegurar o transito publico e a ordem publica, tem o incontestavel direito de estabelecer o res,pectivo trajecto, e mesmo o de prohibi, que 'ellas se realizem em certas occasies" (7). Este accordo define bem a doutrina consagrada entre ns. Quanto srelinies no interior dos templos, deve a policia ser exerci'd'a pelas autoridades religiosas a quem fr defe!'ida competencia de accordo com a organizao da seita respecti,va. Salvo, naturalmente, a interveno da policia, desde que se torne necessaria, requisio daquella auto,:,idade.

(5) La polioe dela circu1ation SUtr la voie pu.blique, pg. 102. (6) NaquelIe paiz, a, materia acha-se regulamentada notando-se a classificao das procisses: tradiciQnaes' e no tradicionaes. Numerosos so os julgados do Oonselbo de Estado, cuj,a, jurisprudencia liberal deve ser posta em relevo. (7) Ver ARAuJO CASTOO, A Nova Constituio Brasileira, pg. 382

CAPITULO XIII

POLICIA DE CONSTRtUCES

Policia de construces - Restrices de ordem esthetica, hygienica,eoonomica, e de segurana - Aco discricionaria e a sua feio technica - Relatividade das normas.

A aco do poder publico na tutela dos interesses collectivos deve-se exercer, egualmente, na fiscalizao 'das construces, quer sob o ponto de vista esthetico, quer das condies em que s'e effectua a construco, que deve obedecer a normas de hygiene, segurana e dimenses, de accordo com as leis e regulamentos em vigor. Assim, deve ser a questo examinada sob diversos aspectos.
A A - alinhamento. de communicao (1). do Districto Federal:

Alinhamento

E' a determinao dos limites das vias Ou, como o define o Codigo de Obras

"E' a linha ,projectada e locada ou indicada pela Prefeitura, para marcar o limite entre o lote de terreno e o logradouro publico" (2).
(1) Definio de WALINE, Prcis de Droit administratif, pg. 53(). (2) IOodi'go de Obras do Districto Federal, d'ec. n. 6.000 de 1 de Julho de 1937.

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Todos quantos constrem junto a um logradouro, esto sujeitos ao alinhamento fixado pela administrao municipal. A licena para construir depende dessa determinao, bem como da expedio do respectivo alvar que fixa a locao do predio a construir. Nas antigas posturas do Rio de Janeiro, eram precisas as regras relativas ao alinhamento 'dos ,predios (3). Os funccionarios incumbidos desse servio eram denominados "arruadores" e a elles incumbia zelar pelo alinhamento dos predios dentro dos planos levantados pela Camara Municipal. O recuo dos p!"edios a serem construidos tambem varia de accor:do com a zona e as condies peculiares a cada logradouro (4). Depende, naturalmente, do plano urbanistko de cada cidade, cabendo, na generalidade dos casos, a determinao do alinhamento e a altura da soleira repartio municipal com,petente. E' o que occorre no Districto Federal (5). Normas especiaes so, egualmente, previstas pelas leis municipaes, com relao ao reco dos predios, em C3!SO de modificao do alinhamento do logradouro ou do predio a construir. Quando o novo alinhamento attinge o predio j construido, o alargamento s pode ser levado a effeito mediante desapropriao, nos terms das leis em vigor, mediante indemnizao calculada de accordo com o valor locativo do predio sujeito a reco total ou ,parcial. Quando a desapropriao attinge mais da metade do preldio, pode o seu proprietario exigir a indemnisao da totalidrude do immovel; o que determina a lei de desapropriao, em vigor (6).

(3) Ver, notadamente, os editaes de 12 de Setembro de 1878, decreton. 5, de 4 de Janeiro d.e 1893. Consolidao baixada com o decreto 5.160 de 1904. Artig,o 20 da lei organica do Districto Federal, 196 de 1936. (4) technica (5) (6)
d08

Ver, sobre o, assumpto Municipios, pg. 141-

WASHINGTON

AIzEvEDo, A urganizao

Artigo 117 d.o decreto 6.000 acima citado. Decreto 4.956, de 9 de Setehbro de 1903.

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Quando, porm, o novo alinhamento attinge terreno em que se vae construir, porcede-se ao reco ou investidura (7) antes da concesso da licena, avaliando-se, previamente, a in~ demnizao a ser paga por quem fr devida. A lei organica do Districto Fed'eral (8) d ao termo assignado ,pelos interessados pa!"a a clfectivao das modificaes no alinhamento, valor de escriptura publica. Essa modificao pode occor!"er, tanto com a incorporao de uma propriedade particular a um log-radouro, como de um lograldouro a um terreno particular (9). B Altura

B - Altura. A dete!"minao das alturas maximas ou minimas dos edificios comprehende-se, tanibem, na competencia da autoridade municipal por motivos de diversas ordens: esthetica; b) hygienica; c) economica ; d) de segurana. A questo da esthetica s tem sido V'entilada em casos excepcionaes, quando em determinadas zonas a belleza do conjuncto architectonico exige uniformidade na aItura Idos edificios. E' o que acontece, notadamente, na Praa central da
(7) Chama se investidura "a i.ncorporao a uma propriedade particular, de uma area de terreno pertencente ao Iogradouro publico e ,adjacente mesma proprild,ade, para o fim de executaJr um projecto de alinhamento ou de modificao de alinhamento approvado pela Prefeitura". (8) Artigo 59: "'Tambem ,a incorporao s pl"opriedades contiguas das areas resultantes da modificao do alinhamento dos logradouros publicos (inv,estidura) se far por simples termo lavrado no livro proprio da repartio competente, que servir de titulo para transcripo no Registro de immoveis. Ais certides desses termos, extrahida,s dos livros em qu.e foram lavradas por funcdonarioos da repartio a que pertencem, com o V'isto do d,irector fazem plena f em juizo ou f,ra deUe ... " ,(9) A disti-nco ,sempre feita na te~hnica do direito municipal. Como vimos na nota acima, a investidura presuppe a incorporao de uma parte de um Iogradouro por particular, emquanto que o recuo r,epresenta a operao iJ;r..,>ersa, isto : "a incorpo,rao ao logradouro publico de uma area de terreno pertencente ,a propriedade particular e ad'jacente ao mesmo logradouro, para o fim de executar umpl"ojecto de alinhamento ou de modificao d,e alinhamento approvado pela Pl"efeitura".

a)

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Esplanada do Castello, no Disti'icto Federal, de accordo com o plano Agache. OutraS vezes, e a hypothese mais commum, a lei fixa uma altura minima e maxima de accordo com a largura do logradouro e as condies e destino especial de cada zona. Assim, quer a zona residencial, industrial ou commercial, gozam de situao peculiar, que merece ser attendida na determinao dos diversos padres de construco. Obedecem essas construces a certas condies estheticas comprehendidas no plano urbanistico que lhes serve de base. Mais importante do que as exigencias de ordem esthetica, aquella de ordem hygienica, que tem relao directa com a largura dos logradouros e com as necessidades de uma aerao mais completa, verificada muito particularmente em certos bairros residenciaes e nas zonas in1dustriaes, onde se concentram as populaes operarias, gera..lmente agglomeradas em massa. A altura dos edificios, nas differentes zonas, obedece a estudos que devem ser apreciados, tendo-se em considerao condies de clima, posio em relao com a proximidaJde do mar, emfim exigencias de caracter loca;l difficeis de predeterminar. O aspecto economico do problema outro da maior importancia. A elevao desmedida dos preos dos terrenos e a agglomerao das ,populaes foram as causas principaes do augmento do numero de andares dos edificios de escriptorios e de habitao. O Estado no pode deixar de attender a essas consideraes, na determinao do numero de andares. A limitao a um minimo que no corresponda a uma remunerao justa do capital empregado na acquisio do terreno constituiria soluo anti-economica e prejudicial ao desenvolvimento da propriedade urbana. Dahi, esse novo aspecto a ser attendido pela administrao na fixao da altura dos predios nas differentes zonas. Finalmente, a questo da segurana perdeu, hoje em dia, o seu maior interesse, dado o aperfeioamento da technica de construco, que permitte o levantamento de edificios de grande altura, mesmo naqueHes terrenos onde essas construces po-

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der-se-iam apresentar com maiores difficuldades. A' administrao cabe, apenas, usar dos meios de fiscalizao necessarios para evitar acddentes provenientes da falta de precaues exigidas pela ba technka na materia (10). A legitimidade dessas limitaes pode-se deduzir dos mesmos principios que regulam a generalidade das restrices impostas pelo Estado ao uso pleno da propriedade. Novas conside!'aes de caracter esthetico, por exemplo, vm dar maior amplitude noo de policia, que no mais se restringe mera proteco dos interesses economicos ou sanitarios da collectividade. Essas restrices, ,porm, so, hoje, geralmente aJdmittidas, e no ha como impugna-las (11). Por outro lado, a generalidade da norma, a sUJelao revestindo-se de caracter obrigatorio de todos quantos estejam comprehendidos na ,determinao legal, confere restrico ou limitao de direitos um cunho de legitimidade e ju!'icidade indiscutivel.

(10) WASHINGTON AzEVEDO, A Organizao technica dos Munici: pios, pg. 112, aconselha as seguintes regras na fixa~o da altura dos edificios: 1) as alturas existentes, para que a transio de alturas irrazoaveis para aLturas determinadas sej a operad'a convenientemente; 2) conveniencia de concentrao de populao; 3) possihilidade dos servios de utilidade publica; 4) distribuio do trafego. (11) BIELSA, Restricctiones y servidumbres administrativos pg. 148, faz, soore o assumpto, as seguintes consideraes de ordem juridica: "Adviertase que esta restriccion es una de las tantas que atemperan el d,erecho absoluto deI proprietario, tal como lo define bizarramente el al'ticulo 2.1518 deI Codi~o Civil, segun el cuaI "el proprietario es dueno exclusivo deI espado aereo" y "puede extender en el sus oonstrucciones, aunque quiten aI vecino la luz", pues la ley no tutela en esto caso el interes privado; pera ningun proprietario puede privar de luz J.li aire a la colectividad, toda vez que el inbe:res publico prev,aIece sobre el interes privado, y el primero tiene su tutela en el derecho publico que prima sobre el segundo, es decir sobre el interes privado. Esta restriccion importa, en eI fondo, una servidumbre de non altius tollendi, como se considera en alguna'S legi'slacio'lles; pero es una limdtacion gen,eral impuesta en interes reciproco de los habitantes; y como no hace a la exclusividad deI domini'o (aI cual no desmiembra) sino a lo absoluto de el, es ,sempre restriccion y no servidumbre".

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c-

Hygiene

c - Hygiene. Uma das limitaes mais continuamente impostas pelo poder publico, com relao ao tdireito de construir, aquella que diz com as exigencias de ordem hygienica, isto , com as medidas necessarias para assegurar s habita,;. es e outras construces destinadas a varios fins, condies que ,preencham as exigencias aconselhadas pela technica (12). Aerao, ventilao, cubagem minima dos aposentos, e outras tantas exigencias de ordem sanitaria, exigencias que variam com a natureza -do edificio, com a sua posio, Ipre-estabelecem as cOIlJdiesem que podem ser concedidas as licenas ;para construir, bem como o "habite-se". No caberia, aqui, o exame dos regulamentos sobre construcces, cujas normas variam, 'como j dis,semos, de accordo :!om as condies peculiares a cada meio mas, apenas, fixar o principio e a sua justificativa perante o direito vigente. Essas normas podem attingir, egualmente, os -predios j construitdos. Nestes casos, podem as autoridades municipaes ou sanitarias exigir a satisfao das disposies novas. Os regulamentos devem, porm, conside!'ar essas situaes novas, e salvaguardar os interesses dos proprietarios, facultando-Ihes prazo e outras concesses para adaptarem os predios j construidos. Numerosas so as medidas administrativas ou jutdiciae!3
(12) Uma das questes mais interessantes, que ,envolve .Q estudo da materia, o caracter discricionario dessas medidas, quer por parte do legislador que tem a sua aco acobertada pelo principio que lhe faculta impr essas l1estrkes, quer por parte da administra>o que applica a norma leg-al aos casos concretos. A generalidade da norma juridica dictada pelo legislad:or deve permittir que a .autoridade adminisofrati-va tenha reJ.atiVio .arbitrio na sua applicao. Sem que isto importe em repetir o conceito, pod-e-se dizer que a lei deve ter caracter typicamente normativo, permittindo nella enquadrar as variadissimas formas de sua applicao, ,sem que se torne preciso modificar o criterj.o predeterminado pela lei. Como' j tivemos occasi>o de mostrar, a discricionariedade technica constitue um proc-esso -perfeitamente legitimo e que no fere, de modo algum,o nosso regimen juridico da mais absoluta garantia dos direitos individuales. Essa discrlcionariedade nasce desde a formao da lei. quando o legislador pode estabelecer as restricese exigencias technicas necessarias para acautelar 'os -iJntereSses coUectivos que servem de base elaborao da J.ei.

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que podem ser usadas pelO. poder publico para obrigar o cumprimento das posturas. A multa, o embargo, e at a demolio, na o!"dem administrativa, so notadam~mte, as mais communs. Contra os actos das autoridades administrativas cabem, de accordo com o nosso regimen ,o.s recursos judiciaes. O seu conhecimento pelo judiciario depende naturalmente das hypotheses que se apresentarem (13). Alm dais exigencias feitas com relao s habitaes particulares e, de um modo geral, s residenciaes, os COIdigos de posturas e as leis sanitarias devem estabelecer normas para as construces ,para fins co.mmerciaes, ou collectiv3!S, e aquellas destinadas a fins es,peciaes. Nas categorias acima indicadas, podem-se mencionar: os coUegios; os hospitaes; c) as ca,sas de espectaculos publicos, como theatros, cinem as etc. d)as fabricas, de um modo geral;
a) b)

(13) Mencionaremos, como exemplo, e pela natureza das theses ali ventiladas, o accordo da Crte de .AjppeIlao do Distri'cto 'Federal, de 30 de Abril de 1936, cuJa 'ementa a seguinte; e cujas concluses, segundo nos parece, vm ferir o exerci cio do poder de policia da MunicipaHdade, como bem salienta o v,oto vencido do Dezemlbargador Jos LINHARES:

"Interdicto prohibitorio concede-se contra a Municipalidade para impedir a demolio de muro feito com licena. A simples aIlega,o do exercido do jus imperii no justifica o arbitrio das autoridacLes admini,strativas, sacrificando o direito dos cidados. A melhor conceituao do acto de imperio se define na acti'Vidade unilateral da autoridade publica, visando defender e assegurar o interesse publico. Ooncedida uma licena para obras, fh'1lla-se um vinculo juridico entre o propdetario que t,em o direiro de executar a obra, e a M:unicipalidade, que a fiscaliza e obriga a observancia de p,l'aoflJtaa;poprovada. A aIlegao de ter a obra sido constru.ida contra a licena envolve a confisso da autoridade de no ter fiscalizado. S em oproces'so regular, com plena garantia de d.efesa, pode o proprietario ser forado a demolir uma obra feita com fiscalizao <das autoridades. A medida poss.essoria meio regular para impedir a demoHo determinad,a pela Municipalidade, mas fica assegurado auministrao o direito de pl'ovar, em processo regular, que a planta no foi observada, e, s ento, determinar o ,Juiz a demoli ,o " .

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os aougues, quitandas, padarias etc. /) as garages, depositos de inflammaveis, etc. Para cada uma dessas categorias de construces, e outras destinadas a fins especiaes, devem as leis e regulamentos fazer as exigencias peculiares natureza de cada uma. A fiscalizao da construco, o "habite-se", e o funccionamento desses estabelecimentos, bem como tudo quanto se refere san'dade das habitaes, compete, dentro da esphera de cada um, s autoridades sanitarias e s da municipalidade, geralmente constituidas dentro de organizaes separadas. Ambas tm interesse no bom cumprimento dos regulamentos. Por isso mesmo, as suas attribuies entrelaam-se, encontrandose, na organizao dos servios Ide Sade publica, uma parte de engenharia sanitaria, cuja importancia fundamental no funccionamento do mechanismo especializado daquelle Departamento da administrao. E' que, tambem, se !deve incluir, nas determinaes de ordem sanitaria, algumas medidas que, embora no !digam com apropria estructura da edificao, fazem parte do conjuncto das utilidades ligadas ao seu uso, notadamente as installaes sanitariaJs, agua, eX'gotos, fossas, escoamento das aguas, lixo etc.
e)

D-

Estbetica

D - Esthetwa. A parte esthetica das-habitaes constitue um dos terrenos mais delicados, ~r isso mesmo que mais difficeis de serem regulamentados. No se ,poderia, effectivamente, pretender admittir a interveno do ElStad nessa esphera, ao ponto de reconhecer a legitimidade de uma imposio at do estylo das fachadas e outros detalhes, que devem ficar escolha e ao criterio de cada um. O poder publico deve ter a preoccupao de proteger a impresso de conjuncto dos grupos architectonicos, e evitar que o gosto esthetico 'de um ou mais individuos venha prejudicar . a esthetica ul'lbana e ferir as susceptibHidades artisticas da media das tendencias estheticas em determinada poca.
16:

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Nota BIELSA (14) que a preoccupao do poder publico, com relao architectura e ornamentao das cidades, teve a sua origem no direito romano, no seu periodo imperial, quando fm.'am traadas numerosas disposies sobre o assumpto (ne aspeciJus urbis deformetur). Numerosas eram as restrices impostas ,pelas leis Romanas por motivos estheticos como, por exemplo, a prohibio da retirada de columnas que embelezavam as casas (15). Assim, no Districto Federal, o plano Agache predeterminou o estylo, a altura e as condies qe construco dos predios -em certas Praas e logradouros :destinados a construces monumentaes. Em certas ruas do centro urbano, a Prefeitura do mesmo Districto exige a construco de arcadas e em outros, a de .. , mal'quises", etc. BIELSA, na obra j referida, cita diversas exigencias da municipalidade de Buenos Ayres, no mesmo sentido. A justificativa :dessas limitaes est comprehendida na necessidade do progresso urbano e na proteco dos s,entimentos artisticos da populao, bem como de sua educao. No , tambem, de desprezar o aspecto commercial visado, com a apresentao, ao turismo, de beHezas urbanas que attraiam os extrangeiros. E' um dos aspectos mai,s inte"!"essantes do problema urbano.
t

E -

Segurana

E - Segurana. Intimamente ligado a esses problemas , o da &egurana das habitaes. Os modernos regulamentos de obras entram em detalhes na determinao das condies technicas que devem preencher os projectos e os calculos apresentados, especialmente, nasconstruces de cimento armado. O calculo de resistencia dos materiaes, e dos ,demais detalhes da construco, dev~m ser revistos pelos, or-

(14) (15)

Restricciones y servidumbrf3s administrativas, pg. 141. V,er tambem WINDSCHElD, Pandeite, 211-a.

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'gos competentes de engenharia deconstruc.eS. No deve :ser feita a menor concesso, nesta materia, aos. responsaveis pela obra, responsaveis que devem satisfazer, tambem, s .exi:gencias impostas pela lei para o exercicio da profisso de engenheiro ou architecto. . Este um dos ramos mais importantes da policia administrativa; porque, do preenchimento :d,ag formalidades legaes para o exercicio da profisso, decorre, pelo menos, uma pre~ :sumpo 'de capacidade que no pode ser reconhecida a priori naoquelles que no :demonstraram, por meio de ,provas de habilitao, a sua capacidl;de technica e profissional. A responsabilidade da administrao, nos erros e nas con: sequencias da m execuo da obra, no vae, certamente, ao :ponto de ter de responder, civil ou criminalmente, pelos damnos que dahi resultarem, mBlS fica a responsabilidade funccional, pelo desleixo na fiscalizao dos projectos, que dependem, para :a sua execuo, da fiscalimo e do placet das autoridades administrativas. Por isso mesmo, a lei impe obrigaes severas na elaborao dos projectos e no exame dos mesmos. No seria licita justificar a ,demora no despacho dos mesmos pela administra o, se esta demora no tivesse uma finalidade superior, qual a de assegurar a sua perfeita conformidade com as normas traadas pela lei e .pelos regulamentos. Os obices burocraticos, naturaes na machina do Estado, -tornam-se, por isso mesmo, necessarios, porque visam um objectivo. superior aos interesses pessoaes. Variam, naturalmente. as exigencias regulamentares, com a natureza da obra e os -fins a que se destina. Precaues especiaes so feitas para as -fabricas, habitaes collectivas, appartamentos etc. A segu-rana dos mesmos precisa ser muito maior. Elevadores, apparelhamento contra incerudio, escadas de : soccorro e outras ll1!8didas de proteco, integram a construco ,das caS'as de espec~culos, hab.itaes colIectivas, fabricas, hos. pitaes, emfim, os Jogares onde os meios de pro.pagao dos in<cendios maior, que comportam maior agglomerao de 1)eS.soas e que exigem mais numerosos recursos para attender ;segurana e a vida. :de cada um.

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Especialmente os elevadores representam, hoje em dia, papel importante: o seu numero para attender ao movimento dos grandes edificios, a relao entre a area edificada, o numero de andares e a frequencia do edificio, a idoneidade dos cabineiros, suas condies pessoaes, os freios e outros meios. de proteco contra os aceidentes e as quedas bruscas dos apparelhos, a fiscalizao do seu material, representam outros. tantos pontos difficeis de uma soluo geral, a ser prevista nos. regulamentos. A proteco contra o fogo, especialmente nos depositos de inflammaveis ou explosivos, a localisao desses depositos e o seu i!solamento dos grandes centros urbanos so problemas correlatos com a policia de construces, objecto do presente capitulo. . A legitimidade das restrices impostas pelo poder publico no precisa ser encarecida. Basta attender a que ell8iS esto subordinadas ao mais elementar inter~ publico e ,proteco do povo.

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':

CAPITULO XIV POLICIA DE EXTRAlNGEmOS

Entrada de eXltrangeiros - Immigl"antes e no ,immigrantes . O problema da immigra'O ~ as restricesconstitucionaes - Entrada, naturalisao e expulso de extrangelros.

A constituio dos Estados, com personalidade juridica e <com expresso nitidamen~e' definida, pelo menos ,politicamente, 'veio crear, na ordem internacional, um regimen juridico, de todo em todo semelhante queIle que existe nas demais socie.dads organizadas. O caracter internacional, porm, da maioria das ideolo:gias politicas em voga, e o phenomeno migratorio entre os povos, estabeleceram uma situao que hoje se define mais do que nunca, por um regimen de restrices, dentro do qual exerce > Estado o seu ~der ,de policia. A proteco da vida interna de cada Estado reveste-se dos ,-caracteres mais diversos, porque ella se orienta, no smente pela defeza de suas instituies politicas, mas tambem de sua . .economia, da saude de seus habitantes, da estructura moral .que serve de base s organizaes sociaes peculiares, a cada :Estado. . As medidas de preveno contra a falta de adaptao de ,certos elementos raciaes, as tendencias absorventes de certos ::povos, a miseria organica ou moral de outras populaes, ou,

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ainda, as condies pessoaes de certos elementos extrangeiros" constituem out!"as tantas manifestaes do poder de policia,. justificado plenamente pela nossa legislao em vigor. A nossa primeira Constituio republicana resentia-se doliberalitsmo que a inspirou, liberalismo inteiramente comprehensivel, ento, quando o mundo ainda desconhecia as difficuldades trazidas pelo progresso e pela civilimo do XX.o. seculo. A Constituio vigente, porm, como j o havia feito a. de 1934, integrou em nosso regimen certas medidas tornadas: indispensaveis proteco da colIectividade brasileira, legi- timando, por meio de restrices constitucionaes, a serem re- gulamentadas pela lei o:rdinaria, as medidas de policia ne- cessarias quelle fim. O atrigo 16', lU, da Constituio, por si s justifica o> poder de policia de extrangeiros: Artigo 16: Compete privativamente Unio o poder de' legislar sobre as seguintes materias: lU - A naturalizao, a entrada no te:rritorio. nacional e sahida deste territorio; a emigrao e immigrao, os passaportes, a expulso de extrangeiros. do territorio nacional e prohibio de pe:rmanencia. ou de estada no mesmo, a extradico. Este e outros textos constitucionaes consagram restrices: que, como veremos, attendem a necessidades imperiosas da. saude, da integridade ethnica e moral do nosso pais. A policia de extrangeiros tem a sua actividade distribui da,. no smente na fiscalizao de sua entrada no pais, mas tambem de sua permanencia e incorporao ao grupo de seus nacionaes. Assim pode-se comprehender neste capitulo:
a) entrada de extrangeiros; b)' policia de en:rangeiros;

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.c )
d)

expulso de extrangeiros; naturalizao de extrangeiros. A Entrada de extrangeiros

Regula o texto constitucional a materi acima enumerada, que indica as normas geraes a que deve obedecer. a legislao nacional ao fixar as medidas de ordem administrativa, que devem orientar as autoridades brasileiras, no tratamento dos extrangeiros. A entrada dOIs extrangeiros no territorio nacional ,pode occorrer, ou com o intuito de aqui permanecer, ou com o caracter transitorio. No primeiro caso, devem ser considerados immigrantes os incluidos nos termos do decreto 24.215, de 9 de Maio de 1934: todo extrangeiro que pretenda, vindo para o Brasil, nelIe permanecer por mais de trinta dias, com o intuito de exe!",eer a sua actividade em qualquer profisso licita e lucrativa que lhe assegure a subs.istencia propria e a dos que vivam sob a sua dependencia (1). Os immigrantes podem ser agricultores ou no agricultores (2), e devem satisfazer, ,para penetrar no territorio nacional, condjes physicas, moraes e intelIectuaes, fixadas pela lei. Alm dos immigrantes podem entrar no pais os extrangeiros que disponham de meios de subsistencia prefixados pela lei, e apresentem pessa idonea que se responsabilise, no smente pela sua conducta, mas tambem ,pelo seu repatriamento. Para i!sso, creou a leias "cartas de chamada", em virtude das quaes pessoas domiciliadas no Brasil, e idoneas, assumam a responsabilidade, perante a autoridade polidal, pelo extrangeiro que deseja vir para o Brasil (3). Finalmente, podem entrar no Brasil, de accordo com a lei em vigor, os extrangeiros que desejam visitar o pais para fins

(1) Artig.o 2, primeiro do decreto 24.215, de ~ de M,aio de 1934. (2) Artigo 1, do decreto 24.258, de 16 de Ma10 de 1934. (3) As exigencias esto discriminadas no artigo 14, do dec. 24.258 de 1934, acima l1eferido, que estahelece as differentes distinces entre as diversas modalidades de immigrantes.

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turisticos, de estudos, culturaes, !iterarios, artisticos etc.; comprehendem-se entre aquelles para os quaes a lei dis,pensa da "carta de chamada". Para todos elles, porm, a lei estabelece condies e exigencias, de accordo com a sua posio e os fins que os trazem ao Brasil. Os decretos acima mencionados, 24.215, de 9 de Maio de 1934 e n.o 24.258, de 16 ,de Maio de 1934, regulam detalhadamente a materia, fixando restricoos e os differentes meios de contrle de que se podem utilizar as autoridades para exercer o seu poder de policia. A Constituio em seu artigo 151, justifica essas limitaes entrada de extrangeiros immigrantes, nos seguintes termos: Art. 151: A entrada, distribuio e fixao de immigrantes no territorio nacional estar sujeita s exigencias e condies que a lei' determinar, no podendo, porem, a corrente immigratoria de cada paiz exceder 'annualmente, o limite de dois por cento sobre o numero total dos respectivos nacionaes fixados no Brasil durante os ultimos cincoenta annos". Para esse fim, o texto Constitucional de 1934, mais casuistico do que o actual, estabelecia as seguintes medidas:
a) a fixao das quotas immigratorias, que no podero exceder, para cada ,pais, annualmente, o limite de doi,s por cento sobre o numero total dos respectivos nacionaes fixados no Brasil durante os ultimos cincoenta annos; b) prohibio da concentrao dos immigrantes em qualquer ponto do territorio nacional, e determinao de normas que attendam seleco, localizao e assimilao do alienigena.

A fixao das quotas immigratorias e a localizao dos immigrantes constituem os dous problemas mais graves de onlem social, que interess'am formao ethnica do Brasil.

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dispositivo constitucional tem sido objecto de regulamentao e a sua execuo levada a effeito por meio de numerosas .instruces expedidas pelo Ministerio do Trabalho, de accordo com as bases fixadas no texto da Constituio (4). O historico das medidas legislativas, que vem sendo tomadas contra a livre entrada de extrangeiros, mostraria a evoluo soffrida entre ns, desde 1921, quando comearam a se tornar mais severas as ,providenci81S e as restrices impostas entrada de extrangeiros indesejaveis. O justo equilibrio,no entretanto, precisa ser mantido, e a determinao precisa das qualidades que devem ter os immi-:grantes, sob o ponto de vista ethnico, moral, inteIlectual, condtitue a grande difficuld3Jde do problema immigratorio. As restrices impostas pela lei, de accordo com a Constituio, no podem, evidentemente, attingir os individuos aptos para o trabalho e que possam collaborar no desenvolvimento do pais (5). E' ,preciso, alis, reconhecer a larga contribuio que as correntes immig!"atorias trouxeram para a nossa economia, especialmente para o desenvolvimento da agricultura (6). No fosse a immigrao, e no teriamos certamente cons~ido atravessar a grav'e crise do trabalho, consequente abolio da eseravatu!"a (7).

(4) Ver a Portaria de 16 de Abril de 1926,. As quotas. para o exercicio de 1937 foram fixad,as pela portaria de 19 de AlbrH de 1937. (5) JEAN BASTET, Le travail lorc et l'organisation internationale. (6) iCH.OALVO, Etude sur l'emigration. NeIle se estuda o valor das di"ersas questes relacionadas com o problema immigratorIo e os differentes systemas preoonisados. A. MONNIER, Les indesirables. (7) Os dados que se encontram nos trabalhos da conferencia Parlamentar Internacional do -Comm'ercio do Rio de Janeiro em 1927, revelam que, de 1908 a 1924, entraram no Brasil cerca de 1.40.0.00.0 trabalhadores eXltrang'leiros. Segundo OLIVEIRA V,IANNA (Evoluo do povo Brasileiro, pg. 149), de 1890. at 1901 entraram 670.443 immigrantes de differentes nacionalidades. . As ultimas estatisticas accusam uma cifra de 4.142.913, no numero deimmigrantes entrados no Brasil, em cincoenta annos (1884 a 1934), send'o que, s no decennio1904 a 1913, entraram ma~s de 1.00.0.0000 e . de 1884 a 1893, peri,odo Immediato aboli.o, 892.222, sendo de mais de meio milho de italianos. Estes ultimos e os portuguezes representam

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

---

As condies do mundo moderno so, porm, bem diversas, e, j agora, no seria licito attribuir s cor--:entes immigratoi-las, pelo menos a algumas dellas, o caracter que anteriormente tinham, unicamente agricola e de supprimento de braos ao trabalho. Objectivos imperialistas e absorventes animam, por vezes, as correntes immigratorias, que se transformam em verdadeiras dejec-es .de elementos indesejaveis, sob todos os pontos de visia, inassimilaveis e impossiveis de serem considerados como cooperadores dos trabalhadores nacionaes. A legislao extrangeira, os congressos internacionaes, tm consagrado a legitimidade das restrices legaes, hoje incorporadas ao regimen juridico de todos os paires. A visita sanitaria, a identificao dos immigrantes, a ve-rificao dos antecedentes policiaes, so outras medidalS de policia adoptadas pelas nossas leis, de accordo com principioc:; universalmente consagrados (8) pelas legislaes internas dos diversos paises e pelos congressos e convenes internacionaes. Assim, a Conveno de Havana de 1928, apiprovada pelo Governo do Brasil (9), as leis internas da Inglaterra, do Canad, da Australia, da Nova Zeelandia, dos Estados Unidos, da Argentina, da Venezuela etc. (10).
mais de cincoenta por cento da corrente immigratoda. (Boletim do Ministerio do Trabalho, v()l. XV, pg. 269). Infelizmente a situao actual no muito ausp.iciosa, porque a immigrao italiana, que ta!lJ1:os ooneficios nos trouxe, vem sendo substituid'a de maneim alarmante, pela JaponeZia, que no anno d,e 1935, empaTelhou-se, em numero, com a portugueza. ,em quanto que se verificava o dlecresoimo das demais. E' o quadro actual que se apresenta aos governos para resolver. (,8) ConsuLtar as numerosas obras sobre o assump,to, notadamente a's seguintes: BIELsA. Derecho administrativo, voI. UI, pg. 460. V .. GOOSSI, Emigrazione, in Primo Trattato de Orlando, voI. IV, 2_" pal'te. V<er tambem o interessante parecer de HAroLDO V ALLADO sobre o ante-projecto da sub commlsso 1egislativa nomeada pelo Governo Provisorio, em 1930, pa'ra a elaborao de leis sobre extrangeiros, naturalizao etc. (9) 'Decreto 5.647, de 7 de Setembro de 1929, e 18.966, de 22 deOutubr,o de 1929. (10) Ver especialmente, a seguinte legislao.: A ingleza (aJi.en ord'er, 1920 modificada posteriormente), Canad. Australia, Nova Zelandia (leis 1. 91-1. 925, 1. 9100-1924, 1908 e RAeperto-ire du Dl'oit InternaNonal. LAPRADELLE et NIBOYET, voI. 7-566/7); a dos Estados Unidos da America do Norte (Irnrmigration Laws Rules Qf J.anuary 1, 1930. publicao official, com-as em'endas at 19-31, da legisl~o vig,ente.

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Em linhas geraes, so estes os principios que orientam a policia de. immigrantes, comprehelididaa expresso "policia ,. em seu sentido mais lato, isto , em sua significao politica;. talvez a mais importante e de mais difficil execuo. B
~

Expulso de extrangeiros

Outra faculdade inherente soberania do Estado aquelIa de e:lq)ulsar os extrangeiros considerados perniciosos aos interesses do ,pais. O principio' tem seu pleno fundamento no direito intenacional, que no admitte qualquer duvida de .caracter doutrinario. No Brasil, foi esse direito sempre exercido desde o Imperio (11). Na Republica, comquanto no houvesse nenhuma disposio constitucional que expressamente o autoris3JSse, a jurisprudencia considerou legitima essa faculdade que se arrogou o Poder Executivo, e consagrou a legislao ordinaria, notadamente as leis ns. 1.641, de 7 de Janeiro de 19017" regulamentada pelo decreto 6.483, de 23 de Maio de 190'7, lei n.o2.741, de 8 de Janeiro de 19<13, e n.o 4.247, de 192[. A reforma constitucional de 1926 veio esclarecer melhor o assumpto, hoje pacificamente resolvido pela Constituio em vigor, que permitte a expulso do territorio nacional dos extrangeiros perigosos ordem publica ou nocivos aos inte,:esses do paiz. A eXpulso constite aeto discricionario do Presidente da Republica e o 'seu processo administrativo summario. E', no entretanto, o Poder Executivo o juiz exclusivo na apreciao da causa da expulso, limite unico de sua aco discricionaria.

verdadeira consolidao de todos os actos respeotiV'Os, leis de 26-2-1885, 19-X-1888, 28-4-1902, 5-2-1917, 19-5-1921, 26-5-1924, etc .... ); d'll Argentina, lei 817 de 19-X-1876, e decreto 21-12-1923; da Venezuela:, l,ei de 167-1925, seco lI; as Iei,s do Peru, 7-X-1931 e 27-4-1002, e do Uruguay, de 19-7-19'32. (11) Constituio do IrnqJerio, art. 179, 6.. Regulamento n.O 120, de 31 de J aneiTo de 1842. Decreto 1531, de lO de Janeiro de 1855. E Decreto 2.466, de 21 de Setembro de 1859.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

A interveno judicial s se tem tornado legitima para a apreciao da legalidade do processo, bem como .dos excessos por ventura praticados como medida preventiva, antes da expulso. Assim, por exemplo, o art. 46 da iei n.o 38, de 4 de Abril de 1935, s admitte a pri<So provisoria .do expulsando pelo prazo de tres mezes (12).

c-

Naturalisao

Interessa directamente ao direito administrativo, ,pelo menos em sua parte processual, a naturalisao dos extrangeiros. Os casos de naturalisao esto previ,stos na Constituio Federal, e podem ser - voluntaria, - ou - tacita, - nesta comprehendida a grande naturalisao. O art. 69 .da Constituio de 1891 fixava os casos de naturalisao que foram, em linhas geraes, mantidos pelo art. 115 da Constituio vigente, excluidos, porm, para o futuro, os easos de acquisio da nacionalidade brasileira pelo sinlples facto dos extrangeiros serem casados com brasileiras, terem filhos brasileiros ou possuirem bens immoveis no Brasil (13). Innumeras questes podem 'ser suscitadas, em torno, principalmente, da naturalisao tacita, dadas as differentes modalidades de que se revestem os casos individuaes. Assim, por exemplo, a ques,to do titulo declaratorio para os casos de naturalisao tacita, tem sido objecto de controversias perante a doutrina e a legislao (14). A legislao sobre o assumpto comprehende as seguintes leis e decretos: Lei n. o 569, de 7 de Junho de 18991, que d~ termina as condies de peJ:'lda e a reacquisio dos direitos

(12) Sobre o assumpto ver: LACERDA DE ALMEIDA, Expulso de ext r angeir o8; BENTO Da FARIA, D}reito de E(1)pulso; RoDRIGO OCTAVIOj Diccionario de Direito Internacional Privado, verbo - Expulso - onde se encontra exposta a jurisprudoencia da Suprema Crte e do Supr.emo T~i bunal Federall. (13.) Ver RJoDRIGO OCTAVIO, Diccionario de Direito Internacional Privado. (14) RiODRIGO OCTAVIO, idem, verbo - "Nacionalidade".

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politicos e de cidados brasileiros; Lei n.o 1. 904, de 12 de Novembro de 1912, que d re~ulamento naturalisao dos ex-o trangeiros; Lei n.o 2.004, de 26 de Novembro de 190,8; Regulamento approvado pelo decreto 6.948, de 14 de Junho de 1908" que regula o processo de naturalisao.
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As exigencias aqui feitas so, em resumo, as seguintes:

o extrangeiro que pretender naturalisar-se deve requerer ao Presidente da Republiea, por intermedio do Ministerio da Justia, provando a sua identidade, maioridade legal, residencia por mais de dois annos no Brasii, bom procedimento moral e civil, e no estar processado no Brasil por nenhum dos cri'mes' previstos nomesmo decreto, a saber: por crime de homici.dio, furto ou roubo, bancarrota, falsidade, contrabando, esteIlionato, moeda falsa, e lenocinio. Depois de devidamente processado o requerimento, deveser o titulo expedido. Pl'Iev ainda o decreto diversas outras formalidades, especialmente com relao naturalisao de extrangeiros residentes nos Estados, antes da ex.pedio do titulo declaratorio,. e outras. Reportamo-nos, para melhor estudo da jurisprudencia, ao, Diccionario do Direito internacional privado de RODRIGO OCTAVIO (15).

Um dos aspectos mais interessantes da poli.ci.a sobre os extrangeiros aquelle que diz com a ;perda da nova nacionalidade, isto , aquella adquirida por meio da naturalisao. Sendo a naturalisao um aeto voluntario, e constituindo uma tolerancia do Estado para com os naturaes dos outros paises, estabelece a lei interna de cada pais as eondiesde' Requisio ou perda da nacionalidade por meio da naturalisao ..

(15) Verbo "nacionalidade" "natUTaUzao". 'Oonsulta:r tambem: BOURBOUSSON, Trait general de la nationaUt; POOSPERO FEDO-,ma, Trattato di diritto internazio1U1le, vol. I, pg. 319 e seguintes.

'254

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

artigo 116, c, da. Constituio previa, expressamente, -essa hypothese e condicionou o cancellamento da natu!'alisao ,.a determinadas exigencias: "mediante porcess.o adequad.o tive!' revogado a sua naturalizao por exercer actividade poltica ou social nociva ao interesse nacional". A defini.o desses crimes contra a ordem politica ou so,est feita nas leis n.o 38, de 4 de Abril de 19'35 (16) e 136, "de 14 de Dezembro do mesmo anno. O processo judicial, tambem f .oi aIli fixado. Assim, pode-se definir com preciso o. que se dev3t entender pela policia dos extrangeiros, bem como dos natura li..sados. Esta a esphera que interessa ao direito administrativo. Fra dahi, penetramos no terreno da represso penal, .que no interessa a este trabalh.o.
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TITULO In

Do Servio Publico
OAtPITTULO I Do Servio Publico
Do Servio Publico - Noes geraes - Theorias diverso.s - Gaston Jeze. Duguit, Berthele.my - Presutti e os autores italianos - Bielsa -'-- Servios Publicas proprios e improprios - A theoria sustentada por Odilon de Andrade e a sua critica - Quaesos servios que devem ser considerados publicos - Servios de utilidade publica - Public Utilities - tablissements d'Utilit Publique.

CAlBIT'lJLO II -

Nacionalizao

Estatisao - Socialisaiio - Nacionalisa/J - Municipalisao - Distinces e caracteristicos - Administrao directa pelo Estado - Repa;rties Publicas - Servios autonomos - Subvencionados - O Estadoaccionista - Concesses.

O.AjBI'PUILO ITI -

O Estado Aecionista

O Estado accionista - Regimen da economia mixta "M.odalidades diversas .- Bancos, e'mprezas industriaes, etc.

CABITULO IV -

Emprezas Subvencionadas
A u-

Regimen das Subvenes -,- .Garantia de juros xilio s instituies e emprezas particula1es.

()AiPlI'llUDO V -

Concesses de Servio Publico

Concesso de Servios Publicas - Execuo - Natureza Juridica - Autorisao ou permisso e concesso Distinces - Diversas Theorias - , Theoria do aoto unilateral - Theoria contractual - Contracto de Direito Privado - Contraoto de Direito Publico - A,cto Unilateral Detalhes Doutrinarios. .

(}AtPITULO VII - . Fiscalizao da Execuo dos Servios Publicos Concedidos


FiscaEisao dos Servios Puhlicos Concedidos ~ A Federal Power OQmmission do Direito A mBf"icano - Fixao de Tarifas e os diversos crite1"ios legaes e financeiros Custo Historico e Custo A,ctutil ~ Criterio Teohnico, Commercial e Economico qu devem presidir Fiscalisao.

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

OAPI'IlULO VLI -

Reviso de Contractos e Concesses

Reviso de conrracts e concesses - Natureza regulamentar das concesses - Fixao de tarifas - Criterios diversos - A. Constituio e o Codigo de aguas - Criterl legal entre ns.

OAiPI'ffi.JILO ViliN -

Tarifas

Fixao de tarifas (continuao) - Custo historico e custo aatual - A justa remunerao do capital e os melho1'amentos do servio --..: Competencia do poder judiciario As "commissions" do direito americano.

OA\W'fIULO IX -

Clausula Ouro

Clausula ouro ,- e os contractos de concesso de servios publicos - A extinco do curso forado e a sua influencia sobre os contractos em curso - Os decretos do Governo Provisorio de 1933 _ A Jurisprudencia dos Tribunaes A mericanos e da Crie Internacional de Haya.

OAiPlI'TIULO X -

Terminao ou Extinco da Concesso

Terminao das concesses - Reverso - Resgate Encampa;o - Caducidade - Rescislo - Revogao Renuncia - Fallencia.

CAlPI;TUiI.(O XI -

Isenes de Sellos e outros Impostos


Isenes fiscaes Privi-

~mtprezas concessionarias legias e"clusivos.

OAlPlTULO XIJI -

Correios e Telegraphos

C01"f'eios ~ telegraphos ' - Monopolio do Estado - CO;mpetencia da Unio - Tarifas - Responsabilidade - Telegraphos - Sua exp~orao - Regirnens diversos - Telegrapho subrmarino - Radiocommunicao -, Diversos systemas - Contrle do Estado - Regimen de concesso.

CAlPITUlLO Xln -

Estradas de Ferro

Estradas de ferro - Seu historico - Diversas especies - T-ramways - Diversos regimens vigentes no Brasil Tarifas de estradas de ferro - Diversas especles - Fiscalizao - Contadoria Central de Tramsportes - ' Inspectoria Federal de Estradas - Policia ferrovw,ria.

OAIRITlULO XIV -

Portos

Portos - Concesses para Construco e Explorao de Rorios - Administrao - Fiscalisao - Departamento Nacional de Portos e de Navegao.

CAPITULO I

DO SERVIO PUBL.ICO
'.

N'oo DiveI1s:lls theorias Jeze - Presu.tti - Sentido co - A diviso de Bielsa e improprios - Servj.os de

Dlu.guit Berthelemy commum e sentido techn1Servios publicas proprios utilidade publica .

. A noo do servio .publico no estudo do direito adminis- . trativo de uma importancia muito grande~ porque ella representa uma ida central no conjuncto das actividades da administrao. Para a generalidade dos autores, a finalidade do Estado consiste, especialmente, em prover manuteno e execuo dos servios publicos. Constitue, assim, essa noo um dos pontos essenciaes de todas as doutrinas que interessam ao direito administrativo. Alguns autores tm, mesmo, subol'ldinado a integrao de um servio dentro do servio publico finalidade que lhe attribue o Estado no conjuncto de suas actividades. Dahi, tambem, a relatividade do conceito de servio publico, variavel de accordo: com as cO:llidies peculiares a cada pais, em determinadas condies e pocas. E' a noo que nos d, especialmente, DUGillT: "Les activits dont l'accomplissement est consider comme obligatoire pour les go:uvernants for17

258

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

ment l'objet des services publics. Quelles sont ces activits? Quelle en est exactement l'tendue? n est impossible de faire la question una rponse g. nerale. Dj en 1911 nous ecrivions: "Quelles sont les activits dont l'accomplissement constitue pour 'les gouvernants une obligation? A ,cette question on ne peut point faire une rponse fixe. 11 y a l quelque chose d'essentiellement variable, d'volutif au premier degr. 11 est mmedifficile de fixer le sens genral de cette volution. Tout ce que l'on peut dire, c'est que, msure que la civilisation se developpe, le nombre des activits susceptibles de servir de support des services publics, augmente et que le nombre des !services s'accroit par la mme. C'est logique. En effet, la civilisation on peut dire qu'elle consiste uniquement dans l'accroissem,ent du nomlbre des besoins de tous ordres ,pouvant tre satisfaits dans un moindre temps. Par suite, me;sure que la civilisation progresse, l'intervention des gouvernants devient normalement plus frequente, parce qu'elle seule peut realiser ce qu'est la civilisation".
~.

Este conceito de DUGUIT merece ser t!"anscripto, porque representa um pensamento muito preciso da relativida;de da noo do servio publico, que .pode ser verificada, quer na doutrina, quer nas realisaes praticas dos differentes regimens administrativos. Em um regimen liberal, de livre concurrencia, em que a interveno do Estado restrictae limitada a um certo numero de actividades, [ficando as demais entregues iniciativa particular, os monopolios so desconhecidos, o Estado pouco se interessa em absorver aquelles servios que no se comprehe:ndem dentro das suas finalidades necessarias eobrigatorias.

(1)

Les transformations du droit public, pago 47.

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25~

o mesml{) no ocoorre, porm, naquelles paises em que o ;eontrle e a direco do Estado tornam-se mais notaveis, por uma tendencia mais accentuadamente socializante, procurando 0 poder ,publico, por esta forma, distribuir mais equitativamente as vantagens e os resultados das actividades individuaes, pela collectividade, ou ento, evitar a especulao e os abusos provenientes do desequilibrio social e economico. As causas ,dessa interveno, constituiriam capitulo de direito politioo .dos mais fascinantes, mas, aqui, apenas constatamos as conse. quencias desses desequilibrios, e a iniciativa tomada pela genera:lidade dos. Estados, de intervir mais decididamente, e em maior numero .de sectores. Nume~osas so as theorias existentes a respeito da noo I do servio publico. O que o servi.o publico? Quaes os ser. vios que devem ser considerados como taes? Quaes as diver:sas categorias de servios .publicos? So estas indagaes a que vamos agora responder, nos ,diversos titulos deste capitulo. Segundo a opinio da maioria dos autores franceses, a noo do servio publico confunde-se com a do' proprio direi'to . :administrativo. "Direito Administrativo o conjuncto das regras relativas aos servios publicos" (2), ensina o professor JZE. Os se!'vios publicos tm por fim, accrescenta, attender : aos interesses geraes. Os governantes, os agentes, os con~ :sionarios dos servios publicos so encarregados de organiza'los, faze-los :funccionar ,para satisfazer o bem estar material, :moral, intellectual, dos administrados e dos individuos. Por conseguinte, incluem-se nesta categoria, no smente . aquelles servios directamente explorados pelo Estado, mas . ainda aquelles que podem ser explorados por meios indirectos, ,especialmente por meio de concesses dadas pelo poder publico. Dentro dessa mesma corrente, encontra-se o professor '.DUGUIT, que leva a importancia da theoria do servio publico
(2)
e.e
seg'S~

Les

prillcipiesgenera~

du droit administratif -

lII, pag. 1

260

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

ao ponto de conferir-lhe a qualidade de ter substitui do a posio attribuida anteriormente theoria da soberanja (3). De outro lado, BERTHELEMY foge definio do, servio publico, julgando o seu conceito secundario e dispensavel na determinao do conceito do direito administrativo. No parece ser este o correctivo aos excessos da doutrina sustentada por JZE. Observa, por isso mesmo, WALINE (4), que a noo do servio publico no comprehende todo o direito administrativo, pois que a este tambem interessam outros processos e formas deactividade da administrao, como, de um iado, as diversas formas de policia e de regulamentao, e, 'de outro lado, o auxilio s actividades individuaes, nos servios. de interesses geraes. No nos parece, porm, interes,sante definir o servio publico, em funco, smente, da definio do direito administrativo. E'preciso encarar a questo dentro de termos mais~ restrictos: quaes os servios que podem ser considerados pu-blicos? Todos os servios realizados directamente pelo E,stado po-dem ser considerados servios publicas? Smente aquelles servios realizados pelo Estado podem ser como taes considera-dos? . Como se distinguem dos servios de utilidade ,publica? PRESUTTI faz, a respeito da noo do servio publico, ob-servaes do maior interesse (5). Distingue o servio propriamente administrativo do ser-vio publico. Os primeiros so aquelles que interessam, apenas, aos orgos do Estado, emquanto que os segundos devem: ser comprehendidos em um sentido mais lato. Pode-se comprehender o servio publico de duas maneiras:' no primeiro caso, em atteno ;pessa que prov sua explorao (pode ser o Estado ou qualquer outra pessa a quem o Estado- tenha dado essa incumbencia) ; na. seg!UIlda hypothese, em razo da pessoa que delle se pode utilizar, isto. , podendo

(3)
( 4)

(5)

Trait de Droit Constitutionnel, voto I, pago 100. Trait lmentaire de Dl"oit admmistratij, pag. 333 e segs. lstituzione di Diritto amvrninistrattivo Italiano, vol I, pago 198.

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ser beneficiado por qualquer pessa, mesmo que apenas algumas, individualmente, usufruam de seus beneficios. Attende o autor italiano, assim, no smente qualidade da pessa que ex;plora o servio, mas tambem ao objectivo, finalidade de attender ao publico. Nota, porm, PRESUTTI, que no possivel encontrar uma definio que comprehenda o conjuncto dos elementos objectivos necessarios para considerar-se um servio como servio publico. Portanto, encontramos, aqui, a primeira cagetoria de autores: aquelles que definem os servios publicos attendendo a dous elementos essenciaes:
a)

explorao directa pelo Estado ou 'por meio de con-

cesses;
b) satisfao das necessidades do publico em geral, embora delles se beneficiem apenas, alguns individuos. O autor italiano, como se v, colloca-se em um ponto de vista por demai,s restricto, no apreciar a finalidade dos servios comprehendidos nessa categoria. Dentro desse criterio, chegariamos a ex.cIuir dessa especie at certas formas de monopolio do Estado. O que parece attender melhor determinao da finalidade no a possibilidade potencial de ser utilizado o servio por qualquer pessa que pos'sa ou que o queira, mas a finalidade collectiva, o fim social que prepondera em todas as manifestaes dessa actividade. Por isso mesmo, FLEINER (6), historiando o desenvolvi. mento que tomaram os servios a cargo do Estado, depois da guerra, i~clusive naquelle terreno anteriormente mais intimamente ligado aos interesses e actividade privada (como por exemplo seguros etc.), encontra nos servios publieos dous caracteres essenciaes:

O interesse commum, no servio publico, prepondera sobre todos os que se lhes podem oppr:
a)
;('~)

DrD administratif de l' Empire Allernand, pag. 200.

262
1)

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

a creao e a explorao de um servio publico nopodem ser prejudicadas por qualquer outro meio de, direito privado; os orgos dos servios considerados de direito publico, tm competencia para proteger directamente ~. execuo do servio; os cidados devem acceitar certas restrices sua. propriedade no interesse do servio publico;

2)

3)

b) O caracter de direito publico manifesta-se de maneira particularmente nitida, nas relaes entre os servios publicos. e os que delles se utilizam:

1)

A autoridade s pode usar deis meios coercitivos para forar a utilizao de um servio publico naquelles casos em que a lei o autoriza; Utilizando-se do servio, o particular incorpora-se ao, regimen de direito publico inherente natureza juridica do servio; a natureza de direito publico manifesta-se, egualmente, na responsabilidade assumida ,pelo servio com relao aos que deUe se utilizam. .

. 2)

3)

Este o quadro dentro do qual ]i:.,EINER reune as qualid~ des peculiares ao servio publico. Comprehende-se, aqui, uma.: esphera muito mais ampla, procurando-se caracterisar os servios publicos sem limitaes, que encontrariam, necessariamente, na pratica, os mais continuos desmentidos. BIELSA (7) abrio, dentro da vasta seara que hoje a questo da interveno do Estado, questo que interessa directamente definio dos servios publicos, um caminho que, dealguma forma, veio esclarecer e orientar a doutrina. Referimo-nos distinco feita por aquelle autor, entre os servios:
,(7) Los. serPicios Publicos. Systemas de prestcwin -- Revista
Cllt_

pago 38.

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263

. ;publicos propi'ios e improprios. Os primeiros so os prestados pela administrao publica: 1) directamente; 2) indirectamente (segundo a esphera politica, "estatizao", municipalizao etc.). Os segundos, os improprios, so os prestados por particulares, sem concesso, por mera autorizao, sujeitos a um regimen' administrativo, que assegure a continuidade do servio e a uniformidade das tarifas (ainda que esta ultima condio no seja essencial). No se define ,ahi, o servio publico, isto , quaes aquelles . servios publicos que podem ser executados directamente pelo Estado ou dados em concesso, nem se distinguem dos que podem ser explorados por mera permirsso ou autorizao, mas define-se uma' orientao que serve de norma para saber-se qual o regimen juridico a que deve obedecer .determinado servio. Foge, tambem, o autor definio material do servio 'Publico, e observa como varia a distribuio das actividades pelos particulares e pelo Estado ou seus concessionarios, de accordo com o regimen politico e -social de cada pais (8). Mas a verdade que a comprehenso co;mo servio publico, mesmo daquelles considerados como imprprios, permitte incluir dentro daquelle regimen uma grande variedade de servios, ampliando a esphera de influencia do direito ;publico e a regulamentao administrativa pelo Estado.

(8) Observa o autor que as razes dreterminantes d'o predominio do regimen dos .servios publicos improprios em certos EstadQs de 'rganizao Iitberal foram: 1) A concepo do Eistado po~icia; 2) Um oonceito exageradQ da liberdade individual em relao industria e aro commercio; 3') Um senrtirdro demlasLado la,to dado aA) )vbentlrsmo eCOII1omico. De outro lado, as razes que justificam o predomlinio dos servios publoicos propri,os so os seguintes: 1) A ida de 'attrilbuir uma funco social ao Estado; ;2) O crescimento das necessidades coHectivas,no das geraes, porque estas no influem na definio do servio publico; . 3) F,inailmente, o caracter economico financeiro do servio publico e sua unidade o~ganica.

264

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Dahi as seguintes concluses do mesmo autor: 1) . De uma maneira geral, ou em sentido muito lato, "servio publico toda actividade publica ou privada regulada pelo Poder publico, e que se realiza com o fim de satisfazer de forma geralmente continua necessidades collectivas". Mas esse conceito de servio publico comprehende tanto os chamados impro,prios como os proprios, e corresponde funco do Estado policia, considerado hoje em dia conceito inacceitavel. 2)

O servio publico no deixa de ser considerado como tal, segundo o exposto, ainda que o Estado intervenha sInente para regula-lo, em maior ou menor gro, de . accordo com a esphera do poder de policia.

So estas algumas das principaes concluses e que interessam mais directamente ao assumpto que estamos apreciando. Cada vez mais o conceito do servio publico se afasta da inteUigencia que lhe davam os autores antigos. O Estado evoluio, os processos economicos, as estructuras dos apparelhos do Estado e das emprezas ,particulares adaptaram-se s. novas condies economicas, de sorte que se tornou possivel attribuir a organi'zaes apparentemente particulares funces de direito. publico. Como veremos adeante, o Estado comeou a surgir como socio de em prezas particulares, cOIl!stituiram-se organizaes autonomas, contrladas ou tuteladas pelo poder publico para realizar servios at ento exclu~dos das actividades publicas, de sorte que no foi mais possivel subordinar-se o servio publico noo de actividade essencial do E,stado (9). Surgiram, ento, as suas funces secundarias, occasionaes, mas todas ellas marcadas com os traos caracteristicos das instituies publicas.
O professor ODILON ANDRADE procurou ~estabelecer o antigo conceito do servio publico, sob a forma de uma doutrina
. (9) Servios publrcos e de utilidade publica, pag. 52. Este trabalho foi tambem publicado na Revista Forense Novembro-Dezembro 1935.

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propria, na qual figura como ponto essencial a posio do individuo perante o Estado ou a entidade a quem cabe explorar o servio. As concluses que apresenta ao seu trabalho sio as seguintes:
a)

A theoria justifica e a nossa actual legislao confir~ , ma uma diviso bastante nitida dos servios de caracter publico, em servios que o Estado impe, o cida~ do soffre e so assegurados por meio de coaco, pouco importando a forma desta, comtanto que attinja uma das liberdades publicas, e servios que o Estado pe disposio do cidad'o e que elle pode acceitar ou recusar em qualquer caso sem nenhuma consequencia ,para as suas liberdades; sempre que defrontarmos um servio da primeira especie, podemos dizer, devemos dizer, que estamos em frente de um servio publico e que so funccionarios publicos sujeitos a estatuto, todos os que nelle trabalham seja qual fr a natureza ,dos actos que pratiquem, si conco!'rem para o servio; si, ao envez, o servio pertencer segunda especie, estaremos deante de um servio de utilidade publica e os que nelle trabalham sero simples empregados, submettidos ao regimen do contracto de locao, com as modificaes estabelecidas pela legislao social, pouco importando que o servio seja explorado pelo Estado.

b)

c)

Embora no se possa negar a habilidade da construco juridica creada por aquelleautor, difficilmente poder-se-ia reeonhecer a possibilidade de adaptar a rigidez daquella formula .s nossas instituies administrativas. O servio publico no constitue, em sua essencia, um regimen de coaco, attende mais especificamente uma finalidade realiz~da directa ou indirectamente pelo Estad'o. Existem instituiQes de direito privado regUlamentadas pelo poder publico e que presuppemj para a sua existencia, as mais severas res-

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

trices aos direitos individuaes, o mesmo regimen de coaco imposta a toda uma classe de individuos e que nunca se poderiam comprehender no quadro traado pelo eminente cathedratico de BelIo Horizonte. Smente para exemplificar: A contribuio obrigatoria para as Caixas de Aposentadorias e Penses de qualquer empreza particular. Estas contribuies ohrigatorias, impostas coercitivamente pelas emprezas, repres,entando severa restrico liberdade individual no caracterisam de ~neira nenhuma o servio publico. O D~partamento Nacional do Caf, entidade autonoma, impe restrices enormes ao commercio do caf, prohibindo muitas vezes a sua exportao, limitando as vendas, impondo tributos etc.; deve-se caracterisar como servio publico. No entretanto, os funccionarios daquelle Departamento no so funccionarios publicos, nem empregados publicos, meros funccionarios daquelle Departamento cujo estatuto independe dos estatutos dos funccionarios ,publicos, da Unio. Voltamos, assim, these que acima sustentmos. A conceituao do servio publico no pode ser comprehendida em uma formula a priori traad'a; depende de circumstancias. Pode o Estado ser accionista de uma empreza e no se considerar aqueIle servio como publico, (o Banco do Brasil no tem sido considerado como tal) ao mesmo tempo que podem emprezas particulares realizar servios ;publicos. (Especialmente as concesses) . O essencial no servio publico {) regimen juridico a que obedece, a parte que tem o Estado na sua regulamentao, no seu contrle, os beneficios e privilegios de que goza, o interesse colIectivo a que visa servir. Muito exacto , por isso, o conceito de
JZE:

"Sont uniquement, exclusivement, services publics les besoins d'intert gnral que les gotlvernants, dans un pays donn, une epoque dOime, ont decid de s,atisfaire par le proced du service

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publie. L'intention des gouvernants est seule considerer" (10).


,
~.

Essa formula ex.prime bem a relatividade do conceito, talvez de forma um poueo rude, mas que exprime a realidade dos, factos; servio publico aquelle considerado como tal pelo> Estado (11).
(10)

Les principes generaux du droit administratif, pa:g. 16.

(11) No hoje miais possivel chegar a urnJa c!Jassi,fi!ca:o d'os servios oonsideI'ladQs de u1iilidade publica, que em certas pocas podem abran-

ger as mais variadas modaoJidades, por vezes imprevistas. ANHAIA MELLO, assiml reproduz a classIficao de GLAESER que s abrange os servios estricamente considerados de utHid'ade publica, no, abrangendo os servios sociaes. "Servios de transporte (Common Carriers). a) Rodovi3Js, pontes, ferries. b) Transporte vehicular sobre rodovias: taxis, buses, caminhes. c) Vi'as dag'Ua; artificiaes; canaes, rios canalizados e portos. d) Transporte pela agua, de qualquer especie. e) TranspoI'loo ferrovia rio de passageiros, carga e correspondencia. f) Tramways urbanos e inte:urbanos para transporte de passagei. rOs e carga. g) Transporte aereo de passageiros, carga e cor,respondenda. h) 'Canalizaes especiaes para transporte de oleos e gaz natural. Servios complementares do transporte. a) Eiquipamento .especializado: cal'l'OS frigorificos, dormitorios, restaurantes. b) Axmazens, deposi,tos e eIevadores. c) Docas e servios de estaes terminaes e de transferencia. Servios que facilitam as communicaes. a) .servio postal. b) Servio teleg'll'aphico com ou sem fio; cabos suhmarinos. c) Sevv,io te!Lephonioo, local e de longa distancia, com e sem fios ~ d) Radio "broadcasting". Fornecimento de fora, lu~, calor e frio. a) InstaJllaes de gaz natural e artificial. b) Installaes para supprimento de energia electrica. c) Installaes para. supprimento de vapOT e agua quente. d) InstaHaes para supprimento de glo. Installaes para supprimento de agua e saneamento das communidades: a) Agua potavel ou no. b) Es'gotos. Supprimento de agua palra a agricultura e defesa cmra as aguas. a) 'Obras para irrigao.. b) Proteco contra [nundaes. c) Drenagem".

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Voltamos, :porm, gradao feita pelo professor BIELSA. Ha servios publicosproprios, necessarios, que poderiam ser incluidos naqueHa categoria de servios que PRESUTTI inclue entre os servios .propriamente administrativos do Estado, como uma categoria mais restricta de servios publicos. Mesmo, porm, essa classificao, ,depende muito do regimen juridico; o que occorre, por exemplo, com os servios de instruco :publica typico, cada vez mais integrados entre os servios essenciaes do Estado (12). Dentro da nossa estructura constitucional, preciso, ainda, collocar em uma posio singular certas actividades do Estado que no se enquadram na categoria geral dos orgos destinados execuo de servios publicos, pois que se constituem com a finalidade de attender ao funccionamento da 'propria vida do Estado, em sua expresso constitucional e politica. Assim, a Justia, a funco legislativa, a funco executiva, naquilIo que ellas tm de peculiar e discricionario, as foras armadas, emfim tudo quanto essencial ao Estado, indeclinavel e indelegavel. Comprehende-se tudo isso em uma categoria especial que alguns autores chamam de funco publica.

(12) M<erece tambem ser mencionada a seguinte classificao dos servios pubHcos, que se pode ,encontrar na interessante olbra de MURATTI: Municipalizacion de los servios pu,blioos, pg. 43.

"Las princi.p.aJ1es clasif.icaciones que pueden hacerse de los servidos s'On a) en razon de la entidad publica de que dependen: nacionales (deI Estado), provioncIales y comunales; b) atendiendo a su importancia; esenciales (para e1 Eostado: defensa nacIonale, justicia y policia - hay autores que los consideran verdad,eras funciones esencralles - ; para lias Comunas: policia urbana y rural, luz, agua etc.); secundarios (para el 1E<stado: i'nsrrucion publica, benefidenda, etc. para las Gomunas: transpOl'tes teJ.efonos etc.); c) en atencion a su utilizacion: necesados, por razon de intereses social se impene su uso a .10s particulares: instrucion prImada; voluntarios, de libre aceptacitlTI: transpor>tes, telefonos etc.; por eI caracter de los uS'U!I!rios: generales no se estabelecen cat6g'Orias; transportes, correos; espedaIes para determinad!l!s personas (pobres): asis_ tenda medica, gratuita, beneficena y d) segun la obligatoriedad de estabeJ.ecerlos: obligatorios, cuandQ las entidades publjc.as estan obligadas a prestarlos(las provincias y comunas, v. gr. instrucion publica). EI Estado juridicamente - entendi:en los autores - no puede ser obligado a organizar un determinado servidO'; .v~1untari,os, de [Iibre acci'Oll deI Estado". .

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 269 _ Observa ARNALDO DE VALES (13) que a divergencia na determinao segura do que se deva entender por servio publico decorre da difficuldad:e em definir os dous, elementos componentes dessa expresso: "servio" e "publico". E isto ,por uma razo simplissima, que a expresso "servio publico" usada, na pratica, com uma significao global que no corresponde significao particular do substantivo e do seu attributo. E, assim, encontram-se tantas variedades de opinies sobre o conceito do - "servio publico", porque se o significado do attributo incerto, o substantivo est ligado multiplicidade de sentidos em que pode ser t<;>mado, tendo-se. assim, uma noo differente, ao cons1d:erar-se as duas idas em conjuncto.. Segundo ainda, DE VALES, o ponto de partida deve ser o seguinte: a pratica designa, sempre, como servio publico, algumas formas d~ actividade a respeito das quaes no pode haver duvida, estradas de ferro, correios, telegraphos, illuminao, etc. Ao lado dessas formas bem definidas, existe uma vastissima zona cinzenta, que pode ou no ser considerada como servio publico. Ma~, o pensamento que segue, sempre, a definio aquelle que estabelece a relao entre o servio e o seu destino, isto , o destino de attender ao publico, a qualquer que delle se queira utilisar. Indaga, ainda, esse autor, si esse conceito co~um, pratico, vulgar, corresponde a um criterio scientifico e juridico, ao que responde ;pela affirmativa, trazendo em favor da sua these largos e interessantes argumentos, tirados das differenres sign~ficaes da palavra - Servio - , na Inglaterra, na Frana, na Allemanha e em outros paizes: - Civil Service - , Public Service -, Service Public - , etc. Estas consideraes esto de pleno accordo com a media das doutrinas dominantes, e correspondem, na pratica, a uma relatividade no conceito do servio publico, que no permitte determinar com maior pre,ciso a sua definio ju,ridica.
. (13) I Servizi Pubblioi, in PriYmo TrattaJo Completo di Ditritto Amministrativo de Orlando, vol. VI, parte I, pg. 384.

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THEMIS'l'OCLES BRANDO CAVALCANTI

Servios de utilidade publica Costuma-se fazer urna, distinco entre os servios publi,cos e servios de utilidade publica. Talvez a distinco tenha .mais razO de ser na technica administrativa dos Estados Unidos, sob o regimen das "public utilities". Mas a verdade que, .a nosso ver, os servios considerados de utilidade publica comprehendem de forma generica todos os servios que de uma forma geral no podem estar catalogados entre os servios es.senciaes do Estado, mas podem se comprehender na definio geral dos servios publicos que demos acima. No regimen administrativo francez, a distinco mais nitida por'que existe a differenciao dos "tablissements publics" -e dos "tablissements d'utilit publique".Os primeiros, mais integrados na administrao, correspondendo a uma 'verdadeira -repartio publica; os outros constituindo-se como emprezas -particulares, mas gozando de favores e privilegios do Estado, conforme j vimos no primeiro volume deste livro (14). Os primeiros so creados pelo proprio Estado, os segundos existem como cons-equencia de um .acto de reconhecimento pelo Estado, que os instituio com ,personalidade peculiar a essas organizaes (15). A nossa orientao administrativa, porm, como j vimos, ao tratarmos da regulamentao dos servios autonomos do Estado, bem diversa porque a noo de utilidade pubUca, ap;. plicada s numeros8ls instituies creadas pelos Particulares tem objectivos muito mais restrictos. No nosso direito preciso ter bem em vista o que dispe o Codigo Civil (art. 16), que cons1dera os estabelecimentos de utilidade publica como pessoas de direito privado. Qual ser, :porm, o sentido dessas associaes? No nos parece que se possa dar grande importancia na-tureza de taes associaes, a no ser quanto a vantagens' e be(14) Ver a questo estudadanQ primeiro volume destas Institui.es, pg. 145 e seguintes. (15) Ver RIoGER BoNNARD, Preeis de Droit admi1stratif, pg. 538. L. RoLLANDJ Prcis de Droit administratif.

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neficios, inclusive subvenes, dado o caracter peculiar de que sempre se revestem e da sua finalidade social. A lei n. o 91 de 28 de Agosto de 1935, determina as regras pelwr quaes so as sociedades declaradas de utilidade publica; a saber, quando satisfazem os seguintes requisitos legaes: tenham personalidade juridica; funccionem regularmente e sirvam desinteressada.mente collectividade; c) no sejam os cargos de sua directoria remunerados. Os favores, porm, concedidos por essa tei dizem apenas com as regalias de uso exclusivo de emblemas, flammulas, bandeiras, distinctivos proprios e da meno do titulo concedido. O Estado exige, em troca, que tenham as final1dades declaradas na lei e apresentem relatorios annuaes dos servios prestados, sob pena de cassao do titulo. E' 'preciso, todavia, reconhecer quo mesquinhos so os favores concedidos a taes associaes, cuja finalidade, por isso mesmo, muito se distancia ,daquellas destinadas execuo do servio publico. Mas, especialmente nos Estados Unidos, tomou a questo um rumo inteiramente novo, pela creao de unia categoria de servios denominados de utilidade 'JYUblica, mas cuja significao presuppe menos a estructura da organisao que a explora de que as finalidades em vista. Diz WILLIAM PRENDERGAST (16), que o :servio de utilidade publica aquelle que no escolhe cliente nem consumido!"eB, po~ue serve o publico e todo o publico. O mesmo autor americano, examinando as origens desse servio. mostra como, em seu conceito actual, elle data apenas de pouco mais de vinte annos, e insiste em caracterisal-o em 'sua estructura como um servio que, mesmo quando prestado por emprezas ,particulares, soffre sempre o contrle, a :fiscali'sao directa do Estado (17).
a) b)
(16) Public utilities and the people. (17) Op. cit., pg. 2: "But the trend of modern thought and action .l.s to suhject these prwately ()wned utilUties to .governrnental regulation in respeCII to their capitalixati'on, l'Iates, and servce."

CAPITULO 11 NACIONAlLIZkO

..

Nacionalizao - Socialim.o - Estatizao - Municipali~ zao - Diversas distinces - Definies - Os textos Constitucionaes ,- A MunicipruLizao, origem, definio - MontemaI'tini - O phenomeno nos E<stados Unido-s A Liga das M1l!n~cj.paHd.ades Administra,o directa - Serv,ios autonomos.

Antes de tudo, convm salientar que deixamos de lado, neste titulo o estudo daquellas funces consideradas essEtlciaes do Estado, isto , aquellas que se comprehendem no estudo que fizemos no primeiro volume, onde aprecimos o organismo do Estado e o seu funocionamento, de accordo com a distribuio dos poderes constitucionaes. Vamos agora tratar daquellas funces, ou, mais propriamente, daquelles servios considerados publicos porque attendem aos interesses collectivos e que V'odem ser directamente ou por meio de delegao, exercidos por terceiros. No podemos fazer uma diviso ,de accordo com esse criterio, porque, mesmo dentro da actual organizao administrativa do nosso pais, o mesmo servio pode ser executado directamente ou por meio de concesso, depende da orientao, do criterio e das conveniencias da. entidade publica que executa o servio. E' o que occorre com os servios de aguas, saneamento, estradas de ferro etc. Vamos de preferencia, portanto, definir os ,differentes' systemas e examinar .as suas vantagens e inconvenientes, bem como maneira ,por que so realizados os. principios, e Q regimen !'egulamentar a que devem obedecer.

IN8TITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

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Nacionalizao - Socializao - Municipalizao

Estatizao

Naciona1izao, estatizao, socializao e municipalizao corresrpondem a manifestaes semelhantes de uma mesma tendencia -soformas usadas pelo Estado para absorver as actividades ou iniciativas privadas. A socializao representa o maior gro de interveno, porque, de accordo com o emprego mais corrente dado a esta expresso, a socia'lizao importa na integrao completa no Estado de certa actividade ou de toda a economia. Constitue, levada a extremos, uma das finalidades essenciaes da poltica marxista: A socializ~o de todos os meios de produco. Esta , po"!'m, uma applicao extremada d.o principio; a socializao pode ser parcial, pode comprehender apenas alguns meios de produco, algumas materias primas (como por exemplo as minas, as quedas dagua etc.) attendendo, assim, a interesses preponderantes da economia publica, da defeza nacional etc. Representa, ento, a 'Socializao uma modalidade da estatizao, ou pelo menos uma tendencia de todo em todo semelhante. Por sua vez, a municipalizao , apenas, a applicao do mesmo principio a uma esphera poltica e administrativa mais restricta como cidade ou o Municipio. Foi a Constituio de Weimar, a primeir das Constituies que, sem alterar 'a estructura politica e social do, pais, procurou integra"!' no regimen o processo de socializao ou estatizao de emprezas industriaes e economicas privadas "susceptiveis de serem socializadas" (1).
(1) Segundo observa JAMES, Les formes d'e?Ztreprises, pg. 496, pode se comprehender no texto <lo artigo 1'56 da Constituio de Weimar, trez modalidades diofferentes de sociaIi2Jao: ou por meio da expropriao da inu'ustr:ba privad'a passando a sua direco ao ES1'ad'o, oU pela fedeTalizl3.o de too'a,s as .:ndustrLlIis sob a dLreco de um ul1ico o.rgo nacional, de composio mixta, com a particIpao de elementos interessados, ou, fi'nalmente, pela organizao de emprezas denominadas de econornja mix18

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

A Constituio hespanhola, tambem, orientou-se no mesmo sentido, prevendo em um .de seus dispositivos a socializao e a nacionalizao da propriedade e dos servios publ:ieos. Deve-se notar, nos dispositivos do artigo 44 da Constituio daqueUe pais, o emprego, indifferentem~mte, das duas expresses, socializao e nacionalizao, permittindo, .de um lado a "socializao da propriedade" e de outro lado a "nacionalizao dos servios publicos e das exploraes que aiffectem ao interesse commum". A exegese do texto, porm, de accordo com alguns autores, permitte que se empregue as. duas palavras no mesmo sentido (2). E' que a palavra nacionalizao no se comprehende aqui no sentLdo internacional, como relao de Estado a Estado mas de incorporao aos bens da Nao desta ou daquella industria ou actividade privada. O nosso texto constitucional resentia-se tambem dessa multiplicidade de technica, empregando-se indifferentementenacionalizao - em sentidos que permittem duvidas sobre a applicao que se lhe deva dar. A questo acaba de ser suscitada, com especial calor, dada a importancia da questo doutrinaria e dos interesses em jogo, ao se discutir na Camara dos deputados o :projecto governamental relativo nacionalizao das emprez:as de seguros. Pretendem alguns que a nacionalizao a que se referia o texto do artigo 117 da Constituio equivalia, na pratica, nacionalizao das emprezas extrangeiras, no sentido de transformar essas emprezas em sociedades nacionaes, isto , comprehendida essa expresso de accordo com os princpios de direito privado que regem a nacional,idade das sociedades. No importa essa soluo, ,de forma alguma, em interess'ar o Estado directa ou indirectamente nos negocios da emp,reza, mas equipara esse dispositivo constitucional aos outros que dizem com a "nacionalidade" das emprezas commerciaes.
ta. Smente a primeira formula no teve applicao e a ultima mereceu completa acceitaQ. (2) NlOOLAZ PIEREz SERRANO, um dos ma,is conhecidos commentadores daConstitui'o de 1931, mostra o inconveniente do uso de termos vagos, como es~e usado por aquella ConSltiotu~O. Quanto soci'alizao, salienta que naquene paiz foram suscitadas as mesmas qu.estes debatidas tambem na Allemaillha ao discutirem a Consti.tuio de Weimar.

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Pretendem outros que, do momento que a Constituio usava de termos differentes, em seus diversos dispositivos, ora falando em "nacionalizao progressiva" (art. 119-4), ora em simples "nacionalizao" (art. 117) ora exigindo a direco de brasileiros bem como de accionistas tambem brasileiros. o.s debates constitucionaes pouco esclarecem e diffricilmente poder-se-ia encontrara inteno dos constituintes na elaborao do texto. Mas, a verdade que no seria licito pretender equiparar o dispositivo que fala expressamente em "nacionalizao" quelles que estabelecem exigencias quanto composio da ,direc.toria ou mesmo da sociedade de certas emprezas que exploram servios publicos (3). Nacionalizar , pelo menos, integrar com nacionaes o corpo social da empreza, identifica-lo com a Nao, constituindo o seu patrimonio com o capital nacional. No 'pode ficar esta imposio de ordem publica sujeita s determinaes mais vagas e variadas dos principios de direito privado, regulados, alm do mais, pelas regras imprecisas do direito internacional privado (4). Quando a Constituio fala em. nacionalizao, quer dizer a organizao dessas emprezas unicamente por nacionaes, identificadas nos seus membros e nos seus capitaes com os elementos nacionaes que podem contribuir para a sua constituio. No impede, evidentemente, essa soluo intermediaria que, em um periodo mais avanado do processo de nacionalizao, venha o Estado a se apoderar dos institutos de seguros, como dos Bancos de depositos etc. No o faria isso directamente neste momento porque no se concilia essa soluo, com o conjuncto da nossa estructura jurdica (5).

artbgos 119, 131, 136, da Constnltui.o de 1934. Diritto internazionele commerciale in Trattuto di Diritto Internazionale de Fedo7lZi-S. Romano, valo V.
(3)
(4)
oS

Ver

ARRIGO CAVAGLIERI,

MARCEL CUQ,

La nationalit des societs.

(:5) A questo da naoionaMzao dos seguros tem tido solues m8lis radicaes. Mluitos paizes de economia capitalista como a Italia, o Uruguay, Costa Rica, a Turquia (desde 1917), a Nova Zelandia etc. tm segu!do oocididamente essa orienta~o. Consultar sobre este assumpto: Agamemnon Ma,ga;1hes. O ante-projecto denacionalrzao das sociedades de seguros e Instituto Federw1 de

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

o capitulo, como vimos, da nacionalizao vasto e contem materia muito complexa. Def:inimos acima algumas ten": dencias geraes, que obedecem, naturalmente, muito indole' e feitio juridico dos seus defensores; mostraremos em diversos capitulos como deve ser applicado o principio, notadamente quando tratarmos das concesses e das emprezas cO'lloeessionarias de servios publicos, quando estudarmos o problema da pesca e da' sua nacionalizao, das minas, e tantos outros comprehendidos dentro' dos limites do direito administrativo.
Fica aqui bem clara a identidade pOlitica ,das diversas expresses: nacionalizao, estatizao, socializao. So formas de absorpo das actividades' privadas, ,pelo Estado. A palavra nacionalizao de preferencia usada, segundo parece, pelo temor (alis infundado) ,de ser a socializao tomada em sentido muito extremado. As consequencias, porm, ,so as mesmas. Identioos consideraes poderiam ser feitas com relao ao dispositivo Constitucional relativo aos Bancos de deposito, cuja nacionalizao previa o artigo 117. No suscitou, porm, o assumpto a opinio dos technicos nem dos interes,sados, pOrque ainda no foi objecto Ide debate legislativo (6). A Constituio de 1937 esclareceu a situao dos bancos de deposito e as emprezas de seguros (art. 145) exigindo que todos os seus accionistas sejam brasileiros. Mas quanto s minas, e quedas dagua, a duvida, si existe, no ficou esclarecida (artigo 144).

reseguros. Tambem os interessantes debates na Camara dos Deputados no Diario do Poder Legislativo de 20 de Ou,tubro de 19'37. Numero-sosautores tm versado a m.ateria, principalmente os de Finanas, como NITTI, autor do primeiro projecto italiano, de nacio.naltizao do seguro, WAGNER, FiLORAJ e tantos outros. Interessantes so egualmente as consideTaes que se enoon~ram na obra deVoN STEIN, La scienza della pubblica amministrazione, No tem, p'ortanto, a nacionaI.izao dos seguros e bancos de deposilos a forma subvel'siva que muitos lhe pretl'mdem dar. Oonstitue antes uma garantia da justia e do equilbrio social. . (6) V>er sOIbre as tendencias actuaes no sentido da nacionalizao dos Bancos, A. DAUPHlN MEu N lER, La Banque, 19'19-19'35.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO A Munieipalizao

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problem da municipalizao comprehende uma esphera de ac1Jividade muito menos ampla do que a do Estado. O seu conceito confunde-se com o do Municipio, interessando principalmente o conjuncto dos problemas urbanos. E' assim que os ,servios sujeitos s regras da municipalizao limitam-se geralmente s necessLda,des mais immediatas das ,populaes urbanas como, por exemplo, aquelles relativos s aguas, saneamento, transportes de toda natu!'eza, especialmente omnibus, bondes, etc. Esse o quadro dentro do qual se desenvolve a questo da chamada Municipalizao ,dos servios publicos. Representa a munidpalizao um papel economico relevante, reflectindo-se o phenomeno no smente sobre a propria entidade 'Publica mas tambem sobre a economia das em prezas privadas e de todos os cidados. MONTEMARTINI, que escreveu sobre este assumpto, uma obra das mais interessantes (7), resumio em quatro itens as bases sobre as quaes se deve construir a theoria economica da municipalizao. Essas bases, embora revestindo caracter economico, exprimem bem o sentido dessa orientao. Costunla-se attribuir a influencias politicas ou incapacid3lde do Estado o fracasso desse regimen. E' preciso, entretanto, considerar que as emprezass concessionarias no so extremes de interesses e corrupo politica, e que as mesmas soccorrem-se do Estado para obter isenes de direitos e de impostos, subvenes, augmentos de tarifas, e outras vantagens, para occorrer s suas difficuldades financeiras, decorrentes, menos de uma m a.dministrao, de que de outras contingencias economicas, que attingem a todos, Estados ou particulares, em con8equencia da crise do regimen ecomonico vigente. O phenomeno da - Municipalisao - apresenta assim o maio~ interesse.
(7)

Munivipalizzazione dei pubblico servigi, pg. 47.

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Segundo BIELSA (8), decorre o problema de um phenomeno novo, chamado Urbanismo, que outra cousa no seno a intensificao da vida urbana. Este conceito , porem, por demais restricto. A sua significao deve !Ser mais ampla. Ha, effectivamente, um importante problema economico a considerar nesta urbanisao, o que torna a sua soluo mais de ca'racter politico do que propriamente administrativo. A intensificao da vida urbana e a importancia dos servios subordinados administrao municipal vieram fortalecer a autonomia municipal, que facilmente absorveu a direco dos servios municipaes. O Munici:pio teve rde crear os seus orgos technicos, os s'eus elementos de contrle (9). Especialmente nos Estados Unidos, o phenomeno da Municipalisao muito antigo e se foi ac{!entuando de maneira apreciavel nestes ultimos 50 annos. Vamos encontrar a sua origem no servio de Aguas da cidade de Boston, em 1652, e na cidade de Philadelphia, no servio de Gaz, em 1841. Hoje, o regimen acha-se amparado 'por fortissimas orga~ nizaes publicas e particulares, notadamente a "Public. Ownership League of America" cuja actividade extraordinaria; a People Legislative Service, The National Popular Government League, the League for Industrial Democracy, que todas tm mereddo apoio do governo, notadamente daquelle ora no poder chefiado pelo Presidente Roosevelt. A obra de reconstruco iniciada por este Presidente exige a iniciativa do Estado em uma immensa extenso, mrmente no que diz com a energia hydro electrica pelo. aproveitamento "do Tennessee bem como ,do Rio Colorado, abrangendo reflorestamento, valorisao e fertmsao das terras, pro duco , dis-. tribuio e venda da energia electrica. Tudo por iniciativa e execuo directa do Governo Federal. J anteriormente a 1933, anno em que o Presidente Rosevelt lanou a iniciativa daqueHas obras, a questo da Muniei(8)
(9)

Principios de Regimen Municipal pg. 194. N,. MURATTI, Municipalizacion de los Servidos Publicos.

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palisao havia tomado um incremento prodigioso nos Estados Uindos. O que j se havia realsado em Los Angeles, Seattle, Tacoma, Sipringfield, Illinois, J acksonville, Florida, Jamestown e New York (10), bem o demonstra.. O Dr. JOHN BAUER, estudando os resultados verificados em Los Angeles, mostra as vantagens do servio municipalisado, constatadas principalmente pela preferencia do publico e as baixissiinas taxas alli cobra.das. Sem monopolio, serve o Municipio a cerca de 58 % dos consumidores e 79 % da area total do Municipio (11). Os resultados dess'as exploraes directas, mostraremos mals detalhadamente adeante. Cabe aqui, porm, tratando-se da munici[lalisao, referi'r o que foi realisado em Ontario, com d Ontario Hydro, administrada pela "Hy:dro Electric Power Commission of Ontario", apontada como modelo de taes organisaes. A Ontario Hydro uma organisao cooperativa que serve a diversas Municipalidades, chamada por isso "Liga das Municipalidades", e cuja direco goza de autonomia administrativa, .alheia assim s influencias polticas. A sua instituio data da lei Estadual de 1906, embora os estudos fossem anteriores. J em 1908, cerca de trinta Municipalidades haviam contractado os seus servios; em 1928 j forneeia a 550, mais de 1.000.000 de eavallos de fora. Adquiri0, para isso, novas e formidaveis installaes. Em 1.930, o capital invertido subia a $ 359.648.041,83, sendo que $ 99.054.264,47 fornecido pelas MunicJ)alidades, e o resto repres,entando o capital pela propria Commission invertido nas oonstruces, projectos, etc. O rendimento em 19,30 subio a $ 28.555.998,47. No iremos aqui examinar o preo da energia e a sua comparao com as demais emprezas particulares ou Municipaes.
(10) WILLIAM A. PRENDERGAST, Pu~lic Utilities and the people, pagina 2,20. (11) The National Municipal Re'view, onde trata dos assumptos relativos s "PUlblic Utilities".

----------------------------o debate travado nos Estados Unidos e os dados technioos que


S!"vem de base discusso s podem ser apreciados dentro de um severo criterio technico. Os proprios elementos de comparao constituem objectos de duvida e discusses, que no poderiam ser honestamente aqui examinados (12). Reportamo-nos, por isso, enorme litteratura alli :publicada, no sem antes salientar os indubitave1s resultados obtidos pelo servio municipalisado nos Estados Unidos e no Canad, e que bem se verificam pelas indicaes e estatisticas acima apresentadas, que valem pela demonstrao do successo daquelle systema (13). A Municipalisao abrange os mais variados servios. Agua, por e:mmpl(), explorado ,pelo Estado no Districto Federal e em quasi todas as cidades do Brasil, o mesmo occorrendo na Allemanha, na Belgica, na Italia, etc. (14). llluminao Publica e telephones, notadamente na Inglaterra, onde diversos acts determinaram a encampao da energia electrica nas cidades, o mesmo occorrendo na Suissa e na Frana, onde a luz electrica de Paris pertence ao Estado.
Administrao directa- Reparties publicas

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O meio normal de execuo dos servios publicos, pelo menos' aquelles consi,deradOis essenciaes, proprios, peculiares administrao do Estado, o que se realiza por meio de prepostos do Estado, de ~unccionarios destinados especialmente para attender ao funccionamento de servios organizados, custeados, providos pelo poder publico. Como j vimos, na ,segunda parte do :primeiro volume, a organizao do Estado tem duas divises bem distinctas, uma
. (12) ID' este um dos pontos controvertidos, achando os oppositore3 do syst~ma que a sua defeza se assenta em bases di,scutiveis, deViendo se leyar em conta a si,tuao peculiar das emprezas municipalisadas.

Public Control in Electrical Utilities. Fight, e a bibliographia alli citada. (14) V'er E. GUYOT, Le Socialisme et l'volution de l'Angleterre conternporaine, 1914.

(12.,) W. MOSHER, The Crisis in STEt'HEN RANSHENHUSH, The Power

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politica, constitue a superstructura do Estado, so os grandes orgos direeto!'es e orientadores do Estado interna e externamente; a outra, administrativa, integra-se com o conjuncto de apparelhos destinados a dar movimento quella organizao politica . a que acima nos. rerferimos. Ora, '0 servio publico, em sua expresso mais rest!'icta, confunde-se oom a finalidade mesma da administrao do Est~do. A incumbencia precipua dos orgos administrativos a de prover execuo dos servios publicOis. A caracterisaodos elementos que devem ser reuni,dos para constituir-se uma repartio publica no depende da lei nem de uma declarao expressa do poder publico mas da natureza do regimen, da organizao administrativa etc. No nos parecem felizes as derfinies apresentadas por alguns autores, como HAURIOU, dos elementos que devem necessariamente concorrer par,a a existencia de uma repartio publica, sem os quaes deve-se considerar a alludida organizao como de outra categoria, (estabelecimento publico ou de utilidade publica por exemplo). A repartio publica a que se referia o artigo 113 n.o 35 da Constituio comprehende, a nosso ver, uma ex:presso generica 'que abrange todos aquelles departamentos administrativos que executam os servios destinados ao publico e que, portanto, realizam as finalidades do Estado na execuo dos servios publicos, ou directamente ou por delegao ou concesso. A modalidade mais simples de executar esses se!'Vios cons~ste, como dissemos acima,em utilizar o Estado seus proprios funccionarios, dentro da organizao administrativa por elle organizada, custeada etc. Foi o que examinmos na segunda parte do primeiro volume onde estudmos a organizao administrativa da Unio. Entre os servios explorados d1rectamente pelo Estado, deve-se citar, entre ns, no smente aquelles que por natureza devem estar integrados dentro da admin1strao publica, como - Correios e Telegraphos, Instruco, Sade, mas ainda outros como Estradas de Ferro e Navegao, de natureza indus.trial, mas que o Estado por vezes explora.

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No Brasil, so innumeras a.s Estradas de FerrO' explora.das directamente quer pela Unio (15) quer pelos Estados (16). A sua admi,nistrao est entregue a engenhei,ros da Inspectoria Federal de Estradas (17), e sujeita ao contrle directo ,desse orgo da. administrao publica. Existe uma larga corrente em favor da autonomia administrativa dessas estradas (18) dando-lhes uma feio mais industrial, embora. continuandO' integradas no organismO' do Estado. O regimen deficitario em que vivem algumas dessas estradas ,dirigidas por particulares, tem levado o Governo Federal sua encampao, de maneiTa a poderem continuar a prestar s'ervios s zonas que atravess'am.

Servios autonolnos
Uma das variedades mai,s communs de organizao administrativa. aquella que consiste em desa'gregar da administraO' do Estado ,determinado servio para constitui-lO' com caracter autonomO', sob o controle, ou a tutela do Estado, dirigido por funccionarios de sua immediata confiana. Esses servios so O'rganizados dentro dO' qu~dro que j' tivemos occasiO' de traar no primeiro vO'lume, e so geral(15) As Es,tradas de Ferro administradas pela Unio, so: A Estrada de Ferro Oentral do Brasil, a Rde de Viao Cearense, a Estrada de Foerro Nloroeste do Brasil, a de S. Luiz a Theresina, a Gentral do Pitauhy, a Central do Rio Grande do Nrte, a de P.etroIina a Theresina, a Estrada de Ferro de Goyaz. Foram encampadas igualmente: a Rde P.ara.n-Sta. Crutharina a Madeira-M1amor, a Maric, e a Este BrasIleira. (16) Os E,stados de S.' Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Geraes, possuem igualmente rd,es ferroviarIas importantes, administradas peLo E'stado. A ,Sorocabana, a rde ferl'oviaria do Rio Grande do Sul, a Sul Mineira, so exemplos frisantes. (17) O Decreto 24.574, de 14 de Julho de 1934 e o seu regulamento reorgwIl!isaram o servio de adml~I1Iistrao dlessa;s Estradas. (18) .A:ntes de deixar a pasta da Viao, o Mintstro Jos Americo de Almeida apres,entou um Amte-Projecto sobre o as,sumpto, que deve ser aqui referido. Acha-se igualmente em discusso na Caroara dos Deputados um projecto dando autonomia administrativa Estrada de Ferro Centrail do Brasil, com fim de dar uma feio mais industrial sua explorao, emancipa'ndo-ade influencillis poHticas.

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mente denominados autarchias ou melhor, o!"gos de administrao autonoma. Essa desagregao a que acima alludimos, constitue afinal, um processo de descentralizao por servios, mas sob uma feio peculiar, pois que corresponde a organizao daquelles servios a uma autonomia quasi completa dos orgos autarchi008, naquillo que diz com a administrao dos seUiS servios, e com a parte financeira. As variedades de que se podem revestir esses servios foram examinadas com certos detalhes no primeiro volume; alli verificamos como a autono~ia desses orgos de administrao no corres'Ponde a um padro unico, a medida do contrle ou da tutela nem sempre a mesma, como no tambem constante a natureza juridica dos empregados dessas instituies autonomas . .varia a organisao dess'as entidades autonomas com a finalidade que teem em vista, dependendo, quasi sempre, a sua estructura, de imposies de or.dem technica communs s instituies de natureza privada. E" o que acontece particular mente com s emprezas industriaes dirigidas pelo Estado, bem como os estabelecimentos de credito, que devem necessariamente obed'eCer s exigencias de ordem technica, industrial, de contabilidade etc., sem as quaes falhariam sua finalidade. J examinmos detalhadamente a natureza dessas organ::'. zaes, como as Caixas Economicas, os servios industriaes, o Lloyd Brasileiro, as differentes instituies de .previdencia, e verificmos como se estabelecem as relaes de dependencia e subordinao das mesmas com o Estado. A medida dessa relao e as modal~dades varias de que se podem revestir, constituem outros tantos capitulos que desenvolvemOiS ao tratarmos dos differentes processos de descentralizao dos servios publicos preconizados pelos diversos regimens administrativos. --As autarchias representam o segundo grao nessa escala de dependencia dos orgos administrativos perante o Estado; so parcellas da administrao que se desagregaram. A maneira do Estado intervir naquella esphera geralmente tida como reservada s actividades particulares que cara-

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cterisa o regimen actual intervenci.onista, dentr.o daquelIes paises onde ainda d.omina a econ.omia capitalista. Em vez de crear em,prezas ipteiramente dependentes da administrao d.o Eostad.o, procuram-se constituir servios industriaes, sujeitos administrao do Esta.do por meio de seus. representantes, mas g.ozando de relativa autonomia. Muitas vezes, a interveno d.o Estad.o realisa-sepor mei.o de auxili.os indirectos, denominados - subvenes - , que se podem revestir de formas variadas de acoor,do com a natureza do servi.o e as conveniencias da adm.inistra.o. Gom.o veremos adeante, conhecem-se as Subvenes kilometricas nas Estradas de ferro, s SubV1enes annua.es pela prestao de certos servios, como de navegao aerea ou maritima, etc. Conciliando os ,dois systemrus, pode-se mencionar tambem. .o regimen da econ.omia mixta, no qual, como veremos no capitulo seguinte, o Estado cO'llabora com .os particulares, associa-se c.om eIles, fundand.o emprezas -em que ambos figuram com.o accionistas. Finalmente, examinarem.os .o regimen da ex(plorao de servios publicas por mei.o de concesses .dadas a terceiros, que se substituem ao Estad.o na realisao de .obras .ou expl.ora.o de servios que n.ormalmente poderiam ser executados pelo Estado. Nos capitulos seguintes, estudaremos cada uma dessas modalidades.

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CAPITULO lU

o
o

ESTADO ACCIONISTA

Estado ~cionista - O chamado regimen de ec()[Jomia mixta - Bancos de !Estado -Emprezas industriaes.

Outra modalidade de interveno do Estado aquella que consiste na sua participao como accionista ou socio nas emprezas, juntamente com o capital particular. E' o que se tem denQminadoeconomia mixta. E este um dos aSJpectos interessantes da interven<J do Estado ,porque elle se apresenta romandQ uma forma peculiar s instituies de direito privadQ, dentro da qual pode melhor desenvolver as suas actividades sem as peias inherentes administra<J publica.. J tratmos, no primeiro vQlume, das f<Jrmas de direito publico, especialmente das entidades autarchicas, organizaes provenientes do isolamento, como instituio aut<Jnoma, de certos ramos da administrao que adquirem, por concesso da lei, persQnalidade juridica propria, capacidade paTa ser titular de direitos e Qbrigaes, por intermedio dos seus proprios orgos dirigentes. O EstadQ acdonista, porm, Q Estado revestido de todos os caracteristicos da pessa privada, integrado no regimen das leis commerciaes, obediente aos estatutos das sociedades anQnymas, embQra o p.redominio numerico, geralmente verificado no capital da sociedade.

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o exemplo mais frisante do Elstado accionista entre nlS, actualmente, o do Banco do Brasil. Seguio o Brasil o exemplo da maioria dos paises que organisaram o seu systema banca rio com a participao de elementos ext!"anhos ao officialismo, mas sob o contrle directo de representantes do proprio E:stado. A forma que mais favorece essas organizaes, precisamente a sociedade anonyma. O Banco do Brasil constitue-se por esta fO!"ma, sendo a maioria dos seus directores nomeados ,pelo Governo; ou di,rectamente ou pela sua preponderancia na assembla dos accionistas, portador que da grande maioria das aces. Verifica-se desta maneira, o que os autores chamam de ,paIlticipao financeira majoritaria, porque a participao do Estado faculta-lhe um contrle financeiro quasi absoluto (1). Observa REUTER (2) que a sociedade anonyma representa apparentemente um typo ideal para tornar effectiva essa participao financeira do Estado com os particulares, pOl!"que, "os seus orgos essenciaes so coIlectivos e permittem, por Lsso mesmo, dividir commodamente os elementos de influencia entre a administrao e 08 particulares, participantes da sociedade': 'cada um nomear um certo numero de representantes incumbidos da ,defeza de seus interesses. No conselho de administrao, orgo essencial encarregado da direco da empreza, um certo numero de administradores sero nomeados pelo Estado, os outros pelos accionistas; nas assemblas, o Estado ter representantes que tero assento lado a lado com os accionistas".
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(1) PAUL REuTER, La socit anonyme au service des collectivits publiques, pg. 35: "Les participations financieres majoritair.es constituent des regies commercioales lorsqu une seu'Le collectivit publi1:}ue possede la totaMt ou la quasi totalit des aoti{)ns et par consequent, des pouvoirs. L'avantage q:u.e l'administration peut trouver constituer des entreprises sous rette fonne est d'tre affranchi.e des rgles de droit public. El1e f,era des aotes de corrnnerce, sera dispense des formalits concemant les oont:mtsllidministratifs, la compl1abilit publique etc. Que cette ,]ilberrt eXitreme donnoo a l>Administrat~on oit facheuse, on a pu le pretendre" . (2) REUTER, op. cit., pg. 25.

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Nota, porm, aquelle autor que esta const~uco tem ape~ nas um caracter ideal, porque, na realidade, o Estado tendo uma finali.d'ade social, absorve as actividades dos accionistas e transforma a sociedade em uma empreza de servio publico. E' egualmente a opinio de CHERON que conisdera a aco do Estado como absorvente, eliminando pela sua influenci'a preJKlnderante toda iniciativa particul3Jr (*). EMILE JAMES, expende, porm, observaes de todo differentes most!"ando os beneficios desta forma de emprezas mixtas, quer sob o ponto de vista do interesse particular, cuj as actividades so largamente aproveitadas pelo Estado, quer ainda pelo grode prosperidade economica a que frequentemente attingem (**). A outra forma de interveno, ou melhor, de !participao preconizada por alguns a "participao minoritaria". Nesta, o Estado participa com a minoria das aces; deixa por isso mesmo, de ter a preponderancia na adminisiJ!"ao e na designao ou eleio dos orgos directores. Desta forma o Est3Jdo no smente contribue para a vida e desenvolvimento da empreza com o seu auxilio financeiro, m3JS ainda tem a ;p0.8si,bilidade de exercer maior coniJ!"le do que se ficasse inteiramente ~xtranho organi~ao da empreza. E' o que se pode chamar de contrle interno, porque elIe se
De l'actionnarat des collectivits publiques, pg. 419, apud REU'opcit., pg. 31: "L'tude impal'tiale des faits demontre tant en France qu'a Fetranger, que dams toutes socits avec particuliers pour une euvre cononii.que d'in.tret general, Ia pui,ssance puhlique a une tendance devenir conomique et 'a s'emparer de la d1Tection de l'entreprise". (**) EMlLE JAMES, Les formes d'entreprises, pg. 497: "A these deSSle autor de multo intereSise, s'ob o ponto de vista doutrinario, porque procura elle demonSitrar, que o systema de economia mixta no tem o caracter sociaHsta. Nem mesmo uma forma etatista, appl1i:cando-se de prefoerencia as empreza:s anteriormente vivendo sob o regimen da subveno. As 'sociJedades de economia mlxta com a p'articipao dos particulares e do Estado, acham-se generalizadas, encontrando-se tanto na Frana, Clomo TI'a lta]ia, como:rua .Mlemanha, corno na R:ussia ('Torgs). A simples admisso dos particulares constitue uma trans igenc ia com os principios eta,tii'st!lls, que poderia o :E.s~rud,o dispensar, desde que fosse orientado exclusivamente por um princ'ipio sociaJl:ista. Os elemerrJltos que traz o autor para o exame da questo convencem <la procedencia de sua argumentao, porque acha-se baseada em fa,rta d'ocumentao e exemplos colhidos no'8 diversos paizes onde o systema tem sido app'Hcado.
('*)

TER,

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rea,Jiza legalmente pelo associado, attendendo unicamente a essa sua situao. A lei franoeza de 30 de Outubro de 1935 organizou o contrle do Estado sobre os syndicatos, sociedades e associaes de toda natureza que dependem do concurso financeiro do Estado, sob a forma de emprestimo, adeantamentos, participao ou garantias de juros. O alludido decreto procu!"ou, antes de tudo, systematisar as regras e as normas a serem observadas com relao a todas as emprezas incluidas naquelles casos acima enumerados. Estabeleoe o Estado, desta maneira, um regimen egual e equitativo para todos e que comprehende uma se'vera fiscalizao interna da vida e da administrao das mesmas emprezas. Bancos do Estado Uma das modalidades maiseemmuns da participao financeira do Estado e dos particulares em organizaes ou sociedades aquella que se verifica nas instituies bancarias. O regimen economico e financeiro vigente tem como um dos seus pontos Lundamentaes, no actu'al momento, a organizao de um systema bancario intimamente' ligado propria actividade do Estado. A Frana, a Italia, OiS Estados Unidos, a Allemanha, a Argentina, tm seguido essa orientao e todos esses paises . possuem o seu Banco Nacional, com maior ou menor participao do Estado no seu capital e na sua administrao. Um eminente jurista argentino J sustentou com brilho, mesmo, a these de que (} Banco central daq,uelle pais, o,rganizado como sociedade .anonyma, constituia um servio publico tendo-se em considerao as suas finalidades, que consistem afinal em levar a effeito o contrle financeiro. e bancario do pais por um duplo processo de concentrao e unificao da poltica emissionista e das reservas bancarias (3). Considerados asAIgunas nociones sobre los bancos centrales pelo professor NA193,5 a;pud Revista de la facultad de ciendas economicas commerciales y politicas da Universidad del 'Litoral, Tomo V, pg. 299.
(3)

TALlO M'URATTI,

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 289 sim, o monopolio das emisses, e a regularizao do credito e da circulao como funces essenciaes do Estado e a sua execuo por um instituto creado e. controlado .pelo Governo, no resta duvida de que a these se apresenta com caracter muito seductor, embora tenha-se de attender egualmente forma commercial de que se revestem esses institutos para definil-os em sua estructura juridica, Na Allemanha e na Italia foram esses problemas- tambem ventilados e a elles nos referimos pelo seu interesse. Com relao ao Banco da. Italia, por exemplo, so fundamentaes as divergencias, <1:,evendo se notar que, ao mesmo tempo que a Jurisprudencia continua aaffirmar o seu caracter publico, contra ella se manifestam as mais autorisadas opinies c_orno as de PRESUTTI (4), CINO VITTA (5), FADDA e BENS A (6), GERBINO (7). No tem a questo maior interesse para o nosso pais onde o Banco do Brasil tem sido sempre considerado como pessa de direito privado em virtude da forma de que sempre se tem revestido. No estariamos longe, porm, de admittir como acertada a these de MURATTI a que acima j nos referimos, levando em cons'iderao as peculiaridades bem caracteristicas de um certo numero de suas operaes, mormente as que constituem monopolio daquelle Banco e que s se justificam e legitimam quando realizadas directamente pelo Estado. E' bem verdade que se o proprio Estado que lhe attribue a funco e que constitue o estabelecimento sob a forma anonyma, no menos certo, porm, de que a funco estatal, por si s, permi.tte
(4) Istituziani di Dirito ammtiristrativo, voI. lU, pg. 277: E antica giurisprudenci1a cui' io nou ho mai saputo aderiu:e, che iSltituto pubbltico debba qUallificarsi la Banca d'ltalia, per il servizio di emissione dei biglieti di banca e di tesor.eria delilo Stato cui essa attende". (5) IDiritto amministrativo, vo.J. I, pg. 1316 -no mesmo sentido. (6) N'otas s Pandectas de Winscheid, voI. IV, pg. 236 onde . questo examinada com a proficiencia costumada daquelles eminentes autores. A posio j.uridica do Reichsbank tambem estudada, luz da doutrina aHem. Merece ser lida a parte da -nota rela,tiva ao assumpto pela maneira por que elle enC81rado. (7) L'attivit della amministrazione pubblica, in Primo Trattato de Orlando, v-oI. IX, parte U, pg. 88 onde criticada a opinio de ThRRARA que aftribue personaUiidade de direito publ,ico a Banca de Italia, pelo facto de praticar aotos caracteristicos da funco publica.
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que se reconhea na sociedade uma representao do Estado que dividio com os .particulares os direitos e os enca-rgos expressos na lei que organizou o Banco. Desde que a participao do Estado na empreza revestio-a de uma form'a peculiar s sociedades commerciaes, no vemos como se lhe possa negar a feio puramente commercial e, portanto, rigorosa~ente de direito privado. Pensamos, po* que deveria ser melhor considerado, em materia de competencia, o in"teresseda Unio nas alludidas emprezas, principalmente naquellas em que se verifica a participao majoritaria do Estado (8). A precedencia, neste 'processo de collaborao, deve-se Allemanha, por meio das sociedades denominadlaS "gemischtwirtschaftliche Unternehmung" (9). As formas preferidas para a collaborao do 'Capital privado e da contribuio do Estado para explorao dos serviOs publicos, tm sido as das sociedades anonymas ou lPOr commandita, pelas faeilidades naturaes de sua estructura juridica, sem OiS inconvenientes dias sociedades em nome collectivo, em que o Estado ficaria em situao manifestamente desvantajosa. E' geralmente citado como primeiro exemplo .dle organisao dessas sociedades aquella realizada em virtude do contraeto de conces.so feito pela cidade de Strasburgo, na Allemanha, em 1895, com a A E G, e no qual a Municipalidade reservou-se 40 % do capital, e uma representao no Conselho Administrativo proporcional sua partidpao. Dahi por diante, naquelle paiz, o regimen tomou um incremento extraordinairo (10) e o seu exemplo foi seguido por

rey, 1928. PIERRE

r~~ sobre d~rertoadministrativo e admini.strao financeira, economia pohhca etc., a1nda CHERON, De l'avtionnaire des collectivits pubUques, SiLAPIE, L'Etat actionaire. )GASTON STEFANY, Situation Juridique

(8)

Sobre estes assumptos, convem consultar, alm das obras ge-.

nistrateur des socits.

de l' Etat actionnaire et adrni-

(9) G. FASOLIS, Scienze delle finanze e diritto finanziario, pgs. 98 e s,egu~ntes. ISELLA, La Concorrenza. FRITZ FLEINER, Droit .adm. allem., pg. 82. (10) FRrrz FLEINER, cita os seguintes exemplos, op. cit., p. 83: A transformao do N1ecka-r e do Danubio em grandes vias de- navegao

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diversO's paizes, comO' a Belgica, a Ingla.terra, a Suecia, a Tchec~SlO'va.quia, a Austria, a Suissa, a Frana. A ltalia tem, igualmente, se utilisado,prineipalmente den:trO' do regimen fascista, de taes organiBaes, podendo se citar ~ interveno na Sociedade Ansaldo Cogne, em que o EstadO' Italiano chegou a jpOS5uir 78 mil dias 150 mil aces da SO'ciefade anonyma.. Outro typo usado pelo Estado Fascista aquelle constituido em 11926, na Hazienda Generale Italiana Petroli, em que .0 Estado se associou a duas outras emprezas autarchicas, o .Istituto N aziO'nale delle Assegurazione, e a Cassa N azionale .delle Assegurazione Sociale, respectivamente com 60 mil aces, .e 20 mil aces em cada uma. So estes, dois exemplos bem suggestivO's da interveno .do Estado nesse terreno. Na Frana, esse systema usado, embora com restrices, :pi'evendo as leis em vigor que a administrao no deve ter l:a :maioria das aces ou do capital, para que a empreza no perca .a sua natu.reza de servio concedido. A lei de 16 d~ OutubrO' de 1919 prev as organisaes de .. emprezas de econO'mia mixta para exploraes hydrO' electri.cas concedidas. O exemplo mais. notavel neste sentidO' foi o do aproveita:mnto dO' Rhodano,sob -o ponto de vista da fO'ra. motriz, ~ ,navegao e da irrigao, o que foi CO'nseguido smente depois .de muito trabalho e difficuldades pelO' decreto de 5 de JunhO' .de 1934, que apprO'vO'u os Estatutos da Companhia Nacional dO'

ie a explorao de grandes usInas electricas nas suas margens, foram le-

. vadas a' effeito por emprezas em que o Estado a.ccioriista. A cidade de Berlim .explora os seus servios de agua. gaz e electrici.dadepor meio de sociedades anonymas, e os servios de tramways de uma ,sociedade IHmitada, em que o !Estado socio. A Prussia, por uma ~ei de 9 de Outubro de 1923, transferiu a explora. o de suas minas a uma sociedade por aces, denominada Preuss'ag, em que acdonista o Estado. O Consortium Industrial (Sociedades por A!oes das Emprezas Indus'triaes Reunidas)reun.e 40 emprezas (Bancos, E!xtplorao de Energia Ele'ctrica, Industrias de A!Z,uminium, e Azotato de Calcium, etc.), e est cons,.tituido em frma de sociedade privada, em que o Estado tem parte ou ;,totaIidade das aces.
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Rhodano, de 11 de Outubro de 1982, e a Conv~o de 20 de Dezembro de .1933, entre o Ministerio de Obras Publicas e a. Companhia (11). No Brasil, foi igualmente usado o mesmo regimen, na organisao de certas emprezas, em que a interveno do. Estado, s se deveria exercer na direco, em virtude da necesSidadede alheiar o servio publico de certas influencias administra-tivas e politicas, e !PIara que pudesse conservar a necessaria autonomia financeira. E' predso distinguir esta forma de organisao de certas' autarchias integradas dentro do regimen do Estado, visto no, terem propriamente forma de sociedades privadas. Entre aquellas, j citamos o Instituto do Alcool e Ass uca!" ,, o Departamento Nacional do Caf, as Caixas de Aposentadoria, e Penses, subordinadas integralmente a um regimen estatutario, reformave1 no fundo e na forma pela vontade unilateral eabsoluta do Estado. Nsts casos, no ha apenas a oollahorao, do poder publico, mas a sua integral absorpo, que tira a taes, entidades administrativas a forma das instituies particulares,em que o Estado se apresenta apenas como collaborador dos particulares, Boba apparencia de accionista, embora quasi sempre com a maioria do capital. O Banco do Bra,sil, (12) o Lloyd Brasileiro, (13) em uma. das phases mais importantes, da sua transformao, so exemplos bem frisantes desta modalidade de interveno do Es-iado_

(11) RoGER BoNNARD, Prcis de Droit Administratij, pg. 547. (12) Ver VEIGA lt"1LHO, Sciencia das Finanas, pg. 376. (13) O Lloyd Brasileiro, viveu, depois sob o regimen da interveno:federal ,por fora do decreto de 19 de Dezembro de 1930. Anteriormente, porm consti'ttl'ra-se em Sociedade Anonyma, transferindo o governo todo, o acervo do IlIintigo Uod Bra.sileiro (p'atrimonio Nacional) para a nov,a. empreza, ficando com a quasi totalidade das aces e a hypotheca dos alludidos bens. O resultado pode ser aquilatado pe:La necessidade que se tornou irreprimvel da interveno. Ver sobre o assumpto o voI. I, pg. 246.

CAPI'DULO IV

EMfREZAS

SUBVENOIONAD~

Emprezas subvencionadas - Di'versGS systemas.

Garantias de juros -

Origens

auxilio financeiro do Estado a emprezas que realisam :servios 'publicos pode-se revestir de diversas modalidades, desde a simples subveno em dinheiro, mensalmente ou annualmente paga, em importancia certa e determinada, at o regimen de garantia de juros do capitaI empregado. A subveno constitue, alis, o meio de que se utilisa largamente o Esaado 'para attenders necessidades de servios sociaes reaU,sados por emprezas particulares, que, polI" iniciativa prpria, ou por delegao do poder publico, su])stituem-se ao Estado no preenchimento de uma de suas mais importantes finalidades. A subveno liga a eII1!preza ou a instituio ao Estado, subordina a realisao do servio fiscalisao, e, muitas vezes at, orientao do poder publico, obrigando-a a uma contra prestao de 'servios, imposta pela lei ou pelo contracto. Referimo-nos aqui, apenas, s emprezas de servio publico .subvencionadas, especialmente s emprezas de navegao, que recebem as subvenes em troco da manuteno de certas linhas e outras vantagens concedidas ao servio do Estado, como, por exemplo, transporte de funccionarios, de malas de correio, ,de dinheiros publicos, sementes, mudas de plantas, instrumen-

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tos agrarios e outros objectos destinados administrao publica. O regimen de subveno constitue, assim, uma fo.rma. intermediaria entre a concesso e o servio realisado directamente pelo Estado. (1) Garan1lia de juros A questo da garantia de juros, concedida s emprezas' concessionarias de servio publico, notad1amente s estradas de ferro, em uma poca de desconfiana e de difficuldades no emprego de capitaes em nosso paiz, tem importancia grande. Foi esta, uma pratica to largamente seguida, especial,,: mente nas concesses de estradas de ferro, que no seria licito excluir o assumpto quando se estuda precisamente os pr.ivilegios e os favores constantes dos contractos do Poder publico, com as emprezas que executam, pelo Estado, servios industriaes ou de transporte. A lei de 26 de Junho de 1852, que autoris'ava o Governo a: conceder a uma 01,1 mais Companhias a construco total ou parcial de um caminho de ferro, que, partindo do Municipio da,: Crte, fsse terminar nos pontos das Provincias de Minas Geraes e de So Paulo, nos pontos considerados mais convenientes,. incluia em seu art. 1, 6., a conces'so da garantia de juros: at 5 % do capital empregado na construco da estrada. Nas diversas concesses dadas !PIOr leis geraes ou provin~ ciaes So Paulo Railway, Mogyana e Paulista, ficaram estipuladas estas garantias, nas condies geraes inherentes ti natureza denas. O mesmo succedeu com as concesses dadas Estrada deFerro Pedro lI, e s da Leopoldina Raihyay. O deereto 5.561, de 28 de Fevereiro de 1874, de importancia capital na nossa legislao ferroviaria, pois que regulamentou os decretos n.o 641, de 26 de Juniho de 1852, e 2.45()'
(1) Ver decrs. 18.305, de 4 de julho de 1928, e 19.199, de 2 de: maio de 1930.

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de 24 de Setembro de 1873, e que constituio a norma geral de todas as concesses dadas naqueHa poca, determinou" em seu art. 10: "ALm dos favores j mencionados, poderia o Governo conceder garantia de juros at o maximo de 7 % sobre o capital despendido b(Yf/,(J, fide s COmpanhias que se pr()lpuzerem construir estradas de ferro da competencia da administrao geral, ou decretada-s pelas Assemblas Legislativas Provinciaes, que sirvam de principal communicao entre os centros productores e os de exportao dM Provincias".

o d~reto 6.995, de 10 de Agosto de 1878, por sua vez, regulou expressamente o systema de concesso de estrada de ferro, com fiana ou garantia de juros pelo Estado.
Alli se acham mencionadas todas as exigencia'S legaes, dentro das quaes o E'stado concede os referidos favores, e as contra-jprestaes impostas aos concessionarios- como retribuio pelas mesmas garantias. Seria longo examinar aqui o historico de todas as questes suscitadas em torno do assumpto, porque seria reproduzir a vida de todas as grandes emprezas ferroviarias que desbravaram o nosso interior e o ligaram ao littoral. O systema da garantia de juros no foi inveno nossa, nem constite privilegio das nossa,s estipulaes contractuaes. O systema foi largamente empregado, notadamente na Frana~ conforme se vm em KAUFFMANN (2): "Le rgime des chemins de fer en France est le rsultat de deux sries de conventions passes entre l'tat et les Compagnies. 'Les prmires, furent celles de 1859, sous' le Second Empire. Les grandes lignes taient dej construites et commenaient dej donner des b(2) La Politique des Chemins de Per en France.

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nfic~s.

Mais il s'agissait des lign~s secondair~s. et les Compagnies n~ voulaient pas s'en charger sans une garanrti~ d'inte~t de 4 pour cent (4,65 avec amortiss~m~nt) .

Alors on imagina l~ systm~ ingnieux du dversoir, c'est--dir~, qu~ la garanti~ de l'tat ne fonctionn~rait pour l~s lignes du nouv~au rseau qu'aprs que la Compagnie aurait dv~rs sur celles ci les excdents de r~cettes d~ l' anci~n rseau. Les somm~s paYles en garantie taient d'aill~urs remboursables-quand le rend~ment dpasserait une limite fixe".
Naquell~ paiz, a garantia de juros, era concedida por duas formas: ou a titulo de subveno, ou a titulo de emprestimo (3). o primeiro systema, que em outros paiz~s, como Ipor exemplo a ltalia, tomava a forma de uma subveno kilometrica, tem o inconvenienre d~ no inc~ntivar a explorao industrial da ~strada de ferro ou da empr~za, qu~ ter por qualquer forma o seu rendim~nto garantido, s~m uma r~tribuio s~gura de servio (4). Entre ns, porm, o systema usado, pode-se dizer, em todas as eoncesses com garantia de juros, foi o segundo, isto , o do ~mpr~stimo. Uma v~z que 'a empreza concessionaria rem os seus lucros elevados importancia superior aos juros concedidos, rer de dividir o excesso com o Estado concessionario. E' por isso que CARVALHO DE MENDONA (M. I.) ensina que nos nossos costumes, ~ garantia de juros aff~cta sempre a forma d~ um adeantamento com a partici:pao nos lucros por parre da administrao. A garantia de juros tem mesmo como consequencia es'sa participao nas vantag~ns da empreza favorecida.

(3) BoUCHARD & JZE, lements de la science des finances, ro1. I. pg. 446 e s.eguintes. (4) G. ZANOBINI, L'esercizio privato delle funzioni e dei servizi pubblici, in Primo Tru,tMo Completo di Diritto Amm. Italiano di Orlando, vol. lI, Parte IlI, pg. 486.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 297 E accrescenta: "Mais claramente: o governo por um lado faz o adiantamento total ou parcial necessario para cobrir certa taxa de juro do capital empregado e, 'POr outro lado, na distribuio dos lucros, deve ser separada uma porcentagem destinada aO' reembolso das quantias com que o governo tiver entrado. De onde .se v que a garantia de juros um adiantamento reembolsavel desde que o producto liquido da empreza favorecida exceda o juro garantido. E' por isso que ella s se deve realisar em relao s sommas efifectivamente empregadas". Ainda mais: "A garantia de juros sempre feita a titulo de subveno ou de emprestimo, dissemos. O systema francez e tambem nosso o ultimo. Desde que s ha por tparte do Estado um simples adiantamento, sendo que o reembolso se opera mesmo antes do termo fixado para a durao da garantia, uma vez que o minimo taxado seja de facto excedido. Pode ~nda o Estado concedente estipular a partilha dos "Qeneficios, desde o momento em que os dividendos ',attinjam a um certo nivel". Dahi concle o mesmo CARVALHO DE MENDONA que a garantia de juros um contracto sui generis e devendo ser os juros reembolsados, deve-se approximar da figura juridica do contracto de mutuo gratuito (5). Pode-se tomar como exemplo de taes contractos o da Estrada de Ferro D. Pedro lI, (decreto 1.599 de 9 de Maio de 1855), bem como o da So Paulo Railway, que em 1890, com(5) CARVALHO DE MENDONA (M. I.), Das Concesses Administrativas e da Natureza Juridica da Garantia de Juros.

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prehendendo que ~ garantia de juros se tornara nominal, visto no haver probabilidade de descer a renda liquida da estrada abaixo de 70;0, julgou conveniente desistir, como de facto desistiu, da garantia de juros, pela vantagem de no continuar a Ipartilhar com o Governo a renda excedente de 8 %. E' de notar, porm, que no periodo de 1874 a 1890, recebeu o Governo Imperial de sua parte nos lucros, a importancia de ~ 994. 045,W shillings e 4 pence (6). A Companhia Paulista e a Companhia Mogyana, igualmente, pelos contractos reaUsados em 1873 ,obriga!'am-se . diviso dos lucros liquidos excedentes de 8 e 9 0;0 respectivamente, para indemnisar os adiantamentos feitos, (7). Perante o Juizo Federal da LaVara do Districto Federal, tivemos ()Ipportunidade de p!'opr pela Unio uma aco ordinaria contra a The Leopoldina Railway, para cobrar o excedente dos juros garantidos pelo decerto 10.119 de 15 de De~embro de 1888, na concesso dada pelo Governo para construco do ramal de Santo Eduardo Cachoeira de Itapemirim. O alludido contracto estipulava, em sua clausula 36, que logo que os dividendos fossem alm de 80;0, o excedente seria repartido igualmente entre o Governo e a Companhia, cessando a diviso logo que fossem embolsados ao Estado os juros (pOr este pagos. A Companhia ingleza sustentava que os dividendos a que se referia o contracto, no eram os do ramal, cuja concesso havia sido dada ~lo alludido decreto, mas os dividendos da The Leopoldina Rai1way. O argumento era manifestamente capcioso, porquanto o que estavam em jogo e interessava directamente concesso era o capital invertido naquelle trecho de estrada de ferro, que no poderia supportar os prejuizos dos demais trechos ferrovarios explorados pela mesma Companhia. O interesse da questo evidente, mas, por maiores que fossem os esforos dos seus patronos, no conseguiram que a
(6) 'Eoctranha soLuo, que veio ibLidir a finalidade do contracto e o reembolso integral dos jU110S adeantados.
(7)
AooLPHO A~ PINTO,

Historia da Viao Publica de S. Paulo.

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these fosse reconhecida contra o que muito legitimamente pretendia a Fazenda, pelo que tiveram deciso contraria em primeira instancia, aguardando ainda a deciso definitiva do Supremo Tribunal. O que preciso, em summa, aqui salientar a natureza juridica da clausula de garantia de juros, dentro do nosso regimen administrativo (8). Esta, j se acha perfeitamente caracterisada pelos exem. pIos acima citados" que dispensam maiores ~sclarecimentos,. que poderiam envolver afinal, sem proveito para este estudo,. o exame de toda a nossa legislao ferroviaria e as muitas dezenas de contractos realisados no Imperio e na Republica pelo Governo Geral e pelos Governos lacaes.

.'

(8) No Estado de Massachussets e na cidade de Boson especialmente foi concedida essa g13.rantia a emprezas de servios muni'cipaes, sob dilversas modalid!ades - Ver L. R. WASH - The economic of public uiilities. pg. 49).

CAPITULO V

OONOESSES DE SERVIo PUBLICO

Concesses d,e servios pu!blicos - Execuo - Natureza juridi-ca - Autorizao ou permisso e c<Joncesso - Distinces - Diversas rheorias - Theorias do acto unilateral - Theoria contractual - Contracto de di-reito privado - Oontracto de di,reito pUblico - Acto unilateral -:- Detalhes doutdnarios.

o's servios publicos nem sempre so executados pe~o Estado. Razes de ordem conomicae mesmo de ordem politica e administrativa, exigem que o Estado permitia que terceiros executem servios publicos. Dentro desse genero, di~ vers-as so as modalidades conhecidas- e que cumpre desde logo distinguir para que possa a expresso usada ser entendida em seu sentido technico e no usual, commum. O Estado pode assim, apenas, autorisar, permittir que' particulares exeram o servio publico, como pode conceder, delegar, attribuir a terceiros, com as mesmas vantagens e os mesmos onus, aquelles servios~ Dahi a differenciao technica da simples autorisago {)u permisso da concesso. Na primeira categoria, comprehendem-se as simples licenas, dadas de accordo com as leis e regulamentos por acto' da administrao publica. Assim, por exemplo, o trafego de automoveis e certos servios de transportes, a explorao de pedreiras, pesca, etc.

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301

E' evidente que s se entende necessaria a autorisao r permisso ou .licena quando o servio ou actividade est subordinado ao consentimento da administrao publica. BIELSA (1), embora reconhecendo que os servios que dependem de simples autoris'ao realisam~se por simples particulares e sob o regimen da livre concurrencia, assim justifica a limitao:
- a) limitao da forma de exercer a actividade, por motivo de interesse publico (comprovao de idoneidade, p. ex.~ exame de chauffeurs) ;

b)
c)

necessidade de identificao, registro e contrl e; uniformidade de tarifa;

obrigatoriedade da sua prestao a quem se utilisa do servio, isto , ao publico em geral.


a)

(2), fazendo a, distinco entre-s--aetO-s--de-admisso e os de autorisao, diz que os Iprimeiros so aquelles que declaram a existencia do requisito necessario para o exercicio de um direito ou de uma faculdade - (ex.: a admisso a cargos publicos mediante concurso de todos quantos satisfaam as condies da lei) ; os segundos so aquelles em que no se cream direitos mas permittem o seu exercicio supprimindo as limitaes - ( ex: circulao de carros, occupao de terreno,- estabelecimento de industrias, etc.). A ida primitiva da simples concesso para a execuo de obras publicas foi substituida por um conceito mais amplo a gesto, a explorao de todo um servio publico.
VELASOO BLONDEAU

assim define a concesso (3):

"L'acte par lequel un particulier s'engage assurer, ses frais, risques et perils, le fonctionne(1) Derecho Administrativo, voI. I; pg. 126. (2) Actos administrativos, pg. 165. Ver rambem adm. allem., vo'l. lI, pg. 57. ,( 3) La Concession du service public, pg. 54.

OTTO MAYER,

Droit

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ment d'un service public, moyennant une remuneration consistant normalement dans les profits qu'il . tirera de l'exploitation du service, generalement des taxes qu'il reoit et autoris'ation de percevoir sur les usages du service". A d'istinco, a nosso vr, entre a silIliPles licena e a con<cesso, no se acha na forma unilateral ou bilateral da relao juridica, mas na propria natureza da situao do exJ)lorador do servio, nas obrigaes que assume para com o publico, e nos direitos que decorrem de sua substituio ao :EiStado na execuo do servio. Neste caso, o concessionario confunde-se com a administrao, cujos interesses acham-se a elle intimamente ligados. ----E' um caso de "administrao propria", como diz OTTO MAYER (4), ou uma forma de administrao descentralizada, .como entende DUGUIT (5). As consequencias que decorrem dessa situao constituem :motivo de maior exame. ''-. A subordinao do concessionario ao Estado, a sua inte.grao, embora sob forma autonoma, ao organismo adminis,trativo, importa evidentemente em lhe conferir direitos e pre-rogativas que s o EstadQ pode gozar, mas implicitamente lhe 'impe onus da maior gravidade, no s perante o publico, como ainda e principalmente perante o Estado, a quem fica -sujeito no contrle dos seus servios como de seus lucros e "beneficios. ..... Este o corollario necessario do principio (6). Mas taes favores so inherentes s concesses, favores que -no podem ser dados nos casos de mera autorisao. . Mesmo, porm, fazendo-se a distinco entre a simples liIcena e a concesso, preciso distingUir as differentes aspetCies de licenas, se para uso individual ou para uso publico.

_.

(4) (5) (6)

Droit adm. allem., IV, pg. 154. Droit COT/.8tit., II, pg. 66. . Contra RANELE'I"l'I, La Guarantigie delle Giustizie, pg. 39.

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303

Aquellas a que j nos referimos acima no tm os cado servio publico. Outras, isto , as licenas para a execuo de servio publico quasi se confundem com as concesses prQpriamente ditas. E' preciso, portanto, distinguil-as. ' Os autores italianos costumam differenciar as concesses _ unilateraes, ou concesso licena, das concesses bilateraes, ou concesses contractos.
racteristi~os

GIORGI

(7) assim estabelece a differenciao:

"Existem duas especies de concesses. Algumas so mras permisses, pelas quaes paga-se apenas uma taxa de licena; o concedente pratica um acto de autoridade, obriga-se apenas a manter uma certa tolerancia. Taes concesses no admittem estipulaes especiaes, e conferem mro precario, revogaveis portanto, ad nutum, pela auto,ridade concedente. Outras ;ao envez, so acompanh.ad~s, de uma disciplina contractual, em que a autoridade assume a situao de contrahente, subtrahe a cousa ao uso publico, etc.". Assim, as 'permisses so meros actos administrativos praticados "jus imperii". E' preciso, porm, no confundir o direito de uso da cousa ~ommum, que constitue apenas uma manifestao de um direito individual, como por exemplo, o trafego de pedestre, com o uso da cousa publica ou a explorao de um servio sujeito licena es.pecial do poder publico. No primeiro caso, o uso est sujeito aos regulamentos administrativos, mas no segundo aso, preciso uma manifestao de assentimento de vontade da autoridade administrativa. Nem sempre taes licenas so concedidas a uma s pessa; . da. sua essencia mesmo a possibilidade de serem dadas a di-

'(7) 134.

La Dotfrina delle per.sone Giuridiche o Corpi moraU", Vol. lI,

304

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versas pessas, (8) a menos que haja impossihilidade material ('9). Assim, por exemplo, entre ns, para trafego de qualquer automovel exigida a licena, bem como para trafego de certos vehiculos de servio puhlico, como omnibus, em que no se torna indispensavel o privilegio e que podem ser explorados 'por qualquer pessa, de accordo com os regulamentos da Prefeitura do Districto Federal (Dec. 3.400, de 29 de Dezembro de 1930) (10). Neste ultimo caso no se exige contracto, mas apenas a assignatura de um termo em que a empreza que pretenda explorar o servio publico declare acceitar as condies impostas pelos regulamentos, sem outros favores (11). Ficou bem clara a distinco entre simples auto,rizao e' a concesso de servios publicos, no que dispe o nosso codigo, de aguas. Erffectivamente, regulando o aproveitamento das quedas, d'agua para fins industriaes de fabricao de energia electrica, estabelec(~ o :referido decreto a imprescindibilidade da in--

(8) BATRE: "L'autorisation n'a d'aHleurs pas toujours un caractre exclusif au profit de celui qui l'dbtient; eIle permet l'exerci.ce d'une facult Q'ui peut appartenir plusieurs tandis que Ia concession cO!ll'fre un droit propre 1"exclusi>OOl de toutes pers'Orunes autres que les concessi,onaires", . (Prvis du cours de droit Public et administratif pg. 727). (9) Oomo -na hypothese das autoriza&.es para pesquims de jazidais a que se referem os al'1ts. 13 esegU/intes do Codigo d1e Minas. (Dec. n. 24.642, de 10 de Julho de 1934). (l-O) A demonstrao dessa these fizemos em parecer proferido na Junta dle Sances, no p,l'Iocesso reIa'tivo .iseno de direitos de importao da Elmpreza de auto-omni>bus "Excelsior" que pretendia goza,r dos mesmos privjl]egios das Oompanhias concessionarias de bondes no Districto Federal. Sobre o mesmo assum,pto ver o interessante parecer do Dr. OLlVEmA VIANNA in Boletim do Ministerio do Trabalho. n; 15,). (11) A' pI1imeira categoria desses actos os autores costumam. chamar de "admi'sso". que segundo MAZAGO se di-stingue da autorizao por no ser um acto discricionario, limitando-se a adminis-trao ao reoo-nhecimento de um d'irero preexDSltente e cuja v.alidade no se pode negar, quando se verifica o concurso das exigenC'ias ;~egaes. No vemos razo para essa distinco, porque o fact.o da possrbilidade: da escolha no i-mporta em attribuir-se ao acto caracter dis'criC'iona-rio.

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terveno do poder publico, que se pde exercer por duas frmas': ",I.i.!,~
a) b) -

por meio de autorizao; por meio de concesso.

diz o codigo em seu art. 170, no confere delegao do ,poder publico ao permissionario, e ser dada por acto do Ministro da Ag,ricultura, emquanto que as concesses feitas por contracto e concesso do Presidente da Republica importam, noo termos do art. 150 e seguintes do mesmo codigo, numa delegao de funces e concesses de favores inherentes aO :p:!"oprio Estado e que s por esse podem ser exercidos e portanto delegados . . Esta a differena formal entre autorizao e concesso ali estabelecida. Nos seus elementos mai;eriaes, e quanto s finalidades de cada um dessesactos administrativos que as distinces melhor se caracterisam. Assim, no caso particular do Cod~go acima citado (12):
1.0) -

A autorizao,

A concess,o indis'pensavel:

para o aproveitamento de quedas d'agua e outras fontes de energia hydraulica de potencia superior a 150 kW., seja qual fr a sua applicao; b) - para o aproveitamento de energia destinada a servio de utilidade lPuhlica ou ao commercio de energia seja qual fr a sua potencia; 2.) -,- A autorizao necessaria, nos demais casos, sal.;. vo para o aproveitamento de quedas d'agua de pequena potenda ou destinada a uso exclusivo de seu proprietario. Por esses exemplos pde-se bem estabelecer a diiferenciao entre o uso commum que independe de licena, e a licena ou autorizao administrativa, para uso da cousa commum e, ainda mais, a concesso do servio puplico. A objeco feita por VELASCO (13) "de que com a autorizao no se cream direitos, mas se permitte o seu exercicio,
a) (12) (13) Art. 119, da Constituio. El ato administrativo, pg. 165. '
20

3{)6

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supprimindo OS limites que impedem esse exercicio" no nos parece procedente, 'porque na maioria dos casos o direito potencial, a sua existencia depende de condies pessoaes, exigencias tchnicas, etc., ,que precisam ser reconhecidas pela autoridade. No qu~r isto dizer que, embora unilateral o acto, seja elle discricionario. No, a autorizao est em regra disciplinada quer na frma de sua concesso quer na sua explorao pelas leis e pelos regulamentos (14). OTTO MAYER fez o exame completo das confuses correntemente verificadas entre os actos administrativos chamados autorizaes e as concesses, (15) mostrando o perigo das confuses doutrinarias, principalmente no que diz com o regimen do servio publico. De accordo ainda com certa corrente doutrinaria, as concesses consideradas como actos administrativos unilateraes so tidas como mras autorizaes ou licenas. E' a conhecida theoriade MANTELLINI e de alguns outros autores italianoo (16). E' preciso no considerar a natureza ~o aeto administrativo smente pelo seu sentido formal e no confundir a s-im1)les licena para o uso individual com a autorizao para uso publico (17). Esta ultima se approxima mais das concesses mM lhe faltam certos _caracteres distinctivos que do- s concesses peculiaridades inconfundiveis. No nos seria licito terminar este capitulo, sem referir a -opinio de CARVALHO DE -MENDONA (M. L), talvez o autor brasileiro que melhor tenha estudado o assumpto (18:

(14) CINO VITA, Diritto amministrativo, 1933, pg. 2'97, que faz uma completa discriminao das diversas cathegorias de autoriUl-es adminIstrativas. (15) Op. cit., Vol--. 3. 0 , pg. 227 e seguintes. (16) Lo Stato ed' il Codice Civile, VoI. 2., pg. 505. DE ANGELIS, Natura giurJica delle concezione amministrati've, pg. 102. (17) O Codigo de Minas (dec. 24.642, de 10 de Junho de 1934) denomina de autorizao o acto do poder publico que faculta a pesquiza de jazidas e de "concesso" o acto que transfere ao particular o direito de explora'r e e:x;trahiT substancias mineraes (aTts. 13 e seguintes). (18) Das conoesses Adninistrativas e da natureaz juridica da garantia de juros.

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"A concesso deriva-se da actividade social organizadora do Estado; - a autorizao decorre de sua actividade conservadora e juridica. Quando o Elstado concede, age com poder discricionario, em virtude de regras de direito publico. Elle manifesta ento o poder exclusivo daquillo que os allemes chamam a autolimitao (SeLbsbestimmung), emquanto que na autorizao s pe em aco a faculdade da autolimitao, precisando porm da possibilidade, ao menos abstracta, de uma lei preexistente (Selbstbes~hrankurig). Na autorizao, intervem o Estado, julgando do -interesse social e tornando actual um direito que existia no individuo' em estado potencial; mas ahi ella nada cria, s permitte o exercicio de um direito". :E mais adeante: "Assim, casos existem em que a autorizao depende de uma prova de capacidade anterior; ha outros em que ella 3.iPparece como uma verdadeira restituio feita ao individuo de direitos, cujo exercicio lhe fra prohibido; outros finalmente, em que permitte aquiHo que potencialmente j existia como direito proprio. A tutela do Estado, porm, no se resume em restituir direitos nas autorizaes; ella tambem os pode crear nas concesses. A concesso ento a relao juridica pela qual o Estado cria no parti:cular "ex-novo" e "ex-integro", uma faculdade da .alada propria da administrao e de que o :parti'cular tinha unicamente a possibilidade, conferindo. lhe um privilegio de utilidade em vista de um interesse publico ou da satisfao de um publico servio". Como se verifica, o autor estabelece distinces radicaes entre o acio da concesso e a mera autorizao administrativa.

308

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Outra condio para que se verifique a concesso de servio publico que este servio possa ser tido como publico,. caracterisando-se, assim, a delegao. No basta, na lio de GASTON JEZE, a interveno da au- toridade administrativa, quer para a fundao quer para a fiscalizao do estabelecimento; para que se pos.sa caracterisar o servio publico preciso ter bem em conta a finalidade, o regimen juridico a que se acha sujeito, e a natureza do ser-o vio executado (19). Caracterisada a natureza desta ultima, examinaremos em seguida as differentes theorias sobre a natureza juridica da. concesso de servios publicOrs, a saber:
a) -

Aquella que a c'onsidera acto unilateral; b) -.- contrcto de direito privado; c) contracto de direito publico. I) THEORIA DO ACTO UNlLATE'RAL

A primeira theoria pretende que a conces.so um act();

unilateral, 'acto administrativo praticado ;pelo Estado, que exerce, assim o seu" jus imperii". A theoria especialmente do agrdo dos autores allemes e alguns italianos. E' assim que neste ultimo paiz, CAMMEq(20) sustenta. que: "As concesses no podem ser consideradas contractos porque delles no tm nem. a frma, nem mesmo, o que' mais. importante, a substancia; nem o seu obljecto nem o consentimento das partes, nem a causa, nem a capacidade para obrigar-se, nem os seus effeitos, perante terceiros, so aquelles. exigjdos 'pelo Codigo Civil para realizao do contracto". Essa affirmao,. porm, deve ser tomada em termos, por~ que no se pode levar em conta na apr~iao das ,relaes ju(19) Vier -

Principes generaux de droit administratif, Vol. II -

amininistrative. " (20) Digesto [tallno, verb. Demanio.

Ver tambem RANELETTI, Teoria generale ,delle autorizruioni e concessiont

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~09

ridieas formadas pelo eontracto, smente as disposies vigen~ tes do Codigo Civil, nem mesmo para fixar~se o aspecto for~ mal dos eontraeros passados pela administrao. . Em outros termos se manifesta o autor allemo FRITZ
FLEINER (21) :

"D'une faon generale, l'autorit comptente dcide discrtionnairement si elle veut aecorder ou non une eoncession authentique. Ce n'est qu'excepcion~ nellement que la loi donne aux partieuliers le droit, si eertaines conditions sont remplies, d'obtenir la eoneession. La eoneession repose sur un acte de souverainet tatique unilateral, une disposition. H se peutque par exception la forme lgale soit exige pour eette dis!p<>sition". OTTO MAYER, depois de ex~inar as diversas theorias do <contraero de direito :privado, aero de direito publico, e contra-:eto de direito publico, declara (22): . "Tous ces effets, rous ces dtours, ne servent qu' embrouiller les choses les plus simples; elles s'expliquent par le fait qu'on n'a pas eneore une ide assez claire et prcise de l'acte administratif. Pour nous, la coneession est un aete ad:ministratif, :spcialement une disposition determinant diseretionnairement ce qui doit tre de droit dans le eas individueI. C'est un acte juridique de droit 'publico La possibilit !pour cet aete de crer des droits et des devoirs va de soi - du moins dans le systme de l'tat regi par le droit que ~ous nous flattons de possder". Doutrina semelhante, embora, com outra modalidade a

de

RANELETTI.

(21) (22)

Droit Admin. de l'Empire Allemanul, pg. 213. OTTO MA"YER, Droit Admin., IV, pg. 166.

310

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Para elle, todas as concesses so actos administrativos: unilateraes do poder publico, ao qual accede o concessionario, por meio de um acto igualmente unilateral, concordando com as disposies regulamentares e disciplinares impostas peloEstado. Assim, a concesso completa-se pela realisao de dous negocios juridicos distinctos - o acto do Estado, de autori- dade, decreto ,de concesso que obriga o Estado e confere direitos ao particular - e o acto deste ultimo, que vincula o' particular que assume obrigaes, e confere direitos ao Estado .. No existe, assim, um acto uni co, porque o Estado exerce uma funco de autoridade, de imperio com o ql,lal no se pode apresentar o particular na mesma situao de igualda:de .. Ha em nosso modo de entender, manifesto equivoco na theoria acima, porque o que caracterisa o contracto a participao das duas vontades, embora no se possa deixar dereconhecer a situao privilegiada do Estado que tem a faculdade de usar na realizao e execuo da concesso, de attri... buies inhe.rentes sua qualidade de poder publico. E, nessa. qualidade, pode contractar, mas dentro das, condies impostas pela natureza do servio e a sua interveno na relao contractual. Apezar de todas as allegaes contra essa theoria, eUa sustentadaaind'a por VELASOO (23), e o nosso ALCIDES:
CRUZ (24). -

Apezar da fragilidade dessa theoria perante os principios: tradicionaes do nosso direito, fora convir que ella tem em seu favor serios argumentos, que dizem principalmente com a preponderanciado acto administrativo praticado pelo poderpublico na reaHzao do contracto. -Neste sentido deve ser citado o que diz CINO VITA (25):"f. preciso, diz elle, verificar o que succede quando o consens' do 'particular no dado desde logo; si a relao juridica se(23) El ato administrativo, pg. 12,8, tratando das concesses". "En. estos casos no hay contrato sino ato unilateral d'e concecuencias bilaterales, el contenid!) es sempre de derech<l publico". (24) Ver Direito Administrativo Brasileiro, pg. 232. (25) f)iritto OIlI'I<ministrativo, pg. 3-30.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 311 completa desde a data da acceitao, ou retro age data do acto que deu a concesso". Mais uma vez preciso salientar em resposta, que o acto administrativo preponderante e a concesso produz os seus effeitos desde a sua data. Ainda mai~. preciso ter em vista que o acto administrativo ainda pr~pondra para garantir apropria existencia do accordo; este pot:er ser revogado, quando convier ao interesse publico, ainda qJe no contracto tal clausula no fique estipulada. Finalmente, no convence o argumento apresentado po,r SANTI ROMANO, de que o concessionario um verdadeiro auxiliar da administrao, porque esta qualidade no lhe attribuida, decorre do acto administrativo da concesso; antes desse se realisar-, ou melhor, completar, o concess'onario deve ser considerado como mro particular. So estas, em resumo, as observaes deste autor, observaes que pelo seu valor devem ser postas em relevo. Ainda partdario desta theoria temos na ltalia G. ZANOBINI (26),' que ensina: no contracto o acto pelo qual o Estado cede a um particular o exercicio de um 'poder exclusivamente seu e a gesto de um servio declarado de sua exclusiva competencia. NQtaremos, porm, que no basta esta circumstancia para ti,rar ao acto o caracter bi-lateral e contractual; serve apenas para melhor caracterisar a natureza juridica da concesso, conforme em seguida demonstraremos. Finalmente, dentro desta mesma orientao, que nega o caracter contractual concesso, deve-se citar, por ser um autor moderno, RoGER BONNARD (27), que considera a concesso um acto complexo, visto como, embora realisado por :partcular, no perde o seu caracter typicamente de servio publico, condio necessaria da sua propria existencia e finalidade .
. (26) L'ezercizio privato delle funzione ed dei Servizie Pubblici in Primo trattato completo di ditritto amministrativo italiano de OrlandCJl,j

1935, V,ol. 2.c, parte 3,pg. 427.

(27)

Prcis de Droit Administratif, pg. 551.

312

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II) -

A THEORIA CONTRACTUAL

Pelo nosso' Direito, nenhuma duvida pde haver quanto natureza contractual da concesso, e isto porque o contraeto elemento essencial para sua validade (28). Qual ser, porm, a natureza desse contraeto? Neste ponto, as theorias se bifurcam, preferindo alguns autores approximar-se dos :principios de direito privado, considera.ndo a concesso um contraeto de direito privado, e outros, dos de direito publico, considerando-a contraeto de direito publico. So estas duas theorias que examinaremos em seguida.
A) -

Contracto de direito privado

Pensam os partidarios dessa theoria que sendo os COlltraetos instituies de direito privado, devem ficar condicionadas s normas fixadas pela lei civil as relaes juridicas eontractuaes realizadas entre o Estado e o particular. A theoria teve o.s seus defensores na Frana, onde - a doutrina tradicional. Merece o apoio dos que no reconhecem a legitimidad:e da interveno do Estado nem os privilegios decorrentes desta interveno, em beneficio do interesse publico. Naquelles paizes de tendencias civilistas que reagem contra os principios dominantes de direito publico, muito logicamente a doutrina preferida.

i (28) A!MAOO CAVALCANTE, Responsabilidade Civil do Estado, pgs. 5, 7, 3; Codigo de Agu.a.s; Co digo de Contabilidade Publioa. A Mbliographla sobre esse assumpto extensa, citando ZANOBINJ,(c/p. dot. 426), 'os seguintes auto-res: OIANZANA, Le acque nel dir. civile italiano, voI. I, p~s. 324 e segs.; GroRGI, Dottrina delle personi giuridiche, vOlL I, n.o 155; vaI. lI, n. 1218 e 221; MANTELINE, Lo stato e codice civile, vaI. lI, pgs. 505 e segs.; BATBIE, Trait de dr. administrati!, vaI. VII, pg. 338; DUCROQ, Qours de dr. administratif, voI. lI, pgs. 212 e segs.; HAURIOU, Prcis de dr. administrati! et de dr. public,.6." edio, pg. 69<8; BERTHLEMY, Dr. Administrati!, pgo 680; MoREAU, Dro Administratif, pgs o 66, 606 e segs o; F\)RTI, Natura Giuridica delle voncessioni amministrative (Giuro italo, 1000, IV, pgo 369); GASCA, L'esercizio delle st1'ade ferrate, vaI. I, pgs o 182-185; BARASSI, II contratto di lavaro, cito, pgs o 346 e segs o; RAGGI, Sull' atto amministrativo, cit., pg. 186 e nota 2; CIMBA LI , Le strade ferrate, voI. VII, parte L", pgso 524 e segso

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313

VacHIam, porm, os autores, na classificao do contracto - locao de rservio, sociedade, ou simples mandato, ou mesmo, como parece entender BERTHELEMY (29), contracto nominado, porm de natureza privada. Segundo BIELSA (.30), repetindo os principios dominantes na Argentina, a concesso seria um contracto entre o Estado e o concessionario, em que ambos se obrigam a cumprir as clausulas convencionaes e as legae8, que se consideram parte integrante da conceSis-o. Em nota, porm, parece o autor divergir da doutrina alli dominante, preferindo attribuir -ao contracto de concesso, natureza de direito publico ou mixta. Nos Estados Unidos aquella theoria slli!tentada pela maioria dos autores, como POND (31), FREUND (3-2 e os julgados dos tribunaes americanos. Outras, porm, devem ser actualmente as tendencias dos juristas e tribunaes daquelle paiz, contagiados pelas novas tendencias ;politicas da legislao e da economia americana do New Deal que applica em larga escala a theoria do" police power". Entre ns no faltam defensores theoria privatistica, 'Principalmente entre os juristas e advogados. EUa vem, alis, da tradio do Imperio (33), que atravessou a Republica graas predominancia das idas civilistas felizmente agora cahindo em desuso, em virtude das novas tendencias do nosso direito publico. CARVALHr() DE MENDONA (J. X.), embora reconhecendo s valiosos interesses publicos a serem protegidos por taes conTrait Elementaire de Droit Administratif, pg. 615. Derecho Administrativo, VoL 1.0, pg. 122. (31) Public Ulti:1ities,. 6. "The municipal conporation in contracting for the construction or purchase of plants providing such public utilities as gas, water, ar electric Iig"ht; whillre enactement, either expressely or by necessary implieation, .is not exercising its governamental functions but is acting in i.ts private business capacity for its own special' benefit and the advantage of 'ts dtizens and is ,liarble in the same way and to the same .extent as private individual Or corporation". (32) IPoUce power, pg. 3,60 e seguintes. (2)31) Pareceres do Conselho de Estado, entre outr-os: nas consu:ltas de 3 de Julho de 1871 e 28 de Dezembro de 1867. (29) (30)

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tractos feitos pelo E,stado, no admitte que possa ser o Estado parte e juiz nos contractos que conclue. Para elle o concessionario tem sobre o objecto da concesso uma propriedade resoluvel, e o E,stado que tudo pode modificar, alterar e interpretar, nos actos administrativos que pratica, fica, no entretanto, uma vez celebrado o contracto, sujeito exclus-ivamente ao direito privado (34). Menos intransigente neste ponto de vista o CARVALHO DE MENDONA (M. L) civilista (35). Depois de admittir que a concesso contracto synalagmatico e a t1tulo oneroso, procura eSlSe autor conhecer os pontos de semelhana da concesso com os divel"'sos contractosd~ direito civil, comO' os de locao. de servio e de sociedade. No chega porm a uma soluo~ pOl"'que, por isso mesmo que as concesses participam da dupla natureza destas duas categorias de contractos civis, no possivel nos casos praticos, lhes applicar simultaneamente as duas sries de regras dos ditos contractos'. E a -these que procurava a principio sustentar, tem assim a sua concluso no reconhecimento de que o co~tracto realisado com o Estado tem um cunho d especialidade que o separa daquellesrealisados entre os individuos. Fica assim, implicitamente, reconhecida a inapplicabilidade dos ':principios que regem a formao e a execuo dos contractos de direito civil, como a locao de servios e a sociedade, para regular as concesses de servio publico, embora exiso.. ta entre uns e outros pontos de contacto. Equiparam ainda as concesses aos contractos de Direito Privado, entre outros, MENDES PIMENTEL (3Q), ASTOLPHO REZENDE (37), PLINlO BARRETO (38) e muitos outros. A theoria mereceu o apoio da jurisprudencia j agora no entretanto vacillante, como occorreu notadamente no recente julgado sobre o aggravo da Este Brasileiro, na aco posses(34) (35) rantias de (36) 1(37) (38) Rev. S. T. Federal, VaI. 81, pgs. 341 e seguintes, Das concesses administrativas e da natureza juridica das gajuros. Rev. de Direito, VoI. 59, pg. 481. Rev. de Jurisprudencia Brasileira, Vol. 1, pg. 38. Rev. de Jurisprudencia Brasileira, Vo!. 1, pg. 45.

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31S

soria com que procurou mutilisar a sua encampao pelo Governo Federal.
B)

Contracto de direito ]YUblico.

A theoriada concesso como contracto de direito publico a mais logica e de aecordo com a realidade. A natureza contractual da concesso se nos afigura ma-nifesta, porque a sua existencia e obrigatoriedade decorre de uma dupla manifestao da vontade do poder concedente e do concessionario. E' indispens'avel, assim, o accordo de vontades~ . Pouco importa que hajam clausulas obrigatorias, decorrentes de normas ge"!'aes e impessoaes dictadas pela lei e que .preexistem, e a ellas se acham subor.dinadas as autoridades administrativas na estipulao das clausulas contraetuaes. Quem, a nosso vr, melhor sustentou a 'bheoria foi GASTON JZE (39), na Frana e tambem Uoo FoRTI (40), na Ita1ia, alm de muitos outros, que adeante citaremos. Uoo FoRTI assim argumenta, respondendo s criticas feitas theoria do contraeto de direito publico:
IC

No existe de facto heterogeneidade entre os dous contrahentes, Estado e particular, na realisao do contracto, porque ambos tm personalidade juridica, capazes de direito, baseando-se na theoria de JELLINEK, da autolimitao dos poderes do Estado,. que permitte a este conservar a sua predominancia na execuo do contracto. Quanto segunda allegao de que no pode haver uma relao juridica mixta, publica e privada, responde FoRTI com o argumento de que no possivel estabelecer uma se;parao nitida entre os dous ramos de direito.

(39) Les principes gnraux du Droit Administratif, (40) Natura Giuridic.a delle Concessioni amministrative, in .Gim'is-prudencia Italiana, it 1900, parte IV, pgs. 369, 429,

-316

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Apezar do valor da sustentao deste autor italiano, preciso cons-iderar que a posio do problema deve estar menos no seu aspecto theorico do que na applicao, isto , nas finalidades praticas da doutrina a ser construida.
KAMMERER

diz com muito acerto:

"Para determinar si um contracto de direito publico ou de direito privado, diremos com REliM que preciso desde logo indagar em beneficio de quem foi elle concluido. Si o foi no interesse commum, i,sto , no interesse publico, ser de direito publico; si o foi, pelo contrario, no interesse privado, ser de direito privado. lVIas o contracto pode ser ao mesmo tempo de interesse publico e de interesse privado. E' preciso, ento, decidir qual o interesse predominante (41).
GAS'.OON JZE, \porm, foi, a nosso vr, quem collocou o assumpto em seus devidos termos: Quando para s,atisfazer um interesse geral foi creada uma organisao publica, um servio publico propriamente dito, pergunta-se des,de logo' por quem deveria ser executado <> servio. Quando o proprio poder !publico que se encarrega de administrar, no ha duvida sobre a natureza do servio. Si, no entretanto, a administrao encarrega um individuo, uma sociedade de fazer funccionar e explorar o servio publico, temos uma concesso. Mas qual a natureza dessa delegao de funces, como esta se realisa?

(41) La fonction publique en Allemagne, pg. 96, nota de SEYDEL: "Um contrado no pode ser ao mesmo t,empo de direIto publico e de direi,to privado. Um contract-o que dominado em seu conjuncto pelo direito publico, pertence em seu conjuncto ao dir,eito pubHco. E' especialmente impossivel dividir uma -rela-,o de dIrei,to entre varios ramos de direito, porque os direitos e deveres dependem uns dos outros".

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A concesso, diz
1.0 -

JZE,

contm cinco elementos essenciaes.

um contracto administrativo propriamente. dito;

2.0 - tem por fim a explorao e o funccionamento. de um servio publico; 3.o -" a explorao realisada, assumindo o concessionario os reSjpectivos riscos; 4. 0 - . a remunerao consiste no direito de concessionario de perceber em seu beneficio e do publico uma taxa fixada pelas tarifas,durante todo o periodo da concesso; 5. 0
-

a concesso um contracto a prazo

lon~.

Ca:racterisando por esta forma a concesso, est o professor JZE bem rufastado da theoria do contracto de direito privado. . Este, diz elIe; suppe dous contractantes colIocadoS: no memo !p de igualdade; o contracto administrativo, pelo contrario, suppe essencialmente dous contractantes que se recOnhecem coUocados sob o p da desegualdade: um representa o: interesse geral; o servio publico; o outro, o interesse privado do contractante (42). A theoria ,de JZE est de accordo com a j urisprudencia fra~c~za a mais antiga (43). Entre n6s, o assumpto foi estudado com muita profundeza !pelo professor MARIO "MAzAGO, que sustenta essa ultima theod com .larga proficiencia, analysando todos os argumentos xpendidos a favor e contra a theoria (44). Demonstra o alludido autor que a figura do contracto no' peculiar o direito civil, que a ausencia de discusso das clausulas no impede que se tenha a relao juridica como verdadeiro contracto, em sua forma como em seu contedo, que a ausenciado 'concessionario, no d por si s6 ao aeto caracter unilateral.
:

(42)
(43-) ,. (44)

Le fontionnement des services publics, pg. 300. LAFFERRiERE, Jurisd. Administrative, l, pg. 604. Natureza Juridica da concesso de servio publico,

:318

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No temos duvida em que, pela nossa legislao, em materia de estradas de ferro, de portos, ou de qualquer .servio publico, a concesso tem caracter essencialmente contractual. A lei ordinaria estabelece, muitas vezes,' a norma geral de taes contractos, fixando condies e peculiaridades que .servem para dar cunho especial ao servio contractado. Ha em todo contracto feito com a administrao, o. conhe.cimento !prvio do contractante que a execuo da obrigao se acha subordinada a condies inherentes natureza do servio e a posio juridica de uma das partes, e ahi se acha precisamente a legitimidade de certas medidas tomadas pelo Es. tado durante a vigencia do contracto. Temos, porm, como indiscutivel que o concessionario do .servio publico gosando das vantagens e regalias de sua po.sio perante o publico, subrogado como se acha nas funces do E<stado, a elle se acha subordinado no que diz com a fiscalisao dos servios, na restrico dos lucros da empreza e outros sacrificios que pode o interesse publico impr ao Estado. A legitimidade da delegao est, assim, sujeita a uma .condio, a saber, que o Estado com essa delegao no venha .a sacrificar o interesse publico. Smente assim justificam-se as vantagens excepcionaes (isenes de impostos, direito de desapropriao, etc.) concedidas pelo Estado aos que exploram servios publicos (45). Toma, assim, o contracto de concesso a forma de um servio publico administrado pelos particulares, mas com os beneficios e as consequencias onerosas decor.rente& dessa premissa. Regulando de maneira definitiva o assumpto, os arts. 147 da Constituio promulgada, estabelecem normas controlado. ras dos servios explorados pelas emprezas concessionarias, no .Smente no que diz com a sua composio e organisao, como ainda determinando a elaborao de uma lei federal destinada a regular a fiscalisao e a reviso das tarifas dos ser-

.sion de service publico

(45)

PHILIPPE CMTE, Essal d'une thorie d'ensemble de laconces-

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319

vios explorados, para que, n.o interes-se c.ollectiv.o, os lucros d.os concessi.onarios .ou delegad.os no excedam justa retri. bui.o do capital. N.os term.os da Constituio em vigor, no podem mais subsistir as duvidas at hoje existentes em d.outrina quanto natureza da c.oncesso de servi.o public.o. No seria licit.o pretender attribuir a taes contractos natureza privada, quand.o o Estad.o nelles se reserva .o direito de intervir em qualquer. temp.o na m.odificao posterior de obrigaes assumidas.

'::

". l.>

CAPITULO VI FISCALIZAO DA EXECUO DOS SERVIOS PUBLICOS CQNCEDIDOS


Fiscalisao dos Servios Publicos Concedidos - A Federal Power Commission do Direito Ameri<cano - Fixao de Tarifas e os Diversos Criterios Legaes e Finnceiros Custo Historico e Custo Actual' Criteri-o Technico, Commercial e Economico que devem presidir Fis~a,lisao. .

E' este um dos pont08 mais delicados em materia de concesses. Substituindo-se ao Estado na realisao e execuo dos servios, gosando de vantagens especiaes inherentes a essa condio, como iseno de impostos, privilegios, favores, inclusive muitas vezes o proprio monopolio, taes emprezas n:;podem deixar de soffrer o contrle do Estado, at limites j hoje imprevisveis, deante das novas coneepes juridicas. Em geral a propria administrao pelos seus orgos administrativos, quem fiscalisa a execuo do servio contractado. E' o systema em vigor entre ns; no, porm, () mais aconselhavel. Os Estados Unidos, notadamente, crearam um apparelho complexo cuja actuao attinge os elementos essenciaes do servio publico. E' a eh.am.ada Federal Power Commission que serve de modelo s commisses municipaes alli institui das para o contrle effectivo da explorao das aguas publicas e da industria hydro electrica.

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321

A sua or~gem historica merece ser aqui examinada. Nos E,stados lJnidoo, o systema de contr,le tornou-se mais intenso, desde a applicao do Interstate Commerce Act, de 1887, em 1906, e especialmente da lei do E:stado de Wisconsin, em 1907. Esse anno que se pode ter como o ma~co inicial do contrle dos servios publicos pela administrao. Os estados tomaram a si esse encargo pela iIlllpossibilidade dos Municipios poderem exercer o contrle effectivo, especialmente pela falta de apparelhos technicos necessariospara resolver problemas intrincados ligados a esse servio. Seguiram-se os Estados de Washington, Oregon, Nebraska. Hoje, todos os Estados com excepo de Delaware, teem commisses de contrle. Igualmente, dispem dessas commisses os Districros de Columbia, Alaska, Hawaii, Puerto Rico e as Ilhas Phili:ppinas. Em dezoito Estados, so os membros eleitos pelo povo; Ein South Carolina so elles eleitos pela legislao; em Virgnia, pela maioria de votos da Assembla. Nos demais Elstadoo, a8 Commisses so nomeadas. O numero de seus membros varia. Variam, igualmente, os poderes e attribuies (1). Segundo CLAY (2), essas commisses foram em geral constitui das para os seguintes fins: , 1) 2) 3) para regular as tarifas standards; para regular o servio; para garantir a segurana.

Os trabalhos dessas commisses so extremamente dispendiosos., Segundo refere MOSHER (3), trinta e nove Estados dispenderam no anno de 1926, a somma de $4.927.574 com as commitSBes de contrle de servios de utilidade publica, e s6mente em um caso trazido pela cidade de New York ao conhecimento da Commisso , a Companhia gastou $ 4.000.000, em despezascom engenheiros, custas, etc.
Essas informaes encontram-se na obra de WILLIAM A. PREN"Public utilities and the people", pgs. 9 e seguintes. (2) CASSIUS M. OLAY, Hegulation of public utilities, pg. 144. (3,) Electrical Utilities, The Crisis in Public Control, pg. 13, nota 7. 21 (1)

DERGAST,

322

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Na fixao das tarifas e das indemnisaes em caso de encampao, etc., tem uma importancia grande o criterio a seguir para a avaliao. Discute-se, especialmente, si esse criterio deve ser o do capital investido, ou custo historico, isto , da poca em que o capital fO'i empregado, ou do custo actual, tambem cha~ado de re:produco. Ao primeiro, chamam os Americanos de "investment cost", "original cost", "prudent investment"; ao segundo, de "repro-

duction cost" (4).


O primeiro criterio advO'gado principalmente pelas Mucipalidades; a soluo liberal. Os debates travados nos Estados Unidos sobre o assumpto so os mais interessantes e dizem principalmente com a funco attribuida s CO'mmisse& de fixar as tarifas. A discusso funda-se principalmente em duas circumstancias, a saber:
1.0) a divergencia- entre o criterio legal que seria O' do preo historico, e O' criterio econO'mico, isto , o do custo actual; 2.) a depreciao dO' valor da moeda, que veio, naturalmente, se reflectir sobre a apurao do custo historico. Dahi a reaco natural que ultimamente se vem fazendO' -contra o valO'r do custo historico, preferindo os interessados, isto , as empresas, a avaliao pelo valor actual, isto , pelo custo de reproduco. O caso classico na historia da JuriS!Pl'udencia Americana o - S'MITH versus AMES - onde fO'i seguido o criteriO' do custo historico, que foi tambem segundo mostra L. R. NASH (5), o de numerosas commisses, notadamente de Massachussets e da CO'sta do Pacifico. BAUER, GLAESER, FRANKFURTER, BONBRIGHTS, etc., teem sidO' os campees dessa doutrina, to brilhantemente sustentada

(4) (5)

CLAY, op. cit., pg. 19. The economic Df Public Utilities, 1931, pg. 186.

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328

por Justice Brandies, no caso Southwestern RelI Telephone, em 1923 (6). E' preciso, porm, reconhecer que no raras so as decises da Crte. Suprema, dos Tribunaes inferiores, e das Commisses em favor do custo actual (7). E' de salientar a opinio de JUDGE HOLMES, no j citado caso - Southwestern BelI Telephone Case - 1:923 - onde ella se acha largamente sustentada. Os partidarios do custo actual baseam-se principalmente na oscillao ,d~ valor da moeda. Si alguem comprou uma casa por $ 10.000 ha dez annos atraz, ninguem lhe poder censurar por vende1-a agora por $ 20.000, desde que seja este o seu valor actual. O mesmo occorre com o seu valor locativo, que varia de accordo com a valorisao ou desvalorisao da propriedade. Si, por outro lado, a casa que fr adquirida por $ 10.000 se desvalorizar a $ 5.000 ou $ 6.000, este ser o seu valor actual pelo qual tem de se vender (8). Este ser effectivamente o argumento usual, dentro do sentido estrictamente commercial. M~ a nosso ver, repugna applical-o com relao aos servios de utilidade publica. Aqui, torna-se mister indemnizar as emprezas do capital effectivamente dispendido, pelo que foi realmente gasto. A medida do valor , aqui, a moeda, e o capital empatado estar sujeito s fluctuaes do valor monetario. Foram, tambem, imaginados outros criterios, cuja finalidade de estabelecer um valor medio entre o custo historico e o custo actual.

(6) L. R. NASH, The economic 01 Public Utilities, 1931; pg. 192. (7) ,PHILIP CAooT & .DEA.NE W. MALLOTT, em Um importante trabalho, Problems in public ulity management, pg. S5 e segs., offerecem interessante estatistica sobre o assumpto. (8) Codigo de Aguas, decr. 24.643, de 10 de Julho de 1934: "Art. 180: Quanto s tarifas razoaveis, aHnea b) do art. 178, o Servio de Aguas fxar,n-ienna:lmente, as mesmas: 1- ......................................... . II ~ tendo em considerao, no avaliar a propriedade, o custo histoX:CO, isto , o capi-tal effectivamente gasto menos a depreciao".

324

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Entre estes, pode-se notar aquelle. usado pela l'ublic Service Commission, de Maryland, em 1933. Fixou-se, alli, o valor, attendendo-se media entre duas avaliaes, procedidas em eSipao de tempo relativamente grande (no caso, 10 annos). A Commission tomou por base indices determinados por criterios technicos julgados certos pela propria Commission. Fixou, por esta forma, ella propria, o criterio' dentro do' qual deveria proceder avaliao. A Crte Suprema dos Estados Unidos no considerou ~ tisfactoria a soluo, quer attendendo sua complexidade, que no preenchia condies de simplicidade e de justia que deveriam orientar a Commission, quer pela falta de fundamentos nos indices que serviram de base ao calculo (9,). Nota-se, porm, uma tendenciaaccentuada do Governo Americano, segundo a politica do Presidente Roosevelt, em preferir o custo historico como criterio base para o calculo das indemnisaes. E' o qUe acqnse1ha abertamente o actual Presidente dos Estados Uni<los, em seu livro "Looking Forward". Em um parecer muito interessante, no qual procura dar uma interpretao ao art. 137 da Constituio de 1934, FRANCISCO CAMPOS sustenta qu~ se deve levar em considerao na fixao das tarifas, no apenas o capital j invertido, mas tambem o necessario expanso e melhoramento do servio. Cita; em aboD,o desse riterio, entre outros, o julgado da Suprema Crte dos Estados Unidos, no caso Bluefield Water Works V. P. S'. C. of W. Virginia, no qual declarou aquelle Tribunal: "a remunerao deveria ser razoavelmente sufficiente, para que a solidez financeira da Companhia inspira:sse confiana e fssi capaz sob uma direco efficiente e economica, de manter o' seu credito, permittindo-Ihe obter o capital necessario ao conveniente exerccio dos seus deveres publicos.

pg. 130.

(9)

Ver ODILON ANDRADE, Servios Publicos e de Utilidade Publica,

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"Uma renda fraca, incerta ou irregular, faz baixar os :preos dos titulos e os capitaes passam a exigir juros mais elevados" (lO). O custo historico acha-se consagrado em nos'S'a legis~ao de aguas, art. 180 (11), que foi objecto de um largo estudo do seu relator na Sub-Commisso legislativa, Ministro ALFREDO

(10) FRANCISOO CAMPos, Pareceres, 2." serie, pg. 19l. (11)' "Douttiina acceita pela Interestate Commerc.e Commission, e por BAVER e GLAESER ,sustentada, a de que a avaliao deve ser feita obedecetido ao "custo historico". O successo da regulamentao, como expe BAUER, est em estabelecer-se uma base no sujeita a fIuctuaes (a nonshiftable 1ate base), para essa avaliao das propriedades physkas das em'prZaS, para o calculo das tarifas. E issos.e obtem adop,tado o criterio do "custo historico"; jmais adoptado o criterio do "custo de reproduco". "O innexoravel defeito do "custo de reproduco" como base geral para o estabelecimento dastarifas, consi.ste em que o mesmo varia com a mudana do nivel dos ,preos ou igualmente com as fluctuaes dos preos dos elementos que fazem parte das propriedades. Constitue uma somma inconstante, que no pde ser coIlocada debaixo de um contrle de contabt1idade, ma:s precisa ser rede terminada na correspondencia de cada movimento de preo 'para prover retribuio a que os que appHcam capitaes nas emprezas (investors) , tm direito". Adoptado que eFLe fosse "lutariamos constantemente com o problema de repetidas av.aliaes... teramos extremas diffi.culdades e incommodos durante um periodo de alta de preos e augmento de custos para ajustar tarifas para acima, e abaixo. A cada momento appareceriarn interesses divergentes, das emprezas e dos consumidores. Para tomar uma deciso, ncessarias se tornariam longas audiencias... '0 processo poderia 'embaraar sobremodo a machina de regulamenta,o, com prejuizo tanto par o publico como 'para as emprezas". E muho bem observa GLAESER que, economicamente, si o "custo de reproduco" se ajusta ao capital empregado nas industrias de livre' con'cui'rertcia, inadmissivel relativamente s industri'as de utilidade publica conduzidas com monop.olio: "O valor capita:1izado de uma renda debaixo de concurrencia tende a . :corresponder ao custo da su1bstituio da propriedadephysica que produz a renda. Isto porm, s verdade se nova propriedade, adquirida pelos preos correntes, livre de concorrer com a velha propl'1i;edade. A reLao entre a rend.a e o valor da propriedade que a produz, sempre primaria e dtlrerminante; emquanto a relao entre o custo de reproduco da proprIedade e seu valor secundaria ficando debaixo das condies de coneurrencia. Quando se elirntna a cOIicurrertda, a affinidade entre o custo de reproduco e o valor tambem fica eliminada". Por fim, outro mal ainda do systema do "custo de reproduco", como .aponta BAUER; o de que elIe favorece a inflao". (P'arecer sobre projecto de Oodigo de Aguas ~ A. VALLADO).

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V ALLADO, e ao qual no nos podemos deixar de referir, pelo seu alto valor. Sobre o assumpto existe uma vasta bibliographia; alm daquella j citada, e uma abundante jurisprudencia d~s Crtes Americanas (12). Outra diffculdade consiste em saber qual o capital realmente investido na construco. Tratando do Capital garantido pelo regimen da garantia de juros, j dizia, com o seu innegavel esprito :pratico, o Conselheiro .ANTONFO PRADO, Ministro da Agricultura, em seu relatorio de 1866, que um dos motivos do fracasso desse regimen decorria do facto de ter o Governo acceitado as declaraes feitas pelas Companhias, tendo sido apurada a falsidade dos elementos apresentados .

.(12) Ca.so Smyth V. Ames - (1893) Justice Harlan - Minnesota Rate Oases - (1913). Gal'feston EILect. Co. v. - Galveston (192131) iavoravel ao custo histodco) . Southwestern Bell case (1923) e Bluefield Water Works case (1923) ambos contrarios ao custo de reproduco - Egualmente Georgia Ry and P.ow,er Co. V.' RaHsroad Oommission (1923). A' respeito ver as aulas de G1LAESER - "Ou/Unes 01 Public utilities economics. CASSIUS M" 'OLAY "Regulation of Public utilities" onde se acha larga bilblHographia e numerosas decises dos tribunaes a.mericanos. (13) Ver aI'lIlS. 212 e ;Soe,i{.U'intes do Ante-Proj'ecto da Sub-Commisso do OOdigo de Aguas, in verbis: "Art. 212. A Com:n:Jo1sso Federal de Foras Hydraulicas, com sde na Oapi,tal da RepU'bHca, compr-se- de sete Collli1Ilissarios, nomeados pel<1 PI"esidente da Republica, com approvao do Congresso, dentre brasileiros natos, de no,tavel expel'iencia, talento adminis,trativo e reputao, e que contem mais de 35 annos de idade; e ter as delegaes de que trata o art. 218. 1.0 No podem exercer o cargo de co:rrumissarios as pessas: a) que tioverem qualquer ligao directa ou indirecta, iunccional ou' eoonomica de qualquer natureza mesmo de simples acciOinista, com as emprezas soh a jurisdico da Oommisso; b) que' tiV'erem qualquer interesse nas'. invenes, apparelhos, IIUlchinas, processos ou I!lIrtigos patenteados no todo ou em parte, que possam ser empreg.ados ,nos servi(.os das mesmas emprezas. 2. Os commissarios no podero exercer qualquer outra funco publica ou commisso, embora no remunerada e so obrigad{)s a tempo integral. Art. 213. Tero os commissarios as mesmas garantias e os mesmos vencimentos conferidos 8iOS juizes do Tribunal de Contas".

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o Reg. de 1874 adoptou o regimen da bOrLa lide, em virtude do qual s merecia aquelle favor o capital que as emprezas demonstrassem com elementos comprobatori08.

Em 1878, foi esse regimen modificado, e preferido o mandava fixar o CBlPital antes da execuo das obras, segundo calculos ento effectuados, sem levar-se em considerao os excessos e alteraes do plano. Em lSS0,. o decreto 7.960, de 29 de Dezembro restabelecia o regimen da bOrLa lide. As difficuldades de contrle pelo Governo e as falsidades que, naquella poea, j traziam comsigo os dados fornecidos por certas emprezas, so examinadas pela seguinte forma no alludido relatorio:

q.

"Pelo quadro que em seguida ofofereo Voss'a apreciao, resumindo o movimento financeiro das ferrovias, torna-se ainda objecto de reparos o elevadissimo custo kilometrico da maior parte das vias de traco mecanica. construi da por emprezas subvencionadas. Este facto s encontra explicao na mesma causa: a confiana depositada nos estudos e oramentos apresentados por seus agentes para fixao do capital garantido, quando os trabalhos preliminares desse genero s deveriam ter sido executados iPOr agentes do Governo. A fiscalisao a que estavam 'sujeitos nem sempre foi efficaz, como irufelizmente. traduzem os resultados, sendo approvados oramentos muito superiores aos que seriam rigorosamente necessarios para a execuo das obras, o que a experiencia deixa hoje provado de modo irrefragavel", e accrescenta: Assim, nos oramentos approvados para a construco da ferrovia de Quarahim a Itaqui, e para a dos ramaes de Cear Mirim -a Timb, cujos ca;pitaes garantidos excedem de ..... 1,0.000 :000$000, a differena obtida pelo severo exame dos oramentos apresentados, ascendeu a cerca de 2. 300 :000$000, o que quer dizer uma reduco de 23 % sobre os oramentos apresentados pelas respectivas emprezas. Cita, em seguida, os casos da Estrada de Bag a Cacequy, e de Cacequy a Uruguayana. cujos oramentos foram muita-

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simos majorados, e os da Rio Grande do Sul Railway Co. Ltd., cujos oramentos apresentados excediam de 43% o seu valor real ! Neste c-pitulo, muito. poder-se-ia dizer, citando factos e dados contemporaneos, mas que se medem pela mesma bitola daquelles acima apontados. Dahi, a neceS'S~dade de um orgo iscalisador tec:hnica e moralmente idoneo, e ao qual passamos a nos referir; O projecto do Codigo de Aguasattribuia a funco fiscalizadora a Commisses de Fora Hydraulica, sendo uma Commisso Federal e outras congeneres nos estados. E,ssas Commisses, cuja autonomia s poderia augmentar o seu prestigio, seria constituida de verdadeiros magistrados com todas as garantias de independencia e estabilidade asseguradasaos membros do Tribunal de Contas (14). O Codigo, no entretanto, modificou o projecto, determinando em seu art. 178: "No desempenho das attribuies que lhe so conferidas, o Servio de Aguas do Departamento Na.cional da Produco Mineral, com approvao previa do Ministro da Agricultura, regulamentar e fiscalizar o servio de produco, transmisso, transfo.rmao e distribuio da energia hy:dro-electrica, com o triplice objectivo de:
a) b) c)

assegurar servio adequado; fixar tarifas razoaveis; garantir a. estabilidade financeira das em-

prezas".

E declarando os limites de sua aco fiscalizadora em seu art. 184. detrminou:

(14)

Ver a nQl!a 13.

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"Art. 184 - A aco fiscalizadora do Servio de Aguas extende-se: a todos os contractos ou accordos, entre as emprezas, de operao e seus associados, quaesquer que estes sejam, destinem-se os mesmos contractos ou accordos direco, gerencia, engenharia, contahilidade, consulta, compra, supprimentos, construces, emprestimos, venda de aces ou mercadorias, ou a fins semelhantes; b) a todos os contractos ou acordos relativos acquisio das emprezas de controle de qualquer genero, ou por outras emprezas".
a)

Mas no s nos Estados Unidos, e no smente com relao


regimen hydro electrico que se exerce a funco :riscaliza-

dora do ,poder publico sobre os servios concedidos. EUa tem um caracter mais amplo, e, segundo ZANOBINI (15), tem um triplo caracter: 1.0 2. o 3.o technico; commercial; economico.

Sob estas tres formas, exerce o Poder publico a sua alta vigilancia para que, quando realisado' pelo Estado ou por terceiros, possa preencher a sua finalidade, e no exceda dos justos limites traados para a satisfao do interesse publico, dentro daquillo. que deve ser considerado justo e razoavel para remunerao do capital invertido. Quer nos servios de viao urbana, quer nos de estradas de ferro e navegao, a natureza da concesso, o auxilio financeiro quasi sempre prestado pelo E.stado, os favores e privilegio!! a elles inherentes, devem impr uma contra prestao

(15) G. ZANOBINI, L'esercizio privato delle funzione i dei serV1Cl pubblici, in Primo Trattato Completo di Viritto Amministrativo Italiano de V. E. Orlando, voI. lI, parte 3.", 1935, pg. 523.

33.0

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por parte dos seus concessionarios, que decorre de sua integrao dentro do regimen da administrao publica. A fiscalizao , assim, um corollario indispensavel da prQpria situao contractual. Dena no podem fugir as emprezas particulares ou aquellas pertencentes ao Estado, mas de organizao autonoma (16) . . Entre ns, as diversas Inspecto!"ias, a Contadoria Central de Transportes (17), constituem o apparelhamento. do Estado na fiscali~ao dos servios publicos e por meio do qual se estabelece a relao administrativa entre o concessionario e o Estado. Dentro dos limites de suas attribuis, asseguradoras do perfeito funccionamento dos servios publicos e do cumprimento das obrigaes contractuaes, devem as Inspectorias e servios de fiscalizao ter a mais ampla liberdade, ainda mesmo do exame da contabilidade (18).

(16) Departamento Nacional de BOl'tos e N av.egao, decreto 23.067, de 11 de Ag:osto de 1933. Inspectoria Federal de Estradas. (17) Reformada pelLo decreto 1.9'7'7, de 24 de Setembro de 1937, composta de um Conselho Administrativo e de um Conselho de Tarifas. (18) JEnsin:a BAUER, Effective regulations of Public Utilities, que para preencher a sUla triplice qualidade, dle fixar tarifas razoaveis, assegurrur servio -adeqoodo e garantir a estabilid'ade fina:nce~ra das emprezas, "the OOII11Tol of accounting metho-ds" uma das mai.s importantes condies de successo das llInces fiscalizadoras. Ver dec. 1'5.673, de 7 de Setembro de 1922, aJrt. 5.. - Reg. para . a segul"ana, .policia e trafego das E,stradas de F-err-o.

OAPITULO VII

REVISO DE OONTRACTOS E CONCESSES


Reviso de contractos e concesses - Natureza 'regulamentar IdlllS concesses Fixao de tlm"ifas -Criterios dtversos A Oon,~tuio e o Codigo de Agua:s - OrHerio legal entre ns.

A questo da reviso dos contractos administrativos deve ser assim collocada: Pode o poder concedente, na vigencia de um contracto de servio publico, modificar as clausulas do mesmo contracto, ou por exigencia do proprio servio, ou ,pela necessidade de applicar novos processos technicos, ou ainda pela vigencia de novas disposies regulamentareslque interessam e attingem os servios concedidos? Em toda' a parte tem sido a questo muito discutida, mormente levando-se em conta as transformaes technicas soffridas pela industria, graas ao aperfeioamento dos ,processos seientificos: bem como considerando-se as novas exigencias do servio publico. A impreviso de taes occurrencias e aperfeioamentos, ao serem realisados os alludidos contractos, geralmente a prazo muito longo, tem dado logar applicao da chamada theoria

la"

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da impreviso, cujos principios tm justificado a modifica() de contractos em curso. A nosso vr, trata-se apenas, na generalidade dos casos, de uma applicao da doutrina geral, commum a todos os contractos, aos casos concretos que se apres,entam nas relaes de direito publico. GASTON JEZE, examinando o assumpto, assim colloca o problema (1): .. A administrao ter o direito e o poder de modificar na vigencia do contracto, para mais ou para menos, a medida das prestaes dos contractantes do . ? ,servIo. Ter a administrao o poder de pr termo, a todo momento, execuo de um contracto administrativo?" Evidentemente que no se pode encontrar soluo completa, collocada a questo em these. O problema s pode ser resolvido em hypothese, attendendo no s s condies em que se derem as modificaes de situao, mas ainda, e iprincipalmente, levando-se em considerao as clausulas contractuaes. Resume, porm, o aIludido autor as suas concluses" nos seguintes itens, que merecem ser aqui transcriptos, dada a relevancia do assumpto: 1. o - a administrao pode a todo tempo modificar a medida das prestaes a S'erem effectuadas pelo contractante; pode mesmo pr termo execuo do contract:o. Assim procedendo, no commette a administrao qualquer' falta contractual. 2. 0 - " o contractante no se pode o.ppr a taes modificaes, mesmo reviso, mas fica-lhe reservado o direito de ser indemnisado plenamente. Si a modificao fr mais forte. pode mesmo exigir a resciso em seu proprio beneficio. . Ainda mais: Nenhuma clausula contractual pode tirar administrao o ~ireito de impr suas solues, porque o prin(1) Les Contrats Administratils, 11, pg. 244.

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ci.pio de ordem publica, e a administrao no pode renunciar essa faculdade inherente sua propria condio tutelar do interesse publico. O que pode estabelecer o contracto so as condies em . que se dever realizar a reviso, especialmente quanto s formalidades ass~guradoras dos direitos das partes. O eminente escriptor francez, como se verifica, generalisa o problema, e colloca a questo em these, comprehendendo todos os casos de revislW e de resgate, que examinamos em -capitulo proprio. Desde que haja interesse publico, conveniencia technica incontestavel, pode e deve a administrao publica impr a reviso do contracto de concesso. Pode occorrer que tal imposio no importe em grave p!'ejuizo para o concessionario, obrigado a reformar as suas installaes de servios, ou ainda a sujeitar-se apenas a novas normas adminisativas, novas exigencias. Neste caso, processar-se-ha normalmente a reviso dos termos contractuaes, sem direito indemnizao. Como diz VELASCO (2), o contracto administrativo mantm a sua inflexibilidade emquanto o servio publico no exigir a sua modificao. E' que taes contractos differem fundamentalmente daquelles puramente privados, porque nelles est em causa um servio publico e uma das partes a administrao, que pode exercer a sua vontade unilateral para modificao ou terminao do contracto. RoGER BONNARD (3), igualmente, examina a questo de modo systematico e com muita clareza. A primeira regra, j condemnada pela jurisprudencia, mas que constite doutrina ainda sustentada pelos que no teem a concepo moderna do servio publico, de que nenhuma modificao pode ser imposta no contracto de concesso pelo poder publico; que taes modificaes s podem. decorrer de

(2)
(2)

Los contrMtos administrativos, pg. 151.


PrcW, pg. 560.

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um novo accordo entre a administrao e o concessionario; que assim os concessionariospodem recusar se a acceitar a reforma dos contractos e exigir uma indemnizao pela sua violao. Taes concluses decorrem, no entretanto, de idas anti-_ quadas, considerada a c0I?-cesso como mero contraeto de natureza privada. A jurisprudencia franceza, e de um modo geral a jurisprudencia moderna, consagram os seguintes -principios :
1.0 - a autoridade concedente pode trazer por deciso unilateral modificaes ao acto de eoncesso em tudo quanto diz respeito organisao e funccionamento do servio, notadamente s tarifas; em outras palavras, em tudo quanto diz respeito parte regulamentar, excluida a parte contractual;

2. - o concessionario fica obrigado ao cumprimento das novas condies impostas; 3. - si, porm, taes modificaes importam em prejuizo financeiro, quebra do equilibrio economico e diminuio dos lucros, tem direito o concessionario indemnizao pelo restabelecimento do equilbrio financeiro, e restituio dos prejuizos soffridos; 4. - conserva a administrao a escolha discricionaria quanto forma de indemnizao do concessionario, por meio de subvenes, tomando a seu cargo certos servios, etc. (4). Eis ahi os principios fundamentaes que presidem ao estudo do 8ssumpto. Hoje em dia, a situao dos concess.ionarios de servios publicos acha-se universalmente regulamentada. Normas geraes ,presidem sua eX"plorao at no que diz com o regimen de tarifas, etc. Assim, uma das questes mais relevantes - e de maior opportunidade consiste em saber como e quando podem vigorar as normas legaes e regulamentares sobre concesses j existentes.
(4) iP'HILIPPE CoMTE, Essai d'une Thorie d'ensemble de la concession de Servioe Public, pg. 120.

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A reviso dos contractos de concesso interessam principalmente sua parte financeira, isto , aquella que diz com as tarifas. Ora, a doutrina tem assentado de maneira definitiva que as tarifas tm caracter regulamentar, dependem de uma determinao expressa do poder publico a quem cabe .fixar o seu valor, de accordo com os elementos de ordem technica, economica e poltica, que influem directamente sobre o ,preo do servio prestado representado pelas tarifas (5). Afigura-se-nos, por conseguinte, de todo em todo, incabiv.el, o debate sobre a legitimidade de qualquer indemnizao, em virtude de modificaes ,porventura effectuadas sobre os contractos de concesso; a materia estando sujeita s variaes impostas pelas necessidades dos servios e o interesse do publico, nada impede que o poder publico, usando de um justo criterio, imponha aos particulares, emprezas concessionarias, aquellas tarifas calculadas de conformidade com os elementos fornecidos pelos technicos. No exclue, porem, essa fixao de tarifas, a J)roteco dos direitos individuaes, toda vez que o poder publico ferir garantias previstas em lei e desobedecer ao criterio legal, prejudicando os legitimos interesses juridicamente protegidos, dos concessionarios. Resumindo as condies em que. a lei ou o regulamento podem attingir o contracto sem que isso importe no direito i~emnizao, diz A. Bosc (6): 1) E' preCiso que a medida no tenha podido entrar nas previses das partes no momento em que foi concluido o contracto; 2) E' preciso que a medida no seja proveniente de uma simples v'erificao de um estado de facto de natureza economica, de todo independente da administrao;

(5)

ALBERTO ASQUINI,

Del contratto di Trasporto, pg. 157 .

(6)Revue de Droit Public,XLIV, pg. 182.

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2.) Quando verifkadas as .duas condies acima mencionadas, devem-se procurar os elementos que determinaram a in~ teno da administrao, m{)dificando o contracto; 4) E' preciso que a medida tenha attingido os proprios fundamentos d{) contracto, e que, -por este facto, o contractante tenha sofffrido um prejuizo real e especial. Essa systematizao dos principios que devem regular fundamentalmente as consequencias verificadas nas modificaes dos contractos administrativos, do maior interesse, mas deve ser apreciada de ac{!oooo com o nosso direito. - E' o que faremos, em segui.da, sob titulo ,proprio, depois de estudarmos a doutrina que prevalece nos diversos paizes. A reviso effectua-se, portanto, como vimos, n{) em virtude de medida individual, particular, mas de ordem geral, regulamentar, que rege todas as concesses existentes. ROGER BONNARD (7), tratando .do assumpto, estabelece as seguintes regras, ainda dent.ro dos principios geraes traados pelos autores j mencionados:
1. - Pode-se decidir sem hesitao que o concessionario deve supportar os encargos de medidas geraes e que no pode allegar a onerosidade das mesmas para fugir ao cumprimento de medidas regulamentares;

2. - Mais difficil resolver sobre o direito indemnizao devida como compensao pelosprej uizos provenientes da aggravao dos encargos. Alguns autores noadmittem a indemnizao, sob o fundamento de que as modificaes regulamentares decorrem de autorisaes legislativas. Outros, porm, entendem que a alterao do equilibrio financeiro que servia de base explorao do servio, justifica plenamente uma compensao por parte da administrao publica. O que certo, porm, que as disposies regulamentares ou legaes attingem os contractos preexistentes em tudo quanto no importar na modific'ao de clausulas contractuaes,
(7) RIOGI':R BONNARD, i"rcis de Droit 'Administ1'atif, pg. 564.

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cuja alterao s po.de ser realisada com a aggravao de encargos que resultem em manifesto. desequilibrio financeiro.. Neste ultimo. caso, ficam os contracto.s sujeitos reviso que po.de ser decretada, co.mo. adeante veremo.s, por acto unilateral do. po.der publico. Outro. ponto que se discute si, po.r exemplo., as tarifas fixadas pelo contracto. ,podem ser co.nsideradas direito subjectivo. do concessionario., ou si, pelo. co.ntrario, a sua fixao deco.rre do po.der discricio.nario da administrao publica. A these tem sido especialmente examinada pelos autores franeezes, que se estendem em largas co.nsideraes do.utrinarias de interesse philo.so.phico (8). O Conselho. de Estado. da Frana (9) tem dirimido as duvidas po.r ventura levantadas no senti.do de admittir a natureza regulamentar d'a fixao das tarifas, que po.dem ser assim mo.dificadas ,por acto. da administrao.

artigo 147 da Constituio e a sua interpretao

A nossa Co.nstituio vigente e a legislao. post-revo.lucio naria, notadamente o Co digo. de Aguas, fixam em termos bem claros o pro.blema entre ns. O Art. 12 das Dis,posies Transito.rias ,da Constituio de 16 de Julho. dispunha: "Os particulares ou emprezas que ao tempo da promulgao desta Constituio. explorarem a industria de energia hydro-electrica o.U de minerao, ficaro. sujeitos s normas de regulamentao que forem co.nsagradas na lei federal, procedendo.-se, para esteeffeito, reviso do.s contractos existentes".

(8) Ver GASTO JZE, Contrats Administratifs; DUGUlT, Les Transformations du Droit PubZic, o mesmo 'autor, Droit Constitutiunnel; BLAEVOET, Des Modifications apportes au regime des distriuticms d'nergie electrique, in Rev. Dr. Pub" 1926, pg. 53. (9) PHILIPPE COMTE, E ssai, pg. 82, onde se enoontra a jurisprudencia franceza.
22

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Como se v, o pleno regimen da vigencia do Ipoder regu" lamentar sobre os contractos existentes. Por sua vez, o Art. 137 da mesma Constituio completando o que dispunha o Art. 12- das Disposies Transitorias, .determinava: "A lei federa!" regular a fiscalisao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso ou delegao, para que, no interesse collectivo os lucros dos concessionarios ou delegados no excedam justa retribuio ,do capital, 'que lhes permitte attender normalmente s necessidades publicas de expanso e melhoramento desses servios" (10). A mesma cousa dispe o art. 147 da nova Constituio de 1937, embora com outra redaco. O exame do texto Constitucional suggere duas questes do maior interesse, a saber:
a) qual o limite do poder federal ou da lei federal na regulamentao das concesses; b) o que se deve entender por justa retribuio do capital.

(10) O Professor OmWN ANDRADE, (Servios publicos e de utilidade publica, pg. 117) cl1itica eSlSa illter:pr<etalo que demos s d]sposies Constitucionaes, pretendendo que, tivessem os a.ttribuid'o s disposies transitorias mai-oramplitude do que aquellaque se pode d'ar ao artigo 137, o que considera, muito acertadamente um absurdo. O que dissemos e aqui repetimos que o art. 12 das Disposies transitorias, impo>rta na plena Vlig-encia do p'Oder reglUlamentar sobre os cQlntractoS' existentes, QU'er dizer que, ,a propria Oonstuio previo o a,rgumento contrario v-ig-encia dos novos regulamentos sobre os contractos existentes, invocando-se; pa.ra isso, direitos adquiridos. iE, prevendo o argumento, lowo ,esclareceu que a regulamenta.o teria plena efficacia sobl'le os contractos exilstenrl!es devendo ser revistos para -amoldar-se s d'i'spos'ies da l,e1 federal. Reporta'Va-se, assim, impiLicitamente. ao artigo 137, que determina a extenso a s-er dada ao poder federal, na regulamentao dos servios publicas. Fica, assim, hem escloarecido o nosso pensamento, um pouco laconicamente manifestado na primeira edio ,e, talvez por isso mesmo, mal in~erpretado, pelo iUustre professor da Universidade de Minas Geraes. ,O art. 147, da Constituio de 1937, veio, porm, p-r termo controversia.

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A) A natureza normativa da lei federal nos assumptos que inter,ssam tambem esphera das entidades politicas menores, um dos traos caracteristicos da distribuio da competencia entre a Unio, os Estados e o Municipios. Temos mostrado por diver.sas vezes como se desenha este aspecto constitucional na distribuio .da competencia, especialmente em materia educacional, quando definimos o valor do plano nacional de educao no conjuncto dos problemas que interessm organizao do ensino no paiz e a legisla sobre o assumpto. Ha evidentemente umaesphera em que essa competencia se confunde, devido muito especialmente impreciso da definio constitucional e a interpretao que se deva dar s expresses usadas. O artigo 147 da Constituio estabelece uma competencia para a "fiscalisao e a reviso das tarifas dos servios explorados por concesso". Ora, o sentido da Constituio est ,perfeitamente definido quando, no smente attribue Unio competencia para determinar as normas, mas ainda procura declarar o que deve se entender por tarifas justas e razoaveis. E, ao fazel-o, insiste em declarar no os direitos dos concessionarios, mas a limitao a esses direitos com relao s tarifas.. Estas no devem exceder justa retribuio do capital, sem naturalmente suffocar economicamente a emp:reza, impedindo-lhe de attender s necessidades da expanso e melhoramentos dos seus servios. A lei federal deve estabelecer, portanto, antes de tudo, o que se deve entender por justa retribuio do capital, como deve ser calculado o rendimento legitimo do capital empregado no servio; qual a base da sua avaliao; quaes os elementos que devem ser considerados na determinao dos lucros etc. Sobre essas bases que deve ser regulada a reviso dos contractos. A' lei federal cabe mais determinar a maneira de fiscalizar a execuo dos servios publicos,. a maneira por que so cobradas as tarifas, colhendo, ao mesmo tempo, os dados necessarios ao calculo das tarifas sempre sujeitas reviso.

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Mas se estas normas so geraes e attingem todos os servios sujeitos fiscalizao, porque o regimen das concesses subordina a empreza ao Estado, em outros casos, certos servios obedecem a um regimen especial, dada a sua natureza e ao interesse constitucional que envolvem. O artigo 143 da Constituio, 'por isso mesmo, abrio uma situao excepcional com relao ao aproveitamento industrial das minas e das jazidas mineraes, bem como das aguas e da ene-rgia hydraulica. Nesses casos, o texto constitucional quem o declara, esss aproveitamento depende de autorizao federal. E' bem verdade que a Constituio s se refere ao aproveitamento das minas e jazidas mineraes bem como das aguas e' da energia hydraulica, mas no seria licito a outro poder que no ao da Unio darem concesso servios que, de qualquer forma, importem como elemento essencial, a explorao industrial das aguas, da energia hydraulica, bem como das minas e jazidas mineraes. E' preciso, porm, estar bem attento ao systema complexo traado pela Constituio, que, por vezes, entrelaa as attribuies da Unio com a dos Estados. Isto se verifica especialmente, quando, no artigo 143 3. transfere aos Esta'dos as attribuies constantes do artigo, desde que possuam os servios technicos e administrativos necessarios. Quando se verifica essa situao? Quem ser o juiz para verificar o gro de capacidade dos Estados para satisfazer s "necessidades do servio? Smente o Governo da Unio, a nosso vr, pois que a attribuio originaria lhe foi deferida pela Constituio, e, smente por delegao ou trausferencia poder ser a attribuio deferida a outra entidade. Por conseguinte, pode-se concluir de tudo o que foi exposto o seguinte: Que Unio compete, de um modo geral, pelo artigo 147 da Constituio regular a fiscalizao e a fixao dos servios concedidos, mas com relao ao 'aproveitamento industrial das jazidas e das minas, bem como das aguas e da energia hydraulica, cabe-Ihe ainda mais dar a autorizao, salvo a. restrico contida no artigo 143 3. da Constituio.

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nos seus j meniconados "Pareceres" encontra no texto Oonstitucional de 1934, uma tendenda accentuada para entregar a faculdade de autorizar a explorao das minas e 'quedas daguasaos Estados, ficando a Unio com o direito de determinar condies que os Estados devem satisfazer para assumir a responsabilidade por essas concesses.
FRANCISOO CAMPOS,

"Assim, a autorizao para o aproveitamento !de minas e quedas dagua situadas nos limites territoriaes dos Estados, s ser dada pela Unio ernquanto no votada a lei que prescrever as condies mediante as quaes Podero os proprios Estados concedel-a, ou ainida depois de votada a lei, mas neste caso, to smente aos Estados que no satisfizerem as .condies nella estipuladas. A pro,pria Constituio reconhece, pois que, em ultima analyse, a competencia para autorizar a explorao ou aproveitamento das minas e quedas dagua localizadas nos territorios estaduaes deve caber aos Estados, Unio ficando apenas reservada a competencia ide prescrever, em lei especial, as condies a que os Estados devem satisfazer para poderem entrar no ,pleno exercicio de sua jurisdico sobre as riquezas naturaes a que ella se refere". Fica, por:m, ainda para ser respondida a duvida: quem ser o juiz da opportunidade dessa transferencia? Sendo a competencia originaria da Unio, pela Constituio e pela nature~a dos servios objecto da concesso, estamos certos de que smente por accordo, justificar-se-ia a transferencia de attribuio da Unio para o Estado. B) A outra questo de interesse a ser examinada aquella que consiste em determinar qual a justa retribuio do Capital a que se refere a Constituio em seu artigo 147. Este assumpto ser examinado no Capitulo proprio, onde teremos opportunidaJde de cotejar as differentes orientaes seguidas de accord com os elementos de ordem technica e contabil que orientam a determinao dos lucros das emprezas de

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servios e consideram o valor da indemnizao nos casos ,de expropriao ou reverso. E' o que faremos no capitulo relativo s tarifas dos servios publicos. As disposies constitucionaes acima citadas, portanto, consagram os principios j fixados anteriormente, relativos legitimidade da reviso dos contractos. Por ahi se verifica que smente .pela reviso de suas clausulas, poder-se- chegar sua adaptao aos principios legaes que devem regulamentar o regimen das concesses ou autorizaes. O effeito retroactivo, ou melhor, a influencia dessas normas sobre os contractos em curso, um imperativo. das disposies constitucionaes acima citadas, exigindo-se a reviso de taes contractos smente naquillo que s poder ser reformad,Q ou revisto por meio de um estudo e exame de condies technicas, devidamente fixadas pela lei, como, por exemplo. verificao do custo, fixao de tarifas, etc. Em tudo o mais, devem ser applicadas as leis vigentes em obediencia aos dispositivos da Constituio. Quanto aos servios e exploraes ,que no forem concedidos, que no estiverem sendo executados por delegao, mas por mera autorisao ou licena, dispensavel se torna qualquer reviso, visto serem oriundos da vontade unilateral do poder ,publico, a quem cabe applicar, :de officio, as disposies legaes em vigor. A nenhuma dependencia de obrigaes contractuaes, est ligada a administrao. Oseffeitos da lei recahem, desde logo, sobre os que exploram servios nestas condies. A lei e os regulamentos constituem as normas,obrigatorias, a que todos se devem subordinar. No vemos difficuldaJdes na applicao dos principios geraes de direito aos casos individuaes. O que se torna apenas necessario o uso do arbitrio technico e administrativo para a adaptao da lei aos casos particulares (11).
(11) Sobre este a:ssu~tfo, 1} eminente jurista que ento occupava a Pasma da Agri'cuff,tura, dentro de cuj'lIis alttribuJoo se acha a de reso.I<ver to deHcado assu~to, baiiXou as seguintes i.nJstruces:

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A alterao das condies de fixao das tarifas presuppe um estudo previo, o calculo do rendimento dos servios concedidos e do capital investido na concesso. E-ssa limitao dos lucros imposta pelo interesse publico e por isso torna-se legitima. A conciliao dos interesses das

"Lidos e estudados os pareceres at agora emittidos e considerando:


1.0 - que a Constituio mod'ificou profundamente o anterior regime juridico dia propriedade sobre o sub-solo e sobre as qudas dagua, distinguindo-a da .pl'lopri'edadle do ,solo para o effeito de explorao OUalproveitamento 'rndustriafr (Artigo 118); 2. - q.ue a distinco se fez para subordinar tal propriooade s limitaes e conveniencias 'impostas pelo interesse sodal ou co~lectivo, na frma do numero 17, do artigo 113; . 3. - que, pOor fora do artigo 119, o "a'proveitamento industrial" da pJ1o,priedade desdobrada altnd,a quando seja el1a p,rivadia, est posto sob a dependenc-ia de autorizao 'ou concesso do poder pu'hHco federal, directamenteou por delegao nos 'termos do pa'ra~rapho 3.. ; 4. - qU!e, por isso, a Constituio assegurou ao GovernOo Federal o direito expresso d,e submetel-o a todas as exigendas presentes e futuras do interesse social ou ,eol[ectivo, tanto s de ordemestrioctamente technica, como s de ordem. technico-economica e adminIstr,ativa; :5. - que o intuito dess'arte manifestado, plenamente se justifica: I - pela experienci'a de outros povos, j agora em posio difficill para sysrematizar e radona'lim:r o eIIliprego de suas foras hydrauiicas, com a possivel obediencia de um plano geral; II - pelJ!lJs novas d'irectivas traadas no sentido do aperfeioamento do trabalho colIectivo das naes, sobretudo nas desproVldas de minas carboniferas; 6. que nenhum inconveniente pde haV'er na acceitao desse intu'ito porque eUe, de seu 'turno, se acha disciplinado e contido pela lei, expresso contInua do equilIibrio das tendencias 'e dos interesses do povo a que tenha de se applicar, tendencias e interesses normalmente condicionados, nos poaizes novos, pelo empenho de faCllitar o emprego de capitaes em emproezas de ,pr,oduco de energia electrica; 7. - que no Br,asil a "Lei Federa:l" que permanentemente regula dito aprovehamento industrial de qudas de agua, "ex-vi:" do artigo 5., XIX, letra "j", da Constituio, ,embora os seus effeHos se restrinjam sabi.amente peI'o disposto no artig'o 113, numero 3., que os impede de prejudicar "o direito adq.uirido, o acto juridico perfeito e a coisa julgada"; 8. - que a Constituio, porm, exceptuou da dependoenC'a de autorizao ou concesso o aproveitamento das qudas dagua j utilizadas industrialmente na data de sua promulgao (artigo 119, parag,rapho 6.), d1essa maneira subtr.!lJhindo-o possibilidrude de ser transferido, pela Administrao F'ederal, das pessoas physicas ou juridiocas que o j detinham; 9." - que, na especie em exame, o direi.to adquirido perante o qual devem cessar os effeitos da llei federal nova, o do aproveitamento industrial das qudas dagua dentr'oo das condies e~tabelecidas pelas concesses federaes, estadoaes ou municipaes, - ou pelos contractos de natureza privada, por que se ordenava dito aproveitamento ao ser iniciado;

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emprezas com os do pu.blico assumpto melindroso e s6 ,pode ser attingido dentro de um criterio geral a ser fixado pela lei federal. A limitao dos lucros, a fixao das tarifas, as condies de fiscalisao impem uma organisao e um apparelhamento technico da mais alta relevancia.
. 10: 0 - que :~sas condies, insusceptivei,s de alterao por acto ad;minLstratlvo, da U~1i'ao, SalIvo OIS de poder de poHcia, podem soffrer todavia as v,ariaes recLamadas pelo interesse publico, desde que dete~.nadas pelo Poder Legislativo federal e que no eJ)cluam o interesse industrial rn,:evisto ~ara o. aproveitamento da quda dagua, cil'cumstancia esta que nao se flx;a afInal seno mediante apreciao do Poder Judiciario em cada caso; 11. 0 - que, com effeito, em se tl'atando dos direi.tosadquiddos relativos ordemeconomica ou patrimonial, a garantia juridica que lhes assegura ,a exigiibiUdade ,sobcoaco de fora publioa, no resulta doacto em si, de sua acquisio e sim do regime legal que admi,tte e .condici~ em abstracto, {} "direH!o" a adqui'rir-,se, no sendo o acto de acquisio mais do que a condio de applicao da lei; 12. que, cO[1segui,ntemente, as modificaes, operadas no regime legal do direito a.adquirir-se, visto em absfracto, a,pplicam-se, desde Ioga, ao sy;stema do ,exerc'Ci'o do.s direitos j adquiridos, de identka: espeie; 13. o - que, o que a leI nova no pde modificar aquellas condies de exerc1:d,o liVl'e e contractualmente estatudas pelas partes interessadas no acto de acq,sio, quando taes condies tenham sido perrnittidas pela lei vigente ,ao tempo de sua pratica; 14. 0 - que,alinda 'anally<sando 'o assel''O do item 10, a prvncipral condio de exercicio de um direito pel'tinente ordem economicacomo o de aproveitamento 1ndustrial de qud.as dagua, ,a da produco das vantagens normalmente pl'evisiveis para o' seu estabelecimento; 15.0 - que se :assim acontece de ordinario e de um modo gera!t, no atti'nente hypOothese ,em ex;ame, a: indagao ca:rece de importanCoa porque aCooflstituio, no artigo 12, doas m'sposies Transito rias, expHcitamente suspende o 1:Hsposto no artigo 11J3 numero 3, para o fim de sujeitar os lexceptuados no p'aragrapho sexto, do artigo 119, "s noromas de regulamentao qu,e forem consagradas ,na lei federal", par.a o que se proceder " reviso do,s contractos eX!'stentes"; . 16. que, pal'ia a boa comprehenso dos textos constitucionaes citados, maxiomese posteis de relllloo com o art~ 137 luz dlo enunC'ado do thema em .analyse, faz-Soe essencial distinguir "autorizao" ou "concesso", para aproveitamento indw;trial de qudas dagua, de "concesso" ou "delegao" pa'l'a explorao de servios publicos; 17.0 - que no aBusivo 'exp~o'rao doe "servios pubHcos", a "concesso" pode ser, ou no, federal, sendo por vezes estadoal, f' maJis frequentemente mllmicipal, segundo as condies para taes servios instituidas na lei estadorul de oI1ganimo dos municpios; lK que a atribuio dada Unio peloo a,rtigo 137, palia regular a fiscalizao e a reviso de tOJrifas, no da oompetencia do Poder Executi'vo mas do ,po~er LegIslativo e smente a'brange as "concesses" ou "deIegaes" de servios publicos, ficando ipso facto subentendido que Unio cabe apenas dispor legislativamente sob1'e a maneira pela qual se
0 0 -

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Deve.,.se ao eminente Ministro 'do Tribunal de Contas, hoje infelizmente aposentado, Alfredo Vallado, um es,tudo detalhado das possibilidaJdes de sua adaptao entre ns. Ao elaborar o Co digo de Aguas, como relator da SubCommisso legislativa nomeada pelo Governo Provisorio, produzio o eminente juris,ta um trabalho que esgotou por assim dizer o assumpto, fixando as bases de uma organisao que

~evem ef{ectuar .e sobre as bases e limites a que devem obedecer, competrndo ao -poder .concessor", o encargo Iegal de reruNsal-as, reaJ.izando-as a AJdministr'ao Federal to s quando se trate d'e "servios" de sua propria concesso; 19. 0 - que, se assim no fosse, ,sem alcance pratico fioariJa a auronQmi,a d'os Es,tadOiS e dos MW1icipios visto ser funco primacj.al de suas adrnlinllstraes a de liv:remenre decidir s,obre os servios publicos exig~dos pelas collectivida<les a cujos interesses taes administraes por definio, se d,evem deV'otar; 20,0 - que, Vli:sta disso, as "normas de regulamentao", ref,eridas pelo artigo 12, so as de exigencj.a possive1 nos "contractos" de "con-cesso de aproveitamento" de qudas qagua de dominio publico ou de "concesso de servios ,pubHco,s" com emprego de qudas dagua consideradas de dominio privado, mas to smente na paNe em que taes contractos se refiram ao aproveitamento industrial das menciona<las qudas, nunca porm na parte em que disponham sobre 'a maneira especifica da execuo dos ditos servios publicos, menos ainda na I'efeI'ente s tarifas de consumo de energia electrica, que pelo artigo 137 fic-am sempre sujeitas a revises na frma indica-da pela lei a s.er ,elabor.ada; que o IHmLte de applicao das "normas ou regulamentao" 21. 0 estabel'ecidas pela lei nova, tem que variar dea'ccordo com as circumstandas, afim de que no prejudiquem o minimo dos interesses normalmente prevlstos para o apI'oveHam.ento j,ndustri,al das respectivas qu&:las dagu-a, nisso consistindo ,o direito adquirido expressamente resalvado pelo paragrapho 6.", do artigo 119, combinado com a imperativ-a disposio do artigo 12, das Dispos,jes Transitorias; 22. que. vi,slt disso a reviso exp1icitamente determinada por este ultimo t.exto da Constituio Flederal no poder ser Ievada aos prazos que os "contl1actos" 'estabeleam para a util-izao da quda dagua, quando excedentes dos marcados peLa lei nova, pois, pelo commum. as insta Ilaes para a1prov-eHamento industrial de quda dagua se fazem attend,eooo-se ao tempo de -amo,rtiza~o dos capitaes empregados, salvo se a lei nova permittir augmentos compensadores nas tarifas de consumo de energia; 23. 0 - que na ausencia de prazo para a utilizao da quda dagua, cUI11iPre respei'ar, por identico motivo, o das "concesses" dos servios publicos para os quaes se operou o aproveitamento e em cuja organizao este -assume caraCter de accessorio; 24. 0 que nos casos <le aproveItamento indumial de quda dagua sem "concesso", "autor.i21ao" ou "con'l"acto", imprati.cavel s'e torna a applica.o do artigo 12, cujo texto s se refere a reviso de contractos, devendo-se em tal hypothese distinguir:
0 -

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infelizment no mereceu a approvao do Governo discricionario. E talvez devido a essa lacuna do nosso Codigo de Aguas, no teremos um regimen de contrle das emprezas de servios publicos exploradores da industria hydro-electrica altura das necessidades do nosso paiz. Esperemos, no entretanto, do orgo legislativo competente, o reconhecimento das vantagens de organisar-se entre ns um apparelho technico com as indispensaveis condies de independencia e autoridade para lutar contra os interesses das podp rosas organisaes financeiras extrangeiras que exploram no Brasil a maioria desses servios. Sustenta o Ministro ALFREDO VALLADO, Ide accordo com a experiencia dos outros paizes, notadamente da Allemanha e dos Estados Unidos, que o systema de concesses deve ser o caminho para a socializao potencial das emprezas de servios publicos. Isto, ,porm, s poder ser attingido com a maior interveno do Estado na regulamentao e fiscalisao Idos servios. A disparidade entre as tarifas cobradas, nas diversas localidades (12) ,aelevao crescente dos lucros, os abusos consequentes falta de fiscalisao das emprezas concessionarias,
I - os casos de apr.oveitamento iUegitimo, para .os quaes no prevaleve a exoepo d.o paragrapho 6. ,do artigo 19, pois injuridico seri.a assegurar-se proteco constitucional a um facto irHegal; II - os de aproveitamento legitimo ou tolerado, mas no sujeHo a quaesquer condies contractuaes, casos em que integralmente se applicam os dispositivos da l'ei nova, restringindo-se o benefici.o da e~cepo criada pelo paragrapho 6., do artigo 119, a occupao da quda dagua, que no poder ser concedda a outrem; 25. 0 que assim tem que ser, pois, do contrario, estariam esses aproveitadores 'irregulares de qud.as dagua mais' protegidos peLa lei do que os que, a 'esta .obediente, se apr'essaram em legalizar por via contractual os seus aproveitamentos, o que de' maneiora alguma poderia esta'r nos propositos da Assembla Constituinte. Tudo posto., determino que o ServIo de A,guas, do Departamento Nacional de P,roduco M1neral, formule as instruces a serem bai~d.a'S pelo Ministro para e~ecuo d.o artigo 12 d,as Dispos'ies Tl1ansitorias, da Constituio Flederal em exacto accordo com as consideraes acima articuladas. - Rio de Janeiro, 16 de Novembro de 10015. - Odilon Braga". (12) 'So do parecer eLaborado pelo Ministr.o A. V~Uado os seguintes dados: J Al\iES MALOONI (National Municipal Review; Flebruary, 1929), traz

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levaram os paizes em que a interveno do Estado mais accentuaJda a estabelecer normas que felizmente tornaram-se legitimas entre ns pelas disposies constitucionaes acima citadas e que, como veremos adeante, tiveram consagrao no Codigo de Aguas j vigente. Effectivamente, o mesmo Codigo estabelece, para as concesses de servios de explorao da industria hydro-electrica, normas severas. Assim, o Art. 163 determina:
OI!!" .. ,.;..,

!''':::': ::. -'-'

~ ,-"

"As tarifas de fornecimento da energia sero estabelecidas, exclusivamente, em moeda corrente do ,pais e sero revistas de tres em tres annos".

...

Por sua vez, o Art. 180 do aIludildo Codigo estabelece o seguinte criterio para a fixao das chamadas "tarifas razoaveis" :
I -

Sobre a somma do servio pelo custo, levandose em conta:


a)

todas as despezas e operaes, impostos e taxas de qualquer natureza, lanados sobre a empreza, excludas as taxas de beneficio;

uma tabeHa muito interessante, comparando a conta correspondente ao consumo mdio mensal em cid,ades da mesma populao: CLdades de Ontari'o 28.000 52.600 63.300 122. 240 118.000 542.190 hbs. hbs. hbs. hlbs. hbs. hbs.
Consumo mensal mdio em

K.W.H.

Conta mdia Cidades de New York

Conta mdia

Brantford Windsor . , . London .... Hamilt,on . Ottawa ... Toront,o

. . .. .

122 125 116 109 179 94

$1.84 Kingston .... (28.099) $ 7.68 $2.32 Troy ........ (72.223) $10.00 (92.0.00) $ 5.84 $1.77 Schenectady $1.74 UHca ....... (101.&00) $ 7.15 $1.75 Albany ..... (117.820) $14.32 $1.63 Buffalo ..... (538.016) $ 4.36

IElsta differena de ta'rifas do servio domestico se nota da mesma frma no servio commercial; no iIIldustrial, para grandes consumos mensaes, a differena menor, mas sempre sensvel.

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b)

as reservas para a depreciao; a remunerao do capital da empreza.

c)

II -

Tendo em consiiderao, no avaliar a pro.priedade, o custo historico, isto ,. o capital effectivamente gasto, menos a depreciao. Conferindo justa remunerao a esse capital.' Vedando estabelecer distinces entre consumidores dentro da meSma classificao e nas mesmas condies de utilisao do servio. Tendo em conta as despezas de custeio fixadas annualmente :de modo semelhante.

III IV -

V -

A questo do custo historico das- mais relevantes, porque evita a especulao em torno da valorisao que beneficia apenas o concessionario aproveitando este de uma situao fortuita' (13). O custo historico corresponde precisamente ao capital investido na empreza. O professor ANHAIA MELLO tambem, em um trabalho de alto valor, examina o assumpto com larga proficiencia, baseando-se em opinies e dados, largamente examinados no extrangeiro, notadamente o Electricity Act de 1926 (14), que a lei ingleza vigente sobre o assumpto, e da qual tiramos valiosos elementos para o criterio consagrado no nosso Coqigo de Aguas.

(13)
(14)

Ver o capitulo seguinte:

Apud AlNHAIA MELLO, P.roblemas de urbaniMno "The price shall be asum 110 flle calpi.tal properly expended for thepromission of the Ia.lIid, buildings, worlM, material and planrts in ~, OT available and suj.ta~

mIJe f.or use et the time of the purchalse, less

d~recitatj.o.n".

CAPITULO VIII

TARIFAS
~ixao

d'e tari:fas (continuao) - Custo histori'c e custoO actual - A justa remunerao do capital e oos melhoramentos do servio - Competencia do pOder judiciario - As coOrmnissioons do direito americano.

A fixao das tarifas talvez seja o problema mais: difficil de quanros interessam o regimen de concesses. Os interesse.:! em jogo deformam muitas vezes o verdadeiro sentido do problema, e transformam uma questo q.ue nvolve essencialmente o interesse publico, em um problema em que o criterio commercial (1) sobrleva ao estrictamente economico e social. No se ,pode mais pr em duviida, entre ns, deante das novas disposies constitucionaes (2), a legitimidade da fixa'o das tarifas, e sua reviso pelo poder publico. Seguimos, assim, a trilha da moderna legislao americana. O effeito retroactivo, isto , o seu effeito sobre os contracros em custo, hoje geralmente admittido porque decorre de :disposies regulamentares, alteraveis por motivos imperiosos de ordem publica (3).
(1) THEODORE DREISER faz, em seu livro "L'Amerique tragique", a critica sever.a dos interesses em choque na fixao das tarJfas e no contrle das emprezas de utilidade publica. (2) Constituio Federal, art. 147. (13!) Ver Regulation Df Public Utilitie8, pr CASSIUS M. CLAY, pagina 109. J. BAuER, Elfective Xegulation of Public Utilities.

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Este assumpto, alis, j foi devidamente explicado no capitulo anterior, onde mostrmos a natureza puramente regulamentar da parte dos contractos de concesses que interessa fixao das tarifas. De conformidade com o artigo 147 da Constituio a lei federal dever regular a fiscalizao e reviso das tarifas dos servios explorados por concesso ou delegao para que, no interesse collectivo "dellas retire o capital uma retribuio justa ou adequada, e sejam attendidas convenientemente as exigencias de expanso e melhoramentos desses servios" . Qual a Iparte que o publico pode exigir na fixao das tarifas? Quaes os Idi.reitos que podem os concessionarios pleitear, em beneficio do seu capital invertido na empreza oi . So essas as questes que deve a lei federal, em uma analyse, resolver afim de orientar o poder competente na determinao, nos casos concretos, do preo dos servios concedidos. A justa retribuio a que se refere o dis.positivo Constitucional est alli subordinada a diversas condies, a saber: a) que no exceda ~ justa retribuio do capital; b) que essa justa retribuio do capital comprehenda uma certa margem que permitta attender normalmente s necessidades publicas de expanso e melhoramento desses servios. De accordo com esse criterio a justa retribuio do capital deve attender principalmente natureza do servio, ao tempo em que fr realizado e s condies locaes. Deve a fixao da tarifa attender s necessidades do desenvolvimento do servio, ou, pelo menos, a um lucro que permitta a renovao do material em beneficio do proprio servio e do ,publico. Como observa muito bem ODILON ANDRADE (4), a retribuio deve attrahir a inverso do capital e o capital s ser
(4) Servios publicas e de utilidade publica, pag. I3Q.

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attrahido si o juro no ficar aquem do que encontra em condies correntes de garantia. E' preciso, porm, no levar a excesso o interesse pela remunerao do capital porque isto ,poder levar ao sacrificio do publico. Nesses casos que melhor se verifica a contingencia da municipalizao dos servios publicos supportando o poder publico a responsabilidade ,pelos deficits da empreza. O professor FRANCISCO CAMPOS (5) cuja opinio sempre invocamos devido ao estudo consciencioso que fez do assumpto, . cita em abono da these ,sustentada por aquelles que levam em conta, na fixao das tarifas a necessidade de novos capitaes indispensaveis expanso e melhoramento dos servios, as decises da Crte Suprema, no caso Bluefield Water Works, j por ns mencionado e o caso Black River Te!. Co. onde a Commisso dos servios publicos declarou: "Devemos determinar qual a remunerao sufficiente para permittir Black River Telephone Co. a manuteno do seu credito, de maneira a lhe tornar possivel pela confiana na sua posio financeira, obter o capital necessario extenso reclamada aos seus servios". E-ste capitulo encerra um dos aspectos, mais difficeis e melindrosos da interveno do Estaldo nas suas relaes com os concessionarios dos servios publicos, ,pois que falta um criterio seguro e definitivo que permitta determinar com preciso qual a remunerao do capital que corresponde aos justos interesses da empreza sem attentar contra o interesse do publico. Nem sempre possivel predeterminar siquer as taxas dos juros, porque estas variam de accordo comas peculiaridades de cada paiz e coma situao financeira e economica que oscil- ' ]a consideravelmente, reflectindo-se sobre a situao dos capitaes. Por outro lado, d,esde que se trata de levar em contaf o melhoramento do servio, ainda aqui toma a questo maior

(5)

Parece1'es, segunda srie, pag. 191.

252

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com; ~exidade pela oscillao dos preos do material, o augmento dos salarios e outras condies inclusive as contribuies das emprezas para as caixas de seguros sociaes, reduces de horas de trabalho etc. Todos esses argumentos levam, necessariamente, a reforar a these da municipalizao para evitar que as tarifas to:rnemse confiscatorias, no para as emprezas, mas para o publico em geral. Muito sabiamente declarou, portanto, o texto constitucional que, em beneficio do interesse publico, os lucros NO DEVgM EXCEDEH A JUSTA REiTRIBUIO DO CAPITAL. Consagrou, portanto, antes de tudo, o interesse publico. Apenas assegurou, aos concessionarios, tarifas que no representam o anniquilamento do capital empregado e dos servios objecto da concesso. Passando do dominio da theoria ,para o das realizaes legislativas, devemos examinar o que tm a jurisprudencia e a legislao considerado - tarifa razoavel. A Jurisprudencia americana tem oscillado entre o valor do custo e o valor de servios (6). O nosso COIdigo de Aguas procurou resolver uma das faces do problema em seus artigos 180 e seguintes, seguindo a doutrina mais corrente nos paizes que vm applicando o systema. A tarifa deve ser calculada levando-se em conta os seguintes elementos: todas as despezas de operaes, impostos e taXas, excluidas as taxas de beneficio;
a)
b) c)

as reservas para depreciao (7); a remunerao do capital.

L. R. NASH, The Econ011'lic of Public Utilities, pago 121. L. R. NASH, op. cit., pags. 201 e seguintes; KnoxviUe Water Co., 212, U. S. 1; Mlinnesota &ate Cases, 230, U. S. 352; Re Pioneer Telephone & Telegraph Co., 118 Ps. 354; Re Bonbright, 210 Fed. 44; Re KJings Connt LTghting Co., 156, A..pp. Div. N. Y. 603; Gonsolid,ated Gas Co. Vis. Newton 267 Fed. 231.
(7)

(6)

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1353

o systema em vigor entre ns tem assim uma vantagem desconhecida :Q.os Estados Unidos, qual seja a da existencia do criterio legal para avaliao das tarifas. Naquelle paiz, grande parte das duvidas decorrem precisamente da falta de uma definio exacta do que se entende por "tarifas justas e equitativas". A determinao exacta dessas tarifas fica, assim, ao 'arbitrio das commissions, que seguem onze theorias Idifferentes. Como vimos, porm, a nossa lei de Aguas estabeleceu as bases dessa fixao de tarifas em termos bem -claros, a saber:
"Art. 180 - Quanto s tarifas razoaveis" afinea b) do art. 17S, o Servio de Aguas fixar, triennalmente as mesmas:

, r - sobre a soinma do servio pelo custo levando-se


em conta:
. a)

todas as despezas de operaes, impostos e taxas de qualquer natureza, lanados .sobre a empreza, excluidas as taxas de beneficio; as :reservas ,para a depreciao; a remunerao do capital da empreza.

b)
c)

II -

tendo em considerao no avaliar a propriedade, o custo historico, isto , o capital effectivamente gasto menos a depreciao. conferindo justa remunerao a esse capital. vedando estabelecer distinco entre consumido:res dentro da mesma classificao e nas mesmas condies de utilisao do servill. tendo em conta as despezas de custeio fixadas annua.hnente de modo semelhante".

IIr -

IV -

V -

A lei organica do Districto Federal, votada pela Camara dos Deputados em 1935, estaheleceu eg"almente criterio geral
23

354

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

para fixao de tarifas (8); segundo o alludido dispositivo, as tarifas dos servios de utilidade publica explorados por concesso ou delegao devero ser fixados de modo a permittir uma remunerao justa para o capital nelle investido e garantir a permanencia e continuildade dos servios locaes e compativeis com as exigencias da collectividade. A generalidade da norma est, pOI1m, sujeita a interpretaes e duvidas que' tm constitui do objecto dos maiores debates.
COMPETElNCIA DO PODER JUDICIARlO

Mas, haver recurso idas decises sobre tarifas para o Poder J udiciario ? Nos E,stados Unidos, ainda aqui a questo revestiu-se de .gravidade excepcional. A reviso das decises proferidas pelas Commisses tem sido admittida pelo POIder Judiciario. No tem sido faci1, entretanto, fixar os limites das attribuies peculiares a cada um. O Poder Judiciario dentro de suas attribuies ampliadas pela applicao do chamado "due process" (9), arrogou-se, muitas vezes, a faculdalde de entrar no exame da soluo economica ,proferida pelas Commisses, revendo at o systema preferido para a fixao das tarifas (10). Superpz-se, porm, o Judiciario, nestes casos, sua funco especifica, que se limita apenas ao julga.mento da legalidade ou constitucionalidade da applicao da lei, fugindo apreciao Ida justia ou legitimidade do criterio economico. As Crtes americanas tm tomado sobre si a competencia de revr certas tarifas quando no compensadoras e nisso tal-

(8)
(9)

Art. 38.

'.

.REED POOWELL, The Supreme Court and the Constitution, 1919-

1920, Poltical svience quartely, XXXV, dezembro 1920, pag. 439, define "due process" aquillo que a Crte Suprema decloara como ta~. Ver taJl1bem LAMBERT, Le Gouvernement des Juges, pags. '57 e seguintes. (1'0) FlRANCISCO CAMPOS, Pareeres, pg. 21011 ;CLAY, Re.gulations of Public Utilities, pg. 47, dtando o Pl'f, JOH-N GRAY, The Sta.te Abdicotes, Procedings of the Academy of Political Science, voI. X,IV, pg. 61. .

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355

'vez tenham fugido sua funco especificamente judiciaria. E' preciso, todavia, reconhecer que as suas decises se tm .orientado no sentido de attribuir ao poder competente a fa.culdade exclusiva ide fixar tarifas. Apenas quando injustas, desarrazoadas, confiscation rates, que se tem arrogado competencia para invalidar os actos das Commisses (11). No caso Interstate Gommerce CQmmission vs. Union pa.cific Rai1tway Co., assim definiu a Suprema Crte a sua po'sio no julgamento dos recursos interpostos das decises pro-feridas :pelas Commisses (12). As decises proferidas pelas Commisses :devem ser tidas como finaes, excepto: .quando estejam fra da competencia das referidas 'ommisses, competencia conferida pela Constituio ou pelos :Estatutos;
1.0 -

2. 0 - quando tiver por fundamento o recurso um erro .de direito; 3. o - quando as tarifas fixadas forem verdaJdeiramente 'confiscatorias o que importaria na apropriao indevida da propriedade pelo Estado; 4.0 - quando manifestamente injustas as tarifas, ou fo-rem fixadas sem as devidas provas e outros elementos de in:formao;

'DERGAST,

Vler NASH, The econorruic of Public Utilities, pg. 138;PRENPublic Utilities and the people, pg. 29,7; H.AINES, The American Dootrine of Judicial Supr~macy, pg. 322. FiXa.nd,o a competencia dos 'TribunlVes e das Oornttnissrvons, diz o Pmf. PELGRUM: "The funct'olll of the Oorurts is ,to l'!ly down the ibas'us of confiscation; to set the ~l'r.ed'llci.bIe mi-nimum below whiich CommilSsions may oot legruH:y go in determming rates. .. The duties of reguLay bodies J;s not the negative one lx:i,ng r!lltJes 'which mlerely escape c01llfiscation, but raAlhe.r the positive druty of fixing 'which are ap'equalte from abusiness sliaJlldpoint" (.Legal versus Economic -Princip.1es in Utility Vialuation,) The Journal of Lanr and Publio Utility :Economics, VI, p.g. 127 (M.ay-August, 1930). (12) O Juiz d.a Orte Suprema, CARDO:ZO, e:x;amnou a questo em :um trabalho publiiclIldo na YaleUniversity Press (1921), The Nature Df .the Journal Pr.ocess, apud GLAY, Regulation o/ public utilities, pg. 88. (11)

356

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

5. - si a autorildade agiu com manifesto abuso de poder ou usou de modo injusto e arbitrario de suas attribuies (13) ~ . E' esta, em synthese, a orientao da Suprema Crte Americana, na fixao de sua competencia jurisdiccional quanto ao julgamento dos recursos interpostos das decises proferidas pelas Commissions. Mas, pergunta-se, poder o nosso Poder Judiciario leva:r a taes extremos as suas attribuies no julgamento dos recursos por ventura interpostos Idas decises sobre tarifas ou da sua fixao ;pelo poder publico? No. No nos parece, pelas seguintes razes: No projecto do Codigo de Aguas, a competencia judiciaL estava fixada nos arts. 249 e seguintes (14).
/

(13) Apud Parecer sobre o Codigo de Aguas pelo seu reLator na' Sub-'Commisso Legi.slatirva, Ministro Alfredo Vallado. pag. 5131. Art. 249. Das dedses da Connn.isso, nos termos do paragrapho seguinte, haver recurso: a) para o Supremo Tribunal F'ederal, d,as decises proferidas pela Oommisso Federal de Foras, Hydraulicas originariamente ou em gru de recurso de suas ,delegaes. b) para os Superiores Tribunaes de Justia dos E1stados; das deci-, ses profer.idas pelas Comrrnisses Estaduaes. 1.0 10 'recurso s ter lugar si as ,decises: a) infringirem preceitos constitucionaes; b) est'iwrem fra dos poderes que foram conferidos s mesmas' Commisses,' p'eTas respectivas leis :l'.ederaes ou estaduaes; c) forem baseadas sobre um erro de direito; d) consagrarem tarifas to baixas, que cheguem a ser confiscatorias para as emprezas, ou to altas que cheguem .a ser confiscatorias para o,s. consumidores, violando a prohibio constitucionlllL da apropriao da pro- priedade sem 0 processo legal; e) as mesmas Commisses agirem com tamanho arlbitri.o, que fixem tarifas c.ontrarias prova, ou sem prova. 2. No permittido esse r.ecurs'o, si as partes .antes no h(}Uve- rem recorrido para as proprias COIml1'isses. . 3. O recurso ,poder ser interposto dentro do prazo de 30 dias, depois de intimadas as partes, das decises d.as COill1!ll1Jisses. 4, O recuI"SO penuente dos Tribumes JudLciarios no SIIlspende' as decises das Oornrrnisses, salvo si, a seu criterio, as Commisses ou os Tribunaes o detenninarem, depois de devida notifIcao, e cauo pres- tada pela parte. 5.0 Si QS Tribunaes Judiciarios no exame do processo reconhecem. que a prova apresentada differente da que foiofferecida Commisso, ou uma prova a.dicional, dever devolver {) processo Oommisso, para. que esta o examine procedendo a novo julgamento como primeira instancia (14) Ver a nota anterior.

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357

o Codigo de Aguas, preferia, porm, dar feio puramente administrativa ao servio, integrando-o dentro dos orgos normaes e communs da administrao publica. Com isto, porm, tirou o prestigio e a autonomia do apparelho que tem de enfrentar os vultosos interesses das emprezas de servio publico . .os resultados dess~ soluo parcial no se faro esperar. Segundo nos parece, porem, e apezar disso, o Poder Judiciario poder apreciar, a:penas, da legalidade dos actos administrativos, da applicao da lei, e no da sua ba ou m applicao, como, igualmente, no poder apreciar da justia ou injustia doacto, ou do criterio economico preferido para attingir o objectivo visado pelo Codigo, quando manda fixar as tarifas. Pode-se impugnar perante o Poder Judiciario a validade de uma deciso administrativa que preferiu o custo actual ao ">Custo historico; que deixou de levar em conta no calculo da -tarifa a depreciao, ou que deixou de computar as rdespezas de 'ope!"aes, impostos, taxas, etc., mas nunca se poder ter -camo illegitima por illegal a deciso que considerou ser esta 'e no aquella a mais justa remunerao do capital, ou que pre-feriu este a outro qualquer processo de escripturaJo ou pro.cesso technico de contabilidade para attingir o objectivo determinado ,pela lei. E" preciso, assim, distinguir o ponto de vista technico do aspecto legal,porque, dentro daquelle, se enquadra a funco .disericionaria de apreciao technica, vedada ao julgamento tdo Poder Judiciario. Fra dos limites deste trabalho es,taria maior desenvolvi:mento da materia, IDrmente quando esta, pode-se dizer, ainda :no teve applicao. As duvidas, as questes, as divergencias, ::smente a 8pplicao da lei poder resolver em definitivo . .Aqui ficam 31penas como observaes de caracter geral, as dil"ectrizes que nos parecem mais eonsentaneas com a indole do nosso regimen, e que, a nosso vr, devero orientar o poder publico.

OAPlWW IX

CLAUSULA OUiRO

A Clausula Ouro e os Contractos de Concesses de Servios Pu'bJtioos - A E~tinco do Curso Forado e a sua, InfluencIa sobre os Contractos em Ourso - Os Decretos do Governo Provisorio, de 1933 - A J urispruden-cj.a' dos Trubunaes Americanos e da Crte Internacional. em Haya.

A questo do pagamento em ouro, ou melhor, da estipu-lao nos contractos, de remunerao integral ou parcialmente em ouro, interessa fundamentalmente ao estudo do direito administrativo em, nosso paiz, porque taes estipulaes so communs, no s nos, contractos de servio publico, como ainda nas compras de mercadorias adquirid'as no extrangeiro, e mesmo em certos impostos ou tarifas alfandegarias. Quasi toldos os contractos, principalmente os de forne-cimento de energia electrica, e de gaz, fixam tarifas integral ou parcialmente em ouro, sob o pretexto de, por esta forma,remunerar a acquisio de materiaes comprados no extrangeiro, e portanto em ouro, bem como de evitar a fluctuao das tarifas, e a variabiHdade dos preos em consequencia das oscillaes cambiaes (1).

(1)

SIlV".oN PIROTTI -

La cluuse oro

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359

. A legitimidade de taes estipulaes presu;ppe entretanto, um regimen monetario ide curso legal em que a moeda ouro tem o mesmoeffeito liberatorio da moeda papel (2).

Desde que, porm, foi decretado o curso forado do papel moeda perdeu. a moeda ouro o seu poder liberatorio e, consequentemente, foram prohibidas as estipulaes contractuaes que autorisem ou imponham o pagamento em ouro. No cabe aqui discutir a conveniencia ou no das theorias financeiras em voga. O que se deve apreciar apenas a legitimMade da extinco dos pagamentos em ouro, ou da decretao do curso forado do papel moeda, bem assim as suas consequencias na vida administrativa do paiz. Essa distinco agora feita decorre apenas da necessidade de examinar exclusivamente o valor juridico :da moeda, e no o seu valor economico, ou, como diz ScADUTO (3), o seu valor nominal e no o seu valor de troca. O valor economico da moeda,a conveniencia de sua fixidez, as medidas que devem ser tomadas para a sua estabilidade e valorisao, so questes que se acham dentro da esphera da economia e das finanas, que preexistem e servem de base ao exame do ;problema legal. Como demonstra NUSSBAUM (4), a estipulao da clausula ouro frequentemente objecto de intervenes legislativas, que so to legitimas e se justificam tanto quanto da exportao ;do ouro, do calculo do agio ouro, etc.

(2) R. LAWSON Les destines nouvelles de la clause de paiement en Or et de ses succedans. (3) Il debiti pecuniari e' il deprezzamento monetario, pags. 24 e segs. ",Se sotto n riguard economico il v.alore deI denaro dato dalla sua poteIll2la dj acqu~sto, sotto il dgua'l"do giuI1idic() iJ valoo.re del denaro quello attribuitogli deU'ord'inamento giuridico. Gi MbLINEO riconosceva che il V1a~()re delle monete, come mezzo giuridieo dei p.wgamentt dev'essere regolato clella legg.e, pereh questa ad esse d appunto queI.la destinazione. In ques<to senso, qualunque sia la base sulla quahle la legge fissa il vallOre, g.i tratta sempre di un Vi8Jlore legale. H val()re IegaIe di regola il vaIare 'nominaIe, e d sp'Lega l'identificazione corrente tra essi': ma l'ordinamento giuridko pu acogliere come vaIore deIla moneta, e quindi come vaIore legale alternativamente, o i1 vaolore metaIlifero o ~l valore di scam'bio o un vaIore nominale". (4) Teoria giuridica deI dinero, pag. 279.

360

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

A crise da moeda e ,o desequilibrio financeiro da maioria dos paizes levaram as legislaes de aps guerra, notadamente da Allemanha, Belgica, Rumania, Grecia, Bulgaria, a declararem sem vigor, at nova ordem, as clausulas ouro estipuladas antes da guerra. Posteriormente, os Estados Unidos, ide accordo com a politica financeira e eoonomica de Roosevelt, entraram no mesmo caminho, como adeante veremos. O Brasil foi obrigado a seguir igual orientao e o decreto 23.501, de 27 de Novembro de 1933, declarou nuHa qualquer estipulao em ouro ou em determinada moeda, ou por qualquer outro meio tendente a recusar ou restringir nos seus effeitos o curso forado do mil reis 'papel. Como se verifica pelo exame dos consideranda do alludido decreto, fundou-se a medida salutar, tomada pelo Governo Provisorio, na orientao geral de uma nova poltica financeira, relativa ao valor da moeda e ao systema monetario brasileiro e no apenas s estipulaes ou contractos de pagamento em moeda ouro. As consequencias que dahi decorreram foram naturalmente da maior influencia na nossa vida economica, porque, importaram na reviso de innumeras situaes contractuaes j em curso ha muitos annos. No se pode em absoluto, pr em Iduvida a legitimid'ade da interveno do Estado nesse terreno. Negar-lhe eSse direito, importaria no proprio desconhecimento de uma das manifestaes mais caracteristicas da sobearnia do Estado, qual seja a de fixar o valor e a natureza de sua moeda. Povos tradicionalmente conservadores como a Frana e at a Inglaterra, tiveram de chegar a medidas ex(;remas nesse terreno, e nelles se desconhece a escravisao financeira e economica a outros paizes de moeda valorisada que invertem os seus capitaes na explorao de servios publicos, exigindo no extrangeiro uma remunerao de seus capitaes que no podem usufruir em seus proprios paizes. Exigem para isso a estipulao contractual de tarifas em moeda ouro.

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o decreto 23.501 obedeceu a fundamentos da mais alta relevancia, que ;por si s justificam a medida tomada pelo G0verno Provisorio. J anteriormente, o Ministro Oswaldo Aranha apresentra ao Chefe do Governo provisorio -consideraes do mais alto interesse (5), justificando aapprovao do projecto e modificaes naquelle outro projecto que, com caracter mais restricto,
(5) "Rio de Janeiro, 25 de Novembro de 1933. - Exmo. Sr. chefe do Gov;el'no Provisorio. :Ao "projecto d'e decreto" "el:iimmndo OS pagamentos em OUI'O pO'r servlLos industriaes prestados IlJO paiz", e18lbol'adlo pelo itHustre ministro da Viao, houv.e por bem V. Ex. "despachar": "Tratando-s'e de ~ssum)pto que se 'I'Ielacionacom o Ministro da Fa7Jenda, remetta-se o expediente quellaSecretaria de Estado, 'para que o exami'ne d,evidamente, com um criterro amp,Lo e tendo em vista a validade dos cO'ntractos ou convenes paI'lticuJares que estipuLam pagamentos em ouro ou util'ilsam outros artifiicios para subtrahiir, dJerutro do territorio naci'onal, O' cl'edor privilegiado ao regimen do p,apel moeda de cursO' forado, instituido por uma lei de ordem pU'Mica e exteriO'risao da propria soherania do paiz." Sinto-me vontade ao emittir as consideraes que se seguem. IDe na muito vinha pensando assim. :Em reunio mi'nister1al tive ensejo de sus'tentar identico ponto de vista. F'olgo ,em constatar, portanto a benemerencia na proposio do titular da Vii,ao. FOl1mulei, porm, um "iSUbstiJtuti'V'o", que IliSSim, passo a justificar:
11 - E' principio inconteste, a fora de lei aos contr,actos "lega.Jmente" concluidos, para as .partes contractantes. A guerra mundial, porm, veiu, com uma srie de desequilbrios economicos e financeiros, Cl'ear, por ciI'lcumstancias imprevistas extra-contractuaes, uma "excessiva onerosidade", falseando, bruta,lmente, a economia do contracto. A 'Lei Faillot a,dmittiu a suspenso e at a resoluo dos contractos concluidos "antes da guerra". Apesar das reservas com que foi 'recebida pela juris'prudencia frilnceza de' ento, - posteriormente, quando surgiu a Lei de 6 ,de julho de 1925, autorizando a "reviso dos .oontractos de locao", ninguem mais discutiu sua integral applicao.

2 - Qual o fundamento dessas medidas "extremas"? Eis o que ensina RIPPERT:


" A reviso nos conrora'Ctos permittida, desde que se vedfique um aconteci.mento extraordinario, fra da previso humana, tornando a execu' to 'nerosa que venha a constituir uma leso desproporcional com as vantagens previstas ao se firmar o contracto."
~- FIoi o que se verificou, "entre ns", com o 7 de Janeiro de 1931, !J)ermittindo a "resoluo" ou caes de pred'ios, feitas por funccionarios publicos ou cujos vencimento!? h()uves~m sielo reduzIdos em

d,ecroeto n. 19.573, de "modicao" das 10demittidos, l'emovidos, m~is de 2'5 %. iEiste

362

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

apresentara o Ministro Ida Viao Jos Americo de Almeia. propondo a eliminao do pagamento em ouro dos servios industriaes prestados ao paiz. A orientao seguida :pelo Governo Proviso!"io foi, sem duvida, das mais acertadas. No se poderia dar, effectivamente, a reviso dos contractos, no sentido :de tornar sem effeito a clausula ouro nelles estipulada, sem uma previa decretao do curso forado do papel moeda, e a consequente prohibio de pagamentos ou promessas de pagamentos em moeda ouro, qualquer que 'fosse a natureza desses contractos.
decreto mereceu os applausos de CLOVIS BEV'ILAQ;UA. Obrigaes, 3. edio, Rio, 1931, .pag. 346/7. Vde Direito das'

4 - Posteriormente: decreto n. 19.47'3., de 10 de Thezembro de 1930, rectificadO' pelo de n. 19.754, de 18 de Maro de 19301, regulando os co_o nheC'imentos de transpO'rtes de mercadorias (art. 11, parag. unico) e o' decreto n. 22.626, de 9 de A!bril de 19'33 (regulando a usura), extremamente "retroactivos", so paradigmas desses principios.
5 - O ques.e deve procurar nos contractos a commum inteno das partes: cessa essa O'bl1igao quando a "primitiva" situao economica,. soffTer uma imIPrevista modificao. (DT. A'LBERT WALL, in Revue Trimestrielle de Droit Civil, 1918, pagina 65).

6 Surge, ento, a funco do "governo polHico" ordenando oS ajustamentos por classe de negocios, tendo em vista as relaes de meio, e tempo, ante a swpervenienda "imprevista e imprevi,sirvel" constitutiva' para o credor duma fonte de enriquecimento inesperadO',. (Cfr. ARNALDO' MEDEIROS, caso fortuito e theoria da impreviso, Rio, 1931, pago 195;. ARTHUR ROCHA. Da interveno do E.stado nos contractos concluidos, Rio,. 1932., pag. 149).
7 - O at aqui expedido, tem integral applicao quanto clausula "O'uro" convencionada como moeda unica dO' contracto, mesmo quando estipulada como "garantia doe cambio", permittindO' a liberao em moeda pelo valor correspondente meta1lica na occasio do pagamento.
a) "Le cours forc carte toute conVlenm-on contTadre qu'elIe lui est su.pri.eure et qu'il la domine, paTce que d'ordre puhlil?. "La cla:use de paiement en O'T" est paralise tant que dure le cours forc". EUGENE SCHKAFF, La deprciation montaire, 8e8 effets en droit priv, Paris, 1925, p,ag. 163. b) "Les lois nouve}.Jies qui ohangent la valeur intrinseque de la monnaie ont un effet immdiat s.ur les contrats en cours ...

"On a dito alors que ~es lois nouvoelles que mooifi,ent le rgime monta:ire "devaient s'appJ.iquer aux contrats en COUTS comme IO'is d'ordre public contractue'l". Mais cela n'est point suffisant paur definir les effets de la loi nouvelle, c.ar on .pour.rait crQire que .Ila loi nouvelle a effet seulemant vis-a-vis des dbiteurs contractuels. Or, c'est la une el'Teur viQiente: la loi nouV'elle e effet vis-a-vis de tOi\lS les dbdreuns, que IeI\lr

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36S:

E' que a prohibio para ser tida como de or:dem :publica deveattingir no aos contract08 ou s estipulaes em ouro nelles introduzidas, mas ao proprio regimen' monetario vigente no paiz. Si alguma duvida pudesse ser levantada contra a revisO' de clausulas contractuaes, esta desappareceria deante da generalidaJde e impessoalidade da medida legal, que, por isso mesmo que geral e impessoal, lhe d maior cunho de legitimidade, de: moralidade e de justia.
dtte V'ienne d"uu cont11alt ou qu'eHe vieooe d'ullle a'1ltre source . EIt pr'ecisement, si elIe a effet dans les contr.atsen cours" c'est parce qu'eNIe n'est pas une Ioi relative a une situation contractuelJe, "mais une loi reIative a un statut lg.al, le statut de Ia monnaie; la 10,i, considere com:me loi de droit 'public, atteint tous les sujets de ,IPEta.t", elle lesateinte aussi liien dans liOO contrats "qll'en dehors ,de tout contratt"; c'este u.ne er1"eur de considerer que la loi est relative aux contrats". (PAUL RIoUBIER, Les conflits des lois temps, Paris, VTOC, vol. 2, pags. 126 et 127). c) "Les lois q.ui out tabli le cours forc du bin.et de banque ont fait de celui-ei une monnaie fiduciaire obNga;toire, ayant Ia m.me va1eur Hbrato'e que }a monnaie mtalique". (CAPITANT).
d) "Sous le rgime intrieur, elle est nuHe, car e11e pO:l'te atteinte a l'ordre pubHc, par l'Obstacle qu'el1e oppose a Ia libre circul1ation des bHlets; eHe contrevient directement aux ,lois qui, dans un intrt suprieur, ont dict le cours forc. "Oes lois constituent de vritables lois de police et de surete, d'une porte terrHoriale, et s'imposant a t01,1S" (art. 3., a,l. I, Civ.); eHes sont mme assOO'ties d'une sanction pnale par l'art, 47'5, II Pen., qui punit de peines de simples police le fait de refuser en palement une monnaie ay,ant oours legal. Bar'is, 22 fvr. 1924, DuMAS e GRENOILLEAU (Clunet, 1924, pago 691) et ses conc1usions de M. DREYFus (Gaz. Pal. 1924, 1, 364; OoLMAR, 2Q Nov. 1921 (Rev. jur, als. Lorr., 19,22, pagi,na 9,7) CoLMAR, 13 M.ai, 1924 (Ibid., 1924, pag. 284, note WILHELM); Trib. civ., Strassbourg, 17 Dc. 19,2'5 (Ibid, 1926, pago 167, note WILHELM). AKlde WILHELM, 8tipulation en monnaie deprecie (Ibid., 19,24, pago 145 et s.)".

"'De fait, La doctrine s'accorde avec la jurispru<1ence relate si-dessous pour a..Imuller la clawse d'orsous l,"aspect qUk vient dtre indiqu. GNY, La val1xlit juridique de la clause payable en ar (Rev. trim. de droit civil, 1926, pag .557 et s.); NIOGAIW, Impossibilit d'une clause-or (Rev. trim. de dr. civ., 1925, p.ag. 5 et 1); NlOOYET, Des conflits dJe lois relatifs aux paiements depuis la derniere guerre (Notre Revue, 1~25, p. 161; V ALRY. La clause payable en '<Ir et le cours farc (Olunet, 1916, pag. 1.1132)". (LAPRADELLE et NIBOYET, Repertoire de droit internationel, voI. 3-, V'b. change, oour8 forc, monna'e de paieme1'lt, vaIorisation,ns. 30 e 32, pago 240). Eim face do exposto, justificada pela doutrina jurdica univer.sal, consagrada pela legis1ao de rodos os paires e sa.nccionada pella jurisprudenda d'e todos os poVoos cultos, o presente decreto constituir mais um inestimavel servio que V. Ex. presta Nao. (a.) - Oswaldo Aranha".

364

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Efieito retroactivo do Decreto 23 "501 Precisamente por ser de caracter geral e impessoal; legitima a modificao do regimen legal da moeda e a sua applica.,. o sobre todas as situaes juridicas em curso. Neste particular, e comprehendendo-se o principio da, retroactividade como o da efficacia da lei nova sobre os- ontractos j existentes, pode-se affirmar, de accorido com os prinpios do direito vigente, que o decreto 23.501 tem effeito retroactivo (6). Trata-se de um verdadeiro estatuto legal, segundo a velha iheoria de HAURIOU, sustentada com uma grande cOlPia de argumentos pelo tratadista que m()ldernamente melhor estudou a questo dos conflictos de lei no tempo. ROUB~ER, seguindo a theoria do estatuto legal, e tratando do regimen monetario, diz o seguinte: "On a dit, alors, que les lois nouvelles qui modifient le rgime montaire devaient s'appliquer aux contrats en cours, comme lois d'ordre public contractuel. Mais cela n'est point suffisant pour dfinir les effets Ide la loi nouvelle, car on pourrait croire . que la loi nouvelle a effet seulement des dbiteurs contractuels. Or, c'est l uneerreur vidente: la loi nouvelle a effet vis--vis de tous les dbiteurs, que leurs dettes viennent d'un contrat, ou qu'elles viennent d'une autre source. Et prcisement, si elle a effet dans les contrats en cours, c'est parce qu'el1e n'est pas une loi rlative une situation contractuelle, mais une loi rlative un statut lgal, le statut de la monnaie; la loi, considre eomme loi de droit ,public, atteint tous les sujets de l'Etat, elle les atteint aussi bien :dans leurs contrats qu'en dehors de t()ut contrat; c'est une erreur de considrer que]a loi est rlative aux contrats" (7).
(6)
(7)

TQ DE FARIA,

ReLativamente lei da usura e seu effeito retroacti'Vo ver Applicao e retroactividade da lei, pg.. Hl8. Les Conflits de lois dans les temps,_ v~l.", n, I?&:", 1.27",

B~-_

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865

A i!'etroactividadee a legitimidade da applicao da nova lei aos contractos em curso, j foi admittida ~la nossa jurisprudencia, no s nos julgados relativos chamada Lei da Usura, como ainda nas applicaes do decreto 23.50!. Citaremos entre outros o Accordo da Crte de Appellao de So Paulo, de 4 de Setembro de 1935, que mandou -applicar com effeito retroactivo o alludido decreto, embora com fundamentos mais restrictos, admittindo a legitimidade da abolio da clausula ouro nos contractos em curso, apenas :por ter o decreto 23.501 emanado do Governo Provisorio, que no estava obrigado a respeitar os direitos adquiridos (8) . . Pelos motivos acima expostosacceitamos apenas a concluso do accordo do Tribunalld'e So Paulo, porque no vemos como possa haver direito 'adquirido contra a ordem publica, e como se possa admittir a validade de pagamento em uma moeda e por um valor desconhecidos pela nossa lei.

lNlFlLUENCIA' DO DE,CRETO N. 23.501 SOBRE OS CONTRACTOS DE SERVI'O PUBLICO A origem da iniciativa tomada pelo Governo Provisorio de abolir o pagamento em ouro e as estipulaes contractuaes fixando tarifas ou convencionando o pagamento total ou parcial em moeda ouro, foi a necessidade de revr o contracto celebrado entre o Governo Federal e a Societ Anonyme du Gas do Rio de Janeiro, para o fornecimento de gaz e energia electrica destinada illuminao, contracto que determinava que a importancia do consumo seria paga metade em moeda corrente e metade ao cambio par.
(8) Jornal do Commercio, d,e 25 de Outuhro de 1935, Accordo cuja 'ementa a seguinte: "ClausuLa ouro; o decreto 23.501, de 1933 tem effeito retl"oactivo. O seu ,ar.t. 1. refere-se s clausulas d<l pagamento em outo, existentes nos contractos j celehrados na data dodecret<l; o a.rt. 0 ns contractos futuros. No obsta que~le effei:to retroactiV'o, o disposto no al'lt. 13 n. O 3 da 'Constituio; o que esse art., visou foi impedir que de' futuro se promulgassem leis com caJl"acter retroactivo; no pretendeu revigorar ou Illn11iUll!ar os decretos do GloVlerno Provisorio, que estabelecera a. retroactiViidade. A conveno em moeda extrangeill"a , .portant<l, Dulla_ C<Jnveno illicita e irnanol'lal, o que seja". .

2:

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o Ministro da Viao, naquelIa poca o Dr. Jos Americo, llrOipz ao Chefe do Governo Provisorio a 8JPprovao :de um projecto 00 lei, tendente abolio da exigibHidade de pagamentos condicionados a taxa cambial em retribuio de servios publicos executados no paiz. O principal funda;mento desta medida, segundo os Con:sideranda do alIudido projecto, estava em que taes estipula,es attendiam unicarrienteaos interesses da empreza concessionaria, em ;detrimento dos da colIectividade, que incumbia ao Governo precipuamente acautelar. Notava ainda o mesmo projecto, que o pagamento em ourn .constituia uma verdadeira anomalia e representava um regimen de excep~o em face das outras emprezas de concesso federal, como sejam as das estradas de ferro, portos e navegao, cujos servios so remunerados em moeda corrente do paiz e sujeitos . reviso das tabellas de preos, inclusive 'as que recebem subveno ou garantia de juros.
Ainda mais, pelos seguintes fundamentos: que,por mais respeitavel que seja julgado o interesse da remunerao do capital extrangeiro invertido no Brasil, resguardado como se acha por um instrumento de garantias reciprocas, no pode prevalecer sobre a afflictiva situao material de uma populao em .peso, no momento em que as conjuncturas financeiras do mundo modificaram o imperativo moral dos proprios compromissos internacionaes; que, alm disso,' no pode ser regulada a economia do 'mestica como est, aos imprevistos da oscillao cambial; que o principio ;da equidade, pelo menos, dever determinar que nessas contingencias os sacrificios sejam communs; que os servios publicos industriaes concedidos a emprezas particulares no podem ser objecto de lucros illimitados, principalmente tendo em vista as modernas directivas sociaes, que outorgam ao Estado o direito de restringir no interesse colle.ctivo a propria liberdade economica;

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que o modo de calcular a cobrana em ouro, exigindo operaes de converso cambial, torna as contas de difficil entendimento, gerando no espirito publico a desconfiana contra a honestidade da empreza concessionaria e contra o proprio ,Governo que a fiscalisa (9). Depois de approvado e sanccionado o decreto 23.501, e pelos fundamentos acima transcriptos, baixou o Governo o decreto 23.703 de 5 de Janeiro de 1934, estabelecendo disposies transitorias e um criterio justo para composio das novas tarifas da Socit du Gas, pela mdia geral das importancias pagas desde a vigencia do contracto de 1909 at o da ,decretao de sua nullidade. Naturalmente que a extinco do ,pagamento em ouro exige medidas mais severas por parte da administrao publica na fixao das tarifas, que devem ser uniformisadas, afim de evitar as disparidades e differenas que as tornam iniquas -perante o publico. No capitulo proprio sobre a reviso dos ,contractos :de servio publico est a questo examinada dentro ,das possibilidades deste trabalho. O proprio Governo brasileiro deu, alis, o exemplo, revo:gando a estipulao do pagamento em ouro dos impostos e ,outras contribuies devidas ao Estado pelos particulares. Assim, pelo decreto 23.480 de 21 de Novembro .de 1933, -extinguio a percepo nas reparties publicas em mil reis ouro, considerando este para to'dos os effeitos, como se fosse mil reis papel de curso legal; pelo decreto 23.481, substituio nas 'reparties arrecadadoras o antigo mil reis ouro por uma taxa .correspondente a oito, mil reis por cada mil reis ouro, com o intuito .de evitar a queda brusca das rendas alfandegarias e ,consulares; pelo ,decreto 23.498 de 24 de Novembro do mesmo -anno substituio a antiga taxa de 15 shillings arrecadada pelo Departamento Nacional do Caf, por uma taxa fixa, correspondente ao seu valor, de accordo com a converso cambial e sem os inconvenientes de sua oscillao, por uma taxa fixa de ,45$000 em moeda nacional.
(9) Ministro Jos MERlOO DE ALMEIDA, O Cyclo Revolucionario do

.Minist. da Viao, pg. 3,67.

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Deu,por esta forma, inicio a novapolitica monetaria, com a suppresso das estipulaes' em moeda ouro dentro do paiz. A J urisprudencia dos Tribunaes Americano,s Interessa-nos eSipecialmente, no estudo do assumpto, a politica seguida pelo Governo dos Estados Unidos, e a significao e o alcance que lhe deu a jurisprudencia dos seus tribunaes, na interpretao da poltica orientada pelo Presidente Roosevelt. Veremos o acatamento dado pelos juizes daqueUe paiz aos decretos financeiros expedidos :pelo Governo Roosevelt, e as consequencia;s, principalmente sobre os contractos em curso. Nota-se, 'que no titubearam os juizes da Sup!'ema Crte em attingir s ultimas consequencias na interpretao do decreto que supprimiu a clausula ouro naquelle paiz, embora alli no se tivesse chegado ao extremo de supprimir, como succedeu entre ns, o curso lega;l do pa'pel moeda, e institui do o seu curso forado. Effectivamente, o que succedeu na;quelle paiz foi o se guinte: No dia 6 de Maro de 1933 (10,), o Presidente ROOSBvelt, por motivos de ordem publica e invocando uma velha lei de guer:ra, decretava o fechamento, por trez dias de todos os Bancos e prohibia ao Thezouro que effectuasse pagamentos em' ouro (11). De aCC<lrdo com o Congresso, procurou retirar o ouro da circulao e a consequente entrada desse ouro nos cofres da nao. Finalmente, para terminar a primeira phase de sua nova p-olitica, o Congresso, como complemento lei de 12 de Maio de 1933, votava a lei de 5 de Julho do mesmo anno segundo a qual "toda estipulao tendente a dar ao credor o direito de exigir um pagamento em moeda ouro ou em uma especie par(10) O Presidente RooseveIt assumi0 o Governo no dia 4 de Maro. (11) O Pl'esidente RooseveIt, em seu livro - "Oil1 Our Way" - narra as peripecias que cercaram as primeiras medidas tomadas pelo seu governo Com relao poHtica do ouro.

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ticular de numerario ou de bilhetes seria contraria ordem publica". Em consequencia: "taes estipulaes ficaram prohibidas . desde aquella data". Foi em torno dessas resolues que a Crle Suprema teve de se manifestar, inicialmente em dous julgados ambos de 18 de Fevereiro de 1935, da maior importancia quer nos seus fundamentos, quer em suas concluses. O primeiro -relativo va!idade da clausula ouro nos contractos passados :por pessoas privadas ou collectividades publicas que no o governo fed~ral, o segundo relativo a obrigaes do governo federal. A primeira questo resolveu a Crte favoravelmente ao governo, isto , pela validade da lei que supprimiu a clausula ouro, e isto, pelos seguintes fundamentos:
~W~~

pelos poderes conferidos ao Congresso pelo art. 1 Seco do art. 5 da Constituio, de bater moeda e fixar o seu valor (12);
a)
b) :pelos poderes conferidoo ao Congresso de annullar os contractos em curso desde que os mesmos entravem o exercicio de sua autoridade constitucional (13);

porque motivos poderosos levam a acreditar na procedencia das razes que obrigaram o Congresso a abolir a clausula ouro, que, portanto o mesmo Congresso no agio arbitraria ou caprichosamente (14). Dahi concluio pela validade e constitucionalidade da deciso do Congresso. A segunda questo levada ao c~mhecimento da Crte, o foi pelo portador de uma obrigao de 10.000 dollars que continha a seguinte clausula:
c)

(12( Assenta-se este fundamento em antigas decises como; Me. CuHochs v. Miaryland; Knox v. Lee; JuHiard v. Greenmann. (13) 'H)udson WaterCo. VI. Mlac. Carter; United States v. ViUage of Hiulbtard; Philadelphia Baltimore and Washington Railroad Cy. v. Schubart, onde se resolveu sobre o effeilto retroaorivo das dispoSliles sobre accidentes de tra.ba:lho. (14) Everard's Breveries v. Day.
2'4

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"Os juros e o principal do presente titulo, sero :pagaveis em moeda ouro dos Estados Unidos do typo de valor actual" (of the present standard of value). Pretendeu o portador receber 16.931 dollars 25 cents. em moeda ide curso legal, importancia attribuida aos 10.000 dollars. ouro. A Crte Suprema, proclamou a inconstitucionalidade da resoluo de 5 de Julho de 1933, mas decidio tambem que o portador no poderia exigir o pagamento de uma importancia superior ao valor nominal declarado no titulo. No tinha havido, portanto, nenhum prejuizo que merecesse reparao. Mas, decretando a inconstitucionalidade, fundou-se 'a Grte em uma disposio constitucional peculiar quelle paiz, da qual decorria o acto do Congresso no exercicio de suas, attribuies. Referia-se a Crte ao XIV amendment, seco 4, (15) que effectivamente excluia da medida tomada pelo Congresso 'as dividas publicas dos Estados Unidos (16). Ahi temos, em synthese, os principaes julgados dos tribunaes americanos cujo texto integral foi nos dado conhecer (17). So do maior interesse para n6s. Aqui, porem no se encontram na nossa Constituio os obstaculos ali verificados. A soluo encontra.da entre n6s foi mais radical e no vemos como legitimamente impugnar-se a validade da extinco da clausula ouro mesmo ;para os contractos em curso. Como a Suprema Crte Americana, tambem o tribunal de Haya, em diversos casos, julgou valido o pagamento em papel.

(15) "'The vaJiidity of the public debt of the Uini.red ,S'tates, authorized by law, inc1uding delits incurred por payment of pens-ions and bandies for services in suppressing insurrection or reheNion, shall not be qnestioned". (16) Sobre estes julg,ados, ver o trabalho de ANDR PERCEROU "Les amets de la Cour Supreme des ~tats Unj.s sur les "Clauses-or", Annales de Droit Commercial franais, tranger et international, 1935, n,o 1. (17) Em sentid'o contrario ao que exposamos, ver o interessante trabalho do Dr. ELMANO Cruz, no Jornal do Commermo, de 2.0 de Janeiro de 1935, onde se acham examinadas as decises dos tribunaes ing1ezes.

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No primeiro caso, a respeito das obrigaes dO'llars da RO'yal-Dutch (18), refO'rmO'u a CIrte a sua decisO' anteriO'r de 15 de JaneirO' de 1934 que havia julgado em favO'r do pagamento em O'urO', decidindO' pelO' ,pagamentO' em papel; nO' segundo casO', ida Companhia Batava (19) cO'nfirmO'u a sua deciso primitiva, sempre pela validade do pagamento em ;papel (20). Ha uma tendencia universal para acceitar cO'mO' validas as leis internas de O'rdem publica, e entre ellas sO'brelevam as que dizem cO'm a defesa do O'urO' e a politica monetaria que necessitam de medidas idrasticas para a salvaO' das finanas de quasi tO'dos os paizes. E este o argumento decisivO', mesmO' nas questes de ordem juridica, no mO'mento que atravessamos.

(18) S. A. ,Compa.gnie Royale Nieerliand,aise PQur l'e:x;pLoi,ctation de gi-sements petroJifres aux Indes Neerlandaises, v. Vereeniging voor den Ef'fectenhandel. (19) De Vereeniging v'oon den IElffectenhandel, v. S. A.Companie Petrolifere Batave. (20) Decises de 15 de Janeiro de 1935, verem F. H. H. TRANSSEN. La Clause Or devant la Cour d'Appel, de la Haye.

OAPlTULO X
TERMINlAO

ou

EXTrNCO DIA CON.CESSO

Terminao das Concesses - Reverso - Resgate - Enoampao - Caducidade - RJesciso - Revogao 'Renuncia - Fallencia.

A terminao do contracto podedeeorrer ou de uma estipulao contractual ou da vontade das prtes. Nem sempre, esta ultima hypothese pode 'ser entendida em sentido rigoroso, porque si exacto que a administrao publica pode usar de privilegios inherentes sua natureza, podendo resgatar e IdesaprO/priar os servios concedidos, est, na maioria das vezes o concessionario adstricto sua situao contractual. Nesses casos, bem se accenta a natureza da concesso e a sua posio peculiar no systema administrativo. Diz muito bem G. JZE que duas idas essenciaes. dominam a materia - direito da administrao, garantia do concessionario - (1), direitos e garantias que so :de ordem publica e que por is'so mesmo no podem ser modificados pelo contraeto. A extinco da concesso deve attender, assim, ao interesse publico e vontade das partes expressa na concesso.

(1)

Les Contrats Administratifs, lI, pg. 759.

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A doutrina tem, no entretanto, classificado as diversas maneiras de extinco d,a concesso. BIELSA (2), systematisando o assumpto, assim enumera os seguintes casos de extinco da concesso: A) B) C) D) E) terminao do prazo; reverso. revogao, resgate ou encampao. caducidade, resciso, revog.ao. renuncia. fallencia.

Examinaremos em seguida cada uma dessas hypotheses, cuja complexidade verifica-se bem na pratica administrativa. Todas essas formas importam no desaPIlarecimento jdos laos obrigacionaes e na substituio do concessionario do servio publico pelo Estado.
A) Terminao do prazo

E' a forma regular e normal da terminao do contracto. Extingue-se por essa forma a relao ,por fora da propria estipulao contraetual. Nestes casos, fica o Estado com a plena propriedade do servio 'publico, com ou sem indemnizao ao concessionario, conforme veremos adeante. Em geral, taes prazos so longos para permittir uma larga remunerao ,do capital empregado, quasi sempre vultoso, em emprezas que devem satisfazer interesses do servio publico concedido e da populao que o usufre (3).
(2) Derecho Administrat., voI. I, pg. 138. (3) 'EINAUDI, ju.lga desaconselhavel o prazo l'Ougo de 50 annos, devido as variaes de 'preos e processos' technicos de execuo dos servios publicos. O autor considera razoavel o prazo de 10 e 20 annos, afim de permittir uma justa retribuio do capit!IJl invertido na empreza. (Principii di scienza della finanza, pago 40). Por ahi pode se ver como relativo o que se pode chaII1/ar "prwzo longo"; depende do pa'iz, das con-

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Quasi todos os contractos encerram clausulas de reverslo por terminao do prazo da concesso. O que se d nessa hy. pothese uma ve!'"dadeira devoluo, no sentido proprio ao regimen de concesses. O decreto 5.561 de 28 de Fevereiro de 1874, que regulava o regimen de concesses de Estradas de Ferro, dizia em seu art. 21, 6.: "Findo o prazo da concesso, a no haver expres.sa estipulao em contrario, revertero para o Estado todas as obras da Estrada, bem como o respectivo material rodante sem indemnizao alguma". Como se v, o principio geral era da reverso, ida devoluo, sem qualquer indemnizao. Esse regimen justificava-se tanto mais quanto a subveno e a garantia de juros constituiam clausulas communs em todos os contractos daquella natureza. Mais moderno, o Codigo de Aguas determina em seu artigo 165: "Findo o prazo das concesses, revertem para a Unio, para os Estados ou :para os Municipios, conforme o dominio a que estiver sujeito o curso dagua, todas as obras de captao, de regularisao e de derivao, principaes e accessorias, os canaes adductores dagua, os conductos forados e canaes de descarga, bem como a machinaria para a produco e transformao da energia e linhas ide transmisso e distribuio". Por sua vez, o art. 166 declara:
rJ,.'5:~ 'c i. ~ \ .1 ~t-'!&:."'" .":'~'='::.

"Nos contractos sero estipuladas as condIes de reverso, com ou sem indemnizao.

--."

,- ~ :. A_ -<":"~"'.c~Jt'i!fe'!9

dies . de rend!mento do capital!, da natureza do servio etc. O p'l'azo precomzado antigamente era de 90 annos, prazo de alguns de nossos im.. portantes contractos de servios publicos.

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N.o cas.o de reverso com indemnizao, ser esta calculada pel.o custo historico, menos a deprecia.o, e com deduco da am.ortisao J effectuad quand.o houver".

unieo.

o prZO normal da concesso, diz o art. 157, sel'l de 30 annas, salvo quand.o a importancia do caJpital invertido no puder ser amortisada dentr.o daquelIe prazo, caso em que poder ser elevado, no maxim.o a 50 annos. Dependem, assim, com.o se verifica, de estipulao contractual as condies de reverso, no s em materia de servio hydraulic.o, mas de um mod.o geral, em todas as c.oncesses de servi.o publico. E' commum, no entretanto, a volta do servio gratuitamente a.o Estado. D-se essa hyp.othese, principalmente nas concesses a longo prazo. E' .o que ensina R. BONNAlID (4). Mesmo n.o caso de indemnizao, .o Codigo de Aguas .prev o criterio dessa indemniza.o pel.o custo historic.o, menos a deprecia.o e com :deduco da am.ortisao j effectuada. Gom.o se ver adeante, bem outr.o .o criteri.o da encampao. A distinco , antes de tudo, uma questo de praz.o. Segu'ndo OTTO MAYER, .o valor da reverso c.om indemnisao deve ser calculad.o sobre o val.or bruto da empreza (5). Questo interessante a de saber si, no silenci.o d.o contracto, prevalece .o principio da revers.o. CINO VITTA (6) examina a questo c.om grande amplitude e, fundado nos .principios do direito .de propriedade, c.oncle pela negativa, IJelo menos n.o que diz com o direito indemnisa.o.
(4) Prois, pg. 582: "La dul'e des concessions est gnralement assez longue. Ainsi, poul' les chemins de fer co.nceds, el1e est de 99 ans. C'est qu'en effet, comme l'expiration de lia concession de service public doit fail'e 1'9oour gratuit l'adaninistration concdante, il faut que celle-ci. rut dispos d'un temps assez long poul' avoir pu recuperer ses dpenses d'organization du service". (5) Droit adrniisftratif allernand, pg. 182. (6) Diritto A mministrativo, pg. 362.

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gste, porm, um direitO' do Estado que no est subordinadO' terminaO' dO' prazo. A desapropriao ou encampao do servio :publico pode ser uti1is~da desde logo. A lei ferrO'viaria de 1877, que acima citmos, bem como o CO'digo de Aguas, admittem a reverso pura e simples, sem indemnisao - salvO' estipulaO' contractual - alis sempre exigida para todas as cO'ncesses. Difficilmente poder-se-hia O'mittir clausula tO' importante. NO's contractos a prazo longo, porm, justifica-se plenamente a simples devO'luO' aO' Estado dO' servio que por eBe deveria ser prestadO' ao publico.
B) -

Revogao, resgate, encampaO'

Occorre muitas vezes que, no curso do contracto, antes de sua terminaO', o EstadO', por qualquer motivO', se queira a.poderar do servio cO'ncedidO'. E' uma forma rd'e expropriao, :peculiar a taes servios, visto sempre O' EstadO' reservar-se nos contractos essa faculdade, o que tira ao acto o caracter de desapropriao, no sentido rigorosamente juridicO' da palavra (7). Segundo OTTO MAYER (8), O' direito de resgate s pode ser exercidO', quando o concessiO'nario o autorisO'u expressamente. Neste casO', O' direitO' se exerce pO'r acto prO'pirO' da autO'ridade, que nO' tem O' caracter de uma cO'mpra, mas da suspensoo, da cassaO' de um serviO' por parte dO' concessionario. Contraria a essa these, e dentro de um pO'nto de vista mais acertado, a nosso ver, ROGER BONNARD (9) sustenta que a resciso com resgate (encampao) sempre um direito da administrao, mesmo sem estipulaoo contractual, nO' podendO' ella siquer renunciar a esse direitO', pO'rque constitue um meio de assegurar o bO'm funccionamento dos servios publicos. NO' mesmo sentido, CINO VITTA (10).
(7) BIELSA, Derecho administmtivo, pg. 139. (8) Droit adm. allemand, IV, pg. 182. (9) Prcis, 582. (10) Diritto Amministrativo, pg. 563: "Questo c1driltto di l'i'scatto una pof.est riconosciute alI'amm. pub. di trouca.re per afto unilateral e di sUJa vo11Ont gn effetti della conc:essi'cme prima deIla sua norma ca-

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E' bem de. vr que isso occorre somente nos casos de silencio absoluto do contracto. O professor CIRNE LIMA (11) coIloca-se em ponto de vista inteiramente Oipposto, fundando-se na autoridade de WHITAKER, segundo o qual "a propriedade particular s se transfere ao Estado por este meio, quando, nas concesses de servio publico, previamente tal clausula estabelecida pelos interessados" . No nos parece que possa prevalecer o direito do concessionario contra o servio publico e contra o ;proprio publico, e no seria licito administrao tolerar o .mo funccionamento do servio somente para attender a interesses muito precarios dos concessionarios faltosos. A distinco feita por ZANOBINI, entre revogao e resgate, merece ser resaltada (12), para evitar confuses que possam levar a considerar a encampao ()!U resgate, como de todo em todo egual revogao. AqueIla, isto , a encampao uma modalidade da revogao. A tendencia da jurisprudencia italiana, e da maioria dos seus escriptores, de no admittir a revogao pura e simples nos casos de concesso contracto, e isto por motivos de alta relevancia juridica. A revogao simples, presuppe um acto unilateral da administrao, sem attendera estipulaes contractuaes. Ora esta soluo nem sempre possivel quando existe contracto. Salvo casos excepcionalissimos no poderia ser juridicamente tolerada essa soluo. Dar-se-ia, ento, o processo de resciso, de accordo com as normas geraes que presidem nullidade dos contractos e outro::'! actos bilateraes, como veremos no sub-titulo seguinte. Existem casos, porem, em que a revogao e a encampao tomam feio muito peculiar.

den~, affLnch questa nem a:bhiaa cot1ll!in:ual'le a dispieg'llre gli effetti modesilno quando 'I"usulti oontl'ana ai pubblici interessi" . . (11) Principios de Direito administrativo brasileiro, pg" 154" (12) ZANOBINI, L'esercizio privato delle funzioni e dei sm"vizi pub.

blic.o.

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Figure-se a hypothese ;de uma concesso com privilegio exclusivo ;para a illuminao a gaz de determinada cidade (gaz ou qualquer outro processo de illuminao) ; descobre-se novo processo, mais barato, mais eHiciente, completamente integrado no uso corrente. Poder-se-ha, por acaso, somente para attender a estipulao contractual, manter esse contracto at o seu termo? Estaria fora das normas e dos principios de direito publico, a resciso desse contracto? No parece que a administrao pudesse vacillar entre as alternativas de manter um servio obsoleto, ou a revogao da concesso, ,para substituil-a por outra mais consentanea com as necessidades do publico. E' a hypothese citada por JZE, na qual o Conselho de Estado na Frana resolveu que quando a autoridade local quizer reorganizar um servio publico de illuminao electrica, quando ainda em vigor uma concesso com privilegio exclusivo, em favor de uma sociedade de illuminao a gaz, deve a Municipalidade propor a esta ultima a reforma do servio, substituindo o gaz pela electricida;de, intimal-a para satisfazer a nova imposio, e caso no queira, poder conceder a outra empreza a explorao do servio (13). E' o caso da revogao da concesso, contra a vontade do concessionario, pelo facto de no ter a empreza de servio publico acceito a imposio da administrao. Por isso que BIELSA, consolidando os principios juridicos que devem presidir regulamentao e ao funccionamento dos servios publicos, assim alguns delles resumiu em um de seus artigos. "El concedente puede revocar la concesion cuando falten los motivos presupuestos en cuya virtud esta se otorg. Por ejemplo cua~do un invento o procedimento tecnico superior, o una nueva ada;ptacion deI servicio conveviera mas aI interes publico, tanto en punto a la eficiencia o comodidad, como ai :precio. En tal caso, en egualdad -de propu estas, ser preferido el concessionario que prest el servicio anterior. Esta

(13)

Principes generaux de drait administratif, pg. 297.

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379,

clausula debe ser insertada en rodos los contratos de concesion; no obstante, aun cuando no lo fuere, el concedente ejercer tambien ese derecho, pero indemnizar aI concesionario, sobre bases documentadas, especialmente por pericias tecnicas y en constancias administrativas (certificaciones de aduana, etc.) s"iTI perjuicio de las que obraren en los libros de concesionario si el concedente lo considerare necessario. La determinacion en otros casos podr ser judicial o arbitral ". A applicao dos princlpIOs geraes que regulam a vida e a validade dos contractos est subordinada natureza juridica CIos mesmos, devendo se levar em considerao especialmente o interesse publico e as peculiaridades inherentes s concesses de Servios publicos. Diz o art. 167 do novo Codigo de Aguas dentro dess! theoria: "Em qualquer tempo ou em pocas que ficarem determinadas no contracto, poder a Unio encampar a concesso, quando interesses publicos relevantes o exigirem, mediante indemnisao previa. unico: A indemnisao ser fixada sobre a base do capital que effectivamente se gastou, menos a depreciao e com deduco da amortisao j effectuada quando houver" (14). criterio para avaliao da indemnisao differente do caso de reverso. Leva-se em conta naturalmente o menor tempo decorrido e, por conseguinte, a amortisao parcial do eapital empregado. Em geral, os contractos estipulam um prazo minimo, antes do qual no poder occorrer a encampao do servio publico.

(14) O criterio preferido foi assim o do custo historico, de accordo com o art. 17 do Codigo de AgUlU

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Assim ,por exemplo o decreto 1.746 de 13 de Outubro de 1869, sobre construco de portos, s permittia o resgate depois dos 10 primeiros annos de sua concluso.
C) -

Resciso, caducidade

A reSClsao em suas diversas modalidades pode occorrer por mutuo consentimento e accordo das partes, ou por acto unilateral da administrao. No primeiro caso, d-se a resciso por conveniencia reciproca; ambas a:s ;partes resolvem pr termo ao contracto, ou por impossibilidade de continuao do servio, ou pela necessidade de modificar as condies de sua execuo. A administrao tem a faculdade de pr termo ao contracto por sua vontade unilateral, reconhecida a incapac~dade do ontractante, fallencia, etc., ou em virtude de negligencia ou culpa na execuo do contracto, ou ainda, quando assim o exigir o interesse publico (15), nas condies previstas pela lei. Pode,ainda, naturalmente, a ;parte pedir ou promover a resciso quando a administrao deixa de cumprir a obrigao, ou quando tornar-se impossivel o cumprimento do contracto, ou ainda quando occorrerem factos imprevistos que imponham modificaes no contracto, que o tornem impossivel de execuo. Occorre a caducidade das concesses quando o concessionario deixa de cumprir as obrigaes contractuaes assumidas. Segundo BIELSA (16), duas so as hypotheses que podem ser previstas:
a)

quando o concessionario no inicia a obra dentro do

prazo; ,quando o coneessionario executa suas obrigaes d modo irregular ou incompleto;


b)

('15) 'DE AJNGELlS, Natura G.iurlica e limiti delle concessioni amministrativi, pg. 149; BIELSA, op. cit., I, pg. 150. (16) Derecho administrativo, r, pg. 140.

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aSl

A caducidade d.o c.ontracto importa desde logo na perda da cauo. O C.odigo de Aguas estabelece as c.ondies de caducidade das concesses. Egualmente o Codig.o de Mina:s, em seus arts. 56 e segs. A caducidade tem, assim, .o objectiv.o de substituir .o concessi.onari.o por .outrem que possa executar .o servi.o publico, nas c.ondies exigidas pelo publico. Presuppe a incapacidade d.o concessionari.o ou a sua inactividade v.oluntaria .ou no. o que justifica a resciso da concesso.
D) -

Renuncia

O servi.o publico concedido representa uma .obrigao, um onus pata o concessionario. N.o pode, este, assim, espontaneamente renunciar a essa obrigao, sem que isso importe nas consequencias da inexecuo de qualquer obrigao. LUIGI RAGGI, em sua obra classica (17), distingue aquellas concesses consideradas actos unilateraes porque a administrao concede apenas direitos sem vantagens proprias, daquellas que importam em obrigaes para o concessionario e beneficios lla"!"a a administrao. Nas primeiras, admitte-se a renuncia bastando notificar a administrao da resoluo de renunciar aos direitos que lhe foram outorgados. Nas segundas, p.orm, preciso um novo acto bilateral. OTTO MAYER (18) observa muito bem, que a renuncia no pode ser livre, depende da administra.o que pode acceital-a, mas ,pode impr c.ondies de toda ordem para a sua acceita.o, c.omo a entrega das obras e dos materiaes mediante ju:sta indemnisao. D.o mesmo modo de pensar
BIELSA

(19).

(17)

Cantributo alla dottrina delle rinuncie nel di'T'itto pubblico, paDir. Adm. All. IV, pg. 180. Derecho adm., I, pg. 141.

gina 212.

(18) (19)

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

Segundo DE ANGELIS (20), os autores allemes distinguem tres theorias differentes:


A primeira - de que todo direito publico subjectivo susceptivel de renuncia, salvo disposio expressa de lei; A segunda - de que a regra a irrenunciabilidade, salvo autorisao expressa de lei; A terceira - que distingue a natureza do direito, admittindo a renuncia em certos casos.

Reconhece, entretanto, o alludido autor, que ninguem at agora formulou uma doutrina que fixe um criterio distinctivo, preciso e seguro, para saber quaes os direitos subjectivos renunciaveis e quaes os que no o so; nenhuma dessas theorias conseguio construir uma doutrina integral que re!?olva o problema. O que parece bem assentado na doutrina, que a renuncia no pode contrariar o interesse publico, nem pode o concessionario fugir aos termos da concesso e s consequencias do seu acto, de accordo com as normas juridicas relativas ao contracto. E' preciso no confundir, alm do mais, a renuncia a certos direitos com os onus impostos a todos, de que nem siquer pode a administrao isentar todos os cidados sem ferir o principio da igualdade (21).
A materia de concesso de natureza contractual e aos seus principios deve estar sujeita (22). No ha como se attender somente aos interesses dos conces:sionarios, sem considerar o interesse publico.
E) -

Fallencia

A fallencia pode determinar effectivamente a revogao e resciso da concesso, resalvados os direitos dos credores, por(20) Op. oit., pg. 158. (21) F. FLEINER, op. cit., pg5. 91 e segs. (22) OTTO MAYER, Droit Adm. Allemand. lI, pg. 36; DE .Alo<GELIS, op. cit., pg. 158, onde se acha a materia largamente examinada e citados

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que importa, desde logo., na incapacidade juridica do. co.ncessionario. No pode ser o pU'blico. repentinamente privado de servio.s de que, na maio.ria das veres, no. Po.de prescindir. Assim a lei -de fallencias (23), em seu art. 180, determina que "a fallencia das emprezas o.U so.ciedades ano.nymas concessionarias de _ servios :publico.s federaes, estaduaes, e municipaes, no. interro.mper esses servios, e a construco das obras necessarias co.nstantes dos respectivos co.ntractos". Caso fique resolvido o. pro.seguimento. dessas obras, taes servio.s proseguiro sob a direco. do. syndico ou liquidatario., junto ao qual haver um fiscal nomeado pela pessa administrativa concedente. A interveno desse fiscal ampla e segundo. a lei "ser o.uvido so.bre todos o.S acto.s do. 'syndico ou liquidatario., relatiVo.S quelles servios e o.bras, inclusivamente so.bre a no.meao. do pessoal technico. e o.rganisao pro.visoria de taes servios e obras, e poder examinar todos os livros, papeis, escripturao. e contas da em preza fallida e do. syndico ou liquidatario". Finalmente, depende de consentimento da pessa administrativa concedente a transferencia a terceiro.s da concesso e direito.s della decorrentes. E', como se v, uma forma de resciso., o.U melhor, de extinco :da concesso pelo. menos em relao pessa do co.ncessio.nario primitivo..

entre outros: W. SCHOENBM, Studien

ZU1" Lehre vom Verzicht im ottenUichen Recht; FADDA, Sulla teoria delle rinunzie nel diritti p!1-bblico; ZORN, Straatrecht, lI, pg. 46. (23) 'Dec. 5.746, de 9de Dezembro de 1929.

OAJPITULO XlI

ISENES DE SELLOS E OUTROS IMPOSTOS

- >'1
J _

Empr,ezas concessiona;rias exclusivos.

Isenes fiscaes -

Privilegios

Entre os privilegios de que gosam as Emprezas concessionarias de servios publicos na execuo dos seus contracros. encontra-se o da iseno de seBos e de certos impostos. O fundamento desse :privilegio est na propria situao dessas emprezas, que executam o servio em nome do Estado, por uma delegao de funces j anteriormente examinada, e que tm a sua razo .de ser em poderosos motivos de ordem politica e economica. Quando o Estado executa, pessoalmente, taes servios, obvio que se acha dispensado de toda e qualquer contribuio, dispensa que, num regimen federativo, como o nosso, reciproca entre a Unio, Estados e Municipios, que no podem tributar bens, rendas e servios uns dos outros (1). E' o que ensina RUY BARBOSA, .referindo-se ao art. 16.0 da Constituio de 1891 (2): "A prohibio instituida no art. 10 da nossa carta republicana deriva da essencia mesma do re(1) (2) Art. 32, da Coru;tituio vigente. . Commentarios Consto Federal B-rasileira, voJ. I, pg. 345.

INSTITUIES DE DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO 385 gime federativo, e no seria menos obrigatoria, de parte a parte, entre a Unio e os Estados, si a lei constitucional, em vez de se declarar, como entre ns se declara, emudecesse neste ponto, como noutros paize~ emudece. Nos Estados Unidos, por exemplo, a Constituio no se pronuncia, de maneira alguma, negando Unio o direito de tributar servios ou instituies estadoaes, nem aos Estados o de tributar instituies ou servios federaes. No ha, comtudo, principio mais solidamente assentado que o da reciprocidade nesta iseno tributaria entre a Unio e os Estados". Tem sido ultimamente sustentada a these de que as emprezas concessionarias de servio publico teem ampla iseno de todos os impostos federaes, como os de seIlo federal, imposto .de renda, e os juros dos emprestimos, isto , dos titulas nominativos ou ao portador, para tal fim emittidos. RUY BARBOSA, nos alludidos Commentarios, estuda o assumpto com a sua proficiencia reconhecida, fundando-se no s nos dispositivos constitucionaes da Constituio de 1891, mas ainda na Jurisprudencia e na doutrina americana. CARLOS MAxIMILIANO, entre O's antigos commentadores,. ensina, por sua vez:
"O ,proprio Poder (Federal, Estadual ou Municipal), que contractou um servio, est privado de o tributar, salvo si o contrario foi expressamente declarado no instrumento da obrigao". (3).

e em outro trecho:

A resalva expressa pelo art. 10.0 aproveita SIEmprezas particulares que contractam servios com a Unio, Estados ou Municipios; no podem ser dicc

(3)

Comrnentarios Constituio, pg. 25{).

-25

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI --------------------------------------------rectamente tributadas. A regalia estende-se aos immoveis, moveis e semoventes necessarios aos trabalhos contractados, bem como aos vencimentos .dos empregados: assim acontece com as Companhias ou individuos que, mediante concesso accordo ou parte, exploram loterias, caes ou porto; fornecem agua, luz, esgtos, telephones, ou transporte urbano; constrem estradas e pontes, melhoram lagos, rios e canaes" (4).

E' evidente que taes isenes no podem abranger todos os impostos, diredos ou indirectos, nem aquellas operaes extranhas ao objecto da concesso. AURELINO LEAL cita uma valiosa jurisprudencia administrativa e judicial relativamente ao assumpto (5). A justificativa destas isenes, como vimos acima, apenas uma contraprestao do Estado pelas vantagens offerecidas pelos concessionarios de servios publicos, que se devem su-. jeitar s normas perscriptas pela administra,o e aos sacrificios a elles impostos em beneficio do publico. A no ser assim, taes isenes teriam um aspecto .profundamente lesivo e immoral e nada poderia justificaI-as. Tdda iseno fiscal temcaracte!" restrictivo. e, por isso mesmo, s pode abranger aquillo que interessa directamente ao proprio servio concedido. Em um excellente estudo em que este assumpto. examinado luz da legislao e da jurisprudencia Argentina o Dr. RODOLF'O PICCIRILLI (,6) mostra como rep!"esenta a observanda de um elementar principio de egualdade inherente ao regimen a distribuio equitativa :dos encargos fiscaes por todos

(4) . Commentarios Constituio, pg. 249. (5) Theoria e Pratica da Constituio Bmsileira, pg. 149. Alm dos ACC01,dos citados por AURELIN LEAL, p.odem{)s mendonar 008 seguintes: Jurispi'udencia de l'898,pg. 287. - O Direito, voI. 80, pg. 351..s voI. 91, pg. 65. - Revista de Direito, vol. 38, pg. 521, vol. 46, pg. 568, vol. 47, pg. 120, vaI. '69, pg. 298, e vaI,. 104, pg. 143. - OcTAVIO KELLY, Manual de Jurisprudencia Federal, n." 138, I." Supplementa, n.O HXt3 e 1{)16; 4.0 Supplementa, n.O 482. - Annuario de Jurisprudencia Federal, 1930, numero 1089. (6) El privilegio en las concesiones de servicios publicos, pg. h3~.

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tOS

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cidad.os e, p.or isso mesmo, .o sentid.o muit.o limitado da in-.terpreta.o das clausulas ex.oneratorias de imp.ostos. . O Estad.o m.odern.o representa a organizao de t.odas as ,classes, em contraposi.o ao Estad.o antigo que c.onsistiria na .organizao de uma classe que gozava :de todos os privilegios. Dahi c.onclue que, tratand.o-se de iseno fiscal, a duvida .deve ser resolvida contra .o c.oncessi.onario. Em principi.o a these sustentada pelo alludido autor, alias -c.om pr.oficiencia, rigor.osamente exacta, mas precis.o atten,der a outra circumstancia d.o mai.or valor qual a que justifica a iseno fiscal, n.o c.om.o um privilegio mas c.om.o uma imp.osi.o de necessidades econ.omicas, muito ponderaveis. A isen.o fiscal traz, em c.ompensa.o, pesad.os .onus para :as em prezas ; impe-lhes um regimen juridic.o que antes de 'sub.ordinao ao p.oder public.o e s exigencias d.o interesse :collectiv.o. Infelizmente n.o tem sid.o bem c.omprehendid.o esse as:pecto do pr.oblema porque, a.o mesmo tempo que pretendem valer-se de benefici.os e vantagens, n.o reconhecem no Estad.o o poder de regular as suas tarifas e c.oncilial-as c.om os inte.resses publicos. A C.onstituio de 1934, em seu artig.o 17 declarava: Art. 17. E', vedad.o Uni.o, a.os Estados,a.o District.o :Federal e aos Municipios: X. 'Dributar bens, rendas e servios uns dos .outr.os, estendendo-se a mesma prOihibio s c.oncesses de servi.os publicos, quantO aos pr.opri.os servi.os concedidos e ao respectiv.o apparelhamento installado e utilizad.o exclusivamente para .o .object.o da concess.o". - A interpreta.o que se ,pretendeu dar a esse dis.p.ositivo a influencia de sua redac.o vaga e defeituosa.

~s.offreu

Com relao primeira parte d.o inciso, a amplitude do text.o no perrnitte grandes divergencias. As entidades de di-reito public.o, no podem tributar reciprocamente .os seus ser-

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THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI

vios, rendas e bens; no se verificam limitaes, duvidas, dis, tinces. A generalidade da norma legal tem justificado at a iseno do imposto federal sobre a renda dos funccionarios estaduaes quando essa renda representada pelos seus vencimentos. -A jurisprudencia pacifica do Supremo Tribunal tem, por is-so mesmo consagrado os seguintes principios expendidos pelo Ministro COSTA MANSO no mandado de segurana n. 316 do; Amazonas: "A Unio no pode tributar servios a cargo dos Estados. Tirar uma parte dos vencimentos :do funccionario estadual tributar o servio que elle desempenha. Se o Estado julga necessario que o funccio- nario, para se manter dignamente deva perceber o vencimento "x" no tem a Unio faculdade para reduzir esse vencimento a "X-Y", tirando delle o valordo imposto". A mesma facilidade no se encontra na applicao dotexto s emprezas concessionarias dos servios publicos. Quer com relao ao imposto de renda, quer quanto ao. imposto de importao, quer com relao ao pagamento do imposto de industrias e profisses, numerosas so as opiniEs. conhecidas em sentidos muito differentes. Quanto ao imposto df': r.enda, a tributao federal :deve constituir a regra geral, de accordo com a jurisprudencia adminis-trativa (7) e judicial (8).

(7) Ver sobre este assumpto, OSWALDO REZENDE, Pratica do Regulamento do Imtposto de renda onde a pg. 24 encontram-se as seguintes decises do Conselho de Contribuintes citadas: Acc. n. 2.120 em que recorrente a Companhia Mineira de E-lectri- cidade, in revista Fiscal de 1 a 15 de Abril de 1936. Acc.n. 2.434 da Companhia Te~ephonica Brasileira, Revista Fiscal de-, 16 a 31 de M.aio de 1936. Acc. n. 2.435 em que reOOl'T'ente 81 The So Paulo Gas Company' na mes.m.a Revista mesmo numero. (8) Etntre os Alccmdos da Suprema Crte sobre o assumpto devemos mencionar aqueUe relatado pelo Snr. Ministro BENTO DE FARIA de 2Qo

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Os privilegios concedidos pelo texto Constitucional no podem beneficar as emprezas concessionarias de serviOiS publicos. O mesmo poder se ha diz.er com relao aos impostos de importao em sua generalidade, como tem decidido tambem o 'Supremo T!"ibunal, bastando mencionar as decises proferidas nos mandados de segurana requeridos pela Socit Anonyme du Gas de Nictheroy que pretendia estar isenta do imposto de jmportao sobre o 'carvo destinado sua explora'o industrial, objecto da: concesso. Numerosas questes podem ser suscitadas em torno deste :assumpto, assim, a extenso dessa iseno aos impostos fe.de Novernlbro de 193,6, em que foi requerente do mandado de segurana a The Rio de Janeiro Improvements Oy; cujos fundamentos principaes foram os seguintes: "I - A recorrente invocando os seus contractos para demonstrar a ,qualidade de concessiona:ria de servios publicas, pl'etende, por essa razo, achar-se isenta de tributao sobre a sua renda. No pederlia I1JeIl~!'S assentar Slemelhanrte entend'Inento" ds que as isenes 'ento deferild'!IiS peto Poder concedente, foram limitad'asaos impostos de importao, exportao'e expediente. Alis, ella propria tal no contesta, mas, antes, expressamente, o reconhece em um dos passos das suas razes de recurso, in verbis: "O dirreito da recorrente no se basea no contracto. iDeste ,no resuLta, Niem com fundamento no contracto foi pedido o mand,ado de segurana. O direito da recorrente vem da Constituio, onde .est expresso", 'Conseguintemente, a questo se ;circumscreve ao exame do texto con'Stitucion8J no qual se arrima pa;ra enfrentar a exigencia fiscal, II - Elsse mandamento do artigo 17 n. formulado nestes termos:
"E~

da vigente Constituio,

vedado Unio,

aOS

Estados, ao Districto Federal e a{)s muni"

eipios:
-

- tributar ,bens, rendas e servios uns dos outros, extendendo-se a mesma prohi-bio s concesses de servios puMicos, aos proprios servios ooncedidos e M respectivo appaTelhamento insta.llado e utilisado exclusivamente para o objecto da concesso". Dahi no resulta, entretanto, que a Unio fique im.pedida de tributar -rendas, embora provenientes de servios de sua propria concesso, rsto , -de servios de natureza federal. A prohIbio est limitada - aos bens, rendas e servios dos Estados, ,80 Districto 'Pederal e dos ~MunicipJ8. ' Conseguintemente, o mandamento transcripto no pode ,amparar a prerteno ~rnapreo".

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3,90

THEMISTOCLES BRANDO CA VALCANl'I

deraes para as, concesses estaduae.s e municipaes e vice versa,. a subordinao da applicao desses principios !'egulamen-tao pelo poder legislativo ordinario etc. Especialmente com relao aos impostos de industri3!S e profisses e outros impostos ou taxas :de nature~a municipal a_ Jurisprudencia tem sido antes limitativa, comprehendendo aiseno, apenas, rigorosamente, aquelles apparelhos e serv~os, destinados exclusivamente explorao da concesso (9). O artigo 32 da Constituio de 19'37 e seu paragrapho,. viera modificar a tradio de nossas Constituies republi-canas, :!"etirando do texto Constitucional a