Alberto da Silva Jones

O MITO DA LEGALIDADE DO LATIFNDIO Legalidade e Grilagem no Processo de Ocupao das Terras Brasileiras (Do Instituto de Semarias ao Estatuto da Terra)

SO PAULO

2003

INDICE

INTRODUO CAPTULO 1 A POLTICA FUNDIRIA COLONIAL : O INSTITUTO DAS SESMARIAS 1. Consideraes Gerais 2. Sistema Sesmarial e Formao da Propriedade Rural na Colnia 3. Consideraes Finais CAPTULO 2 CRISE DO SISTEMA SESMARIAL E REESTRUTURAO DAS RELAES PROPRIEDADE 1. Contexto e Conjuntura da Crise 2. O Imprio das Posses 3. A Lei de Terras: Legitimao dos Privilgios 3.1. Consideraes Bsicas 3.2. A Questo da Propriedade Territorial 3.2.1. As Terras Devolutas 3.2.2. As Sesmarias Legalizadas 3.2.3. As Sesmarias Cadas em Comisso 3.2.4. A Legitimao das Posses 4 . Colonizao e Imigrao Estrangeira 4.1. Colonizao Sistemtica : O Projeto de Wakefield 4.2. Colonizao Dirigida : O Projeto do Latifndio 5. Consideraes Finais : Heranas da Poltica de Terras do Imprio CAPTULO 3 LEGISLAO FUNDIRIA E LUTA PELA TERRA NA REPBLICA: (1889-1964) 1. Consideraes Preliminares 2. Legislao e Propriedade Territorial: Legitimao de Privilgios 3. Constituio de 1891: Unio, Estados e Legitimao da Propriedade 4. Legislao Federal e Terras Devolutas (dos Estados?) CAPTULO 4 A POLTICA FUNDIRIA DO REGIME MILITAR : 1964 - 1984 1. Antecedentes Mediatos da Conspirao Militar e Questo Agrria 2. Mensagem no 33 : O Diagnstico Militar da Questo Agrria 3. Instrumentalizao Jurdica e Poltica Fundiria de Governo 3.1. O Estatuto da Terra e Legislaes Anteriores 3.2. O Estatuto da Terra e a Poltica Fundiria 3.2.1 Execuo da Poltica Fundiria: "Inteno e Gesto" 3.2.2. Instrumentos de Ao Fundiria 3.2.2.1. Discriminao de Terras Pblicas 3.2.2.2 Arrecadao de Terras Devolutas
2

DE

3.2.2.3. Desapropriao de Imveis Rurais 3.2.2.4. Aquisio de Imveis Rurais e PROTERRA 3.2.2.5. Colonizao 3.2.3. Titulao de Terras Pblicas: Alienao e Privilgios 3.2.3.1. Legitimao de Posses 3.2.3.2 .Alienao com Dispensa de Licitao 3.2.3.3. Concesso com Dispensa de Licitao 3.2.3.4. Alienao em Concorrncia Pblica: Licitao 3.2.3.5. Alienao com Licitao e Direito de Preferncia 3.2.3.6. Concesses Especiais 3.2.3.7. Doao de Terras Pblicas 3.2.3.8. Usucapio Especial CAPTULO 5 POLTICA FUNDIRIA DO REGIME MILITAR: RECONCENTRAO E PRIVILGIOS 1. Consideraes Preliminares 2. Alienao e Apropriao de Terras Novas 3. Reconcentrao Fundiria e Populao : Uma face da Excludncia 4. Destinao e Utilizao das Terras: Carter Parasitrio da Privatizao CONCLUSES BIBLIOGRAFIA

PREFCIO Sedi Hirano

AGRADECIMENTOS

Agradecer realar afetos. Atos solidrios de amigos: de amor. De ajuda e de companheirismo. Na verdade, a presena no momento da aflio ou do contentamento. Por tudo isso, quero reconhecer a ajuda e a amizade que nunca me faltaram. E sobretudo, o incentivo e o apoio, sem os quais jamais seria possvel realizar este trabalho. Agradeo, por tudo isso: Maria Arminda do Nascimento Arruda, que acreditou na possibilidade deste trabalho e que, com a sua amizade e apoio, tornou esta possibilidade em realidade. A sua ajuda, lendo e analisando os primeiros rascunhos, incentivou-me e, mais que isto, deu-me motivao para desenvolv-los. Sem a sua solidariedade, jamais poderia escrever a presente Tese. Sedi Hirano, que aceitando orientar-me, ajudou-me, entusiasticamente, a caminhar, caminhando comigo: como o amigo, ajudando-me nas dificuldades; como mestre, ensinando-me que caminhar pode ser penoso, mas, que gratificante. Alm da amizade de sua famlia, que fizeram de minha estadia em So Paulo um momento de muita satisfao e alegria. Jos Csar Gnaccarini que, na hora mais difcil, no abismo prenunciado, foi luz e foi ponte: iluminando e indicando caminhos novos e seguros. Que lendo os meus rascunhos, deume motivao para transform-los num trabalho decente e srio. Modesto, mas produto de um esforo construtivo e esperanoso. Devo muito a seu incentivo, e apoio. Sobretudo a sua amizade e carinho, construdos na caminhada, desde o momento crtico, do Exame de Qualificao, e que nunca me faltaram, especialmente, nos momentos de que mais os necessitava. Ao professor Gildo Maral, pelas crticas que se tornaram efetivas contribuies, vindas no bojo do Exame de Qualificao, e que me ajudaram a escolher com mais objetividade o caminho a trilhar na pesquisa. Ao professor Francisco de Oliveira, com quem aprendi muito. Sobretudo com o seu entusiasmo para debater e com a sua humildade para ensinar, como poucas vezes se pode testemunhar. Chico- permita-me o tratamento afetuoso - foi para mim um exemplo de esperana e de trabalho. Ao professor Jos de Souza Martins e aos colegas e amigos do Curso sobre a obra de Henri Lefebvre, com os quais tive a alegria de experimentar a poesia da vida, da esperana e da necessidade de construir um mundo melhor, mais belo: representativo da beleza necessria. Socorro Gomes, deputada do povo do Par, amiga dos posseiros e dos sem terra de todo o Brasil, que luta no Congresso e no campo, contra a grilagem especializada, a apropriao privilegiada e a vergonhosa ilegitimidade, que sempre foram as gmeas prediletas do latifndio especulativo e parasitrio neste Pas. Devo agradecer a ela e aos seus

companheiros de trabalho que me apoiaram efetivamente, remetendo-me vasta documentao do Parlamento, sem a qual, dificilmente eu poderia ter realizado as anlises que sustentam este estudo. A Carlos Lorena, saudoso amigo, que, em 1986, foi o meu primeiro grande incentivador para que estudasse as ilegitimidades inerentes aos imveis rurais, quando ento, ocupava o Cargo de Diretor de Cadastro do INCRA. Lorena foi, para mim, um grande exemplo de luta e de trabalho. A Maurinho Luiz dos Santos, amigo e colega do Departamento de Economia Rural da Universidade Federal de Viosa, que sempre me incentivou com imenso entusiasmo e, desta forma, tornou possvel a superao dos momentos de desnimo e, qui, de desespero, por que passam todos os estudantes, ao realizar suas pesquisas. Tambm ao colega Fernando Antnio Silveira da Rocha, que sempre me incentivou e efetivamente, apoiou-me na realizao do Curso na USP. A colega e amiga Valria Aroeira Braga, que foi uma grande incentivadora desta pesquisa. Que me colocou disposio todos os seus livros de Direito Agrrio e, desta forma, ajudou-me objetivamente, a executar este trabalho. Aos colegas Francisco Armando da Costa e Wilson da Cruz Vieira, do DER/UFV, que sempre me incentivaram, inclusive resolvendo problemas, diante das minhas dificuldades em lidar com a construo de grficos pelo computador. Foi um apoio relevante, e que me liberou de imensas horas que certamente eu perderia tentado fazer a arte final desses materiais. Gostaria de registrar um agradecimento especial Folha de So Paulo, que, ao se mostrar interessada pelo estudo que eu estava fazendo, inclusive comentando comigo e publicando um breve artigo sobre o tema, deu-me esperana de que o mesmo no fosse, apenas, um exerccio acadmico, mas que, de fato, pudesse vir a se constituir em uma contribuio para o debate e, quem sabe, para a busca de novos caminhos para se combater a grilagem especializada, a ilegitimidade e a usura da terra, que tm destrudo o sonho e a vida de tantas pessoas e entravado as possibilidade de desenvolvimento independente e sustentado da economia e da sociedade brasileiras. Alm de me fazer voltar a acreditar no papel crtico e combativo da imprensa independente. Um agradecimento especial Tedinha e ao Russo, do Departamento de Economia Rural, sempre solidrios comigo em todos os momentos; a Snia e Isabel, da Secretaria de PsGraduao em Sociologia da USP, pelo apoio constante, mas, sobretudo pela solidariedade, simpatia e amizade. Sem a sua ajuda preciosa seria dificlimo fazer este trabalho. Devo, igualmente, agradecer a tantas outras pessoas, que seria impossvel registrar aqui. Por outro lado, tambm preciso reconhecer o apoio de pessoas que, embora no ligadas diretamente aos esforos de elaborao da tese, foram de preciosa solidariedade, trazendo amizade, carinho e alegria, ingredientes fundamentais vida e ao trabalho. Assim foi a minha famlia. Meus irmos, minha esposa, Patrcia, e meus filhos, Caio e Carlos. Agradecer a esposa quase um ato impossvel. Assim, prefiro lembrar o seu apoio carinhoso, dedicado, de afeto e solidariedade. Aquele calor de todos os momentos que aquece e ilumina, que aconchega e constri. Espiritual, muito mais que simplesmente material. Mas foi, igualmente, a labuta conjunta, em muitas noites de trabalho, discutindo as idias, debatendo os textos: juntos, sempre juntos na viglia do rduo trabalho de construir uma tese a partir de documentos, dados, literaturas... hipteses... Ato impossvel, sim, porque a solidariedade incomensurvel, puro sentimento. unidade. Esta tese tambm dela.

Assim, tambm foram outros amigos preciosos, como Carlinhos Marighella, Gey Espinheira, Adna Aguiar, Jos Guilherme da Motta, Edgard de Vasconcelos Barros, Eliel Judson Pinheiro, Ricardo Albinati e o meu colega de curso, Antnio Csar e sua famlia, que nunca faltaram com sua amizade e carinho em todo o nosso rduo percurso. Finalmente, desejo agradecer a Universidade Federal de Viosa, especialmente aos meus colegas do Departamento de Economia Rural, indistintamente, pelo apoio que nunca me negaram. CAPES, pela Bolsa de Estudos e, muito em particular Universidade de So Paulo, a USP, pela oportunidade que me ofereceu para participar de um excelente Curso de PsGraduao, que, independentemente de qualquer outra referncia, deu-me a oportunidade nica de conviver em um ambiente acadmico crtico, profundo, criativo, e sobretudo, de seriedade. Qualidades que tm sido raras de se encontrar. A todos, indistintamente, agradeo com um beijo e um aceno.

RESUMO Partindo do fato de que as terras brasileiras so originalmente pblicas, buscou-se nesta pesquisa, a anlise objetiva do processo de formao da propriedade da terra no Brasil: um processo, de fato, de privatizao, de transferncia, para o domnio privado, de um patrimnio territorial que nasceu pblico. Deu-se nfase particular a anlise da Poltica Fundiria desenvolvida no perodo do Regime Militar, que se estendeu de 1964 a 1984. Por um imperativo metodolgico e de anlise, foi realizado um estudo sistemtico das caractersticas e das conjunturas fundamentais em que este processo de transferncia das terras pblicas para o domnio particular foi realizado em outros distintos perodos da histria agrria brasileira. Este procedimento teve o objetivo, apenas, de permitir a anlise comparativa do processo de privatizao das terras no Pas, tal como ocorrido em distintos perodos. Ficou evidenciado, pela anlise - das legislaes, atos administrativos, projetos e outros documentos e dados, assim como da literatura especializada - que, desde as suas origens mais remotas, no instituto sesmarial, o processo de transferncia das terras para a iniciativa de particulares, no Brasil - necessrio e inevitvel, sua incorporao ao processo de produo e reproduo econmico-social - sempre se fundou no privilgio, quanto alienao ou concesso, e na ilegalidade, quanto a sua configurao jurdica e formal. Portanto, torna-se legtima a hiptese de que no se efetivou, juridicamente, a transferncia de domnio sobre estas terras para a propriedade particular. neste sentido especfico que se pode afirmar que elas permaneceram pblicas. Neste contexto, a anlise comparativa dos diversos perodos, no deixou dvidas que, apesar das formas e conjunturas diferentes que assumiu, sempre persistiu, neste processo, uma caracterstica fundamental: a privatizao privilegiada e juridicamente questionvel. Esta foi a hiptese de trabalho desenvolvida, e que ficou amplamente evidenciada neste estudo. Neste contexto, a Poltica Fundiria posta em prtica pelos Governos Militares, fundada no Estatuto da Terra, alis, informado este, politicamente, pela Mensagem 33, do General Castelo Branco, significou a continuao, sob novas formas e em uma nova conjuntura - tanto interna quanto internacional - das mesmas condies de privatizao e legitimao privilegiadas e juridicamente questionveis. Mais do que isto. A anlise da legislao, dos atos administrativos e dos projetos de desenvolvimento rural e outros, postos em prtica neste perodo, demonstraram, de forma veemente, de que exatamente nele, que o processo de privatizao privilegiada e juridicamente questionvel, assume a sua forma mais acabada de grilagem especializada. Na qual o prprio privilgio e ilegalidade so incorporados ao ordenamento jurdico e administrativo e assumem, enfim, o estatuto de lei.

Assim, em concluso, ficou evidenciado que a Poltica Fundiria implementada pelos Governos Militares representou, efetivamente, a consagrao destes antigos mtodos de alienao privilegiada e legitimao questionvel, que vinham persistindo no Brasil desde o instituto sesmarial. Que isto significa, por um lado, que foi ampliada, em escala nunca antes registrada na histria agrria do Pas, a excludncia social e a expulso ilegal e ilegtima, de pequenos produtores, posseiros e indgenas, sobretudo fundadas no fato de que a maioria destes, como sempre foi comum no ordenamento agro-fundirio brasileiro, no dispunham da titulao legal das terras que possuam ou ocupavam - embora detivessem, legitimamente, o direito real de posse sobre estas. Este direito que foi, ilegalmente, esbulhado pelos verdadeiros processos de grilagem especializada, praticados, inclusive, diretamente pelo prprio Poder Pblico. Como em nenhum outro momento do passado histrico, desde o perodo colonial, a legitimao das terras possudas efetivou-se de forma relevante; e como os atos praticados pelas autoridades fundirias, durante o perodo do regime militar, foram, e continuam sendo, juridicamente questionveis - por ferirem preceitos constitucionais e princpios elementares do Direito Administrativo, que afirma que a nenhum servidor pblico permitido praticar qualquer ato que no os expressamente delimitados em Lei - pode-se concluir que as terras brasileiras continuam, em sua maior ou mais relevante parte, pblicas. So propriedades, juridicamente, questionveis.

INTRODUO

No Brasil, onde as terras so, originalmente, pblicas, a sua incorporao ao processo de produo social no prescindiu da transferncia do seu domnio para a iniciativa privada. Assim, uma dimenso relevante para a anlise da estrutura agrria brasileira, refere-se institucionalizao do processo de reconhecimento e legitimao da propriedade privada territorial rural pelo Estado. Trata-se de um processo, de fato, de privatizao das terras pblicas: de transferncia, para a esfera privada, do domnio sobre um territrio que nasceu pblico. Este exatamente o caso do Brasil que est sendo estudado neste trabalho. Como afirma Hely Lopes Meirelles:
No Brasil todas as terras foram, originalmente pblicas, por pertencerem nao portuguesa, por direito de conquista. Depois passaram ao Imprio e Repblica, sempre como domnio do Estado. A transferncia das terras pblicas para os particulares se deu paulatinamente, por meio de concesses de sesmarias e de datas (instituto sesmarial), compra e venda, permuta e legitimao de posses (Lei 601). Da a regra de que toda terra sem ttulo de propriedade particular de domnio pblico.1

Apenas cabe acrescentar, que a exigncia legal, refere-se ao ttulo legtimo, portanto, no a qualquer ttulo. Este problema, que central a este estudo, tratado de forma objetiva nos diversos captulos, que se ocupam de momentos diferentes da Poltica Fundiria implementada no Brasil. Neste contexto, a anlise da dimenso jurdico-poltica assume uma relevncia especfica. A importncia e eficcia concretas da dimenso jurdica, poltica e ideolgica enfatizada, neste trabalho, por se entender que essa dimenso, geralmente conceituada como "superestrutural", no pode ser reduzida condio de mero "reflexo" da "base econmica", sem influncia efetiva sobre as condies de sociabilidade. Muito pelo contrrio. O debate acerca da problemtica da "determinao em ltima instncia" no caberia neste trabalho. Por isto, apenas se procura aqui definir claramente a posio terica que ser adotada. Concorda-se, neste contexto, com a seguinte perspectiva, defendida por Sedi Hirano:

1 MEIRELLES, 1971, p. 447. Grifos nossos.

10

"em suma, o que afirmamos reiteradamente que as estruturas ideolgicas e jurdico-polticas no podem ser desqualificadas na anlise da constituio da formao social(... ).2 "

nesse sentido que analisado, neste trabalho, o problema especfico das polticas fundirias propostas e postas em prtica no Brasil: Enquanto respostas especficas aos problemas agrrios objetivos, gestados em distintas conjunturas, desde o seu descobrimento. No sentido, portanto, de que formam uma totalidade dinmica, em movimento, cujas mltiplas articulaes e determinaes, antes de serem, apenas, subsumidas, necessitam ser esclarecidas. Analisadas. Busca-se esclarecer os instrumentos e mecanismos, sobretudo jurdicos e institucionais, atravs dos quais o Estado procurou regular e imprimir sua marca aos processos concretos de ocupao e explorao do territrio brasileiro. Trata-se, portanto, de um amplo e complexo processo de privatizao territorial, cujas especificidades necessitam ser investigadas objetivamente. Este processo de privatizao de terras, necessariamente mediado por iniciativas do Estado - no campo jurdico, administrativo econmico, etc. - assumiu caractersticas distintas e implicou situaes diversas, conforme os diferentes momentos e conjunturas histricas, econmicas, sociais, polticas, jurdicas e culturais, entre outras igualmente relevantes, vividas ou enfrentadas pelo Brasil, desde as suas origens coloniais. E neste sentido, que a anlise do processo de alienao de terras pblicas e de sua legitimao, poder se constituir numa contribuio relevante ao estudo da questo agrria brasileira. Esta a contribuio que se espera oferecer com o presente trabalho. Atualmente, quando mais uma vez, a necessidade de realizao da reforma agrria colocada na ordem do dia, o problema da propriedade privada rural, no Brasil, reposto de forma contundente. Em primeiro lugar, porque o pressuposto fundamental, reiteradamente colocado pelas autoridades do Estado, como restritivo realizao da reforma agrria, refere-se aos custos elevados implicados nos processos de desapropriao. Desapropriao esta, assumida, aprioristicamente, como sua condio necessria, fundamental, inevitvel. Em segundo lugar, porque a resistncia oposta ao processo de reforma agrria, por grupos autodenominados de ruralistas, fortemente organizados e ativos politicamente, tem levado o Estado e, s vezes, a opinio pblica, aceitao do falso pressuposto de que a maioria, seno, todas as terras ocupadas no Pas, so, efetivamente, propriedades privadas legtimas. Neste caso, representando, a reforma agrria, antes de mais nada, um grave atentado propriedade privada, que um dos pilares da ordem econmica nacional, assegurado pela Constituio Federal. Este estudo, que realiza uma ampla e cuidadosa reviso e anlise dos processos de alienao, apossamento e legitimao das terras pblicas no Brasil, recuando aos primrdios do seu descobrimento e avanando at a aprovao do Estatuto da Terra, em novembro de 1964, e sua implementao pelos Governos Militares, questiona, com veemncia, estes dois pressupostos. Para consubstanciar este questionamento, fundamenta-se, por um lado, no levantamento e anlise objetivos das principais legislaes contidas nos ordenamentos
2 HIRANO, 1988, p.47.

11

jurdico e fundirio brasileiros, (e portugueses, referentes ao perodo Colonial) vigentes em diferentes momentos da histria agrria do pas, e atravs dos quais, o Estado regulamentou e conduziu o referido processo de privatizao territorial. Por outro lado, analisa-se, da mesma forma, o processo concreto de apossamento e ocupao das terras pblicas e as respectivas iniciativas do Estado, para efetivar o seu reconhecimento legal. Estas anlises so complementadas pelo estudo de determinadas estatsticas referentes distribuio da propriedade, da utilizao das terras apropriadas e dos movimentos demogrficos, especificamente em relao ao perodo do Regime Militar. Com base nestas anlises, argumenta-se, nesta pesquisa, e contrariamente aos pressupostos citados acima, no sentido de que a alienao das terras pblicas brasileiras, tanto atravs das concesses, inicialmente postas em prtica pela Coroa Portuguesa, quanto pelas demais formas de apropriao e legitimao de posses, que se lhes seguiram, fundaram-se, de modo relevante, no privilgio, quanto alienao; e na ilegalidade, quanto aos registros. Trata-se, por conseguinte, neste sentido especfico, de construir e de defender a hiptese de que so processos de apropriao e legitimao privilegiadas. Por outro lado, os processos de legalizao e registros dos imveis rurais em poder de particulares - sobretudo no que se refere grandes reas -, na medida em que, na maioria absoluta dos casos, se furtaram ao cumprimento das formalidades legalmente sancionadas - especialmente, desde a Lei de Terras de 1850 - so juridicamente questionveis. Estas posies e hipteses, tais como defendidas neste trabalho tm, de imediato, pelo menos, duas implicaes importantes: A primeira refere-se ao fato de que os alegados custos com desapropriao para fins de reforma agrria, so ampla e objetivamente questionveis. Podero estar, com certeza, infinitamente abaixo das estimativas do Governo, se este levar em considerao que boa parte das terras ocupadas privadamente no Pas, continuam pblicas, logo no implicando, necessariamente, custos com indenizao territorial. Quando muito, podero implicar, apenas - se estas posses gozarem do benefcio da boa-f e forem efetivamente exploradas - a indenizao de possveis benfeitorias teis, e necessrias. E nos casos das posses mansas e pacficas, exploradas diretamente pelas famlias que nelas residem, nos termos da legislao em vigor, cabe ao Estado legitim-las, fornecendo os respectivos ttulos de propriedade. Neste caso, a legitimao destas posses seria parte relevante do prprio processo de reforma agrria que se pleiteia. Entretanto, como ser visto nos diversos captulos deste trabalho, especialmente nos captulos 4 e 5 que se ocupam da anlise da Poltica Fundiria implementada pelos Governos Militares, exatamente estes casos foram, contraditoriamente, penalizados, o que dificultou, ainda mais, qualquer alternativa ao desenvolvimento de uma reforma agrria efetiva no Pas. No caso contrrio, nem isto. Porque ao Executivo no cabe indenizar terceiros por terras devolutas, que, ipso facto, pertencem ao Estado, sendo, ao contrrio, dever de ofcio do Poder Pblico, promover as respectivas aes discriminatrias para dirimir estas dvidas, antes de qualquer iniciativa no mbito indenizatrio. Desta forma, os custos de desapropriao para fins de Reforma Agrria podero, de fato, ser infinitamente inferiores aos que so estimados e, portanto, a possibilidade de execuo da Reforma poder ser amplamente vivel e possvel, ao

12

contrrio do que tem sido argido pelos seus executores ou opositores. Porque, no se trata, no caso, nem sequer de se argir as formas de pagamento das indenizaes, mas, se elas so efetivamente devidas. No caso em que forem devidas, cabero as indenizaes, que devem ser pagas na forma legalmente estabelecida. A segunda implicao que pode ser retirada das anlises realizadas nesta pesquisa, refere-se ao fato de que a legalidade das propriedades rurais, sobretudo quando se referem grandes reas - independentemente de serem ou no produtivas - , juridicamente, questionvel. Este fato, que ser evidenciado neste estudo de forma efetiva e exaustiva, refora a assero anterior. Como registra Hely Lopes Meirelles3, entre outros juristas e estudiosos da questo fundiria consultados na realizao deste trabalho, as terras brasileiras so, originalmente, pblicas. Sendo assim, uma dimenso relevante no estudo da questo agrria, que necessita ser contemplada de forma especfica, refere-se ao problema da legitimidade dos processos de privatizao das terras agrcolas do Pas. Trata-se, portanto, de analisar o problema jurdico e concreto da transferncia, para particulares, do domnio sobre terras, cuja propriedade era, originalmente, pblica. E das condies concretas em que esses processos foram implementados. Esta a proposta de estudo desenvolvida nesta pesquisa. A dimenso de legitimidade do processo de alienao das terras pblicas referida, neste estudo, em relao s formas institucionais especficas - jurdicas e concretas - atravs das quais o Estado, em diferentes momentos da histria do pas, consentiu, ou impediu, a aquisio ou o reconhecimento legal da ocupao particular, de terras do seu patrimnio, procurando regulament-las. preciso no perder de vista, entretanto, que o reconhecimento legal da propriedade privada rural, pelo Estado, envolve, necessariamente, processos sociais e de sociabilidade, que se materializam na incluso, ou excludncia, de determinadas camadas da populao em relao propriedade da terra. neste nvel que se situa, ou engendra-se, a apropriao e a legitimao privilegiadas. Trata-se, portanto, de analisar as formas e meios jurdicos, institucionais e administrativos concretos, atravs dos quais, o Estado buscou, no apenas reconhecer e assegurar o acesso propriedade da terra e sua respectiva legalizao formal, para determinadas camadas sociais da populao. Porque este processo significou, igualmente, a negao deste mesmo direito para um amplo conjunto da populao que, desde os primeiros momentos da colonizao e durante todo o processo de consolidao da ocupao territorial do Pas, havia-se alojado, com ou sem o consentimento do Estado, em pequenas posses, destinadas agricultura de subsistncia, utilizando-se do trabalho da prpria famlia. Foi desta forma, historicamente constituda, que, pela instituio de um conjunto de instrumentos administrativos e de procedimentos jurdicos, ou pela simples omisso do Estado diante da violncia privada, praticada reiteradamente pelos grandes detentores de terras contra os pequenos posseiros e indgenas, que estes foram, paulatina, mas sistematicamente, transformados em invasores e intrusos, nas terras que secularmente ocupavam e nas quais sempre viveram e trabalharam. At serem expulsos.
3 Op. cit.

13

Por uma questo de necessidade metodolgica e com o objetivo de facilitar o estudo comparativo destes processos, tais como implementados em diferentes momentos e conjunturas da histria agrria do Brasil, privilegiou-se a anlise da Poltica Fundiria posta em prtica no perodo do Regime Militar (1964-1984). Neste perodo a alienao de terras devolutas e a legitimao de toda a sorte de grandes ocupaes ou posses, foram amplamente incentivadas e praticadas pelo Estado, com base na regulamentao estabelecida pelo Estatuto da Terra, de 1964, que, depois do Regulamento de 1854, referente Lei 601 de 1850, foi a grande tentativa do Estado brasileiro de assumir a iniciativa do controle efetivo na conduo da Poltica Fundiria do Pas, muito especialmente, no que se referia alienao de terras devolutas e legitimao de posses em domnio particular. Na verdade foi a segunda tentativa, aps a Independncia Nacional, de subordinar a alienao de terras devolutas ao processo mais amplo de desenvolvimento da economia nacional. A primeira foi em 1850. E tambm, porque foi exatamente neste perodo, que o processo de privatizao de terras pblicas e de legitimao de grandes reas de terras devolutas em poder de particulares, assumiu, do ponto de vista aqui defendido - de alienao e legitimao privilegiadas - sua dimenso de maior radicalidade, especialmente se comparado aos demais momentos da histria fundiria brasileira. O Estatuto da Terra foi, depois do fracasso na implementao da Poltica Fundiria do Imprio, tal como posta no Regulamento da Lei 601/1850, a primeira tentativa sistemtica e legalmente constituda de regulamentar o processo de alienao de terras pblicas e de legitimao das posses sobre estas. A Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, referia-se regulamentao do imperativo Constitucional, de 1946, de permitir a justa distribuio da propriedade com igual oportunidade para todos. Entretanto, era muito mais do que isto. A aprovao do Estatuto da Terra, sobretudo se se tiver em considerao a conjuntura em que se materializou, significava colocar, juridicamente, nas mos do Poder Executivo, a plena possibilidade de dispor de todas as terras devolutas do pas, inclusive permitindo, pelo instituto da desapropriao por necessidade social e para fins de reforma agrria a interveno do Estado na esfera das propriedades privadas legtimas e, em determinadas circunstncias, nas terras devolutas dos Estados e Municpios. Essas so as razes metodolgicas e objetivas, que explicam a nfase da anlise neste perodo. Este procedimento foi fundamental para permitir o estudo comparativo do processo de alienao ou ocupao de terras pblicas noutros perodos da histria do Brasil, sem o qual seria improfcua qualquer avaliao. Desta forma, buscou-se ampliar as possibilidades de compreenso do processo e realar suas respectivas especificidades. Tambm porque era necessrio investigar se, em algum outro momento da histria agrria brasileira, o processo de alienao e legitimao de terras pblicas, foi efetiva e legalmente realizado de forma relevante. A anlise feita nos diversos captulos evidenciaram que a resposta a esta pergunta negativa. Considerando-se, que desde os primeiros momentos do processo de colonizao, o Estado Portugus sempre teve o cuidado de apenas ceder a "posse til" e no o domnio sobre as terras agrcolas, a formao da propriedade privada territorial rural no Brasil, sempre esteve marcada pela problemtica do privilgio, em sua concesso, e da ilegalidade, em sua confirmao ou titulao. Ou seja, o processo de legitimao da propriedade privada territorial, que s assume a forma moderna de propriedade absoluta

14

da terra (propriedade burguesa) a partir da promulgao da Lei 601 de 1850, sempre esteve eivado de impedimentos polticos e, sobretudo jurdicos e burocrticos. Como Registra oportunamente Costa Porto, "(...)talvez a linguagem das cartas dos donatrios por esta concepo de que el-Rei cedera direitos dominiais sobre o solo, quando, na verdade, se limitara a outorgar 'poderes polticos', largos, sim, 'direitos majestticos quase absolutos' mas de nenhum modo, direitos sobre o solo.4" Tratavam-se das concesses de posse com clusulas de resolubilidade, ou seja, que a qualquer momento poderiam ser revertidas ao domnio da Coroa. Raymundo Faoro registra magistralmente o sentido profundo, poltico e econmico desse instituto jurdico: "Os forais - a carta foral - , pacto entre o rei e o povo, asseguravam o predomnio do soberano, o predomnio j em caminho para o absolutismo, ao estipularem que a terra no teria outro senhor seno o rei.5" No se tratavam, portanto de propriedades privadas no sentido liberal, de propriedade absoluta, perspectiva esta, que seria aberta, apenas, com a aprovao da Lei de Terras. Donde a sua relevncia para a anlise dessa problemtica. Esses impedimentos ao processo de reconhecimento real (confirmao de sesmarias) e, posteriormente, de reconhecimento legal (legalizao ou revalidao, nos termos da Lei 601 de 1850, sobretudo), em ltima anlise, apenas sero ultrapassados em circunstncias muito especiais e por determinados grupos muito particulares: geralmente os mais prximos (social, poltica ou economicamente) aos crculos do poder6. Esta situao sempre facilitou, historicamente, a ao destes grupos em detrimento da maioria da populao rural. Neste sentido - e esta uma das particularidades que se pretende evidenciar neste estudo - e mesmo tendo em estrita considerao o conceito de "Estado de Direito", no qual o processo de legitimao da propriedade territorial no prescinde do atendimento das formalidades legais e de requisitos juridicamente institudos, tem-se, forosamente que se concluir, que a propriedade fundiria, no Brasil, sempre se construiu, historicamente, como propriedade no-absolutizada (at 1850) e, na melhor das hipteses, de legitimao privilegiada, desde sempre. neste sentido que aqui se entende que a propriedade fundiria no Brasil, do ponto de vista do Direito, mas, tambm da praxis social, sempre esteve eivada de privilgio e da ilegitimidade. Assim, tratam-se, ainda hoje, de propriedades juridicamente questionveis Pode-se afirmar que as Polticas Fundirias postas em prtica no Brasil, por um lado, e o processo de avano indiscriminado e extra-legal, das posses, por outro, geraram uma espcie de "estado hobbesiano" ao nvel da prtica, fenmeno este,
4 COSTA PORTO (S.d., p. 21). Grifos nossos. 5 FAORO (1996, p.7). 6Esta , alis, uma das crticas fundamentais de Wakefield ao processo de concesso de terras nas colnias, contra o qual ele propunha a venda de terras pelo Estado, como ser visto no captulo 2.

15

sobretudo agravado, no perodo compreendido entre 1822 e 1850, conhecido como o "imprio das posses". Este perodo corresponde, na histria fundiria do Brasil, ao da formao e consolidao definitiva do latifndio, e est na base da formao das oligarquias rurais, possibilidade at ento vedada, dado o prprio carter da legislao agrria das sesmarias e da poltica econmica de feio absolutista e mercantil de Portugal7. O curioso que essa espcie de "estado hobbesiano" reaparece com todo o seu vigor em consonncia com a implementao da Poltica Fundiria do ps-1964. Foi no perodo de 1822 a 1850 quando, tendo sido suspensa a concesso de sesmarias (julho de 1822) e, "decada", com a Independncia do Brasil, em setembro daquele ano, toda a legislao portuguesa, por um lado, e no tendo sido aprovada nenhuma outra regulamentao do acesso propriedade rural, por outro lado, que grassaram, sobretudo, as grandes posses, muito mais que as pequenas. Entretanto, se por um lado, a ausncia de regulamentao sobre a propriedade territorial facilitou o avano das posses, por outro, esta mesma ausncia impossibilitava a legalizao das ocupaes. Ou seja, no permitia, formal e juridicamente, a formao da propriedade legtima. O problema assim criado pelo desenvolvimento das posses extra-legais, ficar sem soluo at 1850. Exatamente o equacionamento deste problema da legitimao (reconhecimento pelo Estado) dessas posses, alm de outros problemas gestados no perodo anterior, estar no cerne do debate legislativo da dcada de 1840, que ter como resultado a aprovao da Lei de Terras de 1850. O relevante neste processo, como se pretende evidenciar neste estudo e comparar com a situao do ps-1964, que, apesar das alternativas legais e polticas abertas pela Lei 601, - que diga-se de passagem, mantinha o mesmo carter de legitimao privilegiada e excludente anterior - sua aplicabilidade foi sistematicamente sabotada, tanto no que se referia arrecadao e discriminao de terras devolutas, quanto no que tocava poltica tributria (inviabilizada), quanto ainda, o que mais relevante, legitimao e ao registro das terras que se encontravam no patrimnio privado e poderiam, obedecidas as formalidades legais estabelecidas, ser legalizadas e tituladas. O outro fracasso na implementao da Lei 601, referia-se ao fato da "venda de terras em hasta pblica" que no se materializou como era esperado, por motivos que sero oportunamente analisados neste estudo8. No se tratava, neste contexto, de se ter transformado a Lei 601 de 1850 em letra morta, como se defender neste trabalho. Trata-se, antes, de se assegurar, manter e ampliar os privilgios de legitimao pelas vias da presso privada, por um lado e, por outro, da tentativa, sempre presente na histria poltica do Brasil, de subordinar aos interesses privados as aes do aparelho burocrtico do Estado. Esse processo sempre implicou a articulao entre a violncia privada e a manipulao das aes da burocracia pblica em benefcio das camadas privilegiadas, ento j ciosas, embora ilegal e ilegitimamente, do domnio territorial, e no apenas de posses condicionadas, como anteriormente a 1822. Por isso, o prprio processo de legalizao da propriedade
7A respeito da discusso detalhada desta dimenso fundamental do desenvolvimento e da formao econmica, social, cultural e poltica do Brasil, que fugiria aos objetivos desta pesquisa, ver os excelentes trabalhos de FAORO (1996) e NOVAES (1978). Ver, ainda, os estudos clssicos de Caio Prado Jnior (1977 e 1979), publicados no final da dcada de 1930 e durante os anos 40; a Histria Econmica de Roberto Simonsen (1978) e os trabalhos pioneiros de Nestor Duarte (1939), Malheiro Dias (1924), entre muitos outros. A respeito, especificamente da problemtica das sesmarias em Portugal, ver, especialmente o trabalho de Virgnia Rau (1982). 8 Ver o captulo 2.

16

privada moderna, burguesa, no Brasil , na sua origem, eivado do privilgio, da ilegalidade e da excludncia. tendo como referncia esse contexto e sentido que, neste trabalho, defende-se a hiptese de que h uma determinada lgica, fundada na excludncia e no privilgio, que vem presidindo todo o processo de formao, desenvolvimento e legitimao da propriedade territorial rural no Brasil. Esse processo assume seu carter efetivo de absolutizao da propriedade e seus meandros fundamentais de violncia ilegtima, a partir da promulgao da Lei de Terras de 1850 que, ao estabelecer critrios legais para o processo de privatizao, tpicos da sociedade burguesa, criou, juridicamente, o divisor de guas, que possibilitava a separao entre o que era e o que no era legtimo, no mbito da propriedade fundiria. Portanto, ao persistirem as aes de incorporao de reas (pblicas ou no) ao domnio de terceiros, fora dos critrios legalmente sancionados pelo Estado, pode-se caracterizar tais aes como ilegtimas. De igual forma, as propriedades gestadas nestas circunstncias so, tambm, ilegtimas. Esse o contexto da argumentao que aqui ser desenvolvida, fundamentada e defendida. Com o advento do Estatuto da Terra, na segunda e relevante tentativa de enquadramento legal do problema fundirio brasileiro aps a Independncia, em 1964, a situao fundiria encontrada permanecia catica. Alis, uma das justificativas de sua promulgao era exatamente o reconhecimento desta situao9. As medidas propostas nesta Lei e nos atos administrativos que a complementaram, aparentemente indicavam alternativas importantes para o equacionamento de inmeros problemas, especialmente no campo da legitimao da propriedade e da superao da estrutura agrria concentrada e excludente que persistia no Pas. Diz-se aparentemente, posto que, como a Lei 601 de 1850, o Estatuto da Terra de 1964, tambm era uma lei de propriedade, porm os seus resultados implicaram numa radicalidade ainda maior no que toca aos processos de legitimao privilegiada e excludncia social. Neste sentido, a Lei 4.504/1964 no realizou nenhuma Reforma Agrria, ou, como concluiu Octvio Ianni, realizou, na prtica, uma contra-reforma agrria10. Se o regime militar operou uma profunda transformao na estrutura da propriedade territorial no Brasil ou no, no o aspecto mais fundamental desta questo. E bvio que foi operada uma transformao importante na estrutura agrria. S que uma transformao que significou, ao contrrio do que era, aparentemente, proposto na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra, a consagrao da legitimao privilegiada e da excludncia. Embora seja foroso admitir que as medidas postas em prtica, possibilitaram mudanas relevantes do mbito da propriedade rural, da produtividade do trabalho agrcola e da prpria diversificao da cesta de produtos da agricultura brasileira. Para aqueles que concordam com as teses do senhor Roberto Campos11 no sentido de que o desenvolvimento econmico exige, como pr-condio, necessariamente, alguma forma de autoritarismo e violncia antidemocrtica, a Poltica
9Vide Mensagem 33 do Presidente General Humberto de Alencar Castelo Branco, analisada em pormenor no captulo 4. (BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1964). 10Ou seja, reforando a alienao de terras pblicas e a legitimao privilegiada e excludente, inversamente ao que, aparentemente, era proposto na Mensagem 33. Cf. IANNI (1979). 11 Vide SIMONSEN e CAMPOS (1976). Especialmente o Captulo X, pp. 223 a 257, onde essas teses so defendidas por Roberto Campos, ao relacionar as premissas cruis que, segundo ele, acompanharam sempre o desenvolvimento econmico.

17

Fundiria do Regime Militar representou um grande avano tcnico. Caso contrrio, h que se discutir as vrias alternativas histricas possveis. Neste rumo que esta proposta de estudo desenvolvida. Discutir a questo do desenvolvimento econmico, na perspectiva de uma comparao com o desenvolvimento de um processo de legitimidade da propriedade territorial brasileira o sentido mesmo deste trabalho. Por estas razes que se considerou relevante a anlise e recuperao, ainda que em suas linhas fundamentais, dos diversos momentos e das diferentes polticas de terras postas em prtica no Brasil, desde o seu descobrimento at o Estatuto da Terra e sua implementao e resultados. Talvez por esta via seja possvel contribuir para o debate e a crtica acerca da suposta legitimidade das grandes propriedades rurais do Brasil, cuja origem legal, , geralmente pouco conhecida. E que, ainda assim, constitui-se em verdadeira muralha fantasmtica a opor-se reforma agrria no Pas. A anlise desse amplo e complexo processo realizada nos diferentes captulos deste estudo, na forma a seguir sumarizada: O captulo 1 ocupa-se do estudo do perodo colonial, no qual o acesso s terras brasileiras subordinou-se ao instituto das sesmarias. Discute, de forma sistemtica, as transformaes operadas na implementao deste instituto na Colnia, em face das especificidades de sua situao econmica e poltica, o que explica os resultados contraditrios da implementao deste instrumento pelo Estado Portugus, quer fosse na Metrpole, onde consolidou, sobretudo, as pequenas propriedades produtivas, quer fosse na Colnia, onde deu ensejo formao de grandes propriedades, nas quais permaneciam grandes reas de terras ociosas12. Neste sentido, no captulo 1 procura-se colocar em evidncia, que este fenmeno de formao de grandes unidades de explorao decorreu de algumas conjunturas especficas, presentes na Colnia, especialmente, nas etapas iniciais do processo de ocupao do territrio, quando era priorizada a sua consolidao e defesa, contra ambies estrangeiras. Este processo implicava a necessidade de assegurar-se as condies de reproduo econmica da colnia, o que significava estabelecer processos produtivos em larga escala, voltados para a realizao no mercado mundial. Este fato est na origem da formao de uma estrutura agrria fundada em grandes propriedades e sustentadas pelo trabalho escravo. neste contexto que se pode compreender o privilgio embutido nas grandes concesses de sesmariais: elas exigiam, que o concessionrio, mais do que simples ttulos de nobreza, tivesse recursos para suportar o empreendimento 13. O objetivo deste captulo levantar os pontos fundamentais para o desenvolvimento das anlises ulteriores, ao apresentar, como base no estudo das legislaes e atos da Corte Portuguesa, por um lado, e em diversos trabalhos, especialmente, de Virgnia Rau, Cirne Lima, Roberto Simonsen, Prado Jnior e Costa Porto, citados, por outro, uma sntese do sentido fundamental do processo de privatizao das terras brasileiras, tal como implcito no instituto das sesmarias. A concluso desta anlise aponta para o fato, relevante e fundamental, de que, se por um
12 Ver a este respeito, especialmente, SIMONSEN (1978), LIMA (1954), COSTA PORTO (S.d.), GUIMARES (1981), RAU (1982), SMITH (1990), MEIRELLES (1991), entre muitos outros estudiosos dos quais alguns citaremos no decorrer deste trabalho. 13 Especificamente a este respeito, ver os argumentos de PRADO JR.(1975), SIMONSEN (1978) e GUIMARES (1981).

18

lado, nascia, com a aplicao do instituto de sesmarias ao Brasil, o processo de concesso privilegiada de terras, por outro lado, no se configurava a transferncia plena, absoluta, da propriedade sobre as terras concedidas, que estavam sujeitas s clusulas resolutivas. Assim, nesta etapa da histria agrria brasileira, salvo algumas concesses que foram confirmadas pela Corte e no caram, ulteriormente, em comisso, poucas foram as propriedades efetivamente legitimadas. A legitimao da propriedade privada, cuja origem pode ser encontrada neste perodo, apenas ter a possibilidade de realizar-se com a Lei 601, de 1850. Partindo das concluses do primeiro captulo, no captulo 2 busca-se a anlise detalhada e objetiva do amplo processo de reestruturao das relaes de propriedade, engendrados pela crise do sistema sesmarial, e, muito mais do que isto, pela crise da transio para a Independncia e consolidao do Estado Nacional, na nova conjuntura do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial, em meados do sculo XIX. Iniciando a anlise no contexto da ruptura institucional com a Metrpole e da continuidade das relaes com a economia mundial em sua condio de pas independente, no captulo 2 procura-se discutir o problema fundirio como parte importante de conjunturas e problemas de maior relevncia e gravidade: a manuteno da independncia e unidade nacionais, a consolidao do Estado, etc. Nesse contexto, so estudadas as propostas de reestruturao da poltica fundiria e econmica, que vinham sendo colocadas ao debate parlamentar desde 1821; especialmente no que se referia suspenso das concesses de sesmarias e a alternativa implementao de um mercado de terras, estritamente associado implementao de uma poltica especfica de promoo da imigrao estrangeira, particularmente fundadas nas teses da colonizao sistemtica, de Wakefield14, publicadas em 1834, visando substituio gradual, mas sistemtica, do trabalho escravo. Nesse sentido, analisado o processo de promulgao da Lei 601 de 1850 e suas possveis articulaes com as teses da colonizao sistemtica, de Wakefield, enquanto uma alternativa absolutizao da propriedade privada e implementao do trabalho livre na agricultura. O captulo 2 conclui, com base na anlise detalhada da Lei 601, do seu Regulamento, de 1854 e de suas implicaes concretas ao nvel da sua implementao, que a Poltica Fundiria e a tentativa de estruturao de um mercado de trabalho livre, formuladas inicialmente na dcada de 1840, foram subvertidas. Assim, persistiu, seno o processo de concesses privilegiadas, do antigo instituto sesmarial, certamente, o processo de apropriao privilegiada de terras pblicas, fundado nas posses. O dado novo, que engendrado neste contexto, refere-se ao fato de que, ao determinar a proibio do apossamento de terras pblicas, e ao condicionar a legitimao de posses e sesmarias em comisso, ao processo de registro, subordinado este s exigncias de medio, demarcao, residncia habitual e explorao efetiva da terra, era criada, objetivamente, a possibilidade legal para a caracterizao do fenmeno das apropriaes, como legtimas ou no, conforme cumprissem ou no as exigncias formalmente institudas. Ser com base na anlise destas condies, que a legitimidade e legalidade das propriedades podero ser, de modo objetivo - e juridicamente - questionadas. Esses so os produtos mais evidentes do fracasso da Poltica Fundiria do Imprio, e que so
14 Teses estas desenvolvidas em WAKEFIELD (1967).

19

herdados pela Repblica. Este perodo corresponde, na histria fundiria no Brasil, ao de formao e consolidao definitiva do latifndio; e est na base da formao das oligarquias rurais, possibilitada pelo desenvolvimento do liberalismo conservador e derrocada do absolutismo mercantil na ex-colnia portuguesa. O captulo 3 analisa esta herana. Coloca em evidncia, com base no estudo cuidadoso das legislaes agrrias e atos administrativos dos Governos do perodo que se estende de 1889 a 1964, que o problema da legitimao de posses efetivamente posto em plano absolutamente secundrio. Ao nvel Federal, o Estado apenas apresenta algumas tentativas espordicas e casusticas, no sentido de regulamentar a utilizao dos bens da Unio. Fica claramente documentado, neste captulo, o fato de que o acesso s terras pblicas brasileiras continuou amplamente entregue ao sabor das ambies das oligarquias estaduais, fato que vem a reforar o carter, no apenas do privilgio na apropriao, mas, sobretudo na titulao dos imveis rurais. A regulamentao do processo de alienao e legitimao de terras pblicas, sempre argido neste perodo, to s, e apenas timidamente, tentado em 1946. Nas concluses deste captulo evidncia-se que, tambm neste perodo, o processo de apropriao e legitimao de terras pblicas, no Brasil, no foi efetivamente enfrentado. Este fato , sobremaneira, agravado no segundo ps-guerra, tanto pela implementao de polticas pblicas objetivando a acelerao do desenvolvimento e integrao nacionais, que ampliaram a especulao com terras em reas, at ento, pouco valorizadas, como a regio Centro-Oeste e Norte; como, por outro lado, pela nova face que passa a acompanhar a luta pela terra e pelas condies de trabalho, pela populao excluda da propriedade territorial e dos meios de trabalho; populao esta, que passa a organizar-se em ligas e sindicatos de trabalhadores rurais, para lutar em defesa de seus direitos, sistematicamente anulados. O captulo 4 ocupa-se da anlise da Poltica Fundiria implementada pelo Regime Militar. Partindo de uma anlise da conjuntura que engendrou a conspirao, procura compreender o contexto em que o Estatuto da Terra proposto e implementado. Analisa cuidadosa e objetivamente a Mensagem 33 e a Lei 4.504, buscando colocar em evidncia que formam uma unidade, na qual apresentado um determinado Projeto de Poltica Fundiria e de Desenvolvimento Rural, claramente colocados e fundamentados em determinado modelo de desenvolvimento econmico. Neste sentido, pe em evidncia, com base no estudo objetivo, principalmente, da Mensagem 33, enquanto justificativa do projeto de lei de Estatuto da Terra, mas tambm de outros documentos oficiais, bem como de documentos de organizaes ligadas aos trabalhadores rurais e outros, que o Projeto, ento, encaminhado ao Congresso Nacional, o Estatuto da Terra, foi efetivamente implementado nos termos propostos pelas autoridades fundirias do Governo, e que, portanto, equivocada a noo que parte do pressuposto de sua no realizao. Ao contrrio da leitura geralmente feita, especialmente no que se refere Reforma Agrria, tal como exposta na Lei 4.504/64, esta pesquisa procura demonstrar que esta era concebida no Estatuto da Terra, apenas como uma alternativa, entre outras, para a promoo do desenvolvimento econmico nacional. Na verdade, a Reforma Agrria era concebida, neste contexto, apenas com o objetivo de aliviar tenses sociais. Exatamente por esta razo pde, efetivamente, ser reduzida aos programas de assentamento, no bojo dos projetos de colonizao. Entretanto, era esta a assim

20

chamada reforma agrria distributivista posta no Estatuto. Ou seja, ao contrrio do que geralmente colocado, a anlise feita neste trabalho evidencia que o Estatuto da Terra em nenhum momento incorporou uma real Reforma Agrria distributivista. Na verdade, o objetivo explcito no Projeto de Desenvolvimento Rural representado pelo Estatuto da Terra, conforme se referia a Mensagem 33, do Governo Castelo Branco, era fundamentado to s na busca do aumento da produo e produtividade agropecuria, o que significava, para os tericos deste modelo, o incentivo e apoio formao e ao desenvolvimento de empresas rurais mdias e, sobretudo grandes, nas quais, por suposto, haveria maior eficincia econmica. neste contexto que, no captulo 4, apresentada e defendida a hiptese de que o Projeto de Desenvolvimento Rural dos Governos Militares, funda-se no pressuposto da necessidade de se promover instrumentos de poltica agrcola que incentivassem a formao de mdias e grandes empresas agropecurias, por um lado e a formao de uma classe mdia rural, por outro. No mbito deste modelo, a reforma agrria era pensada apenas, e em ltima instncia, como alternativa para acomodar tenses e conflitos sociais graves. Esta a reforma agrria que, realmente implementaram. Isto era exatamente o que estava proposto, com clareza, no texto da Mensagem 33 e regulamentado no Estatuto da Terra. Esta foi a proposta efetivamente executada pelos Governos Militares. Assim, o captulo 4 busca aprofundar as hipteses fundamentais defendidas nesta Introduo. A anlise objetiva dos instrumentos de ao fundiria e das formas de alienao de terras pblicas, implementados pelos Governos Militares, no deixa dvidas de que o processo de apropriao e legitimao privilegiadas, que vinha, desde longa data, estruturando-se na histria agrria no Brasil, assume a sua forma mais acabada, de grilagem especializada, neste perodo. Este conceito criado neste trabalho, para definir os atos de expropriao ilegtima de terras devolutas ou objeto de explorao ou posses legtimas por pequenos produtores rurais, geralmente fundadas na explorao de artifcios legais e jurdicos, quando no, na falsificao de documentos, com o objetivo de criar a aparncia de legalidade da propriedade. Este processo tambm caracterizado quando as autoridades fundirias, com base em meros atos administrativos e geralmente contrariando exigncias da legislao em vigor, promovem a alienao de terras em licitao pblica ou no; ou, mais grave que isto, instituem formas de titulao visivelmente voltadas para o privilegiamento de determinadas situaes ou camadas sociais, como fica amplamente evidenciado nos captulos 4 e 5 deste trabalho. Neste caso, caracterizam atos de improbidade administrativa e, em determinadas situaes, de crimes de colarinho branco ou simples corrupo. De qualquer maneira, tratam-se de atos de titulao, alienao ou legitimao juridicamente questionveis. Esta a concluso bsica deste captulo, e que procura fechar o conjunto da anlise comparativa do processo de privatizao das terras brasileiras. O captulo 5 apenas procura reforar com ampla documentao as concluses do captulo anterior, colocando em evidncia alguns dados e estatsticas sobre reas privatizadas no perodo, sua distribuio por regies e estratos, e assim a utilizao ou destinao das terras apropriadas, isto por um lado; e, por outro lado, dados referentes aos movimentos da populao rural e urbana no mesmo perodo e por regies. Esta introduo no poderia ser encerrada sem uma referncia vasta literatura que, no Brasil, ocupou-se, desde vrias perspectivas tericas e analticas, das questes

21

levantadas por este estudo. As referncias bibliogrficas especficas sero desenvolvidas no mbito dos diferentes captulos, na medida em que sejam suscitadas as questes pertinentes e respectivas anlises. Por esta razo, neste momento apenas ser traado um perfil amplo das diferentes perspectivas tericas e analticas desenvolvidas acerca dos problemas pertinentes questo agrria e poltica fundiria brasileiras. At porque seria impossvel numa Introduo proceder-se reviso exaustiva da literatura que, em diferentes momentos e de diversas formas e perspectivas tericas e analticas, se ocuparam da anlise dos problemas ligados estrutura agrria brasileira. Alm disso, fugiria capacidade intelectual e de sntese do autor proceder a to ampla e relevante reviso, sem cometer omisses indesculpveis. Assim, e com o objetivo apenas de indicar as trajetrias fundamentais do debate, este tpico procura, apenas, pr em realce as linhas gerais seguidas pelos diversos estudos, indicando suas caractersticas e pontos de vista fundamentais. A questo agrria tem sido estudada de diversas perspectivas por diferentes pesquisadores e analistas brasileiros. Neste sentido h uma ampla literatura cientfica, cujas referncias especficas sero apresentadas na medida em que as diferentes dimenses do problema sejam abordadas no decorrer deste trabalho -, e a qual se ocupa da investigao da questo agrria nas suas especificidades e relaes com o processo de formao e desenvolvimento da sociedade brasileira, por um lado, e das implicaes geradas neste contexto pela trajetria histrica da estruturao e desenvolvimento da produo capitalista e da economia de mercado. Tratam-se de estudos que abrangem uma vasta rea no mbito das Cincias Sociais. Ocupam-se de problemas que vo, desde as anlises acerca do carter do processo de colonizao e da economia colonial, at aos processos de modernizao da agricultura e suas relaes com desenvolvimento do capitalismo na produo agropecuria. No contexto destes estudos, so relevantes os trabalhos de Oliveira Vianna (1923), onde formulada de forma sistemtica a tese do "feudalismo colonial", acompanhada de perto pelo trabalho de Malheiro Dias (1924) que, retomando as concluses de Vianna busca desenvolver uma anlise, fundamentada nos instrumentos jurdicos de concesso de terras pela Coroa Portuguesa, para concluir pelo carter feudal da formao colonial. A tese do feudalismo posta em questo por Roberto Simonsen (1937), seguido de perto por Caio Prado Jnior (1939), ambos defendendo a tese de que a economia colonial possua carter capitalista, embora, estes autores se fundamentem em argumentaes tericas distintas. Na defesa contundente do "Feudalismo Colonial" encontra-se, ainda, Nestor Duarte (1939), com seu estudo, que se tornou clssico, "A Ordem Privada e a Organizao Poltica Nacional". Ainda acerca deste debate, muitos outros autores podero ser arrolados, como Celso Furtado que em 1959, j no novo contexto do debate nascido no segundo psGuerra, publica um livro, que se tornou, tambm clssico, Formao Econmica do Brasil, no qual defende a tese do capitalismo colonial; entretanto, apresentando distines importantes em relao aos argumentos defendidos nos trabalhos de Simonsen e Prado Jnior, sobretudo, ao admitir que, as transformaes do mercado mundial ao deprimirem as exportaes brasileiras, provocaram, em determinados setores da economia, uma atrofia e uma regresso formaes pr-capitalistas. Segundo Furtado, portanto, o sistema colonial era capitalista em sua origem, mas as estruturas agrrias atuais regridiram a um estado semi-feudal, depois de um longo processo de

22

involuo. Furtado, na verdade, j se filia nova corrente "dualista" que se desenvolve a partir dos anos 50. Nesse grupo de analistas pode-se incluir ainda Lambert (1959), Paul Singer (1961). Em 1964 publicado o trabalho clssico de Passos Guimares, Quatro Sculos de Latifndio, retomando a tese do feudalismo colonial, reforando os argumentos de Nestor Duarte. Para uma excelente anlise desse debate ver TOPALOV (1978); HIRANO (1988), especialmente o captulo 1, onde realizada uma anlise crtica das teses acerca do sistema colonial. Recentemente, estas teses receberam forte crtica, e especialmente, entre outros estudiosos, por parte de OLIVEIRA (1983 e 1984). Por outro lado, no que se refere a anlise da dimenso jurdica e suas articulaes com a dinmica concreta da ocupao produtiva da terra e da formao da propriedade privada rural, persiste a necessidade de se desenvolver investigaes mais especializadas. neste contexto particular que a anlise especfica da poltica fundiria necessita, do ponto de vista aqui defendido, ser aprofundada e realizada com maior detalhamento. Especialmente no que se refere ao estudo objetivo das Polticas de posse e uso da terra, implementadas pelo Estado, em diferentes conjunturas do desenvolvimento brasileiro. Trata-se da necessidade de estudo sistemtico do amplo e diversificado conjunto de instrumentos jurdicos, polticos, administrativos, e econmicos, dentre outros, institudos com o objetivo especfico de assegurar e oferecer carter de legitimidade, burguesa ainda, isto uma legitimidade histrica e por isso transitria na sua forma especfica, ao processo de apropriao absoluta do territrio, enquanto condio prvia e necessria ocupao produtiva da terra sob o capitalismo. neste contexto e nesta direo que se situa este estudo.

23

CAPTULO 1

A POLTICA FUNDIRIA COLONIAL: O INSTITUTO DAS SESMARIAS

"No dia 21 de abril de 1500, quando aqui chegaram os portugueses, o pas que viria a ser chamado Brasil perdeu a autonomia sobre o seu territrio e iniciou-se o processo de grilagem. Os anos se passaram e esto-se completando cinco sculos de histria de dominao, explorao e grilagem, por um lado, e de escravatura, misria e luta pela reconquista da terra, por outro.15 "Com o descobrimento do Brasil, no preciso momento do seu descobrimento, automaticamente, todo o seu territrio passa ao domnio de Portugal. No s no sentido poltico-estatal, que se pode extrair da palavra domnio autoridade e poder portugueses sobre a terra submissa - mas, identicamente, no que se contm como sinnimo de propriedade - todo territrio brasileiro, como objeto de relao jurdico-real, passa a ser integralmente, de propriedade do Reino."16

1. Consideraes Gerais significativo que os dois comentrios acima, um de um religioso envolvido com a luta pela reforma agrria no Brasil contemporneo, outro, de um professor de Direito, coincidam no fundamental: a histria da soberania brasileira comea com a perda da soberania; e a histria da propriedade territorial, no Brasil, inicia-se pela perda de domnio sobre o seu territrio, e sua respectiva anexao ao patrimnio dominial de um outro Estado. Desta forma tambm o entende Ruy de Cirne Lima, quando afirma que "a histria territorial brasileira comea em Portugal" e que a ocupao do seu territrio pelos portugueses, em nome da Coroa, "transportou inteira, como um grande
vo de guias, a propriedade de nosso imensurvel territrio para alm-mar.17

Duas situaes objetivas derivam-se deste fato histrico: Primeira, que ao ser descoberto o Brasil, e integrado ao patrimnio do Estado Portugus, por direito de conquista, ficava implcita transformao de todo o seu territrio em propriedade colonial do Reino de Portugal, passando a constituir-se em
15ASSELIN (1982, p.11). 16NASCIMENTO (1985, p.7). 17 LIMA (1954, p.11)

24

uma espcie particular de propriedade estatal, pblica. Isso significava, igualmente, que a partir deste ato formal de tomada de posse - um ato no apenas jurdico e poltico, mas, sobretudo econmico - deixou de existir, no Brasil, terra adspota, sem dono. Todas as terras passam, desde ento, formalmente, condio de domnio da Coroa Portuguesa. Segunda, que esta sujeio - jurdica, poltica e econmica - significava, objetivamente, que o acesso e a explorao (produtiva ou no) das terras coloniais, passava, necessariamente, a ser mediados pelo consentimento do Governo de Portugal. Tratava-se, portanto, de um processo de privatizao, de transferncia de direitos, fossem do uso ou, em alguns casos, do prprio domnio, sobre as terras coloniais. Porque, Portugal, ao deter, juridicamente, a propriedade da Colnia, detinha, ipso facto, o direito de autorizar ou impedir o acesso ou a explorao das terras coloniais, que eram do seu domnio. Entretanto, para explor-las e torn-las produtivas, e desta forma poder auferir concretamente os frutos desta propriedade colonial, necessariamente, a Coroa Portuguesa teria que submeter-se s condies objetivas das conjunturas polticas e econmicas, tanto internas ao Reino quanto, sobretudo internacionais. Estas condies situavam-se para alm da vontade do Estado Portugus e no dependiam, da sua condio de proprietrio formal da Colnia. nesta conjuntura objetiva que o Estado Colonial Portugus se ver obrigado a implementar um determinado e especfico processo de ocupao e explorao da Colnia, ao integr-la ao seu patrimnio. Portanto, a colonizao do Brasil e as formas jurdicas e administrativas concretas, implementadas pelo Estado Portugus, para assegurar o seu domnio e a explorao sobre o espao colonial, exigiro de Portugal um determinado e especfico processo de colonizao. Este processo fundado no consentimento, ainda que oneroso, possibilitando determinadas camadas da populao portuguesa empreender, em sociedades ou individualmente, o povoamento e a explorao da Colnia. Este consentimento, nas condies objetivas da poca, implicaram a necessidade da concesso de determinados privilgios, em troca da garantia do domnio colonial portugus. Disto derivam, os amplos poderes consentidos pelo Estado Portugus aos primeiros colonizadores, na verdade, autnticos delegados polticos do Rei. Por outro lado, estes concessionrios, ao receberem, em certo sentido, a transferncia do direito de explorao da propriedade, estavam, da mesma forma, sujeitos s condies objetivas, impostas pela situao da Colnia. Isto significa que, para poderem exercer este direito de explorao - de propriedade -, necessariamente teriam que promover os meios, antes de tudo, econmicos, capazes de assegur-lo. Isto significava que deveriam estes concessionrios, reproduzir o mesmo modelo de realizao da propriedade recebida, promovendo a concesso de sesmarias para pessoas que pudessem diretamente explorar a terra e promover a defesa e ocupao da Colnia. Desta forma era assegurada a reproduo da totalidade do sistema.

25

 nesta conjuntura que o instituto das sesmarias ser implementado no Brasil, adquirindo as especificidades que efetivamente o caracterizaram aqui, e que se distanciaram, em muitos sentidos, da forma e atributos que possua, primitivamente, no Reino. Se na Metrpole este sistema de colonizao implicou a formao de pequenas propriedades produtivas e, aqui, o contrrio, isto deveu-se certamente s condies coloniais. E no apenas, nem fundamentalmente, ao fato de que na Colnia existiam terras abundantes - embora este fato fosse relevante. Tambm porque, a produtividade do trabalho, sobretudo em face das dificuldades de incorporao de meios tcnicos, implicava a explorao extensiva da terra, para tornar possvel a produo na quantidade e volume necessrios sua realizao no mercado mundial, sem o que no seria possvel a reproduo do sistema. Esta mesma espcie de limitao concreta, no que se refere possibilidade de consecuo de fora-de-trabalho local ou oriunda da Metrpole, implicaria no imperativo da importao de escravos africanos. Dessas limitaes impostas explorao da Colnia, derivam-se a formao de grandes plantaes e a explorao da mo-de-obra escrava. Portanto, privilgios - nas concesses -, escravismo, como forma de produzir, e latifndio, no so invenes ou reinvenes do processo de colonizao portuguesa, mas exigncias das prprias condies objetivas da Colnia e de sua insero no processo de reproduo da economia portuguesa, na conjuntura do mercantilismo18. Colocar clara e objetivamente este ponto de partida no que toca ao processo de formao da propriedade territorial rural no Brasil fundamental para que se possa compreender a imensa complexidade e as especificidades que envolveram a formao da propriedade rural brasileira e o confuso quadro - econmico, jurdico e poltico - no mbito do qual se processou a sua legitimao. No que se refere, especificamente, formao e desenvolvimento da propriedade territorial rural no Brasil, h que se registrar, em decorrncia da conjuntura esboada acima, um fato relevante e que, em certo sentido, est na sua origem e que condicionar, objetivamente, o seu processo de consolidao e desenvolvimento: tratase do fato de que no Brasil, assim como em todos os pases de origem colonial, as terras, antes de se tornarem propriedade privada, so, genticamente, propriedade estatal, pblica. O problema que se colocava, portanto, a este nvel, era o de transferir o direito de explorao, portanto de propriedade real, da esfera pblica para a esfera privada. Por outro lado, tatava-se de definir, juridicamente19, os objetivos deste processo de privatizao e os meios de legitimao desta transferncia de domnio. Ou seja, instituir e viabilizar as formas para materializar esse direito real de propriedade,

18 Ver a respeito dessa conjuntura e de suas implicaes para o sistema colonial em Portugal e no Brasil, os excelentes trabalhos de SIMONSEN (1978), PRADO JNIOR (1977), FAORO (1996), NOVAES (1978), GORENDER (1978), entre muitos outros que sero estudados no decorrer deste trabalho. Esta conjuntura discutida com alguma riqueza de detalhes neste e no prximo captulo deste estudo. 19 Ver a este respeito, os argumentos de Fernando Novaes (NOVAES, 1978).

26

transformando-o em direito formalmente assegurado. Tal o problema a ser enfrentado no Brasil, que neste trabalho posto em questo. Como j foi observado, com o descobrimento, o territrio brasileiro passou a integrar o domnio colonial portugus. Passou, portanto, como observa, com razo Novaes20, a integrar, de forma subordinada, a economia mercantil e colonial portuguesa e, neste sentido, a configurar-se como uma colnia de explorao, isto , vinculada s demandas polticas e aos interesses econmicos do pas colonizador. Dessa conjuntura concreta engendram-se as especificidades de sua formao, sobretudo no que se refere s condies de sua reproduo econmico-social enquanto nao colonizada. neste sentido que a formao e desenvolvimento da propriedade territorial brasileira no pode ser desvinculada da tradio jurdica e da situao poltica e econmica de Portugal e do Brasil enquanto colnia. Por outro lado, embora exista necesariamente esse nexo, ele no deve ser interpretado como significando que a transposio da experincia jurdica, poltica, administrativa e econmica de Portugal para a situao do Brasil, tenha ocorrido sem transformaes e ajustamentos relevantes. Estas transformaes efetivamente foram observadas e eram resultado do prprio contexto das condies materiais de reproduo econmico-social da Colnia e da sua insero no mbito da economia mercantil, subordinada aos interesses metropolitanos. Por isso, a gnese e, sobretudo, o desenvolvimento do direito de propriedade no Brasil e, mais do que isso, o prprio processo de ocupao e apropriao dos seus solos agrrios, no so produtos de uma mera extenso do Direito Portugus e das formas de apropriao territorial existentes em Portugal. Esta a razo, por exemplo, do instituto de sesmarias ter apresentado caractersticas e, sobretudo, resultados diferentes em Portugal e no Brasil. L promovendo a colonizao interna e ocupao produtiva dos solos agrcolas, sobretudo aps a fase das presrias, na poca da Reconquista, tendendo formao de pequenas propriedades. Como registra Virgnia Rau: "Com o terminar das campanhas da Reconquista, a presria morre e desaparece paulatinamente como sistema de aquisio de terras, ao passo que o sedentarismo e a paz trazem consigo a diviso das glebas, o sesmar os territrios conselhios (...) Primeiro, integradas nesse movimento de colonizao interna em que o homem ganha direito terra pelo cultivo e em que a organizao municipal alastra acolhendo o trabalhador sombra protectora dos forais, as sesmarias garantiram a fixao do povoador e o aproveitamento do solo.21 Aqui, pelo contrrio, gestando o desenvolvimento da grande propriedade agroexportadora escravista e no conseguindo impor a condio de explorao efetiva totalidade do solo concedido. Mesmo em Portugal, como registra Virgnia Rau: "(...)quando a atraco perifrica do mar e o incremento das atividades e imunidades urbanas fizeram tomar novos rumos ao desenvolvimento social e econmico do pas, elas serviram para
20 NOVAES, op. cit. 21 RAU (1982, p. 142).

27

enfrentar problemas desabrochar.22

diversos

daqueles

que

viram

Virgnia Rau refere-se, neste trecho, s mudanas promovidas no instituto de sesmarias, no mbito da Carta Rgia de 25 de junho de 1375, objetivando, distintamente de sua formulao original, voltada para a colonizao interna e ocupao efetiva do solo, aps a Reconquista, a superao da grave crise por que atravessava o Reino, especialmente em virtude da queda na populao trabalhadora rural, causada "pela peste ou pela fuga", por um lado, e pela "hipertrofia dos centros urbanos". Neste contexto de crise, a Lei de 1375 visava obstar o abandono das terras arveis, alm de enfrentar outros problemas de ordem econmica, como a falta de alimentos e mo-deobra rural e o consequente aumento dos salrios, que inviabilizavam a explorao das propriedades rurais23. Esse contexto de crise assim descrito por Virgnia Rau: "No meio do sculo XIV a economia da terra tinha perdido o equilbrio e a desorganizao agrria corria a par com a instabilidade monetria e a alterao dos valores sociais. A rarefao da populao campesina, pela peste ou pela fuga, a hipertrofia dos centros urbanos, conjuntamente com a nova autoridade social de mesteirais e mercadores, geravam o grande drama econmico portugus e europeu. Para se opor ao xodo da populao do campo para as cidades, escassez de mo-deobra e ao encarecimento dos salrios, decadncia agrcola e ao aumento da indstria pastoril, os legistas jungiram todos os elementos julgados susceptveis de suster a crise e deram corpo a uma norma jurdica, mais tarde denominada das Sesmarias.24" No caso do Brasil, as transformaes neste instituto sero ainda mais relevantes. O contexto em que Portugal decide-se por iniciar a ocupao efetiva e a colonizao do territrio brasileiro colocado por Roberto Simonsen nos seguintes termos: "Era por demais violento o contraste que uma terra inteiramente selvagem, habitada por povos ainda no limiar da civilizao, oferecia aos mercadores e navegantes portugueses. De nada valiam aqui os processos de fora com que Portugal imps a sua suserania e o seu monoplio comercial na sia (...) Produtos prontos para o trfico comercial normal no existiam; povoaes de carter estvel, para serem ocupadas e exploradas, que pagassem com tributos o direito de existncia, tambm no eram encontradas. O Brasil era problema novo em face a expanso comercial e martima que os povos europeus estavam iniciando.25 Donde, conclui Simonsen: "A situao exigia... soluo radical por parte do reino. A colnia, com as perdas infringidas pelos corsrios e pelos naufrgios, to comuns na poca, no dava saldo Coroa, mesmo porque, tudo nos leva a crer que era irregularssimo o comrcio portugus do
22 Id., loc. cit., p. 142. 23 Idem., loc. cit. Ver tambm, a este respeito, CIRNE LIMA (1954; especialmente o captulo 1). 24 RAU (1982, pp.142 e 143). Tambm CIRNE LIMA (1954; especialmente o captulo. l). 25 SIMONSEN (1978, p. 52).

28

pau-brasil. Mas a perda da colnia representava um risco para a navegao portuguesa das ndias Orientais e golpe nas suas esperanas de encontrar metais preciosos, cujas possibilidades se acentuaram com a descoberta das minas do Peru e Mxico e as notcias do acesso ao Rio da Prata. Estava em jogo o prestgio do Imprio Colonial Portugus, em pleno fastgio do poder e em franca competio de empreendimentos martimos com a Espanha."26 Diante desta perspectiva e nesta determinada conjuntura, Portugal toma a iniciativa de proceder a ocupao do territrio brasileiro e de promover a sua colonizao. Entretanto, tal empreendimento implicava investimentos que no poderiam ser suportados pelo oramento do Reino27. Dai buscar-se a associao com a iniciativa de particulares, gestando-se, desta forma, o sistema de Capitanias, ainda que fundado no instituto sesmarial, que impunha restries aos concessionrios. Para a consecuo desse projeto especfico de colonizao, que nesta primeira formulao, no conseguiu atingir os objetivos almejados de ocupao e defesa do territrio, por um lado, e de carrear riquezas e tributos para a Coroa, por outro, recorreu Portugal, como afirma, entre outros, Marcelo Caetano, a "solues j antes experimentadas... Quando D. Joo III resolve ocupar-se da colonizao do Brasil, estende aqui a frmula ensaiada, primeiramente, no reino e, depois, experimentada nas ilhas atlnticas.28 Do ponto de vista de sua interpretao jurdica e concreta, o sistema de concesses de terras adotado por Portugal para o Brasil apresenta, como observa Costa Porto dois ngulos fundamentais. O primeiro, refere-se ao problema da repartio poltica - da jurisdio e do imperium - aspecto este sobre o qual se tm dado maior nfase e que se ocupa dos poderes polticos-administrativos, adstritos aos grandes concessionrios. O segundo reporta-se questo especfica da distribuio propriamente dita do solo, ou seja, da distribuio da propriedade territorial entre concessionrios, que, segundo aquele autor, mais relevante:
"A leitura das cartas de doao desvela-nos singelamente em que consistia o sistema de donatrias sob o primeiro aspecto: a determinado nmero de vassalos foi dada uma poro de terras - delimitadas ao longo da costa e, para o interior, 'tanto quanto poderem penetrar e fr de minhas conquistas' - outorgando-se-lhes poderes largos, imensos, 'majestticos', mas, convm sempre inistir, poderes 'polticos', de comando, jurisdicionais pois, como cousa prpria, apenas receberam aquele nastro de dez lguas, que lhes constituem o domnio privado.29"

No que se refere propriedade da terra, esta continuaria integrando o patrimnio da Coroa, encarnada no Rei. Tratam-se de reguengos que, por definio do instituto, deveriam ser repartidos e distribudos entre os moradores, isentos de qualquer foro ou onus, exceto o dzimo da Ordem de Cristo, sobre os frutos colhidos na terra. neste
26Id., p. 58. Grifos nossos. 27 SIMONSEN (1978). 28 CAETANO (1980, p.13). 29 COSTA PORTO (S.d., pp.24 e 25. Grifos nossos).

29

sentido especfico, que o instituto de sesmarias, no Brasil, no possibilitava a constituio da propriedade absoluta da terra30, mas apenas a posse til, sujeita a clusulas resolutivas. Estas, no caso do Brasil Colonial, eram rigorosas: proibiam o arrendamento, exigiam a residncia habitual do concessionrio ou prepostos, a cultura permanente e a respectiva medio, como condies para sua Confirmao pela Coroa. Proibia, ainda, a concesso de mais de uma sesmaria ao mesmo concessionrio, familiares ou herdeiros em linha direta. Tudo isso, alm das dificuldades burocrticas e de natureza geogrfica e tcnica, contribua para dificultar o processo de legitimao das sesmarias recebidas, no perodo colonial. Todas estas medidas administrativas e jurdicas no foram, outrossim, suficientes para impedir que as sesmarias, enquanto posses ilegtimas, pudessem ser ampliadas, como, de fato, sempre ocorreu durante todo o perodo colonial e, sobretudo, nos primeiros anos aps a Independncia Nacional. Apesar dessas restries e dificuldades, como observara Costa Porto, no instituto das sesmarias "que se baseia
toda a histria de nossa evoluo fundiria.31"

Pela anlise do texto da Lei de Sesmarias, a Carta Rgia de 1375, que "obriga
a prtica de lavoura e o semeio da terra pelos proprietrios, arrendatrios, foreiros e outros, e d outras providncias"; e que, ao mesmo tempo, criava o instituto das terras

devolutas, passveis de serem transferidas a "quem as lavre, e semeie", verifica-se como o Estado, diante de uma situao de crise profunda, reintroduz formalmente, no Direito de Propriedade, em Portugal, o instituto do confisco 32 e, implicitamente, vincula a manuteno e reconhecimento da propriedade territorial rural ao cumprimento de determinada funo social, mas, sobretudo econmica, como fica evidente no seguinte trecho da Carta Rgia de 1.375: "Se os senhores das herdades no quiserem estar por aquele arbitramento, e por qualquer maneira o embargarem por seu poderio, devem perd-las para o uso comum, a que sero aplicadas para sempre(...).33 Foi dito: "reintroduz formalmente", no sentido de que, o sistema de sesmarias, que j se achava consolidado nos costumes do Reino - herdado da tradio "romana, visigoda, e mesmo, talvez, sarracena, de repulsa ao solo inculto 34", - vir a ser consolidado em Lei no Reinado de D. Fernando, diante de grave crise econmica e social, como registram, por exemplo, Costa Porto e Virgnia Rau35. Referindo a este problema da consolidao do direito portugus diante das condies concretas do desenvolvimento conturbado do pequeno Reino, Faoro registra que
30 Ver a respeito deste aspecto o excelente estudo de Roberto Smith. SMITH (1990). 31 COSTA PORTO (S.d.: loc. cit.). 32 NASCIMENTO (1985) 33 In.: MEAF, op. cit. p.356. 34 COSTA PORTO, s.d. p. 26. 35 COSTA PORTO (op. cit.); RAO (1980).

30

"os costumes, alm do extenso territrio das prticas extralegais, conservam carter godo, sobrepondo-se, em muitos assuntos, ordem jurdica formalizada. De outro lado, a disperso da autoridade, fenmeno geral na Idade Mdia, conspirava em favor do predomnio do direito costumeiro do costume da terra, rplica continental do Common Law. Sobre esse manto de muitas cores e de muitos retalhos, o direito romano j se impe como modelo de pensamento e ideal de justia(...) No subsistiria se no o fecundasse o adubo dos interesses que se aproveitaram da armadura espiritual, conservando-a por fora e dilacerando-a na intimidade.36"
Conservando-a por fora e dilacerando-a na intimidade, assim Faoro traduz de

forma contundente uma das caractersticas mais fundamentais da consolidao do Direito na histria de Portugal e que ter continuidade zelosa na Colnia brasileira, estendendo-se pelo Imprio, chegando fortalecido ao Brasil republicano. dessa forma que o Direito passa a se constituir num conjunto de normas jurdicas, "formalmente neutras" (vlidas para todos: pois "todos so iguais perante a lei") - conservado, assim. por fora, no dizer da Faoro -, mas econmica e politicamente direcionado - contexto em que dilacerado na intimidade, para usar os termos de Faoro. A concluso desse raciocnio por Raymundo Faoro cristalina:
"Serviu-se para esta obra gigantesca, do Direito Romano, o qual justificava legalmente (os) privilgios, revelando-se um instrumento ideal para cumprir uma misso e afirmar um predomnio. 37

O que importante reter neste momento, e ao que se retornar em outros pontos deste estudo, que fica evidenciado na legislao sesmarial um fato da maior relevncia, e que ir permear todas as polticas de terras e todas as legislaes agrrias brasileiras at os dias atuais. Trata-se da perda de propriedade, pelo no cumprimento de sua funo social, bem como de outras exigncias explicitadas nos diferentes Forais e Cartas de Doao. Essas terras, devolutas, retornavam ao domnio do Estado, que promovia a sua redistribuio a quem as lavrasse, nas mesmas condies anteriores, quer se tratassem de terras sujeitas ou no a tributos. Ou seja, nesse processo de confisco de terras improdutivas pelo Estado, e sua redistribuio a terceiros, que obedecia a rito prprio e graduado de expropriao - especialmente no Reino - as terras eram redistribuidas nas mesmas condies em que se encontravam anteriormente concedidas: se sujeitas a foro ou no, continuavam sujeitas s mesma condies. No podiam ser grassadas com nenhum nus, alm dos anteriormente existentes. Mantinha-se, outrossim, as mesmas exigncias. Especialmente com relao ao cultivo e explorao da terra. Tratavam-se das clausulas de resolubilidade, que eram parte relevante de todo documento de concesso de sesmarias. Eram exatamente estas clusulas que impediam a absolutizao da propriedade e que condicionavam todo o processo de sua
36 FAORO (1996, p.11). 37 FAORO (1996, p.11. Grifos nossos).

31

confirmao por parte do Estado. Entre outros motivos, de carter estritamente econmico, esta , certamente, uma das razes da desvalorizao da propriedade territorial rural, sobretudo no Brasil Colonial. As terras eram, em ltima instncia, domnio da Coroa, como que permanecessem hipotecadas. Por isso no podiam cobrir as funes hipotecrias nem servirem de garantias para dvidas. No caso do Brasil, muito rigorosamente, esse problema persistente, posto que aqui era vedado formalmente, aos concessionrios, arrendarem as terras que recebiam, sob pena de confisco, posto que a condio sob a qual recebiam as sesmarias era a de explor-las e torn-las produtivas, com o seu trabalho ou com a ajuda de subordinados (vinculandose, assim, aos objetivos de colonizao e defesa). A concesso ou arrendamento de terras, na Colnia, eram atributos dos prepostos da Coroa Portuguesa. Deste corolrio jurdico fica evidente a estreita vinculao econmico-social do Direito de Propriedade38. Resta claro, neste caso, que o objetivo do instituto era obrigar aos concessionrios explorao efetiva das terras que recebiam - ou diretamente, por seus prprios meios, ou, nos casos em que a esses meios excedesse, "legitimamente39", cedendo-as, sob foro, a quem a pudesse explorar, "de modo que todas venham ser aproveitadas40". Se o no cumprimento dessa exigncia legal ocorresse "por negligncia ou contumcia" (...) "as Justias territoriais, ou as pessoas que sobre isso tiverem intendncia", estavam legalmente autorizadas e, mais que isto, obrigadas, a dar incio ao processo de expropriao ou confisco, procurando redistribulas, "a quem as lavre, e semeie por certo tempo, a penso ou quota determinada". Por fim, estabelecia-se que, no havendo acordo do concessionrio com o foro estabelecido, pelos rbitros prprios, ou se o concessionrio tentasse, por qualquer meio, embargar o processo, as suas terras seriam confiscadas: deveriam "perd-la para o comum, a que sero aplicadas para sempre"41. relevante registrar que esse conjunto de normas, contidas na Carta Rgia de 1375, no apenas procurava ser fortemente rigoroso quanto s exigncias que estabelecia em relao aos sesmeiros, mas, o que ainda mais relevante, definia claramente as alternativas e condies em que deveriam ser aplicadas as respectivas sanes. Admitia, por exemplo, a possibilidade de determinados concessionrios, eventualmente, possurem mais terras do que poderiam diretamente explorar. Esta situao, no Reino, advinha do fato de que, na tradio jurdica e consuetudinria portuguesa, sempre foi respeitada a titularidade legtima, anteriormente existente. Quando da implementao do sistema de sesmarias - aps a pacificao do Reino, e
38A outra dimenso da concesso de sesmarias, que merece maior destaque do que tem sido dado pelos diversos estudos, refere-se ao fato de que ela permitia a racionalizao e implementao da cobrana de tributos por parte do Estado. Segundo Faoro (op. cit., p.7) "a concesso de forais permitiu melhor sistema de cobrana, com o arrendamento dos direitos aos concelhos, mais tarde substitudo pelo arrendamento a particulares, Facilitava-se com a medida, alm disso, o amoedamento das arrecadaes, numa prematura transformao da economia natural para a economia monetria." 39 Na Metrpole. 40 Carta Rgia de 1375. In.: MEAF; p. 355. 41 Idem, p. 355.

32

superada a fase das presrias - estes direitos foram, sempre, assegurados. Esta situao no existia no Brasil colonial, eis porque, aqui, no seria permitido o arrendamento a terceiros, das terras recebidas, sobretudo porque, na origem da concesso de sesmarias estava a presuno de que as terras seriam efetivamente exploradas. Por isto era estabelecido que "no se desse a pessoa mais terras do que ela boamente pudesse explorar." Logo, na ocorrncia de subestabelecimento de terras negava-se aquela presuno jurdica. Neste caso, a concesso no teria respeitado a este requisito legal da efetiva explorao, alm de ferir o preceito de que apenas aos prepostos da Coroa era dado o direito de fazer concesses territoriais. Haviam ainda outras razes associadas a esse contexto no Brasil colonial, como j registrado42. Em Portugal, no caso de possuir-se terras em excesso, possibilitava-se, aos beneficirios, ced-las sob foro, a quem as pudesse aproveitar, ficando subentendido que se mantinham na posse das respectivas reas. Na Colnia, no. A preocupao, aparentemente precoce, da Coroa Portuguesa, em assegurar o povoamento e a explorao agrcola, como condies para assegurar a defesa de sua soberania sobre a Colnia ter implicaes importantes no que toca manuteno da integridade territorial brasileira, cujos resultados mais relevantes, alm dos de haver atendido aos objetivos imediatos citados, aparecero, sobretudo, aps a Independncia do Brasil. Embora essa dimenso da questo fuja aos objetivos deste estudo, interessante registrar algumas observaes de lvaro Lins, a respeito do instituto do "utipossedetis", que segundo aquele autor ficar historicamente ligado ao nome dos "dois Rio-Branco: o primeiro, porque o definiu com preciso e segurana e o segundo, porque lhe deu aplicao vitoriosa numa srie de litgios e negociaes.43" Gilberto Freire, referindo-se ao papel das Bandeiras enquanto forma de assegurar o povoamento e soberania portuguesas sobre as terras da Colnia, assim se expressa: "O bandeirante torna-se desde os fins do sculo XVI um fundador de sub-colnias e j se faz senhor das alheias num imperialismo que tanto tem de ousado quanto de precoce. Com o bandeirante o Brasil auto-coloniza-se.44" O instituto do "uti-possedetis" ser o princpio utilizado pelo Imprio para assegurar a soberania brasileira sobre territrios em litgios com naes limtrofes e estabelece que deveria manter-se a soberania territorial com base na comprovao da ocupao produtiva de terras por cidados das respectivas naes pleiteantes: "O governo de S.M., o Imperador do Brasil, reconhecendo a falta de direito escrito para a demarcao de suas raias com os Estados vizinhos, tem adotado e proposto as nicas bases
42 A este respeito ver Virgnia Rau, Costa Porto e Cirne Lima, citados. 43 LINS (1965, p.193). 44 FREYRE (op. cit., p. 120).

33

razoveis e equitativas que podem ser invocadas: o utipossedetis, onde este existe, e as estipulaes do Tratado de 1777, onde elas se conformam ou no vo de encontro s possesses atuais de uma ou outra parte contratante (26 de novembro de 1857).45 O objetivo era sempre econmico: manter e ampliar a explorao agrcola; assegurar o povoamento e ocupao do territrio e, na Colnia, alm destes objetivos, buscava-se garantir a defesa e integridade territorial contra pretenses estrangeiras. Numa expresso, tratava-se de salvaguardar a soberania portuguesa, o que, necessariamente, implicava a implementao de processos de produo relevantes, voltados para o mercado mundial, capazes de sustentar a reproduo de todo o sistema. Alm, claro, de promover a poltica tributria da Coroa, ampliando seus ingressos. Por outro lado, a referida Carta Rgia de 1375, previa, na sua verso originria e na conjuntura de crise na qual foi outorgada, em Portugal, igualmente, restries faculdade de serem mantidos animais de trabalho, conforme as necessidades da explorao, por um lado; e, por outro lado, estabelecia que "para obviar o desaproveitamento das coutadas e herdades, que em prejuzo da agricultura se deixarem exclusivamente para pastos, proibe-se a todo que no for lavrador, ou no tiver a lavoura, ou no servir lavrador em ministrio relativo economia rural, o ter ou conservar gados."46 Finalmente, a Lei de Sesmarias estabelecia, claramente, as condies sob as quais se deveria proceder ao confisco das terras no aproveitadas: 1. Por "contumcia ou negligncia", caso em que o concessionrio seria constrangido a ced-la, por algum tempo, sob foro, convertido "ao bem do comum". 2. Ou a perd-la para sempre, caso o concessionrio tentasse, por qualquer meio, embargar a aplicao da sano legalmente estabelecida, como j registrado. Ressalve-se, ainda uma vez, que a possibilidade de arrendar ou ceder a terra a terceiros, admitida no Reino, no ser permitida no Brasil colonial. Afora isto, as demais faculdades e exigncias do instituto sesmarial eram aplicveis integralmente ao Brasil colonial. 2. Sistema Sesmarial e Formao da Propriedade Rural na Colnia. O sistema sesmarial, gestado na conjuntura econmica e sociocultural de Portugal da segunda metade do sculo XIV, destinado originalmente tentativa de reorganizao das relaes de propriedade, na conjuntura da grave crise de abastecimento interno do Reino e no bojo de uma formao social emergente, que se houvera estruturado sobre conquistas e conflitos territoriais, e desenvolvera no mbito do mercantilismo, ser afetado por frequentes crises e sofrer vrias reestruturaes, ainda em Portugal, desde as suas origens remotas, no Reinado de D. Fernando I . Do ponto de vista jurdico-econmico, o sistema sesmarial institudo no contexto de grave
45 Citado por LINS (op. cit., p.193. Grifos nossos). 46 Carta Rgia de 1375. In: MEAF (1983: 355 -356).

34

crise poltica e no bojo da Revoluo de Avis, pela Carta Rgia47 de 1375, visando a reorganizao das atividades de explorao agropecuria, regulando determinadas relaes de sociabilidade. No Brasil, o sistema sesmarial sofrer, inmeras alteraes, tanto jurdicas quanto no mbito de sua aplicabilidade jurdico-real, conforme as exigncias econmicas, sociais e polticas, especficas da sua situao colonial, e da sua insero no mbito da poltica mercantil do Imprio Portugus. As mudanas verificadas no sistema em sua aplicao situao da Colnia, nascem, como se registrou acima, vincadas pela necessidade de ocupao, manuteno e defesa do territrio48, muitas vezes ameaado por incurses de mercadores concorrentes, e sobretudo de naes estrangeiras, especialmente as que relutavam em aceitar pacificamente os Direitos Polticos de jurisdio, portugueses, sobre a Colnia, fundados nas Bulas Papais. Resulta desta conjuntura, muito mais que da mera extenso do territrio, o fato de que, no Brasil, as sesmarias venham a assumir as caractersticas de grandes reas territoriais. A necessidade de povoar as terras tinha exatamente esse sentido de ocupar (isto , garantir a defesa) do territrio contra estas incurses. Por outro lado, o baixo nvel de desenvolvimento das tcnicas de explorao agrcola e, sobretudo, da carncia de mode-obra, - ou seja, das foras produtivas - bem assim, como da necessidade de insero da Colnia no mercado exportador de produtos de alto valor comercial, contriburam, efetivamente, para o alargamento das dimenses das sesmarias concedidas na Colnia. E, aliadas a estas limitaes, estava o desenvolvimento do trabalho compulsrio, sobretudo atravs da escravido africana. Entretanto, permanecia o carter de concesso real sujeita a clusulas resolutivas; ou seja, tratavam-se de condies que impossibilitaram a absolutizao da propriedade da terra. Como registra Roberto Smith: "A resultante da colonizao portuguesa no Brasil foi responsvel por uma caracterstica relevante no contexto de sua formao social - a no-absolutizao da propriedade fundiria at a segunda metade do sc. XIX.(...) O absolutismo portugus, desde muito cedo, encontrou o seu rumo mercantil que o projetaria em escala mundial. Ao mesmo tempo, colocou sob controle qualquer possibilidade de tomada de poderes territoriais dispersos, de cunho feudal, por parte da nobreza fundiria. Como decorrncia, a propriedade da terra em Portugal no se objetivava atravs de um carter de autonomia de domnio privado, em relao ao Estado, na sua vinculao mercantil ao lucro, como acontecia na Inglaterra. A propriedade da terra, alm da grande parcela pertencente Coroa, constitui-se, antes, em posses, com rea

47 Id., loc. cit. 48Por isso, tratavam-se de "poderes polticos", cf. COSTA PORTO (S.d., p.21), e no de domnio pessoal sobre todo o solo doado aos capites-mores, exceto a parte especificamente a eles destinada que, de resto no poderia ser demarcada em terras contguas. Disto derivava o seu poder de jurisdio e a sua autoridade para, em nome da Coroa, promover a doao de sesmarias aos habitantes da terra, assim como prover a administrao e a justia, conforme os termos regulamentados pelas Ordenaes do Reino.

35

limitada, objeto de concesso revogvel, condicionada a sua efetiva explorao.49 " neste contexto que, ao ser transposto para o Brasil, onde o sistema de sesmarias introduzido juntamente com as chamadas Capitanias Hereditrias, o objetivo da Coroa, era proceder a concesso de terras a particulares visando a ocupao do territrio, sua defesa e sua explorao econmica. Por esta razo o processo de concesso era amplamente privilegiado, entretanto, ao mesmo tempo, buscava assegurar, no apenas o domnio territorial, mas a ampliao da massa de tributos destinados Metrpole. Esse fato est explcito, por exemplo, no Foral de doao da Capitania de Duarte Coelho, onde esto, claramente estabelecidos, os poderes que lhes so delegados pela Coroa portuguesa, para que promova a ocupao, colonizao, administrao e defesa do territrio: "O capito da dita capitania e seus sucessores daro e repartiro as terras de cada sesmaria (...) s quais(...)daro na forma e maneira que se contem em minhas Ordenaes e no podero tomar terra alguma em sesmaria para si nem para sua mulher, nem para seu filho primognito, herdeiro da dita capitania.50" Do ponto de vista estritamente patrimonial, como registra Costa Porto, o que pertence efetivamente aos donatrios eram: "rendas e direitos & foros e trebutos que a elas (alcaidarias) pertencerem"; "as moendas dagua, marynhas de sal e quaesquer outros enjenhos de qualquer calydade que seya; "metade da dizima do pescado" - a vintena; a "redizima de todas as rendas" da Capitania, isto , "que todo rendimento... aya...huma dizima que he de dez partes huma"; "a vintena parte do que lyquydamente render para mym foro (forro) de todos os custos do brasyll da capitania"; a faculdade de venderem a cada ano 24 peas de escravos que "resgatarem e ouverem na dita terra"; dispensa dos "direitos de sysas, emposies de saboaryas, trebutos de sall, etc."51 Fica evidenciado, na citao acima, que os poderes concedidos aos donatrios se caracterizavam, antes de tudo, como poderes polticos, no de domnio territorial sobre a terra. Com relao ao direito de propriedade sobre a terra no resta dvidas de que era profunda e estritamente limitado. Das sessenta lguas doadas, por exemplo a Duarte Coelho, que se dividiam em duas partes, apenas uma destas, de dez lguas, pertencia privativamente ao donatrio, que exercia, apenas sobre esta rea, o domnio pleno, alodial, desde que preenchidas as exigncias constantes das Ordenaes, estando esta rea "lyvre, izenta" de qualquer nus ou tributo, exceto o dzimo a ser pago Ordem de Cristo. O Capito-Mor, aps vinte anos de posse da capitania, poderia separar e demarcar essa rea onde quisesse, "no as tomando porm, juntas sanam

49SIMITH (1990, p. 149). 50 Citado por Costa Porto, op. cit., p.21. 51 Id., p.22.

36

repartydas em quatro ou cynco partes" respeitando distncia, entre cada parte, de, pelo menos, duas lguas. No que tocava s cinquenta lguas restantes, deveria o donatrio proceder distribuio, em sesmarias, entre os moradores, sobre estas terras no exercendo nenhum poder de domnio alodial. Por isso, comenta Costa Porto, citando um documento da poca: "o donatrio no h senhor absoluto das terras senam sesmeiro e repartidor (...) e enquanto sesmeiro no mais sesmeiro que outros sesmeiros, conforme a verba de sua daam."52 O mesmo princpio jurdico vinha explcito na seguinte Carta de Doao, feita pela Coroa Portuguesa, a Martim Afonso de Souza: "A quantos minha carta virem, fao saber, que as terras que Martim Afonso de Souza do meu conselho achar e descobrir na terra do Brasil, onde o envio por meu capito-mor, que possa aproveitar, por esta minha carta que lhe dou poder para que ele (...) possa dar s pessoas que consigo levar, e as que na dita terra quizerem viver e povoar, aquelas partes (...) que bem lhe parecer, e segundo lhe o merecer por seus servios e qualidades, e as terras que assim der ser para eles e todos os seus descendentes (...) Que dentro de dois anos de dada, cada um aproveite a sua e que se no dito tempo assim no o fizer, as poder dar a outras pessoas para que as aproveitem, com a dita condio."53 Como se pode verificar, a implantao do sistema de Capitanias, em 1532, em nada alterou a lgica que presidia a concesso de terras com base no instituto de sesmarias. O sistema de Capitanias operou, entretanto, pequenas mudanas, de cunho especificamente administrativo: as concesses de sesmarias, de forma diferente de como ocorria na Metrpole, passaram, por delegao, a ser outorgadas aos Capites-Mores, entretanto, sempre sujeitas confirmao real. Esta mudana representava, na prtica, um mecanismo jurdico regulacionista mais complexo e que possibilitava determinado controle sobre todo o processo de ocupao territorial. Que originalmente, em Portugal, e como assimilao do Direito Romano, se constitua num dos instrumentos fundamentais de popularizao produtiva da propriedade territorial, vinculado aos Conselhos, e estritamente associado municipalidade. Segundo Faoro, por exemplo, a hierarquia formal, jurdica, assim estabelecida para resolver pendncias e problemas nas questes associadas propriedade rural, tinha um forte carter centralizador e, em ltima anlise, representava, politicamente uma espcie de aliana entre "o rei e o povo" e que funcionava como um forte bloqueio possveis pretenses polticas da aristocracia agrria. Neste sentido, tratava-se de uma medida que bloqueava o caminho ao enfeudamento.

52 COSTA PORTO (S.d. p.22). 53 Citado em NASCIMENTO (1985, p.11. Grifos nossos).

37

Esse "modus operandi" ir persistir, igualmente, durante o perodo dos Governos Gerais, no qual, o sistema de sesmarias permanece praticamente inalterado, porm, administrativamente, passa a ser integrado por mais um escalo de delegao burocrtica, no que toca ao poder de conceder sesmarias. Pela ordem de hierarquia burocrtica, cabia os Governadores Gerais e aos Capites-Mores das Provncias, por delegaes sucessivas e hierarquizadas, o poder de realizar determinadas concesses, sendo que as destes ltimos estavam sujeitas a Confirmao pelos Governadores Gerais, e todas, Confirmao pelo Rei de Portugal. Permanecem as clusulas de resolubilidade, ou seja, as concesses continuavam sujeitas ao efetivo aproveitamento, residncia habitual e medio; no sendo permitido, por outro lado, aos concessionrios, o arrendamento de terras a terceiros. Esse sistema permanecer operacional no Brasil, at a sua suspenso em julho de 1822 e a sua definitiva extino, com a Independncia Poltica da Colnia, em setembro de 1822. Outra caracterstica relevante do sistema sesmarial referia-se as restries impostas quanto ao tempo de durao das concesses que, inicialmente, assim como em Portugal, tambm no Brasil, era limitado, como pode-se apreender da anlise do texto da Carta de Doao de Martim Afonso de Souza, de 1530, "somente na vida daqueles a quem der e no mais". Entretanto essa limitao temporal ser modificada, no Brasil colonial, passando as sesmarias a serem concedidas em carter perptuo, embora permanecessem as clusulas resolutivas, que possibilitavam a revogao da concesso qualquer tempo, fosse de forma onerosa ou no. O fato mais relevante a ser registrado, nesse contexto, refere-se permanente e sistemtica preocupao do Estado Portugus em estabelecer limites bastante precisos formao da propriedade da terra no Brasil. Todos esses impedimentos de ordem administrativa, jurdica, econmica e burocrtica, que se est dando destaque neste trabalho, se, por um lado, no impediram a formao de imensas propriedades territoriais no Brasil, muito pelo contrrio; por outro lado, tambm no permitiram a legalizao dos abusos sobejamente cometidos revelia da legislao. Este fenmeno est na origem das dificuldades impostas ao processo de legitimao da propriedade territorial rural, no Brasil, constituindo-se no fundamento legal para a definio do seu carter de ilegitimidade, especialmente do ponto de vista jurdico. Entretanto, como se fez notar, contrariando as normas rgias, as sesmarias brasileiras passaram a ser, concedidas ttulo perptuo, ainda que permanecessem sujeitas s condies de resolubilidade referidas, e que persistiro por todo o perodo. Tal fato introduz significativa mudana entre a implementao do sistema, quer fosse na Colnia ou em Portugal. assim que, no Brasil, o concessionrio passaria a dispor livremente da terra recebida, apenas com a obrigao de lhe dar aproveitamento nos prazos e condies determinados nas Cartas de Doao, (que giravam em torno de dois a cinco anos) sob pena de multa ou confisco. Entretanto, os estudiosos dessa questo so unnimes, como se tem registrado, em reconhecer que tais sanes raras vezes eram

38

aplicadas; sobretudo quando se tratavam de multas, s quais, mesmo quando aplicadas, no eram pagas. neste contexto de extrema burocratizao, quando a Coroa portuguesa buscava consolidar a organizao de um sistema complexo de controle sobre a concesso e explorao das terras rurais, visando coibir o j vasto processo de multiplicao de sesmarias e apossamento de terras "pblicas", margem das determinaes legais, que se pode tentar explicitar e compreender alguns dos problemas mais relevantes, no que se refere formao e desenvolvimento da propriedade privada da terra no Brasil, por um lado; e o seu flagrante carter de ilegalidade, por outro. A hiptese desenvolvida, neste trabalho, a respeito desta problemtica, funda-se no fato de que, desde a sua origem, a propriedade territorial no Brasil foi sempre o resultado da luta concreta e desigual (poltica, jurdica, social e econmica), pelo apossamento de reas importantes do territrio brasileiro. Esse processo de apropriao de terras, sempre ocorreu concomitante e paralelamente s concesses legtimas; entretanto, quase sempre, se forjou margem do consentimento legal. neste contexto que a luta pela posse da terra tendeu a agravar-se cada vez mais, medida em que a economia se desenvolvia e integrava-se ao mercado primrio-exportador, provocando o aumento da demanda por terras. Este fenmeno agravou-se, sobretudo, aps Independncia Poltica da Colnia, em 1822. De qualquer maneira, o fato, juridicamente relevante, no que toca poltica fundiria posta em prtica no perodo em que esteve em vigor o instituto das sesmarias, - que se estende at julho de 1822, quando definida a suspenso de sesmarias - que este sempre representou a tentativa do Estado Colonial Portugus em manter estrito controle sobre todas as terras da Colnia, inclusive as doadas, que permaneciam sujeitas s clusulas resolutivas. Por outro lado, como apenas atravs do reconhecimento formal do Estado era possvel assegurar o domnio legtimo das terras ocupadas, persistiu, na Colnia, uma situao, na qual predominavam propriedades ilegtimas: ou porque no tinham sido confirmadas pela Coroa Portuguesa, ou porque no foram registradas (tombadas), conforme as exigncias da legislao vigente no perodo; ou, ainda, porque tiveram as suas reas acrescidas de terras livres, para alm das concedidas formalmente; ou, finalmente, por se tratarem de sesmarias e concesses cadas em comisso, pelo no cumprimento das clusulas resolutivas. Alm destas situaes, existiam, ainda, as posses estabelecidas sobre terras pblicas, independentemente de qualquer consentimento por parte do Estado. Tratavam-se, neste amplo contexto, todas estas, de possesses ilegtimas, quer se tratassem de sesmarias irregularmente mantidas - cadas em comisso, ou nunca confirmadas - quer, de simples posses, sendo indiferente o fato de se tratarem de grandes ou de pequenas reas. Em todos estes casos, persistia, portanto, a necessidade de revalidao, para os casos de concesses que se tornaram irregulares por no preencherem as exigncias formais; ou, de legitimao, no caso das posses procedidas

39

revelia do consentimento formal do Estado, mas que preenchiam determinadas exigncias, em especial referentes explorao efetiva e morada habitual do posseiro, alm de terem sido estabelecidas com boa-f. 3. Consideraes Finais Aps a consolidao do domnio de Portugal sobre a Colnia, tentado inicialmente atravs da instituio da chamadas Capitanias Hereditrias, cujos resultados econmicos e, sobretudo polticos, se mostraram insuficientes para a consecuo dos objetivos de colonizao e defesa do territrio, Portugal adota, ainda com base no instituto de sesmarias, um novo modelo de administrao, baseado na concentrao do poder em mos de Governadores Gerais. Os Regimentos, que passam a regulamentar a Poltica de Terras, com a instituio dos Governos Gerais, a partir de 1549, alm de tornarem mais complexos a hierarquia e o sistema burocrtico para a concesso e reconhecimento das sesmarias, pelo Estado, estabeleceram novas e fundamentais exigncias. Torna-se mais rigorosa, entre outras, as exigncias da residncia habitual e cultivo efetivo das terras, assim como a proibio de alienar as terras recebidas por um prazo mnimo de trs anos. Exige-se, em relao s concesses de terras destinadas construo de engenhos, isto , produo da cana e fabricao do acar - que era o produto de maior valor e interesse comercial na poca -, que apenas fossem doadas pessoas que "tinho possibilidades para o poderem fazer dentro do prazo que limitardes"; e que se obrigasse, aos seus concessionrios, construo de torres e casas fortes "de feio e grandeza que lhe declarasse na carta" de concesso, o que significava que este tipo de concesses apenas se destinavam pessoas de posses, muito mais que de calidades54. nesse sentido, que se pode afirmar que a preocupao do Estado Portugus era especfica e estava voltada para a implementao da agricultura mercantil, do povoamento e da defesa e consolidao de sua soberania territorial na Colnia. De forma semelhante, as concesses de terras se definiam de maneira privilegiada e excludente: voltava-se para a formao de grandes propriedades destinadas agricultura de exportao e passava a exigir, em face s dificuldades de consecuo de mo-de-obra livre, migrante, a incorporao do trabalho escravo, que era facilitada pelo trfico prexistente. Em face de todas estas contigncias e necessidades, as concesses eram feitas apenas em favor dos "homens de posses ou calidade". Segundo Alberto Passos Guimares, mais de posses que de calidade, sendo, neste sentido, excludente, em relao populao em geral. Apesar disso, as medidas reguladoras institudas, acabaram por se constituir em obstculos legitimao das terras possudas, mesmo quando formalmente concedidas
54 GUIMARES, 1981.

40

pelo Estado. Este fenmeno ser, sobretudo, agravado em face das exigncias legais, do formalismo jurdico e das implicaes e exigncias de ordem burocrtica, que o processo de legalizao das terras possudas exigia. Considerando-se, por um lado, que o direito sobre a terra, isso , o reconhecimento formal da propriedade, apenas poderia ser materializado aps a confirmao real; e que, por outro lado, ao nvel da realidade concreta da Colnia, dadas as suas dimenses, condies geogrficas e ausncia de especialistas habilitados para realizar os levantamentos topogrficos, medies, etc., raras vezes estas exigncias legais foram cumpridas. Sob alegaes desta natureza, alm dos custos efetivamente envolvidos nas atividades que o processo de legitimao impunha, o fato que, a legalizao das sesmarias, apenas em raras ocasies, foi realizado. E, ainda assim, quando era realizado, geralmente fundava-se em procedimentos meramente declaratrios: em estimativas genricas de reas, limites e confrontaes, feitas pelos prprios sesmeiros. Este fenmeno est na origem do processo de emisso de ttulos de propriedade que no apresentam coerncia e, na maioria dos casos, no coincidem com as reas, s quais se deveriam referir. Por outro lado, mesmo quando confirmadas, muitas sesmarias caram em comisso, por no terem cumprido, com o passar do tempo e em face das sucessivas crises econmicas, s exigncias definidas nas clusulas resolutivas, especialmente no que se referia explorao efetiva e morada habitual do cossessionrio ou de seu representante. Ou pelo puro e simples abandono das terras recebidas. Tais fenmenos davam ensejo s terras devolutas, isto , devolvidas ao patrimnio do Estado, conceito este, que com o tempo, passou a estender-se, no Brasil, qualquer rea que no tivesse nenhuma destinao ou utilizao, por parte do Estado nem pertencessem, por ttulo legtimo, a particulares. Outra particularidade relevante para a situao brasileira, referia-se s dimenses da reas cedidas em sesmarias. As normas reguladoras, contidas nos Regimentos, assim como nos diversos atos administrativos em vigor na Colnia, faziam apenas referncias vagas e subjetivas dimenso das reas que deveriam ser concedidas, recomendando "no dar a cada pessoa mais terra que aquela que boamente, segundo suas possibilidades, vos parecer poder aproveitar." Se forem associadas essas condies, puramente formais e subjetivas, realidade econmica concreta da agricultura colonial, fundada na explorao extensiva e no escravismo, portanto, "predadora de terras e de homens55", na qual era baixssima a produtividade do trabalho, tornam-se compreensveis as razes das concesses das imensas sesmarias, especialmente no Nordeste brasileiro, onde se destinavam produo do acar ou pecuria rstica, nos sertes; e, mais tarde, nas regies produtoras de caf, especialmente no Vale do Paraba.
55 GUIMARES (1981).

41

A Carta Rgia de 1695 assinala a primeira tentativa efetiva da Coroa Portuguesa no sentido de restringir o tamanho das reas a serem dadas em sesmarias e a impor outras exigncias alm do dzimo. Este diploma legal estabelecia que para as pessoas a quem fossem, no futuro, concedidas sesmarias, ser-lhe-iam exigidas, alm da obrigao de pagar o dzimo da Ordem de Cristo e as demais exigncias costumeiras, que, igualmente, fossem obrigadas ao pagamento de "um foro segundo a grandeza e bondade da terra" e que, "no se conceda a cada morador de sesmaria mais de quatro lguas de cumprimento e uma de largura." As medidas da Coroa Portuguesa, sobretudo, as referentes s exigncias de limitao de reas, nmero de sesmarias por concessionrios e suas famlias, bem como ao pagamento de tributos, alm do dzimo de Cristo, que vinham desde a origem do sistema em 1375, oscilavam, ora restringindo, ora possibilitando, a expanso das sesmarias, sobretudo no que toca reas e ao nmero de concesses por sesmeiros. Por exemplo, aps a Carta Rgia de 1695 citada acima, restringindo as dimenses para cada concessionrio, a Carta de 1698 fixava a rea em duas lguas, no mximo. Menos de um ano depois, a Carta Rgia de 20 de janeiro de 1699, enquanto estabelecia um foro por lgua concedida e reafirma a exigncia de medio e demarcao, abria a possibilidade de expanso dos limites das sesmarias, para "as pessoas que tivessem terras e
sesmarias, ainda que de muitas lguas, se as tivesse povoado e cultivado.56"

Nesses casos, poderiam ser concedidas novas sesmarias. Esses avanos e recuos da legislao verificaram-se por todo o perodo colonial e estavam, sobretudo, associados s expectativas econmicas do Reino e as presses dos proprietrios de sesmarias, em determinadas conjunturas e regies determinadas. Entretanto, a legislao vai tornando cada vez mais rgidos os critrios de legitimao das sesmarias e demais posses territoriais, sobretudo, na medida em que as confirmaes reais passam a ser, permanentemente, dificultadas pela ausncia de condies de demarcao e definio de limites e confrontaes. nesse sentido que a propriedade territorial rural no Brasil permanece, na hiptese defendida neste trabalho, ilegtima: ou seja, que salvo em rarssimos casos, as concesses ou no foram confirmadas ou no foram legalmente tituladas. Essa questo da legalizao ser retomada em detalhes, ao se discutir, nos captulos 2, 3 e 4, as formas legais de registro e suas condies de efetividade. No caso acima, referente ao perodo colonial, as concesses ulteriores evidenciam que tais determinaes, na prtica, no foram implementadas57. A Carta Rgia de outubro de 1753, ordenava que no fossem concedidas sesmarias a quem j as houvesse recebido, e estabelecia como critrio, para reforar tal impedimento, que fosse exigido dos pleiteantes, que "jurassem... no possurem sesmaria alguma."58 De qualquer maneira, apesar do seu carter subjetivo, esta
56 COSTA PORTO (S.d.). 57 Ver a este respeito, LIMA (1954) e COSTA PORTO (S.d.). 58Carta Rgia de 20 de outubro de 1753.

42

determinao oferece a perspectiva para que se compreenda o emaranhado processo de privilegiamento na concesso de propriedade, que vinha persistindo na Colnia, e que j se configurava em uma situao de grave concentrao da propriedade territorial, na poca. Bem entendido, tratavam-se das terras passveis de serem economicamente exploradas, ou seja, as que se situavam, em termos de localizao e fertilidade, prximas s regies mais densamente povoadas e acessveis. Neste sentido, tem razo Alberto Passos Guimares ao defender o ponto de vista de que as posses agiram como alternativa quebra de monoplio do latifndio; entretanto necessrio registrar e ter em estrita considerao, que essas pequenas posses, a que se refere, certamente, Passos Guimares, apenas tinham a possibilidade de se implantarem sob duas condies: (a) A margem do consentimento legal por parte do Estado, portanto, ilegitimamente, sendo, por este motivo, sempre passveis de expropriao, confisco, ou de mera incorporao pelo latifndio, ou (b) nas franjas ou periferia das regies latifundirias, logo nas "piores terras" em termos de localizao e fertilidade, sujeitas aos ataques indgenas, e outras limitaes, e, ainda assim, igualmente ilegtimas e sempre passveis de incorporao pela expanso do latifndio. Esse tipo de formao de pequenas posses sempre ocorreu em todo o perodo colonial e coexistiu com o sistema de sesmarias59. De qualquer forma, as determinaes contidas nestas Cartas de Doao, Forais, etc., nunca, ou quase nunca, interferiram de maneira efetiva na formao e desenvolvimento do processo de apropriao, especialmente quando se tratavam dos latifndios. Estes grassavam, tanto sob o manto protetor da legislao vigente, quando eram legitimados; quanto, sobretudo, margem da lei, especialmente, pelo avano das grandes posses. Esta situao estar na ordem do dia, quando posta a questo da legitimao das posses, no mbito do debate parlamentar que precedeu a aprovao da primeira Lei de Terras do Brasil Independente, na dcada de 1840. Por outro lado, necessrio ter muito claro que a legislao, enquanto tal, isto , em seu aspecto estritamente jurdico, formal, nunca impediu que, preenchidas as exigncias estabelecidas, os sesmeiros pudessem ampliar as reas de suas concesses, mediante processos legais de compra, troca, doao de terceiros, ou outro qualquer meio ou instrumento sancionado de transferncia de propriedade. Entretanto, a pura anexao de terras pblicas contguas, ou mesmo de pequenas posses existentes nas fronteiras de expanso dos latifndios, parece ter sido, desde sempre, o mtodo efetivamente utilizado pelos grandes detentores de terras, para ampliarem cada vez mais os seus domnios.

59 Esta questo ser estudada com maior detalhamento no captulo 2, onde ser discutido o contexto da aprovao da Lei 601 de 1850 e suas implicaes.

43

Adquirido o domnio, isto , a confirmao, ou titulao legal da propriedade, o sesmeiro poderia fazer da terra quase tudo o quanto quisesse, inclusive, incorporar as terras pblicas contguas. S lhe era vedado o direito de arrendar a terra recebida, "por no serem dadas as sesmarias seno para os sesmeiros as cultivarem e no para repartirem e darem a outros, o que s permitido aos capites e donatrios."60 Em suma, a Confirmao Real da doao restringia-se ao concessionrio que houvesse cumprido, no prazo definido, as clusulas resolutivas, em particular no que referia ocupao e explorao da terra recebida, diretamente, ou por prepostos seus. A referncia, aos prepostos, relevante, posto que se encontra na origem de determinados processos de sociabilidade, atravs dos quais, os latifundirios comearam desenvolver a prtica de permitir a residncia de famlias pobres, geralmente nos limites e confrontaes de suas propriedades, mas sobretudo, das novas reas a elas incorporadas, muito especialmente quando se tratavam de grandes posses, ilegtimas, sob a condio de, eventualmente, fazerem prova ou testemunharem a sua titularidade, em caso de qualquer dissdio ou contencioso sobre a posse da terra. Alm, claro, de servirem como mo-de-obra eventual, quer fosse para o trabalho na agricultura, quer fosse para outras tarefas "menos nobres", como servirem na condio capangas, jagunos, etc. Esse fenmeno assumir particular relevncia no contexto que se seguiu aprovao da Lei 601 de 1850, - analisado no prximo captulo - e est na origem de determinadas relaes de sociabilidade, tais como as fundadas no compadrio, nos chamados moradores de condio, e em todo um conjunto de relaes sociais de dependncia e subordinao pessoal, como a de agregados e de determinados tipos de parceria etc., relaes essas que sofrero profundas transformaes61 com o passar do tempo e, sobretudo, com a incorporao de novas reas, em face do desenvolvimento da economia nacional. na conjuntura de meados do sculo XVIII que se verificam alguma mudanas relevantes na implementao das exigncia contidas no instituto de sesmarias. So adotadas providncias legais no sentido de se efetivar a reincorporao das reas pertencentes s antigas Capitanias Hereditrias, ao patrimnio do Reino, embora mediante compensaes financeiras ou mobilirquicas, aos antigos donatrios. Ainda neste contexto, a Carta Rgia de 3 de setembro de 1759, determinava o confisco dos bens dos jesutas, incorporando ao patrimnio do Estado, uma vasta rea territorrial, que se encontrava em poder da Companhia de Jesus, tornando-a passvel de redistribuio nos termos do Instituto das Terras Devolutas. Junte-se a estas providncias, as j mencionadas iniciativas legislativas, no sentido de exigir maior rigor no aproveitamento
60 Determinaes estas, constante das diferentes Cartas de Doao e dos Regimentos. Cf. COSTA PORTO (S.d.) 61 A respeito, especificamente, destas transformaes nas condies de sociabilidade e suas implicaes para a formao do proletariado brasileiro, consultar o excelente estudo de Jos Csar Gnaccarini, especialmente, a Introduo e os captulos 1, 3 e 4. (GNACCARINI, 1980).

44

econmico das terras, sob pena de multa ou confisco, por um lado; e outras medidas legais, no sentido de impor a reduo das reas a serem concedidas. Estas medidas administrativas e legais, ainda que tendo a sua eficcia social comprometida por um conjunto de dificuldades, e mesmo que tendo, como, efetivamente, parece que tiveram, pequeno ou quase nenhum efeito sobre o processo concreto de apossamento e de luta pela terra; ainda assim, eram indicativas de uma conjuntura na qual o Estado estava atento aos movimentos do processo de ocupao territorial e aos desmandos, especulao, ou mera ganncia e usura, que, desde sempre, acompanharam a expanso do processo de apropriao territorial na Brasil. Tais mudanas, no por coincidncia, so implementadas no momento em que as atividades mineradoras ganham certo corpo no mbito da economia colonial. Nesse contexto que pode ser lida a problemtica da tentativa, por Lisboa, de regulamentar restritivamente as reas a serem concedidas em sesmarias, por um lado e, por outro, como se afirmou acima, procurar equacionar o problema das antigas capitanias, instando pela sua reincorporao ao patrimnio do Estado. No mesmo sentido, datam deste perodo, outras medidas administrativas e legais tendentes a preservar as terras sob o controle do Estado. Todas essas medidas esto associadas s expectativas abertas pelo chamado Ciclo da Minerao. Mesmo porque, diante da incerteza da Coroa em relao potencialidade e, sobretudo a localizao das provveis jazidas minerais, a cautela orientava o Estado a optar por limitar de forma rigorosa o processo de concesses, por um lado, e a ampliar suas exigncias tributrias, por outro lado. Neste contexto, enfatizado o princpio contido no instituto das sesmarias, que restringia a propriedade territorial, reforando seu carter de propriedade no absolutizada, como bem registra Roberto Smith62. neste sentido que a Carta Rgia de 1777 refora o princpio de que ao sesmeiro cabia apenas a posse til da terra, sujeita s condies de resolubilidade. Ou seja, refora-se o carter de concesso limitada de uso, enquanto atributo fundamental do processo de concesses de sesmarias, estabelecendose, alm do dzimo da Ordem de Cristo, a cobrana de um foro por lgua, conforme a "generosidade da terra", exigncia esta, j instituda desde a Carta de 1695, quando foram, igualmente reforadas, as exigncias de medio, demarcao, cultura permanente e morada habitual, com um rigor nunca antes verificado. Apesar dessa vasta produo legislativa, - e Portugal era prdigo em produzir legislaes, normas e regulamentos63 -, a eficcia social desse vasto aparato jurdico (e da burocracia a ele associada) era mnima, sobretudo quando se referia aos direitos "dos comuns". Ao nvel da realidade concreta, continuava a expanso do processo de incorporao de terras pblicas (e das terras indgenas e ocupadas por pequenos posseiros) ao patrimnio privado de grandes sesmeiros, margem da Lei.

62 SMITH (1990). 63Alis, uma caracterstica que ser incorporada tradio administrativa e legislativa brasileira.

45

Entretanto, se por um lado a eficcia jurdico-prtica da legislao era mnima, e possibilitava efetivamente a legitimao privilegiada, ou seja, era mais fcil e gil para os "homens de posses e calidades", acima de todos, os que viviam na rbita da Corte; por outro lado, esta mesma legislao, criava uma rigorosa barreira jurdica legitimao das terras, tanto das sesmarias no confirmadas, ou cadas em comisso, quanto, sobretudo, das posses, fossem elas grandes ou pequenas. Entre as muitas restries legitimao, isto , confirmao rgia, das sesmarias concedidas, particularmente, no que tocava s exigncias de cultura permanente, morada habitual e demarcao, como foi mencionado muitas vezes neste captulo, estavam as condies estabelecidas no Alvar de 25 de Janeiro de 1809, que determinava a proibio de se passar Cartas de Concesso, ou de efetivar qualquer confirmao de sesmarias anteriormente concedidas por Governadores e autoridades provinciais, sem que houvessem sentenas transitadas em julgado. Esse fato d uma idia da dimenso assumida pelo problema da ilegalidade ligada ao processo de apropriao de terras. E de como o Estado procurava criar uma barreira jurdica legitimao desta situao que, j nessa poca, era catica e eivada de arbitrariedades e conflitos. bvio que essa deciso, como as demais de carter jurdico ou judicial, no iro impedir que o processo de apropriao ilegtima e seus respectivos conflitos continuem. Entretanto, significaro, efetivamente, uma barreira sua legitimao, que, por suposto, teria que ser decidida em juzo e conforme os critrios estabelecidos em Lei, por exemplo, quanto medio, delimitao de confrontaes e limites, por um lado, e explorao e morada habitual, por outro. Tais sero os critrios que persistiro para dirimir as demandas judiciais pela legitimao de posses e sesmarias, no perodo, e que sero reafirmados pela Lei 601 de 1850. E depois desta, por todas as legislaes que se ocuparam da matria. Nesse sentido, so relevantes os argumentos de Roberto Smith de que, no que toca ao sistema sesmarial e suas implicaes para a formao da propriedade territorial no Brasil, ele se "constituiu sempre um campo amorfo e indefinido por onde vicejaram os interesses econmicos. E que, no sentido de tentar impedir a formao de grandes propriedades impordutivas, o sistema de sesmarias foi tornado "letra morta". E arremata, de forma contundente: "o que nem sempre compreendido, e s vezes at obscurecido pelo vis da ortodoxia - que procura sempre enfatizar que as leis no modificam a 'base econmica' - que a vigncia da ordenao sesmarial foi, sobretudo, impeditiva da legitimao da propriedade privada fundiria.64" Esse problema, agravou-se ainda mais pelo avano desenfreado das posses, no perodo de 28 anos que se estendeu de julho de 1822, quando o sistema sesmarial extinto no Brasil sem que tenha sido substitudo por nenhum tipo de regulamentao no
64 SMITH (1990., pp.344 - 345. Grifos nossos).

46

que toca ao acesso terra, at a aprovao da Lei de 601, de 1850. Este perodo conhecido como o "Imprio das Posses. Apesar da extino do regime sesmarial e da suspenso de concesses, pela Resoluo 76, de 17-07-1822, e de no entrar em vigor nenhuma regulamentao jurdica que disciplinasse o assunto, o processo de incorporao das terras pblicas, mas no s destas, ao patrimnio privado, continuou mais clere que nunca. Tanto o Governo Imperial procedeu a concesses de sesmarias neste perodo, por expressa determinao do Imperador e contrariando norma estabelecida - que mandava "suspender a concesso de sesmarias at a convocao da Assembleia Nacional Constituinte e Legislativa" - quanto prosseguiu o avano das posses. Sobretudo das grandes posses. Esse um fenmeno caracterstico nas relaes entre o direito e a sociedade no Brasil, e que persistir at os dias atuais: sempre que a Lei cria restries ou abre excees, na prtica, as restries destinam-se a impedir o avano dos direitos do grosso da populao, enquanto as excees, destinam-se a permitir e mesmo, facilitar, o avano das regalias das camadas privilegiadas, sobretudo das suas fraes prximas do poder, ou que lhe do sustentao e legitimidade. Desta forma permitem, objetivamente, a que essas camadas de classe continuem a expandir seus privilgios e, sobretudo, seu patrimnio. Sob a proteo das "excees abertas pela Lei", e como ser visto nos prximos captulos, das "Leis de exceo", como ocorrer no Regime Militar, (no qual o prprio Estado passa a ser um "Estado de Exceo"), so criadas as condies efetivas para assegurar os privilgios e, sobretudo o poder econmico, poltico e patrimonial, etc., dessas camadas privilegiadas, por um lado, e radicalizar a excludncia, por outro, processo este, geralmente fundado no direito e na violncia fora da lei. Essa a lgica que vem presidindo as Polticas de Terras no Brasil, desde o perodo Colonial: privilgio e excludncia: Direitos formalmente garantidos, e violncia, pblica e, sobretudo, privada (sob a proteo pblica) como forma de exerccio do poder, na luta pela consolidao e alargamento dos privilgios, antes de todos, os ligados propriedade territorial e ao "poder local". Uma dialtica perversa que pode, muito bem, caracterizar a dinmica das polticas de Terras, desde a Colnia e o Imprio, e que atinge seu pice no perodo do Regime Militar, onde a "simbiose" entre a violncia 'legtima' exercida pelo Estado" e a violncia ilegtima, exercida por grupos privados, passam a fazer parte do cotidiano da luta pela terra no Pas. Como se vinha afirmando, - antes das ilaes mais gerais do pargrafo anterior os problemas agravados no perodo do imprio das posses eclodiro durante o acirrado debate legislativo que levou a aprovao da Lei de Terras e, sobretudo, aps a sua regulamentao, em 1854.. Esse problema, dada a sua relevncia para este estudo, ser objeto de anlise detalhada no prximo captulo. Cirne Lima, citando as memrias de Gonalves Chaves, resume nos seguintes termos os resultados implicados para a agricultura e estrutura agrria brasileiras pelo Regime de Sesmarias:

47

"Segundo a memria aludida, os resultados produzidos pela legislao de sesmarias foram os seguintes: 1o- Nossa populao quasi nada, em comparao com a imensidade do terreno que ocupamos h tres sculos. 2o- As terras esto quasi todas repartidas e poucas h a distribuir que no estejam sujeitas a invaso dos ndios. 3o- Os abarcadores possuem at 20 lguas de terreno e raras vzes consentem a alguma famlia estabelecer-se em alguma parte de suas terras e mesmo quando consentem, he sempre temporariamente e nunca por ajuste, que deixe ficar a famlia por alguns anos. 4o - H muitas famlias pobres, vagando de lugar em lugar, segundo o favor e capricho de proprietrios das terras e sempre faltas de meios de obter algum terreno em que faam um estabelecimento permanente. 5o - Nossa agricultura est em o maior atraso e desalento, a que ela pode reduzir-se entre qualquer povo agrcola, ainda o menos avanado em nossa civilizao.65 " Como registra Tupinamb Nascimento66, "a idia de distribuio de terras contida no regime de sesmarias eficiente, vista sob o aspecto do cultivo do terreno e justia social, mas se abstraindo da viso executiva do Regime", quer dizer, ele negado pela prtica do processo de ocupao e legitimao das grandes possesses, que no atendiam s exigncia de moradia habitual e cultivo efetivo do solo. Esta , inclusive a viso de Alberto Passos Guimares, ao afirmar: "a legislao de sesmarias, trada em suas origens pelo monoplio feudal, revela-se incapaz de servir s finalidades expressamente declinadas em seus textos: a disseminao de culturas e povoamento da terra.67 Entretanto, dois fenmenos interessam, diretamente, neste Captulo. Primeiro, o fato, brilhantemente defendido por Roberto Smith, de que o regime sesmarial significou um bloqueio legitimao da propriedade absoluta (burguesa) da terra no Brasil. Significa isto que, se por um lado, o processo de ocupao privilegiada, seja ou no margem da lei, avanou, no Brasil, por outro lado, com o tempo, e dado ao fato de que muitas dessas "apropriaes" ou mesmo concesses, no preencheram os requisitos legais exigidos para sua confirmao pela Coroa, na verdade, tornaram-se ilegtimas. Portanto, passveis de serem vertidas ao patimnio do Estado, enquanto terras devolutas. Segundo, que o fato acima significa, do ponto de vista do Estado de Direito, do acato com validade social ao princpio jurdico de propriedade, no permitir o sistema de sesmarias a constituio legal da propriedade absoluta, embora no tenha impedido a formao real das grandes posses, tornadas em latifndios, e seu sistema inquo, privilegiado, que passou a dominar a paisagem do Brasil Rural. Tratam-se, portanto, de propriedades ilegtimas em sua origem, salvo os raros casos de sesmarias confirmadas

65 LIMA (op. cit., pp. 42 e 43). 66 NASCIMENTO (1985, p.13). 67 GUIMARES (1981, p.57).

48

que no caram em comisso ou as revalidadas pela Lei 601, ou das posses que foram ulteriormente legitimadas. Tendo-se em considerao este contexto, aqui se antecipa uma argumentao fundamental desta pesquisa. Como ser posto em evidncia no decorrer deste estudo, em nenhum momento foram plenamente preenchidos os requisitos, legalmente exigidos, para a legitimao da propriedade, sobretudo no que toca efetiva explorao, morada habitual e o mais importante, juridicamente, a demarcao de limites e confrontaes e registros de propriedade. Portanto, que tambm no foram, na esmagadora maioria dos casos, lavrados os documentos (Registros, Escrituras) na forma exigida pela legislao pertinente. No prximo captulo, ao discutir a Lei 601 de 1850, ter-se- a oportunidade de por em evidncia, que as maiores divergncias em relao ao Projeto de Lei de Terras, pautavam-se ao problema da legitimao das posses e revalidao das sesmarias cadas em comisso ou irregulares, por um lado; e acerca dos impostos e tributos, por outro. Os aspectos ligados colonizao estrangeira, enquanto alternativa substituio do trabalho escravo, constituiram-se, quase, que em unanimidade, entre os legisladores. As divergncias, neste caso, referiam-se questionamentos quanto s formas do financiamento do processo de emigrao. por esta razo, como ser detalhado no prximo captulo, que importante enfatizar que a lei 601 de 1850 uma lei de terras e no de imigrao: sua preocupao e objetivo central era, portanto, assegurar a legitimao privilegiada da propriedade, contra a possibilidade de sua democratizao. Da sua vinculao deteminadas teses de Wakefield. Talvez a se encontre, tambm, a explicao para o fato, aparentemente contraditrio, desta Lei ter sido conduzida e aprovada por gabinetes conservadores e sob vigorosa oposio dos liberais. Este assunto ser objeto do prximo captulo. Esta situao ganha maior relevncia aps a Independncia e com o desenvolvimento e integrao da economia nacional, nas primeiras dcadas do sculo XIX. Neste contexto, o vazio criado pela omisso administrativa e legal, sobretudo no perodo de do Imprio das Posses (1822-1850) quando no existia nenhuma norma especificamente reguladora do acesso terra, gerou o ambiente propcio ao apossamento desordenado de terras pblicas, que desde ento tornou-se uma constante na histria agrria do Brasil, agravando ainda mais o quadro catico herdado do sistema sesmarial, como ser estudado com detalhes no prximo captulo.

49

CAPTULO 2

CRISE DO SISTEMA SESMARIAL E REESTRUTURAO DAS RELAES DE PROPRIEDADE

1. Contexto e Conjuntura da Crise O sistema sesmarial, gestado em uma conjuntura econmica e scio-cultural longnqua, destinado, originalmente, tentativa de reorganizao das relaes de propriedade no contexto de uma formao social emergente que se estruturara sobre conflitos territoriais e desenvolveria no mbito do mercantilismo, sofrer inmeras crises e reestruturaes, ainda em Portugal, desde as suas origens remotas no sculo XIV68. Do ponto de vista jurdico, o prprio instituto institucionalizado no contexto de grave crise69 e no bojo da Revoluo de Avis, no reinado de D. Fernando, em 1375. Passar, ulteriormente, por um conjunto complexo de redefinies e consolidaes na medida em que Portugal articula-se com a corrente caudalosa do desenvolvimento mercantilista e da expanso colonial70, entretanto, perdendo, cada vez mais, a sua relevncia e eficcia social e econmica, sobretudo, na medida em que o poder poltico no Pequeno Reino desloca seu ponto de sustentao para os setores ligados economia mercantil e ao lucro de alienao. Segundo Faoro71, Portugal desde muito cedo deixa de ser uma Monarquia Agrria para fundar-se numa forte aliana com o capital mercantil72. Faoro vale-se da
68 Vide captulo 1 deste estudo. Para uma anlise mais detalhada e profunda dessa conjuntura ver o excelente trabalho de Virgnia Rau (op. cit.). 69Esse contexto de crise assim descrito por Virgnia Rau: "No meio do sculo XIV a economia da terra tinha perdido o equilbrio e a desorganizao agrria corria a par com a instabilidade monetria e a alterao dos valores sociais. A rarefao da populao campesina, pela peste ou pela fuga, a hipertrofia dos centros urbanos, conjuntamente com a nova autoridade social de mesteirais e mercadores, geravam o grande drama econmico portugus e europeu. Para se opor ao xodo da populao do campo para as cidades, escassez de mo-de-obra e ao encarecimento dos salrios, decadncia agrcola e ao aumento da indstria pastoril, os legistas jungiram todos os elementos julgados susceptveis de suster a crise e deram corpo a uma norma jurdica, mais tarde denominada das Sesmarias." (op. cit.,pp.142-143). 70Acerca da problemtica e especificidade do sistema colonial em sua feio moderna, articulada ao desenvolvimento do capitalismo mercantilista, ver o trabalho de NOVAIS (op. cit). 71op. cit. captulo I.

50

formulao de L. Trotsky sobre o desenvolvimento desigual e combinado para explicar o destaque do Estado portugus e sua poltica colonial no Brasil em relao sociedade; os saltos da vida retardatria em relao evoluo normal face aos acicates impostos pelo mercado mundial; a combinao de fases distintas e amlgama de formas arcaicas com modernas. Nesse novo contexto o sistema sesmarial retomado nos contornos do colonialismo moderno, muito mais como recurso de ocupao, colonizao e defesa73 contra possveis ingerncias territoriais estrangeiras, na conjuntura do acirramento da contradies gestadas pela concorrncia internacional mercantilista, ainda que mantendo, como sempre, o seu carter administrativo, fiscal e, sobretudo tributrio. neste sentido que, ao ser transposto para o Brasil, o instituto, necessariamente, sofrer profundas transformaes, e no poder, evidentemente, cumprir as suas funes e realizar os seus objetivos primitivos, sobretudo, o de garantir a legitimao, apenas, das propriedades produtivas. No caso do Brasil, desde o incio do perodo colonial, o seu objetivo fundamental era a garantia de ocupao e defesa do territrio, enquanto domnio do Estado e da Coroa, muito mais do que a sua ocupao efetivamente produtiva, embora esta, claro, fosse condio mnima necessria, fundamental para assegurar a reproduo do sistema econmico e poltico como um todo. E neste sentido, estrutura-se com base na grande propriedade escravista e mercantil agro-exportadora aucareira74, unidade produtiva esta que, ditada pelas necessidades impostas pela realidade econmica e poltica da Colnia, representava, de fato, um determinado nvel de desvirtuamento do Instituto, estando na origem da formao do latifndio, sobretudo improdutivo, no Brasil. Provavelmente, esse fato, concreto, real, explique a "tolerncia" por parte do Estado portugus, em relao a determinado nvel de "desvirtuamento" do instituto sesmarial na Colnia. Segundo Raymundo Faoro, "depois de perder o carter administrativo que lhe fora infundido pelos legisladores de Portugal, para acentuar seu contedo dominial, o regime de sesmarias gera, ao contrrio de seus propsitos iniciais, a grande propriedade. Para chegar a essas linhas de contorno, muito se deve ao influxo da escravido e ao aproveitamento extensivo da pecuria, fatores que se aliam ao fato de que, para requerer e obter sesmaria, era necessrio o
72FAORO (op. cit). Esse aspecto igualmente realado por Roberto Smith (op. cit.) Ver especialmente, as pginas 343-344. 73Caractersticas essas que, alis, tambm estiveram associadas organizao primitiva do sistema sesmarial em Portugal desde o perodo que Virgnia Rau (op. cit.) denomina de "Reconquista". Tratava-se, portanto, de um recurso de colonizao efetiva do territrio, inicialmente fundado nas antigas "Presrias", meras ocupaes das terras conquistadas aos mouros. O sistema de sesmarias, portanto, deveria, consolidada a paz, constituir-se em uma poltica especfica de colonizao, fundado em concesses de carter administrativo e tributrio, pelo Estado, e tendo como condio bsica, a explorao efetiva do solo. Portanto, desde suas origens mais primitivas o instituto das sesmarias j era estabelecido como alternativa ocupao produtiva do solo, enquanto forma pacfica de garantir o domnio territorial pelo Estado. 74Ver a respeito dessa conjuntura: PRADO JR (op. cit.); FAORO (op. cit.); GUIMARES (op. cit.); SIMONSEN (op. cit.) entre muitos outros estudiosos da Histria Econmica e da economia brasileira, citados no decorrer deste trabalho.

51

prvio prestgio poltico, confiada a terra no ao cultivador eventual, mas ao senhor de cabedais ou titular de servios pblicos". Instaura-se plenamente a figura dominante da sesmaria de engenho.75 Da tambm que, na medida em que os riscos de perda da hegemonia e do domnio territorial da Colnia sejam superados, ocorram as reiteradas tentativas, mediante os diferentes Alvars que, em distintos perodos e conjunturas econmicas, so propostos com o objetivo de fazer o instituto das sesmarias retornar ao seu eixo primitivo de garantir, apenas, as concesses territoriais condicionadas ocupao produtiva da terra e ao cumprimento das demais clusulas de resolubilidade, particularmente, no tocante ao pagamento de foros e tributos que, paulatinamente, so acrescidos ao primitivo dzimo da Ordem de Cristo, sobretudo na medida em que a economia colonial crescia e se tornava mais complexa e importante para o Oramento Metropolitano. Entretanto, apesar de todos os possveis desvirtuamentos e crises, uma caracterstica, efetivamente a mais importante do instituto de sesmarias, mantida - pelo menos formalmente76 - em todo o perodo de aproximadamente cinco sculos: a de no possibilitar a absolutizao (embora, no tambm, o enfeudamento) da propriedade territorial, especialmente, a rural, no caso do Brasil77. Especialmente a partir de meados do sculo XVIII, quando, diante da anarquia reinante na estrutura fundiria, comea a impor limitaes muito rigorosas ao reajustamento produtivo da economia s novas condies de produo, situao esta que se tornar insustentvel nas primeiras dcadas do sculo XIX. O enquadramento legal dessa caracterstica da Colnia, frontalmente contrrio s Ordenaes Filipinas, exposto sucintamente por Ruy Cirne Lima, quando afirma:

75 Op. cit., p. 407. 76 Aqui se diz "formalmente" no sentido de que a exigncia legalmente assegurada, portanto se constituindo em condio "sine qua non" legalizao das possveis ocupaes territoriais que, de fato, isto , margem das normas reguladoras do acesso propriedade, nunca deixaram de ocorrer. Entretanto, ao serem formalmente, isto , legalmente, mantidas as normas reguladoras do acesso e legitimao das terras, de fato, era criada uma situao, na qual, as apropriaes que no se ajustassem a essa exigncia, tambm apenas "aparentemente" se constituam em verdadeiras propriedades, posto que dependiam sempre de confirmao, isto , reconhecimento, por parte do Estado. Isso fazia com que todo o processo retornasse aos termos do instituto de sesmarias, portanto podendo, nestes casos, fazer valer as exigncias formais, e implicar, assim, o confisco da terra e, mais que isso, at a priso, dependendo da conjuntura e do "status" do ocupante ou posseiro. Portanto, esse "formalismo jurdico" em sua contradio com o fato concreto das ocupaes, era uma carta forte na manga do Estado Colonial, sobretudo porque, mesmo as concesses legalmente feitas, no asseguravam a absolutizao da propriedade. Tratava-se de um duplo artificio legal a impedir a efetivao do processo de apropriao. Esta caracterstica do instituto jurdico da sesmaria d razo a Faoro ao defender a tese de que, em Portugal, a propriedade territorial, nos termos do instituto da sesmaria, bloqueia o enfeudamento; e a Roberto Smith ao referir-se ao fato de que a propriedade territorial, neste contexto, tanto em Portugal como no Brasil, no se absolutiza: isto , que embora no sendo feudal, tambm, no assume o carter absoluto, mercantil, da propriedade burguesa. Este ponto de vista aqui defendido, constituindo-se num dos pressupostos bsicos da hiptese de trabalho. 77 Sim, porque a propriedade imobiliria urbana estava igualmente sujeita ao mesmo instituto em Portugal e, depois, no Brasil Colonial. As implicaes e relevncia desse fato, ser claramente sentida no Brasil, em 1808, com a chegada da Corte portuguesa aps fuga decorrente da invaso das tropas de Junot, quando diversas residncias, stios, quintas e at fazendas, so simplesmente requisitados pelo Poder Real, para alojar a Corte, passando a ser efetivamente incorporada ao patrimnio da Coroa, embora sob determinada renda arbitrada pelo Estado, com a simples afixao das iniciais "PR" (Propriedade Real) em suas fachadas. Esse fenmeno ser, desde ento marcado no imaginrio e na conscincia "nativista" brasileira, em relao sujeio "reinol" e ser um dos mveis ideolgicos da resistncia que permear toda a crise que levou a independncia e ao Segundo Reinado.

52

o esprito dominialista inspira as disposies novas: as concesses de sesmarias so meramente concesses administrativas (e no privadas) sobre o domnio pblico.78 Por outro lado, permanece, em letra de lei, a obrigao ao cultivo da terra sesmarial, como expresso no Alvar de 5 de janeiro de 1785 (que consolida a legislao). Ao lado da concesso sesmarial, obtm-se a propriedade da terra, no legitimada pelo Estado, pelo simples apossamento. Quando a legislao de sesmarias abolida, em 1822, cria-se um vcuo legal que, segundo o entendimento de Cirne Lima do qual se discorda neste trabalho - d lugar ao apossamento de terras como nico modo legtimo de apropriao, tanto mais legtimo quando a Lei de Terras de 1850 ir torn-lo legal - pelo apelo ao direito consuetudinrio, conforme a argumentao de Cirne Lima valendo-se do instituto da legitimao. Neste entendimento, esta legitimao no se ateve ao propsito to somente de evitar uma hecatombe na grande lavoura - no caso de as grandes posses no se haverem legitimado - mas, acima de tudo porque a posse com trabalho produtivo fonte antiqussima de apropriao no direito portugus, e, pela via legtima do costume, se arraigou por igual no direito brasileiro. Proviso de 14 de maro de 1822, citada por Cirne Lima, ao regular medies e demarcaes de sesmarias probe prejuzos a eventuais ocupantes com cultura efetiva do terreno, conservando-os em suas posses79. Por outro lado, como registra Smith, "a sempre presente tentativa da Coroa de disciplinar a ordem econmica gerou dois tipos de acomodamento", por um lado, sob o amparo e proteo do Estado e, por outro, ao nvel concreto, "sob um mundo situado fora da concesso da legitimidade estatal."80 Este ltimo se constituiu sempre, segundo aquele autor, em um campo amorfo e indefinido por onde vicejaram os interesses econmicos. "A coroa, at o fim do regime sesmarial, em 1822, vetou a grande propriedade fundiria e procurou de certa forma proteger a pequena posse produtiva", afirma Smith, o que parece ser uma concluso que encontra pouco fundamento emprico, posto que o grande problema enfrentado nessa conjuntura situava-se entre grandes posseiros e antigos sesmeiros, embora a aparncia, criada pela dimenso jurdica e pelo carter generalizante da representao normativa, d a impresso que se tratava de assegurar as pequenas posses, o que no correspondia aos fatos concretos. Por outro lado, ao referir-se de forma abrangente todas as posses (inclua grandes e pequenas) e, formalmente, assegurava os interesses destas ltimas. Entretanto, como a realizao de um direito formalmente garantido exige, concretamente, a "provocao" de aes no judicirio, este era e continua sendo um fator impeditivo de materializao ao nvel do Direito Real. Alm, claro, das presses efetivamente exercidas, ao nvel concreto do quotidiano, pelos grandes posseiros e sesmeiros na luta
78 Pequena histria territorial do Brasil. Sesmarias e terras devolutas, 2a ed. Porto Alegre, Sulina, 1954, p.39. 79 Citado em LIMA (1954, p.52). 80 SMITH (1990, p.334).

53

pela terra, como alis vastamente documentado pela crnica da poca81. Por outro lado, tem razo Smith, ao afirmar, na pgina 345, que "a grande propriedade fez parte da economia submersa, enquanto grande posse ou sesmaria nunca confirmada82", o que tem outra significao completamente distinta de "pequenas posses produtivas." Compram-se e vendem-se as terras assim apropriadas, ao arrepio da lei, porque, como diz Smith, o escravismo conduz ao latifndio e no o inverso. Escravo estoque, enraizado na tradio dos valores mercantilistas (...) Escravo riqueza (no o a terra) e substrato de status da classe proprietria, garantia de dvida (pela hipoteca, s a ele aplicvel, no terra).83 Idntica a compreenso de Jos de Souza Martins, posto que, como afirma, no regime da subordinao da produo colonial ao capital mercantil, a condicionante maior que a terra no pode expressar a relao-valor, na espcie de valor da terra, mas apenas o escravo a expressa na forma do valor do escravo. nesse nexo que se manifesta a acumulao mercantil, do ponto de vista da colnia 84. Conforme Smith: O estatuto da propriedade no absolutizada (isto , a no instaurao no plano jurdico da propriedade territorial privada moderna), que conjuga as relaes superestruturais do direito com a base da produo, que mercantil, objetiva a incorporao estatal no cerne da propriedade fundiria, como elemento desencadeador e impulsionador dos interesses (associadamente) mercantis e fiscais.85 nesse contexto mais amplo e no bojo de suas diferentes conjunturas, que se agudiza a crise do sistema sesmarial, j reconhecida pelo Estado Portugus86 desde as ltimas dcadas do sculo XVIII, e que levar a sua extino e a tentativa de reestruturao das relaes de propriedade no decorrer da primeira metade no sculo XIX. No caso do Brasil, a fora das contradies que esto envolvidas neste processo de transio e desenvolvimento, que transcende, em muito, a mera questo da regulamentao fundiria, far-se- sentir em sua plenitude, tendo sido a parteira, tanto da sua independncia poltica, quanto, sobretudo, da prpria estruturao do poder e do Estado independentes, no bojo de uma nova ordem econmica e poltica, tanto interna,

81 Ver Ruy Cirne Lima, op. cit. 82 Op. cit. Grifos nossos. 83 Op. cit. p.335. 84 MARTINS (1990). 85 Op. cit., p. 158. 86 "Tantas foram as liberalidades nas concesses de sesmarias, com reas e 10, 20 e at 100 lguas, com diversas doaes a um mesmo requerente, que em 1822, no havia mais terras a distribuir." (Faoro, op. cit., p.407). com essa argumentao que Faoro, baseando-se nos argumentos de Cirne Lima, afirma, a respeito suspenso formal do regime de sesmarias, que ele estava, de fato, abolido, pela ausncia de terras para distribuio, mesmo antes da Resoluo no 76 de 14 de julho de 1822, que o suspendeu.

54

quanto internacional87. Uma nova ordem fundada, agora, no nos enfraquecidos laos da concorrncia mercantilista, mas na hegemnica exigncia de ampliao dos mercados (tanto consumidores quanto, sobretudo, de investimentos) no bojo da lgica do capitalismo industrial em franco desenvolvimento. nesse novo contexto que devem ser localizados, tanto os processos de independncia nas diversas colnias, e de ruptura do "pacto colonial", quanto os diferentes processos que engendraram Leis de terras em diversos pases, assim como os processos abolicionistas. O regime de sesmarias, por outro lado, embora no impedisse o alargamento das apropriaes de terras pela via da posse ("extra-legal" ou ilegalmente), no permitia, entretanto, a legitimao das terras assim obtidas88. A no ser em casos nos quais ficassem comprovadas a morada habitual, a explorao efetiva e a medio das terras ocupadas por apossamentos. Tratava-se, outrossim, de uma excepcionalidade, como o caso ilustrado pela Resoluo de julho de 1822, posto que a via normal apenas era assegurada pela concesso real. Da que os posseiros fossem sistematicamente acusados de intrusos, invasores, sobretudo quando se tratavam de pequenas reas. Mas esses casos estavam sempre regulados, ao nvel da praxis, por um lado, pela ao dos latifndios e, por outro, pelas dificuldades e riscos inerentes a esse processo de ocupao, que apenas poderia ocorrer em terras afastadas, estando sempre sujeito a resistncia dos indgenas. No caso das grandes posses, apenas as dificuldades interpostas pelas terras sertanejas e pelos indgenas eram limitaes a serem consideradas; dificuldades essas sempre superadas pela prea aos indgenas e pelos sistemticos massacres que, de resto, sempre afetaram os pequenos posseiros, quando esses se encontravam no caminho da
87Trata-se, como bem registra Roberto Smith, da conjuntura do ltimo quartel do sculo XVIII e das primeiras dcadas do sculo XIX, "onde se enquadra mais significativamente a Revoluo Industrial. Diante de uma perspectiva colonial, essa a fase da desagregao do ordem colonial, onde a Independncia dos Estados Unidos evento marcante. A Revoluo Francesa, a revolta dos escravos de So Domingos e o espraiamento das idias igualitrias e do pensamento liberal conjugam forte inflexo histrica, revelando significativa mudana nas relaes entre os homens e dos homens com a natureza, atravs da tcnica e do conhecimento cientfico acionados para a valorizao do capital. Tal mudana estava fadada a ter grande influncia econmica e poltica em todo o mundo colonial. (op. cit., p.342). 88Como oportuna e corretamente registra Roberto Smith (op. cit.,p.347), em toda a sua evoluo o aparato jurdico estatal colonial no serviu aos interesses de apropriao privada da terra, dificultando sua legitimao e no permitindo sua absolutizao. "O Direito pblico, constituiu antes, um balizamento a ser observado pelos interesses particulares e locais dos latifundirios" . Por outro lado, ainda segundo aquele autor, "os grandes proprietrios... no detinham suficiente poder sobre o Estado para redirecionar o estatuto da sesmaria a seu favor."(Id. Ibidem). Entretanto, cabe registrar que isso no significa de forma alguma que as pequenas posses fossem beneficirias do sistema. Nesse aspecto parece ter razo Faoro ao associar as dificuldades jurdicas criadas pela legislao territorial do Reino, ao problema de assegurar, por um lado, sempre, o domnio eminente da Coroa sobre todas as terras e, por outro, e com base no fato de que o "Rei era o maior proprietrio."(Faoro, op. cit.), assegurar as condies de explorao efetiva da terra e, sobretudo, seu carter administrativo e tributrio e, dessa forma, impedir a possibilidade de qualquer espcie de enfeudamento. No caso do Brasil o equaciomento dessa questo da legitimidade ser claramente abordado no seio da Lei 601 de 1850 e d razo, em sentido estritamente jurdico, s teses de Roberto Smith: pode-se observar no texto legal citado, como se ver, a distino, alis importantssima, entre "Legitimao" (art. 5o da Lei 601), destinada s posses, portanto, por suposto, consideradas ilegtimas at ento; e "Revalidao" (art. 4o da mesma Lei), destinada s "sesmarias e outras Concesses do Governo Geral ou provincial que se acharem cultivadas ou com princpios de cultura e morada efetiva(...) embora no tenha sido cumprida qualquer das outras condies com que foram concedidas." Como se ver, a Lei 601 assegurar a ambos os casos, o que no significa, de nenhuma forma, privilegiar a pequena posse em detrimento das sesmarias ou latifndios.

55

expanso latifundiria. Mais uma vez, como se pode observar, a saga do privilgio e da violncia privada facilitava tanto a expanso pelas grandes posses, quanto as possibilidades de sua legitimao. Havia, igualmente, o problema de grandes posses que se estabeleceram em sesmarias "abandonadas", sobretudo na rea de expanso da economia cafeeira. Este problema da expanso das posses nesta reas, sobre antigas sesmarias mais ou menos abandonadas aps a decadncia da minerao, estar no cerne dos conflitos entre posseiros e sesmeiros e ser um dos pontos centrais do debate parlamentar, na dcada de 1840, quando se estavam definindo os critrios legais de regularizao ou legitimao das terras no Brasil e que vierem a ser a Lei 601 de 1850. Mesmo quando se tratavam das concesses legalmente realizadas pela Coroa, na medida em que estavam sujeitas s clausulas de resolubilidade, permaneciam sempre limitadas pelo estatuto jurdico e concreto de propriedades condicionadas, noabsolutizadas ou seja, que poderiam, a qualquer momento, geralmente com fundamento nas clusulas claramente estabelecidas nos documentos de doao, ser confiscadas e retornar ao domnio da Coroa. Exatamente por isso no poderiam servir para fins mercantis e, sobretudo, hipotecrios. Entretanto, as contradies entre a legislao e prtica da apropriao efetiva, gestadas pelo avano das posses e pelo no cumprimento das clusulas de resolubilidade (que legalmente ensejariam a anulao das concesses), aliados anarquia e ao privilgio, - que se transformaram em verdadeira instituio na Colnia gestaram a situao catica da estrutura fundiria brasileira que, j no final do sculo XVIII, era insustentvel e que se prolongar, apesar das tentativas reguladoras ao nvel jurdico, at ou dias atuais. Esta catica situao era claramente exposta no Alvar de 5 de outubro de 1795, que tratava de tentar regularizar de forma global a questo da propriedade fundiria na Colnia, em cujo preambulo referia-se a "(...) abusos e irregularidades e desordens que tm grassado...em todo o estado do Brasil". O entendimento de Cirne Lima , entretanto, diverso deste. De acordo com ele, o sistema de posses no era ilegtimo, mas, sobretudo, pertencia aos costumes em conformidade com abundante jurisprudncia que cita. Esta situao impusera-se em Portugal em virtude do despovoamento resultante das navegaes e guerras de conquista e da influncia crescente do direito romano. Reporta ainda que, na Lei das Sesmarias, incorporou-se, desde ento, o princpio da reteno pelo, ocupante, da propriedade cujo titular se ausentasse e no a lavrasse. Deste modo manifesta-se a opinio de Cirne Lima: Era a ocupao, tomando o lugar das concesses do Poder Pblico, e era, igualmente, o triunfo do colono humilde, do rstico desamparado, sobre o senhor de engenhos ou fazendas.89 Deste entendimento poder-se-ia concluir que a expanso inusitada das posses a partir de 1822 estivesse sendo feita em cima das terras de sesmarias incultas e
89 Op. cit., pp. 20-1 e 47.

56

abandonadas, (a maioria das terras, se certo que praticamente todas as terras estavam j distribudas em sesmarias) e, indiferentemente, por grandes e pequenos posseiros. este, sem dvidas, o raciocnio que est na base da afirmao de Maurcio Vinhas de Queiroz, a da predominncia historicamente possvel da pequena propriedade, no fosse a Lei de Terras de 1850. De qualquer modo, qualquer que fosse o caso, esta situao, concretamente, indicava a necessidade de redefinio dos critrios jurdicos de legitimao das terras que se encontravam em poder privado. As inmeras tentativas realizadas atravs dos Alvars encontraram, sistematicamente, a resistncia, tanto dos latifundirios, quanto das burocracias da Colnia, sobretudo ao nvel provincial ou local, dada a estreita dependncia entre a burocracia e os potentados locais que se consolidaram definitivamente no Brasil desde o perodo das Regncias (Faoro). Essa necessidade de reestruturao do estatuto legal da propriedade devia-se, fundamentalmente aos permanentes conflitos que comearam a aparecer entre os antigos sesmeiros e os novos grandes posseiros, que, por exemplo, assumir caractersticas de iminente radicalidade no contexto da expanso do caf sobre as antigas sesmarias, quase abandonadas, do vale do Paraba, entendimento este, comum a Faoro e a Caio Prado Jnior. Essa problemtica dos conflitos entre grandes posseiros e antigos sesmeriros est no mago do debate parlamentar da dcada de 1840, que desembocaria na conturbada elaborao e aprovao da Lei 601 de 1850. Tal o caso, por exemplo, do Alvar de 1795, que buscava tornar mais rigorosos os processos de doao e confirmao de sesmarias, reafirmando a exigncia do cumprimento das clusulas de resolubilidade, pactuadas, especialmente exigindo a medio, registro, residncia e explorao efetiva. Esse Alvar foi revogado, por decreto, pouco mais de um ano depois. Permanece, assim, a situao de ilegalidade para a maioria das terras ocupadas na Colnia, situao essa que se estender e agravar, at a suspenso do instituto de sesmarias, em julho de 1822, pouco antes da Independncia do pas, recrudescendo-se durante todo o perodo do "Imprio das Posses" (1822-1850), quando o Estado virtualmente se retira, envolvido em problemas polticos mais emergentes, da questo especfica da legitimao da propriedade, limitando-se, apenas, ao estabelecimento de um preceito genrico acerca do problema da propriedade na Constituio de 1824. nesse contexto que se articulam, ou entram em choque, as contradies, conflitos e conciliaes entre o exerccio legal da violncia pelo Estado, por um lado, e a violncia privada, dos latifundirios, por outro, contradies estas, que sempre estiveram presentes no processo de desenvolvimento e reorganizao da estrutura agrofundiria brasileira. Na verdade o Estado, propriamente, no se retirou da questo, mas, face conjuntura de instabilidade poltica do perodo e incapaz de fazer face s oligarquias latifundirias das provncias, os governantes optam por uma estratgia jurdico-poltica hbil e inteligente: por um lado asseguram o pleno direito de propriedade na

57

Constituio, evitando, desta forma o conflito direto com os latifundirios; por outro lado, no promovem a regulamentao infra-constitucional do preceito constitucional (artigo 179, XXII da Constituio de 1824), evitando, desta forma, envolverem-se num confronto direto com o latifndio num momento delicado de consolidao do Poder Poltico e do Estado Independente em formao. S que, com os direitos constitucionalmente assegurados e sem nenhuma norma reguladora que limitasse a sua ao, as grandes posses avanaram celeremente, consolidando definitivamente sua posio na estrutura fundiria brasileira. Essa questo s ser retomada na dcada de 1840, quando se inicia a consolidao do poder mediante o chamado "Golpe da Maioridade", embora na conjuntura de um equilbrio poltico eminentemente instvel. neste sentido e contexto, tambm, que a certeza do privilgio e da impunidade, far com que o prprio processo de legalizao (titulao) das terras ocupadas, sejam por posses (que necessitavam ser legitimadas) ou se tratassem, simplesmente, de sesmarias no confirmadas ou cadas em comisso mas no arrecadadas pelo Estado (que exigiam revalidao), nunca tenha preocupado seriamente os grandes proprietrios90 . assim que, na sua maioria, os processos de confirmao das sesmarias, durante o perodo colonial, e a titulao dos diversos tipos de imveis rurais, ulterior a Lei 601 de 185091 , - permanecendo sempre neste ltimo caso, como no poderia deixar de ser em um Estado de Direito, a alta exigncia de que fossem realizados dentro das formalidades legalmente estabelecidas, inclusive prazos92 - nunca tenham sido rigorosamente efetivados. Este fato concreto, real, torna a maioria das terras at ento apropriadas, ilegais ou, no mnimo, de legitimidade questionvel. As justificativas para o no cumprimento das clusulas e exigncias legalmente estabelecidas ou pactuadas eram as mais diversas: dificuldades naturais, deficincia da burocracia agrria, falta de pessoal habilitado, gemetras, topgrafos, etc. Entretanto, tais alegaes no podem revogar exigncias legais. Portanto, o fato concreto, no entendimento aqui proposto, que as propriedades no legitimadas ou legitimadas revelia das exigncias legais, so juridicamente questionveis: em termos jurdicos esses ttulos so nulos. Apesar das resistncias contra as grandes posses e do debate acirrado que gerou no que toca a sua limitao ou no-legalizao, acabou, a Lei 601, por assegurar, na prtica, todas as posses mansas e pacficas, que se formaram, sobretudo no perodo que vai de julho de 1822 at a data da promulgao da referida Lei. A partir desta data, por suposto legal, apenas seria permitido o acesso propriedade pela via da compra e venda, fato este que, entretanto, como se ver, no ser efetivamente materializado,
90Este fato, mais do que qualquer outro, est na base do fracasso na implementao da Lei 601 de 1850 e de todos os fracassos que continuaram acompanhando a luta pela terra no Brasil at os dias atuais, e que ganhou profunda radicalidade no contexto do regime autoritrio, entre 1964-1984, como se ver nos captulos 4 e 5 deste estudo. 91 neste sentido que se pode afirmar que no Brasil nunca ocorreu nenhum processo de reforma agrria; ao contrrio, como bem coloca Octavio Ianni para o perodo do Regime Militar, que ser objeto dos dois ltimos captulos deste trabalho, o que houve, de fato, foi uma "contra-reforma" agrria. 92Na verdade, essa situao persistir at os dias atuais, como se pretende por em evidncia neste trabalho.

58

persistindo, sobretudo no que toca s terras no ocupadas ou do Estado, genericamente denominadas de devolutas, o simples acesso privado pela via da posse. A persistir esse tipo de apropriao, o problema das posses permanece, nunca tendo sido seriamente enfrentado pelo Estado Imperial e, depois, pela Repblica, limitando-se o Estado, por um lado, a legitimar as posses, por suposto produtivas, ou vender as terras devolutas a "preo vil", e por outro lado, simplesmente deixando esse processo ao livre jogo das foras do latifndio, no qual a violncia, sobretudo contra a massa de pequenos produtores rurais permanece cada vez mais radicalizada, assumindo a forma crnica e ilegtima que se pode observar nos dias atuais. Em 1850, aps um longo perodo de convulses internas e um acirrado debate parlamentar especfico que durou 7 anos para aprovao e mais 4 at a sua regulamentao, a Lei 601, cujas teses centrais j vinham sendo postas desde 1821 por Jos Bonifcio, estabelece critrios jurdicos para a legitimao de todas as terras ocupadas at ento, fosse de forma legal (sesmarias) ou no (as posses). Na origem do processo parlamentar esteve a grande expanso cafeeira a partir de 1830. A produo de caf nos anos 1831-1840 triplicou em relao dcada anterior, e na dcada seguinte duplicou, quando inicia seu deslocamento em direo ao Oeste paulista, conforme dados de Taunay elaborados por Srgio S. Silva93. Como escreve Emlia Viotti da Costa: A catica situao da propriedade rural e os problemas da fora de trabalho impeliram os setores dinmicos da elite brasileira a reavaliar as polticas de terras e de trabalho. A Lei de Terras de 1850 expressou os interesses desses grupos e representou uma tentativa de regularizar a propriedade rural e o fornecimento de trabalho (...). O assunto foi discutido pela primeira vez no Conselho de Estado em l842 e um projeto de lei apresentado Cmara dos Deputados no ano seguinte. O projeto baseava-se nas teorias de Wakefield e inspirava-se na suposio de que numa regio onde o acesso terra era fcil seria impossvel obter pessoas para trabalhar nas fazendas a no ser que elas fossem compelidas pela escravido. A nica maneira de obter trabalho livre nessas circunstncias seria criar obstculos propriedade rural. (...) O projeto foi elaborado tanto para regularizar a situao daquelas propriedades que tinham sido ilegalmente adquiridas, como tambm, ao mesmo tempo, para estender o controle governamental sobre as terras em geral.94 Foram mudanas legais sem que, contudo, se modificassem as condies reais do processo de apropriao territorial, que permanece, ou sem legalizao (registro, titulao) das propriedades ou, simplesmente, fundado em "registros de vigrio", vagos e, geralmente, suspeitos, relatos de reas, limites e confrontaes, realizados pelos prprios latifundirios. Assim, persistiro os mesmos problemas de apropriao
93 Srgio S. Silva. Expanso cafeeira e origens da indstria no Brasil, So Paulo: Alfa-mega, 1976, p. 49. 94 Emlia Viotti da Costa. Da monarquia repblica: momentos decisivos. So Paulo: Grijalbo, 1977. p.133.

59

privilegiada e legitimao (titulao) questionvel, que sempre estiveram presentes na formao da propriedade territorial brasileira. O processo de consolidao da propriedade territorial rural no Brasil, assim, na prtica, sempre assumiu a forma de uma violncia legitimada pelo fato consumado da apropriao, fundado na fora e no poder local dos latifundirios, processo esse que ser consolidado nos primeiros anos da emergncia do Brasil como nao independente, envolvendo um quadro complexo de articulaes e cooptaes, que sempre estiveram no ntimo do processo de legitimao poltica do poder no Estado95 independente, sobretudo no perodo transicional das Regncias96. Essa situao, provavelmente, est na base do fenmeno amplamente conhecido no Brasil de que o processo legislativo territorial sempre deflagrado a reboque do efetivo processo de ocupao e, quase sempre, procurando legitimar os privilgios conquistados pela fora do latifndio e dos potentados locais, tornando, assim, de certa forma, o Estado, como mero legitimador do "fato consumado". 2. O Imprio das Posses Aps o perodo conturbado por que passou entre 1808, com a transmigrao, e o retorno da Corte Portuguesa, em 1821, gestou-se, no Brasil, profunda incerteza quanto ao carter e consolidao do Poder do Estado e da sua prpria integridade territorial. Tratam-se, portanto, de questes que transcendiam, em muito, problemtica especfica da propriedade rural, embora a ela no fossem indiferentes, sobretudo na medida em que as condies estruturadoras da sociabilidade estavam estritamente articuladas ao poder local, numa comunidade de bases institucionais frouxas e dispersas pela vastido do territrio. Nesse contexto, a articulao das condies que pudessem servir de base sustentao de um poder emergente, em um pas que inevitavelmente marchava para uma ruptura institucional com sua antiga metrpole, numa conjuntura internacional em franca ebulio e desenvolvimento, ameaava o tnue equilbrio que poderia assegurar qualquer base segura ao poder de um Estado Unitrio. Havia, de imediato, vrios riscos envolvidos nesta transio: o retorno condio de colnia, que era uma ameaa presente, embora fortemente rechaada internamente; contrapondo-se a esta ameaa, a alternativa independncia era francamente ameaada pelo perigo da cessesso e da repblica, que alias, assume os contornos iminentes nos diversos levantes que ocorrero aps a Independncia poltica do pas, sobretudo na fase das Regncias. Alm das mediaes colocadas imediatamente s opes e alternativas internas ao pas, Portugal no seria indiferente a esses
95Referindo-se a esse contexto, Faoro (op. cit., p.329) afirma que, nesse perodo de consolidao do poder no contexto da estruturao e consolidao da nao independente, "governar, dada a estrutura que os interesses articulam, consistia em proteger, guiar, orientar a camada que detinha o poder econmico. Para que a combinao funcione ser necessria a concentrao do governo, o entendimento com os especuladores, o alargamento da camada dirigente, com muitos funcionrios s ordens de um estado-maior." 96 Ver a respeito deste contexto, especialmente, os captulos VII, VIII e IX do excelente trabalho de Raymundo Faoro (op. cit).

60

movimentos, e tentaria impor suas posies97, que, em ltima instncia, foram negociadas em termos de uma significativa indenizao e na continuidade monrquica e dinstica, como os fatos evidenciaram. Nesse contexto de conflitos, muito mais imediatamente colocados em termos da consolidao do poder nacional, e da liberdade econmica do Brasil, digladiam-se diversas faces tentando fazer valer seus privilgios e posies na estrutura do poder. Economicamente, por um lado, havia a exigncia, imposta pelo novo contexto internacional, que apontava para a impossibilidade do desenvolvimento do Pas, se mantida a tradicional estrutura escravista, de baixa produtividade e impedidora do desenvolvimento do mercado interno, livre, fundado no novo contexto da concorrncia, inerente integrao a um mercado mundial capitalista, agora em sua fase industrial. Por outro lado, seria impossvel a manuteno da subordinao aos interesses mercantis metropolitanos e o retorno ao antigo e superado (desde 1808) "pacto colonial". Haviase, h muito, encerrado a lgica do mercantilismo e, portanto, as possibilidades de sobrevivncia e reproduo da economia nacional em bases escravistas e agroexportadoras estavam profundamente comprometidas. nesse contexto que se situam as presses inglesas no sentido da libertao das colnias98 e da extino da escravatura. Entretanto, concretamente, no Brasil, as exigncias implicadas nesta profunda transio, impunham alternativas e opes econmicas dificilmente conciliveis e de materializao problemtica, sobretudo no curto prazo99. Tratava-se de consolidar a integridade nacional, contra a cessesso; reorganizar as bases polticas do poder de Estado emergente, contra os riscos de restaurao colonial; pacificar as lutas entre faces locais; dar fluidez e efetividade ao problema grave da produo agro-exportadora e da propriedade territorial, caticos desde muitos anos - portanto, de redefinir o instituto da propriedade rural - e, finalmente, transitar para o trabalho livre, em sua sociedade sustentada nas colunas corrodas da escravido. Portanto, no se tratava apenas de dar fluidez, racionalidade e legitimidade estrutura agrofundiria. Ao contrrio, este problema emergia como relevante no bojo do equacionamento de questes polticas e econmicas mais graves e emergentes. Provavelmente por isso, e no por motivos especificamente ligados propriedade

97Como ficou evidente na convocao da "Cortes Portuguesas" aps o retorno de D. Joo VI a Portugal que se rene na ausncia dos Deputados brasileiros e adotam medidas que indicavam francamente o rumo da re-colonizao do Brasil (vide a esse respeito, entre muitos outros estudos, SMITH (op. cit); FAORO (op. cit.). 98Bentham: "Emancipate your Colonies" (In.: SMITH, op. cit. p. 248). 99Este fato talvez explique a posio ambgua e contraditria de Jos Bonifcio de Andrada e Silva, por exemplo, a respeito da extino do trabalho escravo. Como se sabe, desde 1821, antecipando-se inclusive, a publicao das teses de Wakefield, Bonifcio j expunha as linhas mestras que fundamentariam as teses da Colonizao Sistemtica e que, na dcada de 1840 iriam fundamentar os preceitos consagrados na Lei 601, especialmente a abolio do sistema de doaes de terras com base no instituto das sesmarias, que deveria ser substitudo pelo processo de compra e venda; a necessidade da colonizao estrangeira, como alternativa substituio, no mdio ou longo prazos do trabalho escravo. No , portanto, coincidncia que na Resoluo 76, de 14 de julho de 1822, a ele atribuda e ratificada apenas em 1823 pelo Imperador, tenha sido "abolido" sumariamente o regime de sesmarias e consagrado o princpio da legitimao das posses produtivas, contra a presena de sesmarias abandonadas ou deficitrias.

61

territorial em si, que o instituto de sesmarias revogado, em 14 de julho de 1821100 sem que tenha sido substitudo por nenhuma outra regulamentao territorial at 1850, a no ser as garantias fundamentais ao Direito (genrico) de propriedade asseguradas na Constituio de 1824. Finalmente, o funcionamento da economia enfrentava problemas de outra natureza, como as presses externas da Inglaterra, em franco desenvolvimento industrial e sequiosa por assegurar a expanso dos mercados, tanto para seus produtos industriais, quanto fornecedores de matrias-primas; mas sobretudo, como ficar claro nas teses neo-colinalistas, particularmente de Bentham e Wakefield, no sentido de assegurar a ampliao do mercado para a exportao de capitais, ento vigorosamente defendida, sobretudo por Wakefield, com base nas teses de Adam Smith, enquanto alternativa para superar a crise de excedentes de capital na "mother country" (Smith. op. cit.). neste contexto, por exemplo, que se fundam as teses da Colonizao Sistemtica101. Tratavam-se, portanto, de problemas que no eram especificamente adstritos regulamentao da propriedade territorial. Demais, legal ou ilegalmente, as terras estavam sendo incorporadas ao sistema produtivo da economia, sobretudo, atravs de sua articulao e subordinao aos segmentos bsicos da economia, ligados atividade agro-exportadora. Neste contexto a abolio era uma exigncia mais vigorosa, entretanto de difcil equacionamento, posto que os escravos compunham a fora de trabalho fundamental, de difcil substituio, no curto prazo, sobretudo pela ausncia de um sistema oficial de crdito e da impossibilidade de viabiliz-lo de forma adequada. At 1850 nenhum dos dois problemas ser efetivamente enfrentado, apesar de todas as presses internas e, sobretudo, internacionais. Essa conjuntura, interna e internacional, talvez explique porque com a suspenso da concesses de sesmarias em 14 de julho de 1822, e com a revogao de toda a legislao agrria portuguesa, com a Independncia dois meses depois, a questo do acesso propriedade territorial permanea sem nenhuma regulamentao especfica at 1850. De fato, o que ocorre que a questo genrica do direito de propriedade, em seus contornos efetivamente burgueses de propriedade absoluta, ficar assegurado, genericamente, na Constituio Poltica do Imprio do Brasil de 1824, nos seguintes termos: "Art. 179. A inviolabilidade dos Direitos Civis e Polticos dos Cidados Brasileiros, que tm por base a liberdade, a segurana individual e a propriedade, garantida pela Constituio do Imprio, pela maneira seguinte. (...)
100Como comenta Roberto Smith (op. cit. p.284) "o regime sesmarial, em desagregao h longo tempo no Brasil colnia, termina por ser extinto em 1822, pouco tempo antes da Independncia. Isso parece ter ocorrido em circunstncias marcadas pela discrio, onde institucionalmente no se procurava fazer alarde sobre seu fim" (grifos nossos). Essa discrio a que se refere Smith relevante e, certamente, est associada preocupao do Governo, na poca, em no contribuir, ainda mais, para a radicalizao dos conflitos, especialmente nas Provncias. 101"A preocupao central de Wakefield era, portanto, com o fenmeno de rebaixamento geral da taxa de lucro na Inglaterra desde 1815, tendo em vista o excesso de capital, e no como decorrncia da elevao do custo da reproduo da fora de trabalho." (SMITH, R. op. cit., p. 250).

62

"XXII - garantido o Direito de Propriedade em toda a sua plenitude. Se o bem pblico legalmente verificado exigir o uso, e emprego da Propriedade do Cidado, ser ele previamente indenizado do valor dela. A Lei marcar os casos, em que ter lugar esta nica exceo, e dar as regras para determinar a indenizao."102 nesse contexto, de vazio da regulamentao infra-constitucional com relao, especificamente propriedade territorial, que se configura a situao conhecida como "Imprio das Posses", ou seja, fundado no fato de que no havia, legalmente, o estabelecimento de instrumentos legais que assegurassem a legalizao das aquisies de terras, nem regulassem o seu acesso. Neste sentido o Estado realmente, e no apenas virtualmente, retira-se da luta pela terra. Imprio das Posses, sim, posto que, nesse contexto de impossibilidade de legalizao e, portanto de reconhecimento formal, das propriedades pelo Estado, apenas era possvel o acesso terra, pela via da mera ocupao, sem nenhum limite ou restrio. Da a agudizao da profunda anarquia que j vinha ocorrendo, margem da legislao sesmarial, antes, quando as posses sempre avanaram revelia do instituto de sesmarias. bvio que, nessa conjuntura, os grandes posseiros, mais que os pequenos, tinham concretamente a possibilidade de fazer valer, pela fora privada e fundados no prestgio, as suas ambies e pretenses territoriais. Neste sentido, discorda-se frontalmente da noo que Maurcio Vinhas de Queiroz fornece do Imprio das Posses. Segundo a interpretao daquele autor, o vazio jurdico, a perpetuar-se num lapso de tempo maior, teria gerado uma autntica reforma agrria, a saber: a expanso livre e impetuosa da economia dos posseiros, os quais se atiravam sobre as terras inexploradas em um ritmo at ento desconhecido. Em 1850 esse processo - que levado s ltimas consequncias tornaria o Brasil um pas de estrutura agrria muito diversa da atual - foi drasticamente interrompido; e, por isso, representou uma
102 Constituio Poltica do Imprio do Brasil", jurada em 25 de maro de 1824 (In.: MEAF, 1983, p.357. Grifos nossos). Verifica-se, dessa forma que a questo da propriedade da terra no fica absolutamente revelia; pelo contrrio, a propriedade vigorosamente assegurada pela Lei Magna. O problema que, como sempre acontecer no Brasil, adia-se a regulamentao do preceito, jogando-a para "a Lei Ordinria", Lei essa, que como a prtica histrica parlamentar demonstrou, s ser aprovada em 1850 e regulamentada apenas em 1854. Fato relevante a ser observado que a Constituio do Imprio atribui valor monetrio e a propriedade absoluta terra, incentivando, por esse meio, a especulao e a usura, j ento em franco desenvolvimento no Pas. Por outro lado, com o vazio na regulamentao, criado pela extino da legislao sesmarial, com a Independncia, no haver nenhuma regulamentao que limite, por um lado, as possibilidades de apossamento de terras e, por outro, lhe assegure as condies de legalizao. Assim, com o direito genrico propriedade assegurado, e na falta da regulao estatal far com que, na prtica, subsista um espcie de "estado hobbesiano", onde imperar sempre a "lei do mais forte", o que tornar definitivamente assegurada as possibilidades de hegemonia do poder local-latifundirio, sobretudo numa conjuntura de instabilidade poltica ligada consolidao do Estado Independente, quando ento, as faces em luta pela hegemonia no poder, no permitiro que o Governo se atreva a ferir interesses locais. Essa conjuntura evidenciada pelos inmeros levantes e conflitos rurais que ocorreram entre 1821 e 1850, que s sero efetivamente controlados, no Segundo Reinado. obvio que nessa conjuntura, o vazio da regulamentao agrria possibilitasse, sobretudo, a consolidao do latifndio e do poder local, instituindo no Brasil independente, os sistemas de cooptao entre o poder local-regional e as faces em luta pela hegemonia no poder central, que da para frente sempre estaro presentes no cenrio poltico brasileiro, sobretudo no Parlamento.

63

severa limitao dos direitos que tinham sido conquistados pelos posseiros, conduzindo destarte gradual passagem das formas escravistas a outras formas de trabalho no campo mais ou menos livres, dentro dos mesmos latifndios.103 Por outro lado, essa mesma situao dar origem a um grave problema de legitimao de terras. Se por um lado, nesse perodo, no poderia ser arguida nenhuma hiptese de ilegalidade com relao aos processos possessrios, por mais que estes fossem nocivos aos interesses econmicos ou mesmo injustos; por outro lado, dada essa mesma ausncia de legislao especfica, as terras ento apropriadas, no podiam ser legalizadas, reconhecidas formal e legalmente pelo Estado. Essa questo s retornar ordem do dia na dcada de 1840 e aps a aprovao da Lei 601, que tentar regulamentar as formas e o contedo do direito de propriedade territorial na Brasil. Nesse sentido, o Imprio das Posses foi, na verdade, o imprio dos latifundirios e dos potentados locais: nesse perodo eles consolidaram no apenas seu patrimnio territorial, mas sobretudo, o seu poder poltico local104 que, dadas suas articulaes polticas, enquanto possvel base de sustentao dos grupos no poder, esse perodo correspondeu, igualmente, ao da consolidao do papel fundamental que passaram a ocupar os potentados locais e latifundirios, enquanto base de sustentao dos diferentes governos nacionais. Essa situao estar, da em diante, fortemente presente nas diferentes polticas do Estado Nacional e, seu primeiro teste ser realizado no debate parlamentar de 18431850, em relao, especificamente, ao problema da propriedade fundiria 105. 3. A Lei de Terras: Legitimao dos Privilgios
103 Maurcio Vinhas de Queiroz. Notas sobre o processo de modernizao no Brasil. Revista do Instituto de Cincias Sociais, 3(1). Rio de Janeiro: 1966, p. 141. 104Neste sentido, contribuiu efetivamente para a consolidao do poder das oligarquias locais, a instituio da Guarda Nacional, no perodo Regencial, que atribui formal e efetivamente aos latifundirios patentes militares (de "Coronis"). Esse fato, associado outras mudanas jurdicas, polticas e administrativas relevantes, promovidas, no perodo Regencial, consolidar definitivamente o poder das oligarquias locais latifundirias (vide Raymundo Faoro, op. cit.). 105Um problema relevante nesse contexto exatamente o da legitimao das posses (grandes posses, bem entendido), contra as pretenses de antigos sesmeiros. No se tratava, como s vezes interpretam alguns autores (Vg. Faoro, op. cit.; Passos Guimares, op. cit.) da defesa das posses (por suposto pequenas) contra os latifndios (representados pelos sesmeiros). Ao contrrio, representava os interesses das grandes posses, - que se formaram no perodo que se estende entre o processo poltico da Independncia e a consolidao do poder nacional, - contra os antigos sesmeiros, sobretudo aqueles representados por elementos ligados aos privilgios da antiga Corte portuguesa. Trata-se, sobretudo, de grandes posses que se formaram, por exemplo, entre o Rio de Janeiro, Minas e So Paulo, durante a expanso da cultura do caf, que afetaram interesses de antigos sesmeiros do vale do Paraba (Faoro, op. cit.). nesse sentido que o problema se coloca de forma diferente no Nordeste, cuja estrutura fundiria, concentrada, fora consolidada com base nas sesmarias durante o ciclo ureo da cana-de-acar e na regio do caf, que ser consolidada sob o "imprio das posses". Por essa razo no se pode, simplesmente, como o faz Passos Guimares, e em parte Emlia Viotti da Costa, entre outros, atribuir a aprovao da Lei de Terras "aos interesses cafezistas.": tratava-se, na verdade de uma questo que, poltica e economicamente, ultrapassava os interesses difusos, embora concretamente manifestados, de oligarquias locais. Na verdade, envolvia a mudana de hegemonia do eixo econmico, que passa a se deslocar para a regio centro-sul, desde 1808 e sobretudo na segunda metade do sculo XIX. E sobretudo, tratava-se de assegurar o monoplio da propriedade territorial: neste sentido que a Lei 601 uma lei de terras, muito antes de uma lei de colonizao (cf. Faoro, op. cit.; Prado Jr. op. cit.; Linhares [1981], entre muitos outros).

64

3.1. Consideraes Bsicas nesse contexto, - acima explicitado apenas em suas linhas fundamentais106 que se pode afirmar que a Lei 601, de 1850, , efetivamente, uma lei de propriedade territorial, uma lei de terras, e no um Projeto de colonizao, embora esse tema no lhe fosse estranho, sobretudo se se tiver em considerao o contexto em que a problemtica da economia agrria brasileira vinha sendo colocada desde 1821107. Os debates Parlamentares que antecederam a aprovao da Lei 601 evidenciam a centralidade da questo da legitimao da propriedade. exatamente no contexto de se assegurar a propriedade da terras, por um lado revalidar as sesmarias e, por outro, legitimar as posses (grandes posses), que se travam os debates e as divergncias mais acirradas e relevantes. nesse contexto, por exemplo, que se deve situar o problema dos impostos e tributos, sobretudo o Direito de Chancelaria, que equivalia ao pagamento do registro das terras. O fato de que a arrecadao desses impostos, assim como dos recursos arrecadados com a venda de terras, serem destinados importao de colonos estrangeiros livres, no argumento suficiente para se afirmar que tal representasse um rateio de tais dispndios, entre proprietrios de distintas regies e condies. Na verdade, como se ver neste captulo, tais recursos tm a seguinte destinao, conforme o artigo 19o. da Lei 601 de 1850: "1. ulterior medio das terras devolutas; 2. importao de colonos livres(...)." As questes da fora de trabalho e da imigrao 108 sempre foram preocupaes permanentes no processo de colonizao brasileira, tendo sido, num primeiro momento, equacionadas pela "imigrao forada" de escravos africanos. Assim, duas questes aparecem claramente colocadas na dcada de 1840, no que toca, especificamente questo agro-fundiria, ao Parlamento: (1) A da legalizao da propriedade territorial e da regularizao efetiva da questo fundiria, que envolvia as terras que se encontravam no domnio privado por algum ttulo legtimo (como era o caso das antigas sesmarias, mesmo quando em comisso pelo no cumprimento de algumas das clusulas resolutivas); e as posses mansas e pacficas, por um lado e, por outro, a arrecadao e demarcao das terras pblicas e devolutas e, (2) A questo da colonizao e da migrao estrangeira, envolvendo problemas da maior relevncia na medida em que se direcionava em duas frentes articuladas: (a) a importao de colonos livres e pobres, que deveriam ser destinados s atividades assalariadas nas propriedades
106Posto que entrar em todos os seus detalhes, embora da maior relevncia, fugiria em muito dos objetivos desse estudo, que se ocupa da questo especfica da luta pela legitimao da propriedade fundiria. Portanto, os aspectos acima indicados em suas linhas gerais e mais significativas, no teve a pretenso de oferecer um quadro completo da conjuntura do sculo XIX no Brasil, mas apenas de tentar localizar o contexto em que a questo da propriedade fundiria e da estrutura agrria brasileira estava colocada. 107Ver o documento Lembranas e Apontamentos do Governo Provisrio para os Senhores Deputados da Provncia de So Paulo encaminhado Constituinte Portuguesa (5.10.1821), onde so antecipadas as teses bsicas adotadas na Lei de Terras (In. SMITH, op. cit. p. 286). 108Entretanto, deve-se ter bem claro para efeitos de qualquer anlise dessa questo, que o problema da mo-de-obra nunca esteve dissociado do problema da propriedade territorial. Neste sentido, como ficou explicitado at aqui, o instituto de sesmarias nada mais era do que uma forma determinada de propor uma soluo adequada a essa problemtica em determinado contexto histrico, econmico e poltico.

65

rurais na condio de trabalhadores livres e (b) organizao de colnias, pelo Estado, em determinadas regies, sobretudo nas fronteiras109. Assim, na verdade a Lei de Terras se destinava regulamentao de duas situaes distintas e no to articuladas como comum supor-se. 1a. A questo da legalizao da propriedade privada, que significava reconhecer e transferir para o domnio privado, todas as terras economicamente destinadas explorao agropecuria; e destacar as terras remanescentes, devolutas, que deveriam funcionar como um fundo de reserva de terras a servir de atrao imigrao estrangeira livre, ento importante, face ao aumento das presses externas e internas, contra o trabalho escravo, na nova conjuntura econmica que se estruturava no pas. Como se sabe, argumentao bsica da tese de Wakefield110 a respeito da "colonizao sistemtica" tinha como pressuposto fundamental a existncia de terras livres e estatais, que deveriam servir como meio de regulao do mercado (de terras e de trabalho), com o objetivo explcito, de facilitar a atrao de colonos livres, (pobres e capitalistas) por um lado, e impedir a disperso da fora de trabalho (colonos pobres) sobre a vastido de terras disponveis, que segundo a argumentao wakefieldiana, dificultaria ou mesmo poderia impedir a formao e, sobretudo, o desenvolvimento, de unidades produtivas capitalistas111. O controle dessa possibilidade inverso de capital na agricultura das colnias, segundo aquele economista, apenas poderia ser eficiente se promovido atravs da interveno do Estado, pela via Legal: isto , criando bices jurdicos disperso do processo de apropriao territorial. Isto seria feito mediante o recurso venda de terras e, especialmente, pelo controle da emisso dos ttulos legais de propriedade112. No caso do Brasil esses bices enfrentavam, a resistncia imposta pelos latifundirios, que tentavam "privatizar" (em lugar do Estado) em seu beneficio prprio a quase totalidade das terras economicamente aproveitveis ou importantes. Ora, na ocorrncia desse fato, esvaziava-se o pressuposto fundamental da colonizao sistemtica113, tal como teorizada por Wakefield, que seria a existncia de terras livres e
109O que j se constitua no desvirtuamento das teses da colonizao sistemtica, tal como formulada por Wakefield como se ver oportunamente. Pode-se dizer que essa a concepo latifundiria das teses da colonizao sistemtica de Wakefield que, evidentemente tem um sentido diferente e era uma alternativa ao desenvolvimento de um projeto capitalista, onde o controle das terras pelo Estado era condio bsica para regular o mercado de terra e trabalho, em apoio a investimentos capitalistas: assegurar fluxo contnuo de mo-de-obra assalariada, pela via da imigrao, custeada pelo Estado com o fundo arrecadado pela venda de terras aos assalariados que desejassem abandonar o mercado de trabalho (que Marx dir que corresponde ao resgate pago pelo trabalhador ao capitalista para libertar-se do trabalho assalariado); assim como reservas de terras passveis de serem privatizadas para eventuais investidores. (Ver a respeito: MARX, 1975; Livro I, captulo XXV; WAKEFIELD, op. cit.; SMITH, op. cit.) 110Que serviu de inspirao s teses defendidas no Parlamento por ocasio da discusso do Projeto de Lei que resultaria, em 1850, na Lei 601. 111 As teses de Wakefield, dada a sua relevncia, serp tratadas de forma especfica no item 4 deste captulo. 112Ver a respeito MARX (1975) e SMITH, (op. cit). 113Como oportunamente registra Marx (op. cit., p. 892) se de um s golpe, se transformassem todas as terras de propriedade comum em terras de propriedade privada, destruir-se-ia o mal pela raiz, mas as colnias seriam tambm destrudas. Na prtica, no Brasil, a negativa latifundiria em demarcar e legalizar suas terras, assim como os bices impostos, arrecadao das terras devolutas do Estado, funcionaram neste sentido apontado por Marx: acabaram por impossibilitar o Estado de controlar a emisso de bom ttulo preconizada como fundamental na estratgia de Wakefield. Era uma situao que funcionava, na prtica, como se todas as terras, ou pelo menos sua poro mais relevante, houvesse sido privatizada em favor do latifndio. Nisso reside, na opinio

66

estatais, passveis de serem transferidas iniciativa privada. Como se ver, advm desse fato o fracasso da colonizao sistemtica e da atrao de imigrantes europeus para o Brasil. neste sentido que a legalizao e o controle rigoroso sobre as terras, sobretudo improdutivas e devolutas, era fundamental para o Estado; e neste sentido que tentar atuar, inicialmente, a Lei 601. A esta tentativa de controle sobre as terras pblicas que se opem todos os latifundirios, fossem, ou no, cafeicultores. Este fato coloca o segundo nvel do problema enfrentado pela Lei 601 de 1850 - a colonizao estrangeira. 2a. A questo da Colonizao e, conjuntamente a esta, o problema da imigrao estrangeira, sobretudo a europia, como se pde antever pelos problemas levantados no item anterior, de fato, esvaziada, embora permanea no discurso e na Legislao aprovados. Porqu? Porque, na indisponibilidade, para o Estado, de terras economicamente aproveitveis, que seriam as terras, no mnimo, mais prximas aos circuitos produtivos e mercantis, apenas sobrariam as terras distantes, que no tinham a possibilidade, como no tiveram, de cumprir o objetivo de servir como fundo de reserva para atrair colonos livres europeus, como acontecera, por exemplo, com os Estados Unidos e na Austrlia. Esta situao era muito mais relevante, enquanto bloqueio imigrao, por exemplo, do que o fato da persistncia da escravatura no Brasil, (embora esta tambm levantasse suspeitas nos Governos Europeus). Alm de impedir a alternativa de oferta de terras enquanto atrativo para a emigrao estrangeira, criava uma situao importante, que permanecer como um profundo e permanente entrave reestruturao das relaes de propriedade no Brasil: por um lado era bloqueado o processo de legalizao da propriedade da terra, fazendo-se perpetuar o estado de incerteza quanto propriedade, limites e confrontaes das fazendas; "incerteza" esta que, em ltima instncia, resolvia-se pela violncia privada ou pela manipulao de privilgios junto s burocracias locais e provinciais. Por outro lado, o que de relevncia ainda maior, deslocava o centro do problema da regularizao fundiria, para a colonizao. Neste ltimo caso, a estratgia dos interesses latifundirios, que persistir at os dias atuais, foi esvaziar o debate e sobretudo os processos legais e administrativos que pudessem estabelecer claramente os limites dos domnios privados e sobretudo a sua execuo no campo, deslocando a questo para o mbito amorfo e discutvel da migrao e colonizao, sobretudo, como desbravamento. Assim, na incerteza quanto a situao efetiva da estrutura agro-fundiria, a tese da colonizao era sempre, desde ento, colocada em duas direes: (a) promover a vinda de colonos pobres para servirem de mo-de-obra, submissa, porque endividada, para os latifndios; e (b) promover a colonizao estatal em ncleos e reas afastadas

aqui defendida, a causa bsica do fracasso do Projeto econmico associado Poltica de Terras do Imprio, para o Brasil: tanto no sentido da atrao de migrantes estrangeiros, quanto, sobretudo, do desenvolvimento de uma agricultura fundada no trabalho livre, com todas as suas consequncias, hoje conhecidas. Este especfico projeto capitalista para o Brasil , neste caso, em face da rigorosa oposio latifundiria, morreu ao nascer.

67

dos domnios latifundirios - inicialmente nas fronteiras do Imprio ou em reas de risco pelo interior do pas. Esta era uma proposta absolutamente distinta da colonizao sistemtica de Wakefield: na verdade, negava-a. Era, certamente a colonizao sistemtica dos grades detentores de terras. Nessa perspectiva residem, primitivamente, as teses que ainda hoje so defendidas pelo latifndio e suas organizaes e representantes parlamentares, ao darem nfase na colonizao 114 no sentido de desbravamento 115. Como se vinha dizendo, a Lei 601 ocupa-se, antes de tudo, da delimitao do direito de propriedade e das formas de acesso legal s terras, no contexto de um pas emergente e no mbito de uma conjuntura econmica internacional em franco desenvolvimento e amplamente competitiva. Neste sentido, a Lei 601 representa uma espcie de marco zero116 da legitimidade do acesso propriedade territorial brasileira, e disso vem, na posio aqui defendida, a sua maior relevncia terica e concreta. J no preambulo da Lei de Terras definido, clara e transparentemente, o seu nvel de abrangncia - a totalidade das terras do Brasil, excluindo-se as sesmarias confirmadas e que no se achavam em comisso que, por suposto, eram aceitas como propriedades privadas legtimas e como tais reconhecidas pelo Estado. assim que a Lei 601, "Dispe sobre as terras devolutas no Imprio, e acerca das que so possudas por ttulo de sesmarias sem preenchimento das condies legais, bem como por simples ttulos de posse mansa e pacfica: e determina que, medidas e demarcadas as primeiras (devolutas), sejam elas cedidas a ttulo oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colnias de nacionais e estrangeiros, autorizando o Governo a promover a colonizao estrangeira na forma que se declara."117 A situao fundiria ficava, desta forma, claramente delimitada: 1. As sesmarias que se encontravam legalmente asseguradas, isto , que preenchiam as clausulas de
114E mesmo no mbito deste processo de imigrao, na medida em que passa a adquirir alguma importncia o mercado de terras, comear a ser defendida a tese de que o processo de colonizao deveria ser entregue iniciativa privada e no ao Estado. Tentava-se, dessa forma, manter e ampliar o domnio das camadas privilegiadas sobre o mercado de terras em todos os nveis. A articulao dessas teses, que se gestam historicamente desde esse perodo, um captulo importante da subordinao da terra e da ampliao dos privilgios no trato dos negcios agro-fundirios. A anlise especfica desta estratgia de controle das terras pblicas merece pesquisas mais detalhadas, que fogem aos objetivos deste trabalho. Fica aqui essa sugesto. 115 Ver adiante, os captulos 4 e 5 onde este tema discutido detalhadamente. 116Como evidenciado no decorrer deste captulo e com base na anlise cuidadosa e objetiva dos termos da Lei 601, ela de fato e de direito, estabelece um marco zero em relao propriedade territorial no Brasil Independente. Isso no significa que ela revogue a situao de fato existente na estrutura agrria brasileira naquele dado momento. Pelo contrrio, a Lei 601 toma como referncia exatamente a diversidade de situaes concretamente existentes e, realiza duas distines fundamentais: 1. separa claramente o que sejam terras pblicas (devolutas e do Estado) das terras que se encontravam no domnio privado (sesmarias ou concesses anteriores ou meras posses); 2. estabelece dois critrios e mbitos distintos de reconhecimento, pelo Estado, das terras que se encontravam no domnio privado (Revalidao, para as terras que advinham de concesses ou sesmarias; e Legitimao para as demais terras que apenas se fundavam nas posses). Finalmente, estabelece que a nica forma de acesso s terras devolutas, dali para adiante seria a venda. 117In.: MEAF (op. cit., p. 357).

68

resolubilidade, vale dizer, estavam com explorao efetiva e morada habitual de seus respectivos concessionrios, medidas e demarcadas, etc., eram reconhecidas como propriedades privadas, legalmente118 ; 2. As sesmarias e outras concesses que no preenchessem as condies acima, necessitavam de revalidao, e para tanto eram estabelecidos determinados critrios que sero analisados adiante; 3. As posses mansas e pacficas, que teriam que ser legitimadas (o que implicava a admisso tcita, mas efetiva, de que no eram legtimas), e para tanto eram estabelecidos, igualmente, critrios que sero tambm analisados neste estudo. 4. Finalmente, definia as terras devolutas da Unio (as que no se enquadrassem nas condies acima, e no estivessem destinadas a algum domnio ou uso do Estado, Provncias ou Municpios), ficando definido, assim, o conceito de propriedade do Estado em oposio s terras devolutas do Estado. O que distingue, essencialmente, estas situaes, sendo de interesse para a argumentao bsica deste estudo, o termo revalidao. Por esta terminologia, o legislador sinalizou que as terras nesta situao necessitavam apenas de se verificar se cumpriam as clusulas de resolubilidade ou se feriam interesses fundirios constitudos, como posses produtivas em seu interior ou outras condies, juridicamente estabelecidas, aps o processo de concesso. Mas significou igualmente que, em princpio, eram propriedades consideradas legtimas, podendo apenas sofrer algumas limitaes ou restries, sobretudo em funo do no cumprimento de clusulas legais ou de sentenas judiciais eventualmente pronunciadas contra elas ou a favor de terceiros. Em relao s posses, a situao absolutamente distinta das anteriores: tratavam-se de reas apossadas, por suposto ilegal ou extra-legalmente, e que tinham a expectativa de direito de serem legalizadas pela Lei 601, nos termos claramente estabelecidos nesta mesma Lei. Na medida em que a lei assegurava a legitimao das posses mansas e pacficas produtivas, exceto quando se encontrassem no interior de sesmarias no cadas em comisso, a situao dos posseiros (grandes posseiros, como se ver) estar plenamente assegurada. Mesmo contra os interesses de determinadas sesmarias, sobretudo as que haviam cado em comisso. Este o cerne da questo entre posseiros e sesmeiros, e no tem nenhuma relao fundamental com pequenos posseiros como se ver adiante. Portanto, tratava-se, de estabelecer os critrios jurdicos fundamentais que passaram a nortear os processos de legalizao da propriedade territorial, por um lado; e de definir, claramente, por outro lado, a posio do Estado em termos do reconhecimento formal, jurdico, da propriedade territorial, alis, consagrado na Constituio de 1824. Em suma, a Lei 601 de 1850 apresenta-se como uma legislao especfica de propriedade e estabelece claramente, todos os marcos jurdicos e
118Este era o caso, sobretudo, das terras do nordeste aucareiro, cuja estrutura agro-fundiria consolidara-se, do ponto de vista jurdico e, em grande parte, concreto, sob a gide do instituto das sesmarias (Cf. SMITH, op. cit. e FAORO, op. cit.)

69

administrativos, fundamentais, no mbito do Estado de Direito, para a constituio legal da propriedade privada da terra. Por esta razo, estritamente jurdica, mas tambm concreta, que as sesmarias que preenchiam as clusulas de resolubilidade, foram consideradas, legalmente, como parte do domnio privado e, portanto, no estavam abrangidas pela Lei 601, que se destinava legitimao ou revalidao das situaes que se encontravam em conflito com as normas legais at ento estabelecidas. Esclarea-se, entretanto, que a Constituio de 1824 consagrava o Direito de propriedade. Entretanto, na medida em que no definia os critrios para materializao deste direito, permitiu, durante o perodo do imprio das posses (1822-1850), o avano indiscriminado das posses sobre as terras disponveis (fossem pblicas ou no), situao que gestou um profundo conflito, especialmente entre grandes posseiros e antigos sesmeiros, que a Lei 601 buscava conciliar. Observe-se, "en passant" a esse respeito, que as posses que se estabeleceram sobre antigas sesmarias que preenchiam as condies de resolubilidade, portanto, legalmente reconhecidas como contidas no domnio privado, eram consideradas ilegais, e davam apenas direito indenizaes por possveis benfeitorias. Caso contrrio das posses sobre sesmarias ou concesses cadas em comisso, como j registrado. Esta a razo fundamental que pode ser arguida em defesa do fato de que, nos debates parlamentares, dois pontos concentraram as maiores polmicas: 1o) O problema da legitimao das posses e da revalidao das sesmarias ou outras concesses que no preenchiam as condies legais (que era sobretudo, embora no apenas, o caso do vale do Paraba) e; 2o) Os problemas dos impostos e tributos, sobretudo o Direito de Chancelaria119. Os problemas referentes necessidade da promoo da migrao e da colonizao, como pode ser deduzido da anlise dos debates parlamentares que antecederam a aprovao da Lei 601, no apresentaram maiores divergncias. Na verdade havia, praticamente, consenso quanto a este ponto120. As mudanas ocorridas na legislao sobre o trabalho livre, nos anos 1830 e 1837 referendavam o sistema de controle da mo-de-obra prpria ao escravismo dominante. Como diz Braslio Sallum Jr.: Se era verdade que essas leis protegiam de forma mais eficaz que as Ordenaes o dinheiro adiantado pelos fazendeiros bem como a disciplina das fazendas, no resolviam, de um lado o problema do endividamento dos imigrantes e, de outro, permitiam tal dose de parcialidade no julgamento das questes em que se envolviam os trabalhadores

119Veja-se a respeito dessas questes, entre outros, os excelentes trabalhos de Raymundo Faoro e, sobretudo, para uma anlise mais sistemtica desta problemtica, os estudos de Roberto Smith e Jos Murilo de Carvalho, todos citados. Este tema retomado, em suas linhas fundamentais, no captulo 3. 120Ver a respeito os trabalhos citados na nota anterior, particularmente, Roberto Smith e Jos Murilo de Carvalho.

70

que dificultavam a imigrao, j que contribuam para a m fama que as colnias da Provncia tinham na Europa.121 Apesar de o sistema de parceria haver sido abandonado nos anos 50, os novos contratos de locao de servios eram firmados de tal modo que, como diz Sallum, permitiam que fossem enquadrados nas leis de locao de servios datadas de 1830 e 1837122. Apenas a partir dos anos 60 iriam alguns fazendeiros adotar-se uma espcie de contratos, s generalizada nos anos 80 - da grande imigrao (em 1884 que o problema da dvida dos colonos com os fazendeiros resolve-se definitivamente com o subsdio total da imigrao pelo governo paulista) - que suavizavam para o colono as condies draconianas anteriores. E apenas em 1879, uma nova lei veio representar em comparao com as leis anteriores (...) um grande avano na proteo aos trabalhadores, (posto que) procurou reduzir a dependncia dos imigrantes em relao aos proprietrios, impedindo que estes cobrassem mais do que 50% dos gastos que tivessem feito com a sua importao, alm de estabelecer prazos mximos para os contratos de trabalho.123 As divergncias e, sobretudo, as resistncias mais importantes, no debate Parlamentar, eram levantadas em relao aos impostos e vinham, muito mais, de uma tradio antiga do Direito portugus, que sempre se caracterizou por uma fraca ou nula tributao territorial, em oposio a uma forte tributao dos processos de transmisso da propriedade (Faoro, op.cit.). Assim, pode-se afirmar com relativa segurana, que as divergncias com relao a esse ponto da Lei 601/1850 advinham do fato efetivo de que os latifundirios no desejavam pagar os referidos impostos124; donde as frequentes referncias, no debate parlamentar da dcada de 1840, a "estelionato pblico", que o Estado estaria pretendendo promover em relao aos "proprietrios" de terras no Brasil125. Alm, claro, da ameaa, pelo no pagamento dos impostos, de perda da propriedade126 ou de sua converso em mera posse, com todas as implicaes que tal fato significava.

121 Braslio Sallum Jnior, Capitalismo e cafeicultura. Oeste paulista: 1888-1930. So Paulo: Duas Cidades, 1982, p. 85. 122 Idem, p. 83. 123 Idem, pp. 84 -5; 86 - 89. 124Essa questo levantada reiteradamente pelas autoridades Coloniais ao se reportarem aos processos de confirmao de sesmarias, que sistematicamente no era requerida pelos concessionrios, em boa medida para evitar os custos tributrios (ver a respeito, sobretudo, Ruy Cirne Lima e Raymundo Faoro, ambos citados). 125Como bem registra Jos Murilo de Carvalho, "oposio maior ainda seria feita, no entanto, s taxas e impostos, e s clusulas de expropriao, salientando-se no ataque, Galvo e Urbano. Este ltimo diria, ao discutir o direito de chancelaria, que por em dvida a legitimidade das posses mansas e pacficas era princpio 'anrquico e subversivo da ordem pblica e destruidor de todo o direito'. Mais tarde rejeitaria tudo que no se referisse colonizao por ser 'extorso violentssima, um verdadeiro estelionato pblico.' "(op. cit., p. 42). 126O que, segundo Urbano, citado por Murilo de Carvalho, tornar-se-ia um atentado propriedade privada em geral, alm de inconstitucional, e representava um risco ordem pblica (p.43).

71

Portanto, parece frgil a tese de que a resistncia aos impostos devia-se ao fato de que os mesmos beneficiariam aos cafeicultores em detrimento de outros latifundirios, especialmente nordestinos, por se destinarem cobertura de despesas com a migrao estrangeira127. Simplesmente porque no era este o caso. O fato dos dois problemas aparecerem associados nos debates parlamentares no prova suficiente de que houvesse uma associao direta entre ambos: quer dizer, o imposto de chancelaria no estava sendo criado para promover a imigrao. A imigrao, sim, que seria, parcialmente, financiada com recursos advindos deste imposto, assim como da venda de terras devolutas128. Tratava-se, de fato, no caso do Direito de Chancelaria, que era o mais criticado, de um imposto de transmisso "inter vivos" sobre a propriedade, que, como se sabe, uma prtica tributria corrente em qualquer transao mercantil-imobiliria no universo do direito burgus, que se encontrava em vias de implantao no Brasil129. Nesse sentido, pode-se arguir a hiptese de que a argumentao, que associava o imposto sobre a transmisso da propriedade, ao rateio de eventuais custos de imigrao de estrangeiros livres para a lavoura cafeeira; que a mesma atuava com o sentido de um argumento "demaggico" contra qualquer imposto sobre a propriedade latifundiria130 e, em ltima instncia, visava desviar o cerne da questo, (da propriedade para a tributao vinculada colonizao dirigida) na tentativa de abort-la. A questo mais grave e mais relevante, entretanto, era a que opunha antigos sesmeiros e posseiros. Vale registrar que ambos, sesmeiros e posseiros, tm que ser claramente qualificados: tratavam-se de grandes posseiros que se estabeleceram em terras devolutas (pblicas), ou particulares (sesmarias abandonadas) e de sesmeirios que haviam cado em comisso, por estarem suas concesses ou abandonadas, ou no confirmadas, pela falta de cumprimento das condies legais estabelecidas nas clusulas resolutivas.

127Embora, evidente, a migrao de colonos pobres, de fato beneficiasse sobretudo essa camada dos latifundirios. Mas o que fica claro nos debates e, depois no texto da Lei 601, que a resistncia estava nas restries que a Lei 601 estabelecia em relao revalidao das sesmarias e legitimao das posses, sobretudo no que se referia restries aos tamanhos das posses (e sesmarias em comisso), o seu condicionamento efetiva explorao e residncia habitual e exigncia do imposto de chancelaria. 128Na verdade, segundo a lgica da teoria da colonizao sistemtica, ento arguida, o financiamento de migrantes era assegurado pela venda de terras aos ex-assalariados que, aps fazerem um peclio, trabalhando para os capitalistas, e portanto, promovendo a acumulao de capital, ao pagarem pelas terras, estavam de fato, financiando, atravs do Estado, a vinda de seus substitutos. Logo, essa idia de financiar migrao com imposto , realmente, estranha tese da colonizao sistemtica (vide Wakefield, op. cit. e Marx, op. cit.). Alis, o artigo da Lei 601 que se refere a esse problema afirma que os recursos advindos dos impostos de chancelaria e da venda de terras sero aplicados 1o ulterior medio de terras devolutas e 2o importao de colonos livres. 129Ver a esse respeito o excelente estudo de Roberto Smith, que procura evidenciar a relevncia de Lei 601 no sentido de possibilitar, no Brasil, a gnese da propriedade absoluta e mercantil da terra, enquanto pressuposto mercantilizao da fora de trabalho, numa perspectiva terica enriquecedora e criativa na abordagem deste tema. 130Embora fosse verdadeira a parte da argumentao referente ao fato de que a imigrao beneficiaria especialmente os cafeicultores. S que os objetivos perseguidos pelos que assim argumentavam era impedir a tributao da terra; no fazer oposio imigrao estrangeira, de que alis no havia cogitao imediata, o que d um sentido completamente distinto ao fato. Isso fica claro nos debates parlamentares da dcada de quarenta do sculo XIX (Cf. CARVALHO, op. cit.)..

72

Como esse conflito opunha, basicamente, latifundirios (grandes posseiros e sesmeiros) dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo (embora fosse um fenmeno extensivo a todo o pas), sobretudo porque a expanso da cultura cafeeira, especialmente no Vale do Paraba, ocorrer sobre terras de antigas sesmarias mais ou menos abandonadas, desde a decadncia do ciclo da minerao (Cf. Faoro e Prado Jnior, citados), valorizando-as; vem tona um conflito que tem sido interpretado no sentido de que a Lei 601 achava-se subordinada aos interesses destes cafeicultores131: paulistas, por exemplo, na opinio de Alberto Passos Guimares, ou fluminenses, segundo Murilo de Carvalho.

3.2 A Questo da Propriedade Territorial A desorganizao da estrutura fundiria brasileira, como reiteradas vezes registrou-se, era um problema reconhecido desde os ltimos lustros do perodo colonial. Estava na origem, no apenas de conflitos entre latifundirios - fossem, estes, sesmeiros ou grandes posseiros - como afetava, negativamente, as possibilidades de desenvolvimento da produo agro-exportadora, fundamental, sobretudo aps a Independncia, estabilidade econmica, poltica e social da nao emergente. Os conflitos pela terra politizaram-se e ganharam radicalidade no perodo de consolidao da Independncia nacional, numa fase de instabilidade econmica, poltica e social, que iria persistir por um longo perodo, que se estender desde 1821 aos finais da dcada de 1840, projetando-se, outrossim para adiante, e marcando endelevelmente todo o processo de desenvolvimento ulterior da sociedade e da economia poltica Brasileiras. nessa conjuntura de crise que ser encaminhada a discusso do Projeto que redundar na Lei 601 de 1850. Tratava-se de tentar por termo situao catica da propriedade rural por um lado e, por outro, de criar alternativas econmicas organizao da produo, sobretudo no que se referia oferta de fora-de-trabalho livre, necessria ao desenvolvimento da produo agro-exportadora, e alternativa escravido. Neste contexto, como se observou acima, dois problemas aparecem claramente colocados na Lei 601: 1. Resolver o problema da propriedade privada das terras e separar clara e legalmente o patrimnio territorial pblico do privado; e 2.
131Neste sentido pode-se afirmar que se os cafeicultores tiveram interesses nesse processo - e obvio que tiveram tais interesses referiam-se fundamentalmente legitimao de suas posses: propriedade privada da terra que detinham, o seu reconhecimento pelo Estado. Por isso no opunham grande resistncia aos impostos, por exemplo, o de chancelaria, embora, como os demais latifundirios, defendessem sua reduo ao mnimo, por ser esta uma alternativa para legitimar suas vastas posses. Tratavam-se, portanto, de interesses que eles defendiam enquanto latifundirios e no enquanto cafeicultores. O objetivo era sempre, antes de tudo, assegurar a legitimao da propriedade da terra. obvio que haviam outros interesses envolvidos neste processo, como, por exemplo, o interesse no financiamento, pelo Estado, da imigrao de estrangeiros pobres, processo esse, alis, que sistematicamente fracassar, sem que seja afetado seriamente o desenvolvimento inicial da economia cafeeira. Trata-se, como parece claro, de um conflito sobre legitimao da propriedade e no, especificamente, ou prioritariamente, sobre colonizao. necessrio fazer, como o faz Paula Beiguelman (A grande Imigrao. In.: Pequenos Estudos de Cincia Poltica), a distino entre o perodo histrico-econmico de 1840-1890 (imigrao restrita) e o de 1890 em diante (imigrao de massa).

73

encaminhar alternativas ao problema da mo-de-obra livre, autorizando o Estado a promover a colonizao estrangeira. Sero essas duas, as questes fundamentais colocadas para equacionamento pela Lei 601 de setembro de 1850. Em torno delas que giraro os demais problemas candentes a respeito da Poltica agrcola e de terras do Imprio. Neste tpico ser analisada a questo da propriedade territorial, na perspectiva de sua legitimao pelo Estado e suas respectivas implicaes. No tpico seguinte deste captulo sero discutidos os problemas da migrao estrangeira e da colonizao, assim como as suas diversas articulaes com o problema da propriedade territorial e o seu controle. A Lei 601 conhecida, desde a sua promulgao, como a Lei de Terras, numa referncia contundente a respeito do seu objetivo fundamental: regular e estabelecer os critrios jurdicos, com base nos quais seria (ou no), de ento para adiante, reconhecida, pelo Estado, a propriedade privada e legtima da terra. Neste sentido estabelecia tambm, como observa Roberto Smith, as condies institucionais e jurdicas fundamentais para a transformao da antiga propriedade resolutiva, fundada no instituto de sesmarias, em propriedade privada plena, absoluta, mercantil, da terra. Demarca, dessa forma, claramente, os limites legais e legtimos da separao entre a propriedade territorial pblica e privada no Brasil, e portanto, as condies institucionais da propriedade mercantil, burguesa, da terra. Antes de se entrar no mago da discusso dos diversos artigos e pargrafos da Lei 601 e suas implicaes para a realidade agro-fundiria brasileira, alguns esclarecimentos so necessrios com relao a propriedade territorial e ao acesso terra no Brasil. A Lei 601 estabelece, juridicamente, e com base na situao efetivamente existente na realidade agrria e econmica brasileira da poca, uma clara distino quanto ao estatuto jurdico das terras do pas em relao propriedade territorial, e indica as formas institucionais para a sua legitimao e reconhecimento pelo Estado: a. Haviam as terras devolutas, parte do domnio do Estado. Tratavamse de terras que no se confundiam nem com a propriedade do Estado, como as destinadas a algum uso da Unio, das Provncias ou dos Municpios; nem com as demais terras que se encontravam, legitimamente, no domnio privado. As terras devolutas, por suposto, livres, sem nenhuma destinao ou utilizao pblica ou privada, que sempre estiveram sujeitas aos diversos modos e formas de apossamento, so estritamente regulamentadas pela Lei 601, ficando, logo no seu artigo primeiro, o acesso a essas terras, condicionado compra ao Estado. A nica exceo aberta, referia-se a possibilidade de cesso, por parte do Estado, a terceiros, na faixa de fronteira do Imprio com pases estrangeiros. Portanto, no caso das terras devolutas, fica definitivamente vedado, como

74

ilegtimo e ilegal, logo, sujeito s sanes - que vo do despejo com idenizao e multas priso -, o seu apossamento132. b. Haviam as sesmarias ou outras concesses oficiais legtimas e como tais reconhecidas, que, portanto, eram parte efetiva do domnio privado, legalmente destacado do patrimnio pblico. Tratavam-se das sesmarias confirmada e no cadas em comisso, assim como outras concesses do Governo Geral, Provincial ou municipal. Referiam-se as antigas sesmarias e concesses que se achavam integradas efetivamente produo econmica e de exportao, (como era, por exemplo, a situao das terras da zona aucareira do Nordeste, embora houvessem outras situaes que tais, em todo o territrio do pas). Esse problema ser analisado detalhadamente mais adiante. Estas, junto com as terras de domnio efetivo do patrimnio do Estado (as que tinham algum uso pblico, Nacional, Provincial ou Municipal), so legalmente reconhecidas como parte legal do patrimnio legtimo - pblico e privado - e como tais ficam fora do mbito de abrangncia do Universo da regulamentao da Lei 601, que se destinava ao estabelecimento das condies legais para a legitimao das terras consideradas de ocupao irregular: extralegal e ilegtima. c. Haviam as sesmarias ou outras concesses anteriores no confirmadas ou cadas em comisso pelo no cumprimento de algumas ou todas as condies de resolubilidade, ou simplesmente abandonadas pelos concessionrios ou sesmeiros. Essas concesses e sesmarias, que eram parte dos latifndios, tm, na Lei 601, a expectativa de direito sua revalidao, entretanto, estando esse processo sujeito determinadas condies claramente estabelecidas na Lei 601, referentes, sobretudo presena de posses em seus interiores, que deveriam, em determinadas condies, ter prioridade. Disto deriva o srio conflito, como se ver adiante, entre sesmeiros (estes sesmeiros) e posseiros (grandes, sobretudo). d. Finalmente, haviam as posses, geralmente grandes, mas tambm as pequenas, que se formaram, sobretudo no perodo que se estendeu entre 1822, quando suspensa a Lei de Sesmarias e 1850, quando a Lei 601 aprovada. As grandes posses formaram-se nesse perodo, acompanhando as possibilidades abertas ao desenvolvimento da economia agrcola, e das amplas perspectivas gestadas pela Independncia nacional, e se estabeleceram sobre sesmarias mais ou menos abandonadas, ou pela decadncia econmica, como o caso de boa parte das sesmarias do Vale do Paraba, de Minas Gerias e parte de So Paulo, aps o final do ciclo da minerao (Faoro, op. cit.); ou pelas presses
132Esse princpio, referente proibio da invaso de terras legtimas (do Estado ou particulares), e a punio de tais atos de invaso com despejo sem nenhum direito, multa e priso, claramente estabelecido no artigo segundo; sendo ressalvado apenas os casos de "hereus confinantes" que deveriam ser resolvidos no campo do direito civil. Isto, de certa forma permitia a invaso de reas estatais, quando confinantes com propriedades particulares, recurso, alis, muito usado pelo latifndio.

75

decorrentes de outros conflitos engendrados no processo de independncia e de consolidao do Estado Nacional, quando muitos portugueses, beneficirios de sesmarias pela antiga Corte metropolitana, caram em desgraa. Haviam posses que se formaram igualmente, em terras devolutas estatais, o que era mais raro no perodo, sobretudo, nas zonas economicamente mais vantajosas, inclusive no Nordeste, face s imensas dimenses que tiveram as sesmarias concedidas no perodo colonial. Ainda quanto as posses, haviam tambm as pequenas posses, que sempre se constituram, por diversas formas e em diferentes conjunturas nas diversas regies do pas, dentro ou fora das sesmarias ou em terras devolutas, mas sempre em reas afastadas das melhores terras, e geralmente com a anuncia ou omisso do Estado ou dos latifundirios. Embora essas pequenas posses, enquanto tais, fossem asseguradas pela Lei 601, sobretudo elas, que preenchiam as condies bsicas de legitimao, que seriam a morada habitual e a cultura efetiva, sero exatamente as que no conseguiro fazer valer sua expectativa "lquida e certa" de direito, passando, seus ocupantes a fazer parte, desde ento, do imenso exrcito dos expulsos da terra e da sociedade civil (ver Faoro, op. cit.). Esses pequenos posseiros, por motivos de diversas ordens, nunca, ou raramente, tero a possibilidade de fazer valer os seus direitos civis, sobretudo quanto propriedade, e desde essa poca passam a constituir o imenso exrcito dos excludos da terra, (os "sem terra") e do trabalho livre, como ser analisado adiante. 3.2.1. As Terras Devolutas Como j registrado, a Lei 601, em primeiro lugar, "Dispe sobre as terras devolutas do Imprio (...) e determina que, medidas e demarcadas, (...) sejam elas cedidas a ttulo oneroso, assim para empresas particulares, como para o estabelecimento de colnias de nacionais e estrangeiros (...).133 Com esse enunciado, o Estado define claramente o estatuto jurdico das terras devolutas do Imprio, ou seja, define claramente, as terras devolutas como integradas ao acervo das terras pblicas do Estado, portanto excludas do patrimnio privado. E mais, estabelece, no artigo segundo da Lei 601, que quem se apossar de terras devolutas (tal como de alheias), sero obrigados a despejo, sem nenhum direito a benfeitorias ou outros, alm de estarem sujeitos a penas que vo de dois a seis meses de priso e multa, alm da obrigao de ressarcimento dos danos eventualmente causados pela queima e derrubada de florestas. O enunciado desse artigo deixa evidente o estatuto das terras devolutas enquanto terras do Estado e que apenas poderiam ser adquiridas pela compra ou atravs de sua anuncia (no caso das fronteiras). Desta forma o Estado, de fato e de direito, constitui um patrimnio efetivo de terras pblicas. Esse patrimnio, embora
133Lei 601 de 1850. (grifos nossos).

76

passvel de ser privatizado, nos mesmos termos da legislao estabelecida pela Lei 601, apenas poderia s-lo, atravs da transao de compra com o Estado ou de sua cesso por este. Qualquer outra forma de apossamento ficava, portanto, definida no apenas como ilegal e ilegtima, mas como crime. A dilapidao, pelo apossamento, desse acervo de terras estatais, ocorreu portanto de forma ilegal e ilegtima. neste sentido que a hiptese aqui defendida afirma o carter de ilegitimidade e de juridicidade questionvel com relao maioria das terras brasileiras, situao esta que se prolonga at os dias atuais. Como se ver, o mesmo fenmeno, em outro contexto e sentido, ocorrer com as demais terras do pas. Parece plausvel a hiptese de que o objetivo fundamental do Estado ao definir o estatuto das terras devolutas (artigo 3 o da Lei 601) tenha sido o de separar esse conjunto de terras pblicas, das terras do domnio privado (artigo 1o, pargrafos 2 o e 3o), conjunto esse, que deveria funcionar como "reserva de terras livres e estatais", passvel de sustentar possveis alternativas de empreendimentos agrcolas avanados, sustentados no trabalho livre e apoiados na emigrao e colonizao (estrangeira e nacional), por um lado e, por outro, tentar regular o confuso mercado de terras em expanso no Imprio. O que era, alis, o argumento central da colonizao sistemtica, tal como formulada por Wakefield. Portanto, no se tratava primariamente, de impedir a formao de pequenas propriedades (embora essa fosse uma de suas implicaes fundamentais), mas de assegurar as condies para a atrao de investimentos na agricultura, o que significava, colocar disposio dos capitais interessados, reservas de mo-de-obra e de terras. Por isso no, se pode simplesmente, afirmar que o objetivo da colonizao sistemtica fosse impedir o acesso terra, pelos trabalhadores para, assim, coloc-los disposio do capital. Ou seja, para isso no seria necessrio impedir a genericamente aos trabalhadores de terem acesso essa possibilidade: bastava, e esta era a tese de Wakefield, fazer com que os trabalhadores empregados pagassem, com a compra da terra, a continuidade do processo de explorao da fora de trabalho. Essa argumentao de Wakefield ser analisada no item 4 adiante. Portanto, tratava-se antes, de criar as condies para a subordinao da fora-de-trabalho ao capital, gravando a terra com determinado nus: isto , mercantilizando-a, como bem observa Roberto Smith, e por essa via, possibilitar a estruturao das condies de reproduo do capital, enquanto relao social na agricultura. Isso diferente de pensar a lei como uma espcie de demiurgo do trabalho assalariado. Tanto isso verdade que, apesar da Lei 601 estabelecer estes pr-requisitos, as relaes de trabalho na agricultura brasileira ainda permanecero por muito tempo assumindo modalidades diversas do assalariato. Neste sentido, o Estado veda terminantemente (artigo 1o) "as aquisies de terras devolutas por outro ttulo que no seja a compra", permitindo, como nica exceo, "as terras situadas nos limites do Imprio com pases estrangeiros em uma zona de 10 lguas, as quais poderiam ser concedias gratuitamente." (artigo 1o). Distingue, igualmente (artigo 3o, pargrafo 1 o) as terras pblicas devolutas, subordinadas ao controle e administrao fundiria do Estado e destinadas venda, da

77

propriedade estatal (as destinadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal). provvel que o detalhamento dado ao problema das terras devolutas revelasse a inteno de um projeto inspirado nas teses de Wakefield134. Ou como registra Roberto Smith, considerando que essas idias vinham sendo defendidas desde 1821, por Jos Bonifcio, portanto, antes da publicao dos trabalhos de Wakefield, pode-se arguir, igualmente, que essas teses tenham sido produto da prpria experincia de diversas colnias, ulteriormente sistematizadas por aquela estudioso. Difcil definir essa questo. Entretanto, mais importante o fato de que a problemtica da arrecadao de terras, pelo Estado, era condio fundamental para a implementao de uma poltica de terras, capaz de servir de suporte ao desenvolvimento da agricultura, por suposto mais produtiva e eficiente, fundada no trabalho livre, e parece ter sido esse o sentido econmico fundamental que subjazia a essa deciso. Alm, claro, de tentar impor um termo, pela via da regulamentao, situao catica e conflitiva que vinha grassando, no Brasil, desde os ltimos anos do perodo colonial, em termos de invaso ilegal e especulativa das terras pblicas e livres, deixando o Estado quase sem nenhuma alternativa implementao de uma economia poltica e de uma poltica de terras capazes de criar as condies necessrias ao desenvolvimento econmico e social do pas. Assim, fica claramente delimitado o objetivo central do Estado no que se referia situao desse conjunto importante das terras do pas: as terras livres estatais, que so definitiva e legalmente separadas do domnio privado, ao mesmo tempo em que se distiguem da propriedade estatal. So assim, de fato, delimitadas como terras pblicas estatais, no sentido definido por Wakefield: logo condio e pr-requisito fundamental colonizao sistemtica (vide Smith, op. cit.). No se tratando de terras "aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal" nem de terras inclusas no domnio privado por ttulo legtimo (sesmarias confirmadas ou revalidveis pela Lei 601 e as posses mansas e pacficas, legitimveis pela mesma Lei), todas as demais terras so includas no rol de terras devolutas do Imprio o que, em termos jurdicos, significa que integram o conjunto das terras pblicas. Com isso, do ponto de vista da legalidade, do Estado de Direito, deixa de existir, no Brasil, terras "sem dono", "adspotas"135.

134Sobretudo as teses de Wakefield em relao ao equilbrio necessrio entre disponibilidade de terras e populao, que aquele autor coloca claramente em diversos momentos de sua obra, e que fica especialmente claro na seguinte passagem: "Eles no podem alterar a proporo entre populao e terra(...); mas a proporo entre populao e terra com bom ttulo est dentro do seu controle (...) o governo, assim, capaz de regular a proporo entre o tamanho da populao e acres de terra apropriada" (WAKEFIELD, E. G. England & Amrica. op. cit. p. 94).Grifos nossos. 135E como evidente, todas as terras tendo dono (seja o Estado ou proprietrios privados), apenas podem ser transferidas para terceiros por alguma forma legalmente estabelecida. Qualquer outra forma de apossamento ou apropriao, que no as ajustadas s exigncias estritamente estabelecidas e reconhecidas pelo Direito, so formas ilegtimas e ilegais, independentemente de se tratarem de terras pblicas ou particulares. neste sentido que aqui se faz referncia ao fato de que a propriedade territorial no Brasil, em sua maior parte, juridicamente questionvel: ou porque nunca foi legalizada, ou porque o foi de forma incorreta ou fraudulenta.

78

Isso significa, concretamente, que todas as terras devolutas so patrimnio do Imprio (isto , do Estado) e apenas pela via da compra a (ou, excepcionalmente, de concesses), podero ser transferidas ao domnio privado, sendo vedada qualquer outra forma de aquisio dessas terras, como ilegtima. Assim, as terras existentes no pas, ou eram pblicas ou privadas; ou seja, todas as terras que no se encontrassem (e encontrarem da para adiante), comprovadamente, legalmente, no domnio particular, so terras pblicas136. Isso inclua, antes da Lei 601, as sesmarias cadas em comisso e depois desta lei, todas as terras que no foram revalidadas (caso das sesmarias em comisso) ou posses que no foram legitimadas (vide o artigo 8 o da Lei 601 de 1850). Em suma, a partir da Lei 601, todas as terras, indistintamente, que no foram legitimadas, passaram ao domnio do Estado, ficando estabelecido que "os possuidores que deixarem de proceder medio nos prazos marcados pelo Governo sero reputados em comisso, e perdero, por isso o direito que tenham a ser preenchidos das terras concedidas por seus ttulos, ou por favor da presente Lei, conservando-os somente para serem mantidos na posse do terreno que ocuparem com efetiva cultura havendo-se por devoluto o que se achar inculto." (Atrigo 8o Lei 601/1850. Grifos deste autor). Embora, de fato, a quase totalidade das terras que no cumpriu as determinaes deste preceito legal continuando, entretanto, no domnio privado. Mas no resta dvidas, que ilegalmente, do ponto de vista do Estado de Direito. Tratam-se, portanto, de "propriedades ilegtimas". Neste caso era apenas assegurado a posse da rea efetivamente ocupada com morada habitual e cultura efetiva. Essa situao, como se ver no decorrer desse estudo, persistir virtualmente, at o perodo inaugurado pela regime militar, sobretudo pela "valorizao" das terras em decorrncia do "milagre econmico", quando tem incio um vigoroso e radical processo de "legalizao" das terras, ou pela "compra a preo vil" ao Estado, em negociatas amplamente denunciadas na poca e demonstrada por muitos estudos e pelo que foi apurado pelas vrias Comisses Parlamentares de Inqurito, como se ver neste trabalho. Ser essa a caracterstica desse fase, onde com base nas alternativas abertas pela Poltica Fundiria do Regime Militar, sobretudo pela "nova regulamentao" representada pelo Estatuto da Terra, de 1964, atuar um verdadeiro exrcito de grileiros e especuladores, apoiados por advogados e pistoleiros, que tratam de "formalizar" a titulao de terras, numa verdadeira subverso da ordem jurdica e institucional, expulsando violentamente pequenos produtores rurais, posseiros e ndios. Esses fatos sero estudados nos captulos 4 e 5 desse trabalho. Aqui so referidos apenas para registrar a sua gnese neste perodo especfico da histria agrria brasileira e sua mudana, apenas, de forma, embora imposta pela nova conjuntura aberta a partir de 1964, como se tentar por em evidncia.
136 interessante registrar a esse respeito, o racioncnio de Cirne Lima (op. cit.p.111): "terra devoluta, nos primeiros tempos, era todo nosso territrio."

79

Parece portanto, muito claro o sentido atribudo s terras devolutas: assegurar para o Estado um fundo de terras livres, capaz se sustentar uma poltica fundiria ajustada s novas exigncias econmicas que se colocavam ao pas. Nesse sentido parece igualmente clara a influncia das teses wakefildeanas, sobretudo no que refere manuteno de determinado equilbrio entre a "oferta de terras com bom ttulo" e a populao, enquanto condio necessria ao desenvolvimento de uma agricultura mercantil e capitalista. Na verdade, a colonizao sistemtica baseava-se na disponibilidade de terras pblicas e livres, que pudessem ser privatizadas e, assim, atrair colonos ricos, investidores, por um lado, e pobres, por outro, que no podendo pagar, estes ltimos, pelas terras "livres estatais" teriam que trabalhar para aqueles, at poderem adquirir sua prpria terra. Assim seria formado um fundo de terras, por um lado, e de trabalhadores pobres, por outro: os pressupostos e ingredientes fundamentais e bsicos aos empreendimentos capitalistas na agricultura. Esta era, em sntese, a argumentao bsica e justificadora da colonizao sistemtica de Walkefield que, ainda assim, no Brasil, foi completamente escamoteada pela vigorosa oposio do latifndio. Por um lado, a arrecadao de terras devolutas, pblicas, que deveriam formar o fundo de terras para a dinamizao da agricultura foi bloqueada na prtica: os latifundirios no providenciaram efetivamente a legalizao e registro de suas terras e, associados s burocracias locais, geralmente a eles atreladas, bloquearam qualquer alternativa demarcao e, sobretudo, a arrecadao das terras devolutas. Por outro lado, a colonizao foi reduzida importao de colonos pobres para servirem de mode-obra barata nos latifndios ou para colonizarem zonas de risco, como as reas de fronteira do Imprio. Assim, fracassou, na origem, qualquer possibilidade de desenvolvimento deste Projeto agro-fundirio para o Brasil, com as consequncias hoje amplamente conhecidas e que aqui esto sendo analisadas. Desde essa poca, a legalizao da propriedade rural no Brasil foi impedida ou, na melhor das hipteses, profundamente dificultada, pelos latifundirios, que deslocaram a soluo do problema fundirio, jogando-o para o campo amorfo da colonizao, afastando-o do mbito da separao legal entre as terras pblicas e particulares. Assim engendraram-se as condies para a perpetuao da situao catica da estrutura agrria e, junto a esta, as possibilidades ao apossamento desenfreado e ilegal das terras do pas. Da por diante jamais se falar em legalizao da propriedade, mas em colonizao, por suposto, sempre pensada em terras distantes dos domnios latifundirios. Por essa razo, fracassou, at mesmo, o processo de importao de colonos, fossem pobres ou, sobretudo, ricos, para a agricultura. Colonizao em terras afastadas e no reforma agrria torna-se, desde ento, o lema bsico defendido pelo latifndio e pelos Governos. O desvirtuamento, no debate Parlamentar da dcada de 1840, e o esvaziamento, depois de 1850, dessa alternativa ao fundo de terras livres estatais, pelo deslocamento do problema para a migrao de estrangeiros pobres, e da colonizao como

80

desbravamento, por um lado; e por outro, pela inviabilizao efetiva do processo de discriminao das terras devolutas e do registro das terras do domnio privado, implicaram no retumbante fracasso da poltica de terras do Imprio e, muito mais que isso, de qualquer alternativa ao desenvolvimento sustentado da agricultura e do processo de colonizao sistemtica no pas. O duplo desvirtuamento desta alternativa - a no legalizao do domnio privado, logo tambm do pblico - por um lado; e, por outro, a transformao da colonizao sistemtica, em mero processo de atrao de trabalhadores pobres para servirem de mo-de-obra de fcil explorao pelos latifndios, aliada a formao de colnias em reas de risco137 - o que era apenas uma dimenso das propostas wakefildianas - implicou na inviabilizao de qualquer alternativa para o take-off da economia agrria brasileira, que assim persistiria nos velhos padres agro-exportadores, de baixa produtividade e fundados, ainda por mais quase quatro dcadas, no trabalho escravo, sem muita margem, ou alternativa, de transformao. A outra alternativa, referia-se possibilidade da aplicao de capitais de alguma monta, valendo-se da impossibilidade imediata de imigrantes pobres poderem adquirir terras, portanto, transformando-se, de fato, em exrcito de reserva de fora-de-trabalho para os capitais que se aplicassem nas terras, as quais assim, igualmente, funcionariam como um fundo de terras regulado pelo Estado e disposio dos capitais. Esta era a essncia da tese da colonizao sistemtica de Wakefield. O fracasso da poltica de terras tentada pela Lei 601 de 1850, na leitura aqui feita e no contexto at aqui apresentado, est na origem do fracasso brasileiro, mesmo em atrair imigrantes pobres, como fenmeno vastamente conhecido; muito mais ainda, em atrair "investidores" capitalistas estrangeiros, numa economia desregrada ao nvel da praxis. Na opinio de Wakefield, apenas atravs do controle, pelo Estado, da emisso de bons ttulos era possvel manter-se a correlao adequada entre populao e terra. Duas implicaes esto envolvidas nessa formulao: 1. No se tratava, apenas, de impedir o acesso propriedade, pelo menos por algum tempo, aos imigrantes pobres: estes teriam que ter a expectativa de poderem-se tonar proprietrios, seno a imigrao seria comprometida; 2. Tratava-se, igualmente, para os capitalistas que pretendessem investir nas colnias, de terem asseguradas duas condies fundamentais: (a) a possibilidade de acesso legal e legtimo s terras necessrias ao seu investimento (com bom ttulo - e bom preo); e (b) a possibilidade de abastecerem-se continuamente de mo-de-obra. Conforme muito acertadamente apontou Sallum, a atrao de imigrantes estrangeiros pobres s ocorreu numa contingncia histrica especial em que pases que, no continente americano, concorriam com o Brasil na captao de imigrantes - Estados Unidos e Argentina 137E distante dos domnios latifundirios.

81

sofriam, no fim da dcada de 80 e durante a dcada de 90, uma queda no seu ritmo de crescimento econmico.138 Dessa forma, o problema da reestruturao agro-fundiria brasileira , j em 1850, negado, na prtica, pelos potentados da terra, reduzido ou a um processo de colonizao, sempre em terras distantes; ou simples atrao de mo-de-obra migrante e barata para servir nos latifndios. , como se tem demonstrado, neste estudo - com base na anlise da legislao, do debate parlamentar da poca e da literatura especializada - atravs destes e de outros diversos expedientes que, no Brasil, tem sido esvaziada qualquer possibilidade de regularizao fundiria, persistindo, assim, aquilo que neste trabalho se tm denominado de uma espcie de "estado hobbesiano", no que toca ao problema fundamental da propriedade fundiria. Disso advm a ilegitimidade e ilegalidade da maior parte das propriedades territoriais rurais do Brasil. 3.2.2. As Sesmarias Legalizadas Tratavam-se das antigas sesmarias confirmadas antes da aprovao da Lei 601 de 1850. Eram as sesmarias que no haviam cado em comisso, ou seja, que preencheram as exigncias das clusulas resolutivas: medio, demarcao e, sobretudo, explorao efetiva da terra. Nesta categoria de propriedades legtimas estavam, por exemplo, a maioria das sesmarias nordestinas, especialmente as dedicadas explorao canavieira, cuja legitimidade, assegurada pela confirmao real, consolidara-se ainda no perodo colonial (FAORO, op. cit.). Nessa situao encontravam-se, igualmente, muitas outras sesmarias espalhadas pelas diversas regies do pas. Essas terras sero reconhecidas como pertencentes, legitimamente, ao patrimnio privado pela Lei de Terras. E, neste sentido, passam a gozar de todos os requisitos da propriedade absoluta, burguesa, como bem registra Roberto Smith139, ou seja, so eximidas das antigas clusulas resolutivas140, assumindo, assim o carter amplamente mercantil. Estas sesmarias esto excludas do mbito de abrangncia da Lei 601 de 1850, que se destinava regulamentao das terras devolutas do Imprio e das possudas por ttulo de sesmarias, sem preenchimento das condies legais; ou as resultantes de posses mansa e pacficas. Esse procedimento regulador torna essas sesmarias distintas e autnomas em relao ao patrimnio pblico, do Estado, para todos os fins, econmicos e jurdicos141 etc. Desta forma, e acompanhando a tradio da regulamentao fundiria
138 SALLUM JR. (1982: 91) 139op. cit. 140Como se ver nos captulos 4 e 5 deste estudo, com o Estatuto da Terra, de novembro de 1964, aparentemente so restabelecidas clusulas restritivas, como o caso da exigncia do cumprimento da funo social da propriedade, o que, daria ensejo expropriao para fins de reforma agrria. Mas como ser evidenciado, estas exigncias funcionam mais como exceo que como regra. 141O artigo 23 do Decreto 1318, de 30 de janeiro de 1854, que regulamentava a Lei 601, afirmava claramente que "estes possuidores, bem como os que tiverem terras havidas por sesmarias e outras concesses do

82

de Portugal, so assegurados plenamente os direitos estabelecidos pela situao anterior. Talvez esse fato explique a posio distinta de muitos sesmeiros, especialmente do Nordeste, em relao a Lei 601 de 1850. Eles, ao terem os seus direitos de propriedade plenamente assegurados e, mais que isso, ampliados pela decadncia das antigas clusulas resolutivas das sesmarias, alm de no serem atingidos pelo imposto de chancelaria, posto que no necessitavam revalidar nem adotar nenhuma outra providncia em relao aos seus ttulos, amplamente aceitos como legtimos pela Lei, no eram, por isso mesmo, afetados pelo problema especfico das posses, posto que estas, em caso de existirem em domnios legtimos, que era caso dessas sesmarias, ficavam sujeitas a despejo sem direito algum, e outras penas legalmente previstas, por serem consideradas meras invases, ilegais, de domnio privado legtimo. verdade que esses sesmeiros legtimos opunham-se, como sempre, imposio de novos impostos, alis pelos motivos j apontados nas pginas anteriores. Em suma, os direitos e privilgios adquiridos e ampliados por esse grupo de latifundirios so amplamente acatados, sem qualquer restrio, pela Lei 601 de 1850, portanto, pelo Estado, o que contribuir de maneira efetiva para a consolidao desse tipo de latifndios, uma vez que, como se sabe, no perodo colonial, foram muitos, os abusos consentidos na concesso de sesmarias, e que quase nunca eram coibidos pelo processo de confirmao real, que como j se registrou amplamente no captulo anterior, muitas vezes era conseguida pela influncia ou status do concessionrio, sobretudo a sua proximidade corte portuguesa. O fato da Lei 601 de 1850 no determinar qualquer restrio a esse tipo de latifndio, muito provavelmente deve ser atribudo conjuntura em que a mesma foi elaborada que, como se viu no incio deste captulo, era de extrema instabilidade, sobretudo no que se referia consolidao da independncia poltica e integridade nacionais, processos esses que tinham seu ponto fundamental assentado no poder local. 3.2.3. As Sesmarias Cadas em Comisso As sesmarias ou outras concesses anteriores Lei 601, cadas em comisso, isso , que no preenchiam as condies resolutivas, so fortemente penalizadas. Estavam sujeitas revalidao, o que significava coloc-las sub judice. Aparentemente, a Lei de Terras assegurava a legitimao dessas sesmarias. Entretanto, ao exigir a sua revalidao enquanto condio sine qua non para a efetivao do seu reconhecimento pelo Estado, levantava a legtima suspeita de que nem todas essas sesmarias deveriam

Governo Geral ou Provincial, no incursas em comisso por falta de cumprimento das condies de medio, confirmao e cultura, no tm preciso de revalidao, nem de legitimao, nem de novos ttulos para poderem gozar, hipotecar ou alienar os terrenos de que se acham no domnio." Portanto, igualmente no estavam sujeitos ao contestado imposto de chancelaria, que correspondia aos processos de legitimao das posses ou de revalidao das sesmarias cadas em comisso. A oposio maior dos proprietrios dessa categoria de terras legtimas estava com relao aos demais tributos gravados sobre a propriedade. Da a diferente posio desses sesmeiros em relao a Lei 601, quando comparada com a posio dos latifundirios (sesmeiros e posseiros) das regies do Rio de Janeiro, Minas Gerais e So Paulo.

83

ser legitimadas ou, pelo menos, mesmo as que o fossem, apenas o seriam em determinadas circunstncias. Parece plausvel supor que a restrio no se limitasse aos problemas de explorao efetiva do solo, morada habitual do sesmeiro ou seu representante, nem to pouco, aos problemas de medio, limites e confrontaes, caso em que teriam que ser includas as demais sesmarias que, igualmente, no atendiam a todas essas exigncias legais. Assim sendo, qual o fato distintivo que justificava esse procedimento discriminatrio da Lei 601 em relao a esse grupo especfico de latifundirios? A resposta a essa pergunta , evidentemente, complexa e exige uma pesquisa histrica detalhada, que ainda estar por ser feita. Embora a anlise detalhada dessa questo especfica fuja aos objetivos e limites deste estudo, pode-se aventar algumas hipteses a esse respeito. Mas, qualquer que seja a resposta que se possa dar a essa discriminao, uma coisa parece ficar muito clara: esses sesmeiros, ou haviam cado em desgraa em face dos conflitos de interesses que envolveram a transio para o Estado independente ou, na melhor das hipteses, no possuam prestgio suficiente para fazer valer os seus interesses, ou ambas as coisas. Maria Yda Linhares e Francisco Carlos Teixeura da Silva, a esse respeito, oferecem uma resposta conjuntural, embora plausvel e, muito provavelmente, os fatos por eles aventados tiveram grande influncia nesse processo. Eles se pronuncia nos seguintes termos: O fato novo residia, fundamentalmente, numa alterao do peso relativo dos diversos segmentos de classe que integravam o aparelho estatal do Imprio: ao lado da tradicional aristocracia latifundiria nordestina e da burguesia mercantil, principalmente do Rio de Janeiro, surgia um riqussimo lobby de fazendeiros fluminenses, mineiros e paulistas, dispostos a tomar parcelas de poder.(...) Uma lei de terras e uma firme poltica imigracionista eram fundamentais para esses novos ricos: suas terras no tinham origem nas antigas sesmarias mas na tomada pura e simples de terras devolutas. Fazia-se necessrio regularizar uma situao que j beirava a violncia e, simultaneamente, fechar a porta pela qual esses mesmos homens passaram. Talvez mais importante que impedir a formao de um campesinato livre ou uma via farmer de desenvolvimento agrcola, era impedir que a violncia que dividia a classe dominante, como diria Warren Dean, se exacerbasse(...).142 Todos os argumentos apresentados acima por LINHARES & SILVA so verdadeiros, entretanto, nenhum deles d conta do fato de no terem sido estendidas, s demais sesmarias, as mesmas restries. O fato distintivo mais importante arguido por LINHARES & SILVA refere-se formao de grandes posses, que estiveram na origem da formao, especialmente, das novas fazendas de caf no Vale do Paraba,

142LINHARES (1981. p. 32). Grifos nossos.

84

estendendo-se por Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. Entretanto, mesmo esse fato necessita ser qualificado, uma vez que grandes posses existiam por todas as regies do Brasil e, porque, a Lei 601 veda terminantemente, como se viu acima, as posses, fossem grandes ou pequenas, sobre as antigas sesmarias confirmadas e legitimadas. Assim, a esses argumentos devem ser acrescentados alguns outros, que possam dar conta da especificidade que envolvia o caso das sesmarias passveis de revalidao. Ao se discutir as posses no prximo item essa questo ser melhor retomada. Mas vale a pena, ainda aqui, registrar os argumentos de Raymundo Faoro, para o caso especfico da regio do Vale do Paraba. Ele argumenta no sentido de que as terras do Vale foram incorporadas, no perodo da decadncia do ciclo da minerao e, sobretudo, acelerado com o desenvolvimento da cafeicultura. Tratavam-se de terras de antigas sesmarias abandonadas em virtude da decadncia da atividade mineradora, tendo sido parcialmente ocupadas por pequenos posseiros, com o consentimento dos antigos concessionrios e, ulteriormente, por grandes posseiros, com a expanso da cultura do caf. Com a valorizao dessas terras, decorrente do avano e da importncia assumida pela cafeicultura, segundo Faoro, os antigos sesmeiros tentaram recuperar suas concesses, gerando-se, neste contexto, os conflitos entre eles e os posseiros, que o debate Parlamentar da dcada de 1840 registra. Embora esta argumentao de Faoro seja parcialmente convincente, e que, provavelmente, corresponda realidade de alguns contenciosos que envolveram determinadas sesmarias da regio do Vale, ainda assim, parece insuficiente para permitir a sua generalizao a respeito da referida discriminao. Assim, ainda que a guisa de hiptese, posto que este trabalho no comportou nenhuma pesquisa especificamente histrica desse problema, o que fugiria aos seus limites, parece que uma hiptese provvel para explicar essa discriminao a de que muitos sesmeiros dessa e de outras regies, prximos antiga Corte Portuguesa quando da sua permanncia no Brasil (1808-1821) e beneficirios de concesses, especialmente nesta rea, tenham, ou retornado Portugal com a Corte, ou cado em desgraa poltica em decorrncia dos conflitos que levaram Independncia. Ulteriormente, com a definio da continuidade monrquica e dinstica, aps a consolidao do Estado Nacional, provvel que alguns desses antigos sesmeiros desejassem, sobretudo pela valorizao das terras provocada pelos preos favorveis do caf, recuperar seus domnios. Imped-los seria, nessa hiptese, o objetivo claro da discriminao legal. Por outro lado, tm razo Linhares & Silva, num aspecto fundamental, mas que se refere ao problema especfico das posses: fazia-se necessrio regularizar uma situao que j beirava a violncia e, simultaneamente, fechar a porta pela qual esses mesmos homens (grandes posseiros) passaram .143 Ao analisar-se a questo da legitimao das posses, algumas especificidades fundamentais desse problema sero melhor esclarecidos. O fato que as sesmarias e
143Id. Ibidem.

85

outras concesses oficiais que se enquadravam no caso da revalidao (artigo 4o da Lei 601/1850), estavam condicionadas, para a sua revalidao legal, a uma anlise caso a caso, sendo sempre assegurados todos os direitos das posses produtivas porventura instaladas no seu interior. Esse procedimento operacional, como se pode concluir, permitiria a identificao dos casos de sesmeiros que foram beneficirios da antiga corte portuguesa e que com ela retornaram Portugal - o que caracterizava o abandono -; os cados em desgraa poltica e, igualmente, aqueles que simplesmente estavam em comisso por motivos estritamente econmicos, como o caso aludido, por Faoro, de muitas sesmarias do Vale do Paraba, que se encontravam mais ou menos abandonadas ou ocupadas por posses (grandes e pequenas) em face da decadncia do ciclo da minerao. Mesmo com essas especificidades a serem tidas em considerao, era sempre prioritrio, como se ver no prximo item, assegurar os direitos de legitimao dos posseiros (grandes, bem entendido), alis como fica evidente no artigo 5 o, pargrafo 3o da Lei 601. Entretanto, neste ltimo caso, saem vitoriosos os sesmeiros (Faoro, op. cit.). Ser exatamente em funo dos conflitos engendrados no bojo das relaes entre esse tipo de sesmarias e as grandes posses (sobretudo, posto que as pequenas, como se ver, enfrentavam outras presses e restries), que se travaro os debates mais radicais na elaborao da Lei 601. Vale, por outro lado, registrar que os conflitos entre posseiros e sesmeiros legitimados pela Lei 601 ou, antes; igualmente regulados no artigo citado acima, estabelecia critrios estritamente jurdicos, que procuravam assegurar amplamente, os direitos de ambos: em todos os casos, aos posseiros passveis de legitimao que se encontrassem nas sesmarias no incursas em comisso cabia apenas a indenizao das benfeitorias; sendo ressalvados os casos: 1. de ter sido declarada boa a posse por sentena passada em juzo entre as partes; 2. ter sido a posse estabelecida antes da medio da sesmaria ou concesso e no perturbada por cinco anos (usucapio) e 3. ter sido a posse estabelecida depois da referida medio e no perturbada por dez anos (usucapio). Como se verifica, mais uma vez a discriminao fica evidente: aos sesmeiros no cados em comisso, legitimados, eram assegurados todos os recursos, sendo assegurados, igualmente, s posses, recursos jurdicos semelhantes, todos perfeitamente regulamentados. Quanto s sesmarias e s concesses em comisso, sujeitas revalidao, apenas poderiam ser revalidadas aps a comprovao do preenchimento das condies resolutivas e s aps serem destacadas as posses mansas e pacficas, o que evidencia o tratamento desigual dado a ambos os casos. No primeiro caso, pondo em condies de igualdade jurdica posseiros (grandes, reitere-se) e sesmeiros; no segundo, privilegiando largamente os posseiros: Dada a exceo do pargrafo antecedente144, os posseiros gozaro do favor que lhes assegura o artigo 1o, competindo ao respectivo sesmeiro ou concessionrio ficar com o terreno que
144Que se refere s sesmarias legtimas ou legitimadas pela Lei 601 de 1850.

86

sobrar da diviso feita entre os ditos posseiros, ou considerar-se tambm posseiro para entrar em rateio igual com eles.145 O que todos os estudiosos desta questo registram, que esse problema assumiu relevncia fundamental exatamente na regio de expanso da produo cafeeira, cujas terras foram incorporadas ao patrimnio privado pela via das posses e no das sesmarias, como no caso da maior parte das terras ocupadas no Brasil, sobretudo na regio Nordeste, e quanto a isso no parece pairar maiores dvidas. Certamente a relevncia econmica da produo cafeeira teve profunda influncia, alis, muito mais pelo que o caf representava em termos de divisas para a nao e economia emergentes do que, especificamente, para o atendimento de situaes particulares. Exatamente por fazer essa leitura que aqui se defende a hiptese de que os interesses que, certamente, tiveram os cafeicultores na aprovao da Lei 601, situavamse, antes de tudo, na legitimao de suas posses, antes mesmo da colonizao e migrao estrangeira: tratava-se, portanto, de interesses que eles tinham enquanto latifundirios e no enquanto cafeicultores. Assim que aqui se defende que Lei de Terras uma legislao sobre a propriedade, onde a migrao aparece apenas de forma subsidiria e acessria, embora de muita relevncia, sobretudo diante das presses concretas da Inglaterra para a supresso definitiva do trfico e, em ltima anlise da abolio do trabalho escravo146. 3.2.4. A Legitimao das Posses Como j se registrou, o perodo que se estendeu entre a suspenso da Legislao Sesmarial, em 14 de julho de 1822 e, mais que isso, da decadncia de toda a legislao portuguesa, com a Independncia do Brasil, em setembro daquele ano, at 1850, quando aprovada a Lei 601, conhecido como o Imprio das Posses. Neste perodo o Estado limita-se, pelos motivos amplamente discutidos nas pginas anteriores, a assegurar o direito genrico de propriedade na Constituio de 1824. , assim, assegurado e ampliado o direito sobre a propriedade das terras, na medida em que, decado o instituto de sesmarias, ficavam igualmente revogadas todas as suas demais disposies reguladoras, particularmente, no que aqui interessa, as clusulas resolutivas: as limitaes de tamanho e as concesses de mais de uma sesmaria por concessionrio etc. Criava-se, dessa forma, objetivamente, a oportunidade para o avano desenfreado do apossamento de terras, sobretudo pblicas. Diz-se, sobretudo pblicas, posto que as posses avanaram, igualmente, sobre terras particulares, em partes no aproveitadas das imensas sesmarias, mas sobretudo, sobre as pequenas posses e terras tribais. necessrio ter muito claro que o processo de apossamento no tem a sua
145Artigo 5o, pargrafo 3o da Lei 601/1850. 146 A anlise das relaes entre estas duas questes: mercantilizao da terra como pressuposto para o desenvolvimento da mercantilizao da fora de trabalho brilhantemente discutida por Roberto Smith (op. cit.)

87

origem na legislao ou na ausncia desta: ele se deve s oportunidades abertas, com a independncia poltica, e as novas perspectivas de desenvolvimento econmico, como ser, sobretudo o caso das terras apossadas pelo avano extensivo das fazendas de caf nas regies de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais. A ausncia ou impropriedade da legislao apenas facilitou a exacerbao do processo. A falta da regulamentao infra-constitucional, isto de uma legislao especfica que regulamentasse o acesso e o uso das terras e que estabelecesse as condies jurdicas efetivas sob s quais o novo Estado orientaria sua poltica de terras, apenas criou a oportunidade para o avano desregrado das posses, como de fato ocorreu no perodo. Neste sentido e contexto, parece plausvel supor que, na ausncia de uma legislao que estabelecesse limites claros e precisos ao acesso e apossamento de terra, beneficiaram-se, sobretudo na conjuntura poltica e econmica do Brasil da poca, muito mais os latifundirios (grandes posseiros e sesmeiros) e potentados locais, do que a massa do povo que, apesar disso tambm tinha a oportunidade legal - isto , apenas formal - de ocupar reas de terras147 e nestas se manter. Entretanto, se a oportunidade legal, condio necessria, no condio suficiente para o cidado pobre realizar seu desejo de tornar-se proprietrio de terras. E menos ainda de manter a sua propriedade. Por um lado, parece bvio que esses cidados no tinham a oportunidade, seno provisria e eventual, de alojar-se em terras devolutas ou dos latifundirios; por outro lado, longe delas, no serto hostil, de natureza, de segurana e sujeito aos ataques de nativos, eles igualmente teriam poucas oportunidades de se constiturem efetivamente. Assim, o Imprio das Posses foi, efetivamente, como j se registrou acima, o imprio do latifndio: das grandes posses.

147Posto que a quebra do monoplio legal imposto pelo instituto de sesmarias, muito bem captado por Alberto Passos Guimares (op. cit., p.113), no implicava, por outro lado, necessariamente, na quebra do monoplio fundirio, sempre subordinado s condies econmicas de valorizao das terras. neste sentido que a implicao tirada por Passos Guimares a respeito da quebra do monoplio da aristocracia, pelas posses, no parece ter base emprica e histrica slida: o monoplio passa, de fato, das mos da coroa concedente, para os latifundirios que o exercem com todo o rigor. Mesmo porque, pequenas posses sempre se instalaram, independentemente do monoplio estabelecido pela legislao sesmarial, e continuaro existindo sempre no Brasil. Portanto o Imprio das Posses, no representou a consolidao e, menos ainda, a democratizao do acesso propriedade; ao contrrio, foi a grande oportunidade para a consolidao definitiva do latifndio no Brasil. Nesse particular Roberto Smith (op. cit.), ao contrrio de Passos Guimares, parece estar no rumo de interpretao mais coerente. Cirne Lima, em trecho citado por Passos Guimares (op. cit., p.114), defende ponto de vista semelhante ao deste, ao afirmar que, apoderar-se de terras devolutas e cultiv-las, tornou-se coisa corrente entre nossos colonizadores, e tais propores essa prtica atingiu que pde, com o correr dos anos, vir a ser considerada como meio legtimo de aquisio de domnio, paralelamente, a princpio e, aps, em substituio ao nosso desvirtuado regime de sesmarias(...). Depois da abolio das sesmarias, ento, passou a campear livremente, ampliando-se de zona para zona proporo que a civilizao dilatava a sua expanso geogrfica. Era a ocupao tomando o lugar das concesses do poder pblico, e era igualmente o triunfo do humilde, do rstico, sobre o senhor de engenhos e fazendas, o latifundirio sob favor da metrpole. (grifos nossos). Que era a ocupao tomando o lugar das concesses do poder pblico, no resta dvidas. Mas que era o triunfo do humilde, do rstico, sobre o senhor de engenhos e fazendas, parece no se confirmar historicamente. Alis, o prprio Passos Guimares (op. cit., p.118) ao afirmar que ressalve-se, porm, que onde o velho tipo de latifndio colonial, feudal e escravista lanara razes, como por exemplo no nordeste aucareiro, a posse dificilmente teria tomado, quela poca, propores muito extensas (grifos nossos), apenas refora esse argumento.

88

Na dcada de 1840, quando o Estado toma a iniciativa de propor uma Lei de Terras, ser a questo da legitimao dessas posses, e o controle do seu avano sobre as terras livres (estatais), sobretudo pelos latifndios, e, certamente em menor escala, tambm por pequenos posseiros, a que se colocar no centro do debate e, depois, no ponto mais relevante da Lei 601 de 1850. assim que, inclusive, o problema das terras devolutas do Imprio, nesse contexto, colocado como uma via ao bloqueio do avano das posses sobre essas terras. E, com certeza, o Governo no estava preocupado com as pequenas posses ao estabelecer as restries ao acesso s terras devolutas do Estado, determinando que este apenas poderia ocorrer mediante compra. Estava, sim, preocupado com o avano especulativo das grandes posses, posto que, apenas estas teriam, como de fato tiveram, a possibilidade de inviabilizar a poltica de terras, de desenvolvimento e de colonizao do Estado. nesse contexto da consolidao das grandes posses, que o Estado aprova uma Lei de Terras, assegurando amplamente a legitimao das posses mansas e pacficas. relevante registrar que so dois, os pontos fundamentais, pacificamente estabelecidos na Lei 601 de 1850: 1. Reconhecer como legtimas as sesmarias confirmadas e 2. Assegurar todos os meios para a legitimao das posses. As restries recairo, apenas, nas sesmarias e grandes concesses inexploradas e no confirmadas ou em comisso, como j foi explicitado acima. Em relao s terras devolutas, a legislao rigorosa, mas incua148 do ponto de vista prtico. Foi quase que imediatamente inviabilizada, sobretudo pelos potentados locais, qualquer possibilidade de sua demarcao e arrecadao para o patrimnio das terras livres do Estado, assim permanecendo, a sua maior parte, at os dias atuais, sempre sujeitas ao avano das posses e disponveis para a incorporao ao patrimnio latifundirio. Em princpio, pode-se dizer que na Lei 601 de 1850 os legisladores seguiram a mesma lgica da tradio reguladora portuguesa, assegurando o reconhecimento das situaes anteriormente consolidadas. Assim que se estabelece o critrio de reconhecimento da legitimidade das sesmarias confirmadas, como se registrou acima e, por excluso destas e das demais terras legitimveis do patrimnio privado e das terras pblicas, define-se o mbito do estatuto das terras devolutas do Imprio. Entretanto, com relao s demais terras em poder privado (posses e sesmarias passveis de revalidao), a postura de sujeit-las, no apenas s condies anteriores de explorao e morada efetiva, mas de colocar boa parte delas disponveis para um determinado Projeto de explorao econmica. Antes de tudo tratava-se, do ponto de vista do Estado, de assegurar um fundo de terras livres estatais capaz de sustentar uma determinada poltica de transio para uma agricultura fundada no trabalho livre, provavelmente, com base nas formulaes da colonizao sistemtica. Em segundo lugar, tratava-se, ainda do ponto de vista do Estado, de assegurar a propriedade para os
148Como largamente registrado por muitos pesquisadores aqui citados. Veja-se, por exemplo, o excelente trabalho de Jos Murilo de Carvalho (op. cit.).

89

grandes posseiros, sobretudo os cafeicultores, dada a relevncia desse ramo da atividade agro-exportadora para a economia da nao nascente. Finalmente, tratava-se de tentar disciplinar a estrutura fundiria e promover a migrao estrangeira. Entretanto, o problema da legitimao das posses posto em oposio a revalidao de uma vastido de sesmarias mais ou menos abandonadas, como acima se discutiu. Disso advm o amplo conflito, no parlamento, entre posseiros e sesmeiros. Triunfam, num primeiro momento os sesmeiros na disputa pelas terras do Vale do Paraba (FAORO op. cit.). Mas, afora este caso, triunfam os grandes posseiros, sobretudo de Minas e So Paulo; e a Lei 601 registra de forma transparente esse fato, no o seu artigo 5 ao enunciar que: sero legitimadas as posses mansas e pacficas, adquiridas por ocupao primria, ou havidas do primeiro ocupante, que se achem cultivadas ou com princpios de cultura e morada habitual do respectivo posseiro ou de quem o represente, guardadas as regras seguintes: 1o Cada posse em terras de cultura ou campos de criao, compreender, alm do terreno aproveitado ou do necessrio para pastagem dos animais que tiver o posseiro, outro tanto mais de terreno devoluto que houver contguo, contanto que em nenhum caso a extenso total da posse exceda a de uma sesmaria para cultura ou criao, igual s ltimas concedidas na mesma comarca ou na mais vizinha; 2o As posses em circunstncia de serem legitimadas, que se acharem em sesmarias ou outras concesses do Governo, no incursas em comisso ou revalidadas por esta Lei, s daro direito indenizao pelas benfeitorias. Exceptua-se desta regra o caso de verificar-se a favor da posse qualquer das seguintes hipteses: 1. o ter sido declarada boa por sentena passada em julgado entre os sesmeiros ou concessionrios e os posseiros; 2. ter sido estabelecida antes da medio da sesmaria ou concesso e no perturbada por cinco anos; 3. ter sido estabelecida depois da dita medio, e no perturbada por dez anos. 3o Dada a exceo do pargrafo antecedente, os posseiros gozaro do favor que lhes assegura o 1o competindo ao respectivo sesmeiro ou concessionrio ficar com o terreno que sobrar da diviso feita entre os ditos posseiros, ou considerar-se tambm posseiro para entrar no rateio igual com eles. Como se pode observar, o pargrafo primeiro marca o triunfo das teses dos posseiros com relao ao tamanho das posses passveis de serem legitimadas: assegura, inclusive, alm das reas efetivamente exploradas, mais outro tanto(...)de terreno devoluto que houver contguo indo at o tamanho das sesmarias concedias na regio. A referncia terreno devoluto deixa claro que se tratavam de reas no

90

exploradas, ou no demarcadas de antigas sesmarias ou de terras pblicas, o que d a dimenso exata do atendimento, por parte do Estado, das reivindicaes dos posseiros. O pargrafo segundo, contrariamente, deixa claro o respeito, por parte do Estado, aos direitos das sesmarias legtimas e revalidadas pela Lei 601, assegurando aos posseiros apenas o direito a idenizao de benfeitorias149 e ressalvando os casos em que teriam prioridade as posses: ter sentena favorvel, transitada em julgado; ter sido processada antes da medio e no perturbada por cinco anos; ou, finalmente, no caso de ter sido efetivada antes da referida medio, no haver sido perturbada por dez anos. Os dois ltimos casos caracterizam situaes tpicas de usucapio. O relevante a ser registrado nesse conjunto de regulaes, o fato de estar implcita a necessidade de se acionar o poder pblico150, especialmente, o judicirio, para fazer valer tais direitos. Isso, efetivamente, exclua os pequenos posseiros e mesmo dos muitos mdios posseiros, alis, como observa Faoro (op. cit., p. 410), posto que estes no dispunham de recursos e, menos ainda, de condies materiais, para contratarem advogados e mesmo se deslocarem ou manterem-se nas capitais das Provncias ou do Imprio. Nem prestgio na Corte, para garantir privilgios. nesse contexto do funcionamento do poder judicirio que sempre residiro os entraves efetivos materializao dos direitos de propriedade pelos pequenos e mdios posseiros, por mais que tais direitos estejam amplamente assegurados em Legislao. neste sentido que as normas jurdicas, embora possam dar uma boa indicao de determinados avanos sociais, na verdade tratam-se de avanos formais, de simples indicadores de avanos reais, cuja materializao esto em devir: exige outras mediaes que, em ltima instncia, podem levar a resultados profundamente contraditrios. Neste caso, dada a necessria generalidade que a norma teria de apresentar para assegurar as posses, necessariamente referia-se todas as elas (grandes e pequenas). Na prtica, apenas as grandes posses, e s excepcionalmente, as pequenas, tero a possibilidade efetiva de realizar esse direito legalmente assegurado.151 Finalmente, o pargrafo terceiro, da Lei 601/1850, deixa clara a posio assumida pelo Estado frente ao conflito entre posseiros e os demais sesmeiros e concessionrios em processo de revalidao. A estes sesmeiros caberia apenas as terras que restassem aps o rateio entre as posses legitimveis. Essa posio contrria a esse conjunto de sesmeiros to evidente, que chega a sugerir a que esses sesmeiros ou concessionrios podem considera-se posseiros para entrar no rateio igual
149Observe-se que, neste caso, o confronto no era entre posseiros e sesmeiros em comisso; mas entre aqueles e sesmeiros legtimos. 150 Para uma discusso detalhada desta questo ver o captulo 3 deste trabalho. 151Essa especificidade do formalismo jurdico e suas contradies com sua aplicabilidade prtica, ser explorada sistematicamente por todos os latifundirios de todos os tempos no Brasil, para fazerem valer seus direitos. Para tanto, dependendo da conjuntura, armar-se-o de verdadeiros exrcito de assessores jurdicos, advogados(...) e jagunos. Esse fenmeno adquirir grande relevncia no perodo do regime militar, assumindo a forma acabada de grilagem especializada, como se ver nos captulos 4 e 5 deste estudo. De qualquer maneira, no caso especfico da luta pela terra, alm da batalha judicial, os latifundirios e seus prepostos, utilizaro vastamente de muitos outros recursos, como a violncia direta, a morosidade da justia, a coao, o suborno e o assassinato.

91

com eles. Como no caso anterior, esse processo discirminatrio exige a mediao do Estado e, quase sempre, atravs do judicirio, o que, como se afirmou acima, exclui, em princpio, os pequenos e mdios posseiros152. Portanto fica claro que, efetivamente, no seriam os pequenos e mdios posseiros os beneficirios da Lei 601, por mais que, formalmente, estes tivessem a possibilidade de se manterem legalmente na posse. Essa problemtica continuar, portanto, eclodindo no bojo dos inmeros movimentos sociais de resistncia de pequenos posseiros contra a sua expulso para reas cada vez mais afastadas dos interesses do latifndio, sobretudo medida em que a valorizao das terras v engendrando a necessidade do seu monoplio efetivo pelos poderosos e especuladores de terras. por esse conjunto de artifcios e deliberaes de Polticas de Terras e de desenvolvimento, que os diferentes Governos, no Imprio e na Repblica, sistematicamente, deslocaro o problema da legitimao da propriedade para o campo amorfo e nebuloso da colonizao 153, sobretudo entendida como desbravamento: como alternativa ao assentamento de trabalhadores pobres nas reas ainda no pleiteadas pelo avano latifundirio e especulativo. 4 COLONIZAO E IMIGRAO ESTRANGEIRA A questo da colonizao colocou-se para o Brasil, desde os primeiros anos aps o seu descobrimento, sobretudo, no sentido da atrao de mo-de-obra para atender s necessidades produtivas e assegurar a sua ocupao territorial. neste sentido que os problemas da colonizao e da consecuo de mo-de-obra (compulsria ou livre) para a produo imediata, sempre estiveram associados. As formas, politicamente adotadas, para o equacionamento desses problemas, que se articularam de modos diferentes e sofrem mudanas relevantes, medida em que a formao econmico-social desenvolve-se na Colnia. Como se sabe, a opo imposta pela conjuntura econnica das primeiras dcadas do sculo XVI, foi a do trabalho escravo154, aliado ao sistema de concesso de grandes reas de terras, com base no antigo instituto das sesmarias. Tratava-se, portanto, de um modo especfico de colonizao do territrio brasileiro, fundado na lgica da acumulao mercantilista, portanto, na subordinao da produo ao comrcio155 e no lucro de alienao. Na conjuntura do sculo XIX, como ficou esclarecido nas pginas anteriores, reposto, pelo Conselho de Estado, o problema da colonizao. Desta vez, em uma
152 Ver tambm FOWERAKER (1982) e os captulos 4 e 5 deste estudo. 153 E das Polticas Agrcolas. 154A respeito de uma anlise sistemtica dessa questo ver, especialmente, o excelente estudo de Gorender (op. cit.). 155Em suas linhas fundamentais essa conjuntura foi exposta e analisada no captulo 1 e nos itens iniciais deste captulo 2. Entretanto, para uma anlise mais detalhada dessa problemtica, e das controvrsias em torno do carter da economia colonial, h uma vastssima literatura, algumas delas citadas neste trabalho, especialmente, os trabalhos clssicos de Oliveira Vianna, Nestor Duarte, Malheiro Dias, Caio Prado Jnior, Fernando Novais, Raymundo Faoro, Celso Furtado, Passos Guimares, Sedi Hirano (todos citados) entre outros.

92

conjuntura completamente distinta, articulado a uma nova poltica de terras, nascida sobre os escombros do antigo sistema sesmarial e condicionado pelas novas exigncias do mercado mundial capitalista em franco desenvolvimento industrial. Entretanto, essas novas exigncias no poderiam ser atendidas ex abrupto, revelia da realidade efetiva do pas, em grande parte ainda fundada nos ditames do antigo sistema produtivo, no trabalho escravo e na desorganizao fundiria gestada pelas contradies do antigo instituto de sesmarias: a estrutura agro-fundiria vigente. Assim, a reorganizao das relaes de propriedade e de trabalho, exigidas pelo novo contexto interno e internacional, e propostas pelo Conselho de Estado, na dcada de 1840, deparava-se, objetivamente, com as resistncias da antiga conjuntura colonial e escravista (as relaes de produo e propriedade vigentes): sobretudo, a resistncia dos latifundirios. nesse sentido que a alternativa a um Projeto de colonizao sistemtica, ao estilo wakefieldiano, no bem aceita no Parlamento e ser escamoteada na prtica. A proposta de colonizao sistemtica feria frontalmente os interesses de boa parte dos latifundirios, sobretudo, na medida em que implicava uma determinada poltica de terras, cujo objetivo fundamental seria a regulamentao da propriedade privada, pelo Estado, e da mesma forma, a regularizao das terras pblicas (devolutas), que deveriam ser, legal e concretamente, separadas do domnio particular, sendo vedado o seu apossamento privado, seno pela via onerosa ou pela anuncia do Estado. Isto significava separar legalmente o patrimnio territorial pblico do particular e, portanto, impedir a apropriao livre de terras pblicas, sobretudo pela expanso desregrada das grandes posses e sesmarias. Embora o Estado, dada a conjuntura de instabilidade do perodo, j analisada nas pginas anteriores, se apressasse em assegurar a legitimao de quase todas as terras em domnio privado156 por ttulo legtimo ou legitimvel; na medida em que pressupunha a arrecadao de terras devolutas, - que sempre se constituram em um campo aberto para a ampliao dos latifndios -, levantou forte resistncia ao projeto. assim que o projeto de colonizao sistemtica , na prtica, completamente desvirtuado, e reconvertido em uma poltica de migrao que se resumia atrao de colonos pobres para os lavouras ou para a formao de colnias de ocupao de fronteiras. Por outro lado, a dimenso fundamental do projeto wakefieldiano, que deveria servir de vetor imigrao - a legitimao da propriedade pblica e privada - foi inviabilizada: os latifundirios (sesmeiros e posseiros) por um lado, no legalizaram suas terras ou o fizeram de forma escamoteada, e por outro lado, inviabilizaram completamente, a arrecadao das terras devolutas estatais. Isso, na prtica, correspondia a impedir o controle do Estado sobre a oferta de terras com bom ttulo, fundamental, no modelo de Wakefield, para sustentar a correlao adequada entre populao e titulao das terras, e, portanto, viabilizao da

156Alm disso, ainda admitindo a legitimao de outro tanto mais de terra que houver contguo at o limite de antigas semarias, como j visto, o que significava a permisso para a expanso de rea, dos latifndios.

93

colonizao sistemtica. Esse novo projeto nascido do Parlamento da dcada de 1840, nada ou muito pouco tinha a ver com o projeto de Wakefield. 4.1 Colonizao Sistemtica: O Projeto de Wakefield A primeira e, talvez, mais importante observao a fazer-se com relao ao projeto de colonizao sistemtica de Wakefield, que ele, na verdade, fundava-se em uma teoria da crise de subconsumo de capital, tendo em considerao a situao da Inglaterra dos incios do sculo XIX e, por fundamento as teses da extenso do mercado de Adam Smith. Neste sentido, a colonizao sistemtica, em Wakefield, aparece enquanto uma alternativa pragmtica crise de subconsumo: visava, portanto, abrir, pela via da explorao econmica das alternativas representadas pelas colnias, possibilidades de aplicao para os excedentes de capital metropolitano, impossibilitados de manter a taxa mdia de lucro e acumulao, caso fossem reinvestidos na metrpole157. Assim, segundo Wakefield, esse excedente de capitais, em vez de ser emprestado para outros pases, sem criar emprego na Inglaterra, poderia ser investido nas colnias, gerando dessa forma, pela ampliao do campo de emprego do capital e do trabalho, riquezas que se converteriam, em ltima anlise, em favor da mother country, evitando os riscos acima mencionados. Esse era o contexto geral da formulao da teoria da colonizao sistemtica, por Wakefield: Os objetivos de uma velha sociedade em promover a colonizao parecem ser trs: primeiro, a extenso de mercado para colocao da sua prpria produo excedente; segundo, alvio do nmero excessivo (de habitantes); terceiro, ampliao do campo de emprego do capital... (...) Esses trs objetivos podem ser reunidos sob um s: uma ampliao do campo de emprego do capital e de trabalho.158 Tratava-se, portanto de um projeto de desenvolvimento do capitalismo em escala mundial (visando manuteno das taxas de acumulao de capital nas metrpoles) pela extenso dos mercados (de capital e trabalho) aos espaos coloniais159. Disso deriva as propostas de Wakefield, em relao aos problemas especficos, relativos aos processos de legitimao, pelo Estado, da propriedade territorial nas colnias, onde as terras eram formal e efetivamente livres, o que criava a possibilidade - que deveria ser evitada, do seu ponto de vista - da colonizao expontnea. Segundo essa perspectiva, para que fosse possvel a implementao de um projeto de colonizao sistemtica - em oposio
157 Como observa corretamente Roberto Smith (op. cit., p.250) a preocupao central de Wakefield era, portanto, com o fenmeno do rebaixamento geral da taxa de lucro na Inglaterra desde 1815, tendo em vista o excesso de capital, e no como decorrncia da elevao do custo de reproduo da fora de trabalho. 158Wakefield (op. cit., p. 250. Grifos nossos). 159 Neste sentido, tem razo SIMITH (op. cit.) ao localizar esta problemtica no mbito do imperialismo nascente no perodo.

94

 expontnea - era fundamental que as terras no apenas fossem incultas, mas estatais e passveis de privatizao por via onerosa. Quer dizer, era necessrio que as terras livres passassem ao domnio do Estado, permanecendo passveis de privatizao. A explicao de Wakefield para a esta proposio - de resto estranha ao iderio liberal, por pressupor a interveno do Estado - era a de que, na ocorrncia de homens e terras livres, seria impossvel a combinao 160 do trabalho: ou seja, a acumulao de capital. Esse raciocnio fica claro em duas situaes descritas por Wakefield161: - Uma, refere-se a histria de um tal senhor Peel que, mesmo tendo tomado todas as precaues para assegurar seu empreendimento, tendo levando consigo para Swan River, Austrlia, vveres, meios de produo no valor de 50.000 libras esterlinas, 3.000 trabalhadores, etc., foi surpreendido pelo abandono completo, por parte dos trabalhadores, ficando o senhor Peel sem um criado para fazer a sua cama ou trazer-lhe gua do rio162. Comentando essa histria, Marx, afirma ironicamente: Infeliz Peel, que previu tudo, menos trazer as relaes de produo da Inglaterra para Swan River!163. - A outra situao refere-se s crticas de alguns investidores que estiveram com o prprio Wakefield no Canad e no Estado de Nova Iorque, as quais so assim resumidas: Nosso capital estava pronto para muitas operaes que exigem prazo muito longo para sua execuo; mas poderamos comear essas operaes com trabalhadores que, sabamos, logo nos dariam as costas? Se tivramos, ento, a certeza de contar com o trabalho continuado desses imigrantes, imediatamente e com satisfao os teramos contratado e a alto preo. Alis, para contrat-los no era impecilho a certeza de perd-los; bastava-nos saber que contvamos com novo suprimento de trabalhadores, segundo nossas necessidades.164 Nesta segunda situao narrada por Wakefield, ficam ainda mais claros, do que na anterior, os objetivos perseguidos pela colonizao sistemtica. O risco de perder alguns trabalhadores que, eventualmente, pudessem se estabelecer como produtores independentes, no era o maior problema a ser enfrentado pelos investidores capitalistas; desde que lhes fosse assegurado um fluxo permanente e continuado de trabalhadores. Isso poderia ser assegurado, segundo Wakefield, usando de uma dupla estratgia: por um lado, atravs da interveno do Estado, assegurando a possibilidade de acesso propriedade da terra, sem o que no haveria motivao para atrao de migrantes; por outro, garantindo este acesso, apenas mediante a via onerosa, baseada no
160quer dizer, subordinao por compulso econmica, como traduz Marx, esse eufemismo do economista poltico Wakefield. 161 WAKEFIELD, op. cit. 162Id., Ibidem., p.33. 163MARX, (op. cit., p. 885). Grifos nossos. 164Wakefield, England and America. Citado por Marx (op. cit., p. 891)

95

preo suficiente e, assim, condicionanando a aquisio de terras, sobretudo pelos migrantes mais pobres, - que certamente eram a maioria -, necessidade de trabalharem como assalariados por algum tempo, at formarem uma poupana suficiente para a compra da sua propriedade ao Estado e, assim poderem abandonar o mercado de trabalho. Dessa forma, como bem registra Marx, atingia-se dois objetivos com uma s o medida - a arrecadao de terras pelo Estado: 1 ao se garantir a possibilidade efetiva e legal do acesso a terra (com bom ttulo), criava-se a motivao fundamental para o atrair imigrantes (sobretudo pobres); 2 ao se estabelecer que a aquisio da terra apenas poderia dar-se pela via onerosa, agregava aquela expectativa-motivao dos imigrantes pobres, a necessidade de assalariar-se, por algum tempo, a fim de formarem o seu peclio e, dessa forma, poderem-se tornar produtores independentes. Veja-se, neste caso, que essa expectativa-motivao, na medida em que era alimentada pela possibilidade, de fato, de aquisio de terras por colonos pobres, poderia reverter-se em maior dedicao e produtividade do trabalhador, levando-o a suportar maiores taxas de explorao e, portanto, produzir, tambm, maiores taxas de lucro e de acumulao. Tudo no mais perfeito figurino da lgica da acumulao capitalista. Alm dessas duas, outras implicaes podem ser anotadas: primeira, ao trabalharem como assalariados, por algum tempo, estavam os trabalhadores promovendo a acumulao de capital; segundo, ao abandonarem o mercado de trabalho e adquirirem terras ao Estado, atravs do pagamento da renda capitalizada, estavam, estes trabalhadores, de fato, pagando para que o Estado formasse um fundo pblico para importao de novos trabalhadores que deveriam substitu-los. No dizer de Marx pagando seu resgate, pelo direito de abandonar o mercado de trabalho. Segundo Marx, esta posio intervencionista de Wakefield poderia ser explicada pelo fato de que se de um golpe se transformasse todas as terras de propriedade comum em terras de propriedade privada, destruir-se-a o mal (da autonomizao do trabalhador) pela raiz, mas as colnias seriam tambm destrudas.165 4.2. Colonizao Dirigida: O Projeto do Latifndio Exatamente a negativa imposta, na prtica, pelos latifundirios, ao no demarcarem e no registrarem, ou ao registrarem de forma incorreta, as terras em seu domnio, por um lado, e a inviabilizao da arrecadao das terras devolutas do Imprio, por outro lado, correspondia, objetivamente, a uma espcie de privatizao de todas as terras do Brasil. Na melhor das hiptese, impossibilitava o Estado de dispor de terras que pudessem ser oferecidas, com bom ttulo, enquanto atrao de migrantes, sobretudo investidores.

165Marx, op. cit. p. 892.

96

Esse argumento perfeitamente compreensvel se se tiver em considerao as imensas dimenses das concesses de antigas sesmariais, por um lado, e o fato de que elas ocupavam, efetivamente, todas as terras de melhor localizao e fertilidade. Assim, alm da impossibilidade jurdica, fundamental, ao esquema wakefieldiano, havia a impossibilidade concreta, pela falta de terras economicamente interessantes para o Capital. Desta forma criava-se, na prtica, no Brasil ps-1854, uma situao em que o capital, se se quisesse instalar no pas, teria que proceder a um significativo desembolso de imobilizao, na medida em que teria que adquirir as terras nas condies correntes de um mercado que j era especulativo; e no ao Estado, como pressupunha o projeto de Wakefield. O preo suficiente da terra estatal de Wakefield, embora estivesse acima das possibilidades de aquisio dos assalariados, estaria, certamente abaixo dos preos especulativos do mercado privado de terras, ainda mais se se imaginar a situao de desorganizao fundiria brasileira, na qual, poucas terras tinham bom ttulo (quando tinham). Aqui comea a derrocada do projeto de colonizao capitalista de Wakefield e sua reconverso em projeto de colonizao dirigida para os latifndios. Nessas condies, nem mesmo a atrao de colonos pobres poderia funcionar 166, haja vista os sistemticos protestos e as proibies dos Governos de pases europeus com relao a imigrao para o Brasil. Na maioria dos casos, os colonos eram colocados nos latifndios em condies quase servis de trabalho, onde os salrios eram sistematicamente aviltados e corrodos por dvidas com os patres, em fenmeno j muito bem documentado pela historiografia. A situao mais comum, e perfeitamente ajustada s condies do latifndio cafeeiro, era a parceria, cujo exemplo magistral da poca era dado pela parcerias do Senador Vergueiro, logo generalizadas como sistema167. Em suma, o projeto de colonizao sistemtica de Wakefield, que teria inspirado os legisladores da dcada de quarenta do sculo XIX ficou mesmo s como inspirao. A colonizao foi reduzida mera importao de colonos pobres que deveriam servir, por certo tempo no latifndio, no para ganharem seus salrios e formarem um peclio para aquisies de terras168, no futuro previsvel; mas antes, para cobrirem as dvidas decorrentes das despesas de viagem e contradas nos barraces das fazendas. Portanto, numa situao ainda mais desvantajosa do que a antevista por Marx, no modelo wakefieldiano, quando os colonos ao comprarem terras estavam financiando seus substitutos. Na colonizao dirigida do latifndio brasileiro, esses colonos teriam que
166como, de fato, no funcionou. 167Ver a esse respeito os trabalhos de Jos Murilo de Carvalho, Roberto Smith e Alberto Passoas Guimares, todos citados neste estudo. Ver igualmente os estudos de Paula Beiguelman, A Grande Imigrao em So Paulo (I), Revista do Instituto de Estudos Brasileiros. no 3, 1969, p. 99; Emlia Viotti da Costa, Da Senzala Colnia, Difel, So Paulo, 1966, pgs. 104-105; Srgio Buarque de Holanda, Prefcio, In.: Toms Davatz, Memrias de um Colono no Brasil (1850), Livraria Martins, 1972, pg. XLI; o prprio texto de Davatz, cit., pg. 64; Braslio Sallum Jr., Capitalismo e Cafeicultura. Oeste paulista (1888-1930), Duas Cidades, So Paulo, 1982, pgs. 76-78. 168Embora essa aparncia ou iluso persistisse, alimentada no iderio e na legislao. Na prtica a materializao dessa possibilidade era remota ou inexistente

97

pagar, e muito caro, pela sua prpria transferncia para o Brasil169. Ou seja, a se adotar o raciocnio de Marx, eles teriam que pagar um duplo resgate: o dele prprio e o do seu substituto. Diante da situao exposta acima, parece que esses fatos, muito mais do que a presena do escravismo no Brasil, podem permitir a compreenso do porque o projeto de colonizao brasileiro fracassou retumbantemente; do porque, muitos imigrantes vindos ao Brasil, aqui apenas transitavam rumo a outros pases, sobretudo da Bacia do Prata. Explica, igualmente, porque a economia agrria brasileira permaneceu entrevada na improdutividade, assim como as dificuldades, por ela, enfrentadas, para transitar ao trabalho livre e economia de escala. Pode-se dizer que a colonizao dirigida pelo latifndio a pr-histria, de uma histria inacabada: a histria das diversas formas, sobretudo arcaicas e anacrnicas, de subordinao indireta do trabalho ao capital no campo. E, por outro lado, que a negativa dirigida pelo latifndio, aos processos de legitimao das terras brasileiras, neste perodo , mutatis mutandis, a pr-histria da histria inacabada da reforma agrria brasileira, que em 1964, cento de dez anos depois, novamente reposta para ser novamente, escamoteada, como se pretende evidenciar na segunda parte deste trabalho. 5. Consideraes Finais: Heranas da Poltica de Terras do Imprio De julho de 1822 promulgao da Lei 601, em 1850, consolidara-se definitivamente, no Brasil, o latifndio fundado na posse. Atravs do expediente de incorporar, pura e simplesmente, vastas reas de terras, por suposto, devolutas, porm raramente desocupadas, os grandes detentores de terras e, com eles, outros especuladores imobilirios170, expandem de forma clere seus domnios e seu controle sobre as terras devolutas, esmagando, afugentando, ou assimilando, ndios, posseiros pobres ou pequenos agricultores de subsistncia, que sempre encontraram em seu caminho. Se o antigo instituto sesmarial foi um instrumento que permitiu a concesso e acesso privilegiados propriedade territorial no Brasil, o imprio da posse, como conhecido esse perodo, foi ainda mais, porque reforado pelas novas garantias constitucionais171, permitiu a ampliao, ao nvel concreto, de tais privilgios. Esse perodo significou a transferncia, de fato, do controle sobre as terras devolutas, que,

169Caso em que, de fato, pode-se falar de resgate. 170 Octvio Ianni, referindo-se a situao de Sertozinho, que em certo sentido pode-se considerar semelhante ao que vinha acontecendo em outras reas da expanso das apropriaes de terras rurais no perodo, afirma que a rea fora ocupada, desde meados do sculo XIX, por criadores, agricultores e comerciantes de terras vindos do Oeste Paulista, das vizinhanas de Minas Gerais e de outras partes. (...) Na dcada de oitenta, o caf tomou conta da vida econmica da rea que passou a fazer parte do municpio de Sertozinho; da mesma forma que estava tomando conta, das terras devolutas, fazendas e stios em toda a regio que circunda Ribeiro Preto. IANNI (op. cit., p.11. Grifos nossos) 171 Trata-se da Constituio de 1824, que assegurou o pleno direito de propriedade (art. 179; XXII).

98

embora formalmente, permanecendo na esfera do Estado, passou, na prtica, para o campo de influncia direta dos poderosos locais. Como ficou evidenciado no captulo anterior, na vigncia do instituto da sesmaria, apesar das amplas possibilidades abertas incorporao latifundiria, no Brasil, a sua legitimao, ou o reconhecimento de domnio sobre as terras possudas, estava, ainda assim, sob o controle do Estado. Este, a qualquer momento poderia exercer o seu direito de negar, ou no, o reconhecimento das ocupaes, fundado nos dispositivos legais e, sobretudo nas clusulas resolutivas, que eram parte substantiva dos documentos de doao. Se, por um lado, ao nvel da realidade, tais limitaes no foram suficientes para conter o avano desordenado das ambies, sobretudo, latifundirias172, por outro lado, ao nvel jurdico e institucional, entretanto, esse avano estava inevitavelmente limitado, ou mesmo condenado, pelo seu carter de ilegitimidade. Ilegitimidade, alis, duplamente configurada. Primeiro, juridicamente, pelos termos da prpria legislao de terras, expressos nos documentos de concesso, e cabalmente caracterizada pela ausncia da confirmao explcita por parte do Estado, antes da Lei 601; e pela ausncia de registros ou por t-los feito em contradio com as normas legais, depois daquela Lei. Segundo, pela prpria tradio e pelos costumes, que sempre estiveram ligados ao instituto de sesmarias, e que pressupunham a explorao efetiva da terra como nica alternativa para assegurar o seu efetivo reconhecimento, pela comunidade e, em ltima instncia, pelo Estado173, princpios estes, alis, igualmente consagrados na legislao. Esses princpios, mas, sobretudo, as exigncias legais formalmente institudas, eram particularmente rigorosos para a situao das terras do Brasil. Na Colnia era, explicitamente, vedada a possibilidade do arrendamento, ou de cesso de terras terceiros, por parte dos beneficirios de doaes de sesmarias. Tal se fundava no pressuposto, explicitamente, alis, colocado nos Forais, nas Cartas de Doao e nos Regimentos, de que as terras eram concedidas para serem efetiva e diretamente exploradas, cabendo, apenas, e privativamente, aos prepostos da Coroa, o poder para arrend-las ou do-las. Esta regra, radicalmente diferente da que vigia em Portugal (onde era permitido, ao concessionrio, ou explorar diretamente a sua sesmaria, ou fazla explorar por terceiros, sob determinada penso ou foro174), indicava, de forma clara, o objetivo do Estado Portugus em relao s terras Coloniais.

172 Porque, a bem da verdade, h que se reconhecer que tambm cidados pobres e despossudos, igualmente tinham o sonho da terra, e puderam, naquela ocasio, estabelecerem-se em pequenas posses nas quais passaram a fundar suas roas, dando origem uma modalidade especfica de produo direta, independente, que veio a ser conhecida na literatura como agricultura de subsistncia. Ver a respeito, entre outros KARVAEV (1989). 173 Ver a esse respeito a excelente anlise feita por Virgnia Rau (op. cit.), especificamente para as sesmarias portuguesas; e Cirne Lima (op. cit.) e Costa Porto (op. cit.), para a situao especfica da aplicabilidade do instituto nas condies do Brasil Colonial. Parte dessa discusso encontra-se no captulo 1 deste estudo. 174 Carta Rgia de 1375.

99

No Brasil, tratava-se de assegurar no apenas a explorao efetiva da terra, mas, sobretudo, a consolidao da ocupao e do domnio do Estado Colonial sobre o territrio. Provavelmente, a essa filosofia inscrita na poltica fundiria colonial, deve-se a tendncia do instituto de sesmarias, na colnia, a estabelecer, com rigor, profundas dificuldades para a concentrao da terra em cadeias intra-familiais de propriedades. Portanto, dificultando a formao, estruturada, de ncleos locais de poder, de carter feudalizante. Esta , alis, a hiptese defendida por Raymundo Faoro175, para afirmar o carter anti-feudalizante da propriedade territorial fundada no instituto de sesmarias, tanto em Portugal quanto no Brasil, atravs do qual, a Coroa mantinha o pleno controle e, em ltima instncia, o domnio, sobre todas as terras da nao. Por este meio o Estado tinha, pelo menos formalmente, a possibilidade (ou virtualidade) de manter o controle sobre as terras coloniais, podendo exigir ou indicar a sua destinao ou uso especfico e, em ltima instncia, manter em suas mos, formalmente, isto , juridicamente, a nica alternativa de legitimao: A exigncia da confirmao real. A contradio entre essas duas alternativas de acesso propriedade territorial, a possibilidade concreta, real, da posse (sempre extra ou ilegal) de terras; e as concesses ou doaes (e depois de 1850, a compra), atravs do Estado, que assegurava determinado estatuto da propriedade, persistir no Brasil e ser sempre o grande problema de poltica fundiria, a ser enfrentado pelo Estado. Esse problema seria, como se viu, profundamente agravado no perodo que vai de julho de 1822 (quando e suspenso o instituto de sesmarias) setembro de 1850, quando promulgada a Lei 601. Nesse perodo, na ausncia de qualquer regulamentao especfica, pelo Estado, a respeito do acesso a terra e da legitimao da propriedade territorial, apenas o apossamento de fato, permanecia como recurso para a ocupao dos espaos territoriais. Esse problema seria, sobremaneira, agravado pela Constituio de 1824, que modificara o estatuto da propriedade territorial, tornando-a propriedade absoluta, ou seja, no sujeita a nenhuma clusula restritiva ou condio, face decadncia legal das clusulas resolutivas que vigiam no regime de propriedade anterior. Criou-se, assim, uma situao ainda mais complexa e intrincada: era assegurado o pleno direito propriedade privada, mas no eram assegurados, juridicamente, nem os instrumentos, nem os meios, nem os critrios, que servissem de parmetros para a definio dos limites e legitimao referentes propriedade territorial. Nessa conjuntura, embora, genericamente, a todos ficasse facultada a possibilidade de apossarem-se de terras nacionais, tal faculdade, de fato, era muito mais vantajosa para os grandes detentores de sesmarias e outros poderosos que, por essa grande brecha aberta nas possibilidades de acesso a terra, apressaram-se em ampliar os

175 Op. cit.

100

limites de seus j vastos domnios. A Lei de Terras, de 1850 assegura a legitimao exatamente dessa situao privilegiada. Assim, aos pequenos posseiros, para usar um eufemismo comum em lgica jurdica, caberia a condio, (embora formalmente assegurados os seus direitos de posse, pela isonomia legal com os demais posseiros), de exceo que confirmava a regra. Melhor seria usar, para esse caso, uma expresso mais ajustada: eles estavam na condio de regra que legitimava a exceo. Porque, assegurar, juridicamente, as grandes posses era, de fato, a regra consagrada em 1850. Por essa razo que, neste estudo, se prope a distino entre grandes e pequenos posseiros. E se faz referncia apropriao privilegiada. evidente que havia, legal e efetivamente - mais legal, que efetivamente -, a possibilidade para todos, de ocuparem (e depois da Lei 601, de legitimarem) determinadas parcelas do territrio brasileiro e a se estabelecerem como pequenos agricultores de subsistncia ou grandes plantadores. Entretanto, como se viu neste captulo, os estudiosos do problema so unnimes em reconhecer, evidentemente com base na anlise de documentos daquela poca, que exatamente nesse perodo que o latifndio se consolidada definitivamente no Brasil. E exatamente essa situao que se busca assegurar com a Lei de Terras. Portanto, tambm, legitimao privilegiada. Assim, a Poltica Fundiria do Imprio176 configurou-se, efetivamente, como uma poltica de legitimao privilegiada da propriedade territorial rural no Brasil.

176 Como bem observa FOWERAKER (op. cit.) , no apogeu do Imprio, o Estado recompensou o posseiro e criou o incentivo para a explorao econmica do interior. Dessa poca em diante a posse tem-se constitudo um direito em potencial propriedade no Brasil, mas um direito que requer a interveno do Estado para tornar-se real, e isso tem acontecido apenas raramente. E, mais adiante, na mesma pgina, comenta que apenas o Estado quem define o que propriedade privada, o que posse e o que so terras devolutas (...); em resumo, quem define as regras bsicas para a luta vindoura sobre a terra. Durante o Imprio, (...) o estado monopolizou a terra e deu somente ttulos aos que a compraram, deixando assim pouca folga legal onde se apoiarem os reclamantes. verdade que o Estado pode no ter jamais exercido o controle integral sobre a terra (...) mas pelo menos a linha de demarcao entre o pblico e o privado era clara. (p. 122).

101

CAPTULO 3

LEGISLAO FUNDIRIA E LUTA PELA TERRA NA REPBLICA: (1889 - 1964) 1. Consideraes Preliminares O problema fundirio posto para o Estado brasileiro, desde a sua consolidao na dcada de 40 do sculo XIX, era o de viabilizar as condies institucionais e efetivas para disciplinar, juridicamente, o acesso e a garantia propriedade privada territorial rural. Isto significava envidar esforos no sentido de demarcar, legalmente, a separao entre as terras do domnio pblico e as de domnio privado, por um lado; e materializar, por outro, esta demarcao ao nvel da realidade. Tratava-se, portanto, de tentar oferecer carter de legitimidade todas as terras, quer fossem pblicas ou particulares, na nova conjuntura de pas independente e de sua insero na economia e no conserto mundial das Naes. As respostas apresentadas a este problema, e sobretudo os seus resultados concretos, foram objetivamente diferentes, conforme os distintos movimentos de conjunturas mais amplas vividas pelo pas, em momentos diversos do seu desenvolvimento histrico. Provavelmente por motivos dessa natureza, que a maioria das iniciativas no campo poltico, econmico, legislativo, e judicirio, embora se apresentassem como logicamente coerentes, do ponto de vista de sua estrutura jurdica e legal, sempre se depararam com limitaes e bloqueios dificilmente superveis ao nvel administrativo e concreto de implementao no contexto da formao econmico-social. Tratavam-se de limites decorrentes ou impostos ao nvel da praxis, tanto pelas conjunturas econmicas, quanto sociais, polticas, culturais, regionais, administrativas, etc. A efetiva regulamentao da propriedade privada das terras - que virtualmente possibilitaria a implementao do projeto de alienao das terras devolutas, e a implementao do mercado de trabalho livre, na perspectiva wakefieldiana177 - apenas
177 Segundo Alberto Passos Guimares (op. cit., p. 111), as teses de Wakefield correspondiam a um perodo em que a terra j se tinha convertido em mercadoria, o que ainda no se havia verificado em nosso pas,

102

seria posta em prtica pela Lei de Terras de 1850, sendo regulamentada, somente em 1854. Entretanto, o seu instrumento operativo mais importante, que seria a demarcao e o registro das terras possudas e a discriminao e arrecadao das terras devolutas, que deveriam ficar sob o controle do Estado, fracassou de forma contundente. Este fracasso da Poltica Fundiria do Imprio, tentada aps a consolidao do Estado independente, na dcada de 1840, e formalizada juridicamente pela Lei 601 de 1850, foi apenas o primeiro. O controle efetivo das terras devolutas brasileiras, que formalmente permanecia nas mos do Estado, desde o imprio das posses e, sobretudo, no perodo regencial, tinha passado, de fato, s mos do latifndio, das oligarquias locais e dos especuladores imobilirios que, j na segunda metade do sculo XIX, com a valorizao das terras, sobretudo pela expanso da cafeicultura, comearam a se organizar em empresas de imigrao e colonizao. Pode-se dizer que o controle sobre as terras era exercido por duas vias: 1. De fato, isto , margem das normas juridicamente institudas - direta e imediatamente, ao nvel local, pela fora e autoridade privadas dos latifundirios: sobretudo quando os conflitos no se publicizavam e quando as disputas pela terra, se estabeleciam contra pequenos posseiros e indgenas. 2. De direito, isto , fundado, pelo menos formalmente, nas normas juridicamente sancionadas. Neste caso, o controle era exercido de forma mediata e institucional, pela via administrativa ou judicial. Sofria este processo, geralmente, a influncia, ou mediao, dos representantes dos interesses latifundirios, quer fosse no Parlamento e no Executivo, quer fosse, em ltima instncia, no prprio Judicirio que, localmente, sempre sofreu a forte influncia, quando no a presso direta, e nem sempre discreta178, das oligarquias, geralmente incrustadas nas burocracias da Administrao Pblica, sobremaneira poderosas ao nvel local. Isso no quer significar, linearmente, que as oligarquias dispusessem da plena direo e controle do aparelho administrativo do Estado, mas que, as medidas adotadas, poltica, administrativa e judicialmente, raramente feriam os seus interesses, muito particularmente quando se tratavam de temas referentes a apropriao de terras

antes do sculo XIX. Nessa conjuntura, segundo Passos Guimares, e neste sentido concorda-se aqui com a sua argumentao, a aristocracia rural portuguesa, no Brasil colonial, e a nobreza rural brasileira, logo depois da independncia, no precisavam recorrer a esses artifcios do sistema mercantil, porque no seu tempo a terra era ainda um privilgio (...) e no uma mercadoria. Bastava impedir, por meios jurdicos, as doaes e, por meios violentos, as ocupaes, queles que, ao arbtrio dos grandes senhores dominantes na Metrpole ou no Estado nacional nascente, no possussem dotes de nobreza ou fartura de dinheiro para merecer sesmarias. (Id. Ibidem, p. 111). 178 A influncia das oligarquias, sobretudo ao nvel local, expressa nos seguintes termos por Raymundo Faoro: O coronel tem capangas, elementos sem vontade prpria, como os tm os subcoronis (...). Em regra o compadrio une os aderentes ao chefe, enquanto goza da confiana do grupo dirigente estadual e enquanto presta favores, com o domnio do mecanismo policial, muitas vezes do promotor pblico, no raro expresso na boa vontade do juiz de direito. As autoridades estaduais - inclusive o promotor pblico e o juiz de direito - so removidas, se em conflito com o coronel. At a supresso da comarca, seu desmembramento, elevao da entrncia so expedientes hbeis para arredar a autoridade incmoda. (FAORO, op. cit. p. 632. Negritos nossos).

103

devolutas e sobretudo, quando contenciosos179 sobre a terra envolviam pequenos posseiros e indgenas. Esses processos esto na origem da consolidao legal do imenso domnio que os latifndios, efetivamente, sempre detiveram no Brasil. Da a necessidade de se questionar a sua legitimidade. Cabe relembrar, a essa altura, que os debates parlamentares que antecederam a aprovao da Lei 601 giraram, exatamente sobre questes desta ordem, que j se mostravam pertinentes conjuntura agrria brasileira daquela poca, como foi amplamente discutido no captulo anterior. Os fazendeiros do Vale do Paraba, por exemplo, detinham, nessa poca dos debates sobre a Lei de Terras, a liderana da produo de caf, beneficiando-se, por um lado, da revalidao das sesmarias, que assegurava suas propriedades; e, por outro lado, pelo fato de disporem da mo-de-obra escrava, que j possuam, assim como, do fato das suas lavouras de caf, j instaladas, se encontrarem em plena fase de maturao (FAORO, op. cit.). Esta liderana da cafeicultura fluminense apenas comearia a ser ameaada pela cafeicultura paulista, sobretudo do chamado Oeste Paulista e adjacncias, a partir da dcada de 1860, quando perde aquela vantagem comparativa inicial, entretanto, por outras razes180 que no as especificamente ligadas propriedade territorial. Pode-se ento concluir que a maior oposio posta a Lei 601 de 1850 devia-se ao fato de ser ela uma lei de propriedade. Neste sentido e contexto, uma lei que indicava a inteno do Governo em retirar s oligarquias rurais, pelo menos formalmente, juridicamente, o controle absoluto e direto, que exerciam sobre as terras. Logo, tambm, boa parcela do seu poder poltico. Referia-se ao fato do Estado pretender imiscuir-se, do ponto de vista das oligarquias latifundirias, em assuntos especficos de esfera privada, no mbito da propriedade territorial181. Da as freqentes acusaes de estelionato pblico e as ameaas, nem sempre veladas, de violncia social e poltica, ou mesmo de

179 Ainda Faoro faz uma referncia a um dito popular dos sertes quem tem padrinho no morre pago, que d bem a medida da necessidade da mediao dos poderosos locais nas relaes com as situaes correntes da vida quotidiana do cidado comum. Continua ele, lidar com a polcia, com a justia, com os cobradores de impostos, obter uma estrada, pleitear uma ponte, so tarefas que exigem a presena de quem possa recomendar o pobre cidado (...). Esse benfeitor, de seu lado, detentor de conexes, tem, medida que a sociedade se torna complexa, um corpo de assessores: o mdico, o advogado, o padre, o coletor. Os auxiliares, em breve, na medida em que se institucionalizam e se homogeneizam os vnculos legais e costumeiros, disputaro o lugar do coronel (op. cit., p. 633. Grifos nossos). 180 Referiam-se, especialmente, ao esgotamento das terras, ao retardamento na substituio do trabalho escravo, que desde 1850 j dava indicaes de ter o seu fluxo cortado, e, conseqentemente, aumentado o seu peso relativo nos custo de produo, sobretudo pela depreciao do capital imobilizado em escravos - pelo seu desgaste fsico e envelhecimento - que causavam prejuzos, pelo fato corretamente registrado por Francisco de Oliveira, de situar-se na categoria do Capital Constante (In.: OLIVEIRA: 1984, Captulo 1); junte-se a esses problemas o endividamento com os comissrios e, sobretudo, com os Bancos que ganham impulso, na poca, incentivados pela nova conjuntura de ampliao da produo e produtividade da cafeicultura, sobretudo nas zonas novas e fundadas no trabalho livre e na incorporao do progresso tcnico, que, por outro lado, passaram a exigir recursos para o financiamento da produo que, do ponto de vista financeiro agregado, dificilmente podiam ser cobertos pelas aes privadas de comissrios. Apesar do imposto territorial ter sido eliminado pelo Senado (ver Murilo de Carvalho, op. cit., p. 50). Permanecia apenas o imposto de chancelaria, que correspondia a um imposto de transmisso de bens imobilirios. 181 Que era assegurada pela Constituio de 1824. Da a acusao de inconstitucionalidade imputada a Lei 601/1850. Ver a respeito, CARVALHO (op. cit., p. 42 - 44 ).

104

convulso nacional182, caso a Lei de Terras fosse posta efetivamente em prtica. Nesse sentido, pode-se imputar esse vis ultra-liberal do latifndio ampliao da autonomia local, clere, no perodo do "imprio das posses" e, de certa forma e at certo ponto, consolidadas no poder poltico, que efetiva e realmente, passaram a deter as oligarquias no perodo regencial. Poder este, sobretudo, reforado pela criao da Guarda Nacional e, at certo ponto, pela desmobilizao do Exrcito, na conjuntura da transio para a Independncia e consolidao da unidade e do Estado Nacional. Nesse contexto, e nesta conjuntura especfica, a centralizao promovida com a ascenso do Imperador Pedro II e a efetiva e vigorosa instituio do Poder Moderador, e do Conselho de Estado, efetivamente soavam, s oligarquias, como um forte golpe nas suas pretenses de autonomia local. Efetivamente tratava-se de uma oposio poltica183, a que era contraposta Lei de Terras de 1850. Tratava-se de assegurar, sobre as bases da manuteno do domnio territorial, o poder local dos latifundirios, elevados, desde o perodo regencial, condio de coronis da Guarda Nacional, medida esta que eqivalia, na prtica e politicamente, institucionalizao e, portanto, ao reconhecimento, pelo Estado, do poder efetivo destas oligarquias. Nessa poca consolidou-se o seu poder e influncia polticos que, de resto, sobrevivero no perodo Republicano. Neste perodo, esse poder, de fato oligrquico em suas origens, desenvolve-se, sobretudo com base nos permanentes arranjos e alianas, que se materializam, apesar das diferenas e contradies que efetivamente, sempre existiram, entre famlias e grupos de potentados locais, conflitos estes que geralmente giravam em torno do controle sobre a propriedade territorial e a consecuo de favores econmicos, polticos e financeiros do Governo. A oposio Lei 601 fica evidenciada quase que imediatamente aps a sua regulamentao, em 1854. Mesmo antes de sua aprovao, durante os debates parlamentares, atribua-se radicalidade da referida Lei, o sentido de um forte indicador de que a mesma no seria implementada, como registra Murilo de Carvalho184, suspeita, alis, que se mostrou plausvel. A respeito, especificamente, da oposio concreta implementao das medidas prticas preconizadas na Lei 601 e seu Regulamento, afirma Murilo de Carvalho: A leitura dos Relatrios dos Ministros do Imprio (at 1860) e da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas (de 1860 a 1889) so um contnuo reafirmar de frustraes dos ministros e dos funcionrios das reparties encarregadas de implementar a lei, frente aos obstculos de vrias naturezas que se lhes apresentavam. No que se refere especificamente a terras, os pontos mais importantes para implementao eram o registro paroquial, a
182 Idem. p. 43. 183 No sentido captado por Joe Foweraker ao firmar que a histria legal tambm uma histria poltica, enquanto resultado das iniciativas do Estado para exercer o controle sobre a terra. (FOWERAKER, op. cit.: 124). 184 Op. cit., p. 45.

105

separao e medio das terras pblicas, a revalidao de sesmarias e a legitimao de posses com a respectiva medio e demarcao.185 Ou seja, a oposio dirigia-se ao cerne da Lei 601: a problemtica da legitimao da propriedade territorial rural. Como foi analisado no captulo anterior, os senhores de terras recusaram-se contundentemente, por um lado, a regularizar e registrar as reas que possuam; e, por outro lado, tentaram impedir, de forma sistemtica e eficiente, a discriminao das terras devolutas. Isto significava, efetivamente, o impedimento institucionalizao da estrutura fundiria, na forma jurdica exigida pela nova conjuntura econmica, social e poltica do pas. A contrapartida desse fato, entretanto, para os latifundirios, seria que a maioria das terras possudas, por esta mesma razo, tambm permaneciam ilegtimas. As terras devolutas, desconhecidas pelo Estado, mas evidentemente, muito bem conhecidas pelas oligarquias locais186, continuaram, entretanto, merc da ocupao desordenada, mas da legitimao privilegiada. Assim, ao perpetuarem a desorganizao fundiria, fundada na incerteza quanto ao domnio sobre o que seriam terras pblicas ou privadas, ficavam, na prtica, asseguradas, as condies efetivas para a perpetuao de poder oligrquico, sobretudo ao nvel local. E por meio de alianas e outras formas de articulaes polticas, que sistematicamente sempre foram celebradas entre as oligarquias, at certo ponto, o poder e influncia configurados nelas, se estendiam ao nvel provincial e, at mesmo, em determinadas conjunturas, ao Governo central. A desorganizao fundiria, que permaneceu no rastro da Poltica de Terras da Monarquia, seria um dos problemas mais graves a ser enfrentado pelos Governos republicanos. A alternativa transferncia da gesto dessa questo para a alada dos Estados da Federao, consagrada na Constituio Republicana de 1891, como se ver neste captulo, eqivalia, mais uma vez, a colocar todas as terras do pas sob arbtrio das foras oligrquicas187, fortemente arraigadas nas diferentes burocracias dos Estados. Como se argumentou no captulo anterior, a falta de controle do Estado sobre as terras devolutas, eqivalia, na prtica, a uma ampla e total privatizao de todas as terras do pas. Esse fato inviabilizava qualquer tentativa mais ampla de reorganizao fundiria e, portanto, de atrao de colonos. O Estado ficava, de fato, impedido de poder oferecer terras com bom ttulo, para usar os termos de Wakefield, capazes de servir de atrativo imigrantes estrangeiros, sobretudo quando se tratassem de imigrantes que desejassem investir, ou estabelecerem-se como pequenos produtores independentes na agricultura brasileira.

185 Op. cit., p. 47. 186 Pelos sertes do Brasil, todas as pessoas, sobretudo aqueles que detinham o conhecimento da mquina do Estado, detinham uma noo mais ou menos clara das terras devolutas existentes, as chamadas terras sem dono. 187 Essa hiptese de que transferncia do domnio sobre as terras devolutas para a alada dos Estados representou, objetivamente, a sua entrega ao controle das oligarquias e defendida pela maioria dos estudiosos desse tema. Ver, entre outros j citados neste estudo, WESTPHALEN (1968) e ALVES (1995).

106

Nesse contexto, restou apenas a alternativa atrao de imigrantes pobres que deveriam servir nas grandes plantaes, sobretudo na cafeicultura188. Efetivamente, diante de tais condies, no se pode falar em colonizao sistemtica, apesar das crticas que possam ser feitas a este caminho da transio, nas colnias, para a economia de mercado, fundada no trabalho livre. Entretanto, esse foi o produto mais visvel do fracasso da poltica fundiria do Imprio, que se estenderia Repblica, e cujo vigor apenas seria abalado pelo movimento, historicamente registrado como Revoluo de 1930. Apesar da tentativa ao nvel institucional, para regulamentar a propriedade territorial, pela via jurdica, sobretudo pela exigncia do registro, os grandes detentores de terras, ao que tudo indica, tinham um outro projeto, que acabou por se impor. Tratava-se de um projeto que se situava, como parece evidente, para alm (ou aqum) do Estado de Direito: o Estado inspirado nos princpios do liberalismo econmico e jurdico, e que supunha, como condio necessria legitimao - sobretudo a da propriedade territorial - a alternativa lei. Esta deveria ser assegurada pela via legislativa e, em ltima instncia, judiciria. Este parecia ser o projeto que estava sendo proposto pelas elites governantes do Brasil e que, no que se referia questo fundiria, foi vetado pelo latifndio. Se se quisesse utilizar outra terminologia, poder-se-ia dizer que o caminho eleito pelos grandes detentores de terras, fundava-se em um projeto que optara pela barbrie, em oposio a via civilizada, pacfica, negociada, fundada em princpios estabelecidos, ainda que formalmente, em Leis e regulamentos, social e politicamente sancionados. Dessa forma, pode-se levantar a hiptese de que, tendo-se em considerao o cenrio que emergiu com o fracasso da Poltica Fundiria do Imprio, o ordenamento

188Verena Stolcke (1986) faz uma brilhante defesa do colonato, procurando demonstrar que esse sistema de explorao de trabalho "que os fazendeiros adotaram como substituto para o trabalho escravo no s provia as fazendas cafeeiras em expanso de trabalhadores baratos e disciplinados, mas oferecia uma vantagem adicional sobre o trabalho assalariado. O colonato deu aos produtores de caf uma flexibilidade diante das flutuaes de preos que de outra forma no teriam (...). Esse sistema permitia aos fazendeiros comprimir os salrios em dinheiro nas pocas de baixa de preos do caf, sem por em risco a oferta de mo-de-obra(...)." (loc. Cit., p.54). Com essa argumentao e apoiando-se em depoimentos da poca, procura, aquela autora, defender a tese de que o colonato era a melhor alternativa para a cafeicultura, inclusive argumentando, na pgina 56, de que uma prova "de que o colonato no estava vinculado s condies especiais sob as quais o caf penetrou e se expandiu no estado a sua persistncia praticamente inalterada at o incio dos anos 60."(Idem.; negritos nossos). Entretanto, se essa forma de explorao do trabalho era a mais adequada quela conjuntura, isso no quer significar que outras alternativas, como o assalariato no fossem possveis ou mais eficientes. Prova apenas que, certamente, no o eram naquela conjuntura, onde o bloqueio ao acesso e formao de pequenas propriedades, impedia que se constitusse e desenvolvesse um mercado permanente de mo-de-obra livre, sobretudo da mo-de-obra excedente da produo familiar, ou de imigrantes pobres que, como supunha Wakefield, que, na expectativa de adquirir sua pequena propriedade, sujeitassem-se ao rduo trabalho assalariado. Visto deste ngulo pode-se dizer que o colonato no foi a melhor, mas a nica opo que restou cafeicultura, diante do bloqueio via da "colonizao sistemtica". Nesse sentido especfico, pode-se concordar com Verena Stolcke, no sentido de que era a alternativa mais eficiente naquela conjuntura, isto , "no ponto". A hiptese de Verena, embora fundamentada em referncias empricas, tinha referncia pontual. Essas observaes tm apenas o objetivo de esclarecer o problema do desvio do projeto de colonizao sistemtica, tal como formulado por Wakefield. A discusso especfica do problema levantado brilhantemente por Verena Stolcke fugiria aos objetivos deste trabalho. Para uma viso diferente desta problemtica ver OLIVEIRA (1984, captulo 1) e OHLWEILLER (S.d.).

107

jurdico foi, em boa parte, colocado margem do processo, ou subvertido189. Convertido em ordenador ou legitimador quase-passivo da des-ordem que se estabelecera: do fato consumado. Da a permanente e persistente alternativa aos Registros, por suposto, de Direitos Reais sobre a terra, anteriormente constitudos. Da a profusa e confusa legislao agro-fundiria brasileira, sempre eivada por casusmos e minudncias, aparentemente irrelevantes, mas que eram fundamentais a perpetuao da estrutura fundiria enrijecida. Da as promulgaes e revogaes de Leis e decretos administrativos e simples portarias, que sero uma constante em todo o ordenamento jurdico-fundirio brasileiro, como est sendo analisado neste estudo. Da as permanentes crises institucionais e de governabilidade e a impunidade, que se tornaram cada vez mais freqentes no pas, muito especialmente no perodo republicano. no contexto deste tipo de anlise e interpretao da eficcia legal, que se torna possvel formular a hiptese terica de que, ainda quando uma determinada lei, ou conjunto de leis, no tenham sido implementadas, elas efetivamente tm seus efeitos assegurados ao nvel da realidade social, ainda que pela via da negao. neste sentido que se faz, neste trabalho, referncia s expresses legitimao privilegiada e propriedades juridicamente questionveis. A suposio que subjaz a estas expresses de que h uma contradio em termos na poltica fundiria que nasce com a Lei 601 e que permear de forma indelvel, todas as polticas ulteriores que tentaram trazer o ordenamento fundirio brasileiro para o campo da legalidade e do direito burgus, liberal. O ordenamento jurdico, na prtica, acabou por configurar-se em oposio prpria ordem burguesa, supostamente estabelecida, ou pretendida. Uma ordem que consagrava - e ainda consagra - formalmente, os princpios da propriedade privada absoluta (especialmente a fundiria), da isonomia legal ou da igualdade perante a lei; do respeito ao direito adquirido, ou legalmente assegurado, coisa julgada, etc. Entretanto, na prtica a maioria destes princpios fora subvertida, acabando por servir primordialmente para assegurar os privilgios de determinados grupos sociais fortemente estabelecidos190. neste sentido que a luta para dar legitimidade, do ponto de vista jurdico, a propriedade fundiria no Brasil, ser o grande desafio da Repblica nascente, sobretudo aps a promulgao da Constituio de 1891, como se analisar em seguida.

189 Essa referncia pode ser esclarecida com os seguintes comentrios de Joe Foweraker: A maior parte dos litgios sobre a terra no entre indivduos, mas entre grandes grupos de interesses econmicos e setores da administrao pblica (o Estado e suas vrias manifestaes burocrticas). Isso acontece no somente porque so esses os atores que dispem de recursos para fazer frente s custas dos litgios, como tambm porque os julgamentos legais podem ser firmemente vistos como dependendo do quanto de presso poltica possam os diferentes litigantes exercer sobre o sistema legal. S o poder poltico pode garantir o controle legal da terra(...). (Op. cit., pp. 123-124. Grifos nossos). 190 Um exemplo de subverso da legalidade estabelecida dado pelo caso da luta pelas terras do Oeste do Paran, que envolveu, aps a excluso dos pequenos posseiros da regio do Contestado, um acirrado contencioso entre a Unio, o Governo do Paran e as Companhias privadas de ferrovias e colonizao, que se prolongou por mais de cinco dcada: os privilgios criados nesse tempo foram, enfim, assegurados.

108

2. Legislao e Propriedade Territorial : Legitimao de Privilgios As crescentes dificuldades enfrentadas pela implementao das medidas propostas na Lei de Terras, j amplamente discutidas, geraram, ainda no Imprio, algumas tentativas de reformulao da legislao de 1850. Objetivamente, segundo Jos Murilo de Carvalho, dois projetos, neste sentido, foram encaminhados, entretanto, sem xito. Um deles, elaborado na gesto do Ministro da Agricultura de 1878, Sinimbu, foi, posteriormente, enviado ao Conselho de Estado, em 1880, por iniciativa do ministro Buarque de Macedo, que o sucedeu, tendo sido neste mesmo ano apresentado Cmara, que o aprovou em primeira discusso, sem entretanto, ter continuidade. O outro Projeto foi apresentado, j nos ltimos anos do Imprio, por Antnio Prado, tendo sido, igualmente, aprovado pela Cmara em 1886 e enviado ao Senado, onde sofreu soluo de continuidade em face da proclamao da Repblica191. A primeira medida legislativa da Repblica, no sentido de enfrentar os problemas herdados do fracasso da poltica fundiria do Imprio192, particularmente no que se referia legitimao das posses, revalidao de sesmarias e seus respectivos registros; e, sobretudo, discriminao, arrecadao e venda das terras devolutas do Estado, sobre as quais os processos de posse e ocupao aceleraram-se na segunda metade do sculo XIX, apesar da proibio expressa na Lei 601, vem sob a forma do Decreto no 451 B, de 31 de maio de 1890, seis meses aps a Proclamao, que estabelece o Registro e Transmisso de Imveis pelo Sistema Torrens. Tratava-se, em princpio, como fica evidente pela anlise de contedo do referido Decreto, de uma tentativa do Governo, para enfrentar, pela via administrativa, dos registros, desorganizao fundiria que persistia. Particularmente, visava-se, por este meio, evitar o avano das posses sobre terras devolutas, utilizando-se de uma estratgia fundada na garantia de propriedade, que era oferecida pelo Estado, para as terras que fossem, efetivamente, registradas neste novo sistema. Este Decreto indicava a fragilidade e o fracasso das formas de registros anteriores, sobretudo o paroquial, e representava uma alternativa legal e adminstrativa substituio do registro de terras em poder de particulares. De resto, cabe recordar, aps a publicao do Regulamento de 1854, foram exigidos registros, apenas, das sesmarias por revalidar e das posses por legitimar; ficando isentadas da necessidade de registro todas as demais terras possudas por ttulo legtimo (artigos 22 e 23, do Decreto 1.318/1854). Em sendo assim, pode-se concluir que o problema a ser enfrentado era, efetivamente, o avano das posses sobre terras devolutas; bem como a continuidade, sem regularizao nem legitimao, de terras

191 Ver Murilo de Carvalho (op. cit., p. 50). 192 Esta medida legislativa, situada ainda na perspectiva de se enfrentar indiretamente o problema fundirio pela via dos Registros Pblicos, antecede promulgao da primeira Constituio Republicana, de 1891, que transferir a administrao da maior parte das terras devolutas, para os Estados da Federao.

109

possudas desde antes da Lei 601. Quanto as posses constitudas aps a Lei 601 eram efetivamente ilegtimas e ilegais, portanto nulas (artigos 1o e 2o da Lei 601/1850). Diante desta situao e da persistncia das prticas de apossamento ilegtimo de terras devolutas do Estado, que se agravaram na segunda metade do sculo XIX, sobretudo com a valorizao das terras e dos sensveis prejuzos que esta situao causava arrecadao, alm dos freqentes conflitos que se vinham agudizando, o Governo tentar, mais uma vez, enfrentar o problema, ainda que pela via indireta dos registros. Virtualmente o Estado abandona, ou pelo menos, releva para um plano absolutamente secundrio, a poltica de discriminao e arrecadao de terras devolutas, contentado-se com medidas especficas de colonizao 193 e da induo aos registros de terras possudas, na expectativa de, por essa via, conseguir algum tipo de controle sobre as terras do Estado. O que curioso, neste contexto, e parece merecer melhor ateno, o fato do novo sistema de registros apresentar duas peculiaridades relevantes: A primeira que se tratava de um registro facultativo, apesar das evidentes vantagens que apresentava aos detentores de imveis que optassem por esta forma de registro. A segunda refere-se ao fato de que o Registro Torrens era institudo de forma paralela e concomitante ao Registro Imobilirio existente, que passou a ser denominado de Registro Comum. Essa duplicidade de alternativas para registro de imveis, sobretudo rurais, poderia dar, e parece ter dado, oportunidade, a verdadeiros processos de expropriao por via registral. De grilagem especializada. Isso porque, aos imveis registrados neste novo sistema eram assegurados plenamente os direitos de propriedade, logo, a propriedade legalmente reconhecida com prioridade sobre quaisquer outras formas de direitos reais sobre a terra, (como, por exemplo, as posses mansas e pacficas), ressalvadas apenas as hipteses de fraudes no decorrer do prprio processo de registro no Sistema Torrens, como ser analisado adiante. Eram admitidas aes judiciais, tanto reivindicatrias quanto contestatrias, apenas quando tempestivas, sob pena de prescrio. Isto , quaisquer aes ou oposio em relao propriedade do imvel registrado no Sistema Torrens, deveriam ser propostas no decorrer do prazo, rigorosamente estabelecido na Lei ou pelo juiz para a sua propositura. Decorridos os prazos decadencial (do direito) e prescricional (para propositura das aes) configurava-se a perda de todo e qualquer direito sobre o imvel. Tupinamb Nascimento, esclarece a questo do Registro Torrens nos seguintes termos:
O sistema Torrens se baseia numa idia simples. A depurao do ttulo a registrar deve ser feita antes do registro, oportunizando-se a qualquer interessado obstaculizar seja o imvel transcrito em nome de quem o est pretendendo. Mas essa oportunidade de oposio deve ser executada dentro de um prazo previsto em lei. A no-oponibilidade tempestiva significa que aquele que poderia se opor precluiu deste direito, trazendo como

193 Um estudo sistemtico e competente sobre as polticas de colonizao desenvolvidas pelos Governos brasileiros desde a dcada de 1930 at 1984, foi realizado por Jos Vicente Tavares dos Santos (SANTOS, 1993).

110

conseqncia jurdica o silncio para todo sempre a respeito desta oposio. Em outras palavras, ao em vez de se permitir que aps o registro, os interessados fundamentadamente o desfaam, se obriga que os mesmos ou, de logo, no prazo que o juiz lhes d, impugnem fundamentadamente o registro ou, pelo silncio, tem-se como renunciado implicitamente o seu direito de oposio, precluindo para todo sempre qualquer direito de reclamao.194

No se trata, do ponto de vista defendido neste estudo, de se questionar a instituio do Sistema Torrens no que toca sua relevncia jurdica e administrativa, menos ainda, de questionar a sua eficcia enquanto um sistema rigoroso de Registro Pblico, capaz de contribuir efetivamente para a racionalizao dos sistemas de registros de propriedade, sobretudo rural, cujas imperfeies j foram at certo ponto, analisadas. O problema reside em outro nvel. Para alm das dificuldades experimentadas na implementao dos sistemas de registros anteriores, - o que pode, em certo sentido, explicar o carter facultativo do novo sistema - de fato, a possibilidade de utiliz-lo, no apenas como alternativo, mas como contraposto presumveis direitos assegurados pelas outras formas de registro para no se falar no vasto nmero de posses mansas e pacficas, sobretudo pequenas, sem registro algum - poderia erigir, assegurando, direitos novos sobre propriedades ou posses mais antigas, ou no registradas, ou ainda, que apenas tinham a presuno de direito assegurada pelas outras formas registrais. Exatamente nesse ponto est a distino fundamental que separa o Sistema Torrens, das formas de Registros Pblicos que lhe antecederam. Nos Registros comuns, havia apenas a presuno do direito. Como argumenta Pontes de Miranda,
presuno menos que f pblica. Presuno por si s no protege o terceiro, porque a presuno se elimina, cancelando-se o registro, ou modificando-se, em virtude de retificao.195

Ou seja, o registro comum de imveis no assegura plenamente o direito sobre o imvel, posto que pode ser anulado por erro, fraude, etc. Por outro lado, a negligncia ou o desconhecimento do detentor do direito real, em relao s normas jurdicas que regulam determinados procedimentos de registro, podem ensejar registros viciados ou de m-f, sobretudo se consolidados pela decadncia dos prazos. Desconhecimento este, que, legalmente, no pode ser argido em defesa196 da parte eventualmente lesada. Esta sempre foi uma grande porta aberta a grilagem especializada, fundada nas brechas abertas pela lei e que, como se ver nesta pesquisa, aperfeioou-se, na medida em que os problemas fundirios se tornaram mais complexos e as terras mais valorizadas. Essa modalidade legal e especializada de grilagem ser cada vez mais desenvolvida com o

194 NASCIMENTO, 1985, p. 104 (Itlicos de Nascimento; negritos nossos). 195 PONTES DE MIRANDA (op. cit., Tomo XI, p. 234). 196 Artigo 3o do Decreto-lei no 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introduo do Cdigo Civil Brasileiro, ningum se excusa de descumprir a lei, alegando que no a conhece.(BRASIL. Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro: 1942).

111

suporte de verdadeiras assessorias jurdicas, tornando-se, em si mesma, um forte obstculo aos processos de regularizao fundiria e de reforma agrria. Nestes casos configurar-se-ia o que aqui se est denominando de expropriao197 por via registral que, como se tentar pr em evidencia no decorrer deste estudo, sempre se constituiu em uma porta aberta grilagem especializada, promovida, cada vez mais, com apoio e assessoria jurdica qualificada. Essa uma hiptese que necessita ser explorada em estudos especficos. Pelo Decreto 451-B (artigos 46 a 48) era assegurada a possibilidade, de se opor aes contra os registros, entretanto, em prazos crticos, rigorosamente estabelecidos: nunca menor de cinqenta dias, nem maior que quatro meses, para a matrcula (ou seja, para se opor ao registro) se no houver oposio (artigo 8o); e seis meses, para se opor sentena e mandado, ou seja, qualquer outra ao como as reivindicatrias. Afora esses prazos, apenas caberiam aes de indenizao por perdas e danos e, ainda assim, em face de quem se beneficiou de erros ou fraudes. Nunca contra o proprietrio adquirente, que no poderia ser incomodado em sua posse, como explicita o Decreto (artigo 20). Afora essas alternativas, s restava a opo aes indenizatrias por perdas e danos, como resta claro no artigo 76 do referido decreto:
Art. 76. Salvo o disposto no artigo antecedente, o indivduo privado de um imvel ou direito real, por erro ou omisso na matrcula ou fraude de terceiro, pode acionar por indenizao o que do erro ou fraude se houver aproveitado. o 1 Prescrever esta ao em cinco anos, a contar da perda da posse e, para os incapazes, do dia em que cessar a incapacidade. o 2 O adquirente ou credor hipotecrio de boa f no podem ser perturbardos na posse, ainda quando o ttulo do alienante haja sido matriculado fraudulentamente, ou tenha ocorrido erro na delimitao. 198

A tentativa de induo ao registro no novo sistema das terras em domnio privado, pelos presumveis proprietrios, explcita nos diversos artigos do Decreto 451B, por suposto, fundados nas vantagens representadas pela ampla garantia de propriedade, que efetivamente era assegurada, no deixava dvidas sobre os objetivos desta Legislao. Em primeiro lugar, disciplinar e regularizar as terras em poder de particulares, buscando minimizar, dessa forma, e pela via jurdica da garantia do registro, os conflitos, que se agudizavam, entre grandes fazendeiros e entre estes, pequenos sitiantes e o Estado. Em segundo lugar, buscava o Governo, pela via indireta

197 Esse um problema que sempre existiu na luta pela propriedade no Brasil desde o perodo colonial. Por exemplo, a resoluo de julho de 1822, acerca do pleito de um posseiro que foi atingido pela concesso de sesmaria d uma idia das implicaes deste problema. Entretanto, ser aps a Constituio de 1891 que esse tipo de ao trar maiores conseqncias. Os caso da CITLA/LUPION, no Paran, do Grupo Laranjeiras, no Mato Grosso, so apenas dois exemplos da gravidade dessa problemtica. A esse respeito, como comenta Foweraker, evidentemente o sistema legal usado e abusado na prolongada luta pelo controle da terra; e as presses exercidas sobre o sistema legal, tanto por capitais privados como por setores do Estado, fazem dele um instrumento parcial do controle poltico, ao invs de um instrumento imparcial de justia. (op cit., p. 145). 198 Decreto 451-B de 31 de maio de 1890. In.: MEAF (op. cit. Grifos nossos)

112

do registro das terras em domnio privado, proceder discriminao ou o controle do acesso s terras pblicas, devolutas - por excluso daquelas. Dessa forma, e na medida em que os registros fossem implementados, e gerando as cadeias dominiais, o Estado teria, teoricamente, a possibilidade de, regularizada a situao fundiria, poder assumir efetivamente o controle do processo de privatizao das terras do seu domnio. Essa segunda alternativa, em especial, foi incua, como os resultados da situao das terras devolutas o demonstrou. O artigo terceiro do Decreto em questo faz referncia explcita vantagem maior oferecida pelo novo sistema de registro, ou seja, a plena e irrefragvel garantia de propriedade do imvel matriculado. Por outro lado, provavelmente em face das dificuldades j enfrentadas no mbito da execuo dos registros paroquiais, o seu artigo primeiro estabelecia como facultativo o registro de terras havidas por transaes entre particulares, ao coloc-lo nos seguintes termos:
Art. 1 Todo imvel, suceptvel de hipoteca e nus real pode ser inscrito sob o regime deste decreto. As terras pblicas, porm, alienadas depois da publicao dele sero sempre submetidas a esse regime, (sob) pena de nulidade da alienao, sendo o preo restitudo pelo Governo, com deduo de 25%199.
o

Como se observou acima, o artigo 3o do Decreto em questo refora as garantias do registro ao estabelecer que todo documento exibido como ato do oficial do registro e por ele assinado ou por seu ajudante, ser recebido como prova irrefragvel de propriedade, salvo o disposto nos pargrafos 2 o e 3o do artigo 75. Estes pargrafos referem-se aos atos ilcitos, e que do ensejo a anulao dos ttulos, aps trnsito em julgado, nos termos dos artigos 70 a 73, que se referem, respectivamente: (a) fraudes no processo de registro ou transcries; (b) negligncia, m-f ou erro, cometidos pelos oficiais de registro; (c) falsificao dos atos de registro e, finalmente, (d) deteno, no autorizada, de ttulo alheio. Todos esses atos encontram-se classificados no Captulo das Penalidades e implicam, respectivamente, nas penas de estelionato (art. 70), de multa e indenizao por perdas e danos alm das penas previstas no Cdigo Criminal (art. 71), falsidade ideolgica (art.72) e penas estabecidas para o crime de furto, para o detentor de ttulo alheio (art.73). O rigor, formalmente, estabelecido no Decreto 451-B oferece o sentido da relevncia atribuda, pelo legislador, necessidade de tornar rgidos os procedimentos de legitimao da propriedade. Independentemente de se questionar a eficcia ou no, ao nvel da realidade, da aplicao destes preceitos, h que se ter em considerao que este Decreto abria, efetivamente, a possibilidade para se tentar enfrentar com alguma possibilidade de xito, as irregularidades existentes, muito especialmente as fraudes. Mas, com a mesma veemncia, abria as portas a apropriao ou expropriao por via
199 Idem., p. 475.( Grifo nosso).

113

registral e a grilagem especializada, como se referiu acima. Joe Foweraker, refere-se a esta questo ao analisar o perodo que se seguiu promulgao da Constituio de 1891, quando a gesto das terras pblicas passam para os Estados. Segundo ele,
a mudana no controle das terras devolutas favoreceu mais uma vez a concesso de terras para companhias privadas e para o capital particular. Esta circunstncia, mais que qualquer outra, marcou o incio da luta legal pela terra no Brasil.200

Cabe lembrar que, desde a promulgao do Decreto em anlise, a venda de terras pblicas implicava, necessariamente, seu registro pelo Sistema Torrens, com todas as garantias citadas. Como era freqente o Estado alienar terras quase sempre j ocupadas por posses ou por pequenas propriedades legtimas, estes posseiros e proprietrios, necessariamente tornavam-se passveis de despejo. nessa conjuntura que uma
(...)legio de advogados ambiciosos, mais o longo desenrolar das disputas legais que progridem sucessivamente atravs de uma pirmide de injustia, compreendendo os diferentes tribunais, desencorajam e desqualificam (...) mesmo os indivduos mais poderosos.201

Portanto, junto ao rigor deste do Decreto, talvez tivesse sido oportuno o estabelecimento de salvaguardas legais, que assegurassem, contra a m-f, e a fraude especializada, os direitos reais de uma vastido de propriedades sem registro, especialmente, de pequenas posses, espalhadas pelo territrio brasileiro. Ao contrrio disso, e esse fato em si mesmo j mereceria estudos especializados, o Decreto 451-B, limita-se, rigidamente, a assegurar a propriedade em favor de quem detm o registro, ainda quando este tenha origem viciada ou mesmo fraudulenta (artigo 76, pargrafo 2o). E possvel contra argir, qualificando estas observaes de meta jurdicas, que, efetivamente, so. Apesar disto, pode-se dizer que o pargrafo 2o do artigo 76 legitima, no caso da propriedade fundiria, o furto e a receptao de terras. Como sabido, o furto e a receptao de produtos ou coisas de origem ilegal sempre se constituram em crimes nos termos dos Cdigos Criminal e Penal brasileiros. Portanto, o tratamento distinto dado a esses delitos quando se referem propriedade territorial, configura efetivamente um privilgio e trata-se, nesse sentido, de um assunto que, no mnimo, mereceria anlise especializada. Por outro lado, ao estabelecer que as alienaes de terras pblicas teriam, necessariamente, que sujeitar-se ao registro Torrens, abria esta regulamentao, igualmente, a perspectiva para se racionalizar e, em certo sentido, tentar por termo, s fraudes nos negcios com as terras do Estado202 , pelo menos pelas vias administrativa ou judiciria. Quer dizer, a partir desse momento, as fraudes eventual ou efetivamente

200 FOWERAKER, op. cit., 123. 201 Id. Ibidem. 202 Convm lembrar que este Decreto anterior Constituio de 1891, que transferiu para os Estados a competncia sobre as terras devolutas em seus territrios, o que, certamente, iria dificultar a gesto das terras pblicas, como se ver adiante.

114

cometidas, assim como as irregularidades, colocavam-se margem da lei. Tornando, portanto, nulas, as alienaes de terras devolutas que no fossem registradas no novo sistema, inclusive, prevendo o retorno das terras ao Estado mediante restituio de apenas 75% do valor recebido, ao adquirente infrator (art.1o, Decreto 451-B). Entretanto, ao que tudo indica, este artigo foi efetivamente negligenciado. No h notcias de nenhuma devoluo de terras ao Estado com a deduo de 25% prevista naquele artigo. Aqui, como se v, mais uma vez se configura o direito do privilgio, neste caso, pelo no cumprimento das exigncias estabelecidas formalmente203 . Quanto ao registro das terras em domnio privado, haviam as exigncia explicitadas nos artigos 7o a 9o referentes instalao do processo de Registro:
Art. 7 O requerimento vir instrudo com os ttulos de propriedade, e quaisquer atos que a modifiquem, ou limitem, um memorial indicativo de todos os seus encargos, no qual se designaro os nomes e residncias dos interessados, ocupantes e confrontantes, e, sendo rural o imvel, a planta dele.
o

Assim, pode-se supor, tornava-se problemtico e, no limite, profundamente dificultado, o registro fraudulento ou viciado, por exemplo, de terras sobre as quais no se dispusessem de alguma documentao. O que no quer dizer que houvesse a garantia efetiva de que tais fraudes e delitos no ocorreriam, ou que no tenham ocorrido. Esta hiptese, alis, presumida no texto do prprio Decreto, a julgar pelas penalidades previstas e caracterizadas nos artigos 70 a 73 indicados acima. O maior problema, entretanto, continuava a persistir na rigidez dos prazos prescricionais e decadenciais, que poderiam ser, com a ajuda e habilidade de advogados e conivncia de Oficiais de Registros, utilizados para legitimar situaes duvidosas e mesmo fraudulentas. Entretanto, como ser visto adiante, no houve como impedir, aps a Constituio de 1891, que vrios Estados alienassem terras, supostamente do seu domnio, e fornecessem os respectivos registros, sem contudo, respeitarem sequer os prprios da Unio, menos ainda as posses (legtimas ou legitimveis) efetivamente existentes nas reas que privatizavam, evidentemente, de forma ilegtima, posto que, neste caso se tratavam de terras que no pertenciam ao patrimnio estadual. Entretanto, isto no impediu a expulso e, muitas vezes, como no Paran, Par e Mato Grosso, para ficar s nesses casos, a violncia direta e o massacre de indgenas, pequenos proprietrios e posseiros que secularmente viviam nas reas. No que toca ao formalismo exigido para a instalao do processo de registro, que, de resto, gerava o pleno direito sobre o imvel, e sobre o qual, inclusive, era assegurado que nenhuma ao reivindicatria ser recebida contra o proprietrio do imvel matriculado (artigo 75) sendo:

203 No imaginrio popular brasileiro h inclusive, uma expresso que traduz exatamente essa modalidade de privilgio: Aos amigos tudo. Aos inimigos a lei ou aos amigos tudo, aos inimigos o rigor da lei; e uma outra, que traduz a dimenso mais complexa desse fenmeno, que diz: manda que pode, obedece quem tem juzo. Neste ltimo caso ficando claramente expresso o fato do poder direto de vigiar e punir.

115

a exibio judicial do ttulo ou outro ato de registro, (...) obstculo absoluto a qualquer litgio contra o contedo de tais documentos e contra a pessoa nele o designada. (artigo 75; 1 ).

Ressalvados os casos de fraudes e erros de registro, j mencionados, pode-se afirmar que se tratava de um instrumento efetivo, no sentido de possibilitar a constituio do direito de propriedade e, em certo sentido, a conteno de determinados abusos na rea de legitimao da propriedade, especialmente rural. Tratava-se de um formalismo, em tese, rigoroso. Neste sentido, portanto, apenas podendo ser burlado por ato deliberado de fraude, logo, por dolo. Apesar disto, era admitido o ato culposo, involuntrio do oficial de registro ou de seus prepostos, especialmente argidos pelos advogados de defesa de possveis fraudadores e falsrios. Por outro lado, como as questes judiciais, especialmente os contenciosos, so dispendiosos, profundamente morosos e de resultados imprevisveis, havia, especialmente para aqueles que conheciam os meandros do Judicirio e da burocracia Pblica, a presuno de que dificilmente tais aes seriam propostas, especialmente quando se tratassem de pequenos proprietrios e, sobretudo de indgenas e posseiros. Estes, alis, uma vez despejados ou expulsos de suas posses, jamais teriam como fazer prova delas em juzo. Tudo conspirava, portanto, contra a massa dos pobres do campo. Feitas essas ressalvas, h que se admitir que o Registro Torrens se configurava em um instrumento bastante atraente, e certamente eficaz, para aqueles que efetivamente possussem terras legtimas ou passveis de legitimao. Entretanto, isto no exclua a m-f de outros. neste contexto que os prazos prescricionais e decadenciais funcionam como uma faca de dois gumes. Poderiam ser, da mesma forma, utilizados por pretendentes de m-f, especuladores e grileiros especializados, que, de posse do conhecimento das alternativas jurdicas e dos prazos legais, associados ao conhecimento da existncia de terras devolutas ou ainda no registradas, ou fragilmente asseguradas por registros, como o paroquial, para se apressarem em requerer a matrcula de imveis, sob o novo Sistema e, por esse meio obter a propriedade da terra. Neste caso, decorridos os prazos legais e no havendo contestao, assegurariam em seu benefcio o direito sobre a propriedade. Essa era a outra alternativa assegurada pelo Decreto 465-B. Esse fenmeno foi muito comum na aquisio de terras devolutas aos Estados. O pretendente ou requeria ou candidatava-se a aquisio da suposta terra devoluta, aos rgos prprios dos Estados e, feita a compra, e no havendo oposio, recebiam os ttulos e imitiam-se na posse. Sucede que os Estados raramente cumpriam as exigncias legais de verificar se se tratavam, de fato, de terras devolutas, isto , livres204 . Sempre existiram posseiros ou indgenas na maioria dessas reas que, por desconhecerem os procedimentos que estavam sendo adotados, eram surpreendidos pelo proprietrio das terras que ocupavam, j munidos dos respectivos ttulos legtimos.

204 A este respeito ver o captulo 4, adiante.

116

Tendo-se em considerao que muitos pequenos posseiros e at proprietrios, espalhados pelos vastos interiores do pas, no detinham o domnio desse tipo de conhecimento, posto que, nem sequer de outros recursos dispunham, muitos deles nem mesmo possuindo o seu prprio Registro Civil, - e portanto, muito menos o de suas posses ou propriedades205 - pode-se deduzir as implicaes que essa alternativa abria especulao imobiliria e a grilagem especializada, fundada na expropriao por via dos registros. Este seria o lado problemtico do Registro 4Torrens, amplamente agravado pelas vendas de terras devolutas realizadas pelos Estados da Federao aps a Constituio de 1891. Alm disso, h que se ter em considerao, que a burocracia e o formalismo jurdico exigidos para a instalao dos procedimentos de registro e, sobretudo, as dificuldades postas para a proposio de aes contra imveis registrados de forma viciada, de fato, excluam a maioria da populao, sobretudo os pequenos posseiros e proprietrios. Alm, claro, da ameaa direta e nem sempre discreta dos latifundirios sobre a multido de pequenos posseiros e indgenas. Em suma, mesmo admitindo que, formalmente, o Decreto 451-B tenha sido baixado pelo Governo Federal para tornar legalmente possvel o combate s freqentes e j conhecidas fraudes e irregularidades no processo de regularizao fundiria, tem-se, necessariamente que se admitir a hiptese de que o mesmo tenha sido utilizado, (e os fatos parecem indicar, com suficincia, que efetivamente o foi) por outro lado, ao nvel concreto, e dadas as limitaes e dificuldades impostas, sobretudo aos pequenos posseiros, mas no apenas a estes, pelos motivos j apontados, para dar ensejo a verdadeiros processos de expropriao206 e grilagem especializada de terras. 3. Constituio de 1891: Unio, Estados e Legitimao da Propriedade A Proclamao da Repblica trouxe uma profunda transformao na gesto da poltica fundiria do Brasil. Com a promulgao da primeira Constituio Republicana, em 1891, e consagrado o Sistema Federativo, cinde-se a autonomia poltica e administrativa sobre a implementao da poltica de terras devolutas, entre Unio e Estados. Cinde-se, tambm, o processo legislativo sobre o acesso propriedade territorial rural no pas. Para alm de qualquer inferncia de cunho puramente abstrato a respeito dessa opo poltica, o fato que ela vinha de encontro a antigos anseios das oligarquias

205 Referem-se aqui ao fato comum no meio rural, sobretudo, de que muitas vezes as transaes com pequenos lotes de terra eram feitas com base em instrumentos particulares, muitos deles sequer sendo registrados. Ver a respeito das condies de registro de terra no Brasil, Nascimento (op. cit., pp.95-107), Octvio Ianni, Ditadura e Agricultura. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira (1979(a)). 206 Como ser estudado nos prximos captulos, essa modalidade de expropriao de pequenos posseiros, no qual o suposto proprietrio j aparece diante deles munido do respectivo ttulo de propriedade, tornou-se uma prtica cada vez mais comum de grileiros especializados na medida em que as terras se valorizavam e o desenvolvimento econmico passava a incluir novas terras ao circuito produtivo, especialmente com o avano das ferrovias, em finais do sculo XIX e, a partir dos anos de 1950, das rodovias. No perodo do regime militar, esse fenmeno foi amplamente denunciado e documentado, como ser demonstrado nos prximos captulos.

117

regionais, de consolidao e fortalecimento do poder ao nvel local. Segundo a maioria dos estudiosos desta problemtica, como ser visto neste captulo, este fato significava transferir formal e efetivamente para os Estados e, por essa via, para o controle das oligarquias locais fortemente arraigadas nestes, o poder de deciso sobre os problemas regionais, particularmente no que se referia ao controle do acesso da propriedade territorial. Na histria poltica do Brasil, desde o perodo de consolidao da Independncia, como foi visto no captulo anterior, sempre que pairava alguma ameaa a desestabilizar o poder central, as oligarquias locais tentavam de forma veemente ampliar seus poderes ou conquistar novos espaos. Tal aconteceu aps a abdicao de Pedro I, assumindo maior radicalidade no perodo regencial, e tal volta a acontecer, embora em uma conjuntura profundamente distinta, com a queda da Monarquia. Se no perodo regencial foi possvel a reao centralizadora com o Golpe da Maioridade e a consolidao do II Reinado, tal no ocorrer com a Proclamao da Repblica, na qual as oligarquias, fortalecidas com a importncia da cafeicultura na balana exportadora, impem o seu projeto, que apenas ser ameaado seriamente, com a Revoluo de 1930 e, ainda assim, resultando numa soluo de compromisso, pela qual as oligarquias passam a dividir a hegemonia no bloco do poder, sobretudo ao nvel federal, mas mantm virtualmente intocados os seus privilgios aos nveis locais e regionais, sobretudo no que se referia ao controle quase absoluto das polticas de terra e agrcola. A alternativa federativa, nesse sentido, representou uma vitria das oligarquias locais que, sempre que se instalava qualquer crise no bloco de poder, especialmente, ao nvel central, aproveitavam-se para reforar a sua autonomia poltica, sobretudo no que se referia aos processos de administrao e controle das terras devolutas e do acesso privilegiado s finanas do Estado. Foi assim na crise da transio para a Independncia, quando o poder oligrquico local foi fortemente consolidado, atingindo seu pice poltico no perodo regencial. A reao centralizadora, com o chamado Golpe da Maioridade, que representou o enfraquecimento, embora provisrio, das oligarquias locais em relao ao poder central, trouxe no seu bojo, como se viu no captulo anterior, a tentativa de se promover o processo de regulao institucional do acesso terra, com a promulgao da Lei 601. Por outro lado, a resistncia imposta ao nvel da implementao desta Lei, na verdade, dava a indicao segura de que o poder e a influncia daquelas oligarquias, entretanto, permaneciam amplamente arraigados. A crise que levou ao fim do Imprio, at certo ponto, representou uma dimenso relevante da resistncia das oligarquias contra a centralizao do poder207. nesse contexto que a opo pela Federao correspondeu, de fato, aos interesses fundamentais das oligarquias rurais, especialmente as que se achavam vinculadas cafeicultura,
207 Este argumento defendido pela maioria dos estudiosos: Veja-se, em particular, Raymundo Faoro, Joe Foweraker, Westphalen, Octvio Ianni, Fbio Alves, Caio Prado Jnior, Jos de Souza Martins, Otto Ohlweiler, todos j citados neste estudo.

118

sobretudo paulista e mineira, que j ento, se estruturara de forma amplamente sustentada pela mo-de-obra livre, embora ainda sob a forma do colonato, mas amplamente assentada nos mecanismos de eficincia econmica tpicos do capitalismo. O processo de produo e organizao do trabalho, nestas fazendas, consolidaram suas vantagens comparativas em relao cafeicultura escravista do Vale do Paraba, beneficiria ainda, das polticas econmicas implementadas pelos Gabinetes do Imprio, e que sofrer o golpe final com a Abolio em 1888; um ano antes da desagregao da Monarquia e da entrada do Pas na fase republicana. nessa conjuntura que as teses republicana e federativa realmente vinham de encontro s reivindicaes dos fazendeiros, sobretudo os cafeicultores paulistas e mineiros. nesse sentido, por exemplo, que Raymundo Faoro desenvolve sua anlise a respeito da adeso estas teses, pelos fazendeiros de caf, especialmente de So Paulo e Minas Gerais: As mudanas da estrutura interna da fazenda, mais empresa do que baronia, com a necessidade de ordenar racionalmente os clculos econmicos, reivindica autonomia regional, prxima aos latifundirios. A frmula federalista servir nova realidade em todos seus termos, aproximando as decises polticas do complexo econmico. Por essa via as idias republicanas entram nas fazendas - nas fazendas no essencialmente escravistas - com impacto inquietador.208 No mesmo sentido vo os argumentos de Joe Foweraker209, ao comentar, fundamentando-se no trabalho de Westphalen210, que com o final do Imprio, pela Constituio de 1891, a propriedade legal e o controle poltico das terras devolutas passaram aos estados e, da para as oligarquias locais e proprietrios de terras.211 Para Ohlweiler a Proclamao da Repblica e a opo pelo federalismo tinham o mesmo sentido apontado pelos autores citados: A repblica federativa contemplava os interesses gerais do setor agroexportador: o imposto sobre as exportaes favorece as unidades mais ricas; o imposto sobre importaes, que afeta o custo de vida do conjunto, destina-se a Unio; as terras pblicas ficam sob a responsabilidade dos Estados assim permitindo que as oligarquias regionais controlem sua distribuio; e, por fim, o princpio de interveno federal nos Estados, pode ser usado para fins da poltica do governo central ditada pelas oligarquias regionais 0mais poderosas.212
208 FAORO (op. cit. , p. 456. Grifos nossos). 209 Op. cit. 210 WESTPHALEN (1968). 211 FOWERAKER, (op. cit., p. 123) 212 OHLWEILER (S. d., p. 102. Grifos nossos).

119

A Constituio de 1891 como foi registrado acima, transferiu para os Estados da Federao a autonomia poltica, legislativa e administrativa sobre as minas e terras devolutas situadas nos seus respectivos territrios, cabendo a Unio apenas a poro de territrio que for indispensvel para a defesa das fronteiras, fortificaes, construes militares e estradas de ferro federais.213 Desta forma, passaram para a jurisdio dos Estados, no apenas as terras do domnio pblico, mas, o que ainda mais relevante, o poder de legislar sobre a sua concesso, discriminao e legitimao das que fossem possudas214. Unio restou apenas as terras devolutas situadas numa estrita faixa de fronteira com pases estrangeiros (66 quilmetros) e a pequena faixa costeira - os chamados terrenos de marinha - uma faixa de 33 metros, sujeita s influncias das mars. Pode-se dizer, portanto, que neste contexto, a Unio se retira da questo fundiria, limitando-se apenas gesto da restrita parcela de terras devolutas incursas no seu patrimnio, deixando para os Estados o poder, assegurado, alis, pela sua autonomia constitucional, para administrar todas as terras dos seus domnios. Portanto, ao serem transferidas para os Estados a propriedade e a competncia legislativa sobre a maioria das terras devolutas, pelo fato de se situarem em seus respectivos territrios, quase nada restou Unio para administrar. Este fato significa, efetivamente, que os problemas de legitimao de posses e de alienao de terras pblicas, antes mesmo de serem enfrentados de forma efetiva pelo poder Central, foram colocados sob o arbtrio dos Estados e, como se observou acima, das oligarquias locais. Exatamente as mesmas oligarquias que, desde a promulgao da Lei 601, vinham impondo um conjunto de restries e dificuldades, muito particularmente em relao implementao das medidas relativas legitimao e registro das terras havidas por particulares e discriminao das terras devolutas215. Nesse contexto, como observa Foweraker ao estudar o caso do Paran, poderiam os governos estaduais administrar as terras com tanto maior impunidade, quanto mais conseguisse o seu prprio sistema legal criar uma autoridade legal separada, sendo os sistemas
213 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 1891. Artigo 64 (In.: MEAF, op. cit., p.477. Grifo nosso). 214 Ressalvados apenas os processos de ao discriminatria que continuavam privativos alada da Unio. 215 Essas terras que como j se explicitou nesse trabalho englobavam a totalidade das terras que pertencem ao domnio pblico e que no se encontravam afetas a alguma utilizao pblica, eram terras que nunca deixaram de pertencer ao domnio pblico, ou que, tendo sido transpassadas a particulares, retornaram ao Poder Pblico por no terem seus donatrios cumprido com suas obrigaes (BASTOS, 1990, p. 265). Tais terras at a Proclamao da Repblica pertenciam ao patrimnio da Nao, tendo sido, pela Constituio de 1891 transferidas para o domnio dos Estados da Federao (art. 64 da Constituio de 1891) que passaram a administrlas. Essa situao ir gerar conflitos importantes sobre a autonomia e a competncia para a gesto dessas terras, sobretudo entre a Unio e os Estados e, muitas vezes, entre diferentes Estados da Federao. Nesse contexto, que Foweraker (op. cit.) caracteriza de autoridade dual, os conflitos reais e legais sobre a propriedade da terra agudizam-se, beneficiando-se dele, sobretudo, os grupos mais poderosos de especuladores imobilirios e as companhias colonizadoras. Mas persistir o problema da legitimidade dos ttulos de propriedade, questo esta cujo contencioso geralmente envolve dissdios entre os Estados e a Unio, e que apenas podero ser dirimidos pela via judicial.

120

estaduais apenas frouxamente articulados ao Federal, numa subordinao ambivalente.216 Cabe registrar, por outro lado, que a Constituio Republicana de 1891 assegurava plenamente o direito de propriedade nos mesmos termos da Constituio de 1824, ao admitir no artigo 72, pargrafo 17, a possibilidade de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia, e neste sentido representava, de fato, um retrocesso em relao a Carta Rgia de 1375 e Lei 601 de 1850, que condicionavam a propriedade territorial rural sua explorao efetiva, sob pena de cair em comisso. Os preceitos das duas Constituies, a de 1824 e a de 1891, neste sentido so simtricos217: referem-se a obrigao, por parte dos proprietrios privados, e sob a condio da prvia indenizao, de permitirem obras pblicas, como servides, abertura de ruas, estradas, construo de prdios e obras pblicas, etc. No se referiam a subutilizao ou a no explorao da terra. O que profundamente diferente de expropriao pelo no cumprimento da funo social, seja da concesso, como no caso do instituto de sesmarias (pelo qual as terras eram concedidas para serem exploradas), seja no caso da Lei 601 e de outras Constituies Republicanas, a partir da de 1934, que formalmente estabelecem a figura da desapropriao por interesse social ou utilidade pblica. Ainda assim, na Constituio de 1934 esse preceito formulado de forma negativa: Art. 113. A Constituio assegura a todos os brasileiros e a estrangeiros residentes no pas a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade nos termos seguintes: (...) 17. garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indenizao218... Convm registrar, entretanto, que no havia no horizonte desse preceito constitucional nenhuma intencionalidade no sentido de algum tipo de reordenamento da distribuio da propriedade rural e, menos ainda, de reforma agrria, tal como se entende atualmente, mas, como sempre foi da tradio jurdica portuguesa, no sentido de possibilitar o desenvolvimento de servides pblicas, obras de infraestrutura e urbanismo, como construo de praas, cemitrios, prdios pblicos,
216 Op. cit., p. 124. Grifos nossos. 217 Observe-se que com a revogao das clusulas resolutivas do instituto sesmarial pela Constituio Imperial de 1824, aliada garantia da propriedade privada plena da terra, assegurada naquela Constituio, criam-se as condies jurdicas fundamentais que asseguraram o imprio das posses, no qual, durante 28 anos, o latifndio expande-se e firma-se em todo o pas para nunca mais ceder. Neste sentido, a omisso da exigncia de explorao da terra, na Constituio de 1891, da mesma forma abre amplas possibilidades para a constituio e avano do latifndio no pas. 218 Artigo 113 da Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934. In.: MEAF, op. cit., p. 502. Grifos nossos).

121

estradas, etc. Ou seja, no se pode assimilar esse preceito ao da funo social da propriedade ou similares. Geralmente as medidas que poderiam ser, em certo sentido, interpretadas como obrigando os proprietrios a explorarem efetivamente suas concesses, como se viu nos captulos 1 e 2 deste trabalho, eram grafados em leis especficas, de carter infra constitucional. O sentido atualmente atribudo funo social da propriedade aparecer claramente na Constituio de 1934 (artigo 113; 17). A referncia desapropriao por necessidade ou utilidade pblica ou por interesse social, como se ver no decorrer da anlise do perodo republicano, aparecer em todos os textos constitucionais. Entretanto, as formas e condies para execuo dos procedimentos de desapropriao variar no decorrer do tempo, indo desde a referncia ampla, como no caso da Constituio de 1891 prvia e justa indenizao, sem fazer referncia sua forma de pagamento, at a especificao da exigncia da indenizao prvia e em dinheiro, como no caso da Constituio de 1946219. evidente que dependendo da forma como tenha sido definido o pagamento da indenizao, o processo de desapropriao para fins de interesse social poder ser facilitado ou at impedido. Esse problema ser analisado no momento oportuno no decorrer deste trabalho. Entretanto, h uma dimenso fundamental que antecede ao problema da desapropriao e que, portanto, mister que seja colocado de imediato. Trata-se do fato de que s h a possibilidade de desapropriar terras que tenham sido, ou sejam, objeto de propriedade privada anterior e legtima. Falar em desapropriao220 admitir, a priori, a existncia legal da propriedade privada sobre a terra. Exatamente nesse ponto residem os problemas que aqui se esto analisando. A titulao das propriedades rurais no Brasil, como se vem tentando demonstrar neste trabalho e como se pretende deixar evidenciado ao final do mesmo, , juridicamente, questionvel221. Dificilmente os ttulos de propriedade resistem a uma anlise jurdica mais objetiva222. E, como no Brasil no existe res nullis, isto , terras sem dono, adspotas, como j se analisou em outra parte deste trabalho, as terras ou so de domnio privado, e
219 Este problema, de grande relevncia, nesse momento apenas levantado, posto que ser objeto de anlise detalhada quando do estudo da Poltica Fundiria do regime militar, no qual o mesmo aparece de forma mais efetiva. Entretanto, vale a pena antecipar a respeito as seguintes observaes de Jos Gomes da Silva: De 25 de maro de o 1824, quando foi promulgada a Constituio Poltica do Imprio, at a Emenda Constitucional n 27 de 28 de novembro de 1985, quando foi feita a ltima modificao na Carta Magna, possvel registrar algumas tendncias muito claras no perfil do tratamento constitucional da questo agrria. (...) Enquanto na Constituio de 1824 a propriedade era garantida em toda a sua plenitude (art. 179, pargrafo 22), na de 1969 imposto um condicionamento social, depois de ter passado pelos estdios intermedirios que admitiam apenas restries em funo da necessidade e utilidade pblica (art. 153, pargrafo 22).Essa evoluo reflete-se no instituto de Desapropriao por Interesse Social para Fins de Reforma Agrria e na forma de pagamento das desapropriaes. (In.: Reforma Agrria. ABRA, novembro/88, pp.14 -15). Esse problema ser objeto de anlise no captulo 4. 220 Segundo Bandeira de Mello, a desapropriao consiste, do ponto de vista terico, no procedimento administrativo atravs do qual o Poder Pblico compulsria e unilateralmente que despoja algum de uma propriedade e a adquire para si, mediante indenizao, fundado em um interesse pblico.(BANDEIRA DE MELLO, 1996, p. 504). 221 Ver os captulos 4 e 5, onde esta questo amplamente estudada. 222 Ver a esse respeito o depoimento do Sr. Oldair Zanata Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a poltica de incentivo fiscal na Amaznia (In.: INCRA, 1980).

122

para isso condio sine qua non a exibio do ttulo legal de propriedade, ou das condies efetivas que caracterizam as posses legitimveis; ou so terras devolutas, portanto, pblicas. Quanto a estas ltimas, como evidente, no cabe desapropriao: elas so, por definio, propriedades pblicas, terras do Estado. E o Estado no pode desapropriar-se a si mesmo. E menos ainda, auto-indenizar-se ou indenizar a terceiros por terem invadido suas terras. No caso das terras devolutas se encontrarem em posse de terceiros, caberia, por princpio, conforme a Lei 601 de 1850 - princpio este mantido pelas legislaes ulteriores - o despejo sem direito algum, nem mesmo a benfeitorias, e pena de dois a seis meses de priso e multa, alm da satisfao de danos causados, como j observado. At porque vedado o usucapio em terras pblicas. Entretanto, ao nvel da realidade objetiva, e tambm legal, sempre foi admitida a hiptese de que, estando terras, devolutas ou no, em posse de particulares, que nelas residissem e as tornassem produtivas com o seu trabalho e de sua famlia, por determinado perodo de tempo e sem oposio, havia a possibilidade legtima, do Estado vir a legaliz-las, pela venda ou por sentena declaratria. Na Constituio de 1934, o art. 125, repetido pelo art. 148 da Constituio de 1937, assegurava o domnio de at 10 hectares a todo brasileiro, que no sendo proprietrio ocupasse por 10 anos contnuos um trecho de terra, sem oposio, tornando-o produtivo, o que seria legitimado por sentena declaratria. Na Constituio de 1946, esse preceito modificado pelo artigo 156, que no 1 o abre a perspectiva de se assegurar aos posseiros de terras devolutas, que nelas tenham morada habitual, preferncia para aquisio de at 25 hectares; e no 3o do mesmo artigo, amplia a rea (referida nos artigos 125 da Constituio de 1934 e 148 da de 1937), para 25 hectares, mantendo iguais as demais exigncias de moradia e explorao efetiva e de no possuir propriedade rural nem urbana. Assegurando a preferncia para esses posseiros, no caso de vendas de terras devolutas, ou lhes reconhecendo a propriedade, pela via de sentenas declaratrias, sempre que se referissem posses efetivamente exploradas. Entretanto, transformar esta possibilidade constitucional em pretexto para legalizao de imensas reas, como vem sistematicamente ocorrendo no pas, no encontra nenhuma justificativa ou respaldo na legislao. Tratam-se, portanto, nestes casos, de apropriaes e, se registradas, de legitimaes, privilegiadas. Mesmo quando esses processos possam estar ou tenham sido mascarados por leiles ou licitaes para alienao, pelo Estado, a preo vil223. Nesses casos o que efetivamente existe um simulacro de compra, atravs do qual, busca-se oferecer legitimidade e substncia, pelo aparente cumprimento do formalismo da venda exigido pela legislao. Pode-se afirmar que nesses casos, alis

223 Situaes estas que sero analisadas nos captulos 4 e 5 e que caracterizam situaes de grilagem especializada.

123

como alguns depoimentos Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio deixar claro, de um mero simulacro de compra e venda de terras devolutas: o Estado finge que vende (s que efetivamente vende); e o adquirente privilegiado finge que compra, (s que, efetivamente, compra). O processo em si que completamente viezado, fundado no privilgio. Na melhor das hipteses, fundados na utilizao de informao privilegiada. Bastam essas observaes, neste momento, para levantar este problema que ser detalhadamente analisado no prximo captulo, que se ocupa do perodo do Regime Militar, quando o mesmo ganhou maior intensidade e relevncia. A introduo desta problemtica importante para a sua localizao no mbito desse estudo e at porque esse artifcio da compra a preo vil, ao Estado, sempre esteve presente no perodo Republicano, agravando-se medida em que a expanso da produo agrcola e, sobretudo, das redes de comunicao e transportes, comearam a facilitar a incorporao de novas reas economia agrcola nacional e, portanto a despertar o interesse e a cobia, em face da valorizao das terras. Esse fenmeno, que tem incio com a expanso das ferrovias, ainda no Imprio, adquirir grande impulso durante todo o perodo republicano Torna-se especialmente grave na segunda metade deste sculo, trazendo no seu bojo um conjunto complexo de problemas fundirios e de conflitos, quase sempre violentos, pela posse da terra. Nesse contexto cabe questionar-se o direito de propriedade, ou seja, a legitimidade da ocupao ou a legalidade dos ttulos de propriedade. Dirimir essa dvida tem sido desde sempre o problema primordial, seno fundamental, a ser enfrentado para que se possa assegurar o acesso democrtico e produtivo terra no Brasil. Veja-se que distribuir terras diferente de redistribuir a propriedade. Redistribuir a propriedade supe a existncia de uma distribuio anterior da mesma, quando na verdade o que houve, pelo menos em relao maioria das terras do Brasil, foi uma apropriao privilegiada e, muitas vezes, ou geralmente, em oposio legislao vigente; ou seja, contra o consentimento formal do Estado. No primeiro caso, distribuir a terra, significa assegurar o acesso terra que, no Brasil, originalmente pblica, ainda que pela via da compra ao Estado. No segundo caso, acrescente-se, ao se falar de desapropriao, fica pressuposto o reconhecimento dos privilgios construdos pela apropriao anterior (geralmente fundada em simples processos de posse ilegtima de grandes reas) inclusive, motivando a sua recompensa destes atos com indenizaes, no importa a forma de pagamento. Falar em desapropriao, sem se questionar a legitimidade da propriedade e o processo de sua constituio, no Brasil, , alm do exposto, oferecer argumentos em defesa do latifndio. Oferecer subsdios para as defesas ideolgicas da propriedade, sob alegao de que, com a reforma agrria, se pretende atentar contra a propriedade privada (legtima?), quando de fato, o que a histria fundiria brasileira tem evidenciado que

124

houve (e continua havendo) um sistemtico atentado ao patrimnio pblico das terras devolutas do pas. Portanto, no caso brasileiro, qualquer iniciativa de reorganizao fundiria, ou qualquer medida de reforma agrria, necessariamente tem que transitar pela verificao da legalidade dos ttulos de propriedade em poder de particulares, especialmente nas reas de reforma agrria224. A relevncia desse fato parece bvia: se as terras em domnio privado no estiverem fundadas em ttulos legtimos, no cabem processos de desapropriao e, menos ainda, qualquer indenizao por parte do Poder Pblico, independentemente de cumprir ou no a funo social. Posto que, no sendo propriedade legtimas, no h, sequer, porque se argir da sua funo social. No limite, esse procedimento legal poderia representar uma reduo significativa dos gastos pblicos com desapropriaes. Poderia, por outro lado, facilitar a ao do Estado no sentido de assumir o controle sobre as terras devolutas, sobre as quais, como se vem analisando neste trabalho, desde 1850, quando tal processo foi legalmente institudo, jamais o Estado brasileiro teve efetivas condies de exercer. Quanto as propriedades legtimas, que estejam fundadas em ttulos legtimos, - e tudo indica que so muito poucas - caberiam as desapropriaes, conforme previstas nos textos constitucionais ou estabelecidas pela legislao pertinente, ou seja, com base nos princpios do cumprimento de sua funo social. A verificao da consistncia ou inconsistncia legal dos ttulos, supondo-se o efetivo combate fraude e a participao efetiva de organizaes civis especializadas, alm do Judicirio e instituies pblicas especficas, poderia efetivamente ser realizada. A morosidade na deciso judicial ou mesmo administrativa a respeito deste problema, que sempre foi uma constante em toda a histria do pas desde os tempos do instituto de sesmarias, apenas vem reforar a hiptese de que o processo de registro e titulao, ou seja, da legitimao da propriedade rural no Brasil efetivamente, fundado no privilgio. Entretanto, exatamente a possibilidade de controle efetivo sobre a alienao das terras pblicas que, ao ser passada para a alada dos Estados, pela Constituio de 1891, tornou-se profundamente problemtica. Como se registrou no captulo anterior, at os ltimos anos do Imprio, a maioria das sesmarias por revalidar e das posses por legitimar no haviam sido efetivamente registradas, alm de ter-se agravado a prtica do avano das posses sobre as terras devolutas existentes. Como registra Jos Murilo de Carvalho, em 1886, trs anos antes da Proclamao da Repblica, o Relatrio do Ministro da Agricultura, Comrcio e Obras Pblicas informava que, naquele ano, grande nmero de sesmarias e posses permaneciam sem revalidar e sem legitimar, e as terras
224 O que no impede que, paralelamente, se implementem os processos de desapropriao para fins de reforma agrria, dentro de uma poltica especfica nesses termos, e quando a desapropriao couber, ou seja, quando se tratarem de reas legitimamente de domnio particular; o nus da prova cabendo sempre ao suposto proprietrio, como alis determina a legislao em vigor. Porque a referncia bsica a de que as terras brasileiras so, originalmente, pblicas.

125

pblicas continuavam a ser invadidas.225 Assim, permaneciam, nos primeiros anos da Repblica, os problemas da desorganizao e ilegitimidade fundirias, por um lado; e do apossamento de terras pblicas, por outro, a essa altura de forma efetivamente ilegal, posto que explicitamente proibida pela Lei 601 de 1850, ento em vigor. Esta era a situao encontrada poca da promulgao da Constituio de 1891, que transferiu a gesto das terras devolutas para o mbito da Administrao Estados. Ou seja, a situao da legitimidade da propriedade, sobretudo no que se referia titulao de terras, no final do Imprio, era absolutamente inconsistente do ponto de vista da legalidade e do direito. Foi diante desse contexto e nesta conjuntura, que o primeiro Governo Republicano, seis meses aps a Proclamao da Repblica, como analisado acima, editou o Decreto 451-B, instituindo o Registro Torrens. Entretanto, como se viu, este registro era obrigatrio apenas para os processos de alienao de terras pblicas, permanecendo facultativo para as transaes entre particulares. Agrava-se, por outro lado, o problema da legitimao das propriedades rurais e, mais do que isso, do prprio acesso s terras devolutas, com a transferncia da competncia para tanto, da Unio para os Estados. Fundamentados na autonomia que lhes era assegurada pela Constituio, os Estados do incio aos processos de alienao de terras devolutas, cada um, no decorrer do tempo, promulgando suas prprias legislaes fundirias e criando suas instituies especficas para administrao das terras pblicas. O problema, como bvio, no se situava, efetivamente, na promulgao de princpios gerais e normas ou regulamentos, proclamados pelas diferentes legislaes estaduais, ou mesmo indicados na Constituio Federal. Situava-se, objetivamente, no amplo processo de concesso e alienao de terras promovidos pelos diferentes Estados da Federao, assim como na continuidade de ocupao privilegiada de terras devolutas, sobretudo pela via de grandes posses ou concesses pelos Estados, sob os mais diferentes pretextos. Pode-se dizer que o avano das grandes posses continuou durante todo o perodo republicano, paralelamente concesso ou vendas de terras pelos Estados. A venda ou a concesso de terras pblicas eram realizadas, geralmente, como registrou Jos de Souza Martins e muitos analistas desta questo, para grandes grupos e empresas privadas. Fugiria aos objetivos deste estudo a anlise especfica da legislaes estaduais e dos diversos conflitos fundirios criados pela ao imediata, ou pela omisso, dos Estados da Federao. Referncias a essas questes sero feitas na medida em que contribuam para a melhor explicitar ou esclarecer as hipteses defendidas neste estudo. Os problemas fundirios sero agravados, aps a Constituio de 1891, em face dos diversos conflitos acerca da legitimidade e da competncia dos Estados e da Unio para alienarem terras devolutas ou titularem terras que se encontravam em domnio privado. Ou seja, o processo de legitimidade da propriedade territorial ficar
225 (In.: CARVALHO, op. cit., p. 47).

126

profundamente comprometido com essa mudana. nesse sentido que se pode afirmar, como o fizeram os estudiosos citados neste trabalho, que o controle sobre as terras passou efetivamente s mos das oligarquias estaduais, perpetuando-se a apropriao e legitimao privilegiadas. O fato mais importante a registrar com relao a Constituio de 1891 que a Unio renuncia ao controle, ainda que formal, da maior parte das terras devolutas do pas. Esta situao dar origem a um acirrado e permanente contencioso com os Estados, sobretudo envolvendo problemas de competncia legal para alienar e titular terras pblicas. Desse contencioso acerca da legitimidade e das competncias sobre as terras devolutas valem-se, efetivamente, toda a sorte de especuladores, como muito bem observa Foweraker:
Como o ttulo da terra, porm, sempre se origina em alguma rea administrativa (no domnio pblico), onde esses ttulos conflitam com a histria legal atravessa contradies polticas maiores, que pode provocar o confronto direto entre diferentes setores federativos. (op. cit.:145).

Ao desenvolver esta argumentao, Foweraker chama a ateno para o fato de que, enquanto os diferentes rgos federais e estaduais se encontram envolvidos em imensas e complexas disputas legais acerca da competncia sobre determinadas reas, os grupos econmicos efetivamente passam a ter maior liberdade para avanar e ocupar imensas reas, especialmente nas regies de fronteira, onde esses grupos dispem de maior liberdade para as suas operaes econmicas precisamente porque a situao legal to mal definida (ao contrrio das relaes institucionalizadas das sociedades maiores, onde a relao legal de propriedade essencial atividade econmica e acumulao).226 Nessa conjuntura complexa de interesses em conflito perpetuam-se os dissdios e contenciosos entre Unio, Estados, grandes corporaes e proprietrios, dificultando, em grande parte qualquer possibilidade, ainda que formal, que o Estado pudesse ter para interferir na estrutura agrria. As grandes vtimas, de fato, nesse contexto, so os pequenos posseiros e indgenas, que s no se pode afirmar que foram ignorados, porque foram brutalmente esmagados quando no simplesmente dizimados. 4. Legislao Federal e Terras Devolutas (dos Estados?) Com a transferncia da autonomia poltica e administrativa sobre a maior parte das terras devolutas para os Estados, restringiu-se a autonomia federal s terras pblicas da Unio, que eram basicamente a faixa de fronteira e os terrenos de marinha. As diretrizes gerais, que persistentemente tentar a Unio imprimir, sob a forma de uma poltica fundiria, de fato, tero, neste contexto, a sua eficcia restrita s terras devolutas federais.

226 FOWERAKER. (op. cit., p. 145)

127

Por um lado, a adequao227 entre as legislaes dos Estados e a Federal, pressuposta na Constituio Federal, como se observou, era frgil e, por outro lado, gozando os Estados de autonomia sobre seus territrios, dificilmente a Unio poderia impor, mesmo que o desejasse, exigncias legais no campo da poltica fundiria. Efetivamente, portanto, a Unio procurar ater-se, em ltima anlise, s terras de seu domnio e, apenas em situaes especiais, entrar em disputas e contenciosos com os Estados, sobretudo quando as questes sobre terras envolverem retornos tributrios relevantes para o oramento da Unio. Nunca os contenciosos tm por referncia a defesa de direitos sobre as posses, sobretudo quando se tratam de pequenos ocupantes, como no caso do Oeste do Paran, do Mato Grosso e, mais recentemente, do Par228. Aps o Decreto 451-B, j analisado, outra tentativa de regulamentao federal sobre as terras devolutas vai aparecer, indiretamente, no Decreto 2.453-A de 5 de janeiro de 1912. Diz-se indiretamente posto que este Decreto reportava-se de forma particular ao incentivo da produo do ltex, na conjuntura de crise que se apresentava para a produo e exportao nacional da borracha sob o impacto da concorrncia britnica; e para uma especfica poltica de colonizao e integrao da Amaznia economia nacional. Como observa Edilson Martins229, De 1870 a 1912 o Brasil torna-se o maior exportador mundial de borracha, chegando a contribuir com 100% de toda a produo do mercado internacional. Os ingleses, cuja tradio colonialista nunca foi posta em dvida, contrabandearam no final do sculo XIX 70 mil mudas de seringa de nosso pas, e racionalizaram o cultivo em suas colnias asiticas(...). O Decreto 2.453-A, de 5 de janeiro de 1912, como ser visto, destina-se especificamente ao incentivo produo do ltex, e, mais que isto, a uma determinada poltica de colonizao e ocupao da Amaznia, indicando medidas objetivas para a implantao de um amplo programa de desenvolvimento, que envolvia a construo de infra-estrutura ferroviria e outras aes especficas, na rea da de colonizao, da concesso de terras para a instalao de colnias agrcolas e de grandes empresas agropecurias e de pesqueiras, envolvendo inclusive, a instalao de estruturas para

227 pressuposto do ordenamento jurdico federativo que as legislaes ordinrias, inclusive as Constituies estaduais, no podem ferir preceitos estabelecidos na Constituio Federal. Nesse sentido, todas as Leis de Terras dos Estados, por definio no podero ferir os preceitos constitucionais. Como se ver, ser exatamente atravs da argio destes preceitos constitucionais que a Unio procurar redefinir a sua autonomia sobre boa parte das terras devolutas estaduais, ampliando a abrangncia dos seus bens. Por outro lado, como igualmente preceito constitucional o respeito aos direitos adquiridos, o ato jurdico, coisa julgada, assegurados em todas as Constituies brasileiras. Assim, as situaes anteriormente consolidadas - mais uma vez o fato consumado, dificilmente podem ser revertidas. Isso faz com que os contenciosos sobre as terras devolutas prolonguem-se indefinidamente, acabando por assegurar privilgios e, sobretudo atos ilegtimos, como se ver neste trabalho. Apenas a Constituio de 1967 (aps a Emenda Constitucional no 1, de 1969. BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1969) embora assegurando aqueles princpios (art. 153), e provavelmente em face do estado de exceo em que vigorava, interferiu efetivamente nessa questo como ser visto em lugar prprio deste estudo. 228 H uma vasta literatura a respeito dessas questes. Ver em especial FOWERAKER (op. cit.); MEDEIROS, (1989) e FAC (op. cit.). 229 MARTINS, E . 1982., p. 24.

128

beneficiamento da produo, assistncia tcnica e social, alm de uma conjunto amplo de outras medidas relevantes: Estabelece medidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, do caucho, da manioba e da mangabeira e a colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores e AUTORIZA o Poder Executivo no s a abrir os crditos precisos execuo de tais medidas, mas ainda a fazer as operaes de crdito que para isso forem necessrias.230 Parece lcito, neste sentido, levantar-se a hiptese de que este Decreto, na verdade um vasto projeto de desenvolvimento e integrao econmica, o primeiro efetivamente estruturado neste sentido para a Amaznia, tivesse, pelo menos, duas metas latentes: 1.uma, claramente explicitada no seu texto, referia-se tentativa de recuperar a hegemonia perdida pelo incentivo produo racional da borracha, inclusive a sua pr-industrializao; 2. Outra, referia-se a tentativa efetiva de ocupar produtivamente esse espao ameaado de internacionalizao231, promovendo alm do incentivo produo e beneficiamento da borracha, o incentivo instalao de indstrias pesqueiras e de conservas, de produo de alimentos e pecuria; alm de indicar um amplo projeto de construo de ferrovias integrando a Amaznia, por um lado, s fronteiras com o Peru, atravessando todo o Territrio do Acre (pouco antes incorporado ao territrio brasileiro) e, por outro lado, integrando a Regio Pirapora (MG), ao Maranho e ligaes aos portos iniciais e terminais de navegao dos rios Araguaia, Tocantins, Parnaba e So Francisco. (art. 6o, incisos I, II e III)232. Oldair Zanata, ocupando-se da problemtica da titulao da terra rural no Brasil, refere-se nos seguintes termos a respeito, especificamente, deste Decreto: (...) Em 1904, porm, depois de solucionadas as dvidas de limites com a Bolvia, foram incorporadas ao Brasil partes das terras que viriam constituir o Territrio Federal (hoje Estado) do Acre. A situao fundiria peculiar ali verificada, que inclua terras tituladas pela Bolvia, pelo Estado do Amazonas e pelo ex-Estado Independente do Acre, levou o Governo Federal a baixar o Decreto 2.543-A, de 1912, que estabelecia normas a serem aplicadas no ento Territrio Federal. 233 Como se pode observar, colocado o problema desta maneira, fica a impresso, de que o Decreto 2.543-A foi baixado para equacionar a situao fundiria especfica do
230 Decreto 2.543-A/1912; intrito (BRASIL. Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro: 1912 ). 231 Nesse sentido Edilson Martins (op. cit., p.50. Grifos nossos) registra que no dia 31 de outubro de 1853, o Governo dos Estados Unidos solicitava oficialmente ao Brasil que abrisse a Amaznia navegao internacional (...). At 1912 - ano que o Brasil perde a hegemonia mundial da produo de borracha, que mantinha desde 1870 - no foram poucas as presses no sentido de internacionalizar a Amaznia, nem menores as lutas internas entre pases formadores de sua bacia. 232 Vide, Decreto 2.543-A, de 5.01.1912.Op. loc. cit. 233 Zanatta, Oldair . A titulao de terra rural no Brasil . INCRA. Simpsio Internacional de Experincia Fundiria. (MEAF. Salvador-Bahia: agosto de 1984, p. 9. Grifos nossos).

129

Territrio Federal do Acre234 aps o acordo com a Bolvia, em 1904 e com o Peru, em 1909. Efetivamente este no o caso. O que se pode dizer, em relao situao fundiria do Territrio do Acre, que tratada no Artigo 10 do referido Decreto, especificamente nos pargrafos 1o e 2 o, que a Unio reporta-se providncias no sentido da regularizao fundiria do mesmo, reconhecendo todos os ttulos legtimos ( 1o, alnea a) e as posses mansas e pacficas que se achem com efetiva explorao e morada habitual dos posseiros ou de quem os represente ( 1 o, alnea b); e no pargrafo 2 o determinava a rea mxima de 10 quilmetros de quadra para cada lote de terra. Trata-se, inclusive de um pargrafo que implica dbia interpretao, posto que, enquanto, como se viu, o caput do artigo 10 e seus dois primeiros pargrafos reportam-se situao especfica do territrio do Acre, o pargrafo 3 o deste mesmo artigo refere-se a uma situao genrica e nacional: 3o O governo rever as disposies da Lei 601, de 18 de setembro de 1850 e Decreto 1.318, de 30 de janeiro de 1854, expedindo novo regulamento de terra com as modificaes da presente lei e as que mais convenientes parecerem atual situao dos territrios federais.235 Voltando anlise de contedo do Decreto, observa-se que toda a sua estratgia de promoo da poltica de melhoramento da produtividade e beneficiamento da borracha fundam-se, em primeiro lugar, sobre uma determinada poltica de isenes fiscais e prmios de produtividade e eficincia. Pode-se, dizer que o Decreto inovador, inaugurando, em certo sentido, as polticas de incentivos fiscais para a Amaznia. neste contexto que, logo no seu artigo 1o, estabelecida a iseno de impostos de exportao e expediente para a aquisio de todos os utenslios e materiais destinados a essas culturas, seja extrativa ou no. No artigo 2o institui prmios para plantaes inteiramente novas e estabelece uma srie de incentivos produo. Institui, igualmente, (artigo 3 o) estaes experimentais e de assistncia tcnica, distribuio de sementes selecionadas etc., em diversos Estados produtores de seringueira, manioba e mangabeira. Estabelece, alm dos prmios e incentivos indicados nos artigos primeiro e segundo,

234 A relevncia do Acre no contexto deste Decreto deve-se, sobretudo, ao fato, registrado por Edilson Martins de sua vocao para a produo do ltex (ser) inquestionvel, tamanhas so as reservas naturais dessa rvore em todo o seu territrio. (op. cit., p.27). E ainda como observa aquele autor (op. cit. p. 50). O Brasil anexou o atual Estado do Acre, antes pertencente Bolvia e ao Peru, nos primeiros anos deste sculo, depois de uma guerra antiimperialista que se estendeu durante trs anos, liderada pelo caudilho gacho Plcido de Castro. 235 importante recordar que ao se referir aos territrios federais, na verdade a Unio referia-se, genericamente s terras de sua alada administrativa - as terras devolutas da Unio. Por outro lado, as demais medidas do referido Decreto, inclusive destinadas instalao de hospedarias em Belm e Manaus, alm do Acre, assim como a referncia s ferrovias, deixam evidente que esse Decreto foi inscrito sob a inspirao de um incentivo ampliao e aperfeioamento da produo de borracha, inclusive de manioba, mangabeira e caucho, que envolviam vrios Estados da Federao (ver artigo 3o ), particularmente da Regio Nordeste. Portanto, parece equivocar-se o Dr. Oldair Zanatta ao reduzir a abrangncia do Decreto apenas ao Territrio do Acre.(Negritos nossos na citao).

130

Art. 4o A ttulo de prmios de animao, at 400$000 primeira Usina de refinao de borracha seringa que reduza as diversas qualidades a um tipo uniforme e superior de exportao e que se estabelecer em cada uma das cidades de Belm e Manaus(...). Todas essas medidas situam claramente o esprito e os objetivos deste decreto: tratava-se efetivamente de um esforo desesperado para recuperar a competitividade brasileira no mercado internacional da borracha, que neste ano de 1912, cara a limites crticos sob o impacto da concorrncia britnica. Segundo dados do estudo de Fernando Henrique Cardoso e Geraldo Muller236, citado por Edilson Martins:
em 1878, 100% da produo mundial de borracha cabia ao Brasil. Em 1890, a produo decresce para 90%. Nos quatro qinqnios consecutivos a partir de 1900, isto , de 1900 a 1919, a participao cai de 70% para 53%, 34%, 12%; no quinqunio 1925/29, mal atinge 2%.

Entretanto, jamais o Brasil conseguir recuperar sua posio no mercado exportador de borracha e esse fato talvez explique o abandono das diversas medidas preconizadas neste Decreto, voltando a Amaznia a ser relegada ao quase completo abandono, do ponto de vista das polticas pblicas de incentivo produo e integrao nacional, que apenas sero efetivamente recolocadas na ordem das preocupaes federais na segunda metade deste sculo, sobretudo com a instituio do PIN - Programa de Integrao Nacional - no perodo militar, que ser estudado nos prximos captulos. Mas, relevante fazer algumas referncias a outras medidas preconizadas no Decreto 2.543-A, seno pelos seus resultados, que foram incuos diante da crise apontada, pelo menos pelo pioneirismo em propor medidas de integrao da Amaznia e antecipando-se na sua defesa contra as diferentes tentativas de sua internacionalizao237. No que se refere a uma poltica especfica de imigrao, o seu artigo 5o estabelece a meta de mandar o Governo construir trs hospedarias em Belm, Manaus e em ponto apropriado do Acre, para alojar imigrantes; hospitais interiores, cercados de pequenas colnias agrcolas, nos quais possam ser recebidos doentes a tratamento, praticada a vacinao gratuita, etc. Estas medidas idealizadas no referido Decreto do a dimenso da preocupao da Governo Federal em implementar uma poltica especfica de ocupao da Regio Amaznica - e no apenas do Acre, como parece supor Zanatta - muito provavelmente em decorrncia, tanto da expectativa em recuperar a produo de borracha e desenvolver outras atividades de exportao, como a pesqueira, assim como da implementao da produo de alimentos para o abastecimento interno da Regio, como evidenciam as claras referncias s metas de estabelecimento de colnias de pequenos produtores, muito

236 Citado por Edilson Martins (op. cit., p. 50) 237 Ver a esse respeito, Edilson Martins (MARTINS, E. op. cit.); Osni Duarte Pereira (PEREIRA,1971); Octvio Ianni (IANNI, 1979 e 1979(a)); Lcio Flvio Pinto (PINTO, 1980 e 1986), entre muitos outros.

131

provavelmente visando assegurar a ocupao efetiva da Regio e, por este meio, tentar obstar possveis pretenses territoriais aliengenas. Neste mesmo sentido pode-se situar o ambicioso projeto de transportes, sobretudo ferrovirio, estabelecido no artigo 6o : Art. 6o O governo far executar no menor prazo possvel os seguintes melhoramentos e medidas complementares: I. Construo de estradas de bitola reduzida ao longo dos rios Xingu, Tapajs e outros do Par e Mato Grosso e do Rio Negro, Rio Branco e outros do Amazonas (...) II. Construo de uma estrada de ferro que partindo de um ponto conveniente da Estrada de Ferro Madeira-Mamor (...) passe pelo Vale do Rio Branco e por um ponto entre Sena Madureira e Cata e termine na Vila Traumaturgo, com um ramal para a fronteira do Peru, pelo Vale do Rio Purus (...)
III. Construo de uma estrada de ferro partindo de Belm e ligando-se rede geral de vias frreas, em Pirapora, no Estado de Minas Gerais e em Coroat, no Estado do Maranho, com ramais necessrios ligao dos portos iniciais ou terminais de navegao dos rios Araguaia, Tocantins, Parnaba e So Francisco. (In.: Op. cit. Grifos deste autor).

Tratava-se, portanto, de um projeto que ia muito alm da dimenso particular da regularizao fundiria, no bojo do qual, inclusive, esta se constitua apenas um tpico, muito especialmente em se tratando da questo do Acre, cuja relevncia, como se observou acima, vinha exatamente de sua importncia quanto ao projeto de explorao do ltex. Portanto, a inviabilidade desse projeto deve-se, muito provavelmente, aos seus custos elevados, por um lado, e decadncia da posio brasileira no mercado internacional da borracha, em ltima anlise. Esse fato igualmente relevante para se compreender o fracasso do prprio projeto de colonizao que, apesar das ofertas atraentes de incentivos de todos os tipos, desde a concesso de terras para colonos e empresrios, at incentivos fiscais de todas as ordens, - das isenes fiscais amplas, tanto para importao de equipamentos, como de insumos, mudas, pesticidas, animais de trabalho, etc., at a aquisio de embarcaes fluviais - acrescidos do pagamento de prmios em dinheiro. No que se refere, especificamente, questo fundiria, como j foi comentado, o Decreto em questo delimita duas referncias bastante especficas: Numa primeira, e repetindo os preceitos da Lei 601 de 1850, reporta-se especificamente questo fundiria acreana, buscando oferecer legitimidade a todas as terras possudas, quer seus ttulos tivessem origem no Governo boliviano, no do prprio ex-Estado Independente do Acre, ou do Amazonas, quer se fundassem em posses mansas e pacficas, ficando estas, sujeitas s mesmas condies estabelecidas pela Lei 601/1850 e respectivo Regulamento. Para as terras a serem alienadas, estabelecia-se o limite de dez quilmetros em quadra, o que d a idia das dimenses latifundirias em prtica no

132

territrio238. Numa segunda, extrapola a situao do territrio e projeta-se no sentido da situao das terras devolutas da Unio. Por esta segunda via so repostas as antigas pretenses de se promover a reviso da Lei 601 de 1850 e seu o respectivo Regulamento. Tratava-se, evidentemente de uma referncia situao da totalidade das terras devolutas do pas e no apenas a questo do Acre, como pretendeu Oldair Zanatta, ex-diretor do Departamento de Cadastro do INCRA. De resto, aquele autor atribui falta de estrutura operacional do Ministrio da Agricultura, criado pelo Decreto 1.606/1906, que deveria superintender a execuo da poltica de terras pblicas e registro de terras possudas, etc., o fracasso na execuo do Decreto em questo que, segundo ele, no foi efetivamente executado239. Alis pelas razes que foram acima aludidas, e no, apenas, pela falta de estrutura operacional do Ministrio, embora essa varivel certamente fosse restritiva, no caso de se realizarem as demais condies preconizadas no Decreto. A reviso das disposies da Lei 601/1850 e respectivo Regulamento, indicadas o no 3 do artigo 10, do Decreto 2.543-A/1912, viria a ser realizada um ano depois mediante o Decreto 10.105 de 5 de maro de 1913, que aprova o novo regulamento de terras devolutas da Unio. 240 Como se pode observar pelo prprio teor deste Decreto, ele, aparentemente se refere, de forma genrica, todas as terras devolutas da Unio, entretanto, imediatamente abaixo faz referncia ao disposto no art. 10 e seus respectivos pargrafos, da Lei 2.543, de 5 de janeiro de 1912 (...), que se refere, como se viu acima, em princpio, situao do Territrio Federal do Acre. Assim, permanece uma profunda dubiedade: trata-se, em ambos os casos, de normas jurdicas destinadas aquele territrio, ou ao conjunto das terras devolutas da Unio? Esta referncia dbia efetiva nos dois casos. Tanto do Decreto241 2.453/1912 como o Decreto 10.105 de 1913, embora em princpio refiram-se situao do Acre, em ambos os casos, estendem boa parte de suas disposies ao conjunto das terras devolutas da Unio. Esse tipo de confuso quanto prpria definio da abrangncia territorial da norma, d uma idia da insegurana como a questo fundiria tem sido tratada. No

238 Veja-se a respeito o Decreto 10.320, de 7 de julho de 1913( BRASIL.Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro: 1913.), que modifica os artigos 1o e 3o do Regulamento aprovado pelo Decreto 10.105/1913, d as seguintes o redaes: Artigo 1 As terras devolutas, situadas no Territrio Federal do Acre (...) s podem ser adquiridas por compra, na forma estabelecida pelo presente regulamento e mais disposies em vigor; o e Artigo 3 So reconhecidos como legtimos os ttulos expedidos pelos governos da Bolvia e do Peru, do Estado do Amazonas e do ex-Estado Independente do Acre, antes da fundao de cada departamento, em virtude da Lei 5.188, de 7 de abril de 1904. (Grifos nossos). 239 Zanatta (op. cit., pp. 9-10) 240 Esse regulamento viria substituir o Regulamento criado pelo Decreto 1.318 de 1854, referente Lei 601 de 1850. Tal como o Decreto 2.543 analisado anteriormente, tambm este no foi efetivamente implementado, tendo sido revogado pelo Decreto 11.485/1915, cujo artigo nico determinava: Fica suspenso, at que se organize a lei de terras, que ser submetida ao voto do Congresso Nacional, o regulamento a que se referem os Decretos 10.105, de 5 de maro de 1913, e 10.320, de 7 de julho do mesmo ano; revogadas as disposies em contrrio. (BRASIL. Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro:1915). 241 Trata-se de um Decreto e no de uma Lei, como consta do intrito do Decreto 10.105, o que pode dar uma idia, ainda que superficial da forma descuidada como eram tratadas as legislaes fundirias.

133

mnimo pode ser um indicador objetivo das dificuldades do Governo Federal em tentar disciplinar as posturas administrativa e legislativa acerca das terras do seu domnio. As implicaes desse tipo de dubiedade, do ponto de vista jurdico e administrativo - que um indicador de dificuldades maiores ao nvel da realidade - implicam srios bices ao encaminhamento do processo de administrao das terras devolutas, tanto da Unio quanto dos Estados, o que facilitar, enormemente, os processos de grilagem especializada. Essa confuso fica evidente ao se comparar o texto do Decreto 10.105/1913 ao do Regulamento que institui. No seu artigo 1 o fica definida a aprovao (...) do novo regulamento de terras devolutas da Unio que com este baixa, assinado pelo Ministro de Estado dos Negcios da Agricultura, Indstria e Comrcio.242 Pelo enunciado deste artigo evidente que o mesmo de refere instituio de um novo regulamento de terras pblicas da Unio, em substituio ao anterior, de 1854. Entretanto, no texto do prprio regulamento institudo por este Decreto, j no seu primeiro artigo, retoma-se, de forma abertamente contraditria com o enunciado geral e o intrito, referindo-se questo especfica do Acre, como se a apenas aquele territrio se referisse: Art. 1o As terras devolutas, situadas no Territrio Federal do Acre, dentro dos limites declarados no tratado assinado em Petrpolis aos 17 de novembro de 1903, e de acordo com o Decreto 1.915, de 2 de maio de 1910, s podem ser adquiridas por ttulo de compra, na forma estabelecida pelo presente regulamento e mais disposies em vigor. E assim, prosseguem os diversos artigos deste contraditrio Decreto, ora dando a clara impresso de referir-se totalidade das terras devolutas da Unio, ora parecendo referir-se apenas situao especfica das terras devolutas do Acre. Por exemplo, no artigo 2o ao definir o que so terras devolutas, reproduz quase na ntegra o texto da Lei 601/1850, numa indicao que no deixa dvidas de se referir ao conjunto das terras da Unio. Fundamentalmente, este Regulamento aplica os mesmos critrios estabelecidos pela Lei Imperial de 1850, acrescidos de algumas poucas modificaes, especialmente, no que se referia aos critrios de registros a aos procedimentos de legitimao e revalidao de posses e concesses, aperfeioando esses procedimentos, tanto no que se referia aos aspectos meramente administrativos, quando houvesse consenso entre o Estado e os pleiteantes legitimao de posses; ou a procedimentos contenciosos, ou judiciais, quando aquele consenso no fosse passvel de ser conseguido. O Captulo III deste Regulamento ocupa-se do Registro de Terras e estabelece um prazo de trs anos, prorrogvel pelo Ministro da Agricultura, Indstria e

242 Decreto 10.105 (BRASIL. Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro:1913.).

134

Comrcio (art.19) para que todos os concessionrios fizessem as declaraes de suas posses de forma detalhada, fundamentando-se em documentos ou - na inexistncia destes - no testemunho de pessoas idneas243, de que preenchiam as condies para requerer a legitimao de suas posses, estando, como sempre, estas, condicionadas explorao efetiva e morada habitual. Entretanto, fato relevante a ser registrado, que se tratavam apenas de declaraes, feitas pelos interessados, de reas que, supostamente, estavam em seu domnio e preenchiam as condies de revalidao e legitimao. Nesse sentido, enquanto meras declaraes, alis como na Lei 601/1850, deveriam, necessariamente ser tomadas termo pelos oficiais de registro. Exatamente por isso no constituam prova suficiente de propriedade, alis, como explicitamente expe o artigo 24 do Decreto em anlise: Art. 24. As declaraes do registro no conferem direito algum aos possuidores, devendo ser aceitas tais como forem apresentadas; quando no contiverem as competentes especificaes, podero ser feitas aos representantes as observaes necessrias, no podendo, porm ser recusadas as declaraes, se as partes insistirem no seu registro. Pargrafo nico. No livro de registro sero resumidamente as observaes que forem feitas. 244 lanadas

Verifica-se, portanto, a cautela explcita nesse artigo para evitar-se, por um lado, a recusa arbitrria de se tomar a termos possveis reivindicaes de posses por presumveis posseiros e, por outro lado, acautelar contra a utilizao das certides declaratrias - que apenas serviam para comprovar o cumprimento dos prazos para apresentao das respectivas declaraes - como documentos hbeis de comprovao do direito de propriedade. Entretanto, ao que tudo indica, apesar destas cautelas legais, que distingem estas certides de declarao de posses, dos ttulos definitivos de propriedade, legalmente regulamentados, parece que muitas certides declaratrias foram ulteriormente utilizadas para gerar ttulos de propriedade245, em evidente afronta legislao, gerando portanto, junto com a grilagem especializada e com a simples fraude, uma verdadeira indstria da titulao. Esta uma das situaes mais graves gestadas no processo de ocupao e legitimao privilegiadas da terra no Brasil e que, antes de mais
243 Art. 31. Na falta do ttulo das posses de terras, dever o possuidor fazer, no foro da situao do o o o o imvel, justificao da existncia das condies estabelecidas nos arts. 5 , 6 , 7 e 8 , por meio de testemunhas idneas, residentes no lugar em questo, ou em suas circunvizinhanas, desde antes da soberania do Brasil, nos termos do art. 3o deste regulamento. (Decreto 10.105/1913). Note-se que esse artigo volta a dar a clara referncia de que o Regulamento se refere situao especfica do Territrio Federal do Acre. 244 Decreto 10.105/1913 (Loc. cit.). 245 Fato que ocorrer sistematicamente, sobretudo no perodo do Regime Militar, onde essas certides foram habilmente utilizadas pela grilagem especializada para gerar documentos legitimados, e assegurar supostos direitos, como tem sido, muitas vezes, denunciado por vrios depoentes. Ver a respeito o captulo 5 deste trabalho e o Relatrio Final da CPI do Sistema Fundirio (CMARA DOS DEPUTADOS, 1979).

135

nada, tem que ser enfrentada pelo Estado. Tal constitui-se em medida prvia, portanto, para o reconhecimento e equacionamento da situao fundiria catica que persiste no pas desde os tempos remotos da Colnia e do Imprio. Este ainda se constitui em um problema atual a ser enfrentado pelo Estado. No campo da legitimao das terras possudas, o decreto em anlise, aparentemente apresenta um rigor maior, se comparado com o estabelecido na Lei 601/1850. No artigo 29 fica regulamentado: o prazo mximo de quatro anos para revalidao e legitimao de posses e concesses, sob pena de as ver cair em comisso e de serem em toda a sua extenso reputadas devolutas; ao contrrio da Lei imperial, que reputava em comisso, apenas, a parte no aproveitada efetivamente pelo posseiro ou concessionrio que no providenciassem o registro, como se viu no captulo anterior. Outra observao relevante a este respeito, refere-se ao fato de que a revalidao de que trata este artigo, uma vez procedida, nos termos exigidos, gerava um ttulo processado sob o Sistema de Registro Torrens que, como observado acima, assegurava plenamente o direito de propriedade ( 1 o do art. 29 do Decreto 10.105/1913). Por outro lado, o princpio da proibio da formao de posses sobre terras devolutas, j consagrado na Lei 601, reafirmado neste Regulamento (art. 43), ficando as mesmas sujeitas a ao de despejo e multas, com a perda de benfeitorias. Neste caso est implcita neste Decreto a lgica da propriedade burguesa: quer seja propriedade privada ou estatal. E exatamente por se constituir em propriedade, no poderiam ser passveis de apossamento, apropriao ou uso, sem o consentimento explcito de seu titular de direito. Por isso, ou seja, pelo fato mesmo de se fundarem no princpio liberal da propriedade, que so proibidas, por definio, as ocupaes de terras pblicas; alis, como so vedados, pela mesma razo, a formao de posses sobre as propriedades particulares legtimas. Essas atitudes ou aes - de ocupao de terras alheias - salvo quando asseguradas por outros requisitos legalmente estabelecidos, so consideradas invases da propriedade (estatal ou privada) sendo, ipso facto sancionadas negativamente - com multas, despejo, perda de benfeitorias, indenizaes por danos etc. Assim sendo, as grandes invases de terras pblicas, pelo latifndio, fato notavelmente conhecido na histria da terra do Brasil , antes de tudo um ato de afronta a sociedade ao Estado de Direito e legislao. No captulo VIII deste Decreto, que se ocupa das multas e penalidades, so mais uma vez definidas todas as espcies de atos ilcitos em relao formao fraudulenta da propriedade territorial, que vo desde as declaraes falsas para fins de obteno de revalidao ou legitimao de terras (art.138); exibio dolosa de documentos falsos, que ficam sujeitas s penas do Cdigo Penal (art. 139); dificultao das atividades de demarcao e estabelecimento de divisas e confrontaes (art. 140); aquisio, por meios fraudulentos, de maior extenso de terras do que a legalmente permitida (art. 141) - cuja penalidade, alm de multas, recaa na devoluo
136

das terras compradas em excesso com perda do preo pago pelas mesmas ao Estado -; a destruio de marcos demarcatrios de trabalhos topogrficos, a dilapidao de terras pblicas e finalmente, a sabotagem ou bloqueio execuo da Lei (respectivamente, artigos 142 a 145)246. Todos estes atos ilcitos so claramente concebidos como impeditivos titulao efetiva, podendo e, em certos casos, implicando, a anulao dos ttulos, sem detrimento de outras sanes. Apesar disso as terras pblicas continuaram a ser invadidas e, o que ainda mais grave, tituladas, em evidente contradio com as exigncias legais mais elementares, quando no fundadas em documentos falsos, deliberadamente fraudados para fundamentar o registro de propriedades, no contexto do processo que aqui se est denominando de grilagem especializada247. Esse verdadeiro fenmeno da grilagem especializada sempre ocorreu, tanto contra os princpios mais elementares da poltica de ocupao de terras devolutas, assegurados em todos os diplomas legais vigentes no Pas, desde a Constituio Federal at o mais simples Decreto ou Portaria de rgos do Executivo e, como evidente, tanto em prejuzo da multido de pequenos posseiros, quanto da economia do Pas. Os pequenos posseiros, diga-se de passagem, que efetivamente residiam em suas posses e as exploravam e que, por isso, sempre tiveram o direito de propriedade assegurado legalmente, mas, negado pela ao privilegiada do latifndio e dos oficiais de registro, quando no encoberto pela ao ou omisso do prprio Judicirio. Este, sempre clere ao reconhecer os direitos dos grandes posseiros, elevados condio de proprietrios legtimos, e sempre omisso, quando no deliberadamente moroso, quando se tratava de reivindicaes, ainda que legtimas, de pequenos posseiros. Esse fenmeno esta amplamente denunciado, documentado e reconhecido na histria das terras no Brasil248. Apesar dos aspectos relevantes e inovadores do Decreto 10.105/1913, que procurou retomar o eixo liberal aberto pela Lei 601/1850, para implementar o processo de regularizao fundiria no Brasil, pelo menos no que se referia s terras devolutas da Unio, no foi efetivamente implementado, tendo sido sumariamente revogado dois anos depois, em 1915, pelo Decreto 11.485, de 10 de fevereiro, cujo nico artigo prescrevia: Artigo nico. Fica suspenso, at que se organize a lei de terras, que ser submetida ao voto do Congresso Nacional, o Regulamento a que se referem os Decretos 10.105, de 5 de

246 Ver Decreto 10.105/1913 (Loc. cit.). 247 Ver a esse respeito, entre outros depoimentos da CPI do Sistema Fundirio, que analisada no ltimo captulo deste estudo, e o citado depoimento de Oldair Zanatta CPI dos Incentivos Fiscais da Amaznia, onde este senhor, ento Diretor de Cadastro do INCRA, portanto, pessoa insuspeita para se referir a tais fatos, faz referncia ao conjunto de equvocos, mas, sobretudo, de fraudes nos registros de terras, especialmente ao se referir a deflagrao de verdadeiros processos de grilagem de terras (Zanatta. Op. cit.). 248 Ver a respeito, as concluses e os depoimentos das CPIs - Comisses Parlamentares de Inqurito - do Sistema Fundirio (1979); dos Incentivos Fiscais da Amaznia (1980) e das Causas da Violncia no Campo (1991). As referncias especficas a estas CPIs so feitas no captulo 5.

137

maro de 1913 e 10.320 de 7 de julho do mesmo ano; revogadas as disposies em contrrio. , no mnimo curiosa, a coincidncia dos termos deste decreto de 1915, com a Resoluo249 de Consulta da Mesa do Desembargo do Pao, de 17 de julho de 1822, que suspendia a concesso de sesmarias at a convocao da Assemblia Geral Constituinte. No caso da Resoluo no 76/1822 abriu-se, como foi visto no captulo 2, vinte e oito anos de imprio das posses, perodo no qual o latifndio avanou de forma clere, incorporando as terras devolutas do Imprio, consolidando-se 250, para nunca mais perder este espao e a definitivamente na estrutura agrria brasileira posio poltica e econmica a ele inerentes. O Decreto de 1915, de forma semelhante Resoluo de 1822, reporta-se nova lei de terras que seria submetida ao voto do Congresso Nacional. Esta lei, apenas ser votada em 1946, portanto, trinta e um anos depois251, constituindo-se no Decretolei 9.760, de 5 de setembro daquele ano. Neste perodo, como nos 28 anos do imprio das posses, o Governo Federal virtualmente retira-se das disputas pelas terras devolutas, deixando-as, neste novo novo imprio do latifndio, sob a guarda das oligarquias regionais arraigadas fortemente nos Estados; com a agravante de que, neste caso, os direitos de gesto sobre as terras devolutas do Pas estavam, juridicamente, assegurados e nas mos das oligarquias estaduais. Este fato facilitou o avano da legitimao formal da ao privilegiada sobre a apropriao e alienao de terras devolutas, especialmente no que se referia ao acesso s terras no mbito dos Estados da Federao. A esse respeito, assim se pronunciou Oldair Zanatta em Depoimento Comisso Parlamentar de Inqurito sobre a Poltica de Incentivos Fiscais da Amaznia: A experincia no trato das terras pblicas tem demonstrado que uma significativa parte dos Estados, no soube dar a devida destinao s terras devolutas incorporadas ao seu patrimnio. Alguns conduziram-nas com prprios federais, com prprios estaduais e at com terrenos de marinha. Outros titularam a mesma rea mais de uma vez, havendo tambm diversos casos de alienao por um Estado de terras devolutas pertencentes a outro.(...) Mudou tambm de modo substancial, a sistemtica de alienaes de terras pblicas: o que antes era para ser regularizado em funo de morada habitual e explorao efetiva, deu lugar aos processos de aquisio de terras mediante requerimento. 252
249 Ver, Resoluo 76 de Consulta da Mesa do Desembargo do Pao de 17.07.1822 (In.: MEAF, Op. cit., p. 356). 250 Ver captulos 1 e 2 deste estudo. 251 Apenas guisa de curiosidade, entre 1850 (ou 1854) e 1964, portanto, aproximadamente 100 a 110 anos de histria agrria do Brasil, somando-se os 28 anos do imprio das posses (1822-1850) aos 31 anos do novo imprio do latifndio (1915 a 1946), tem-se que, neste perodo de 110 anos, durante 60 anos as terras pblicas foram saqueadas ilegal e ilegitimamente pela grilagem especializada, passado a se constiturem nas grandes propriedades hoje conhecidas. 252 CPI dos Incentivos Fiscais da Amaznia (op. cit. pp. 3 - 4. Grifos e sublinhados nossos).

138

Por outro lado, a Unio, no perodo de 1915 a 1946, baixou um conjunto numeroso de normas legais especficas e regulamentos, entretanto, todas eles voltados para a regulamentao da disposio e uso dos bens federais, isto , que no atingiam diretamente as terras devolutas dos Estados da Federao. Como registra, de forma correta, Oldair Zanatta, a respeito destas normas,
todas, no entanto tinham carter especial e destinavam-se a regular aspectos acidentais de matria mais ampla: os bens imveis da Unio.

So desse perodo, por exemplo, normas relativas a aforamentos e alienaes de imveis, terrenos de marinha, criao de colnias agrcolas e fundao de ncleos coloniais, florestas, parques nacionais, administrao de bens pblicos, etc., compreendendo um vasto conjunto de leis e atos caracterizados, na sua maior parte, pelo casusmo, oportunidade e convenincia polticoadministrativa.253 importante registrar que um ano depois, em 1 o de janeiro254 de 1916, com a Lei 3.071, sancionado o Cdigo Civil, que regula os direitos e obrigaes de ordem privada concernentes s pessoas, aos bens e s suas relaes 255. O Cdigo Civil de 1916, juridicamente bem elaborado e, inclusive, considerado um dos mais avanados do mundo, um verdadeiro monumento jurdico, apesar disso, em seu artigo 65 define, apenas genericamente, os bens pblicos, distinguindo-os dos particulares nos seguintes termos: So pblicos os bens do domnio nacional, pertencentes a Unio, aos Estados e aos Municpios. Todos os outros so particulares, sejam quais forem as pessoas a que pertenam.256 Por outro lado, o Cdigo Civil de 1916 contempla dois institutos jurdicos relevantes para o problema do direito de propriedade, em especial, para o caso que aqui interessa mais de perto, o Direito Agrrio. Tratam-se, por um lado, do instituto do Direito das Coisas, em particular as questes ligadas posse e propriedade; e por outro lado, do Captulo que se ocupa dos Direitos Reais. Este ltimo especialmente relevante para o caso das posses agrrias, haja vista que estas sempre se fundaram em direito real sobre as terras ocupadas, sem contudo ter assegurados, formalmente, a plena propriedade - o que apenas poderia ser materializado pela titulao 257 conforme as formalidades legais estabelecidas. nesse contexto que a
253 Zanatta (op. cit., p. 10. Grifos nossos). 254 Curiosamente em um feriado universal. 255 Lei 3.071, de 1o. de janeiro de 1916. Cdigo Civil, artigo 1o (BRASIL: Congresso Nacional. Rio de Janeiro: 1916). 256 Art. 65 do Cdigo Civil de 1916. Ver a esse respeito os comentrios de Nascimento (op. cit.,p.104), MEIRELLES (1991, p. 448) e ALVES (1995, p. 97). 257 Como argumenta com propriedade Nascimento (Op. cit., p. 101. Grifos nossos) o registro imobilirio, nas transmisses inter vivos entre particulares fundamental, porque fato gerador da constituio do direito. Sem ele, o direito real no se caracteriza, no h oponibilidade erga omnes, h simples direito pessoal que se circunscreve a uma relao obrigacional entre duas pessoas. Mas, entenda-se, sem o registro na circunscrio imobiliria no se forma o direito de propriedade. Isso absolutamente correto nos

139

questo dos registros, conforme abordada anteriormente apresentava relevncia fundamental e ser quase sempre sobre ela que insistir o Governo no sentido de disciplinar a propriedade territorial. De qualquer maneira, mais uma vez, a questo da legitimao e reconhecimento, pelo Estado, da propriedade territorial apenas genericamente tratada na legislao, permanecendo, portanto, sujeita s flutuaes das aes objetivas de apropriao privada, especialmente por parte dos mais poderosos, posto que apenas estes, como se tem evidenciado neste estudo, e como foi vastamente documentado por inmeros estudiosos - muitos citados neste estudo - tinham, de fato, poder suficiente para apoderar-se de grandes parcelas de terras pblicas (e particulares, no caso em que incorporavam inmeras pequenas posses) e legitimar suas pretenses territoriais. Inclusive pela via da subverso do sistema de registros, sobretudo pela alternativa fraude, ou aproveitando-se da ignorncia a respeito das leis e de direitos que estas asseguravam, por parte de pequenos posseiros e proprietrios. Estes, na maioria dos casos, foram surpreendidos pelos donos das terras que ocupavam h muitas geraes.258 A Constituio de 1934, nascida na nova conjuntura da derrota, embora parcial, das oligarquias agrrias, na Revoluo de 1930, tenta recuperar o terreno cedido pela Constituio oligrquica e ultra-federativa de 1891. No seu artigo 20, ao delimitar os bens da Unio, procede a uma ampliao de sua abrangncia, incorporando parte das terras devolutas que at ento tinham sido transferidas ao domnio dos Estados, incorporando-as aos bens da Unio; e no artigo 166 amplia a faixa de fronteira para cem quilmetros, estabelecendo o pargrafo 3o deste artigo, a sua subordinao regulamentao da Unio e sujeio da sua alienao ao Poder Legislativo, o que limitava a autonomia dos Executivos estaduais. Entretanto tratava-se, ainda assim, de uma modesta incurso neste sentido, o que pode ser um indicador da fora que ainda mantinham as oligarquias estaduais. Ao assegurar, no caput do art. 113, a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, a subsistncia, segurana individual e a propriedade a Constituio de 1934 parece confirmar o seu carter ps-revolucionrio; entretanto, o
negcios entre vivos. O que no quer dizer que esse direito seja absolutamente assegurado. Por outro lado, o registro imobilirio pressupe alguma fonte anterior de direito: seja a posse legitimvel, comprovada ou qualquer outra forma legtima de acesso propriedade, como as concesses pelo Estado. Nesse sentido, a matrcula do imvel e seu respectivo registro apenas do f pblica, no caso do Registro Torrens, ao ttulo de propriedade caracterizando a oponibilidade erga omnes. Nesse mesmo sentido, o registro comum de imveis no trs no seu bojo, seno segurana relativa, porque assegura apenas a presuno de direito, podendo tal presuno ser desfeita quando, por exemplo, h defeito na cadeia dominial. Trata-se, portanto de uma presuno juris tantum" (Cf. Paulo Tormin Borges, O imvel rural e seus problemas jurdicos, Ed. Saraiva, 1981: 102). Tambm porque se quem transmitiu no era dono, a transcrio tambm no transmite, porque o ttulo no tem validade jurdica, como afirma Nascimento (Id. Ibdem). 258 Edilson Martins d um excelente exemplo de situaes como esta ao citar o seguinte depoimento de um posseiro da Regio do Araguaia: (...) Quando aqui cheguei tinha minha terra. E quem no tinha? Terra nessas bandas nunca teve dono, os donos chegaram depois, havia roa, criava umas cabeas de gado e at bode.(...) Um dia apareceu os donos da minha terra, e no que tentei resistir? E no que me dei mal? No que tive de fugir depois de estrepar um filho da puta, o primeiro na minha vida, na ponta de um punhal? Uma desgraa !. (MARTINS, E. op. cit., p. 142. Grifos nossos).

140

item 3, ao assegurar que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, embora, aparentemente indique o respeito a um preceito genrico do direito liberal, na verdade, criava bices especialmente no que se referia tentativa de regularizao fundiria, uma vez que poderia ser argido em defesa de direitos adquiridos em conseqncia de efeitos do fato consumado e pela sua persistncia no tempo: como j se fez referncia, os clebres prazos decadenciais e prescricionais, ou simplesmente, ao longo tempo havido na posse, independentemente de sua magnitude ou utilizao. Fato relevante nesta Constituio de 1934, no que toca a propriedade territorial, era a referncia feita no item 17 do artigo 113 afirmando que: garantido o direito de propriedade, que no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, na forma que a lei determinar. A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica far-se- nos termos da lei, mediante prvia e justa indenizao (...). 259 Ao estabelecer que o direito de propriedade era assegurado na condio de no ser exercido contra o interesse social ou coletivo, esta Constituio d um largo passo para consagrar o princpio da propriedade condicionada sua funo social. evidente que a mera proclamao ou mesmo a consagrao legal deste princpio no implica mudanas ao nvel concreto das relaes sociais de propriedade. Entretanto, por um lado, esse fato indicador de que a luta por essas novas condies de existncia j se havia estabelecido ao nvel das relaes de sociabilidade; e, por outro lado, cria efetivamente, a possibilidade, ao nvel jurdico, de ampliar estas lutas sociais ainda mais profundamente, na medida em que se constituia em restrio legal a ao discricionria do latifndio. Ainda relevante no contexto da questo fundiria a referncia Constitucional ao direito, assegurado no artigo 125, a adquirir o domnio de at 10 hectares de reas que possuam e na qual residam e trabalhem, desde que no sejam proprietrios rurais nem urbanos, e desde que no tenham sido incomodados por oposio alheia por dez anos, ou seja, reconhecendo o direito a usucapio sobre terras inexploradas, se particulares, ou o direito legitimao de posse sobre terras pblicas, recolocando, desta forma o direito secular de propriedade fundado na explorao efetiva do solo e residncia habitual, assegurado por todas as legislaes anteriores, desde o instituto das sesmaria. A consagrao deste direito na Constituio relevante, posto que tem sua validade obrigatria para todos os Estados da Federao e para todas as terras fossem pblicas ou privadas. Isso no quer significar que tal preceito assegurou - e de fato no o fez - o acesso legitimao das pequenas posses; entretanto, institua a possibilidade legal para a defesa dos pequenos posseiros e para a sua luta pela legalizao das terras
259 Constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934, art. 113, inciso 17. Cabe registrar a curta durao desta Constituio, substituda pela de 1937, como ser comentado adiante.

141

possudas. Na pior das hipteses servir, este preceito, para se documentar a expropriao e expulso ilegal de pequenos posseiros das terras que sempre ocuparam. Assegura, ainda, a Constituio de 1934, o respeito s posses dos silvcolas, onde se acharem permanentemente localizados260, sendo proibida a alienao. Finalmente, outro preceito relevante estabelecido pelo artigo 130, que limita as concesses a dez mil hectares. Para alm desse limite estava sujeita prvia autorizao do Senado. Tratava-se de uma rea efetivamente imensa, o que d a dimenso das presses no sentido de que fosse estabelecido o limite das concesses livres do controle federal o mais amplamente possvel261. Tudo isso d a exata dimenso da influncia que as oligarquias agrrias mantinham sobre assuntos de seu interesse direto, mesmo quando sob a alada do Governo Federal. A Constituio de 1937, outorgada aps o Golpe do Estado Novo, restringe os direitos assegurados pela anterior. Por um lado, mantm inalterados os mesmos limites assegurados pela Constituio de 1934 para os bens de domnio da Unio e dos Estados ( artigos 36 e 37 da Constituio de 1937). Por outro lado, limita sutil, mas efetiva e amplamente, os direitos sociais assegurados na Constituio de 1934, pelo artigo 113, e que so reduzidos pelo artigo 122 da Constituio de 1937 nos seguintes termos:
Art. 122. A Constituio assegura aos brasileiros e estrangeiros residentes no pas o direito liberdade, segurana individual e a propriedade nos seguintes termos:

(...)
14. O direito de propriedade, salvo desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, mediante indenizao prvia. O seu contedo e os seus limites sero definidos nas leis que lhes regulares o exerccio.

Observe-se que esse artigo da Constituio de 1937 elimina, em seu caput a referncia ao fato de que o direito de propriedade (...) no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo. Por outro lado, mantm, apenas, a desapropriao por necessidade social ou utilidade pblica mediante indenizao prvia, entretanto reportando o seu contedo e limites para definio nas leis que regularem o exerccio. (art.122, 14, da Constituio de 1937). Ora, na medida em que se retira a referncia ao fato de o direito de propriedade no poder ser exercido contra o interesse social ou coletivo, a desapropriao por necessidade ou utilidade pblica retorna aos termos conservadores da Carta de 1891, j comentados, e que se limitavam a realizao
260 Essa expresso permanentemente localizados, aparentemente desproposital, foi ulteriormente utilizada para se tentar a expropriao das reservas indgenas, sob a alegao de que se estes se deslocaram para outras reas - o que sempre ocorria pelo fato de serem nmades - caracterizava-se o descumprimento desse preceito previsto no artigo 125 da Constituio, perdendo, portanto, a proteo assegurada neste artigo, e assim, dando ensejo a sua ocupao ou alienao para terceiros. H nesse sentido at smula do STF. 261 Como nos debates parlamentares da dcada de 1840, que acabaram assegurando na Lei 601 a possibilidade de legitimar posses do tamanho das sesmarias havidas na regio ou na mais prxima, sendo ainda assegurado a possibilidade de se acrescer a essas posses novas reas contguas, havendo, at aquele limite (ver captulo 2 deste trabalho). H muita semelhana nessas duas situaes, o que permite levantar a hiptese da persistente tentativa de grandes posseiros em assegurar seus privilgios. Esta ser uma constante da questo fundiria brasileira, responsvel pela persistente concentrao da propriedade rural por um lado e, pela sistemtica e crescente excluso da vasta populao de pequenos proprietrios, posseiros, trabalhadores rurais e ndios, apesar das garantias proclamadas em todas as legislaes que a eles se referiam.

142

de obras pblicas, servides, etc. nenhum limite, de fato, imposto a propriedade territorial enquanto tal, que poderia continuar improdutiva etc. Essa restrio que reaparece na Constituio de 1937, pode ser lida como produto das novas articulaes entre Vargas e as oligarquias, na nova conjuntura de sustentao do Estado Novo262. Nesse contexto, so mantidos os limites de 10 hectares para a legitimao de pequenas posses mansas e pacficas (art.148), tal como na Constituio de 1934, e de 10.000 hectares, para a concesso, independentemente de autorizao, federal, no caso transferida do Congresso, para o Conselho Federal (art.155). Esse ltimo artigo indica claramente a influncia do latifndio na conjuntura agrria enfrentada durante o Estado Novo. A novidade, em termos de terras devolutas da Unio vai aparecer no artigo 165, onde a faixa de fronteira ampliada de 100 para 150 quilmetros, que passam a ser controladas pelo Conselho Superior de Segurana Nacional. Esta medida, de fato, ampliava arbitrariamente a rea abrangida pelas terras devolutas da Unio em detrimento das dos Estados. Entretanto, apesar disso a autonomia dos Estados sobre essas reas pouco ser afetada por esta nova diretriz federal. Em suma, efetivamente a Constituio de 1937 representou um amplo retrocesso quanto aos problemas de poltica fundiria, o que pode ser uma evidncia de que o poder e a influncia das oligarquias locais, no foram afetados seriamente pela poltica do Estado Novo. Por outro lado, um sintoma evidente desse acordo tcito263 do Estado Novo com as oligarquias rurais o fenmeno, amplamente conhecido, de que as profundas reformas introduzidas por Vargas nas relaes trabalhistas, no so estendidas ao campo, que continuou tranqilamente sua trajetria de sempre. Como escreveu Jos de Souza Martins: significativo que Vargas no tenha estendido aos trabalhadores rurais direitos legais semelhantes aos dos trabalhadores urbanos. Vargas no quis ou no pde, enfrentar os grandes proprietrios de terra e seus aliados. Foi em seu governo que se estabeleceram as bases para um pacto poltico tcito, ainda hoje vigente, com modificaes, em que os proprietrios da terra no dirigem o Governo, mas no so por ele contrariados. 264

262 Ver a respeito Foweraker, op. cit. 263 significativo que Vargas no tenha estendido aos trabalhadores rurais direitos legais semelhantes aos dos trabalhadores urbanos. Vargas no quis ou no pde, enfrentar os grandes proprietrios de terra e seus aliados. Foi em seu governo que se estabeleceram as bases para um pacto poltico tcito, ainda hoje vigente, com modificaes, em que os proprietrios da terra no dirigem o governo, mas no so por ele contrariados. Assim se refere Jos de Souza Martins conjuntura poltica de sustentao e alianas entre o Estado Novo e as oligarquias rurais, embora tenha sido precedido pela conjuntura da Revoluo de 1930, que colocara na direo do bloco de poder uma aliana de militares e oligarquias regionais marginalizadas pelo sistema oligrquico, aliana de inspirao centralizadora, desenvolvimentista e, em princpio, anti-oligrquica (In.: MARTINS, J.S. 1994, p. 71-72. Grifos nossos). Ver a esse respeito, alm dos estudos citados, Victor Nunes Leal, Coronelismo, enxada e voto, Editora Alfa-mega, So Paulo, 1975. 264 MARTINS, J.S (1994, pp. 71-72). Grifos nossos. Ver a este respeito, alm dos estudos citados, Victor Nunes Leal, Coronelismo, Enxada e Voto. So Paulo: Alfa-mega, 1975.

143

Assim se refere Martins conjuntura poltica de sustentao e alianas entre o Estado Novo e as oligarquias rurais, embora, tenha sido precedida pela conjuntura da Revoluo de 1930, que colocara na direo do bloco de poder uma aliana de militares e oligarquias regionais marginalizadas pelo sistema oligrquico, aliana de inspirao centralizadora, desenvolvimentista e, em princpio, antioligrquica265. Ou, nas palavras de Francisco C. Weffort: Este tipo de atitude poltica (de puro equilbrio) teve suas condies de eficincia no compromisso fundamental entre a estrutura agrria e a indstria incipiente e relativamente marginal atividade econmica bsica que era a agricultura. Permaneceu possvel sua eficincia enquanto foi possvel a coexistncia entre estes dois setores de produo266. No que se refere aos problemas especificamente fundirios, como se afirmou acima, a Unio apenas retomar a ao legislativa 31 anos aps a revogao do Decreto 10.105, em 5 de setembro de 1946, com o Decreto-lei 9.760, que dispe sobre os bens imveis da Unio e d outras providncias, treze dias antes da promulgao da Constituio de 1946 e aps o fim da ditadura do Estado Novo. Segundo Cludio Jos Ribeiro 267, diretor do Departamento de Desenvolvimento Rural do INCRA, em painel no Simpsio Internacional de Experincia Fundiria, realizado em Salvador, Bahia, em 1984, o Decreto-lei 9.760 de 1946 foi a maior inovao introduzida na Lei 601 de 1850. Dispondo sobre os bens imveis da Unio, esse decreto-lei regulamentou a discriminao das terras pblicas, alterando os procedimentos puramente administrativos para instituir o processo administrativocontencioso. Conforme explicitamente estabelecido no Captulo II - Da indentificao dos Bens, nas partes que se ocupam da discriminao das Terras da Unio, (artigos 19 a 31)268, regulamenta a discriminao administrativa e na Subseo III, Da discriminao Judicial, estabelece o procedimento contencioso: Art.32. contra aqueles que discordarem em qualquer termo da instncia administrativa ou por qualquer motivo no entrarem em composio amigvel, abrir a Unio, por seu representante em Juzo, a instncia judicial contenciosa.269 Como se pode inferir pela anlise deste Decreto-lei, em certo sentido, ele corresponde a uma consolidao e aperfeioamento dos princpios jurdicos e regras estabelecidos desde a Legislao de 1850, incorporando, inclusive todo o conjunto

265 Id. Ibidem. 266 WEFFORT, F. C. 1965, p. 197. 267 RIBEIRO (1984). 268 Esses artigos, pela Lei 6.383 de 7 de dezembro de 1976, que dispe sobre o processo discriminatrio das terras devolutas da Unio, deixaram de ser aplicados aos imveis rurais (artigo 32 da Lei 6.383/76). 269 Est a previso normativa, infra constitucional do Princpio da Universalidade da Jurisdio, para ser exercitado em favor da Unio, possibilitando expressamente a reviso da matria apreciada na esfera administrativa, perante o Poder Judicirio.

144

confuso das legislaes republicanas, especialmente aps 1915. Tratava-se, de fato, da referida Nova Lei de Terras referidas no Decreto de 1915, e viria com o intuito de substituir o Regulamento de 1854. Entretanto, parafraseando Faoro ao se referir Lei de Terras de 1850, pode-se afirmar que essa nova Lei de Terras j vinha com, pelo menos 31 anos de atraso. De 1915 a 1946 passaram-se 31 anos de intenso desenvolvimento da economia brasileira, de determinado nvel de consolidao industrial e, sobretudo, de profundas transformaes tanto no mbito internacional (a Grande Depresso e a II Guerra Mundial, em particular) quanto no mbito interno. Como evidente, nesse perodo, igualmente, avanaram e consolidaram-se celeremente as grandes apropriaes, em boa parte sob o patrocnio aparentemente legal, vendas pelos Estados; pela expulso sistemtica, mais uma vez - como no imprio das posses - dos pequenos posseiros alm da continuidade de verdadeiros genocdios contra populaes indgenas. Ou seja, nesse perodo consolida-se, no que toca a questo fundiria, a estrutura do novo latifndio: mais arrogante e cioso de seu papel na vocao agrcola do pas. Assim, juntou-se ao argumento do privilgio, a suposta relevncia da grande propriedade para o desenvolvimento da economia e da sociedade brasileiras. Muda-se, desta forma, o discurso do latifndio, mascarando-se de uma justificativa econmica. Ser, da para adiante, em nome de seu papel fundamental para economia brasileira, e sempre, para as exportaes, que a sua manuteno, modernizao e continuidade sero sistematicamente assegurados, inclusive, e cada vez mais, com forte suporte institucional e apoio dos programas de Governo, especialmente pela via de subsdios, concesses territoriais e crditos subsidiados. Esses procedimentos, supostamente fundados na cincia econmica e na tcnica, atingiro seu pice no perodo do Regime Militar. No incio do Governo Juscelino Kubitscheck, na Mensagem presidencial de 15 de maro de 1956, prope-se, uma poltica de Reforma Agrria que desse soluo problemtica situao do campo, marcada conforme o diagnstico oficial, pelo desequilbrio entre o nmero reduzido dos proprietrios rurais e o nmero elevado dos que trabalham em gleba alheia270. No entanto, ao final de seu Governo, Juscelino afirmar como justificativa sua gesto omissa, posio inversa, ao declarar que mudanas em profundidade na agricultura teriam sido incuas sem um respaldo de um desenvolvimento industrial que o sustentasse271. Em entrevista a jornais do Pas, o Presidente da Repblica afirmava que, to somente agora, a Reforma Agrria uma necessidade inadivel (...) pois j existe no Brasil uma indstria de base capaz

270 Citado em Aspsia de Alcntara Camargo. A questo agrria: crise de poder e reformas de base (1930-1964). In.: Histria Geral da Civilizao Brasileira. [Org. por Boris Fausto, t.III, v. 3, So Paulo: Difel, 2a ed., 1983, p. 154. 271 CAMARGO, A. A. (1983, p. 154).

145

no s de dar cobertura a um tal programa como de lev-lo s conseqncias mais objetivas.272 Deste modo (como no Governo Vargas) a poltica do possvel - na interpretao de Maria Vitria de Mesquita Benevides, no que seguida por Aspsia Camargo - parece ter sido a de conseguir da faco ruralista uma posio de neutralidade diante do Programa de Metas, em troca da conservao das relaes sociais no campo.273 A tentativa de aplicao por medida legislativa das Leis trabalhistas ao campo, feita pelo PTB, bloqueada, no governo Juscelino e s ser aprovada no governo Jnio Quadros. A estratgia conciliadora do governo Kubitscheck, implicou significativo reforo do Departamento Nacional de Obras Contras as Secas (DNOCS), autarquia Federal, que esteve sempre sob o controle oligrquico 274, e a criao da Superintendncia para o Desenvolvimento do Nordeste, sob direo de Celso Furtado, declaradamente avesso Reforma Agrria: certo que as concepes que norteiam a criao da SUDENE no implicam ataque frontal m distribuio da propriedade do Nordeste. Enfatizando, porm, uma estratgia global de racionalizao da produo agrcola (combinada implantao industrial e expanso das fronteiras agrcolas) o objetivo confinar a resoluo dos conflitos sociais tensa Zona da Mata, onde se pretende ao mesmo tempo estimular a elevao da produtividade e liberar parte das terras para o cultivo familiar de alimentos (...) a inteno diluir medidas mais redistributivas e conflituosas no bojo de um amplo programa em que muitos interesses sero beneficiados e poucos radicalmente descartados.275 No obstante, se aos interesses industriais contemplados no Programa de Metas contentava o mero controle das medidas cambiais produzidas por uma agricultura latifundiria voltada exportao e j estruturalmente esgotada, os demais interesses e a Sociedade abriram, no apagar das luzes do governo Juscelino, um amplo debate sobre a propriedade da terra e o conseqente distino histrico das massas excludas no campo. As organizaes dos trabalhadores rurais expandem-se e no governo seguinte, de Jnio Quadros, o debate retomado em um mbito mais vasto e complexo, ao efetivar-se tambm fora dos quadros institucionais oficiais - Executivo e Congresso. Ao mesmo tempo, como avalia Aspsia Camargo, possvel deslocar do governo Goulart para o governo Jnio o incio da implementao de um programa oficial de reformas, que se frusta em virtude de slidas resistncias que encontra no Congresso, na Sociedade Civil, e no mbito do prprio Estado (Executivo). Como diz Camargo, torna-se necessrio captar o impacto das propostas de Reforma Agrria como
272 Id. Ibidem. 273 Idem, p. 155. 274 Cf. Francisco de Oliveira. Elegia para uma re(li)gio. Sudene, nordeste, planejamento e conflito de classes. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977. 275 CAMARGO A.A., op. cit., p. 165. Grifos nossos.

146

revelador de uma nova crise de poder , ou a crise do ciclo populista que tivera incio com Vargas276. Como bem registra Jos de Souza Martins277, O fim do governo Vargas promoveu a restaurao da democracia(...) e tambm o retorno ao poder dos representantes dos interesses oligrquicos e rurais, mantidos sob controle durante a ditadura. Vargas, em princpio no necessitara das oligarquias para governar, j que seu governo no dependia necessariamente do voto (quando dependeu, a opo foi pela ditadura)... A Constituio Federal de 1946, aparentemente, inaugura uma nova fase no tratamento do problema fundirio brasileiro ao estabelecer no seu artigo 147 que o uso da propriedade ser condicionado ao bem estar social. A lei poder, com observncia do disposto no artigo 141, .16, promover a justa distribuio da propriedade com igual oportunidades para todos. Diz-se que, apenas aparentemente estavam lanadas as bases para uma nova postura em relao questo fundiria, porque, de fato, os preceitos constitucionais de 1946, na forma como foram formulados, realmente no abriam, em nenhum sentido, espao para tal perspectiva. Primeiro porque, na verdade, o artigo 147 da Constituio de 1946, representava um recuo em relao ao preceito no mesmo mbito, estabelecido pela Constituio de 1934, que era categrico ao afirmar que o direito de propriedade era garantido, mas que no poderia (...) ser exercido contra o interesse social ou coletivo na forma que a lei determinar.(Art. 113, 17 da Constituio de 1934). Segundo, porque o artigo 147 facultativo, ao afirmar que a Lei poder promover a justa distribuio, o que significa dizer que poder ou no. Finalmente, o que muito relevante e que tem sido realado por todos os estudiosos, alm de se referir apenas possibilidade, condiciona-a s exigncias do artigo 141, 16, que finalmente condiciona as desapropriaes por utilidade pblica e interesse social, prvia e justa indenizao em dinheiro. Assim, veda-se efetivamente qualquer possibilidade de promoo da justa distribuio da propriedade com igual oportunidade para todos. Tratam-se, claramente de artifcios legislativos muito bem estruturados para impedir qualquer processo de desapropriao de latifndios, a menos que lhe seja paga neste caso, sim, categrico - prvia e justa indenizao em dinheiro. Entretanto, um fato importante que tem sido negligenciado, e que igualmente uma sutileza da linguagem cifrada do direito, refere-se ao fato, que se tem insistido neste trabalho, de que, ao se falar em desapropriao, fica subsumido o reconhecimento,
276 Idem. p.169. 277 MARTINS, J. S. (1994, p. 71). Grifos nossos.

147

tcito, mas efetivo, da propriedade sobre as terras. Esse fato sempre omisso nas diversas legislaes, mas sempre assegurado tacitamente, e como nos textos legais, formalmente. Assim, os privilgios so legalmente assegurados. Como as leis se interpretam, tambm, luz das leis anteriores e da coerncia dos Sistemas Jurdicos, deu-se no momento histrico uma forte polmica a respeito da inteno da lei e da jurisprudncia (interpretao teleolgica-sistemtica-histrica). Voltam cena medidas j propostas durante o segundo governo Vargas, pelo mesmo que a havia defendido antes Carlos Medeiros Silva. Como disse ento esse jurista, a desapropriao por interesse social que ela sim concebida (como modalidade diversa da desapropriao por necessidade ou utilidade pblica) na elaborao constitucional, mas a corrente conservadora no aceita a inovao e pretende identific-la com as frmulas tradicionais, incompatveis, por sua natureza com a revenda do bem expropriado. Para vender tal resistncia, manifestada na Cmara dos Deputados, Hermes Lima redigiu, emenda ao artigo 147 da Constituio, libertando-a da remisso ao artigo 141, pargrafo 16, como membro da Comisso de Juristas, organizada pelo ministro Nereu Ramos em 1956278. Com este procedimento procurava-se estabelecer formas de pagamento estabelecidas em lei, consoante, alis, na interpretao do jurisconsulto, ao esprito do legislador constitucional. J, em outra direo, o substitutivo do deputado Jos Jofilly, que ganhara o apoio pblico de Jnio previa a indenizao prvia em dinheiro pelo valor declarado pelo proprietrio para fins de Imposto Territorial Rural, um valor sempre muito abaixo do preo de mercado279. Nesse contexto, prefere-se neste trabalho, a leitura feita por Jos de Souza Martins, em oposio a de Oldair Zanatta, por exemplo. Este ltimo, afirma de forma ufanante, que a Constituio de 1946 inaugurou uma nova fase na evoluo do sistema fundirio brasileiro ao consignar no seu artigo 147, que o uso da propriedade ser condicionado ao bem estar social.280 Jos de Souza Martins argumenta no sentido contrrio, e corretamente, de que a Constituio de 1946 no alterou substancialmente esse pacto, antes o reforou (...). Uma garantia essencial da ordem era o dispositivo constitucional que estabelecia como restrio s desapropriaes de terra para fins sociais (inclusive, pois, a reforma agrria) a obrigatoriedade da indenizao prvia e em dinheiro ao proprietrio. Esse dispositivo tornava a reforma agrria economicamente invivel. Sendo dispositivo da

278 Citado em CAMARGO (1983, p. 175). 279 Idem, p. 176. 280 Zanatta, (op. cit., p. 12)

148

Constituio, tornava essa possibilidade ainda mais remota (...).

281

Enfim, tratava-se de assegurar constitucionalmente que as terras em poder dos latifndios seriam intocadas. Neste sentido, pode-se afirmar que a Constituio de 1946, por trs de uma fachada democrtica - democrtica, alis, no sentido de ter sido promulgada na conjuntura que sucedeu ditadura do Estado Novo - na verdade, era absolutamente autoritria no que se referia questo da propriedade fundiria. Como de outras vezes em que se tentou a reestruturao do ordenamento jurdico-institucional no Pas, como em 1822, 1850, 1889 e 1930, as oligarquias latifundirias aparentemente abrem mo de suas prerrogativas, na Lei, para assegur-las, na prtica. Ainda assim, utilizando-se sempre, e sistematicamente, dos artifcios amplamente permitidos pela hermenutica jurdica. No que toca aos problemas fundirios, uma anlise atenta de outros artigos da Constituio de 1946 no deixa margem dvidas quanto manuteno da mesma estratgia jurdica e poltica adotada aps a aprovao da Lei 601 de 1850: a de deslocar a questo da legitimao de todas as terras em domnio particular e da arrecadao das terras pblicas, para o campo amorfo e pantonoso da colonizao oficial, sempre em reas externas ao latifndio. Projeto esse, como sempre, apresentado, sob as vestes de uma verdadeira poltica de colonizao, bem-estar e justia social. Tal caso fica evidente no artigo 156 e pargrafos da Constituio de 1946: Art. 156. A lei facilitar a fixao do homem no campo estabelecendo planos de colonizao e de aproveitamento de terras pblicas. Para esse fim, sero preferidos os nacionais e, dentre eles, os habitantes das zonas empobrecidas e os desempregados. 1o Os Estados asseguraro aos posseiros de terras devolutas, que nelas tenham morada habitual, preferncia para aquisio at 25 hectares. 2 o Sem prvia autorizao do Senado Federal no se far qualquer alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a10.000 hectares. 3o Todo aquele que, no sendo proprietrio rural nem urbano, ocupar, por dez anos ininterruptos, sem oposio nem reconhecimento do domnio alheio, trecho de terra no superior a 25 hectares, tornando-o produtivo por seu trabalho e tendo nele morada, adquirir-lhe- a propriedade, mediante sentena declaratria devidamente transcrita. A referncia preferncia para aquisio funda-se no fato de que as terras devolutas, pblicas, no so, legalmente, passveis de usucapio (assunto tratado no 3o deste mesmo artigo); por isso tinham que ser adquiridas por venda e no adquiridas por sentena declaratria, como no caso da ocupao mansa e pacfica, no tempo, e sem ser

281 MARTINS, J.S. (1994., p.72)

149

perturbada, de terras particulares. Neste caso, o suposto de que estas terras particulares no estavam cumprindo a sua funo social. Ou seja, os conceitos e preceitos jurdicos so rigorosamente definidos, o que implica a aceitao da hiptese de que, quando se trata da legislao sobre a propriedade territorial, no ocorrem equvocos involuntrios. Mais uma vez , fica claro o zelo em assegurar a manuteno do privilgio de acesso s terras pblicas, em reas de at 10.000 hectares; cuja coincidncia com a mesma filosofia posta na Lei 601 pelos, ento, grandes posseiros, no pode ser atribuda a mero exerccio de rotina. Mais uma vez, trata-se de assegurar privilgios de grandes posseiros e de excluir os pequenos. Observe-se que o pargrafo terceiro, referido acima, repleto de artifcios jurdicos que, em ltima anlise, acabaro por anular o suposto direito a propriedade por ele assegurado aos pequenos posseiros, em termos do Usucapio. A exigncia de que a aquisio do direito de propriedade, no caso do usucapio, apenas poder ser assegurada por sentena declaratria devidamente transcrita, o pressupe a instalao do processo judicial, com a exigncia de todas as formalidades a este necessrias. Como se ver, muitos pequenos posseiros, que objetivamente tinham direito a esse benefcio nos termos do usucapio, por no o terem requerido (ou sido impedidos de o requerer) pela ao deliberada de terceiros, inclusive, por expulses, etc.), No puderam obter as necessrias sentenas declaratrias, acabaram dando ensejo expropriao por via registral e da grilagem especializada. Alm de se tornarem, esses pequenos posseiros, objeto da violncia privada, sobretudo na segunda metade deste sculo, cujo objetivo era a expulso e a descaracterizao de suas posses, isto , de seus direitos, como se ver adiante. Cabe aqui, apenas acrescentar alguma ilustrao do que o procedimento normal de titulao de terras no Brasil de hoje. Em estudo sobre o Vale do Jequitinhonha, em Minas Gerais, Maria Aparecida de Moraes Silva reconstruiu este procedimento-padro atravs do qual as terras de antigos ocupantes so expropriadas:
o cenrio amedrontou os camponeses das partes baixas (dos chapades), das veredas e das grotas. A linguagem comum era de que ao governo pertenciam todas aquelas terras e de que ele tomaria tudo.(...) O medo de ficar sem as terras fez com que os camponeses as vendessem, a qualquer preo, aos compradores paulistas. (...) As terras compradas foram em seguida revendidas s grandes companhias. (...) Nesta venda, ocorreram as retificaes de reas, um ardil jurdico para disfarar o roubo das terras282.

A empresa estatal Rural Minas faz a medio e legitimao (expede um ttulo de domnio) e o Cartrio de Registro de Imveis faz a inscrio titulatria. Pagam-se pequenas posses com rea em torno de 10 hectares e titulam-se latifndios de at 5.000 hectares e mais283
282 Cf. SILVA, M.A.M., Fome: a marca de uma histria. In.: Maria Antonieta M. Galeazzi (org.) Segurana Alimentar e Cidadania, 1996, pp. 41-42. Grifos nossos. 283 Id. Ibidem.

150

Aps a II Guerra Mundial, especialmente no que se estende de 1946 a 1964, a par com a nova conjuntura das tenses internacionais, colocava-se o problema da Guerra Fria e, com ele, o da nova geopoltica dos grandes blocos ideolgicos. Neste contexto, a economia brasileira desenvolve-se e consolida seu processo de industrializao, como parte do Bloco Ocidental. Nesse amplo processo de desenvolvimento e integrao hemisfrica, a agricultura brasileira expande-se, sobretudo, pela incorporao de novas reas produtivas, especialmente, ao longo das rodovias construdas ou simplesmente projetadas; fato que viria agudizar ainda mais a situao fundiria do pas. Nesse contexto abre-se um amplo debate na Sociedade sobre a justificativa social da forma atual da propriedade da terra. O presidente Jnio afirma no Cairo que a era das vastas plantaes est terminando.284 Enquanto a propriedade da indstria no objeto de questionamento, apesar de o crescimento industrial ser concentrador de renda e fazer-se as expensas de apropriao privada de vultosos fundos pblicos, a propriedade da grande lavoura incriminada em amplos setores da Sociedade Civil, a que faz coro a Mensagem Presidencial de 1961 e a conseqente criao do Grupo de Trabalho para o Estatuto da Terra e o apoio ao parlamentar do deputado Jos Jofilly, da ala jovem do PSD e da Frente Parlamentar Nacionalista como Relator da Comisso Especial da Reforma Agrria. O prprio vicepresidente da Associao Comercial e Deputado Federal pela Paraba, sai a pblico para defender medidas semelhantes da Reviso Agrria do Governador Carvalho Pinto, de So Paulo. E o Instituto Brasileiro de Ao Democrtica, promove Simpsio, em cujas concluses, insere esta recomendao: No possvel recuperar o homem do campo no Brasil, isto , 65% de sua populao sem lhe dar o instrumento por excelncia que a propriedade da terra. (...) A reforma agrria um instrumento eficaz de democratizao e promoo social de que lanam mo hoje os governos dos mais diversos matizes (...) todos obedientes necessidade de ascenso das massas camponesas, que uma das constantes de nossa poca.285 Os movimentos sociais e a resistncia dos pequenos posseiros e proprietrios especialmente contra a sua expulso de reas de terras devolutas que ocupavam, na maioria das vezes, h muitas geraes - que sempre existiram no pas e que sempre foram objeto da represso oficial ou da violncia quotidiana e privada dos latifundirios, entrar na era da guerra fria, sendo ipso facto incorporadas ao campo da nova geopoltica da segunda metade do sculo. Por essa via, a questo agrria, j tantas vezes tratada como caso de polcia, de banditismo social ou de fanatismo religioso, passa a ganhar status de ameaa estabilidade poltica e segurana nacional e hemisfrica.
284 Cf. Jornal do Comrcio, 12 de junho de 1959, cit. em CAMARGO (1983, p. 170.). 285 Apud. CAMARGO (1983, pp. 172-173).

151

Neste novo contexto, o poder dos latifndios assume, igualmente, a nova vitalidade de aliados paramilitares na guerra suja que se anunciara. O problema fundirio, efetivamente um problema social, passa, nessa conjuntura, a ser encarado como um problema adstrito segurana interna, sendo, por isso, militarizado. Os posseiros, especialmente, aqueles que tentam lutar por seus direitos terra, assumem, juntamente com seus aliados - polticos, intelectuais, sindicalistas, membros do clero, etc. - a condio de inimigos internos. So os novos tempos que se avizinham, e que traro vinte anos de regime autoritrio, nos quais a questo fundiria, nunca resolvida at ento, ser tratada e retratada com as cores, ora eufricas, da integrao e desenvolvimento nacionais; ora sombrias, enquanto grave ameaa segurana interna e hemisfrica. Neste contexto, da questo fundiria e da luta pela terra, a legislao e o privilgio, tm um novo fundamento: o servio de defesa da ptria.

152

CAPTULO 4

A POLTICA FUNDIRIA DO REGIME MILITAR: 1964-1984 1. Antecedentes Mediatos da Conspirao Militar e Questo Agrria No caberia, num estudo desta natureza e tendo em considerao os seus objetivos especficos, uma anlise detalhada das diversas conjunturas que, no decorrer de um razovel perodo de tempo, implicaram na conspirao de 1964. Entretanto, o tratamento dado pelos Governos Militares questo da luta pelo acesso propriedade da terra e pelas condies de trabalho no campo, por um lado, e a compreenso, nesse contexto, da Poltica Fundiria posta em movimento, por outro lado, no poderiam ser adequadamente fundamentadas sem uma referncia, ainda que en passant, s diversas conjunturas e movimentos que se vinham gestando no Pas desde, pelo menos, o segundo Ps-Guerra; e que, finalmente, implicaram na vitoriosa conspirao, em 1964, que reps no poder as foras mais conservadoras do pas286. Na conjuntura deste perodo, certamente, a questo agrria era relevante. Entretanto, apenas uma, entre outras questes, igualmente relevantes, como a cambial, a da remessa de lucros, a da nacionalizao de empresas, especialmente as refinarias de petrleo, etc. Em suma, tratava-se de um conjunto de questes econmicas e polticas importantes, e que transcendiam, em muito, aos problemas estritamente ligados questo fundiria. Tendo-se em considerao os profundos e complexos problemas polticos e econmicos, entre outros - tanto internos quanto nas relaes com o exterior envolvidos na conjuntura do segundo ps-guerra, pode-se afirmar com certa tranqilidade, que o destaque assumido pela questo agrria, apesar das contradies e da gravidade que, efetivamente, apresentava, estava, apesar disso, muito mais associado alegada possibilidade da pobreza rural vir a se constituir em base para uma possvel

286Para uma descrio e anlise detalhadas, desse perodo, remetemos o leitor aos seguintes estudos, entre outros tambm relevantes: SKIDMORE, T (1994; 1982-1996 E 1988/1994); BASBAUM, L. (1995-1996); CARONE, (1980 e 1982); ALBUQUERQUE. (1984). Para um estudo mais detalhado da conjuntura imediata da Conspirao, ver o livro de Dirios e Memrias do Senador Auro Moura Andrade, publicado postumamente, em 1985, por Glauco Carneiro (MOURA ANDRADE, 1985).

153

revoluo, de fundo agrrio e de carter socialista, nos moldes das Revolues Chinesa ou Cubana, do que a qualquer outra pretenso dos conspiradores em promover a justa e eqitativa distribuio da terra. Aquela argumentao, alis, seria a tecla, reiteradamente acionada, tanto pelos militares287 e grupos conservadores do Brasil, quanto por alguns organismos internacionais, especialmente dos Estados Unidos288, como a Agncia Internacional de Desenvolvimento (AID) e a Aliana Para o Progresso 289 que exerceram forte influncia, na poca, sobre os pases latino-americanos, entre eles o Brasil . Por outro lado, a sucesso de golpes e tentativas de golpes de estado, no Brasil, deixam evidente que a luta pelo poder, que se travava no Pas, tinha razes que transcendiam, em muito, a questo agrria e a pobreza rural, embora no fosse a estas indiferentes. Somando-se a isto o contexto do acirramento das contradies polticas e ideolgicas engendradas no mbito da Guerra Fria290, pode-se ter uma noo mais ou menos objetiva da gravidade dos problemas envolvidos no perodo. Tratavam-se, no caso brasileiro, do golpe de 1945, que ps fim ao Estado Novo; da tentativa de golpe de 1954, frustrada pelo suicdio de Vargas, e, sobretudo, pela vigorosa reao popular contra os conspiradores; da nova tentativa de golpe, contra o Governo Kubitschek291, tambm sufocada; da renncia do Presidente Jnio Quadros, aps, aparentemente, afastar-se das expectativas polticas da UDN e da implementao do programa de austeridade do FMI; e, finalmente, da tentativa de golpe para impedir a posse, legtima e constitucional, do Vice-Presidente Joo Goulart, em 1961.
287 Como se pode verificar pela seguinte passagem do Manifesto dos Ministros Militares, de 30 de agosto de 1961, apresentando ao Congresso Nacional as alegaes para impedir o retorno e, conseqentemente, a posse do Vice-Presidente Joo Goulart: (...) As Foras Armadas do Brasil, atravs da palavra autorizada de seus Ministros, manifestam Sua Excelncia o Sr. Presidente da Repblica (Ranieri Mazzilli) como j foi amplamente divulgado, a absoluta inconvenincia, na atual situao, do regresso ao Pas do VicePresidente, Sr. Joo Goulart. (Vem) (...) agora com aquiescncia do Sr. Presidente da Repblica,(...) ressaltar, de pblico, algumas das muitas razes em que fundamentam aquele juzo (...) J ao tempo em que exercia o cargo de Ministro do Trabalho, o Sr. Joo Goulart demonstrara, bem s claras, suas tendncias ideolgicas, incentivando e mesmo promovendo agitaes(...) E no menos verdadeira foi a infiltrao que, por essa poca, se processou no organismo daquele Ministrio, at em pontos-chaves de sua administrao( ...) de ativos e conhecidos agentes do comunismo internacional, alm de incontveis elementos esquerdistas. (In.: MOURA ANDRADE, op. cit. pp. 66-67. Grifos nossos). 288 A respeito, especificamente, da manipulao ideolgica dos problemas econmicos, sociais, polticos, etc. especialmente com relao ao espao latino-americano, ver o excelente estudo de KATCHATUROV, K.A. (1980), muito particularmente, os Captulos II, III e IV. Com relao, especificamente, doutrina da Segurana Nacional, e o caso do Brasil, ver COMBLIN, J. (1978), especialmente os captulos 1, 2 e 4. 289 Formulado em 1961, o Programa da Aliana para o Progresso era parte fundamental da Poltica de Novas Fronteiras do Governo Kennedy. Na verdade este Programa representava a continuao, sob novas formas, dos mesmos princpios formulados pela Doutrina Monroe (de 1833) nunca abandonada, e da Poltica do Big-Stick, instituda no Governo Roosevelt, de 1901-1909 (ver. KATCHATUROV, op. cit. Captulo 1). 290 O Manifesto dos Ministros Militares, acima referido, assim se referia a este problema: Ora, no quadro de grave tenso internacional, em que vive dramaticamente o mundo de nossos dias, com a comprovada interveno do comunismo internacional na vida das naes democrticas e, sobretudo, das mais fracas, avultam, luz meridiana os tremendos perigos a que se acha exposto o Brasil com a possibilidade da posse de Joo Goulart na Presidncia da Repblica. (In.: MOURA ANDRADE, op. cit. 67. Grifos nossos). Jos de Souza Martins localiza, com propriedade, a relevncia do contexto criado pela Guerra Fria no sentido da radicalidade com que as lutas camponesas passaram a ser tratadas e reprimidas pelo Estado brasileiro no segundo ps-guerra. Ver MARTINS, J.S. (1994). 291 Ver a respeito desta tentativa de golpe, o conjunto de documentos publicados por Edgard Carone (CARONE, 1980: 142 a 148). Ver tambm (MOURA ANDRADE, op. cit., especialmente as pginas 27-31).

154

Todos esses fatos so indicadores bastante objetivos de que o Golpe de 1964 no era um fato isolado, nem muito menos novo, mas que, ao contrrio, apenas representou o momento vitorioso desse conjunto de tentativas frustradas de retomada do poder pelas elites mais conservadoras do pas, amplamente comprometidas com um determinado projeto, supostamente liberal, de abertura e internacionalizao da economia brasileira, mas, sobretudo, de alinhamento do Brasil no mbito da aliana Ocidental. Ou seja, no mbito do bloco anti-sovitico. Neste sentido, evidente que no se tratava, apenas, de um Golpe, especificamente voltado contra o Governo de Joo Goulart292, fundado no fato de que o Presidente ter-se-ia guinado para as esquerdas, ou de haver sido deflagrado em decorrncia da inabilidade poltica do Presidente para lidar com uma crise, supostamente, conjuntural, como argumenta Skidmore293. Este era, certamente, o pretexto, nunca o motivo da conspirao. Tratava-se, como os fatos ulteriores vieram a deixar evidente, de um golpe contra qualquer aspirao auto-determinao poltica do Pas, e sobretudo, contra escolha, que aparentemente estava sendo feita, por uma via democrtica e independente de desenvolvimento da economia nacional, e de noalinhamento no campo poltico. Tudo isto feria os princpios consagrados na Doutrina Monroe, nunca abandonada, especialmente tendo-se em considerao a conjuntura da Guerra Fria e da alegada ameaa do comunismo internacional. Os motivos294 e, sobretudo, os objetivos do Golpe, ao que as evidncias parecem indicar, eram outros, e estavam fortemente marcados pelas posies polticas e ideolgicas derivadas da doutrina Monroe e, em especial, da sua concretizao na poltica preventiva, estruturada no incio do sculo, e que lanava as primeiras bases para o direito de interveno dos Estados Unidos nos assuntos internos dos pases latino-americanos sob o pretexto de combater a anarquia reinante e as
292 O Senador Auro de Moura Andrade, presidente do Senado e do Congresso Nacional, na oportunidade da renncia de Jnio Quadros, assim avalia aquele fato: Est claro que Joo Goulart acabaria sendo o herdeiro dos males advindos daquele grande crime praticado por Jnio Quadros (...). Foi ele quem, com sua fuga aos deveres, desamparou e cassou a prpria gerao e a gerao de nossos filhos, os direitos, as garantias, as liberdades de nosso povo no dia em que praticou o supremo crime da infidelidade democracia. Todos os jovens que at hoje no puderam votar num Presidente da Repblica saibam que isto se d pelo ato irresponsvel do Sr. Jnio Quadros. Este depoimento, de Auro Moura Andrade deixa claro que o Golpe de 1964 ganha vigor nesta conjuntura. O importante, no depoimento, no a acusao ao Sr. Jnio Quadros, mas o fato de localizar, na sua renncia, o terreno frtil, o pretexto, como se afirma neste trabalho, para a acelerao do movimento conspiratrio. Por outro lado, fica sub-explcito, neste mesmo depoimento, o fato de que Joo Goulart e o seu Governo no foram a causa nem provocaram o Golpe, mas, sim, que foram surpreendidos por este. 293 SKIDMORE, T. (1988). Ver, especialmente, os captulos I e II, onde, apesar de uma vigorosa e sistemtica anlise de vasto material emprico e de ampla literatura, Skidmore procura argumentar no sentido de minimizar o papel dos Estados Unidos nos acontecimentos de 1964, tendendo a argumentar no sentido de que, caso o Presidente Joo Goulart fosse um poltico mais hbil, poderia ter evitado a sua deposio e o Golpe de Estado. Entretanto, outros trabalhos, especialmente, o excelente estudo-denncia de Marcos S Corra (CORRA, 1977), fundamentado em vasta documentao, inclusive do Departamento de Estado Norte Americano e da CIA, pe em evidncia a hiptese contrria. 294 Segundo Ianni vrios eram os motivos alegados para o Golpe: A inflao, a queda da taxa de inverses, as greves operrias, a politizao crescente das classes assalariadas, na cidade e no campo, a luta pelas reformas de base (agrria, bancria, habitacional, educacional e outras), vrios foram os motivos alegados pelo imperialismo e seus aliados no Pas, para justificar e apressar o Golpe de Estado de 31 de maro da 1964. (IANNI, 1979(a), p. 17)

155

transformaes polticas indesejveis, e, mais tarde (...) a ameaa do comunismo.295 Essas posies doutrinrias dos Estados Unidos assumiram grande relevncia no contexto da Guerra Fria. Por outro lado, a expresso ideolgica e unificadora dessa verdadeira doutrina de ao poltica, fundava-se no discurso, aparentemente cientfico, mas proslito, do anticomunismo, baseado na falsa oposio entre democracia e socialismo296, e tendo a sua estratgia pragmtica de ao, teoricamente, elaborada com base na concepo do combate ao inimigo interno e fundado na doutrina da Segurana Nacional e na defesa hemisfrica297. Pode-se mesmo afirmar que essa doutrina era a base de uma espcie particular de marketing poltico do capitalismo ou, mais exatamente, do capitalismo norte-americano. Por outro lado, como argumenta Thomas Skidmore298, os problemas e as questes associadas conspirao de 1964 vinham-se desenvolvendo desde longa data: O desenlace do Governo Vargas de 1951-54 criou o contexto poltico e as linhas de ao para a dcada seguinte. Havia, em primeiro lugar, a questo do nacionalismo econmico. Como o Brasil deveria tratar os investidores estrangeiros? Que reas (como petrleo, minrios, etc.) deveriam ser reservadas para o capital nacional, pblico ou privado? Como poderia o pas maximizar seus ganhos com o comrcio exterior? (...) As relaes trabalhistas no setor agrcola tambm reclamaram ateno durante o governo de Getlio Vargas. No incio de 1954 o presidente autorizou o ministro do Trabalho, Joo Goulart, a dar comeo organizao dos trabalhadores agrcolas do estado de So Paulo. O maior ndice de pobreza do Brasil era apresentado no campo, onde a renda e os servios pblicos eram muito precrios em relao aos das cidades. Faltava, entretanto, a Vargas, qualquer apoio poltico mobilizvel para aquela
295 KATCHATUROV (Op. cit., p.19). 296 Essa falsa dicotomia explicitamente utilizada na Mensagem 33, do General Humberto de Alencar Castelo Branco, que encaminha a Lei 4.504, o Estatuto da Terra, ao Congresso Nacional, ao tentar caracterizar as duas alternativas possveis, segundo os tericos do documento, para a Reforma Agrria. (BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1964). 297 Esses fenmenos so explicitamente reconhecidos por Skidmore: Os conspiradores sustentavam idias marcadamente anticomunistas desenvolvidas na ESG (Escola Superior de Guerra), segundo o modelo do National War College dos Estados Unidos. No Brasil a ESG j era um centro altamente influente de estudos polticos atravs de seus cursos de um ano de durao freqentados por igual nmero de civis e militares destacados em suas reas de atividade. Da doutrina ali ensinada, constava a teoria da guerra interna introduzida pelos militares no Brasil, por influncia da Revoluo Cubana. Segundo essa teoria, a principal ameaa vinha no da invaso externa, mas dos sindicatos trabalhistas de esquerda, dos intelectuais, das organizaes de trabalhadores rurais, do clero, dos estudantes e dos professores universitrios. Todas essas categorias representavam sria ameaa para o pas e por isso, teriam que ser todas elas neutralizadas ou extirpadas atravs de aes DECISIVAS. (SKIDMORE, 1988/1994, p. 22. Grifos nossos). 298 A respeito das conjunturas, especialmente, polticas, do amplo perodo que vai do Governo Vargas, em 1930 Tancredo Neves, em 1985, ver os excelentes trabalhos de Thomas Skidmore (SKIDMORE, 1988/1994 e 1982/1996). Foi dos trabalhos de deste autor que retiramos o termo conspirao que usado, neste estudo, para se referir ao movimento que derrubou o Governo Constitucional de Joo Goulart.

156

iniciativa. Por outro lado os grandes proprietrios de terras estavam bem representados em todos os nveis governamentais, da resultando o aumento do nmero dos inimigos ativos do presidente sem que conseguisse realizar qualquer reforma.299 nesse contexto, que a resistncia dos pequenos agricultores sem terra ou com pouca terra, dos trabalhadores rurais e, sobretudo, dos posseiros, comea, no ps-guerra, a assumir novas formas de organizao e de luta. A politizao destas lutas sociais no campo comea a assustar, cada vez mais, as oligarquias agrrias e as elites polticas conservadoras, em particular, os militares. Sobretudo, na medida em que passava a articular os movimentos e reivindicaes rurais com as lutas urbanas, especialmente no mbito sindical, oferecendo, desta forma, maior organicidade s reivindicaes de acesso s terras, em particular, as devolutas. Por outro lado, ganha certa expresso as reivindicaes de direitos trabalhistas e a extenso destes ao campo300, particularmente no Nordeste. Mais uma vez, e desta vez de forma sistemtica e organizada, os pequenos posseiros e trabalhadores rurais procuram garantir o seu direito de permanncia ou acesso terra e aos frutos do seu trabalho, em franca oposio ao livre acesso, que sempre tiveram terra e subordinao do trabalho, os latifundirios, os grandes posseiros privilegiados. Nesse sentido, tem razo Jos de Souza Martins ao afirmar que: Depois de dcadas de imobilismo, quebrado eventualmente pelos movimentos messinicos e por anrquicas manifestaes de banditismo rural no Nordeste, mas tambm em So Paulo e Santa Catarina, os trabalhadores rurais de vrias regies, durante os anos cinqenta, comearam a manifestarem-se de modo propriamente poltico.301 O que se quer realar, com as referncias acima, o fato de que a luta pela terra, em particular, e os movimentos de resistncia dos pobres do campo, de modo geral, sempre estiveram presentes no Brasil. Portanto, tratavam-se de questes e de problemas que no eram, em nenhum sentido, uma novidade no contexto da conspirao de 1964, nem, menos ainda, produtos de aes ou de omisses deliberadas do Governo Joo Goulart. A novidade, em relao ao problema, residia no fato de que as reivindicaes dos pequenos posseiros, pequenos proprietrios e trabalhadores rurais passaram a assumir formas reivindicatrias organizadas e pblicas, fugindo, assim, ao estrito arbtrio da patronagem. At ento, a luta efetiva pela propriedade territorial e pela

299 SKIDMORE, T. (1988/1994, pp. 26 e 27). Grifos nossos. 300 Que, como se viu na citao acima, havia sido levantada na gesto Vargas, em 1954, dando origem queda do Ministro do Trabalho, Joo Goulart. 301 MARTINS, J. S. (1994, p. 60). Grifos nossos.

157

defesa contra a explorao do trabalho, restrita ao mbito dos grupos privilegiados, sempre foram, de uma ou de outra formas, resolvidos, como se viu nos captulos anteriores, ou nos bastidores da administrao do Estado, ou fundadas na violncia direta dos latifundirios e poderosos. E sempre em detrimento da massa dos pequenos posseiros e dos pobres do campo. Estes, na melhor das hipteses, ou eram empurrados para regies cada vez mais distantes, ou assimilados como agregados, arrendatrios ou parceiros302. Quando no eram pura e simplesmente eliminados fisicamente, situao, alis, no desprezvel em qualquer anlise desta problemtica, considerando-se a sua magnitude e seu significado nos processos de expropriao territorial. Como foi amplamente discutido no captulo 2, ao deslocar a questo da legalizao da propriedade, pretendia pela Lei 601 de 1850, para a alternativa colonizao (reduzida esta, ou ao colonato nas fazendas de caf; ou ao desbravamento), o latifndio empurrou, igualmente, o problema da aquisio da propriedade da terra, pelos pobres, para distante de suas reas de influncia ou interesse. E, sobretudo, para as margens das determinaes legais. Era, como pde ser verificado em detalhes nos captulos anteriores, formalmente, reconhecido o direito ao acesso propriedade terra pelos pequenos posseiros, desde que este direito fosse exercido de forma estritamente limitada, tanto em termos da dimenso das propriedades, quanto realizado em regies afastadas dos domnios do latifndio: o que significava uma referncia clara colonizao 303 no sentido de ocupao e desbravamento das fronteiras. A outra alternativa, a esta associada, era a incorporao de imigrantes, inicialmente estrangeiros e depois, tambm, nacionais, s grandes exploraes. Em sntese, o acesso terra sempre esteve, na prtica, vedado ao grosso da populao pobre do campo, embora fosse, formalmente, assegurado. O fato que, juridicamente, no havia como assegurar os direitos de propriedade para as grandes posses sem assegurar o mesmo direito, ainda que formalmente, para todas as posses, independentemente dos seus respectivos tamanhos: Portanto, teriam que ser extensivos, tambm, s pequenas posses. Tratava-se de manter, pelo menos formalmente, o instituto jurdico da isonomia, um dos pilares do Direito.

302 Ver a este respeito, entre muitos outros, por exemplo, IANNI (1984). 303Jos Vicente Tavares dos Santos, em seu excelente artigo Colonizao de novas terras: a continuidade de uma forma de dominao, do Estado Novo Nova Repblica. (SANTOS, 1995), coloca com muita propriedade o sentido do processo de colonizao, tal como proposto e posto em prtica no Brasil, nos seguintes termos: H trinta anos, a sociedade brasileira aguarda a implementao ampla da reforma agrria prevista no Estatuto da Terra, razo suficiente para analisar o seu alcance pelo seu inverso, ou seja, o processo de colonizao de novas terras, o qual no supe uma redefinio da propriedade fundiria, mas a incorporao de novas terras, devolutas ou pblicas, ao processo de ocupao humana do territrio (loc. cit., p. 39. Grifos nossos). Ou seja, sempre em terras afastadas dos domnios do latifndio. A respeito desta questo, ver, alm do artigo citado, o excelente estudo de Jos Vicente Tavares dos Santos, Matuchos: Excluso e Luta - do Sul para a Amaznia (SANTOS, 1993) e MINC (1985).

158

Por outro lado, os direitos dos pequenos posseiros, embora, diante dessa contingncia legal, estivessem, juridicamente assegurados, acabaram por ser efetivamente anulados. Sobretudo, na medida em que apenas poderiam ser materializados pela via judiciria, ou seja, pela respectiva proposio do processo de legitimao e registro, ou do requerimento do direito de usucapio. Assim, por exemplo, especialmente no caso da aquisio de propriedade pela via do usucapio - que era, basicamente, a nica forma efetiva do pequeno posseiro tentar304 adquirir a propriedade sobre terras inexploradas ou abandonadas - apenas poderia ser alcanada pela alternativa judicial, na medida em que este processo dependia de sentenas declaratrias. Sem este procedimento processual, os pequenos posseiros continuavam apenas com o chamado direito real de uso: ou seja, permaneciam meros posseiros. Como se argiu no captulo anterior, de diversas formas, mas sobretudo, pela via registral - especialmente aps a instituio do Registro Torrens - os posseiros poderiam ter a sua presuno de direito real de posse305, anulada. Por isso, a ao primeira dos supostos proprietrios de terras ocupadas por posses, mas sobretudo, dos grileiros, sempre foi a destruio de tudo quanto pudesse caracterizar ou configurar as posses. Quando no do puro e simples assassinato dos posseiros e seus familiares e da respectiva ocultao dos cadveres. Quanto legitimao de posses, que se destinavam s posses estabelecidas em terras devolutas, e sobre as quais era vedada a alternativa ao usucapio, exigia-se todo um rito jurdico e de registro, que, efetivamente, sempre dificultou, quando no, simplesmente, afastou, desta alternativa, a maioria dos pequenos posseiros. Nos termos da Lei 601 de 1850, como foi visto no captulo 2, cabia aos posseiros a iniciativa deste processo. Em face do sistemtico fracasso da poltica de registros e de arrecadao de terras devolutas, analisados naquele captulo e no captulo 3, a maioria das posses permaneceram sem registro, por um lado e, por outro, propagando-se de diversas formas e dimenses, por todas as regies do Pas. Por suposto, um dos principais mveis do Estatuto da Terra seria regular essa forma ilegal de ocupao de terras devolutas, que se vinha agravando desde 1850. A partir da regulamentao contida no Estatuto da Terra, fundamentalmente, a nica forma legal de se adquirir a propriedade fundada na
304 Aqui se diz tentar porque, como fato conhecido, e como bem registra o Documento da CONTAG Posio da CONTAG Sobre o Programa Nacional de Poltica Fundiria: Historicamente, o usucapio foi sempre considerado ineficaz no que se refere propriedade particular, para garantir ao posseiro a sua aquisio quando verificado o conflito pela posse da terra, eis que o Direito Possessrio, desde o Direito Romano, caracteriza esse conflito como oposio posse, tornando, desse modo, inaplicvel o Usucapio. (CONTAG, 1982, p. 7. Grifos nossos). 305 Veja-se a este respeito, por exemplo, o insuspeito comentrio de Paulo Yokota, Presidente do INCRA no ltimo Governo Militar, ao afirmar que: A evoluo da legislao agrria reconheceu sempre na posse um elemento gerador de uma expectativa de direito, desde que obedecidas as condies mnimas de explorao agropecuria efetiva e morada habitual (YOKOTA, s.d., p. 1). Na pgina seguinte o Presidente do INCRA volta a se referir a estas posses, como posses legtimas e que teriam que ser asseguradas nos processos discriminatrios. Esta questo voltar a ser discutida no decorrer deste captulo, na anlise do Estatuto da Terra, neste e no prximo captulo.

159

posse mansa e pacfica de terras devolutas, que corresponderia legitimao das posses, seria atravs dos processos discriminatrios. Este assunto ser discutido detalhadamente neste captulo. Na verdade, foi atravs dessas alternativas que as grandes posses sempre se consolidaram e legitimaram, em verdadeiros e sistemticos processos de grilagem especializada306 das terras pblicas. evidente que estas aes, tambm tiveram seus efeitos sobre uma infinidade de pequenas posses mansas e pacficas de pequenos produtores familiares, que sempre se instalaram pelos sertes do Brasil, desde tempos imemoriais. Assim, o privilgio na apropriao e legitimao, por um lado, e a violncia sistemtica contra os pequenos posseiros, por outro, sempre foram os meios para a consolidao dos latifndios em todos os rinces deste pas e a causa original dos conflitos pela terra no Brasil. Em suma, a rpida recapitulao, feita acima, das formas de luta pela terra e de acesso propriedade rural, j estudadas nos captulos anteriores, teve apenas o objetivo de introduzir a assertiva de que, no Brasil, para os pequenos posseiros, a luta pela terra, sempre se constituiu em uma guerra constante, permanente, sistemtica, sem fronteiras. Sobretudo, uma guerra sem quartel, sem regras jurdicas definidas, sem tica. Sempre foi uma guerra travada fora da Lei: uma guerra suja307. Afora os casos limites de lutas dos pobres rurais contra a opresso por meio de movimentos messinicos, cangaos etc., que poderiam ser considerados como uma espcie de proto-histria da resistncia dos pobres do campo no Brasil, a sua luta pela terra e pelo trabalho comea a organizar-se, politicamente, na segunda metade deste sculo. At porque, com o desenvolvimento econmico do pas, especialmente aps a Segunda Guerra, e sobretudo no perodo Kubitschek, em face da transferncia da Capital Federal para a regio Centro-Oeste e do intensivo programa de rodovias implementado, passou-se, cada vez mais, a apertar o cerco contra a massa de pequenos posseiros dos distantes sertes, sobretudo, na medida em que vastas reas do territrio brasileiro passaram a ser incorporadas economia nacional, seno produtivamente, pelo menos especulativamente, pela implementao de grandes projetos de obras pblicas, especialmente, ferrovias, audes e rodovias308.

306 No captulo 5 so feitas referncias a respeito da grilagem no Brasil ps-1964. 307 Ver a respeito dessas formas especficas de Grilagem e Violncia, entre muitos outros, os trabalhos de ASSELIN, V (1982); MARTINS, E. (1979 e 1972 ); PUREZA (1982); KOTSCHO (1982); PEREIRA (1971) e MOVIMENTO DOS TRABALHADORES RURAIS SEM TERRA (1987). 308 Neste sentido, vale a pena, mais uma vez, citar o Presidente do INCRA Paulo Yokota, ao proclamar elogiosamente que: Nem todos os brasileiros possuem a clara conscincia de que nestas trs dcadas, o Brasil dobrou efetivamente de dimenso. Desde 1500 a 1960, portanto, em 460 anos, ocupou-se a metade litornea, e alguns pontos isolados junto a alguns rios interiores (...) A partir dos anos 70, a ocupao do Centro-Oeste e da Amaznia passou a ser sistemtica e contnua. Aragaras, Jacareacanga, entre outros, eram pontos somente conhecidos pelos pioneiros da FAB, e ligados a alguns acontecimentos polticos. Hoje, a ocupao entre Braslia e Cuib sistemtica (...) O Brasil dobrou de tamanho em trs dcadas (YOKOTA. Op. cit., pp.7 e 8. Grifos nossos).

160

Como a lgica que, sistematicamente, presidiu a esses processos de expanso dos interesses capitalistas no campo brasileiro, sempre foi a de empurrar para cada vez mais longe os pequenos posseiros, proprietrios e indgenas, - inclusive no reconhecendo seus direitos efetivos legitimao da propriedade das terras que possuam - foram-se engendrando, nesse contexto, novos confrontos e novos sujeitos309, dando novo impulso e carter resistncia popular nos sertes do Pas. Tratava-se do aprofundamento e da verdadeira instituio daquilo que, neste trabalho, se est denominado de grilagem especializada, que se tornou em um dos instrumentos mais importantes da legitimao privilegiada de falsas posses e propriedades, sobretudo aps a aprovao do Estatuto da Terra. Os casos de Trombas, em Gois, e do Oeste do Paran, em relao, especificamente, luta pelo acesso propriedade da terra; e das Ligas camponesas, em relao defesa das condies de existncia e reproduo dos trabalhadores rurais empregados nos novos latifndios canavieiros, so particularmente esclarecedores do novo colorido que passou a ser impresso aos movimentos de resistncia dos pobres e excludos do campo no segundo ps-guerra. Estes movimentos prolongar-se-o, de forma sombria e dolorosa, no contexto da represso violenta desencadeada310 aps os acontecimentos de 1964. No Paran311, para tomar um exemplo particular, a luta pela garantia de posse da terra era antiga, e vinha-se desenrolando desde os ltimos anos do Imprio, com a doao, pela Coroa, de uma faixa de nove quilmetros de cada lado da ferrovia que seria construda, ligando So Paulo ao Rio Grande. Havia, um contencioso entre os Estados do Paran e Santa Catarina, acerca dos direitos sobre as terras da regio fronteiria, na divisa destes Estados, ipso facto, conhecida como Contestado. Nesta regio, o Governo havia concedido companhia Southern Brazil Lumber and Colonization uma rea de 180 mil hectares. Os posseiros, que desde muito se encontravam instalados na regio, foram sumariamente expulsos, e a eles vieram se juntar, a partir de 1908, a massa de desempregados das obras da ferrovia, dando incio a uma acirrada luta, que culminou com o violento confronto, que ficou, historicamente, conhecido como a Guerra do Contestado, cujo pice ocorreu entre 1912 e 1916,

309 Ver a respeito, MARTINS, J. S. 1994, especialmente o Captulo II. 310 Assim, o terror foi desencadeado, na zona do acar, diretamente por usineiros e senhores de engenho. Toda a ampla organizao sindical dos trabalhadores rurais foi destruda e ainda hoje no se tem idia do nmero de dirigentes camponeses assassinados nos primeiros dias da represso. (...) Ao correr dos meses, as prises permanecem abarrotadas. Alguns milhares de camponeses, trabalhadores, estudantes, intelectuais encontram-se detidos. As torturas, espancamentos, violaes de domiclio, passam a constituir fatos de rotina. Voltam a dirigir a polcia velhos torturadores do perodo estadonovista . Nesses termos descrita a conjuntura de terror e represso que se seguiu imediatamente a tomada do Poder pelos Militares, em 1964. (In. ARRAES, M. s. d.). Grifos nossos. Ver tambm, a este respeito, Carlos Minc (MINC, op. cit.). 311 A breve reconstituio aqui feita deste, episdio, deve-se, em particular aos trabalhos de Joe Foweraker, Fbio Alves e Jos de Souza Martins, entre outros, todos citados (vide Referncias Bibliogrficas ao final deste estudo).

161

quando os posseiros foram violentamente massacrados, alis, num genocdio similar ao que acontecera em Canudos, nos sertes da Bahia, poucos anos antes. Mas a derrota na Guerra do Contestado no colocou um ponto final nas lutas desta regio. Elas se estenderam, aps liquidados os primeiros posseiros, num profundo e grave contencioso acerca das concesses territoriais, que envolveu o Governo do Paran, as Companhias ferrovirias e de colonizao e a Unio, e que se prolongaro at os primeiros meses do golpe de 1964. Segundo Joe Foweraker:
Em geral, essas concesses de terras eram feitas em lugar de pagamentos em dinheiro, exigindo as companhias garantias por seus investimentos. As companhias eram de origem estrangeira (tal como a Companhia Brazil Railways, dos Estados Unidos e a sua subsidiria Southern Brazil Lumber and Colonization, isto , Madeira e Colonizao do Sudoeste do Brasil, e Chmins de Fer Sud-Ouest Brsiliens, da Frana, ou Estradas de Ferro do Sudoeste Brasileiro), e a disposio dos governos Estadual e Federal para abrirem mo do territrio nacional reflete a dificuldade em atrair capital para esse tipo de empresa (...)

O estado, a princpio, recusou-se a reconhecer a validade dessa concesso, que havia sido feita a uma distncia de 9 quilmetros para cada lado da linha frrea projetada, argindo que apenas ele administrava as terras dentro das suas fronteiras. No sentido estrito, entretanto, a concesso havia sido feita antes da Constituio de 1891 e, finalmente, parece que o estado teve que se curvar... Neste momento (1917) porm, no havia mais hiptese para a concesso de terra ao longo da ferrovia, porque essa terra se estendia prxima ao litoral e j estava povoada. Assim, em seu lugar, extensas concesses foram feitas bem no interior do estado, francamente dentro da rea de fronteira.312 Observe-se que esse novo conflito, agora entre as companhias particulares, o Estado do Paran e a Unio, se estabelece em torno do esplio da Guerra do Contestado, encerrada com a liquidao militar dos posseiros. Observe-se, igualmente, que a conciliao de interesses, acabaram, em princpio, assegurando o reconhecimento das concesses do Imprio s Companhias Ferrovirias e de Colonizao, por um lado; e, por outro, permitindo compensaes, com a abertura de novas concesses e da possibilidade de titulao de terras nas fronteiras. Assim, o conflito apenas adiado. A Constituio de 1937 incorporou terras desta regio aos bens da Unio, ao estender a 150 quilmetros a faixa de fronteira 313, fazendo reacender o contencioso entre o Estado do Paran, a Unio e as empresas de colonizao e ferrovias. Observe-se, igualmente, que nesse conflito de grandes interesses, os remanescentes dos pequenos posseiros, boa parte eliminada fisicamente na Guerra do Contestado em 1916, no aparecem como interlocutores nas contendas entre os grandes interesses fundirios. Nesse sentido, como registra Martins,
312 FOWERAKER (op. cit., p. 125). 313 Artigo 165 da Constituio de 1937 (In.: MEAF, op. cit.).

162

Desde o sculo XIX, a grilagem de terras era uma questo restrita a litgios no interior das prprias oligarquias, envolvendo nmero restrito de pessoas, casos quase sempre debatidos e, bem ou mal, resolvidos no judicirio como sendo apenas casos de dvidas, quanto a direitos ou de notria falsificao de documentos.314 Neste contexto, chama a ateno, Jos de Souza Martins, para o fato de que a questo da grilagem passa a assumir as feies de uma questo poltica moderna no caso do sudoeste do Paran, nos anos cinqenta, quando as terras federais comearam a ser vendidas pelo governo do estado, provocando a duplicidade de ttulos.315 Na verdade, o contencioso sobre as terras do Oeste do Paran, d uma noo bastante objetiva da luta pela terra, quando deflagrada por grandes grupos econmicos e, geralmente com o patrocnio ou participao de autoridades do Estado da Federap, e da grilagem especializada. Como registra Foweraker, nos anos cinqenta, aproveitando-se do amplo contencioso que se estabelecera, e da indefinio acerca da autonomia legal sobre as terras da regio, tanto o Governo do Estado do Paran, quanto o Federal, como as prprias companhias de Colonizao estavam titulando terras na regio, cada uma delas alegando agir dentro do seu estrito direito sobre as respectivas reas316; segundo aquele autor, muitas vezes sequer obedecendo a esse imperativo legal. Ainda segundo Foweraker, a liberdade de ao do Estado do Paran dependia da correlao e da constelao de foras em movimento no perodo. Dessa conjuntura valeu-se o ento Governador do Estado, Moiss Lupion: (...) No seu mandato anterior ele havia sido um dos pilares da administrao Dutra e continuou influente at 1955. Como foi mencionado...ele prprio havia encabeado um grupo econmico com importantes interesses no oeste, entre os quais encontravam-se nada menos do que ttulos em Misses e parte de Chopin (formando juntos uma grande propriedade de 425.731 hectares) que a firma de Lupion, a CITLA, havia obtido da SEIPU em 1951. Essa transao era absolutamente ilegal e inconstitucional, envolvendo extenso suborno, nepotismo e corrupo (...). 317 nesse contexto, de uma prolongada luta contra as populaes pobres da regio, uma luta que foi levada s raias da violncia pela deflagrao da Guerra do Contestado contra os posseiros e pequenos colonos, entre 1912 e 1916, que ressurge com muito vigor, o movimento de resistncia de pequenos proprietrios, em 1957. As razes desta nova luta eram antigas, como se v, e no pode, pura e simplesmente, ser imputada
314 MARTINS (1994, p. 64). 315 Id. Ibidem., p. 65 316 Ver, FOWERAKER (op. cit., pp. 128-130); e MARTINS, J.S. (1994, p. 67). 317 FOWERAKER,( op. cit., pp. 129-130. Grifos nossos).

163

presena do Partido Comunista na Regio. Quer dizer, no se tratava de uma luta promovida por elementos aliengenas, dotados de ideologias exticas nem mesmo insuflada irresponsvel e demagogicamente pela SUPRA ou pelo Governo Joo Goulart, como tentou fazer crer o discurso de sustentao ideolgica do Governo Castelo Branco318. A presena de militantes de esquerda neste, como em outros movimentos populares de resistncia contra a secular opresso e excludncia, de que sempre foram vtimas os pobres da cidade e do campo, muito mais conseqncia, do que causa, da radicalidade assumida por esses movimentos. Portanto, tais argumentos aparecem, claramente, como o pretexto para se mover novas formas de extermnio, de cerco e destruio . As causas sempre foram a excludncia social dos pobres, o desrespeito aos seus direitos de propriedade, a violncia sistemtica contra estes direitos e suas reivindicaes, especialmente, sobre a posse das terras de trabalho, alis, legalmente assegurada. Enfim, as causas sempre se fundaram no processo de apropriao privilegiada e de legitimao questionvel, como se vem tentando demonstrar neste estudo, que remonta ao instituto de sesmarias. E, como ser evidenciado objetivamente, esse processo assume novos e mais efetivos contornos no ps-1964, sendo este fato o ponto fundamental, dentre outros, como bvio, da anlise crtica que se est desenvolvendo da Poltica Fundiria dos Governos Militares, enquanto continuidade, sob novas formas do mesmo processo de apropriao privilegiada e legitimao, juridicamente questionvel, que se vem aprimorando no Brasil desde 1854. Diversos sempre foram, portanto, os pretextos para se mobilizar as armas da represso violenta e do genocdio contra as populaes pobres do meio rural brasileiro: acusao de monarquistas, contra os habitantes de Canudos; infiltrao comunista, como nos casos do pobres de Porecatu, do Araguaia, de Trombas do Formoso, das Ligas Camponesas, dos Sindicatos de Trabalhadores Rurais e tantos outros movimentos populares no ps-1964. Como se pode concluir pela pequena reviso feita acima, sempre foram argidos os mesmos pretextos para justificar a mesma violncia contra os pobres do campo. Apenas, a cada circunstncia e dependendo das diferentes conjunturas ou objetivos polticos dos que o promoveram institucionalmente, mudando-se os pretextos e as justificativas319.
318 Ver a respeito a Mensagem no 33, do General Castelo Branco ( Loc. cit.). 319 Fugiria aos objetivos deste estudo a anlise detalhada dos diversos movimentos de resistncia popular no campo e das formas de violncia (oficial e privada) usadas para reprim-los. A abordagem, feita acerca do Caso do Oeste do Parar teve, apenas, o objetivo de exemplificar a historicidade das lutas das populaes rurais em defesa de seu legtimo e legal direito propriedade da terra onde residem e trabalham. Assim, a idia evitar que a abordagem de casos especficos dem a impresso de que surgiram naquela determinada conjuntura especfica, quando na verdade, a maioria dos focos de tenso social no campo, embora possam aparecer em determinado momento, so pontas de um iceberg que se vinha estruturando desde muito antes; certamente, desde os finais do sculo passado, como o caso estudado acima deixou claro. A respeito, especificamente, desses movimentos sociais h uma vastssima literatura. Sobre o tema remetemos o leitor, em especial, s seguintes: MARTINS, J.S. (1994; 1993; 1992; 1990; 1983; 1985); FOWERAKER (1982); IANNI (1979; 1979(a); 1981 e 1984); BASTOS, E. (1984); FAC (1980); ARRAES, M. (S.d.); CARVALHO M. (1980); CONCEIO, M. (1980); CONTAG (1981 (a); DINCAO (1983); MEDEIROS, L.S. (1989); MARIGHELLA, et. alii. (1980); MARTINS, E. (1979); KOTSCHO (1982).

164

2. Mensagem no 33: O Diagnstico Militar da Questo Agrria A Mensagem 33, do General Humberto de Alencar Castelo Branco, que encaminhou o Projeto de Lei do Estatuto da Terra ao Congresso Nacional, constitui-se em um documento da maior relevncia para a compreenso do encaminhamento dado questo agrria e agrcola pelo Regime Militar. Ela resume as noes tericas e ideolgicas fundamentais do modelo de Reforma Agrria e de Desenvolvimento Rural proposto pelo Governo. Neste sentido, a Mensagem pode ser interpretada como um documento que expe as Diretrizes de Governo para orientar a Poltica Fundiria e de Desenvolvimento Rural, que seria implementada. Nela realizado um amplo, ainda que superficial, balano do que, ento, se denominava, de problema agrrio brasileiro e de suas articulaes e implicaes para com o processo mais amplo de desenvolvimento econmico nacional, sendo indicadas, nesse contexto, as linhas e diretrizes gerais que, no entendimento do Governo que se instalava, deveriam orientar o encaminhamento das solues necessrias s diversas exigncias da conjuntura fundiria e agrcola do Pas. Desvendar, portanto, a lgica e o contexto em que este documento foi elaborado e proposto, o sentido do diagnstico que realizava da questo agrria e as propostas de soluo que apresenta, torna-se condio fundamental para se compreender o sentido das reformas indicadas e, mais do que isto, os rumos pretendidos e objetivos perseguidos na busca do desenvolvimento econmico e social brasileiro 320 e, dentro deste, o papel que era atribudo propriedade rural, em geral, e agricultura, em particular. Fora do contexto da Mensagem 33, que lhe d o necessrio enquadramento de uma Poltica de Governo - e no, apenas, nem necessariamente, de uma poltica pblica - o Estatuto da Terra mera abstrao sem sentido. Pode-se, de imediato, afirmar que a Mensagem apresenta duas dimenses absolutamente distintas e articuladas. Em primeiro lugar, procura, aparentemente, desenvolver um diagnstico geral do problema agrrio brasileiro e das formas como o mesmo teria sido abordado e enfrentado pelo Governo Joo Goulart. Neste contexto, o documento desenvolve-se em dois sentidos: (a) Um, recuperando o diagnstico geral da questo agrria, da concentrao fundiria e da renda, da baixa produtividade da agricultura, etc. Estas caractersticas, concebidas como bloqueios, deveriam ser ultrapassadas para viabilizar o pretendido desenvolvimento econmico nacional, sobretudo pela integrao do setor agrcola ao industrial. (b) Noutro sentido, era uma severa crtica ao Governo Goulart, argumentando que o mesmo, ao invs de enfrentar
320 Segundo a lcida interpretao de Octvio Ianni, desde o primeiro momento, o governo militar instalado com o golpe de 1964 foi levado a adotar uma poltica de portas abertas ao capital estrangeiro, isto , para o imperialismo. O conjunto do aparelho estatal, em suas condies econmicas e polticas de atuao, foi posto a servio dos interesses da empresa imperialista multinacional e nacional. Desse modo inaugurou-se uma poca de desenvolvimento capitalista intenso e generalizado, na indstria e agricultura, na cidade e no campo. Da a poltica agressiva e repressiva, em termos econmicos e polticos, no sentido de superexplorar a fora de trabalho do proletariado industrial e agrcola. (IANNI,1979(a). Pp.19-20. Grifos nossos).

165

realisticamente os problemas agrrios, ter-se-ia aproveitado da pobreza rural para promover a inquietao social, criar expectativas demaggicas, insuflar a luta de classes, e obter por essas formas, dividendos polticos e, enfim, apoio, para um determinado projeto socializante, e portanto, contrrio aos interesses nacionais321. Em segundo lugar, e com base no diagnstico apresentado nos termos acima, procurava o Documento, fundamentar a sua proposta de soluo para o problema agrrio brasileiro. A soluo apontada, fundava-se em duas diretrizes bsicas: (a) promover a regulamentao do preceito da Constituio de 1946 referente promoo da justa distribuio da propriedade, com igual oportunidade para todos, estabelecendo medidas tendentes a realizao de uma reforma agrria nos termos Carta de Punta Del Este; e (b) avanando, para alm da distribuio da propriedade, implcita na diretriz Constitucional, atravs da implementao de um conjunto de medidas e instrumentos de apoio produo agrcola e sua integrao com o desenvolvimento urbano e industrial. Neste sentido, como explicitamente referido na Mensagem 33, o Projeto que encaminhava ao Congresso Nacional, no era apenas uma lei de reforma agrria, mas visava tambm a modernizao da poltica agrcola do Pas, tendo por isso mesmo objetivo mais amplo e ambicioso; uma lei de Desenvolvimento Rural. Assim, pode-se afirmar que a Mensagem 33 compunha-se de dois tipos de discursos cuidadosamente articulados: Um discurso tcnico - por suposto, teoricamente fundamentado - at certo ponto, fundado em uma anlise de dados objetivos referentes realidade rural brasileira; e um discurso ideolgico, fundado nos preceitos doutrinrios desenvolvidos na Escola Superior de Guerra, muito em particular, referentes ideologia da defesa interna e da segurana nacional e hemisfrica, cuja base era o anticomunismo. Os dois discursos, como se ver, se completavam. Conjuntamente, representavam, por um lado, a fundamentao terica e, por outro, a justificativa poltica e ideolgica do projeto Fundirio e de Desenvolvimento Rural do Governo. Do ponto de vista do discurso, pode-se afirmar que se tratava de um documento bem elaborado e, do ponto de vista de um Projeto de Governo, tratava-se de um projeto coerente com os princpios que defendia e bem fundamentado. Por isso mesmo a anlise, tanto da Mensagem 33, como do Estatuto da Terra no pode ser feita de forma separada, exigindo, portanto, um estudo cuidadoso de suas proposies fundamentais. A Mensagem e o Estatuto da Terra importam, assim, em dois diagnsticos especficos. Um, da prpria estrutura agrria e da economia agrcola brasileira. Outro, acerca das formas como estas questes foram tratadas pelo Governo Goulart, portanto,
321 Estes argumentos, se verdadeiros, seriam uma justificativa legalista da interveno militar, constitucionalmente prevista. No se trataria, portanto de um Golpe de Estado, posto que estariam apenas, as Foras Armadas restabelecendo a Ordem Constitucional, ferida pelo Presidente da Repblica. (Ver a este respeito, SKIDMORE, 1988/1994).

166

um diagnstico da dimenso poltica do problema. Por isso mesmo, as solues apontadas caminham em dois sentidos: por um lado, pela proposio de uma poltica de distribuio de terras e de apoio produo e, por outro lado, definindo, com bastante clareza, o sentido que era atribudo, pelo novo projeto, tanto ao problema do acesso terra, quando, sobre as formas de se combater o atraso e a pobreza rural. O Estatuto da Terra oferecia a forma jurdica ao Projeto de Desenvolvimento Rural. Quer dizer, a Reforma Agrria, no sentido que lhe era atribudo, de distribuio de terras para aliviar tenses sociais, era complementar ao desenvolvimento econmico da agricultura. Especialmente quando se referisse ao atendimento a pequenos agricultores - por suposto, condicionado ou existncia de tenses ou a projetos de desbravamento (Colonizao)322 - a distribuio de terras era definida como medida social, quer dizer, na linguagem de seus tericos, noeconmica. Ou seja, destinava-se a resolver problemas sociais de pobreza, ou tenses e conflitos sociais, no a maximizar a eficincia econmica. neste contexto que a Reforma Agrria definida como um projeto social e no-econmico. Neste sentido, busca-se dar Reforma Agrria um carter especfico. Ela deveria se fundamentar na regulamentao do preceito Constitucional de 1946. Isso significava manter, em princpio, o acesso terra nos termos daquela Constituio que, como se viu no captulo anterior, estabelecia limites para as pequenas e para as grandes concesses ou aquisies de terras: at 25 hectares323, para preferncia de compra ou aquisio de terras devolutas com base nas posses mansas e pacficas, ou por usucapio, para terras particulares inexploradas ou abandonadas; e at 10.000 hectares324, para alienaes ou concesses de terras pblicas, independentemente de autorizao do Congresso Nacional. Portanto, no contexto da Reforma Agrria em pauta, a proposta do Governo Castelo Branco era regulamentar os preceitos que j constavam da Constituio de 1946. Esta era a Reforma Agrria proposta claramente na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra. Esse fato, em si mesmo, tem-se que reconhecer, representava um grande avano, porque como se sabe, a maioria dos imperativos constitucionais no so, juridicamente, auto aplicveis. Necessitam de regulamentao pela legislao infra constitucional para terem vigncia prtica. E exatamente a ausncia da regulamentao por lei ordinria que faz com que muitas conquistas asseguradas pelas Constituies nunca se materializem, sendo esta, inclusive, uma alternativa geralmente usada pelas foras contrrias a determinadas iniciativas, quando no conseguem,

322 O termo desbravamento explicitamente usado na Mensagem 33, com o sentido de colonizao em reas pioneiras. Como registra YOKOTA (op. cit., p. 8) Os projetos de colonizao oficial esto mais presentes em frentes realmente pioneiras, procurando atender a uma camada mais modesta da populao, dando elevada prioridade queles que foram obrigados a se deslocar de seus antigos locais de trabalho (...). (Grifos nossos). 323 Pargrafos 1o e 3o do Artigo 156 da Constituio dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946. 324 Pargrafo 2o, art. 156 da Constituio de 1946, referida na nota anterior. Esta rea foi reduzida para 3.000 hectares, pelo Governo Militar, para alienao independente de alienao pelo Senado Federal.

167

conjunturalmente, fazer valer seus pontos de vista na Constituio. Assim, atravs da obstruo, no Legislativo, impedem a elaborao da necessria regulamentao infra constitucional e, com ela, a materializao do direito assegurado na Constituio. Esta uma prtica corrente no Brasil, como se sabe, e que torna ineficaz, por omisso do Legislativo, parte relevante dos preceitos constitucionais. Isso significa, por outro lado, que o Estatuto da Terra, ao regulamentar o preceito Constitucional citado, criava, juridicamente, a possibilidade para se poder viabiliz-lo. Ou seja, de por em prtica, legalmente, o processo de alienao das terras devoluta: de privatiz-las. O que no quer dizer que esta regulamentao por si s assegurasse que isto seria realizado. E, menos ainda que este processo de alienao de terras pblicas seria realizado em benefcio da pequena propriedade ou dos pequenos posseiros e sem terras. Alis, os fatos que se seguiram sua promulgao mostraram exatamente o contrrio. A simples leitura do modelo de desenvolvimento rural explicitamente insinuado na Mensagem 33 j era suficiente para se verificar que, naquele contexto, a integrao da populao marginalizada do setor agrcola, no seria prioritariamente processada mediante a alternativa a uma reforma distributivista de terras, mas pela alternativa modernizao da agricultura, pelo incentivo empresas rurais, empresas estas, no necessariamente pequenas, ao contrrio. A via escolhida, portanto, era a da incorporao da populao rural pelo emprego e, no necessariamente pela doao ou distribuio de terras. E pela dinamizao paralela do processo de industrializao e urbanizao. Neste contexto, pode-se concluir que a reforma agrria era, efetivamente, complementar poltica de desenvolvimento rural, e no o contrrio. Os fatos e todas as criticas ulteriores poltica fundiria do perodo militar comprovam essa afirmao. Entretanto esta proposta estava claramente formulada na Mensagem 33, de novembro de 1964. Com base na regulamentao contida no Estatuto da Terra pde, o Governo, promover, efetivamente, por um lado, um amplo processo de alienao de terras devolutas em todo o territrio nacional325 e, por outro lado, implementar um amplo e eficiente conjunto de instrumentos de polticas agrcolas e de crdito rural que, inegavelmente, deram grande impulso produo e a produtividade do setor agrcola brasileiro. A contrapartida da implementao deste modelo foi a reproduo, nas reas novas326 incorporadas agricultura, da mesma concentrao fundiria. Esta foi a reforma agrria, e, sobretudo agrcola, de fato, feita pelo regime militar. neste sentido especfico, que no procede a afirmao de que o Estatuto da Terra no foi executado.

325 Esse fato ser analisado no captulo 5, ao ser estudado o problema das terras novas incorporadas ao patrimnio privado no perodo 1964 a 1980. 326 Este problema objetivamente estudado no captulo 5, adiante.

168

Ele efetivamente o foi, como os dados da incorporao de novas reas ao patrimnio privado, entre 1960 a 1980, na ordem de 114.965.285 hectares327, ou seja, um acrscimo de 47,9% de rea nova, no perodo, em relao a 1960, no deixa dvida. Para se ter uma idia, esta cifra correspondia a 31,10% do total da rea de todos os estabelecimentos agrcolas recenseados em 1980328. A estratgia de desenvolvimento implementada e os resultados perseguidos estavam claramente contidos da Mensagem 33 e, portanto, no instrumental normativo que compunha, o Estatuto da Terra. Que era uma alternativa de desenvolvimento excludente e concentracionista, no resta dvida. Mas era exatamente esta a alternativa proposta pela Mensagem 33 e, portanto, pelo Estatuto da Terra, e que tem que ser colocada clara e objetivamente. O problema, portanto, como muito bem levantou a Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura (CONTAG), no estava em negar que o Governo tenha executado o Estatuto da Terra, mas em identificar para que extratos de rea essas terras novas discriminadas foram efetivamente destinadas329 e sob que condies. Este problema ser analisado no prximo captulo. Esta Reforma Agrria era coerente com o modelo proposto de maneira clara na Mensagem 33, e, portanto, tambm no Estatuto da Terra, ao identificar tanto o latifndio quanto o minifndio como pontos de estrangulamento, igualmente nocivos, ao desenvolvimento da economia rural. Neste contexto, inclusive, nota-se claramente a tendncia a qualificar o minifndio como ainda mais problemtico para a agricultura, do que o latifndio, na medida em que este ltimo poderia vir a modernizar-se, transformando-se em empresa rural, ou pela incorporao de novas tecnologias e processos, se incentivados adequadamente (alis, os incentivos eram assegurados pela poltica de desenvolvimento rural) ou, noutra alternativa, se a isto fosse induzido pelo ITR progressivo. Esse fato est explicitado em dois artigos distintos do Estatuto da Terra, alm de ser claramente colocado na Mensagem 33. No Pargrafo nico, letra a do artigo 4 o, onde se l: Pargrafo nico. No se considera Latifndio:
327 Este nmero foi calculado pelo autor com base nos Censos Agropecurios do IBGE (JONES, 1987). Paulo Yokota apresenta, curiosamente, dados semelhantes, ao se referir s reas discriminadas pelo INCRA: Desde a criao do Estatuto da Terra o Brasil j discriminou 115 milhes de hectares, o que significa cerca de um tero da rea de jurisdio Federal, sendo mais de 70 milhes de hectares s no Governo Joo Figueiredo. Desta rea, mais de 35 milhes de hectares localizam-se na regio Centro-Oeste, preparando uma firme base documental para a expanso agropecuria. (op. cit.. p. 3. Grifos nossos). Como se ver no prximo captulo, estes dados so coerentes com a expanso das reas novas incorporadas ao patrimnio privado no perodo 1960 a 1980. 328 Tratam-se de clculos feitos pelo autor com base nos Censos. Estes dados so apresentados de forma detalhada no captulo 5 adiante. Parte desses dados foram apresentados na Dissertao de Mestrado do autor (JONES: 1987). 329 No documento Posio da CONTAG sobre a Poltica Fundiria, esta questo levantada nos seguintes termos: Recentemente, o Presidente da Repblica e o Ministro Extraordinrio para Assuntos Fundirios declararam a imprensa que o Governo estava executando o Estatuto da Terra, tendo titulado, desde 1964, cerca de 31 milhes de hectares, rea correspondente ao estado do Rio Grande do Sul. Todavia no esclareceu quantos desses 31 milhes de hectares foram titulados para as grandes propriedades e quantos foram destinados aos trabalhadores rurais (...) Estamos convencidos de que foram os latifundirios os grandes beneficirios dessa titulao (CONTAG, 1984, p. 8. Ver tambm, JONES, 1987, p.180). Ver o captulo 5, deste trabalho, onde esses dados so cuidadosamente estudados.

169

a) O imvel rural, qualquer que seja sua dimenso, cujas

caractersticas recomendem, sob o ponto de vista tcnico e econmico, a explorao florestal racionalmente realizada, mediante planejamento adequado. 330 O curioso que o art. 4o refere-se s definies gerais, inclusive, de Latifndio (ver, item V deste artigo). Mas insere um pargrafo nico, aps ter definido o que latifndio, para tambm definir o que no se considera latifndio. No que se queira aqui fazer uma anlise tendenciosa do Estatuto da Terra, mas, realmente, curioso esta reafirmao pelo oposto. Alhures, neste estudo, j se fez referncia s excees abertas pelas normas jurdicas. A mesma salvaguarda s grandes reas assegurada no pargrafo 3o, alnea c do artigo 19 do Estatuto da Terra, onde se pode ler: 3 o Salvo por motivo de utilidade pblica, esto isentos de desapropriao: (...) c) os imveis que, embora no classificados como empresas rurais situados fora da rea prioritria de Reforma Agrria, tiverem aprovados pelo IBRA, e em execuo, projetos que, em prazos determinados o elevem quela categoria.
331

Veja-se que esta norma refere-se aos imveis que se subsumem efetivamente na definio de latifndios. Basta que apresentem projeto ao IBRA para se tornarem isentos da desapropriao por interesse social para fins de Reforma Agrria. Veja-se, igualmente, que, ao ficarem fora das reas prioritrias de Reforma Agrria j teriam, em princpio, a segurana de no correrem o risco deste tipo de desapropriao; apesar disso, assegurou-se-lhes mais esta salvaguarda. Com relao ao ITR, da mesma forma, bastava a apresentao de Projeto para ter o imposto ou reduzido em at 90%, ou por um prazo de carncia de trs anos (art. 50, 5 o e 12 da Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964). Quanto ao minifndio, este no teria, por suposto do modelo econmico, nenhuma destas possibilidades, dada a limitao endgena, representada pela sua diminuta dimenso territorial que, sequer, seria suficiente para a manuteno de uma famlia de trabalhadores rurais. Essa questo colocada nos seguintes termos na Mensagem 33: Essa distoro fundiria pode ser ainda avaliada pelo aumento da percentagem da rea ocupada pelos estabelecimentos rurais que se enquadram nos extremos das classes de rea. Dados referentes ao ltimo perodo intercensitrio revelam, na verdade, um inconveniente aumento da ocupao de rea tanto no que tange s propriedades com rea superior a 10.000 hectares,
330 Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964 (BRASIL. Congresso Nacional. Braslia: 1964. Grifos nossos). 331 Lei 4.504, citada.

170

como nos estabelecimentos com superfcies inferiores a 10 hectares. Particularmente com relao a estes ltimos, o aumento verificado - mais de 76% - identifica uma inconveniente anomalia estrutural que cabe a uma Reforma Agrria corrigir. Corrigir, na linguagem do modelo de desenvolvimento rural em pauta, quer dizer eliminar. Isto, com certeza, no significava, no contexto da estratgia de desenvolvimento, implcita no projeto de Poltica Fundiria do Governo na poca, que as reas dos minifndios seriam ampliadas. Pelo contrrio, significava, claramente, que ele deveria ceder espao para a formao empresas familiares, o que uma outra coisa completamente diferente. Os dados que evidenciam a sua reduo tanto em termos de nmero, quanto de rea mdia332 no perodo entre 1960 e 1980 so a prova eloqente deste fato. Por outro lado, a Mensagem 33, faz clara referncia no sentido da manuteno e do reconhecimento da relevncia das grandes propriedades, transformadas em empresas rurais, que seriam incentivadas. Esta referncia era coerente com a poltica de incentivo ao desenvolvimento da produtividade do trabalho agrcola, fundado na iniciativa privada, como fica claro no seguinte trecho da Mensagem: A extrema variao de situaes regionais no Brasil impe entretanto que no se criem restries manuteno e formao de grandes empresas rurais em reas, onde a presso demogrfica moderada e onde a natureza do solo ou o tipo de cultivo tornem tecnicamente aconselhvel a explorao em grandes unidades desde que garantidos os princpios de justia social e o uso adequado da terra com alto ndice de produtividade. O projeto333 anexo no interfere nem se contrape s empresas rurais existentes ou a serem criadas; antes as reconhece como legtimas formas de explorao da terra, dando-lhes o merecido relevo, dentro da definio do inciso V do art. 4o, e propiciando-lhe ainda as numerosas medidas preconizadas no ttulo relativo Poltica de Desenvolvimento Rural. 334 Este trecho da Mensagem 33 deixa claro o sentido atribudo pelo Projeto do Governo soluo do problema agrrio. No omite, sequer, a possibilidade, efetivamente aberta, para a promoo de uma poltica de formao de grandes propriedades, por suposto, empresariais, nas regies onde a presso demogrfica moderada e onde a natureza do solo ou o tipo de cultivo tornem tecnicamente aconselhvel. Ou seja, estava efetivamente assegurada a alternativa para a implementao de grandes concesses ou vendas de terras na Amaznia, no Centro
332 Ver Quadro 2.C (anexo 2). 333 Isto , a Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, que dispe sobre Estatuto da Terra e d outras providncias. 334 Mensagem 33 (Loc. cit. Grifos nossos).

171

Oeste, etc., por suposto mediante a implantao de grandes empresas agropecurias. O problema no est, efetivamente, na proposio da diretriz, de se implementar ou incentivar a estruturao de empresas agropecurias eficientes, independentemente de seus respectivos tamanhos fsicos, mas na suposio apriorstica de que tais empresas deveriam ser estruturadas sobre grandes reas, especialmente nas regies de baixa densidade populacional. Este fato, sim, que levanta suspeita com relao ao Projeto de Estatuto da Terra do Governo Castelo Branco. Parece que mais uma vez se est diante do mesmo projeto dos grandes posseiros e sesmeiros da dcada de 1840, ou seja, dos latifundirios e especuladores. Os dados sobre reas novas, que so analisados no captulo seguinte, evidenciam os resultados implicados por esta diretriz. Paulo Yokota, discursando sobre a regio Centro-Oeste, ao defender com clareza cristalina esta idia fora do Estatuto da Terra, procura, inclusive justific-la teoricamente nos seguintes termos:
Registra-se que a disseminao de grandes propriedades na regio CentroOeste, com base nos incentivos fiscais, antes mesmo da multiplicao dos meios de comunicao, no pode ser considerada como uma tendncia anormal. A prpria teoria da localizao, com comprovaes empricas (sic) indica a tendncia instalao das grandes propriedades mais distantes dos principais centros do mercado nacional ou pontos de deslocamento para o mercado internacional. Anormal seria a multiplicao de grandes propriedades nos arredores dos maiores centros urbanos.335

O problema que esta possibilidade representou, efetivamente, a abertura para a reproduo do latifndio e da concentrao fundiria em vastas reas de terras devolutas, tornando ainda mais grave a situao da excludncia social e da violncia no campo, inclusive, sem a pressuposta contrapartida da formao de empresas agropecurias de alta produtividade. Veja-se que este posicionamento de Poltica Fundiria do Governo indica um sentido contrrio, em termos de tratamento, ao que definido para o minifndio. Como se afirmou acima, essa diferena no tratamento do problema de um e de outro casos, era perfeitamente coerente com o modelo de desenvolvimento agrcola proposto. O vetor do modelo de desenvolvimento defendido pelo Governo, era assegurar a eficincia econmica na alocao de recursos na agricultura. Entre estes recursos, a prpria terra, que deveria cumprir uma funo social, o que, por suposto, necessariamente implicava em possuir uma dimenso mnima de rea para suportar esta condio e tornar viveis outros investimentos. Isto, quer dizer que, por no possuir, endogenamente, esta possibilidade, o minifndio era, por definio, descartado. A par dessa condio prvia, apenas seria possvel superar os supostos bloqueios ao desenvolvimento, pelo incentivo iniciativa privada e concorrncia, no setor agrcola. Nesses parmetros da economia de mercado que se fundava o princpio da igualdade de oportunidades no acesso

335 Op. cit. Grifos nossos.

172

terra para todos. O sentido liberal do Projeto, inclusive assegurado no Captulo da Constituio Federal referente ordem econmica. De qualquer maneira, a tendncia exacerbada defesa da manuteno e incentivo formao de grandes propriedades rurais, especialmente nas regies de pouca densidade populacional, no encontra maiores justificativas, considerando-se o carter de desenvolvimento capitalista que, supostamente, subjazia ao projeto. Parece, neste sentido e contexto, portanto, muito mais um projeto latifundirio para a subordinao do desenvolvimento do capitalismo336 aos seus interesses agrrios, por mais que isto parea um contra-senso. Trata-se, efetivamente, de uma contradio. Como foi analisado no captulo 2, a tentativa de 1850, fundada na teoria da colonizao sistemtica de Wakefield, sofreu o mesmo desvio que, aparentemente, volta a tentar insinuar-se com o modelo de desenvolvimento econmico e de superao da pobreza rural, tal como proposto e viabilizado pelos governos militares aps assumirem o poder em 1964. Neste contexto e sentido, a soluo defendida era a promoo da modernizao do setor agrcola, que, por suposto, implicaria, uma melhor e mais eficiente alocao de recursos e de fatores econmicos na agricultura, em particular, e uma nova dinmica na absoro e aproveitamento da mo-de-obra na agricultura e do emprego no meio rural. Em conseqncia ter-se-iam efeitos dinmicos nas atividades industriais, em decorrncia da pressuposta ampliao do mercado interno, pela incorporao do setor agrcola e da sociedade rural, tanto rede de consumo produtivo, como de bens de salrios. Desta forma, e indiretamente, seria promovida a otimizao do emprego, pela via da integrao intersetorial, exigida, segundo os tericos do modelo, pelo novo estgio de desenvolvimento da economia nacional, o que, inclusive, poderia implicar em uma nova estruturao para o mercado de terras. Esta problemtica colocada nos seguintes termos na Mensagem 33: O problema agrava-se agudamente com a crescente industrializao do Pas e com a concentrao populacional nos grandes centros urbanos. Toda essa populao absorvida no trabalho urbano cria exigncias cada vez maiores de suprimento de alimentos, demandando uma organizao mais sistematizada de sua produo, transporte e distribuio. Em contraposio, o crescimento da produo industrial gera a necessidade de alargamento do mercado consumidor, ou seja, a incorporao de novas reas da populao ao consumo dos produtos industriais, o que se obter pela elevao dos
336Referindo-se conjuntura da dcada de 40 do sculo passado, quando se desenvolveu o debate parlamentar que precedeu a promulgao da Lei 601 de 1850, Murilo de Carvalho conclui dizendo que, mesmo a modernizao conservadora ao estilo prussiano, esboada em 1843 e em 1850, no se verificaria. Faltariam alguns ingredientes bsicos: do lado da sociedade os bares do ao se unirem aos bares da cevada; do lado do Estado, um Exrcito ao mesmo tempo reformista e confivel grande propriedade, capaz de garantir pelo militarismo a implantao das reformas.(CARVALHO, Op. cit. p. 54. Grifos nossos). A imaginar-se, por analogia, a hiptese acima, levantada por Murilo de Carvalho, para o contexto de 1964, pode-se supor que o modelo, ento proposto, a sair vitorioso, pelo menos no que toca ao desenvolvimento da agricultura, estariam os mentores da poltica fundiria e do desenvolvimento rural de 1964, optando pela utilizao de uma via ultraprussiana para o desenvolvimento do capitalismo na agricultura brasileira.

173

padres econmicos da populao rural, facultando-lhe poder aquisitivo para acesso aos produtos industrializados. A interdependncia entre campo e o meio urbano e industrial contingncia do prprio desenvolvimento econmico do Pas e essa interdependncia traduz-se nos seguintes aspectos fundamentais do processo de crescimento e integrao nacionais, dando a Poltica de Desenvolvimento Rural vrias e insubstituveis atribuies.337 Neste sentido, fica claro que o parmetro fundamental seria a incorporao do progresso tcnico agricultura, por um lado e, por outro, implementao de instrumentos de poltica agrcola, como, por exemplo, o crdito rural subsidiado, voltado para o financiamento da produo (tanto de custeio como de investimentos), o benefeciamento, a estocagem e a comercializao dos produtos agropecurios. No contexto de um modelo desta natureza, a reforma agrria distributivista era, efetivamente, uma ao complementar, no prioritria. Era concebida enquanto um soluo social, ou seja, uma espcie de mal necessrio. Isto significa que a pequena produo338, embora no tendo maior relevncia econmica - dada a impossibilidade, pressuposta no modelo, de gerar os excedentes necessrios dinamizao da economia como um todo - entretanto, em determinadas situaes bastante especficas, possua relevncia social. Em particular, face s necessidades imediatas de minorar a misria rural, ou para apoiar os processos de transferncia de populaes de reas prioritrias de desenvolvimento, como, por exemplo, nos casos de construo de barragens, hidro-eltricas, vias de comunicao etc. Finalmente, no outro extremo do caso brasileiro da poca, quando este procedimento fosse necessrio para amortecer as tenses sociais, no sentido de evitar-se implicaes polticas indesejveis. Assim, a prioridade na soluo do problema agrrio deveria recair, como de fato recaiu, na implementao da poltica de desenvolvimento rural, sendo a reforma agrria distributivista reduzida aos limites estritamente definidos pelos projetos de colonizao, em particular em reas de grande incidncia de posseiros, arrendatrios e, sobretudo de tenses e conflitos sociais. Ou seja, o pressuposto continuava sendo o da existncia de uma situao dual na economia brasileira, donde inclusive, a nfase, por um lado, em duas formas de solues, uma fundada nos instrumentos de desenvolvimento econmico e outra na colonizao oficial e reforma agrria distributivista. Neste contexto, idealizado o grande esforo na integrao nacional, consagrado no PIN - Programa de Integrao Nacional - em 1970. A alternativa prioritria, proposta para a superao da pobreza rural, neste contexto, era o aumento da produo, da produtividade e da renda lquida do
337 Mensagem 33 (Loc. cit.). Grifos nossos. 338 Um excelente estudo acerca das potencialidades do pequeno produtor na oferta de produtos agrcolas, e suas relaes na economia brasileira, foi realizado por Maurinho Luiz dos Santos (SANTOS, M.L. 1993). Outro estudo igualmente importante, referente especificamente, ao problema dos condicionantes da modernizao da pequena produo, foi feito por Sebastio Teixeira Gomes (GOMES, 1986).

174

produtor, como pode ser lido em quase todos os documentos operacionais das instituies governamentais ligadas ao setor agrcola do perodo que se seguiu implementao desse modelo de desenvolvimento rural. Portanto, o modelo era coerente, em sua totalidade, com a soluo do problema rural, tal como apresentada pelo diagnstico do Governo e tendo em considerao a conjuntura da poca. Neste contexto, a distribuio de terras para a formao de pequenas propriedades, na medida em que estas no tinham (ou tinham de forma muito limitada), por definio, a possibilidade de responder, em termos da oferta de excedentes para o mercado, de forma relevante, teria que ser, necessariamente, limitada ao mnimo imprescindvel para amortecer ou conter as tenses. E exatamente isto que fica claro na definio das reas prioritrias para fins de reforma agrria. Os demais problemas da pobreza rural, neste modelo, seriam resolvidos efetivamente, na medida em que a economia se modernizasse ampliando a produo e a produtividade agrcolas e a sua capacidade de dinamizar os processos de absoro de mo-de-obra e gerao de renda no campo. Mas, tambm, no setor industrial ou agro-industrial. Por isso a Mensagem 33 se refere ao fato de que tinha um objetivo mais amplo e ambicioso, sendo uma lei de desenvolvimento rural.339 Neste contexto, a reforma agrria, tal como proposta, tinha, de fato, apenas o estatuto de objetivo complementar ao processo de desenvolvimento rural. O fundamental era a promoo do desenvolvimento, assegurado pelos instrumentos de poltica agrcola. neste sentido que se est, aqui, afirmando que o Regime Militar implementou, efetivamente, o seu (e no outro) projeto de reforma agrria. E sobretudo, implementou, com veemncia, o seu projeto de desenvolvimento rural. Todas essas questes esto claramente colocadas na Mensagem 33 e rigorosamente regulamentadas no Estatuto da Terra. Portanto, neste sentido, no se pode argir que o Governo apresentou um determinado Projeto de Reforma Agrria na Lei 4.504/64, e executou outro. Ou que no executou nenhum Projeto. O que, de fato, se pode afirmar, que a Poltica Fundiria do perodo ps-1964, fracassou contundentemente, em termos de sua alegada meta de cumprir o imperativo constitucional de promover a justa distribuio da propriedade, com igualdade de oportunidade para todos. Neste caso, entretanto, a crtica situa-se noutro patamar: refere-se ao fato de que a Poltica Fundiria dos Governos Militares foi, efetivamente, a continuidade, por outros meios, do mesmo processo de apropriao e legitimao privilegiadas. Por isto a concentrao da propriedade fundiria persistiu e agudizou-se, assumindo novo sentido no contexto do perodo. Desta forma, procedente a seguinte crtica realizada pela CONTAG: Hoje, no se trata apenas das dificuldades de acesso terra em funo de uma distribuio historicamente desigual de propriedade e do zelo dos latifundirios para com a integridade

339 Veja a Mensagem no 33 (Loc. cit.).

175

de propriedades que, mesmo improdutivas, consideram suas por tradio. Hoje, tm os trabalhadores de enfrentar toda uma poltica agrria cuja tnica tem sido a separao do trabalhador da terra, atravs da penalizao do minifndio e do apoio, quase sem limites, grande propriedade. A interveno governamental no campo cresceu nesses 20 anos, no no sentido de atender s necessidades dos trabalhadores rurais de que falava a Mensagem 33 que encaminhou o Estatuto da Terra ao Congresso Nacional, mas sim no de favorecer a grande propriedade, atravs de isenes e subsdios, de suporte financeiro a projetos anti-sociais ou, mais diretamente, de grandes obras pblicas que se tornaram, elas prprias, motivo de desassossego para a populao trabalhadora rural.
(...) A grande propriedade, que j se sabia um aliado precioso do autoritarismo poltico, tornou-se um suporte econmico fundamental implementao de uma poltica econmica... de favorecimento irrestrito ao grande capital.340

Esta postura oficial era seqncia normal, como contra-propositura, a um processo de feies muito interessantes, que nos planos ideolgico e poltico se foi configurando nos primeiros anos da dcada de 1960. Uma tendncia de pensamentoao que reuniu governadores estaduais, setores da Igreja Catlica, intelectuais e uma parcela importante da opinio pblica urbana em grandes centros. Aspsia de Alcntara Camargo enfatizou a aliana que Jnio Quadros procurou estabelecer com governadores, consubstanciada em ajuda financeira e administrativa atravs das reunies de governadores que tinham como objetivo reforar o desenvolvimento regional e reduzir os desequilbrios internos (em oposio severidade juscelinista que se nutria de reforo da rbita federal) ... no sentido de neutralizar o clientelismo e o tradicionalismo. Nesse particular bem sugestiva a amarga hostilidade que o presidente retrospectivamente revela contra o DNOCS e os latifndios. ... Em contrapartida, as alianas no Nordeste parecem tecer-se na rbita dos executivos modernizantes - como Cid Sampaio, Pedro Gondim e outros, bafejados por uma poltica de composio mais aberta com grupos at ento excludos, e comprometidos com transformaes sociais na regio.341 Essa tendncia mostra-se uma vez ainda na tentativa do governador de So Paulo, Carvalho Pinto, de reformar a estrutura agrria paulista com a Lei de Reviso Agrria (Lei Estadual no. 5944/60)342, de iniciativa de seu Governo, e que Caio Prado Jnior saudou como um vlido sinal em defesa da Reforma Agrria. No obstante, o contra-ataque das foras latifundirias foi imediato e fulminante. Na avaliao de T.
340 CONTAG (1984, pp. 3-4. Grifos nossos). 341 CAMARGO, 1983, pp. 183-84). 342 Cf. A reviso agrria em So Paulo, separata de Agricultura em So Paulo, abril de 1961.

176

Lynn Smith, essa tentativa no passou de mero protesto que se perdeu sem eco no curso da histria, posto que a medida foi anulada em 1963 por uma emenda constitucional que proibiu aos Estados a tributao de um imposto geral sobre a propriedade, atribuindo, sem qualquer preparao, aos municpios.343 Formara-se ento, nos grandes centros urbanos, uma opinio pblica favorvel a teses de democratizao de estruturas arcaicas no campo, a que, entre outros, Smith e Celso Furtado do expresso. Furtado refere-se naquele momento s prcondies revolucionrias no Nordeste, atribuindo-as a uma estrutura agrria caracterizada pelo bloqueio da mobilidade social - requisito de uma sociedade moderna de classes. Smith endossa as teses de um escritor catlico conservador (Gustavo Coro) que, falando em 1961, faz entretanto, o mesmo diagnstico da estrutura agrria: baixo ndice de mobilidade social vertical e alto grau de mobilidade geogrfica e diz ser uma das razes suficientes para uma reforma agrria no Brasil344. O texto de Smith uma espcie de recenso dessas idias generalizadas. Ele afirmava, em contra-ofensiva aos argumentos anti-reformistas que privilegiam terras totalmente inexploradas alm-fronteira agrcola: Mesmo no Brasil, na Colmbia, na Bolvia, na Venezuela e nos outros pases em que grande poro do territrio nacional ainda permanece por desbravar, uma reforma agrria genuna , em grande parte um projeto que nada tem a ver com a ocupao de novas terras. Por isso cresce entre as tcnicas de reforma a importncia das medidas pelas quais o Estado torna a imitir-se nos direitos de propriedade de uma poro considervel das terras arveis e das pastagens dentro de seus limites.345 Smith refere-se a vrias dessas medidas, como a no indenizao em dinheiro e pelo valor comum (de mercado) da terra, a fixao de tetos propriedade (ao seu tamanho), e a necessidade de uma agncia pblica destinada a comprar as terras onde elas se ofeream no mercado para formar um fundo de terras e pressionar os preos de mercado pela oferta (voltada aos pequenos compradores). Na citao a Coro, Smith endossa uma outra avaliao que se tornara lugarcomum nessa corrente de idias: a altamente problemtica deficincia legal e tcnica no registro dos ttulos da propriedade territorial.346 Inquinava-se a propriedade territorial no campo de fraudulenta e inqua, posto que calcada no privilgio. No j citado estudo de Maria Aparecida Moraes da Silva, consta uma exemplificao dos

343 T.Lynn Smith. Organizao rural. Problemas e solues. So Paulo: Pioneira, 1971, p. 48 e nt. 344 Palestra de Gustavo Coro no simpsio sobre Reforma Agrria patrocinado pelo Instituto Brasileiro de Ao Democrtica, citada em LYNN SMITH (1971, p. 55 e nt). 345 LYNN SMITH (1971, pp. 64-65). 346 Op. cit., p. 55.

177

procedimentos e aes jurdico-polticas que conduzem a essa deficincia legal e

tcnica.

Portanto, outro tem de ser, necessariamente, o sentido da anlise e sobretudo, da crtica Poltica Fundiria implementada pelo Governo, especialmente no que se refere ampliao da violncia e da represso aos movimentos sociais no campo e, sobretudo daquilo que, neste trabalho, se est denominando de grilagem especializada347. Neste mbito especfico, pode-se afirmar que o discurso de justia social e de realizao de uma reforma agrria democrtica foi, efetivamente, contraditrio com a prtica da sua implementao no perodo dos governos militares. Que, ao contrrio do que foi proposto e, sobretudo, o que grave, contra as determinaes explicitamente contidas nas diversas legislaes, inclusive no prprio Estatuto da Terra, os direitos legalmente assegurados multido de pequenos posseiros que preenchiam as exigncias de morada habitual e explorao efetiva, (assim como das populaes indgenas) no foram respeitados, ao contrrio; em verdadeira afronta a lei, inclusive e sobretudo, pelo prprio Estado. Neste caso, caracterizando a ilegitimidade e inconstitucionalidade de inmeros atos das Autoridades Fundirias do Governo, especialmente no que se referia aos processos de alienao, venda e concesso de terras pblicas. Atos que, portanto, necessitam ser revistos, especialmente quanto a sua validade jurdica, alis como preceituado pela Constituio de 1988 348. Neste sentido, a Poltica Fundiria do Estado apenas modernizou o processo de apropriao e legitimao privilegiadas, ampliando-o a uma escala sem precedentes na Histria do Brasil, tanto em termos da rea envolvida (em torno de 114.000.000 de hectares), como pela violncia brutal exercida pelo prprio Estado atravs de seus rgos de represso e de Ordem Poltica e Social, contra os posseiros e trabalhadores rurais, ento reduzidos condio de inimigos internos ou de agentes do comunismo internacional. Estes fatos esto na base do processo de militarizao da questo agrria349. A segunda dimenso do diagnstico apresentado na Mensagem 33, como se anotou acima, referia-se a forma como o Governo Goulart vinha se ocupando do problema agrrio. Neste contexto, o diagnstico transfigura-se abertamente num genrico e confuso discurso ideolgico, aparentemente com o duplo objetivo, de colocar a relevncia do problema, por um lado, e justificar o golpe contra o Governo Goulart, por outro. Partindo de algumas estatsticas gerais a respeito da desigualdade social no campo e da concentrao exacerbada da propriedade rural, apontadas como razes dos profundos e graves problemas enfrentados pelo Pas no seu processo de

347 Ver a respeito o prximo captulo, a CPI do Sistema Fundirio (CMARA DOS DEPUTADOS, 1979), IANNI (1979(a), especialmente o captulo 5). 348 Ver a este respeito as referncias feitas por GUEDES PINTO (1995). 349 Ver a respeito da militarizao da questo agrria o excelente estudo de Jos de Souza Martins (MARTINS, 1985).

178

desenvolvimento, a anlise apresentada na Mensagem 33, desvia-se para acusaes ao Governo Goulart, afirmando que este, ao invs de enfrentar realisticamente os problemas agrrios, propondo solues adequadas, utilizava-se da situao para promover a subverso da ordem no meio rural, como se pode verificar pelo seguinte trecho do documento: (...) A necessidade de se dar terra uma nova regulamentao, modificando-se a estrutura agrria do Pas, de si mesma evidente, ante os anseios de reforma e justia social de legies de assalariados, parceiros, arrendatrios, ocupantes e posseiros que no vislumbram, nas condies atualmente vigentes, qualquer perspectiva de se tornarem proprietrios da terra que cultivam. A ela se soma, entretanto, no sentido de acentuar-lhe a urgncia, a exasperao das tenses sociais criadas, quer pelo inadequado atendimento das exigncias normais do meio agrrio, como assistncia tcnica e financiamentos, quer pela proposital inquietao, que para fins polticos subalternos, o Governo anterior propagou pelas reas rurais do Pas, contribuindo para desorganizar o sistema de produo agrcola existente, sem o substituir por outro mais adequado. Ao invs de dar ao problema uma soluo de direo e construo, a ao governamental, s se exerceu na exasperao das tenses, no agravamento das contradies do sistema rural brasileiro, levando inquietao a toda a parte (...).350 Trata-se, efetivamente, como se pode verificar, de um discurso simplesmente ideolgico, sem maior relevncia, enquanto anlise, dos problemas enfrentados pelo Governo Goulart e, menos ainda, das formas propostas, por este, para enfrentar o problema agrrio. Veja-se, por exemplo, que a premissa bsica deste pargrafo, a necessidade de se dar a terra uma nova regulamentao, que efetivamente era da maior relevncia, j vinha sendo proposta desde os anos que se seguiram ao fracasso do Regulamento da Lei 601 de 1850, tendo sido reiteradas vezes propostas em 1912351, 1913352 1915353 e 1946354, como j analisado no segundo e no terceiro captulos deste estudo. Pode-se afirmar, ao analisar a argumentao exposta na Mensagem 33 a este respeito, portanto, o seguinte: os dados apresentados acerca da concentrao da propriedade rural e da exasperao dos conflitos no campo eram verdadeiros, mas nada tinha a ver com a gesto Joo Goulart. Portanto, a imputao, ao Governo Constitucional deposto, de estar promovendo a inquietao social e a subverso da

350 Mensagem 33 (Loc. cit. Grifos nossos). 351 Decreto 2.543-A, de 5 de janeiro de 1912. (Loc. cit.). 352 Decreto 10.105, de 5 de maro de 1913. (Loc. cit.). 353 Decreto 11.485, de 10 de fevereiro de 1915. 354 Decreto-lei 9.760, de 5 de setembro de 1946. (BRASIL. Presidncia da Repblica. Rio de Janeiro: 1946.).

179

ordem no campo e na cidade, realmente soa como mera justificativa da conspirao e do Golpe de Estado. No que se referia acusao de falta de proposio de alternativas soluo dos problemas Agrrios, pelo Governo Joo Goulart, a afirmao efetivamente falaciosa e no se sustenta empiricamente: Alm da estruturao da SUPRA, o Governo Goulart havia decretado, em 13 de maro de 1964 a desapropriao, para fins de reforma agrria, da faixa de 10 quilmetros ao longo das margens das rodovias, ferrovias e audes de responsabilidade da Unio e, em 15 do mesmo ms de maro, em Mensagem de abertura da Legislatura de 1964, propunha uma srie de outras medidas necessrias ao equacionamento de diversos problemas sociais, entre os quais, um dos mais importantes, seno o mais importante, referia-se a Reforma Agrria. Antes disto, em 1962, com a promulgao da Lei 4.132, de 10 de setembro, era institudo e regulamentado o instituto jurdico da desapropriao por interesse social, visando a promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem estar social.355 Havia, inclusive, na mensagem de abertura da legislatura referida acima, o Governo Goulart, proposto mudanas356 na Constituio de 1946, em particular visando a modificao do dispositivo que exigia a indenizao prvia e em dinheiro para a desapropriao por interesse social e utilidade pblica. Quinze dias depois, a conspirao militar interrompia estas medidas, depondo o Presidente da Repblica. Como se sabe, todas essas medidas propostas pelo Governo deposto, foram ulteriormente apresentadas, pelo prprio Regime Militar, sendo que, no caso dos modestos 10 quilmetros pretendidos pelo Governo Goulart, o Governo Militar estendeu, em 1971, para 100 quilmetros de cada lado das rodovias federais construdas ou projetadas para a rea da Amaznia Legal357. Portanto, os argumentos contra o Governo Constitucional do Presidente Joo Goulart, includos na Mensagem 33, expunham claramente, a face ideolgica da avaliao358. Era, de fato, uma tentativa de justificar a Conspirao contra o Presidente Joo Goulart, por um lado e, por outro, de lanar as primeiras sementes para a violenta represso que imediatamente seria deflagrada no campo (e tambm nas cidades). Ao mesmo tempo funcionava como uma introduo justificadora, do ponto de vista do planejamento, para o amplo processo de privatizao de terras devolutas e da

355 Vide, RIBEIRO (1984, p. 9): Esse instrumento jurdico (Desapropriao por Interesse Social) foi o institudo com a Lei n 4.132, de 10 de setembro de 1962, visando a promover a justa distribuio da propriedade ou condicionar o seu uso ao bem-estar social. Convm registrar que o Dr. Cludio Jos Ribeiro, era Diretor do Departamento de Desenvolvimento Rural do INCRA, no Governo do General Joo Figueiredo. 356 Que foram, depois, reeditadas com a Emenda Constitucional n o 10, de 9 de novembro de 1964, e que foi apresentada pelos tecnocratas e juristas do Governo Castelo Branco, como resultado de exaustivos estudos de um Grupo de Trabalho especialmente criado com a finalidade de propor um Projeto Agrrio. 357 Ver. Decreto-lei 1.164, de 1o de abril de 1971, intrito.( BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1971.). 358 Ver a respeito desses fatos, MINC (1985), GUEDES PINTO (1995), CONTAG (1984), SINATORA e outros (1985)

180

concentrao da propriedade territorial rural, fundados num determinado modelo de desenvolvimento econmico de cunho liberal e, portanto, na igualdade formal de oportunidades359 por um lado, e na concorrncia efetiva entre desiguais, em ltima instncia. 3. Instrumentalizao Jurdica e Poltica Fundiria de Governo 3.1. O Estatuto da Terra e Legislaes Anteriores Como se estudou nos captulos anteriores, desde 1854 vm, os diferentes governos brasileiros, tentando disciplinar, administrativa e juridicamente, o processo de acesso s terras pblicas no Brasil: na verdade, a sua privatizao. O objetivo das diferentes tentativas reguladoras sempre foi a de buscar conter e combater a ocupao ilegtima e, sobretudo, especulativa, de grandes reas de terras pblicas. neste sentido que todas as diversas normas reguladoras do acesso e legitimao de posses e propriedades foram propostas. Entretanto, sempre esbarraram na oposio sistemtica dos grandes detentores de terras, especuladores e posseiros, ao nvel concreto da sua implementao prtica. A ltima tentativa, anterior ao Estatuto da Terra, de novembro de 1964, neste sentido, foi, como discutido no captulo 3, o Decreto-lei360 no 9.760, de 1946 que, entretanto, continuava limitado s terras devolutas federais. Apesar do rigor formalmente estabelecido neste Decreto-lei, como se pode observar pelos artigos abaixo mencionados, os processos discriminatrios e de arrecadao das terras pblicas federais continuaram a ser protelados quando no, efetivamente inviabilizados, pelo grandes posseiros e especuladores de terras: Art.61. O SPU exigir de todo aquele que estiver ocupando imvel presumivelmente pertencente Unio, que lhe apresente os documentos e ttulos comprobatrios de seus direitos sobre os mesmos. (...) Art. 63. No exibidos os documentos na forma prevista no art. 61, o SPU declarar irregular a situao do ocupante, e, imediatamente, providenciar no sentido de recuperar a Unio a posse do imvel esbulhado.361 Outras tentativas foram realizadas, desde ento, para fazer frente aos problemas; entretanto, todas sem resultados concretos ao nvel de campo. Foi assim, por exemplo, com a criao do INIC - Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - em 1954, institudo pela Lei 2.163 de 5 de janeiro, que, entretanto, tinha como objetivos a
359 Isto , o acesso propriedade rural estava livremente assegurado todos, entretanto, subordinado ao princpio da liberdade de competio, ou seja, ao mercado. 360 Em 1956, a Lei 3.081, procurou, mais uma vez, disciplinar o processo discriminatrio de terras federais, estaduais e municipais, entretanto no obtendo xito em face da resistncia encontrada, por um lado; e da complexidade estabelecida para o referido processo, por outro. 361 Decreto-lei no 9.760, de 5.09.1946 (Loc. cit.).

181

assistncia e encaminhamento de trabalhadores migrantes nacionais e estrangeiros para as diversas regies, a sua seleo, orientao e estabelecimento em colnias agrcolas e, finalmente, a coordenao de um programa nacional de colonizao. Um ano depois, em 1955, pela Lei 2.613, de 23 de setembro, foi institudo o SSR - Servio Social Rural - com objetivo genrico de atender as necessidades sociais dos homens do campo. Estes rgos pouco puderam realizar diante das resistncias de diversas ordens encontradas, sobretudo no que se referia ao acesso reas em condies adequadas para a instalao de seus projetos. As terras devolutas para as finalidades de colonizao e assentamento, geralmente no reuniam as mnimas possibilidades de assegurar o sucesso destes, sobretudo pela suas condies de localizao: as melhores terras continuavam sob o controle efetivo de grupos privilegiados, profundamente arraigados na estrutura social rural e, em particular, nas burocracias encarregadas da implementao das polticas de terra, agrcola e de colonizao. Em 1962, j no perodo inicial da crise do Governo Joo Goulart, estes rgos so substitudos pela SUPRA - Superintendncia da Reforma Agrria - que tinha, institucionalmente, o objetivo mais ambicioso de elaborar e executar um Programa de Reforma Agrria. A SUPRA, como se registrou acima, teve vida curta, ao ter sido o Governo Joo Goulart, surpreendido pelo movimento conspiratrio de 1964. Alis, um dos motivos de justificao ideolgica da conspirao seria a prpria atuao desta Superintendncia, considerada como de carter estritamente ideolgico e de promoo da inquietao social no campo. Tendo-se em considerao todo esse amplo conjunto de medidas normativas, tanto no campo jurdico - com as leis - quanto administrativos - pelo conjunto de decretos, portarias, instrues, etc. dos rgos do Executivo - o que se pode afirmar a respeito do Estatuto da Terra que, ao contrrio da ampla propaganda oficial de que a Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964, seria uma construo legislativa avanada, elaborada depois de minuciosos e sistemticos estudos por um especfico grupo de especialistas, na verdade esta Lei representa, como sempre foi da tradio legislativa portuguesa, uma consolidao das diversas normas que a antecederam, a comear pela Lei 601 de 1850 e fechando, com o Decreto-lei 9.760, de 1946. O fato de ter sido uma consolidao de normas anteriores362, diga-se, no constitui, em si mesmo nenhum demrito. Mas este fato necessita ser colocado com

362 Como foi visto nos captulos anteriores, desde 1850, muitas normas foram propostas para tentar por termo aos processos de apossamento ilegtimo de terras devolutas do pas. Assim, os conceitos de discriminao e arrecadao de terras devolutas, o prprio conceito de terras devolutas, o de legitimao de posses, de ratificao de ttulos legtimos de propriedade, de colonizao etc., todos estes conceitos consagrados no Estatuto da Terra, j se encontravam claramente postos e regulamentados na Lei 601 de 1850 e respectivo Regulamento de 1854. O mesmo pode-se dizer com relao aos processos de registros pblicos, aperfeioados, quer pelo Decreto 415-B, de 31 de maio de 1890, que instituiu o Registro Torrens, quer pelo Prprio Cdigo Civil de 1916. Todos esses construtos jurdicos e normativos so reiteradamente aperfeioados pelas normas e decretos Federais, desde 1912 at 1946, como se viu no captulo 3. At mesmo com relao integrao e desenvolvimento da Amaznia, o Decreto 2.543, de 5 de janeiro de 1912, como foi visto, antecipou medidas similares s, depois, proclamadas, pelos dirigentes dos Governos Militares, como criaes de sua lavra, como o Estatuto da Terra e as medidas preconizadas no PIN Programa de Integrao Nacional. (Ver a respeito os captulos 2, 3 e 5 deste trabalho).

182

objetividade para se evitar a legitimao do bias que passou a ser uma caracterstica da tecnoburocracia que se instalara no perodo, de pretender apresentar todos os seus projetos e iniciativas - seja no campo legislativo como em qualquer outro - como construes originais e avanadas, geralmente, omitindo as fontes onde beberam determinadas idias, conceitos e propostas e, mais que isto, tentando fazer tabula rasa das experincias anteriores, quando no, simplesmente, de negar a sua existncia. Com isso no se pretende desqualificar o Estatuto da Terra e, menos ainda, desconhecer que o mesmo tenha oferecido a sua contribuio especfica ao tratamento da questo fundiria. Mas trata-se de localizar a Lei 4.504, de 1964 no seu lugar adequado, no conjunto da construo histrica do ordenamento jurdico brasileiro. Acima j se fez referncia sua relevncia pelo simples fato de representar a regulamentao do preceito Constitucional (de 1946), de fazer-se cumprir a funo social da propriedade e promover a justa distribuio da mesma com igual oportunidade para todos. Sem esta regulamentao este imperativo constitucional era de fato, mas tambm de direito, uma proclamao vazia - porque impossvel de ser viabilizado e avaliado legalmente. Assim, a Lei 4.504/64 criava, de direito, a possibilidade de o Executivo poder, efetivamente, implementar o processo de regularizao fundiria e de privatizao das terras pblicas. Porque se tratava de privatizar as terras pblicas para incorpor-las ao processo produtivo. As formas como isto seria feito dependiam, efetivamente, das diretrizes de Poltica Econmica, ou seja, da opo, feita pelo Governo, por um determinado Projeto ou modelo de Desenvolvimento Econmico e Rural. Por isto mesmo no se pode separar o Estatuto da Terra da Mensagem 33, do General Castelo Branco. Por outro lado, o Estatuto da Terra efetivamente realizou alguns avanos no campo normativo, especialmente ao elaborar alguns construtos, como o de mdulo familiar, empresas rurais, latifndio e minifndio, de tal forma que, em certo sentido possibilitaria a sua avaliao em termos do preceito constitucional. Entretanto, como ser abordado adiante, estes construtos, ao se fundarem, como alis, no poderia ser de outra forma, em parmetros arbitrrios, necessariamente se prestariam a interpretaes diversas. Neste sentido, poderiam ser utilizados tanto para promover como para impedir o acesso ou a legitimao a determinados tipos de propriedade rural. Os critrios, neste contexto, continuavam fortemente vinculados, por um lado, s prioridades definidas no modelo de desenvolvimento; e, ao nvel dos casos concretos, s mediaes das burocracias locais, fortemente influenciveis, ainda mais em funo do contexto de radicalidade ideolgica e represso que se instituiu, muito especialmente aps 1968. Essa situao seria ainda mais agravada, com as sistemticas excees abertas na Lei e, sobretudo nos Decretos e atos do Executivo, como, por exemplo, no caso da definio de latifndio e, no mesmo artigo, do que no se considerava latifndio. 3.2. O Estatuto da Terra e a Poltica Fundiria

183

O Estatuto da Terra propunha-se a ser uma Lei de Desenvolvimento Rural, fundamentando-se na Mensagem 33 do General Humberto de Alencar Castelo Branco. Exatamente para isto era fundamental estabelecer os critrios de acesso propriedade rural legtima. Guedes Pinto refere Lei 4.504/64 nos seguintes termos, buscando enfatizar o fato de que a mesma pretendia dar forma e regulamentao a este projeto de desenvolvimento, tal como formulado, em suas linhas fundamentais pela Mensagem 33 que a encaminhava anlise e aprovao pelo Congresso Nacional: Trata-se de texto longo (128 artigos), detalhista, abrangente, e deve-se dizer, bem elaborado. Na verdade, como dizia a Mensagem 33 que encaminhou o projeto no se contenta o projeto em ser uma lei de reforma agrria. Visa tambm a modernizao da poltica agrcola do Pas, tendo por isso mesmo objetivo mais amplo e ambicioso; uma lei de Desenvolvimento Rural363. A persistir a confuso e incerteza jurdicas acerca da legitimidade da propriedade territorial, que vinham desde os primrdios da Independncia, qualquer possibilidade de um projeto de desenvolvimento rural fundado nos pressupostos da economia de mercado capitalista, como o que se pretendia, seria profundamente dificultada. Os riscos embutidos nesta incerteza legal impunha, necessariamente, custos adicionais ao investimentos na agricultura ao perturbar de forma relevante o mercado de terras e de trabalho na agricultura364. Portanto, era necessrio assegurar-se o acesso propriedade territorial legtima, por um lado, e por outro, legitimar as ocupaes existentes, discriminando as terras pblicas da particulares. Alm de se prover os instrumentos econmicos de apoio produo agropecuria. Curiosamente, tratava-se do mesmo problema enfrentado em 1850, que, como amplamente analisado no captulo 2, havia sido permanente adiado, nunca tendo conseguido o Estado, apesar de seus inmeros esforos legislativos e administrativos, equacion-lo, em face da oposio sistemtica da especulao latifundiria. Entretanto, aps 1964, o contexto era outro. Internamente, por um lado, o Golpe de Estado havia assegurado o poder de grupos comprometidos com um projeto econmico e poltico liberal, fortemente arraigado, tanto interna quanto externamente, fundado um determinado modelo de integrao economia capitalista Ocidental e ao mercado mundial. Por outro lado, o receio de que a pobreza rural servisse de estopim deflagrao de revolues de carter socializante colocava, para os grupos que integravam o bloco no poder, a necessidade de amenizar a pobreza rural, promovendo reformas agrrias especficas e limitadas365, buscando a formao de uma camada
363 GUEDES PINTO. Op. cit., p. 12. Grifos nossos. 364 Ver J. Foweraker a respeito da relevncia da dimenso jurdica para as relaes de propriedade e de mercado na agricultura, especialmente o captulo 4 A histria Legal da terra na fronteira e a questo da Autoridade dual. (FOWERAKER, op. cit. , pp. 121-146). 365 Como muito bem registra Otvio Ianni, (1979), tratava-se da necessidade de distribuir alguma terra, para no distribuir terra nenhuma no sentido de promover uma ampla reforma da estrutura agrria.

184

mdia rural que, por suposto, funcionaria como uma barreira penetrao de tendncias radicais e de ideologias exticas. neste contexto, caracterstico da Guerra Fria, que se colocam os problemas rurais do ponto de vista do modelo defendido na poca. E neste contexto, igualmente, que se pode situar as propostas de Reforma Agrria de Punta Del Este, qual se reportava, explicitamente, a Mensagem 33. Assim sendo, toda a construo normativa do Estatuto da Terra estava objetivamente direcionada. Tratava-se de dar legitimidade a este determinado projeto de desenvolvimento rural e, dentro dele, de acesso propriedade territorial. No caso do Brasil, os seculares problemas colocados pela simples ocupao de terras pblicas pela via da posse, sem a necessria providncia de legalizao, impunha duas ordens de medidas por parte do Executivo. Por um lado, providenciar a legitimao das terras efetivamente em poder de particulares por ttulo legtimo ou legitimvel (as posses); e, por outro lado, arrecadar as terras pblicas, as quais deveriam servir de base e sustentao ao projeto de desenvolvimento rural, podendo o Governo alien-las conforme as diretrizes politicamente estabelecidas e as necessidades econmicas pressupostas no modelo. neste sentido que o Estatuto da Terra, ao regulamentar o preceito constitucional referido representava uma medida efetivamente da maior relevncia. Entretanto, sua implementao, como se referiu acima, e como ser visto no prximo captulo, mais uma vez, ser fortemente viezada no sentido de preservar os grandes e poderosos interesses (e, mesmo, os escusos), alis, como foram reconhecidos pelas prprias autoridades do Executivo 366, sobretudo os da grilagem especializada. Indcios da influncia destes interesses podem ser claramente detectados j no texto da Lei 4.504/64 e, mais ainda, no conjunto de atos normativos que a complementaram ou suplementaram, sobretudo, mas no apenas, aps a implementao do PIN - Programa de Integrao Nacional - em 1970, que implicou a ampliao, em escala sem precedentes, da especulao imobiliria, especialmente, na Amaznia Legal. Esclarecer estas questes o objetivo especfico deste tpico. J nas disposies preliminares (Ttulo I)367, ao proceder, no Captulo I, formulao dos diferentes princpios e definies comeam a se configurar, com clareza, os objetivos especficos e os princpios fundamentais que norteariam a sua consecuo, na tica proposta pelo Governo. Nos pargrafos 1o e 2 o do artigo primeiro do Estatuto da Terra so definidas - e, veja-se, de forma separada - as medidas concernentes reforma agrria e poltica agrcola. Ao serem assim formulados, indicam que se tratam de dois conjuntos distintos de aes a serem implementadas no contexto de um mesmo Projeto. Em sendo assim, ficam implcitas, como normal em qualquer Plano de Governo, prioridades distintas,
366 Ver a respeito: YOKOTA (op. cit.); ZANATTA (op. cit.) e RIBEIRO (op. cit.). 367 Ver Lei 4.504, de 30 de novembro de 1964 ( BRASIL. Congresso Nacional. Braslia: 1964.).

185

hierarquizadas. Estas, no podem ser apreendidas, como a aparncia pode levar a crer, pela sua ordem na exposio do documento, mas pela nfase que lhe imputada no contexto do Projeto. Assim, embora a Reforma Agrria venha conceituada antes da Poltica Agrcola, isso no quer significar que a sua prioridade esteja assegurada em relao quela. Na verdade, o problema neste caso, refere-se ao fato de que a reforma agrria conceituada de forma qualificada: destina-se a distribuio da propriedade, de forma especfica e localizada, objetivando promover a paz social, necessria implementao do amplo projeto de desenvolvimento rural, no bojo do qual a varivel fundamental a gerao de excedentes econmicos relevantes para o conjunto da economia nacional e fundado, no da pequena propriedade familiar, mas no aumento da produtividade, sobretudo em mdias e grandes empresas agropecurias. Assim, reforma agrria passa a perseguir dois objetivos distintos e no necessariamente correlacionados ou, pelo menos, correlacionados de formas distintas e especficas, conforme a sua relevncia no conjunto do Projeto e do modelo de desenvolvimento referido: 1. Um, o mais importante, referia-se ao estabelecimento do princpio de que o Executivo poderia, legalmente, interferir, modificando, a distribuio e o acesso propriedade fundiria - e no s com relao s terras pblicas, mas tambm s particulares, pelo instituto da desapropriao por interesse social. 2. O outro, referia-se ao aumento da produtividade agrcola e da renda: neste caso, no bastava apenas o acesso propriedade da terra, mas a um determinado tipo de propriedade - a empresa agropecuria - capaz, por suposto do modelo - de valorizar-se e tornar eficientes os demais instrumentos e recursos econmicos postos a servio da promoo do Projeto de Desenvolvimento Rural. Ou seja, cuja materializao dependia das demais medidas e instrumentos de poltica agrcola. Assim, pode-se dizer que havia duas propostas de reforma agrria no Estatuto da Terra: uma de carter social visando to-somente resoluo de problemas de pobreza extrema e tenses sociais: esta acabaria sendo resolvida (ou reduzida, segundo alguns368 analistas) pelos mecanismos e instrumentos da colonizao. A outra - fundada na formao de mdias e grandes propriedades369 - priorizada e, efetivamente. executada pelo Governo, bsica em seu projeto, destinava-se a promover o aumento da produo e produtividade agropecurias e gerao de excedentes econmicos, relevantes para a economia nacional e para a exportao. Esta reforma fundava-se na estruturao, fortemente incentivada e subvencionada, pelo Governo, de um complexo

368 Ver, entre muitos outros analistas do tema, por exemplo, GUEDES PINTO (op. cit.); CONTAG (op. cit.); GRAZIANO DA SILVA (1980, 1982 e 1985). 369 Mas, sobretudo, fundadas em grandes propriedades territoriais, especialmente nas regies de fronteira agrcola, como a Amaznia Legal e a Centro-Oeste. Ver a este respeito YOKOTA (op. cit.) para uma referncia oficial a este tipo de prioridade. E tambm a continuidade deste captulo e o captulo 5, em particular.

186

de empresas agropecurias de dimenses e atividades diversas espalhadas por todas as regies do Pas. Vistos desta perspectiva, pode-se compreender com mais clareza como os instrumentos de poltica agrcola articulam-se com os (dois) projetos de reforma agrria implcitos no Estatuto da Terra: 1. Uma Reforma Agrria distributivista, voltada para a soluo de problemas emergentes de pobreza e tenso social, cuja implementao acabou sendo resolvida pela colonizao. Esta, por seu turno, era estratificada em Colonizao Oficial, voltada para os mais pobres e implementadas em regies geralmente desprovidas de infra-estruturas; e em Colonizao Particular, destinada agricultores de melhor situao econmica, geralmente, oriundos de regies minifundirias tradicionais, especialmente do Rio Grande do Sul e Paran370, que se destinavam a assentamento em glebas de melhor localizao e fertilidade371 nas regies de expanso da fronteira agrcola, em particular no Mato Grosso, inicialmente, e na Amaznia Legal, sobretudo em Rondnia, na seqncia. 2. Outra, que foi, efetivamente, a grande reforma fundiria implementada pelos Governos Militares, fundava-se num vasto e amplo programa de concesses, vendas e legitimao de terras e propriedades, geralmente mdias e grandes (em termos de reas), por suposto, todas, destinadas estruturao de empresas372, e fortemente sustentadas pelos instrumentos de poltica agrcola: em particular, o crdito subvencionado, os subsdios, os incentivos fiscais e, em casos mais especficos, contando, inclusive com o financiamento, em condies facilitadas, para aquisio da prpria terra, como nos casos do PROTERRA e do FUNTERRA 373. Esses casos sero abordados na continuidade deste tpico, ao serem analisados os instrumentos de ao fundiria e os processos de titulao de terras da Unio assim como as suas implicaes para a estrutura fundiria do Pas. neste amplo contexto que so definidos, no artigo 4o da Estatuto da Terra374, os construtos instrumentais bsicos do Projeto: imvel rural, propriedade

370 Ver a respeito da articulao entre os Projetos de Colonizao deste perodo e os movimentos de reconcentrao fundiria na regio Sul, os excelentes trabalhos de IANNI (1979 e 1981) e SANTOS (1993). A respeito, especificamente do sentido e objetivos da Colonizao Particular, tal como concebidos pelo INCRA, ver os trabalhos citados de Paulo Yokota, Oldair Zanatta e Cludio Ribeiro. Ver tambm MINC (op. cit.) a respeito destas medidas e suas relaes com os interesses do latifndio. 371 Ver a respeito, Oldair Zanatta, Paulo Yokota e Cludio Ribeiro, todos citados. 372 Cuja caracterizao para efeitos de reconhecimento pelo IBRA, e depois pelo INCRA, fundava-se na formalidade de apresentao de um simples Projetos de explorao agropecuria (letra c do .3o do art. 19 da Lei 4.504/64). verdade que era estabelecido um prazo para sua implementao o que, entretanto, dificilmente poderia ser efetivamente comprovado, haja vista as liberalidades estabelecidas para a implementao do mesmo. Esse assunto ser analisado neste captulo. 373 Para uma crtica ao PROTERRA e FUNTERRA, ver os documentos da CONTAG, citados. 374 Ver a Lei 4.504/64 (Loc. cit.), artigo 4o , incisos I a IX e respectivo Pargrafo nico. No se considerou necessrio transcrever aqui todos estes conceitos que, entretanto, sero abordados no decorrer da anlise.

187

familiar, mdulo rural, minifndio, latifndio, empresa rural, parceleiro, Cooperativa Integral de Reforma Agrria e Colonizao. Duas coisas, de imediato, chamam a ateno na anlise destes conceitos e, curiosamente, ambas com relao ao latifndio. Trata-se, por um lado, de sua especificao, que poderia ser realizada, aparentemente, base de indicadores tcnicos, em latifndio por explorao, quando, independentemente de sua rea, no alcanasse os nveis mdios de produtividade em termos de seu tipo de explorao e rea disponvel agricultvel; e latifndio por dimenso, cujo conceito de aproxima de sua formulao corrente, mas que definido em funo mdulo rural: possuir rea superior a seiscentos mdulos de explorao familiar. Esse assunto ser retomado. A outra curiosidade, refere-se ao fato de tambm se definir o que no considerado latifndio, como j comentado acima. Este segundo caso configura-se claramente como uma espcie de salvaguarda legal contra processos de desapropriao. No caso dos latifndios (por explorao e por dimenso) vale a pena realizar uma anlise mais cuidadosa. Aparentemente, essa conceituao representa um avano, sobretudo na medida em que permitiria, em princpio, caracterizar como latifndios a quase totalidade dos imveis rurais do pas. Uns pelo fato de apresentarem reas imensas e inexploradas, outros porque, mesmo detendo pequenas reas, permaneciam inexplorados, aguardando valorizao. Entretanto, o raciocnio inverso igualmente aplicvel: poderiam estar enquadrados na categoria de empresas, portanto, excludos do conjunto dos latifndios, propriedades imensas, de mais de 100.000 hectares, bastando para tanto a existncia de Projetos aprovados pelo IBRA ou depois, pelo INCRA e apenas iniciados. Tecnicamente seria, como de fato sempre foi, impossvel comprovar uma coisa ou outra. Assim, na melhor das hipteses os contenciosos de desapropriao continuariam tramitando por dezenas de anos nos diversos tribunais, inviabilizado, assim, qualquer alternativa de redistribuio da terra. Finalmente, pelo simples fato de possuir a capacidade de abarcar no seu seio qualquer tipo de propriedade, independentemente de seu tamanho, acabou por tornar impossvel a sua aplicao aos casos concretos. Assim, o que, em princpio parecia um preciosismo tcnico capaz de dar maior efetividade e viabilidade identificao dos imveis rurais que no cumpriam o imperativo constitucional da funo social da propriedade, acabou por assumir o efeito exatamente inverso. Se agregar-se a este fato, as demais salvaguardas e excees abertas na Lei 4.504, de fato, o latifndio nunca, na histria agrria brasileira esteve to imune a qualquer ameaa de expropriao ou comisso. Nem mesmo no perodo colonial, quando esteve sujeito s clusulas resolutivas e s normas contidas nas Ordenaes do Reino e subordinados ao instituto das sesmarias. Alis, por este meio, os latifndios se livraram, inclusive, do Imposto Territorial Rural, beneficiando-se das redues contidas no artigo 50, pargrafo 5o, alneas a e b, alm, claro, dos incentivos fiscais e creditcios a que faziam jus pelo simples fato de apresentarem um Projeto ao IBRA/INCRA que, uma vez aprovado os faziam, como

188

num toque de mgica, transitar para a condio de empresas rurais. Alm, evidentemente, de ficarem isentos do risco de desapropriao por interesse social, como explicitamente assegurado no pargrafo 3 o , alnea c do artigo 19 do Estatuto da Terra, j comentado. Outra particularidade, esta, ao juzo analtico aqui desenvolvido, ainda mais problemtica, refere-se ao diagnstico fundamental das causas do problema agrrio brasileiro, tal como formulado na Mensagem 33: a dicotomia latifndio-minifndio. Aparentemente, como no caso analisado acima, trata-se de um diagnstico perfeito, preciso, impecvel. S que ele apresenta dois problemas fundamentais que o anulam: Primeiro, porque o problema agrrio no Brasil, como em qualquer outra latitude, no depende estritamente da referncia terra, enquanto coisa ou bem, como da sua definio no campo jurdico, mas da propriedade: ou seja, das relaes entre os homens a respeito do domnio das coisas. Portanto, trata-se de questo mais complexa e que envolve determinados conjuntos de relaes de sociabilidade: disso advm a sua complexidade e o fato de que no basta normatizar para resolv-la. Se se tratasse de simples relao entre o homem e a coisa, como colocado, por exemplo no Cdigo Civil, bastava a norma, seno para resolv-lo, pelo menos para reduz-lo dimenses irrelevantes ou pelo menos, aceitveis do ponto de vista da sociabilidade e, sobretudo do Direito. Segundo, e mais complexo e de difcil reconhecimento primeira vista, o fato deste diagnstico atribuir ao latifndio e ao minifndio o mesmo grau de responsabilidade pelas dificuldades enfrentadas pela estrutura fundiria brasileira, estando na raiz da injusta distribuio da propriedade e da renda. Observe-se que esta conceituao s se tronava possvel pela condio, anteriormente apontada, de se tratar a terra como uma coisa e no como uma mercadoria, ou seja, uma relao social: um imvel rural. Segundo porque, de forma sutil e aparentemente tcnica, coloca no mesmo patamar as grandes e as pequenas propriedades, logo, tanto os especuladores e os latifundirios quanto os trabalhadores e pequenos produtores. Desta forma, torna profundamente difcil localizar as causas mais profundas da concentrao fundiria e de suas implicaes para a economia rural, sua reproduo e desenvolvimento. Esta construo terica, tal como posta no Estatuto da Terra, permite e implica qualquer interpretao ou diagnstico: Ou seja, ser, por um lado, a concentrao, mas por outro, a disperso da propriedade, a causa fundamental dos problemas agrrios. Assim, volta-se, como no caso anterior, estaca zero. O agravante, neste diagnstico desenvolvido na Mensagem 33, que ele aponta no sentido da reconcentrao fundiria. Como o minifndio , por definio, problemtico por no possuir, endgena e intrinsecamente, a possibilidade de assegurar o sustento de uma famlia de trabalhadores, portanto, menos ainda, de gerar excedentes econmicos, a nica alternativa exclu-lo da soluo do problema. Ou seja, o minifndio, enquanto tal, apenas parte do problema, nunca da soluo.

189

Quanto ao latifndio, se por um lado, era considerado parte do problema, por outro lado, era, igualmente, considerado parte da soluo, sobretudo na medida em que pudesse incorporar os progressos tcnicos, administrativos, gerenciais, adequando-se, desta forma, s exigncias econmicas e constitucionais de respeito funo social da propriedade. Para tanto, como no possua restries endgenas, bastava, apenas, ao Governo, assegurar-lhe os meios adequados, como crdito, subsdios, assistncia tcnica, etc. e o problema seria resolvido. Este foi o caminho eleito pelo Projeto do Governo. Tudo isto estaria bem posto, pelo menos teoricamente, se fosse possvel correlacionar, objetivamente, as possibilidades de desenvolvimento da produtividade do trabalho na agricultura de forma relevante e unvoca varivel rea passvel de explorao. Ainda assim, por exemplo, h que se considerar que a rea mdia dos minifndios brasileiros, pouco diverge da rea de propriedades familiares de carter empresarial em outras latitudes, como por exemplo, a Frana, o Reino Unido375, etc., onde, apesar da pequena rea agricultvel, o excedente econmico gerado por estes produtores relevante, em termos comparativos, em relao s suas respectivas economias nacionais. Portanto, o problema no est, necessariamente, relacionado dimenso da propriedade em si mesma, mas excludncia com relao a esta e a outras condies de apoio atividade produtiva no campo que, no Brasil, sempre que implementadas, foram efetivamente apropriadas privilegiadamente, por determinadas camadas sociais. Tais os casos das diversas medidas e recursos colocados, por exemplo, disposio do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS) para enfrentar os problemas da seca no Nordeste; das regies ribeirinhas do Vale do So Francisco e de outros rios brasileiros; do sistema de preos mnimos, do sistema de assistncia tcnica, do sistema de crdito rural, etc. Aps 1964, o mesmo processo volta a repetir-se, como no caso do crdito rural, do PROTERRA/FUNTERRA, do seguro agrcola - o PROAGRO, para ficar apenas nestes exemplos mais conhecidos, que raras vezes chegaram efetivamente aos pequenos produtores ou flagelados das secas ou das enchentes, aos quais, por suposto, eram destinados O mesmo pode-se dizer, em sentido inverso, com relao aos latifndios376 no Brasil: sempre foram objeto de todas as regalias, incentivos e privilgios e, apesar disso, as nicas coisas que conseguiram efetivamente desenvolver foram as suas reas, as suas cercas, e o percentual de terras improdutivas. As implicaes deste diagnstico do problema agrrio brasileiro, tal como realizado na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra, e dos meios e estratgias estabelecidos para resolv-lo podem ser efetivamente evidenciados por um lado, pelos instrumentos de ao fundiria e respectivos mtodos de alienao, ou reconhecimento
375 Ver a respeito ABRAMOVAY (1992), CHONCHOL (1986). 376 Ver a respeito a nossa Dissertao de Mestrado (JONES, 1987).

190

de domnio particular sobre terras pblicas e, por outro lado, pelos resultados da implementao destes procedimentos em termos de suas conseqncias efetivas sobre a distribuio da propriedade territorial rural e a destinao dada s novas terras, assim apropriadas. 3.2.1 - Execuo da Poltica Fundiria: Inteno e Gesto377 Na realidade, o problema fundirio brasileiro, antes de ser posto em termos de urgncia na redistribuio da propriedade territorial rural (que necessria), continuava sendo o de proceder clara separao entre as terras pblicas e as que se encontravam em domnio privado. Por inusitado que possa parecer, persistia, no Brasil dos anos 60, deste sculo, o mesmo problema j posto nos anos 40 e 50 do sculo passado e a mesma herana do fracasso da Poltica Fundiria do Imprio. Por isso, admitir, a priori, que o problema fundirio fundava-se na desigual distribuio da propriedade, apesar de parecer uma posio teoricamente correta e progressista, significava cometer um equvoco de princpio. Porque significa admitir, igualmente, que as grandes posses sobre terras devolutas, pblicas, que pertencem, de direito378, ao Estado, seriam propriedades privadas legtimas, sem questionar a sua origem legal. Estas podem, at, apresentarem-se, na aparncia, como grandes propriedades privadas, porm, no legtimas. E no so, de direito, propriedades legtimas, como demonstrado nos captulos anteriores, e por vrias razes: Primeiro, juridicamente, por no preencherem os requisitos mnimos, legais, exigidos para caracteriz-las. Segundo, porque, a grande parte das terras ocupadas no Brasil, sobretudo, por grandes posses, ocorreu a partir dos anos cinqenta deste sculo, muito particularmente, nas dcadas dos sessenta e setenta. Os dados apresentados no prximo captulo, sobre reas novas incorporadas ao patrimnio privado, entre 1960 e 1980 do conta deste fato. Alis, o senhor Paulo Yokota, na poca Presidente do INCRA refere-se exatamente a este problema nos seguintes termos: Nem todos os brasileiros possuem a clara conscincia de que nestas trs ltimas dcadas o Brasil dobrou efetivamente de dimenso... Desde 1500 a 1960, portanto, 460 anos, ocupou-se a metade litornea e alguns pontos isolados junto aos rios interiores (...) A partir dos anos setenta a ocupao da Amaznia e do Centro-Oeste passou a ser sistemtica e contnua(...). 379

377 Essa expresso aqui utilizada em referncia ao sentido dado mesma na poesia de Chico Buarque de Holanda e Ruy Guerra (1973), Fado Tropical: que h distncia entre inteno e gesto (...). 378 Ver Hely Lopes Meirelles : No Brasil todas as terras foram, originalmente, pblicas, por pertencerem nao portuguesa, por direito de conquista. Depois passaram ao Imprio e Repblica, sempre como domnio do Estado (MEIRELLES, 1991, p. 447). 379 YOKOTA (op. cit., p.8). Grifos nossos.

191

Portanto, o problema agrrio brasileiro no de redistribuir a propriedade, mas, sim, de distribuir a terra, para torn-la efetivamente produtiva, o que outra coisa, completamente distinta. Quanto propriedade, esta ter que ser questionada, especialmente no que se refere ao estatuto jurdico da sua legalidade e da sua legitimidade de direito, muito particularmente quando se tratarem dos imensos domnios fundados, ou na simples posse, ou em ttulos juridicamente duvidosos, ou simplesmente falsos, portanto nulos. Se o ttulo falso, nulo, logo, no se pode argir, com base nele, o direito de propriedade privada, posto que as terras, no Brasil, nunca foram res nullius, ou seja, sempre foram, originalmente, propriedade do Estado380. Portanto, para se tornarem propriedade de terceiros h, necessariamente, que possuir o documento, juridicamente hbil, que legitime a transferncia de domnio, ou seja, imprescindvel a transcrio legtima do imvel. Em suma, que se funde indubitavelmente a cadeia sucessria legalmente exigvel. Estes procedimentos so, juridicamente, irrecusveis. O nus da prova de propriedade no do Estado, mas do suposto proprietrio. Redistribuir a terra significa, efetivamente, possibilitar a implementao do imperativo constitucional de 1946, referido pela Mensagem 33, de assegurar o acesso democrtico e justo terra, de resto, como se afirmou no pargrafo anterior, um patrimnio que sempre pertenceu nao. Como tem sido defendido pelos juristas mais respeitados, a terra, no Brasil, originalmente pblica. Portanto, para se encontrar em domnio privado tem que possuir, claramente estabelecido, em algum momento de sua histria, o instrumento legal, atravs do qual, o Estado transferiu o domnio, ou reconheceu transferncia anterior, ou a posse legtima, de parcelas de seu territrio. Este , efetivamente o problema fundirio a ser resolvido no Brasil. Ele , alis, claramente reconhecido, inclusive, pelas autoridades fundirias do Governo Militar, quando propuseram a regulamentao do preceito constitucional referente ao acesso propriedade rural e ao reconhecimento, enquanto condio prvia deste, da prioridade dos processos discriminatrios. Portanto, estes processos tm um papel fundamental e insubstituvel no contexto do problema fundirio e da questo agrria brasileira. Sem se identificar, clara e legalmente, quais so as terras devolutas da Unio, Estados e Municpios e quais as que se encontram, legitimamente, em domnio privado, sejam posses legitimveis ou propriedades legalmente tituladas, soa como apcrifa, qualquer proposio de redistribuio da propriedade rural no Brasil.

380 Cabe registrar que h controvrsias, entre os juristas, a respeito da existncia, ou no, de terras sem dono, adspotas, no Brasil. Neste trabalho, aceita-se o argumento que defende o fato de que, desde, pelo menos, a Lei 601 de 1850, no mais se poderia falar em terras sem dono no Brasil. Como foi amplamente discutido no captulo 2 deste estudo, a Lei 601 referia-se claramente ao fato de que no estando determinadas terras, aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal e no estando, por qualquer ttulo legtimo, incorporada propriedade particular, so terras devolutas (artigo 3o da Lei 601/1850): ou seja, tratam-se de terras incorporadas ao acervo das terras pblicas da nao. Ver a respeito da questo, PONTES DE MIRANDA (op. cit), MEIRELLES (op. cit.); NASCIMENTO (op. cit.) e CARVALHO SANTOS (op. cit.), entre muitos outros.

192

 exatamente por esta razo que o latifndio, os grileiros especializados e os especuladores imobilirios sempre se opuseram, em todos os momentos da histria agrria brasileira, aos processos discriminatrios em geral, e aos registros de imveis, em especial. Quando a exigncia de registros pblicos, em face do desenvolvimento econmico e do aperfeioamento do ordenamento jurdico do pas, tornou necessria a titulao e matrcula dos imveis, especialmente nos anos que se seguiram ao 1964, a recorrncia aos mtodos e processos fraudulentos, grilagem especializada ou nova violncia, politicamente justificada, tornaram-se os instrumentos privilegiados por esses grupos que sempre tiveram, como se vem demonstrando nos captulos anteriores, o controle efetivo das terras no Brasil. Por isso persiste o processo de apropriao privilegiada, fundado nas grandes posses de legitimao questionvel, posto que os ttulos de que dispem (quando dispem de ttulos) geralmente no resistem a uma anlise jurdica, ainda que superficial381. Em depoimento Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre a Poltica de Incentivos Fiscais da Amaznia, o Diretor do Departamento de Recursos Fundirios do INCRA, pronunciou-se a respeito desta questo nos seguintes termos: No exame da situao dominial, o estado de precariedade da documentao uma constante. Grande parte dos ttulos examinados no resistem a uma anlise jurdica mais profunda, pois no s apresentam uma filiao dominial imperfeita, como os dados que estabelecem, relativos rea, limites e confrontaes, no correspondem localizao fsica dos imveis a que se referem. Outro fato relevante que tem dificultado a ao do INCRA diz respeito deficincia dos registros pblicos. Muitos Cartrios de Registro de Imveis (...) deram ensejo inmeras irregularidades, algumas praticadas de boa f, sem a inteno de lesar o patrimnio pblico, outras com a evidente finalidade de dar cobertura invases, num autntico processo de grilagem de terras382. O reconhecimento da fragilidade jurdica e da fraude na emisso de ttulos de propriedade quase um consenso entre os juristas e especialistas da rea. Geralmente a defesa da tese contrria funda-se no argumento, amplamente questionvel e, de qualquer forma, juridicamente ineficaz e inaceitvel, de que se tratam de propriedades que, embora tendo origens viciadas, so produtivas, portanto devendo ser respeitadas. De qualquer forma, trata-se de um problema que necessita ter uma soluo objetiva. Paulo Yokota, ento Presidente do INCRA, aps reafirmar o princpio, sempre assegurado por todas as legislaes agrrias brasileiras, desde o perodo colonial, de que
381 Ver a este respeito, o depoimento de Oldair Zanatta, Diretor do Departamento de Recursos Fundirios do INCRA na Comisso Parlamentar de Inqurito sobre poltica de incentivo fiscal na Amaznia (In.: ZANATTA, 1980). 382 Idem. p. 26. Grifos nossos).

193

a posse se constitui em elemento gerador de expectativa de direito, obedecidas as condies mnimas de explorao agropecuria efetiva e morada habitual, faz referncia importncia da discriminatria para separar as reas legitimamente privadas das privatizveis e das reas pblicas, que poderiam, estas ltimas, ser mobilizadas pelo Governo, para aes fundirias especficas. Neste contexto, Paulo Yokota faz a seguinte referncia ao conceito jurdico de propriedade privada legtima: (...) Estas devem contar com uma origem perfeita, ou seja, um claro processo de destaque do patrimnio pblico para o privado; uma cadeia dominial perfeita, ou seja, uma histria contnua e obedecendo a todos os preceitos da legislao, desde a sua origem at o presente; localizao e dimenso indiscutveis, devidamente identificadas por pontos geodsicos ou acidentes geogrficos bem definidos, com demarcaes e medies tecnicamente aceitveis383. Por outro lado, aponta as seguintes excees:
A legislao prev algumas situaes onde as insuficincias parciais das condies de um documento de terras rurais podem ser sanadas pelo reconhecimento explcito das autoridades fundirias. Tais autoridades contam com limites claros de sua competncia, estabelecidos pela legislao, no sendo vlidos os atos que extravasem tais limites384.

Trata-se do princpio fundamental do Direito Administrativo que afirma que, ao servidor pblico, s dado o direito de praticar atos explicitamente autorizados em lei. Ao contrrio do princpio aplicado ao cidado comum que pode praticar qualquer ato no vedado pela lei. Por este princpio da legalidade, em vigor, no pas, os atos administrativos que exorbitaram so nulos por definio. Portanto, continua em aberto, pelo menos juridicamente, a possibilidade de ser rever as aquisies e alienaes, pelo Estado, de imveis rurais no Pas, inclusive os atos ilcitos praticados por autoridades fundirias, na via jurisdicional do Estado, sendo que, a reviso da legalidade destes atos administrativos pacfica, quer pela doutrina jurdica, que pela jurisprudncia. Esta reviso das concesses de terras foi prevista na Constituio de 1988. Ou seja, legalmente, qualquer imvel que no preencha todos estes requisitos legais, no , do ponto de vista da sociedade de direito e do ordenamento jurdico vigente, efetivamente, propriedade privada legtima. neste sentido que aqui feita a referncia a hiptese de que estas propriedades so juridicamente questionveis. E as anlises realizadas, at o momento, neste trabalho, j permitem afirmar, com certa tranqilidade que, efetivamente, o so. A anlise dos meios e instrumentos, atravs dos quais, foram promovidas as aes fundirias pelo Governo, aps a aprovao do Estatuto da Terra, especialmente as
383 YOKOTA (op. cit., p. 2. Grifos nossos). 384 Idem, loc. cit.

194

que se destinaram a enfrentar os problemas de legitimao das terras em poder de particulares e sua clara separao em relao s terras pblicas, interessa, especificamente, a este estudo. A arrecadao destas terras e seu respectivo registro pelo Estado, contidos no mbito dos processos discriminatrios e de arrecadao de terras pblicas, so a primeira instncia relevante, para se compreender como estas questes foram enfrentadas e suas respectivas conseqncias, enquanto implementao de determinada Poltica Fundiria ou de acesso propriedade territorial. A outra instncia relevante, nesta dimenso especfica da Poltica Fundiria, refere-se s aes de Governo no sentido de promover determinadas intervenes na estrutura das relaes de propriedade: tratam-se das medidas especficas - uma vez resolvida a questo da legitimidade de domnio sobre as terras - no sentido de adequar a sua distribuio e uso. Nesta segunda instncia, com base no ordenamento jurdico implementado a partir do Estatuto da Terra, os Governos Militares desenvolveram aes nos campos da desapropriao de imveis rurais, aquisio de propriedades e, finalmente, no mbito da colonizao. Por suposto do modelo implcito no Projeto da Lei 4.504/64, estas seriam, objetivamente, as aes da reforma agrria, tal como subjacente ao Projeto de Desenvolvimento Rural do Governo. neste contexto que podem ser caracterizados e analisados as formas e os meios de regulao e interveno do Estado na propriedade territorial e na estrutura agrria brasileira, conceituados, genericamente, pelo Governo, como instrumentos de ao fundiria. So estes, o processo discriminatrio de terras; a arrecadao das terras devolutas, pblicas; a desapropriao de imveis rurais; a aquisio de imveis pelo Estado; e, finalmente, os processos de colonizao 385. Conjuntamente a estes instrumentos, foram implementados, pelo Governo, os processos de alienao e titulao da terras pblicas, ou seja, o efetivo processo de privatizao de terras, provido pelo Estado, fundado na regulamentao expedida com base no Estatuto da Terra. Este captulo no poderia ser concludo, portanto, sem a anlise destes instrumentos, posto que foi exatamente atravs deles que o Estado pde implementar o seu Projeto de Poltica Fundiria e Desenvolvimento Rural. 3.2.2. Instrumentos de Ao Fundiria Como j foi registrado, os principais instrumentos de ao fundiria utilizados pelo Estado, aps 1964, e com base no conjunto de legislaes e atos administrativos que se seguiram Lei 4.504/64, so: a Discriminao de Terras; a Arrecadao e Matrcula das Terras Pblicas; a Desapropriao de Imveis Rurais; a Aquisio de Imveis e, finalmente, a Colonizao. Estes, portanto, so os meios efetivos pensados

385 Ver a respeito dessa classificao e respectivas conceituaes, ZANATTA (op. cit.) e RIBEIRO (op. cit.). Podero ser igualmente compulsados os manuais tcnicos e operacionais do INCRA.

195

pelas autoridades fundirias para transformar a injusta estrutura agrria existente no Pas386. Observe-se que nesta classificao operacional dos instrumentos de ao fundiria oferecida pelo INCRA 387, no aparece a Reforma Agrria como instrumento de ao fundiria. Esse fato significativo, posto que deixa evidente que a Reforma Agrria, tal como pensada pelos dirigentes da Poltica Fundiria, no se constitua, sequer em um instrumento operacional para a transformao da estrutura agrria. A anlise dos diferentes processos, neste sentido, implementados pelo INCRA, indica que a Reforma Agrria era pensada, apenas, como ltima instncia que, de resto, seria alcanada em resultado da ao destes instrumentos, evidentemente, entendidos como articulados aos demais instrumentos de poltica agrcola e desenvolvimento rural, como subsdios, crdito, assistncia tcnica, etc. Tudo isto coerente com o Projeto de Desenvolvimento Rural e Fundirio, tal como arquitetado pelo Governo e claramente regulamento no Estatuto da Terra, como se pode verificar pelas anlises aqui desenvolvidas. 3.2.2.1. Discriminao de Terras Pblicas As aes discriminatrias, que consistem em separar as terras devolutas, pblicas, das que se encontram em domnio particular legtimo, so consideradas, inclusive pelas autoridades fundirias, como o instrumento fundamental da ao fundiria. Segundo Cludio Ribeiro, diretor do Departamento de Desenvolvimento Rural do INCRA, a discriminatria um criao genuinamente brasileira e se deve s especificidades do processo de desenvolvimento da organizao fundiria do Pas, cujas terras, originalmente pblicas, foram ocupadas de forma desordenada e, quase sempre, atropelando as iniciativas legais e administrativas. Este processo, amplamente analisado nos captulos anteriores, sempre se fundou na apropriao privilegiada, quer estivesse, ou no, baseado no consentimento do Estado. O curioso, neste processo de ocupao de terras pblicas, e realmente peculiar histria agrria brasileira - neste caso, efetivamente uma criao genuinamente brasileira, para utilizar aquela expresso de Cludio Ribeiro - foi o fato de que, tambm o processo de legitimao, ter sido privilegiado e juridicamente questionvel. Apenas essa dupla configurao do privilgio pode explicar como e porque, at os dias atuais, persiste a necessidade prioritria das aes discriminatrias, cujo objetivo exatamente separar, legalmente, as terras pblicas das particulares. Tendo em considerao a persistncia desta caracterstica dos processos de ocupao das terras brasileiras e a extenso dos privilgios prpria esfera jurdica, a questo que persiste junto a ela, refere-se ao fato de se saber se a proposta, to
386 Vide Estatuto da Terra (Lei 4.504/64). Loc. cit. 387 Ver, por exemplo, Cludio. J. Ribeiro, op. cit., pp. 6-7.

196

enfaticamente anunciada pelos mentores do Estatuto da Terra e da Poltica Fundiria do Estado Militar, realmente significou, pelo menos, a minimizao deste problema. Ou seja, se este duplo privilgio no acesso e na legitimao das terras pblicas foi, ou no, efetivamente enfrentado e combatido. Parte da resposta a esta questo ser dada neste captulo, ao serem analisadas as formas, processos, instrumentos e mtodos, administrativa e juridicamente estabelecidos, tanto para as aes discriminatrias, como de arrecadao, quanto, sobretudo, no que se refere s diferentes formas de desapropriao de terras em domnio privado ou de privatizao de terras pblicas. Por definio, o processo discriminatrio tem por objetivo identificar as terras devolutas, pblicas, e separ-las, legalmente das terras particulares. Os procedimentos para este mister se fundam, desde a Lei de Terras388 de 1850, que o introduziu no ordenamento jurdico brasileiro, num processo de excluso das propriedade particulares legitimamente constitudas. Veja-se que uma constante no ordenamento jurdico-fundirio brasileiro a referncia expresso legitimamente constituda para se referir s terras em poder de particulares. Isto significa que as terras que tenham origem duvidosa ou abertamente fraudulenta - e como se viu acima, a esmagadora maioria, pelo menos antes da implementao das aes fundirias dos Governos389 Ps-1964 - no so propriedades legtimas. So juridicamente questionveis. Responder a esta questo sempre foi a tentativa dos diferentes governos brasileiros, desde, pelo menos, 1850. Como j vinha sendo, antes da Independncia, preocupao da Coroa portuguesa390. O processo discriminatrio privativo da Unio e implementado pelo ICRA no mbito das terras de seu domnio 391, ou seja, as terras devolutas situadas na faixa fronteira, ampliada esta, para 150 quilmetros de largura, paralela a linha divisria do territrio nacional com outros pases, tal como redefinida pela Lei no 6.634, de 2 de maio de 1979392. Como foi analisado nos captulos anteriores, a faixa de fronteira foi inicialmente definida em 66 quilmetros (Lei no 601/1850), posteriormente foi aumentada para 100 quilmetros (Constituio de 1934, art. 166). Esto igualmente includas, entre as erras devolutas da Unio, a faixa de 100 quilmetros, situada de cada lado das rodovias federais, construdas ou projetadas na Amaznia Legal393. Os processos discriminatrios sempre enfrentaram a oposio sistemtica e persistente dos grandes detentores de terras do Brasil. Exatamente porque, nestes
388 Ver o captulo 2 deste estudo, onde o tema detalhadamente discutido. 389 Quantos a estas, h que se questionar a legalidade dos atos das autoridades fundirias do perodo. 390 Ver o captulo 1 deste trabalho, que se ocupa do perodo colonial. 391 Ou em convnios com os rgos de Terras dos Estados da Federao, quando for o caso. 392 Lei 6.634, de 2 de 1979: Dispe sobre a Faixa de Fronteira, altera o Decreto-lei no 1.135, de 3 de dezembro de 1970, e d outras providncias. (BRASIL. Congresso Nacional. Braslia: 1979.). Ver especialmente, o Arts. 1o e 2o, pargrafos 1o , 2o . e 3o, que se referem instalao de indstrias nas reas de fronteira. 393 Decreto-lei 1.164, de 1o de abril de 1971, que Declara indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais terras devolutas situadas na faixa de cem quilmetros de largura em cada lado do eixo de rodovias na Amaznia Legal e d outras providncias. (Loc. cit.).

197

processos, os supostos detentores de terras tm o nus, legalmente previsto, de apresentar as provas da legitimidade de seus domnios, quer sejam ttulos, quer sejam testemunhos idneos, no caso de posses. Como j foi mencionado acima, os ttulos de propriedade apresentados no resistem, segundo Carlos Ribeiro, ao primeiro embate jurdico, e conclui : Tm-se constatado titulaes irregulares promovidas por Estados-Membros da Federao, transcries ou registros irregulares em cartrios, processados em decorrncia de grilagens, gerando presuno de domnio, assim como ocupaes especulativas, muitas das quais sem explorao da terra, alm de outras situaes adversas ao encerramento da instncia administrativa. 394 Quando, neste trabalho faz-se referncia grilagem especializada refere-se aos processos fraudulentos de legitimao de terras devolutas (mas geralmente ocupadas por posseiros e indgenas, especialmente nas regies afastadas dos sertes), promovidos com a aparncia legal e, geralmente com orientao jurdica e conivncia de Cartrios e dos rgos oficiais de terras dos Estados. A fraude de documentos vai desde o furto emisso de documentos falsos ou ao aquecimento de documentos frios, utilizando-se de artifcios abertos pela legislao. A pesquisa j citada, sobre o Vale do Jequitinhonha, de autoria de Maria Aparecida de Moraes Silva, reconstri os mecanismos de expropriao da massa de posseiros e de legalizao das novas propriedades. Esta pesquisa confirma as anteriormente citadas avaliaes sobre a ilegal e injusta titulao de terras no Brasil. Conforme o seu relato, no Vale do Jequitinhonha, durante o perodo militar, as grandes companhias se apossaram das reas elevadas das chapadas e procederam derrubada da mata e limpeza do terreno pelas queimadas e pelos tratores. Fizeram espalhar pelas redondezas, a notcia de que toda aquela rea era propriedade pblica e que o governo iria retomar as terras; assim infundindo o medo de perda da terra nos camponeses que as detinham como posses mansas e pacficas desde tempos imemoriais nas grotas e veredas como terra pessoal, e nas chapadas como terra comum. Compradores, vindos de So Paulo, ou simplesmente identificados como paulistas passaram ento a comprar os direitos de posse a preos irrisrios. As compras referem-se a reas pequenas - 2,4 ha., 4,8 ha., 9,8 ha., 10,9 ha algumas maiores, sendo uma de 217,6 ha e outra de 969,1 ha. - mas, ao proceder-se, em seguida, medio e legitimao de domnio, procedimento de que se encarrega a estatal do governo mineiro, a autarquia Rural Minas, de conformidade com o relato da pesquisadora, neste procedimento, j sob patrocnio e tutela das grandes companhias que compraram as reas aos paulistas, as pequenas posses se transubstanciam em vastos latifndios, com reas de 807 ha, 2.934 ha, l.620 ha., 217 ha., 898 ha., 3.684 ha., o que representou acrscimos descomunais. Na chapada, os sitiantes detinham o uso de

394 RIBEIRO (op. cit., p.7. Grifos nossos). A mesma posio exposta por Paulo Yokota e Oldair Zanatta, citados.

198

parcelas da terra apossada em comum para a extrao de madeira e para pastagem do gado nas beiradas da mata. Alguns deles at j haviam feito pagamentos para a medio, mas no tiveram o dinheiro suficiente para pagar o documento oficial e o registro em cartrio. Mas a maioria nem mesmo sequer procedeu demarcao, de sorte que uma compradora final, a Companhia. ACESITA, adquirira atravs de terceiros as posses com documentos antigos, j cercadas, nos demais casos simplesmente derrubou cercas e construes e procedeu ao cercamento das terras devolutas. J a Companhia. SUZANO, essa no respeitou at terrenos demarcados, segundo relato de sitiantes pesquisadora395. As terras ali haviam sido, por meio de decreto governamental, - tipificando a ao burocrtico-autoritria - declaradas imprprias agricultura e s adequadas ao reflorestamento, conforme legislao de incentivos fiscais que beneficiou essa atividade destinada a grandes empresas. Pois, conforme o relato da pesquisadora, a lei de 1966, ao definir a rea dos distritos florestais imprimindo a esta regio tais caractersticas, negou toda uma histria passada de ocupao da terra, alm do modo de vida destas populaes e da histria natural. Neste sentido, baseando-se nos projetos modernizantes, todo um mundo assentado em relaes especficas com a terra e dos homens entre si foi determinado a desaparecer. O modo de vida secular assentado nas relaes homem-natureza, no direito costumeiro da posse pessoal e da terra comum e na existncia de uma histria da natureza sucumbiu, em menos de duas dcadas, diante do fogo nas chapadas, das grandes mquinas de terraplenagem, das motoserras, das invases das terras nas veredas, da destruio dos marcos naturais que separavam as posses, das destruies das nascentes de gua. Neste processo avassalador, nem mesmo os mortos foram poupados. Muitos cemitrios desapareceram sob o nivelamento do solo feito pelas mquinas.396 As citaes acima, como outras referidas neste estudo, como uma infinidade de outros pronunciamentos no mesmo sentido, tanto de autoridades fundirias, como de depoentes nas diferentes Comisses Parlamentares de Inqurito sobre o problema fundirio, que seria impossvel e desnecessrio, at, arrolar neste estudo, do a prova mais cabal e objetiva a respeito dos problemas que se encontram na raiz da concentrao fundiria brasileira: a apropriao privilegiada e a legitimao questionvel, juridicamente, de imensas reas que, noutro contexto, poderiam efetivamente ser incorporadas economia rural, possibilitando o acesso produtivo milhes de pequenos e mdios produtores e trabalhadores rurais. E, neste caso, sem nenhum custo de aquisio de Terra, pelo Estado, posto que se tratam de terras pblicas. Pelo contrrio, podendo, inclusive gerar as receitas necessrias implementao de um efetivo Projeto de Desenvolvimento Econmico para a agricultura brasileira. E sem que
395 MORAES E SILVA (1996:, pp.41-46 e 47-52). 396 Idem, p. 39.

199

isto significasse nenhuma restrio, a priori, para o apoio efetivo, por parte do Estado, implantao e implementao de empresas agropecurias de diversos portes e produtividade. exatamente neste nvel, que o diagnstico apresentado na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra um profundo e estrondoso equvoco. O maior problema a ser enfrentado na questo fundiria brasileira, no se situa na eliminao dos minifndios, mas nos latifndios ilegtimos (e no importa se produtivos ou no. O problema que so ilegtimos e ilegais: em sua maioria produto da fraude e efetivamente especulativos). Este o primeiro problema a ser enfrentado. Enquanto no for assegurado o acesso legal e legtimo terra, como estabelece o preceito Constitucional de 1946, no se pode discutir com objetividade as formas e meios para o crescimento da produtividade na agricultura. Por outro lado, estando assegurado o acesso produtivo e legal, terra, torna-se, inclusive, possvel implementar, de forma objetiva, uma poltica tributria conseqente: no para punir os improdutivos, mas para premiar a produtividade. neste sentido, o prprio minifndio, como todos os problemas que, efetivamente, apresenta, nada mais do que o resultado da poltica de apropriao privilegiada e de legitimao questionvel, que provocou a profunda excludncia social em relao ao acesso terra no Brasil, apontada por todas as estatsticas e estudos especializados sobre o tema, desde o perodo em que vigia o instituto de sesmarias. At porque profundamente difcil, seno impossvel, dadas as excees e liberalidades permitidas pelas diversas normas e regulamentos, classificar, qualquer que seja o imvel rural, de improdutivo. Assim, uma poltica fundiria, tributria e fiscal que procurasse premiar o trabalho, a eficincia e a produtividade, ao contrrio da viso repressiva e autoritria, que s imagina a via da punio, certamente daria os resultados at agora nunca conseguidos. Neste contexto - nunca proposto nem tentado pelos Governos Militares - tornar-se-ia, provavelmente, possvel uma profunda transformao da estrutura fundiria e da economia rural brasileira. neste sentido que, tambm, a poltica tributria progressiva e regressiva, proposta no Estatuto da Terra (independentemente das excees que abre e que possibilitam, de fato, a fuga e a sonegao) , na melhor das hipteses, produto de uma m compreenso da questo fundiria brasileira e de sua histria de privilgios, impunidade e sonegao e, na pior da hipteses, produto de mera demagogia. Os resultados alcanados pela aplicao desta poltica a prova mais evidente do seu equvoco. De qualquer maneira, como j mencionado anteriormente, o processo discriminatrio teve, efetivamente, resultados relevantes. Significou a arrecadao de aproximadamente 129,6. milhes de hectares, segundo Cludio Ribeiro; 111,8 milhes de hectares, segundo Oldair Zanatta e 115 milhes de hectares, conforme Paulo

200

Yokota397, ou seja, segundo as estatsticas do INCRA. Como ser visto no prximo captulo, esta rea coerente com a registrada pelo IBGE, para a incorporao de reas novas aos estabelecimentos agrcolas entre os Censos de 1960 e 1980, ou seja, propriedade particular. As duas citaes abaixo, respectivamente, de Cludio Ribeiro e Oldair Zanatta, registram este fato:
Nas reas sob jurisdio federal, num total de aproximadamente, 357,5 milhes de hectares, o INCRA j discriminou at junho de 1984, em torno de 129,6 milhes de hectares398(...). A arrecadao de terras devolutas possibilitou a incorporao ao patrimnio da Unio at o momento, um total de 111,8 milhes de hectares na Amaznia Legal e na Faixa se fronteira. Deste total, estima-se que 70% encontra-se ocupado, titulado ou em fase de titulao 399(...).

A diferena entre as estatsticas apresentadas pelos trs diretores do INCRA, muito provavelmente devidas a perodos diferentes, menos importante do que o fato de que, entre 1960 e 1980 foram discriminados em torno de 112 milhes de hectares de terras no mbito federal. O problema, de fato, reside em como ou se estas terras foram, ou no, arrecadadas para o patrimnio da Unio; ou transferidas para particulares. E, sobretudo, isto sim, relevante, em favor de quem400 estas terras foram privatizadas. Este assunto ser tratado no prximo captulo. Este problema referido por Oldair Zanatta, nos termos abaixo, fato que j d um idia de que o seu tratamento continuaria, como desde sempre a ser protelado sob os mais diversos pretextos: Esse processo acelerado de discriminao tem possibilitado resguardar terras devolutas da ao de grileiros. Todavia, a impossibilidade de sua destinao imediata por problemas de tcnica, ou at mesmo de mercado, coloca-as merc da invaso de NOVOS POSSEIROS. Isso vale dizer que a destinao de uma rea, aps algum tempo de sua discriminao, impe a necessidade de novo levantamento.401 Como foi analisado nos captulos 1 e 2, desde o perodo Colonial os grandes detentores de terras apresentavam os mais diversos argumentos para justificar a ausncia de registro das terras em seu domnio, ainda que legtimo. Sempre se referiam falta de condies efetivas para executar as exigncia legais: ausncia de tcnicos especializados; a imensido do territrio (e certamente, das concesses ou posses);
397 YOKOTA (op. cit., pp. 2-3). 398 RIBEIRO (op. cit., p. 7). Grifos nossos. 399 ZANATTA (op. cit., p. 18). Grifos nossos. A diferena entre os dados de Zanatta e Cludio Ribeiro, deve-se ao fato de que este ltimo trabalha com dados at 1984, enquanto os de Zanatta computa estatsticas at o ano de 1980. O dado do IBGE para o perodo, refere-se a um total de 1114.965.285 de hectares de reas incorporadas aos estabelecimentos rurais, entre os anos de 1960 e 1980. A anlise destes dados ser realizada no prximo captulo, ao se estudar os resultados da Poltica Fundiria do Regime Militar. 400 Esta questo, de fato, pertinente, foi, como visto acima, levantada pela CONTAG (op. cit., pp.1984: 8-9). 401 ZANATTA (op. cit., p. 7-8).

201

falta de aparelhamento dos rgos pblicos encarregados de executar a poltica de terras, etc. Como se v pelas palavras de Oldair Zanatta, em pleno final de sculo XX, os pretextos no de modernizaram. Isso eqivale a dizer, completando a exposio de Zanatta, que o processo de ocupao privilegiada absolutamente ilegal, e continua. Ilegal, posto que agora se tratam de terras discriminadas pelo Governo Federal, portanto de invases de terras legalmente incorporadas, enquanto imvel, ao patrimnio pblico. Isto significa que persiste o privilgio e a impunidade dos grandes invasores. Sim, posto que os pequenos posseiros, nestes casos, no mximo, poderiam ser incorporados a algum programa de colonizao oficial. Na verdade, essa confisso feita pelo Diretor de Recursos Fundirios do INCRA, em um Simpsio Internacional de Experincia Fundiria, d a dimenso dos grandes interesses que continuavam, em pleno final do Regime Militar (o documento de agosto de 1984) a vigir no campo. Destes problemas se tratam, ao se discutir uma efetiva poltica de reforma agrria para o Brasil, e no da mera re-distribuio da propriedade402. O primeiro passo de um processo efetivo de Reforma Agrria, portanto, identificar as propriedades legtimas403. O instrumento para deflagrao deste processo j existe legalmente e a ao discriminatria. Veja-se, que neste caso, no h sequer, a necessidade dos famosos e interminveis debates parlamentares acerca do estabelecimento do rito sumrio, do rito sumarssimo404, etc. Tratam-se de simples processos de reintegrao de posse em favor da Unio. Seno, as grandes indenizaes, geralmente indevidas, transformaro a Reforma Agrria em um big business para os latifndios e especuladores imobilirios. Alis como efetivamente sempre ocorreu no perodo aqui estudado, conforme registrado por muitos estudiosos e amplamente denunciado pela imprensa e pelos rgos representativos dos trabalhadores rurais. Os juizes tm sido cleres em deferir liminares de reintegrao de posse em favor de supostos proprietrios e contra pequenos posseiros, sem sequer argirem, com certeza, a legitimidade dos pleitos que lhes so propostos. Certamente poderiam, da mesma forma, serem cleres em deferir as liminares de reintegrao de posse, com maior rigor jurdico ainda, porque fundados numa discriminatria legtima, em favor da Unio. E disto se trata.

402 Porque para re-distribuir a propriedade, necessrio que hajam propriedades legtimas. E, no caso do Brasil, exatamente esta legitimidade que se deve questionar. Portanto, na pior das hipteses, se se quiser colocar o problemas nestes termos, tratar-se-ia de re-distribuir as terras pblicas. 403 Ver por exemplo: (a) Foweraker, citado, que faz ampla referncia a indstria da posse, promovida pelas grandes empreiteiras e especuladores de terra, analisando, em especial, o caso Lupion, no Paran; (b) CONTAG, no documento citado, sobre a Poltica Fundiria do Regime Militar. Tambm podero ser compulsados os Relatrios das CPIs.: (a) do Sistema Fundirio; (b) dos Incentivos Fiscais da Amaznia e, mais recentemente, a CPI das Causas da Violncia no Campo. 404 Processos estes que, sob a aparncia de virem a contribuir para a agilizao das desapropriaes necessrias execuo da Reforma Agrria, na verdade sempre foram o caminho mais curto para retard-la e, no limite, impedir que ela fosse implementada.

202

O fato que tem sido, praticamente, impossvel a implementao da discriminatria administrativa. As discriminatrias levadas para a via contenciosa, legalmente previstas para os casos em que no haja o acordo, fundamental quela, permanecem tantos anos nos tribunais, que acabam por se tornarem incuas. At porque, durante este tempo, os especuladores os grileiros comuns e especializados e os latifundirios - que nem sempre so pessoas diferentes - j encontraram alguma destinao para as suas terras: ainda que seja, a de transfer-las a terceiros. Os depoimentos contidos nas Comisses Parlamentares de Inqurito, especialmente a que se ocupou do Sistema Fundirio, documentam amplamente estes processos. 3.2.2.2. Arrecadao de Terras Devolutas A arrecadao das terras devolutas, pblicas, uma implicao recorrente, em princpio, das aes discriminatrias, alis, constituindo-se no seu primeiro e mais importante objetivo. Assim, as terras extremadas no processo discriminatrio, sendo devolutas, so incorporadas, formalmente, ao patrimnio das terras pblicas, seja da Unio ou dos Estados da Federao. Sendo ou estando, legitimamente, em poder de particulares, por suposto, procede-se a titulao em favor de destes. Os processos de discriminao e arrecadao de terras devolutas esto, do ponto de vista legal, intimamente correlacionados. Entretanto, tantas tm sido as resistncias encontradas na implementao destes processos, que os mesmos passaram a ser executados de forma separada, um complementando o outro. Como explica Cludio Ribeiro: No obstante a arrecadao esteja implcita na discriminatria, o INCRA sempre adotou a poltica de arrecadar as terras devolutas apuradas, aps a lavratura do termo da instncia, matriculando-as em nome da Unio. O procedimento feito pelos Estados, exceo ao da Bahia, cuja legislao pertinente faculta dessa prtica, que se seguida, obriga o rgo fundirio estadual aplicao do dispositivo da licitao pblica, como pr-condio para outorga de ttulo de propriedade.405 Em continuidade mesma argumentao, Ribeiro esclarece que, apesar do fato de existir, entre os juristas uma forte corrente doutrinria que entende como dispensvel o registro de terras devolutas, com base no argumento de que, historicamente, todas as terras brasileiras so pblicas, exceto aquelas por algum ttulo legtimo, transferidas para o domnio particular, portanto no necessitando de outra publicidade seno aquela, ficando o nus da prova para os pretensos proprietrios particulares; entretanto, a prpria experincia adquirida pelo INCRA no campo da administrao fundiria recomendou a efetivao do registro, como forma salutar de publicizar o domnio da Unio (...)
405 RIBEIRO (op. cit., p. 8. Grifos nossos).

203

Assim, as terras devolutas apuradas pelo INCRA foram sempre levadas a registro imobilirio, iniciando-se, a partir de ento, a filiao dominial da terra pblica federal. Essa providncia tem evitado que imensas extenses de terras devolutas sejam incorporadas ilegalmente ao domnio particular, por ao da grilagem fabricada por indivduos inescrupulosos.406 As citaes acima, do Diretor de Desenvolvimento Rural do INCRA, permitem esclarecer algumas questes importantes. A primeira refere-se a um fato central na problemtica das aes discriminatrias, que seria o de extremar as propriedades pblicas e particulares. Esse procedimento, institudo, formalmente, em 1850, com a Lei de Terras, no tem sentido se no estiver estritamente associado ao processo de arrecadao das terras devolutas enquanto patrimnio efetivo da Nao. At porque, para se delimitar e reconhecer como legtimas, as terras particulares, necessrio extrem-las das devolutas, o que significa, a delimitao de ambas, e, evidente, o reconhecimento recproco e concomitante. Como sempre coube ao Estado a legitimao das propriedades particulares, teoricamente, este no deveria ter tido dificuldades para legitimar o reconhecimento do seu prprio patrimnio. Entretanto, como se vem demonstrando at aqui, neste trabalho, o Estado nunca conseguiu, efetivamente, sequer, fazer valer o reconhecimento de seus domnios. Este fato um forte indcio de que o controle efetivo sobre as terras do Pas sempre lhe fugiram. Estritamente associado a este problema, est o fato de o INCRA, com base na experincia adquirida na administrao fundiria, ter optado pelo registro, ainda que isso no fosse, legalmente, necessrio. Por que? Porque, se assim no procedesse, abriria, ainda mais, as portas grilagem especializada e fraude. o que fica claro nos argumentos de Cludio Ribeiro e Oldair Zanatta. Resta saber se este procedimento foi suficiente para imped-las. Segundo Zanatta, no. De qualquer maneira, era melhor adotar este procedimento do que no faz-lo, at porque, e este parece o resultado mais relevante, por este meio se fundava a cadeia de filiao dominial, com base na qual, a qualquer momento, poderia o Estado, questionar a legitimidade de determinados ttulos de propriedade. Se ele assim no tem agido, as razes necessitam ser esclarecidas, seno terica, com certeza, juridicamente, porque dever de ofcio, portanto irrecusvel, das autoridades fundirias, cumprir e fazer cumprir as determinaes contidas no ordenamento jurdico. A omisso ou, mais grave, a conivncia com os reconhecidos processos ilegtimos de alienao e aquisio de propriedades, caracteriza crime de improbidade administrativa. Finalmente, cabe uma anlise referncia feita legislao fundiria do Estado da Bahia que, segundo Cludio Ribeiro, permite a arrecadao de terras devolutas estaduais, sem a exigncia do respectivo registro. Neste caso particular, pode-se argir por que os baianos, alis de reconhecida tradio jurdica, optaram pela doutrina que se
406 RIBEIRO (op. cit., p. 8). Grifos nossos.

204

fundava na publicidade historicamente constituda, logo, tornando desnecessrio o novo registro com a mesma finalidade. Entretanto, o arremate do raciocnio do Diretor do INCRA sutil e profundo, ao afirmar que, procedendo desta forma, estaria o rgo fundirio do Estado da Bahia desobrigado de submeter os processos de alienao de terras devolutas s exigncias legais de licitao pblica. Por que? A resposta parece bvia. Esse tipo de problema ser discutido adiante quando da anlise dos procedimentos de alienao de terras pblicas. De qualquer maneira, a Lei 6.383, de 7 de dezembro de 1976, introduziu a obrigatoriedade de matricular no Cartrio de Registro de Imveis, as terras devolutas arrecadadas, segundo Ribeiro407, sob a influncia da experincia do INCRA. Outra modalidade de arrecadao, criada pela Lei 6.383/76, era a chamada arrecadao sumria, discriminada pela via cartorial. Consistia em procedimento aparente simples de se levantar nos cartrios de registro de imveis, a inexistncia de domnios particulares em determinadas reas previamente selecionadas 408. Na medida em que no houvesse oposio ou pleitos de terceiros quanto ao domnio ou posse, especialmente em reas declaradas indispensveis segurana e desenvolvimento nacionais, poderiam as terras, assim consideradas devolutas, ser matriculadas em nome da Unio. Todo o processo se fundava na emisso de certides negativas409, lavradas pelos Cartrios de Registro de Imveis e pelo SPU - Servio de Patrimnio da Unio e, complementarmente, pelos rgos Estaduais de Terras. Para no fazer longos comentrios sobre este problema que j tantas vezes tem sido mencionado neste trabalho, pode-se afirmar que, embora este procedimento parea um grande avano, na verdade ele s afeta os pequenos posseiros, que sequer tomam conhecimento de sua instalao. Assim, pode-se afirmar, o prprio Estado pratica, por este meio, efetivamente, um processo de expropriao por via registral, como j se fez referncia neste trabalho ao se analisar as implicaes do Registro Torrens. A este respeito pode-se dizer que muitas licitaes e alienaes de terras devolutas, realizadas por diferentes Estados da Federao, implicaram na transferncia para particulares, de enormes reas, onde viviam e trabalhavam milhares de posseiros e indgenas410. Apenas para fazer uma referncia insuspeita a respeito, especificamente, deste problema, vale a

407 Op. cit. 408 Note-se que este procedimento inverte o instituto do nus da prova, passando-o ao Estado, e no aos particulares, a investigar a legalidade de seus domnios. assim que, procedimentos tcnicos aparentemente criativos e inovadores so virtualmente inventados para facilitar certas aes ou atividades administrativas, mas, que na verdade, apenas servem para legitimar procedimentos alternativos e que acabam por complicar, ainda mais, os processos normais da administrao. Na verdade apenas aparecem como complicadores dos procedimentos, inviabilizando-os. 409 Como os pequenos posseiros nunca detinham ttulo de suas posses, portanto, no podiam as mesmas estar registradas nos Cartrios, as certides negativas, referidas, faziam tabula rasa, dessas posses. Assim muitos posseiros foram vtimas da expropriao cartorial, como se tem referido neste estudo. 410 Fatos desta natureza tm sido documentados e denunciados de vrias formas e em vrias oportunidades. Apenas para referir algumas fontes, veja-se: FOWERAKER (op. cit.), MARTINS, E. (op. cit.); IANNI (1979 e 1981) e YOKOTA (op. cit.). Veja-se igualmente: CMARA DOS DEPUTADOS (1979); CONTAG (1984); e MORAES E SILVA (1996).

205

pena anotar o seguinte trecho do trabalho de Paulo Yokota, na oportunidade, Presidente do INCRA: Tambm a vastido do territrio dificultou o exame acurado das ocupaes pioneiras existentes. No passado, infelizmente, autoridades foram induzidas a promover licitaes de terras, com grandes lotes definidos na prancheta, sem um prvio trabalho discriminatrio. Assim foram tituladas reas que contavam com posseiros, sem que os direitos dos mesmos, previstos na legislao, fossem respeitados, criando-se um conflito de pretendentes.411 Yokota refere-se a autoridades do passado que realizaram trabalhos de alienao de grandes reas de terras, levantadas na prancheta, o que , de fato, verdade. Entretanto, no se v qual a diferena entre lotear terras na prancheta, ou arrecad-las por via cartorial, como no caso da arrecadao sumria: claro, como este estudo vem demonstrando, e como muitos outros tambm j o indicaram, que os pequenos posseiros nunca, ou apenas raramente, registraram legalmente, suas posses. Talvez isso explique o porque da arrecadao sumria. 3.2.2.3. Desapropriao de Imveis Rurais Como foi amplamente analisado nos captulos anteriores, o instituto da desapropriao foi introduzido no ordenamento jurdico brasileiro desde a Constituio Imperial de 1824412. Entretanto, sempre com o sentido especfico de desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, ou seja, estritamente vinculado idia de realizao de obras pblicas, do interesse especfico do Estado, tais como estradas, servides, ferrovias, barragens, edificaes pblicas, fortificaes e construes militares, ruas, avenidas, etc. Nesse contexto, por exemplo, as reas destinadas formao de colnias, fossem agrcolas ou militares, seriam sempre e, por definio, em terras devolutas, pblicas. A desapropriao por interesse social, concebida numa perspectiva mais abrangente de promoo - alm das obras acima referidas, de necessidade ou utilidade pblica413 - de outras iniciativas, objetivando mudanas relevantes no ordenamento social, apenas ser introduzida no ordenamento jurdico brasileiro com a Constituio de 1946 (art. 141, 16)414. E, certamente esse novo sentido atribudo aos processos de desapropriao, deveu-se tomada de conscincia por parte de determinados grupos
411 YOKOTA (op. cit., p. 5). Grifos nossos. 412 Art. 179, inciso XXII, da Constituio Poltica do Imprio do Brasil, de 25 de maro de 1824 (In.: MEAF. op. cit., p. 357). Ver a discusso desse problema no captulo 2 deste estudo. 413 Tais so os casos das Constituies de 1891 (art. 72, 17); de 1934 (art. 113, 17); de 1937 (art. 122, 14). 414 A Constituio de 1967, mantm este princpio da Constituio de 1946, em seu artigo 153, 22 na redao alterada pela Emenda Constitucional no 1, de 17 de outubro de 1969. Antes, porm, com a Emenda Constitucional no 10, de 9 de novembro de 1964, alterava o, ento, 16, do artigo 141, instituindo, o pagamento da indenizao prvia, em ttulos da dvida pblica, para os casos de desapropriao por interesse social (art. 5 o). (In.: MEAF, op. cit.. pp. 575 e 576). Que passa a ser do artigo 153, 22, na redao final dada a Constituio de 1976, pela Emenda Constitucional No 9 de 17 de outubro de 1979. (Idem , pp. 3-4).

206

integrantes do bloco no poder, de que muitas reas ocupadas ilegal e improdutivamente, estariam dificultando aes de interesse para o desenvolvimento econmico e social, especialmente, a dinamizao de atividades produtivas, em particular, no setor agropecurio. Por isso mesmo, a introduo desta nova modalidade de desapropriao comea a ser introduzida no ordenamento poltico e jurdico brasileiro a partir dos anos trinta deste sculo, muito especialmente no contexto da Constituio do Estado Novo quando comeam a se consolidar outras foras sociais no bloco do poder, com a perda paulatina da hegemonia pelas oligarquias agrrias. Entretanto, como foi visto no captulo anterior, como essa perda de hegemonia implicou, por outro lado, apenas uma nova correlao de foras, mantendo, as oligarquias, o seu prestgio no meio rural, a separao entre a desapropriao por utilidade e necessidade pblica, voltada sobretudo para o meio urbano, e a desapropriao por interesse social, mais direcionada ao reordenamento rural, passam a obedecer critrios diferenciados. A desapropriao por utilidade e necessidade pblica, no sentido acima explicitado, destinando-se, basicamente, obras de infra-estrutura econmica e social, ter critrios que possibilitam maior agilidade na imisso na posse pelo Poder Expropriante, cabendo ao expropriados, apenas, a discusso dos valores e condies de desapropriao no campo judicirio, entretanto, sem nenhuma possibilidade de impedir ou retardar o processo de desapropriao. No caso da desapropriao por interesse social e, especialmente, para fins de reforma agrria, o processo expropriatrio obedece a critrios que, em ltima instncia, praticamente inviabilizam, seno a desapropriao em si mesma - que poder ser conseguida pela via contenciosa no curso de um longo espao de tempo - pelo menos, certamente, a consecuo da sua finalidade. O instituto jurdico da desapropriao por interesse social, apenas veio a ser regulado, infra-constitucionalmente, pela Lei 4.132, de 10 de setembro de 1962, no Governo Joo Goulart, com o objetivo de facilitar aes de reforma agrria, ou, como afirma Cludio Ribeiro415: esse instrumento jurdico foi institudo pela Lei 4.132 de 10 de setembro de 1962, visando promover a justa distribuio da propriedade da terra ou condicionar o seu uso ao bem-estar social. Em assim sendo, tambm quanto a esta dimenso relevante do ordenamento jurdico referente desapropriao por interesse social, o Estatuto da Terra apenas o incorporou. Como se disse acima, apenas no que toca ao problema da forma de pagamento da indenizao, que passou, a partir da Emenda no 10, a ser permitida em ttulos da dvida pblica, o Governo Militar conseguiu avanar. Entretanto, mesmo esta medida j havia sido proposta pelo Governo cessante.

415 RIBEIRO, op. cit., p. 9. Grifos nossos.

207

A reiterao destes argumentos tem, apenas, o objetivo de registrar o fato, historicamente, posto que, geralmente, o Estatuto da Terra tem sido apresentado como um monumento jurdico elaborado pela competncia e criatividade dos tecnocratas dos Governos Militares, o que, de fato, no corresponde realidade. De qualquer forma, pode-se afirmar que, em princpio, o Governo teve o mrito, que no desprezvel, de fazer aprovar a mudana na forma da indenizao, o que poderia ter facilitado profundas transformaes na distribuio justa da terra, especialmente se associado regulamentao, j referida, do preceito Constitucional referente funo social da propriedade. De qualquer maneira, como reiteradas vezes j se referiu neste estudo, desapropriar um ato que apenas pode ser praticado a respeito de quem detm, legalmente, a propriedade legtima do imvel. Quer dizer, admitida a hiptese da propriedade ser legtima, a desapropriao poder ser promovida, segundo Ribeiro, quando os demais instrumentos jurdico-legais tornam-se ineficazes para proporcionar o acesso propriedade rural. Por outro lado, segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, " luz do direito positivo brasileiro, a desapropriao se define como o procedimento atravs do qual o Poder Pblico, fundado em necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, compulsoriamente despoja algum de um bem certo, adquirindo-o originariamente mediante indenizao prvia, justa e pagvel em dinheiro, salvo no caso de certos imveis urbanos ou rurais em que, por estarem em desacordo com a funo social legalmente caracterizada para eles, a indenizao far-se- em ttulos da dvida pblica, resgatveis em parcelas anuais e sucessivas, preservado seu valor real.416 A desapropriao, em face do exposto, funciona, em termos de sua aplicao, como uma faca de dois gumes: Por um lado, possibilita a perda da propriedade por parte do particular e, por outro lado, forma de aquisio originria da propriedade, sob a perspectiva do Poder Pblico. Esta a interpretao e aplicao do instituto, em face dos sujeitos envolvidos: Estado e particular. Neste sentido, em face dos pressupostos informados e inferidos neste trabalho, pode-se concluir que a aplicao prtica da desapropriao, resta completamente subvertida e sem observncia de seus pressupostos e objetivos tericos e jurdicos. , portanto, impossvel perder um bem do qual formalmente no se proprietrio e, ao mesmo tempo, impossvel, outrossim, adquirir-se e, ainda mais originariamente, algo ou, mais especificamente, um bem imvel que j se possui. A aplicabilidade da desapropriao, como se pode observar, nestes termos, caracteriza ato de improbidade do Estado e, ao mesmo tempo, enriquecimento ilcito para o particular417 que se beneficiou do mesmo.

416 Curso de direito administrativo. (BANDEIRA DE MELLO, 1996., p. 504). 417Os dois comportamentos, portanto, ensejam providncias criminais. Para o Administrador Pblico aplicador irregular do instituto da desapropriao, implica a perda do cargo, em termos administrativos, sem contar com as

208

A desapropriao por interesse social tem os seus objetivos definidos no artigo 18 do Estatuto da Terra418, que, na verdade, busca regulamentar o preceito constitucional da funo social da propriedade, recaindo, em princpio e por definio, sobre os minifndios e latifndios que se encontrem nas reas declaradas prioritrias para fins de reforma agrria por Decreto do Governo Federal. Segundo Oldair Zanata, que argumenta fundamentando-se no artigo 18 do Estatuto da Terra, tratam-se de imveis que, pelas suas prprias caractersticas, dimenses ou formas de explorao, no cumprem a exigncia legal de sua funo social. Neste contexto, Cludio Ribeiro, argumenta que o INCRA tem acionado esse instrumento em regies onde se apresentem elevada incidncia de conflitos quanto propriedade, posse e uso da terra, no intuito de corrigir a estrutura fundiria da regio-problema. 419 Entretanto, a posio defendida pelos trabalhadores rurais, pequenos proprietrios e posseiros, nos Congressos da CONTAG - Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura - apontam crticas fundamentais implementao deste instrumento. Entre as crticas apresentadas, por exemplo, nos 3o e 4o Congressos, os Trabalhadores Rurais denunciam: que nas reas j desapropriadas por interesse social tem ocorrido com freqncia casos em que os latifndios, atravs de fraudes no cadastro, inclusive com a conivncia do INCRA, tm conseguido manter grandes reas irregularmente classificadas como empresa rural.420 (...) que em vrias dessas reas os trabalhadores que lutaram pela desapropriao... tm sofrido inmeras presses de latifundirios e grileiros devido demora do INCRA em se imitir na posse da terra;421
que os ltimos governos no cumpriram as recomendaes do Estatuto da Terra em relao s reas desapropriadas por interesse social.422 Ou seja, no promovendo o acesso aos pequenos posseiros, trabalhadores, arrendatrios, etc., existentes nestas reas, geralmente de tenso e conflito; pelo contrrio, incorporando-as ao patrimnio do INCRA e depois, transferindoas iniciativa privada.

que os projetos de colonizao, bem como em casos de desapropriao por tenso social, os critrios de seleo

providncias civis (restituio do dinheiro ao errio pblico) e demais tipificaes criminais. Ao particular, por seu turno, a mesma sorte de providncias e punies, no mbito administrativo, civil e criminal. 418 Ver Lei 4.504/64 (Loc. cit.). 419 RIBEIRO, op. cit., p. 11. Grifos nossos. 420 CONTAG (1985, p. 75). Grifos nossos. 421 Idem, p. 75. 422 Idem., p. 75; grifos nossos.

209

marginalizam os trabalhadores rurais do acesso terra, alm de beneficiar pessoas sem passado nem vocao agrcola.423 A respeito de questes desta natureza, ver, por exemplo, o seguinte depoimento e h muitos depoimentos semelhantes - citado por Octvio Ianni, a respeito da privatizao das reas de interesse para o desenvolvimento e segurana, nacionais, na faixa de 100 quilmetros das rodovias na Amaznia, que, pelas normas da Lei 5.504, deveriam ser destinadas reforma agrria: Essas so terras de baro. Quando abriram essa estrada. Disseram que ia ter terra para os pequenos, que ia haver loteamento para os agricultores que quisessem ocupar lote de terra e tal. Quando abriram as inscries j estava tudo tomado e s por gente da cidade.424 Fenmenos semelhantes, que caracterizam o privilgio de grandes interesses ou o desrespeito aos direitos legalmente assegurados aos pequenos posseiros, proprietrios e indgenas, so evidenciados nos chamados processos de desapropriao por utilidade pblica, especialmente nos casos de construo de barragens e hidroeltricas. As seguintes crticas foram postas no 3 O Congresso da CONTAG, realizado em Braslia, de 21 a 25 de maio de 1979:
(...) que as desapropriaes por utilidade pblica tm sido causa de desagregao de comunidades rurais e de agravamento do xodo rural;

(...) que os trabalhadores dessas regies no tm recebido do Poder Pblico nem mesmo as indenizaes justas e prvias estabelecidas pela Constituio Federal.; que, ao contrrio, tm tido suas posses e benfeitorias destrudas e, quando muito recebem indenizaes irrisrias e tardias.425 Finalmente, cabe reiterar as afirmaes que vm sendo desenvolvidas a respeito dos processos de desapropriao, de que os mesmos tm como pressuposto necessrio a existncia da propriedade legtima. Isto significa que as autoridades responsveis pela gesto da Poltica Fundiria, especialmente as vinculadas ao INCRA, que o rgo especializado do Executivo, legalmente responsvel por esta rea, no podem, em nenhuma hiptese cometer equvocos de propor desapropriaes e, menos ainda, indenizaes, de terras que, no decorrer do processo, vm a ser reveladas como sendo pblicas, nem, muito menos, desapropri-las para, em seguida, revend-las ou concedlas aos antigos proprietrios, como foi denunciado no Congresso da CONTAG e como se pode deduzir da seguinte Acrdo de Agravo de Instrumento, contra o INCRA: EMENTA: Ao de desapropriao - Se no seu curso o rgo desapropriante verificar que o domnio do bem que pretender
423 CONTAG (1979, p.158). 424 (IANNI, 1984, p. 179, grifos nossos). Ver detalhes a respeito de processos similares no Estado do Par, Paran e Mato Grosso em FOWERAKER (op. cit.). 425 CONTAG (1979, pp. 166-167).

210

incorporar compulsoriamente ao seu patrimnio j lhe pertence, o que lhe cumpre fazer desistir da ao e, pela via prpria, obter reconhecimento da condio de proprietrio, nunca, porm, pleitear tal reconhecimento na mesma expropriatria.426 realmente curioso o equvoco cometido pelo rgo expropriante, isto , o INCRA, como fica evidente nesta sentena do TRF do Mato Grosso. Primeiro, fica evidente que o INCRA estaria pleiteando a desapropriao de imvel que j lhe pertencia; segundo, que havia cometido um erro jurdico elementar, de Petio, ao requerer na mesma expropriatria, o reconhecimento de sua condio de proprietrio, o que, como indefere o Juiz, deveria ser proposto pela via prpria. Parece incrvel que a Procuradoria Jurdica do prprio INCRA desconhecesse to elementarmente o procedimento que lhe competia exigir de terceiros. Entretanto, fatos como este so comuns quando se trata de por em prtica qualquer que seja o tipo de ao fundiria, especialmente quando implica interferir nos grandes interesses dos especuladores de terras. Que esse tipo de equvoco suspeito, no resta dvidas. Especialmente, em se tendo em considerao que as aes de desapropriao so propostas e conduzidas pela Procuradoria Jurdica do INCRA.

3.2.2.4. Aquisio de Imveis Rurais e PROTERRA Em 1971, dentro da perspectiva do Governo, de promover o mais fcil acesso do homem terra427 , institudo, com base no Decreto-lei no 1.179, de 6 de julho, o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agro-indstria do Norte e Nordeste (PROTERRA) conforme enunciado no artigo 1o: institudo o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agro-indstria do Norte e Nordeste (PROTERRA), com o objetivo de promover o mais fcil acesso do homem terra, criar melhores condies de emprego de mo-de-obra e fomentar a agro-indstria nas regies compreendidas nas reas de atuao da SUDAM e da SUDENE.428 Para se ter uma idia da importncia atribuda a este mecanismo de aquisio de imveis, foram destinados nada menos que quatro bilhes de Cruzeiros, na poca, ao Programa (art. 2o), que deveriam ser aplicados nos seguintes fins (art. 3o): a) aquisio de terras ou sua desapropriao, por interesse social, inclusive mediante prvia e justa indenizao em dinheiro, nos termos que a lei estabelecer, para posterior venda

426 Agravo de Instrumento no 38.461 - MT. TRF, 3a Turma, de 21 de maro de 1979 9 (In.: Dirio da Justia de 24 de outubro de 1979). 427 RIBEIRO (op. cit., p. 11) 428 Decreto-lei no 1.179, de 6 de julho de 1971 (BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1979.).

211

a pequenos e mdios produtores rurais da regio, com vistas melhor e mais racional distribuio de terras cultivveis;429
b) emprstimos fundirios a pequenos e mdios produtores rurais, para aquisio de terra prpria cultivvel ou ampliao de propriedade considerada de dimenses insuficientes para explorao econmica e ocupao da famlia do agricultor;

c) financiamento de projetos destinados expanso da agroindstria, inclusive a aucareira, e da produo de insumos destinados agricultura; d) assistncia financeira organizao e modernizao de propriedades rurais, organizao ou ampliao de servios de pesquisa e experimentao agrcola, a sistemas de armazenagem e silos, assim como a meios de comercializao, transportes, energia eltrica e outros; e) subsdio ao uso de insumos modernos; f) garantia de preos mnimos para os produtos de exportao; e g) custeio de aes discriminatrias de terras devolutas e fiscalizao do uso e posse da terra.430 Como se pode verificar, tratava-se de um Programa ambicioso e relevante. Entretanto, evidentemente, seus objetivos no eram facilitar o acesso terra aos pequenos produtores, especialmente os sem terra ou com pouca terra. Tratava-se, como fica evidente no enunciado de seus diferentes objetivos, de incentivar a formao de empresas rurais, muito especialmente voltadas para a modernizao dos processos produtivos, entendida esta, como a incorporao de processos e mtodos mais avanados de produo, mediante a incorporao de novos insumos e tecnologias, assim como, pela implementao de mtodos de gerncia racional e, sobretudo, voltados para a produo de energticos e exportveis. Ou seja, tratava-se de um Programa perfeitamente coerente com o esprito defendido na Mensagem 33. Quanto sua formulao, pode-se dizer que se tratava de um projeto bem elaborado e que, se executado como preconizado, apesar de no ter a possibilidade de efetivar a justa distribuio da terra, teria promovido um relevante incremento da produtividade e organizao da agroindustria nas Regies Norte e Nordeste. O problema que, mesmo neste sentido, o PROTERRA/FUNTERRA fracassaram retumbantemente em atingir os objetivos a que se propunha431.

429 Para este fim foi criado o FUNTERRA (Fundo de Redistribuio de Terras), art. 2o do Decreto 70.677, de 6 de junho de 1972 ( BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1972.). 430 Decreto-lei no 1.179/71 (Loc. cit.) 431 Posio contrria a esta defendida por Cludio Ribeiro (RIBEIRO, op. cit., p.12): Este programa, ao longo de 13 anos (...) tem proporcionado resultados bastante expressivos com a aquisio de 626 mil hectares nos Estados de Alagoas, Pernambuco, Paraba, Cear, Piau e Maranho, beneficiando cerca de 20 mil famlias.

212

O que efetivamente promoveram foi o mais fcil acesso terra grupos especficos, inclusive de profissionais liberais, especialmente da rea de cincias agrrias432 (agrnomos, veterinrios, e outros). Esses grupos, alm de sempre terem sido os tradicionais beneficirios de todos os programas oficiais, tiveram, assim, a possibilidade de, no apenas obter recursos para a aquisio da terra, mas, tambm, de assegurarem amplos e vantajosos financiamentos aos seus projetos. Mais uma vez, pode-se dizer, foi promovida uma determinada e especfica redistribuio de terras e recursos, entretanto, no para as populaes trabalhadoras, sem terra ou com pouca terra. Entretanto, como se vem tentando evidenciar neste captulo, esta era a Reforma Agrria e Agrcola contida no Projeto encaminhado pela Mensagem 33 e posta em prtica pelos Governos Militares. Este era o cerne de sua Poltica Fundiria e de Desenvolvimento Rural ento proposta. Essas afirmaes podem ser confirmadas, entre outros dados e depoimentos, pelas seguintes colocaes levantadas pela CONTAG ao apresentar, em 1984, uma avaliao sobre o Programa Nacional de Poltica Fundiria dos Governos Militares: No que diz respeito redistribuio de terras o PROTERRA no s representou um retrocesso na Reforma Agrria(...) Ressuscitou o pagamento em dinheiro das indenizaes por desapropriao, em flagrante contradio com o que preconizava a legislao em vigor, isto , o pagamento das indenizaes em Ttulos da Dvida Pblica. Na prtica ficou evidenciado que o PROTERRA no passou de um mecanismo de crdito e incentivo financeiro fceis e vultosos para o latifundirio e como instrumento de liberao de mo-deobra e seu aviltamento.433 3.2.2.5. Colonizao. Como foi amplamente discutido nos captulos anteriores, no Brasil os processos de colonizao, especialmente aps a aprovao da Lei 601 de 1.850, sempre foram concebidos como forma de atrao e fixao de populaes pobres, inicialmente, de migrantes estrangeiros, depois, j nas primeiras dcadas do sculo XX, de migrantes nacionais, ou em regies de fronteira, como o objetivo genrico de ocupao e desbravamento, ou nas reas dominadas pela produo para exportao, como forma de assegurar a mo-de-obra necessria a estes empreendimentos. Nesta perspectiva, os processos de colonizao, apesar de incorporar tais objetivos, na verdade, situavam-se em um contexto mais amplo de poltica de ocupao de terras e desbravamento: tratava-se de demarcar com clareza a relevncia e os
432 Ver o inciso V do artigo 25 da Lei 4.504/64, que regula as prioridades para venda das terras pblicas, e que so os mesmos que regulam as aes, neste sentido, para os financiamentos do PROTERRA/FUNTERRA. 433 CONTAG (1982, pp. 3-4). Grifos nossos.

213

objetivos deste processo. Ele teria que ser implementado de forma complementar e no antagnica com os interesses do latifndio ou das grandes empresas agropecurias: deveriam, ao contrrio, funcionar como suporte ao desenvolvimento destas434. Exatamente por isso os processos de colonizao sempre foram pensados, pelos Governos brasileiros, ou com a caracterstica de desbravamento de novas fronteiras ou como celeiro de mo-de-obra para as grandes fazendas. E sempre longe dos domnios do latifndio, especialmente quando se tratasse de colonizao voltada para a fixao de populaes pobres mediante o acesso a pequenas parcelas de terra. Na concepo do Estatuto da Terra, apesar de se ter utilizado de uma terminologia atualizada, aparentemente, coerente com determinadas concepes tericas avanadas, o esprito do Projeto de colonizao continuava o mesmo. Especialmente quando se tratava da resoluo de problemas de tenso e conflitos sociais. Desde o incio, mas especialmente a partir da implementao do Programa de Integrao Nacional (PIN), no Governo do General Emlio Garastazu Mdici, a idia era associar as terras vazias da Amaznia aos homens sem terra, especialmente do Nordeste. Mas no apenas isto: logo comearam a aparecer os argumentos referentes crise minifundiria da regio Sul, em especial do Paran e do Rio Grande do Sul, que, por suposto, passava a exigir o deslocamento de populaes dessas reas para as regies onde houvesse maior disponibilidade de terras. no contexto deste tipo de argumentao que ser promovido um amplo programa de aliciamemto de pequenos sitiantes435 desta regio para que vendessem suas reas e se deslocassem para reas maiores nas Regies pioneiras - inicialmente, no Mato Grosso e, na seqncia, na Amaznia, especialmente Rondnia 436. Assim, surge um novo argumento: aliar a experincia destes agricultores formao de pequenas e mdias empresas, na Amaznia e no Centro-Oeste. Com base nestas duas concepes, comeam a ganhar corpo, teoricamente as teses da Colonizao Particular em oposio Colonizao Oficial. Esta destinandose aos migrantes mais pobres e desprovidos de recursos materiais e experincia agrcola mais avanada; aquela, destinada a agricultores, especialmente da Regio Sul, ou

434 So relevantes, a este respeito, os trabalhos de Jos Vicente Tavares dos Santos (citados), que procedem a uma anlise fundamentada dos processos de colonizao desenvolvidos no Brasil, muito particularmente, as articulaes entre a Colonizao promovida sob a gide do Estatuto da Terra e suas repercusses na luta pela terra no Rio Grande do Sul. Muito importante o estudo de Octvio Ianni, Colonizao e Contra-Reforma Agrria, onde ele realiza uma excelente anlise da articulao dos processos de colonizao com a reconcentrao fundiria, sobretudo nas regies sul e sudeste, numa perspectiva que antecipa, at certo ponto, as constataes feitas por Jos Vicente Tavares dos Santos. 435 Ver a respeito, especificamente do problema dos Projetos de Colonizao envolvendo pequenos sitiantes do Rio Grande do Sul, o excelente estudo de Jos Vicente Tavares dos Santos (SANTOS, 1993). 436 Essa questo foi tratada de forma competente e profunda por Octvio Ianni, em seu livro Colonizao e ContraReforma Agrria. Jos Vicente Tavares dos Santos procedeu a um excelente estudo deste problema em Matuchos, Excluso e Luta (ambos citados). Ver igualmente a tese de Mestrado do Autor (JONES, 1987). Ver o depoimento do Presidente da Associao de Empresrios a Amaznia CPI do Sistema Fundirio (citado por JONES, 1987, p. 95).

214

estrangeiros, que pudessem aliar experincia agrcola a alguma disponibilidade de recursos, sobretudo financeiros. Estes, por suposto, poderiam pagar pelos lotes, com o produto da venda de suas pequenas parcelas no Sul, resultando assim, num duplo efeito: por um lado, possibilitando a reconcentrao das reas de empresas agropecurias no Sul, por outro lado, assegurando os lucros da especulao imobiliria 437 promovida pelas Empresas de Colonizao Particular. Este fato claramente colocado por Paulo Yokota, ento Presidente do INCRA, nos seguintes termos: Nas conjunturas agropecurias favorveis, os resultados colhidos no Centro-Sul foram utilizados na ampliao de reas nas regies Centro-Oeste, principalmente para assentamento de filhos de colonos que foram pioneiros no Sul. Aproveitando mo-de-obra qualificada, treinada numa agropecuria de melhor nvel tecnolgico, a colonizao privada est gerando uma classe mdia rural de grande importncia, tanto na produo pecuria, de cereais, como em alguns produtos de alto valor comercial, como caf, cacau, pimenta(...). As necessidades de investimento so elevadas e as limitaes de financiamentos a mdio e longo prazos constituem restries para a ampliao dos projetos de colonizao privada. Na nova conjuntura de fretes mais caros e custos financeiros mais realistas as atividades exercidas nestes projetos devero se deslocar para os que proporcionam retornos reais positivos, obrigando a uma maior racionalidade. Os projetos de colonizao oficial esto mais presentes em frentes realmente pioneiras, procurando atender a uma camada mais modesta da populao, dando elevada prioridade aqueles que foram obrigados a se deslocar de seus antigos locais de trabalho, pela formao de reservas indgenas, pela construo de projetos de hidreltricos, por questes fundirias. Isso alm de atender corrente de migrao expontnea.438 exatamente este o sentido em que regulamentada a Colonizao Oficial, no Captulo II, Seo I, da Lei 4.504 de novembro de 1964, e a Colonizao Particular, na seo II do mesmo captulo. Portanto, mais uma vez, os projetos implementados nesta reas estavam claramente postos no Estatuto da Terra e claramente referidos nas diretrizes expostas na Mensagem 33 do General Humberto Castelo Branco. Alis, essas concluses so claramente colocadas por Cludio Ribeiro, Diretor do INCRA, no texto citado, ao afirmar que: A colonizao propriamente dita o complemento essencial da desapropriao e interveno do Poder Pblico na propriedade privada da terra rural, que no cumpre sua funo social, definida em Lei. tambm o instrumento utilizado pelo Poder Pblico para colocar em uso terras discriminadas e arrecadas, transferindo-as ao domnio
437 Ver detalhes acerca deste processo no prximo captulo. 438 YOKOTA, op. cit., p.8. Grifos nossos.

215

privado. Ressalte-se a colonizao como instrumento de desenvolvimento em reas pioneiras, regulando e dando tratamento aos fluxos migratrios naturais ou orientados por aes do Governo.439 Assim, tambm em se tratando das aes de Colonizao, pode-se afirmar que elas foram implementadas exatamente como eram concebidas no corpo do modelo de desenvolvimento rural e de reforma agrria proposto pela Mensagem 33 e pelo Estatuto da Terra. Se estas aes no promoveram, efetivamente, como de fato no o fizeram, a ampla distribuio da propriedade para os posseiros e pequenos agricultores com pouca terra ou para os trabalhadores rurais sem terra, porque o sentido da proposta do Governo no pressupunha esta alternativa como uma meta relevante ao desenvolvimento rural, mas apenas como um meio de amenizar as tenses sociais mais graves e suprimir conflitos no campo. Ou seja, o Projeto de Reforma Agrria do Governo era distinto da leitura feita do mesmo pelas camadas pobres e pelos trabalhadores rurais do campo, que tinham a expectativa de ter acesso a um pequeno pedao de terra, ou, como bem colocou, Jos Vicente do Santos, que alimentavam o sonho da terra. Mas isso no significa que o Estatuto da Terra, tal como foi concebido no tenha sido executado, ao contrrio: ele o foi em toda a sua essncia. A anlise dos instrumentos acima no deixa dvidas quanto a este fato.

3.2.3. Titulao de Terras Pblicas: Alienao e Privilgios Este captulo, que analisa a proposta da Poltica Fundiria do Governo, tal como exposta na Mensagem 33 e regulamentada pela Lei 4.504/64 e normas e decretos que se lhes seguiram durante todo o perodo dos Governos Militares, no poderia ser concludo sem uma anlise das formas de alienao ou privatizao das terras pblicas. Afinal, este foi o objetivo fundamental da regulamentao do imperativo constitucional de 1946, proposto na Mensagem 33, que encaminhava o Estatuto da Terra ao Congresso Nacional. Antpoda, do Estatuto do Trabalhador Rural, reduzia o problema da propriedade enquanto condio inseparvel da atividade produtiva, portanto envolvendo relaes entre o capital e o trabalho, uma simples relao formal entre o sujeito e a coisa: o homem e a terra. Neste contexto, o Estatuto da Terra era, efetivamente, da Terra e no do Trabalhador Rural, configurando-se, neste contexto, exatamente como o instrumento normativo que possibilitaria ao Governo, assegurar a subordinao do trabalho pela subordinao do processo de acesso terra a determinados interesses bastante especficos. Tratava-se, seno de regulamentar efetivamente todas as terras ilegalmente em poder particular (o fato consumado), pelo menos, de promover, dentro de um
439 RIBEIRO, op. cit., p. 12. Grifos nossos.

216

determinado e especfico projeto de desenvolvimento econmico, e de integrao da agricultura economia nacional, a alienao das terras pblicas dentro de uma especfica finalidade. Subordinado, desta forma, o acesso terras aos imperativos da gerao de excedentes econmicos, o modelo de desenvolvimento proposto de fato colocava o acesso propriedade fora - e longe - do alcance dos trabalhadores rurais. Era, portanto, efetivamente um Estatuto da Terra e no do trabalhador rural. Pois, como bem acertadamente Jos de Souza Martins definiu o Estatuto da Terra: O que os militares tentaram fazer (...) juntamente com a elaborao do Estatuto da Terra, foi desenvolver uma poltica de ocupao da Amaznia, como meio de resolver a contradio que dificultava a soluo poltica para o problema da associao do grande capital com a propriedade da terra. O Estatuto viabilizou essa associao, e a poltica para a Amaznia, com a criao da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia - SUDAM - , tornou-se real.(...) Atravs do governo militar, os grandes capitalistas passaram a ser subsidiados para se tornarem, tambm, grandes proprietrios de terra. (...) No caso brasileiro, os militares constataram que, se a propriedade da terra representa um impecilho ao desenvolvimento do capital na agricultura, necessrio remover esse impecilho, sem impugnar ou limitar o direito de propriedade, que ocorreria atravs da nacionalizao da propriedade (da terra) ou atravs da reforma agrria.440 Para o bem ou para o mal, foi efetivamente promovida uma ampla modificao no carter e na forma da estrutura fundiria brasileira. Se isso implicou - como de fato implicou - a manuteno e, at, agravamento, da concentrao da propriedade fundiria, talvez a explicao deste fato possa ser dada pelo prprio carter do modelo de desenvolvimento econmico proposto que, fundado na necessidade de aporte de recursos de forma concentrada, implicava determinado nvel de excludncia dos trabalhadores com relao propriedade territorial: esta era uma restrio do prprio modelo, alis, implcita no conceito do minifndio como unidade de produo impossvel de ser mantida, por suas prprias condies e caractersticas endgenas. , portanto, no contexto deste modelo e desta concepo do desenvolvimento econmico, segundo os quais, os problemas da superao da pobreza e da excludncia, social, em particular, a rural, apenas poderiam ser efetivamente resolvidos pela ampliao da capacidade da economia rural (e industrial) de absorver mo-de-obra e gerar rendas, economias de escala e excedentes, sobretudo, exportveis, e no

440 Jos de Souza Martins. As lutas dos trabalhadores rurais na conjuntura adversa. In: Direito insurgente II. 19881989. Anais da reunio do conselho do Instituto Apoio Jurdico Popular. Rio de Janeiro: S.d., p. 11.

217

necessariamente pela distribuio de pequenas parcelas441 de terras, que o processo de privatizao das terras pblicas colocado. Destarte, apenas tendo em considerao estas caractersticas do modelo que se poder compreender as diferentes formas de alienao de terras pblicas ou de legitimao de terras devolutas em poder de particulares, conforme os instrumentos jurdicos e administrativos legalmente estabelecidos para este mister pelos Governos Militares. 3.2.3.1. Legitimao de Posses O processo de legitimao de posses, legalmente assegurado desde o longnquo instituto de sesmaria e, sobretudo, consagrado na Lei 601 de 1850442, sofreu, com a instituio das normas e regulamentos que se seguiram promulgao da Lei 4.504, de novembro de 1964, um profundo e imenso recuo. Foram estabelecidas as regras fundamentais que iriam possibilitar um amplo e sistemtico processo ilegtimo (mas, aparentemente, legal) de expulso dos pequenos posseiros de suas terras de trabalho. Pelas novas regras e regulamentos estabelecidos a partir de 1964, a legitimaco de posses dar-se- para reas de at 100 hectares e consiste, no no fornecimento, pelo Estado, do ttulo de propriedade, mas em uma Licena de Ocupao (ou Concesso de Direito Real de Uso, assegurado, em princpio, Constituio Federal de 1967, no seu Art. 171)443, com prazo mnimo de quatro anos, aos posseiros que preenchessem as exigncias de morada habitual e cultura efetiva, diretamente efetuadas pelo mesmo e sua famlia, desde que no fossem proprietrios rurais. Ao final deste prazo, teria ainda o posseiro (pequeno posseiro, bem entendido) que comprovar a sua capacidade para desenvolver a rea. Ainda assim, ele teria apenas a preferncia para adquirir o lote, pagando pelo mesmo o valor histrico da terra nua, constante na tabela do INCRA, sujeitando-se alm destas, as seguintes condies: Art. 29 O ocupante de terras pblicas, que as tenha tornado produtivas com o seu trabalho e o de sua famlia, far jus legitimao da posse da rea contnua at 100 (cem) hectares, desde que preencha os seguintes requisitos:
I. no seja proprietrio de imvel rural; II. comprove morada permanente e cultura efetiva, pelo prazo

mnimo de 1 (um) ano. 1 o A legitimao da posse de que trata o presente artigo consistir no fornecimento de uma licena de ocupao, pelo prazo mnimo de 4 (quatro) anos, findo o qual, o ocupante ter a
441 Ou, como dizia o Senhor Roberto Campos, pela distribuio de um bolo insuficiente: Ver, o captulo 5 adiante, onde estes argumentos de Roberto Campo so discutidos. Tambm, SIMONSEN & CAMPOS (1976), especialmente o Captulo X. 442 Ver captulos 1 e 2 deste estudo. 443 Esta mesma condio , inclusive, mantida na Constituio Federal de 1988, no seu Art. 183, pargrafo 1o.

218

preferncia para a aquisio do lote, pelo valor histrico da terra nua, satisfeitos os requisitos de morada permanente e cultura efetiva e comprovada a sua capacidade para desenvolver a rea ocupada.444 Observe-se que se tratava, evidentemente, de uma arbitrariedade e, alm disso, em absoluta afronta ao ordenamento jurdico brasileiro, que sempre assegurou o direito de aquisio da propriedade da terra com fundamento na posse mansa e pacfica, explorada diretamente pelo posseiro e sua famlia445. Como ser analisado no estudo acerca das outras formas de alienao e titulao de terras pblicas, a restrio acima, que se referia exatamente aos pequenos posseiros, no ter o menor efeito sobre as pretenses de grandes especuladores, posseiros e grileiros especializados. Apenas para se fazer uma comparao entre as duas regras de legitimao de posses - a de 1850 e a atual - veja-se como esta questo era colocada na Lei de Terras: Art. 5o Sero legitimadas as posses mansas e pacficas, adquiridas por ocupao primria, ou havidas do primeiro ocupante, que se acharem cultivadas ou com princpio de cultura e morada habitual do respectivo posseiro ou de quem o represente, guardadas as regras seguintes: 1o Cada posse em terras de cultura ou em campos de criao, compreender, alm do terreno aproveitado ou do necessrio para pastagem dos animais que tiver o posseiro, outro tanto mais de terreno devoluto que houver contguo, contanto que em nenhum caso a extenso total da posse exceda a uma sesmaria para cultura ou criao, igual s ltimas concedidas na mesma comarca ou na mais vizinha446. S que neste caso, como foi estudado e discutido no captulo 2, o objetivo era assegurar os direitos e, evidentemente, os privilgios das grandes posses. Na Lei de
444 Lei 6.383, de 7 de dezembro de 1976 (BRASIL. Congresso Nacional. Braslia: 1976.). Grifos nossos. Embora esteja para alm do perodo de anlise deste trabalho, interessante tecer-se alguns comentrios a respeito da continuidade destas questes: A Constituio Federal de 1988 introduziu o contraditrio nos processos administrativos (Art. 5o, LV). Como avalia Luiz Lanzellotti Baldez: Os juizes ... no podem mais conceder liminares sem a audincia e defesa da parte r - a comunidade dos posseiros ocupantes da terra (litisconsrcio), presena necessria no processo para que tenha caracterizado o contraditrio. Esse o maior ganho das ocupaes na Constituio. Cf. A terra na Constituio. In: Direito insurgente II. 1988-1989. Anais da reunio do conselho do Instituto Apoio Jurdico Popular. Rio de Janeiro: S.d., p. 88. 445 O 3o do artigo 153 da Constituio Federal de 1967, ao afirmar que a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada, rigorosamente assegurava as posses legitimas, assim definidas desde a Lei 601 de 1850, e por todas as legislaes ulteriores, as posses mansas e pacficas, adquiridas de boa-f e efetivamente exploradas pelos respectivos posseiros e suas famlias. Esse direito legitimao, amplamente assegurado na Lei 601 de 1850, como se viu no captulo 2, (para garantir privilgios dos grandes posseiros) mas que tambm se estendiam aos pequenos, foi, para estes ltimos, gradativamente restringido, at reduzir-se a 25 hectares. A Constituio de 1967, aparentemente, beneficia os pequenos posseiros, ampliando o limite para 100 hectares (art.171). Entretanto, transforma o direito lquido e certo de legitimao, restringido apenas pela explorao efetiva e morada habitual, em um direito que ser disposto pela Lei Federal, que, como se v acima reduzido a quase nada. Trata-se da antiga tradio do Executivo de se utilizar da alternativa legal para dar formalmente, com uma mo e retirar, efetivamente, com a outra. 446 Lei 601 , de 18 de setembro de 1850 (In.: MEAF, op. cit., pp.357-361).

219

1976 e no Estatuto da Terra, as formas de assegurar os mesmos privilgios so juridicamente efetivas e especializadas, como ser evidenciado pela anlise que realiza a seguir.

3.2.3.2. Alienao com Dispensa de Licitao Esta modalidade de alienao, que procura, aparentemente, compensar as perdas impostas aos pequenos posseiros, aproxima-se da norma consagrada na Lei 601 de 1850 e respectivo Regulamento, em vrios sentidos. Destina-se alienao de grandes reas, at 3.000 hectares, mantidos os requisitos de posse mansa e pacfica por mais de dez anos, residncia habitual e cultura efetiva e direta pelo posseiro e sua famlia. Trata-se, outrossim, de um processo de alienao de terras pblicas, precedido de Decreto Federal que autorize a dispensa de licitao, alm do pagamento do valor da terra nua. Ento no se trata de legitimao, mas de venda de terras pblicas; no se trata, tambm, de reconhecimento do direito de posse, de quem trabalha na terra e a torna produtiva, mas, de assegurar de forma seletiva, o direito de adquirir a propriedade mediante determinados critrios de seleo de clientes. Veja-se que tais exigncias, efetivamente, colocam fora desse tipo de procedimento a grande massa de pequenos posseiros. Alm do pagamento do preo da terra nua, que apesar de ser irrelevante para os grandes posseiros e, sobretudo para grileiros especializados e especuladores; era proibitivo para os pequenos posseiros e agricultores - neste caso, fazendo lembrar os critrios o preo adequado, de Wakefield. Alm disto, a exigncia de Decreto Federal de dispensa de licitao deixa claro que este procedimento era exclusivo para os processos de apropriao privilegiada e excludentes, em relao ao resto da populao que, legitimamente, explorava suas pequenas posses, muitas vezes h muitas geraes. Este procedimento se constituiu, de fato, em um dos mtodos da grilagem especializada na qual o proprietrio j se apresentava diante do posseiro munido do respectivo ttulo legtimo de propriedade.447 Como se pode verificar, mais uma vez as autoridades fundirias se utilizam da linguagem cifrada do jargo jurdico, no apenas para restringir os direitos reais dos pequenos posseiros, mas, sobretudo, para facilitar a alienao de terras pblicas, inclusive, ocupadas por posseiros e indgenas, para a iniciativa privada. Este tipo de procedimento consagra, portanto, legalmente, privilgios.

3.2.3.3. Concesso com Dispensa de Licitao. Essa modalidade de alienao e titulao de terras pblicas, de forma mais profunda que a anterior, configura-se em um verdadeiro monumento jurdico grilagem

447 Ver a respeito, o Relatrio da CPI do Sistema Fundirio (CMARA DOS DEPUTADOS, 1979).

220

especializada, ilegalidade e fraude. Trata-se de uma verdadeira obra prima do estelionato no campo da legislao fundiria. Ocupa-se, essa modalidade de titulao de terras pblicas em favor de particulares, de legitimar ttulos ilegtimos. Ou seja, em reas de at 600 vezes o mdulo de explorao indefinida448 - isto , de latifndios, conforme a definio do Estatuto da Terra - contemplando, indistintamente, pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, detentoras de reas transcritas no registro imobilirio, com vcios insanveis, cuja cadeia dominial tenha sido INICIADA EM 28 DE JUNHO DE 1966449. S faltou a esta regra a referncia ao nome ou nomes das pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado a que se destinava este privilgio. vcios insanveis em linguagem jurdica, significa fraude, nulidade, documento forjado, ilegal. Como ento proceder mgica de tornar legtimos ttulos sabidamente ilegtimos? Como se disse acima, este fato dispensa maiores comentrios: trata-se de um monumento ao privilgio. Por isso mesmo preferiu-se explicitar este procedimento com base na citao de trecho do Trabalho do Diretor de Departamento de Desenvolvimento Rural do INCRA, Cludio Jos Ribeiro, portanto, pessoa absolutamente insuspeita, neste caso especfico, para a definio dessa modalidade de alienao, venda e titulao de terras pblicas. claro que havia, tambm, determinadas exigncias: o prvio cancelamento dos registros - que seria desnecessrio, posto se tratam, juridicamente, de ttulos nulos - e a implementao de projeto de relevante interesse nacional, naturalmente, definido como tal pelas mesmas autoridades que tornaram legtimos qualquer documento ilegal. A concesso se formaliza com a expedio de Contrato de Concesso de Terras Pblicas, antecedido de Resoluo do Senado Federal, de Decreto Federal autorizativo de dispensa de licitao e o pagamento da terra nua pela pauta vigente no INCRA.450 Segundo Oldair Zanatta, diretor do Departamento de Recursos Fundirios do INCRA, tentando minimizar a formulao absolutamente casustica desta norma de alienao de terras devolutas da Unio para a iniciativa privada, defendia, no Simpsio Internacional de Experincia Fundiria, realizado em Salvador, em 1984, que o Contrato de Concesso de Domnio de Terras Pblicas,

448 RIBEIRO, op. cit., p.16. 449 Citado em RIBEIRO, op. cit., p.16. Grifos nossos. 450 RIBEIRO, op. cit.: 16. Grifos nossos.

221

foi uma forma adotada para proteger investimentos pioneiros na Amaznia. Teve pouca aplicao e est praticamente em desuso. Difcil compreender uma norma to casustica, ilegal e danosa a probidade administrativa e ao patrimnio da Unio. Observe-se que, diante de seu flagrante carter de fraude contra o patrimnio do pas, busca-se agregar um conjunto de exigncias e especificaes com a ntida inteno de oferecer-lhe uma esttica de justificao: afirma-se que se destinava a proteger investimentos pioneiros (de 28 de junho de 1968!). Por outro lado, segundo os defensores deste procedimento, o mesmo pressupunha a implantao de projetos de relevante interesse regional, alm de exigir a aprovao do Senado Federal (o que significa afirmar que se tratam de reas que excediam ao limite constitucionalmente estabelecido para alienao de terras pblicas independentemente de autorizao). Para finalizar, afirmam que o rigor do procedimento exigia, ainda, o necessrio Decreto Federal dispensando a licitao pblica (ou seja, a concorrncia). Tudo isto, na verdade no justifica nem consegue ocultar o evidente carter de apropriao e legitimao privilegiada451 e de grilagem altamente especializada, assegurados por esta norma. 3.2.3.4. Alienao em Concorrncia Pblica: Licitao452 Trata-se de outra modalidade de transferncia de domnio de grandes extenses de terras pblicas para particulares, sob a capa, mais uma vez, do interesse nacional, pressupostamente compatibilizados os interesses privados, com os planos de desenvolvimento453 . Trata-se de alienao de reas pblicas de at 3.000 hectares, ou seja, o limite mximo permitido pela Constituio Federal, independentemente da autorizao do Senado Federal. O negcio se concretiza atravs de um Contrato de Alienao de Terras Pblicas ou Promessa de Compra e Venda, conforme o caso, no qual o adquirente obrigava-se a determinadas clusulas resolutivas que, se no cumpridas, dariam, teoricamente, ensejo anulao do processo de alienao, retornando a rea ao Patrimnio da Unio. Segundo Oldair Zanatta esse tipo de negcio foi amplamente utilizado nas regies pioneiras, especialmente Par e Rondnia. Mais uma vez, estava aberta a possibilidade de Vendas de grandes extenses de terras pblicas da Unio, bastando que fossem apresentados Projetos que, formalmente, fossem considerados como relevantes ao desenvolvimento regional e compatveis com os Planos de Desenvolvimento.
451 Alm disto, se todas estas exigncias fossem cumpridas, especialmente a autorizao do Senado e o Decreto Presidencial, isto apenas forneceria a prova material de que se tratava de uma fraude em larga escala, envolvendo vrios escales do Governo, inclusive, a Presidncia Militar da Repblica. 452 Esse procedimento regulamentado pelo Decreto no 71.615, de 1972; Instrues Especiais do INCRA, nmeros 6-A , 11 e 12; artigo 135 do Decreto-lei no 9.760, de 1946 e artigo 143 do Decreto-lei no 200/67. 453 RIBEIRO, op. cit., p. 16

222

3.2.3.5. Alienao com Licitao e Direito de Preferncia Trata-se de uma modalidade especfica da forma anterior, onde, curiosamente, h concorrncia entretanto, mantido o direito de preferncia de um dos concorrentes: portanto no h, efetivamente, a concorrncia. Refere-se, esta modalidade de concesso de terras pblicas, alienao de reas de at 3.000 hectares454, nas quais os pleiteantes no preenchem as exigncias legais mnimas para a legitimao de posse ou para alienao sem concorrncia (ou seja, cultura efetiva e morada habitual, para legitimao de posse; e projeto de relevante interesse nacional, no outro caso). E, nem mesmo, possuem os referidos ttulos com ttulos insanveis. Oldair Zanatta coloca claramente esta questo nos seguintes termos: Trata-se de procedimento que consiste na venda de reas ocupadas, nas quais no ocorrem os pressupostos para legitimao de posse ou para alienao sem concorrncia. So reas de at 3.000 hectares, cujos ocupantes geralmente no satisfazem o requisito de morada permanente. Essas reas so alienadas em concorrncia pblica, ocasio em que deferida aos ocupantes a preferncia na aquisio (...). 455 Ou seja, com esta modalidade ficava assegurada a possibilidade de transferir de forma seletiva e privilegiada, - a ocupantes que no preenchem o requisito da morada permanente, portanto ocupantes que no ocupam, portanto, que no so ocupantes - grandes reas de terras pblicas, na verdade, independentemente de qualquer que seja o critrio estabelecido ou situao dos pretendentes, como se v. Restries, rigorosamente, apenas recaam sobre os pequenos posseiros. Como se afirmou acima, nunca o latifndio teve tanta regalia e segurana na histria fundiria do Brasil. Alm da ampla garantia de legitimao de ttulos com vcios insanveis, foi criada mais essa possibilidade para assegurar a apropriao e legitimao privilegiadas de terras devoltas, num verdadeiro assinte ao ordenamento jurdico e conscincia nacionais, o que apenas poderia ser explicado pela presena de um Estado de exceo e de um regime autoritrio em toda a sua plenitude: cerceamento da independncia do Legislativo - pelas sistemticas cassasses de opositores do regime - e do Judicirio; desorganizao da sociedade civil, violentamente reprimida, e imprensa sob censura prvia rigorosa. Prises, torturas... Assim, como explica Oldair Zanatta, em sua brilhante defesa deste instrumento tcnico de incentivo ao Desenvolvimento Rural:

454 Sempre e rigorosamente, 3.000 hectares, ou seja, a rea mxima situada fora do controle mediante a aprovao do Senado Federal, prevista na Constituio, o que agilizaria, ainda mais, as transaes. 455 ZANATTA (op. cit., p. 22). Grifos nossos.

223

Essas reas so alienadas em concorrncia pblica, ocasio em que deferida aos ocupantes a preferncia de aquisio, assegurando-lhes sempre o direito de indenizao das benfeitorias edificadas de boa-f, caso no sejam considerados vencedores na concorrncia ou no lhes interesse a aquisio da propriedade.456 Veja-se que a argumentao de Zanatta absolutamente contraditria: primeiro ele se refere realizao da concorrncia pblica, mas que deferida457 a preferncia de aquisio aos ocupantes: logo, no h concorrncia. Em seguida, refere-se ao fato de que assegurado aos ocupantes que no sejam considerados vencedores na concorrncia ou no lhes interesse, etc., o que no faz nenhum sentido, posto que se lhes foi deferida a preferncia de aquisio, logo no houve concorrncia, portanto, no h a hiptese, de no serem considerados vencedores na concorrncia, que nunca houve: uma contradio em termos. O que pode ocorrer, que especuladores, pois parece que deles se trata neste caso, desistam da aquisio, optando pela indenizao. At porque nada assegura que se impedir, como se tem demonstrado neste trabalho, que ulteriormente estas mesmas terras voltem a cair em suas prprias mos, como chamava a ateno Ribeiro em citao acima, e, portanto, que todo o processo volte a se repetir, na verdadeira ciranda do assalto s terras da Unio que foi criada por esses mtodos de titulao de terras pblicas promovidos pela tecnoburocracia da Poltica Fundiria dos Governos Militares, em nome do desenvolvimento e da segurana nacionais. 3.2.3.6. Concesses Especiais Essa modalidade de privatizao de terras pblicas regida pelos Decretos: 68.524, de 15 de abril de 1971, que dispe sobre a participao da iniciativa privada
na implantao de projetos de colonizao nas reas prioritrias para Reforma Agrria, nas reas do Programa de Integrao Nacional e nas terras devolutas da Unio na Amaznia Legal; 71.615, de 22 de dezembro de 1972, que regulamenta o Decreto-lei 1.164/71, e fixa as normas para a implantao de Projetos de Colonizao, concesso de terras e estabelecimento ou explorao de indstrias de interesse da segurana nacional, nas terras devolutas localizadas ao longo das rodovias, na Amaznia Legal.

Alm dos Decreto-lei 178/67, que dispe sobre a cesso de imveis da Unio Federal para as finalidades que especifica; e Instrues Especiais do INCRA, nos 13/76 e 15/78. Como se v, tudo era rigorosa e meticulosamente planejado. Este modo de privatizao de terras pblicas destina-se concesso de reas para a implantao e o desenvolvimento de Projetos de Colonizao atravs de

456 Id. Ibdem, p. 22. 457 A expresso deferida, significa que houve, anteriormente, um requerimento. Logo, no se trata de venda, mas de concesso de terras pblicas mediante requerimento. A venda, neste caso, simblica, mera formalidade, como o caso do preo vil da terra nua.

224

Empresas Particulares458. A transferncia de domnio da propriedade da rea materializada no Ttulo de Domnio com Condio Resolutiva, que se refere obrigao da Empresa concessionria executar o Projeto de Colonizao previamente aprovado pelo INCRA. O mesmo procedimento extensivo s cooperativas, entretanto, neste caso no h a exigncia da concorrncia por um lado, nem a transferncia de domnio concessionria, por outro lado. No caso das cooperativas, apenas cedido o direito de uso da rea para implementar o Projeto de Colonizao, sendo que a titulao de lotes, no caso do projeto ter sucesso em sua implantao e implementao, fica a cargo do INCRA que emite os ttulos, diretamente para os parceleiros. 3.2.3.7 Doao de Terras Pblicas A doao destinava-se transferncia de terras devolutas federais aos Municpios da Amaznia Legal e da Faixa de Fronteira, especificamente destinadas expanso ou construo de cidades, vilas e povoados. Neste caso procedia-se, juridicamente, transferncia de domnio aos Municpios, com clusulas resolutivas vinculando a doao ao respectivo projeto de desenvolvimento municipal. A doao, materializada no Ttulo de Domnio, exigia a autorizao formal, por Decreto do Poder Executivo Federal, conforme o que era estabelecido pelas Leis 6.431, de 1977 e 6.925, de 1981, e pelo Decreto 80.511 de 1977. Alm destas modalidades especficas de alienao de terras pblicas da Unio, havia o procedimento de Ratificao de Ttulos, que se referia a aes de regularizao fundiria voltado para a convalidao de ttulos de propriedade expedidos pelos Estados-Membros da Federao, especialmente em reas de fronteira e de terras devolutas pertencentes Unio, irregularmente tituladas pelos Estados da Federao. Outra modalidade de legitimao era o Reconhecimento de Domnio, que se referiam ao reconhecimento formal, por parte da Unio, da situao dominial existente na faixa de fronteira e nos Territrios Federais, por ocasio da promulgao do Decretolei 9.760 de 1946, amplamente estudado no captulo anterior. 3.2.3.8. Usucapio Especial Institudo pela Lei no 6.969459, de 10 de dezembro de 1981, j no ltimo Governo do ciclo militar, o Usucapio Especial, recupera o antigo preceito constitucional, que assegurava a legitimao das posses mansas e pacficas, para os trabalhadores rurais que residissem nas respectivas posses e que as fizessem produzir com o seu trabalho e de sua famlia, anulado pela Constituio de 1967. As reas para legitimao de posses, cobertas por este preceito foram sistematicamente reduzidas nas
458 Que, segundo depoimento de D. Moacyr Grechi, Bispo do Acre e Purus CPI do Sistema Fundirio (ver captulo 5) poderia atingir a 500.000 hectares, por projeto. Um verdadeiro big business. 459 Lei no 6.969, de 10.12.1981 (BRASIL. Congresso Nacional. Braslia: 1981.).

225

sucessivas Constituies Republicanas, sendo inclusive vedado o direito de usucapio sobre terras devolutas. Como se discutiu no captulo 2, a Lei 601 de 1850 permitia a legitimao de posses imensas, at o tamanho das sesmarias concedidas, anteriormente na regio. As Constituies de 1934 e 1937 reduzem esta rea para 10 hectares. A Constituio de 1946 amplia para at 25 hectares, conforme o pargrafo 1 o do artigo 156. De qualquer maneira, o que fica evidente nestes procedimentos que sistematicamente eram impostos limites rgidos garantia e legitimao de pequenas posses, que passou de direito lquido e certo, como o era na legislao Colonial e Imperial, simples concesso do Poder Pblico. Ou seja, houve, efetivamente, no que se refere aos pequenos posseiros uma perda efetiva de Direito no perodo Republicano. Com o regime militar, no Ps-1964, essa perda de direito plenamente assegurada e consagrada. O Usucapio, neste sentido, representou uma abertura para o passado. Esse verdadeiro avano para o passado recupera direitos assegurados pelos imperativos constitucionais acima mencionados, e que foram negados pela Constituio de 1967. Neste sentido e parafraseando Faoro ao se referir vitria dos sesmeiros na Lei 601 de 1850, afirmando que, apenas tardiamente, aquela legislao viria a assegurar o direito dos posseiros, em relao aos privilgios dos sesmeiros do Vale do Paraba, pode-se dizer que o avano realizado, com o Usucapio Especial, em 1981, com a restituio do antigo direito de aquisio da propriedade sobre posses mansas e pacficas de at 25 hectares, no caso, inclusive, extensivo s terras pblicas (para as quais o usucapio sempre esteve vedado460), tambm chegou tardiamente. A esta altura o cerco, a alienao e a legitimao privilegiados das terras pblicas brasileiras j haviam assegurado a maior parte das melhores terras do pas para os grupos privilegiados, como os dados acerca da apropriao de reas novas, analisados no prximo captulo evidenciam objetivamente.

460 A Constituio Federal de 1988 reafirma a imprescritibilidade das terras pblicas.

226

CAPTULO 5

POLTICA FUNDIRIA DO REGIME MILITAR: RECONCENTRAO E PRIVILGIOS 1. Consideraes Preliminares Os problemas de legitimao das iniciativas privatizantes e de legalizao das posses em domnio particular, jamais solucionados de forma efetiva, ainda que formalmente tentados, ganharam profunda relevncia no perodo que se seguiu a abril de 1964 e consolidao do Regime Militar. Com a aprovao, em novembro daquele ano, da Lei 4.504, pela primeira vez, aps a aprovao da Lei 601 de 1850 e seu respectivo Regulamento, o Governo Brasileiro conseguiu encaminhar e aprovar uma Legislao que regulamentava o processo de alienao de terras pblicas e de legitimao das posses que se encontravam em poder de particulares. A regulamentao do processo de alienao e legitimao de terras, atravs da Lei 4.504, de novembro de 1964, foi o grande mrito que, efetivamente, teve o Governo Militar, no mbito da Poltica Fundiria. No captulo anterior, ao analisar-se esta problemtica, ficou evidenciado que para muito alm deste grande mrito - de regulamentar, juridicamente, o acesso s terras devolutas - estava o fato do Estatuto da Terra ter colocado, objetivamente, nas mos do Governo, o poder para promover a alienao de terras pblicas. Portanto, a possibilidade de conduzir determinado processo de reorganizao fundiria, na medida em que assegurava os meios, jurdicos e administrativos, necessrios ao processo de venda de terras devolutas ou de reconhecimento de titularidades legtimas existentes sobre estas. Efetivamente, os Governos militares exerceram este poder: promoveram uma grande transformao na estrutura agrria brasileira, ao implementar um vasto processo de alienao de terras pblicas, ou de reconhecimento de posses sobre estas, em todas as regies do pas. Este processo foi especialmente relevante nas chamadas regies de fronteira, onde predominavam as terras devolutas ou irregularmente ocupadas, como as Regies Centro-Oeste e Norte. Mas, foi tambm relevante, nas demais regies do Pas.
227

Como resultado destas aes do Governo no mbito da Poltica Fundiria, modificou-se profundamente o perfil da propriedade privada territorial no Brasil. Por um lado, assegurando a propriedade absoluta para determinadas camadas, de fato privilegiadas, da populao e, por outro lado, aprofundando a excludncia social de uma imensa massa de pequenos produtores, posseiros e indgenas. A resultante desses processos de privatizao privilegiada e excludente foi o aumento, sem precedentes na histria do Brasil, de massa de trabalhadores expulsos das terras onde residiam e trabalhavam, que vieram a se incorporar aos contingentes marginalizados dos centros urbanos, fossem estes grandes metrpoles ou pequenas cidades do interior da Brasil. Portanto, no quer significar a citada regulamentao que o processo de privatizao de terras, promovido pelo Regime Militar, tenha representado o acesso propriedade rural para a grande massa de pequenos produtores com pouca terra, posseiros, ou trabalhadores rurais sem terra461, fundado na perspectiva de uma reforma agrria de carter distributivista ou democrtica como era, aparentemente, proclamada na Mensagem 33. Como tambm no significou, sequer, a legalizao ou o reconhecimento de posses legtimas que se encontravam em poder destas camadas da populao que vivia e trabalhava no campo. Entretanto, no deixava, apesar disto, de representar uma profunda transformao no ordenamento agrrio, sobretudo porque, ao promover a alienao ou a legitimao de posses sobre vastas reas do territrio do Pas, engendrou as condies fundamentais para a incorporao ao processo produtivo (e tambm especulativo) de pores relevantes das terras agrcolas brasileiras. Este foi o outro resultado da Poltica Fundiria dos Governos Militares no perodo, e que pode ser tributado iniciativa de aprovao do Estatuto da Terra e das medidas jurdicas e administrativas que o complementaram. Portanto, no se podem situar, singularmente, ao nvel destas medidas, as crticas passveis de serem feitas Poltica de Terras do Regime Militar. Estas crticas devem centrar-se nas formas assumidas pelo processo de alienao de terras pblicas, que, alm de repetirem erros do passado, como afirmava o Ministro da Agricultura, Lus Fernando Cirne Lima, em depoimento Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio, na verdade, foram muito alm disto. Promoveram, no apenas a incorporao das terras ao patrimnio particular, mas sobretudo, a apropriao especulativa destas terras e a expropriao, ilegtima e ilegal, de imensas camadas de produtores rurais que, secularmente, viviam e trabalhavam nas terras brasileiras. Ou seja, a crtica deve estar centrada no fato de, nos Governos Militares, terem-se aprofundado de um modo deliberado os seculares processos de privatizao, apropriao e regulamentao privilegiadas e excludentes das terras pblicas. Alm de possibilitarem o aprofundamento da titulao questionvel e ampliar, desta forma, os
461 Ao contrrio. A este respeito ver os Captulos I e II do Livro, Ditadura e Agricultura (IANNI, 1979(a)) onde realizada uma anlise profunda e competente das articulaes entre a Poltica Fundiria e o Modelo Econmico posto em prtica pelo Regime Militar.

228

processos de grilagem especializada, geralmente fundados na fraude ou sustentados nas colunas da corrupo. Por questes desta natureza, que se pode levantar a hiptese de que, apesar dos possveis mritos no campo estritamente econmico, - tomado este termo no sentido estrito definido no Modelo462, de aumento da oferta de produtos agrcolas, e da participao da agricultura no mercado interno e externo, da sua diversificao, etc. -, por outro lado, aumentou tambm, e certamente, mais que proporcionalmente a estes resultados, a excludncia social e a misria de vastas camadas da populao rural463. O Ministro da Agricultura, Lus Fernando Cirne Lima, no depoimento prestado Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio464, em 2 de agosto de 1977, resumiu, nos seguintes termos, a formulao da Poltica Fundiria, tal como posta em prtica, ento, pelo Governo Federal: Ao assumir responsabilidades pblicas em 1 de novembro de 1969 elegi, como uma das metas, o que se convencionou denominar a ocupao dos espaos vazios. A tarefa de ordenar a ocupao de terras rurais e os deslocamentos dos excedentes liberados da agricultura indicou a fuso de dois rgos ento existentes: Instituto Brasileiro de Reforma Agrria - IBRA, e Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrcola - INDA. A reforma agrria s tem sentido se visar ao desenvolvimento agrrio, j que a distribuio da terra, quando desacompanhada da assistncia tcnica e das condies de escoamento e comercializao do produto agrcola, no produz conseqncias duradouras. O pequeno proprietrio, desassistido, presa fcil dos poderosos que acabam por retomar-lhe a terra dentro da chamada economia de mercado puro. Fundado o INCRA em 1970, diversos fatores levaram o novo rgo a enfrentar mais a colonizao do que a Reforma agrria. A deciso, antes de entender que aquela seja mais importante do que esta, partiu de pressupostos vrios que ainda entendo como certos. o Brasil um dos poucos pases do mundo com possibilidade de aumentar a sua fronteira agrcola, colocando nas reas novas os excedentes da populao rural. Uma reforma agrria poderia, sem dvida, cuidar de reduzir os deslocamentos, pela reordenao da propriedade, mas a um custo, na poca, talvez muito alto.465 Observa-se, nestes comentrios do Ministro Cirne Lima, que o Governo fazia uma clara distino entre colonizao e reforma agrria. A Reforma Agrria era pensada como a reorganizao da estrutura agrria, em reas amplamente ocupadas, visando a reorganizao da posse e uso da terra, a modernizao e diversificao da agricultura e
462 Ver a especificao dos objetivos perseguidos no mbito destas polticas implementadas pelos Governos Militares, o Captulo II Agricultura e Acumulao (IANNI, 1979 (a)), especialmente as pginas 37 a 44. 463 Estes fatos podem ser depreendidos das estatsticas acerca da incorporao das reas novas por um lado e, por outro, das informaes referentes dinmica das populaes rurais e urbanas, no perodo, analisados adiante, neste captulo. 464 CMARA DOS DEPUTADOS, op. cit. 465 CAMARA DOS DEPUTADOS, op. cit. p. 10; grifos nossos.

229

o aumento da produtividade. Portanto, implicando necessariamente, o processo de desapropriao, alm de outros investimentos. Por estas razes era considerada onerosa, devendo, ipso facto, ser evitada. Exceto nos casos excepcionais de conflitos e tenses sociais graves466. Por outro lado, a colonizao significava o assentamento de populaes em reas de terras devolutas, evitando-se, desta forma, os custos com o processo de desapropriao. Mas, sobretudo, evitando-se ferir os interesses latifundirios e especulativos das grandes empresas de colonizao particular e empreiteiras. Ou seja, aproveitando-se da vantagem comparativa possuda pelo fato de ser o Brasil um dos poucos pases do mundo com possibilidade de aumentar a sua fronteira agrcola, colocando nas reas novas os excedentes da populao rural. De ainda hoje existirem, no Brasil, amplas reservas de terras livres e pblicas. Entretanto, esta opo significava, tambm, atender a uma antiga tese do latifndio em relao colonizao - entendida como desbravamento - ou seja, que deveria ser realizada longe de seus domnios. Este problema foi cuidadosamente discutido no segundo captulo deste estudo. A este respeito interessante registrar as seguintes observaes de Carlos Minc: Correspondem, portanto, instalao de colonos em terras distantes dos grandes centros nacionais de consumo, em reas mal servidas de infraestrutura bsica (estradas, irrigao e eletrificao) e principalmente em zonas distantes das terras dos poderosos latifundirios do Nordeste e do Sudeste. Estes assim tiveram seus domnios intocados, ainda que todos os latifndios sejam passveis de desapropriao para fins de reforma agrria, segundo o Estatuto da Terra (...).467 No mbito deste diagnstico, cuidadosamente elaborado pelos tcnicos do Governo, a colonizao apresentava todas as vantagens: significava um mvel fundamental e pouco oneroso para a integrao nacional, a ser promovida pela ocupao dos espaos vazios, mediante os projetos de assentamento, dirigidos s populaes pobres que migravam expontaneamente; ou pela via do assentamento dos excedentes potenciais de populao de regies mais desenvolvidas. Desta forma, evitava-se desorganizar a produo agrcola, em reas tradicionalmente exploradas, como se fazia referncia na Mensagem 33, do General Castelo Branco, ao acusar o Governo Joo Goulart e a SUPRA de promoverem a inquietao no campo e a desorganizao do sistema produtivo da agricultura. Mas, sobretudo, como registraram Carlos Minc468 e Octvio Ianni469 entre muitos outros estudiosos do tema, significava manter intocados os domnios dos
466 Entretanto, mesmo nestes casos, se se tiver em considerao o carter excepcional do prprio regime, h que se atentar para o fato de que, muitas vezes, as tenses e conflitos pela terra eram simplesmente encarados como atos subversivos, sendo os pequenos posseiros e seus lderes perseguidos ou presos, o que reduzia substantivamente a necessidade de desapropriao, e at mesmo, o simples procedimento legal de legitimao de pequenas posses em favor daqueles posseiros. H que se ter ainda em considerao, neste contexto, que muitas vezes as prprias milcias de jagunos atuavam como foras paramilitares, reprimindo aes subversivas, como eram geralmente encarada a resistncia dos posseiros expulso das reas onde trabalhavam e residiam. 467 MINC (1985, p. 9). Grifos nossos. 468 Op. cit.

230

latifndios. Neste sentido, o Estatuto da Terra, alm de no conter nem defender nenhum Projeto de Reforma Agrria distributivista ou democrtica, configurava-se, efetivamente, como um Projeto de Contra-reforma Agrria como corretamente demonstrou Octvio Ianni470. Aparentemente, as teses defendidas por Fernando Cirne Lima - que eram as mesmas teses do Governo na poca - apresentavam coerncia tcnica. Seria, aparentemente, menos oneroso e mais racional para o processo de desenvolvimento agrcola, nas condies especficas do Brasil, onde permaneciam imensas reas de terras livres e desocupadas, incorpor-las ao processo produtivo, e fornecer assistncia tcnica e creditcia, etc., antes de promover a desapropriao em reas onde, bem ou mal, o processo produtivo caminhava. Para estes espaos especficos, seriam destinados os diversos instrumentos de Poltica Agrcola, de incentivo incorporao do progresso tcnico e cientfico e de implementao de processos de produo mais eficientes, na expectativa de que, por estes meios, os produtores rurais fossem induzidos a modernizar suas propriedades e tornarem-se empresrios rurais, etc. Segundo esta linha de argumentao, a reforma agrria era deslocada para a promoo da colonizao. Transformada, esta, no assentamento de populaes rurais excedentes, em reas de terras devolutas, e, apenas excepcionalmente, em reas de ocupao antiga, quando pairassem ameaas de conflitos ou tenses potenciais. Todo o processo pressupunha-se como acompanhado de um amplo programa de assistncia tcnica e creditcia, extenso rural etc. A implementao de um Projeto de Desenvolvimento Rural deste porte exigia, segundo os tcnicos e especialistas do Governo, aes concentradas, para se evitar, a pulverizao de recursos - como era afirmado nos documentos da poca - donde a fuso do IBRA-INDA e nascimento do INCRA, no bojo do Programa de Integrao Nacional. Esta formulao, aparentemente coerente, entretanto, escondia contradies importantes. A primeira delas, que esta estratgia de desenvolvimento rural, ao ser implementada, mostrou-se contraditria com a tese central do Governo, que se colocava em termos promover a maior eficincia nas exploraes agropecurias. Isso, necessariamente, deveria significar, alm da implementao dos instrumentos de poltica agrcola, o combate ao latifndio - quer fosse por dimenso ou, sobretudo, por explorao. Exatamente esta linha de ao no foi implementada: os latifndios proliferaram por todo o pas, muito particularmente nas regies onde predominavam as terras pblicas, como o Centro-Oeste e o Norte471, mantendo-se quase intocado nas demais regies. Alm disto, os latifndios, apesar de se beneficiarem do crdito e de toda sorte de incentivos oferecidos pelo Governo, no se modernizaram como pressupunham os
469 IANNI (1979). 470 IANNI (1979 e 1981). 471 Ver os Quadro 1.A e 1.B e a figura 2, adiante.

231

experts do Governo. Permaneceram quase, seno inteiramente, no mesmo nvel de produtividade - ou improdutividade - apesar de terem efetivamente abocanhado a maior parte dos crditos incentivados e subsdios oferecidos pelo Estado. Portanto, o que esta proposta do Governo, de fato, significou, do ponto de vista da propriedade fundiria, foi a reproduo, sob novas formas, da mesma estrutura agrria concentrada e fundada no privilgio e na ilegalidade. E na ampliao do poder latifundirio, agora amplamente capitalizado pela apropriao privada de fundos pblicos. Como muito bem analisou IANNI472 a estratgia de proceder a concesses de pequenas parcelas nas reas distantes das fronteiras agrcolas, especialmente na Amaznia, representava uma alternativa distribuio de pouca terra, para evitar-se a reforma agrria efetiva, por um lado e, por outro, significava, a promoo da reconcentrao da propriedade nas regies originrias dos migrantes, especialmente as Regies Sudeste e, sobretudo, Sul. Neste sentido, realizando o que Otvio Ianni denominou de Contra-Reforma Agrria473. Por outro lado, continua Lus Fernando Cirne Lima, no depoimento citado, a esclarecer as formas pelas quais persistia a tendncia manuteno do latifndio, apesar das tentativas, da sua gesto no Ministrio, em sentido contrrio: H, contudo, uma superposio de rgos, por vezes conflitantes, no trato da ocupao de novas reas. A SUDAM e a SUDENE (organismos de desenvolvimento regional) no demonstram qualquer desafeio pelo latifndio. Assim eram, e suponho que ainda o sejam, aprovados projetos extensos, sem qualquer resguardo das posses porventura existentes nas reas. Atendendo interesse poltico-social e acima de tudo por uma questo de justia ao pioneirismo expontneo e desassistido, propusemos em 1972, o decreto que leva o nmero 70.430, de 17 de abril desse ano, e que expressamente estabelece que as pessoas domiciliadas na rea de empreendimentos financiados com incentivos fiscais ou em reas pioneiras, formem elas ou no coletividades urbanas, no podero ser desalojadas de suas moradias ou posse de terras por elas cultivadas sem audincia prvia do Ministrio da Agricultura. Por outro lado, descrente de que a ocupao dos espaos pela grande empresa seja a frmula ideal, pois ela repete erros, adotou-se uma nova filosofia para a incorporao daquelas reas sob a jurisdio do INCRA. O comeo foi a retomada pelo governo Federal, a partir do Decreto- lei nmero 1.164, de abril de 1971, da disciplina fundiria das terras devolutas situadas na faixa de 100 quilmetros de largura de cada lado do eixo das rodovias federais na Amaznia Legal.

472 IANNI (1979 e 1981). 473 Representada pelo fato, tambm citado na Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio, pelo Bispo do Acre e Purus, Dom Moacyr Grechi, de que as mesmas empresas colonizadoras que haviam vendido terras a pequenos sitiantes no Sul do Pas, agora passavam a recompr-las e vender novas reas nas regies Centro-Oeste e Amaznica, num verdadeiro crculo vicioso da especulao imobiliria e dos privilgios no processo de apropriao (In.: CAMARA DOS DEPUTADO, op. cit.).

232

Elas passaram condio de reas necessrias segurana e ao desenvolvimento nacionais. (...) Na experincia de colonizao da Amaznia, concentrada especialmente na regio de Altamira, no Par, mais uma vez prevaleceu a idia de criao de uma classe mdia rural que, lado a lado com a empresa, dentro dos limites constitucionais de 2 a 3.000 hectares, comeasse a ocupao de uma rea frtil e desse incio aos trabalhos prticos que permitissem decises mais seguras de conciliao de interesses coservacionistas da floresta amaznica com o desenvolvimento da regio. Procurando evitar a especulao e o latifndio improdutivo, as terras foram vendidas aos empresrios em concorrncia e com a obrigatoriedade de apresentao de Projetos agropecurios, com prazo de incio. Foi a primeira licitao de terras pblicas que se fez no Brasil, onde a regra ainda copiava os mtodos das sesmarias, mediante doaes graciosas ou o reconhecimento de posses latifundirias artificialmente estabelecidas.474 Duas dimenses muito importantes da questo fundiria, tal como concebida pelas autoridades do Governo, so colocadas, claramente, nesta parte do depoimento de Cirne Lima. Primeiro, que o objetivo do Governo, nesta rea, era a formao e desenvolvimento de uma classe mdia rural, especialmente, utilizando-se da alternativa de ocupao de reas novas, ou seja, de terras pblicas. Esta alternativa era considerada fundamental ao desenvolvimento e integrao nacionais. Neste sentido implementado o PIN (Programa de Integrao Nacional) na gesto do General Emlio G. Mdici. Segundo, ao chamar a ateno para o fato de que pela primeira vez era realizada uma licitao de terras pblicas, no Brasil, onde a regra ainda copiava os mtodos das sesmarias, mediante doaes graciosas ou o reconhecimento de posses latifundirias artificialmente estabelecidas.475 Portanto, no se trata de negar, neste contexto, o fato de que os Governos Militares procederam a uma determina e, em certo sentido, profunda, reorganizao da estrutura agrria e agrcola do Pas. Trata-se, antes, de compreender o sentido e as implicaes do seu Projeto neste campo. Neste contexto, mister reconhecer que os Governos Militares efetivamente, promoveram uma determinada e especfica reforma na estrutura agrria e agrcola do Pas. Uma reforma, inclusive, que reproduziu, sob novas formas, o mesmo projeto concentracionista, que, alis, vinha-se gestando desde a vitria das foras conservadoras aps a aprovao da Lei 601 de 1850476. Foi, entretanto, uma reforma, especialmente no mbito das polticas agrcolas, que deu um
474 CMARA DOS DEPUTADOS (1979, op. cit. p. 10). 475 Doaes graciosas isto , privilegiadas, e reconhecimento de posses latifundirias artificialmente estabelecidas, que significa legitimao igualmente privilegiada de grandes posses ilegtimas, portanto, juridicamente questionveis. E observe-se que Lus Cirne Lima est-se referindo dcada de 1970. Alm disso, considerando as formas de alienao e titulao de terras pblicas, analisados no Captulo anterior, pode-se ter uma noo exata do que significaram, de fato, esses processos de licitao. 476 Ver a este respeito o trabalho de Jos Murilo de Carvalho (CARVALHO, op. cit.) e os captulos 2 e 3 deste estudo.

233

efetivo impulso produtividade do trabalho em determinados setores da agricultura brasileira, se considerada de forma agregada. Mas era exatamente este o modelo de desenvolvimento rural concebido pelo Governo. Os seus custos sociais - a excludncia, a marginalidade, a represso aos movimentos de resistncia das populaes rurais, etc. - eram parte consistente deste Projeto477, e considerados perfeitamente racionais na perspectiva de uma anlise de custo-benefcio. A respeito deste Modelo de desenvolvimento Octvio Ianni faz os seguintes comentrios: Desde o primeiro momento, o governo militar instalado com o Golpe de Estado de 1964 foi levado a adotar uma poltica de portas abertas para o capital estrangeiro, isto , para o imperialismo. O conjunto do aparelho estatal, em suas condies econmicas e polticas de atuao, foi posto a servio dos interesses da empresa imperialista multinacional e nacional. Desse modo, inaugurou-se uma poca de desenvolvimento capitalista intenso e generalizado, na indstria e na agricultura, na cidade e no campo. Da a poltica agressiva e repressiva, em termos econmicos e polticos, no sentido de superexplorar a fora de trabalho do proletariado industrial e agrcola.478 Portanto, relevante, neste contexto, procurar compreender o sentido deste processo de privatizao de terras pblicas, especialmente em termos de seus beneficirios imediatos. Ao analisar-se, no item 3.2.6 do captulo anterior (Titulao de Terras Pblicas: Alienao e Privilgios) as diferentes modalidades e critrios de legitimao de posses e alienao de terras devolutas, ficou claro o sentido de facilitar o acesso terra ou a legitimao de posses para determinadas camadas privilegiadas, inclusive, assegurando a legitimao e titulao de terras cujos pleiteantes no dispunham de documentao alguma que lhes assegurasse direitos sobre as terras pretendidas; de pleiteantes que detinham ttulos com vcios insanveis (isto , falsos ou produto de fraude); ou, ainda, daqueles que no preenchiam nenhum dos critrios legalmente institudos para assegurar o direito propriedade das terras479. Ou seja, foram asseguradas todas as facilidades para o acesso terra a determinados grupos privilegiados, sob o pretexto de estarem contribuindo para a integrao e desenvolvimento nacionais480 . Em suma, se at ento era, pelo menos, exigida a morada habitual dos posseiros ou de seus representantes e a cultura efetiva da terra possuda, depois dos critrios

477 Ver adiante, as teses de Roberto Campos acerca da necessidade do autoritarismo enquanto condio para assegurar taxas adequadas de crescimento, ao fazer referncia ao que denominava de premissas cruis (SIMONSEN & CAMPOS, 1976. Pp. 223-225) 478 IANNI. 1979(a) pp. 19-20. Grifos nossos. 479 Ou seja, os privilgios assegurados, neste contexto, eram efetivamente muito mais amplos do que os concedidos aos grandes posseiros e sesmeiros pela Lei 601 de 1850. Nunca na histria da terra brasileira, os privilgios na aquisio da propriedade foram to amplos quanto os assegurados pela legislao e pelos atos administrativos que deram forma implementao do Estatuto da Terra. E nunca a ilegalidade e a inconstitucionalidade destes atos foram to amplas e escancaradas, quanto neste perodo. 480 Ver captulo 4, onde estas questes so ampla e objetivamente detalhadas e discutidas.

234

institudos, sobretudo administrativamente, pelo Governo e por seus rgos fundirios, eram assegurados o reconhecimento ou a legitimao de posses, ou mesmo o direito de preferncia para aquisio de propriedades fundirias, a grupos e pessoas que no preenchiam nenhum dos requisitos legalmente estabelecidos. Nestes casos, cuja incidncia maior passa a verificar-se a partir dos finais dos anos 60 e incios de 70 deste sculo, fica absolutamente caracterizada a inconstitucionalidade481 dos atos administrativos de alienao de terras pblicas ou de legitimao de posses sobre estas, por contrariarem a legislao em vigor. Inclusive, por ferirem os imperativos constitucionais que regulamentam a matria. Isto torna questionvel, juridicamente, a maioria dos ttulos concedidos pelo Regime Militar, independentemente dos seus possveis resultados econmicos482. O Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio documenta vastamente este fato. Naquele Relatrio, ao incorporar e comentar o depoimento de Jos Francisco da Silva, Presidente da CONTAG, o Relator da Comisso expressa-se nos seguintes termos, tentando dar conta da relevncia e gravidade deste fenmeno de privatizao privilegiada; especialmente enfatizando os riscos de que, por estes meios, fosse reproduzida a mesma estrutura fundiria concentrada em reas novas, ou seja, ainda no incorporadas ao patrimnio particular: Indicou o ltimo recadastramento de imveis rurais (que), em 1972, foram cadastrados apenas 393.230.000 hectares, o que corresponde a menos de 50% da rea terrestre do Pas, sugerindo, portanto, que mais da metade do nosso territrio est para ser ocupado, sobretudo a regio norte, em que a taxa de ocupao estimada em 12%. Afirmou o depoente que embora a elevada concentrao da posse da terra possa ser considerada oficialmente como prejudicial ao desenvolvimento econmico e social da agricultura, ao se promover a alienao de grandes extenses de terras pblicas a poucos favorecidos, estamos correndo o grave risco

481 At porque, os atos administrativos dos rgos fundirios ou os Decretos do Poder Executivo no podem contrariar a Legislao pertinente matria e, ainda menos, a Constituio Federal. Por isso, so juridicamente questionveis, porque inconstitucionais. 482 Entretanto, considerando-se as teses de Roberto Campos, um dos mais importantes e prestigiados tericos do modelo de desenvolvimento econmico brasileiro da poca, pode-se concluir que o desprezo pela Constituio ou o desdm pela excludncia social e econmica de boa parte da populao, eram parte substantiva do Projeto. Isso fica claramente estabelecido na seguinte passagem do seu trabalho A Opo Poltica Brasileira , publicado como o Captulo X no livro A Nova Economia Brasileira (SIMONSEN & CAMPOS, 1976. pp. 224 e seguintes): (...)A terceira premissa cruel que no atual contexto histrico, um certo grau de autoritarismo parece inevitvel na fase final de modernizao, isto , na transio para a sociedade industrial(...) Essa desagradvel concluso acentuada mesmo por grandes liberais, como Raymond Aron e Gunnar Myrdal(...) O problema torna-se ainda mais srio nas sociedades que sofrem ao mesmo tempo de inflao e estagnao. Pois ento se trava uma espcie de guerra civil incruenta, em que as diversas classes lutam pela redistribuio de fatias de um bolo insuficiente(...) No de estranhar portanto que o autoritarismo, longe de ser um caso de patologia poltica, parece ser hoje a forma poltica prevalecente na maioria dos Pases. (Grifos nossos).

235

de transplantar, para as reas ainda no ocupadas, a mesma injusta distribuio da terra vigente nas regies j ocupadas483. Esses trechos dos depoimentos de Lus Fernando Cirne Lima e de Jos Francisco da Silva, transcritos e enfatizados no Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio, colocam claramente o cerne da contradio embutida no discurso da Mensagem 33 e no texto do Estatuto da Terra, e que se refere ao reconhecimento formal, pelo Estado, de que a elevada concentrao da propriedade da terra e a dicotomia minifndio-latifndio so prejudiciais ao desenvolvimento econmico e social da agricultura mas que, na prtica, age-se de forma inversa ao diagnstico, ao promover a reproduo da mesma reconcentrao em reas ainda no efetivamente ocupadas pela iniciativa privada. Ou seja, em reas onde h predominncia de terras pblicas e nas quais, se realmente fosse objetivo do Governo proceder a alguma espcie de reforma agrria, poderia o mesmo ter implementado o processo de acesso terra, atendendo ao preceito constitucional referido na Mensagem 33. Tudo isso significa, como ficou amplamente discutido na captulo 4, que o Projeto de Desenvolvimento Rural e de Reforma Agrria propostos no mbito do Estatuto da Terra, efetivamente, caminhavam no sentido da consolidao de mdias e, sobretudo, grandes empresas agropecurias, enquanto formas pretensamente adequadas a superar a misria no meio rural. Portanto, que no havia, naquele Projeto, o objetivo de facilitar o acesso terra populao sem ou com pouca terra. Pior: sequer se pretendia assegurar os direitos reais de pequenos posseiros, direitos estes, alis, garantidos por todos os diplomas legais e pelas Constituies Brasileiras anteriores a 1967, como amplamente documentado nos diversos captulos deste estudo. Antes de entrar na anlise de alguns dados sobre o processo de privatizao das terras novas por extratos de rea nas diferentes regies do Pas, convm fazer alguma referncia a um trecho do Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio, que esclarece exatamente este aspecto da questo, referente ao tipo de propriedade e de dimenses de reas tais como definidos pelo INCRA: (...) Alm disso o INCRA prev para 75/79 a instalao de 4 mil propriedades-famlias (110 ha) e 1.200 mdias empresas (at 3.000 ha) e 120 grandes empresas (at 72 mil ha), perfazendo um total de mais de 10 milhes de hectares.484

483 CMARA DOS DEPUTADOS, op. cit. p. 10. Grifos nossos. 484 Trecho do Depoimento de Jos Gomes da Silva, comentado no Relatrio Final da CPI do Sistema Fundirio (CMARA DOS DEPUTADOS op. cit. p. 5). Apenas para uma ilao sem maiores pretenses, esses dados significam que o INCRA, pelo menos ao nvel de planejamento imaginava a seguinte proporo na implementao destas metas: Propriedades-Famlia = 440.000 ha; Mdias Propriedades = 3.600.000 ha; Grandes Empresas = 12.680.000 ha. Essas metas, embora apenas ao nvel da imaginao dos Planejadores dispensam maiores comentrios; e do uma idia de como era pretendida a ao fundiria na poca. a idia de reforma agrria e desenvolvimento rural pretendidos.

236

Este trecho extrado do depoimento de Jos Gomes da Silva oferece uma pista para a compreenso das dimenses atribudas pelo Governo aos conceitos de propriedade-famlias com rea em torno de 110 hectares; mdias empresas com rea de at 3.000 hectares e, finalmente, grandes empresas, com reas de at 72.000 hectares. Observe-se que o gap entre as propriedades familiares (de 110 hectares) e mdias (de at 3.000) e, sobretudo, de grandes empresas (de at 72.000 hectares!!!), no deixam margem a nenhuma dvida de que se tratava de um projeto de manuteno e, mais que isto, de ampliao, dos interesses do latifndio. Ao proceder-se a anlise dos dados dos Quadros 1.A e 1.B adiante, referentes distribuio do processo de apropriao de reas novas por estratos e regies, ficar mais claro o sentido e implicaes deste modelo conceitual, tal como proposto e implementado pelo INCRA. De qualquer maneira, definir propriedades mdias como imveis com reas de at 3.000 ha, e grandes empresas, com reas de at 72.000 hectares, claro indicativo do vnculo latifundirio, ou especulativo, do Projeto Fundirio do governo. Por outro lado, e para encerrar estas observaes introdutrias ao estudo das implicaes da Poltica Fundiria posta em prtica a partir da aprovao do Estatuto da Terra, interessante, ainda, fazer mais uma referncia ao Relatrio Final da Comisso Parlamentar de Inqurito citada, onde realada a filosofia do Ministrio da Agricultura no mbito de implementao desta poltica de distribuio de terras e de desenvolvimento rural: Por outro lado a filosofia do Ministrio da Agricultura no sentido de dar cobertura s grandes empresas, relegando por completo a colonizao em sentido social que foi a meta almejada pelo Governo passado. O prprio Ministro da Agricultura teve a oportunidade de afirmar: a ausncia de regularizao fundiria constitui o principal obstculo ao desenvolvimento agrcola da regio, na medida em que o colono, sem possuir legalmente sua terra, fica marginalizado do processo econmico (...). Da preocupao com a colonizao em sentido social, ns chegamos filosofia da ocupao da Amaznia pela pata do boi e estes frutos estamos colhendo hoje. Prestando depoimento nesta CPI, na sua reunio de 11.5.77, o Bispo D. Moacyr Grechi, do Acre afirmava: A respeito das empresas de colonizao que, na Amaznia, podem conseguir a absurda extenso de at 500.000 hectares de terra para cada projeto, resta questionar se a propalada experincia delas neste tipo de empreendimento no camufla o processo tpico da explorao da populao migrante, sendo uma das causas da prpria migrao. Vejam: empresas que colonizaram o Paran, por exemplo, esto hoje readquirindo as terras por elas vendidas aos colonos atrados do Sul ou do Norte e esto vendendo novas terras aos mesmos colonos na Amaznia. Tudo isso normal?485
485 CAMARA DOS DEPUTADOS op. cit. pp. 5-6. Grifos nossos.

237

Este trecho do Relatrio da CPI no deixa dvidas quanto s implicaes do processo de privatizao privilegiada, promovido pelo Governo, embora, estivesse este, fundamentado no discurso de justa distribuio da terra com igualdade de oportunidades para todos. Nos captulos 2 e 3 foram feitas referncias ao papel que passaram a desempenhar as Empresas de Colonizao, enquanto alternativa promoo do monoplio e exerccio do controle efetivo sobre as terras devolutas do Governo. Por este meio, estas empresas passaram a adquirir o direito de promover, em nome do Poder Pblico, o controle sobre o prprio processo de alienao de terras. Quer dizer, antes de se deflagrar o processo de privatizao da terra, o prprio controle e gesto deste processo passa a ser desenvolvido pela iniciativa privada. Esta , de fato, uma inveno peculiarmente brasileira, para usar a expresso do Ministro Cirne Lima, e que permitiu a privatizao das prprias aes do Estado. No limite, o prprio Estado. A referncia feita, pelo Bispo do Acre e Purus, de que as empresas colonizadoras conseguem at a absurda extenso de at 500.000 hectares por projeto no deixa nenhuma dvida a este respeito. Esta a outra forma, mais avanada, da grilagem especializada a que se tem feito referncia neste trabalho. Assim, o prprio processo de privatizao de terras pblicas, no perodo do regime militar terceirizado de forma peculiar. Feitas estas observaes gerais, cabe afirmar que este captulo no tem por objetivo levantar evidncias empricas, enquanto condio para comprovar hipteses. Limita-se, apenas, a apresentar alguns dos resultados relevantes destas polticas de governo, especialmente no que toca ao problema da privatizao de terras pblicas e da sua distribuio por extratos de reas e por regies, tal como efetivamente ocorreram no perodo, em decorrncia da implementao das medidas preconizadas no Estatuto da Terra e nas diversas normas administrativas e legais que o complementaram. Especialmente, busca-se a anlise desses fenmenos, em relao ao que, neste estudo, denominado de reas novas, ou seja, o diferencial de reas em domnio privado, computado entre os censos de 1960 e 1980, e que passou, por suposto, a ser incorporado propriedade particular neste perodo. Como foi registrado no captulo anterior, estas reas correspondem, aproximadamente, ao volume das terras discriminadas486 pelos rgos fundirios do Governo, aps a aprovao do Estatuto da Terra. evidente que a escolha pela anlise dos dados referentes s reas novas arbitrria. Entretanto, tem a vantagem analtica, de permitir o estudo especfico das formas e meios, atravs dos quais, se processou a alienao de terras pblicas, ou a legalizao de posses sobres estas, em decorrncia da aplicao dos instrumentos e aes fundirios definidos pelo Estado, no perodo, em funo da Lei 4.504/64 que, ao regulamentar o imperativo constitucional de 1946, na verdade, instrumentalizou jurdica e administrativamente o Estado para que pudesse promover a alienao de terras pblicas, ou o reconhecimento de domnios particulares sobre estas. Estes dados
486 Ver a respeito das estatsticas correspondentes, YOKOTA e ZANATTA (citados) e o Captulo 4 deste estudo.

238

sero complementados pela anlise de outras estatsticas, particularmente as relacionadas com os movimentos da populao rural e urbana, por um lado, e com a destinao dada s terras agrrias, no pas, por outro lado. Destarte, as anlises feitas neste captulo tm, apenas, o objetivo de lanar mais alguma luz acerca dos resultados da Poltica Fundiria do Governo no perodo, tal como proposta e tal como implementada pelo Governo. Neste sentido especfico, o presente captulo procura complementar as anlises anteriores, buscando esclarecer aspectos relevantes associados ao projeto e ao discurso de desenvolvimento rural do Governo. Por outro lado, procura indicar algumas referncias gerais que possam permitir a comparao entre a Poltica de Terras dos Governos Militares, e iniciativas similares implementadas em outros momentos da histria agrria brasileira. Nesta perspectiva, alm da constatao do fato concreto de que a estrutura fundiria brasileira sempre se caracterizou por um elevado grau de concentrao, conforme evidenciaram inmeros estudos, alguns dos quais citados neste trabalho 487, fundamental que se busque compreender as especificidades e os meandros dos fenmenos e processos que o engendraram - e como visto nos captulos anteriores, ainda o engendram - assim como os motivos econmicos, sociais, polticos, etc., que se encontram subjacentes a esse processo de alienao e apropriao privilegiadas das terras pblicas no Brasil. Neste trabalho, esta problemtica analisada a partir de uma perspectiva especfica: o estudo das mediaes entre a formulao de normas jurdicas e administrativas e suas respectivas relaes e implicaes, ao nvel concreto, da sua implementao. A tarefa de deslindamento deste processo vem sendo desenvolvida em dois nveis estritamente articulados: um quantitativo, no qual se buscou colocar em evidncia a dinmica fsica e espacial do processo de apropriao e do incremento de quantidades de terras devolutas incorporadas propriedade privada rural e sua respectiva destinao, no perodo, com a referncia a estratos de reas dos estabelecimentos e a regies do pas; outro, qualitativo, pelo qual se buscou colocar em relevo as formas, meios e instrumentos, jurdicos e administrativos, utilizados pelo Estado, para justificar e sustentar a implementao deste processo especfico de alienao de terras pblicas ou do reconhecimento de domnios privados sobre estas; e os seus efeitos sobre a estrutura fundiria e os movimentos da populao rural e urbana. A anlise, especialmente desta segunda perspectiva, oferece a possibilidade de captar e compreender a especificidade do Projeto de Desenvolvimento Rural e da Poltica Fundiria, tal como propostos pelos Governos a partir de 1964. A anlise quantitativa foi desenvolvida com base no levantamento e tratamento estatstico de dados especficos, relativos: (a) s quantidades de reas, diferencialmente apropriadas, discriminadas por estratos de rea, regies do pas e em nvel agregado do pas (Quadros 1.A - Terras novas; e Quadro 1.B - Distribuio Intrarregional e
487 GRAZIANO DA SILVA (1980 e 1982); DELGADO (1985); MARTINS (1983), JONES (1987).

239

Interregional); (b) s variaes da populao rural e urbana no perodo (Quadro 2.A Populao Rural e Urbana; e Quadro 2.B Taxas de Incremento da Populao); e (c) ao estudo dos dados referentes utilizao ou destinao das terras, produtiva ou especulativamente (Quadro 3 - Utilizao e Destinao das Terras). Estas anlises esto estritamente associadas a, e, em certo sentido, so informadas pelo modelo de desenvolvimento rural e, muito especialmente, pelos instrumentos jurdicos e administrativos institudos e utilizados pelo Governo para implementar uma determinada poltica de alienao de terras pblicas e de legitimao de terras em poder de particulares. Isto porque, conforme as diretrizes definidas na Mensagem 33 e nos diversos atos administrativos e documentos do Governo, elaborados para justificar ou orientar a execuo da Poltica de Terras, as transferncias de domnio e o reconhecimento de propriedade privada sobre as terras pblicas, subordinavam-se, sempre, execuo projetos relevantes para o desenvolvimento nacional ou regional - por isso, amplamente subsidiados - ou para coibir tenses e conflitos sociais considerados significativos. Assim sendo, torna-se legtima a expectativa de que a taxa de utilizao das terras agrcolas, ento apropriadas, fosse, na pior das hipteses, proporcional taxa histrica de ocupao das terras agrcolas. Portanto, que se elevasse no perodo. A tendncia contrria seria, em certo sentido, indicativa do fracasso da Poltica implcita no Projeto de Desenvolvimento Rural do Governo, especialmente a vinculada implementao do imperativo constitucional de promover a justa e eqitativa distribuio da propriedade da terra. Ou, na melhor das hipteses, significaria o desvirtuamento do projeto especfico da Reforma Agrria, tal como proclamado pelo Governo. Observe-se que este desvirtuamento da idia da promoo da Reforma Agrria Democrtica, proclamada na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra, apresenta semelhanas com o desvirtuamento das teses da Colonizao Sistemtica em relao a Lei 601 de 1850, como evidenciado pela anlise realizada no captulo 2. Em ambos os casos os Projetos Fundirios e de Colonizao que se implementou efetivamente, pouco, ou nada, tinham a ver com as teses originalmente defendidas e includas nas respectivas legislaes e, menos ainda, com os objetivos originalmente definidos. Ou seja, estes foram apenas pretextos para a continuidade das mesmas tendncias anteriores. Nesta hiptese, pode-se afirmar que persistia o mesmo e antigo processo de alienao e legitimao privilegiadas, embora sob nova roupagem. O que no significa que o governo no tenha implementado um determinado projeto de reestruturao fundiria, ao contrrio. Neste contexto, a compreenso objetiva da Poltica Fundiria desenvolvida pelo Estado, no perodo, exige procedimento metodolgico complexo. No pode ser reduzida sua expresso puramente quantitativa, tal como evidenciada pelas estatsticas da concentrao na distribuio da propriedade rural. Exige, para alm destas evidncias, a

240

anlise cuidadosa e objetiva de outras manifestaes do processo de ocupao e legitimao da propriedade e seus efeitos sobre a economia e sociedade rurais. Nesta conjuntura, a anlise dos movimentos interregional e intraregional do processo de apropriao e privatizao de terras pblicas exige, no mnimo, o estudo de sua articulao com a destinao (produtiva ou especulativa) dada s terras incorporadas ao patrimnio privado, por um lado, e com as variaes entre a populao rural e urbana, por outro. Estritamente associada a esta anlise, fundamental que se procure discutir os meios e mtodos utilizados pelo Estado na efetivao concreta dos processos de incorporao das terras novas ao patrimnio de novos ou de antigos estabelecimentos. Ou seja, a anlise efetiva dos instrumentos de poltica fundiria, estudados no captulo anterior, em articulao com os seus resultados, no perodo. At porque, como vem sendo registrando reiteradas vezes neste estudo, a incorporao de terras novas, seja pela ao ou pela omisso das autoridades fundirias do Estado, no significa, necessariamente, que se trataram de alienao ou de reconhecimento de domnio sobre terras devolutas, livres e desocupadas. Logo, o processo de alienao de terras pblicas, incorpora, necessariamente, determinadas e especficas relaes de expropriao de populaes ao nvel do exerccio da fora bruta e do engodo contra direitos reais. Portanto, de grilagem especializada. Especialmente quando se referem aos pequenos posseiros e indgenas que, legal e legitimamente, sempre tiveram seus direitos reais ou civis, de propriedade, assegurados, como se demonstrou amplamente nos captulos anteriores. Direitos estes, sistematicamente anulados na prtica, como se vem documentando nesta pesquisa. Este fato a evidncia mais contundente de que persiste a legitimao privilegiada e juridicamente questionvel. Em sendo assim, pode-se afirmar que a Poltica Fundiria do Governo, no perodo, em vez de promover o imperativo constitucional de assegurar a justa distribuio da terra, com igual oportunidade para todos nem sequer, promoveu, na maioria dos casos que envolveram pequenos posseiros e indgenas, a titulao da propriedade territorial, legalmente exigida, portanto obrigatria para o Governo. Como se fez meno no captulo anterior, este fato caracteriza o ato de improbidade administrativa por parte das autoridades fundirias, por um lado; e de enriquecimento ilcito, por parte dos cidados que dele se beneficiaram488, por outro. Estes fatos, independentemente de que se faa qualquer referncia aos atos de violncia pura e simples contra posseiros e indgenas - atos estes, vastamente conhecidos e documentados - caracterizam ilcitos, do ponto de vista jurdico, praticados pelas autoridades fundirias e por inmeros cidados que se tornaram detentores de grandes propriedades, muito especialmente, nas Regies Centro-Oeste,

488 Mas que, na verdade, eram objeto de muitas posses legtimas de terceiros, que portanto, detinham o direito real sobre a terra e a expectativa de sua legalizao, pelo Estado.

241

Nordeste e Norte. Mas, em menor escala, tambm nas demais regies. Tratam-se, portanto, de atos passveis de questionamento e, mais do que isto, de enquadramento civil e criminal pelo Poder Judicirio489, posto serem atos praticados ao arrepio ou em clara contradio com preceitos constitucionais. A caracterizao dos atos ilcitos ficou amplamente demonstrada no captulo 4. Entretanto, considerando-se que esse um dos traos fundamentais no processo de distribuio de terras pbicas - sob a capa de vendas, licitaes, etc.-, convm destacar como estes atos so praticados: Na medida em que terras pblicas so concedidas a particulares, em contradio com determinados preceitos normativos e legais, o Estado, ou como preferem os juristas, o Poder Pblico, atua, na prtica, privilegiando poucos cidados em detrimento da imensa camada da populao rural, que efetivamente, detinha direitos reais sobre as terras onde vivia e trabalhava, inclusive cumprindo os requisitos legais quanto ao acesso, posse e uso da terra. Neste sentido, o ilcito configura-se objetivamente, quando a materializao do direito de propriedade afeta direitos reais precedentes, fundando-se em deliberaes privilegiadas das autoridades pblicas. neste sentido, do ponto de vista jurdico, que se consubstancia e caracteriza, na prtica, o ato ilcito. Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle judicirio ou judicial o exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do prprio Judicirio quando realiza atividade administrativa. um controle a posteriori, unicamente da legalidade, por restrito verificao da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Mas , sobretudo um meio de preservao de direitos individuais porque visa impor a observncia da lei em cada caso concreto, quando reclamada por seus beneficirios. Esses direitos podem ser pblicos ou privados - no importa mas sempre subjetivos e prprios de quem pede a correo judicial do ato administrativo, salvo na ao popular em que o autor defende o patrimnio da comunidade lesado pela Administrao490. Nesta mesma linha de argumentao, Celso Antnio Bandeira de Mello, salienta que, acerca do controle judicial dos atos administrativos ao Poder Judicirio e s a ele que cabe resolver definitivamente sobre quaisquer litgios de direito. Detm, pois, a universalidade da jurisdio, quer no que respeita legalidade ou consonncia das condutas pblicas com atos normativos infralegais, quer no que atina constitucionalidade delas. Neste mister tanto anular atos invlidos como impor Administrao os comportamentos a que esteja de direito obrigada, como proferir e impor as condenaes pecunirias cabveis.491

489 Refere-se aqui ao princpio jurdico do controle da legalidade dos atos administrativos, praticados pelas autoridades do Estado. 490 Op. cit., p. 601. Grifos nossos; itlicos de Hely Lopes Meirelles. 491 BANDEIRA DE MELLO, op. cit., p. 70.

242

Apesar disso, a reproduo, em reas novas, da mesma estrutura agrria concentrada , entre inmeras outras, uma evidncia contundente de atos ilcitos, portanto, juridicamente questionveis. Por motivos desta natureza, cuja relevncia indiscutvel, que se torna absolutamente necessria a anlise das evidncias referentes luta pela posse da terra, muito especialmente dos movimentos de resistncia dos posseiros, lesados em seus direitos reais e legtimos e escorraados das terras onde sempre viveram e trabalharam. A anlise desses processos, dado o seu carter eminentemente qualitativo, e at porque as estatsticas a respeito da violncia so de difcil levantamento, pode, entretanto, ser intentada por vias indiretas, como por exemplo, pela estudo da dinmica da populao rural e urbana, dos conflitos e dos crimes praticados na luta pela terra, etc. Igualmente difcil, ao nvel agregado, seria aferir o volume e a qualidade dos processos de alienao de terras, pelo Estado, se feitos de forma legal ou no, como acontece nos casos de grilagem, em particular, quando se trata daquilo que neste estudo se est denominando de grilagem especializada. Aquela que processada sob a cobertura de procedimentos aparentemente legais, mas que so legais apenas na aparncia formal. Na realidade, ferem direitos assegurados legalmente a terceiros. Entretanto, este mtodo de grilagem especializada est amplamente caracterizado em diversos depoimentos prestados Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio e analisada no seu Relatrio Final. Naquele Relatrio, este procedimento de grilagem descrito da seguinte forma: Por sua vez, Dom Moacyr Grechi, Bispo do Acre e Purus, destacou que, 80% das terras do Acre foram vendidas a investidores do Centro-Sul sem que se procedesse a regularizao fundiria do Estado, e que muitos especuladores adquiriram seringais a baixo preo para vend-los mais tarde com grande margem de lucro. Ressaltou que os abusos so cometidos de duas formas: a) pelo esticamento, ou seja, pela compra de rea sem delimitao exata, qual so, posteriormente anexadas reas subjacentes, com a conivncia dos cartrios; b) pela falsificao de ttulos, inclusive na Bolvia. Alm destas irregularidades, bastante generalizadas, agravamse os problemas sociais a partir do momento em que comeam a ser derrubadas as reas adquiridas pelas empresas, para formar pastagens. Sendo que a terra ocupada geralmente por famlias de seringueiros ou agricultores; um dos primeiros objetivos dos fazendeiros o de limpar a rea, isto , tirar das terras os moradores que nela trabalham h 5, 10, 20 ou 40 anos, sem o menor respeito pelos direitos dessa gente. Aproveitando-se do fato de que os seringueiros e colonos no conhecem as leis agrrias e os direitos que elas lhes garantem, ou por no ter como faz-los respeitar, comum a prtica de expulsar posseiros por mtodos como: a) no fornecimento de mercadorias para os seringueiros, obstruo de varadouros, proibio de desmatar e fazer roados; b) destruio
243

de plantaes, invaso de posses, derrubadas at perto das casas dos posseiros, deixando-os sem ou quase sem terras para trabalhar; c) compra de posses e benfeitorias por preos irrisrios ou, quando muito, em troca de uma rea muito inferior ao mdulo, que no permitir ao posseiro e famlia trabalhar e progredir; d) atuao de pistoleiros que amedrontam os posseiros numa guerra psicolgica atravs de ameaas ou mesmo de espancamentos e outras violncias; e) ameaas feitas por policiais a servio de proprietrios; prises de posseiros, por questes de terra, sem ordem judicial ou por ordem judicial sem que tenha sido movida a ao competente(...).492 A mtodos similares se fez referncia em captulo anterior. Estes so, em linhas gerais, os mtodos da grilagem especializada: da apropriao e da regulamentao privilegiadas, que caracterizaram de maneira relevante a execuo da Poltica de Terras posta em prtica no perodo Militar. Tendo em estrita considerao as restries metodolgicas citadas acima, que se fez a opo, neste captulo, por complementar anlise documental, realizada no captulo anterior, com algumas estatsticas referentes ao volume e distribuio de terras incorporadas ao patrimnio privado no perodo, ao movimento da populao rural e urbana, e destinao dada terra. 2. Alienao e Apropriao de Terras Novas O conceito reas novas, tal como definido neste trabalho, no significa que estas terras estivessem desocupadas ou livres. Na verdade, no h nenhuma razo lgica, nem histrica, nem jurdica, para esta suposio. Pelo contrrio, todos os estudos anteriores e todas as evidencias do conta do fato de que essas terras, ao serem discriminadas ou incorporadas ao patrimnio pblico ou privado, j haviam sido, na maior parte dos casos, objeto de ocupao ou posse anterior: por posseiros e pequenos proprietrios, ou eram o habitat histrico de indgenas. Todos estes, detendo, portanto, legitimamente, direitos reais sobre estas terras493. Essa situao ficou amplamente demonstrada nos captulos anteriores. Portanto, a extino destas posses no caracteriza, apenas, um processo de expropriao dessas pessoas em relao ao seu direito real propriedade, mas uma expropriao arbitrria e ilegal: uma modalidade qualificada de grilagem especializada, ilegtima. Nos casos de posses legtimas, como inclusive reconhecia Paulo Yokota494, Presidente do INCRA, caberia ao Estado, legitim-las e fornecer os respectivos ttulos
492 CMARA DOS DEPUTADOS op. cit., p. 13-14. Grifos nossos. 493 Exceto nos casos de reas reservadas que so, juridicamente, consideradas como inalienveis; o mesmo se aplicado, em certo sentido s terras tradicionalmente habitadas por indgenas que da mesma forma estavam legalmente protegidas, sendo que estas ltimas necessitavam de demarcao. Entretanto, tanto umas quanto as outras sempre foram objeto de invases, sobretudo por latifndios e, em escala mais reduzida, mas nem por isto menos relevante, de pequenos posseiros e sobretudo por garimpeiros e madeireiros. Estes ltimos, geralmente, orientados e dirigidos por grandes grupos de especuladores imobilirios e contrabandistas. 494 Op. cit.

244

de Propriedade. A ausncia desta providncia administrativa e, mais que isto, o descumprimento deste imperativo legal, pelo Poder Pblico, est na base da apropriao privilegiada, da titulao juridicamente questionvel, e da exacerbao da violncia na luta pela terra, que so as caractersticas fundamentais deste perodo. Alm de caracterizar ato delituoso de improbidade administrativa ou, na melhor das hipteses, de negligncia culposa na gesto da coisa pblica, por parte das autoridades fundirias do Governo. Isto significa afirmar que se tratam, ipso facto, de atos nulos: portanto, que no transmitem a propriedade, que, desta forma, continua ilegal e ilegtima. Isto posto, o conceito de reas novas refere-se, apenas, ao diferencial de reas em poder de particulares, recenseadas entre os Censos de 1980 e 1960. Tratam-se de reas que, por suposto, foram objeto de apropriao ou alienao neste perodo. Os Quadros 1.A e 1.B adiante, permitem uma viso de conjunto da dinmica fsica do processo de apropriao diferencial da propriedade fundiria sobre estas reas no Brasil, no perodo, tanto em termos de diferentes regies como intraregionalmente. Estes dados esto, para facilitar a sua compreenso, discriminados por estratos de rea. O Quadro 1.A oferece uma viso objetiva da distribuio (e direo) seguida pela incorporao propriedade privada, de reas novas no Brasil, pelas diferentes regies e por estratos de propriedades rurais. Este quadro indica claramente que a maior quantidade de rea incorporada privadamente no Pas deu-se na Regio Centro Oeste, 46,5%, o que significa quase a metade de todo o incremento no perodo. Isto significa 53.449.893 de um total de 114.965.285 hectares495.
QUADRO 1. A reas Novas (1960-1980): Distribuio Inter-regional, Brasil

Especificaes: Brasil e Regies 1. Brasil 2. Norte 3. Nordeste 4. Sudeste 5. Sul 6. Centro-Oeste Total 100,0 15,7 22,1 7,9 7,8 46,5 0 - 10 100,0 10,0 57,7 (- 4,3) 32,7 3,9

Estratos de rea 10 - 100 100,0 30,1 38,8 8,0 13,7 9,4 100 - 1000 100,0 25,0 20,0 13,2 11,3 30,5 1000 mais 100,0 4,7 16,6 4,4 1,8 72,5

Fonte: FIBGE - Censo Agrcola de 1960 e Censo Agropecurio de 1980, com dados agrupados e

percentagens calculadas por JONES (1987). As referncias a respeito deste perodo, feitas pelas autoridades fundirias brasileiras em relao s aes discriminatrias e ao incentivo formao de mdias e

495 Ver o ANEXO 1 - QUADRO 1 - Distribuio de reas Novas Incorporadas ao Patrimnio Privado: 1960-1980 Nmeros Absolutos.

245

grandes empresas rurais, especialmente nas chamadas regies de fronteira, reforam estes dados496. Em seguida, curiosamente497, vem a Regio Nordeste, com 22,1% do total das reas incorporadas ao patrimnio privado, o que denuncia, efetivamente, que boa parte das propriedades desta regio no se encontravam legalmente regularizadas no perodo, configurando-se em posses sobre terras devolutas. Segue-se, em importncia, a Regio Norte498, com 15,7%, da incorporao ao patrimnio privado, de terras novas. Este , em linhas gerais, o perfil da expanso da propriedade privada, sobre a fronteira agrria, em termos fsicos de ocupao de terras, por suposto, devolutas. Reflete, neste sentido especfico, o processo de privatizao de terras pblicas, ou do reconhecimento de domnios, que foram legalizados, nos termos analisados na captulo anterior. Nas regies Sul e Sudeste, as taxas so de 7,8% e 7,9%, respectivamente, o que indica a menor disponibilidade de terras devolutas ou irregularmente tituladas, alm do fato de se tratar de regies onde o processo de ocupao das terras se encontrava, aparentemente, melhor consolidado no perodo.
QUADRO 1.B REAS NOVAS (1960-1980): DISTRIBUIO INTRA-REGIONAL, BRASIL

Especificaes: Brasil e Regies 1. Brasil 2. Norte 3. Nordeste 4. Sudeste 5. Sul 6. Centro-Oeste Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

ESTRATOS DE REA

0 - 10 2,6 1,7 6,9 (- 1,4) 11,0 0,2

10 - 100 14,7 28,1 25,8 14,9 26,1 3,0

100 - 1000 35,5 56,1 32,0 59,7 51,9 23,3

1000 mais 47,2 14,1499 35,3 26,8 11,0 73,7

Fonte: FIBGE - Censo Agrcola 1960 e Censo Agropecurio de 1980, com dados agrupados e diferenciais e correspondentes percentagens calculados por JONES (1987).

496 Ver, especialmente, os dados citados por YOKOTA (op. cit.) e ZANATTA (op. cit.) no captulo 4. 497 Diz-se curiosamente por se tratar de uma Regio de ocupao muito antiga e de estrutura agrria fundamentalmente consolidada j da dcada de 50 do sculo passado (ver CARVALHO e FAORO, citados). Este fato um forte indcio de que, tambm neste caso, a maioria das reas eram apenas posses que foram legitimadas neste perodo. 498 Deve-se fazer uma ressalva em relao aos dados referentes Regio Norte, que apresentaram problemas entre os Censos de 1960 e 1980. Segundo GRAZIANO DA SILVA (1974, p.5), embora o nmero de estabelecimentos tenha quase dobrado no perodo, a rea total recenseada na regio diminuiu ligeiramente, devido forte reduo apresentada pelos Estados do Acre, Amap e Amazonas. Com base na constatao de que a referida reduo afetou sobretudo os estratos de rea mais elevada, Graziano da Silva defende a suposio de que no foram recenseadas em 1970 algumas das grandes propriedades existentes em 1960, o que explicaria a reduo da rea total apesar de quase ter duplicado o nmero de estabelecimentos. (Id. Ibidem., p.5). Isto talvez explique o segundo posto ocupado pelo Nordeste. 499 Vejam-se as observaes de GRAZIANO DA SILVA constantes da nota anterior.

246

O Quadro 1.B, acima, permite o detalhamento dos dados do quadro anterior, em termos da distribuio interna a cada regio. Ao analisar-se, com base nos dados deste quadro, a distribuio da apropriao de reas novas, por estratos, verifica-se que 47,2%, portanto, virtualmente, metade de todo o incremento observado no Pas, ir destinar-se aos estabelecimentos com mais de mil hectares. Por outro lado, 35,3%, destinam-se propriedades de rea situada entre 100 a 1000 hectares. Estes dois estratos, em conjunto, totalizam, em relao ao pas, a privatizao de 82,7% de toda a expanso de reas novas. Isso significa 95.039.359 hectares, de um total de 114.965.285. Apenas 14,7% e 2,6%, respectivamente, so incorporados aos estabelecimentos dos estratos de 10 a 100 e de at 10 hectares. Estes dados confirmam a tendncia, e, mais que isso, a proposta e a estratgia de ocupao e privatizao de terras devolutas, tais como defendidas pelos rgos Fundirios do Governo, no perodo, fatos amplamente discutidos no captulo anterior. Este perfil pode ser observado para todas as distintas regies do Pas, muito especialmente para aquelas onde o volume de terras devolutas era mais significativo, como as regies Norte e Centro-Oeste. A maior concentrao observada para os estratos de 100 a 1.000 hectares (35,5%) e, sobretudo, os acima de 1.000 hectares que, sozinhos, apropriaram-se de 47,2% do total da terras devolutas, reconhecidas como propriedades privadas no perodo500. Por outro lado, apesar da anlise da Regio Norte ficar prejudicada, como se observou acima; ao analisar-se os dados da regio Centro-Oeste, que significou 46,5% do incremento total do Pas, tem-se que, nesta Regio, 73,7% do total da rea destinaram-se aos estabelecimentos com mais de 1.000 hectares. Fica, portanto, evidente o vis latifundirio do Projeto de Poltica Fundiria do Governo.

Essas informaes poder ser visualizadas nos grficos adiante:

500 Ver figura 2.

247

Figura 1 - Apropriao de reas novas: Distribuio interregional, em percentagem. Brasil, 1960-1980

Norte 15,7%

Centro-Oeste 46,5%

Nordeste 22,1%

Sudeste 7,9% Sul 7,8%

Fonte: Dados da Pesquisa

Figura 2 - Apropriao de reas novas por estratos, em percentuais. Brasil, 19601980

0 - 10 2,6% 10 - 100 14,7%

1000 mais 47,2%

100 - 1000 35,5%

Fonte: Dados da Pesquisa

248

De qualquer maneira, tambm relevante, o fortalecimento dos estabelecimentos com rea entre 100 a 1.000 hectares, o que indicativo de que, em certo sentido, verificou-se o fortalecimento de unidades produtivas consideradas como mdias empresas, na tica do modelo do Governo501. Entretanto, o dado mais relevante que aparece nestes quadros, eloqentemente documentado pela Regio Centro-Oeste. Tratava-se, no perodo, de uma tpica regio onde predominavam terras pblicas, e portanto, onde o Governo tinha a plena liberdade de dispor das terras e implementar o seu projeto de desenvolvimento Rural. Exatamente nesta regio, observa-se o privilegiamento de grandes propriedades: As pequenas propriedades, de menos de 10 hectares detm apenas 0,2% das reas novas e as chamadas propriedades-famlia, de at 100 hectares, apenas 3,0%. Por outro lado, as chamadas propriedades mdias (em torno de 100 ha) detm apenas 23,3% da rea. Entretanto, o verdadeiro privilgio do processo de alienao de terras devolutas aparece, com as propriedades do estrato de mais de mil hectares, que se apropriam de 73,7% do total das reas novas, nesta Regio 502 que, sozinha, representou 46,5% do total de reas novas privatizadas no Pas503. Outra informao importante refere-se Regio Sudeste, onde h uma reduo de 1,4% no estrato de propriedades de at 10 hectares - que significou, em relao distribuio das terras deste estrato, para o Brasil, uma reduo de 4,3%, conforme se pode verificar no Quadro 1.A - o que denota que este estrato foi penalizado pela poltica de terras do governo. Talvez pelo fato de se situar, em princpio, nos estreitos limites entre o minifndio e as chamadas empresas-famlia, imaginada, pelo modelo do Governo, como situando em torno de 110 hectares. De qualquer maneira, os estabelecimentos deste estrato tiveram um comportamento coerente com o processo de concentrao da propriedade que acompanhou a estratgia de desenvolvimento rural posto em prtica pelo Governo, de privilegiar mdias e grandes empresas rurais504. Observa-se, neste sentido, que o estrato de estabelecimentos com 100 a 1.000 hectares o que apresenta maior ganho de rea no perodo, correspondendo a 59,7%, ou seja, mais da metade da incorporao de reas novas, seguido pelos estratos de mais de mil hectares, correspondendo a 26,8%, e, finalmente, em situao bem mais inferiorizada, aqueles que, pelas conceituaes do INCRA, poderiam ser definidos como propriedades familiares, correspondendo a apenas 14,9%. Esses dados, certamente, indicam, que para alm da regulamentao de reas novas, isto , as que foram privatizadas no perodo, de apenas 7,9% do total do Pas (ver Fig.1), houve uma redistribuio de reas entre as propriedades existentes na Regio: nesta redistribuio, foram ampliadas as propriedades de 100 a 1.000 hectares e, em
501 Entretanto, cabe registrar que as reas mdias para as empresas deste tipo, conforme as informaes de Oldair Zanatta e Paulo Yokota, como se registrou no captulo anterior, situavam-se em torno de 500 a 700 hectares, conforme a regio. 502 Dados do Quadro 1.B - reas Novas: Distribuio Intraregional: Brasil - 1960-1980. 503 Vide Quadro 1.A - reas Novas: Distribuio Interregional: Brasil - 1960-1980. Cf. Figura 1. 504 Ver depoimentos de Fernando Cirne Lima e Jos Gomes da Silva, na CPI do Sistema Fundirio (op. cit.).

249

certo sentido, de forma tambm importante, as de mais de mil hectares e, em menor escala, as de 10 a 100 hectares em detrimento, sobretudo, das pequenas propriedades, de menos de 10 hectares. Estas ltimas, de acordo com os dados de ambos os quadros (1 A e 1 B), perderam reas: -4,3% em relao ao estrato no pas e -1,4% internamente Regio Sudeste. Tratava-se, portanto, de um modelo de desenvolvimento francamente fundado no pressuposto da concentrao da propriedade da terra em grandes reas, estruturadas em empresas agropecurias, como estratgia para a promoo do desenvolvimento rural. evidente que, neste contexto, no se pode, sequer, imaginar que pretendia o Governo, no perodo, proceder a nenhuma espcie de reforma agrria distributivista. E, pelos motivos discutidos no captulo anterior, menos ainda, que ele tivesse interesse em reforar o volume ou o nmero de pequenas propriedades, entendidas estas, como as de rea inferior a 110 hectares. Este deveria ser, segundo as autoridades fundirias, o tamanho mnimo adequado para uma propriedade-famlia, como foi registrado no depoimento de Jos Gomes da Silva Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio, citado acima505. Embora esses dados, referentes dimenso fsica das reas e sua distribuio, sejam insuficientes para se caracterizar o significado mais profundo do processo de apropriao territorial, especialmente quanto aos seus efeitos na dinmica da produtividade do trabalho na agricultura e os seus resultados econmicos fundamentais, por outro lado, so um indicador seguro do processo de discriminao social e excludncia da populao rural506 em relao propriedade da terra, ou seja, aos meios de vida e de trabalho no campo507. Neste sentido, por exemplo, se se tiver em considerao que o vetor fundamental do diagnstico do problema agrrio, tal como apresentado na Mensagem 33, indicava a necessidade de eliminao do minifndio e do latifndio (o que, em si mesmo, faz supor que se referia s reas antigas, isto j ocupadas), a persistncia, nas reas novas, incorporadas ao patrimnio privado no perodo, da mesma tendncia concentracionista e polarizada, com certeza, indicativa de que a proposta do Governo resumia-se, na prtica, alis, como foi exaustivamente documentado no captulo anterior, simples eliminao dos minifndios e ao reforo das grandes propriedades,

505 Ver a este respeito, os Depoimentos de Jos Gomes da Silva, Jos Francisco da Silva, Don Moacyr Grechi, Edilson Martins Silveira, Luiz Fernando Cirne Lima, Joo Carlos de Souza Meireles, entre muitos outros, CPI do Sistema Fundirio (CAMARA DOS DEPUTADOS, 1979). Ver, igualmente, o depoimento do Senhor Oldair Zanatta CPI dos Incentivos Fiscais da Amaznia (INCRA, op. cit.). 506 Este fenmeno ser evidenciado ao se analisar os movimento da populao - rural e urbana - adiante. 507 Embora a nfase nestes dados a respeito do processo de apropriao da terra seja de grande relevncia para a anlise da questo agrria, considera-se procedentes, e por isto, registra-se nesta nota, as crticas e ressalvas de Srgio Silva (in BELLUZZO & COUTINHO, orgs. 1993., pp. 177 e seguintes), no sentido de que a anlise do processo de produo brasileiro, como coloca aquele autor, tem de incluir, alm do estudo da distribuio da terra como fator explicativo da questo agrria e, em particular da estrutura da produo agrcola no Brasil, outras informaes e dados que permitam captar a dimenso relevante entre os dados fsicos acerca das reas e as suas outras relaes relativas questo da terra no capitalismo (loc. Cit. p.176).

250

fossem ou no definidas como empresas ou latifndios pelo INCRA, como pode-se visualizar com clareza na figura 2. Portanto, persistiam, sob novas formas, os mesmos processos de alienao, apropriao e legitimao privilegiadas, que sempre caracterizaram todas as Polticas de Terra e respectivas iniciativas de reorganizao da estrutura fundiria brasileira postas em prtica desde o fracassado Regulamento de 1854. Este fenmeno ficou objetivamente esclarecido pelos dados do Quadro 1.B . Alis, esse procedimento era facilitado, ao nvel da formulao legislativa, no mbito do Estatuto da Terra, pelo construto de empresa rural que fora habilmente formulado como oposto (ainda que apenas formalmente) ao de latifndio (por dimenso ou por explorao), por um lado, e ao de minifndio, por outro. Este procedimento permitia transformar, como num toque de mgica, latifndios por dimenso em empresas e minifndios em latifndios por explorao. Essa tipologia, criada no Estatuto Terra e aparentemente coerente enquanto uma formulao de critrios tcnicos, na verdade, permitia tornar iguais cousas e, sobretudo, realidades, profundamente diferentes, como o latifndio e o minifndio. Alm de permitir, o que ainda mais relevante e grave, na medida em que se definia como causa fundamental dos problemas rurais a persistncia da dicotomia latifndiominifndio, a colocao de grandes propriedades especulativas e geralmente ilegtimas e de pequenas exploraes de subsistncia, na mesma situao de nocividade em relao ao desenvolvimento da agricultura brasileira. Inviabilizava-se, desta forma, qualquer possibilidade de ao jurdica ou administrativa coerente neste mbito. E, ainda mais relevante, colocava o minifndio apenas como parte do problema, enquanto os latifndios, se eficientemente incentivados, poderiam vir a se constituir em empresas rurais eficientes e, desta forma, transformarem-se num dos suportes fundamentais do processo de desenvolvimento rural. Este diagnstico, tal como realizado pelo Governo, por outro lado, oferecia aos defensores do latifndio, a possibilidade de justificarem poltica e economicamente, a sua existncia, ainda que calcada na ineficincia. A necessidade de sua existncia, neste sentido, seria justificada na medida em que, por suposto, eles reuniam as condies potenciais, em termos de rea, que, se adequadamente apoiadas pelo Estado, poderiam sustentar o crescimento da produo agropecuria e contribuir para o desenvolvimento nacional mediante a oferta de produtos, tanto para o consumo interno quanto para a exportao, auxiliando, neste sentido, a amenizar os problemas da balana de pagamentos, etc. Ou seja, tinham, potencialmente, a possibilidade de dar respostas rpidas aos incentivos econmicos e as oportunidades do mercado. Quanto sua secular ineficincia, esta seria explicada tcnica e cientificamente, como resultado de determinadas conjunturas econmicas e at mesmo edafo-climticas, etc. Entretanto, sempre e sobretudo como resultado da falta de incentivos por parte do Governo, sobretudo no que se referia ausncia de polticas adequadas. Especialmente no que se referia oferta de crditos, preos, subsdios, etc.

251

Neste contexto, no sendo, portanto, a ineficincia, uma caracterstica intrnseca ao latifndio, mas produto da insensibilidade do Governo para com a necessidade de implementao de polticas agrcolas. Desta forma, o latifndio passava de vilo, como aparentemente era conceituado na Mensagem 33, vitima. Estes argumentos, teoricamente fundamentados pelos especialistas em desenvolvimento e economia rural do Governo, forneciam, na verdade os insumos e instrumentos bsicos para a defesa ideolgica do latifndio: a sua linha de argumentao econmica fundamental. Estes argumentos sero os instrumentos e recursos cada vez mais utilizados pelos grandes detentores de terras, ou seus representantes no Legislativo e no Executivo, para exigir crditos subsidiados, incentivos diversos e, at, para aplicarem calotes ao Banco do Brasil e s agncias pblicas de desenvolvimento regional. Alm, claro, e acima de tudo, de servirem para assegurar a defesa pura e simples da propriedade latifundiria, mesmo quando pouco produtiva ou no-explorada, posto que a responsabilidade sempre caberia, a considerarse vlidas estas teses, ou s Polticas Agrcolas, ou s catstrofes naturais ou, ainda, at mesmo, sazonalidade da natureza ou da demanda, etc. Afinal, segundo o discurso do Governo, para que os latifndios pudessem cumprir esta tarefa e serem classificados como empresas, bastaria que preenchessem certos requisitos tcnicos, e, neste sentido, era suficiente que apresentassem Projetos de aproveitamento agrcola para sua explorao aos rgos fundirios. Por esta mgica, no apenas os latifndios se transformavam em empresas mas, o que ainda mais relevante ao caso, passavam a ser beneficirios dos amplos incentivos fiscais e outros, generosamente postos sua disposio pelos Governos Militares. Tudo isso estava claramente posto na Mensagem 33 e rigorosamente definido e regulamentado no Estatuto da Terra508. Neste contexto e sentido, no de se estranhar que o prximo passo nesta batalha para a consagrao dos seculares privilgios do latifndio, tenha sido a estruturao e defesa de um novo construto, o de latifndio produtivo, intentado, quase que imediatamente aps o final do ciclo militar, pelos grupos que se opunham realizao efetiva de uma reforma agrria no Pas. Especialmente diante da perspectiva de que fosse retomada a idia da reforma agrria 509, com o sentido de democratizar o acesso propriedade rural e questionar a legitimidade dos latifndios, na conjuntura favorvel, que ento se criara, para estas teses, e que aparentava se consolidar aps o retorno do Pas chamada normalidade democrtica. Entretanto, a simples anlise dos dados acima j suficiente para identificar o sentido da poltica de terras posta em prtica pelos governos militares no perodo. Esta poltica estava, como se demonstrou no captulo anterior, explicitamente colocada no Projeto de Desenvolvimento Rural do Governo, e era minuciosamente regulamentada no Estatuto da Terra. Por esta razo no se pode, em nenhum sentido, argir que foi
508 Ver Mensagem 33 (BRASIL. Presidncia da Repblica. Braslia: 1964). 509 A anlise desse fato, embora da maior relevncia, situa-se para alm do perodo definido para este estudo.

252

proposta uma reforma agrria avanada, no Estatuto da Terra, e outra, distinta, na sua execuo. Neste sentido especfico, as anlises realizadas neste estudo, no deixam nenhuma dvida de que a reforma agrria incursa na Lei 4.504, de novembro de 1964, foi, efetivamente, a que o governo implementou. O que fica, tambm, evidente neste contexto, que a proposta de desenvolvimento rural apresentada na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra jamais incluiu a proposio de uma reforma agrria distributivista e democrtica, especialmente se esta entendida no sentido de beneficiar aos pequenos posseiros ou aos agricultores sem terra ou com pouca terra, como foi analisado amplamente no captulo anterior. O Projeto de Desenvolvimento Rural proposto e posto em prtica pelo Regime Militar, como se vem demonstrando, era, de fato, concentracionista, alis, como o era o prprio Modelo de desenvolvimento econmico: fundado na estruturao das condies fundamentais e dos instrumentos bsicos para a assegurar a reproduo ampliada de capital, o que pressupunha a concentrao e centralizao de determinados recursos econmicos. Sobretudo a concentrao do capital e da terra. Isto implicava, o arrocho salarial, a concentrao de renda, dos meios de produo e, evidentemente, tambm da propriedade fundiria510. Octvio Ianni resume de forma objetiva esse fenmeno nos seguintes termos: Durante os anos 1964-78, o Estado Brasileiro foi levado a realizar uma poltica econmica razoavelmente agressiva e sistemtica de subordinao da agricultura ao capital. Nesses anos, o processo de subordinao da agricultura indstria, do campo cidade, entrou em uma fase mais intensa e generalizada do que em ocasies anteriores de tempo recente. As medidas governamentais adotadas propiciaram a acelerao e a generalizao do desenvolvimento intensivo e extensivo do capitalismo no campo. Nas atividades em que j se havia organizado uma agricultura capitalista, como na cana de acar, por exemplo, o poder estatal foi levado a apoiar ou induzir a concentrao e a centralizao do capital, juntamente com a maquinizao e a quimificao do processo produtivo. Nas atividades em que eram escassas, dispersas ou inexistentes as organizaes capitalistas de produo, como na pecuria rstica da Amaznia, por exemplo, o poder estatal foi levado a induzir, incentivar ou apoiar tanto a constituio de empreendimentos capitalistas como a concentrao e a centralizao do capital. Por um lado, principalmente nas atividades agrcolas localizadas no Centro-Sul, o Estado foi levado a favorecer o desenvolvimento intensivo do capitalismo. Por outro lado, como nas terras-do-semfim, devolutas, tribais ou ocupadas na Amaznia, o Estado foi levado a favorecer o desenvolvimento extensivo do capitalismo. Nos dois casos, isto , nos dois extremos, a atuao do poder estatal desempenhou-se e desempenha-se de modo
510 Ver especificamente a respeito do Modelo Econmico e de desenvolvimento do perodo, TAVARES (1983), BRESSER PEREIRA (1985); DELGADO (1985), entre outros.

253

particularmente agressivo e repressivo, em termos econmicos e polticos511. 3. Reconcentrao Fundiria e Populao: Uma Face da Excludncia Uma das conseqncias do processo de reconcentrao fundiria e que denuncia, objetivamente, o efeito perverso - e inverso ao proclamado na Mensagem 33, a respeito da promoo da justia social no campo - pode ser, ainda que de forma indireta, depreendido da anlise da variao das populaes rural e urbana no perodo.
Quadro 2.A - Populao Rural e Urbana: Brasil e Grandes Regies 1960 - 1880 (Percentuais)
ESPECIFICAES Brasil e Regies 1. Brasil 2. Norte 3. Nordeste 4. Sudeste 5. Sul 6. Centro Oeste Rural 1960 Urbana Rural 1970 Urbana Rural 1980 Urbana

55,3 62,6 66,1 43,0 62,9 65,8

44,7 37,4 33,9 57,0 37,1 34,2

44,0 55,0 58,2 27,3 55,7 52,0

56,0 45,0 41,8 72,7 44,3 48,0

32,4 48,4 49,5 17,2 37,6 32,2

67,6 51,6 50,5 82,8 62,4 67,8

FONTE: FIBGE - Anurio Estatstico (1984), com dados agrupados e correspondentes percentagens calculados por JONES (1987).

O Quadro 2.A, acima, evidencia que, ao nvel agregado do Pas, a populao rural caiu, entre 1960 e 1980, de 55,3% para 32,4%, enquanto a urbana cresceu, inversamente, na mesma proporo. Observa-se, por outro lado, que, em todas as regies, indistintamente, h uma queda relevante da populao rural em relao a urbana. Parece bvio que no se pode explicar esse fenmeno, apenas, afirmando que o mesmo reflete um comportamento normal e inerente, ao processo de desenvolvimento econmico. Primeiro, porque necessrio especificar qual o carter e de que tipo de desenvolvimento se trata. Portanto, de qualific-lo. Segundo, e mais importante, porque este comportamento, no caso do Brasil, comum a regies profundamente distintas no que se refere aos nveis de desenvolvimento como, por exemplo, as Regies Sudeste, Norte e Centro Oeste. Fugiria aos objetivos deste estudo a anlise das causas mais profundas dessas flutuaes da populao rural e urbana. Entretanto, interessante observar suas relaes, paralelamente aos movimentos de concentrao da propriedade rural, nas diferentes regies do pas. Uma observao, ainda que genrica a este respeito, parece indicar que nas regies onde a apropriao de reas novas deu-se de forma mais concentrada, privilegiando grandes propriedades, como por exemplo, a Regio CentroOeste, mais acentuada a queda da populao rural e mais exacerbado o crescimento da
511 IANNI (1979(a), pp.,16-17). Grifos nossos.

254

populao urbana512. No caso desta Regio o fenmeno do extremo crescimento da populao urbana, por exemplo, parece indicar que o mesmo se deveu, por um lado, imigrao em larga escala de habitantes de outras regies e, por outro lado, expulso de boa parte da populao rural desta regio em face da extrema concentrao da propriedade, como se observou no item anterior. verdade que esse fenmeno est associado, fundamental e genericamente, ao processo de desenvolvimento econmico do Pas, que amplia a demanda efetiva por novas reas, em face da necessidade de expanso do processo produtivo, como tambm, especulativo, face a valorizao das terras. Entretanto, no se limita apenas a isto. O fenmeno de incorporao de novas reas, a menos que se tratem de terras livres e desocupadas, mas, sobretudo, quando essa incorporao feita de forma especulativa, implica necessariamente processos de expropriao que, em ltima anlise, podem representar reduo significativa da populao rural. Por outro lado, inversamente, a incorporao produtiva de novas reas agrcolas tende a aumentar, em nmeros absolutos - embora possa implicar, em determinadas condies, redues em termos relativos - a populao trabalhadora rural. No caso do Brasil ps-64, a expropriao e expulso de trabalhadores rurais de suas posses foi mais do que proporcional incorporao de novos trabalhadores ao processo produtivo, em face da privatizao das terras, tal como promovida pelo Governo. Isso significa, certamente, que estas terras permaneceram inaproveitadas, improdutivas ou, apenas extensivamente exploradas. Ou seja, tratou-se de um processo de privatizao privilegiada e de carter amplamente especulativo. Neste caso, negando o discurso da Poltica Fundiria do Governo: tanto o de promover a ocupao produtiva da terra513, quanto no que se referia ao acesso propriedade pala massa dos pequenos posseiros e arrendatrios e a reinstalao de outros trabalhadores expropriados. neste sentido que o dignstico exposto na Mensagem 33 pode ser interpretado como uma espcie de justificativa ideolgica do Golpe no Campo514, portanto como simples pretexto para as iniciativas no mbito da alienao privilegiada de terras devolutas e da grilagem especializada. Entretanto, no se pode atribuir este fenmeno demogrfico, exceto em situaes e regies especficas, como, possivelmente, o Sudeste, excludncia social de trabalhadores que se tornaram suprfluos, em resultado do aumento da produtividade do trabalho em determinados ramos da economia rural. Menos ainda, quando a excludncia se referiu aos trabalhadores empregados na produo imediata na

512 verdade que a transferncia do Distrito Federal um dado relevante a ser considerado neste contexto. Entretanto este dado parte do mesmo fenmeno, no podendo ser dele separado. Ver Quadro 2.B adiante. Para uma visualizao dos resultados dessas relaes entre rea total privatizada, rea utilizada e populao rural e urbana, ver a Figura 5 (vide concluses) 513 Para uma visualizao da variao percentual da rea utilizada por atividade agroprcuria e florestal, ver a Figura 3. 514 Expresso utilizada por Carlos Minc. Op. cit.

255

agricultura. Ou seja, embora, por um lado, seja verdadeira a assero de que o aumento da produtividade do trabalho agrcola gere certo nvel de desemprego, de populao rural excedente em relao s necessidades de mo-de-obra na produo imediata; por outro lado, este processo apenas opera a ampliao, em escala crescente, desta excludncia, em relao populao trabalhadora j expropriada de seus meios de existncia e produo. Ou seja, da terra e dos instrumentos de trabalho. Ambos os fenmenos geram e ampliam a excludncia social e a expulso do trabalhadores em relao ao processo de produo imediata. Isso no quer significar que esta situao especfica de excludncia social da fora de trabalho no ocorra na agricultura, e menos ainda, que este processo no seja relevante. Significa, contrariamente, que no caso especfico da maioria das regies do pas, a excludncia social observada muito mais produto da expropriao territorial do que da incorporao do progresso tcnico e do aumento da produtividade do trabalho na agricultura. Essa afirmao ficar mais reforada ao se analisar a taxa de utilizao das terras agrcolas, adiante. Feitas estas ressalvas, pode-se afirmar que os dados demogrficos referentes ao comportamento das populaes rurais nas Regies Sul e, em particular, na Sudeste, podem sugerir, quando associados dinmica das reas dos estabelecimentos e relevncia dos processos produtivos e sua vinculao mercantil, que, nestas regies, parcela significativa da reduo das populaes rurais pode estar associada intensificao dos processos de produo, que igualmente, acompanharam a reconcentrao das propriedades, como se estudou no item anterior. Sem excluir, evidentemente, a simples expropriao de pequenos posseiros, proprietrios e indgenas pela via especulativa e ilegal, prprias dos mtodos da grilagem especializada e da acumulao originria, se se quiser utilizar esta categoria analtica desenvolvida por Marx. Esta situao especialmente significativa para a Regio Sudeste. Por outro lado, no que toca Regio Sul, outros estudos515 chamaram a ateno para a relevncia, associada a esses processos, do deslocamento de contingentes de pequenos produtores para as regies de fronteira, particularmente para a Amaznia e Centro-Oeste. Quer dizer, o deslocamento de contingentes de pequenos produtores para estas reas novas de ocupao e colonizao, fizeram com que, neste perodo, o Governo se utilizasse da Poltica Fundiria com o objetivo, tambm, de possibilitar a liberao de terras em determinadas regies, como o caso da regio Sul e Sudeste. Tratavam-se de regies que passavam a exigir, na opinio dos especialistas do Governo 516, a ampliao da rea das propriedades para torn-las economicamente eficientes, sob pena de se criar entraves ao desenvolvimento do setor agrcola.
515 Por exemplo, IANNI (1979), TAVARES DOS SANTOS (1993), VELHO (1979 e 1981) . 516 E de empresrios e especuladores imobilirios, como fica claro no depoimento de Joo C de Souza Meireles.

256

 neste contexto que o conceito de minifndio, como uma situao impossvel de ser mantida, evidencia toda a sua exuberncia de uma argumentao, aparentemente, fundamentada na teoria econmica, mas que, na prtica, correspondia muito mais a uma justificativa ideolgica para a implementao do processo de reconcentrao fundiria pretendida. neste sentido e contexto que se enuncia, claramente, o depoimento de Joo Carlos de Souza Meireles, Presidente da Associao de Empresrios da Amaznia, Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio, ao afirmar que: ... assim que verificamos que no Rio Grande do Sul o problema do minifndio passa a ser um dos mais graves problemas daquele Estado. No Vale do Rio Uruguai, tanto no Rio Grande quanto em Santa Catarina, existem municpios onde a propriedade mdia no tem dimenso superior a 2,5 hectares, ou seja, um alqueirinho [paulista] ou meio alqueire goiano; no tem dimenses, portanto, para fazer sobreviver a uma famlia. Os estudos da Secretaria de Agricultura e das Cooperativas do Rio Grande do Sul demonstram que no Vale do Rio Uruguai a dimenso econmica para uma propriedade deveria ser de 45 hectares. Portanto, para cada 18 agricultores daquelas regies de 2,5 hectares, 17 deveriam ser deslocados para novas fronteiras, e como l, como no Paran, como em Santa Catarina e So Paulo, e como j comea a acontecer no Sul do Mato Grosso, a alternativa, se no for aberta uma nova fronteira, que significa a Amaznia, vai ser o incorporar-se desse patrimnio da Nao, que a capacidade de trabalho desse agricultor, que o seu conhecimento efetivo no trato da terra, comunidade dos marginais urbanos que, tendo a vida inteira sido treinado para a lavoura da terra, passa a ser o homem que vai cidade busca de alguma coisa que no sabe fazer e no tem prtica para fazer517. Observe-se que este discurso do Presidente da Associao de Empresrios da Amaznia, que anteriormente fra poltico militante em So Paulo, retomava exatamente o argumento do INCRA em defesa da Colonizao Dirigida. Na verdade estava defendendo, no apenas a abertura das fronteiras, mas, provavelmente, a aquisio das terras a que se referira, na mesma CPI, o Bispo do Acre e Purus, destinadas ao desenvolvimento de Projetos de Colonizao Particular, que era um excelente negcio para as companhias privadas de colonizao. Pelo depoimento acima fica evidente a estratgia de ocupao das fronteiras, tal como proposta e posta em prtica pelos Governos Militares e coerentemente articulada com a sua Poltica Fundiria. Tratava-se, no apenas de possibilitar a expanso do capital em condies vantajosas para as regies de desbravamento, ou pioneiras; mas, sobretudo, e paralelamente, significava tambm
517 Depoimento prestado Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio (CMARA DOS DEPUTADOS (1979, p.48); grifos nossos.

257

uma forma de possibilitar a intensificao da produo em escala cada vez maior e mais profunda nas regies de ocupao antiga como o caso das regies Sudeste e Sul. Nesse sentido, o avano extensivo do capital nas regies de fronteira econmica funcionava como motor complementar de acumulao ao nvel do pas518. Neste contexto interessante registrar a referncia ao Sul do Mato Grosso, atual Mato Grosso do Sul, tpica regio de expanso da fronteira econmica recente, na poca, e que, segundo este depoimento, j se encontrava saturada e exigindo a abertura de nova fronteira que seria a Amaznia. De qualquer maneira, no se poder estender o raciocnio acima, referente aos casos das Regies Sul e Sudeste, generalizando-o para as demais regies do pas, particularmente as Norte e Centro Oeste. Nestas, o que parece ter acontecido foi o avano extensivo do capitalismo, aproveitando-se, sobretudo, das amplas vantagens, subsdios e privilgios colocados sua disposio pelo Estado. Antes de todas, as relativas ao acesso fcil e quase, quando no gratuito, mas sempre privilegiado, propriedade de vastas reas pelo interior do Pas. Facilidade esta, alis, que uma vez materializada, abria as portas dos cofres pblicos a toda a sorte de subsdios e privilgios. Esta parece ser a concluso a que chegaram alguns importantes pesquisadores desta questo, no perodo, tais como Foweraker519, Ianni520, Bresser Pereira521, entre muitos outros. interessante notar como as maiores redues observadas em relao populao rural encontram-se nas Regies Sudeste e Sul, exatamente as regies do pas nas quais a agricultura mercantil mais desenvolvida e integrada e nas quais a emigrao, especialmente na regio Sul, foi fortemente induzida no perodo522. Nestas regies, a populao rural registrou uma reduo, respectivamente, de 32,5% e 3,2%, no perodo. Estes dados encontram-se no Quadro 2.B. No caso da Regio Sudeste, a significativa queda da populao rural provavelmente est associada, alm do processo anotado de reconcentrao da propriedade, ao desenvolvimento da produtividade do trabalho na agricultura, fortemente sustentado pela incorporao de inovaes tcnicas ao processo de produo.
Quadro 2.B - Populao Rural e Urbana: Taxas Percentuais de Incremento, Brasil e Grandes Regies, 1960 -1980 ESPEC IFICAES 1. B r a s i l Total 69,8 Rural (-0,5) Urbana 157,0

518 JONES (op. cit.). 519 Op. cit. 520 Op. cit. 521 BRESSER PEREIRA (1985). 522 Ver a este respeito, especialmente os trabalhos de TAVARES DOS SANTOS (1993 e 1995) e IANNI (1979, 1979(a) 1981 e 1984).

258

2. N o r t e 3. N o r d e s t e 4. S u d e s t e 5. S u l 6. C e n t r o - O e s t e

129,5 57,0 68,9 61,9 156.4

77,2 17,6 (-32,5) (-3,2) 25,5

217,1 133,7 145,3 172,4 407,7

Fonte: FIBGE - Censos Demogrficos 1960 e 1980

Parece evidente que no se pode atribuir essas extremas variaes da populao ao fato de as pessoas terem decidido mudar de regio ou de atividade; ou, ainda, que tenham sido atradas pelas luzes das cidades. Nem, simplesmente, pode-se atribuir este fenmeno, de maneira simplista ou linear s transformaes internas aos processos de produo imediata. Embora estas transformaes sejam uma das variveis que acelera o processo, ao gestar, em escala crescente, um excedente de populao em relao demanda efetiva por fora de trabalho na produo imediata523. , por outro lado, necessrio associar esses dados com os fatos concretos que subjazem a eles e que podem ser levantados em diversas fontes: estatsticas econmicas e demogrficas, imprensa, pesquisas especializadas, etc. No caso do Brasil, a prpria existncia, cada vez mais acentuada por pesquisas e noticiada pela imprensa, dos nveis de pobreza, da concentrao da renda e da propriedade, assim como do desemprego, do subemprego e da criminalidade nas grandes cidades, so evidncias de que essas pessoas no emigraram apenas porque resolveram mudar de vida. Na prtica, o que ocorre o contrrio, elas migram porque mudaram de vida: foram transformadas em populao excedente, em elementos excludos da cidadania e da sociedade estabelecida. Afinal, fica realmente muito difcil explicar como, voluntariamente, essas pessoas resolveram tornar-se proletrios, bias-frias, desempregados, mendigos, marginais urbanos, meliantes... presidirios. Essa busca de melhores condies de vida na cidade, como a aparncia dos fatos leva a crer, , ela mesma, uma forma de iluso que se cria para o homem expropriado ou em vias de expropriao, sobretudo atravs dos mecanismos de manipulao da opinio pblica. relevante, neste sentido, lembrar a imensa publicidade acerca das vantagens existentes nas zonas de colonizao das regies Centro Oeste e Norte, amplamente divulgadas entre pequenos produtores e sitiantes, muito particularmente nas Regies Sul e Sudeste524, tanto pelos rgos fundirios do Governo quanto por cooperativas e companhias de colonizao, etc; com o objetivo

523 Seria de interesse ver, a este respeito, os argumentos desenvolvidos por Marx no captulo XXIII, especialmente, sees 3 e 4, paginas 730-752. (MARX, 1975). 524 Ver a este respeito IANNI (1979), TAVARES DOS SANTOS (1994), JONES (1987).

259

claro de seduzir525 os pequenos produtores a alienar seus stios e emigrarem para as reas onde eram executados os Projetos de Colonizao. Na verdade, h de pelo menos suspeitar-se, ao intentar uma anlise dessas questes, de que as mesmas no possuem existncia independente dos demais processos de reproduo econmico-social. Assim, basta uma rpida confrontao entre os dados demogrficos e os referentes concentrao fundiria526, para se concluir que apresentam relaes demais para no estarem articulados. Uma informao complementar a esse respeito pode ser retirada da variao das populaes urbanas. Pela anlise dos dados do Quadro 2.B pode-se observar que as taxas de incremento da populao urbana foram elevadas em todas as regies, mas especialmente nas chamadas regies de fronteira, nas quais a apropriao ou legitimao de posses sobre reas novas foram mais relevantes. So os casos da Regio Centro-Oeste, com um incremento de 407% e da Regio Norte, com 217%. As altas taxas de incremento da populao urbana nessas regies devem, provavelmente, ser atribudas, para alm do grande fluxo migratrio, oriundo de outras regies, ao prprio xodo rural intrarregional, provocado, este, pelos processos de reconcentrao da propriedade sobre reas novas, promovida pela alienao de grandes reas, por suposto devolutas e livres, mas que, na verdade, abrigavam uma imensido de pequenos posseiros que, assim, foram empurrados para os centros urbanos. Observa-se, pelo mesmo Quadro, que as Regies Sudeste, Sul e Nordeste apresentaram, igualmente, alta taxa de crescimento da populao urbana. No que se refere Regio Sudeste, essa taxa deve-se, em boa parte, s migraes interregionais, fenmeno largamente conhecido. E o qual parece, igualmente, estar acrescido pelo xodo rural da prpria regio provocado tanto pela intensificao da agricultura, e pelo desenvolvimento da escala de produo na agropecuria, como, tambm, pela reconcentrao da estrutura agrria. No que se refere Regio Sul, embora os dados acima no permitam avanar maiores detalhes, o fenmeno urbano parece ser devido, por um lado, reconcentrao fundiria intraregional, ao passo que na Regio Nordeste, a esses fenmenos de reconcentrao esto, possivelmente, associados tanto a manuteno dos altos padres de concentrao, como a transformaes no processo de produo, que foram acrescidos s conhecidas dificuldades edafoclimticas, sobretudo provocadas pelas secas. A taxa de reduo na populao rural (de -3,2%) relativamente alta na comparao com o Sudeste, dada a, ali e ainda em 1970, elevada proporo de populao rural sobre o conjunto da populao (55,7%, se comparada a 27,3% no Sudeste).

525 Ver a respeito destes processos de manipulao da opinio pblica os excelentes trabalhos de Hernry Lefebvre e Norbert Guterman, La Conscience Mistifiee (LEFEBVRE & GUTERMAN, 1979) e La Presencia y la Ausncia - Contribucion a la Teoria de las Representaciones (LEFEBVRE, 1983). 526 Ver a figura 5. Comparar esta com as figuras 1, 2, 3 e 4.

260

Essas informaes, como se afirmou acima, tm apenas o carter complementar, no sentido de lanar mais alguma luz sobre o fato central em questo. Neste trabalho no caberia a anlise pormenorizada das causas mais especficas e profundas dos movimentos demogrficos, posto que tal fugiria aos objetivos deste trabalho. 4. Destinao e Utilizao das Terras: Carter Parasitrio da Privatizao Se a anlise do volume fsico das terras privatizadas neste perodo indica que persistiu a tendncia, historicamente conhecida, manuteno e agravamento do elevado padro de concentrao da propriedade fundiria e da estrutura agrria, o estudo das variaes entre as populaes rurais e urbanas indicaram, ainda que genericamente, que quela concentrao corresponderam determinados padres de distribuio regional entre populaes rurais e urbanas, a destinao efetivamente dada s terras daquela forma apropriadas ou privatizadas pode oferecer a possibilidade de se captar o carter, sentido e objetivos da Poltica de Terras e de Desenvolvimento Rural postas em prtica pelos Governos Militares. Mais uma vez, cabe chamar a ateno para o fato de que a anlise da varivel Utilizao e Destinao das Terras (Quadro 3) realizada, neste item, apenas com a inteno de levantar algumas indicaes gerais a respeito de possveis relaes entre estes fenmenos, e em nenhum momento tem o objetivo de testar hipteses ou relaes que efetivamente existam entre eles. Este estudo mais aprofundado - embora relevante fugiria aos propsitos especficos deste trabalho. Feitas estas ressalvas, a anlise da destinao e utilizao das terras tomou como indicadores, os dados gerais constantes dos Censos Agropecurios para os anos de 1960, 1970 e 1980, referentes a, por um lado: reas total, utilizada, produtiva mas noutilizada e improdutiva, por um lado; e por outro lado, os dados referentes ao detalhamento da rea utilizada por tipo de explorao: lavouras, pastagens naturais e plantadas, matas naturais e plantadas e florestas. Esses dados constam do Quadro 3, adiante:

261

QUADRO 3 - Utilizao e Destinao das Terras: Brasil e Regies: 1960 - 1980 (Percentuais)

Brasil e Regies Brasil 1960 1970 1980 Norte 1960 1970 1980 Nordeste 1960 1970 1980 Sudeste 1960 1970 1980 Sul 1960 1970 1980 Cent.-Oeste 1960 1970 1980

rea Utilizada

Produtiva No Utilizada

Lavouras Perm./Temp.

Patagem: Patagem Total Natural

Pastagem Cultivada

Matas

Matas

Naturais Plantadas

83.0 83.6 85.4

11.7 11.4 9.2

12.0 11.5 13.4

46.8 52.4 47.8

s/r 80.7 65.3

s/r 19.3 34.7

24.1 19.1 22.8

s/r 0.6 1.4

84.3 81.8 86.0

12.8 14.8 9.7

1.8 2.6 4.2

9.5 19.2 18.6

s/r 85.6 51.2

s/r 14.4 48.8

73.0 59.8 62.7

s/r 0.2 0.5

72.7 73.7 77.0

20.0 20.6 18.3

13.8 14.0 16.0

34.5 37.5 38.6

s/r 79.4 69.7

s/r 20.6 30.3

24.4 22.1 22.2

s/r 0.1 0.2

87.5 89.1 90.3

7.2 5.6 4.0

15.6 13.8 16.4

59.6 64.4 59.3

s/r 76.2 63.0

s/r 23.8 37.0

12.3 9.6 11.0

s/r 1.3 3.6

86.0 85.6 88.3

10.5 10.0 5.8

20.9 24.2 30.4

46.7 47.5 44.5

s/r 83.2 73.6

s/r 16.8 26.4

18.4 12.5 10.4 1.3 3.0

89.2 87.5 87.4

6.5 7.7 6.6

2.2 2.9 5.7

69.8 68.0 59.6

s/r 83.6 63.6

s/r 16.4 36.4

17.2 16.6 21.6

s/r 0.0 0.5

Fonte: Dados da Pesquisa.

A figura 3 - rea utilizada por tipo de explorao - e a Figura 4 - Variao da rea utilizada - oferecem uma melhor visualizao do carter parasitrio que subjaz aos processos de apropriao privada das terras neste perodo.

262

Dado o carter e propsitos da anlise acerca do problema em estudo, no se julgou necessrio descer a pormenores em termos de especificao do processo produtivo, mesmo porque as estatsticas, ao nvel agregado, alm de serem incompletas para o perodo, no contribuiriam de forma relevante para a elucidao dos objetivos estabelecidos. Por outro lado, os dados e as evidncias que foram trabalhados durante o processo de pesquisa mostraram-se suficientes para a elucidao da hiptese bsica de trabalho e objetivos propostos. Neste item realiza-se a anlise da destinao (produtiva ou especulativa) que, em ltima anlise, foi dada s terras. Quando se estudou, acima, a dimenso fsica das reas novas apropriadas, pde-se ter uma viso dos rumos gerais do processo. A anlise da variao da destinao dada s terras no perodo 1960 a 1980 possibilita a compreenso do carter efetivamente assumido pelo mesmo. A unidade destas duas dimenses oferece as condies necessrias interpretao do processo de privatizao de terras, tal como posto em prtica pelo Governo e suas respectivas articulaes no bojo do seu Projeto de Desenvolvimento Rural. O Quadro 3, oferece uma viso de conjunto dos padres de utilizao das terras no perodo, para o Pas e pelas diferentes Regies, com algum detalhamento para os tipos de explorao527. Analisando-se a coluna referente s terras declaradas como utilizadas, verifica-se que o padro de utilizao das mesmas permanece virtualmente constante em todo o perodo528, tanto para o conjunto do pas, como para todas as regies, exclusive a Centro-Oeste, onde este padro cai, ligeiramente, de 89,2% para 87,4%. Essa queda , aparentemente, irrelevante, mas se se considerar que esta Regio representou a incorporao de 46% de todo o incremento de rea do pas, pode-se imaginar o significado deste dado. Esses problemas sero melhor elucidados adiante. De qualquer maneira, pode-se perceber que o conceito de terra utilizada de carter declaratrio. Ou seja, ao responderem ao Censo, os proprietrios declaram como utilizadas as terras indistintamente destinadas a exploraes efetivas, assim como as terras simplesmente aproveitadas de forma extensiva, como as pastagens e matas naturais. Independentemente de qualquer avaliao subjetiva deste fato, ele efetivamente distorce a realidade no que diz respeito utilizao efetivamente produtiva da terra apropriada. Feitas estas observaes, o que se pode depreender, em linhas gerais, pela anlise dos dados do Quadro 3 que a variao do padro de aproveitamento ou utilizao das terras, apesar da ampliao da rea apropriada no perodo ficar em torno de 46%, como se verificou acima, estatisticamente pouco significativa, nunca ultrapassando o valor dos 5%. Por outro lado, esse dado ainda muito geral e oferece uma idia incompleta do quadro efetivamente assumido pelo processo de utilizao produtiva das terras no Pas e nas diferentes regies. Uma noo um pouco mais
527 528

Para uma visualizao desse fenmeno, ver a figuras 3 adiante. Ver a figura 4.

263

esclarecedora, entretanto, pode ser conseguida ao se analisar este dado desagregando-o por tipos de explorao ou destinao (ver Quadro 3 e fig. 3). Procedendo desta maneira, percebe-se que o volume significativo das terras em propriedade particular, no perodo, destinou-se, sobretudo, s pastagens naturais (isto , pecuria extensiva) e explorao de florestas e matas naturais (isto , extrativismo vegetal), sendo que as reas destinadas lavouras (incluindo permanentes e temporrias) permaneceram, em todo o perodo, efetivamente em segundo plano ( por exemplo, em relao ao Pas como um todo, variando, entre os anos de 1960 a 1980, entre 12 a 13,4% da rea utilizada) o que, efetivamente, reflete um padro de utilizao irrelevante, sobretudo se se tiver em considerao a dimenso da rea incorporada, entre 1960 e 1980 propriedade privada. Esse dado torna-se ainda mais dramtico pelo fato de ser padro generalizado em todas as regies do Pas. Para o conjunto do Pas, observa-se que a utilizao das terras, ainda que sobreestimada nas declaraes, como se observou acima, apresentou os seguintes resultados: No ano de 1960 registrou-se que apenas 12,0% das terras em propriedade particular foram destinadas plantao de lavouras, incluindo temporrias e permanentes. Por outro lado, 46,8% da rea, portanto, quase metade, foram destinadas pastagens, incluindo pastos naturais que, para este ano, os dados censitrios no fizeram distino com relao s pastagens plantadas, o que apenas acontecer a partir do Censo Agropecurio de 1970. A explorao de matas naturais representou 24,1% de toda a utilizao de terras para o pas, isto , incorporando, indistintamente, as diferentes regies. Estes dados no deixam dvida a respeito do padro de utilizao das terras em seu sentido mais geral: abstraindo-se dos 11,7% ocupados com as lavouras, pode-se afirmar que a explorao da terra realizada, sobretudo, extensivamente, pela explorao de pastos e matas naturais. Os dados referentes ao ano de 1970 no indicam nenhuma mudana relevante neste padro de utilizao que se mantm, virtual e praticamente o mesmo. A rea produtiva e no-utilizada, que em 1960 situava-se em torno de 11,7% permanece neste patamar (11,4%). Por outro lado, e contraditoriamente expanso das reas apropriadas, as terras utilizadas para as lavouras caem meio ponto percentual (para 11,5%) em relao ao censo anterior, o que um dado significativo se se considerar a expanso de rea referida. As terras destinadas s pastagens, isto , pecuria, sobem ligeiramente, de 46,8% em 1960, para 52,4% em 1970; entretanto, 80,7% da pecuria feita em pastos naturais (a chamada ocupao de fronteiras pela pata do boi), e apenas 19,3% destinada a reas plantadas. A explorao de matas e florestas cai de 24,1% para 19,1%, o que denota o avano do desmatamento para formao de pastagens extensivas, sendo que apenas 0,6% so indicados como destinados explorao de matas e florestas cultivadas. Finalmente, em 1980, as reas destinadas a lavouras passam para 13,4%, o que um incremento absolutamente irrelevante para o perodo se se considerar a expanso,

264

em torno de 46%, da rea apropriada, o que, efetivamente indica que esse processo de privatizao de terras, realizado sob forte estmulo estatal, como se viu acima, no implicou, efetivamente, uma ocupao verdadeiramente produtiva e, menos ainda, a implantao de lavouras. Por outro lado, as pastagens, surpreendentemente, regrediram em relao dcada anterior, em termos de reas, caindo de 52,4 para 47,8%, retornando, praticamente, aos nveis de 1960, embora a rea de pastos plantados tenha aumentado em 15,4% em relao a 1970, passando para a casa dos 34,7%, o que, ainda assim, deixa claro que, da mesma forma que na agricultura, a expanso das pastagens ficou muito aqum do que seria de se esperar, tendo-se em considerao a incorporao de reas novas, especialmente nas Regies Centro-Oeste e Norte. Nestas Regies, as alienaes e concesses de imensas reas de terras devolutas, eram justificadas sobretudo base de Projetos agropecurios que, por suposto, exigiam grandes reas529. Este dado deixa evidente de que essas apropriaes no tinham nenhuma pretenso efetivamente produtiva, ainda que simplesmente extensiva - como a alegada pela chamada ocupao pela pata do boi: Destinou-se, sobretudo especulao. Tratou-se, de fato de apropriao privilegiada530: Alm das terras, permitiu, a estas camadas privilegiadas, beneficiarem-se - na medida em que a alienao ou legitimao de grandes reas era incentivada, exigindo apenas a apresentao de Projetos Agropecurios aos rgos Fundirios - de vultosos recursos, tanto via incentivos fiscais, mas sobretudo, pelo financiamento de projetos a crditos fartos e subsidiados. As reas de empreendimentos florestais permaneceram sobretudo na forma de explorao de matas naturais (22,8%), apenas 1,4% destes empreendimentos sendo feito em matas plantadas; o que oferece uma noo precisa do avano do desmatamento, sobretudo na Amaznia, para a extrao pura e simples de madeiras nobres, muito mais que para a implantao de pastagens ou da pecuria extensiva, como se alegava, apesar da nocividade social e econmica igualmente representada por este tipo de pecuria rstica, como bem a denominou Octvio Ianni531. Esses dados indicam, seguramente, que a agropecuria brasileira, apesar da elevada expanso de sua rea fsica e da sua concentrao em grandes propriedades, no perodo, caracterizou-se fundamentalmente, pela implementao de exploraes extensivas, especialmente nas zonas incentivadas pelo Governo (como Amaznia Legal532 e Centro-Oeste). Ou se destinaram as terras pura e simples explorao de recursos naturais e especulao usurria com os custos no apenas sociais, mas igualmente econmicos, at aqui indicados: tanto em termos de excludncia social dos pequenos posseiros e indgenas, quanto de prejuzo aos cofres pblicos, pelos
529 530

Ver os argumentos de Paulo Yokota, em YOKOTA, loc.cit.). Ver a respeito de detalhes desta problemtica, DELGADO (op. cit.) e JONES (op. cit.). 531 IANNI (1979(a)). 532 Que incorporava parte das Regies Nordeste e Centro-Oeste.

265

vultosos recursos que, por suposto, eram utilizados nos Projetos de Desenvolvimento Agropecurio, sempre apresentados pelas empresas rurais sem retornos sociais ou econmicos palpveis. Se estes Projetos tivessem, de fato, sido implementados, ainda que em mnima realizao, a taxa de utilizao produtiva da terra, especialmente nas regies incentivadas, como na Amaznia Legal e Centro-Oeste, seria certamente muito mais elevada, assim como teria crescido a oferta de alimentos e matrias-primas, como sempre se buscava justificar o gasto pblico e as transferncias de propriedade estatal nos respectivos projetos533. Esta a dimenso fundamental que pode definir o carter do processo de ocupao das reas novas e de sua privatizao, pelo Estado, neste perodo: tratou-se da alienao de grandes reas de propriedade estatal que, no fundamental, vieram a transfigurar-se to s em pequenas exploraes - dada a insignificncia do capital produtivo investido - e, portanto, permanecendo com o carter de latifndio. Este fato tem levado muitos estudiosos do assunto a afirmar que esta ocupao caracteriza-se pela apropriao da terra como reserva de valor534. Este conceito, inclusive, acha-se, pelo menos aparentemente, embutido no conceito legal de latifndio por explorao535 que relaciona a rea do imvel rural rea efetivamente explorada ou passvel de explorao econmica, o que, em ltima anlise, significa classificar os imveis pelo seu padro de explorao. Infelizmente, este conceito, como foi visto, permite tambm o contrrio, transformar pequenas reas em latifndios e, desta forma contribui mais para obscurecer que para esclarecer o problema. O Estatuto da Terra define como latifndios por explorao os imveis que, mesmo situando-se em termos fsicos, dentro dos limites de 600 mdulos fiscais ou familiares, no tm realizada a explorao efetiva de suas reas, as quais se mantm improdutivas, com fins especulativos ou de explorao deficiente ou inadequada (INCRA, 1984). No fora o adjetivo inadequada utilizado pela legislao em vigor e pelo INCRA, e que se presta a interpretaes dbias, os dados do Quadro 3 acima permitiriam classificar a quase totalidade dos estabelecimentos rurais brasileiros, independentemente das regies nas quais se situam, como latifndios por dimenso e sobretudo por explorao. Esses fatos fornecem a outra perspectiva para a anlise do processo de apropriao e privatizao das terras devolutas neste perodo: tratou-se de um processo de privatizao de terras pblicas ou irregularmente ocupadas, no necessariamente voltada para a utilizao efetiva ou produtiva das terras, uma vez que a maior parte das mesmas, em todas as regies, quase que indistintamente, destinaram-se, na melhor das hiptese, ocupao extensiva ou ao mero extrativismo vegetal
533

Ver a respeito deste tema e do enriquecimento ilcito que se debateu, no contexto da anlise desses incentivos fiscais e financiamentos, na CPI do Sistema Fundirio, o Relatrio Final (CMARA DOS DEPUTADOS, op. cit.). 534 GRAZIANO DA SILVA (1980 e 1982); SILVA (1981); MARTINS (1983); DELGADO (op. cit.) entre outros. 535 Ver a Lei 4.504/64 do Estatuto da Terra (Op. cit.)

266

(sobretudo madeireiro), quando no permaneceram, simplesmente, inexploradas e aguardando valorizao. Este fato foi singularmente caracterstico nas Regies Norte e Centro-Oeste, onde a maior parte dos estabelecimentos rurais destinaram-se ou extrao vegetal ou pecuria extensiva. A outra dimenso caracterstica deste processo - tpico dos chamados mtodos da acumulao primitiva ou originria de capital - fornecida pela forma violenta sob a qual se deu a expropriao e a expulso de posseiros que detinham direitos reais, e de indgenas, sobretudo pela interveno efetiva dos rgos Fundirios do Estado, na promoo privilegiada da alavancagem destes processos. A assero acima pode ser documentada pelo seguinte trecho do texto intitulado Conflitos de Terra, editado pelo Ministrio da Reforma e Desenvolvimento Agrrio:
Certos rgos pblicos ao alocarem no meio, nos ltimos anos, um enorme volume de incentivos, subvenes e concesses de terras pblicas, antes de democratizarem o acesso terra contribuiram para agravar a concentrao da propriedade fundiria e dos recursos pblicos destinados agricultura e pecuria. A maior parte dos projetos agropecurios aprovados no mbito da SUDAM e da SUDENE refletem esta situao. A implantao deste novo tipo de latifundismo no abdicou, entretanto, das formas tradicionais de imobilizao de mo-de-obra (peonagem da dvida) e, alm disto, instituiu mecanismos coercitivos, fundados na violncia, objetivando a desorganizao da economia dos pequenos produtores agrcolas que h dcadas, seno sculos, cultivam e tm morada habitual nestas regies. O resultado mais imediato destas tentativas tem sido a expulso de imensos contingentes de trabalhadores rurais das terras que cultivam e a implantao de um clima de violncia sem precedentes na rea rural536.

Enfim, os dados at o momento analisados parecem pr em evidncia que o processo de privatizao da propriedade fundiria no perodo do Regime Militar reproduziu, sob novas formas e agravando, o mesmo padro de baixa utilizao e extrema concentrao do passado. No caso deste perodo, todas as evidncias indicam que este processo de apropriao, sobretudo nas ditas regies de fronteira (CentroOeste e, particularmente, Amaznia Legal), no esteve acompanhado da inteno de implantar nenhum processo de produo agropecuria efetivamente relevante, qual, por exigncia legal e por suposto lgico do modelo de desenvolvimento proposto, deveriam ter-se subordinado as alienaes estatais e os subsdios despendidos. Tratouse, portanto, efetivamente, de um processo de alienao e titulao de propriedade oferecidas na qualidade de privilgio a determinadas camadas da populao contra os direitos reais de posseiros e indgenas, assegurados legalmente. Portanto, de legalidade questionvel. Um exemplo cristalino deste fato dado pelo depoimento do Senador Alexandre Costa Comisso Parlamentar de Inqurito do Sistema Fundirio. No referido depoimento, o aludido Senador da Repblica afirma e esclarece as formas como as terras adquiridas a preo vil ao Governo do Estado do Maranho, so incorporadas ao capital social de sua empresa rural com valor aumentado pela reavaliao da mesma
536

Cf. MIRAD/INCRA,Secretaria Geral. Coordenadoria de Conflitos Agrrios. Conflitos de Terra. Vol. I, 1986; grifos nossos.

267

propriedade, tomando por base a existncia de rvores, madeira, benfeitorias. E como esta nova avaliao acabou gerando o inesperado enriquecimento dos respectivos scios desta empresa rural, ao habilit-la a realizar um aumento de capital e por isto possibilitando a obteno favorecida de emprstimos de dinheiro guisa de financiamento a juros subsidiados e prazos de carncia excepcionalmente vantajosos junto ao Banco do Nordeste do Brasil, etc537. Uma histria muito interessante. Processos similares ocorreram em relao aos incentivos fiscais, especialmente na rea da SUDAM, onde, normalmente eram estabelecidos na proporo de duas unidades de incentivo para uma de capital prprio declarado no Projeto a ser investido pelo empresrio. Quer isto dizer, na verdade, que o referido investidor, que j havia por incentivos adquirido a terra, recebe, alm desta, duas unidades de capital como outros tantos incentivos. Estas so conhecidas particularidades das formas como se pode acumular capital s custas dos fundos pblicos sem necessariamente envolver-se em nenhuma atividade ligada produo, seja ela diretamente produtiva ou no. Estas so formas que vigiram de um modo muito especial no perodo do Regime Militar, particularmente nas regies de fronteira e integrao nacional. neste contexto e sentido que Bresser Pereira refere-se aos processos atravs dos quais o Estado, em nome da necessidade da ocupao dos vazios demogrficos, da modernizao e do desenvolvimento da agricultura, etc., transfere vultosos recursos do oramento nacional para determinadas fraes de classe do capital, reforando desta forma, ainda mais, os instrumentos e mecanismos utilizados pela burguesia em expanso, na sua luta para a subordinao plena da agropecuria ao grande capital538. Delgado (1985) pe em evidncia essas formas e mecanismos atravs dos quais
(...)esses capitais encontram tambm na agricultura possibilidades de captura de margens monoplicas de lucro operacional e ganhos financeiros, oriundos da valorizao do patrimnio territorial.

Assim, em suas linhas fundamentais, ficam caracterizadas as formas de alienao e legitimao privilegiadas, tais como postas em prtica no mbito da Poltica Fundiria e de desenvolvimento rural do perodo militar. Por um lado ela possibilitou, embora sob novas formas, a manuteno e agravamento da estrutura fundiria historicamente concentrada, em contradio com o discurso contido na Mensagem 33. Por outro lado, ampliou em escala sem precedentes a excludncia das populaes rurais, fundada, sobretudo, nos processos de expropriao de posseiros, pequenos proprietrios e ndios, provocados pela alienao de terras devolutas sem o necessrio - e legalmente exigido - processo de discriminao, o que transformou estas vendas em uma espcie muito particular de grilagem especializada, ampliando de forma exacerbada e inqua as populaes carentes das reas urbanas, em particular nas regies onde sua ao

537 538

CMARA DOS DEPUTADOS (op. cit.). BRESSER PEREIRA (1985 e 1986).

268

fundiria foi mais efetiva, como por exemplo o Centro-Oeste. Apesar deste amplo processo de alienao de terras pblicas que, no perodo, alcanou uma cifra de aproximadamente 46% da rea agrcola do pas, as taxas de ocupao da terra permaneceram virtualmente estacionrias nos mesmos nveis de 1960 (ver a fig.3), o que no deixa duvidas de que a apropriao de vastas reas de terras pblicas, promovida e extremamente facilitada no perodo, nunca teve o objetivo de proceder explorao efetiva da terra: antes teve carter especulativo em relao valorizao meramente financeira dos imveis. E sobretudo, representaram uma via de acesso fcil, no apenas terra, mas atravs desta, ao crdito favorecido e outros subsdios alocados especificamente a essas regies do pas, na espcie de privilgios inadmissveis que geraram o rpido enriquecimento dos maiores beneficirios desta Poltica de Desenvolvimento Rural.

269

CONCLUSES

I Este estudo ocupou-se da anlise sistemtica do processo de formao e legitimao da propriedade privada territorial no Brasil, recuando s suas origens no sistema sesmarial, e avanando at a aprovao do Estatuto da Terra, em novembro de 1964, e sua implementao no perodo dos Governos Militares. Este recuo no tempo objetivou apenas permitir a anlise comparativa da materializao deste processo, tal como ocorrido no perodo do Regime Militar, com a sua ocorrncia, ou no, em outras circunstncias e conjunturas da histria da terra no Brasil, por um lado; e, por outro, possibilitar a efetiva verificao da ocorrncia, em algum outro momento da histria fundiria brasileira, da efetiva legitimao e legalizao, de forma relevante, das terras em domnio privado. A resposta a esta ltima questo, como ficou evidenciada no decorrer da anlise realizada, negativa. Muitos estudos relevantes foram realizados em torno desta problemtica, especialmente a abordando de perspectivas tericas e concretas distintas: acerca do carter e especificidades da sociedade e economia coloniais; do desenvolvimento do capitalismo na agricultura, assim como dos efeitos e conseqncias deste processo, sobre as condies de sociabilidade, as relaes de trabalho, a produo familiar ou de subsistncia e do desenvolvimento do mercado interno, etc. Muitos desses estudos, centraram-se na problemtica da modernizao da agricultura, da incorporao de inovaes e do progresso tcnico e cientfico. Outros ainda, discutiram questes especficas acerca da viabilidade econmica da pequena produo nas condies de uma economia de mercado, especialmente, as suas possibilidades de gerar excedentes econmicos relevantes e, desta forma, vir a ter a possibilidade de contribuir para o atendimento da demanda interna de alimentos e de determinados bens de salrio, assim como da sua transio ou integrao ao mercado e aos chamados complexos agroindustriais, etc. Ainda outros, procuraram demonstrar as possibilidades econmicas do desenvolvimento da agricultura vir a se constituir em um forte suporte consecuo de divisas, fundamentais ao desenvolvimento sustentado da economia brasileira.

270

Uma breve referncia a essas linhas de pesquisa e anlise e respectiva bibliografia a respeito foi resenhada, em seus traos e caractersticas fundamentais, na Introduo deste trabalho. No contexto deste amplo e significativo debate, buscou-se, com esta pesquisa, desenvolver uma linha especfica de anlise, ainda pouco explorada, que, por isso, poderia vir a se constituir em uma contribuio de relativa importncia para a compreenso da questo fundiria e do Direito Agrrio. Trata-se do estudo do processo de privatizao ou legitimao da propriedade territorial rural, abordada da perspectiva de sua formulao jurdica e implicaes concretas: da transferncia, para o domnio privado, do domnio sobre terras que so originalmente pblicas. Como foi amplamente demonstrado no decorrer do estudo, as terras brasileiras so, originalmente, pblicas, pelo fato de terem sido, primitivamente, integradas ao Imprio colonial portugus, por direito de conquista. Passaram, ulteriormente, com a Independncia Poltica, em 1822, ao Imprio Brasileiro e, com a Proclamao da Repblica, ao domnio da Unio, sempre como propriedade do Estado. Neste contexto, a sua incorporao ao processo de produo e reproduo social no prescindiu da sua transferncia para a iniciativa de particulares. Trata-se, efetivamente, neste sentido especfico, de um amplo e multifacetado processo de privatizao territorial. O estudo deste processo foi o objetivo central deste trabalho, com especial relevncia para a Poltica Fundiria implementada pelos Governos Militares. Uma dimenso relevante anlise da estrutura agrria brasileira, amplamente realada nesta pesquisa, refere-se institucionalizao de determinados processos de alienao ou reconhecimento e legitimao, pelo Estado, da propriedade territorial rural. Trata-se de um processo de privatizao de terras pblicas: da transferncia, para a esfera privada, do domnio sobre um territrio que nasceu pblico. Este exatamente o caso que foi analisado, detalhada e objetivamente, neste estudo. desta perspectiva e neste contexto, que se pode afirmar com certa tranqilidade que uma dimenso relevante no estudo da questo agrria, que exige tratamento especfico, refere-se a anlise do problema da legitimidade dos processos de privatizao das terras agrcolas do Pas, e das condies concretas e objetivas sob as quais este processo foi implementado em diferentes momentos da histria agrria e, sobretudo econmica do Brasil. Como foi documentado por esta pesquisa, este processo de legitimao, de reconhecimento, pelo Estado, de domnios privados sobre terras pblicas, ou a alienao destas, est na origem da formao e desenvolvimento da propriedade privada legtima da terra no Brasil e exerce, ainda hoje, forte influncia sobre as condies de sociabilidade e de reproduo e desenvolvimento da agricultura brasileira. Neste sentido, representando uma dimenso fundamental na discusso da Questo Agrria, em particular, da Reforma Agrria. Ficou amplamente esclarecido que a dimenso de legitimidade do processo de alienao das terras pblicas, ou do reconhecimento do domnio privado sobre estas, aqui referida em relao s formas institucionais - jurdicas, administrativas e concretas

271

- atravs das quais o Estado, em diferentes momentos da histria do Pas, consentiu - ou impediu - o acesso, a aquisio ou o reconhecimento de posses ou a ocupao particular, de terras do seu patrimnio, procurando regulament-las. Neste contexto, foi enfatizado que necessrio, na anlise deste problema, nunca perder de vista, que o reconhecimento legal da propriedade privada rural, pelo Estado, envolve, necessariamente, processos sociais e de sociabilidade, que se materializam na incluso - ou excludncia - de determinadas camadas da populao em relao ao acesso propriedade da terra. E que neste contexto muito particular que so engendradas e efetivamente estruturadas as condies objetivas da concesso, alienao e apropriao privilegiadas. Portanto, como ficou evidenciado pelas anlises - da legislao, dos dados e de outros documentos, assim como da literatura especializada - e pela abordagem feitas, trata-se, de estudar as formas e meios jurdicos, administrativos e concretos, atravs dos quais, o Estado buscou, no apenas, assegurar o acesso propriedade da terra e sua respectiva legalizao formal, para determinadas camadas sociais (privilegiadas) da populao. Porque este processo significou, tambm, e objetivamente, por outro lado, a negao deste mesmo direito de acesso propriedade, ou ao simples uso da terra, para o amplo conjunto da populao. Populao esta que, desde os momentos iniciais do processo de ocupao territorial e colonizao do Brasil, havia-se alojado, com ou sem o consentimento do Estado - mas sempre, e em ltima anlise, em seu interesse - em pequenas posses, onde se dedicou agricultura de subsistncia, sustentada pelo trabalho da prpria famlia. At ser expulsa da terra. assim que o objetivo central deste estudo foi o de evidenciar que o processo de ocupao e privatizao das terras brasileiras, - que assumiu diferentes formas conforme as diversas conjunturas enfrentadas ou vividas pelo Pas desde a sua origem colonial at os dias atuais - sempre se fundou no privilgio, quanto s concesses ou alienaes e na ilegalidade quanto a sua legitimao formal, por parte do Estado. Esta situao equivale a afirmar que a propriedade privada sobre as terras no Brasil, ainda hoje, carece de legitimidade: que, portanto, a maior parte das terras em domnio privado, do ponto de vista da legalidade e do Direito, permanece pblica. Tratam-se, neste sentido, de meras posses, algumas passveis de legitimao. Isto equivale, igualmente, a afirmar que, ainda hoje, talvez a tarefa poltica e administrativa mais relevante do Estado, no mbito da regularizao fundiria, ainda seja a da legitimao das posses: isto , do reconhecimento e legalizao das posses legtimas. E, diga-se de passagem, tanto as grandes, quanto, sobretudo as pequenas. Este processo necessita, como a anlise dos problemas criados pela ocupao e alienao desordenada de terras pblicas, - sobretudo no Ps-1964 - demonstrou, subordinar-se, de forma veemente, aos critrios da explorao efetiva da terra e do cumprimento da funo social da propriedade. Especialmente no caso da legitimao ou reconhecimento

272

das imensas posses, este processo deve ser regulamentado de forma a assegurar, rigorosamente, os limites constitucionais estabelecidos539. Alis, como se verificou, especialmente no captulo 4, este , fundamentalmente, o objetivo das aes discriminatrias. Estas permanecem urgentes e, na verdade, so a pr-condio necessria - ainda que no suficiente - para a realizao de uma Reforma Agrria efetiva no Brasil. Junto a este procedimento legal, e to importante quanto ele, a efetiva arrecadao das terras devolutas, pblicas, separando-as, definitivamente, do espao das terras particulares legtimas540. Neste contexto que, espera-se, resida a relevncia deste esforo de investigao e anlise. Embora uma Concluso no deva ser um resumo das teses ou hipteses defendidas nos diferentes captulos, nem a simples repetio dos mesmos argumentos j enunciados no texto, mas uma sntese das hipteses e argumentos defendidos, vale a pena sumarizar os pontos fundamentais que foram levantados e discutidos.

II A hiptese central, que orientou a anlise realizada neste trabalho, baseou-se no fato fundamental de que as terras brasileiras, sendo pblicas, implicaram, para a sua incorporao ao processo de produo e reproduo econmico-social, em determinados processos de alienao e privatizao. Ou seja, implicaram, necessariamente, a mediao do Estado, para que se pudessem configurar como propriedades privadas, legitimamente reconhecidas. Este fato implicou um processo de transio do domnio pblico para o privado, sobre as terras agrrias, que assumiu diferentes especificidades e

539

Que, ainda assim, permitem a alienao ou a apropriao de terras pblicas, sem a verificao pelo Estado, de verdadeiros latifndios, sobretudo especulativos. O limite constitucional poderia e deveria ser rigorosamente reduzido no que toca aquisio de terras pblicas, ficando, outrossim, aberta a possibilidade de aquisio de reas maiores, que a este limite excedessem, pela via da aquisio no mercado privado de Terras. Esta seria uma excelente alternativa para o Estado, de fato, regular a problemtica do cumprimento da funo social da propriedade e evitar a formao da propriedade especulativa. Esta poderia ser, efetivamente, uma metodologia, uma regra, ou mais que isto, um corolrio, para a realizao da Reforma Agrria necessria, capaz, neste contexto, de organizar a ocupao fundiria do Pas. 540 Procedimentos estes que, como ficou evidenciado neste estudo, necessitam ser revistos, uma vez que foram profundamente subvertidos, quanto aos seus efetivos e legtimos objetivos, pelas autoridades fundirias do Perodo Militar, que os transformaram, de forma ilegal e ilegtima, em verdadeiros monumentos grilagem especializada e ao privilgio, em verdadeira afronta ao ordenamento jurdico, em particular Constituio da Repblica. O mesmo se aplica s alienaes feitas por estes meios no perodo, especialmente no que se refere licitao, venda ou titulao de grandes posses, particularmente na Amaznia Legal e na Regio Centro-Oeste, que necessitam urgentemente ser revistas, posto que em sua maioria so juridicamente questionveis, cobrando-se a respectiva responsabilidade civil e penal daquelas Autoridades que, notoriamente, cometeram atos ilcitos de improbidade administrativa e, em certos casos, de crime de colarinho branco ou mesmo corrupo, na melhor das hipteses, passiva.

273

caractersticas, conforme os distintos momentos e conjunturas vividas e enfrentadas pelo Pas. Iniciando-se com base no instituto portugus das sesmarias - analisado no captulo 1 - a transio das terras pblicas brasileiras para o mbito da iniciativa privada, entretanto, no se configurou nos termos da propriedade privada absoluta da terra. Na verdade, como ficou amplamente discutido e demonstrado nos captulos 1 e 2, a Coroa Portuguesa, durante todo o perodo colonial, apenas cedeu a posse til sobre as terras. Raras foram as sesmarias efetivamente confirmadas, sobretudo se se tiver em considerao o volume das concesses que nunca o foram ou das que caram em comisso aps terem sido confirmadas. Alm, claro, das imensas reas dos grandes sertes que no foram efetivamente alcanados neste perodo. Isso posto, necessrio nunca esquecer que o Governo Portugus, desde os primeiros momentos do processo de colonizao, sempre teve o cuidado de apenas ceder a posse til, condicionada, sujeita s clusulas de resolubilidade e no do domnio pleno sobre as terras agrcolas. Isso fez com que a formao da propriedade fundiria, no Brasil, sempre estivesse marcada pela problemtica do privilgio, em sua concesso, e da ilegitimidade, na sua confirmao ou titulao. neste contexto que o processo de legitimao da propriedade privada da terra no Brasil, apenas teve a oportunidade de se constituir, legitimamente, e assim ter a possibilidade de passar a assumir a sua forma jurdica moderna, de propriedade absoluta, burguesa, com a aprovao da Lei 601 de 1850 - a Lei de Terras - e, sobretudo, aps a sua Regulamentao, em 1854, estudados no captulo 2. Ainda assim, o processo de reconhecimento legal das terras possudas, no mbito da Lei de Terras exceto para as sesmarias e outras concesses no devolutas, que foram reconhecidas como propriedades privadas legtimas - permaneceu eivado de impedimentos polticos e sobretudo jurdicos, administrativos e burocrticos. Apesar disso, como foi sistematicamente estudado no captulo 2, a Lei de Terras, de 1850 - por ter sido a primeira legislao fundiria do Brasil Independente que regulamentou a matria - constituiu-se numa espcie de marco zero da legalidade da propriedade privada territorial do Pas: reconheceu como propriedades legitimas as antigas sesmarias confirmadas e regulou sobre as terras devolutas (sem destinao pblica nem privada), as sesmarias irregulares (sujeitas revalidao) e as posses, que poderiam ser legitimadas, aps medidas, demarcadas e verificada a sua explorao efetiva pelos respectivos posseiros. Desde ento, a legalizao da propriedade rural no Brasil foi profundamente dificultada pelos interesses dos latifundirios, que desviaram a soluo do problema fundirio, jogando-o no campo amorfo da colonizao, afastando-o do mbito da separao legal entre terras pblicas e particulares. Desta forma, engendraram-se definitivamente as condies fundamentais que possibilitaram e que so responsveis, at os dias atuais, pela desorganizao e concentrao fundirias e pelo apossamento e ocupao indiscriminados e ilegais das

274

terras pblicas, especialmente pelos grandes posseiros e pela grilagem especializada. Processos estes, como se viu nos captulos 2, 3 4 e 5, sobretudo, fundados no privilgio e na ilegalidade. De modo geral, como foi discutido no captulo 2, os estudiosos associam a Lei de Terras de 1850 s teses da colonizao sistemtica de Wakefield, e o debate parlamentar da dcada de 1840, que a precedeu, parece dar-lhes razo. Entretanto, uma anlise mais cuidadosa mostra que no exatamente a proposta da colonizao sistemtica, tal como teorizada por Wakefield, a que vem a ser implementada aps a Lei 601. Na verdade, a colonizao sistemtica baseava-se na disponibilidade de terras pblicas e livres, que pudessem ser privatizadas, servindo, assim, para atrair colonos ricos, investidores, por um lado e, colonos pobres, por outro, que no podendo pagar pelas terras "livres estatais" teriam que sujeitar-se ao assalariato, trabalhando para aqueles, at poderem poupar o peclio necessrio aquisio de sua prpria parcela de terra. Permanecendo como pressuposta, a possibilidade legal de aquisio de pequenas parcelas de terra por colonos com melhor situao econmica e por assalariados, aps a acumulao de determinado peclio. A idia subjacente a esta proposta de Wakefield era a criao de um mercado de trabalho - formalmente livre - permanente, alimentado pelo bloqueio ao acesso livre e imediato propriedade da terra; acesso este que seria inevitvel no caso de se permitir a colonizao expontnea e o livre acesso terra. Da a expresso colonizao sistemtica - em oposio a expontnea- isto , promovida e regulada pelo Estado. Entretanto, no foi este o projeto efetivamente implementado no Brasil, aps a aprovao da Lei 601, na segunda metade do sculo XIX, onde o colonato e, em situaes crticas, a parceria, e muito poucas vezes o assalariato puro foram as formas de incorporao do trabalho ao processo produtivo. Ou seja, o mercado de trabalho (formalmente) livre, suposto pela teoria de Wakefield, foi, na prtica, substitudo pelo sistema de colonato; e o acesso pequena propriedade (familiar) - igualmente suposta pela teoria da colonizao sistemtica - como rotina do fluxo da economia, no Brasil, apenas se torna uma possibilidade nos perodos de crise do setor agro-exportador. Desta maneira, os pressupostos fundamentais da teoria da colonizao sistemtica, que seriam a formao de um fundo de terras livres e estatais, por um lado, e de trabalhadores livres e pobres, por outro (os ingredientes bsicos estruturao de relaes capitalistas na agricultura) foram completamente desvirtuados, e efetivamente subvertidos, no Brasil, seno em sua formulao legislativa, certamente ao nvel de sua implementao: redefinidos em funo dos interesses latifundirios. Portanto, da persistncia da apropriao privilegiada. A colonizao sistemtica foi, como se registrou neste estudo, reduzida, desta forma e nesta conjuntura, simples importao de imigrantes pobres para servirem de mo-de-obra barata para os latifndios, ou para a colonizao - concebida como desbravamento - em zonas de alto risco, como as fronteiras do Imprio ou nos sertes. Em regies afastadas, portanto, das reas de interesse imediato dos potentados da terra.

275

Por outro lado, a arrecadao de terras devolutas, pblicas, que deveriam formar o fundo de terras livres e estatais necessrio implantao da agricultura fundada no trabalho livre, (autnomo ou assalariado), foi bloqueada na prtica: os latifundirios no legalizaram as terras possudas e, associados s burocracias locais, a ele, geralmente, atreladas, bloquearam qualquer alternativa demarcao e sobretudo de arrecadao das terras devolutas pelo Estado, que assim permaneceram sua disposio, sobretudo quando a demanda por novas terras exigia a expanso das fronteiras agrcolas, ampliando, assim de seus domnios. no contexto deste processo que os pequenos posseiros, que anteriormente, se haviam instalado nessas regies, ou os indgenas, sempre foram, ciclicamente empurrados para terras mais longnquas, originando aquilo que tem sido denominado de fronteira pioneira ou em movimento: na verdade constituda, sistematicamente, pelos expulsos da terra, os excludos. Fenmeno este que caracteriza, alm do privilgio, citado acima, a ilegitimidade das propriedades assim constitudas, uma vez que o direito desta camada da populao permanecer na terra onde vivia e trabalhava sempre esteve assegurado, juridicamente, pela legislao e pelos costumes. Portanto, privilgio e ilegalidade permanecem sendo os traos fundamentais do processo de apropriao e legitimao destas, pelo Estado, no Brasil. Foi assim, que fracassou, na origem, a possibilidade de desenvolvimento do projeto agro-fundirio de cunho liberal, tal como inspirado por Wakefield, no Brasil, com as conseqncias conhecidas. Talvez este fato explique a aprovao da Lei 601 por Gabinetes conservadores. Da para adiante dificilmente se tocar efetivamente na questo da legalizao da propriedade, menos ainda, em reforma agrria, ou simplesmente em reordenamento fundirio, mas em colonizao. Esta, sempre dirigida para terras distantes dos domnios dos latifundirios. Por isso fracassou, at mesmo, o processo de atrao de colonos, fossem pobres ou, sobretudo, ricos, para a agricultura, na segunda metade do sculo XIX. Processo este, de imigrao de colonos pobres, que apenas se intensificar, nas ltimas dcadas do sculo XIX com a expanso da cafeicultura de exportao, portanto, ainda aqui, impulsionada pelos interesses latifundirios. Alm de algumas iniciativas de colonizao dirigida terras afastadas (em oposio e antpoda da reforma agrria), como se observou nas primeiras quatro dcadas da Repblica. Colonizao e assentamento, e nunca reforma agrria, torna-se o lema e o tema predileto dos latifundirios e das diferentes polticas fundirias governamentais, desde ento. Esta a herana deixada pela poltica fundiria do Imprio e que, a rigor, como se analisou no captulo 3, jamais foi enfrentada pela Repblica que, de 1891 a 1964, limitou-se tmidas iniciativas jurdicas e, sobretudo, administrativas, no mbito da regulamentao do uso dos bens da Unio. Enquanto, nos Estados da Federao, prosperava a alienao e legitimao privilegiadas, sobretudo subordinadas ao comando e aos interesses das oligarquias locais.

276

Cabe notar, neste contexto, uma interessante curiosidade: entre 1915 e 1946, ocorre um fenmeno semelhante ao provocado pela Resoluo 76 de 1822, que inaugurou os 28 anos de imprio das posses, nos quais o latifndio expandiu-se e consolidou-se definitivamente no Pas. Trata-se do Decreto no 11.485, de 5 de janeiro de 1915, cujo nico pargrafo determinava: fica suspenso at que se organize a Lei de terras, que ser submetida ao voto do Congresso Nacional, o Decreto 10.105/1913, que regulamentava a utilizao e acesso s terras devolutas e aos bens da Unio. Esta nova Lei de Terras, como foi visto no captulo 3, apenas viria a ser aprovada, 31 anos depois, sob a forma do Decreto 9.760, de 5 de setembro de 1946. Abriu-se assim mais 31 anos de plena possibilidade, como de 1822 a 1850, para um novo ciclo de expanso latifundiria. Somando-se estes dois perodos, tem-se que, de 1822 1946, portanto, em 124 anos de histria fundiria, durante 59 anos, no havia nenhum regulamento que limitasse as possibilidades de expanso latifundiria. Se a isto se somarem os perodos em que as normas institudas foram sistematicamente desrespeitadas, na prtica, como de 1850 a 1891 (quando promulgada a primeira Constituio republicana) tem-se que, destes 124 de histria da propriedade da Terra, entre a Independncia e o Decreto de 1946, pelo menos durante 100 anos - um sculo, portanto - os latifundirios foram, efetivamente os donos de todas as terras do Pas. Donos, no proprietrios. Posto que esta mesma ausncia legal no permitia a legitimao das terras apossadas que, portanto, permaneceram juridicamente questionveis. assim que a maioria das propriedades continuaram ilegtimas e a violncia privada do latifndio sempre agiu sombra da lei e sob a proteo do Estado, avanando no campo, expulsando pequenos posseiros e ndios, parindo os sem terra e sem ptria - a misria rural e urbana - que assume a sua forma mais acabada, de grilagem especializada, no perodo do Regime Militar. III O breve quadro resumido acima das anlises realizadas nos trs primeiros captulos deixou, entre muitas outros fatos relevantes, evidente, que o processo de apropriao, apossamento e alienao de terras pblicas, sempre se fundou no privilgio, assim como as aes administrativas, jurdicas e cartoriais de legitimao e registro, quando efetivadas, geralmente o foram de forma juridicamente questionvel. Juridicamente questionvel, sobretudo, porque nunca cumpriram as exigncias e requisitos legais ao procederem os respectivos registros. Na medida em que a sociedade e a economia se desenvolviam, na primeira e, sobretudo, na segunda metade do sculo XX, passando a exigir a exibio dos ttulos formais de propriedade, mais uma vez, buscou-se, na generalidade dos casos, alternativas ilegtimas ou apenas aparentemente legais, como os instrumentos particulares de compra e venda, quando no, a simples falsificao de documentos, tanto pela adulterao de escrituras legtimas (alterando para mais, as reas), realizadas no interior dos cartrios, quanto, simplesmente, pela

277

gerao destas a partir de documentos que no se destinavam a esta finalidade, como as Certides de Declarao de Posses, quando no, ainda, simplesmente forjados e de falsidade evidente. Fatos que so caracterizados, pelo INCRA e pela legislao, eufemisticamente, como vcios insanveis. no contexto desse amplo processo de falsificao, que tem origem a grilagem especializada, conceito este, que foi introduzido por este estudo para caracterizar todos os tipos histricos de falsificao de ttulos e documentos, sobre os quais se procuraram edificar a legitimidade das propriedades ilegtimas: de autnticos e incontestveis processos de grilagem de terras pblicas e de posses legtimas, sobretudo pequenas, assim como das terras reservadas e indgenas. Este processo surge de forma tmida ainda nos finais do perodo sesmarial e mais intensamente aps o imprio das posses, quando a Lei 601 de 1850 passa a exigir a legitimao das posses e a revalidao das sesmarias. desta poca, como foi visto no captulo 2, que teve incio o procedimento de se permitir a ocupao de pequenos espaos, geralmente nos extremos de reas apossadas, por trabalhadores pobres, com a condio de testemunharem a propriedade ou titularidade em favor do patro ou concessionrio. Outra forma utilizada, ainda na poca do Imprio, era a cesso ou venda de terras pblicas, mediante instrumentos particulares ou celebrao de simples contratos de arrendamento, aforamento ou parceria, os quais, ulteriormente, uma vez registrados em Cartrios, ensejavam uma espcie particular de prova - evidentemente ilegtima - que servia para promover o registro das propriedades. Outra forma historicamente conhecida, era o prprio registro de vigrio, que deu ensejo a toda espcie de arbitariedades e fraudes no processo de legitimao privilegiada. E assim por diante, como foi amplamente discutido neste trabalho. Todo esse processo era sustentado pelas colunas do privilgio, da impunidade e da ilegitimidade. neste contexto que neste estudo sustenta-se a hiptese de que a maioria da propriedades territoriais rurais no Brasil so efetivamente ilegtimas, isto , juridicamente questionveis, fato este, alis, pressuposto na Legislao pertinente que sempre previu - e exigiu - nas aes discriminatrias, a comprovao da titularidade legtima, quando se tratavam de terras em domnio particular. O nus da comprovao de titularidade sempre cabendo, ao suposto proprietrio ou posseiro. Entretanto, a simples exibio de documentos, na maioria dos casos com vcios insanveis - como reconhecia o prprio INCRA - geralmente era suficiente, e simplesmente aceita, servindo destarte, para se proceder ao reconhecimento de titularidade, especialmente das grandes posses. Isto, para no insistir no fato de que muitos destes ttulos tinham a sua origem efetivamente forjada, ainda que mesmo no interior dos Cartrios de Registros, como foi amplamente documentado neste estudo e como tem sido denunciado e comprovado por inmeros outros pesquisadores e admitido pelo prprio INCRA. O esticamento da propriedade referido pelo Bispo do Acre e Purus perante a CPI do Sistema Fundirio e levantado em inmeras pesquisas, algumas delas discutidas

278

neste estudo, era apenas uma das formas que sempre foram utilizadas. A outra era a grilagem direta, fundada na violenta intimidao e expulso dos pequenos posseiros. Todos esses fatos, amplamente conhecidos, fazem parte da histria da formao da propriedade privada da terra no Brasil. evidente que este processo no poderia ter logrado o xito que logrou, se no tivesse contado com a omisso ou a conivncia efetiva do Estado, e em especial dos Cartrios e do Poder Judicirio, especialmente em suas representaes ao nvel local. Este processo de apropriao privilegiada e legitimao juridicamente questionvel, assume a sua forma mais acabada de grilagem especializada a partir de novembro de 1964, com a consolidao do Regime Militar e a aprovao e implementao da Lei 4.504 que institua o Estatuto da Terra. Essa problemtica foi amplamente analisada nos captulos 4 e 5 deste estudo, mas vale a pena recordar seus traos fundamentais nesta concluso. Como ficou amplamente documentado e discutido naqueles captulos, os problemas de legitimao das iniciativas privatizantes e de legalizao das posses em domnio particular, jamais solucionados de forma efetiva pelo Estado, ainda que formalmente tentados, ganharam profunda relevncia neste perodo. Com a aprovao do Estatuto da Terra, o Governo Militar conseguiu encaminhar uma legislao que regulamentava efetivamente o processo de alienao de terras pblicas e de legitimao das posses que se encontravam em poder de particulares. Foi enfatizado neste estudo que o fato de haver institudo esta regulamentao foi o grande mrito que, efetivamente, teve o Governo Militar no mbito da Poltica Fundiria, posto que, desde o fracasso na implementao do Regulamento de 1854, jamais havia o Estado conseguido regulamentar efetivamente o procedimento de alienao de terras pblicas ou de reconhecimento de domnios particulares sobre estas. Como se procurou enfatizar, para alm deste grande mrito - de regulamentar juridicamente o acesso s terras devolutas - estava o fato do Estatuto da Terra ter colocado, objetivamente, nas mos do Governo, o poder para promover a alienao de terras pblicas; portanto, a ampla possibilidade de conduzir determinado processo de reorganizao fundiria, na medida em que assegurava os meios, jurdicos e administrativos, necessrios ao processo de venda de terras devolutas ou do reconhecimento de titularidades sobre estas. Isso tornou possvel, contrariamente, a prpria legitimao do privilgio, contra a antiga legitimao privilegiada, at ento vigente no Pas. neste sentido que a grilagem especializada assume a sua forma definitiva neste perodo, como se fundamentou efetivamente nesta pesquisa. Foi neste contexto e na conjuntura da poca, que os Governos Militares exerceram efetivamente este poder. Promoveram uma grande transformao na estrutura fundiria brasileira, ao implementar um vasto processo de alienao de terras pblicas ou da legitimao de grandes posses, ou de concesses privilegiadas sobre estas, especialmente nas regies Norte e Centro-Oeste, mas em certos limites, em todas as demais regies do Pas. Como resultado deste processo modificou-se profundamente o

279

perfil da propriedade privada territorial no Brasil. Por um lado, assegurando e promovendo a proriedade absoluta de grandes extenses de terras para camadas, de fato, privilegiadas, da populao; por outro, aprofundando a excludncia social e provocando a expulso ilegal de uma imensa massa de pequenos produtores, posseiros e ndios, elevando a um nvel jamais conhecido na histria agrria brasileira, o processo de apropriao, concesso e legitimao privilegiadas. Instituindo, definitivamente, a grilagem especializada como meio, mtodo e forma de aquisio e legitimao da propriedade privada da terra no Brasil. neste sentido e contexto que, neste trabalho se defendeu e fundamentou a hiptese de que o Estatuto da Terra jamais contemplou qualquer iniciativa efetiva no mbito da promoo da reforma agrria. Muito pelo contrrio. assim, que a leitura feita neste estudo a respeito desta problemtica diverge daquela que supe que o Estatuto da Terra continha uma efetiva proposta de reforma agrria distributivista e que, foi subvertido, desvirtuado, tendo o Governo implementado um projeto diferente do original, desviando a proposta e a reduzindo s iniciativas da colonizao. A tese aqui defendida que esta subverso ocorreu, como foi amplamente discutido no captulo 2, no mbito da aprovao da Lei 601 de 1850, quando o projeto de colonizao sistemtica que, efetivamente previa o controle do acesso a terra pelo Estado, e sua venda a colonos, foi simplesmente reduzido mera atrao de colonos pobres para servirem nos latifndios ou desbravarem regies de fronteira ou de risco. O Estatuto da Terra, neste sentido, apenas foi uma espcie particular de consolidao formal e concreta desta proposta em novos termos. neste sentido especfico que se defendeu a hiptese de que o Estatuto da Terra no se resumiu a um ato de esttica poltica mas, ao contrrio, que o Projeto de Poltica Fundiria e de Desenvolvimento Rural contido no mesmo foi efetivamente implementado pelo Governo, exatamente nos termos propostos. Assim, ao contrrio da leitura geralmente feita, especialmente no que se refere ao problema da reforma agrria tal como exposta na Mensagem 33 e no Estatuto da Terra, ficou demonstrado que a mesma era, de fato, concebida, apenas, como uma possibilidade, entre outras, para a promoo do desenvolvimento econmico e integrao nacional. Por isto pde ser reduzida aos procedimentos de colonizao e assentamento. Na verdade, a reforma agrria era concebida apenas com o objetivo de aliviar tenses sociais. Mas era esta, exatamente, a reforma agrria contida, fundamentada e defendida no mbito do Estatuto da Terra. E neste sentido especfico foi, efetivamente implementada. Ou seja, ficou evidenciado, contrariamente ao que geralmente colocado, que o Estatuto da Terra em nenhum momento, em sua verso levada ratificao pelo Congresso Nacional, contemplou uma efetiva reforma agrria democrtica e distributivista. , enfim, neste contexto que, efetivamente, a proposta de reforma agrria, colonizao e desenvolvimento rural, contida no Estatuto da Terra foi efetiva e amplamente implementada pelos Governos Militares. A crtica - de que os Militares no

280

executaram o Projeto de Reforma contido no Estatuto da Terra, conforme aqui amplamente discutido e documentado, carece de fundamento emprico e concreto. A concluso desta pesquisa, neste caso especfico, permite afirmar que o Projeto de Desenvolvimento Rural e de Poltica Fundiria contido e detalhado no Estatuto da Terra, na Mensagem 33 e em todos os documentos especficos do Governo para este mister foram efetivamente executados na forma e conforme os mtodos propostos e sobretudo os objetivos polticos e econmicos claramente propostos. Neste contexto, a reforma agrria sempre foi concedida como destinada a resolver problemas de tenses sociais em reas de conflitos potenciais e em nenhum momento era pensada e menos ainda concebida, como ficou amplamente esclarecidos e demonstrado, como alternativa para possibilitar o amplo e democrtico acesso terra, sobretudo, se este acesso pensado em termos de pequenos produtores e propriedades. Este problema est analisado e discutido nos captulos 4 e 5 deste estudo. A crtica passvel de ser feita ao Regime Militar, neste contexto, refere-se exatamente, ao fato de que o seu projeto fundirio, coerente com o seu Modelo de Desenvolvimento Econmico era de cunho concetracionista; que se fundou na consagrao, sob novas formas, dos antigos processos de alienao e apropriao privilegiadas; que persistiu o carter juridicamente questionvel, que continuou inerente aos diferentes processos de legitimao das posses, atingindo, inclusive as aes de alienao, licitao e venda de terras por parte dos rgos fundirios e pelas autoridades do Estado. Porm no se pode, fundamentadamente, criticar os Governos Militares de terem apresentado uma proposta ou projeto no Estatuto da Terra e implementado outro. Esta argumentao, como ficou evidenciado neste estudo, carece de fundamentao emprica. Ela facilmente contestada pelas simples anlise da Mensagem 33. Estes fatos esto amplamente comprovados, em especial na parte final do captulo 4, onde foram analisadas as formas de alienao ou titulao de terras pblicas postas em prtica pelos rgos Fundirios do Governo, em especial, pelo INCRA. Para finalizar estas concluses vale a pena fazer referncia a estes procedimentos que, na verdade, se configuraram em verdadeiros monumentos grilagem especializada e de afronta ao ordenamento jurdico brasileiro. A Legitimao de Posses (de pequenas posses, bem entendido) sempre assegurada desde o longnquo instituto de sesmarias e amplamente consagrado na Lei 601 de 1850 reduzido a nada, ou quase nada, com a instituio das normas e regulamentos que se seguiram promulgao da Lei 4.504 de novembro de 1964, em especial, aps a instituio do INCRA. Com estes instrumentos, foram estabelecidas as regras fundamentais que iriam possibilitar um amplo e sistemtico processo (ilegtimo, mas aparentemente legal) de expulso dos pequenos posseiros e ndios das terras onde viviam e trabalhavam. Por outro lado, para assegurar o domnio dos grandes posseiros e sobretudo dos novos especuladores e grileiros especializados foi edificado um verdadeiro monumento concesso de privilgios e a entrega, a preo vil, das terras brasileiras,

281

especialmente nas regies que comeavam a valorizar-se em face das iniciativas do Governo, especialmente, no mbito do Programa de Integrao Nacional. Tratava-se de muito mais do que um simples processo de concesso, ainda que privilegiada, de terras. Apenas este fato no explicaria as amplas aquisies de terras devolutas, por exemplo, na distante Amaznia. O fato mais relevante e que necessita ser devidamente levado em considerao, neste contexto, que, junto com as terras (e a promessa de explor-las e de contribuir para o desenvolvimento, integrao e, sobretudo, a segurana nacional, que era comprovados pela simples apresentao de um Projeto Agropecurio ou Florestal) vinham os subsdios, os crditos juros negativos e prazos de carncia generosos, alm da ausncia completa de fiscalizao quanto a aplicao dos recursos ou da implementao dos Projetos. Ou seja, a terra era, antes de tudo, um meio para o acesso fcil aos cofres pblicos, ao enriquecimento fcil (e ilcito), etc. Alm de permitir, no caso das pessoas fsicas mas, sobretudo jurdicas, amplas dedues no Imposto de Renda pela via da famosa Cdula G, o que se constitua, efetivamente, em um recurso adicional para aumentar as rendas das pessoas fsicas ou os lucros das empresas ou pessoas jurdicas, que representavam redues, muitas vezes relevantes, nos preos ou custos de produo, viabilizado pela sonegao de impostos e tributos devidos ao Estado. Em suma, a terra no era, apenas, uma simples reserva de valor. Era muito mais do que isto: pela via dos subsdios e dos crditos incentivados, ela permitia o acesso imediato a vultosos financiamentos que permitiram a transformao das antigas oligarquias latifundirias em verdadeiras oligarquias agro-financeiras, ou, na pior da hiptese, viabilizava, na conjuntura da Ditadura Militar, a associao entre aquelas e os novos industriais e grupos econmicos, nacionais e estrangeiros, que afluam ao Brasil no perodo. Apenas este fato ou esta hiptese pode explicar como, apesar dos vultosos recursos e do imenso volume dos projetos incentivados e aprovados pela SUDAM e pela SUDENE, e financiados pelos bancos estatais, a agropecuria na Amaznia e no Nordeste (excluindo talvez o PROALCOOL, que, ainda assim, se configurou em outra conjuntura, cuja anlise fugiria ao mbito deste estudo) continuou no mesmo patamar de baixa produtividade e utilizao de terras historicamente conhecidos. neste contexto que so institudas as distintas modalidades de alienao, titulao ou de reconhecimento de domnio sobre terras pblicas de todo e qualquer tipo de pleiteante, e a regularizao de qualquer tipo de ttulos e documentos de posse ou propriedade, inclusive aqueles que esto gravados de vcios insanveis, isto , absolutamente ilegais, falsos. Excetuando-se a alienao com dispensa de licitao que apesar de no se destinar, efetivamente, a facilitar o acesso terra aos pequenos posseiros e proprietrios, aproxima-se da norma consagrada pela Lei 601/1850, de assegurar a propriedade aos detentores de posses mansas e pacficas; as demais modalidades de alienao legitimao, titulao ou concesso de terras pblicas, postas em prtica neste perodo,

282

so, efetivamente, a evidncia mais contundente da ilegalidade, da inconstitucionalidade e da consagrao da grilagem especializada, como ficou documentado no captulo 4 e cujos resultados, nocivos ao patrimnio pblico e populao brasileira, que foi excluda amplamente do acesso a este patrimnio, foram amplamente evidenciados pelas estatsticas apresentadas. Para no estender, desnecessariamente, esta concluso, posto que os dados j foram suficientemente estudados, basta relembrar o caso da chamada Concesso com Dispensa de Licitao. Esta modalidade de alienao de terras pblicas um verdadeiro monumento grilagem especializada, a ilegalidade e fraude. Ocupa-se efetivamente de legitimar ttulos ilegtimos em reas de at 600 vezes o mdulo de explorao indefinida - noutras palavras, latifndios e, mais que isto, oculta-se a referncia aos 3.000 hectares que o limite constitucional para alienao de terras pblicas sem a exigncia de aprovao do Congresso Nacional; o que autoriza supor a possibilidade de exceder a este limite legal. O fato mais relevante desta modalidade de titulao que ela se destina
(a) pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado, detentoras de reas transcritas no registro imobilirio, com vcios insanveis, cuja cadeia dominial tenha sido iniciada em 28 DE JUNHO DE 1966541 .

Como foi comentado no captulo 4, apenas faltou nesta norma do INCRA a referncia ao nome ou nomes das pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado s quais se destinava este indiscutvel e ilegtimo privilgio. A anlise das informaes contidas na figura 5, abaixo, que associa os resultados da implementao do Projeto de Desenvolvimento Rural como se referia a Mensagem 33, em termos das reas novas, isto da legitimao de posses sobre terras devolutas, confrontando-a com as variaes da rea utilizada e das populaes rurais e urbanas, no perodo, no deixa nenhuma margem dvidas acerca do carter de privilgio e excludncia envolvido no Modelo Econmico e na Poltica de Terras e Agrcola posta em prtica entre 1964 e 1984.

541

RIBEIRO, op. cit., p. 16. Grifos nossos.

283

Figura 5 - Variao da rea Nova Total e rea Utilizada; Populao Rural e Urbana: Brasil 1960-1980 (PERCENTUAIS)
170 150 130 110 90
%

157

70 50 30 10 -10 -30 rea total 2,4 rea Utilizada -0,5 Populao Rural Populao Urbana 46

Fonte: Dados da Pesquisa. Enquanto a rea nova apropriada privadamente no perodo chegou a 46%, a utilizao agrcola, pecuria e florestal, para o conjunto das terras brasileiras, entre 1960 e 1980, cresceu apenas 2,4%, o que , em si mesmo um dado eloqente a denunciar que a alienao de terras pelo Estado, e, junto com estas, que todo o imenso volume de subsdios e outros recursos postos disposio desse processo, apesar de terem sido realizados sob o pretexto de promover o desenvolvimento agrrio, na verdade no conseguiram lograr este objetivo. Ou seja, certamente forma em sua maior parte destinados, como as terras, para outras finalidades. Os efeitos disto ficam claros, por um dado, na reduo da populao rural, que embora aparentemente pequena, de 0,5% seria contraditria com o volume das terras apropriadas. Este dado, associado ao pequeno incremento da rea utilizada indica, seguramente, o carter parasitrio e especulativo da Poltica Fundiria posta em prtica no perodo. A outra face deste problema, que foi analisado objetivamente no captulo 5, visualizada na Figura 5 acima, na coluna referente ao incremento da populao urbana, da ordem 157%, ou seja, um nmero que apenas pode ser explicado pela imensa distoro contida, no Modelo, mas, sobretudo, pela excludncia e expulso da terra, sem nenhum precedente na histria agrria brasileira, de que foi vtima a populao trabalhadora rural, neste perodo dos Governos Militares. neste sentido que, aprofundou-se, especialmente no captulo 4 e 5 as hipteses fundamentais defendidas neste trabalho. O estudo objetivo dos instrumentos de ao fundiria e das formas de alienao de terras pblicas, implementados pelos Governos Militares, no deixam dvidas de que o processo de apropriao e legitimao privilegiadas, que vinha, desde longa data, estruturando-se na histria agrria do Brasil, assumiu a sua forma mais acabada de grilagem especializada, neste perodo. Este conceito, como foi registrado, criado e desenvolvido neste trabalho, para definir os atos de apropriao ilegtima de terras devolutas, ou que so objeto de explorao por

284

posses legtimas, por pequenos produtores rurais - mas tambm de terras reservadas geralmente fundadas na explorao de artifcios legais e jurdicos, quando no, na simples falsificao de documentos, com o objetivo de criar a aparncia de legalidade da propriedade. Este processo fica igualmente qualificado e caracterizado quando autoridades fundirias, com base em meros atos administrativos e geralmente contrariando as exigncias da legislao em vigor, promovem alienaes de terras em licitaes, pblicas ou no; ou, mais grave que isto, quando instituem formas de titulao visivelmente voltadas para o privilegiamento de determinadas situaes ou camadas sociais, como ficou amplamente evidenciado e comprovado documentalmente nos captulos 4 e 5 deste trabalho. Neste caso, caracterizam atos de improbidade administrativa e, em determinadas situaes, de crime de colarinho branco ou simples corrupo. De qualquer maneira tratam-se de atos de titulao ou legitimao privilegiadas e juridicamente questionvel. Isso significa afirmar que estes processos, que vm persistindo na luta pela terra desde os tempos do instituto de sesmarias, teve plena continuidade, sob novas formas, no perodo do regime militar. Esta a concluso geral deste estudo e que procura fechar com o conjunto da anlise comparativa do processo de privatizao de terras no Brasil. Por estas razes, pode-se com certa tranqilidade afirmar, que a maior parte das terras que atualmente se encontram em domnio particular continuam ilegtimas. Portanto, que permanecem pblicas. At prova em contrrio. Esta a contribuio que se espera oferecer com este estudo.

BIBLIOGRAFIA

ABRAMOVAY, Ricardo. Paradigmas do capitalismo agrrio em questo. So Paulo, Rio de Janeiro, Campinas: HUCITEC, ANPOCS, UNICAMP, 1992. 275p. ALBUQUERQUE, Manuel Maurcio de. Pequena histria da formao social brasileira. Rio de Janeiro: Graal, 1984. 728 p. ALVES, Fbio. Direito agrrio: Poltica fundiria no Brasil. Belo Horizonte: Del Rey. 1995. 271 p. ANDRADE, Manuel Correia de. Agricultura e capitalismo. So Paulo: Livraria Editora de Cincias Humanas, 1979. 115 p. ARRAES, Miguel. Palavra de Arraes. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, s.d. 165 p. ASSELIN, Victor. Grilagem: Corrupo e violncia em terras carajs. Petrpolis, Vozes-CPT, 1982.190 p. BALDEZ, Miguel Lanzellotti. A terra na Constituio. Direito insurgente II. Rio de Janeiro: Anais da II reunio do Conselho do Instituto Apoio Popular, 1988-1989. BASBAUM, Lencio. Histria sincera da Repblica, de 1889 a 1930. So Paulo: Alfa-mega, 1975-1976. 316 p. BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional (de acordo com a Constituio de 1988). So Paulo: Saraiva, 1990. 372 p.

285

BASTOS, Elide. As ligas camponesas. Rio de Janeiro: Vozes, 1984. 141 p. BEIGUELMAN, Paula. A grande imigrao em So Paulo. Revista do Instituto de Estudos Brasileiros. So Paulo: 1968. v.3. BELLUZZO, Luiz Gonzaga M. et al. Desenvolvimento capitalista no Brasil - ensaios sobre a crise. So Paulo: Brasiliense, 1983. 253 p. BORGES, Paulo Tormin. O imvel rural e seus problemas jurdicos. So Paulo: Saraiva, 1981. BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de resoluo n. 85, de 28 de setembro de 1979. Aprova o relatrio e as concluses da comisso parlamentar de inqurito destinada a investigar as atividades ligadas ao sistema fundirio em todo territrio nacional. Braslia: 1979. BRASIL. Cmara dos Deputados. Relatrio e depoimentos da Comisso Parlamentar de Inqurito da Violncia no Campo. Braslia: 1992. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 3.071, de 1o de janeiro de 1916. Regula os direitos e obrigaes de ordem privada concernentes s pessoas, aos bens e s suas relaes. Rio de Janeiro: 1916. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964. Dispe sobre o Estatuto da Terra e d outras providncias. Braslia: 1964. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 6.383, de 7 de dezembro de 1976. Dispe sobre o processo discriminatrio de terras devolutas da Unio, e d outras providncias. Braslia: 1976. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 6.431, de 11 de julho de 1977. Autoriza a doao de pores de terras devolutas a Municpios includos na regio da Amaznia Legal, para os fins que especifica, e d outras providncias. Braslia: 1977. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 6.634, de 2 de maio de 1979. Dispe sobre a Faixa de Fronteira, altera o Decreto-lei n. 1.135, de 3 de dezembro de 1970, e d outras providncias. Braslia: 1979. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 6.925, de 29 de junho de 1981. Altera dispositivos do Decreto-lei n. 1.414, de 18 de agosto de 1975, e d outras providncias.(Ratificao de ttulos expedidos pelos Estados na Faixa de Fronteira e doao de reas a Municpios). Braslia: 1981. BRASIL. Congresso Nacional. Lei n. 6.969, de 10 de dezembro de 1981. Dispe sobre a aquisio, por usucapio especial, de imveis rurais, altera a redao do 2o do art. 589 do Cdigo Civil, e d outras providncias. Braslia: 1981. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 2.543-A, de 5 de janeiro de 1912. Estabelece medidas destinadas a facilitar e desenvolver a cultura da seringueira, do caucho, da manioba e da mangabeira e a colheita e beneficiamento da borracha extrada dessas rvores e autoriza o Poder Executivo no s a abrir os crditos precisos execuo de tais medidas, mas ainda a fazer as operaes de crdito que para isso forem necessrias. Rio de Janeiro: 1912. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 10.105, de 5 de maro de 1913. Aprova o novo regulamento de terras devolutas da Unio. Rio de Janeiro: 1913. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 10.320, de 7 de julho de 1913. Modifica os o o artigos 1 e 3 do Regulamento aprovado pelo Decreto n. 10.105, de 5 de maro de 1913. (Terras devolutas da Unio). Rio de Janeiro: 1913.

286

BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 11.485, de 10 de fevereiro de 1915. Suspende o regulamento de terras devolutas da Unio, a que se referem os Decretos ns. 10.105, de 5 de maro de 1913, e 10.320, de 7 de julho de 1913. Rio de Janeiro: 1915. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 3.365, de 21 de junho de 1941. Dispe sobre a desapropriao por utilidade pblica. Rio de Janeiro: 1941. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 4.657, de 4 de setembro de 1942. Institui a Lei de Introduo ao Cdigo Civil Brasileiro. Rio de Janeiro: 1942. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 9.760, de 5 de setembro de 1946. Dispe sobre os bens imveis da Unio, e d outras providncias. Rio de Janeiro: 1946. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 68.524, de 16 de abril de 1971. Dispe sobre a participao da iniciativa privada na implantao de projetos de colonizao nas zonas prioritrias para a reforma Agrria, nas reas do Programa de Integrao Nacional e nas terras devolutas da Unio na Amaznia Legal. Braslia: 1971. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 70.677, de 6 de junho de 1972. Dispe sobre a execuo do Decreto-lei n. 1.179, de 6 de julho de 1971, que institui o PROTERRA (PROTERRA/FUNTERRA). Braslia: 1972. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 71.615, de 22 de dezembro de 1972. Regulamenta o Decreto-lei n. 1.164 de 1 de abril de 1971. Braslia: 1972. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto n. 80.511, de 7 de outubro de 1977. Autoriza a doao de pores de terras devolutas a Municpios includos na Regio da Amaznia Legal, para fins que especifica, e d outras providncias. Braslia: 1977. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 178, de 16 de fevereiro de 1967. Dispe sobre a cesso de imveis da Unio Federal para as finalidades que especifica. Braslia: 1967. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 1.110, de 9 de julho de 1970. Cria o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, extingue o Instituto Brasileiro de Reforma Agrria - IBRA, o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrrio - INDA e o Grupo Executivo de Reforma Agrria - GERA, e d outras providncias. Braslia: 1970 BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 1.164, de 1o de abril de 1971. Declara indispensveis segurana e ao desenvolvimento nacionais terras devolutas situadas na faixa de cem quilmetros de largura em cada lado do eixo das rodovias na Amaznia Legal, e d outras providncias. Braslia: 1971. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 1.179, de 6 de julho de 1971. Institui o Programa de Redistribuio de Terras e Estmulos Agroindstria do Norte e do Nordeste PROTERRA, altera a legislao do imposto de renda relativa a incentivos fiscais, e d outras providncias. Braslia: 1971. BRASIL. Presidncia da Repblica. Decreto-lei n. 71.615, de 22 de dezembro de 1972. Regulamenta o Decreto-lei n. 1.164, de 1o de abril de 1971, alterado pelo Decreto-lei n. 1.243, de 30 de outubro de 1972, e fixa as normas para a implantao de projetos de colonizao, concesso de terras e estabelecimento ou explorao de indstrias de interesse da segurana nacional, nas terras devolutas localizadas ao longo de rodovias, na Amaznia Legal. Braslia: 1972. BRASIL. Presidncia da Repblica. Emenda constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969. Deu nova redao Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 24 de janeiro de 1967. - Arts. 4o, 5o, 89, 153, 160, 171, 172 e 198. Braslia: 1964.
o

287

BRASIL. Presidncia da Repblica. Emenda constitucional n. 10, de 9 de novembro de 1964. Braslia: 1964. BRASIL. Presidncia da Repblica. Mensagem n. 33, de 26 de outubro de 1964. Encaminha ao Congresso Nacional o Estatuto da Terra. Braslia: 1964. BRESSER PEREIRA Luiz Carlos. A economia brasileira. Uma introduo crtica. So Paulo: Brasiliense, 1985. 170p. BUSSADA, Wilson. Usucapio interpretado pelos tribunais. Rio de Janeiro: Liber Juris, 1978. 285 p. CAETANO, Marcelo. As sesmarias no direito luso-brasileiro. In: Estudos de Direito Civil Brasileiro e Portugueses. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1980. CAMARGO. Aspsia de Alcntara. A questo agrria: crise de poder e reformas de base. In.: Histria geral da civilizao brasileira. Org. Bris Fausto. So Paulo: Difel, 1983. t.3, v. 3. CARONE, Edgard. A terceira repblica (1937-1945). So Paulo: Difel Editorial, 1982. 585 p. CARONE, Edgard. A quarta repblica (1945-1965). So Paulo: Difel Editorial, 1980. 587 p. CARVALHO, Afrnio de. Reforma agrria. Rio de Janeiro: Edies O Cruzeiro, 1963. 288 p. CARVALHO, Jos Murilo de. Modernizao Frustrada: a poltica de terras do imprio. Revista Brasileira de Histria. So Paulo: ANPUH, mar.1981.138 p. CARVALHO, Murilo. Brasil: Sangue sobre a terra. A luta armada no campo. So Paulo: Brasil Debates, 1980. 136 p. CHAYANOV, A. V. Sur la thorie des systmes economiques non capitalistes. Paris: A. Collin, 1979. CHONCHOL, Jacques. Paysans a avenir. Les societs rurales du trier monde. Paris . ditions La Dcouverte, 1986. 299 p. COMBLIN, JOS. A ideologia da segurana nacional: O poder militar na Amrica Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1978. 251p. CONCEIO, Manuel da. Essa terra nossa: Depoimento sobre a vida e as lutas de camponeses do estado do Maranho. Petrpolis: Vozes, 1980. 212p. CONTAG. 3o Congresso nacional dos trabalhadores rurais. Anais. Braslia: 1979. 244 p. CONTAG. 4o Congresso nacional dos trabalhadores rurais. Concluses. Braslia: CONTAG, 1985. 97 p. CONTAG. As lutas camponesas no Brasil, 1980. Rio de Janeiro: Marco Zero, 1981. CONTAG. Posio da CONTAG sobre o programa nacional de poltica fundiria. Braslia: CONTAG, 1982. 16 p. CONTAG. A violncia no campo pela mo armada do latifndio.1981 a junho 1984. Estrutura agrria e violncia no campo. Braslia: CONTAG, 1984. CORRA, Marcos S. 1964 visto e comentado pela Casa Branca. Segundo os documentos liberados pela biblioteca Lindon Johnson - Universidade do Texas. Rio Grande do Sul: L & PM Editores, 1977. 160 p. COSTA, Emlia Viotti da. Da monarquia repblica: Momentos decisivos. So Paulo : Brasiliense, 1985. 361 p. COSTA, Emlia Viotti da. Da senzala colnia. So Paulo: Difuso Europia do Livro, 1966. COSTA PORTO, Walter. O sistema sesmarial no Brasil. Coleo Temas Brasileiros. Braslia: v.1. S.d. 157 p.

288

DEAN, Warren. Latifundia and land policy in nineteenth century. Hispanic-American Historical Review. S.l. v.51, n. 4, p.606-625 1971. DELGADO, C. G. Capital financeiro e agricultura no Brasil. So Paulo, Campinas: cone e UNICAMP, 1985. DINCAO, Maria da Conceio. O bia fria, acumulao e misria. Petrpolis: Vozes, 1983.154 p. DINCAO, Maria da Conceio. et. al. Reforma agrria: Significado e viabilidade. Petrpolis: Vozes, CODEC, 1982. 157 p. DUARTE, Nestor. A ordem privada e a organizao poltica nacional. S.l.:1939. EMBRATER. Marco de Referncia para o planejamento do SIBRATER. Braslia. 1975. FAC, Rui. Cangaceiros e fanticos: Gnese e lutas. Rio de Janeiro, Fortaleza: Civilizao Brasileira e Edies da Universidade Federal do Cear,1980. 223 p. FAORO, Raymundo. Os donos do poder: Formao do patronato brasileiro. So Paulo: Globo,1996. 2v. 750 p. FOWERAKER, Joe. A luta pela terra: Economia poltica da fronteira pioneira no Brasil de 1930 aos dias atuais. Rio de Janeiro: Zahar Editores, 1982.315 FURTADO, Celso. Formao econmica do Brasil. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1979. 248 p. GALEAZZI, Maria Antonieta M. et al. Fome: a marca de uma histria. In.: Segurana alimentar e cidadania. S.l.:1996. GARCEZ, Maria Angelina N. R.. Lei de terras do estado da Bahia. Bahia: Universidade Federal da Bahia, 1985. 434 p. GNACCARINI, Jos Csar A. Latifndio e proletariado: Formao empresa e relaes de trabalho no Brasil. So Paulo: Polis, 1980. 185 p. GOMES, Sebastio Teixeira. Condicionantes da modernizao do pequeno agricultor. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1986. 210p. Tese (Doutorado em Economia) Universidade de So Paulo, 1986. GORENDER, Jacob. O escravismo colonial. So Paulo: tica, 1978. 592 p. GUEDES PINTO, Lus Carlos. Reflexes sobre a poltica agrria brasileira no perodo 1964 a 1994. Reforma Agrria da Associao Brasileira de Reforma Agrria. Campinas, jan.abr., 1995. 235 p. GUIMARES, Alberto Passos. Quatro sculos de latifndio. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. 255 p. GOVERNO DO ESTADO DE SO PAULO. Separata . Reviso (A). Agricultura em So Paulo. Boletim da Diviso de Economia Rural. So Paulo: abr. de 1961. HIRANO, Sedi. Pr-capitalismo e capitalismo. So Paulo: HUCITEC, 1988. 274p. HOLANDA, Francisco Buarque e GUERRA Ruy. Fado tropical. S.l.: Msica Popular Brasileira. Cara Nova. 1973. 61471070. HOLANDA, Srgio Buarque de. Prefcio. In.: Toms Davatz. Memrias de um colono no Brasil (1850). S. l. Martins Fontes, s.d. p.XLI. IANNI, Octvio. Colonizao e contra-reforma agrria na Amaznia. Petrpolis: Vozes, 1979. IANNI, Octvio. Ditadura e agricultura: O desenvolvimento do capitalismo na Amaznia: 1964-1978. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1979(a). 249 p. IANNI, Octvio. A luta pela terra. Histria social da terra e da luta pela terra numa rea da Amaznia. Petrpolis: Vozes, 1981. 235 p.

289

IANNI, Octvio. Origens agrrias do estado brasileiro. So Paulo: Brasiliense, 1984. JONES, Alberto da Silva. Acumulao primitiva e cercamento dos campos na agricultura brasileira: uma hiptese de trabalho. Viosa: Universidade Federal de Viosa, 1987. 245 p. Dissertao (Mestrado em Extenso Rural) - Universidade Federal de Viosa, 1987. KARVAEV, A. Brasil: pasado y presente del capitalismo perifrico". Mosc: Progreso, 1989. 278 p. KATCHATUROV, Karen Armenovitch. A expanso ideolgica dos EUA na Amrica Latina: Doutrinas, formas e mtodos da propagando dos EUA. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1980. 274 p. KAUTSKY, Karl. A questo agrria. Porto: Portucalense Editora, 1972. KELSEN, Hans. A democracia. So Paulo: Martins Fontes, 1993. 392 p. KOTSCHO, Ricardo. O massacre dos posseiros: Conflito de terras no Araguaia-Tocantins. So Paulo: Brasiliense, 1982. 113 p. LAMARCHE, H. et al. A agricultura familiar. Campinas: UNICAMP, 1993. LAMBERT, Jacques. Os dois Brasis. So Paulo: 1959. LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. So Paulo: Alfa-mega, 1975. LEFEBVRE, Henri. La presencia y la ausencia. Contribucin a la teora de las representaciones. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1983. 277p. LEFEBVRE, Heri e GUTERMAN, Norbert. La conscience mystifie. Paris: Le Sycomore, 1979. 316 p. LIMA, Ruy Cirne. Pequena histria territorial do Brasil: Sesmarias e terras devolutas. Porto Alegre: Edies Sulinas, 1954. 110 p. LINHARES, Maria Yeda et al. Histria da agricultura brasileira: Combates e controvrsias. So Paulo: Brasiliense, 1981.171 p. LINS, lvaro. Rio Branco. O baro do Rio-Branco. Biografia pessoal e histria poltica. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1965. 536 p. LYNN SMITH. T. Organizao rural. Problemas e solues. So Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1971. MANTEGA, G. e MORAES, M. Acumulao monopolista e crise no Brasil. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979. MANTEGA, Guido. A economia poltica brasileira. So Paulo - Petrpolis: Polis e Vozes, 1984. 288 p. MARIGHELLA, Carlos et al. A questo agrria: Textos dos anos sessenta. So Paulo: Brasil Debates, 1980. 127 p. MARTINS, Edilson. Amaznia, a ltima fronteira: Saga dos oprimidos. As multinacionais. A iminncia de um desastre. Rio de Janeiro: Codecri, 1982. 260 p. MARTINS, Edilson. Ns, do Araguaia: Pedro Casaldglia o bispo da liberdade. Rio de Janeiro: Graal, 1979. 220 p. MARTINS, Jos de Souza. Expropriao & violncia: A questo poltica no campo. So Paulo: HUCITEC, 1982. 181 p. MARTINS, Jos de Souza. Camponeses e poltica no Brasil: As lutas sociais no campo e seu lugar no processo poltico. Petrpolis: Vozes, 1983. MARTINS, Jos de Souza. A militarizao da questo agrria no Brasil. Petrpolis: Vozes, 1985. 134 p.

290

MARTINS, Jos de Souza. As lutas dos trabalhadores rurais na conjuntura adversa. Direito insurgente II. Anais da II reunio do conselho do instituto de apoio popular. Rio de Janeiro: 1988-1989. MARTINS, Jos de Souza. O cativeiro da terra. So Paulo: HUCITEC, 1990. 157 p. MARTINS, Jos de Souza. A chegada do estranho. So Paulo: HUCITEC, 1993. 179 p. MARTINS, Jos de Souza. O poder do atraso: Ensaios de sociologia da histria lenta. So Paulo: HUCITEC, 1994. 174 p. MARX, Karl. O capital: Crtica da economia poltica. - livro I. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1975. v.2. MARX, Karl. O capital: Crtica da economia poltica. - livro III. Rio de Janeiro, Civilizao Brasileira, 1981. v. 6. MATOS NETO, Antnio Jos de. A posse agrria e suas implicaes jurdicas no Brasil. Belm: CEJUP, 1988. 213 p. MEDEIROS, Leonilde Srvolo de. Histria dos movimentos sociais no campo. Rio de Janeiro: FASE, 1989. 215 p. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1991. 700 p. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. So Paulo: Malheiros Editores, 1996. 624 p. MENDRAS, Henri. Societs paysannes. Paris: A. Colin, 1976. MINC, Carlos. A reconquista da terra: Estatuto da terra, lutas no campo e reforma agrria. Rio de Janeiro: Zahar, 1985. 96 p. MINISTRIO EXTRAORDINRIO PARA ASSUNTOS FUNDIRIOS (MEAF) Coletnea de legislao agrria. Legislao de registros pblicos, jurisprudncia. Braslia:1983. 784 p. MORAES E SILVA, Maria Aparecida de. et al. Fome a marca de uma histria. In.: Segurana alimentar e cidadania. A contribuio das universidades paulistas. Campinas: Mercado das Letras, 1996. MOURA ANDRADE, Auro. Um congresso contra o arbtrio: Dirios e memrias (1961 1967). Rio de Janeiro: 1985. 478 p. MOVIMENTO DOS TRABALHADORES RURAIS SEM TERRA. Assassinatos no campo: Crime e impunidade (1964-1986). So Paulo: Global, 1987. 591 p. NASCIMENTO, Tupinamb Miguel C. do. Introduo ao direito fundirio. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris Editor, 1985. 120 p. NOVAES, Fernando. Estrutura e dinmica do antigo sistema colonial (sculos XVI-XVIII). Caderno CEBRAP n. 17. So Paulo: Brasiliense e CEBRAP, 1978. 47 p. OFFE, Carl. Problemas estruturais do estado capitalista. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984. OHLWEILER, Otto A. Evoluo scio-econmica do Brasil: Do descobrimento nova repblica. Santa Maria: Editora Tch, s.d. 209 p. OLIVEIRA, Francisco de. Elegia para uma re(li)gio. Sudene, nordeste, planejamento e conflito de classes. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977. OLIVEIRA, Francisco de. A economia da dependncia imperfeita. Rio de Janeiro: Graal, 1984.159 p.

291

PEREIRA, Osny Duarte. A transamaznica: Prs e contra. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1971. 429 p. PINTO, Lcio Flvio. Amaznia: No rastro do sangue. So Paulo: HUCITEC, 1980, 219 p. PINTO, Lcio Flvio. O jari: Toda a verdade sobre o projeto de Ludwig. As relaes entre estado e multinacionais na Amaznia. So Paulo: Marco Zero, 1986, 219 p. PORTELLI, Hugues. Gramsci e o bloco histrico. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1977. 142 p. PORRU, Paola. Analisi storico giuridica della propriet fondiaria in Brasile. Milano: Giuffr Editore, 1983. 212 p. PRADO JR., Caio. Evoluo poltica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1933-1977. 251 p. PRADO JR., Caio. Histria econmica do Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1945-1979. 365 p. PRADO JR., Caio. A questo agrria no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1979. 188 p. PUREZA, Jos. Memria camponesa. Rio de Janeiro: Marco Zero, 1982. 93 p. QUEIROZ, Maurcio Vinhas de. Notas sobre o processo de modernizao no Brasil. Revista do Instituto de Cincias Sociais. Rio de Janeiro: v.3, n.1., 1966. p.141. RAU, Virgnia. Sesmarias medievais portuguesas. Lisboa: Editorial Presena, 1982. 288 p. RIBEIRO, Cludio Jos. Aspectos relevantes na administrao de recursos fundirios. Salvador - Braslia: INCRA, 1984. 35 p. RICARDO, David. Princpios de economia poltica e tributao. So Paulo: Abril-Cultural, 1982. 286 p. SALLUM JR., Braslio. Capitalismo e cafeicultura. Oeste paulista: 1988-1930. So Paulo: Duas Cidades Editora, 1982. SANTOS, Jos Vicente Tavares dos. Matuchos: Excluso e luta (do sul para a Amaznia) . Rio de Janeiro: Vozes, 1993. 275 p. SANTOS, Jos Vicente Tavares dos. Colonizao de novas terras: a continuidade de uma forma de dominao, do Estado Novo Nova Repblica. In: Reforma Agrria. Revista da Associao Brasileira de Reforma Agrria, Campinas: 1995, v. 25, n.1., jan.- abr. SANTOS, Maurinho Luiz dos. Abastecimento alimentar e o pequeno produtor. So Paulo: Universidade de So Paulo, 1993. 201 p. Tese (Doutorado em Economia) - Universidade de So Paulo, 1993. SAROTTE, Georges. O materialismo histrico no estudo do direito. Lisboa: Editorial Estampa , 1975. 340 p. SHANIN, Teodor. Naturaleza y logica de la economia campesina. Barcelona: Editorial Anagrama, 1976. SILVA, Jos Francisco Graziano da. A modernizao dolorosa: Estrutura agrria, fronteira agrcola e trabalhadores rurais no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. SILVA, Jos Gomes da. A reforma agrria brasileira na virada do milnio. Campinas: ABRA., 1996. 246 p. SILVA, Srgio. Expanso cafeeira e origens da indstria no Brasil. So Paulo: Alfa-mega, 1976. SILVA, Srgio. et al. Desenvolvimento capitalista no Brasil. Ensaios sobre a crise n. 2. So Paulo: Brasiliense, 1983. 253 p. SIMONSEN, Mrio Henrique. e CAMPOS, Roberto de Oliveira. A nova economia brasileira. Rio de Janeiro: Livraria Jos Olmpio Editora, 1976. 257 p. SIMONSEN, Roberto. Histria Econmica do Brasil: 1500-1820. So Paulo: Companhia Editora Nacional, 1978. 475 p.

292

SINATORA, Amilton. et al. Poltica agrria. Porto Alegre: Mercado Aberto - Fundao Wilson Pinheiro, 1985. 79 p. SKINDMORE, Thomas. O Brasil visto de fora. So Paulo: Paz e Terra, 1994. 292 p. SKINDMORE, Thomas. Brasil: De Castelo Branco a Tancredo (1964-1985). Rio de Janeiro: Paz e Terra,1988-1994. 608 p. SKINDMORE, Thomas. Brasil: De Getlio Vargas a Castelo Branco (1930-1964). So Paulo: Paz e Terra, 1982-1996. 512 p. SMITH, Roberto. Propriedade da terra & transio: Estudo da formao da propriedade privada da terra e transio para o capitalismo no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1990. 363 p. SMITH, T. Lynn. Organizao rural. Problemas e solues. So Paulo: Pioneira, 1971. STOLCKE, Verena. Cafeicultura. Homens, mulheres e capital (1850-1980). So Paulo: Brasiliense, 1986. 410 p. TAVARES, Maria da Conceio. Da substituio de importaes ao capitalismo financeiro: Ensaios sobre a economia brasileira. Rio de Janeiro: Zahar editores, 1983. 263 p. TOPALOV, Cristian . Estruturas Agrrias Brasileiras. Rio de Janeiro: F. Alves, 1978. 88p. VELHO, Otvio Guilherme. Capitalismo autoritrio e campesinato: Um estudo comparativo a partir da fronteira em movimento. So Paulo - Rio de Janeiro: Difel e Difuso Editorial, 1979. 261 p. VELHO, Otvio Guilherme. Frentes de expanso e estrutura agrria: Estudo do processo de penetrao numa rea da transamaznica. Rio de Janeiro: Zahar, 1981. 178 p. VIANNA, Oliveira. Evoluo do povo brasileiro. So Paulo: Cia Editora Nacional, 1923. WAKEFIELD, Edward. Gibbon. England and America: A comparison of the social and political state of both nations. New York: Augustus M. Kelley Publishers, 1834-1967. 367 p. YOKOTA, Paulo. A ao do INCRA e a regio centro-oeste. Braslia: Seo Grfica da Secretaria de Administrao do INCRA, s.d. 34 p. ZANATTA, Oldair. A titulao de terra rural no Brasil. Bahia: INCRA. Simpsio internacional de experincia fundiria. 1984.

293

Figura 1 - Apropriao de reas novas: Distribuio interregional, em percentagem. Brasil, 1960-1980

Norte 15,7%

Centro-Oeste 46,5%

Nordeste 22,1%

Sudeste 7,9% Sul 7,8%

Fonte: Dados da Pesquisa

Figura 2 - Apropriao de reas novas por estratos, em percentuais. Brasil, 19601980

0 - 10 2,6% 10 - 100 14,7%

1000 mais 47,2%

100 - 1000 35,5%

Fonte: Dados da Pesquisa

294

295

Figura 3 - rea utilizada por tipo de explorao, em percentagem. Brasil, 1960-1980

60,0

52,4 47,8 46,8

50,0

40,0 1960
%

30,0

24,1

19,7

24,2

1970 1980

20,0

12,0

11,5

13,4

10,0

0,0 Lavoura Pastagem Matas

296

Figura 4 - Variao da rea utilizada, em percentagem. Brasil e Regies, 1960/80

100 89,1 90 80 70 1960 60 1970 % 50 1980 40 30 20 10 0 Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 83,6 83,0 72,7 73,7 85,4 84,3 81,8 86,0 77,0 87,5 90,3 86,0 85,6 88,3 89,2 87,5 87,4

297