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Estudo analtico sobre transparncia e legitimidade das organizaes da sociedade civil brasileira

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Estudo analtico sobre transparncia e legitimidade das organizaes da sociedade civil brasileira
Por Fabiano Anglico 1

Especialista em Transparncia, Accountability e Combate Corrupo pelo Centro de Direitos Humanos da Universidade do Chile. Mestrando e pesquisador em Administrao Pblica e Governo na Fundao Getlio Vargas de So Paulo. Ex-coordenador de projetos da ONG Transparncia Brasil. O autor deste relatrio agradece a Gregory Michener, pesquisador canadense radicado no Brasil, pela indicao de parte importante da bibliografia.
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Sumrio
I. Introduo II. O debate III. Centros de referncia a. Aspecto conceitual b. Aspecto instrumental IV. O contexto brasileiro V. O debate com as associadas da Abong VI. Consideraes finais VII. Referncias bibliogrficas

Introduo
O presente relatrio tem o intuito de ampliar a compreenso sobre concepes e prticas de transparncia e prestao de contas entre organizaes da sociedade civil e, a partir da, fazer um convite para o debate. O documento foi elaborado a partir de reviso bibliogrfica e a partir de um questionrio aplicado junto a organizaes associadas Abong (Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais). Tambm trouxe contributos a este relatrio a mesa redonda ocorrida na sede da Abong na etapa final da pesquisa. O presente estudo divide-se em seis tpicos para um melhor enquadramento da discusso. O item que se segue a esta introduo aborda as discusses recentes sobre transparncia, prestao de contas e legitimidade das organizaes da sociedade civil (tambm identificadas neste relatrio como OSCs). O terceiro tpico apresenta algumas iniciativas consideradas referncia para organizaes da sociedade civil. Tais iniciativas sero descritas a partir de duas dimenses: os conceitos por trs das ferramentas e os aspectos instrumentais dessas prticas. O aspecto conceitual trar os pressupostos, premissas e conceitos por trs da discusso acerca de transparncia e prestao de contas entre organizaes da sociedade civil e das ferramentas disponibilizadas. O aspecto instrumental enfocar o contedo mnimo apresentado em sites de centros de referncias e tambm os caminhos que os contedos tomam quando superam o contedo mnimo. A anlise abordar o contedo proativamente disponibilizado (ou transparncia ativa), observando-se a periodicidade e o pblico-alvo. No que concerne chamada transparncia passiva, sero avaliados os mecanismos de resposta para pedidos de informao. O quarto item traz a discusso para o contexto brasileiro, enfocando alteraes no ambiente legal-institucional no que diz respeito transparncia e acesso a informaes pblicas, o que deve afetar a atuao das ONGs, particularmente aquelas que recebem recursos de rgos governamentais. O quinto tpico apresenta impresses, sugestes e opinies recolhidas junto a organizaes da sociedade civil associadas Abong. A sexta e ltima parte contm as consideraes finais.

O debate
Num sistema ptico, a transparncia a propriedade de um sistema que permite a viagem da luz de um ponto a outro, o que possibilita a visibilidade do conjunto. Para a organizao Transparncia Internacional, transparncia a caracterstica de governos, empresas, organizaes e indivduos em serem abertos em relao a informaes sobre planos, regras, processos e aes. Transparncia, portanto, tem relao direta com fluxo livre de informaes. Mas como caracterizar mais adequadamente este fluxo? Em outras palavras, quais dimenses devem ser observadas no momento de se definir o grau de transparncia de um sistema? Numa tentativa de trabalhar melhor esse aspecto, Michener (2011) defende que um sistema transparente deve ter ao menos duas caractersticas: visibilidade e inferabilidade. A visibilidade das informaes, segundo o autor, condio necessria para que um sistema seja transparente mas insuficiente. A transparncia no depende apenas de quo visvel est a informao, mas tambm de quo bem a informao disponibilizada possibilita fazer inferncias. Dito de outra forma um regime realmente transparente deve preocupar-se no s em disponibilizar informaes, mas em disponibiliz-las de maneira que elas sejam teis para a formulao de inferncias com maior acuidade e preciso. Essa seria uma discusso acerca da transparncia ativa (informaes disponibilizadas proativamente). Alm disso, h o aspecto da chamada transparncia passiva. Para que um sistema (seja ele uma ONG, um rgo governamental ou uma empresa) seja transparente, h que se ter um sistema de respostas. Se a informao desejada no estiver proativamente disponvel, o sistema dever indicar onde e de que maneira o solicitante poder acessar essa informao. A transparncia, portanto, no um fim em si mesmo. Trata-se de um meio utilizado para que se conhea melhor o que se passa no interior das organizaes. Ou seja: a transparncia ser to mais til quanto maior for a sua contribuio a um sistema de prestao de contas efetivo, que resulte em inferncias acuradas. Em suma: que resulte em conhecimentos. Conhecimento poder, vaticinou Francis Bacon h mais de quatrocentos anos. Nesse sentido, a demanda por transparncia e prestao de contas , ao fim e ao cabo, uma disputa por poder. No se pode perder de vista que nesse contexto que surgem os questionamentos dirigidos sociedade civil em tempos mais recentes. Como destaca Brown (2006), as organizaes da sociedade civil tm tido um papel central no mundo ao longo das ltimas dcadas no enfrentamento de problemas sociais em muitos pases. As OSCs vm atuando em situaes de desastre, fornecem servios pblicos essenciais, participam de treinamentos e capacitaes, influenciam polticas pblicas e facilitam iniciativas multi-setoriais. Esse rpido crescimento das OSCs como atores nacionais e internacionais fez aumentar o interesse em temas relacionados legitimidade e prestao de contas dessas organizaes,

comenta Brown, acrescentando que as OSCs no tm nem os recursos do setor privado nem a autoridade dos governos para influenciar, de modo que elas dependem da credibilidade junto ao pblico para atrair recursos e influncia. Para iniciar o debate acerca da prestao de contas, analistas destacam a importncia de se considerar que a prestao de contas est baseada nas premissas da relao agente-principal. Em outras palavras: uma prestao de contas sempre direcionada a algum ou a algo. Assim, quando se insere o debate sobre transparncia e prestao de contas na discusso sobre legitimidade e tendo como campo de atuao o ambiente poltico, deve-se considerar que a prestao de contas ter distintos alvos, o que impactar na forma e no escopo das prticas de transparncia. No quadro abaixo, Lisa Jordan (2005) situa o debate relacionando os diferentes tipos de questionamentos direcionados a organizaes da sociedade civil a distintos questionadores.
Questionamentos Quem questiona Efetividade Financiadores/as Governos Confiabilidade Financiadores/as Parceiros/as Legitimidade Adversrios/as polticos/as Acadmicos/as

Associaes setoriais Parceiros/as de advocacy

Os/as financiadores/as em geral querem saber se as organizaes so confiveis e se promovem aes efetivas, argumenta Jordan. Governos tambm questionam a efetividade das OSCs. Mas alm de efetivas e confiveis, as OSCs precisam convencer determinados grupos como adversrios/as polticos/as e acadmicos/as que elas so legtimas e que sua voz deve ser ouvida. Nota-se, portanto, que transparncia e prestao de contas so cobradas a partir de perspectivas distintas. Nesse contexto, Ebrahim (2003) observa que ONGs em geral respondem a solicitaes de prestao de contas por meio de ferramentas e processos. E as ferramentas, segundo o autor, so geralmente voltadas a stakeholders (partes interessadas)2 externos, como financiadores/ as e governos. Muitas vezes essas ferramentas so criadas por esses prprios stakeholders. So elas: relatrios anuais, auditorias, avaliaes independentes etc. Como lembra Ebrahim (2003), na prtica as polticas de transparncia e de fornecimento de informaes de ONGs tm se preocupado com mais intensidade com a prestao de contas externa e para cima (upward and external accountability), na direo de financiadores/as e governos, do que na prestao de contas interna e para baixo. No entanto, financiadores/as e governos so apenas dois dos seis grupos com os quais ONGs se relacionam, destaca Jordan (2005). Os outros quatro grupos, segundo a autora, so: organizaes globais, setor privado, pblico em geral e colaboradores/as /funcionrios/as. O foco na prestao de contas desvinculado de questes como prestao de contas para quem e com que objetivo tem gerado respostas negativas de algumas ONGs. Jordan
O autor optou por utilizar o termo em lngua inglesa por ser o mais consolidado na literatura disponvel sobre o tema.
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(2005) cita uma pesquisa realizada pela Universidade de Warwick com 600 ONGs de vrias partes do mundo. O levantamento, realizado em 2003, indicou que naquele momento as ONGs praticamente no prestavam ateno alguma quanto ao tema da prestao de contas. Elas argumentavam, entre outras coisas, que essas prticas eram caras; que o problema da pouca prestao de contas era mais evidente no setor privado e nos governos; e que a prestao de contas no tinha relao alguma com suas misses e objetivos. Muitos dos mecanismos de prestao de contas eram vistos como algo negativo por ser imposto por atores mais poderosos do que as ONGs com objetivos de controle. Embora o levantamento tenha sido feito h oito anos, parece razovel supor que tal viso no tenha se alterado substancialmente, ao menos no cenrio brasileiro. Se entendida estritamente como mecanismos para superviso externa, a prestao de contas tem, alm dos custos operacionais, a desvantagem de impor algumas diretivas que engessam as ONGs, reduzindo a possibilidade de que elas busquem experimentaes, inovaes e flexibizaes para responder s necessidades dos grupos a que atendem. No entanto, se compreendido de forma mais ampla, o tema da transparncia e da prestao de contas algo que as ONGs tm bons motivos para abraar, segundo Jordan: O primeiro (motivo) eliminar sistemas que so caros (...). O segundo responder a grupos impactados por decises tomadas por ONGs. O terceiro melhorar seus resultados. O quarto fortalecer o papel de ONGs na sociedade civil (onde as ONGs so apenas uma das formas de associao). ONGs cujas aes so vocalizadas a partir de uma slida base de valores precisaro definir publicamente os objetivos que as orientam para atrair mais apoiadores e encerrar ataques polticos. Essas motivaes trazem a necessidade de diferentes processos de prestao de contas em relao queles propostos pelos financiadores. Jordan (2005:14) traduo do autor deste relatrio Atento importncia da credibilidade, da legitimidade e do vnculo dessas caractersticas com o tema da prestao de contas, Jepson (2005), em artigo sobre a prestao de contas de ONGs ambientais, prope um sistema de prestao de contas com uma abordagem baseada na legitimidade (legitimacy-based approach). Essa abordagem, segundo o autor, vale-se da observao de que a capacidade de uma ONG em causar impacto est fundamentada em diferentes tipos de legitimidade que, conjuntamente, estabelecem e mantm a confiana do pblico. Jepson retoma anlise de Princen e Finger (1994) para quem as ONGs ganham influncia ao construir ativos baseados na legitimidade e prope que sistemas de prestao de contas tornem-se processos de gesto e desenvolvimento da legitimidade e a estruturao e superviso desses processos.

O autor constri ento um quadro de categorias de legitimidade de organizaes no governamentais ambientais e exemplos de ativos de legitimidade:
Categoria de legitimidade de ONGs e exemplos de legitimidade Categorias de legitimidade Caracterstica principal Base Sistemas que respeitam a lei, devidamente constitudos, bemgeridos, com atribuies definidas constantemente Normativa RetidoPremissa bsica Baseado na conformidade das ideias Baseado na conformidade de modelos Atividades que beneficiam outros, atividades prestadas de maneira efetiva e eficiente, conhecimento fundamentado, gesto racional dos recursos Auto-sacrifcio, defesa de valores e de ideias morais, honestidade de postura desafiadora do poder e do Status-quo, watch-dog Regulatria Apropriada Lei, conformao aos requisitos legais Pragmtica Mundo real Baseado no interesse prprio, produo de valor, demandas do mercado etc. Influncia econmica, rede de lobby, especializao profissional, histria de engajamento, benefcios do alinhamento da marca Cognitiva

Ativos legitimadores Categorias de legitimidade Caracterstica principal Base

Ativos legitimadores

Adaptado e traduzido de Japson (2005)

Ainda no campo das possibilidades de atuao das ONGs na rea da prestao de contas, Jordan destaca que a comunicao um importante mecanismo de accountability que ajuda ONGs a atingir o pblico e os stakeholders que elas priorizam. A transparncia continua a autora, parte desse processo. Esclarecer a misso, repetir isso frequentemente e fornecer informaes bsicas sobre a organizao, sobre campanhas etc pode consolidar a prestao de contas, protegendo a ONG e esclarecendo para quem e por qual tema a organizao responsvel. Como se v, o debate sobre prestao de contas e legitimidade das organizaes sociais se, por um lado, indica grandes desafios, por outro, indica caminhos para que as OSCs tomem a dianteira das discusses e lancem mo de recursos inovadores para contemplar as expectativas dos diferentes stakeholders com os quais se relacionam as organizaes da sociedade. guisa de concluso a este breve debate, convm destacar as palavras de Brown acerca da relao entre transparncia e prestao de contas e legitimidade de OSCs e sobre o papel de liderana que as OSCs tm a oportunidade de assumir:

Prestao de contas e legitimidade so conceitos centrais numa era em que as instituies esto sob intensa presso para se adaptar globalizao e s mudanas tecnolgicas e demogrficas (...). OSCs podem ser os atores principais no processo de inovao social e institucional necessrio para dar respostas a esses temas. Fomentar sua prestao de contas e legitimidade, em relao a si prprias e em relao a outros, crucial para definir seus papis no processo de aprendizado social necessrio para lidarmos como os desafios mundiais. Brown (2006:13) traduo livre do autor deste relatrio

Centros de referncia3
Num contexto de demanda por abertura e prestao de informaes, surgem manuais de boas prticas. Com o cuidado de no fomentar uma indstria da prestao de contas, convm analisar alguns aspectos dessas boas prticas para verificarmos de que forma elas seriam replicveis. One World Trust A instituio One World Trust, que se apresenta como think tank independente que desenvolve pesquisas e recomendaes para reformas que tornem polticas e processos de tomadas de deciso mais responsivas s populaes, traz em seu stio de Internet a iniciativa CSO Project (www.oneworldtrust.org/csoproject/), que consiste numa base de dados online para arquivar informao sobre iniciativas de autorregulao. A base de dados permite buscas por meio de um mapa interativo que proporciona um resumo de cada iniciativa e dados de contato. Alm disso, encontram-se na pgina web algumas ferramentas como cdigos de conduta e manuais para aplicar a autorregulao. Action Aid International A organizao criou o ALPS Sistema de Responsabilidade, Aprendizagem e Planejamento, na sigla em ingls (actionaidusa.org/assets/pdfs/ALPS.pdf). De acordo com a organizao, o ALPS desenhado para aprofundar nossa prestao de contas com todos os stakeholders, particularmente os pobres e excludos com os quais trabalhamos; assegurar que todos os nossos processos criem espaos para inovao, aprendizado e reflexo crtica e reduzam burocracia desnecessria; assegurar que nosso planejamento seja participativo e coloque a anlise sobre as relaes de poder e o comprometimento em abordar direitos especialmente o direito das mulheres no corao de todos os nossos processos O ALPS consiste num sistema de trabalho que inclui todos os stakeholders nos processos de tomada de deciso da organizao, que tem as seguintes fases: Avaliaes; Estratgias (divididas entre internacional e nacional); Planos estratgicos; Planos anuais e oramentos; Revises estratgicas; Peer reviews; Reviso do ambiente organizacional; Reviso participativa anual e reviso anual;
Este tpico foi amplamente baseado na anlise do documento Buenas Prcticas de Transparencia y Rendicin de Cuentas en las que intervienen las Organizaciones de la Sociedad Civil, publicao da Avina, Grupo Faro e Ceda (Centro Ecuatoriano de Derecho Ambiental).
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Relatrio anual; Reviso anual da governana interna; Auditorias interna e externa; Poltica de informao aberta.

Rendicin de Cuentas y Transparencia de las Organizaciones de la Sociedad Civil em Iberoamerica Coordenado pelo Instituto de Comunicacon y Desarrollo, do Uruguai, a iniciativa (http://new. lasociedadcivil.org) descrita como uma comunidade virtual na qual interagem cidados em torno de interesses sociais comuns, assumindo livremente um conjunto de direitos e obrigaes que regulem seu vnculo. Atravs de um plano de trabalho, o projeto pretende informar e fomentar um debate em diferentes nveis (nacional, regional e municipal) sobre transparncia e prestao de contas como fatores de legitimidade das OSCs; promover o intercmbio de conhecimento e de lies aprendidas entre as OSCs na Amrica Latina sobre transparncia e prestao de contas como fatores de sua legitimidade, identificando as melhores prticas e compartilhando-as para sua eventual replicao; gerar mais capacidades, ferramentas e recursos a partir do debate e do intercmbio, que sejam adequados para avanar nos aspectos de transparncia e prestao de contas das OSCs. Um dos produtos da iniciativa foi a realizao de diagnsticos nacionais sobre a transparncia e a prestao de contas. Rendir Cuentas A iniciativa Rendir Cuentas Centro virtual para la transparencia y la rendicin de cuentas de la sociedad civil (rendircuentas.org) foi criada a partir da unio de esforos de ONGs latinoamericanas com a proposta de instaurar prticas sistemticas de autorregulao, atravs do aprendizado mtuo, da transferncia e adoo de padres voluntrios e comuns A iniciativa atua em dois nveis: a) identificao, anlise, sistematizao e disseminao de boas prticas e b) promoo de prticas de autorregulao. O stio de Internet traz informaes sobre ONGs de quatro pases: Argentina, Colmbia, Equador e Uruguai. Para ilustrar a forma como as informaes so publicadas, tomemos o Equador: Na pgina reservada a organizaes equatorianas, uma pequena nota informa que as organizaes optaram por um nico documento, coletivo, por entender que era a primeira vez que se realizava tal exerccio e que um gesto coletivo poderia atrair mais organizaes. A nota diz ainda que informaes individualizadas sobre as organizaes podem ser encontradas em cada um dos respectivos stios na web no entanto, os endereos no so informados. O documento coletivo de 25 pginas, chamado "Informe de Rendicin Colectiva de

Cuentas 2010", est em formato PDF e tem a data de 16 de maro de 2011. O contedo disponibilizado abarca: Uma introduo ao tema da transparncia em organizaes da sociedade civil; Informaes gerais sobre o campo de atuao, a sede das organizaes, o alcance geogrfico de atuao e as fontes de financiamento; Dados sobre transparncia da gesto, indicando qual a porcentagem de ONGs que: o Publica relatrios financeiros, o So auditadas; o Elaboram relatrios de atividade; o Tm poltica de transparncia, tica ou prestao de contas; e o Tm poltica de transparncia, tica ou prestao de contas disponveis ao pblico. mbito de ao (pesquisa, difuso, assessoramento, capacitao, incidncia, consultoria ou outros) Relao entre as OSC e os ODM (Objetivos do Milnio) e entre as OSC e o Plan Nacional del Buen Vivir Recursos Humanos Anlise sobre os passos seguintes na poltica de prestao de contas. Balano Social Descontinuado em 2008, o Balano Social era uma ferramenta disponibilizada pelo Ibase para que empresas pudessem prestar contas de sua responsabilidade social. O formulrio contemplava sete itens: identificao, indicadores econmicos, indicadores sociais internos (investimentos sociais para funcionrios/as), indicadores sociais externos (investimentos na comunidade), indicadores do corpo funcional, informaes relevantes quanto ao exerccio da cidadania empresarial (por exemplo: relao entre a maior e a menor remunerao na empresa). Nas ltimas cinco edies do Balano Social, foi decrescente o nmero de mdias e grandes empresas que se utilizou da ferramenta4:
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 Nmero de empresas 226 200 126 63 24

Aspectos conceituais das iniciativas Nesta breve descrio de algumas iniciativas tidas como referncia internacional e nacional, nota-se que as organizaes ainda esto em busca do entendimento do discurso e das prticas de transparncia e prestao de contas.

Ver http://www.balancosocial.org.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?sid=8

Vrias das iniciativas analisadas no somente as descritas aqui, mas outras, como Civicus (http://csi.civicus.org/) e Transparentemos (http://www.transparentemos.cl/) so na realidade um esboo, um esforo inicial de construo de arenas para debates e trocas de impresso sobre o tema. Em geral, quando avana para medidas prticas, o material disponibilizado ainda deixa revelar o que especialistas descrevem como upward and external accountability ou seja: prestao de contas para cima e para fora, embora algumas iniciativas j revelem certa preocupao com a prestao de contas peer-to-peer (voltada a parceiros/as). Com exceo iniciativa da Action Aid International, nenhuma das ferramentas analisadas direciona-se a outros stakeholders, como o pblico-alvo e colaboradores/as/ funcionrios/as. Tambm no se localizou qualquer referncia explcita a locais sejam virtuais (na web) ou fsicos (escritrios, por exemplo) onde se poderiam encontrar informaes adicionais. Aspectos instrumentais Devido predominncia do upward and external accountability, os formatos apresentados em geral so aqueles comumente impostos por financiadores/as, governos ou organismos multilaterais, com predominncia dos relatrios anuais em formato PDF. Iniciativas que extrapolam esses formatos partem para um formato eletrnico que demanda algum conhecimento tcnico no uso de computadores como a base de dados com mapas interativos da One World Trust, ferramenta que parece ter sido pensada para atender a jornalistas, pesquisadores/as e parceiros/as. Portanto, as premissas que norteiam as ferramentas verificadas so a de que as informaes sero analisadas por stakeholders externos e mais poderosos do que as ONGs (ou seja: governos, bancos multilaterais, financiadores/as etc), alm de organizaes parceiras, pesquisadores/as e jornalistas. A exceo o programa da Action Aid, que se baseia em encontros com todos os stakeholders, incluindo-se a o pblico atendido pela organizao. No que diz respeito transparncia passiva, algumas iniciativas, como a One World Trust, apresentam FAQs (Frequent Asked Questions ou Perguntas Feitas Frequentemente) e um endereo eletrnico para o qual possvel enviar perguntas. No entanto, no est claro qual o mecanismos de repostas.

O contexto brasileiro
O estudo Cultura e Prticas de Transparncia na Internet Mecanismos Adotados pelas Associadas da ABONG, realizado pela NAPEC em 2010 a pedido da Abong, mostra que 82% de 275 organizaes analisadas utilizam a internet de maneira sistemtica. No que diz respeito divulgao de informaes (transparncia ativa), o levantamento trabalhou com onze tipos de informao ou indicadores, a saber: Jurdico (estatuto, ttulos e certificados; e registro nos conselhos); Histrico (misso, objetivos, valores e princpios); Localizao (endereo completo, telefones, e-mail, site); Fiscal e tributria (CNPJ e Inscrio Municipal e Estadual, certides negativas); Equipe e direo (Associadas, CD, CF e Coordenao Executiva); Programas e projetos realizados e em andamento; Fontes de financiamento e articulao; Balano contbil ou relatrio de auditoria contendo balano contbil; Balano social; e Prmios e selos de qualidade. O estudo considerou 226 organizaes do universo da Abong que tiveram seus sites identificados. Os resultados indicam que a maioria das ONGs disponibiliza em seus sites informaes concernentes aos seguintes aspectos: Jurdico; Histrico; Localizao; Equipe e direo; Programas e projetos; e Fontes de financiamento. Quanto aos outros cinco indicadores Fiscal e tributrio; Relatrios anuais de atividade; Balano contbil; Balano social; e Prmios menos de uma em cada cinco associadas divulgava tais informaes. Este o quadro da divulgao de informaes nos sites das entidades:
Indicador Histrico Programas e projetos realizados e em andamento Fontes de financiamento/articulao Localizao Equipe e direo Relatrios anuais de atividade com demonstrativo financeiro Jurdico Prmios e selos de qualidade Relatrio contbil ou relatrio de auditoria com relatrio contbil Balano social Fiscal e tributria % 90,7 90,7 81,9 78,3 62,4 17,3 14,6 11,0 9,3 4,0 2,6

Nota-se, portanto, que mais de 80% das ONGs associadas Abong deixavam de publicar em suas pginas na Internet5, em 2010, seus relatrios de atividade, relatrios contbeis, situao fiscal e tributria e seu balano social, entre outros itens. Tal cenrio demonstra que as ONGs tm um grande desafio pela frente no que diz respeito divulgao de informaes, num momentoem que o governo do Brasil apresenta-se na arena mundial como lder, ao lado dos EUA, de uma iniciativa pr-transparncia: o Open Government Partnership6 ou Parceria para Governo Aberto. Neste contexto, o Brasil sancionou, em novembro de 2011, a chamada Lei de Acesso Informao Pblica7, que obrigar os entes governamentais a tornarem-se mais transparentes. Embora priorize a transparncia governamental, a lei afeta tambm as organizaes da sociedade civil. Segue o art. 2 da referida Lei; Aplicam-se as disposies desta Lei, no que couber, s entidades privadas sem fins lucrativos que recebam, para realizao de aes de interesse pblico, recursos pblicos diretamente do oramento ou mediante subvenes sociais, contrato de gesto, termo de parceria, convnios, acordo, ajustes ou outros instrumentos congneres. (grifos do autor deste relatrio) O cenrio brasileiro, portanto, sinaliza, em tese, para uma maior abertura dos entes governamentais, o que poder fazer com que os governos sintam-se legitimados a cobrar mais transparncia da iniciativa privada e de organizaes da sociedade civil.

Evidentemente os seus stios na Internet no so os nicos locais em que as ONGs brasileiras prestam contas. No entanto, seria conveniente expandir o uso das pginas web para essa finalidade, uma vez que a publicao/distribuio de informaes feita pela Internet economicamente mais vivel. 6 Ver http://www.opengovpartnership.org/pt/ 7 Lei 12.527/2011. A ntegra encontra-se em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20112014/2011/Lei/L12527.htm
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O debate com as associadas da Abong De maneira a recolher impresses e vises das associadas com relao ao tema, enviou-se um questionrio com 26 perguntas, divididas em quatro partes: O debate Os instrumentos A Abong A Abong e suas associadas Na primeira parte, buscou-se recolher impresses a respeito das discusses sobre transparncia das organizaes da sociedade civil no que diz respeito relevncia do tema, relao entre transparncia e legitimidade das OSCs, transparncia das OSCs em perspectiva comparada com entidades governamentais e do setor privado, entre outros aspectos. Na segunda etapa, as perguntas abordavam instrumentos utilizados pelas organizaes para a materializao da transparncia e prestao de contas. Questionou-se a respeito do formato, da plataforma, do contedo desses instrumentos. Em seguida, o questionrio buscou compreender a maneira como as associadas vem a transparncia da Abong. Por fim, discutiram-se eventuais iniciativas que a Abong poderia/ deveria adotar no sentido de fomentar o debate e as prticas de transparncia entre suas associadas. Quase todas as perguntas permitiam ao respondente acrescentar um comentrio. Trinta associadas responderam ao questionrio, sendo nove do Nordeste, nove do Sudeste, cinco da Regio Sul, cinco da Regio Norte e duas do Centro-Oeste. Pelo recorte temtico, a amostra compe-se de seis organizaes de igualdade de gnero, cinco entidades com trabalhos voltados promoo de Direitos Humanos, cinco ligadas formao poltica, cinco organizaes de movimento rural, quatro de educao, uma sobre DST-Aids, uma ambiental, uma de comunicao, uma que discute o direito cidade e uma LGBT. As respostas s perguntas da primeira parte do questionrio deixam claro que as associadas veem a transparncia com um tema crucial. pergunta Quo importante sua organizao considera o tema transparncia e prestao de contas de ONGs? no houve respostas em trs alternativas: indiferente, pouco relevante e totalmente irrelevante. As nicas alternativas assinaladas foram importante ou muito importante.
Quo importante sua organizao considera o tema transparncia e prestao de contas de ONGs? Importante 10% Muito importante 90%

Nos comentrios, observa-se que para grande parte das entidades consultadas a transparncia est ligada clareza sobre a aplicao de recursos financeiros e a um de seus corolrios a questo tica. Com alguma freqncia aparecem tambm observaes

a respeito da credibilidade e legitimidade associadas transparncia. Houve meno ao carter pblico das OSCS, que imprime a elas exigncias de processos transparentes. Houve ainda respostas afirmando que a transparncia parte de um todo, que inclui projeto poltico, estratgia e autonomia. Ainda na primeira parte do questionrio, procurou-se saber se, na avaliao das entidades, as OSCs deveriam ser to transparentes quanto os governos e as empresas. Quase 85% responderam que sim; por outro lado duas entidades discordaram e uma no respondeu. Instados a colocar os trs setores em um ranking, muitas entidades colocaram os governos como o grupo que deve ser mais transparente. E algumas respostas colocaram as OSCs em terceiro lugar entre os tipos de associaes que devem ser mais transparentes. Nesta etapa do questionrio, abordou-se ainda a relao entre transparncia e legitimidade. Uma anlise das respostas permite concluir que a maioria das organizaes entende ser incorreto separar transparncia e legitimidade. Exemplos: a questo da legitimidade das OSC est intrinsecamente ligada questo da transparncia e prestao de contas e a transparncia - no atual contexto de criminalizao e tentativa de deslegitimao de movimentos e organizaes sociais uma exigncia para reconhecimento da seriedade de sua atuao. No entanto, alguns concordaram com a desvinculao entre os dois temas. Entre as respostas, h afirmaes que relacionam legitimidade com o histrico da associao e h questionamentos quanto ao entendimento de legitimidade como imagem pblica. Outra questo abordada diz respeito ao pblico ao qual as informaes devem ser dirigidas. Quase todas as ONGs consultadas concordaram com a afirmao de que as ONGs precisam prestar contas no apenas a financiadores/as e governos, mas tambm ao pblico em geral, ao pblico-alvo de seus projetos e a seus funcionrios/as /colaboradores/as. Em suma, pode-se concluir que a maioria das organizaes v a transparncia como um tema relevante e relaciona prestao de informaes legitimidade e credibilidade. No entanto, existem ressalvas com relao aos custos de implantao de polticas de transparncia e preocupaes a respeito da autonomia das organizaes. Na segunda etapa do questionrio, a discusso centrou-se nos instrumentos. Aps anlise desta etapa do questionrio, conclui-se que as organizaes aparentemente esto mais voltadas ao upward and external accountability: prestao de contas para cima e para fora do que para a prestao de informaes voltadas a parceiros/as e colaboradores/as e beneficirios/as. Vinte e oito das trinta organizaes consultadas tm uma poltica de prestao de contas, mas a grande maioria dessas ferramentas est voltada primordialmente a financiadores/as e associados/as:
Para quem esta ferramenta dirigida? Financiador/a 96.67% Associados/as 90% Beneficirios/as 46.67% Pblico interno 70% Populao em geral 56.67%

Nota-se que menos de metade dos instrumentos dirige-se aos/s beneficirios/as dos projetos das entidades consultadas. A maneira como essa ferramenta acessada refora a percepo de que ela prioriza atores mais poderosos: mais de metade das entidades informaram que a ferramenta acessada pela Internet. De acordo dados8 relativos ao primeiro semestre de 2011, o Brasil tem de 70 a 80 milhes de internautas. Embora a quantidade seja significativa e esteja crescendo, o acesso Internet bastante desigual no Brasil: entre os/as 10% mais pobres, apenas 0,6% tem acesso Internet; enquanto entre os/as 10% mais ricos/as esse nmero de 56,3%. No recorte por raa, somente 13,3% dos/as negros/as usam a Internet, mais de duas vezes menos que os/ as de raa branca (28,3%). Os ndices de acesso Internet das Regies Sul (25,6%) e Sudeste (26,6%) so mais do que o dobro dos das Regies Norte (12%) e Nordeste (11,9%). Embora o acesso seja desigual, importante observar que a publicao/distribuio de informaes feita pela Internet economicamente mais vivel. Quanto disseminao da cultura de transparncia no interior da organizao, observa-se que em quase metade das organizaes nem todas as pessoas envolvidas com a entidade sabem dizer como acessar o principal instrumento de prestao de contas. No que diz respeito a ferramentas de transparncia e prestao de contas pouco exitosas experimentadas pelas organizaes 23% disseram ter tido tal experincia, mas houve apenas um relato a respeito: uma organizao citou a (a)presentao via internet de grficos sobre o uso dos recursos. A maioria (60%) das entidades consultadas afirmou que a construo de novos instrumentos est em debate internamente. No entanto, o novo instrumento parece no ser um site especfico. J o planejamento participativo enquanto prtica de transparncia conta com o apoio de nove entre dez entidades consultadas. Nota-se que para as entidades consultadas, a prestao de contas da Abong em relao s associadas parece satisfatria: duas de cada trs aprovam.
Na sua avaliao, a Abong tem uma poltica adequada de transparncia e prestao de contas em relao a suas associadas? Sim 66.67% No 13.33% No sei 20%

Por outro lado, 43% das entrevistadas defendem que a Abong deveria alterar sua poltica de transparncia em relao s associadas. Os dados sugerem que algumas associadas acreditam que a poltica satisfatria, mas h espao para aprimoramentos. No que respeita poltica de transparncia da Abong em relao populao em geral tem aprovao abaixo de 50%.
Para o F/Nazca, 81,3 milhes de brasileiros que usam a web (a partir de 12 anos). J para o Ibope/Nielsen, so 73,9 milhes (a partir de 16 anos).
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Na sua avaliao, a Abong tem uma poltica adequada de transparncia e prestao de contas em relao populao em geral? Sim 43.33% No 26.67% No sei 30%

Na ltima etapa do questionrio, buscou-se verificar qual papel a Abong poderia ter no que diz respeito ao fomento transparncia de suas associadas. Observou-se que 28 das trinta entidades acreditam que a Abong deveria empreender alguma ao para fomentar a transparncia entre suas associadas: Estas so as prticas mais recomendadas, na ordem: Treinamentos e cursos: 23 entidades sugeriram que a Abong realize capacitao sobre transparncia e prestao de contas; Polticas de comunicao: 21 recomendam que a Abong ajude as associadas a se comunicar melhor; Prticas abertas e participativas: 15 entendem que a Abong deve realizar treinamentos para fomentar prticas participativas; Site especfico: 13 sugerem que a Abong crie um site para que as associadas disponibilizem informaes a respeito de suas prticas. No que diz respeito s premissas e condies objetivas que devem ser levadas em conta se a Abong optar por iniciar uma atividade ou iniciativa que incentive as associadas a serem mais transparentes, as entidades consultadas destacam a questo dos recursos (humanos e financeiros) limitados e a questo do debate poltico e conceitual de transparncia. H quem defenda a construo deste debate debaixo para cima e h ainda quem argumente que a Abong deve assumir uma posio radical de entidade pblica que luta pela transparncia do governo, das entidades da sociedade civil e das empresas. Quanto a formas a partir das quais a Abong pode contribuir para o debate sobre transparncia e prestao de contas de suas associadas, as sugestes caminham no sentido da divulgao de material (manuais, boas prticas) e de debates (seminrios regionais, videoconferncias etc). No que respeita forma com que a Abong e suas associadas podem contribuir para o debate sobre transparncia e prestao de contas das organizaes da sociedade civil, destaca-se o fazer a lio de casa e divulgar o tema. Quanto a formas de fomentar a transparncia governamental, as sugestes priorizam as instncias participativas e o controle social. Por fim, em relao ao setor privado, sugerem-se abordagens colaborativas, com entidades progressistas, denncias contra prticas obscuras e presses junto a governos para mais regulamentao.

Consideraes finais
Esta pesquisa, de carter exploratrio, buscou situar a discusso atual a respeito da transparncia de organizaes da sociedade civil. A transparncia a caracterstica de governos, empresas, organizaes e indivduos em serem abertos em relao a informaes sobre planos, regras, processos e aes, de acordo com a definio da organizao Transparncia Internacional. Essa abertura apresenta-se de duas maneiras: na publicao proativa de informaes (transparncia ativa) e na construo de um sistema de respostas (transparncia passiva). Alm da questo da visibilidade (seja ela dada proativamente ou atravs de respostas a solicitaes), diz-se que a transparncia deve atentar tambm para a questo da inferabilidade: no basta entregar a informao; ela tem que fazer sentido, precisa ser capaz de gerar inferncias. O/A receptor/a da informao deve ser capaz de tirar concluses a partir daqueles dados. Ainda no plano normativo, destaca-se a relao entre transparncia e accountability, que seria uma espcie de prestao pblica de contas (Schedler, 2008). A transparncia, portanto, no seria um fim em si mesmo, mas um meio para que a prestao de contas seja feita de maneira mais adequada. A questo da prestao de contas traz consigo as seguintes perguntas: prestar contas para quem? Para qu?. No caso das OSCs, o questionrio aplicado ao longo desta pesquisa parece confirmar a hiptese levantada pela literatura de que as organizaes sociais prestam contas, primordialmente, a governos e financiadores. Uma prestao de contas para fora e para cima. Outras partes interessadas (stakeholders) como organizaes parceiras, beneficirios/as, pesquisadores/as, jornalistas e funcionrios/as so usualmente deixados em segundo plano, quando se trata de fornecer informaes. Na medida em que se adensa a esfera pblica interconectada (Benkler, 2006), com o avano das tecnologias de informao e comunicao, eleva-se a demanda por mais informao. E essa demanda parte de diversos lugares, no apenas de governos e financiadores/as. Este novo cenrio exige adaptao das organizaes da sociedade civil. No Brasil, muitas OSCs nasceram durante a Ditadura Militar (1964-85) e, de certa forma, ainda operam na lgica do belicismo, em que informaes so um ativo estratgico a ser preservado. Evidentemente, no se pode deixar de reconhecer que muitas organizaes sociais operam na lgica do belicismo porque de fato travam batalhas sangrentas. Lideranas sociais e ambientais ainda so perseguidas e/ou assassinadas no Brasil. Alm disso, h organizaes da sociedade que carregam agendas polmicas (como a defesa do aborto ou da diversidade sexual), agendas que despertam ferozes reaes. Alm disso, no deixa de fazer sentido a desconfiana em torno do tema da transparncia e da prestao de contas quando se tem na memria vrias tentativas de controle por parte de governos. Transparncia sim, mas com autonomia, dizem algumas organizaes. Por outro lado, diversas organizaes expressam o desejo de entrar na discusso da transparncia. Ao longo desta pesquisa, ficou claro que muitas organizaes pretendem discutir o tema por entenderem que se trata de um imperativo tico e por compreenderem

que OSCs so organizaes de atuao pblica e que, portanto, devem prestar contas sociedade. De fato, enquanto transparncia e prestao de contas estiverem colocados em engrenagens de controle, esses conceitos e prticas sero vistos com desconfiana. Se, no entanto, inscrevermos a transparncia na lgica da produo de conhecimentos e no compartilhamento desses conhecimentos, a sociedade e as organizaes s tm a ganhar. Para atingir esses objetivos, as OSCs tm o desafio de democratizar suas ferramentas de transparncia e prestao de contas. Para que todos/as e no apenas governos e financiadores/as tenham informaes teis a respeito do trabalho destes importantes atores sociais. A Internet pode ser uma importante aliada das organizaes scias. Na web, a publicao e disseminao de informaes e a recepo de demandas so muito mais econmicas. Ademais, a Internet permite interaes inimaginveis no mundo fsico. Outras ferramentas tecnolgicas no devem ser desprezadas. O celular, por exemplo. Na frica9, existem vrios projetos exitosos de uso do celular como ferramenta para disseminao de informaes. Ao final de outubro de 2011, o Brasil contava com 231 milhes de acessos mveis, segundo a Anatel10. Parece difcil pensar num sistema totalmente construdo para o celular. Mas este poderia ser um bom aliado no sentido de informar beneficirios/as a respeito do andamento de algumas atividades, por exemplo. Ou para convid-los/as para reunies de prestao de contas. Assim, o uso de ferramentas digitais, combinadas, quando for o caso, com prestao de informaes in loco pode ser uma boa alternativa. E os custos podero ser reduzidos se as organizaes trabalharem em sistemas compartilhados. Ao abraarem a transparncia, alm da colaborarem com a gerao e a disseminao de conhecimentos de uma maneira mais democrtica, as OSCs tm a ganhar em legitimidade e reconhecimento. A legitimidade, como se sabe, depende do outro para se completar. Portanto, um sistema de prestao de contas reconhecidamente til e uma postura madura e aberta ao dilogo e a contestaes sero ativos importantes para as organizaes no momento em que estas se colocarem no debate pblico.

Ver, p. ex., este projeto na Repblica Democrtica do Congo: ICT Mediated Participatory Budgeting in South Kivu: Mobilizing Resources for the Poor (http://www.youtube.com/watch?v=l1IydBcDrxk): antes da reunio em que os/ as cidados/s decidem sobre o oramento da localidade, centenas de milhares de SMS (mensagem de celular) so enviados, convidando-os/as a comparecer reunio. Anlises preliminares indicam que tal mobilizao aumentou o investimento do poder publico em obras que beneficiam a populao. 10 De acordo com os dados da Agncia Nacional de Telecomunicaes (ver http://www.anatel.gov.br), apenas quatro estados Maranho, Piau, Alagoas e Par contavam com nmero inferior a um celular por habitante no Brasil. Nas outras 23 Unidades da Federao, h, pelo menos, um celular por pessoa.
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Bibliografia
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