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A legislao do Fundeb

A LEGISLAO DO FUNDEB
Doutorando pela Faculdade de Educao da Universidade de Braslia Programa de Polticas Pblicas e Gesto da Educao Consultor Legislativo rea de Educao, Cultura e Desporto da Cmara dos Deputados paulo.martins@camara.gov.br

PAULO SENA

RESUMO
O artigo analisa a legislao referente ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb , em contraste com as normas do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef. Identifica e discute: as caractersticas do novo fundo, que j integravam o fundo precedente; os aperfeioamentos em relao legislao do Fundef e as opes tcnicas distintas. Aponta os aspectos problemticos da nova legislao, como a aplicao indistinta dos recursos entre as etapas e modalidades de ensino e os tipos de estabelecimento, independentemente de seu peso para a captao dos recursos, bem como a incluso das matrculas privadas da educao especial e das creches de forma permanente, para alm, portanto, de um prazo de transio. Prope que a participao da Unio no financiamento da educao retome o patamar de 1995, em termos de percentual de gastos por esfera federativa. FINANCIAMENTOS DA EDUCAO POLTICAS PBLICAS LEGISLAO DO ENSINO

ABSTRACT
FUNDEBS LEGISLATION. This paper analyses the legislation concerning the Fund for the Maintenance and Development of Basic Education and Educational Professionals Valorization, contrasting it with that about the Fund for the Maintenance and Development of Fundamental Education and Teacher Valorization. It identifies and discusses: the characteristics of the new Fund that were already present in the previous one, the improvements acquired in contrast to Fundef and the different technical choices. The study also indicate the problematic aspects of the new legislation, such as: a) the indistinct use of the financial resources among levels and modalities of instruction, schools, and teaching settings, independently of their respective weight in the collection of resources; b) the inclusion special education private enrollments and those of day care centers in a permanent way, without considering a transitory period. The paper proposes that the financial contribution of the Union to education come back to 1995s level, in terms of the percentage of expenditures by federative sphere. EDUCATIONAL FINANCES PUBLICS POLICIES EDUCATIONAL LEGISLATION

Cadernos de Pesquisa, v. 38, n. 134, p. 319-340, maio/ago. 2008 Cadernos de Pesquisa, v. 38, n. 134, maio/ago. 2008

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O Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef foi substitudo pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao Fundeb em 2007, aps dez anos de vigncia e nove de implantao em nvel nacional1. Consoante diretriz do Plano Nacional de Educao PNE , manteve-se o financiamento da educao por meio de fundos de natureza contbil com contas especficas (Brasil, 2002). A experincia do Fundef e o aprendizado que este possibilitou trouxeram a reflexo acerca de quais elementos deste mecanismo deveriam ser preservados ou evitados no novo fundo. Entre os avanos significativos do novo fundo figura, em primeiro lugar, a abrangncia da forma pela qual todas as etapas da educao bsica passam a contar com um mecanismo de financiamento, bem como o encaminhamento satisfatrio, como ponto de partida, da questo da participao financeira da Unio. No perodo de vigncia do Fundef, o (legtimo) papel exercido pela Unio, de coordenao federativa da poltica pblica para o financiamento da educao, fez-se com o sacrifcio (ilegtimo) de seu necessrio papel de exerccio da funo supletiva, o de proporcionar o aumento dos recursos disponveis por aluno/ano, o que teria impacto positivo sobre a qualidade, mas principalmente sobre a reduo das desigualdades regionais. Os governos do perodo omitiram-se em relao ao pacto federativo, que carece da reconstruo no setor educacional. A Legislao do Fundeb Emenda Constitucional EC n. 53/06 e a Lei do Fundeb Lei n. 11.494/07 parecem contribuir para esse objetivo, na medida em que: a. foi constitucionalizada a regra de contribuio da Unio, via complementao ao Fundeb, e se definiu um patamar mnimo de alocao de recursos federais (10% do valor dos fundos), com a proteo de algumas fontes, de modo a trazer efetivamente recursos novos. Trata-se de avano significativo, adequado ao federalismo cooperativo e que ter resultados concretos no que se refere diminuio das desigualdades regionais;
1. Apenas o Estado do Par implementou o Fundef em 1997, dentro do perodo de carncia negociado com alguns governadores (Souza, 2005, p.80).

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b. criou-se uma instncia de formulao, debate e negociao federativa, a Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade, que incluiu a dimenso regional; c. possibilitou-se a setorizao da lei complementar para disciplinar a cooperao entre os entes federados na esfera educacional, que passa a ser um dos desafios da agenda para a consolidao do Fundeb. No aspecto do controle social, as fragilidades reveladas no perodo do Fundef levaram ao aperfeioamento das regras referentes aos conselhos, acerca de sua autonomia, democracia, composio e instrumentos. Tambm em relao ao controle exercido pelo Ministrio Pblico, como fiscal da lei, possibilitou-se o litisconsrcio entre o federal e os estaduais, isto , a reunio de interessados num mesmo processo, de forma a tornar mais eficaz a fiscalizao no caso dos fundos que receberem complementao da Unio. Ao lado desses avanos, a legislao trouxe um cenrio diferente daquele do Fundef, que era expressamente reservado ao ensino pblico, ao admitir a incluso de matrculas das instituies privadas conveniadas que atuam na educao infantil e especial. Torna-se, dessa forma, necessrio criar novos mecanismos de acompanhamento e controle para garantir a transparncia, alm de ser necessrio o debate acerca do ritmo de expanso das matrculas das instituies conveniadas em relao s pblicas. Finalmente, a legislao ainda no resolve o problema do custo-alunoqualidade. Ao contrrio, traz dois elementos perturbadores: a. ao deslocar um elemento do mecanismo de financiamento voltado para a eqidade (valor mnimo por aluno) para atender ao objetivo da qualidade, com a possibilidade de que parte dos recursos da complementao da Unio (10%) sejam aplicados em programas de qualidade, permite a reduo do valor mnimo para alguns entes; b. ao permitir que a aplicao dos recursos se d indistintamente entre etapas e modalidades de ensino e tipos de estabelecimento, esvazia a lgica do custo: constroem-se parmetros para a captao, mas o gasto livre, em qualquer categoria. O grande desafio, neste aspecto, tornar efetiva a disposio constitucional que prev a garantia, pelos entes federados, do financiamento da
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educao bsica e da melhoria da qualidade de ensino, de forma a garantir padro mnimo definido nacionalmente (artigo 60, 1 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias ADCT). Por mais bem desenhada que seja uma poltica e concebida a respectiva legislao, por mais que se tenha debatido, no Executivo, no Legislativo e na sociedade civil, somente a experincia poder revelar seus acertos e fragilidades. Particularmente, o perodo do gradualismo at a implantao plena do Fundeb pode dar indicaes importantes para o aperfeioamento de sua legislao. FUNDEF E FUNDEB: SEMELHANAS E DIFERENAS O Fundeb adotou as seguintes caractersticas que j integravam o Fundef: natureza contbil do fundo; contas nicas e especficas com repasses automticos; mbito de cada estado, sem comunicao de recursos para alm das fronteiras estaduais; aplicao de diferentes ponderaes para etapas e modalidades de ensino e tipos de estabelecimento; controle social e acompanhamento exercido por conselhos nas trs esferas federativas; destinao a aes de manuteno e desenvolvimento do ensino na educao bsica (artigo 70 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB); possibilidade de retificao dos dados do censo por demanda dos entes federados; complementao da Unio. Entre os aspectos que representam aperfeioamento em relao ao Fundef podem-se mencionar: todas as etapas da educao bsica passaram a contar com um mecanismo de financiamento (a incluso das creches no estava prevista na proposio enviada pelo Poder Executivo e ocorreu com a ampla mobilizao da comunidade educacional, particularmente do denomi-

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nado movimento Fraldas Pintadas e do compromisso assumido pelo Congresso Nacional); a regra da complementao da Unio, antes definida em legislao ordinria, e nunca respeitada pelos governos do perodo, foi constitucionalizada (no mnimo 10% dos recursos dos fundos) e representa o maior avano do novo modelo, vitria obtida no Congresso Nacional, que inclusive reconstituiu na lei regulamentadora o texto da EC n. 53/06, uma vez que a Medida Provisria MP n. 339/06 havia retirado a expresso no mnimo; a vedao do uso da fonte do salrio-educao para a complementao da Unio; a preocupao com o aperfeioamento do desenho institucional dos conselhos de acompanhamento e controle social, com base no aproveitamento de proposies elaboradas e aprovadas no mbito da Cmara dos Deputados, ainda no perodo do Fundef (substitutivos ao Projeto de Lei n. 241/99, do qual foram relatores os deputados Gasto Vieira, na Comisso de Educao, e Ftima Bezerra, na Comisso de Constituio, Justia e Cidadania). Assim, foram criados impedimentos para que parentes de autoridades integrem os conselhos, foi reforada sua autonomia, vedado o exerccio da presidncia por representante do rgo controlado e facultada, na esfera municipal, a transformao do conselho em cmara do conselho municipal de educao. Foram ainda expressamente previstas a indicao pelos sindicatos e a eleio pelos pares; possibilidade de litisconsrcio facultativo entre os Ministrios Pblicos estaduais e o federal; previso de que tambm os registros contbeis e demonstrativos referentes s despesas realizadas estejam permanentemente disposio dos Conselhos de Acompanhamento e Controle Social CACs e dos rgos de controle interno e externo; previso da fixao em lei de piso salarial profissional nacional para o magistrio2;

2. A proposio PL n. 7.431/06 ao qual est apensa a proposta do Executivo, PL n. 619/07 est em tramitao na Cmara dos Deputados. Na Comisso de Educao e Cultura CEC foi aprovado o substitutivo do deputado Severiano Alves. Em seguida, a Comisso de Trabalho,

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cmputo das matrculas, para recebimento dos recursos do fundo, tendo como critrio obrigatrio o atendimento ao mbito de atuao prioritria, isto , funo prpria (educao infantil e ensino fundamental, para os municpios, e ensino mdio e ensino fundamental, para os estados); a exemplo da Lei que aprovou o PNE, a Lei do Fundeb prev (artigo 30, VI) avaliaes peridicas e um prazo para realizao da primeira avaliao da lei (at 2008); previso da realizao, no prazo de cinco anos, de frum nacional com o objetivo de avaliar o financiamento da educao bsica, com representantes das esferas federativas, trabalhadores, pais e alunos (artigo 35, Lei do Fundeb), alm da garantia de participao popular e da comunidade educacional no processo de definio do padro nacional de qualidade (artigo 38, pargrafo nico); no plano conceitual, a consolidao da proposta de educao no campo como substitutivo escola rural. Entre as inovaes que constituem, a nosso ver, opes tcnicas diferentes das adotadas no Fundef sem representar, a priori, avano ou retrocesso, incluem-se: forma diferente de evitar a implantao abrupta: enquanto no Fundef optou-se por um prazo de carncia de um ano at a implantao compulsria, no caso do Fundeb optou-se pelo gradualismo, com a insero progressiva dos recursos oriundos dos impostos, que constituem fontes da cesta-Fundeb e das matrculas que constituem a base de clculo para sua percepo; possibilidade de que a conta nica e especfica seja no Banco do Brasil ou na Caixa Econmica Federal, (nesse caso importante verificar a partir da implantao, se a duplicao das instituies bancrias pode gerar algum tipo de desorganizao administrativa ou se pode

Administrao e Servio Pblico, aprovou o parecer da relatora, deputada Andria Zito, favorvel ao Substitutivo da CEC, com emendas. A matria est em anlise na Comisso de Finanas e Tributao.

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contribuir para a negociao pelos entes federados de custos de administrao bancria). Como repetio dos temores dos arquitetos do Fundef, o Fundeb, embora tenha aumentado o prazo de vigncia para 14 anos (at 2020), tambm no ousou trazer as regras de financiamento para o corpo permanente da Constituio, mantidas nas Disposies Transitrias. Ressalte-se, contudo, que a incorporao total das matrculas e dos recursos do Fundef ocorrer aps um ano e ocorrer em trs anos no caso do Fundeb. Finalmente, h aspectos problemticos, que merecem um acompanhamento de perto ao longo da vigncia do fundo. O Fundef era um fundo destinado exclusivamente ao ensino fundamental pblico, ao passo que o Fundeb incorpora, na educao infantil e na educao especial, matrculas da rede privada conveniada. Embora seja um aspecto que necessariamente merecia ser considerado por um perodo de transio, exceo das pr-escolas, o ingresso das matrculas privadas passa a ser constante at o fim do prazo de vigncia do fundo. Com o Fundeb sinaliza-se a construo do financiamento em uma perspectiva de custo: so ampliadas as categorias etapas, modalidades, tipos de estabelecimento, incluindo a jornada, sobre as quais incidem as ponderaes. H mesmo, a exemplo do que havia no Fundef, mas no se cumpriu, uma abertura na direo do custo-aluno-qualidade. A Lei do Fundeb prev que as ponderaes, que podem flutuar numa banda de 0,7 a 1,3, respeitadas as pontuaes mnimas previstas em seu artigo 36, 2, sejam fixadas com base em estudos de custo realizados pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Inep (artigo 13, I). Entretanto, essa sinalizao naufraga e se frustra com a regra do artigo 21, da Lei n. 11.494/07, Lei do Fundeb, que prev a aplicao indistinta. As ponderaes so elementos para a captao de recursos, mas, segundo esse dispositivo, o gasto livre, isto , pode-se captar por uma etapa ou modalidade e gastar em outra. Mais do que isso, pode-se, no limite, captar determinado valor pela matrcula pblica e aplic-la na conveniada, e vice-versa. As ponderaes podem at orientar, mas no vinculam os gastos. Esse dispositivo, alis, torna totalmente incua a regra do artigo 8, 5, da referida lei, o qual prev que as eventuais diferenas de valor por aluno/ano entre instituies pblicas e privadas sejam aplicadas na infra-estrutura da rede pblica.
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O fato foi notado por Oliveira (2007, p.20), que, preocupado com o financiamento do ensino mdio, conclui que, apesar de esta etapa ter contado em 2007 com fatores de ponderao maiores, isso no significa dizer que os recursos projetados para o ensino mdio no possam ser aplicados em outros nveis de ensino. A EC n. 53/06 permite a deduo de recursos da complementao para a aplicao em programas de melhoria da qualidade. Ora, a complementao efetuada para aqueles que no atingiram o valor mnimo. No convm misturar um mecanismo que foi construdo com o objetivo da eqidade e sacrific-lo em nome da qualidade, que deve ser fortalecida por outros mecanismos de financiamento, como os impostos que no constam da cesta-Fundeb, o salrio-educao e os recursos do Plano de Desenvolvimento da Educao PDE. Para Souza Jr. (2007, p.6), a medida representa um retrocesso, uma vez que significa diminuir os recursos diretamente repassados para estados e municpios para a valorizao do magistrio e demais investimentos diretos na educao bsica.
QUADRO 1

IMPOSTOS QUE INTEGRAM A CESTA-FUNDEB (E RESPECTIVAS DVIDAS ATIVAS, JUROS E MULTAS), NO PATAMAR DE 20%
Esfera Impostos IPVA ITCM ICMS Transferncias FPE IPI Exp. Compensao desonerao Lei Kandir Da Unio FPM ITR (50%)* Municpios Do Estado IPVA (50%) ICMS (25%) IPI-Exp.

Estados/DF

* A Lei n. 11.250/05 permite que os municpios e o DF celebrem convnio com a Secretaria da Receita Federal, para se responsabilizar pela arrecadao e fiscalizao do imposto. Neste caso, a totalidade dos recursos passa a pertencer aos municpios.

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QUADRO 2

IMPOSTOS QUE NO INTEGRAM A CESTA-FUNDEB


Esfera Estados/DF IPTU ITBI ISS Impostos Transferncias Da Unio IRRF Da Unio IRRF

Municpios

Toledo Jr. (2007) aponta ainda a polmica em torno do 2 do artigo 21 da Lei do Fundeb, que permite que 5% dos recursos recebidos na conta do fundo sejam utilizados no exerccio imediatamente subseqente. O autor v neste dispositivo uma retomada da antiga lei regulamentadora da Emenda Calmon (Lei n. 7.348/85), constituindo retrocesso em relao ao texto do artigo 69, 4 da LDB. Participamos da preocupao, mas no desta interpretao. De fato, a redao do dispositivo no a melhor. Entretanto, este deve ser lido em conjunto com a regra da LDB, configurando-se em regra de transio apenas para o ltimo trimestre do exerccio, sem que os entes estejam dispensados de fazer o ajuste trimestral previsto na LDB, em relao aos trs primeiros trimestres. Ademais, a Lei do Fundeb, ao contrrio da antiga lei regulamentadora da Emenda Calmon, cria o limite de 5% dos recursos recebidos conta do fundo, e no 5% dos 25%, o que corresponderia a um quinto do valor. De qualquer forma, importante esclarecer a interpretao que ser adotada. PAPEL E COMPLEMENTAO DA UNIO A exemplo do Fundef, a complementao da Unio ao Fundeb ser efetuada sempre que, no mbito de cada estado ou do Distrito Federal, o valor por aluno no alcanar o mnimo definido nacionalmente. No caso do Fundef, a legislao ordinria previa a regra (artigo 6, caput e 1 da Lei n. 9.424/96) da mdia nacional obtida pela diviso da estimativa de receitas pelo nmero de matrculas, dispositivo que, infelizmente, no foi cumprido em todo perodo do Fundef. Com o advento do Fundeb, mudou-se o critrio para o de esforo federativo (Martins, 2005, p.45-47). Assim, define-se primeiro o valor da complementao da Unio e, a partir deste, o valor mnimo por aluno/ano.
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A proposta do Executivo indicava valores fixos para a complementao. Estes foram ampliados pelo Legislativo, que ainda determinou que tais valores fossem mnimos (expresso da EC n. 53/06, retirada inconstitucionalmente pela MP n. 339/06 e Lei do Fundeb). Os valores previstos, a serem anualmente corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC , so de, no mnimo: 1 ano (2007) 2 bilhes de reais 2 ano (2008) 3 bilhes de reais 3 ano (2009) 4,5 bilhes de reais a partir do 4 ano (2010) 10% do valor do fundo. Trata-se de questo que inegavelmente constitui um importante avano. O Projeto do Plano Plurianual 2008-2011 prev a complementao da Unio, que alcanar os fundos das regies Norte e Nordeste, segundo a tabela 1.
TABELA 1

COMPLEMENTAO DA UNIO AO FUNDEB NO PPA 2008-2011 (EM REAIS)


Ano Nordeste Norte Total 2008 2.452.423.695 684.807.285 3.137.230.980 2009 3.820.775.486 1.080.224.513 4.900.999.999 2010 5.945.160.958 1.680.893.041 7.625.999.999 2011 6.515.821.570 1.842.178.430 8.358.000.000

Fonte PL n. 31/2007 - CN-PPA.

Em relao complementao h, ainda, duas disposies importantes: vedao do uso dos recursos do salrio-educao como fonte da complementao (sua utilizao passa, inclusive, a caracterizar crime de responsabilidade); utilizao dos recursos da manuteno e desenvolvimento do ensino federal at, no mximo, 30% da complementao da Unio. Esta proteo fonte tpica de financiamento da educao implica o uso de outras fontes como garantia para que se efetive a complementao, cujo desrespeito tambm constitui crime de responsabilidade, e contribui para evitar a disputa fratricida entre educao bsica e superior.
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Como mencionamos, permite-se que sejam utilizados at 10% dos recursos da complementao da Unio em programas de qualidade. Em primeiro lugar, cumpre esclarecer que a parcela da complementao conserva a natureza desta e, portanto, somente pode ser distribuda aos fundos no mbito dos estados que receberem a complementao da Unio. Esse dado importante, porque um dos possveis motivos da insero da medida foi a expectativa de estados, que no recebem a complementao, atrarem alguns recursos federais por esta via. Isso absolutamente inconstitucional. Ainda que a lei procure estabelecer critrios razoveis tais como projetos em regime de colaborao, consrcios municipais, esforo de habilitao de professores, esforo fiscal e vigncia de plano de educao, que at poderiam ser aproveitados no Plano de Desenvolvimento da Educao, a utilizao de recursos da complementao, desenhados para atender, na dimenso da eqidade, os fundos com recursos abaixo do valor mnimo estabelecido, no nos parece adequada. Rebaixa o valor estabelecido como mnimo. Castro e Duarte (2007, p.14) calcularam as despesas educacionais de cada esfera federativa entre 1995 e 2005, a includas as despesas com o ensino superior.
TABELA 2

DESPESAS DA UNIO COM EDUCAO 1995-2005 (EM MILHES DE REAIS)


Anos Valores constantes 1995 14.605,3 1996 12.683,4 1997 12.197,3 1998 13.194,3 1999 13.464,4 2000 15.553,3 2001 15.263,6 2002 14.685,0 2003 13.764,3 2004 15.221,8 2005 16.614,4 Fonte: a partir de Castro e Duarte, 2007. Participao percentual no esforo federativo 23,8 20,4 20,4 19,2 19,2 21,8 20,3 18,7 17,9 18,2 19,1

Com base nos dados apresentados pelos autores pode-se chegar a algumas concluses importantes:
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houve, em valores constantes, uma ampliao do gasto total realizado pelas trs esferas de governo; o gasto nominal da Unio caiu de 1995 a 1997, teve uma pequena recuperao em 1998 e 1999, aumentou em 2000 e 2001, voltou a cair em 2002 e 2003 e vem se recuperando a partir de 2004; em termos relativos, entretanto, a participao da Unio teve uma queda constante at 1999, uma recuperao em 2000, nova tendncia declinante de 2001 a 2003 e uma recuperao a partir da. Entretanto ficou, em 2005, no mesmo patamar do binio 98/99, momento de implementao do Fundef. Dessa forma, a desresponsabilizao da Unio no pode ser indicada e avaliada no vazio, isoladamente, j que, em valores constantes, houve aumento, mas, em face do pacto federativo, percebe-se nitidamente o comportamento incrementalista (inercial) do oramento da educao, com pequenas variaes, sendo que os percentuais foram rigorosamente os mesmos nos binios de 96/97 e 98/99. A regra para a complementao da Unio no Fundeb deve sustentar a recuperao de sua participao percentual, mas preciso verificar em que patamar ser estabilizada. Assim, dado que os valores da complementao da Unio so valores mnimos, parece-nos que a reivindicao mais imediata que o setor educacional deve fazer , ao menos, a retomada do patamar de participao da Unio nas despesas educacionais, em termos percentuais, em face da contribuio dos demais entes federados, em 1995 (em torno de 24% das despesas). GARANTIA DO VALOR MNIMO PARA O ENSINO FUNDAMENTAL A prioridade ao ensino fundamental foi estabelecida pelo constituinte em 1988. No fruto da EC n. 14/96. no texto original da Constituio Federal que esto contidas as determinaes segundo as quais: o ensino fundamental obrigatrio (artigo 208, I); o acesso ao ensino obrigatrio e gratuito direito pblico subjetivo (artigo 208, 1); a distribuio de recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento das necessidades do ensino obrigatrio (artigo 212, 3).

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A EC n. 53/06 no alterou esses critrios. No houve debate acerca da extenso da durao do ensino obrigatrio. Na Argentina, o ltimo ano da educao infantil obrigatrio. No Chile, a obrigatoriedade se estende ao nvel mdio. A possibilidade de se tornar toda a educao bsica direito pblico subjetivo chegou a ser timidamente levantada nos debates da Cmara dos Deputados, mas no foi adotada qualquer mudana3. A EC n. 53/06, de certa forma, at radicalizou num aspecto: criou regra, com status constitucional e no corpo permanente da Constituio, acerca do atendimento prioritrio, pela educao bsica pblica, do ensino regular (artigo 212, 5). A interpretao acerca do alcance desta expresso tambm problemtica. Nos debates no Legislativo era freqentemente utilizada em contraste com a Educao de Jovens e Adultos EJA. Entretanto, h textos que diferenciam o ensino regular da educao a distncia e, finalmente, h quem entenda que o termo se ope a qualquer modalidade de ensino. De forma coerente com a manuteno da prioridade ao ensino fundamental obrigatrio, a Emenda do Fundeb (EC n. 53/06) criou uma proteo ao valor mnimo praticado no ensino fundamental. A redao do 2 do artigo 60 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, dada pela EC n. 53/06, prev que este no poder ser inferior ao praticado no ltimo ano do Fundef. Observe-se, ainda, que o valor referido ser corrigido anualmente pelo INPC4. A COMISSO INTERGOVERNAMENTAL: PONDERAES E TRAVAS A Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade originou-se da junta de acompanhamento, prevista na MP
3. O tema foi levantado em duas ocasies. A primeira, em audincia pblica a que compareceu a pesquisadora ngela Barreto, do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea , que fez distribuir cpia da deciso do Supremo Tribunal Federal, que teve como relator o ministro Celso Mello, acerca do atendimento em creche e pr-escola como dever constitucional do poder pblico (Resoluo 43.6996/SP deciso de 26/10/05, publicada no Dirio da Justia da Unio de 7/11/05). A segunda, em reunio informal acerca do custo-aluno-qualidade. 4. Em 2007, somente nos estados de Roraima e Tocantins o valor por aluno/ano para o ensino fundamental do Fundeb foi, inicialmente, menor que o praticado no Fundef, tendo sido ajustado conforme a legislao. Com o crescimento da arrecadao, a tendncia que o valor do Fundeb supere o ltimo valor do Fundef.

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n. 339/06, que fixou as ponderaes para as etapas, modalidades e tipos de estabelecimento da educao bsica para efeito de recebimento dos recursos do Fundeb, vigentes para 2007. A nova composio da comisso ampliou aquela prevista na junta de acompanhamento e criou um espao de debate e negociao federativos no qual reconhecida a pluralidade de perspectivas e interesses no s de entes da mesma natureza, mas tambm das diferentes regies. A comisso composta por onze membros: um representante do MEC; um representante estadual, de cada uma das cinco regies polticoadministrativas brasileiras, indicado pelas seccionais do Conselho Nacional de Secretrios de Educao Consed; um representante municipal, de cada uma das cinco regies polticoadministrativas brasileiras, indicado pelas seccionais da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao Undime. So atribuies da comisso: a. fixao anual das ponderaes aplicveis a etapas, modalidades e tipos de estabelecimento para distribuio proporcional dos recursos, respeitados os patamares mnimos definidos para a educao infantil e levada em considerao sua correspondncia com o respectivo custo real, segundo estudos do Inep; b. fixao anual do limite proporcional de apropriao de recursos pelas diferentes etapas, modalidades e tipos de estabelecimento de ensino da educao bsica. Trata-se das chamadas travas. O mandamento constitucional refere-se a todas as categorias. Entretanto a lei fixou apenas o limite da EJA (at 15%)5. A Constituio fixa parmetros para esta definio: os artigos 208 e 214 da Constituio Federal e as metas do Plano Nacional de Educao. Est subjacente uma idia de gradao na priorizao. Assim, o ensino fundamental obrigatrio, o mdio
5. Este percentual foi definido quando o projeto voltou Cmara. Havia sido reduzido para 10% por meio de aprovao de emenda no plenrio quando da primeira votao na Cmara, percentual que fora mantido no Senado. Na realidade, h margem ampla: a apropriao atual de recursos pela modalidade chega, no mximo, a 5,1%, no Estado do Acre.

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requer progressiva universalizao e, no caso da educao infantil, deve-se proceder ao atendimento. No que se refere ao PNE, a meta de atendimento do ensino mdio ao fim de dez anos de 100% da demanda6 enquanto a da educao infantil a de atender a 50% das crianas de at 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos. O dispositivo suscita outra antinomia normativa, em que a norma infraconstitucional que fixou a trava da EJA parece entrar em contradio com o parmetro constitucional, que, ao remeter ao artigo 214, no pode ignorar que este prev como objetivo a erradicao do analfabetismo. Como, ento, a EJA a nica categoria a ser limitada? c. fixao anual da parcela da complementao da Unio (at o limite de 10%) a ser distribuda pelos fundos por meio de programas direcionados para a melhoria da qualidade da educao bsica e respectivos critrios de distribuio; d. elaborao, requisio e orientao de estudos tcnicos; e. elaborao de seu regimento interno. Conforme dispe a Lei do Fundeb (artigo 12, 2), a Comisso deve fixar as ponderaes em resoluo publicada no Dirio Oficial da Unio, at o dia 31 de julho de cada exerccio. Em 2007, este prazo no foi atendido e a deciso ainda no havia sido tomada quando da elaborao deste texto. TRANSPARNCIA, CONTROLE E PAPEL DOS CONSELHOS DE ACOMPANHAMENTO E CONTROLE SOCIAL O acompanhamento e controle social so efetuados por conselhos, a exemplo do Fundef. Foram criadas regras, a partir de proposies elaboradas na Cmara dos Deputados, consolidadas nos Substitutivos dos deputados Gasto Vieira e Ftima Bezerra, e de propostas apresentadas quando da tramitao da MP n. 339/06, para tornar os Conselhos de Acompanhamento e Controle Social CACs mais efetivos, no que se refere a:

6. A palavra aqui ambgua: demanda no necessariamente a totalidade da faixa considerada como idade prpria pode ser demanda efetiva (quem procura), demanda potencial (totalidade da faixa etria) ou induzida (com crescimento a partir de meta definida).

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1. Impedimentos: a. cnjuges e parentes consangneos ou afins at o 3 grau dos dirigentes dos poderes pblicos; b. tesoureiros, contadores ou funcionrios de empresa de assessoria ou consultoria que prestem servios relacionados administrao ou controle interno dos recursos do fundo e respectivos parentes; c. estudantes no emancipados; d. pais de alunos que exeram cargos ou funes de livre nomeao ou prestem servios terceirizados no mbito dos poderes pblicos em que atuarem; 2. Indicao do Presidente: escolhido pelos pares, no podendo ser o representante do governo gestor dos recursos; 3. Autonomia: os CACs no tm vinculao ou subordinao institucional ao poder executivo local; 4. Renovao peridica: ao final do mandato de seus membros. Os mandatos sero de at 2 anos, permitida uma reconduo por igual perodo; 5. Garantias aos conselheiros: a. iseno de obrigatoriedade de testemunhar sobre informaes recebidas ou prestadas em razo do exerccio de suas atividades e sobre pessoas que lhes confiaram as informaes artigo 24, 8, III; b. vedao de exonerao ou demisso sem justa causa ou transferncia involuntria de professores, diretores e servidores artigo 24, 8, IV, a; c. vedao de atribuio de falta injustificada em funo das atividades do conselho artigo 24, 8, IV, b; d. afastamento involuntrio da condio de conselheiro artigo 24, 8, IV, c; e. vedao de atribuio de falta injustificada s atividades escolares, em funo das atividades do conselho, quando os conselheiros forem estudantes artigo 24, 8, V. Quanto composio dos conselhos, houve ligeira modificao no Congresso em relao proposta do Executivo, passando a ser a seguinte:

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CACs Federal: no mnimo, 14 membros, com representao de: MEC 4; Fazenda 1; Planejamento 1; Conselho Nacional de Educao 1; Consed 1; Undime 1; Confederao Nacional dos Trabalhadores em Educao 1; Pais de alunos 2; Estudantes 2 (um indicado pela Unio Brasileira dos Estudantes Secundaristas); CACs Estadual: no mnimo, 12 membros, com representao de: Executivo estadual 3; Executivos municipais 2; Conselho Estadual de Educao 1; Undime 1; CNTE 1; Pais de alunos 2; Estudantes 2 (um indicado pela entidade secundarista); CACs do Distrito Federal: no mnimo, 9 membros, mesma composio dos CACs estaduais, excludos os representantes da Undime e dos executivos municipais, uma vez que o DF no tem municpios; CACs Municipais: no mnimo, 9 membros com representao de: Poder Executivo municipal 2 (1 da Secretaria de Educao); Professores da educao bsica pblica 1 (indicado pela entidade sindical); Diretores das escolas pblicas 1; Servidores tcnico-administrativos 1 (indicado pela entidade sindical); Pais de alunos 2; Estudantes 2 (um indicado pela entidade secundarista). A esta composio mnima adiciona-se, quando houver, representantes do Conselho Municipal de Educao (1) e do Conselho Tutelar (1). So atribuies dos conselhos: exercer o acompanhamento e controle social sobre a distribuio, transferncia e aplicao dos recursos; supervisionar o censo escolar anual e a elaborao da proposta oramentria; elaborar parecer para instruir a prestao de contas esta pea obrigatria para apreciao da prestao. Aos CACs incumbe, ainda, acompanhar a aplicao dos recursos federais transferidos conta do Programa Nacional de Apoio ao Transporte do Escolar PNATE e do Programa de Apoio aos Sistemas de Ensino para Atendimento Educao de Jovens e Adultos e, ainda, receber e analisar as prestaes de contas referentes a esses programas, formulando pareceres

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conclusivos acerca da aplicao desses recursos e encaminhando-os ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE. Observe-se que aos conselhos cabe, ainda, acompanhar os convnios com as instituies comunitrias, filantrpicas ou confessionais que sejam beneficirias do Fundeb, uma vez que podem requisitar os documentos a eles pertinentes (artigo 25, nico, III, c, Lei n. 11.494/07). Entre os mecanismos disposio dos conselhos para efetuar seu trabalho a lei prev: a. acesso permanente aos registros contbeis e demonstrativos gerenciais mensais, atualizados, relativos aos recursos repassados e recebidos e s despesas realizadas, sobre os quais podem apresentar manifestao formal ao Legislativo e rgos de controle; b. acesso permanente aos extratos bancrios das contas do fundo, obrigatoriamente disponibilizados pelo Banco do Brasil ou pela Caixa Econmica Federal; c. capacitao oferecida pelo MEC; d. convocao do secretrio de educao para prestar esclarecimento, que dever apresentar em prazo no superior a 30 dias; e. elaborao de parecer que instruir as prestaes de contas em relao aos recursos do Fundeb e de parecer conclusivo em relao ao PNATE e ao programa de apoio EJA; f. requisio de documentos (licitao, empenho, liquidao, pagamento, folhas de pagamento); g. visitas e inspetorias in loco. A Lei do Fundeb inova ao prever a possibilidade de que os conselhos de acompanhamento, no nvel municipal, sejam integrados ao conselho municipal de educao, por meio de uma cmara especfica, cuja competncia ser deliberativa e terminativa, isto , no sujeita reforma pelo pleno ou homologao pelo executivo. Nesse caso, a lei procura introduzir uma contaminao positiva ao prever que os prprios conselhos de educao devem adotar, em sua composio, as regras dos conselhos do Fundeb no que se refere aos impedimentos. Parece-nos que, se a experincia vlida para o nvel municipal, no h porque no permitir que ocorra nas demais esferas.

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Outra inovao importante consiste na admisso de litisconsrcio entre os ministrios pblicos estaduais e da Unio, de forma a ampliar a capilaridade e a capacidade de controle. O artigo 25 da Lei do Fundeb prev que, alm dos registros contbeis e demonstrativos gerenciais mensais relativos aos recursos repassados e recebidos dos fundos, tambm os referentes s despesas realizadas estejam permanentemente disposio dos CACs e dos rgos de controle interno e externo, e lhes seja dada ampla publicidade, inclusive por meio eletrnico. H, como vimos, um aperfeioamento em relao ao dispositivo equivalente na Lei do Fundef, artigo 5. DESTINAO DE RECURSOS S ESCOLAS CONVENIADAS Antes da avaliao do mrito da insero dessas instituies no universo do Fundeb, h um debate preliminar, de natureza constitucional. O artigo 60, II das Disposies Transitrias prev a distribuio dos recursos entre estados e seus municpios, proporcionalmente ao nmero de alunos das diversas etapas e modalidades da educao bsica presencial, matriculados nas respectivas redes. A redao semelhante a dispositivo equivalente da EC n.14/96. Ocorre que, na ocasio, sempre se entendeu que respectivas redes implicava a delimitao das vagas pblicas. Tanto assim que o relator da lei regulamentadora do Fundef rejeitou emenda com base neste argumento e a prpria lei previa expressamente que os recursos eram destinados ao ensino fundamental pblico. Se prevalecesse o entendimento de que as vagas das instituies privadas estavam abrangidas, o mencionado dispositivo teria criado limitao no prevista na Constituio e a Lei do Fundef seria, neste aspecto, inconstitucional o que jamais foi argido em dez anos de vigncia. A idia de uma transio somente foi admitida no caso das pr-escolas (por 4 anos). As instituies conveniadas que atuam na educao especial e as creches que atenderem aos requisitos previstos na Lei n.11.494/07 passam a ser beneficirias permanentes do Fundeb. Para a incluso de suas matrculas para efeito de recebimento de recursos do Fundeb, as instituies de educao especial, pr-escolas e creches conveniadas devem obedecer aos seguintes requisitos:

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a. oferta em igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola e atendimento educacional gratuito a todos os alunos; b. ausncia de fins lucrativos; c. serem caracterizadas como instituies comunitrias, confessionais e filantrpicas; d. assegurar a destinao de seu patrimnio a entidades congneres em caso de encerramento de atividades; e. atender a padres mnimos de qualidade, definidos pelo rgo normativo do sistema de ensino, inclusive aprovao de seus projetos pedaggicos; f. ter certificado do Conselho Nacional de Assistncia Social ou rgo equivalente; g. no caso das pr-escolas, pelo perodo de 4 anos; h. no caso da educao especial, atuao exclusiva na modalidade. Para Toledo Jr. (2007, p.7), os repasses s instituies devem, ainda, atender ao disposto no caput do artigo 26 da Lei Complementar n.101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), que prev a autorizao, por lei especfica, do atendimento s condies estabelecidas na Lei de Diretrizes Oramentrias e a previso no oramento. TRANSPORTE ESCOLAR As despesas com transporte escolar figuram entre aquelas previstas no artigo 70 da LDB, que constituem gastos com manuteno e desenvolvimento do ensino. Estados e municpios so, portanto, os principais responsveis. Tratase de item, alis, em que avultam as disputas federativas. Cabe frisar, ainda, que a funo supletiva da Unio particularmente importante. Esta d-se a partir de dois programas: o PNATE, que repassa recursos para o transporte do aluno do ensino fundamental residente na zona rural, e o caminho da escola, integrado ao PDE, que prev emprstimos do BNDES em condies especiais para aquisio de veculos para o transporte escolar. Os municpios freqentemente transportam alunos da rede estadual sem obter os recursos correspondentes. Assim, representantes dessa esfera, sobretudo a Confederao Nacional de Municpios, tentaram inserir o trans-

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porte como elemento de distribuio dos recursos do Fundeb. A alternativa parece-nos inconstitucional, uma vez que o critrio de distribuio refere-se expressamente s matrculas. Ademais, a deduo de recursos do Fundeb alteraria o valor por aluno. Diante da presso, que teve grande repercusso no Congresso, foi inserido na Lei do Fundeb dispositivo que prev a alocao, nos dois primeiros anos de vigncia do Fundeb (2007 e 2008), de recursos oramentrios para o reforo do PNATE. Esse programa, entretanto, no suficiente para solucionar os conflitos federativos entre estados e municpios. Com a aprovao do Fundeb, razovel que o PNATE seja estendido a toda a educao bsica. CONCLUSO A legislao do Fundeb beneficiou-se da experincia do Fundef. Manteve alguns de seus aspectos e inovou em outros. Entre os avanos concretos quanto situao anterior podem-se destacar: um equacionamento razovel da questo da complementao da Unio (considerando-se que os valores so mnimos e podem e devem ser ampliados at, ao menos, o patamar de gastos praticado pela Unio em 1995) e a aposta num espao federativo de negociao como a Comisso Intergovernamental de Financiamento para a Educao Bsica de Qualidade. Alm disso, impulsionou a definio de piso salarial para o magistrio. No entanto, foram criados novos problemas, como a aplicao dos recursos indistintamente, o que se choca com a tentativa de organizar o financiamento a partir dos custos, e a incluso das matrculas privadas da educao especial e das creches de forma permanente, para alm de um prazo de transio. Cabe verificar a opo dos gestores acerca de qual ser a estratgia para a expanso das vagas nas creches, se pelo setor pblico ou pela via da celebrao de convnios. Os dados preliminares do censo escolar de 2007 indicam que o crescimento das matrculas das creches foi mais acentuado no setor pblico. Afasta-se, por ora, o risco de um crescimento predominantemente pela via das instituies privadas. Entretanto, a experincia do Fundef mostrou que a fase de acomodao das aes dos gestores, inclusive a reclassificao estatstica, perdurou por todo perodo de transio. Essa tendncia deve-se reproduzir no caso do Fundeb.

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A Lei do Fundeb (artigo 30, VI) adota dispositivo semelhante ao inaugurado pela Lei n.10.172/01, que aprovou o PNE (artigo 3, 2, PNE), no sentido de que seja feita avaliao com vistas aprovao de medidas corretivas para aperfeioar o instrumento legal. A primeira avaliao deve ser feita pelo MEC at 2008, ano em que se realizar a Conferncia Nacional de Educao Bsica. Esses processos podero contribuir para o aperfeioamento da legislao sobre o financiamento da educao, que deve abranger conjuntamente os recursos do Fundeb, do salrio-educao e do PDE. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Recebido em: dezembro 2007 Aprovado para publicao em: janeiro 2008

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