Planejamento Oramentrio

Introduo A partir do processo de abertura democrtica que culminou com a promulgao da Constituio Federal de 1988, pode-se dizer que houve uma considervel transformao na estrutura oramentria brasileira e, esse novo arranjo oramentrio perdura at hoje. A atual Constituio devolveu ao Legislativo as prerrogativas para participar do processo oramentrio desde o momento de sua formulao at a fiscalizao de sua execuo. Conforme se pode verificar, nos arts. 165 a 169 da Constituio Federal, o arcabouo do sistema oramentrio ptrio encontra-se em trs documentos interdependentes que, aps o processo legislativo pertinente, ganha a estrutura de leis, quais sejam a Lei do Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. O Plano Plurianual (PPA) se traduz na concretizao jurdica da proposta poltica do governo que foi eleito. Inicia no primeiro ano seguinte eleio do chefe do executivo e termina um ano depois. A Lei de Diretrizes Oramentrias define metas e prioridades j contidas no PPA, orientando a elaborao das leis oramentrias anuais. Ou seja, a Lei de Diretrizes Oramentrias cumpre o papel de estabelecer a ligao entre o planejamento de longo prazo e o planejamento de curto prazo materializado anualmente na Lei Oramentria que estabelece as aes e programas a serem executados pelo Estado. Percebe-se, a partir disso, que o Constituinte incutiu a idia de uma continuidade da ao estatal, independentemente do governo que esteja no poder. De acordo com o art. 165 da Constituio Federal, cabe ao Chefe do Executivo encaminhar ao Poder Legislativo projetos relativos a trs (3) leis oramentrias, quais sejam, o Plano Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA). As trs leis devem se integrar harmoniosamente, devendo LOA respeitar as diretrizes oramentrias (LDO), e ambas o oramento plurianual (PPA). A tripartio contemplada pela Constituio, segundo Ricardo L. Torres, resultado da influncia exercida pela Constituio da Alemanha em nosso ordenamento, a qual prev o plano plurianual, o plano oramentrio e a lei oramentria. 1) Plano Plurianual A elaborao do plano plurianual, lei aplicvel aos quatro (4) anos subseqentes ao de sua aprovao, responde necessidade de programao e planejamento das atividades governamentais de longo prazo. Tem como objetivo, influir na economia global do Pas, promovendo o equilbrio entre as diversas regies e a estabilidade econmica. Segundo Ricardo L. Torres, o plano plurianual lei formal, dependente do oramento anual para que possa efetivamente se concretizar. Em outras palavras, o PPA no tem eficcia concreta, no tem carter de regra jurdica no que diz respeito ao seu contedo, antes constitui mera programao ou orientao, que deve ser respeitada pelo Poder Executivo quando da execuo dos oramentos anuais, mas que no vincula o Legislativo na feitura das leis oramentrias. H apenas uma espcie de controle negativo, visto que a Administrao Publica no est obrigada a realizar todas as despesas previstas. O Plano Plurianual se destina previso das metas da Administrao Pblica para as despesas de capital (e outras delas decorrentes, como as de custeio) e as relativas aos programas de durao continuada (art. 165, 1, CF). As primeiras, despesas de capital, correspondem aos gastos previstos pelo art. 12 da Lei 4.320/64, a saber: investimentos (ex: execuo de obras pblicas, aquisio de imveis considerados necessrios realizao destas ltimas, programas especiais de trabalho, aquisio de equipamentos e material permanente, entre outras), inverses financeiras (ex. aquisio de imveis ou de bens de capital j em utilizao) e transferncias de capital (dotaes para investimentos ou inverses financeiras que outras pessoas

de direito pblico ou privado devam realizar). Regis Fernandes de Oliveira cita, como exemplo de despesa de capital, a construo de uma grande obra pblica, tal como a ponte Rio-Niteri e a hidreltrica de Itaipu. No art. 43 da Constituio Federal h a previso da atuao do Governo Federal em complexos geoeconmicos especficos, de forma a reduzir as desigualdades regionais (um dos objetivos primordiais da Repblica Federativa do Brasil, art. 3, inc. III). Tais planos de ao governamental devero ser compatibilizados com as metas e diretrizes estabelecidas pelo Plano Plurianual, devendo ser apreciados pelo Congresso Nacional, por fora do art. 165, 4 da Constituio Federal. Evidentemente, os planos nacionais e regionais elaborados pela Administrao Pblica devem se harmonizar com aqueles previstos pelo PPA. No que se refere aos programas de durao continuada, prescreve a Constituio em seu art. 167, 1 que nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob pena de crime de responsabilidade. importante salientar que pode haver, se necessrio, alterao do Plano Plurianual durante o perodo de sua vigncia, caso se transformem as circunstncias econmicas e sociais do Estado. O PPA, como se observa no esttico, porm imprescindvel o encaminhamento de projeto de lei ao Congresso Nacional pelo Chefe do Executivo. Por fim, cabe-nos responder aos seguintes questionamentos: A) O que ocorrer caso o Presidente da Repblica no envie o projeto de lei relativo ao plano plurianual? Segundo Regis Fernandes de Oliveira, no se poderia iniciar qualquer atividade que envolvesse despesa de capital e programas de durao continuada, salvo autorizao legislativa especfica para tanto. Ademais, caberia a instaurao de processo por crime de responsabilidade contra o Chefe do Executivo omisso, nos termos do art. 85, inc. VI da Constituio Federal Art. 85, CF: So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: (...) VI- a lei oramentria. Os crimes de responsabilidade (infraes poltico-administrativas) praticados pelo Presidente da Repblica so definidos em lei especial, responsvel por estabelecer as normas de processo e julgamento (Lei n 1.079/50 ). Uma vez admitida a acusao contra o Presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos Deputados, ser ele submetido a julgamento perante o Senado Federal, hiptese em que o Chefe do Executivo ficar suspenso de suas funes (salvo se, decorrido o prazo de 180 dias, o julgamento no estiver concludo, sem prejuzo do regular prosseguimento do processo). B) O que sucede se o Congresso Nacional no devolver ou rejeitar o plano plurianual? Uma das solues apontadas pelo mesmo autor seria a promulgao pelo Presidente da Repblica, em ambos os casos, de seu prprio projeto (o que foi remetido ao Congresso e no apreciado ou rejeitado). No entanto, isso esvaziaria o prprio processo legislativo, pois a Constituio Federal exige a participao de ambos os Poderes, Executivo e Legislativo, na elaborao das leis oramentrias, exigindo a sua apreciao por ambas as casas do Congresso Nacional (art. 166). Suprimir a manifestao de vontade do Congresso Nacional, na hiptese especfica de rejeio do projeto de lei, corresponderia a dizer que apenas a participao do Poder Executivo essencial, devendo o Poder Legislativo aquiescer, em todo e qualquer caso, com suas propostas. Isso contraria o novo entendimento trazido pela CF-88 que consagrou um oramento do tipo misto e no executivo, como havia na CF-67. Neste ponto, cabe transcrever o que diz Regis Fernandes de Oliveira: A tarefa do Legislativo no deve ser vista, tambm, como mera formalidade aprovao do oramento: deve ele esmiuar a proposta, estud-la, uma vez que se cuida de projeo futura (...)

A segunda soluo equivale apresentada na questo anterior, a saber, o Presidente da Repblica deveria solicitar, caso a caso, a autorizao legislativa para a realizao de despesas de capital e programas que excedessem um exerccio financeiro. Essa a soluo jurdica mais plausvel, no entanto traz alguns problemas prticos, uma vez que a atividade do administrador poderia ficar comprometida e, consequentemente, o atendimento das necessidades publicas. 2) Lei de Diretrizes Oramentrias O 2 do art. 165 da CF prev o contedo da Lei de diretrizes oramentrias: (...) compreender as metas e prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. Da leitura do dispositivo transcrito depreende-se que a LDO , assim como a LOA, uma lei anual, responsvel por estabelecer um liame entre as metas contidas no Plano Plurianual e as previses do oramento anual, ou seja, definindo quais dos programas e despesas de capital previstos no PPA sero levados a efeito em determinado exerccio financeiro. Ademais, cabe LDO orientar a elaborao da LOA, prever a insero de receitas (alterando a legislao tributria) e definir a rea de atuao das agncias financeiras oficiais de fomento. Segundo Ricardo Lobo Torres, a LDO, assim como o PPA e a LOA, possui natureza formal. Em outros dizeres, se apresenta como simples orientao, de carter anual, para a feitura do oramento pblico. Suas previses, portanto, no criam direitos subjetivos aos administrados, no tendo eficcia fora da relao entre os Poderes do Estado. Da mesma forma que o PPA, no vincula o Congresso Nacional na feitura da lei oramentria nem obriga, caso disponha sobre alteraes na legislao tributria, a sua efetiva realizao. A LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) prev de maneira mais pormenorizada o contedo obrigatrio da LDO (art. 4 , inc. I e alneas) tais como: o tratamento do equilbrio entre receitas de despesas, a limitao de empenho (na verdade, o que se quer limitar no o pagamento que decorre do empenho, mas a assuno de obrigaes por parte da Administrao Pblica;), normas relativas ao controle de custos e avaliao dos resultados dos programas financiados com recursos oramentrios (fixao de critrios para os custos que sero assumidos e fiscalizao dos resultados dos programas financiados pelo oramento), condies e exigncias para a transferncia de recursos a entidades pblicas e privadas (ex. finalidades que devem ser atendidas com os recursos repassados, metas a serem atingidas). Por fim, a LDO deve fixar parmetros para o Administrador no sentido de que existam critrios para os custos que sero assumidos, o que aponta para uma Administrao proba. A Lei de Responsabilidade Fiscal exige, outrossim, a elaborao de um Anexo de Metas Fiscais, o qual deve acompanhar a LDO, uma vez que a CF prev que esta ltima deve se incumbir da previso de metas e prioridades da Administrao Pblica. Segundo o art. 4, 1, deve o Anexo fixar as receitas e despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes. Refere-se, pois, a trs exerccios financeiros. Entre as exigncias previstas para o Anexo de Metas Fiscais se destaca a necessidade de avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; o demonstrativo das metas anuais e, principalmente, o demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado (art. 4, 2, V). Em outros dizeres, devero ser previstas, em paralelo s aes governamentais que impliquem a no entrada de recursos nos cofres pblicos (anistia, remisses, isenes e subsdios, entre outros), outras aes que venham de alguma forma compens-las. Quanto margem de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado, cita-se como exemplo o aumento dos vencimentos, a nomeao de servidores, a reestruturao dos planos de carreira, entre outros. Alm do Anexo de Metas Fiscais, a LDO dever vir acompanhada de um Anexo de Riscos Fiscais (art. 4, 3), no qual sero avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetas as contas

pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem. Regis Fernandes cita como exemplo a elevao excessiva de moeda estrangeira (ex. determinado Municpio assumiu obrigao em moeda estrangeira, havendo risco da elevao cambial afetas as contas pblicas) e o risco de uma condenao judicial elevada, apta a comprometer os objetivos previstos no oramento do ente poltico. Por derradeiro, cabe questionar: A) O que sucede caso o Presidente da Repblica no encaminhe ao Congresso Nacional o projeto de lei relativo LDO? Sem prejuzo da instaurao de processo por crime de responsabilidade (cujas especificidades j foram anteriormente comentadas), aponta Regis Fernandes de Oliveira as seguintes sadas: promulgao, pelo Congresso Nacional, da lei de diretrizes relativa ao exerccio financeiro vigente, feitas as devidas atualizaes. Entretanto, surgiro complicaes quando da apreciao do projeto da lei oramentria anual, uma vez que a LDO promulgada no conter parmetros para a sua elaborao especficos para o exerccio financeiro em que ser aplicada. Consequentemente, na ausncia desses parmetros, haveria a necessidade de autorizao legislativa especifica para cada despesa. B) O que ocorrer caso o Congresso Nacional no devolva ou rejeite o projeto da LDO encaminhado pelo Chefe do Executivo? O mesmo autor indica duas solues cabveis: a promulgao do projeto de lei encaminhado ao Congresso (aqui valem as crticas j apontadas) ou impor a aplicao do 2 do art. 57 da CF, a saber: a sesso legislativa no ser interrompida sem a aprovao do projeto de lei de diretrizes oramentrias. A no apreciao e aprovao da LDO impede, portanto, o recesso parlamentar, e implica na paralisao da pauta, obrigando o Congresso a se manifestar. Percebe-se que a prpria Constituio aponta a soluo a ser aplicada ao possvel impasse. Caso haja, porm, a rejeio (hiptese em que o Congresso se manifesta, no aquiescendo como projeto encaminhado pelo Executivo) cabem as seguintes solues: promulgao e publicao do texto pelo Presidente da Repblica (aqui cabem as mesmas criticas feitas anteriormente) ou a necessidade de solicitao especfica de verbas adicionais a todo o instante por parte do Executivo. De qualquer forma, haveria uma crise institucional que apenas teria soluo poltica Por fim, no tocante possibilidade de alterao da LDO no curso de sua vigncia, diferentemente do que ocorre com o PPA, dificilmente pode ocorrer. Isto porque aps a aprovao da Lei Oramentria Anual, cuja elaborao guiada pelos ditames da LDO, qualquer alterao nesta ltima comprometeria, necessariamente, a primeira. No entanto, no lapso temporal entre a aprovao da LDO (a qual deve se dar at o trmino do primeiro perodo da sesso legislativa) e o encaminhamento do projeto de lei oramentria (o que deve se dar at setembro do mesmo ano) possvel que a LDO seja alterada por meio de lei ordinria especfica. 3) Lei Oramentria Anual De acordo com o art. 165, 5 da CF (dispositivo que consagra o princpio da universalidade do oramento) a LOA compreender: o oramento fiscal, o oramento de investimento e o oramento da seguridade social. Desta feita, o oramento pblico dever contemplar o oramento especfico de todas as entidades que detenham ou recebam dinheiro pblico. Devero, portanto, encaminhar os seus oramentos as empresas em que a Unio participe (detendo a maioria do capital votante) assim como todas as entidades e

rgos da Seguridade Social, o que abrange os planos de atuao do Estado relativamente sade, previdncia e assistncia social (art. 194, CF). ART. 194, CF: A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social. ART. 195, 2: A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis pela sade, previdncia social e assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus recursos. Insta salientar a necessidade de observncia, no momento da elaborao da LOA, do princpio da exclusividade, de modo que a mesma no contenha qualquer dispositivo estranho previso de receita e fixao de despesa, ressalvadas as excees constitucionalmente contempladas (art. 165, 8, CF). Ademais, estabelece a LC 101/2000 exigncias quanto elaborao da LOA, algumas das quais a seguir analisadas: - demonstrativo da compatibilidade da programao dos oramentos com os objetivos e metas constantes no Anexo de Metas Fiscais, documento que acompanha a LDO (art. 5, inc. I). Esta exigncia decorre do fato de que a LOA deve guardar consonncia com a LDO. Desta feita, dever ser encaminhado junto ao projeto da LOA anexo compatvel com o Anexo de Metas Fiscais. - dever prever a reserva de contingncia (uma das excees ao princpio da discriminao) para atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos (art. 5, inc. III, b). A reserva de contingncia se destina a resguardar o pagamento de despesas imprevistas (ex. condenao judicial excessiva), sendo o seu montante limitado pela LRF. - em harmonia com o princpio da discriminao e do equilbrio oramentrio a LRF (art. 5, 4) veda a previso na LOA de crdito com finalidade imprecisa ou dotao ilimitada, cumprindo o mandamento constitucional previsto no art. 167, inc. VII (So vedados: (...) VI- a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;). - o 5 do art. 5 da LRF veda a previso na LOA de investimentos cuja durao ultrapasse um exerccio financeiro. Isto porque o oramento anual apenas admite norma para viger no mesmo exerccio, salvo aquelas j constantes do plano plurianual. Por fim, repete-se aqui os seguintes questionamentos: A) A lei oramentria anual pode ser modificada no curso de sua execuo? Segundo Regis Fernandes de Oliveira, a LOA, ao entrar em vigor, pressupe ser compatvel com o PPA e com a LDO, de modo que haveria a impossibilidade material de sua alterao. Dessa forma, no possvel modificar a LOA porque, uma vez aprovada, j se torna eficaz e, alm disso, a prpria Constituio Federal confere a possibilidade de se abrir crditos adicionais e de remanejar os recursos, algo que tambm pode ser realizado atravs de crditos adicionais. Por outro lado, nada impede que, no curso da vigncia da lei oramentria, sejam corrigidos, por meio de outra lei, dados imprecisos, equivocada previso de receitas e despesas, entre outras informaes. Entretanto, impossvel a sua substituio ou modificao de seu texto fora das hipteses elencadas,uma vez que, entrada em vigor no incio do exerccio financeiro, j produziu efeitos. Em suma, os equvocos podem ser corrigidos, a substituio da LOA, todavia, impossvel B) O que ocorre caso o Presidente da Repblica no remeta o projeto oramentrio tempestivamente ao Congresso Nacional? O art.165,9 da CF dispe sobre a criao de uma lei complementar que ir regular mais especificamente o prazo, a vigncia, a elaborao e a organizao de cada uma das leis oramentrias. Essa lei

ainda no foi editada e, portanto, na sua ausncia, aplica-se o art.32/Lei 4.320-64. O Poder Legislativo, assim, considerar como proposta a Lei de Oramento vigente, caso o chefe do Executivo no envie a proposta da LOA.. Isto posto, enquanto no sobrevenha LC que regule a questo. Art. 32 da Lei 4.320/64: Se no receber a proposta oramentria no prazo fixado nas Constituies ou nas Leis Orgnicas dos Municpios (leia-se: art. 35 da ADCT, at a promulgao da LC prevista pelo 9 do art. 165 da CF), importante ressaltar a necessidade de atualizao/correo das dotaes oramentrias por ndices oficiais. Ademais, dotaes que, porventura, restarem sem objeto (verbas anteriores que possuam destinao especfica foram gastas e as necessidades atendidas.), caber a abertura de crditos especiais ou suplementares, aplicando-se o que dispe o 8 do art. 166, a saber: Os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. C) Qual ser a soluo aplicvel caso o projeto de lei oramentria no seja devolvido no prazo legal ou tenha sido rejeitado total ou parcialmente? Segundo Jos Afonso da Silva, ficaria a Administrao Pblica sem oramento, pois no pode ser aprovado outro para o mesmo exerccio financeiro. Assim, o autor sustenta que, segundo a tcnica do direito financeiro, as despesas devero ser autorizada caso a caso pelo Legislativo, mediante leis de abertura de crditos especiais. Critica-se, entretanto, tal posicionamento porque a soluo ora apontada paralisa a Administrao, comprometendo a gesto da coisa publica que, muitas das vezes, demanda rapidez na tomada de decises. Regis F. de Oliveira, por sua vez, defende que se o Legislativo no discutiu tempestivamente o assunto, a competncia retorna ao Executivo que, ento, administrar o pas/estado/municpio, assumindo o risco do seu comportamento. Considera-se que houve renuncia ao direito de emendar e de traar orientao ao Executivo e diante disso, o chefe do executivo deve considerar proposto o projeto referente ao exerccio financeiro vigente, efetuando-se, posteriormente, mediante autorizao legislativa, as adaptaes necessrias. Tais adaptaes se dariam conforme preceitua o 8 do art. 166 da CF: as despesas cuja efetivao dependa de autorizao legislativa devero ser autorizadas prvia e especificamente, caso a caso, mediante leis de abertura de crditos adicionais. Nota-se a ressalva feita pelo autor no sentido de que a atuao governamental est ainda estar sujeita ao controle posterior do Legislativo. Essa era a soluo apontada pela CF-1967. O entendimento ora colocado tambm criticvel, pois no possvel aceitar que o Congresso Nacional renunciou as competncias conferidas pela prpria Constituio. Reconhece-se, no entanto, a dificuldade de uma soluo jurdica, porque o conflito, como j dito, institucional. A Constituio no d uma soluo controvrsia, h uma lacuna que se espera ser preenchida com a lei complementar a que alude o art.165,9. Por fim, h um 3 grupo de autores que defendem a aplicao, por analogia, do 2 do art. 57 da CF, impedindo o recesso parlamentar at que seja analisada o projeto da LOA. Obs: Acerca da impossibilidade de promulgao do projeto de lei encaminhado pelo Chefe do Executivo, caso seja rejeitado pelo Legislativo, Regis F. de Oliveira: importante salientar que a Constituio Federal de 1967, aps a EC n 1/69, dispunha que, no caso da no devoluo, para sano, seria o projeto promulgado como lei. Entendia-se que a disposio valia tanto para a hiptese de no devoluo como para a de rejeio. Prazos para o encaminhamento e aprovao dos projetos da LOA, LDO e PPA

 cedio que o 9 do art. 165 prev que lei complementar se incumbir de dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual, ou seja, das trs leis ordinrias responsveis pela regulamentao do oramento pblico. Entretanto, destaca Regis Fernandes de Oliveira que os dispositivos constantes no projeto da LC 101/2000 destinados a satisfazer a exigncia constitucional foram vetados pelo Presidente da Repblica. Logo, vige, ainda, o que estabelece o 2 do art. 35 do ADCT (Ato das Disposies Constitucionais Transitrias), a saber: At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I- O projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II- O projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa; III- O projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Obs1: A sesso legislativa composta por 2 perodos nos termos do art.57/CF. Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1 de agosto a 22 de dezembro Obs2: A aprovao e promulgao da LDO deve se dar antes do encaminhamento do projeto da LOA, uma vez que a primeira responsvel por fixar parmetros para a elaborao da segunda. Outrossim, a elaborao da LDO e da LOA referentes ao primeiro ano de mandato de um governante guiada pelo PPA confeccionado pelo governante anterior. Apenas nos anos de mandato subseqentes que ser aplicado s LDOs e LOAs o PPA elaborado pelo novo governante em seu primeiro ano de mandato. A tramitao legislativa 1) Iniciativa Nos termos do art. 165, caput, da CF, cabe ao Presidente da Repblica a iniciativa de encaminhar o projeto de lei referentes ao PPA, LDO e LOA. Entretanto, o art. 99 da CF assegura ao Poder Judicirio o encaminhamento da suas prprias propostas de oramento ao Poder Legislativo. Art. 99: Ao poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira. 1 Os Tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias. 2 O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados, compete: I- no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais II- no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais. 3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respectivas propostas oramentrias dentro do prazo estabelecido da lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 1 deste artigo. 4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo foram encaminhadas em desacordo com os

limites estipulados na forma do 1, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da proposta oramentria anual.. Ainda no tocante iniciativa de lei, caberia projeto de iniciativa popular, nos termos do inc. III do art. 14 da CF? A resposta negativa, de acordo com o que ensina Regis F. de Oliveira. Com efeito, descabe a iniciativa popular em projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica. Ademais, os projetos referentes s leis oramentrias so excessivamente tcnicos, o que impossibilita a sua confeco diretamente pela sociedade civil. No obstante, a populao pode participar ativamente do processo de elaborao do oramento por outro meio, a saber, por meio do oramento participativo, indicando ao Chefe do Executivo as polticas pblicas que julgam necessrias. [experincia da prefeitura de Porto Alegre] Incabvel, de igual forma, medidas provisrias no processo legislativo oramentrio, por fora do art. 62, 1, inc. I, alnea d, ressalvada a abertura de crditos extraordinrios (por visarem o atendimento de situaes urgentes, dispensam o trmite legislativo, demasiadamente moroso). 2) Mensagem aditiva Caso o Chefe do Executivo queira alterar a proposta de lei oramentria j encaminhada ao Congresso Nacional, poder propor a modificao, segundo autoriza a CF (art. 165, 5), mediante o envio de mensagem aditiva ao Legislativo, desde que no iniciada a votao, na Comisso Mista do Oramento, da parte cuja alterao foi proposta. 3) Comisso Mista Os projetos de lei relativos ao PPA, LDO e LOA devero ser apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, anlise que se dar por meio da Comisso mista permanente de Senadores e Deputados (art. 166, caput e 1 da CF), a qual tambm incumbe o acompanhamento e fiscalizao da execuo do oramento, sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58 da CF. A CF, entretanto, no outorgou Comisso Mista Permanente a competncia de deliberar, em definitivo, acerca do projeto de lei oramentria. Limita-se a Comisso, pois, a emitir parecer sobre o projeto apresentado. Logo, cabe ao plenrio do Congresso Nacional a votao do que contiver o relatrio elaborado pela Comisso Mista do Oramento. Segundo Ricardo Lobo Torres, a votao, embora, ao contrrio da anterior, no o diga explicitamente CF, ser conjunta, at porque dever se cifrar sobre os pareceres da Comisso Mista. O mesmo autor opina contrariamente ao papel de enorme relevo atribudo Comisso Mista pela Constituio Oramentria de 1988. Entende que a existncia da Comisso suprime a participao do Plenrio do Congresso Nacional quanto s decises oramentrias fundamentais, visto que apenas o parecer e o relatrio sero apreciados e aprovados pelo Plenrio. Indica, ainda, que a Comisso Mista Permanente foi alvo direto de variados escndalos apurados nos anos 1993 e 2006 (neste ltimo ano, conhecidos como escndalo dos vampiros e sanguessugas). Em sntese, foi articulado um esquema por um grupo de deputados que se apoderaram do comando da Comisso, os quais, segundo a relatoria da CPI instaurada para apurar o escndalo, aprovaram muito mais emendas que os demais, em valores maiores, sendo que a liberao dos recursos tambm ocorria em condies muito superiores s dos demais. Outro esquema desvendado envolvia a utilizao de subvenes sociais, destinadas a entidades, verdadeiras ou fantasmas, controladas pelos parlamentares envolvidos no esquema.

Destaca-se ser a Comisso Mista do Oramento a nica comisso permanente formada por Deputados e Senadores prevista constitucionalmente.

4) Emendas Legislativas ao projeto das Leis Oramentrias As emendas ao projeto da lei oramentria sero apresentadas Comisso Mista, a qual emitir parecer, e sero apreciadas e votadas pelo Plenrio das duas Casas do Congresso Nacional (art. 166, 2, CF). O 3 do art. 166 estabelece as exigncias ou limites para que as emendas ao oramento ou aos projetos que o modifiquem possam ser aprovadas, a saber: I- Sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. II- Indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) Dotaes para pessoal e seus encargos; b) Servio da dvida; c) Transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito Federal; ou III- Sejam relacionadas: a) Com a correo de erros ou omisses; ou b) Com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4 As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual. Observaes: *No pode haver emenda que finalize aumentar a despesa. Os recursos que custearo a emenda proposta devero advir do deslocamento ou transferncia de recursos destinados a outro item ou dotao constante no oramento, ressalvadas as excees previstas pela CF. *As emendas previstas no inc. III so meramente formais. *As emendas ao oramento no podem ser objeto de controle jurisdicional na via da ao direta, por se tratar de mera transferncia de recursos de uma dotao para outra, dentro da proposta oramentria do Governo Federal. Entretanto, sua legitimidade pode vir a ser auferida por via do controle incidental de constitucionalidade. (ADIN 203, Ag. Regimental) *De acordo com o 8 do art. 166, os recursos que, em decorrncia de emendas legislativas, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utilizados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia e especfica autorizao legislativa. Por fim, prev o 7 do art. 166 a aplicao das demais normas relativas ao processo legislativo aos projetos de lei oramentria. Assim sendo, devero, aps aprovados, serem promulgados, sancionados ou rejeitados e, caso aprovados, publicados. *As CF de 1967/1969 no outorgavam competncia ao Poder Legislativo para a apresentao de emendas. *A CF de 1988, ao permitir a realizao de emendas ao projeto de lei oramentria, fomenta a efetiva participao do Poder Legislativo na elaborao do oramento pblico. Entretanto, no podemos nos limitar a uma viso acrtica da matria, desvinculada da realidade que nos circunda. Nas palavras de Ricardo Lobo Torres, os abusos na apresentao das emendas chegou s raias do absurdo no Brasil. Como foi anotado, o encaminhamento de emendas aos projetos das leis oramentrias foi um dos meios de corrupo utilizados pelos deputados que dominavam a presidncia e relatoria da Comisso Permanente, nos anos de 1993 e 2006. Destaca o autor que s com relao ao oramento de 1991, quando era Presidente da

Comisso Mista o Dep. Joo Alves, principal acusado dos desmandos, foram apresentadas 74.000 emendas ao oramento!. Obs: COMO OS SANGUESSUGAS OPERAVAM O empresrio mato-grossense Darci Vedoin inventou, em 2001, um mtodo para vender ambulncias superfaturadas a prefeituras 1 ETAPA Vedoin identificava prefeitos interessados em comprar ambulncias. Prometia entregar os carros desde que eles entrassem no esquema 2 ETAPA Vedoin identificava parlamentares dispostos a incluir emendas no Oramento da Unio para comprar suas ambulncias. Em troca, prometia-lhes propina. 3 ETAPA Emendas aprovadas, os parlamentares pressionavam a liberao dos recursos no Ministrio da Sade, onde eram auxiliados por uma assessora do ministro. 4 ETAPA Vedoin superfaturava as ambulncias e repartia o lucro com os parlamentares e seus assessores Ricardo L. Torres tambm destaca que o Executivo, visando ampliar a sua base de apoio no Congresso Nacional, tanto em 1991 quanto em 2006, destinou fartos recursos aos parlamentares na via das emendas ao oramento: para aprovar as reformas administrativa e previdenciria o Executivo prometeu desembolsar R$160 milhes em emendas; a reeleio do Presidente (FHC) se fez movida por emendas dos parlamentares. No primeiro Governo Lula foram inmeros os desmandos praticados com base nas emendas parlamentares, como aconteceu nos crimes cometidos pelos sanguessugas e vampiros; a reeleio, em 2006, passou pelo aumento do valor das emendas de deputados e senadores. Por tudo isso, o autor sustenta que as emendas acabam funcionando como um instrumento de troca e que a relao do Parlamentar com o oramento passa a ter em vista a perpetuao do seu mandato. 5) Veto absoluto ou impeditivo Cabe o veto absoluto/sustao por parte do Poder Legislativo em relao realizao, pelo Poder Executivo (ao qual incumbe a execuo e gesto do oramento), de despesas no autorizadas, ainda que sob a forma de investimentos no programados ou de subsdios no aprovados, se o gasto puder causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica. O art. 72 da CF prev que cabe a Comisso Mista Permanente, diante dos indcios de despesas no autorizadas, solicitar autoridade governamental responsvel que, no prazo de cinco dias, preste os esclarecimentos necessrios, ou seja, colher as informaes sobre a realizao das despesas no autorizadas. No prestados os esclarecimentos ou considerados insuficientes a Comisso Mista solicitar ao Tribunal de Contas pronunciamento conclusivo sobre a matria, no prazo de 30 dias. Isto , o Tribunal de Contas participa do processo de veto absoluto, procedendo s anlises tcnicas e fornecendo o parecer para os atos ulteriores do Congresso Nacional (1). Entendendo o Tribunal de Contas irregular a despesa, a Comisso, se julgar que o gasto possa causar dano irreparvel ou grave leso economia pblica, propor ao Congresso Nacional sua sustao. Vale dizer, o veto impeditivo, em razo de sua excepcionalidade, depende de ameaa de dano irreparvel e grave leso economia pblica (2). Por fim, importante salientar que o veto absoluto ou impeditivo se distingue daquele previsto no art. 71, inc. X e 1 e 2. Este ltimo existe apenas ilegalidade na realizao de despesa autorizada por lei, ao passo que, no veto absoluto, a despesa no encontra previso oramentria. Natureza Jurdica da Lei Oramentria Anual Segundo Ricardo Lobo Torres, h mais de um sculo a doutrina preocupa-se com a natureza jurdica do oramento, isto , se trata-se de lei formal (mero ato administrativo revestido das caractersticas de lei to

somente do ponto de vista formal) ou lei material (regra jurdica com eficcia inovadora no ordenamento). Vale ressaltar que a discusso acerca da natureza jurdica do oramento possui relevncia prtica: quanto obrigatoriedade de o Executivo realizar as despesas previstas; a da criao de direito subjetivos para terceiros; a da revogao das leis financeiras materiais. Teoria da lei formal Teoria inicialmente desenvolvida na Alemanha, por Laband, o qual entendia tratar-se a lei oramentria de simples autorizao do Parlamento para a prtica de atos de natureza administrativa. Na viso do mencionado doutrinador, figura to somente como plano de gesto, prevendo receitas e autorizando gastos, no vinculando as aes do Poder Executivo. O oramento no contem nenhuma regra jurdica, ordem ou proibio. Este entendimento continua preponderante entre a doutrina germnica bem como entre os juristas brasileiros. Quanto aos efeitos prticos acima referidos portanto: no possui qualquer conotao material, no cria direitos subjetivos para terceiros, se presta apenas ao controle negativo da atividade do Poder Executivo. Em razo desse posicionamento o STF vem se negando a analisar as normas da LDO e dos oramentos anuais, sob o argumento de que tm natureza de ato poltico-administrativo (ADI 2.100). Por fim, vale ressaltar que a Teoria da Lei formal vem sendo flexibilizada no Brasil em virtude das normas constitucionais de vinculao da receita pblica a despesas e fundos especficos, da criao de tributos vinculados e das titulaes criadas pelo Judicirio (precatrios, mandados de injuno e outras aes) para a garantia dos direitos fundamentais e do mnimo existencial. O enfraquecimento da teoria, pois, caminha paralelamente flexibilizao do princpio da no-vinculao. Vale dizer, no tocante s transferncias vinculadas, estabelecidas pela CF, gera a lei oramentria direito subjetivo ao ente poltico recebedor, o qual pode reclamar a realizao do repasse obrigatrio judicialmente. Todas as demais despesas, porm, no gerariam direito subjetivo. Teoria da Lei Material Segundo esta teoria, minoritria entre os doutrinadores, o oramento tem natureza material, criadora de direitos e inovadora quanto s leis financeiras. Possui, assim, contedo normativo e todas as caractersticas prprias de uma lei, podendo modificar e at derrogar normas precedentes de hierarquia igual ou inferior. Teoria da Lei Sui Generis ou ato-condio Esta uma terceira posio adotada pelo doutrinador francs Duguit, ao defender que o oramento tem natureza administrativa ou de ato-condio no que se refere s despesas, sendo lei material quanto autorizao para a cobrana de tributos (caso seja adotado pelo Estado o princpio da anualidade tributria). No obstante a doutrina e jurisprudncia ptria adotarem o entendimento de que a natureza jurdica da lei oramentria formal, tal posicionamento no imune a crticas. Isto porque, caso o oramento fosse elaborado de maneira adequada, servindo, de fato, como um instrumento de planejamento de todas as receitas e gastos pblicos, surgiriam as condies para que a sua execuo, por parte do Administrador Pblico, se desse de forma vinculada, gerando direitos subjetivos aos administrados. A reserva do possvel seria levada em conta no momento da elaborao oramentria. Uma vez elaborado conforme esse ditame, sua execuo deveria ser vinculada, no conferindo margem de discricionariedade ao Administrador. A reserva do financeiramente possvel no pode ser suscitada posteriormente aprovao do oramento para no aplic-lo. Por meio de uma analise histrica possvel j incluir os recursos para futuras eventualidades na prpria lei oramentria. Dessa forma, a participao do Executivo se daria apenas na elaborao como conseqncia de sua funo poltica. As prioridades devem ser eleitas com consonncia aos interesses da sociedade e, uma vez

eleitas, devem vincular a Administrao para que, ento, sejam concretizadas as normas programticas da Constituio. Alm disso, a prpria LRF confere instrumentos ao gestor pblico para tanto, a exemplo da reserva de contingncia (garante o pagamento de passivos imprevistos) e da limitao de empenho (limite assuno de obrigaes pelo do Poder Pblico). Ocorre que, em regra, o oramento se apresenta inchado, sendo faticamente impossvel a liberao de todas as verbas nele previstas. Figura, assim, como um instrumento retrico que, de antemo, impede a sua execuo plena. Assim sendo, conferida ao Administrador Pblico uma ampla margem de discricionariedade, a fim que seja decidido quais das diversas despesas previstas sero concretizadas.