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INFORME-SF E

SECRETARIA PARA ASSUNTOS FISCAIS - SF n 30 agosto 2001

RESPONSABILIDADE FISCAL

CONTROLE DE DFICIT E DE DVIDA NA UNIO EUROPIA: reflexes para a implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal
A adoo do Euro como moeda nica de pases membros da Unio Europia foi precedida de um longo perodo de convergncia de polticas e indicadores macroeconmicos dos pases candidatos, particular mente em relao aos nveis de dficit e dvida pblica, que, em alguns deles, tiveram que ser reduzidos sob controle dos organismos supranacionais da comunidade europia. Este informe apresenta uma anlise de vrias caractersticas do processo ocorrido na Europa e contrape-se essas caractersticas com a realidade de controle de dficit e dvida no Brasil, focando-se nas recentes regras da Lei de Responsabilidade Fiscal. No obstante as evidentes diferenas entre as duas situaes, o objetivo contribuir para aclarar os diversos tipos de dificuldades que tero de ser enfrentados e as solues que possam ser adotadas pelos rgos encarregados de zelar pela observncia daquela Lei Complementar no Brasil.

I INTRODUO O objetivo deste texto apresentar o tratamento dado na Unio Europia s questes de dficit e dvida no processo de integrao que culminou com a criao do Euro como moeda nica, e buscar extrair algumas lies que ajudem na fase de implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) no Brasil. Apesar das bvias diferenas entre as duas realidades, a expectativa que o conhecimento de algumas caractersticas do processo europeu contribua tanto para a compreenso quanto para a busca de soluo para as dificuldades com que se deparam os responsveis pela implementao da LRF. No se trata, portanto, de verificar, pela comparao dessas duas realidades, o que melhor ou mais eficaz, j que os processos, os condicionantes e as circunstncias so distintas, mas sim, de oferecer um instrumento para refletir sobre as questes tratadas.

Transcorrido pouco mais de um ano desde a edio da LRF, o intenso trabalho de sua divulgao e esclarecimento de seus aspectos mais important es agora compartilhado com a tarefa de se verificar o cumprimento de suas disposies por todos os que a ela esto submetidos. No cabe aqui descrever os dispositivos da LRF. Para situar os que esto menos familiarizados com seu contedo, vale a pena, to somente, enfatizar que essa lei busca estabelecer um regime de gesto responsvel dos recursos pblicos, que pode ser resumido como um conjunto de regras para impedir que os administradores gerem dficits fiscais estruturais inibidores do crescimento econmico sustentado. Assim, a LRF estabelece limites s despesas com pessoal, restries criao de quaisquer despesas de carter duradouro sem a devida compensao, tetos para a dvida, condies para a assuno de novos dbitos pelos entes pblicos e impedimentos automticos execuo oramentria em casos de frustrao das estimativas de arrecadao. Esses

No reflete necessariamente as opinies do BNDES . Informativo apenas para subsidiar anlises da SF, sob a responsabilidade de Jos Roberto Afonso. Elaborado por Beny Palatnik e Ricardo Figueir Silveira, a partir de visita Unio Europia no ms de abril de 2001, a convite da Fundao Friedrich Ebert Maiores informaes e esclarecimentos, consultar o site do Banco Federativo na Internet (http://federativo.bndes.gov.br); e- mail: sfiscal@bndes.gov.br ; ou fax. 21.533-1588.

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so todos elementos representativos do esforo de conteno de dficits pblicos de carter estrutural. II CONTROLE DE DFICIT E DVIDA NA UNIO EUROPIA Cumpre, inicialmente, descrever sucintamente alguns aspectos do processo de integrao econmica na Europa. Aps dcadas de aproximao e assuno progressiva de compromissos formais, acordos e tratados de diversas naturezas entre vrios pases europeus ocidentais, foram criadas instituies supranacionais para regular os interesses comuns acordados. Trata-se, portanto da histria de um conjunto de pases que, voluntariamente, por razes de ordem poltica e econmica, decidiram entregar parte de sua soberania a instituies supranacionais. No incio da dcada de 90, essa institucionalidade j apresentava grande complexidade. Para os fins do assunto aqui tratado, importa saber de duas importantes instituies: a) a Comisso Europia que, por analogia, pode ser entendida como um poder executivo da Unio Europia, com a peculiaridade de ter a prerrogativa da exclusividade da proposio de normas com fora legal para os pases que a compem (dentro da Comisso importam especialmente sua Diretoria Econmico-Financeira e a EUROSTAT, rgo responsvel pelas estatsticas europias); e b) o Conselho da Unio Europia, o qual , tambm por analogia, pode-se comparar com um poder legislativo europeu, que decide sobre a adoo de normas com fora legal, mas sempre por iniciativa da Comisso. O Parlamento Europeu exerce funes bem mais limitadas, funcionando mais como uma caixa de ressonncia dos interesses nacionais ali representados. O processo de globalizao econmica e os desafios impostos pela competio internacional, especialmente com os EUA e o Japo, levaram os pases europeus que eram membros da Unio Europia a assinarem na cidade de Maastricht, em 1991, um tratado que visava aprofundar sua integrao, abrangendo no somente aspectos econmicos, mas tambm outros como cultura, defesa e meio ambiente, para citar alguns. No campo econmico, o objetivo principal era completar a criao de um espao unificado para o livre fluxo de capitais, bens, servios e mo -deobra, at alcanar um espao monetrio tambm unificado. 2

Para isso, fixou-se um prazo, denominado perodo de convergncia, durante o qual os pases buscariam adotar polticas econmicas que fizessem convergir para parmetros previamente determinados os principais indicadores nacionais macroeconmicos, notadamente, os nveis de dficit, de dvida pblica, de inflao e de taxas de juros de longo prazo. Especificamente em relao convergncia de nveis de dficit e dvida pblica, foram estipulados os tetos de 3% do PIB para o dficit e de 60% do PIB para a dvida, como metas para os pases candidatos unio monetria. Desde 1993, o processo de convergncia veio se desenvolvendo sob orientao da Comisso Europia, cabendo EUROSTAT, seu rgo de estatsticas, promover a harmonizao dos conceitos aplicveis s contabilidades nacionais, de forma a produzir nmeros comparveis, passveis de verificao quanto ao atingimento das metas. O artigo 104 do Tratado de Maastricht (ainda em vigor) previa que a Comisso acompanharia a evoluo do dficit e da dvida de cada pas, avaliando as medidas de poltica econmica adotadas pelos mesmos e o grau de aproximao em relao s metas de 3% e 60%, respectivamente. A seu critrio, a Comisso poderia preparar relatrios e pareceres para o Conselho, sugerindo a expedio de recomendaes ao EstadoMembro que fosse considerado em situao de dficit excessivo ou em risco de ocorrncia de dficit excessivo. Se um pas no adotasse as recomendaes do Conselho, passava a sujeitar-se a notificaes que fixavam prazos para tomar medidas que reduzissem o dficit a nveis aceitveis. Se uma notificao fosse descumprida, o pas faltoso ficaria sujeito a sanes que poderiam variar desde o impedimento emisso de ttulos e obteno de crdito junto ao Banco Europeu de Investimento, at a obrigao de constituir depsito no remunerado e o pagamento de multas. Desde 1993, o processo de convergncia evoluiu sem que fosse necessria a aplicao das sanes mais severas a nenhum Estado-Membro. Isto se explica por algumas razes: o carter relativamente subjetivo das avaliaes da Comisso (que tinha o arbtrio de julgar se os esforos de cada pas para ajustar-se eram satisfatrios); os processos de negociao diferenciados para cada pas em funo de suas peculiaridades; e a fluidez relativa do marco legal, INFORME-SF, n 30, agosto 2000

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uma vez que resolues do Conselho (sempre por orientao da Comisso) podiam ser baixadas durante o processo, introduzindo normas novas adaptadas situao do momento. No obstant e, pode-se considerar que, com relao s metas de dficit, a convergncia foi bem sucedida, a ponto de levar os EstadosMembros a firmarem em Amsterdam, em meados de 1997, o denominado Pacto de Estabilidade e Crescimento, pelo qual, entre outros itens, eles se comprometem com a tentativa no mais de evitar dficits excessivos, mas, ao contrrio, de operar prximo ao equilbrio oramentrio ou em supervit. Registre-se, desde logo, o pragmatismo e a flexibilidade da Unio Europia no tratamento dessas questes, de que exemplo sua postura em relao ao critrio de dvida pblica mxima de 60%. Como alguns pases importantes no contexto da Unio, como a Blgica e a Itlia, tinham relao dvida/PIB muito acima de 100% e no conseguiriam cumprir o critrio de convergncia at 1999 (quando se previa e se desejava implantar o Euro), a exigncia deixou de ser observada. Para isso, bastou o reconhecimento (mais uma vez com alta dose de subjetividade) de que esses dois pases haviam realizado um esforo importante para reduzir seus endividamentos. Ainda atualmente, os nveis de dvida pblica de ambos encontram-se acima dos 100%. Com relao harmonizao de critrios e conceitos contbeis utilizados pela Comisso em suas avaliaes e proposies, cumpre destacar a forma de atuao da EUROSTAT. Durante todo o perodo de convergncia, essa entidade negociou com autoridades dos governos nacionais responsveis pelas estatsticas oficiais e pela contabilidade pblica de cada pas, buscando harmonizar os conceitos a plicveis, inclusive para efeitos de controle de dficit e dvida, mas, tambm, para fins de clculo de PIB, uma das bases empregadas na definio das contribuies de recursos comunitrios para as instituies da Unio Europia. Cumpriu EUROSTAT definir os critrios a serem empregados pelos Estados-Membros na preparao e envio de relatrios padronizados semestrais, a partir dos nmeros das contabilidades nacionais (que, eventualmente, mantm diferenas entre pases por fora de legislaes oramentrias distintas). Vrias questes de contabilidade pblica peculiares 3

situao de cada pas tiveram que ser arbitradas pela EUROSTAT, para possibilitar que os relatrios semestrais fossem utilizados nas avaliaes macroeconmicas da Diretoria EconmicoFinanceira da Comisso e, mais particularmente, para que esta decidisse sobre a existncia de dficit excessivo ou de risco de dficit excessivo, conforme estabelecido no art.104 do Tratado de Maastricht. Para dirimir questes mais complexas, ou que envolvem conflitos de interpretao que afetem financeiramente os Estados-Membros, existem Comits estatsticos e econmicomonetrios que participam das discusses, sendo que algumas definies tm que ir deciso do Conselho. Na maior parte dos casos, a deciso sobre a aceitao dos nmeros de cada pas continua sendo da prpria EUROSTAT. A longa experincia de negociao e o estabelecimento de conceitos contbeis e estatsticos acabaram por conferir EUROSTAT um papel de referncia quase obrigatria para os rgos nacionais equivalentes, que com ela mantm contato permanente e encontros freqentes formais e informais. III O TRATAMENTO DO DFICIT E DA DVIDA NA UE E NO BRASIL a) Motivao dos agentes envolvidos Na Unio Europia prevaleceu em todo o proces so a caracterstica de adeso voluntria dos pases (aceitando perda parcial de sua soberania e sujeio a regras ditadas pelas instituies supranacionais) em torno de objetivos acordados como de interesse coletivo, pois, de um lado, os benefcios potenci ais da maior integrao econmica e da moeda nica eram bem visveis, e, de outro, os prejuzos da no integrao tambm eram evidentes. Os compromissos relativos a dficit e dvida e as penalidades previstas nos tratados, com suas implicaes sobre as pol ticas de austeridade fiscal interna, foram aceitos pelos Estados-Membros em nome dos benefcios posteriores reconhecidos por todos. A LRF, por sua vez, uma lei nacional (no federal em sentido estrito), aprovada pelo Congresso por quorum qualificado, e obriga as trs esferas de governo, ou seja, a Unio, os Estados e os Municpios. Seu carter mandatrio deriva tanto de um comando constitucional que previa sua edio, como das caractersticas histricas vigentes na Federao brasileira. De toda forma, foram oferecidas diversas oportunidades s autoridades estaduais e municipais para INFORME-SF, n 30, agosto 2000

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expressarem seus interesses durante o longo processo negocial que precedeu a aprovao da Lei, sendo certo que diversas disposies propostas pelo Executivo Federal no projeto de lei acabaram sendo modificadas no Congresso como resultado das gestes realizadas pelos nveis subnacionais. Com relao percepo dos benefcios da disciplina fiscal, se parecem bvios para a maioria, no o so para aqueles cuja viso imediatista tende a privilegiar o crescimento indiscriminado dos gastos. b) Grau de flexibilidade das normas No processo europeu muito evidente uma construo normativa arquitetada de forma a conferir flexibilidade para acomodar tanto as disparidades intra-pases como as variaes no tempo de condies polticas e econmicas. De fato, a histria do perodo de convergncia tem como caracterstica uma permanente adaptao de procedimentos, ajustes de enfoque e de prioridades, negociao das condies de cumprimento dos compromissos e, mesmo, abandono de metas quando isto se mostrou conveniente. A prpria legislao parece ser deliberadamente imprecisa em alguns aspectos, exatamente para permitir um certo grau de subjetividade e, portanto, de flexibilidade na sua efetiva aplicao. Os termos em que foi regulado o critrio de dvida pblica mxima admissvel para adeso ao Euro so ilustrativos dessa caracterstica: o art.104 especifica que a Comisso acompanhar a evoluo do montante da dvida para verificar (se h) desvios importantes e se a relao dvida/PIB excede o mximo, exceto se a relao se encontrar em diminuio significativa, ou se aproximando de forma satisfatria do valor mximo. No se define o que seja importante, significativa, ou satisfatria. A LRF, como norma reguladora voltada para a gesto responsvel dos recursos pblicos, buscou precisar conceitos e regras para inibir prticas da administrao oramentria, contbil, patrimonial e financeira que vinham sendo fonte de desequilbrios fiscais recorrentes. Nesta perspectiva, no cabia estabelecer normatizao relativamente fluida, como na Unio Europia, que conta com os organismos supranacionais mencionados para regular, supervisionar e impor recomendaes ou sanes, o que no Brasil s pode ser feito respeitando a autonomia dos Estados e Municpios (clusula ptrea constitucional). Cabia, ao contrrio, fixar, j em Lei 4

Complementar, dispositivos precisos, de forma a no dar margem para interpretaes menos alinhadas com o intento de disciplinar e restringir o desequilbrio oramentrio. Registre-se, ainda, que a lei brasileira possui dispositivos que do prazos para os ajustes que se fizerem necessrios quando os limites forem ultrapassados, prev alvios nas obrigaes dos entes federados em situaes de declnio da atividade econmica ou em casos de calamidade, e contm mecanismos em suas disposies transitrias diferindo no tempo algumas exigncias para os pequenos Municpios. c) Uniformidade de tratamento das entidades alcana das Algumas caractersticas da legislao e a prpria institucionalidade supranacional europia permitem solues diferenciadas e tratamento quase personalizado para os Estados-Membros. Mesmo quando existe norma uniforme, como em relao s metas de dficit e de dvida, as situaes particulares de cada pas so consideradas pela Comisso em suas avaliaes e recomendaes, as quais, por conseqncia, podem variar de pas a pas. J se referiu, tambm, ao poder das instituies comunitrias de baixar normas adicionais, as quais , por vezes, aplicam -se apenas a um ou alguns dos Estados-Membros, de acordo com peculiaridades de suas economias. A LRF, por sua vez, embora acolha, em pouqussimos casos, diferenciaes entre as esferas de governo federal, estadual e municipal, no pode prever, por comando constitucional, qualquer tratamento diferenciado para entes da mesma esfera. Assim, para o conjunto de entes de uma dada esfera de governo, no h como estabelecer procedimentos, parmetros, penalidades, ou qualquer conduta que implique diversidade de tratamento, mesmo quando algumas caractersticas econmicas so sabidamente bastante diferenciadas. Cumpre ressaltar, no entanto, que ao menos no que se refere questo de dficit, a LRF no estipula metas quantitativas absolutas ou relativas, como os percentuais estabelecidos no Tratado de Maastricht, ficando sob responsabilidade de cada ente da Federao a fixao de seu oramento, desde que obedecidos os limites de gastos de pessoal (que a Constituio manda ser em fixados em lei complementar) e outros de natureza duradoura e as restries ao endividamento e ao montante global da dvida. Registre-se, ademais, que o carter quase personalizado do tratamento de cada pas pelas instituies da Unio Europia no poderia ser reproduzido para uma federao INFORME-SF, n 30, agosto 2000

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com mais de 5.500 municpios, alm dos 27 Estados e da Unio. e) Prazos de adaptao s normas Conforme referido anteriormente, o perodo de ajuste das contas pblicas dos pases ento candidatos a integrar a unio monetria estendeuse de 1993 a fins de 1998, ou seja, um longo prazo para adotar polticas conducentes situao oramentria desejada. Qualquer recomendao de adoo de polticas determinadas pelo Conselho a um pas oferece prazos negociados para cumprimento. Tambm em relao adoo de medidas relativas a formas de contabilizao e a conceitos estatsticos aplicados pela EUROSTAT, verifica-se que sempre so negociados prazos entre essa entidade e os rgos correspondentes dos pases (no mesmo sentido de flexibilidade antes descrito). Nessa matria, a filosofia normativa da LRF aproxima-se da prtica europia, por indicar prazos para cumprimento de suas disposies pelos entes alcanados. certo, contudo, que, se comparados aos padres e, especialmente, s prticas europias, tais prazos podem ser considerados relativamente curtos. f) Autonomia ajustamento para escolher a forma de

pode-se afirmar que relativamente reduzida, atualmente, a preocupao das autoridades econmicas da Comisso e do Conselho em relao ao assunto (vide o abandono, na prtica, desse critrio de convergncia no perodo que antecedeu a criao do Euro). Contribuiu, tambm, para essa atitude o sucesso obtido por todos os pases em chegar em 2000 ao equilbrio oramentrio. J quanto aos novos pases europeus candidatos a ingressar na Unio, ainda est por se verificar qual o tratamento para a questo de dvida pblica que lhes ser aplicado pela Comisso. O controle do montante da dvida pblica e do processo de endividamento (contratao de operaes de crdito) , no caso da LRF, elemento chave do conjunto de normas visando alcanar o regime de gesto responsvel desejado. Explica-se a diferena, obviamente, pelo carter muito oneroso e pelo giro curtssimo do endividamento pblico no Brasil. Assim, justificamse as normas relativamente rgidas que regulam a matria. h) Presso dos pares Tem prevalecido na Unio Europia um elemento tcito de respeito pelos Estados-Membros s disposies comunitrias, advindo do que l se denomina presso dos pares. A expresso traduz uma espcie de vigilncia mtua exercida pelas autoridades econmico -financeiras de cada pas sobre os comportamentos dos demais, em termos de suas polticas macroeconmicas, subsdios e incentivos governamentais, polticas fiscais e assim por diante. Tal presso efetiva no caso europeu, seja pelo j avanado grau de integrao obtido, seja pela visibilidade das vantagens de se evitar atitudes isoladas que contrariem os padres comuns. Na Federao brasileira, ao menos por enquanto, no se pode caracterizar uma situao onde se instaure com clareza um ambiente de presso dos pares. Ao contrrio, face os conflitos federativos que ainda produzem dissenso entre as esferas e unidades de governo, cuida-se, provavelmente, de evitar um conluio dos pares, isto , uma presso concertada das esferas subnacionais contra a esfera federal, ou mesmo de um poder contra outro. O quadro tende a se alterar, evidentemente, na medida em que os benefcios da disciplina fiscal se tornem visveis para a populao e para os prprios administradores pblicos com ou sem mandatos eletivos.

A premissa da subsidiariedade que vigora na Unio Europia implica que as normas comunitrias regulam o estritamente necessrio para o alcance dos objetivos coletivos acordados pelos Estados -Membros. A Comisso no determina a forma pela qual os pases devem promover suas polticas internas. Assim, por exemplo, dada a norma de dficit mximo, os pases tiveram liberdade de escolher as polticas que lhes aprouvessem para atend-la. Se, de um lado, a LRF no fixa metas pr-definidas de dficit e dvida, como se fez na Europa, optando por remeter a matria para as LDOs e para o Senado, por outro, seus dispositivos estabelecem os mecanismos aplicveis por todos os entes da Federao, em vrias situaes e para diversas matrias, de maneira uniforme. g) Controle de dvida Em face da estabilidade monetria, dos longos prazos de amortizao e dos baixos custos de carregamento das dvidas pblicas na Europa, 5

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i) Transparncia Embora se encontre nos sites da Unio Europia amplo material informativo sobre legislao comunitria, relatrios especiais preparados pela Comisso, estatsticas macroeconmicas dos Estados-Membros, entre outros, existe uma crtica recorrente na Europa contra a falta de transparncia das instituies da Unio para os cidados europeus (que, em muitas situaes, tratam pejorativamente os assuntos comunitrios como coisa de Bruxelas). A LRF, por sua vez, confere nfase transparncia, por intermdio de vrios de seus dispositivos, com base na premissa de que essa caracterstica implicar controle social efetivo sobre a gesto dos recursos pblicos. A plena implementao daqueles dispositivos significar, com efeito, am plo acesso dos cidados aos principais nmeros relativos ao uso dos recursos fiscais, permitindo sociedade civil o acompanhamento e a cobrana das aes dos governos. IV CONCLUSES Vrias caractersticas presentes na histria da formao da Unio Europia, como flexibilidade, tratamento diferenciado, pouco rigor na aplicao das regras, entre outras, no podem ser consideradas convenientes ou adequadas para a situao da gesto de recursos pblicos no Brasil, tratada pela LRF, pelas razes j apontadas nas comparaes do item anterior. Servem, no entanto, para aclarar os vrios tipos de dificuldades que tero de ser enfrentados pelos rgos encarregados de zelar pela observncia dos ditames daquela Lei Complementar, vista pela sociedade como instrumento de transformao de prticas de gesto pblica h muito condenadas. Guardadas as diferenas entre a burocracia construda na Europa e o quadro institucional brasileiro, em particular no que respeita LRF, ressalta a importncia do Conselho de Gesto Fiscal (CGF), previsto no artigo 67 de suas Disposies Finais e Transitrias. Esse Conselho, que ser constitudo por representantes de todos os poderes e esferas de governo, do Ministrio Pblico e de entidades representativas da sociedade, ter por misso acompanhar e avaliar, de forma permanente, a poltica e a operacionalidade da gesto fiscal. Para o cumprimento dessa misso, o Conselho dever buscar a harmonizao e a coordenao entre os 6

entes da Federao, a disseminao de boas prticas de gesto pblica, a adoo de normas de consolidao das contas pblicas, padronizao das prestaes de contas e dos relatrios e demonstrativos de gesto fiscal, e a divulgao de anlises, estudos e diagnsticos. Se voltarmos aos pargrafos iniciais deste texto, veremos que algumas dessas atribuies guardam grande semelhana com parte do trabalho desenvolvido pela Comisso Europia, particularmente de sua Diretoria EconmicoFinanceira e da EUROSTAT. Como o xito do programa de convergncia seguido pela UE s foi possvel graas contribuio dessas duas unidades da Comisso, pode-se inferir que a criao e a atuao eficaz do Conselho de Gesto Fiscal muito contribuiro para o sucesso da LRF. Registre-se que a atuao da Comisso Europia pde se desenvolver a contento devido ao forte apoio poltico e financeiro prestado pelos Estados-Membros. Assim, no momento em que o Congresso Nacional est examinando o Projeto de Lei que cria e regulamenta o CGF, importante que sejam oferecidas a esse Conselho as melhores condies de funcionamento, principalmente em termos da representatividade poltica de seus membros, mas, tambm, de adequados recursos humanos e materiais. BIBLIOGRAFIA Manual do SEC 95 sobre dficit oramentrio e a dvida pblica - Primeira edio 2000 EUROSTAT EMU: The First Two Years EURO PAPERS N 42 March 2001 Directorate General Economic and Financial Affairs European Commission Economic and Monetary Union: Compilation of Community Legislation 1999 European Commission Euro 1999: Relatrio sobre a situao em matria de convergncia e respectiva recomendao com vista passagem terceira fase da Unio Econmica e Monetria maro 1998 Comisso Europia SITE da UE: www.europa.eu.int

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