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POLTICAS SOCIAIS: acompanhamento e anlise

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Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Ministro Wellington Moreira Franco

polticas sociais acompanhamento e anlise


Conselho Editorial Alexandre Arbex Valadares Ana Cleusa Serra Mesquita Andr Gambier Campos Brancolina Ferreira Joana Mostafa Jos Aparecido Carlos Ribeiro Jos Valente Chaves Luciana Mendes Servo Maria Martha Cassiolato Natlia de Oliveira Fontoura Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez (editor) Silvnia Carvalho (secretria executiva) Colaboradores

Diretoria de Estudos e Polticas Sociais

Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s aes governamentais possibilitando a formulao de inmeras polticas pblicas e programas de desenvolvimento brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente Marcio Pochmann Diretor de Desenvolvimento Institucional Fernando Ferreira Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais Mrio Lisboa Theodoro Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia Jos Celso Pereira Cardoso Jnior Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas Joo Sics Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais Liana Maria da Frota Carleial Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura Mrcio Wohlers de Almeida Diretor de Estudos e Polticas Sociais Jorge Abraho de Castro Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria

Joana Mostafa Maria Paula Gomes dos Santos Matheus Stivali Ana Cleusa Serra Mesquita Geralda Luiza de Miranda Assistncia Social Maria Paula Gomes dos Santos Raquel de Ftima Martins Andrea Barreto de Paiva Edvaldo Batista de S Leila Posenato Garcia Sade Luciana Mendes Servo Srgio Francisco Piola Eduardo Luiz Zen Paulo Meyer M. Nascimento Educao Paulo Roberto Corbucci Ana Luiza Codes Frederico Barbosa da Silva Cultura Herton Ellery Arajo Luiz Patury Accioly Neto Andr Gambier Campos Brunu Marcus Amorim Jonas Bertucci Trabalho e Renda Marcelo Galiza Roberto Henrique Sieczkowski Gonzalez Sandro Pereira Silva Alexandre Arbex Valadares Desenvolvimento Antnio Teixeira Lima Jnior Brancolina Ferreira Rural Fbio Alves Josenilton Marques da Silva Igualdade Racial Tatiana Dias Silva Claudia Mara Pedrosa Igualdade de Elizabeth Marins Maria Aparecida Abreu Gnero Natlia de Oliveira Fontoura Cristiane Ala Diniz Ncleo de Herton Ellery Arajo Gesto de Janaina Carvalho dos Santos Lana Torres Barreto Informaes Sociais (Ninsoc) Patrcia Aguiar Moreira Thaysa Guimares Souza

Previdncia Social

Braslia, 2011

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2011

Polticas sociais : acompanhamento e anlise, v. 1 (jun. 2000 - ). Braslia : Ipea, 2000 v. : il. Semestral ISSN : 15184285 1. Poltica Social Peridicos. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Diretoria de Estudos e Polticas Sociais. CDD 362.5

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO

APRESENTAO ......................................................................................................7 CAPTULO 1 PREVIDNCIA SOCIAL .......................................................................................................13 CAPTULO 2 ASSISTNCIA SOCIAL ........................................................................................................49 CAPTULO 3 SADE ..............................................................................................................................87 CAPTULO 4 EDUCAO ....................................................................................................................129 CAPTULO 5 CULTURA ........................................................................................................................165 CAPTULO 6 TRABALHO E RENDA .......................................................................................................197 CAPTULO 7 DESENVOLVIMENTO RURAL ............................................................................................231 CAPTULO 8 IGUALDADE RACIAL ........................................................................................................287 CAPTULO 9 IGUALDADE DE GNERO ................................................................................................321

APRESENTAO

O peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise visa fornecer informaes com contedo analtico e periodicamente atualizadas a formuladores e gestores governamentais, atores sociais e polticos, estudiosos e avaliadores com interesse nas polticas sociais brasileiras. A publicao materializa o resultado de um esforo permanente, da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea, em registrar e analisar de modo crtico a evoluo de uma variedade de aspectos da atuao do governo federal: recursos, resultados e marcos institucionais, bem como implicaes em termos de equilbrio federativo, alcance de diferentes pblicos, melhoria de condies de vida, entre outros aspectos. Esta edio compreende nove captulos, cobrindo as principais reas de poltica social no governo federal (previdncia social, assistncia social, sade, educao, cultura, trabalho e renda, desenvolvimento rural, igualdade racial e igualdade de gnero), e aborda a evoluo das polticas e dos programas federais de janeiro de 2009 a setembro de 2010, bem como os fatos mais relevantes inovaes legislativas, mudanas institucionais, conferncias e fruns etc. ocorridos no perodo. Alm disso, cada captulo contm uma seo Desafios, na qual se procurou identificar as principais questes colocadas para as polticas sociais no futuro prximo. O captulo 1, Previdncia social, registra a estabilidade dos indicadores de cobertura previdenciria at mesmo durante a crise econmica internacional, embora o nmero absoluto de pessoas desprotegidas tenha se elevado temporariamente. Tambm assinala que a necessidade de financiamento do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) manteve sua trajetria de reduo, com aumento da importncia do componente da previdncia rural. Foram apontados trs desafios ligados funo de proteo social previdenciria: o aumento da justia distributiva do sistema, considerando-se a previdncia dos trabalhadores do setor privado por meio do RGPS e a do setor pblico por meio do Regime Prprio de Previdncia Social (RPPS); a elevao da cobertura dos trabalhadores ativos; e a necessidade de redefinio de parmetros para concesso de aposentadorias, tendo em vista as mudanas demogrficas em curso. No captulo 2, Assistncia social, so apresentados os principais avanos em termos de regulamentao e operacionalizao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e do Programa Bolsa Famlia (PBF). Chama-se ateno para os ganhos potenciais decorrentes da aprovao da Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais e do Protocolo de Gesto Integrada de Servios e Benefcios. Destacam-se, ainda, como fatos relevantes, a transio definitiva da responsabilidade pelo

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atendimento a crianas de 0 a 6 anos em creches e pr-escolas para a rea de educao, bem como alguns eventos que contriburam para o fortalecimento do controle social no mbito da poltica. Como principais desafios da rea, so discutidas a perspectiva futura quanto ao desdobramento institucional do PBF e os impasses para a consolidao do Suas no campo da organizao institucional e federativa, do financiamento e da relao pblico-privado. A anlise do captulo 3, Sade, destaca os avanos obtidos em reas importantes do Sistema nico de Sade (SUS) e aponta os problemas que ainda precisam ser sanados. A Sade da Famlia, considerada a principal estratgia de organizao da ateno bsica no pas, continua com problemas em diversas reas; entre elas, a necessidade de investimentos em infraestrutura que permitam seu melhor funcionamento. A Poltica Nacional de Ateno s Urgncias discutida em detalhes na seo que trata da assistncia de mdia e alta complexidade e destaca as melhorias introduzidas pelo Servio de Atendimento Mvel de Urgncias (Samu) e pelas unidades de pronto atendimento e os problemas relativos a recursos humanos que estes ainda enfrentam. Na assistncia farmacutica, diversas iniciativas contriburam para o aumento da cobertura, mas a garantia do acesso e o uso racional dos medicamentos permanecem como um dos maiores desafios para o SUS. A vigilncia sanitria respondeu adequadamente disseminao da influenza A e eliminou a circulao autctone do vrus do sarampo, mas ainda no tem perspectiva de soluo do problema da dengue a curto prazo. Em termos de gesto do sistema, o gasto em sade expandiu-se em 2009 apesar da falta de regulamentao da Emenda Constitucional (EC) no 29 e h avanos na pactuao da gesto compartilhada entre Unio, estados e municpios. Contudo, ainda h de se avanar em vrios campos; entre eles, em processo efetivo de pactuao com base em metas, indicadores e resultados. Ao analisar os desafios, conclui-se que enfrentar a questo da justia social na rea da sade implica contemplar simultaneamente o combate s desigualdades no acesso aos servios de sade, a efetiva priorizao do SUS no gasto pblico e a melhoria da qualidade do sistema pblico. No tocante ao captulo 4, Educao, esta edio comenta a realizao da Conferncia Nacional de Educao de 2010, o impacto da EC no 59 que ampliou a obrigatoriedade da educao bsica para a faixa de 4 a 17 anos e o novo Exame Nacional de Cursos (Enem). Tambm faz a anlise da execuo oramentria dos programas do Ministrio da Educao (MEC) referentes aos nveis bsico, profissional e tecnolgico e superior, alm das iniciativas de Educao de Jovens e Adultos (EJA), de educao especial e de educao para a diversidade. Destacam-se positivamente a expanso da contrapartida de recursos federais no Fundo de Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), a ampliao das vagas em instituies pblicas

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tanto na educao profissional e tecnolgica quanto nos cursos universitrios de graduao e o crescimento do nmero de alunos com necessidades especiais includos em classes regulares; por outro lado, h evidncias de que os resultados em termos de reduo do analfabetismo e elevao da escolaridade de jovens e adultos tm sido fracos. Disto decorre a razo de, entre os mltiplos desafios colocados rea educacional, optar-se por abordar a erradicao do analfabetismo, ao lado da universalizao da educao bsica. O captulo 5, Cultura, reconstitui as mudanas ocorridas nos ltimos quatro anos no Fundo Nacional de Cultura (FNC), tanto em termos de normatividade quanto de volume de recursos, as quais apontam inflexes importantes no referencial que norteia as polticas pblicas nessa rea ganham centralidade a democratizao, o direito cultura e a diversidade cultural como valores. Destaque dado ao programa Mais Cultura, que absorve a maior parte dos recursos do FNC e procura canaliz-los prioritariamente para grupos em situaes de vulnerabilidade ou simplesmente excludos dos circuitos culturais relacionados ao mercados e s cidades mais dinmicas. A partir de dados de pesquisa de percepo realizada pelo Ipea, o texto discute os desafios referentes organizao dos espaos urbanos, do acesso a bens e equipamentos culturais e da cidadania cultural, enfatizando que as desigualdades no acesso cultura no so redutveis a outras variveis sociais e econmicas, mas produzem e ampliam as distncias sociais e culturais. No captulo 6, Trabalho e renda, retoma-se o tema da edio anterior deste peridico (o impacto da crise internacional) para assinalar que a recuperao da atividade econmica traduziu-se em melhoria expressiva nos indicadores de emprego e renda. Chama ateno ainda para a inflexo nos gastos do seguro-desemprego, o fraco desempenho dos servios de emprego, as propostas emanadas da II Conferncia de Economia Solidria e as mudanas no aparato de inspeo do trabalho. Elencaram-se trs desafios: consolidar o sistema pblico de trabalho, emprego e renda, como meio de compensar diferenas entre capital humano e social dos trabalhadores e, assim, promover equidade no mundo do trabalho; fortalecer a capacidade das instituies pblicas e dos atores sociais em garantir o respeito aos direitos do trabalho; e vincular polticas macroeconmicas a um compromisso de pleno emprego. Prope-se que esses desafios podem ser enfrentados pela implantao progressiva do direito ao trabalho, assumindo o Estado o papel de empregador de ltima instncia. O captulo 7, Desenvolvimento rural, aponta caractersticas, problemas e impasses que dificultam ou impossibilitam os avanos da reforma agrria e do pleno usufruto dos direitos de cidadania por parte de trabalhadores rurais, assentados e agricultores familiares. Atualmente, a produo familiar gera mais ocupaes, produz mais alimentos e utiliza seus recursos produtivos (reas e financiamentos

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menores) de forma eficiente. Isso no se traduz, todavia, em maior efetividade dos processos de assentamento ou dos programas de apoio agricultura familiar sendo a exceo o crescimento do Programa de Aquisio de Alimentos e o incentivo a suprir a alimentao escolar por meio de compras da agricultura familiar. Por outro lado, avanam processos de concentrao e desnacionalizao fundiria, assim como de criminalizao dos movimentos sociais favorveis reforma agrria, enquanto processos de ordenamento territorial que deveriam salvaguardar o abastecimento alimentar e a sustentabilidade ambiental so desvirtuados ou implementados muito lentamente. Na seo Desafios, chama-se ateno para o fato de que o agronegcio e a agricultura familiar constituem modelos de desenvolvimento distintos e que disputam entre si um bem finito (a terra), cujo valor de uso transcende, na rea rural, a condio de meio de produo agrcola, na medida em que envolve dimenses essenciais da vida social, como habitao, alimentao e trabalho questes que esto implicadas na atividade agropecuria, mas transcendem a rbita da poltica agrcola. No que se refere ao captulo 8, Igualdade racial, destacaram-se dois eventos que polarizaram o debate em 2009 e 2010: o embate sobre cotas raciais na educao no mbito da audincia pblica promovida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) e a polmica aprovao do Estatuto da Igualdade Racial. Em ambos os processos, foram observados movimentos de desconstruo da questo racial negando-se a atualidade do racismo e/ou de suas consequncias em termos de desigualdade e de reafirmao da necessidade de aes afirmativas. Em termos de acompanhamento, registram-se as dificuldades de execuo das aes voltadas para a titulao e o etnodesenvolvimento de comunidades remanescentes de quilombos, bem como a ausncia de um oramento explicitamente relacionado ao Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial. O principal desafio identificado a institucionalizao da poltica de promoo da igualdade racial, o que implica avanar na gesto da transversalidade isto , criar formas de garantir que os rgos setoriais incorporem esta diretriz em seu planejamento e coordenem suas aes. Situao semelhante identificada no captulo 9, Igualdade de gnero. A consolidao da poltica implica que vrios rgos setoriais incorporem a perspectiva de gnero no desenho e na operao de suas polticas e seus programas; do contrrio, os esforos acabam sendo restritos ao que pode ser feito por um rgo especfico no caso, a Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), o que confere certa legitimidade questo; porm, sem dar resultados prticos em reas importantes por exemplo, acesso e equidade no mercado de trabalho. Por outro lado, a existncia de uma instncia governamental especfica tanto um marco simblico quanto institucional que permite a interlocuo no mbito do aparato estatal e fora deste, impedindo que o tema

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seja simplesmente esquecido. Sinal de que h avanos concretos so apresentados na seo de acompanhamento, que mostra os resultados do Pacto Nacional pelo Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, especialmente na implementao da Lei Maria da Penha e no fortalecimento dos servios especializados de atendimento. Este avano no foi observado, contudo, na esfera da representao poltica durante as eleies de 2010; particularmente, nos espaos legislativos. Esperamos que o registro e a anlise dessa variedade de aspectos das polticas sociais no Brasil possam contribuir para o debate pblico que se d permanentemente nas arenas polticas, na mdia e na sociedade civil como um todo.

Boa leitura!

Conselho Editorial

CAPTULO 1

PREVIDNCIA SOCIAL

1 APRESENTAO

O sistema de previdncia brasileiro tem importante papel na garantia de renda dos trabalhadores ativos e inativos, sobretudo o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS), que abarca, em sua maioria,1 os trabalhadores da iniciativa privada. Graas sua crescente cobertura, aliada vinculao do piso ao salrio mnimo (SM) e aos diversos esquemas de solidariedade entre as categorias de trabalhadores cobertos, o sistema tem tido impactos muito positivos sobre a pobreza, a desigualdade e o crescimento econmico nos ltimos anos. Ademais, logrou-se tal efetividade reduzindo-se o custo de seu financiamento em relao ao produto interno bruto (PIB). Neste captulo, procurou-se contar a histria mais recente de tais conquistas, sem, no entanto, deixar de apontar os desafios que o regime enfrenta, alguns deles consubstanciados nas inmeras disputas judiciais e legislativas em torno de suas regras, valores e preceitos de justia. Algumas dessas discusses sero retomadas na ltima seo deste captulo, na qual se faz um breve diagnstico, tentando priorizar e situar os maiores desafios do sistema como um todo. A necessidade de aprimoramento da justia distributiva, bem como o aumento da cobertura previdenciria dos trabalhadores ativos, foram os dois grandes desafios da Previdncia Social brasileira, trazidos aqui para reflexo. A questo do aumento na idade mdia de aposentadoria tambm se coloca como um tema relevante, tendo em vista o envelhecimento da populao brasileira, seja por seu impacto no caixa do sistema, seja por seu papel de delimitador da vida ativa. Divide-se este captulo em trs sees, alm desta apresentao. A seo 2 relata alguns dos fatos relevantes ocorridos em 2009 e 2010. A seo 3 acompanha o desempenho do RGPS, por meio da anlise dos dados financeiros, relativos arrecadao e ao pagamento de benefcios, bem como da cobertura alcanada. Optou-se por limitar as anlises ao RGPS, devido ao grande volume de informaes a serem tratadas, deixando-se para o prximo nmero a realizao de estudos mais substanciais sobre o RPPS e a previdncia complementar. Finaliza-se com a seo 4 discutindo os desafios para os anos vindouros.
1. Em 2009, havia, alm dos trabalhadores da iniciativa privada estrito senso, cerca de 3,4 milhes de funcionrios pblicos efetivos e no efetivos, e funcionrios de empresas pblicas e sociedades mistas vinculados ao RGPS. Isto devido ao tipo de contrato Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) ou devido a no economicidade e dificuldade institucional de instaurao de Regimes Prprios de Previdncia Social (RPPS) municpios menores.

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2 FATOS RELEVANTES 2.1 Reajuste dos benefcios mantidos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) com valor superior ao salrio mnimo

Com a Medida Provisria (MP) no 475, de 23 de dezembro de 2009, o Executivo enviou ao Congresso Nacional a proposta de reajuste dos benefcios com valor superior ao piso previdencirio para 2010. A proposta original era de 6,14% de reajuste para os benefcios; contudo, a MP foi modificada no Congresso, elevando este reajuste para 7,7%. A modificao no foi vetada pelo Executivo, com a MP sendo convertida na Lei no 12.254, de15 de junho de 2010. Dessa forma, os tais benefcios foram corrigidos acima da inflao. assegurado pela Constituio Federal de 1988 (CF/88) aos beneficirios da Previdncia Social o reajuste de suas aposentadorias, de forma a manter o valor real2 do benefcio. Porm, desde a promulgao da Lei no 8.213, 24 de julho de 1991, que foi o primeiro dispositivo a regular como essa correo seria realizada, a regra para reajuste de tais benefcios foi modificada em diversas ocasies. O indexador utilizado com maior recorrncia nesse perodo foi o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC), apurado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). A norma mais recente sobre o tema a Lei no 11.430, de 26 de dezembro de 2006, que novamente adota o INPC como indexador dos benefcios. Assim, o destaque dessa medida justamente a concesso de ganhos reais aos benefcios com valor superior ao piso previdencirio e a inexistncia de uma regra estvel para o reajuste destes benefcios. Esse episdio especfico foi condicionado por dois fatores: i) presso por parte dos que recebem benefcios com valor acima do salrio mnimo, os quais observando a elevao do piso previdencirio em termos reais nos ltimos anos argumentam, erroneamente, que tem tido perdas de poder de compra. Na realidade, estes benefcios tm sido reajustados justamente de forma a compensar a inflao; e ii) por parte do governo, o bom desempenho da economia e o momento do ciclo poltico permitiram conceder um reajuste fora da prtica dos anos anteriores. A disputa quanto forma de correo desses benefcios deve continuar em pauta com a manuteno da poltica de valorizao do salrio mnimo.
2.2 Fator previdencirio (FP)

Ainda na MP no 475/2009, o Congresso incluiu uma modificao (no Art. 5o) que implicaria extino do FP. Entretanto, tal modificao foi vetada pelo Executivo.

2. CF/88, Art. 201, 4o.

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O FP tem sua origem na Emenda Constitucional (EC) no 20, de 15 de dezembro de 1998, que delegou legislao ordinria o clculo dos benefcios dos segurados do RGPS, com a frmula do clculo sendo estabelecida na Lei no 9.876, de 26 de novembro de 1999. Esta lei passou a afetar ento os clculos do valor dos benefcios das aposentadorias por idade, de forma opcional, e das aposentadorias por tempo de contribuio (ATC), obrigatoriamente. O valor dos benefcios concedidos a partir de ento estariam sujeitos aplicao do FP, que vincula o valor da aposentadoria, calculado com base nos salrios mdios de contribuio desde 1994, expectativa de sobrevida da pessoa que tenha cumprido a regra do tempo de contribuio. A ideia da introduo do FP incentivar os segurados a postergar aposentadorias precoces, de forma que, quanto mais jovem o segurado solicitar a aposentadoria, maior seja o fator redutor aplicado sobre seu benefcio.3 Dessa tentativa de extino do FP destaca-se o descontentamento com a soluo adotada para conter as aposentadorias precoces, em um contexto de aumento da expectativa de vida, aps dez anos de sua adoo. Este ser um ponto recorrente na poltica previdenciria futura, tendo em vista a mudana demogrfica em curso e as consequentes presses pelo ajuste das regras do sistema. Atente-se que a simples extino do fator previdencirio no uma soluo, pois: i) deixaria em uma situao jurdica complexa os beneficirios que se aposentaram desde sua adoo; ii) o problema das ATCs precoces continuariam a existir; e iii) implicaria presso bastante forte sobre as despesas da Previdncia Social.
2.3 Controle dos benefcios acidentrios: o fator acidentrio previdencirio

O auxlio-doena um benefcio temporrio concedido ao segurado que perde a capacidade de trabalho devido ao adoecimento. Este benefcio diferenciado de acordo com a origem da morbidade que causa a incapacidade, podendo ser classificado em auxlio-doena previdencirio e auxlio-doena por acidente de trabalho. Com a elevao do nmero de benefcios de auxlio-doena concedidos a partir de 2000, o Ministrio da Previdncia Social (MPS) adotou uma srie de medidas para avaliar os determinantes, j que o crescimento desse tipo de benefcio no foi acompanhado por nenhuma alterao legal que explicasse este comportamento. Ademais, por tratar-se de um benefcio relativamente caro, passou a pressionar as contas da Previdncia Social. Nesse contexto, um dos determinantes avaliados pelo MPS foi a possibilidade de que a elevao do nmero de benefcios se deva elevao de acidentes de trabalho que gerariam, indevidamente, benefcios previdencirios em vez de benefcios acidentrios. Os acidentes de trabalho, para serem reconhecidos como
3. Uma avaliao dos efeitos da adoo do fator previdencirio pode ser encontrada em Delgado et al. (2006).

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tal, deveriam ser comunicados ao INSS por uma Comunicao de Acidente de Trabalho (CAT), desta gerando um benefcio acidentrio. Trabalhando nessa linha, o MPS tomou uma srie de iniciativas, entre elas a definio e a adoo do Nexo Tcnico Epidemiolgico Previdencirio (NTEP), por meio do qual os mdicos peritos do INSS devem classificar como acidente do trabalho as morbidades relacionadas com o trabalho do segurado, dispensando assim a CAT. Na sequncia das aes adotadas em 2010, ocorreu a implementao do fator acidentrio previdencirio (FAP), que vem a ser um multiplicador que incide sobre as alquotas pagas pelas empresas para o financiamento dos benefcios decorrentes de acidentes de trabalho. O FAP um instrumento de incentivo que pode aumentar em at 100% ou reduzir em at 50% as alquotas, dependendo da posio relativa da empresa em relao s demais atuantes naquela atividade econmica, no quesito de gerar benefcios acidentrios. Atente-se que o FAP representa uma modificao importante na poltica de preveno de acidentes, passando de uma poltica reativa a uma poltica preventiva, uma vez que o FAP induz as empresas a se engajarem em um esforo de aumentar a segurana em que os trabalhadores executam suas atividades.
2.4 Expanso do Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS) para os RPPS e para os segurados especiais

O CNIS uma base de dados administrativa do governo federal que tem o objetivo de centralizar as informaes referentes aos direitos trabalhistas e previdencirios dos trabalhadores, facilitando a concesso de benefcios e aumentando a eficincia da administrao pblica. Desde 1999, o CNIS fundamentalmente abastecido com os dados da Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio e Informaes Previdncia Social (GFIP) e, de acordo com o Decreto no 6.722, de 30 de dezembro de 2008, os dados constantes no CNIS valem como prova de filiao Previdncia Social. Entre os segurados da Previdncia Social, os segurados especiais rurais se destacam por serem includos nos sistemas administrativos do INSS apenas quando se tornam beneficirios, isto , apenas quando se aposentam ou recebem algum auxlio. Este um problema para a administrao do RGPS, pois no permite um planejamento adequado dos recursos necessrios ao financiamento das despesas geradas por esses segurados. Com intuito de melhorar as condies de planejamento, o MPS iniciou em 2010 uma ao para o cadastramento dos trabalhadores que atuam em regime de economia familiar no chamado CNIS-Rural, destacando, junto aos sindicatos e s organizaes de trabalhadores do campo, a importncia de um registro adequado no momento da concesso dos benefcios previdencirios. Contudo, no se instituiu nenhum instrumento que gere incentivos aos trabalhadores para que se cadastrem no CNIS-Rural.

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Essa ao similar a j desenvolvida em parceria com estados e municpios em 2009 com a criao do Cadastro Nacional de Informaes Sociais dos Regimes Prprios de Previdncia Social (CNIS-RPPS) , visando padronizao das informaes dos regimes prprios dos diferentes entes da Federao, assim como compatibilizao com as informaes j disponveis para o RGPS. Com sua efetivao, o CNIS-Rural e o CNIS-RPPS sero ferramentas importantes de gesto e planejamento das polticas previdencirias.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA 3.1 Evoluo da cobertura previdenciria

Os anos recentes tm evidenciado uma relao positiva entre crescimento econmico e aumento da cobertura previdenciria no Brasil. Ou seja, o crescimento da ocupao, alm de absorver crescentes partes da populao economicamente ativa (PEA), tem sido marcado pelo aumento da formalizao das relaes de trabalho, seja pela elevao do nmero de empregos com carteira assinada, como de postos de trabalho no servio pblico seja por maior adeso dos contribuintes individuais trabalhadores por conta prpria, sem carteira assinada ou empregadores ao RGPS. Os dados fornecidos pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)/IBGE mostram que a cobertura previdenciria total, incluindo os potenciais segurados especiais,4 manteve-se em 59,3% da PEA em 2009, patamar que j havia sido atingido em 2008. Isto se explica: i) pela desacelerao do aumento da cobertura previdenciria via formalizao; ii) pelo aumento do desemprego; e iii) pela histrica tendncia de queda da populao ocupada em atividade agrcola e, portanto, do nmero de potenciais beneficirios da previdncia rural. Logicamente, os dois primeiros fatores tm grande correlao com a conjuntura de crise internacional e consequente estagnao da economia brasileira em 2009. Contudo, o nvel de proteo previdenciria, medido pelo percentual de contribuintes aos regimes oficiais de previdncia RGPS e RPPS , seguiu crescendo de 2008 para 2009, de 51,8% da PEA para 52,3%. Essas so notcias alvissareiras, se levarmos em conta o aumento da taxa de desemprego de 8% para 9,3% entre 2008 e 2009, que decorreu da crise financeira internacional
4. Considera-se nesse caso cobertura previdenciria total aquela que incide sobre trabalhadores com carteira, servidores pblicos, contribuintes individuais, potenciais segurados especiais do setor rural, alm dos trabalhadores ocupados que contriburam apenas para os regimes de previdncia privada e os desocupados que, segundo a PNAD, aportaram alguma contribuio seja aos regimes oficiais, seja previdncia privada. Definiu-se, para fins de estimativa, a partir dos dados da PNAD, que os potenciais segurados especiais se caracterizam por: i) estarem ocupados na semana de referncia (varivel v4805); ii) ocuparem posio na ocupao de: conta prpria, trabalhador na produo para o prprio consumo ou sem remunerao (varivel v4706); e iii) exercerem trabalho principal em empreendimento cuja atividade principal seja agrcola (varivel v4808). A CF/88 determinou que trabalhadores domiciliados em rea rural ou urbana, ao comprovarem exercer atividade agrcola, de pesca ou garimpo, em regime de economia familiar podem, se assim solicitar, tornar-se beneficirios de auxlios, penses e aposentadorias. Para mais detalhes de mensurao, ver Campos (2006).

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precipitada no perodo. O aumento da cobertura previdenciria, a despeito da estagnao do PIB e do aumento do desemprego, foi possvel graas ao maior crescimento relativo dos empregos com proteo previdenciria, vis--vis o total de ocupaes criadas. Enquanto o total destas cresceu apenas 0,5%, as ocupaes com proteo previdenciria cresceram 3% no perodo. Em virtude disso, se o aumento da oferta de ocupaes em geral no foi capaz de absorver o aumento da PEA de 2% em 2009 , houve, por outro lado, uma mudana na composio das ocupaes existentes, na qual as ocupaes com proteo previdenciria ganharam maior peso. Ou seja, o maior desemprego provocou mudana no perfil dos desprotegidos, aumentando a proporo de desocupados entre estes, no implicando, todavia, maior desproteo como percentual da PEA.
TABELA 1
(Em %)
PEA 2002 PEA Cobertos Contribuintes do INSS ou regimes prprios Carteira assinada Funcionrios pblicos Contribuintes individuais Conta prpria Empregador Sem carteira assinada Prprio consumo ou no remunerado2 Potenciais segurados especiais Outros contribuintes3 Desprotegidos Ocupados Desempregados 100,0 53,8 43,9 30,6 5,9 7,2 2,9 2,2 2,1 0,1 9,4 0,5 46,2 35,9 10,3 2003 100,0 54,3 44,6 31,0 6,0 7,5 3,1 2,3 2,1 0,1 9,2 0,5 45,7 34,8 10,9 2004 100,0 55,0 45,6 31,9 6,1 7,4 3,0 2,3 2,2 0,1 8,8 0,6 45,0 34,9 10,1 2005 100,0 55,2 46,1 32,4 5,8 7,7 3,0 2,3 2,4 0,1 8,6 0,5 44,8 34,1 10,6 2006 100,0 56,4 47,9 33,5 6,1 8,1 3,1 2,5 2,4 0,2 8,0 0,6 43,6 34,1 9,6 2007 100,0 57,7 49,7 34,9 6,4 8,1 3,3 2,1 2,7 0,3 7,4 0,6 42,3 33,2 9,2 2008 100,0 59,3 51,8 36,6 6,5 8,4 3,0 2,4 3,0 0,2 7,1 0,5 40,7 32,7 8,0 2009 100,0 59,3 52,3 36,7 6,6 8,8 3,3 2,4 3,1 0,3 6,4 0,5 40,7 31,4 9,3

Evoluo da cobertura previdenciria 2002-20091

Crescimento anual PEA Cobertos Contribuintes do INSS ou regimes prprios Carteira assinada Funcionrios pblicos Contribuintes individuais Conta prpria 3,5 3,1 2,4 3,2 3,9 -1,4 -3,7 2,2 3,2 3,8 3,4 3,7 5,4 8,3 2,9 4,2 5,2 6,0 4,4 2,8 0,0 3,4 3,9 4,6 5,1 -1,8 7,3 3,8 1,1 3,2 5,0 4,3 6,5 5,8 5,3 1,5 3,7 5,3 5,9 5,9 2,0 7,2 1,9 4,8 6,1 6,8 4,2 5,3 -8,4 2,0 2,0 3,0 2,0 3,2 6,4 12,1 (Continua)

Previdncia Social
(Continuao) Crescimento anual 2002 Empregador Sem carteira assinada Prprio consumo ou no remunerado2 Potenciais segurados especiais Outros contribuintes3 Desprotegidos Ocupados Desempregados 1,0 -0,5 -19,1 5,5 13,9 4,0 4,6 1,9 2003 4,5 2,3 9,0 0,5 1,3 1,2 -1,0 8,7 2004 1,3 8,6 11,6 -1,5 13,2 1,3 3,3 -5,0 2005 5,1 14,3 9,9 0,7 0,4 2,9 1,1 8,8 2006 11,3 1,3 51,3 -6,5 4,3 -1,5 0,8 -8,9 2007 -15,5 13,4 27,5 -5,9 4,1 -1,5 -1,2 -2,4 2008 16,5 13,4 -11,4 -2,5 -18,9 -2,1 0,4 -11,3

19

2009 1,9 4,3 30,4 -6,9 21,9 2,0 -2,0 18,2

Fontes: PNADs/IBGE. Notas: 1 A definio de PEA aqui utilizada considerou os ocupados e os desocupados na semana de referncia com idade: i) de 16 a 65 anos entre os homens de forma geral; ii) de 16 a 60 anos entre os homens trabalhadores rurais autnomos, no renumerados ou para o prprio consumo; iii) de 16 a 60 anos entre as mulheres em geral; e iv) de 16 a 55 anos entre as mulheres trabalhadoras rurais autnomas, no remuneradas ou para o prprio consumo. 2 A amostra para estes segmentos no representativa. 3 Inclui contribuintes apenas de seguros privados e subempregados contribuintes do INSS.

A cobertura previdenciria via emprego com carteira assinada manteve-se estvel entre 2008 e 2009, em torno de 37% da PEA. Embora se verifique ntida desacelerao na tendncia dos anos anteriores, de expressiva criao de empregos protegidos, a expanso absoluta dos empregos com carteira no ltimo ano gerou 673.443 colocaes, constituindo-se no fator que mais contribuiu isoladamente para o aumento da participao de contribuintes na PEA. Alm disso, houve tambm um importante aumento do nmero de contribuintes individuais ao sistema, categoria que inclui trabalhadores por conta prpria, empregadores e empregados sem carteira. Este aumento foi de 6,4% entre 2008 e 2009, totalizando a incluso previdenciria de 486.903 trabalhadores. O crescimento da participao percentual dos contribuintes individuais representou mais que o dobro do crescimento da participao percentual da filiao previdenciria via empregos com carteira ou pblicos. De fato, a proteo previdenciria via contribuio individual tem subido desde 2002. Naquele ano, alcanava 7,2% da PEA, enquanto, em 2009, atingiu 8,8%. Esses so ganhos expressivos, se levarmos em conta: i) o carter relativamente voluntrio das adeses, ainda que estas sejam formalmente obrigatrias; ii) a maior precariedade e instabilidade a que esto sujeitos os trabalhadores nestas ocupaes o que dificulta a contribuio, ainda que sejam altos os ganhos relativos de proteo; e iii) o expressivo aumento das ocupaes com carteira assinada no perodo, que se constituram em alternativa real para conquista da proteo, para os trabalhadores por conta prpria e sem carteira, assim como para alguns empregadores. Desse modo, mesmo diante das dificuldades histricas associadas a estas ocupaes, e do alargamento da alternativa de formalizao via emprego com carteira assinada,

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

verificou-se o aumento da proteo de autnomos, empregadores e assalariados sem carteira. Isto pode ser atribudo aos ganhos econmicos destas atividades, assim como s medidas de desburocratizao e reduo de alquotas, implementadas tanto pela Previdncia Social RGPS quanto pela Receita Federal, tais como o Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuies das Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional) e o Plano Simplificado de Previdncia Social (PSPS), os quais entraram em vigor em 2007.5 Por fim, importante analisar a evoluo da proteo previdenciria em termos absolutos. O grfico 1 a seguir evidencia o crescimento anual do contingente de pessoas em ocupaes que contribuam para o RGPS ou para o RPPS, vis--vis o crescimento da PEA, bem como do nmero de pessoas ocupadas ou desocupadas, sem qualquer tipo de proteo previdenciria. Observa-se que, de 2003 a 2009, vivenciamos um ciclo no qual o crescimento do nmero de pessoas protegidas maior que o crescimento do nmero de pessoas desprotegidas e isto muito positivo. No entanto, at 2005, a desproteo ainda cresceu em termos absolutos.
GRFICO 1
(Em %)
7 6 5 4 3 2 1 0 2002 -1 -2 -3 Desprotegidos
Fontes: PNADs/IBGE.

Variao anual do nmero de contribuintes da Previdncia, da PEA e das pessoas desprotegidas

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

PEA

Contribuintes

5. Acerca dessas medidas, ver o captulo 2 da edio nmero 18 deste peridico. Acerca dos impactos dos regimes de renncia ver Foguel et al. (2010) e Corseuil e Moura (2009). O Simples Federal, aprovado pela Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996, foi extinto em 1o de julho de 2007, conforme disposto no Art. 89 da Lei Complementar no 123, de 14 de dezembro de 2006, a qual instituiu o novo regime para as microempresas e as empresas de pequeno porte denominado Simples Nacional.

Previdncia Social

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Se at 2005 no se havia superado a criao de situaes de desproteo que em 2005 totalizavam 38,8 milhes de pessoas , a partir de 2006 o quadro bastante distinto, revelando drstica reduo da desproteo previdenciria at 2008, principalmente pela diminuio do nmero de desempregados. Vale assinalar que este o tipo de trajetria que pode promover uma mudana substantiva no perfil da proteo social no Brasil, revertendo a estoque acumulado de desproteo, uma vez que os avanos ocorridos na margem de crescimento da PEA so pequenos. Revertendo a tendncia pregressa, em 2009 no s se testemunhou a desacelerao do crescimento das ocupaes protegidas, mas tambm a volta da criao de situaes de desproteo, principalmente pelo aumento do nmero de pessoas desempregadas. Felizmente, os dados parciais de 2010 j apontam para uma volta trajetria anterior.6
3.2 Evoluo dos benefcios da Previdncia Social

Por meio do Regime Geral de Previdncia Social, so pagos mensalmente emitidos cerca de 24 milhes de benefcios (posio de junho de 2010), dos quais 65% so aposentadorias, divididas em aposentadorias por idade (52%), aposentadorias por tempo de contribuio (ATC) (28%) e aposentadorias por invalidez (20%). Alm das aposentadorias, o segundo benefcio mais importante a penso por morte, que representa cerca de 28% dos pagamentos do regime. Por fim, o RGPS concede auxlios para cobertura de doenas, maternidade, recluso e acidentes , cujo volume representa 7% do total de benefcios pagos. A composio dos benefcios tem-se mantido praticamente constante ao longo dos ltimos cinco anos, mas interessante chamar ateno para algumas tendncias recentes e para mudanas ocorridas em resposta crise internacional de 2008-2009.
TABELA 2
Posio do nmero de benefcios emitidos em junho de 2010
Espcie do benefcio Aposentadorias Idade Tempo de contribuio Invalidez Penses por morte Auxlios Outros1 Total de benefcios do RGPS Fonte: Brasil (2010b). Nota: 1 Majoritariamente salrio-maternidade. Nmero de benefcios 15.495.066 8.004.119 4.395.135 3.095.812 6.665.884 1.672.378 79.283 23.912.611 Composio (%) 64,8 33,5 18,4 12,9 27,9 7,0 0,3 100,0

6. Ver o captulo 6 deste volume.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A tabela 3 a seguir apresenta a variao anual e semestral do nmero de benefcios emitidos entre dezembro de 2007 e junho de 2010. O ritmo de crescimento das aposentadorias, que se mantinha em torno de 3,5% ao ano (a.a.), at 2007, teve incremento importante em 2008 (4,2%) e 2009 (4,9%). No obstante, j podemos observar reduo de seu ritmo no primeiro semestre de 2010, quando o crescimento foi de apenas 1,7%, substancialmente menor que o crescimento de 2,7%, observado no primeiro semestre de 2009. Muito provavelmente, a crise econmica internacional teria gerado um razovel grau de incerteza quanto manuteno de empregos e rendas, aps as importantes demisses ocorridas em novembro e dezembro de 2008. As demisses podem ter estimulado o recurso s aposentadorias por tempo de contribuio, como estratgia alternativa ao desemprego, a despeito do desgio imposto pelo fator previdencirio.7 As aposentadorias por tempo de contribuio cresceram 6,4% em 2009, contra crescimento de 4,5% em 2008. As de invalidez, de 2,9% para 3,8%.
TABELA 3
(Em %)
Variao anual Espcie do benefcio Aposentadorias Idade TC Invalidez Penses por morte Auxlios Outros2 Total de benefcios do RGPS 2007 3,4 4,0 4,2 0,8 2,8 (8,4) 16,3 2,3 2008 4,2 4,5 4,5 2,9 3,0 (1,6) 24,5 3,4 2009 4,9 4,4 6,4 3,8 2,6 0,6 32,6 4,0 Jun./2009dez./2008 2,7 2,0 4,2 2,5 1,1 4,8 38,1 2,5 Variao semestral1 Dez./2009jun./2009 2,1 2,3 2,2 1,3 1,5 (4,0) (4,0) 1,5 Jun./2010dez./2009 1,7 1,9 1,8 1,1 1,2 1,8 10,4 1,6

Variao do nmero de benefcios da Previdncia Social dezembro de 2007junho de 2010

Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social e Boletins Estatsticos da Previdncia Social de janeiro de 2009 a junho de 2010 dos benefcios emitidos/MPS. Notas: 1 Posio do nmero de benefcios em relao ao mesmo nmero seis meses antes. 2 Representa apenas 0,3% dos benefcios, o mais importante sendo o salrio-maternidade.

3.3 Evoluo financeira da Previdncia Social

A sade financeira do RGPS, afetada durante a crise de 2008-2009, vem melhorando progressivamente desde ento. A crise implicou desacelerao do crescimento das receitas correntes em 2009, que foi de apenas 5% frente variao recorde de 10% em 2008. No entanto, a renovada dinmica do mercado de trabalho possibilitou, j no primeiro
7. As aposentadorias por invalidez tambm aumentam no perodo, possivelmente pressionadas pelo desemprego. Por outro lado, este aumento pode representar a migrao para a aposentadoria dos auxlios doena concedidos at 2007.

Previdncia Social

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semestre de 2010, uma volta aos ndices de crescimento da arrecadao prvios crise. A maior arrecadao possibilitou um crescimento muito pequeno da necessidade de financiamento, resultando na reduo das transferncias da Unio ao RGPS.
TABELA 4
Valor e variao real dos recebimentos e dos pagamentos do RGPS
(Em R$ de agosto de 2010)
Variao em 2008 (%) A - Recebimentos (A1 + A2 + A3 + A4 + A5) A1 - Receitas correntes1 A2 - Recuperao de crditos2 A3 - Rend. financeiros + antecipao de receitas + outros3 A4 - Restituies de contribuio4 A5 - Transferncias da Unio B - Pagamentos (B1 + B2 + B3 + B4) B1 - Pagamento de benefcios do INSS B1a - Pagamento de benefcios previdencirios5 B1b - Pag. benef. no previdencirios B2 - Benefcios devolvidos B3 - Despesa com pessoal e custeio do INSS B4 - Transferncias a terceiros C - Arrecadao lquida (A1 + A2 + A4 - B4) D - Necessidade de financiamento (C - B1a) 6 10 -11 Posio dez./2009 (R$) 286.417.957 205.943.869 4.417.612 Variao em 2009 (%) 7 5 186 1o sem./20101o sem./2009 (%) 12 9 50

35

2.988.298

94

-2888

-10 -6 2 2 1 7 32 6 17 9 -25

-280.041 73.348.218 283.373.647 256.528.867 235.582.839 20.946.028 -2.296.019 10.006.461 19.134.338 190.947.103 44.635.736

18 7 7 8 7 12 48 -2 4 6 13

36 -30 11 9 8 13 -56 55 8 10 1

Fontes: Boletim Estatstico da Previdncia Social, INPC e IBGE. Notas: 1 Arrecadao: bancria, Simples, Fundo Nacional de Sade (FNS) e Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies). 2 Arrecadao: Refis, Certificados da Dvida Pblica (CDPs) e depsitos bancrios. 3 Remunerao sobre arrecadao bancria, rendimentos de aplicaes financeiras, antecipaes de receita (Tesouro Nacional), taxas de administrao sobre outras entidades, e outras receitas. Teve valor negativo em junho de 2009. 4 Ressarcimento de arrecadao e restituies de arrecadao. 5 Inclui despesas com sentenas judiciais Tribunal Regional Federal (TRF) e INSS.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A necessidade de financiamento do RGPS ou seja, a necessidade de suplementao de recursos para alm daqueles advindos das contribuies previdencirias, visando efetivar o pagamento de todos os benefcios previdencirios do RGPS reduziu-se no primeiro semestre de 2010 para 1,30% do PIB, aps pequena elevao entre 2008 e 2009, de 1,19% para 1,35% do PIB. O aumento da formalizao e a incluso previdenciria verificadas desde 2007 so, sem dvida, responsveis pela manuteno de taxas bastante razoveis de suplementao fiscal no sistema, verificadas desde ento.
GRFICO 2
Necessidade de financiamento
(Em % do PIB)

1,75 1,65

1,78

1,69

1,35 1,19

1,30

2004

2005

2006

2007

2008

2009

1o sem. /20101

Fontes: Boletim Estatstico da Previdncia Social e IBGE. Nota: 1 Acumulado em 12 meses.

Analisando-se a necessidade de financiamento do RGPS como proporo do gasto com benefcios, observa-se tambm a retomada da tendncia de queda de tal necessidade, a partir de dezembro de 2009. Entre agosto de 2009 e agosto de 2010, o valor mdio anual da referida necessidade de financiamento correspondeu a 17% das despesas com benefcios, enquanto no binio 2004-2006 esta proporo foi de 25%. Cabe ressaltar que isto foi possvel, mesmo com os aumentos reais concedidos ao piso previdencirio, decorrentes da poltica de valorizao do salrio mnimo, ao qual este piso est vinculado.

Previdncia Social

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GRFICO 3

Necessidade de financiamento
(Em % do pagamento de benefcios previdencirios)
30 28 26 24 22 20 18 16 14 12 10 Dez./2004 Dez./2005 Dez./2006 Dez./2007 Dez./2008 Dez./2009 Jun./2005 Jun./2006 Jun./2007 Jun./2008 Jun./2009 Jun./2010

Fonte: Dados dos Boletins Estatsticos da Previdncia Social/MPS, vrios nmeros. Elaborao: Ipea.

Ainda que a necessidade de financiamento total do RGPS tenha se reduzido nos ltimos anos, cumpre notar que isto se deu de forma diferenciada entre a clientela rural e urbana no interior do regime. Houve expressiva reduo da necessidade de financiamento da clientela urbana em 2008 e manuteno desta baixa necessidade em 2009. Contrariamente, a arrecadao da clientela rural continuou baixa de 2007 a 2009. Assim, o aumento da formalizao e a maior elasticidade da receita previdenciria em relao ao PIB foi um fenmeno majoritariamente urbano. Nesse sentido, se historicamente a clientela rural apresentou maior peso para a necessidade de financiamento da Previdncia, esta situao foi reforada em 2008 e 2009, conforme o grfico 4 a seguir.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

GRFICO 4

Arrecadao lquida, benefcios e resultado do RGPS, segundo clientela e ano


(Em R$ bilhes de dezembro de 2009 INPC)
Urbano Rural

154

169

180

169 170

183

42 43 -1 Arrecadao Benefcios -14 -3 5 5 5

46

Arrecadao

Benefcios -37 -37 -41 Resultado

Resultado

2007
Fonte: Brasil (2010c).

2008

2009

Os dados disponveis de 2010 permitem inferir o aprofundamento dessa tendncia. O setor urbano volta a reduzir sua necessidade de financiamento em 45%, comparando-se o acumulado de janeiro a junho de 2010 em relao ao mesmo perodo de 2009. Enquanto isso, a clientela rural aumentou a sua necessidade de financiamento em 9,1% no mesmo perodo (BRASIL, 2010c). Infelizmente, no se sabe exatamente donde deriva a necessidade de financiamento da clientela rural, mas estima-se que, em grande medida, esta se explica pelo regime diferenciado do agricultor familiar e do trabalhador agrcola temporrio, enquadrados como segurados especiais e individuais, respectivamente.8 Outro importante determinante da necessidade de financiamento da Previdncia so os regimes de renncia da contribuio previdenciria. A Receita Federal estimou que a renncia previdenciria seria de cerca de R$ 18 bilhes em 2009, o que representaria 8,6% de toda a arrecadao previdenciria e 0,56% do PIB (BRASIL, 2008). Do total, 53,7% (R$ 9,8 bilhes) seria devido s isenes do regime de tributao simplificado para micro e pequenas empresas, o Simples Nacional; 32,6% (R$ 5,8 bilhes) devido iseno concedida as entidades filantrpicas de sade, educao e assistncia social; 13,5% (R$ 2,4 bilhes) decorrente da iseno da produo agropecuria para exportao, e apenas 0,13% concedido as empresas de tecnologia da informao e comunicao.
8. Ver as definies na Lei no 11.718, de 20 de junho de 2008.

Previdncia Social

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Sabe-se que os regimes diferenciados tanto no mbito rural quanto no mbito urbano, o qual se beneficia de grande parte das renncias do Simples Nacional e das entidades filantrpicas tm sido acompanhados de bons resultados em termos de incluso previdenciria, formalizao e reduo da pobreza.9 Desta feita, os objetivos redistributivos e de incentivo a certos setores tm um custo, mas no devem ser o foco das mudanas, visando melhoria do padro de financiamento da Previdncia. Esta melhoria deve passar, antes, pela rediscusso das regras de acesso e valores dos benefcios, que ir impactar, sobretudo, a clientela urbana, com vista a tornar o RGPS mais justo e efetivo no alcance de seu objetivo maior: a segurana de renda frente aos riscos sociais.
4 DESAFIOS

Esta seo apontar trs grandes desafios que se colocam para a Previdncia Social brasileira, tendo em vista o efetivo cumprimento de sua funo de proteo da populao trabalhadora do pas, frente aos riscos sociais clssicos. Tais desafios foram identificados a partir de breve diagnstico das principais tenses do sistema, bem como do reconhecimento de sua prevalncia no debate pblico atual. So eles: i) o aumento da justia distributiva do sistema, considerando a previdncia dos trabalhadores do setor privado (RGPS) e do setor pblico (RPPS); ii) o aumento da cobertura dos trabalhadores ativos; e iii) a necessidade de redefinio de parmetros para concesso de aposentadorias, tendo em vista as mudanas demogrficas em curso.
4.1 Aumento da justia distributiva da Previdncia 4.1.1 As desigualdades entre os regimes previdencirios

Com a promulgao da CF/88, a Previdncia Social brasileira adquiriu um vis explicitamente redistributivo, na medida em que: i) foram unificadas as regras e os benefcios dos trabalhadores dos setores privado, urbano e rural incluindo os trabalhadores rurais em regime de economia familiar que passaram a ser cobertos pelo RGPS; e ii) todos os benefcios mnimos passaram a ter valor igual ao do salrio mnimo. Contribui ainda para a caracterizao deste vis redistributivo a vigncia de um teto mximo de benefcios e a tendncia recente de valorizao do salrio mnimo. Apesar disso, verifica-se ainda grande desigualdade entre os direitos previdencirios assegurados aos trabalhadores da iniciativa privada vinculados ao RGPS em relao aos servidores pblicos cobertos pelos RPPS. A segregao entre regimes de previdncia de funcionrios pblicos e trabalhadores do setor
9. Sobre os efeitos no meio rural, ver Schwarzer e Querino (2002). Sobre os efeitos do Simples, ver Delgado et al. (2007), Foguel et al. (2010) e Corseuil e Moura (2009).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

privado comum a diversos pases e se deve, em grande medida, a diferenas histricas entre as regras que organizam as relaes de trabalho nos setores pblico e privado. Nesse sentido, os servidores pblicos no estabelecem um contrato de trabalho com seu patro (o Estado), como, ao menos em tese, acontece no setor privado, em que trabalhadores e empregadores negociam as relaes de trabalho e as estabelecem de comum acordo. Diversamente, no servio pblico os trabalhadores aderem a um estatuto que hoje, no Brasil, o Regime Jurdico nico (RJU) , imposto unilateralmente pelo Estado, no qual esto previstos direitos e deveres dos trabalhadores. Outras diferenas consistem na impossibilidade de os servidores pblicos acumularem mais de um cargo ou emprego salvo em casos muito especficos e participarem do capital de empresas privadas. Estes diferenciais tm legitimado, ao longo do tempo e em diversos contextos nacionais, a existncia de regimes previdencirios especficos para servidores pblicos. Na CF/88, as regras de aposentadoria para os servidores pblicos foram estabelecidas como parte do prprio regime de trabalho no setor o RJU. Somente com a promulgao da Lei no 9.717/1998 e da EC no 20/1998 que foi instituda a necessidade de criao de RPPS para servidores no pas, incluindo os da Unio, dos estados e dos municpios. A partir de ento, as diversas unidades federativas deveriam organizar a proteo previdenciria de seus servidores em regimes autnomos, alinhados, porm, com os direitos, os benefcios e as contrapartidas previstos no RGPS: os RPPS deveriam ser contributivos e cofinanciados por seus respectivos entes federativos; manter equilbrio financeiro e atuarial; e submeter-se superviso e ao controle do MPS. Os direitos e os critrios de acesso aos benefcios de aposentadoria e penso dos servidores pblicos seriam ainda alterados pela EC no 41/2003, que reduziria ainda mais os diferenciais existentes entre RGPS e RPPS,10 na medida em que estabeleceria que: i) os benefcios de aposentadoria dos servidores pblicos seriam calculados pela mdia dos 80% maiores salrios de contribuio; ii) as penses institudas pelos servidores sofreriam reduo de 30%, na parcela que excedesse o teto de benefcios aplicado pelo RGPS; e iii) que o reajuste dos benefcios se daria com base no ndice de inflao de preos. Essas regras, contudo, s valeriam para aqueles que ingressassem no servio pblico aps a promulgao da emenda, e a partir da aprovao de lei complementar de cada ente federativo, autorizando a criao de sistema de previdncia complementar para seus funcionrios. Estas leis, por seu turno, no foram ainda aprovadas, o que faz que as alteraes propostas para os RPPS ainda no tenham sido aplicadas.
10. At 2003, era possvel aos servidores pblicos obter proventos de aposentadorias de valor idntico aos seus vencimentos enquanto servidor ativo, bem como manter esta equivalncia por toda a inatividade. Enquanto isso, os trabalhadores vinculados ao RGPS estavam sujeitos a teto de benefcios, tinham o benefcio inicial calculado a partir de sua histria contributiva e os reajustes dos benefcios indexados variao dos preos.

Previdncia Social

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Mesmo considerando que o funcionalismo pblico efetua contribuio previdenciria de 11% sobre o total de seus proventos totais, enquanto os trabalhadores do setor privado aportam montantes que atingem no mximo 11% do teto de benefcios (R$ 3.400,00 em 2010), os direitos dos servidores pblicos permanecem ainda bastante mais vantajosos, sobretudo no que concerne aos valores previstos para os benefcios de aposentadoria e penso. O quadro 1, a seguir, apresenta as principais caractersticas dos regimes prprios e do RGPS, em perspectiva comparada.
QUADRO 1
Principais regras de aposentadoria e penses no RGPS e no RPPS
RGPS Teto do benefcio Frmula de clculo do benefcio R$ 3.467,40 a) Aposentadoria por tempo de contribuio: mdia dos 80% entre os maiores salrios + fator previdencirio b) Aposentadoria por idade: mdia dos 80% entre os maiores salrios sem aplicao do fator previdencirio a) Aposentadoria por tempo de contribuio Homens: 35 anos de contribuio Mulheres: 30 anos de contribuio b) Aposentadoria por idade Homens: 65 anos de idade e 15 anos de contribuio Mulheres: 60 anos de idade e 15 anos de contribuio At um SM: paridade com o salrio mnimo Acima de um SM: correo pelo ndice da inflao de preos eventualmente so negociados aumentos reais RPPS O salrio do ministro do Supremo Tribunal Federal (STF): R$ 26.723,13 Mdia dos 80% entre os maiores salrios aos servidores que ingressaram aps a promulgao da EC no 41/2003 Os demais recebem ainda aposentadoria igual ao ltimo vencimento Homens: 60 anos de idade e 35 de contribuio Mulheres: 55 anos de idade e 30 de contribuio

Elegibilidade

Frmula de reajuste dos benefcios

Aos servidores que ingressaram at a promulgao da EC no 41/2003: paridade com seu salrio da vida ativa Aos ingressantes aps a promulgao da EC no 41/2003: correo pelo ndice da inflao de preos

Fonte: MPS <www.mps.gov.br>. Elaborao: Disoc/Ipea.

No mbito da Unio, tramita h trs anos no Congresso Nacional o Projeto de Lei Complementar (PLC) no 92/2007, que prev a criao do Fundo de Previdncia Complementar dos servidores pblicos federais. Porm, as perspectivas de sua aprovao, no curto prazo, so remotas. Com efeito, a Unio nem sequer organizou seu regime prprio at hoje,11 de modo que a administrao dos benefcios segue sendo feita de maneira segmentada e independente, por cada poder (Executivo, Legislativo e Judicirio), e seu pagamento, efetuado diretamente pelo Tesouro Nacional.
11. A Lei no 9.717/1998 previu a criao de regimes prprios, por todas as unidades federativas que assim o desejassem. At 2009, existiam regimes prprios em todos os estados da Federao, no Distrito Federal e em 1.900 municipalidades.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Os RPPS pagaram mais de R$ 140 bilhes em benefcios em 2009, para cerca de 3,3 milhes de beneficirios, entre inativos e pensionistas, das trs esferas de governo. Alm de gerar cerca de 2% do PIB de necessidade de financiamento, os benefcios incidem negativamente sobre o perfil da distribuio de renda no pas, devido ao reduzido nmero de seus beneficirios, combinado com o alto valor do teto de seus benefcios (de R$ 26.723,13) e o alto valor mdio dos benefcios que paga. Enquanto o valor mdio das aposentadorias e penses pagas pelo RGPS em 2009 era de R$ 744,38 (a preos de dezembro de 2010), no conjunto dos RPPS o valor mdio dos benefcios pagos era de R$ 3.511,00, ou seja, quase cinco vezes o valor mdio do RGPS. Atente-se ainda para o fato de que a Unio tem a maior mdia de benefcios entre os nveis de governo, sendo que a mdia mensal do Executivo federal civil e militar era de R$ 5.825,29, enquanto os Poderes Legislativo e Judicirio pagavam em mdia R$ 17.306,72 e R$ 14.717,21 a ttulo de aposentadoria ou penso em 2009 (a preos de dezembro de 2010).
TABELA 5
Indicadores selecionados dos RPPS 2009
Nmero de aposentadorias e penses Total Unio Estadual Municipal 3.345.120 939.423 1.831.245 574.452 Benefcio mensal mdio (R$ em dez./2010)1 3.511 6.185 2.619 1.980 Receita (R$ bilhes em dez./2010)2 71,5 25,5 30,1 15,9 Despesa (R$ bilhes em dez./2010) 142,2 71,0 57,6 13,6
o

Resultado (R$ bilhes em dez./2010) (70,7) (45,4) (27,5) 2,3

PIB (%)3

-2,09 -1,35 -0,81 0,07

Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social 2009/MPS; Boletim Estatstico de Pessoal n 176/Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG); Relatrio Resumido da Execuo Oramentria de dezembro de 2009/Superior Tesouro Nacional (STN/MF); Contas Nacionais e ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA)/IBGE. Notas: 1 Unio referente a benefcios de aposentadoria e penso reportados no Boletim Estatstico de Pessoal; j para estados e municpios, calculou-se dividindo a despesa previdenciria total pelo nmero de inativos e pensionistas reportado no Anurio Estatstico da Previdncia Social. 2 Para a unio, dados da STN/Relatrio Resumido da Execuo Oramentria com ajuste de contribuio patronal para servidores ativos civis e militares, calculada como o dobro das contribuies recolhidas pelos mesmos servidores. 3 Resultado corrente sobre o PIB corrente.

Se verdade que estas disparidades refletem as desigualdades presentes no prprio mercado de trabalho, entre os setores pblico e privado, cabe reconhecer que o estabelecimento de um teto de benefcio igual, bem como de regras similares de reposio e reajuste, poderiam amenizar tais desigualdades. Como se pode constatar no grfico 5 a seguir, o RPPS atua em benefcio dos estratos de renda mais ricos da populao (dcimo decil), enquanto o RGPS redistribui melhor seus benefcios entre os vrios segmentos de renda.

Previdncia Social

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GRFICO 5
(Em %)

Participao da renda de previdncia no total do rendimento familiar por decil de renda

16 13

13 11 10

13

13 12

7 6 4 1 4o INSS 5o 1 6o 7o 2 3

0 1
o

1 2o

1 3o

8o

9o

10o

Previdncia dos funcionrios pblicos

Fonte: Hoffman (2010), com dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (POF) 2008-2009.

Como mostram os dados da POF 2008-2009, que pela primeira vez separam os beneficirios do RPPS daqueles vinculados ao RGPS, a desigualdade entre todas as rendas dos brasileiros includas todas as transferncias monetrias e os rendimentos do trabalho e de propriedade resultava em um Coeficiente de Gini de 0,56 em 2008. Contudo, ao se desagregar as rendas provenientes de cada regime previdencirio, verifica-se que a razo de concentrao dos benefcios do INSS de 0,48, menor, portanto, que o ndice de Gini. J os benefcios dos RPPS apresentam um coeficiente de concentrao de renda muito superior (0,82).12 Estes nmeros evidenciam que, enquanto o RGPS reduz a desigualdade de renda promovida pelo mercado de trabalho e outras rendas, os RPPS contribuem para aumentar a desigualdade de renda no Brasil.13 Diante do exposto, parece claro que o aprofundamento da justia distributiva no interior do sistema previdencirio brasileiro depende da aprovao de medidas j desenhadas que implementem efetivamente o teto de benefcio para o RPPS. Ao lado disso e mesmo antes , mister regulamentar o regime
12. Hoffman (2010), a partir de dados da POF 2008-2009. 13. O coeficiente de concentrao da renda do trabalho de funcionrios pblicos civis e militares, na PNAD 2008, de 0,74, atestando que parte dos efeitos regressivos das aposentadorias e das penses dos funcionrios pblicos reflete a regressividade imposta pelos prprios salrios da categoria. Empregou-se, para este clculo, a PNAD, uma vez que a POF ainda no discrimina a renda do trabalho segundo os setores pblico e privado.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

prprio de previdncia dos servidores da Unio, bem como criar as condies para a implementao da previdncia complementar dos servidores pblicos. Ainda que se defenda a instituio efetiva do teto para o RPPS, no se pode ignorar os custos fiscais da transio do atual regime para o regime misto. Estima-se que haveria um custo de 0,07% do PIB ao ano durante, pelo menos, 30 anos.14 Talvez ainda mais relevantes sejam os entraves polticos, uma vez que a instituio de um regime de previdncia complementar forosamente requerer administrao conjunta do Executivo, do Legislativo, do Judicirio e Ministrio Pblico (MP), para efeito de pulverizao do risco atuarial mediante uma soma mais vultosa de recursos. Uma administrao conjunta implica perda de graus de liberdade, por parte de cada poder isoladamente, quanto definio das regras de contribuio, remunerao dos fundos, bem como de acesso aos benefcios.15 Sobre esse aspecto, cumpre destacar, ademais, que o valor mdio de aposentadoria dos servidores da Unio, juntando-se Ministrio Pblico, Legislativo e Judicirio, mais de trs vezes o valor percebido, na mdia, pelo servidor do Executivo civil. Em junho de 2010, o valor mdio das aposentadorias do Executivo civil, incluindo o Ministrio Pblico da Unio, foi de R$ 5.912,00, enquanto os valores percebidos pelos servidores do Legislativo e do Judicirio foram, em mdia, de R$ 17.932,00 e R$ 16.040,00, respectivamente.16 Portanto, para fins de aumento da justia distributiva imprescindvel, que todos os poderes da Unio sejam contemplados pelo novo regime de previdncia complementar.
4.1.2 Acmulo de renda previdenciria com renda do trabalho e acmulo de benefcios de aposentadoria e penso

Dois outros temas, diretamente implicados na questo da justia distributiva do sistema previdencirio brasileiro, tm tambm despontando com fora na agenda do debate pblico. Trata-se das situaes de: i) acmulo de rendimentos do trabalho com os de aposentadoria; e ii) acmulo de aposentadoria e penses. No que tange ao acmulo da renda do trabalho com a de aposentadoria, a injustia distributiva adviria do fato de que o recebimento simultneo de ambas promoveria uma elevao da renda total do trabalhador, o que seria incompatvel com o princpio de que o benefcio de aposentadoria deve funcionar como uma renda de substituio renda do trabalho. Segundo este princpio, a aposentadoria
14. Caetano (2008). 15. Existe, ademais, um problema de economia poltica, ao instituir-se um mecanismo de salrio indireto altamente dependente do nvel da taxa de juros, criando convenes em favor de um vis de alta. H um conflito de interesse latente na medida em que uma varivel-chave da economia, altamente influenciada pelas decises de poltica econmica, tambm seja a varivel determinante da lucratividade do fundo que remunera, diretamente ou indiretamente, os mesmos burocratas e polticos que subsidiam tais decises. 16. Dados de Brasil (2010d).

Previdncia Social

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tem por finalidade garantir o bem-estar do trabalhador, quando da perda de sua capacidade laboral em sua velhice. Se a perda da capacidade de trabalho no se verifica, a renda da aposentadoria se constitui em uma renda adicional e complementar, fugindo de seus propsitos e, possivelmente, promovendo disparidade em favor daqueles que ainda tm capacidade laboral. No obstante sua razoabilidade, os argumentos citados anteriormente apresentam tambm fragilidades, na medida em que no levam em conta os nveis de bem-estar permitidos pelos benefcios de aposentadoria, sobretudo para aqueles aposentados que recebem benefcios no valor do piso previdencirio que representam 65% do total de aposentados , mas no s para estes. De qualquer modo, a definio de um nvel de bem-estar adequado no trivial e a ampla literatura sobre o tema ainda no foi capaz de revelar consensos mnimos em torno dele. Por outro lado, observa-se nas relaes trabalhistas a prtica de se declarar um salrio de contribuio inferior ao salrio efetivo, com o propsito de reduzir os custos da proteo social, que incidem principalmente sobre as empresas. Isto implica que a aposentadoria percebida no futuro pode ser muito aqum do nvel de renda mdio dos ltimos anos de trabalho.17 Nesse sentido, para uma parcela expressiva da populao, o nvel de reposio oferecido pela aposentadoria bem menor que o salrio integral do trabalhador ativo, obrigando continuidade da vida laboral sob pena de perda expressiva de bem-estar. Deve-se pontuar, alm disso, que o mecanismo de desconto inaugurado pelo fator previdencirio implicou uma taxa de reposio substantivamente menor para aqueles que requerem a aposentadoria por tempo de contribuio, em idades muito inferiores expectativa de sobrevida de sua coorte, tal como estimada pela tbua de mortalidade elaborada pelo IBGE.18 Se, por um lado, o desconto tende a desincentivar a aposentadoria precoce, por outro, este pode criar a necessidade de o trabalhador se manter no mercado de trabalho por mais tempo. Uma anlise exploratria dos dados de diferentes PNADs sobre a populao aposentada, tanto pelo RGPS quanto pelo RPPS, sugere algumas interpretaes iniciais sobre estes fenmenos, que podem contribuir para o teste de algumas hipteses. Para 2009, observou-se que 29% dos aposentados no Brasil exerciam algum trabalho. Entre as mulheres, esse fenmeno ocorreu em 23% dos casos, enquanto entre os homens este foi mais recorrente, incidindo sobre 34% dos aposentados. Tambm vale destacar que esta situao ocorre predominantemente no meio urbano, em que moram 65% dos aposentados que trabalham.
17. A entrada na inatividade tambm significa perda de outros benefcios, como participao em lucros e resultados, tquete-alimentao e transporte, cestas bsicas e outros. 18. A frmula do fator previdencirio leva em conta esta tbua, ao lado da idade do indivduo, para determinar o primeiro salrio-benefcio do segurado do RGPS.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O acmulo de trabalho com aposentadoria muda ao longo da vida dos indivduos de maneira distinta para homens e mulheres. Os grficos 6 e 7 apresentam a trajetria de uma coorte de homens e mulheres, ao longo de dez anos (de 1999 a 2009). Observa-se que, entre homens que tinham de 57 a 58 anos de idade, em 1999, 60% apenas trabalhavam, enquanto 20% eram aposentados e no trabalhavam, 14% acumulavam trabalho e aposentadoria e 7% no trabalhavam nem eram aposentados. Essa distribuio se altera bastante dez anos depois, quando a maioria dos homens desse grupo (52%) deixa o mercado de trabalho para se aposentar, embora uma parcela significativa (33%) continue trabalhando, mesmo tendo se aposentado. Entre os homens, o acmulo de aposentadoria com trabalho se torna mais frequente na passagem dos 59 para 60 anos para as idades de 61 e 62 anos. Ou seja, antes da idade considerada mnima para a modalidade de aposentadoria por idade: 65 anos. Assim, 94% dos casos de acmulo ocorrem antes da idade de 65 anos, indicando que esta prtica fundamentalmente possibilitada pelo regime de aposentadorias por tempo de contribuio.
GRFICO 6
(Em %)
70 60 50 40 30 20 10 0

Homens incidncia de trabalho e aposentadoria oficial, 1999-2009

57-58 anos

59-60 anos S trabalha

61-62 anos

63-64 anos

65-66 anos

67-68 anos

S aposentado Nem trabalha nem aposentado

Trabalha e aposentado
Fontes: PNADs/IBGE.

Previdncia Social

35

GRFICO 7
(Em %)
50

Mulheres incidncia de trabalho e aposentadoria oficial, 1999-2009

40

30

20

10

54-55 anos

56-57 anos S trabalha

58-59 anos

60-61 anos

62-63 anos

64-65 anos

S aposentada Nem trabalha nem aposentada

Trabalha e aposentada
Fontes: PNADS/IBGE.

Tambm no caso das mulheres, o acmulo de trabalho com aposentadoria aumenta quase que exclusivamente antes dos 65 anos, e a condio de atividade majoritariamente substituda por uma condio de inatividade com aposentadoria. No entanto, surpreende, no caso das mulheres, a manuteno de um patamar bastante alto de inatividade sem aposentadoria. Observando-se ainda outras coortes femininas, constata-se que cerca de 40% das mulheres acima de 48 anos permanecem sem trabalho e sem aposentadoria at a idade de 65 anos, a partir da qual o percentual deste grupo diminui lentamente. Estes dados refletem fortemente os efeitos da diviso do trabalho segundo gnero no Brasil na qual os homens tendem a ser mais ativos no mercado de trabalho e evidenciam a importncia de seu reconhecimento para o adequado enfrentamento do desafio de expanso da cobertura previdenciria no pas. Tambm indica, como ser visto mais frente, o papel fundamental que as penses ainda cumprem na garantia de renda s mulheres. Seria necessria uma avaliao mais extensa que certamente est alm do escopo deste captulo para se identificar os estratos de renda que mais se beneficiam do acmulo de trabalho e renda, bem como para se testar possveis efeitos de mudanas de regras relativas questo da acumulao de rendas de aposentadoria e do trabalho. Ainda assim, cumpre destacar que 62% das aposentadorias daqueles que continuam trabalhando de valor igual ou menor que um salrio mnimo, enquanto

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

apenas 3,4% esto acima do teto do RGPS indicando que so funcionrios pblicos. Sendo assim, seriam reduzidos, por exemplo, os efeitos progressivos de eventuais novas regras, que aplicassem descontos lineares sobre benefcios de aposentados que optassem por continuar trabalhando. Alguma progressividade talvez pudesse ser lograda, caso se adotassem descontos maiores para valores acima de um salrio mnimo. Tambm com relao justia distributiva do sistema previdencirio, observam-se no debate pblico opinies que apontam a regra que permite o acmulo de aposentadoria com penses como injusta e geradora de iniquidades. Novamente, no se trata de matria fcil de arbitrar, pois as penses cumprem o papel de amparo aos membros da famlia do segurado, o que totalmente distinto da aposentadoria individual e intransfervel destes membros. Nesse sentido, mesmo que o beneficirio da penso mantenha-se ativo ou receba sua renda de aposentadoria, sua famlia ainda pode precisar de amparo pela falta da renda do ente falecido no bolo da renda familiar. Ainda assim, uma anlise comparativa pode revelar iniquidades entre famlias que percebem duas aposentadorias em relao quelas que percebem uma aposentadoria e uma penso, sendo que esta ltima teria, em tese, um membro a menos.
TABELA 6
Cobertura de penses e aposentadorias oficiais, segundo sexo e faixa etria 2009
Faixa etria Nmero de pensionistas Pensionistas na populao (%) Mulheres At 49 anos 50-54 anos 55-59 anos 60-64 anos 65-69 anos 70-74 anos 75-79 anos 80 ou mais anos Total At 49 anos 50-54 anos 55-59 anos 60-64 anos 65-69 anos 70-74 anos 75-79 anos 80 ou mais anos Total Fonte: PNAD 2009/IBGE. 975.988 488.066 620.757 701.513 730.216 779.147 681.041 879.647 5.856.375 323.308 74.305 98.166 75.550 91.399 71.511 68.023 96.598 898.860 1,3 8,5 13,3 19,7 25,2 34,5 42,8 48,8 5,9 Homens 0,4 1,5 2,4 2,5 3,7 4,0 5,9 8,3 1,0 0,6 11,5 26,6 54,3 82,7 88,8 91,3 92,3 10,2 0,0 0,2 0,5 1,3 2,2 2,5 4,4 7,0 0,3 0,4 8,5 25,4 47,0 58,3 60,7 62,1 57,7 8,9 0,0 0,4 2,3 6,7 9,2 14,4 19,0 18,6 1,6 Aposentados na populao (%) Pensionistas que acumulam aposentadoria na populao (%)

Previdncia Social

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Como revela a tabela 6, as mulheres so beneficirias de 87% das penses por morte no Brasil, as quais perfazem 5,9% da populao feminina como um todo.19 Porm, a importncia das penses s se torna relevante nas faixas etrias de maior idade, em particular acima de 60 anos. Nesse sentido, as penses tm um papel de garantia de renda das mulheres e suas famlias, frente sua baixa cobertura pelas aposentadorias. Somando-se as pessoas acima de 60 anos, enquanto apenas 56% das mulheres recebiam aposentadoria em 2009, 31% recebiam penses e 12% recebiam penses e aposentadoria. A sobreposio de aposentadoria e penso ocorre para 1,6% da populao feminina como um todo, ou 27,5% das mulheres pensionistas. Contando-se homens e mulheres, o acmulo de aposentadoria e penso em 2009 ocorreu para 28,4% do total de pensionistas no Brasil. Ainda que expressiva, especula-se que a sobreposio de benefcios no Brasil ainda no alcanou seu limite, uma vez que a participao das mulheres no mercado de trabalho ainda reduzida frente quela dos homens, principalmente nas faixas etrias mais velhas. Em 61% das situaes de acmulo, tanto penses como aposentadorias so ambas de valor igual ou menor a um salrio mnimo. Ou seja, 61% dos acmulos perfazem um total de, no mximo, dois salrios mnimos (R$ 930,00, em valores de setembro de 2009). Em outros 20% dos casos de sobreposio, o valor de cada benefcio supera o salrio mnimo; em somente 1% dos casos, ocorre de ambos os benefcios estarem acima do teto do RGPS (R$ 3.218,90, em setembro de 2009). Justamente por serem, na mdia, fornecidos de forma parecida distribuio total dos benefcios no sistema previdencirio, e por incidirem sobre uma parcela no muito expressiva da populao segurada, os casos de acmulo de aposentadorias e penses no parecem, de forma agregada, ferir sobremaneira o princpio de justia distributiva do sistema. No obstante, o aumento da participao da mulher no mercado de trabalho pode vir a alterar este quadro, aumentando a sobreposio e requerendo alguma medida de desconto para estas situaes. Cumpre alertar que a maior participao das mulheres no mercado de trabalho, no entanto, no se traduziu ainda em reduo das diferenas salariais entre mulheres e homens, o que deve ser levado em conta em eventuais mudanas nas regras sobre penses.
4.2 Aumento da cobertura dos trabalhadores ativos

A anlise da evoluo da cobertura previdenciria feita na seo 3.1 deste captulo mostrou a correlao positiva havida entre esta e o crescimento econmico, nos cinco anos que precederam a crise internacional de 2009. Em que pesem as expectativas otimistas de sustentao do ritmo de crescimento, bem como os
19. importante ter em mente que a captao das rendas de penses, aposentadoria e outros benefcios sociais, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC), podem ser capturados com certa sobreposio na PNAD. No entanto, isto no invalida os resultados gerais.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

importantes esforos do Estado brasileiro, para facilitar e incentivar a incluso previdenciria, o desafio da expanso da cobertura permanece expressivo, demandando a busca de novos caminhos para sua superao. Parte do sucesso desta busca depende de um entendimento mais preciso do quadro da desproteo previdenciria atual, em suas relaes com o mercado de trabalho brasileiro. este esforo que se pretende desenvolver neste estudo, ainda que de maneira preliminar. Quando observados a partir de sua posio ocupacional, os 41% da PEA de trabalhadores no vinculados Previdncia Social so, em sua maioria, trabalhadores assalariados sem carteira (42%). Os demais so trabalhadores autnomos (28%), desempregados (23%) e outros sem remunerao, trabalhadores para o prprio consumo ou ainda empregadores (7%).
4.2.1 A formalizao do emprego domstico

Dos empregados sem carteira, um quarto (25%) constitudo por um grupo relativamente homogneo e peculiar da constituio do mercado de trabalho no Brasil: o grupo de empregadas(os) domsticas(os). Em 2009, 93% dos empregos domsticos eram ocupados por mulheres. Tomando-se o conjunto de empregadas(os) domsticas(os), os dados da PNAD 2009 mostram que 71% destas no contam com carteira de trabalho assinada. Tal situao de precariedade tem persistido ao longo do tempo, como evidencia o grfico 8 a seguir.
GRFICO 8
5

Evoluo do nmero de empregadas(os) domsticas(os) sem carteira e participao da categoria no total de empregados sem carteira
4,8 30

4,5 4,4 4,2 4 25,2 3,7 23,9 24,1 23,3 3 1999 2001 2002 2003 2004 2 005 2006 2007 2008 2009 23,1 22 26

Nmero de empregados (milhes) Participao (%)

Fontes: PNADs/IBGE.

Previdncia Social

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Analisando-se mais detidamente o trabalho domstico, constata-se que este marcado por caractersticas sociolgicas e institucionais que fragilizam significativamente o poder de barganha daqueles que o desempenham. Do ponto de vista sociolgico, esta atividade responde por importante parcela das ocupaes femininas no pas,20 o que a coloca, desde logo, em posio subalterna na hierarquia social. Ademais, sobrevivem nas relaes de trabalho tpicas desta ocupao traos das relaes servis pr-capitalistas como consideraes sobre a bondade ou a generosidade dos patres, pelos empregados que intervm na deciso do trabalhador de reclamar seus direitos e dificultam sobremodo a consolidao de relaes contratuais entre as partes. Institucionalmente, os direitos trabalhistas e previdencirios dos trabalhadores domsticos, alm de terem sido reconhecidos tardiamente no pas,21 so mais restritos que os das demais categorias. Desta forma, a prpria legislao trabalhista vigente, se no agrava, refora as desigualdades a que esto submetidos os trabalhadores nestas ocupaes. A correo dessas distores no trivial, seja por causa do baixo poder de presso da categoria frente contraparte empregadora, seja em razo da fora dos valores e das representaes sociais associadas ao trabalho domstico, aos quais aderem, muitas vezes, os prprios trabalhadores. No obstante, trata-se de um segmento expressivo, para o qual a melhoria de patamar de direitos e oportunidades traria imensos benefcios.22
TABELA 7
Trabalhadoras domsticas sem carteira assinada nem contribuio previdenciria, segundo nmero de domiclios trabalhados no ms de referncia e nmero de vezes por semana habitualmente trabalhados
Ano 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total 4.300.126 4.356.808 4.372.080 4.248.626 4.250.688 4.525.837 100 100 100 100 100 100 Trabalha em apenas um domiclio At 2 vezes por semana 425.969 437.552 472.847 421.049 427.662 490.790 10 10 11 10 10 11 3 vezes ou mais 2.853.039 2.853.485 2.702.866 2.581.534 2.546.420 2.518.324 Participao (%) 66 65 62 61 60 56 5 5 5 6 6 7 19 19 22 24 24 26 Trabalha em mais de um domiclio At 2 vezes por semana 196.702 217.642 226.655 233.681 243.110 329.394 3 vezes ou mais 824.209 848.129 969.141 1.012.362 1.033.496 1.187.329

Fontes: PNADs/IBGE.

20. O emprego domstico perfaz 17% dos postos de trabalho ocupados por mulheres. 21. Ocorreu apenas nos anos 1970. 22. Alm dos bvios benefcios s trabalhadoras, o fortalecimento da categoria como detentora de direitos pode aliviar a demanda desta sobre outros benefcios sociais, como do Programa Bolsa Famlia (PBF).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No intuito de refinar a anlise esboada anteriormente, interessa constatar que ainda em 2009 a maioria das empregadas domsticas, sem carteira assinada e sem qualquer contribuio previdenciria individual, trabalhava em apenas um domiclio, no qual prestavam servios trs ou mais vezes por semana. Ou seja, pelo menos 56% das empregadas domsticas desprotegidas tm uma relao de trabalho unvoca e possivelmente assalariada, porm ilegal do ponto de vista da legislao trabalhista e desprotegida do ponto de vista previdencirio.23 Apesar de majoritrio, o emprego domstico em apenas um domiclio reduziu de forma notvel sua participao em favor do aumento da participao de um tipo de insero laboral oposto: o emprego domstico em mais de um domiclio, em particular com maior dedicao semanal. Este tipo de insero, ainda que possivelmente mais rentvel para a trabalhadora e potencialmente mais autnomo em relao ao empregador, implica maior incerteza quanto possibilidade de compartilhamento do custo associado proteo social. Empregos intermitentes, com pagamentos dirios, trazem uma transformao crucial da categoria de empregada domstica, aproximando-a a uma categoria de autnoma domstica. Com esta mutao, transferem-se os custos da proteo social para a trabalhadora, cujos recursos disponveis para contribuies previdencirias, frias, 13o salrio, entre outros, so no mnimo escassos. Em suma, o desafio do aumento da cobertura previdenciria deve enfrentar o problema da alta informalidade do emprego domstico com: i) uma avaliao rigorosa dos impactos das medidas de renncia fiscal,24 cuja estimativa da Receita Federal para 2009 era de apenas R$ 221 milhes (valores correntes) e esta reduziu em 60% em termos reais em relao a 2008;25 ii) considervel disposio em atuar por meio de campanhas de conscientizao, fiscalizao e controle social; iii) profissionalizao e delimitao dos tipos de trabalho empreendidos pela categoria, definindo-se seus pisos salariais; iv) desburocratizao e simplificao do processo de adeso legislao trabalhista e ao sistema de previdncia; e v) isonomia dos direitos trabalhistas e previdencirios das empregadas domsticas frente aos outros empregos com carteira assinada.
4.2.2 A evoluo da cobertura previdenciria entre os setores de atividade

Analisando-se o conjunto de trabalhadores excludos da proteo previdenciria, segundo o setor de sua atividade, verifica-se que estes esto mais concentrados nos setores agrcola (23%), comrcio e reparao (20%), construo civil (13%)
23. Entre as empregadas(os) domsticas(os) sem carteira assinada, cerca de 5% tinham filiao a algum esquema de previdncia em 2009. Por isto o nmero de ocupaes da tabela 7 difere daquele apresentado no grfico 8. 24. Deduo do Imposto de Renda (IR) devido pelas pessoas fsicas, da contribuio patronal paga Previdncia Social pelo empregador domstico incidente sobre o valor da remunerao do empregado. Limitada ao valor da contribuio patronal calculada sobre um salrio mnimo mensal, sobre o 13o salrio e sobre a remunerao adicional de frias, referidos tambm a um salrio mnimo. Lei no 11.324/2006, Art. 1o, e Lei no 9.250/1995. 25. No sabemos em que medida esta renncia decorreu de novas formalizaes de empregadas domsticas ou apenas da deduo no IR daqueles empregadores que j assinavam a carteira de suas empregadas.

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e indstria (12%). Observa-se ainda que o grau de informalidade e desproteo caiu para todas as maiores atividades, exceto para a atividade agrcola (tabela 8).
TABELA 8
Trabalhadores sem carteira assinada nem contribuio previdenciria, segundo setor de atividade1
Nmero de pessoas empregadas sem carteira 2009 Agrcola Comrcio e reparao Construo Indstria de transformao Outras atividades Outros servios coletivos, sociais e pessoais Alojamento e alimentao Educao, sade e servios sociais Transporte, armazenagem e comunicao Administrao pblica Outras atividades industriais Atividades mal definidas Total 2.600.818 2.313.279 1.435.929 1.409.549 758.356 745.831 672.137 654.814 Participao setorial (%) 2009 23 20 13 12 7 7 6 6 Participao dos empregos sem carteira no total de empregos do setor (%) 2002 23 18 26 16 15 27 20 11 2003 23 17 26 15 14 23 21 11 2004 23 18 27 15 14 28 22 11 2005 23 17 25 14 14 23 22 11 2006 22 17 26 14 14 26 21 11 2007 22 16 23 13 13 22 21 11 2008 22 16 23 12 13 24 21 8 2009 23 15 22 12 11 20 20 8

483.582 179.528 59.689 6.243 11.319.755

4 2 1 0 100

15 10 14 7 16,7

16 8 11 2 16,1

15 8 12 5 16,4

14 9 10 2 15,7

14 8 12 3 15,6

13 8 10 7 14,8

13 4 8 9 14,4

11 4 8 4 13,5

Fontes: PNADs/IBGE. Nota: 1 No inclui norte rural para fins de comparabilidade e no inclui trabalhadores em exclusivo regime de economia familiar, mas pode incluir, por erro de medida, trabalhadores agrcolas sem carteira que tambm so agricultores familiares.

Antes de nos determos no caso do setor agrcola, cumpre observar que o setor de comrcio e reparao continua sendo um enorme desafio proteo social, na medida em que abarca um nmero grande de negcios, dos mais variados tamanhos e dos mais variados ramos. Essa heterogeneidade dificulta uma ao efetiva da fiscalizao do trabalho, que, por questo de efetividade, concentra suas atividades nos maiores negcios, os quais tambm tm mais a perder, em termos de valor da

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marca, em caso de irregularidades.26 No obstante, o setor melhorou seus ndices de informalidade, passando a empregar 15% de sua mo de obra sem carteira em 2008, contra 18% em 2002. J o setor de construo civil, que historicamente puxou a mdia brasileira de informalidade para cima, em 2002 empregava 26% de sua mo de obra sem carteira, reduzindo esse percentual para 22% em 2009. A atividade agrcola emprega cada vez menos pessoas pela progressiva mecanizao de sua produo, mas no progrediu no perfil de suas contrataes. Alm de gerar o maior contingente de ocupaes de trabalhadores sem carteira e sem contribuio previdenciria entre as vrias atividades, s perdendo para o emprego domstico analisado anteriormente, o grau de informalidade no total de emprego agrcola no se reduziu entre 2002 e 2009. Nesse ltimo ano, dos mais de 2,6 milhes de empregados agrcolas sem carteira, 61% eram temporrios e 39% permanentes. Ainda que a legislao obrigue a formalizao dos trabalhadores temporrios, apenas 87% destes tm carteira assinada. No se pode, no entanto, tomar a totalidade dos empregados rurais sem carteira como desprotegidos, pois, desde a CF/88, abriu-se a possibilidade de conceder aposentadorias por idade aos trabalhadores agrcolas que prestassem servios a uma ou mais empresas, em carter eventual e sem relao de emprego, a serem enquadrados como segurados contribuintes individuais da Previdncia. Para serem elegveis, estes precisam comprovar no mnimo 15 anos de trabalho rural deste tipo, sendo a exigncia de meses comprovados menor para aqueles que entrarem com pedido de concesso entre dezembro de 2010 e dezembro de 2020.27 Alm da proteo via Previdncia Social, existe a garantia do benefcio de prestao continuada da Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas), no caso daqueles cuja renda familiar per capita menor que um quarto de salrio mnimo. O teste de meios empreendido pelo BPC notadamente mais rpido e menos burocrtico que a comprovao da atividade rural de carter eventual por tantos anos. Ainda que o BPC no pague 13o salrio, como faz a Previdncia, o valor do benefcio tambm igual ao salrio mnimo. No obstante os atenuantes anteriormente citados, o grau de proteo oferecido aos empregados rurais sem carteira residual. Previdncia e assistncia promovem uma proteo: i) restrita oferta de um benefcio para idosos no valor de um salrio mnimo, no contando assim com as garantias do direito trabalhista, tampouco com a cobertura dos riscos caractersticos da idade ativa; ii) que obriga comprovao de um tipo de trabalho caracterizado justamente pela ausncia de
26. Nesse sentido, a maior efetividade da fiscalizao est no maior nmero de empregados, bem como no efeito demonstrao que as irregularidades noticiadas tm sobre outros negcios. 27. Lei no 11.718, de 20 de junho de 2008. Ver anlise sobre o assunto na edio nmero 16 deste peridico.

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formalizao e, muitas vezes, contratado verbalmente; e iii) que restringe o acesso ao caso dos trabalhadores eventuais sem relao de emprego e dos trabalhadores rurais extremamente pobres. Nesse sentido, cumpre fazer uma avaliao mais rigorosa e abrangente da situao de desproteo no campo para que a sociedade brasileira possa saldar este passivo. Por fim, pode ser oportuno resgatar nesse momento o debate em torno da desonerao da folha de salrios. Ainda que a vigncia de um processo de crescimento econmico generoso e sustentado tenha possibilitado o aumento da cobertura e a reduo da necessidade de financiamento, em um contexto de valorizao real do salrio mnimo, no seria ocioso rediscutir as bases de financiamento do RGPS com um vis de aumento da cobertura.28 Mudanas nas bases de incidncia e clculo das contribuies por exemplo, passando da folha de pagamentos para o faturamento , redefinio do mix de contribuies e impostos gerais no financiamento do INSS, alquotas progressivas de contribuio, entre outras opes, podem ser avaliadas, desde que haja hipteses robustas quanto possibilidade de estas mudanas gerarem um aumento substantivo da cobertura previdenciria que compensem a perda de arrecadao.29
4.3 O desafio demogrfico

A projeo populacional, publicada pelo IBGE em novembro de 2008, pautou um intenso debate em torno da tendncia de envelhecimento da estrutura populacional brasileira a mdio e longo prazos. Com efeito, a acentuada queda na taxa de fecundidade, associada ao aumento da expectativa de sobrevida dos brasileiros, implicar queda progressiva da razo entre ativos e inativos nos prximos anos. Se hoje os idosos acima de 60 anos representam em torno de 10% da populao brasileira, em 2030 devem perfazer 18,7%. Ou seja, para cada pessoa acima de 60 anos, teremos 3,1 pessoas entre 20 e 60 anos, em 2030. Hoje esta relao de 5,6 de pessoas entre 20 e 60 anos para cada idoso.30 Ainda que esse seja um fato da maior relevncia para o clculo da sustentabilidade de longo prazo da Previdncia, os clculos da necessidade de financiamento do INSS, j se levando em conta a reviso do IBGE, apontados pelo MPS na Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) para 2011, esto longe de ser catastrficos.31

28. Ver exerccio bastante interessante em Ansiliero et al. (2010). 29. Nesse sentido, nos parece que ainda seria frutfero estender os estudos de impacto do Simples e do Simples Nacional para contemplar uma anlise de custo e benefcio. 30. Estimativas de Ipea (2010) apresentam trajetria de envelhecimento ainda mais aguda, com um pico populacional em 2030 de 206,8 milhes. A projeo do IBGE recorrentemente mais conservadora e aponta o pico populacional em 2039 com 219 milhes de habitantes. 31. Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) 2010, anexo III. Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento. gov.br/sof/pldo_2011>.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 9
(Em %)

Hipteses e resultado financeiro estimado do RGPS 2010-2030


2010 Variao anual do PIB Massa salarial Inflao INPC Reajuste do salrio mnimo Reajuste dos demais benefcios Necessidade de financiamento/PIB 5,20 11,64 5,08 9,68 6,14 1,47 2015 2,98 6,58 3,50 3,50 3,50 1,37 2020 2,70 6,30 3,50 3,50 3,50 1,44 2025 2,35 5,93 3,50 3,50 3,50 1,55 2030 1,94 5,51 3,50 3,50 3,50 1,67

Fonte: LDO 2011, com base nas projees populacionais do IBGE, reviso 2008. Disponvel em: <https://www.portalsof. planejamento.gov.br/sof/pldo_2011>. Elaborao: Disoc/Ipea.

As premissas consideradas no modelo crescimento da produtividade do trabalho igual a 1,6% a.a., crescimento da populao ativa de acordo com a projeo do IBGE e a manuteno da participao dos salrios no PIB geram uma estimativa de crescimento do PIB, a partir de 2015, razoavelmente conservadora, que chega a 1,94% para 2030. Adicionando-se a hiptese igualmente conservadora de que o salrio mnimo real no aumentar a partir de 2015, a necessidade de financiamento aumentar de forma lenta, alcanando 1,67% do PIB em 2030. Em que pese a atestada sustentabilidade de longo prazo da Previdncia Social, mesmo considerando-se o cenrio de envelhecimento da populao, tal fenmeno traz a necessidade de revermos as regras de elegibilidade aposentadoria para que a idade mdia de aposentadoria possa refletir a nova situao de longevidade do brasileiro e a crescente postergao de sua entrada no mercado de trabalho. Inmeras so as propostas que visam aumento da idade mdia de aposentadoria, hoje em torno de 58 anos.32 O instrumento mais importante de mudana nas regras de concesso com vista ao aumento da idade mdia de aposentadoria foi o fator previdencirio, mas este tem sido recorrentemente questionado pelos trabalhadores, por impor descontos substantivos queles que se aposentam antes dos 60/65 anos, bem como por introduzir razovel grau de incerteza quanto ao valor do benefcio.33

32. Clculo prprio que contempla as aposentadorias por idade e tempo de contribuio, clientela rural e urbana, bem como mulheres e homens, usando-se os pesos de cada espcie, clientela e sexo no total de benefcios emitidos em 2009 e as idades mdias de aposentadoria verificadas em janeiro de 2010 dados de Brasil (2009, 2010a). 33. Complementarmente, o fator previdencirio possibilita a correo de uma distoro distributiva do RGPS criada pela modalidade ATC. Em larga medida, esta espcie se justificava como um modo de compensar a entrada no mercado de trabalho de forma precoce, notadamente imposta aos trabalhadores com menores oportunidades e qualificao. No entanto, sabe-se que a modalidade ATC beneficia mais os maiores decis da distribuio de renda.

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TABELA 10
Clientela

Idade mdia de concesso dos benefcios de aposentadoria janeiro de 2010


Sexo Total Total Masculino Feminino Total Urbano Masculino Feminino Total Rural Masculino Feminino Fonte: Brasil (2010a). Idade 60,9 63,0 59,5 63,7 66,0 62,1 59,0 61,0 57,7 Tempo de contribuio 53,3 54,2 51,5 53,3 54,2 51,5 53,7 53,9 51,4 Invalidez 51,5 51,1 52,1 51,8 51,2 52,6 49,5 50,3 48,0

Do ponto de vista daqueles que defendem aumento da idade mdia de aposentadoria, o FP foi pouco efetivo na elevao desta. A idade mdia de aposentadoria por tempo de contribuio para os homens, por exemplo, cresceu de 54,3 anos, antes do incio da vigncia do FP em 1999, para 56,9 anos depois do FP, mas teve parte de seu efeito revertido desde 2004. 34 Deste modo, outro mecanismo deve ser pensado para substituir o FP, com vista a promover maior grau de certeza, sem, no entanto, abdicar do objetivo de aumentar o tempo de vida ativa do trabalhador. De forma geral, as propostas de aumento da idade mdia de aposentadoria so de quatro tipos: i) extino da aposentadoria por tempo de contribuio, convertendo-a para o esquema de idade mnima; ii) aumento simples do tempo de contribuio que confere elegibilidade; iii) instituio de uma regra mista de contagem de tempo e idade de aposentadoria, o que, por um lado, mantm a possibilidade de aposentar-se antes da idade mnima atual, mas, por outro, garante que apenas aqueles que efetivamente comearam a trabalhar muito cedo gozem dela; e iv) instituio de uma regra mista de contagem de tempo e idade de aposentadoria aliada a uma tabela de desconto congelada no tempo. Arbitrar sobre as matrias neste estudo tangenciadas depende, sem dvida, de um conhecimento extenso das perdas e dos ganhos de cada proposta. Perdas no s para o caixa da Previdncia, mas antes, para os preceitos de justia que regem o sistema, no obstante tais preceitos estejam em constante disputa no debate pblico.

34. Dados do Dataprev/MPS, compilados em Delgado et al. (2006).

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REFERNCIAS

ANSILIERO, G. et al. Desonerao da folha de pagamentos e sua relao com a formalidade no mercado de trabalho. In: CASTRO, J.; SANTOS, C.; RIBEIRO, J. Tributao e equidade no Brasil. Braslia: Ipea, 2010. BRASIL. Receita Federal. Demonstrativo dos gastos tributrios 2009. Braslia, agosto 2008. Disponvel em: <http://www.receita.fazenda.gov.br/Arrecadacao/ BenTributarios/default.htm>. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Anurio Estatstico da Previdncia Social. Braslia, 2009. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Boletim Estatstico da Previdncia Social, Braslia, v. 15, n. 1, jan. 2010a. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Boletim Estatstico da Previdncia Social, Braslia, jun. 2010b. ______. Ministrio da Previdncia Social (MPS). Informe da Previdncia Social, Braslia, v. 22, n. 1, jan. 2010c. ______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG). Boletim Estatstico de Pessoal. Braslia, 2010d. CAETANO, M. Previdncia complementar para o servio pblico no Brasil. Revista Sinais Sociais, Rio de Janeiro, v. 3, n. 8, p. 120-149, dez. 2008. CAMPOS, A. Aspectos da proposta de mudana na regulamentao da previdncia rural no Brasil. Braslia: Ipea, jun. 2006 (Texto para Discusso, n. 1195). CORSEUIL, C.; MOURA, R. O Simples Federal e a gerao de empregos na indstria. 2009. Mimeografado. DELGADO, G. et al. Avaliao de resultados da Lei do Fator Previdencirio (1999-2004). Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso, n. 1161). ______. Avaliao do Simples: implicaes formalizao previdenciria. Braslia: Ipea, 2007 (Texto para Discusso, n. 1277). FOGUEL, M. N. et al. Impacto do Plano Simplificado de Previdncia sobre as contribuies voluntrias Previdncia Social. Braslia: Ipea, ago. 2010. Mimeografado.

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HOFFMAN, R. Progressividade e regressividade de parcelas do rendimento familiar no Brasil em 2008-2009. Campinas, ago. 2010. Mimeografado. IPEA. PNAD 2009 primeiras anlises: tendncias demogrficas. Braslia, out. 2010 (Comunicado, n. 64). SCHWARZER, H.; QUERINO, C. Benefcios sociais e pobreza: programas no contributivos da seguridade social brasileira. Braslia: Ipea, dez. 2002 (Texto para Discusso, n. 929).

CAPTULO 2

ASSISTNCIA SOCIAL

1 ApreSeNTAO

A institucionalizao e a estruturao organizacional da poltica de assistncia social no Brasil tm sido objeto de esforos contnuos nos ltimos anos. Estes se materializam, por um lado, na maior densidade legal e institucional que sustenta a interveno pblica e, por outro, na ampliao do leque de programas, benefcios e servios dirigidos populao em situao de vulnerabilidade social e violao de direitos. Em resultado, a assistncia social adquire novo status, afastando-se das prticas pretritas de responsabilizao filantrpica pelo atendimento da populao pobre e vulnervel, assim como do uso clientelista de bens e servios socioassistenciais, trilhando o caminho de sua efetivao como direito social condio necessria para a construo de cidadania plena. A transformao que a assistncia social atravessa, especialmente no que se refere atuao do governo federal, tem sido acompanhada sistematicamente por este peridico. O presente captulo constitui mais um produto deste acompanhamento. Este trata da poltica federal de assistncia social coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e tem como objetivo a apresentao e a discusso dos principais avanos em termos de regulamentao e operacionalizao do Sistema nico de Assistncia Social (Suas) e do Programa Bolsa Famlia (PBF) ocorridos entre 2009 e setembro de 2010, bem como a anlise da execuo fsico-financeira dos principais programas e das iniciativas desenvolvidos no mbito dessa poltica.1 A anlise conjunta destes aspectos mostra a continuidade, no ano em tela, do processo de consolidao das polticas de assistncia social, no obstante a presena de desafios significativos. Para cumprir o objetivo, o texto est dividido em trs sees, alm desta apresentao. Na seo 2, sero comentados alguns fatos relevantes ocorridos em 2009, estendendo-se o relato destes at setembro de 2010. Destacam-se os avanos em termos de regulamentao do Suas, possibilitados pela aprovao da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais e do Protocolo de Gesto Integrada de Servios e Benefcios. Alm da importncia destas regulamentaes,
1. Diferentemente das ltimas edies deste peridico, o presente captulo no tratar da poltica de Segurana Alimentar e Nutricional. Contudo, convm destacar que dois de seus principais programas Aquisio de Alimentos (PAA) e Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae) so analisados no captulo 7 da presente edio.

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ressalta-se ainda, como fato relevante, a transio definitiva da responsabilidade pelo atendimento a crianas de 0 a 6 anos em creches e pr-escolas para a rea da educao, bem como alguns fatos que contriburam para o fortalecimento do controle social no mbito da poltica. Tais eventos sero discutidos na perspectiva de sua contribuio para a consolidao da poltica nacional de assistncia social e, particularmente, do Suas. Por seu turno, a seo 3 dedica-se ao acompanhamento das principais aes e programas que compem a poltica, apontando seus resultados fsicos e financeiros em 2009 e tambm alguns aspectos operacionais. Por fim, a seo 4 discute os principais desafios da rea, com destaque perspectiva futura quanto ao desdobramento institucional do PBF e aos impasses que desafiam a consolidao do Suas no campo da organizao institucional e federativa, do financiamento e da relao pblico-privada.
2 FATOS reLevANTeS 2.1 A Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais

Desde a publicao do texto da nova Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas), em 2004, e da Norma Operacional Bsica (NOB/Suas), em 2005, percebe-se um esforo continuado de organizao da interveno pblica para efetivao do direito assistncia. Ambos os documentos so marcos relevantes por definirem, luz da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), os princpios e os objetivos da poltica assistencial, bem como as diretrizes para sua organizao, lanando as bases para a materializao do sistema nico, descentralizado e participativo previsto na Loas o Suas. importante lembrar ainda que o texto da Pnas definiu tambm quais seguranas a poltica deve afianar e estruturou a proteo assistencial em dois nveis de complexidade: a proteo social bsica (PSB) e a proteo social especial (PSE) de mdia e alta complexidade. Embora a definio destes nveis de proteo inclusse o elenco dos servios pertinentes a cada um deles, a rea ainda se ressentia de uma regulamentao sobre o escopo desses servios, que padronizasse minimamente contedo, usurios, objetivos e outros aspectos necessrios sua implementao em todo o territrio nacional. De fato, o estabelecimento de bases de padronizao nacional dos servios do Suas configurou-se, inclusive, como uma das principais deliberaes da VI Conferncia Nacional de Assistncia e foi includa como meta no plano decenal da rea. Nesse sentido, a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais,2 publicada em fins de 2009, foi recebida com bastante entusiasmo. Por meio de uma
2. A tipificao foi instituda por meio da Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009, aprovada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), previamente pactuada na Comisso Intergestores Tripartite (CIT).

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matriz, o documento apresenta a padronizao dos servios socioassistenciais, organizados por nvel de complexidade do Suas, definindo aspectos fundamentais para orientar sua oferta em todo o territrio nacional. Assim, cada servio foi definido quanto a: nomenclatura, descrio, usurios, objetivos, provises,3 aquisies dos usurios, condies e formas de acesso, unidade,4 perodo de funcionamento, abrangncia, articulao em rede5 e impacto social esperado (BRASIL, 2009a). Desse modo, a tipificao preenche uma lacuna de regulamentao dos servios e cria uma identidade para estes, que passaro a ter uma unidade nacional no que se refere compreenso de seus objetivos, provises e aquisies dos usurios. Consiste, portanto, em referncias fundamentais para gestores e trabalhadores da assistncia social no que tange implementao ou adequao dos servios, configurando-se assim em um importante marco para a gesto da poltica. Consequentemente, a padronizao dos servios abre caminhos para a delimitao de uma rede de servios socioassistenciais, ao permitir identificar aes e servios em conformidade com a poltica, ainda que sejam realizados por entidades privadas. Ademais, ao instituir padres mnimos para a oferta de servios, a tipificao cria condies para a elaborao de indicadores de qualidade no Suas, na medida em que possibilita avaliar caractersticas dos servios ofertados em relao ao padro mnimo tipificado.6 Por fim, cabe destacar ainda a importncia da tipificao para a consolidao dos servios de assistncia social no pas. A partir da regulao dos servios, fica explcito aos cidados e s instncias de controle social o que eles podem exigir do poder pblico no campo da assistncia em qualquer parte do territrio nacional. Por tudo isso, pode-se afirmar que a tipificao representa um avano institucional de grande relevncia para a consolidao do Suas e da poltica de assistncia no Brasil. Em que pesem os bons motivos para comemorar, no se pode deixar de reconhecer os desafios operacionais que se apresentam implementao da tipificao. A padronizao coloca ao poder pblico a tarefa de organizar e disponibilizar os servios conforme um padro mnimo institudo e que este seja observado tanto pelas unidades pblicas estatais quanto pelas entidades beneficentes de assistncia social que compem o sistema. Diante disso, cabe indagar: qual ser a magnitude do compromisso pblico em assegurar
3. Detalha a necessidade quanto ao ambiente fsico e aos recursos materiais e humanos essenciais prestao do servio. 4. Equipamento recomendado para a realizao do servio socioassistencial. Neste caso, importante mencionar que a tipificao estabelece alguns servios cuja realizao exclusiva de unidades pblicas estatais Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras) e Centros de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas) como o caso do Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF), do Programa de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (Paefi) e do Servio de Proteo Social a Adolescente em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade Assistida e de Prestao de Servios Comunidade. 5. Indica a articulao do servio com outros servios, programas e/ou projetos promovidos pelos Poderes Executivo e Judicirio e/ou por organizaes no governamentais (ONGs). 6. Nesse sentido, importa recordar os indicadores j produzidos a partir das informaes do Censo de Monitoramento dos Cras, que permitem avaliar as atividades realizadas, os recursos humanos, a estrutura e o funcionamento destes centros segundo quatro graus de desenvolvimento: insuficiente, regular, suficiente ou superior. A este respeito, consultar a edio anterior deste peridico.

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que as referncias para estruturao dos servios socioassistenciais sejam de fato observadas por todas as unidades que integram o Suas? No que tange s entidades privadas, ao que tudo indica, j se iniciou um esforo do poder pblico em exigir a conformidade dos servios ofertados de acordo com a tipificao nacional dos servios socioassistenciais. Ao menos, o que se depreende da nova regulamentao sobre o processo de inscrio das entidades pelos conselhos municipais, que j exige tal adequao.7 A inscrio das entidades consiste em seu reconhecimento como tpicas de assistncia social; portanto, configura uma primeira aproximao destas com a poltica nacional de assistncia social, requisito bsico para que tais entidades estabeleam outras relaes com o poder pblico, tais como a obteno do Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia Social (Cebas) e o reconhecimento do vnculo Suas.8 Outra questo que se coloca quanto implementao da tipificao diz respeito s repercusses no financiamento. Uma vez que a adequao dos servios envolve um custo, cria-se uma expectativa no mbito da gesto da poltica de que, para tanto, a tipificao mobilize alteraes no cofinanciamento. Contudo, at novembro de 2010, no houve nenhuma alterao nos mecanismos de repasses federais como reflexo da tipificao. Entretanto, convm destacar que o projeto de nova norma operacional bsica, em discusso na CIT, prev um novo arranjo de financiamento da poltica, no qual incentivos qualificao dos servios conforme a tipificao podero ser contemplados. O novo padro em debate prev a adoo de cofinanciamento por blocos, entre os quais est previsto um bloco de gesto, cuja finalidade oferecer apoio financeiro ao aprimoramento da prestao dos servios, contando inclusive com um componente designado para a implantao e a qualificao de aes e servios. Portanto, em que pese a tipificao no ter provocado uma imediata alterao no cofinanciamento federal, ao que tudo indica, parece que ela est sendo considerada na construo do novo modelo de financiamento do Suas. Por fim, vlido lembrar que o efeito da tipificao sobre a organizao da rede de servios socioassistenciais depender da fora do pacto
7. Conforme Resoluo CNAS n o 16, de 5 de maio de 2010, que define os parmetros nacionais para inscrio de entidades e organizaes de assistncia social, bem como dos servios, programas e projetos e benefcios socioassistenciais nos Conselhos de Assistncia Social nos municpios e no Distrito Federal. 8. O vnculo Suas consiste no reconhecimento da entidade como integrante da rede Suas. Para tanto, esta deve ofertar servios em conformidade com princpios e diretrizes da poltica de assistncia social e disponibilizar ao menos 60% de sua capacidade para atendimento pelo Suas, mediante encaminhamento de outras unidades da rede socioassistencial. A comprovao do vnculo da entidade de assistncia social ao Suas condio suficiente para a obteno do Cebas, mediante requerimento da entidade. Para mais detalhes sobre o vnculo Suas e a certificao, consultar o Decreto no 7.237/2010.

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federativo na poltica de assistncia e da disposio em aproveitar a contribuio que esta poder trazer para a melhoria dos servios. O comprometimento do rgo gestor da assistncia social nos estados, no Distrito Federal e nos municpios fundamental para assegurar que os padres mnimos institudos sejam de fato observados na organizao da oferta dos servios em seus respectivos territrios. Se a forma de produo do documento for um bom indicativo do grau de comprometimento das instncias subnacionais, conta a favor o processo de ampla pactuao e deliberao na CIT e no CNAS que precedeu sua publicao. Contudo, no se pode negar que as instncias subnacionais dispem de diferentes capacidades administrativas e financeiras e este ser mais um elemento a interferir nos resultados que se esperam da tipificao em termos da melhoria da qualidade dos servios, o que coloca uma grande expectativa no novo modelo de financiamento em elaborao e sua capacidade de lidar com esse obstculo. Resta ento saber se a tipificao ser aproveitada em seu potencial de instrumentalizar o monitoramento da qualidade dos servios, que, por seu turno, venha a ser utilizado na operacionalizao do cofinanciamento da poltica. 9 Esta perspectiva no se resume apenas premiao das melhores gestes com maiores repasses, mas, sobretudo, envolve a capacidade de identificar aquelas com maiores dificuldades de adequao e dirigir o apoio tcnico e financeiro necessrio superao das barreiras existentes para melhoria dos servios.
2.2 A transio definitiva das creches e pr-escolas para a rea de educao

Ainda sobre os avanos recentes para a consolidao da poltica de assistncia social, outro fato relevante destaca-se no incio de 2010. Trata-se da transio definitiva da responsabilidade pelo atendimento de crianas de 0 a 6 anos em creches e pr-escolas para a rea de educao, liberando recursos para o fortalecimento de aes e servios da proteo social bsica. Para alm da liberao de recursos, entende-se o fato como relevante para a delimitao do campo de atuao da assistncia, historicamente marcado por imprecises. O fato tem um significado fundamental para esta poltica, cuja delimitao do campo de atuao vem mobilizando esforos expressivos nos ltimos anos, como ilustra a recente tipificao nacional de seus servios, conforme analisado anteriormente.

9. A exemplo do que j ocorre nos repasses federais com base no ndice de Gesto Descentralizada (IGD) ndice que mede a qualidade da gesto municipal do PBF. Quanto maior o ndice, maior o repasse ao municpio para a gesto do programa.

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BOX 1

Breve histrico sobre a responsabilidade da assistncia social pelo atendimento em creches e pr-escolas

O atendimento em creches e pr-escolas no Brasil foi, at a dcada de 1990, objeto de ateno das reas da educao e da assistncia social. Na Assistncia, foi criado o Projeto Casulo, na dcada de 1970, pela Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Esta iniciativa propiciou significativa expanso da oferta deste tipo de atendimento. Com a extino da LBA, em 1995, o programa de creches foi assumido pela Secretaria de Assistncia Social (Seas). Em 1996, com a promulgao da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) Lei no 9.394/1996 , o atendimento de crianas de 0 a 6 em creches e pr-escolas tornou-se atribuio formal da rea da educao, que teria um prazo de trs anos para a integrao de todas as creches e pr-escolas existentes ao sistema de ensino. No entanto, os recursos para o financiamento deste atendimento foram previstos apenas em 2007, com a promulgao da Lei no 11.494/2007, que instituiu o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB). Nessa lei, ficou tambm estabelecido que os fundos seriam implantados progressivamente nos trs primeiros anos de vigncia (2007-2009), e que, no fim de 2009, o FUNDEB deveria estar financiando a totalidade das matrculas em instituies pblicas e privadas comunitrias, confessionais e filantrpicas sem fins lucrativos , desde que conveniadas com o poder pblico. Desde 1996, diversas iniciativas foram sendo tomadas para operacionalizar e agilizar a transio, entre elas, a formao de uma comisso de transio e o levantamento dos dados da rede de atendimento. Diante das dificuldades naturais de qualquer processo desta magnitude, e especialmente da falta de recursos mencionada, a Seas assumiu, em 2000, o compromisso de cofinanciar o atendimento em creches e pr-escolas por um perodo mais longo de transio. Pela Portaria no 2.854, de julho de 2000, autoriza-se que sejam garantidas as formas vigentes de atendimento ao grupo etrio de 0 a 6 anos, tais como creches e pr-escolas, at que os sistemas municipais de educao assumam gradual e integralmente o servio, conforme preceituado na Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional. Entretanto, o Plano Decenal Suas 10, que apresenta as metas e as estratgias do governo federal para a assistncia no perodo 2006-2015, reafirma o compromisso de transio, estabelecendo que a partir de janeiro de 2010 no poder mais haver creches e pr-escolas sob a responsabilidade da assistncia social. Na assistncia, at 2004, esse atendimento compunha o leque de Servios de Ao Continuada (SAC) e poderia ser feito diretamente por estados e municpios ou por entidades sem fins lucrativos. O cofinanciamento federal era operado por meio de transferncias para os fundos municipais, mediante convnios assinados com as prefeituras que, por seu turno, encarregavam-se dos repasses s entidades prestadoras do atendimento. Com a nova Pnas e regulamentaes posteriores Portarias nos 736/2004 e 442/2005 os servios de creches e pr-escolas passaram a ser cofinanciados por meio do Piso Bsico de Transio (PBT), piso de natureza transitria destinado a dar continuidade ao custeio das aes da antiga rede SAC, conforme estabeleceu a NOB 2005/Suas. Por meio do PBT, garantiu-se o financiamento da Jornada Integral e da Jornada Parcial para crianas de 0 a 6 anos, e ainda, das Aes Socioeducativas de Apoio Famlia de crianas nessa mesma faixa etria at se completar o processo de transio da rede de educao infantil do mbito da assistncia social para o mbito da educao.
(Continua)

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Buscando estimular a transferncia dos servios de educao infantil da Assistncia Social para as secretarias de educao, a Portaria no 460/2007 resolveu que os municpios que transferissem o atendimento de crianas de zero a seis para suas respectivas secretarias de educao poderiam, mediante autorizao do Conselho Municipal de Assistncia Social, utilizar os recursos liberados do PBT para atender crianas da mesma faixa etria em aes socioeducativas de apoio famlia, priorizando-se as crianas oriundas de famlias vulnerabilizadas pela pobreza ou em situao de risco pessoal e social; ou para atendimento de idosos em centros ou grupos de convivncia. Em janeiro de 2009, o FUNDEB j financiava as matrculas da educao infantil. Assim, o MDS anunciou, por meio da Portaria no 288, de 2 de setembro de 2009, a extino do PBT em janeiro de 2010. Esta mesma portaria disps sobre a realocao dos recursos originrios do PBT para organizao e oferta de servios de proteo bsica, a partir do momento de sua extino.

bastante significativo tambm que a transio de creches e pr-escolas para a educao tenha sido feita sem implicar perda de recursos para a assistncia. Tais recursos foram remanejados para o cofinanciamento prioritrio do PAIF, dos servios de proteo bsica para idosos e/ou crianas de at 6 anos e suas famlias desde que no configurem atuao da rea de ensino e do servio socioeducativo do Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem Adolescente), nesta ordem de prioridade. Consequentemente, com a alterao, a proteo bsica deve ofertar exclusivamente servios de assistncia social, ficando assim vedada a destinao de recursos federais remanescentes do extinto Piso Bsico de Transio para manuteno de creches e pr-escolas. Desse modo, o incio de 2010 marca o fim de uma longa trajetria da assistncia social no atendimento de crianas de 0 a 6 anos em creches e pr-escolas. A modalidade de atendimento prevista para esta faixa etria, conforme estabelecida previsto pelas regulamentaes da poltica de assistncia social, passa a ser exclusivamente socioeducativa, priorizando-se as crianas de 0 a 3, oriundas de famlias vulnerabilizadas.
2.3 O protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de renda no mbito do Suas

Ainda no campo dos avanos institucionais da poltica nacional de assistncia, h de se destacar a aprovao do Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do Suas.10 Como o prprio nome sugere, o documento busca maior articulao entre os benefcios monetrios e os servios socioassistenciais, tentando construir uma interao entre estas duas iniciativas que, embora tenham surgido de maneira relativamente independente, dirigem-se a um pblico coincidente.
10. Resoluo CIT no 7, de 10 de setembro de 2009.

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Nesse sentido, interessante lembrar que, j h algum tempo, objeto de discusso a supremacia das iniciativas federais no campo dos benefcios em relao aos servios. H vrias questes que permeiam esta discusso. Longe de querer explorar todas neste captulo, algumas breves consideraes merecem ser feitas. A primeira delas que, em parte, essa desproporo pode ser entendida como reflexo da repartio de competncias prevista na Loas, que atribuiu Unio a responsabilidade pela concesso e pela manuteno do Benefcio de Prestao Continuada (BPC). A segunda observao tem a ver com as origens do PBF, cujas transferncias vm adensar o campo dos benefcios que j contava com o BPC. De forma resumida, pode-se afirmar que os programas de transferncias condicionadas surgem e se desenvolvem com certa autonomia em relao ao campo da assistncia social, no guardando referncias com esta, que ficou reservada discusso em torno de servios, programas e projetos. No por outra razo que o debate a cerca das transferncias condicionadas de renda se desenvolveu muito mais no mbito da educao e de uma renda mnima cidad do que como um componente prprio da poltica de assistncia social. Com a criao do MDS, as duas dimenses servios e benefcios foram abrigadas sob o mesmo rgo gestor, iniciando-se uma tentativa de aproximao entre os dois campos, reforada posteriormente pelo texto da Pnas 2004. Desse modo, o protocolo de gesto integrada expressa tal tentativa, empreendida sob o princpio de potencializar a proteo social populao pobre e vulnervel, ainda que apresente alguns limites para alcanar tal pretenso, como se ver adiante. Nesses termos, a base para a elaborao do protocolo de gesto integrada a compreenso ampla das situaes de pobreza e vulnerabilidade social expressa no texto da Pnas 2004, que por sua vez repercute em diferentes seguranas a serem afianadas de renda, de convvio familiar e comunitrio e de acolhimento. Por conseguinte, a estratgia de operao articulada entre servios e benefcios anunciada como meio de garantir as seguranas previstas pela Pnas, uma vez que ambos atuam distintamente para o alcance da proteo: enquanto os benefcios monetrios operam uma garantia no campo da segurana de renda, os servios socioassistenciais destinam-se a propiciar outras seguranas de acolhida, do convvio familiar e comunitrio e de desenvolvimento da autonomia. Assim, a premissa para a articulao proposta no protocolo a de que os riscos e as vulnerabilidades sociais que atingem as famlias muitas vezes extrapolam a dimenso da renda; logo, a atuao sobre tais situaes requer a oferta simultnea de servios e benefcios como forma de assegurar integralmente as protees e as seguranas que se busca efetivar no campo da assistncia (BRASIL, 2009b). Considerando que os esforos para promover a segurana de renda devem estar associados queles voltados ao alcance de outras seguranas tambm previstas pela Pnas, o protocolo estabelece alguns procedimentos para garantir que o

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pblico beneficirio do PBF, do BPC e do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) seja prioritariamente atendido pelos servios socioassistenciais, especialmente aquelas famlias que apresentarem sinais de maior vulnerabilidade. Na perspectiva do protocolo, tais sinais se manifestam, sobretudo, no descumprimento de condicionalidades no PBF, ou ainda na ausncia de crianas e adolescentes beneficirios do BPC das escolas. Vale lembrar que as condicionalidades do PBF so geridas de forma a viabilizar o acesso a direitos sociais bsicos por parte da populao mais carente.11 Sendo assim, o descumprimento de condicionalidades tomado como indicativo de situaes de violao de direitos que requerem ateno prioritria por parte da rede de servios. Logo, a gesto integrada entre servios e benefcios assume que o acompanhamento de informaes gerenciais dos programas que operam benefcios fornece as bases importantes para identificar as famlias mais vulnerveis em cada territrio e que, portanto, mais precisam do suporte oferecido pela rede de servios assistenciais. Assim, o monitoramento das condicionalidades do PBF permite identificar famlias que encontram maiores dificuldades em acessar seus direitos sociais bsicos, configurando-se como pblico prioritrio dos servios. Tal acompanhamento deve viabilizar no apenas o encaminhamento das famlias mais vulnerveis para a rede de servios socioassistenciais, como tambm para as demais polticas pblicas e/ou rgos do Sistema de Garantia de Direitos, quando for o caso. Nesses termos, o protocolo prev, entre seus objetivos especficos, a utilizao do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) e do cadastro do BPC como bases de dados para a realizao do diagnstico de vulnerabilidade e risco nos territrios, instrumentos que orientam a organizao da oferta de servios no Suas. Ressalte-se que a gesto integrada entre servios e benefcios consiste em uma via de mo dupla. Se, por um lado, o acompanhamento das famlias beneficirias deve favorecer o encaminhamento destas para os servios, quando for o caso, por outro lado, este mesmo acompanhamento, realizado pelas equipes da proteo bsica no territrio, deve identificar potenciais beneficirios do PBF e do BPC e tomar as providncias para garantir o acesso ao benefcio. Diante disso, o protocolo impe um desafio significativo para sua implementao, qual seja a criao de um sistema de referncia e contrareferncia que permita efetivar a articulao pretendida. Somente por meio de mecanismos de encaminhamentos e retornos que interliguem os diferentes nveis do sistema a
11. Em termos operacionais, uma das possibilidades previstas no protocolo a suspenso temporria dos efeitos do descumprimento das condicionalidades do PBF advertncia, bloqueio, suspenso e cancelamento. Tal possibilidade vincula-se ao entendimento de que a melhor estratgia para a famlia conseguir superar os obstculos que impedem ou dificultam o cumprimento das condicionalidades a conjugao entre sua incluso em atividades e servios de acompanhamento familiar no mbito do Suas e a manuteno da garantia de renda mensal. Sendo assim, ao incluir nos servios de acompanhamento dos Cras ou do Creas uma famlia em situao de descumprimento, o gestor municipal pode suspender temporariamente os efeitos do no cumprimento.

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integrao poder se concretizar. Uma dificuldade que se impe, nesse sentido, o fato de a operacionalizao dos servios ocorrer de forma descentralizada, enquanto a gesto dos benefcios ocorre de modo mais centralizado ainda que a incluso no cadastro no o seja. Nesses termos, emblemtica, por exemplo, a presena de pessoas no cadastro que preenchem os requisitos de acesso ao benefcio do PBF, mas que ainda no foram contempladas.12 Isto faz pensar que, embora a gesto integrada busque fortalecer o Suas como um sistema que organiza, no territrio nacional, os servios e os benefcios da assistncia social, h distintas autonomias na gesto dos dois instrumentos em discusso que precisam ser coordenadas para efetivao de uma gesto mais integrada. Outra preocupao que emerge quanto implementao do protocolo diz respeito possibilidade de entendimentos diversos em sua operacionalizao. Espera-se que, de fato, o acompanhamento das famlias beneficirias de transferncias de renda seja realizado como forma de identificar pblicos prioritrios para os servios assistenciais e, assim, favorecer a diminuio dos riscos e das vulnerabilidades que afetam algumas famlias de modo mais intenso. A distoro possvel neste caso consistiria em tornar a frequncia aos programas e aos servios socioassistenciais mais uma condicionalidade para o recebimento de benefcios da transferncia de renda, como forma de legitimar seu pagamento. O texto do protocolo parece bastante claro neste sentido, ao enfatizar que, para algumas famlias, a vulnerabilidade consiste apenas em uma insuficincia de renda, a qual contornada com o pagamento do benefcio. J para outras pessoas, no. Estas que devem ser encaminhadas para os servios socioassistenciais. Tal distino deve estar bem posta, especialmente no entendimento daqueles profissionais que, na ponta, operacionalizam os servios socioassistenciais populao.
2.4 A vII Conferncia Nacional de Assistncia Social

No perodo compreendido neste peridico, um fato se destaca pela sua contribuio para o fortalecimento da participao e do controle social na poltica de assistncia: a realizao da VII Conferncia Nacional de Assistncia Social, em Braslia, no perodo de 30 de novembro a 3 de dezembro de 2009. Por si, a realizao de uma conferncia nacional j representa importante mecanismo de viabilizao da participao social na poltica, dada a ampla mobilizao que a precede, inclusive por meio da realizao de conferncias estaduais e municipais. Entretanto, em 2009, o evento destaca-se ainda mais por trazer o tema Participao e Controle Social no Suas para a pauta de debate entre gestores, usurios e profissionais da assistncia. Assim, com o objetivo de avaliar e propor diretrizes para o aperfeioamento do Suas na perspectiva da participao e do controle social, a
12. Convm notar, no entanto, que esse nmero vem se reduzindo significativamente com as ltimas ampliaes do programa.

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conferncia trouxe uma contribuio ainda mais significativa para fortalecer essa dimenso da poltica de assistncia social. Da conferncia, resultaram 57 deliberaes.13 Boa parte delas refletem a tentativa de enfrentar problemas diagnosticados para o efetivo exerccio do controle social, tais como a baixa representao de usurios e de trabalhadores nos conselhos e a insuficincia de infraestrutura fsica, material e tcnica para o exerccio do controle social. De acordo com a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros, realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), entre os segmentos que compem a representao da sociedade civil nos conselhos de assistncia social, os usurios e os trabalhadores possuem representao relativamente menor em comparao presena de representantes de entidades e organizaes de assistncia social. Entre os municpios com conselho institudo, 66,7% declararam ter representantes de trabalhadores da rea, 67,6% possuem representantes de organizaes de usurios e 78,8% declararam possuir representao de entidades e organismos atuantes na rea. Diante disso, algumas deliberaes da conferncia refletem o anseio de ampliar o protagonismo dos usurios e dos trabalhadores do Suas no controle social da poltica de assistncia, como a de criar instrumentos fsicos, financeiros, materiais etc. que viabilizem a participao dos usurios na definio dos rumos da poltica, seja por meio de audincias pblicas, seja de conselhos, fruns e conferncias de assistncia social. Tambm foi objeto de discusso na conferncia o desafio de estruturao dos conselhos. A insuficincia de infraestrutura adequada e de capacitao tcnica para o exerccio de suas funes ainda restringe de forma significativa a atuao de boa parte dos conselhos municipais. Consoante com tal realidade, reafirmou-se a necessidade de estimular os rgos gestores para o efetivo cumprimento da legislao e dos demais normativos que regulam a criao e o funcionamento dos conselhos de assistncia social, em especial no que se refere a sua implantao, criao das cmaras de assessoria tcnica, fornecimento de infraestrutura fsica, financeira e de recursos humanos, inclusive com apoio logstico e operacional. Outra deliberao prope tambm promover a capacitao continuada para conselheiros de assistncia social, secretrios executivos dos conselhos, integrantes dos fruns da assistncia social, gestores, trabalhadores, entidades de assistncia social e usurios, como forma de viabilizar o exerccio do controle social. Por fim, visando efetivao deste papel, os conferencistas deliberaram pela maior aproximao dos conselhos de assistncia social com as controladorias, as ouvidorias, o Ministrio Pblico (MP), o Poder Legislativo e os tribunais de contas.
13. As deliberaes encontram-se disponveis em: <http://www.mds.gov.br/cnas/vii-conferencia-nacional/asdeliberacoes-da-vii-conferencia>. Acesso em: set. 2010.

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2.5 Novas perspectivas quanto atuao do CNAS

Ainda do ponto de vista do fortalecimento da participao e do controle social na poltica de assistncia, importa comentar o advento de um novo marco jurdico sobre a certificao das entidades de assistncia social e a repercusso esperada quanto ao papel do CNAS. Isto porque a nova regulamentao retirou do CNAS a atribuio de conceder o Cebas e, por conseguinte, esvaziou seu poder de deliberao e deciso sobre as isenes fiscais concedidas a tais entidades, como mostrou a edio anterior deste peridico. Com isso, abre-se nova perspectiva para a atuao do CNAS, que ento tem a possibilidade de se concentrar naquela que sua funo mais importante: o controle social. A nova regulamentao tem incio em 2009, com a aprovao da Lei no 12.101, e se consolida posteriormente por meio da regulamentao trazida pelo Decreto no 7.237/2010. Como discutido na edio anterior deste peridico, a Lei no 12.101 trata da certificao das entidades de assistncia social e regula os procedimentos para estas entidades se beneficiarem de isenes de contribuies sociais.14 Com a nova lei, o CNAS deixa de se responsabilizar pela concesso/renovao do certificado, ficando tal responsabilidade a cargo do Ministrio da Sade (MS), do Ministrio da Educao (MEC) e do MDS, conforme a rea de atuao da entidade que pleiteia a certificao.15 Em julho de 2010, o processo foi consolidado com a publicao do Decreto no 7.237, que regulamenta aspectos do novo processo de certificao das entidades no mbito das respectivas reas sade, educao e assistncia social. Para compreender o significado desse movimento, importante resgatar brevemente as implicaes do perodo em que a concesso do Cebas era atribuio do CNAS. Uma primeira consequncia manifestava-se na prpria composio poltica do conselho, com desdobramentos significativos em sua forma de atuao.16 Pelo fato de o CNAS deter o poder de concesso do Cebas e, assim, conceder isenes fiscais a certas entidades, aguavam-se as disputas entre estas por um assento no colegiado, em especial aquelas entidades de maior porte e detentoras de maiores benefcios tributrios. Isto se refletia na composio do CNAS, havendo uma sobrerrepresentao destas entidades, assim como das organizaes e das entidades das reas de sade e educao, estas inclusive superando a representao de entidades tpicas de assistncia social. Tal configurao produziu fortes impactos no formato da representao da sociedade civil nessa instncia, influenciando a atuao do conselho como um todo, como argumenta Jaccoud (2010).
14. Atualmente, os benefcios trazidos pelo Cebas consistem na iseno: da parte patronal da contribuio previdenciria sobre a folha de pagamento, da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins), das contribuies do Programa de Integrao Social (PIS) e do Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASEP) e ainda do parcelamento de dvidas com o governo federal e Iseno de impostos sobre doaes recebidas do exterior. 15. No MDS, ficou responsvel pela concesso/renovao do Cebas o Departamento da Rede Socioassistencial Privada do Suas, que vinculado Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). 16. A discusso neste trabalho resumida pode ser encontrada em Jaccoud (2010).

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Desse modo, enquanto o CNAS estava responsvel pela certificao, ficava deslocado de forma permanente e intensiva de suas funes como instncia mxima do controle social. O debate em torno dos rumos da poltica nacional de assistncia social e da gesto do Suas ficava subjugado pelo volume de processos relacionados concesso/renovao do Cebas, bem como pelas disputas que marcavam tais decises. Contudo, com a aplicao das novas regras de certificao das entidades, vislumbrou-se uma atuao do CNAS mais vinculada aos objetivos primordiais de controle e participao social.
3 ACOmpANhAmeNTO dA pOLTICA e dOS prOGrAmAS

Antes de dimensionar o alcance das aes, dos programas e dos servios no campo da poltica de assistncia social, importante destacar o progressivo comprometimento dos municpios com a implementao do Suas. Desde 2005, quando surge o sistema, houve grande adeso dos municpios, por meio do processo de habilitao a um dos nveis de gesto do Suas. Como pode ser visto na tabela 1, ao fim de 2005, 3.518 dos municpios j estavam habilitados na gesto bsica ou plena,17 1.625 estavam habilitados na gesto inicial18 e 417 no estavam habilitados. Desde ento, no s o nmero de municpios no habilitados caiu significativamente apenas 57 em 2009 , como tambm se percebe maior disposio dos municpios em assumir responsabilidades crescentes na gesto do sistema, como sugere a progressiva diminuio do nmero de municpios habilitados na gesto inicial, concomitantemente ao crescimento daqueles habilitados nas gestes bsica e plena do sistema.
TABELA 1
evoluo do nmero de municpios habilitados ao Suas, por tipo de habilitao e ano 2005-2009
Tipo de habilitao No habilitados Gesto inicial Gesto bsica Gesto plena Total 2005 417 1.625 3.206 312 5.560 Fonte: Brasil (2010a, p. 121). 2006 231 1.286 3.690 356 5.563 2007 124 1.262 3.813 364 5.563 2008 98 1.170 3.921 374 5.563 2009 57 940 4.182 385 5.564

17. A gesto bsica o nvel em que o municpio assume a gesto da proteo social bsica na assistncia social, devendo o gestor, ao assumir a responsabilidade de organizar a proteo bsica em seu municpio, prevenir situaes de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies. J a gesto plena o nvel em que o municpio tem a gesto total das aes da assistncia social. 18. A gesto inicial a dos municpios que no se habilitaram gesto plena ou bsica, mas recebem recursos federais conforme srie histrica dos servios prestados, por meio dos pisos de transio.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A adeso de quase todos os municpios ao Suas de grande relevncia para compreender o resultado obtido pelos principais servios e programas que compem a poltica de assistncia social. A seguir, realiza-se o acompanhamento desses programas e servios.
3.1 proteo social bsica e especial

Para alcanar a populao em situao de risco, vulnerabilidade ou violao de direitos, a atuao da poltica de assistncia social est organizada em dois nveis de proteo: bsica e especial. As aes e os servios a estes associados so entregues especialmente por meio dos equipamentos pblicos conhecidos como Cras, de responsabilidade dos municpios, e Creas, que ficam sob a responsabilidade dos municpios ou dos estados Creas regionais. Desde 2003, o governo federal investe na ampliao do nmero dessas unidades, com o objetivo de garantir o acesso aos servios socioassistenciais. O esforo de ampliao principalmente dirigido aos Cras,19 tendo em vista que se localizam nas reas de maior vulnerabilidade social dos municpios e se configuram como porta de entrada das famlias e dos indivduos no Suas. Em 2009, o nmero destas unidades apresentou crescimento de 13% em relao a 2008, atingindo 5.812 Cras. Deste total, o MDS cofinancia 3.916 unidades, distribudas em 3.187 municpios.20 A atuao dos Cras junto populao vulnervel ocorre, sobretudo, por meio do PAIF,21 o principal programa da assistncia social. Por meio de visitas domiciliares, aes de orientao e informao, realizao de grupos de convivncia, atividades socioeducativas de capacitao e insero produtiva , o PAIF acompanha famlias em situao de vulnerabilidade social, promovendo inclusive encaminhamento para insero no Cadnico e tambm para outras polticas. De acordo com dados do MDS, este conjunto de aes promovido pelo PAIF alcanou aproximadamente 2,8 milhes de famlias em 2009.22 Tambm integrando as aes da proteo social bsica do Suas, encontram-se os servios socioeducativos do Projovem Adolescente. Vale lembrar que o programa resultado de uma reformulao do extinto Projeto Agente Jovem, constituindo-se em uma das quatro modalidades do Projovem.23 Coordenado
19. O Cras responsvel pela organizao e pela disponibilizao dos servios da proteo social bsica nos territrios. Alm de ofertar servios diretamente, os centros so tambm responsveis pela gesto territorial da rede de assistncia social bsica, promovendo a articulao das unidades a estes referenciadas. 20. Conforme dados do Censo Suas 2009, apresentados em Brasil (2010a, p. 121). 21. O Programa de Ateno Integral Famlia passou a ser denominado Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia, mas preservou a sigla PAIF. Esta mudana de nomenclatura visou enfatizar o conceito de ao continuada, estabelecida em 2004, bem como corresponde ao previsto no Art. 23 da Loas. 22. Dado apontado em Brasil (2010a). 23. Para mais informaes sobre a transformao do Agente Jovem em ProJovem Adolescente, consultar a edio no 15 deste peridico.

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pelo MDS, o programa busca complementar a proteo social bsica famlia no mbito do Suas, ofertando servios socioeducativos a jovens de 15 a 17 anos oriundos de famlias beneficirias do PBF e jovens vinculados ou egressos de programas e servios da proteo social especial, como o Programa de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes e o Peti. Por meio dos servios socioeducativos ofertados, o programa visa criar mecanismos para garantir a convivncia familiar e comunitria, bem como criar condies para insero e permanncia do jovem no sistema educacional. Organizados em grupos denominados coletivos, os jovens participam de encontros e oficinas que trabalham temas relacionados convivncia social, ao mundo do trabalho e participao cidad, bem como desenvolvem atividades esportivas, ldicas e culturais. Cada coletivo rene de 15 a 30 integrantes, o qual acompanhado por um orientador social e supervisionado por um tcnico do Cras. Como o Projovem busca complementar a proteo social bsica famlia, este tcnico tambm deve acompanhar as famlias dos jovens no PAIF. Portanto, os servios socioeducativos do Projovem so ofertados no Cras ou esto a este referenciados. Tendo experimentado uma transformao importante entre 2008 e 2009, quando houve a transio do Agente Jovem para o Projovem Adolescente, interessante analisar a repercusso em termos de alcance deste. Em 2009, o MDS anunciou a expanso dos recursos federais para o Projovem Adolescente. A expanso anunciada visava implantao de 8.117 novos coletivos, o que geraria capacidade para atendimento de algo em torno de 202.925 novos jovens nos servios socioeducativos. Entretanto, houve baixa adeso dos municpios na etapa de aceite da expanso do cofinanciamento federal para o programa. De acordo com informaes do ministrio, pouco mais de 50% dos recursos disponibilizados foram aceitos. Entre as razes apontadas pelo MDS, destacam-se, sobretudo os persistentes problemas tcnicos do aplicativo do Termo de Adeso e Compromisso do Projovem Adolescente, disponibilizado no SuasWeb, para preenchimento pelos gestores no Distrito Federal e nos municpios. Tais problemas no sistema disponvel na internet dificultaram significativamente o processo de adeso dos municpios na etapa de expanso dos recursos federais para o financiamento do Projovem. Ainda que estes problemas possam ter dificultado o aceite da expanso do cofinanciamento por parte de muitos municpios, devem-se considerar tambm outras razes que possam ter influenciado tal desempenho. Sendo assim, aventar-se por exemplo, a possibilidade de limitaes na capacidade administrativa e financeira de alguns municpios terem desestimulado a assuno de mais compromissos na execuo do Projovem. Contudo, em que pese a baixa adeso, em 2009 registrou-se o funcionamento de 16.272 coletivos, superando, portanto, os 14.800 coletivos registrados no ano anterior.24
24. Matriz de Informaes Sociais e Relatrio de Gesto da SNAS/MDS.

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Alm da oferta de servios, a proteo social bsica tambm abrange o pagamento do BPC. Em dezembro de 2009, havia 3.166.845 de beneficirios, sendo 1.541.220 idosos e 1.625.625 pessoas com deficincia (PcD). Em relao ao ano anterior, nota-se incremento de 7,9% na quantidade de beneficirios, igualmente distribudo entre idosos (+ 8%) e PcD (+ 7,6%). J a Renda Mensal Vitalcia (RMV) atendeu a 322.397 pessoas no mesmo perodo, sendo 237.307 por invalidez e 85.090 por idade. Alm do pagamento do BPC, o MDS tambm desenvolve no campo da proteo social bsica o programa BPC na Escola. Institudo em 2007, a iniciativa consiste no acompanhamento e no monitoramento do acesso e da permanncia na escola das pessoas com deficincia beneficirias do BPC. um programa voltado prioritariamente para os beneficirios de 0 a 18 anos e que busca garantir-lhes o acesso e a permanncia na escola por meio de aes articuladas das polticas de assistncia social, educao, sade e direitos humanos. O programa teve adeso de todos os estados incluindo todas as capitais , do Distrito Federal e de 2.623 municpios, o que representa cobertura de 238 mil beneficirios, ou seja, 68% das crianas e dos adolescentes beneficirias do BPC na faixa etria de 0 a 18 anos. 25 Desse conjunto, identificou-se que 72% esto fora da escola. Aps a etapa de adeso, o programa iniciou a formao e a capacitao das equipes tcnicas municipais responsveis pela aplicao do questionrio de identificao das barreiras ao acesso e permanncia na escola. Tanto a capacitao das equipes quanto a aplicao dos questionrios contou com cofinanciamento do MDS. Por meio de questionrio elaborado pelo MDS, os 2,6 mil municpios coletaram informaes em visitas domiciliares para identificar as razes que impedem o acesso e a permanncia na escola de crianas e adolescentes com deficincia. Foram entrevistadas mais de 190 mil famlias de beneficirios do BPC em 2009 e os dados do levantamento foram apresentados no Encontro de Gestores do Programa BPC na Escola, realizado em junho de 2010. Cerca de 56% dos entrevistados mencionaram a falta de acessibilidade no trajeto de casa at a instituio escolar. Mais de 71% das famlias de beneficirios que nunca frequentaram as salas de aula acreditam que o beneficirio no deve frequentar a escola.26 Nestes casos, nota-se a influncia do preconceito contra pessoas com deficincia como
25. Informaes apresentadas no Encontro de Gestores do Programa BPC na Escola: Avaliao de Resultados e Proposta de Aes Intersetoriais, realizado em Braslia em junho de 2010. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/ saladeimprensa/eventos/assistencia-social/encontro-de-gestores-do-programa-bpc-na-escola-avaliacao-de-resultados-e-proposta-de-acoes-intersetoriais/sobre-o-evento/apresentacoes>. Acesso em: nov. 2010. 26. Conforme informaes divulgadas pelo MDS, no Boletim Semanal no 257, de 27 de junho a 2 de julho de 2010. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/boletins/boletimmds/257/257.html>. Notcia disponvel em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2010/julho/experiencias-mostram-como-bpc-na-escola-contribuipara-educacao-inclusiva>. Acesso em: jul. 2010.

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uma significativa barreira de acesso, pois, entre estas famlias que acreditam que as crianas e os adolescentes beneficirias no devem frequentar a escola, 53% acham que estes no tm condies de aprender. No Encontro de Gestores do Programa BPC na Escola, tambm foram discutidas as prximas etapas do programa. Uma vez j realizado o diagnstico das principais barreiras ao acesso e permanncia na escola, est previsto o desenvolvimento de aes, por meio da articulao intersetorial, para a superao dessas barreiras. Est prevista ainda nova etapa de adeso municipal ao programa. Diferentemente da proteo social bsica, cuja funo preventiva, na proteo social especial, as aes e os programas destinam-se a famlias e indivduos em situao de risco pessoal ou social, cujos direitos esto ameaados ou foram violados. As situaes de ameaa ou violaes de direitos ocorrem principalmente por: violncia fsica ou psicolgica; abuso ou explorao sexual; rompimento ou fragilizao de vnculos familiares e/ou comunitrios; abandono; e ainda afastamento da famlia devido aplicao de medidas penais. Por sua natureza mais complexa, as aes da PSE devem ser desenvolvidas em estreita interlocuo e parceria com os rgos do Sistema de Garantia de Direitos, especialmente os conselhos tutelares, os Juizados da Infncia e da Juventude, o Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, bem como as delegacias especializadas na defesa dos direitos da mulher, do idoso, da pessoa com deficincia, da criana e do adolescente. Para compreender a atuao do governo federal na proteo social especializada, convm ressaltar que as iniciativas esto organizadas em dois subnveis de complexidade: mdia e alta. A diviso de competncias entre estes se estabelece a partir das implicaes da ameaa ou violao de direitos para o convvio familiar. Cabe proteo de alta complexidade fornecer o servio de acolhimento quando a situao de risco pessoal ou social envolve o afastamento do convvio familiar. J os servios de mdia complexidade garantem atendimento especializado a famlias e indivduos que vivenciam situaes de vulnerabilidade, com direitos violados, mas ainda sem rompimento dos vnculos familiares; portanto, no h necessidade de abrigamento. Os maiores esforos do governo federal, no que tange proteo social especializada, tm se concentrado na expanso dos Creas. Alm de ofertar diretamente grande parte dos servios da mdia complexidade, o Creas responsvel por coordenar e fortalecer a articulao dos servios especializados com a rede de assistncia social e ainda com as demais polticas pblicas e rgos do sistema de garantia de direitos. Dos servios que compem a mdia complexidade, dois deles so exclusivos dos Creas: o Servio de Proteo e Atendimento Especializado a

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Famlias e Indivduos Paefi27 e o Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa em Meio Aberto (Liberdade Assistida ou Prestao de Servios Comunidade). J os servios de abordagem social e proteo especial a pessoas com deficincia, idosos e suas famlias podem ser ofertados nos Creas ou em unidades especficas referenciadas a estes. Dada a importncia dos Creas para a operacionalizao da proteo especializada, o MDS investe na ampliao da quantidade desse equipamento pblico estatal. Em 2009, de acordo com informaes do Censo Suas (BRASIL 2009, p. 121) houve aumento de 25% na quantidade de Creas em relao a 2008, registrando-se 1.173 unidades municipais e 54 regionais, sendo que 1.014 Creas municipais e 43 regionais contavam com cofinanciamento federal. Do leque de servios desenvolvidos pelos Creas, destaca-se o Paefi, por meio do qual equipes multidisciplinares acompanham e orientam indivduos e famlias que vivenciam situaes de vulnerabilidade ou violao de direitos por ocorrncia de violncia fsica, psicolgica, abuso e/ou explorao sexual, trabalho infantil, abandono, afastamento do convvio familiar por cumprimento de medida socioeducativa ou de proteo, entre outros. Vale mencionar que o atendimento s vtimas de abuso e explorao sexual recebe ateno ainda maior nos Creas por meio de um servio especfico: o Servio de Proteo Social a Crianas e Adolescentes Vtimas de Violncia, Abuso e Explorao Sexual e suas Famlias. Este servio disponibiliza um conjunto de procedimentos especializados para atendimento e proteo imediata s crianas e aos adolescentes vtimas de abuso ou explorao sexual, bem como a seus familiares, proporcionando-lhes condies para superao da situao de violao de direitos e reparao da violncia vivida. O servio cofinanciado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) por meio do Programa de Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes. Ainda no mbito da proteo social especial, convm destacar uma iniciativa de grande importncia: o Peti. A estratgia estrutura-se em trs eixos: a transferncia de renda a famlias com crianas ou adolescentes em situao de trabalho, o servio socioeducativo para crianas e adolescentes Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos e o acompanhamento familiar. Desde dezembro de 2005, quando houve a integrao do Peti ao PBF, a transferncia de renda para famlias em situao de trabalho infantil opera-se preferencialmente por meio do PBF. A articulao entre os dois programas fundamenta-se
27. Com a implantao do Servio de Proteo e Atendimento Especializado a famlias e indivduos Paefi, os gestores devem realizar monitoramento e acompanhamento das aes, de forma a preservar os objetivos de atingir o impacto social esperado, determinado por meio da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.

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na compreenso de que a pobreza e o trabalho infantil so fenmenos amplamente relacionados. Contudo, quando a famlia no atende aos critrios de elegibilidade do PBF, ainda assim lhe garantida uma transferncia de renda por meio do Peti.28 O objetivo, neste caso, o enfrentamento do fenmeno trabalho infanto-juvenil, o que permite a universalizao do atendimento a todas as famlias com crianas e adolescentes em situao de trabalho. De acordo com informaes do MDS, foram atendidas em 2009 cerca de 62.290 famlias com renda acima do teto previsto pelo PBF (BRASIL, 2010a). Paralelamente transferncia de renda s famlias, as crianas e os adolescentes resgatados da situao de trabalho precoce devem ser inseridos no Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos.29 As aes socioeducativas e de convivncia para crianas e adolescentes com idade inferior a 16 anos ocorrem no contraturno escolar, de modo a no conflitar com a frequncia escola. Em 2009, esses servios beneficiaram 822.648 crianas e adolescentes.30 A exigncia de participao foi reforada a partir do segundo semestre de 2010, quando se instituiu a frequncia mnima de 85% no servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para crianas e adolescentes de famlias beneficirias do PBF que estejam tambm no Peti. Desse modo, para as famlias destas crianas e adolescentes, a frequncia mnima aos servios de convivncia e fortalecimento de vnculos soma-se s demais condicionalidades do PBF frequncia escolar, vacinao infantil e realizao do pr-natal. O Peti tem sido um programa importante no enfrentamento do trabalho infantil. Contudo, ainda bastante expressivo o contingente de crianas e adolescentes nesta situao: aproximadamente 4 milhes, de acordo com a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2009. Enquanto isso, dados do MDS Brasil (2010a) mostram que cerca de 827 mil vtimas foram resgatadas e afastadas do trabalho infantil em 2009. A disparidade entre este nmero e o expressivo contingente identificado pela PNAD aponta a necessidade de aperfeioamento das estratgias de identificao do problema, sobretudo porque no h limitao oramentria para incluso de novos beneficirios no Peti. Outra estratgia que vem se estruturando na proteo especial de mdia complexidade e que merece um breve comentrio so as iniciativas dirigidas
28. Famlias com presena de trabalho infantil cuja renda mensal por pessoa superior a R$ 140,00 teto mximo para incluso no PBF recebem benefcio no valor de R$ 40,00, se forem residentes das reas urbanas de capitais, regies metropolitanas e municpios com mais de 250 mil habitantes. Para famlias residentes em outros municpios ou em reas rurais, o valor da transferncia de R$ 25,00 (BRASIL,2010a). 29. Cabe lembrar que, embora o Peti seja considerado uma ao de mdia complexidade da PSE, as atividades socioeducativas e de convivncia realizadas naquele programa so desenvolvidas no mbito dos Cras. Mas o acompanhamento e o suporte s famlias so realizados nos Creas, conforme as diretrizes estabelecidas pela CIT e j discutidas em edies anteriores deste peridico. 30. Matriz de Informaes Sociais do MDS.

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populao de rua. De acordo com a tipificao nacional, h dois servios especficos para este pblico: o servio especializado para pessoas em situao de rua e o servio de abordagem social. A tipificao prev inclusive um equipamento pblico estatal especfico para o desenvolvimento do servio especializado para pessoas em situao de rua: o Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua (Creas POP). Este equipamento deve funcionar em articulao com os servios de acolhimento e ofertar espaos destinados a atividades coletivas, higiene pessoal, alimentao e guarda de pertences pessoais, alm de atendimento psicossocial. Com a instituio do Plano Integrado de Enfrentamento ao Crack e Outras Drogas,31 a necessidade de ateno populao de rua ganhou destaque maior, tendo em vista a referncia direta feita por aquele plano a este pblico. Em consonncia com a estratgia, o governo federal anunciou a expanso do cofinanciamento para ampliao da Rede Suas, particularmente dos equipamentos: Cras, Creas e Creas POP.32 Com a medida, o MDS apoiar a oferta de servio socioassistencial no Creas POP em municpios com mais de 250 mil habitantes.33 Em que pesem as iniciativas da poltica assistencial dirigidas populao de rua, a ausncia de avaliaes dos servios e de informaes sobre o atendimento realizado no permite concluses sobre o alcance e as repercusses de tais esforos. Entretanto, um fato chama ateno para a necessidade de fortalecimento da poltica em direo a este pblico, no obstante os compromissos formais j institudos.34 De janeiro a outubro de 2010, 31 moradores de rua foram assassinados no estado de Alagoas, a grande maioria em Macei. O problema da violncia contra moradores de rua no estado no novo e tem se agravado com a impunidade. Evidncia nessa direo a existncia, desde 2007, de 4 mil inquritos policiais relacionados a este tipo de crime pendentes em Alagoas. A gravidade deste fato coloca em evidncia a situao de abandono dessas pessoas que utilizam as ruas como espao de moradia e l desenvolvem suas estratgias de sobrevivncia, ao mesmo tempo que colocam para as polticas pblicas o desafio de intensificao dos esforos em direo a esse pblico. Em tempo, cabe neste ponto breve comentrio sobre os servios de alta complexidade do Suas. As aes neste nvel de ateno so implementadas, em sua grande maioria, por entidades conveniadas que realizam o acolhimento de idosos, crianas e adolescentes e pessoas com deficincia. De acordo com a tipificao
31. Decreto no 7.179, de 20 de maio de 2010. 32. Conforme Resoluo CIT no 7, de 7 de junho de 2010. 33. Boletim semanal MDS no 257, referente ao perodo de 27 de junho a 2 de julho de 2010. 34. Em dezembro de 2009, por meio do Decreto no 7.053, o governo federal criou a Poltica Nacional para a Populao em Situao de Rua, bem como instituiu seu Comit Intersetorial de Acompanhamento e Monitoramento. O mesmo decreto prev a criao de um Centro Nacional de Defesa dos Direitos Humanos para a Populao em Situao de Rua, ainda no institudo.

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nacional, os servios dedicados a tais situaes so: acolhimento institucional realizado em abrigo institucional, casa-lar, casa de passagem ou residncia inclusiva; acolhimento em repblica; e acolhimento em famlia acolhedora. Realizados em grande parte por entidades beneficentes, tais servios, que devem estar referenciados aos Creas, contam tambm com cofinanciamento federal, o qual se realiza mediante pisos especficos para o repasse aos municpios. Em que pese presena de financiamento pblico desses servios e a responsabilidade dos Creas em referenci-los em seu territrio de abrangncia, h dificuldade em acompanhar o atendimento da proteo social de alta complexidade. A ausncia de dados e avaliaes no permite dimensionar e avaliar os resultados da cobertura efetivada nesse nvel de proteo que justamente configura a ateno de alta complexidade no Suas. Espera-se que a implantao do Cadastro Nacional de Entidades de Assistncia Social (CNEAS)35 resolva ou amenize tal problema, possibilitando maior instrumentalizao da poltica pblica para atuao junto queles que, por situaes diversas, necessitam de acolhimento. Por fim, vlido destacar que no obstante a relevncia de todas as transformaes e avanos observados na poltica de assistncia novos programas, novos servios e novas regulamentaes , sua consolidao depende de vrios fatores. H problemas graves desafiando o sucesso desta trajetria. Por exemplo, o fato de grande parte dos servios dos Cras e dos Creas serem exercidos por trabalhadores com vnculos precrios contratos temporrios, entre outros tem implicando alta rotatividade, baixo impacto dos esforos de qualificao e mesmo de adensamento das experincias. O financiamento outro gargalo, que ser discutido com mais detalhes na seo 4. No se podem esquecer tambm algumas crticas ao novo formato de alguns programas, como o caso da ausncia de bolsa do Projovem Adolescente.
3.2 programa Bolsa Famlia

Tendo completado cinco anos em 2009, o PBF registrou avanos importantes nesse ano, tanto no que se refere cobertura da populao em situaes de pobreza e indigncia, quanto continuidade do aperfeioamento de sua operacionalizao. A anlise de tais avanos constitui o objeto da presente subseo.

35. Embora j previsto no texto da Loas, o CNEAS ainda no foi implementado. Contudo, este citado na nova regulamentao que rege a relao das entidades com o poder pblico Decreto no 7.237/2010 e Lei no 12.101/2009 , que prev a incluso das entidades e das organizaes de assistncia no cadastro como requisito para a obteno do Cebas. A realizao do Censo Rede Privada 2010, coordenado pelo MDS, marca o incio dos esforos para elaborao do cadastro. A primeira etapa, com encerramento previsto para 31 de dezembro de 2010, objetiva cadastrar as entidades de assistncia social que tenham celebrado convnio com os municpios e o Distrito Federal, alm das entidades que foram certificadas pelo MDS esse ano. Para mais detalhes sobre o Censo Rede Privada 2010, ver: <http://www. mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2010/novembro/entidades-privadas-de-assistencia-social-serao-recenseadas1/?searchterm=censo entidades>. Acesso em: nov. 2010.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No que tange cobertura importa destacar a expressiva ampliao que elevou a cobertura do PBF ao patamar de 12,4 milhes de famlias atendidas em fins de 2009. A expanso ocorreu em trs momentos distintos: at maio de 2009, foram includas 300 mil novas famlias; de maio a agosto, mais 500 mil; e, at outubro, outras 500 mil, totalizando 1,3 milho de novas famlias beneficirias em todo o territrio nacional. O valor mdio do benefcio por famlia, em dezembro de 2009, era de R$ 94,92.
GRFICO 1
13.000.000

evoluo mensal do nmero de famlias beneficirias do pBF 2009

12.500.000

12.000.000

11.500.000

11.000.000

10.500.000

10.000.000

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Fonte: Brasil (2009c, p. 69). Elaborao: Diretoria de Estudos Sociais (Disoc)/Ipea.

Anlise comparativa dos dados do Cadnico36 com os da PNAD, realizada pela Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC/MDS), confirma maior concentrao de beneficirios na regio Nordeste (52,42%). As demais regies apresentam as seguintes participaes na distribuio regional dos beneficirios: Sudeste (24,78%), Norte (9,59%), Sul (8,14%) e Centro-Oeste (5,08%).

36. Sistema composto por informaes fornecidas pelas prefeituras, relativas s famlias elegveis ao benefcio, nem todas elas j contempladas.

ov

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TABELA 2

Total de famlias beneficiadas, indicadores da distribuio da renda das famlias beneficiadas e valor da renda aps o benefcio setembro de 2009
Renda familiar mensal per capita (R$) Regio Total de famlias (mil) 12.385 1.285 6.212 3.138 1.114 636 Mdia 48,69 41,65 40,07 60,47 64,01 62,57 1o quarto 25,00 22,83 20,00 33,33 40,00 40,00 Mediana 42,50 37,40 33,33 58,33 60,00 60,00 3o quarto 66,67 52,00 50,00 87,50 90,00 86,67 Mdia aps o benefcio 72,42 66,21 65,29 82,27 85,07 84,22 Crescimento da renda (%) 48,74 58,96 62,93 36,05 32,91 34,60

Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste

Fonte: Brasil (2010a, p. 26).

A anlise mencionada aponta ainda os expressivos resultados do PBF, no que se refere ao crescimento da renda mdia das famlias, por regio. Esta variao foi calculada a partir da renda mdia antes e aps o recebimento do benefcio, e torna evidente a distncia entre os rendimentos das famlias beneficirias do Norte e do Nordeste em comparao com as do Centro-Sul. A renda mediana das famlias beneficirias das regies Norte e Nordeste antes do benefcio corresponde renda do primeiro quartil das famlias segundo a distribuio de renda nas regies do Centro-Sul. Os dados mostram tambm a variao na renda mdia das famlias: no Norte e no Nordeste esta renda da ordem de R$ 40,00; no Centro-Sul, ela varia de R$ 60,00 a R$ 64,00. Como pode ser observado, o impacto do PBF bastante diferenciado no territrio nacional, devido desigualdade regional que caracteriza o Brasil. Aps o recebimento do benefcio, a renda mdia per capita das famlias das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste ultrapassa a linha de extrema pobreza, o que no ocorre com as famlias pobres da regio Nordeste e Norte, em virtude dos demais rendimentos familiares especialmente os do trabalho serem bem mais baixos. Embora as famlias destas duas regies no superem, em mdia, a condio de extrema pobreza, so justamente elas que tm maior crescimento em sua renda (mdia) com o recebimento do PBF. Em termos de Brasil, a renda mdia passa de R$ 48,69, antes do recebimento do benefcio, para R$ 72,42, aps o recebimento (crescimento de 48,74%). Como era de se esperar, dada a desigualdade no impacto, este crescimento menor no Sul (32,91%), no Centro-Oeste (34,60%) e no Sudeste (36,05%) e quase o dobro no Nordeste (62,93%) e no Norte (58,96%). Tambm ao longo de 2009, foram empreendidos esforos direcionados identificao de novas famlias potencialmente beneficirias, o que permitiu a expanso do prprio Cadastro nico e da cobertura do programa. Em primeiro

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

lugar, destaca-se a adoo de novas metodologias de estimao da pobreza, como o coeficiente de vulnerabilidade de renda, que considera a instabilidade dos ganhos das famlias,37 e a redefinio das estimativas da populao-alvo nos municpios com base na metodologia dos Mapas da Pobreza.38 A introduo do coeficiente de vulnerabilidade de renda, em particular, significou a reviso dos dados das famlias beneficirias a cada dois anos como estabelecido pelo Decreto no 6.392/2008. A iniciativa estabelece que a incluso da famlia no PBF permanece por dois anos, no mnimo, uma vez que a renda das famlias pobres muito voltil, sendo, por isso, inadequado seu desligamento toda vez que ela supera, em pequena margem, o limite de renda que a torna elegvel. Trata-se de uma iniciativa apoiada em uma compreenso mais ampla da pobreza que, ao invs de consider-la como fenmeno esttico, leva em conta a volatilidade da renda dos mais pobres. Ademais, intensificou-se a incluso no cadastro de famlias elegveis, inseridas em segmentos populacionais especficos, tais como: integrantes das comunidades quilombolas e indgenas, trabalhadores libertos de situaes anlogas de escravido e, por fim, a populao em situao de rua. Contriburam para estes esforos as parcerias estabelecidas pelo MDS com: a Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR), a Fundao Cultural Palmares, a Fundao Nacional do ndio (Funai), a Fundao Nacional de Sade (Funasa), o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) e diversas prefeituras. Tais parcerias permitiram melhor cruzamento de dados e mais precisa identificao de beneficirios, sobretudo nas populaes indgenas e quilombolas. A partir disto, o nmero de famlias quilombolas beneficirias cresceu 26,5% (de 20.020 para 25.209) e o de famlias indgenas 7,7% (de 59.532 para 64.106). Os primeiros esforos de cadastramento de trabalhadores egressos de situaes anlogas escravido e da populao de rua no produziram, ainda, os resultados esperados. No obstante, as iniciativas j tomadas permitiram a elevao do nmero de famlias potencialmente beneficirias, de 11,1 milhes para 12,9 milhes, em 2009. Tendo em vista que 12,4 milhes j esto recebendo o benefcio, restam cerca de 500 mil famlias ainda a serem incorporadas, para que toda a populao elegvel at o momento e que figura no Cadnico seja contemplada. Tambm foram relevantes, em 2009, medidas de melhoria da gesto intersetorial do programa, tal como a institucionalizao do Frum Intergovernamental e Intersetorial de Condicionalidades do Programa Bolsa Famlia,39 que
37. Sobre a volatilidade da renda das famlias mais vulnerveis e seu impacto sobre a elegibilidade para o PBF, ver Soares et al. (2009). 38. Metodologia desenvolvida pelo IBGE que permite localizar, em nvel de municpios, a incidncia de pobreza, a distncia mdia dos pobres em relao linha de pobreza (hiato) e a desigualdade entre os pobres (severidade ou profundidade da pobreza), entre outros indicadores. 39. Portaria Interministerial no 2, de 16 de setembro de 2009. Disponvel em <http://www.mds.gov.br/programabolsafamilia/menu_superior/legislacao_e_instrucoes/portarias-1>. Acesso em: setembro de 2010.

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rene representantes do MDS, do MEC e do MS. De carter consultivo, o frum deve constituir-se em espao de debate, integrao e construo de consensos no que diz respeito ao acompanhamento das condicionalidades do PBF. Por fim, cabe registrar que vieram luz, em fins de 2009, os resultados da segunda rodada de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia,40 pesquisa que buscou avaliar tambm a percepo que dele possuem as famlias beneficirias e no beneficirias com perfil socioeconmico semelhante. Para isto, foram entrevistadas mais de 11 mil famlias nos meses de setembro a dezembro de 2009. Entre os pontos positivos ressaltados na avaliao, incluem-se melhorias na sade e no perfil educacional das famlias beneficirias, quando comparados aos das famlias no beneficirias, e uma percepo positiva do programa por parte de ambos os grupos. Os achados no que se refere sade e educao so os seguintes: 1. As crianas e os adolescentes (6 a 17 anos) do Bolsa Famlia tm uma taxa de matrcula 4,4 pontos percentuais maior que os no beneficirios de igual perfil socioeconmico. Este efeito maior na regio Nordeste. As crianas e os adolescentes do PBF tm taxa de progresso escolar 6,0 pontos percentuais maior do que os no beneficirios de igual perfil socioeconmico. O programa aumenta a busca por servios de sade. As mulheres grvidas beneficirias tiveram em mdia 1,5 mais consulta pr-natal que as grvidas no beneficirias de mesmo perfil socioeconmico. O programa explica o aumento do peso das crianas beneficirias ocorrido entre 2005 e 2009. As crianas do PBF de at 6 meses tambm receberam as sete vacinas prescritas em proporo maior (15 pontos percentuais) que as no beneficirias de mesmo perfil socioeconmico (BRASIL, 2010b). Os beneficirios demonstram bom conhecimento de aspectos operacionais do Programa. Mais de 80% identificam a linha de extrema pobreza do Programa e mais de 90% identificam as principais condicionalidades de educao e sade. Os beneficirios declaram majoritariamente (81%) no enfrentar problemas para cumprir as condicionalidades.

2.

3.

4. 5.

As concluses relacionadas percepo do programa so: 6.

7.

40. A pesquisa foi realizada por consrcio formado pelo International Food Policy Research Institute (IFPRI) e pelo instituto Datamtrica, contratado pelo MDS por processo de licitao internacional. Foram investigados 11,4 mil domiclios em 269 municpios brasileiros, levantados entre setembro e novembro de 2009. A primeira rodada de avaliao havia sido feita em 2005, pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional da Universidade Federal de Minas Gerais (Cedeplar/UFMG).

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8.

Os entrevistados (beneficirios e no beneficirios) preferem a expanso do Programa ao aumento do valor dos benefcios, se s houvesse recursos para uma dessas medidas (BRASIL, 2010b).

Diante do destaque conferido aos efeitos das condicionalidades na avaliao de impacto do programa, os achados merecem alguns breves comentrios. Em primeiro lugar, preciso avaliar com mais cuidado em que medida os impactos sobre as condies de educao e sade podem mesmo ser interpretados como reflexo da presena e da boa gesto das condicionalidades no PBF, uma vez que parte destes impactos pode refletir o efeito da prpria transferncia monetria operada pelo programa e que, portanto, ocorreria ainda que na ausncia de condicionalidades no programa. Contudo, considerando que, de fato, os efeitos possam ser atribudos integralmente presena e gesto das condicionalidades, a leitura dos resultados da avaliao de impacto do PBF pode sugerir, primeira vista, um fraco impacto destas, exceo da cobertura vacinal. Entretanto, o impacto parece mais acentuado quando se considera a caracterstica de universalidade dessas polticas (sade e educao). Por se tratar de polticas cujo acesso universal, as diferenas encontradas entre beneficirios e no beneficirios de igual perfil socioeconmico tornam-se bem mais significativas, sugerindo importantes efeitos do programa. Ainda assim, cabe resgatar algumas dificuldades que pautam o cumprimento das condicionalidades pelas famlias beneficirias. Com efeito, muitas famlias tm dificuldades em acessar direitos sociais bsicos, seja por aspectos financeiros, culturais, seja por problemas na oferta dos servios sociais. Portanto, justamente aquelas famlias mais vulnerabilizadas so as que encontram maiores dificuldades em cumprir as condicionalidades, entendimento que j h algum tempo tem levado a novas interpretaes sobre a gesto destas no mbito do programa. Por fim, cabe lembrar que a presena das condicionalidades e a forma como se d seu monitoramento refletem muito os objetivos que prevalecem nos programas de transferncia de renda. Frequentemente elas refletem a priorizao do objetivo de rompimento do crculo intergeracional da pobreza, por meio da gerao de capital humano, em relao a outros objetivos, como o alvio imediato frente situao de pobreza. 41 Esta questo ser retomada na seo 4.

41. Para mais detalhes sobre o papel das condicionalidades e os distintos objetos dos programas de transferncia condicionada de renda, ver discusso feita por Soares e Britto (2007) e Soares (2010).

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3.3 Quadro geral e execuo oramentria dos programas

Ao analisar a execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do MDS,42 constata-se de imediato que grande parcela do oramento destinada ao pagamento de benefcios monetrios a distintos segmentos da populao em situao de pobreza PBF, BPC e RMV. Como mostra a tabela 3, em 2009, essa obrigao absorveu 93% dos recursos totais do ministrio. A expressividade da participao dos benefcios na execuo total do MDS muitas vezes interpretada como uma priorizao s iniciativas no campo da garantia de renda em detrimento dos servios socioassistenciais. Contudo, preciso considerar a diviso de responsabilidade que organiza as relaes federativas no campo da assistncia social, em que o governo federal assume quase exclusivamente os custos das iniciativas no campo da garantia de renda enquanto a manuteno dos servios compartilhada pelas trs esferas de governo. Vale lembrar que a prpria Loas atribuiu exclusivamente ao governo federal a responsabilidade pela concesso e pela manuteno do BPC, como mencionado anteriormente. O PBF tambm custeado integralmente pela esfera federal, no obstante alguns governos subnacionais adotarem programas prprios de transferncia de renda que muitas vezes complementam o valor da transferncia federal. J o custeio dos servios socioassistenciais deve ser compartilhado entre todos os entes federados, como regem as regulamentaes do Suas. Por sua vez, o elevado peso do gasto com pagamento de benefcios explica, em grande medida, o bom nvel de execuo do MDS: 97%. O fato de a maior parte de suas despesas ser de natureza obrigatria ao menos no que diz respeito ao pagamento do BPC ajuda a manter o bom nvel do ndice de execuo do rgo vis--vis outros ministrios. Outra observao importante, a partir da anlise da tabela 3, diz respeito concentrao da maioria dos recursos no Fundo Nacional de Assistncia Social: 60% dos gastos foram executados por meio desta unidade oramentria. exceo do PBF, do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento e das aes de segurana alimentar, os gastos referentes a todos os demais programas so executados via FNAS.

42. O MDS tambm realiza importantes aes no mbito da segurana alimentar por meio do Programa Nacional de Acesso Alimentao. Tendo em vista que a aquisio de alimentos provenientes da agricultura familiar constitui a principal ao do referido programa, ele discutido no captulo 7 deste peridico.

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TABELA 3

execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do mdS, por unidade oramentria 2009
Programas Proteo social bsica BPC + RMV Demais aes e programas Proteo social especial Erradicao do Trabalho Infantil Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes Demais aes e programas Economia Solidria em Desenvolvimento Transferncia de renda com condicionalidades PBF Segurana alimentar (Programa Acesso Alimentao) Despesas administrativas, de gesto e judiciais Total Recursos do FNAS (R$) 19.538.547.504 18.712.185.205 826.362.299 542.952.785 284.034.500 65.772.200 193.146.085 20.081.500.289 Recursos do MDS (R$) 4.902.763 4.902.763 39.085.959 12.305.410.363 735.646.199 169.080.473 13.254.125.757 Total (R$) 19.543.450.267 18.712.185.205 831.265.062 542.952.785 284.034.500 65.772.200 193.146.085 39.085.959 12.305.410.363 735.646.199 169.080.473 33.335.626.046 Participao dos programas no gasto total (%) 58,6 56,1 2,5 1,6 0,9 0,2 0,6 0,1 36,9 2,2 0,5 100,0

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Disoc/Ipea.

Em comparao com o ano anterior, o oramento do MDS em 2009 apresentou crescimento real de 10,2%, como mostra a tabela 4. Embora diversos programas tenham apresentado uma variao positiva nos seus gastos, o BPC e o PBF explicam a maior parte daquele incremento, uma vez que tais benefcios mobilizam um montante mais expressivo de recursos. Para fazer frente expanso de cobertura, o desembolso total do PBF cresceu 6%, atingindo R$ 12,3 bilhes em 2009, o que corresponde a aproximadamente 0,39% do produto interno bruto (PIB). J os gastos com o BPC cresceram 14%, como reflexo do aumento de cobertura e do reajuste anual do salrio mnimo. Embora mobilizem montante relativamente menor, cabe sublinhar a expanso significativa dos recursos do Projovem (+ 61%), bem como o melhor desempenho na execuo oramentria deste programa, apesar dos problemas citados na expanso do cofinanciamento federal para a implantao de novos coletivos de jovens nos municpios, como destacado na seo 3. O Peti tambm apresentou incremento em sua despesa e melhora significativa na capacidade de execuo dos recursos disponveis.

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Por sua vez, as aes de proteo social bsica e especial apresentaram reduo no gasto. Possivelmente, isto reflete o contingenciamento oramentrio sofrido por essas aes em 2009. Convm sublinhar ainda que as aes de PSB e PSE apresentam os mais baixos nveis de execuo entre os programas do MDS. Diante disso, uma vez que grande parte do gasto executado via tais rubricas corresponde ao cofinanciamento federal para estruturao e manuteno da rede de servios, cabe questionar em que medida este desempenho reflete baixo nvel de aceitao de cofinanciamento por parte dos entes subnacionais, possivelmente em decorrncia da fraca capacidade administrativa destes para executar os recursos provenientes de transferncias federais.
TABELA 4
execuo oramentria dos programas sob responsabilidade do mdS 2008-2009
(Em R$ de dezembro 2009 ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo IPCA)
2008 Programas selecionados Liquidado 29.386.943.328 16.429.311.683 642.098.692 157.013.439 207.213.594 253.370.195 56.914.486 11.603.288.888 37.732.351 717.027.398 151.250.100 103.629.506 25.750 47.481.565 113.279 30.255.220.826 Nvel de execuo (%) 99,1 99,96 88,4 82,1 77,9 86,9 91,2 99,7 87,6 98,3 93,8 99,0 31,5 96,7 99,8 0,0 99,0 Liquidado 32.430.899.374 18.737.166.595 553.459.772 252.823.900 193.146.085 284.034.500 65.772.200 12.305.410.363 39.085.959 735.646.199 169.080.473 123.241.631 85.003 45.753.839 33.335.626.046 2009 Nvel de execuo (%) 97,7 97,9 85,2 88,3 76,9 92,6 91,9 99,3 45,9 76,5 92,0 94,6 99,9 85,8 97,1 Variao real da despesa liquidada 2009/2008 (%) 10,4 14,0 -13,8 61,0 -6,8 12,1 15,6 6,1 3,6 2,6 11,8 18,9 230,1 -3,6 10,2

Assistncia social Proteo Social Bsica BPC + RMV Proteo Social Bsica demais aes Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem) Proteo Social Especial1 Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) Enfrentamento da Violncia Sexual contra Crianas e Adolescentes Transferncia de Renda com Condicionalidades PBF Economia Solidria em Desenvolvimento Segurana Alimentar e Nutricional Outros encargos Apoio administrativo Operaes especiais: cumprimento de sentenas judiciais Gesto da Poltica de Desenvolvimento Social e Combate Fome Gesto da Participao em Organismos Internacionais Reserva de contingncia execuo total do mdS

Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Inclui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo ao Adolescente em Conflito com a Lei (Pr-Sinase).

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Por fim, cabe mencionar a piora no nvel de execuo do Programa Economia Solidria em Desenvolvimento, que compreende as aes de promoo da incluso produtiva. A esse respeito vlido lembrar que o financiamento de tais aes ocorre por meio da celebrao de convnios e que, em 2009, o MDS alterou profundamente a sistemtica da gesto de convnios em decorrncia da instituio pelo governo federal de um sistema especfico: o Sistema de Convnios (SICONV). Com a implantao do SICONV, a aprovao dos projetos passou a envolver novos requisitos, e acredita-se que o processo de adaptao nova sistemtica pode ter influenciado o desempenho da execuo dos recursos disponveis no programa em questo.
4 deSAFIOS

Os avanos recentes na estruturao da poltica de assistncia social merecem comemorao pelo seu significado para a ampliao e o aprimoramento da proteo social aos mais pobres e vulnerveis. No caso particular dos servios sociassistenciais, as conquistas relatadas ao longo deste captulo contribuem significativamente para a consolidao da rea como campo do direito social. Em relao ao histrico de assistencialismo, clientelismo e filantropia que regiam as prticas na assistncia social, os esforos para consolidar a primazia da responsabilidade estatal na garantia de mnimos sociais representam, de fato, notvel conquista. Por sua vez, o campo da transferncia de renda no contributiva se fortalece com a ampliao do PBF, com relevantes impactos sobre os quadros de desigualdade e de pobreza. Entretanto, vrios desafios ainda se colocam garantia da proteo assistencial no pas. Tendo em vista que uma nova gesto governamental (2011-2014) se aproxima, esta seo busca pontuar alguns desafios que a ela se apresentam. No que tange garantia de renda, destacam-se os desdobramentos institucionais do PBF. Por sua vez, na perspectiva de consolidao e aperfeioamento do Suas, sero abordados alguns problemas relacionados estruturao formal do sistema e sua organizao federativa, ao seu financiamento e relao pblico-privada na assistncia. O PBF encontra-se em pleno ciclo de amadurecimento institucional. Apesar disso, colocam-se ainda importantes questes, no que toca aos seus desdobramentos no mdio prazo, as quais dependem de escolhas quanto ao seu objetivo e, consequentemente, ao seu papel no sistema de proteo social brasileiro. No obstante a clara nfase do programa no objetivo de alvio pobreza, seu desenho revela a influncia de outros objetivos, quais sejam: a quebra do ciclo intergeracional da pobreza, por meio da presena das condicionalidades, e a gerao de oportunidades, por meio da articulao com programas de insero produtiva

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que podem em alguma medida ser entendidos como portas de sada.43 Cada um destes objetivos envolve entendimento distinto sobre o papel do PBF, requerendo assim opes nem sempre compatveis. Os caminhos futuros do programa dependem fundamentalmente dessas escolhas. Articulada a essa questo, impe-se tambm discutir o enquadramento institucional do PBF at hoje, no afirmado como direito de todos aqueles que necessitam dos seus benefcios. No obstante muitos apostarem na forte institucionalidade adquirida pelo programa como uma blindagem a sua extino, no se pode descartar a possibilidade do seu esvaziamento pela no recomposio do valor real dos seus benefcios, como tm destacado alguns analistas.44 Ademais, como argumentam Mesquita, Jaccoud e Santos (2010), o PBF integrou-se ao Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS), ao lado de outros instrumentos j existentes de garantia de renda (previdncia social, seguro-desemprego e BPC). Enquanto estes ltimos atuam na preveno da pobreza, o PBF tem a misso combat-la. A funo do PBF no seria, portanto, nem substitutiva dos demais instrumentos de garantia de renda, nem substituvel por eles, vez que cada qual responde a diferentes contingncias impostas pela sociedade salarial (de um lado, a incapacidade de obter renda por meio do trabalho, de outro, a insuficincia de renda). Apesar de exercer uma funo complementar no campo da garantia de renda, o PBF ainda no configura um direito social, no s colocando problemas imediatos para sua operacionalizao45 como tambm trazendo inseguranas quanto a seu futuro, como mencionado anteriormente. A partir deste enquadramento, compreende-se que: o Bolsa Famlia deve ser entendido como um programa de carter permanente, a ser afirmado como direito social. (MESQUITA; JACCOUD; SANTOS, 2010, p. 348). Por outro lado, um importante desafio consolidao do PBF como instrumento de combate pobreza refere-se ao valor dos benefcios pagos. Alguns estudos vm demonstrando que a transferncia tem um impacto significativo sobre a pobreza extrema, mas um efeito mais limitado sobre a reduo da pobreza, devido ao baixo valor das transferncias do PBF.46 Os estudos apontam que maiores impactos sobre o fenmeno da pobreza dependem de maiores benefcios. Por fim, cabe lembrar que a pobreza no se resume privao da renda monetria, e que muitos dos requisitos para o bem-estar podem ser providos por mecanismos no mercantis, como a oferta de servios pblicos de qualidade
43. Mais detalhes sobre esta discusso podem ser encontrados em Soares (2010). 44. Entre eles Soares e Styro (2009), Soares (2010) e Mesquita, Jaccoud e Santos (2010). 45. O principal diz respeito existncia de pessoas que preenchem o critrio de elegibilidade, mas ainda no so beneficirias por limitao oramentria do programa. Outro aspecto diz respeito operacionalizao de linhas de pobreza prprias convenientes com as dotaes oramentrias do programa. A este respeito, ver Mesquita, Jaccoud e Santos (2010). 46. Ver Soares et al. (2009).

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(KERSTENETZKY, 2009). Desta forma, a melhoria dos efeitos do PBF sobre a pobreza e sobre as desigualdades sociais depende no apenas da reviso do seu valor, mas tambm, entre outras coisas, do aperfeioamento da oferta pblica de servios essenciais. No campo dos servios socioassistenciais, alguns desafios se colocam consolidao e ao aperfeioamento do Suas. Um deles a questo do pacto federativo que vem se impondo medida que avana a implementao do sistema. Respaldado pela Pnas e pela NOB, o Suas vem buscando a estruturao do modelo descentralizado de gesto para essa poltica, dando origem a um novo padro de gesto compartilhada entre os trs entes federados assentado na pactuao de estratgias, na diviso de responsabilidades, no cofinanciamento e na cooperao tcnica. Os desafios que se enfrentam neste processo so, entretanto, significativos. Os mais expressivos se apresentam em dois nveis inter-relacionados: no campo das atribuies dos entes subnacionais e no plano do cofinanciamento. Embora o sistema esteja formalmente baseado na diviso de responsabilidades entre os entes federativos, na prtica, h uma disparidade significativa de esforos entre eles para a garantia dos servios socioassistenciais. Enquanto a esfera federal tem se concentrado na coordenao, normatizao geral do sistema e no apoio financeiro s aes, a execuo dos programas e dos servios fica, sobretudo, a cargo dos municpios. Assim, a diviso federativa de responsabilidades no Suas revela uma fraca participao dos estados. De fato, a poltica assistencial se ressente de um papel mais efetivo desta esfera, especialmente na gesto do Suas. Tal ausncia se materializa no apoio tcnico insuficiente aos municpios, na omisso de muitos estados na oferta de servios regionalizados47 e ainda na irregularidade do cofinanciamento dos servios socioassistenciais. Em alguns estados, no h cofinanciamento para estes servios; em outros, quando h, no ocorre via transferncias diretas e regulares (fundo a fundo). A questo do cofinanciamento na poltica de assistncia social conta com uma dificuldade adicional devido inexistncia de legislao que regulamente o aporte de recursos prprios pelas diferentes esferas de governo. Apesar de a Loas prever um financiamento compartilhado dos benefcios, dos servios e dos programas entre as trs esferas de governo, este aporte se realiza por deciso voluntria de cada estado e municpio, levando a uma expressiva variao de recursos disponveis por parte de entes muitas vezes de mesmo porte e capacidade de gesto. H grande expectativa de que tais problemas possam ser resolvidos com a aprovao de projetos de lei que esto tramitando no Congresso Nacional.
47. Evidncia nessa direo a limitada oferta de Creas regionais, uma atribuio dos estados no caso de a demanda ou a capacidade financeira dos municpios no justificarem ou impossibilitarem a implantao de Creas municipais.

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Um deles o Projeto de Lei (PL) no 3.077/2008, conhecido como PL Suas, apresentado pelo Poder Executivo.48 Como j tratado nas edies nos 17 e 18 deste peridico, o PL Suas tem por objetivo alterar a Loas, nela incluindo os princpios estabelecidos pelo texto da Pnas em 2004 e que hoje estruturam as aes e os servios da poltica assistencial, bem como busca estabelecer formalmente alguns avanos conceituais e operacionais, logrados a partir da implementao da poltica e j regulamentados em portarias, decretos e resolues.49 Como se sabe, a construo do Suas vem se realizando principalmente por meio de resolues do CNAS, portarias, decretos, normas operacionais e demais instrues normativas do MDS. Este tipo de regulamentao em que pese o amplo processo de pactuao em instncias colegiadas (CIT e CNAS) que marca a elaborao de boa parte dela possui um status legal relativamente menor, possibilitando algumas vezes a adoo, em nvel subnacional, de normas e prticas contrrias aos princpios do sistema. Por isso, fundamental repercutir no texto da Loas os avanos introduzidos por meio daqueles instrumentos legais mais frgeis. Nesse sentido, a aprovao do PL Suas acena a possibilidade de colocar o Suas em patamar mais alto de institucionalizao, com repercusso sobre as determinaes quanto s competncias e s atribuies dos entes federativos subnacionais. Alm de formalizar no mbito jurdico-legal os avanos realizados na implementao do Suas, imprimindo-lhes um carter mais imperativo, o PL traz alteraes de suma importncia, em relao Loas, no que se refere distribuio das competncias entre os entes federativos na gesto e no financiamento das aes que compem o Suas. O MDS continua sendo a instncia coordenadora da Pnas, mas a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, alm da responsabilidade de participao nas aes de carter emergencial e de enfrentamento pobreza, ficam responsveis por mais duas atribuies importantes: a primeira relaciona-se com o monitoramento e a avaliao; e a segunda, talvez mais importante, a de co-financiar, por meio de transferncia automtica, o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos de assistncia social (BRASIL, 2008, p. 5) em mbito nacional, no caso da Unio, e em mbito regional ou local, no caso dos estados e do Distrito Federal. Tal modificao, se aprovada, criar uma obrigao legal para estados e municpios no que se refere ao cofinanciamento das aes e dos servios do Suas,
48. Informaes sobre a tramitao do PL Suas esto disponveis em: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe. asp?id=387873>. Acesso em: set. 2010. 49. O PL Suas estabelece: i) a denominao Sistema nico de Assistncia Social Suas para o sistema descentralizado e participativo de polticas de assistncia previsto na Loas; e ainda que a famlia constitui-se no foco das aes socioassistenciais, que devem ser organizadas territorialmente; ii) a diviso das aes socioassistenciais em proteo social bsica e proteo social especial; e iii) a formalizao dos instrumentos e instncias de controle social, monitoramento e avaliao. O projeto tambm altera os conceitos de benefcios eventuais (BE), de famlia, de vigilncia social no territrio, os critrios de acesso ao BPC, bem como as regras de vinculao das entidades de assistncia social ao Suas.

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colocando a assistncia social em condio de maior igualdade em relao a outras polticas sociais, como sade e educao. Em adio obrigatoriedade do financiamento compartilhado dos servios socioassistenciais entre os entes federativos, a aprovao do PL Suas permitiria outro avano importante para a consolidao do Suas, ao estabelecer que:
(...) os recursos do co-financiamento do SUAS, destinados execuo das aes continuadas de assistncia social, podero ser aplicados no pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referncia, responsveis pela organizao e oferta daquelas aes, conforme percentual apresentado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome e aprovado pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (BRASIL, 2008, p. 14).

Com tal previso, o PL Suas possibilita o alcance da condio necessria para maior efetividade da poltica assistencial: o pagamento de recursos humanos adequados realizao dos servios. A impossibilidade atual de utilizao dos recursos do cofinanciamento federal para o pagamento de pessoal concursado nos Cras e Creas pelos municpios dificulta a estruturao adequada desses centros de acordo com a normatizao existente.50 No obstante as boas perspectivas que a aprovao do PL Suas trazem para o financiamento da poltica de assistncia social, convm sublinhar, entretanto, que a rea ainda se ressente de uma regulamentao sobre aplicao mnima de recursos prprios por parte das esferas de governo. Tal lacuna objeto de uma Proposta de Emenda Constituiao (PEC) no 431/2001, em tramitao no Congresso.51 A referida PEC visa alterar o Art. 204 da Constituio Federal, estabelecendo, para estados, Distrito Federal e municpios, a aplicao mnima de 5% da receita oriunda de impostos e transferncias no custeio das aes socioassistenciais, enquanto a Unio fica obrigada a aplicar 5% dos recursos do oramento da seguridade social. De acordo com a proposta, esta regra vigoraria at 2010, quando, a partir de ento, o montante a ser aplicado deveria ser regulamentado por meio de lei complementar e revisto a cada cinco anos. Na inexistncia dessa lei, permaneceria em vigor o disposto na emenda constitucional. Embora haja consenso entre os atores envolvidos na implementao das aes socioassistenciais, nos trs nveis de governo, sobre a necessidade de fixao de um patamar mnimo de financiamento contnuo dos programas e dos servios, por parte de cada ente federativo, a exemplo do que j ocorre nas reas de sade e educao, a questo no foi objeto de empenho das lideranas polticas na arena congressual na legislatura 2007-2010.
50. Aqui, trata-se particularmente da Norma Operacional Bsica que regula os Recursos Humanos (RH) do Suas. Esta norma estabeleceu percentuais mnimos de pessoal concursado nas equipes que executam os servios de PSB e PSE denominadas equipes de referncia , difceis de serem implementados, dada a falta de recursos financeiros de muitos municpios. Por esta razo, grande parte do pessoal que trabalha nos Cras e Creas possui vnculos precrios. 51. Para informaes sobre a tramitao da PEC no 431/2001 e sobre o parecer substitutivo, consulte, respectivamente, os seguintes sites: <http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=35312> e <http://www.camara.gov.br/ sileg/integras/323978.pdf>. Acesso em: setembro de 2010.

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Embora a proposta do PL Suas represente maior compromisso federativo no financiamento do Suas, preciso lembrar que, sem uma definio constitucional de patamares mnimos de financiamento, como proposto na PEC, a magnitude dos recursos investidos por cada ente federativo continuar bastante varivel. O esforo de aplicao de recursos prprios, neste caso, tende a continuar dependente tanto das preferncias e dos compromissos polticos dos entes subnacionais e de sua capacidade organizacional e financeira, como tambm dos (des)incentivos ao cumprimento de suas atribuies na gesto do Suas. Diante do exposto, a consolidao do Suas, particularmente quanto a sua organizao federativa e seu financiamento, pode ser, em grande medida, aprimorada com a aprovao do PL Suas e da PEC no 431. Contudo, um maior compromisso dos entes federativos com o Suas exigir a efetiva construo de uma gesto descentralizada. sempre bom lembrar que o Suas est se estruturando em uma federao, ou seja, um sistema em que seus membros possuem, em princpio, autonomia poltica para decidir e implementar suas prprias decises. Nesse contexto, o aperfeioamento da pactuao federativa em torno da poltica de assistncia social coloca-se como um desafio permanente para a consolidao do Suas. Ela envolve, entre outras coisas, o reconhecimento de desiguais capacidades institucionais, tcnicas e financeiras, assim como o desafio de pactuar estratgias e mobilizar cooperao tcnica e financeira em direo a prioridades comuns, fazendo convergir esforos nos diferentes nveis de governo em prol de objetivos partilhados, a fim de superar situaes de desproteo, vulnerabilidade e violao de direitos. Para alm dos desafios no campo da gesto descentralizada, a consolidao da Pnas e do Suas envolve ainda o enfrentamento de outra questo: as imprecises que marcam a relao pblico-privada no campo da assistncia social. Com uma participao histrica na assistncia social brasileira, o setor privado ainda possui uma forte presena na rea, atuando tanto por meio da prestao direta de servios por instituies de natureza filantrpica e sem fins lucrativos, quanto via doaes e financiamento realizado pelo setor lucrativo.52 No que diz respeito participao das entidades sem fins lucrativos, a atuao concentra-se sobretudo nos servios de cuidado e abrigo de crianas, pessoas com deficincia e idosos. No por outro motivo que a proteo de alta complexidade definida pela Pnas opera fundamentalmente por meio destas entidades. Contudo, pode-se identificar tambm a atuao em atividades entendidas como da proteo bsica, voltadas para crianas e adolescentes, promovidas em grande parte por ONGs.

52. Para mais dados e informaes sobre a atuao do setor privado na assistncia social no Brasil, consultar as edies nos 13 e 17 deste peridico.

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Vale lembrar que a participao do setor privado no lucrativo na execuo de programas e de servios socioassistenciais foi assegurada pela CF/88 e pela Loas. Ao mesmo tempo, estes instrumentos estabeleceram a primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia social. Portanto, desta configurao, emerge o desafio de integrao da rede privada poltica pblica de assistncia sob os princpios e as diretrizes que organizam a atuao do Estado neste campo da proteo social. A presena do setor privado, em especial na prestao dos servios, coloca desafios importantes para a implementao da poltica pblica de assistncia social e, consequentemente, para a efetivao da proteo assistencial como direito. O primeiro deles reside no conflito entre os princpios que organizam as iniciativas pblicas e privadas, uma vez que o dever moral ou religioso de ajuda ao prximo que orienta a atuao da maioria das entidades privadas, enquanto a poltica pblica se baseia na garantia de um direito social, buscando estruturar suas aes por meio de padres e normas nacionais de atuao. Assim, considerando vnculo ou orientao religiosa de boa parte das instituies filantrpicas, figura o desafio, para a poltica, de se estruturar levando em conta a atuao bastante heterognea dessas instituies, muitas vezes orientadas por objetivos e princpios divergentes em relao Loas e a outros instrumentos que normatizam a poltica nacional. Tal dificuldade envolve inclusive o desafio de profissionalizao do cuidado promovido pelas entidades beneficentes, visto que elas se caracterizam ainda pela forte presena do voluntariado no seu quadro de dirigentes e trabalhadores. Entre os desdobramentos da relao pblico-privada para a poltica assistencial, convm ressaltar ainda as dificuldades para implementao de mecanismos de acompanhamento, fiscalizao e controle social. Tal problema ganha dimenso ainda mais relevante medida que a poltica avana rumo padronizao dos seus servios e de suas protees, como ocorreu recentemente com a publicao do documento Tipificao nacional dos servios socioassistenciais. A ausncia de informaes e avaliaes sobre a forma de atuao das instituies de abrigo no permite, por exemplo, o acompanhamento do desempenho da poltica no campo da proteo especial de alta complexidade, no obstante os servios ofertados serem, em grande parte, financiados diretamente por recursos pblicos. Por fim, ainda quanto s relaes pblico-privadas na assistncia, cabe lembrar a importncia do financiamento pblico indireto s entidades sem fins lucrativos. bastante expressivo o montante de isenes fiscais concedidas por meio do Cebas, o que no deixa de representar uma deciso de alocao de recursos do prprio fundo pblico. Desse modo, fundamental que a atuao dessas entidades ocorra em sintonia com as diretrizes e os objetivos da poltica pblica de assistncia social, de forma a efetivamente garantir, populao pobre e vulnervel, o acesso proteo assistencial.

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reFerNCIAS

BRASIL. Projeto de Lei no 3.077, de 25 de maro de 2008. Altera a Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993, que dispe sobre a organizao da Assistncia Social. Braslia: Congresso Nacional, 2008. Disponvel em: <http://www.camara. gov.br/internet/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=387873>. BRASIL. Conselho Nacional de Assistncia Social. Resoluo no 109, de 11 de novembro de 2009. Braslia, 2009a. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Comisso Intergestores Tripartite. Resoluo no 7, de 10 de setembro de 2009. Braslia, 2009b. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (SENARC). Relatrio de Gesto 2009. Braslia, 2009c. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS). Relatrio de Gesto 2009. Braslia, mar. 2010a. ______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Sntese do I Relatrio com os principais resultados da Pesquisa de Avaliao de Impacto do Bolsa Famlia: 2a Rodada, AIBF II. Braslia, ago. 2010b. (Nota Tcnica, n. 110). Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2010/agosto/arquivos/nt-1102010-sintese-aibf-2a-rodada-educacao-e-saude-2.pdf>. Acesso em: set. 2010. JACCOUD, L. Poltica pblica e oferta privada: um desafio para a consolidao da poltica nacional de assistncia social. In: STUCHI, C.; PAULA, R.; PAZ, R. (Org.). Assistncia social e filantropia. So Paulo: Giz Editorial, 2010. KERSTENETZKY, C. L. Pobreza no Brasil: nove temas para o novo sculo. Rio de Janeiro: Centro de Estudos sobre Desigualdade e Desenvolvimento (Cedes), nov. 2009 (Texto para Discusso, n. 18). Disponvel em: <http://www.proac.uff.br/cede/ s%C3%A9rie-cede-de-textos-para-discuss%C3%A3o>. Acesso em: out. 2010. MESQUITA, A. C.; JACCOUD, L. E.; SANTOS, M. P. G. Perspectivas para o Programa Bolsa Famlia e o sistema de garantia de renda brasileiro. In: MODESTO, L.; CASTRO, J. A. (Org.). Bolsa Famlia, 2003-2010: avanos e desafios. Braslia: Ipea, 2010.

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CAPTULO 3

SADE

1 APRESENTAO

A poltica de sade est basicamente organizada segundo diferentes tipos de atividades e nveis de ateno assistncia farmacutica, ateno bsica, mdia e alta complexidade , grupos populacionais especficos mulheres, crianas, idosos, trabalhadores, entre outros e aes de vigilncia em sade vigilncia de doenas, agravos e seus fatores de risco e vigilncia ambiental. Sua implementao requer a atuao coordenada das trs esferas de governo (Unio, estados e municpios) por meio de seus rgos setoriais o Ministrio da Sade (MS), as secretarias estaduais e as secretarias municipais de sade. Contudo, garantir ou melhorar a sade da populao brasileira depende no somente da atuao desses rgos tpicos da sade, mas tambm, no caso do enfrentamento de alguns agravos, de polticas pblicas articuladas que extrapolam o mbito setorial restrito. So vrios os exemplos em que a atuao setorial da sade insuficiente para garantir melhores resultados de sade. Nesta edio de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise so abordados alguns desses casos, como o combate ao consumo de drogas, mais especificamente o caso do crack, e a dengue. O consumo de crack vem aumentando no Brasil. A rea de sade est procurando fazer a sua parte, alertando a populao e autoridades para o problema e desenvolvendo, com base na estratgia de reduo de danos, aes de educao, preveno e assistncia sade dos usurios. Mas a dimenso do problema requer a imediata articulao com outros setores para o seu enfretamento mais completo. Outro problema tambm sem perspectiva de soluo no curto prazo a dengue. Em 2009, foram notificados mais de 577 mil casos, nmero inferior apenas aos anos de 2002 e 2008. Esta doena outro exemplo de problema que exige, para seu controle adequado, uma atuao intersetorial. A baixa cobertura e a irregularidade do abastecimento de gua canalizada e da coleta de lixo, somadas destinao inadequada de dejetos e falta de apoio e acesso para as atividades de vigilncia sanitria desenvolvidas pelos municpios, so fatores que comprometem o alcance de melhores resultados. Essa questo objeto de anlise na seo de vigilncia sade deste captulo.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No que diz respeito ao direito sade, o Judicirio tem sido acionado e tem ajudado a desenhar os contornos da tnue fronteira que separa o direito individual do direito coletivo. Tambm tem sido acionado para dirimir questes que envolvem pacientes, o Sistema nico de Sade (SUS) e provedores de servios. Preservar os direitos dos usurios em harmonia com os princpios do SUS, muitas vezes, no trivial e no pode ser objeto de decises apressadas. Neste peridico, analisada deciso recente sobre o direito da chamada diferena de classe no atendimento, que pode abrir precedente para o estabelecimento de diferentes categorias de usurios, agora no SUS. Anlise, ainda que sucinta, das principais polticas e programas demonstra que na ateno bsica, a estratgia Sade da Famlia tem encontrado dificuldades para sua expanso nos municpios de maior porte e continua com problemas nas reas de gesto, de recursos humanos e de articulao com o restante da rede de servios, alm da necessidade de investimentos em infraestrutura que permitam seu melhor funcionamento, como se ver na seo especfica. Na mdia e alta complexidade, dado destaque para a poltica de atendimento de urgncias e emergncias, principalmente ao Sistema de Atendimento Mvel de Urgncia (Samu) e s Unidades de Pronto Atendimento (UPAs). So inegveis os benefcios introduzidos pelo Samu, mas ainda se identificam problemas principalmente na quantidade e/ou capacitao dos profissionais envolvidos. No tocante s UPAs, aparentemente esto contribuindo, e existem estudos que j demonstram esse resultado, para a reduo da presso sobre os servios de urgncia e emergncia dos hospitais, que poderiam ento ficar mais disponveis para os casos de maior gravidade ou que necessitam de atendimento mais especializado. Contudo, em algumas especialidades, as UPAs esto substituindo todos os servios prestados nas urgncias/emergncias dos hospitais em vez de cuidar somente dos casos menos complexos. O problema est tambm na rea de recursos humanos, sobretudo na sua insuficincia numrica. Em muitos casos, as UPAs tm sido colocadas em funcionamento custa de pessoal que estava atuando nos servios de urgncia e emergncia de hospitais pblicos, levando, inclusive, ao fechamento de servios especficos. Na rea de vigilncia em sade, alm da dengue, destaca-se a pronta resposta brasileira denominada gripe suna, causada pelo vrus influenza A (H1N1). Aps as expectativas iniciais, algumas at bastante alarmantes, a respeito da evoluo da pandemia, a doena foi controlada. Aps o anncio da fase ps-pandmica, seguindo as orientaes da Organizao Mundial da Sade (OMS), o MS mantm, em ao conjunta com estados e municpios, o monitoramento da doena. Outro exemplo de sucesso na rea de vigilncia sade est relacionado ao sarampo. Em virtude das elevadas coberturas vacinais, mantidas a partir da dcada de 1990, em setembro de 2010, o Brasil foi o primeiro pas das Amricas a entregar relatrio Organizao Pan-Americana da Sade (Opas) para receber a certificao da eliminao da circulao autctone do vrus do sarampo.

Sade

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Apesar do aumento do elenco dos medicamentos distribudos pelos programas oficiais e da facilitao do acesso, via preos subsidiados, aos medicamentos disponveis para aquisio na rede de estabelecimentos credenciados no Programa Farmcia Popular do Brasil, que apresentou grande crescimento nos ltimos anos, a assistncia farmacutica continua sendo um ponto crtico do SUS. Na gesto compartilhada do SUS, o avano est representado pela preocupao crescente com o monitoramento e a avaliao das metas pactuadas pelas trs instncias de governo, o que representa uma mudana importante na gesto do sistema. No financiamento, apesar da perda da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF), a execuo total do MS teve aumento real de R$ 6,1 bilhes (11%) em relao a 2008. A maior parte desse aumento destinouse s aes de controle da pandemia de H1N1 e a reajustes na tabela de procedimentos do SUS. Em relao Emenda Constitucional (EC) no 29, que continua sem regulamentao, em 2009, os gastos do MS com aes e servios pblicos de sade ultrapassaram o piso em R$ 4 bilhes. Por fim, complementando alguns dos problemas que so colocados ao longo do texto, destacam-se alguns desafios, histricos e potenciais, que ameaam a implementao do SUS de forma consistente com os seus princpios norteadores previstos nas normas legais que prescrevem o acesso universal e igualitrio e o atendimento integral.
2 FATOS RELEVANTES 2.1 Atuao do Judicirio em temas da sade: decises recentes e suas implicaes

Em vrios momentos, o Ipea tem analisado a atuao do Judicirio na rea de sade. Como destacado em outras publicaes,1 esta uma questo complexa que envolve longa discusso sobre a autonomia dos poderes, as discusses sobre direito individual e direito coletivo, a gesto das polticas de sade e as questes de equidade na alocao de recursos pblicos. Conforme destacado na edio 17 deste peridico,
Em parte, [o recurso ao judicirio ou a judicializao da sade] tm relao com a persistncia dos problemas ainda enfrentados pelo SUS na busca do cumprimento dos preceitos constitucionais. Em particular, a busca do cumprimento do preceito de atendimento integral tem feito que muitos usurios do SUS, amparados pelo Art.196 da Constituio, que prev a sade como direito de todos e dever do Estado, venham recorrendo ao Poder Judicirio para que lhes seja garantido o acesso
1. Ver Ipea (2009).

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a determinados medicamentos ou procedimentos. (...) [a judicializao] est ocasionando uma polmica acerca dos limites do direito sade e da integralidade do atendimento em relao incontornvel limitao dos recursos. Esta prtica, que comeou h 15 anos com demandas por medicamentos antirretrovirais, ampliou-se nos ltimos anos e passou a ser uma das vias de procura por uma srie de medicamentos e tratamentos (IPEA, 2009, p. 152).

A viso predominante no Judicirio tem sido a de que o direito vida tem primazia sobre todos os outros direitos e que a sua atuao se pauta em fazer valer o direito vida e o direito sade previstos na Constituio Federal de 1988 (CF/88). Os gestores pblicos da sade argumentam que essas decises do Judicirio tm tornado invivel a organizao da poltica de sade, particularmente da poltica de assistncia farmacutica, visto que parcelas cada vez maiores dos recursos esto sendo comprometidos com aes judiciais.2 Afirmam que o problema est na falta de legislao especfica que permita uma clara compreenso do direito sade. Para eles, falta legislao na qual seja possvel enquadrar situaes que ocorrem no cotidiano da assistncia provida pelo SUS e esta ausncia tem levado a maior protagonismo do Poder Judicirio na poltica de sade. Outros argumentam que nenhuma legislao infraconstitucional ir resolver essa questo, tendo em vista as interpretaes do Judicirio, dando primazia ao direito vida sobre todos os outros direitos constitucionais e que o direito sade implicaria que todos tm direito a todo e qualquer tratamento de sade, independente de sua incluso prvia como parte da poltica pblica de sade. Nessa polmica, houve vrias tentativas, algumas infrutferas, de conciliao entre o Judicirio e o Executivo. A ltima, e talvez a mais importante, foi a audincia pblica organizada pelo Supremo Tribunal Federal (STF) em 2009. Na audincia, foram ouvidos especialistas e entidades da sociedade civil sobre temas que compreendem desde a responsabilidade dos entes da Federao em matria de direito sade at a questo de fraudes ao SUS. De acordo com o STF, as opinies dos especialistas permitiriam corte analisar melhor as implicaes das decises judiciais, sem comprometer os direitos fundamentais dos cidados. Alm disso, h dois projetos de lei (PLs)3 relacionados garantia de atendimento integral, de teores completamente diversos que tramitam no Senado Federal. Diante dessas indefinies, o STF j foi instado a proferir decises, ainda que muitas vezes em carter pontual e preliminar, sobre assuntos variados, incluindo
2. Algumas informaes adicionais sobre este debate podem ser obtidas em Ipea (2009), captulo sade. 3. PL nos 219/2007, de iniciativa do senador Tio Vianna, e 338/2007, de autoria do senador Flvio Arns.

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diversos aspectos que envolvem o fornecimento de medicamentos e tratamentos especiais, por parte do SUS, no conceito de garantia do direito sade e ao tratamento integral. Pode-se dizer que, por fora das decises tomadas, vem se formando uma jurisprudncia a respeito de algumas questes. Assim, por exemplo, em 17 de maro de 2010, o STF decidiu contra recursos interpostos pelo Poder Executivo que questionavam decises judiciais que determinaram ao SUS o fornecimento de remdios de alto custo ou tratamento no oferecidos pelo sistema a pacientes de doenas graves que recorreram justia. Ao faz-lo, resguardou o direito dos cidados e reafirmou alguns posicionamentos a respeito da matria, como a vedao da obrigatoriedade de exigir que o poder pblico garanta medicamentos ou tratamentos sem autorizao para uso no Brasil, pela Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), bem como de tratamentos experimentais. Tambm definiu que nas aes, as trs esferas de governo tm responsabilidade solidria, ou seja, o municpio, por exemplo, no pode alegar que determinado tratamento no de sua responsabilidade. Alm disso, garantiu o direito de se demandar medicamentos diferentes daqueles existentes nas listas do SUS, o que refora a necessidade de regulamentao de forma mais precisa, pelo Legislativo, do processo de atualizao dos protocolos teraputicos do SUS e do processo de incorporao tecnolgica de uma forma mais geral. Contudo, se algumas decises do STF podem ser vistas como avanos no sentido da preservao dos direitos dos cidados e de reafirmao dos princpios do SUS, outras podem significar retrocesso. Este o caso, por exemplo, de deciso favorvel ao Conselho Regional de Medicina do Rio Grande do Sul, que ajuizou recurso contra acrdo do Tribunal Regional (4a Regio) que se manifestara em desacordo a pleito da utilizao da chamada diferena de classe no SUS. Este tipo de atendimento diferenciado existia nos tempos do antigo InstitutoNacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social (INAMPS) sob o nome de atendimento em acomodaes especiais. O pleito refere-se possibilidade de se permitir
(...) o pagamento, por particulares, de valor complementar ao que oferecido pelo Poder Pblico para a internao em regime ambulatorial (sic), objetivando o atendimento diferenciado (diferena de classe), como quarto privativo e atendimento por mdicos que, via de regra, no atendem pacientes que utilizam o SUS (...) (BRASIL, 2010b).

O STF, em maio de 2010, acolheu a reclamao baseando-se em julgamentos anteriores, utilizando entre outras razes o argumento bsico de que

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(...) o direito sade, como est assegurado no Art. 196 da Constituio, no deve sofrer embaraos impostos por autoridades administrativas no sentido de reduzi-lo ou de dificultar acesso a ele. Inexistncia, no caso de ofensa isonomia (BRASIL, 2010b).

Entre os julgamentos anteriores usados como suporte deciso em tela, alguns se referiam a pedido de acomodaes privativas, em funo da situao de sade do paciente, por recomendao mdica, o que diferente de, a critrio pessoal, poder pagar por quarto privativo e para ter acompanhamento mdico particular. Se prosperar este entendimento, ser fortalecida a existncia de duas filas, de duas categorias de atendimentos, agora no prprio SUS. De certa forma, a resoluo um atentado contra a igualdade de atendimento, um dos princpios fundamentais previsto na Constituio, quando trata da seguridade social e nos regramentos infraconstitucionais do SUS.
2.2 Sade do homem: uma nova agenda no SUS?

H algum tempo setores da sociedade vem alertando para a alta mortalidade da populao masculina associada a diversos fatores. Destacam-se, entre as causas de bito, as doenas crnicas e aquelas relacionadas s diversas formas de violncias e acidentes. Assim, em agosto de 2009, o MS lanou a Poltica Nacional de Sade do Homem (PNSH) que tem por objetivo
(...) promover a melhoria das condies de sade da populao masculina do Brasil, contribuindo, de modo efetivo, para a reduo da morbidade e mortalidade dessa populao, atravs do enfrentamento racional dos fatores de risco e mediante a facilitao ao acesso, s aes e aos servios de assistncia integral sade.4

Em sua divulgao, o MS reforou a importncia da poltica, afirmando que: a cada trs mortes de pessoas adultas, duas so de homens; sua expectativa de vida menor que a das mulheres e a incidncia de algumas doenas, como alguns tipos de cncer, mais elevada entre os homens. Essa poltica parte da constatao de que os homens, por questes culturais e outros fatores sociais e profissionais, quando procuram o sistema de sade o fazem por meio da ateno especializada e, em geral, em estado mais avanado das doenas ou agravos, com a consequente elevao da morbimortalidade deste grupo populacional, bem como maior custo para o SUS. Reconhece que h espao para ampliao e qualificao da ateno bsica para a promoo da sade do homem e preveno de agravos evitveis relacionados a esse grupo populacional. Assim como em outras polticas voltadas para grupos populacionais especficos, a PNSH deve ter por foco a ateno primria como porta de entrada do homem no sistema de sade e reforo promoo e preveno.
4. Portaria MS no 1.944, de 27 de agosto de 2009.

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Ainda que esse seja o foco declarado pela poltica, em 2009 o MS repassou no mais que R$ 14,2 milhes5 de recursos adicionais para procedimentos urolgicos (mdia e alta complexidade). Ainda que sejam procedimentos especializados, eles so fundamentais para a preveno de cnceres e outras doenas urolgicas. Complementarmente, o MS vem promovendo oficinas de capacitao de profissionais de sade para a ateno integral a sade do homem. Hoje, praticamente, no h nenhum grupo populacional no coberto por alguma poltica ou programa destacado no mbito do SUS. Isto porque existem polticas, programas e aes com foco em mulheres, homens, idosos, crianas, pessoas com deficincia, trabalhadores, populao carcerria, populao com problemas de sade mental, adolescentes, populao negra e indgena. Todas essas polticas propem ampliao da qualificao dos profissionais de sade para prestar correta ateno para cada um desses grupos populacionais. Todas elas tambm propem que a ateno bsica, por meio da estratgia de Sade da Famlia, seja a porta de entrada para esses grupos populacionais no SUS. Assim, alm da discusso sobre a necessidade de reviso curricular e metodolgica dos cursos de graduao, conferindo aos graduados maior qualificao para trabalhar com os diversos recortes e segmentos populacionais, surgem outros problemas relacionados prpria organizao da ateno bsica em geral, e da Sade da Famlia em particular, os quais sero objeto de anlise na seo 3 deste captulo.
2.3 Campanha Nacional de Alerta e Preveno do Uso de Crack

No segundo semestre de 2009, o MS lanou a Campanha Nacional de Alerta e Preveno do Uso de Crack. A campanha faz parte de algumas iniciativas adotadas pelo ministrio para tentar reduzir a disseminao do uso da droga no pas e minimizar suas consequncias tanto para os usurios quanto para terceiros. O crack derivado das sobras do refino da cocana e , entre as substncias ilcitas disponveis no Brasil, a que tem o maior poder de dependncia. Quando o efeito da droga diminui no organismo, o usurio costuma apresentar sintomas de depresso e psicoses, como a sensao de perseguio. Entre os danos fsicos vale pena citar a desnutrio, as rachaduras nos lbios, o sangramento da gengiva, a corroso dos dentes e os problemas respiratrios. O uso do crack est associado ao maior risco de infeces, como hepatites virais, herpes, tuberculose e HIV. Alm dos danos sade fsica e mental dos usurios, o crack provoca danos sociais que vo desde a perda dos vnculos familiares at a realizao de delitos para a aquisio da droga.
5. Portaria MS no 1.946, de 27 de agosto de 2009.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Segundo estimativas do governo, em 2005 existiam 380 mil usurios de crack no Brasil e atualmente este nmero saltou para 600 mil. Inicialmente, o uso da droga estava restrito a So Paulo. Mas, nos ltimos anos, tem-se espalhado por centros urbanos de todas as regies.6 A estratgia adotada pelo governo no enfrentamento ao crack multissetorial e baseia-se no combate ao trfico, na preveno e no tratamento dos dependentes. No campo especfico da sade, a estratgia adotada pelo MS tem como eixos, alm da preveno e assistncia sade dos usurios, a reduo de danos. Desse modo, o ministrio tem investido nos consultrios de rua como forma de chegar aos usurios e reduzir danos por meio da distribuio de piteiras de silicone, protetores labiais e camisinhas. As piteiras, alm de prevenir a propagao de doenas como tuberculose, evita que o cachimbo queime os lbios dos usurios e o protetor labial ajuda na cicatrizao. As camisinhas ajudam a prevenir a transmisso de doenas sexualmente transmissveis. No campo da assistncia sade propriamente dita, as equipes de Sade da Famlia e os Centros de Apoio Psicossocial (CAPs) devem desempenhar papel central. Contudo, na prtica, a assistncia prestada vai depender da rede de servios local. Adicionalmente, o MS tem alocado recursos para disponibilizar leitos hospitalares especficos para o tratamento de dependentes de lcool e outras drogas, inclusive o crack.
3 ACOMPANHAMENTO DE POLTICAS E PROGRAMAS 3.1 Ateno bsica em sade

A estratgia de Sade da Famlia, concebida como um conjunto de aes vinculadas ateno bsica, tem sido considerada como a principal estratgia de organizao da ateno sade no pas. Na edio anterior de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, o trabalho concentrou-se na discusso sobre as dificuldades para sua expanso, particularmente nos municpios com mais de 500 mil habitantes (hab.). Como este problema de expanso de cobertura foi abordado naquela edio, ele ser tratado brevemente nesta edio para apresentar os novos nmeros, particularmente aqueles relacionados ao suplemento de Acesso e utilizao dos servios, condies de sade e fatores de risco e proteo sade, da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)
6. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/noticias/default.cfm?pg=dspDetalheNoticia&id_ area=1450&CO_NOTICIA=11327>. Acesso em: 3 nov. 2010. Ainda que o MS apresente estes nmeros, segundo este ministrio no se tem muito certeza de qual seja o nmero absoluto de usurios de crack no Brasil. Em palestra proferida pelo psiquiatra Pablo Roig Frente Parlamentar Mista de Combate ao Crack, em 5 de maio de 2010, este apresentou uma estimativa de 1,2 milho de usurios. Em reviso bibliogrfica e compilao das informaes existentes, Duailibi, Ribeiro e Laranjeira (2008) afirmam que O crack, nas crianas e adolescentes em situao de rua, comeou a ser utilizado no final dos anos 80, especialmente nos estados da regio sul e sudeste. A tendncia de aumento foi progressiva, constatada nos levantamentos consecutivos (1987, 1989, 1993, 1997 e 2003). Tal achado tambm foi observado em outros estudos.

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2008, que foi divulgada em 2009. Contudo, o foco desta seo nesta edio ser em alguns aspectos relacionados aos investimentos necessrios para o correto funcionamento das unidades bsicas de sade (UBS), local de referncia para as Equipes de Sade da Famlia (ESFs),7 bem como a ampliao de sua atuao com a colaborao das equipes dos Ncleos de Apoio ao Sade da Famlia (NASFs). Todavia, para melhor compreenso desta seo, procede-se antes uma breve recordao da organizao da estratgia de Sade da Famlia. Como descrito, entre outras, na edio 17 deste peridico, a Sade da Famlia tem sido pensada como uma estratgia de organizao da ateno bsica sade e, tambm, como a porta de entrada do sistema. As ESFs, compostas no mnimo por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de sade (ACS), por meio de uma atuao sistemtica, focada na comunidade, em aes de preveno e promoo da sade, so responsveis pela anlise, pelo acompanhamento e pela busca de soluo para os problemas de sade da populao sob sua responsabilidade. Algumas aes necessrias para promover, prevenir ou resolver os problemas de sade da populao seriam realizadas pelos prprios profissionais de Sade da Famlia, focados naquilo que passvel de soluo pela ateno bsica. Contudo, sempre que necessrio, realizado encaminhamento para atendimento por profissionais cujas especialidades esto fora do mbito de atuao da ateno bsica processo conhecido como referncia. Os outros nveis de ateno devem receber as pessoas encaminhadas pela ateno bsica, por meio das ESFs, e realizar todas as aes necessrias para garantir o adequado e oportuno atendimento s necessidades de sade. Cabe aos profissionais dos outros nveis informarem s ESFs sobre como andam as pessoas que foram encaminhadas por elas e garantirem o seu retorno para darem continuidade ao acompanhamento na ateno bsica o chamado processo de contrarreferncia. Contudo, este modelo idealizado tem encontrado grandes dificuldades para sua implementao, algumas delas destacadas em edies anteriores deste peridico, parte delas retomadas nesta edio. Com relao cobertura da estratgia Sade da Famlia, em 2009 contava-se com 30,3 mil ESFs e 234,7 mil ACS. A cobertura populacional pelas ESFs ampliouse de 49,5% para 50,7%, de 2008 para 2009. Em 2009, essa cobertura era, em mdia, superior a 80% da populao nos municpios com at 20 mil habitantes; e menor que 30% nos municpios com mais de 500 mil habitantes. O suplemento de sade da PNAD 2008 perguntou, pela primeira vez, sobre o cadastramento dos domiclios no Sade da Famlia. De acordo com esta pesquisa amostral, 47,7% dos domiclios informaram estar cadastrados neste programa, representando uma
7. As UBS podem funcionar como unidades de ateno bsica tradicionais, sem contar, em sua equipe, com ESF. A orientao da Poltica Nacional de Ateno Bsica para ampliao do nmero de unidades que funcionem no modelo do Sade da Famlia. Sobre a forma de funcionamento do Sade da Famlia e suas diferenas em relao ao chamado modelo tradicional ver, entre outros, Ipea (2007, 2009, 2010).

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cobertura populacional de 50,9%. O maior percentual de cadastramento foi encontrado em domiclios com renda mensal domiciliar per capita (RDPC) mais baixa: os domiclios com renda de at meio salrio mnimo (SM) tinham uma cobertura estimada de 62%, ao passo que a cobertura dos domiclios com RDPC superior a cinco SMs era 16,2%. A unidade fsica de referncia das ESFs so as UBS. De acordo com a Poltica Nacional de Ateno Bsica de 2006, entre outras atribuies, caberia aos municpios e ao Distrito Federal, garantir infraestrutura necessria ao funcionamento das Unidades Bsicas de Sade, dotando-as de recursos materiais, equipamentos e insumos suficientes para o conjunto de aes propostas. 8 Contudo, dada a diversidade e outros problemas para implantao e correto funcionamento da estratgia Sade da Famlia, j mencionados em edies anteriores deste peridico, observa-se que a parte de infraestrutura teve menos prioridade e ainda apresenta problemas considerveis. Em 2009, o MS divulgou o resultado de uma avaliao realizada a partir de uma amostra representativa nacional, em que foram visitados 564 municpios e 3.991 ESFs. Os dados foram coletados em 2008 e os resultados divulgados em 2009. Entre os avanos registrados da estratgia, destacam-se a ampliao da cobertura e a estabilidade das equipes. Contudo, tambm foram revelados problemas. Entre eles, a pesquisa mostrou que, entre as UBS visitadas, apenas aproximadamente 25% apresentavam padro mnimo requerido para a sua estrutura fsica. O elevado percentual de inadequao foi observado em todas as regies do pas.9 De acordo com as normas de funcionamento do PSF, as UBS deveriam conter, no mnimo: i) para cada equipe um consultrio mdico, um de enfermagem e um para atendimento conjunto; ii) em cada unidade bsica, pelo menos uma sala para armazenar e uma para dispensar medicamentos; e iii) por unidade: uma sala de procedimentos bsicos e curativos, uma sala exclusiva para vacinas, uma sala de expurgo, um sanitrio somente para os funcionrios e um sanitrio para o pblico. De acordo com a pesquisa, os maiores problemas foram a ausncia de sala de reunies (menos de 36% tinham pelo menos uma sala), de sala especfica para armazenar medicamentos (existente em apenas 16,45%) e de sala de expurgo (presente em menos de 37% das unidades). Em setembro de 2009, o MS lanou o Plano Nacional de Implantao de Unidades Bsicas de Sade para Equipes de Sade da Famlia10 que prev (...) financiamento da construo de Unidades Bsicas de Sade como forma de prover
8. Portaria GM/MS no 648, de 28 de maro de 2006. Anexo, seo 2.1. 9. Barbosa et al. (2009). 10. Portaria MS no 2.226, de 18 de setembro 2009.

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infraestrutura adequada s Equipes de Sade da Famlia (ESF) para a melhoria do desempenho de suas aes e estimular a implantao de novas equipes.11 Em artigo recente, que resume os resultados da pesquisa de 2008 comparando com aqueles de outra pesquisa realizada em 2001-2002, Barbosa, Rodrigues e Sampaio (2010) chamam ateno para o fato de se ter avanado em alguns aspectos da infraestrutura, como a ampliao do nmero de unidades com consultrio mdico e com consultrio de enfermagem. Em 2001-2002, 3% das UBS no tinham consultrios mdicos. Em 2008, j no havia ESF nesta condio. Com relao aos consultrios de enfermagem, em 2001-2002 37,79% das unidades no tinham consultrio, ao passo que em 2008, este percentual reduziu-se para 18,98%. Em 2001-2002, 81,34% das unidades declararam ter os equipamentos bsicos balana para adultos, balana infantil, termmetro, estetoscpio e esfignomanmetro (aparelho de presso) , este percentual elevou-se para prximo de 85% em 2008. Com relao aos equipamentos bsicos de gineco-obstetrcia, esse percentual se reduziu um pouco de 61,56% para 59,49%. Adicionalmente, os resultados da avaliao mostram ainda um elevado percentual de mdicos e enfermeiros com vnculos menos duradouros entre 30% e 40% destes profissionais esto vinculados por contratos de trabalho temporrios e entre 3% e 5% esto vinculados por meio da modalidade de prestao de servios. Entre os mdicos, pouco menos da metade (41,5%) era estatutrio ou tinha contrato regido pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) em 2008 os primeiros representavam 22,2%, enquanto os segundos representavam 19,3%. No caso dos enfermeiros, estes percentuais sobem um pouco, com os estatutrios respondendo por 31,6% das modalidades de contratao e os celetistas por 20,5%. No que se refere gesto da referncia e da contrarreferncia, a maioria das equipes relatou reduo no processo de encaminhamento dos usurios da ateno bsica para a realizao de procedimentos especializados:
(...) a dimenso que investiga o acesso a servios e procedimentos especializados demonstra maior fragilidade face ao processo de trabalho, chamando ateno a reduo dessa disponibilidade na grande maioria dos casos e estados. Este aspecto aponta tambm o grau de dificuldade com o qual os profissionais se deparam para viabilizar maior resolutividade da Estratgia de Sade da Famlia (BARBOSA; RODRIGUES; SAMPAIO, 2010, p. 24).
11. Portaria MS no 2.226/2009, Art. 1o, 1o. Adicionalmente, essa portaria prev que, para a construo de UBS de porte I, que abrigaria uma ESF, o MS faria repasse de R$ 200 mil e para UBS de porte II, na qual se prev a instalao de, no mnimo, trs ESFs, o MS repassaria R$ 400 mil. Se o custo de construo for superior a estes valores, a portaria prev que a diferena seria coberta pelo municpio. Alm disso, so definidos dois componentes de acordo com o porte do municpio. O componente I voltado para municpios de at 50 mil habitantes e o componente II para aqueles com mais de 50 mil habitantes. No componente I, s podero ser financiadas UBS de porte I e no componente II podero ser financiadas UBS de porte I e II. Alm disso, os municpios do componente I com cobertura do PSF superior a 70% podem utilizar as UBS construdas para abrigar as ESFs j implantadas ou novas equipes. Se a cobertura for inferior a 70%, estas unidades s podero abrigar novas ESFs. No caso dos municpios do componente II, este percentual de cobertura se reduz para 50%.

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Como parte da estratgia de Sade da Famlia, em 2008 o MS props a formalizao dos Ncleos de Apoio ao Sade da Famlia. Conforme descrito na edio n o 16 deste peridico, estes ncleos so equipes compostas por profissionais especializados em diversas reas, que deveriam atuar com vista a compor um sistema integrado de ateno a partir das necessidades identificadas pelas ESFs. 12 A proposta era que os gestores locais, a partir da identificao e priorizao das necessidades especficas de sua populao, organizassem equipes multiprofissionais que funcionassem como apoio s ESFs. Os NASFs deveriam atuar em conjunto com as ESFs, compartilhando e apoiando as prticas relacionadas populao sob responsabilidade destas equipes (populao adscrita). Para isso, os NASFs deveriam agir nas diretrizes propostas para a ateno bsica em sade que incluem: a ao intersetorial e interdisciplinar, o foco na comunidade, a participao social, a nfase na promoo e na preveno e a busca de ampliao da resolutividade desse nvel de ateno. Adicionalmente, em termos de priorizao, a estratgia do NASF est relacionada a nove reas: atividade fsica/prticas corporais; prticas integrativas e complementares; reabilitao; alimentao e nutrio; sade mental; servio social; sade da criana, do adolescente e do jovem; sade da mulher; e assistncia farmacutica (BRASIL, 2010a). At 2009, haviam sido implantados 954 NASFs 1 e 104 NASFs 2. Estes ncleos esto concentrados, especialmente, em Minas Gerais e Cear (19,5% e 12,47% dos NASFs 1, respectivamente). O Nordeste concentra aproximadamente 41% dos NASFs 1 j implantados e o Sudeste 31%. Supondo o nmero mximo de ESF por NASF (20 ESFs para cada NASF 1), em 2009, deveriam estar implantados, no mnimo, 1.560 NASFs, caso esta estratgia tivesse sido adotada em todos os municpios. Assim, no se espera que os NASFs respondam pela ateno especializada, isto , que atendam toda a populao encaminhada pelas ESFs para tratamento especializado, mas, sim, que, nas reas prioritrias, e por meio de uma atuao conjunta com estas equipes e de uma composio de equipe multiprofissional, ampliem a capacidade de promoo e preveno da estratgia de Sade da Famlia.
12. Eles foram organizados em duas modalidades: NASF 1 e NASF 2, de acordo com a densidade populacional ser superior ou inferior a dez habitantes por quilmetro quadrado: NASF 2, se inferior a dez habitantes por quilmetro quadrado e NASF 1, caso contrrio. Alm disso, a composio do NASF 1 deve ser de no mnimo cinco das seguintes profisses de nvel superior: psiclogo, assistente social, farmacutico, fisioterapeuta, fonoaudilogo, profissional da educao fsica, nutricionista, terapeuta ocupacional, mdico ginecologista, mdico homeopata, mdico acupunturista, mdico pediatra e mdico psiquiatra. Cada NASF 1 deve apoiar o trabalho e garantir a ateno a populao atendida por oito a 20 ESFs. Para o NASF 2, a composio passa a ser de no mnimo trs profissionais de nvel superior de ocupaes no coincidentes (assistente social, profissional de educao fsica, farmacutico, fisioterapeuta, fonoaudilogo, nutricionista, psiclogo e terapeuta ocupacional), vinculado a, no mnimo, trs ESFs. Portaria MS no 154, de 24 de janeiro de 2008.

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Assim, essa organizao no ser aquela que responder completamente pelo processo de referncia e contrarreferncia do SUS, garantindo o princpio da integralidade. A busca de solues para ampliao do acesso ateno especializada passa por vrias decises. Alm dos prprios centros de especialidades,13 que devem ser estruturados para responder parcela desta demanda, recentemente o MS props a criao das UPAs, mas ainda no est claro como ser regulada a referncia e contrarreferncia entre essas unidades e o Sade da Famlia, j incluindo o trabalho dos NASFs.
3.2 Ateno de mdia e alta complexidade

Desde a edio no 12 de Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, destacam-se os avanos na implantao do Samu, criado em 2003. A partir da edio de nmero 18 deste peridico, a anlise considerou tambm as recm-propostas UPAs. O Samu e as UPAs so elementos cruciais da Poltica Nacional de Ateno s Urgncias lanada por meio da Portaria GM no 1.863, de 29 de setembro de 2003. Nesta edio, discute-se essa poltica em mais detalhes. Atendendo s diretrizes do SUS, a poltica busca estruturar uma rede de servios regionalizada e hierarquizada de ateno integral s urgncias14 e reduzir a procura pelos servios de urgncia e emergncia dos hospitais (prontos-socorros). O novo modelo engloba desde a ateno bsica at os cuidados ps-hospitalares, como descrito no quadro 1.
QUADRO 1
Componentes da Poltica Nacional de Ateno s Urgncias
Componente Servios Ateno Bsica (Unidades Bsicas de Sade, unidades da Sade da Famlia e equipes de ACS) Ateno pr-hospitalar fixa Ambulatrios especializados Servios de apoio diagnstico e teraputico Centrais Samu
Ateno Pr-Hospitalar Intermediria

Ateno pr-hospitalar mvel

Samu 192 Ncleos de Educao em Urgncia

Ateno pr-hospitalar intermediria

Sala de Estabilizao UPA 24 horas (Continua)

13. Sobre os centros de especialidades, ver Ipea (2010). 14. O termo urgncia abrange o conceito de emergncia. Emergncia pode ser definida como quadros clnicos agudos e cirrgicos que impliquem risco de vida imediato. Assim, mais recentemente, o MS tem usado o termo ateno s urgncias para referir-se s duas situaes.

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Servios Prontos-socorros

Ateno hospitalar

Leitos de internao (desde gerais at Unidades de Tratamento Intensivo UTI) Ateno domiciliar

Ateno ps-hospitalar

Hospitais-dia Projetos de reabilitao integral

Fonte: Brasil (2006). Elaborao dos autores.

As novidades na poltica so a criao dos componentes pr-hospitalar mvel, cujo principal componente o Samu, e pr-hospitalar intermedirio,15 cuja novidade o lanamento da iniciativa das UPAs, em 2009. Como componentes adicionais, essa poltica inclui a necessidade de monitoramento do desempenho do servio e a integrao de todos os nveis de ateno. A tentativa de assegurar o atendimento integral se d por meio das centrais de regulao. As centrais Samu fazem parte do componente pr-hospitalar mvel juntamente com o Samu 192 e os Ncleos de Educao em Urgncia (NEUs). As centrais Samu devem decidir sobre o tratamento adequado a cada situao de urgncia/emergncia reportada e encaminh-las ao devido servio. As decises so tomadas por um mdico regulador e exigem conhecimento detalhado dos servios disponveis na regio de abrangncia do Samu tanto no que diz respeito ao primeiro atendimento at a porta de sada do sistema por exemplo, o transporte adequado at o domiclio do paciente. O Samu 192 composto por profissionais de sade diversos mdicos, enfermeiros, auxiliares de enfermagem, socorristas e veculos de salvamento (ambulncias, motolncias, ambulanchas). Os veculos de salvamento podem ser equipados para prestar desde cuidados bsicos unidades de suporte bsico de vida at servios de UTI unidades de suporte avanado. Os NEUs buscam capacitar adequadamente os profissionais de sade que operam em todos os nveis de ateno para o atendimento s urgncias e emergncias no SUS, por meio da integrao de diversos rgos, que operam na rea de sade e possam contribuir para o desenvolvimento de conhecimento e capacitao na rea secretarias de sade, servios de referncia na rea de urgncia, escolas de bombeiros e polcia, instituies de formao e capacitao de profissionais na rea de sade, entre outros. O MS destina montantes definidos de recursos para a implantao instalaes, equipamentos e qualificao de pessoal dos servios que compem a ateno pr-hospitalar mvel de acordo com critrios que levam em considerao
15. Nas portarias publicadas, o MS inclui as salas de estabilizao e as UPAs na ateno pr-hospitalar fixa. Aqui se utiliza a denominao pr-hospitalar intermedirio para estes servios com o objetivo de facilitar a anlise.

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a populao a ser coberta e, obviamente, no caso dos veculos de salvamento, a complexidade do servio que prestado. O custeio feito de maneira compartilhada. O MS arca com 50% dos custos e os estados e municpios com o restante, de forma negociada na Comisso Intergestores Bipartite (CIB). O ministrio tambm arca com os investimentos em instalaes e equipamentos das salas de estabilizao (SEs) e das UPAs. O custeio financiado de modo tripartite e os recursos alocados pelo MS tm seus valores definidos de acordo com determinados critrios. No caso das UPAs, existem trs portes que variam de acordo com a populao coberta, a quantidade de mdicos e o nmero de leitos. As UPAs so estabelecimentos de sade com grau de complexidade intermedirio entre as Unidades Bsicas de Sade/Sade da Famlia e os servios de urgncia dos hospitais. As SEs devem compor a ateno pr-hospitalar em localidades com caractersticas especficas municpios com menos de 50 mil habitantes, com grande extenso territorial de caracterstica rural ou com isolamento geogrfico e onde uma microrregio determina o espao geogrfico de organizao do Samu. As SEs no precisam ter leitos, bastando somente contar com um mdico generalista habilitado em urgncias. Os recursos destinados s aes e aos servios de mdia e alta complexidade da poltica fazem parte do Programa Assistncia Ambulatorial e Hospitalar Especializada, com destaque para as aes Estruturao de Unidades de Ateno Especializada em Sade, Servio de Atendimento Mvel de Urgncia-Samu 192 e Ateno Sade da Populao para Procedimentos em Mdia e Alta Complexidade. A poltica tal qual estruturada leva a crer que haver melhorias no acesso ateno s urgncias e reduo da importncia dos prontos-socorros hospitalares devido, principalmente, implantao dos componentes pr-hospitalar mvel e pr-hospitalar intermedirio. Os servios de urgncia/emergncia configuram uma das portas de entrada do SUS, o que permite ao Samu contribuir para a organizao dos fluxos de referncia e contrarreferncia integrando, assim, os diversos nveis de ateno. Dependendo do caso, o mdico regulador pode orientar o paciente a buscar um servio de ateno bsica, enviar um veculo de salvamento ou at reservar leitos hospitalares. Isso requer, entre outras aes, a criao de mecanismos de relacionamento direto tanto com provedores quanto com as demais centrais de regulao existentes. Desde setembro de 2009, foram inauguradas mais oito unidades do Samu 192, totalizando 155 servios distribudos em todas as unidades da Federao (estados e DF), e cobrindo uma populao estimada em mais de 108 milhes. Ainda que a Portaria GM no 1.864, de 29 de setembro de 2003, que institui o componente pr-hospitalar mvel, tenha por requisito a apresentao trimestral

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de indicadores de desempenho, esses relatrios no esto disponveis para consulta e ainda no h uma avaliao publicada sobre este servio. Contudo, em 2009, o Tribunal de Contas de Santa Catarina realizou uma auditoria no Samu estadual e constatou, entre outros problemas, a insuficincia de profissionais e/ou a falta de capacitao destes para o atendimento de urgncias e emergncias, e a falta de integrao entre os rgos que fazem os atendimentos de urgncias e emergncias pr-hospitalares. A falta de profissionais deve implicar demora e at no atendimento. Por sua vez, a falta de capacitao deve afetar a adequao do atendimento prestado e indica que o NEU no est funcionando adequadamente.16 A ateno pr-hospitalar intermediria deveria tambm ter impacto relevante no acesso aos servios e na reduo do uso dos servios prestados nos prontos-socorros hospitalares. Segundo estimativas do MS, pelo menos 70% dos atendimentos realizados em hospitais podem encontrar soluo adequada por meio das UPAs. At setembro de 2010, existiam 448 UPAs implantadas. Contudo, existe evidncia de que, ao menos em algumas especialidades, estas unidades no tm conseguido ampliar os servios populao por falta de mdicos especialistas. Como descrito na edio anterior deste peridico, todas as unidades implantadas no estado do Rio de Janeiro terminaram por encerrar os servios de ortopedia por falta de ortopedistas. Isto , o governo teve que optar entre manter os profissionais disponveis nos prontos-socorros dos hospitais ou nas UPAs. Caso semelhante est ocorrendo na rea de pediatria no Distrito Federal, em que, recentemente, o governo local fechou a rea de pediatria do hospital de uma determinada regio administrativa e deslocou todos os pediatras para a recm-inaugurada UPA na mesma regio.17 Estes casos no sugerem a existncia do alvio pretendido dos prontos-socorros hospitalares, mas simplesmente a substituio de um servio por outro. Por fim, a integralidade da ateno, especialmente nas emergncias, deve ser prejudicada pela constante falta de leitos de UTI. O Plano Nacional de Sade 2008-2011 tem como meta habilitar 6.370 novos leitos de terapia intensiva e semi-intensiva at 2011. Mas, a julgar pelo andamento das habilitaes, o objetivo no deve ser atingido. Em 2008, foram habilitados 818 leitos novos de UTI e, de acordo com o Relatrio de Gesto 2009 do MS, em 2009 foram habilitados apenas 546 novos leitos. Sendo assim, pouco provvel que a meta seja atingida.
3.3 Vigilncia em sade

Em 2009, a divulgao da ocorrncia de bitos pela doena denominada gripe suna teve grande repercusso na imprensa internacional e nacional. A doena
16. Disponvel em: <http://www.tce.sc.gov.br/web/noticias/noticia/2105>. Acesso em: 28 out. 2010. 17. Disponvel em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia182/2010/09/14/cidades,i=212802/PARA+GARAN TIR+PEDIATRIA+NA+UPA+DE+SAMAMBAIA+GDF+DESATIVA+ALA+EM+HOSPITAL.shtml>. Acesso em: 27 out. 2010.

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causada pelo vrus influenza A (H1N1), uma mutao do vrus influenza A, comum em porcos. Em 24 de abril desse mesmo ano, a OMS notificou a ocorrncia de casos humanos de infeco por um novo vrus da gripe, ocorridos no Mxico a partir de 18 de maro e, posteriormente, nos Estados Unidos. No dia seguinte, de acordo com o Regulamento Sanitrio Internacional de 2005, a OMS declarou este evento como Emergncia de Sade Pblica de Importncia Internacional. A resposta da vigilncia em sade no Brasil foi imediata. No mesmo dia, foi institudo o Gabinete Permanente de Emergncia de Sade Pblica (GPESP), no Centro de Informaes Estratgicas e Respostas em Vigilncia em Sade (CIEVS), da Secretaria de Vigilncia em Sade (SVS/MS), para monitorar a situao e indicar as medidas adequadas ao pas. Em junho de 2009, a OMS elevou o nvel de preparao para a pandemia da fase 5 para a fase 6, no qual a disseminao da infeco entre humanos ocorre em diferentes continentes. No Brasil, as secretarias estaduais de sade foram acionadas para intensificar o processo de monitoramento e deteco oportuna de casos suspeitos de doenas respiratrias agudas e foi reforada a vigilncia em portos, aeroportos e fronteiras, uma vez que a maioria dos casos notificados no Brasil tinha como local provvel de infeco outros pases. Em 16 de julho, foi declarada a transmisso sustentada do vrus da influenza pandmica no pas. A partir deste momento, passaram a ser de notificao compulsria imediata somente os casos de Sndrome Respiratria Aguda Grave (SRAG) e monitorados, tambm, os casos que evoluram para o bito, independentemente da sintomatologia. A partir do ano epidemiolgico de 2010, iniciado em 3 de janeiro, foi recomendada a notificao e coleta de material biolgico apenas dos casos de SRAG submetidos internao hospitalar.18 O tratamento com o medicamento antiviral Oseltamivir foi indicado para pacientes com condies para complicao por influenza.19 O MS adquiriu, em 2009, 21,9 milhes de tratamentos com Oseltamivir e 200 mil tratamentos de Zanamivir, medicamento a ser usado apenas em eventuais casos de resistncia ao Oseltamivir.O Oseltamivir foi distribudo gratuitamente em postos e hospitais definidos pelas Secretarias Estaduais de Sade (SES) e nas unidades do programa Farmcia Popular do Brasil. No Brasil, no ano epidemiolgico de 2009, foram confirmados 46.100 casos e 2.051 bitos por influenza pandmica. De 1o de janeiro a 31 de julho de
18. Esta definio, adotada por outros pases, foi acordada entre o MS, as (SES) e as Secretarias Municipais de Sade (SMS) e consta no Protocolo de Vigilncia de Epidemiolgica da Influenza Pandmica (H1N1) 2009. 19. Foram consideradas condies para complicao por influenza: idade, menor que 2 e maior que 60 anos, gestantes e portadores de doenas crnicas (cardiovascular, pneumopatia, renal, hematolgicas, imunossupressoras, metablicas, genticas e neurolgicas). Apesar de no ser de notificao compulsria, o Ministrio da Sade recomendou que todos os pacientes que apresentem alguma condio para complicao por influenza fossem minuciosamente avaliados e monitorados.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2010, foram confirmados 95 bitos e 753 casos hospitalizados e, desde maro, observa-se reduo no nmero dos casos graves e bitos pela influenza pandmica em todo o pas. Em 10 de agosto de 2010, a OMS anunciou o incio da fase ps-pandmica da doena. Isto significa que o vrus da influenza A continua circulando no mundo, mas junto aos outros vrus sazonais (da gripe comum) e em intensidade diferente entre os pases. O monitoramento epidemiolgico mostrou que o vrus no sofreu mutao para formas mais letais, a resistncia ao Oseltamivir no se desenvolveu de forma importante e a vacina se mostrou uma medida eficaz para proteger a populao. No Brasil, seguindo orientaes da OMS, o MS manteve, junto aos estados e aos municpios, o monitoramento da doena. As aes de vigilncia e a vacinao resultaram no controle da influenza pandmica. Em 2010, o MS realizou a maior campanha de vacinao j realizada no pas. Foram imunizadas mais de 91 milhes pessoas contra a influenza pandmica. O objetivo da campanha foi manter os servios de sade funcionando e reduzir o nmero de casos graves e bitos nos grupos mais vulnerveis. A meta de cobertura foi 80%, em relao populao estimada, para cada grupo prioritrio.20,21 Para o Brasil como um todo, a meta de cobertura no foi alcanada entre as gestantes de 10 a 49 anos (77,1%) e entre os adultos de 30 a 39 anos (75,3%). Entretanto, em algumas regies, a cobertura foi alcanada. Para os demais grupos prioritrios, a meta foi ultrapassada. Em alguns casos, a cobertura superou 100%, indicando maior nmero de vacinados que a populao prioritria estimada (grfico 1).

20. Os grupos prioritrios indicados pela OMS foram: trabalhadores de servios de sade, indgenas, gestantes e portadores de doenas crnicas. Recomendaes da Organizao Pan-Americana da Sade (Opas) foram seguidas para a definio desses grupos. Os profissionais da sade foram includos buscando manter o funcionamento dos servios de sade envolvidos na resposta pandemia e aos demais grupos prioritrios, visando diminuir a morbimortalidade associada doena, uma vez que estes apresentavam maior incidncia de formas graves da doena e bitos. No Brasil, a exemplo de alguns pases, como Estados Unidos e Canad, tambm foram vacinados grupos saudveis. Inicialmente, foram includas crianas entre 6 meses e 2 anos e adultos de 20 a 29 anos, uma vez que estes grupos apresentaram as maiores propores de casos graves de doena respiratria. Posteriormente, tambm foram includos os adultos de 30 a 39 anos. A definio da nova faixa etria considerou o grupo com maior nmero de hospitalizaes e mortes depois daqueles priorizados nas etapas anteriores. A maior oferta mundial de vacinas possibilitou a aquisio de doses adicionais. 21. A meta estipulada considerou a capacidade operacional dos servios de sade para realizar a vacinao da populao alvo no prazo preconizado e a capacidade dos laboratrios produtores para entregar, oportunamente, as vacinas na quantidade necessria e no prazo previsto.

Sade

105

Cobertura da vacinao contra influenza A (H1N1), segundo grupos prioritrios Brasil e macrorregies, 2010
(Em %)
200,0 180,0 160,0 140,0 120,0 100,0 80,0 60,0 40,0 20,0 0,0 N NE SE S CO N NE SE S CO N NE SE S CO N NE SE S CO N NE SE S CO N NE SE S CO N NE SE S CO Portadores de doenas crnicas (< 60 e > 60 anos) Trabalhadores de sade Gestantes (10 a 49 anos) Adultos (20 a 29 anos) Adultos (30 a 39 anos) Crianas (< 2 anos) Indgenas
123,1 123,0 121,1 110,5 105,5 87,4 115,3 93,2 97,6 138,1 138,7 137,6 130,0 127,5 124,8 185,5

GRFICO 1

107,0 85,9 81,8 83,8 75,6 83,8 83,3 73,4

114,4 88,9 86,0 88,3 82,0 82,7 71,5

71,8

78,2 80,6 76,2

Meta

Brasil

Fonte: Brasil (s.d.). Elaborao dos autores.

As 83 milhes de doses de vacina inicialmente adquiridas representaram um investimento pouco superior a R$ 1 bilho. As doses foram fornecidas pelos laboratrios produtores Instituto Butantan (33 milhes de doses) e Glaxo Smith Kline (40 milhes), alm do Fundo Rotatrio de Vacinas das Opas (10 milhes). Mais de 30 milhes de doses foram adquiridas incluir a populao de 30 a 39 anos. Para isso, foi liberado um aporte de R$ 300 milhes, por medida provisria (MP). Os recursos tambm foram utilizados para a operacionalizao da nova etapa. A campanha contou com 36 mil pontos de vacinao em todo o pas.22 Outro exemplo de sucesso na vigilncia a sade no Brasil est relacionado ao sarampo. Em setembro de 2010, o Brasil foi o primeiro pas das Amricas a entregar seu relatrio para a certificao de eliminao do sarampo s Opas. O ltimo caso autctone de sarampo, relacionado transmisso sustentada no territrio brasileiro, foi registrado em 2000, no estado do Mato Grosso do Sul. Entre 2001 e 2009, foram confirmados 67 casos de sarampo, todos relacionados a casos importados de outros pases. Em 2010, at o ms de agosto, houve casos confirmados em Joo Pessoa (PB), Porto Alegre (RS) e Belm (PA). As aes oportunas
22. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/noticias/default.cfm?pg=dspDetalheNoticia&id_ area=124&CO_NOTICIA=11113>.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

das vigilncias epidemiolgicas locais, articuladas com o MS, foram fundamentais para o controle da doena. A deteco de casos importados e relacionados refora a necessidade da manuteno da vigilncia epidemiolgica ativa e alerta. A imunizao contra o sarampo no Brasil iniciou-se em meados da dcada de 1960, contudo, sem continuidade. A partir da dcada de 1990, a estratgia de vacinao foi reforada, com elevao das coberturas e adoo da vacina trplice viral contra sarampo, caxumba e rubola para crianas de 1 ano, em todo o pas. As coberturas elevadas atingidas na campanha de vacinao contra a rubola, realizada em 2008, com as vacinas dupla (sarampo e rubola) e trplice viral tambm contriburam para a eliminao do sarampo. A manuteno de coberturas elevadas, acima de 95% nos grupos etrios prioritrios,23 tambm coloca o Brasil no caminho da eliminao da rubola e da Sndrome da Rubola Congnita (SRC). Para assegurar a sustentabilidade desta conquista, o Brasil conta com um sistema de vigilncia efetivo para notificar e acompanhar estas doenas, alm de identificar os casos importados de pases que ainda mantm transmisso ativa, evitando assim a sua reintroduo.24 A vigilncia tambm tem papel importante no combate dengue, doena cuja incidncia no mundo cresceu dramaticamente nas ltimas dcadas. Atualmente, aproximadamente dois quintos da populao mundial esto sob risco de contrair a doena. No Brasil, de 2000 a 2009, foram notificados cerca de 4 milhes de casos. Em 2009 foram notificados mais de 577 mil casos, nmero inferior apenas queles registrados em 2002 e 2008, nos quais ocorreram as maiores epidemias registradas at o momento (SIQUEIRA et al., 2010). Em 2009, o coeficiente de incidncia mais elevado foi registrado no Acre (2.794,3 por 100 mil habitantes). Coeficientes superiores a mil casos por 100 mil habitantes tambm foram registrados em Mato Grosso (1.766,3) e Rondnia (1.299,5). No foram registrados casos autctones em Santa Catarina e no Rio Grande do Sul (grfico 2). Cabe lembrar que a dengue sazonal. Assim, o grfico 2 representa a situao em 2009.

23. Homens e mulheres com idade entre 20 a 39 anos e entre 12 a 19 anos nos estados do Maranho, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte, Minas Gerais e Mato Grosso, alm da populao indgena vivendo em aldeias. 24. Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/aplicacoes/noticias/default.cfm?pg=dspDetalheNoticia&id_ area=1450&CO_NOTICIA=11736>.

Sade

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GRFICO 2
3.000,0 2.500,0 2.000,0 1.500,0 1.000,0 500,0 0,0

Coeficiente de incidncia de dengue unidades da Federao brasileira, 2009


(Por 100 mil habitantes)
2.794,3 1.766,3

1.299,5

968,0

763,7

699,3

687,9

572,0

320,8

282,1

274,5

127,8

123,9

103,8

95,6

81,7

73,0

55,6

51,7

36,1

34,1

31,4

29,9

25,2

AC MT RO ES RR GO BA MS TO MG AP AL PI PA CE RN SE RJ AM MA PE DF SP PB PR RS SC

Fonte: Siqueira et al. (2010).

Uma figura semelhante com dados de 2008 apresentaria uma distribuio espacial diferente, com coeficientes de incidncia mais elevados nos estados do Rio de Janeiro, Roraima e Sergipe (1.261,0; 1.193,6; e 1.071,8 casos por 100 mil habitantes, respectivamente). Isso explicado pela circulao de diferentes sorotipos do vrus da dengue,25 bem como pelas condies ambientais. No segundo semestre de 2009, observou-se substituio do sorotipo 2 pelo 1 nas regies Centro-Oeste e Norte, o que indica a possibilidade de ocorrncia prxima de grandes epidemias, ao longo de 2010 e em 2011(SIQUEIRA et al., 2010). A introduo do sorotipo 4 no Brasil ocorreu em 1981 e durou at 1982, quando Roraima registrou uma epidemia da doena que posteriormente se espalhou pelo pas. Em 2010, depois de 28 anos sem circular no Brasil, ocorreu a reintroduo do sorotipo 4, aps o registro de casos em outros pases, inclusive na vizinha Venezuela. Foram registrados casos de dengue pelo sorotipo 4, em Roraima. Contudo, no h evidncias de que o vrus tenha se espalhado para outras partes do pas. A maioria dos brasileiros no tem imunidade contra esse sorotipo, o que aumenta as chances de uma epidemia. As aes do Programa Nacional de Controle da Dengue (PNCD), desenvolvidas em parceria com estados e municpios, tm efetividade limitada, uma vez que no existe vacina, nem tratamento efetivo. O combate ao principal vetor, o mosquito Aedes aegypti, apresenta dificuldades, especialmente nos centros urbanos, em que situaes de habitao e saneamento precrias favorecem a proliferao do mosquito e, por outro lado, dificultam sua eliminao. Entre as dificuldades, destacam-se a falta de apoio e acesso para as atividades de inspeo
25. So conhecidos quatro sorotipos do vrus da dengue: 1, 2, 3 e 4, responsveis por manifestaes clnicas da doena que variam desde infeces assintomticas at formas mais graves, podendo levar a bito.

14,6

108

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

da vigilncia sanitria municipal, bem como a baixa cobertura e irregularidade do abastecimento de gua canalizada e da coleta de lixo, com destinao adequada, especialmente nas regies perifricas (TAUIL, 2002). Ainda como ao importante na rea da vigilncia em sade, destaca-se a ampliao da Lista de Doenas de Notificao Compulsria, por meio da Portaria no 2.472, de 1o de setembro de 2010.26 A ltima atualizao da lista havia sido realizada em 2006.27 Foram includos cinco agravos: acidentes com animais peonhentos como cobras, escorpies e aranha; atendimento antirrbico decorrente de ataques de ces, gatos e morcegos; intoxicaes exgenas por substncias qumicas incluindo agrotxicos e metais pesados; sfilis adquirida; e Sndrome do Corrimento Uretral Masculino.Agora, so 44 doenas, agravos e eventos de importncia para a sade pblica de abrangncia nacional que devem ser informadas pelas autoridades sanitrias dos municpios e dos estados ao Sistema Nacional de Informao de Agravos de Notificao (Sinan). A nova portaria segue recomendaes do Regulamento Sanitrio Internacional (RSI), de 2005.
3.4 Assistncia farmacutica

O acesso da populao aos medicamentos e seu uso racional permanecem como desafios importantes para o SUS. Ainda assim, dados do suplemento sobre sade da PNAD parecem indicar aumento da cobertura da assistncia farmacutica gratuita, entre os dois anos da pesquisa 2003 e 2008 (grfico 3).
GRFICO 3
(Em %)
60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Brasil Norte Nordeste 2003 Centro-Oeste 2008 Sudeste Sul 34,7 45,5 36,7 46,8 37,2 48,5 42,5 33,8 32,4 43,5 33,9 45,2

Pessoas que receberam medicamentos gratuitamente Brasil e macrorregies, 2003/2008

Fontes: PNADs 2003 e 2008/IBGE. Elaborao prpria. Obs.: As informaes se referem s pessoas que tiveram atendimento de sade pblico ou privado nas duas semanas anteriores entrevista e neste atendimento houve prescrio de medicamentos. Para 2003, os valores se referem ao recebimento de algum medicamento gratuito exceto amostra grtis. Para 2008, os valores se referem soma do recebimento gratuito de todos e parte dos medicamentos receitados.

26. Portaria MS no 2.472, de 1o de setembro de 2010. 27. Portaria MS no 5, de 22 de fevereiro de 2006.

Sade

109

O percentual de pessoas que receberam medicamentos gratuitamente, entre aquelas que haviam recebido prescrio de medicamento em um atendimento de sade realizado nas duas semanas anteriores entrevista, elevou-se de 34,7% em 2003, para 45,5% em 2008. Em 2008, o maior percentual foi registrado na regio Nordeste (48,5%) e o menor na Centro-Oeste (42,5%) (grfico 3). Ressalta-se que existem diferenas na forma das perguntas das PNADs de 2003 e 2008 que originaram esses dados.28 Estas diferenas devem ser levadas em conta na comparao dos dados de 2003 e 2008. Apesar das diferenas metodolgicas, foi registrada uma elevao que no desprezvel, maior que 10 pontos percentuais (p.p.), ou equivalente a um aumento relativo de 31% no percentual de pessoas que relataram ter recebido medicamentos gratuitamente. Essa elevao pode estar relacionada ao incremento do elenco de medicamentos nos programas de assistncia farmacutica, bem como ao maior volume de compras de medicamentos para a assistncia farmacutica no SUS. Embora com menor impacto, o aumento do recebimento de medicamentos gratuitos por meio de aes judiciais tambm pode ter contribudo para o aumento da cobertura da assistncia farmacutica pblica. O programa Farmcia Popular do Brasil tambm pode ter favorecido esse aumento. Este tem dois eixos de atuao: as unidades prprias, em parceria com estados e municpios, e o sistema de copagamento, em parceria com farmcias e drogarias privadas. At 2009, o programa contava com 530 unidades prprias e 10.790 conveniadas. Em junho de 2010, havia 534 unidades prprias e 12.499 conveniadas. Contudo, ainda no foi realizada ou publicada nenhuma avaliao da eficincia e efetividade deste programa.
3.5 Gesto do SUS

O processo de pactuao iniciado em 2006 com o Pacto pela Sade em seus trs componentes o Pacto pela Vida, o Pacto de Gesto e o Pacto em Defesa do SUS foi considerado, inicialmente, como grande avano na gesto e nas relaes federativas relacionadas ao SUS. Passados quase quatro anos desde o incio desse novo marco da pactuao, em maro de 2010, em reunio da Comisso Intergestores Tripartite (CIT), ficou definida uma reunio extraordinria para avaliao do Pacto pela Sade. O MS e os Conselho de Secretrios Estaduais de Sade (CONASS) e Conselho de Secretrios Municipais de Sade (CONASEMS) apresentaram suas avaliaes. Todos trs destacaram, com maior ou menor nfase, a posio secundria
28. Em 2003, foi perguntado se a pessoa: recebeu algum medicamento gratuitamente (exceto amostra grtis), enquanto, em 2008, se: recebeu gratuitamente os medicamentos receitados, com as alternativas de resposta: todos os medicamentos, parte dos medicamentos ou nenhum dos medicamentos.

110

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

ao qual foi relegado o Pacto em Defesa do SUS. O representante do CONASS foi mais veemente ao afirmar, em sua apresentao, que esse componente do Pacto pela Sade o menos compreendido e o menos divulgado. Com isso, nesses quatro anos no se observou uma mobilizao da sociedade em defesa do SUS. Isso se reflete, por exemplo, na no aprovao, at o momento, da lei complementar que regulamenta a EC no 29 (CONASS, 2010). Em sua apresentao, a representao do MS foi mais enftica na defesa do pacto. Destacando a constituio dos Colegiados de Gesto Regional (CGRs), a organizao das transferncias em blocos de financiamento com maior autonomia dos gestores na gesto dos recursos financeiros , a definio de uma agenda de prioridades, objetivos metas e indicadores, entre outros. Contudo, destacou tambm vrios desafios, entre eles: i) no regulamentao da EC no 29; ii) continuidade do fracionamento do financiamento, isto , apesar das transferncias federais terem sido organizadas em blocos de financiamento, ainda existem muitos recursos que so alocados fora destes blocos; iii) insuficincia de recursos humanos; iv) normatizao vertical excessiva, isto , o MS ainda tem papel central na definio da poltica de sade por meio da transferncia de recursos para programas e aes pr-definidos (recursos carimbados); e v) permanncia da necessidade de discutir o papel do gestor estadual (BRASIL, 2010b).29 Em sua avaliao, o CONASS destacou avanos em alguns blocos de financiamento. Destacou, tambm, a criao, em 2009, do Bloco de Investimentos na Rede de Servios de Sade, que veio consolidar os mecanismos de transferncias fundo a fundo, com isso, reduzir os repasses via convnios. Contudo, chama ateno para o fato de que terminou por se incorporar uma srie de incentivos que (...) vo na contramo da proposta original, que era reduzir o chamado nmero de caixinhas de repasse de recursos (CONASS, 2010). Para isto prope uma reviso do bloco de gesto com vista unificao dos incentivos e um processo centrado em repasse nico de recursos baseado no cumprimento das metas estabelecidas no Pacto pela Sade. O CONASEMS, por sua vez, apresenta avanos com a constituio dos CGRs, o aumento da participao dos municpios nos processos de pactuao, uma explicitao mais clara do papel das secretarias estaduais de sade, entre outros. Por seu turno, apresenta como problemas uma posio secundria do Pacto em Defesa do SUS, a retrao do financiamento federal, a no concretizao do cofinanciamento na maioria dos estados, o fato do pacto no ter potencializado uma mudana do modelo centrado na mdia e na alta complexidades (CONASEMS, 2010).
29. O SUS um sistema descentralizado em que os trs nveis de governo so responsveis pela proviso da ateno sade, e os municpios so diretamente responsveis pela proviso desta populao. Dada autonomia dos trs nveis de governo e o papel desempenhado pelo governo federal no financiamento, o gestor estadual tem sido relegado a segundo plano.

Sade

111

Como pode ser visto, h muitos pontos em comum nas avaliaes dos representantes dos trs entes federados sobre o Pacto pela Sade. Ainda h que se avanar na reduo da normatizao vertical excessiva, na unificao de incentivos e em um processo efetivo de pactuao baseados em metas, indicadores e resultados. Com relao pactuao de metas e indicadores, em outra avaliao realizada pelo prprio MS, observou-se que esse processo apresenta uma srie de problemas que precisavam ser revistos, tais como metas inadequadas aos objetivos e propsitos que esto sendo pactuados, indicadores sem possibilidade de clculo ou problemas de consistncia que os tornavam pouco adequados para avaliao de resultados, dificuldades de estabelecer fontes para alguns indicadores, entre outros. Alm disso, o sistema de monitoramento do pacto e o processo de informao sobre os indicadores era pouco coordenado e informatizado. Assim, com o apoio da Rede Interagencial de Informao para a Sade (Ripsa), o MS deu incio a um processo de reviso da sistemtica de monitoramento e avaliao do pacto. Como primeiro passo, foi proposto o desenvolvimento de um sistema de informaes que permitisse que todos os estados e municpios pudessem alimentar automtica e regularmente as informaes que permitiriam o clculo dos indicadores e o acompanhamento das metas constantes do pacto. Com isso, hoje possvel calcular automaticamente e acompanhar 24 dos 40 indicadores e metas pactuados para o binio 2010-2011. H 16 indicadores que ainda no so obtidos por esta sistemtica. Adicionalmente, o MS est concluindo a avaliao de todos os indicadores propostos para o perodo 2010-2011 de forma a retomar sua validao e reviso efetiva para o novo processo de pactuao para o binio 2012-2013. Este processo, ainda que em fase inicial e com um longo caminho a ser percorrido, representa um avano para o monitoramento e avaliao dos indicadores do pacto. Adicionalmente, como os prprios gestores apontaram, h que se avanar em vrias outras frentes relacionadas ao financiamento, mobilizao da sociedade em defesa do SUS, necessidade de maior clareza nas definies de atribuies de cada ente federado, entre outras.
3.6 Financiamento e gasto 3.6.1 Execuo oramentria 2009

Em 2009, o nvel de execuo do MS se elevou novamente em relao ao ano anterior, da mesma forma como ocorreu em 2008,30 passando de um nvel de execuo de 95,4% da dotao autorizada em 2008 para 97,8% em 2009. Este desempenho foi possvel devido ao crescimento real expressivo da dotao autorizada (8,1%),
30. Vale lembrar que, conforme demonstrado no nmero 18 deste peridico, o nvel de execuo de 2007 foi de 93,4%.

112

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

acompanhada de um crescimento ainda maior do valor empenhado31 (10,8%), conforme demonstrado na tabela 1. Ou seja, como a taxa de crescimento do valor empenhado foi maior que a da dotao autorizada, isto implicou aumento do nvel de execuo do MS. O principal responsvel por esta mudana de patamar no nvel de execuo do ministrio foi o programa Ateno Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada, uma vez que apresentou um incremento no seu nvel de execuo em relao a 2008, passando de 95% para 97,7% em 2009, o que impacta fortemente na execuo total, uma vez que representa quase metade dos recursos executados pelo MS. Ainda assim, cabe ressaltar que o saldo oramentrio de recursos que no foram executados foi de R$ 1,4 bilho, que pode ser justificado, em parte, pelo contingenciamento imposto pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e pelo Ministrio da Fazenda (MF).
TABELA 1
Execuo oramentria do Ministrio da Sade 2008/2009
(Em R$ mil de 2009, atualizados pela mdia anual do IPCA)
Programas do MS Dot. Inicial (A) 2008 Autorizado (B) 2009 Dot. Inicial (A) Autorizado (B)

Nvel de execuo (%) (D=C/B) Empenhado (C) 95,4 94,9

Nvel de execuo (%) (D=C/B) Empenhado (C) 97,8 97,6

Execuo total 55.159.711 59.520.889 56.765.764 do MS (I) Execuo do MS 50.951.676 53.774.474 51.049.239 em ASPS Ateno Integral, Hospitalar e 25.751.097 27.965.522 26.556.264 Ambulatorial Especializada (1.220) Ateno Bsica em 8.567.180 7.333.067 7.142.708 Sade (1.214) Assistncia Farmacutica e Insumos 4.675.027 4.879.880 4.631.627 Estratgicos (1.293) Vigilncia, Prev. e Controle de 2.448.550 2.820.034 2.540.130 Doenas e Agravos (1.444) Vigilncia Sanitria de Prod. Serv. e 257.111 282.292 279.053 Ambientes (1.289) Saneamento 1.112.486 1.481.887 1.320.308

59.530.821 64.339.731 62.919.103 54.827.279 59.680.255 58.270.261

95,0

27.088.826

29.568.720

28.896.563

97,7

97,4 94,9

9.363.304 5.058.379

9.374.211 5.590.120

9.160.462 5.548.870

97,7 99,3

90,1

2.566.424

3.759.800

3.606.880

95,9

98,9 89,1

299.658 1.167.109

304.544 1.432.511

291.569 1.340.511

95,7 93,6 (Continua)

31. Nesta anlise, os valores considerados para avaliar a execuo do MS referem-se aos valores empenhados e no liquidados. Isto porque, posteriormente, sero analisados os gastos com aes e servios pblicos de sade luz da EC no 29, que se utiliza dos valores empenhados no ano anterior e da variao nominal do produto interno bruto (PIB) para calcular o mnimo. Entretanto, na prtica, a opo por analisar os valores empenhados ou liquidados no faz diferena porque estes valores se igualam no fechamento do exerccio. Sendo assim, a discusso que importa refere-se aos restos a pagar que foram cancelados no exerccio seguinte, uma vez que foram contabilizados como gastos em aes e servios pblicos de sade (ASPS) no ano anterior.

Sade
(Continuao) Programas do MS Dot. Inicial (A) Programas de Ateno a Grupos 350.128 Especficos Gesto 549.381 Formao e Gesto de Recursos 402.955 Humanos Regulao e Fiscalizao da 136.838 Assistncia Suplementar Apoio administrativo 5.897.266 Cumprimento de sentenas judiciais 132.652 e outros encargos especiais Poltica de Promo32.266 o de Sade Outros 638.738 (II) Execuo do MS em aes no 4.208.035 ASPS Inativos e pensionistas 4.093.664 Servio da dvida 103.244 interna e externa Programas financiados pelo FCEP Ateno Bsica em Sade UO 74202 - Recursos sob superviso 11.128 da ANS Regulao e Fiscalizao 11.128 da Assistncia Suplementar 2008 Autorizado (B) 419.440 563.075 377.961 2009 Dot. Inicial (A) 379.153 569.819 412.029 Autorizado (B) 439.512 585.066 380.902

113

Nvel de execuo (%) (D=C/B) Empenhado (C) 398.100 437.886 341.506 94,9 77,8 90,4

Nvel de execuo (%) (D=C/B) Empenhado (C) 427.348 511.413 357.010 97,2 87,4 93,7

167.835

162.411

96,8

128.614

165.332

163.461

98,9

6.542.851 187.087

6.330.405

96,8

6.923.557

7.099.329

7.014.758

98,8

186.595

99,7

182.988

217.029

216.181

99,6

33.069 720.473 5.746.416 3.965.092 91.986

29.962 692.283 5.716.525 3.963.734 65.637 1.678.210 1.678.210 8.944

90,6 96,1 99,5 100,0 71,4 100,0 100,0 80,4

35.764 651.654 .703.542 4.619.447 72.744 11.352

37.045 726.133 4.659.476 4.585.729 62.396 11.352

35.499 699.735 4.648.842 4.579.570 58.438 10.834

95,8 96,4 99,8 99,9 93,7 95,4

1.678.210 1.678.210 11.128

11.128

8.944

80,4

11.352

11.352

10.834

95,4

Fonte: Siga Brasil. Nota: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo.

A execuo total do MS em 2009 teve um aumento real em relao a 2008 de R$ 6,1 bilhes (11%). Este mesmo incremento observado em 2008 em relao a 2007 foi de R$ 1,9 bilho (3,5%). O crescimento da execuo do MS est diretamente vinculado ao crescimento de trs grupos de natureza de despesa (GNDs), que conjuntamente representam, em mdia, 99,6% do gasto do MS:32 despesa com pessoal, despesa com investimento e o grupo outras despesas
32. Esta mdia refere-se aos anos de 2006 a 2009. Neste mesmo pargrafo, todas as mdias referem-se a este mesmo perodo. Em 2009, estes trs grupos de despesa foram responsveis por 99,76% do gasto total do MS.

114

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

correntes (ODCs). So principalmente mudanas na taxa de crescimento nestes grupos que influenciam o comportamento do gasto do MS, na respectiva ordem: i) alteraes no comportamento de ODC, que representam em mdia 77% do gasto total do MS; ii) alteraes no comportamento da despesa com pessoal, que representam em mdia 17,5%; e iii) alteraes no comportamento da despesa com investimento, que representa em mdia 5% do gasto do MS. Em 2009, o crescimento da execuo destes trs grupos de despesa foi de 11%, o que contribui para a execuo total ter aumentado tambm em 11% em termos reais, conforme mencionado anteriormente. A despesa com pessoal ativos e inativos, que em 2009 representou 17,9% da despesa total do MS, teve um crescimento real de 14% em relao a 2008 (R$ 1,3 bilho). No ano anterior este crescimento foi de 8% (R$ 726 milhes). Ou seja, em termos reais, este crescimento praticamente dobrou de um ano para o outro. Em relao ao GND/ODC, que representou 76,4% do gasto do MS em 2009, o crescimento apontado foi de 9,3% (R$ 4 bilhes) em relao ao ano anterior, enquanto em 2008 o crescimento foi de 4,1% (R$ 1,7 bilho). Quase metade deste crescimento pode ser atribudo ao combate pandemia de influenza A, que em 2009 teve R$ 1,9 bilho de recursos executados nesta nova ao.33 Desconsiderando este novo recurso para o combate influenza, o crescimento teria sido de 4,9%, bem prximo ao verificado no ano anterior. A despesa com investimentos, que em 2009 representou 5,4% do gasto total do MS, cresceu 25% em relao a 2008, retornando ao patamar de 2007, j que em 2008 sofreu uma queda. Para a retomada desse crescimento, dois programas tiveram participao fundamental: ateno bsica em sade e assistncia hospitalar e ambulatorial. Na ateno bsica, o investimento foi focado nas transferncias aos municpios para a estruturao da rede de servios de ateno bsica, tendo os municpios do estado de So Paulo recebido a maior parcela (22%). No programa de assistncia hospitalar e ambulatorial, o combate pandemia de influenza novamente exerce um papel importante no crescimento de recursos. Alm disso, o credenciamento de novos leitos de UTI, a ampliao do Samu e a habilitao de novas UPAs, ou seja, as aes que fazem parte da Poltica Nacional de Ateno s Urgncias, tambm exerceram influncia neste processo. Ainda em relao despesa com investimento, chama ateno a melhora significativa em sua capacidade de execuo em relao ao ano anterior. Em 2009, a despesa empenhada desse grupo de despesa atingiu 80% da dotao autorizada,
33. O valor total executado na ao Preveno, Preparao e Enfrentamento para a Pandemia de Influenza em 2009 foi de R$ 2,2 bilhes, dos quais R$ 1,9 bilho (88%) foi executado no grupo de despesa ODC e o restante, ou seja, R$ 263 milhes (12%) foram executados como investimento.

Sade

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quando em 2008, este mesmo percentual foi de 66%, como pode ser visto na tabela 2. O aumento do patamar de execuo do investimento deveu-se, principalmente, ao aumento do nvel de execuo do investimento do programa ateno hospitalar e ambulatorial, que passou de 46% em 2008 para 72% em 2009. Caso, em 2009, o patamar do nvel de execuo dos investimentos deste programa tivesse repetido o mesmo de 2008, o nvel total de execuo do investimento teria sido 68%, e no 80%.
TABELA 2
Execuo oramentria do Ministrio da Sade por grupo de natureza de despesa 2008/2009
(Em R$ mil de 2009, atualizados pela mdia anual do IPCA)
GND 1. Pessoal 2. Juros 3. ODC 4. Investimento 5. Inverses financeiras 6. Amortizaes Total Fonte: Siga Brasil. 2008 9.912.544 28.350 43.984.602 2.732.966 70.015 37.286 56.765.764 Nvel de execuo (%) 97,7 54,0 97,6 66,1 92,3 94,5 95,4 2009 11.273.446 20.059 48.081.060 3.412.564 93.594 38.379 62.919.103 Nvel de execuo (%) 99,5 84,4 99,0 80,0 99,5 99,4 97,8

A tabela 3 permite uma anlise dos principais programas finalsticos do MS e suas aes, neste caso os programas que recebem mais recursos, que foram redefinidos/reagrupados no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011. Os principais programas listados a seguir, que representam 75% do total de recursos executados pelo MS, apresentaram crescimento real de 11% em relao a 2008. Sob outra tica, percebe-se novamente a importncia que a ao de combate pandemia de influenza A exerceu no oramento da sade em 2009, quando representou 3% do total executado. Esta ao est presente nos quatro principais programas finalsticos do MS, alterando substancialmente, em alguns programas, sua composio.34 o caso, por exemplo, do programa de vigilncia, preveno e controle de doenas e agravos. A principal ao do programa em 2008, que era o incentivo financeiro a estados, municpios e DF, detinha 37% dos recursos deste, seguido pela ao de imunobiolgicos para preveno e controle de doenas, poca com 33% dos recursos. Em 2009, o combate pandemia de influenza A foi a ao que recebeu mais recursos do programa de vigilncia (executou 31% do total
34. Do total de R$ 2,20 bilhes destinados ao combate da pandemia de influenza, R$ 2,17 bilhes estavam concentrados nos principais programas do MS detalhados na tabela 3 (99%). O valor restante foi destinado quase que integralmente ao programa de Cincia, Tecnologia e Inovao no Complexo da Sade (R$ 24 milhes), e o restante em outros programas.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

de recursos), mudando totalmente a configurao da participao das aes supracitadas, pois a ao referente ao incentivo financeiro ficou com 28% dos recursos e a ao de imunobiolgicos deteve 22,6%, conforme mostra tabela 3. De fato, o crescimento real de 42% dos recursos destinados ao programa de vigilncia est estritamente relacionado ao combate pandemia de influenza A, pois desconsiderando esta ao, o conjunto das outras aes sofreu uma queda real de 2%. O combate influenza tambm teve uma representatividade considervel quando se trata do programa de assistncia farmacutica e insumos estratgicos, sendo responsvel por 10% do total destes recursos. Neste programa, outras aes tambm contriburam para o aumento real de 19,8% da quantidade de recursos executados, que o caso da ao voltada para a compra e dispensao de medicamentos excepcionais, bem como o atendimento a pacientes portadores de HIV/AIDS e outras doenas transmissveis. Entretanto, o combate influenza, novamente, foi quem mais contribuiu para o crescimento observado. J no programa de ateno bsica, o combate influenza teve impacto menor que o observado nos outros programas mencionados anteriormente, no deixando de ser importante: do crescimento real observado de R$ 339 milhes, R$ 114 milhes foram provenientes do combate influenza, R$ 126 milhes foram provenientes da estruturao da rede de servios e R$ 187 milhes vieram do aumento da ao Piso Bsico Varivel referente Sade da Famlia, devido implantao de novas ESFs, novas equipes de sade bucal, novos NASFs e novos ACS, alm do aumento nominal de 12% remunerao desta categoria, que passou de R$ 581,00 em 2008 para R$ 651,00 em 2009.35 Vale ressaltar que em relao estruturao da rede de servios de ateno bsica, o aumento deste recurso foi de 49% em relao ao ano anterior. Parcela deste incremento pode ser explicada pela instituio do Plano Nacional de Implantao de Unidades Bsicas de Sade para Equipes de Sade da Famlia, conforme Portaria GM/MS no 2.226, de 18 de setembro de 2009, que tem o objetivo de criar mecanismos que possibilitem o financiamento da construo de UBS como forma de prover infraestrutura adequada s ESFs. Por fim, quando se analisa o programa Ateno Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada pode-se observar, novamente, que a principal ao que contribuiu para o aumento de recursos executados foi a ateno sade da populao para procedimentos de mdia e alta complexidade, que respondem por 86,2% do total de recursos deste programa e 40% em relao ao total executado pelo MS. Em 2009, os recursos desta ao apresentaram crescimento real de 6,7%, o equivalente a R$ 1,5 bilho. Tal crescimento pode ser justificado pelo aumento do valor pago para dirias de leito de UTI, pelos reajustes da tabela de pagamento por procedimentos (tabela
35. Portaria GM/MS no 2.008, de 1o de setembro de 2009.

Sade

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SIA e SIH/SUS, Portaria no 3.192, de dezembro de 2008) e sua respectiva consequncia sobre o reajuste dos tetos municipais e estaduais.36 Depois desta ao, o maior incremento, em valores reais, ocorreu na ao de combate influenza pandmica (R$ 400 milhes), seguido do Samu (R$ 144 milhes) e das aes relacionadas aos centros de referncias mantidos pelo MS (R$ 117 milhes). Cabe observar que, em relao ao Samu, houve incremento real de 46% em relao ao ano anterior, justificado pelo aumento da cobertura deste, que em 2009 atingiu 105 milhes de habitantes. Quanto s aes relacionadas aos centros de referncias mantidos pelo MS, houve um incremento real de 27% em relao ao ano anterior, justificado, principalmente pela implantao da nova sede do Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (Into).
TABELA 3
Execuo oramentria dos principais programas finalsticos do Ministrio da Sade, desagregado por aes 2008/2009
(Em R$ mil de 2009, atualizados pela mdia anual do IPCA)
Programas e aes finalsticas selecionadas 1220 Ateno Integral, Hospitalar e Ambulatorial Especializada 8585 Ateno a sade da populao para procedimentos em mdia e alta complexidade 6217 Ateno sade nos servios ambulatoriais e hospitalares do Ministrio da Sade 8535 Estruturao de unidades de ateno especializada em sade 6148 Assistncia mdica qualificada e gratuita a todos os nveis da populao e desenvolvimento de atividades educacionais e de pesquisa no campo da sade Servio social autnomo da Associao das Pioneiras Sociais 8761 Servio de atendimento mvel de Urgncia (Samu 192) 20ba Preveno, preparao e enfrentamento da pandemia de influenza Aes relacionadas aos centros de referncia mantidos pelo MS (INC, INCA e INTO): 110H, 125H, 1K09, 8755, 8758, 8759 Outras aes 1214 Ateno Bsica em Sade (incluido parcela financiada pelo FCEP) 20AD Piso de ateno bsica varivel (Sade da Famlia) 8577 Piso de ateno bsica fixo 8581 Estruturao da rede de servios de ateno bsica de sade 8730 Ateno bsica em sade bucal 8573 Expanso e consolidao da estratgia de sade da famlia Empenhado em 2008 26.556.264 23.348.662 901.908 693.288 (%) 100,0 87,9 3,4 2,6 Empenhado em 2009 28.896.563 24.902.184 989.428 675.384 (%) 100,0 86,2 3,4 2,3 Var. (%) 8,8 6,7 9,7 -2,6

567.445

2,1

580.630

2,0

2,3

313.924 432.462 298.576 8.820.917 4.972.325 3.412.592 268.544 66.547 39.459

1,2 0,0 1,6 1,1 100,0 56,4 38,7 3,0 0,8 0,4

458.184 399.750 550.392 340.611 9.160.462 5.159.421 3.380.496 395.160 32.894 17.650

1,6 1,4 1,9 1,2 100,0 56,3 36,9 4,3 0,4 0,2

46,0

27,3 14,1 3,8 3,8 -0,9 47,1 -50,6 -55,3 (Continua)

36. Portaria GM/MS no 3.194, de 24 de dezembro de 2008.

118 (Continuao) Programas e aes finalsticas selecionadas 20ba Preveno, preparao e enfrentamento da pandemia de influenza Outras aes 1293 Assistncia Farmacutica e Insumos Estratgicos 4705 Apoio para aquisio e distribuio de medicamentos excepcionais 20ae Promoo da assistncia farmacutica e de insumos estratgicos na ateno bsica em sade 4370 Atendimento populao com medicamentos para tratamento dos portadores de HIV/Aids e outras doenas sexualmente transmissveis 4368 Promoo da assistncia farmacutica e de insumos para programas de sade estratgicos 8415 Manuteno e funcionamento das farmcias populares 7660 Implantao de farmcias populares 20ba Preveno, preparao e enfrentamento da pandemia de influenza Outras aes 1444 Vigilncia, Preveno e Controle de Doenas e Agravos 20al Incentivo financeiro aos estados, Distrito Federal e municpios certificados para a vigilncia em sade 6031 Imunobiolgicos para preveno e controle de doenas 8670 Vigilncia, preveno e controle de HIV/Aids e outras doenas sexualmente transmissveis 20ac Incentivo financeiro a estados, Distrito Federal e municpios para aes de preveno e qualificao da ateno em HIV/aids e outras doenas sexualmente transmissveis 20ba Preveno, preparao e enfrentamento da pandemia de influenza Outras aes Subtotal (quatro maiores programas) Total Fonte: Siga Brasil. Empenhado em 2008 61.450 4.631.627 2.411.319 937.561 634.460 137.859 494.112 5.702 10.614 2.540.130 950.920 844.821 131.722

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(%) 0,0 0,7 100,0 52,1 20,2 13,7 3,0 10,7 0,1 0,0 0,2 100,0 37,4 33,3 5,2

Empenhado em 2009 114.447 60.395 5.548.870 2.645.173 908.103 739.186 137.567 562.430 1.000 542.909 12.501 3.606.880 1.020.871 814.788 126.542

(%) 1,2 0,7 100,0 47,7 16,4 13,3 2,5 10,1 0,0 9,8 0,2 100,0 28,3 22,6 3,5

Var. (%)

-1,7 19,8 9,7 -3,1 16,5 -0,2 13,8 -82,5

17,8 42,0 7,4 -3,6 -3,9

130.412

5,1

138.353

3,8

6,1

482.254 42.548.939 56.765.764

0,0 19,0 75

1.116.490 389.837 47.212.775 62.919.103

31,0 10,8 75 -19,2 11,0 10,8

Em relao aos restos a pagar, em 2009, tem-se que do total de R$ 62,9 bilhes executados pelo MS, R$ 8,6 bilhes permaneceram para liquidao no exerccio posterior sob forma de restos a pagar, ou seja, 13,6% deste total. Este percentual aumentou em relao ao ano anterior, visto que os restos a pagar de 2008 representaram 10,5% em relao ao valor total executado nesse mesmo ano. Tanto a existncia do saldo oramentrio no valor de R$ 1,4 bilho, mencionado no incio desta seo, quanto o aumento de restos a pagar indicam que a gesto de recursos do MS ainda pode ser melhorada. Ou seja, apesar do nvel de execuo do MS ter aumentado em 2009, possvel tornar a gesto destes recursos ainda mais eficiente, identificando obstculos internos e externos sua

Sade

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execuo oramentria e financeira. Ou seja, alm dos problemas internos de gesto do Ministrio da Sade, o contingenciamento imposto pelo MF e pelo MPOG fator crucial para a execuo dos recursos da sade de forma adequada.
3.6.2 Financiamento da sade

A Lei Orgnica da Sade (Lei no 8.080/1990) que regulamentou o SUS completou 20 anos em 2010. Apesar do grande avano ocorrido na sade brasileira, seu financiamento continua gerando profundas preocupaes. A aposta que a garantia de sustentabilidade para seu financiamento advir da regulamentao da EC no 29 que, alm de definir o que so consideradas aes e servios pblicos de sade, define tambm o valor mnimo que deve ser aplicado por cada esfera de governo. Em 2009, o MS aplicou R$ 58,2 bilhes em ASPS, o que significou um incremento real de 14% em relao ao ano anterior, conforme apresentado na tabela 1. Segundo o Relatrio Anual de Gesto (RAG) de 2009 do MS, este aumento, apesar de importante, continua sendo insuficiente para atender s demandas relacionadas sade. Estados e municpios aplicaram, em 2009, R$ 32,2 bilhes e R$ 34,5 bilhes,37 respectivamente, totalizando um gasto pblico em ASPS de R$ 125 bilhes nas trs esferas de governo. Este montante representou, em 2009, 3,98% do PIB. Para se ter ideia do subfinanciamento do nosso sistema pblico de sade, em pases com sistema de sade similar ao nosso, o gasto pblico com sade representou, em 2008, cerca de 6,3% do PIB na Espanha, 7,5% do PIB no Reino Unido e 9% do PIB na Frana, segundo os dados da Organizao Mundial da Sade.38 Em relao ao cumprimento da EC no 29, em 2009, a Unio ultrapassou o valor mnimo em R$ 4 bilhes, de acordo com o RAG 2009. Os estados deixaram de aplicar R$ 721 milhes39 e os municpios, R$ 3 milhes, segundo os dados transmitidos ao SIOPS por estes entes. No entanto, estes valores provavelmente sero ainda maiores depois da anlise de balano geral dos estados efetuados pela

37. Dados extrados do Sistema de Informaes sobre Oramento Pblico em Sade (SIOPS) em novembro de 2010. Em relao aos municpios, este nmero reflete 5.456 municpios que transmitiram os dados ao SIOPS, ou seja, 98% do total de municpios. 38. Ver informaes sobre estes pases no site da OMS http://www.who.int/countries/en/. Verificar as informaes sobre National health accounts. 39. Cabe ressaltar que a maior parte deste valor refere-se a no aplicao de um nico estado: o Rio Grande do Sul que deixou de aplicar R$ 692 milhes.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

equipe do (SIOPS).40 Isto porque, os estados e, provavelmente, os municpios41 consideram como gasto em ASPS as despesas alheias a esta poltica, tais como despesas com saneamento, pagamento de inativos, hospitais de clientela fechada, entre outros, captados por sucessivas anlises de balano realizadas pela equipe do SIOPS em relao s informaes estaduais. Alm disso, o prprio MS contabiliza como gastos em ASPS os servios de sade de servidores (clientela fechada), que no so considerados como universais, requisito essencial para ser contabilizado como ASPS.42 Problemas como estes reforam ainda mais a necessidade da regulamentao da EC no 29, de forma que a definio sobre o que so aes e servios pblicos de sade seja aprimorada. Outro ponto que contribui fortemente para a questo desta necessidade de regulamentao refere-se aos restos a pagar. Isto porque o MS tem, recorrentemente, cancelado seus restos a pagar empenhados no ano anterior. Ou seja, uma parte do valor empenhado e inscrito em restos a pagar que foi considerado para o clculo do valor aplicado em sade tem sido cancelada nos anos posteriores. Como consequncia disto, por exemplo, o cancelamento dos restos a pagar inscritos em 2007 e 2008 implicou o no cumprimento do mnimo constitucional para o gasto com sade nestes dois anos, de acordo com o Tribunal de Contas da Unio (TCU), apesar de, antes destes cancelamentos, a Unio ter cumprido o mnimo. Devido a este acontecimento, os ministros do TCU decidiram, em acrdo aprovado no dia 6 de novembro de 2010, que o MF, o MS e o MPOG garantam a aplicao dos valores referentes aos restos a pagar que sejam cancelados e que foram considerados para fins de cumprimento do mnimo com sade, mediante dotao especfica. Esta deciso ter vigncia at a regulamentao da EC no 29. Dessa forma, a regulamentao desta emenda foi uma das prioridades definidas na agenda poltica do CNS para 2010. De acordo com este conselho:
(...) a regulamentao da Emenda Constitucional 29 assume a cada dia uma importncia maior para o processo de Reforma Sanitria Brasileira, particularmente no tocante estabilidade do financiamento pelas trs esferas de governo, possibilitando um aporte mais adequado de recursos para o SUS. (CNS, 2010).
40. A anlise dos balanos gerais dos estados efetuados pela equipe do SIOPS tem por objetivo verificar a consistncia dos dados publicados nos balanos gerais em relao aos dados enviados ao sistema SIOPS. A metodologia utilizada para tal anlise consiste nas definies estabelecidas pela Resoluo no 322/2003 do Conselho Nacional de Sade (CNS) em relao s despesas prprias e s despesas com aes e servios pblicos de sade. Para se ter ideia como estes valores podem aumentar, em 2008, de acordo com a NT no 19/2010 do SIOPS/SE/MS, apenas quatro estados tinham deixado de aplicar o mnimo em ASPS; no entanto, aps a anlise de balano realizada pela equipe do SIOPS, 12 estados deixaram de aplicar o mnimo. Em 2009, de acordo com os dados enviados ao SIOPS apenas trs estados deixaram de aplicar o mnimo. 41. No realizada, ainda, a anlise de balano de todos os municpios. Entretanto, a equipe do SIOPS j comeou a analisar os dados das capitais. 42. De acordo com a anlise da Comisso de Oramento e Financiamento (Cofin) do CNS a posio de eliminao destes gastos como despesas constitucionais com aes e servios de sade do Ministrio Pblico Federal e do prprio Departamento de Economia em Sade do Ministrio da Sade, atravs do SIOPS e do Departamento Nacional de Auditoria do SUS (Denasus), que glosam estas despesas de estados e municpios (BRASIL, 2009).

Sade

121

No entanto, cabe ressaltar que o projeto de regulamentao de emenda no se alterou em relao ao que foi relatado no ltimo peridico. Ele continua em fase final de votao no Plenrio da Cmara, restando apenas um destaque a ser votado.43 A esperana, mais uma vez, que a emenda seja regulamentada no incio do novo governo, tendo em vista que este assunto fez parte da campanha eleitoral de 2010, constando nos programas de governo dos candidatos.
4 DESAFIOS

A CF/88 criou o SUS e o dotou de caractersticas socialmente progressistas: acesso universal, atendimento igualitrio e integral. Isto , o SUS se caracteriza por estar voltado para toda populao e para o conjunto de suas necessidades de sade. Contudo, a assistncia sade foi declarada livre iniciativa privada (CF/88, Art. 199, caput), propiciando que os planos e seguros de sade, que j se encontravam bem consolidados no fim da dcada de 1980, tivessem uma expanso progressiva, inclusive contando com estmulos do Estado. Assim, o sistema de sade do Brasil apresenta-se como pluralista em termos institucionais,44 de fontes de financiamento e de modalidades de ateno sade. Essa pluralidade se expressa nas vias bsicas de acesso da populao aos servios de sade: i) o SUS, de acesso universal,45 gratuito e financiado exclusivamente com recursos pblicos (impostos e contribuies); ii) o segmento de planos e seguros privados de sade, de vinculao eletiva, financiado com recursos das famlias e/ ou dos empregadores; iii) o segmento de ateno aos servidores pblicos, civis e militares e seus dependentes, de acesso restrito a essa clientela, financiado com recursos pblicos e dos prprios beneficirios, em geral atendidos na rede privada; e iv) o segmento de provedores privados autnomos de sade, de acesso direto mediante pagamento no ato (RIBEIRO, PIOLA e SERVO, 2005). H importantes canais de comunicaes entre os diferentes segmentos do sistema. Entre eles est o financiamento pblico que se estende a todos os segmentos: em alguns, de forma mais direta e preponderante; em outros, de forma indireta e mais parcial, por meio de isenes e renncias fiscais, que alcanam as entidades filantrpicas, os medicamentos e os gastos das famlias e das empresas com mdicos, dentistas, laboratrios, hospitais e planos de sade. O resultado disso uma indesejada desigualdade no financiamento e no acesso aos servios de sade, que tem sua face mais visvel na possibilidade de
43. Para mais detalhes sobre este projeto, ver Ipea (2010). 44. Sua estrutura composta por entes pblicos federais, estaduais e municipais e privados com e sem fins lucrativos. 45. Ainda que mais de 90% da populao seja usuria de algum servio do SUS, apenas 28,6% utilizam exclusivamente o sistema pblico. A maioria dos brasileiros (61,5%) utiliza o SUS e outras modalidades plano de sade ou pagamento direto. Os no usurios do SUS, por outro lado, so apenas 8,7% (CONASS, 2003).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

deduo sem limite no imposto de renda dos gastos privados com assistncia sade. Esse mecanismo, segundo alguns autores, tornou-se importante fonte de financiamento do setor de sade suplementar (ALMEIDA, 1998; ANDRADE, 2004; ANDREAZZI; OCK-REIS, 2007). Os dados indicam a existncia de importantes desigualdades no uso de servios de sade entre os beneficirios de planos e seguros privados de sade, que correspondem a cerca de 22% da populao, e os usurios do SUS. As diferenas parecem mais significativas nos servios ambulatoriais e preventivos do que nos servios hospitalares. Estudo de Viacava et al. (2005) mostra que pessoas cobertas pelo sistema suplementar tm probabilidade 34% maior de usar servios de sade do que pessoas com as mesmas caractersticas cobertas exclusivamente pelo SUS. As desigualdades no acesso/utilizao tambm tm uma face regional. A oferta de servios, tanto pblicos como privados, est concentrado nas regies mais afluentes, particularmente, Sudeste, Sul e Centro-Oeste. No Brasil, os servios privados de sade, parte deles componente da rede SUS, operam com total liberdade em relao sua localizao, ao contrrio do que ocorre em outros pases de economia de mercado que mantm um sistema universal de sade. Com isso, os recursos tendem a se concentrar em reas mais afluentes, em detrimento das demais onde seriam mais necessrios. Estudo realizado no Ipea, em 2003, mostrou excesso na oferta de aparelhos de tomografia computadorizada46 em cinco unidades federadas (SP, RJ, RS, DF e GO) e dficit nas demais. As maiores carncias destes recursos estavam na Bahia, no Par e no Cear. A desigualdade se repetia no caso de aparelhos de ressonncia magntica, mquinas para dilise e bombas de cobalto (VIANNA et al., 2005). A distribuio de recursos humanos especializados tambm revela insuficincias. Estudo realizado em 2007 por tcnicos do Ministrio da Sade47 revela que 16% dos municpios com mais de 25 mil habitantes no ofereceram, em 2005, consultas especializadas em nefrologia, cardiologia, endocrinologia, dermatologia, oftalmologia e ortopedia. A existncia de grande nmero de municpios que no dispem de servios especializados traz discusso a necessidade de aprofundar os esforos de planejamento e regionalizao e de ampliar o investimento pblico para assegurar a disponibilidade de uma rede de servios resolutiva. Os esforos empreendidos, nas duas dcadas de vigncia do SUS, no foram suficientes para diminuir em grau significativo as desigualdades regionais e entre grupos sociais e nem para superar todas as deficincias acumuladas. Apesar de a cobertura ter se expandido, o acesso oportuno e a integralidade da ateno
46. O parmetro do MS de um tomgrafo para cada 10 mil habitantes. 47. Andr Bonifcio (DAD/SE/MS), Cristina Amaral (GAB/MS), Lcia Queiroz (Naem/SAS/MS), Roberto Esteves (DMPS/ FCM/UNICAMP) e Srgio Gaudncio (Aisa/GA/MS).

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apresentam-se como de difcil soluo. Ainda h considerveis problemas para se consolidar a descentralizao, incluindo discusses sobre a relao e os papis de cada ente da Federao e a regionalizao efetiva do sistema. H, tambm, significativa necessidade de aprimoramento no mbito da gesto, incluindo os recursos humanos, os modelos de gesto hospitalar, entre outros. A expanso do acesso ateno bsica, com base na estratgia de Sade da Famlia, foi talvez o esforo que mais contribuiu para aumentar a cobertura do sistema e tentar reorientar o modelo assistencial e um dos principais desafios do SUS. No obstante, muitos percalos ainda precisam ser superados na ateno bsica. Estes se relacionam expanso da rede assistencial, melhoria dos processos de trabalho e gesto, maior qualificao dos profissionais e dos servios ofertados, melhor integrao entre os diversos nveis de complexidade da ateno, de modo a assegurar o acesso e a continuidade da ateno. Com relao integrao entre os diversos nveis de atendimento, para que a Sade da Famlia se converta na porta de entrada preferencial do sistema de sade, faz-se necessrio que os outros nveis de atendimento estejam preparados para atender demanda referida a partir da ateno bsica. Apesar das medidas que vm sendo tomadas, o acesso a procedimentos especializados e de mdia complexidade permanece como um dos pontos fracos do sistema, comprometendo a continuidade e a oportunidade da oferta de aes e servios. Diante de tais questes, tornam-se cada vez mais recorrentes as propostas de organizao e regulao de redes assistenciais e de fluxos de usurios entre os estabelecimentos que as compem, bem como a estruturao de sistemas logsticos complementares. No mundo inteiro, a estruturao de redes uma estratgia para organizar servios de sade de maneira racional e efetiva, mas no existe consenso sobre a forma mais correta ou melhor para fazer isso.48 Adicionalmente, h uma preocupao com a gesto dos recursos humanos vinculados ao SUS. Os problemas de contratao de profissionais para as ESFs, por exemplo, persistem e no parece haver uma soluo poltica fcil. Observa-se alta rotatividade dos profissionais de sade no PSF o que compromete a proposta do programa de acompanhamento de uma famlia ao longo do tempo permitindo um conhecimento mais amplo sobre a sade de seus membros. Ainda com relao aos recursos humanos, cabe destacar que a grade curricular dos cursos superiores na rea biomdica tem pouca relao com a formao requerida para um profissional do PSF.
48. Em 2005 e 2006, o conceito de redes foi trabalhado pelo MS e traduzido em uma srie de portarias relacionadas a reas de alta complexidade (cardiologia, nefrologia, oncologia etc.) tendo em comum o estabelecimento de critrios para cadastramento de unidades, segundo os quantitativos populacionais e os tipos de procedimentos a serem por elas realizados. O potencial estruturante desta abordagem, no entanto, ficou limitado por sua desvinculao da ateno primria e da ausncia de referncia territorial.

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A percepo dos problemas referidos anteriormente, relacionados ateno bsica e ao acesso aos servios de mdia e alta complexidades, tem estimulado a busca de novos modelos organizacionais que se mostrem mais resolutivos na ateno bsica, mais acessveis nos demais nveis e que confiram maior racionalidade e eficincia no sistema como um todo, de modo que alcance padres de qualidade perceptveis pelos usurios. Os problemas de gesto sistmica da assistncia a ser prestada populao so reforados por problemas de gerncia no mbito das unidades de prestao de servios. Administrar de forma eficiente estabelecimentos de sade, particularmente os hospitais, tem sido um desafio para os gestores do SUS das trs esferas de governo, desde muitos anos. A falta de autonomia gerencial e oramentria na administrao pblica direta colocada como um dos principais problemas enfrentados pelos diretores dessas unidades (COSTA; RIBEIRO, 2004; WORLD BANK, 2007). Outros problemas, extensivos tambm administrao indireta, so a falta de profissionalizao dos quadros dirigentes e a preponderncia de critrios polticos nas nomeaes para os cargos de direo. Na tentativa de superar estes problemas, principalmente a falta de autonomia gerencial, foram sendo criadas diferentes modalidades de administrao pblica indireta. Mais recentemente, o MS demandou do MPOG a formulao de uma proposta de um novo modelo para os hospitais pblicos, que tivesse como objetivos a inovao e flexibilidade na gesto. Foi nesse processo que foi elaborado e proposto o projeto de criao de fundaes estatais de direito privado, atualmente em tramitao no Congresso. Outra questo fundamental diz respeito ao financiamento do sistema pblico que foi golpeado ainda no nascedouro com a retirada dos recursos da Previdncia, criando um descompasso entre as responsabilidades constitucionais do SUS, ou seja, a garantia do acesso universal assistncia integral sade, e a disponibilidade oramentria, que fica ainda mais reduzida devido a toda sorte de subsdios, diretos e indiretos, que o Estado concede ao sistema privado. O setor pblico tem, mundialmente, papel imprescindvel na rea de sade, seja como financiador, seja como regulador ou mesmo como provedor de servios, embora o grau de envolvimento estatal em cada uma destas funes possa variar de pas para pas. No tocante ao financiamento, na maioria dos pases desenvolvidos, a parte mais expressiva do financiamento setorial provm de fontes pblicas, que respondem, em mdia, por 70% do gasto total (pblico e privado). Estados Unidos e China, a despeito das diferenas culturais, polticas e econmicas, so as excees mais importantes a esta regra por terem um gasto privado superior a 50% do total. No Brasil, a situao mais paradoxal, em se tratando, possivelmente, do nico pas com sistema universal de sade, ao menos do ponto de vista legal, no qual o gasto privado maior que o pblico.

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O Brasil, segundo estimativas da OMS, tem um dispndio total pblico e privado em sade equivalente a 8,4% do PIB (WHO, 2010). Esse percentual baixo quando comparado com o observado nos Estados Unidos (15,7%), mas bastante prximo ao de pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), como Inglaterra (8,4%), Espanha (8,5%), Canad (10,1%) e Austrlia (8,9%) que tambm possuem sistemas universais. A diferena que nestes pases a participao das fontes pblicas no financiamento do sistema vai de 67,5% (Austrlia) a 81,7% (Inglaterra) da despesa total. No Brasil, no entanto, a participao das fontes pblicas nos gastos totais com sade inferior a 50% (WHO, 2010).49 A insuficincia de recursos e a irregularidade nos fluxos financeiros sempre estiveram presentes no sistema pblico de sade brasileiro, mesmo antes da criao do SUS. A implantao do SUS, no incio da dcada de 1990, ocorreu em meio a uma intensa crise econmica, com fortes reflexos sobre o padro de financiamento do Estado. Apenas em 2000, com a aprovao da EC no 29, que vinculou recursos das trs esferas de governo sade, o sistema comeou a experimentar alguma estabilidade no financiamento e acrscimo no volume, principalmente pelo aporte crescente de recursos das esferas subnacionais. As esperanas de preservar a sustentabilidade do financiamento do SUS, e at mesmo aumentar o seu volume de recursos, esto concentradas na regulamentao da EC no 29 mediante lei complementar. De um modo geral, as propostas de regulamentao da emenda que tramitam no Congresso Nacional, buscam: i) a ampliao da participao federal no financiamento do SUS mediante alguma forma de vinculao de recursos; e ii) a eliminao da inadimplncia.50 Uma das alternativas em jogo, o aporte mnimo de 10% da receita corrente bruta da Unio para financiamento do SUS, representaria um acrscimo de recursos equivalente a cerca de 1% do PIB. Vale lembrar que, mesmo com essa proposta, considerada a mais atraente para a sade, o gasto pblico no chegaria a 5% do PIB. A definio legal do que pode ser considerado como despesa com aes e servios pblicos de sade tambm poderia reforar o aporte de recursos.51 Apesar de todos esses esforos, o volume de recursos alocados sade poderia ainda ficar aqum das necessidades, mas ao menos aproximaria o Brasil do padro de outros pases com sistemas de sade de acesso universal.
49. Em 2006, ano em que as informaes esto mais completas, o gasto do SUS no ultrapassou a 3,6% do PIB. Se esse recurso fosse destinado ao custeio do acesso universal e ao atendimento integral para atender aos 186 milhes de brasileiros, o gasto per capita corresponderia a cerca de R$ 451,00 por habitante/ano. Excluindo-se a populao que utiliza outras formas de atendimento alm do SUS, basicamente aquela coberta pelo segmento de sade suplementar (planos e seguros de sade), cerca de 37 milhes em 2006, a disponibilidade per capita do SUS subiria para R$ 562,00. Esse valor, no entanto, bastante inferior disponibilidade do segmento de planos e seguros privados de sade no mesmo ano que foi de R$ 1.131,00 por beneficirio. 50. A maioria dos estados ainda no cumpre o percentual mnimo de aplicao da receita prpria em aes e servios pblicos de sade (SUS), conforme determina a EC no 29. 51. Repetidamente, a Unio, os estados e os municpios, por falta de uma definio mais clara do que deve se entender como gastos em aes e servios pblicos de sade, para efeito de cumprimento da emenda, tm includo gastos que tm sido questionados pelo CNS e pelo Ministrio Pblico, por exemplo, gastos com saneamento, segurana alimentar, entre outros.

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O baixo nvel de financiamento e reconhecidos problemas de gesto so, desta forma, os principais fatores que fazem com que o SUS padea de patentes deficincias operacionais para ofertar atendimento integral e de melhor qualidade maior parte da populao que tem nesse sistema a principal ou quase exclusiva forma de ateno. Vale lembrar que estas deficincias so ainda mais evidentes em algumas regies do pas em que h um dficit na oferta de servios de sade, tanto pblicos quanto privados. Desse modo, a questo da justia social na rea da sade s pode ser equacionada mediante uma estratgia que contemple simultaneamente: o combate s desigualdades no acesso aos servios de sade, a efetiva priorizao do SUS no gasto pblico e a melhora da qualidade do sistema pblico.
REFERNCIAS

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CAPTULO 4

EDUCAO

1 APRESENTAO

O objetivo primordial deste captulo o de apresentar balano da poltica educacional brasileira, sob a alada do Ministrio da Educao (MEC), em 2009. No entanto, diante da aprovao da Emenda Constitucional (EC) no 59 e da realizao da Conferncia Nacional de Educao (Conae), ocorridas, respectivamente, nesse ano e no primeiro semestre de 2010, tambm sero analisados possveis impactos e implicaes que estes dois fatos acarretaro para efeito da formulao do prximo Plano Plurianual (PPA). Desse modo, o presente captulo est estruturado em trs sees, alm desta apresentao. Na seo 2, so comentados os dois fatos relevantes j mencionados, alm da iniciativa do MEC de propor a criao de um processo de seleo unificado para as instituies federais de educao superior (Ifes). No primeiro caso, o foco diz respeito ampliao da obrigatoriedade do ensino e ao correspondente aumento no aporte de recursos para fazer jus a esse novo dever dos poderes pblicos. Por sua vez, a Conae foi estruturada para subsidiar a elaborao do prximo Plano Nacional de Educao (PNE) e teve como desafio a reflexo sobre o que seria um sistema nacional de educao articulado, ou seja, entre os entes federados e setores e a sociedade civil. Em seguida, na seo 3, faz-se o acompanhamento da poltica e dos programas educacionais sob a responsabilidade do MEC. Neste caso, analisados segundo os nveis e as modalidades de ensino. Por fim, nas consideraes finais, so elencados alguns desafios da rea de educao que se colocam para a sociedade brasileira e que, necessariamente, devero ser objeto de ateno tanto do PPA 2012-2015 quanto do PNE.
2 FATOS RELEVANTES 2.1 Emenda Constitucional no 59

A EC no 59, de 11 de novembro de 2009, instituiu trs importantes avanos para a educao brasileira. O primeiro foi o de ampliar a obrigatoriedade da educao bsica para a faixa de 4 a 17 anos. Portanto, agregou ao, ento obrigatrio, ensino fundamental a pr-escola e o ensino mdio. Tal medida ter impactos significativos para a gesto dos sistemas de ensino, pois implicar no aumento de vagas para cerca de 1,4 milho de crianas na faixa de 4 a 5 anos e de 1,6 milho de jovens entre 15 e 17 anos. Somados aos da faixa de 6 a 14 anos, que deveriam estar frequentando o ensino fundamental, so cerca de 3,7 milhes de crianas e jovens que se encontram fora da escola.

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Por outro lado, a incorporao dessas crianas e jovens demandar maior aporte de recursos para a educao. Em parte, a prpria EC no 59 j se antecipou e estabeleceu a eliminao gradual dos recursos retidos pela Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) em relao ao montante que deve ser aplicado anualmente pela Unio. Desse modo, ficou estabelecido que em 2009 o percentual a ser retido pela DRU cairia para 12,5%; em 2010, para 5%; e em 2011, seria nulo. At a aprovao da EC no 59, a legislao previa a manuteno integral da DRU at o fim de 2011 o que significava permitir a desvinculao de at 20% do total de impostos arrecadados pela Unio para aplicao discricionria por parte do governo, independentemente das vinculaes previstas na Constituio Federal de 1988 (CF/88). Diferentemente do que ocorreu por ocasio da sano do PNE 2001-2011, quando ento foi vetada pelo Executivo federal a meta de aplicao dos recursos pblicos como proporo do produto interno bruto (PIB), a EC no 59 contemplou esta antiga reivindicao da rea educacional, sobretudo de estudiosos das polticas de financiamento.
2.2 Conferncia Nacional de Educao Bsica

Realizou-se em Braslia a Conae, no perodo de 28 de maro a 1o de abril de 2010. Esta conferncia foi precedida da realizao de conferncias municipais e intermunicipais, no primeiro semestre de 2009, e de conferncias nos estados e no Distrito Federal (DF) ao longo do segundo semestre desse ano, as quais contaram com a participao de cerca de 450 mil delegados. O tema central da conferncia Construindo o Sistema Nacional Articulado: o Plano Nacional de Educao, Diretrizes e Estratgias de Ao foi estruturado em torno de seis eixos: i) papel do Estado na garantia do direito educao de qualidade: organizao e regulao da educao nacional; ii) qualidade da educao, gesto democrtica e avaliao; iii) democratizao do acesso, permanncia e sucesso escolar; iv) formao e valorizao dos/das profissionais da educao; v) financiamento da educao e controle social; e vi) justia social, educao e trabalho: incluso, diversidade e igualdade. Portanto, a Conae 2010, assim como todas as conferncias realizadas em 2009 nos nveis subnacionais, constituiu esforos coletivos em prol da elaborao do PNE, a viger no perodo 2011-2020, que estruture, efetivamente, um sistema nacional de educao articulado. Entre as numerosas deliberaes emanadas da Conae, destacam-se: 1. o PNE deve ser expresso de uma poltica de Estado que garanta a continuidade da execuo e da avaliao de suas metas frente s alternncias governamentais e relaes federativas. as dimenses, intra e extraescolares, devem ser consideradas de maneira articulada, na efetivao de uma poltica educacional direcionada garantia de educao bsica e superior de qualidade para todos/as.

2.

Educao

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3.

(...) deve ser estabelecida lei especfica que defina as competncias, a participao nos investimentos educacionais e as demais responsabilidades de cada ente federado e devem ser estabelecidos meios de controle e medidas de punio no caso de descumprimento desse dispositivo legal (...).

2.3 O novo Exame Nacional do Ensino Mdio

Institudo em 1998, em carter facultativo, o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem) tomou vulto a partir de 2005, quando ento foi implantado o Programa Universidade para Todos (ProUni), que condicionou a concesso de bolsas em instituies de ensino superior (IES) privadas nota obtida no Enem. Com esta medida, o exame contou com cerca de 3 milhes de inscritos e 2,2 milhes de participantes. Atualmente, mais de 600 IES utilizam os resultados do Enem em seus processos seletivos, de forma complementar ou em substituio ao vestibular. Em 2009, o MEC encaminhou proposta s Ifes, no sentido de sensibiliz-las para a necessidade de unificar os processos de seleo descentralizados (vestibulares) sob o formato do Sistema Nacional de Seleo Unificada (Sisu), tendo-se por instrumento o Enem. De acordo com o MEC, o vestibular tradicional teria algumas implicaes negativas: i) limitao da mobilidade dos candidatos, em especial daqueles de menor poder aquisitivo; ii) restrio da capacidade de recrutamento, particularmente das Ifes localizadas em pequenos centros; e iii) modelao dos contedos ministrados no ensino mdio. Assim, a proposta encaminhada s Ifes previa a realizao do Enem em outubro de cada ano, de modo a viabilizar a divulgao dos resultados ainda no incio do ano seguinte. A prova passaria a ser elaborada com base em matriz de habilidades e em conjunto de contedos associados a elas e seria composta por quatro testes, cada qual com 50 itens de mltipla escolha, nas seguintes reas do conhecimento: i) Linguagens, Cdigos e suas Tecnologias incluindo redao; ii) Cincias Humanas e suas Tecnologias; iii) Cincias da Natureza e suas Tecnologias; e iv) Matemtica e suas Tecnologias. O novo Enem poder contribuir para a equalizao das oportunidades entre candidatos de distintas condies socioeconmicas, tanto pelo fato de eliminar a necessidade de deslocamento fsico para outras cidades e unidades federadas, quanto por abrandar em nfase na memorizao de contedos que historicamente tm pautado os vestibulares tradicionais. Em consonncia com o estatuto da autonomia universitria, a adoo do exame pelas Ifes vem ocorrendo de forma diferenciada, tanto no tempo quanto na forma. Das 52 universidades federais que optaram pela utilizao dos resultados do Enem 2010 nos processos seletivos de 2011, somente 15 o faro como

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critrio nico de seleo. H casos em que ser destinada apenas parte das vagas para essa forma de ingresso, enquanto outras instituies utilizaro os resultados do Enem como parte do processo de seleo.
3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS

No PPA 2008-2011, a maior parcela dos recursos administrados pelo MEC destinada educao superior. A este nvel de ensino so alocados 51,4% dos recursos previstos para os programas finalsticos do ministrio. A educao bsica vem em seguida, com previso de recursos equivalentes a 38,4% do total estimado para o MEC. A educao profissional e tecnolgica dever dispor de 7,8% desses recursos e as atividades destinadas a promover a educao inclusiva e a de jovens e adultos tero direito, juntas, a 2,4% dos recursos estimados para os programas finalsticos do MEC. Apesar de ainda ser o destino da maior parcela dos recursos oramentrios do MEC, a educao superior tem participao relativa na previso de recursos do PPA 2008-2011 menor do que na do PPA 2004-2007. Enquanto 59% dos recursos previstos para programas finalsticos do MEC eram destinados educao superior no PPA 2004-2007; no atual, esse percentual de 51,4%. A participao da educao bsica, por sua vez, foi elevada de 29% para 38,4% de um PPA para o outro. No obstante, no oramento dos dois primeiros anos do PPA vigente, essa redistribuio entre os dois nveis de ensino ainda est ocorrendo, como possvel perceber no grfico 1.
GRFICO 1
(Em %)
Oramento 2009

Participao relativa dos diversos nveis e modalidades de ensino na composio do PPA 2008-2011 e nos oramentos aprovados 2008-2009

53,7

36,0

8,6

Oramento 2008

56,8

33,4

8,2

PPA

51,4

38,4

7,8

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Educao superior Educao profissional e tecnolgica Educao inclusiva

Educao bsica Educao de jovens e adultos

Fonte: PPA 2008-2011 (Lei no 11.653/2008) e Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Disoc/Ipea.

Educao

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Como se v no grfico 1, a participao relativa da educao superior caiu entre 2008 e 2009, possivelmente sinalizando uma tendncia de convergncia para o patamar estabelecido no PPA 2008-2011. A participao relativa da educao bsica, por sua vez, mostrou-se crescente entre 2008 e 2009, tambm sugerindo uma fase de transio entre a diviso proposta pelo PPA anterior (59% versus 29%) e pelo atual (51,4% versus 38,4%). A educao profissional e tecnolgica que tem incrementado sua participao relativa de forma significativa. Embora o PPA vigente s lhe tenha previsto o aporte de 7,8% dos recursos destinados ao MEC, o oramento dessa modalidade de ensino correspondeu, em 2008, a 8,2% do total; e em 2009, a 8,6%. A instituio e a expanso da Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica a hiptese mais plausvel para explicar esse crescimento. Conforme ser visto adiante, as aes oramentrias relativas a investimentos em infraestrutura da rede federal chegaram a executar, em 2009, recursos 53% mais altos do que em 2008. Como a expanso da rede ainda no est conclusa, de se esperar que, ao fim do PPA 2008-2011, a educao profissional e tecnolgica tenha consumido uma parcela maior dos recursos executados pelo MEC, nos quatro anos de sua vigncia, do que era previsto inicialmente. Assim como a educao superior, a Educao de Jovens e Adultos (EJA) tambm tem perdido participao relativa nos sucessivos oramentos e na previso de receita do ltimo PPA (3,3%) para o atual (1,5%). A educao inclusiva (educao especial mais educao para a diversidade e a cidadania), cuja participao relativa a mais residual no que tange a destinao oramentria, tem oscilado em patamares inferiores a 1%. Vale destacar que essas variaes na participao relativa de cada nvel e modalidade de ensino no significam reduo de recursos em termos absolutos para nenhum lado. Em face dos sucessivos recordes de arrecadao nos anos recentes e tambm da destinao cada vez maior de recursos educao,1 as reas tm tido, em regra, oramentos maiores ano aps ano, como pode ser visto na tabela 1.

1. Vale destacar que o oramento destinado aos programas finalsticos do MEC cresceu 26,8% entre 2008 e 2009, saltando de R$ 29 bilhes para R$ 36,8 bilhes. Alm do crescimento da arrecadao, a reduo da DRU (ver subseo 2.1) contribuiu para esse aumento de recursos.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 1

Gastos do MEC segundo programas finalsticos 2008-2009


(Em R$ milhes de 2009)
Programa oramentrio (nmero que o identifica no PPA entre parnteses, aps a sua denominao) 2008 Autorizado (a) 15.192 1.110 Liquidado (b) 14.224 1.089 b/a (%) 93,6 98,1 Autorizado (a) 18.087 1.437 2009 Liquidado (b) 17.105 1.286 b/a (%) 94,6 89,5 2009-2008 (%)

Educao superior Brasil Universitrio (1073) Desenvolvimento do Ensino da Ps-Graduao e da Pesquisa Cientfica (1375) Brasil Escolarizado (1061) Qualidade na Escola (1448) Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica (1062) Brasil alfabetizado e educao de jovens e adultos (1060) Desenvolvimento da Educao Especial (1374) Educao para a Diversidade e Cidadania (1377) Total programas finalsticos do MEC Total MEC (inclui os no finalsticos: programas de apoio s polticas pblicas e s reas especiais) Fonte: Siafi/STN. 20,3 18,1

Educao bsica 8.024 1.550 7.829 1.400 97,6 90,3 10.713 2.365 10.309 1.674 96,2 70,8 31,7 19,6

Educao profissional e tecnolgica 2.342 2.124 90,7 3.134 2.810 89,7 32,3

Educao de jovens e adultos 312 305 97,7 358 291 81,2 -4,6

Educao inclusiva 117 64 29.042 110 37 27.389 94,2 57,4 94,3 142 140 36.821 115 81 33.996 81,0 57,6 92,3 4,4 119,5 24,1

36.522

34.628

94,8

45.283

41.799

92,3

20,7

Com efeito, todos os programas oramentrios do MEC dispuseram de maior oramento em 2009 do que em 2008 ver colunas da tabela 1 que trazem o oramento autorizado para cada ano. A execuo financeira tambm tem sido crescente ver colunas com valores liquidados e variao entre 2008 e 2009 dos valores liquidados , exceo do que tem sido aplicado EJA, na qual houve uma queda de 4,6%. Investigar as razes que levaram diminuio do total liquidado com polticas dessa modalidade de educao e a reduo substancial dos nveis de execuo, que caram de 97,7% para 81,2% foge ao escopo do presente trabalho, mas possvel que esteja relacionado ao fato de que o nmero de matrculas na EJA tem tambm diminudo conforme ser visto na subseo 3.3.

Educao

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Reduo nos nveis de execuo tambm foi observada no oramento da educao especial, a despeito dos crescentes ndices de incluso de estudantes com deficincia em classes e escolas regulares (subseo 3.3). J a ao oramentria destinada educao para a diversidade e a cidadania tem tido historicamente nveis baixos de execuo, o que pode sinalizar dificuldades na implementao de certas polticas, ou, visto de outra forma potencial, de expanso de certas polticas como ser discutido adiante. Para alm dos valores oramentrios, as subsees a seguir analisam a execuo fsico-financeira de programas e aes segundo os nveis e as modalidades de ensino, assim como de alguns indicadores definidos como balizadores da avaliao prevista no PPA 2008-2011, buscando relacionar os programas oramentrios s polticas pblicas s quais os recursos executados se destinam, fazendo ainda ponderaes acerca da evoluo destas. Na sequncia, a anlise dos programas concernentes educao bsica o tema da subseo 3.1; a educao profissional e tecnolgica ser o foco da subseo 3.2; a subseo 3.3 abordar conjuntamente os programas que apoiam a EJA e a promoo da educao inclusiva; e a subseo 3.4 tratar da educao superior, subdividida em ensino de graduao e de ps-graduao e pesquisa.
3.1 Educao bsica

Dois dos programas oramentrios do PPA 2008-2011 dizem respeito diretamente educao bsica: Brasil Escolarizado e Qualidade na Escola. Antes dispersas em diversos outros, as aes oramentrias relativas aos nveis de ensino que a integram (educao infantil, ensino fundamental e ensino mdio) passaram a concentrar-se nesses dois programas oramentrios.2 Algumas das aes oramentrias alocadas a um ou a outro programa parecem, primeira vista, redundantes. Transporte escolar, por exemplo, dispe de duas aes, cada uma em um dos dois programas citados. O fato, contudo, que uma refere-se ampliao e renovao da frota de transporte escolar por intermdio de linhas de financiamento do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) ou de convnios com o Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) (programa Caminho da Escola), ao passo que a outra destinada manuteno da frota existente ou contratao, por parte dos sistemas municipais e estaduais de ensino, de servios terceirizados de transporte escolar (Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar PNATE). Nota-se, de um modo geral, que o programa Qualidade na Escola tem por foco os investimentos nos sistemas de ensino, enquanto o Brasil Escolarizado concentra as aes oramentrias responsveis pelo custeio. De fato, enquanto o primeiro visa
2. Os programas e as aes oramentrios passaram a ter uma configurao diferente no PPA 2008-2011, em comparao com o anterior. Ver Ipea (2010), para maiores detalhes sobre tais mudanas.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

fundamentalmente prover as escolas de infraestrutura e equipamentos adequados, bem como propiciar formao aos professores da educao bsica, o segundo aporta recursos especialmente na manuteno das atividades dirias da escola e na remunerao dos profissionais da educao. Prosseguindo com o exemplo do transporte escolar, a ao oramentria referente ao programa Caminhos da Escola (que viabiliza investimentos para a aquisio de novos veculos) encontra-se sob o Qualidade na Escola, enquanto que a ao oramentria referente ao Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) est abrigada no Brasil Escolarizado. O PPA 2008-2011 prev, ao longo de toda sua durao, aportes da ordem de R$ 11,1 bilhes s aes oramentrias que integram o programa Qualidade na Escola. A previso de recursos para as aes do Brasil Escolarizado mais robusta: R$ 50 bilhes.3 Somados, representam 38,4% da previso de dotao de recursos para todos os programas finalsticos do PPA 2008-2011, a cargo do MEC. Findos os dois primeiros anos de vigncia do atual PPA, o Qualidade da Escola j executou R$ 3,1 bilhes, enquanto o Brasil Escolarizado, R$ 18,1 bilhes. Juntos, esses dois programas foram responsveis por 35,2% da execuo financeira da qual foi responsvel o ministrio no perodo. Percebe-se, dessa forma, que, ao se chegar metade do atual PPA, polticas direcionadas diretamente educao bsica executaram uma fatia do oramento menor que a prevista para esse nvel de ensino pelo prprio PPA para seus quatro anos de vigncia embora a tendncia verificada no grfico 1 possa sugerir que ao fim deste plano tal parcela seja atingida. Em 2009, os dois programas juntos executaram cerca de R$ 12,1 bilhes, distribudos, aproximadamente, da seguinte forma: 1. Quarenta por cento foram para a complementao da Unio para o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (FUNDEB), que beneficiou um contingente de 16,5 milhes de estudantes dos estados de Alagoas, do Amazonas, da Bahia, do Cear, do Maranho, do Par, da Paraba, de Pernambuco e do Piau. Trinta por cento atenderam aos repasses merenda, ao transporte e assistncia financeira suplementar s escolas pblicas da educao bsica das redes estaduais, municipais e do Distrito Federal e s escolas privadas de educao especial mantidas por entidades sem fins lucrativos repasses referentes ao PNAE, ao PNATE e ao Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE) e tornados obrigatrios por fora das Leis nos 10.880/2004 e 11.947/2009.

2.

3. Vale ressaltar que todos os valores utilizados neste estudo foram atualizados para valores de 2009, usando como deflator o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC). Dessa forma, diferem um pouco dos valores encontrados no PPA e nos instrumentos oramentrios subsequentes. Esse procedimento aperfeioa as comparaes entre diferentes anos, como sero feitas ao longo deste captulo.

Educao

137

3.

Vinte por cento destinaram-se a: i) distribuio de materiais e livros didticos e de acervos bibliogrficos; ii) apoio reestruturao da rede fsica pblica da educao bsica, beneficiando especialmente instituies que ofertam educao infantil, por meio do Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil (Proinfncia), que presta assistncia financeira suplementar aos municpios para melhorias de infraestrutura nas escolas, alm da assistncia tcnico-pedaggica que o programa prev; e iii) apoio ao desenvolvimento da educao bsica, ao oramentria de carter geral que permite dar suporte a iniciativas destinadas melhoria da educao bsica, inclusive projetos que contemplem educao infantil, especial ou EJA. Dez por cento foram executados por aes oramentrias destinadas a demandas das mais diversas, desde formao de professores, gestores e outros profissionais da educao at custeio do regime de previdncia dos servidores pblicos federais da educao bsica, passando por bolsas de iniciao docncia, manuteno das escolas federais que ofertam educao bsica, olimpadas escolares, tecnologias educacionais e campanhas de utilidade pblica.

4.

Vale notar a elevada parcela que a contrapartida da Unio ao FUNDEB representa dos recursos federais que efetivamente atenderam educao bsica em 2009. Os R$ 5,1 bilhes transferidos a nove unidades da Federao (UFs), onde estudam cerca de um tero dos estudantes matriculados na educao bsica no Brasil, podem parecer, primeira vista, um privilgio concedido a poucos. Afinal, tal cifra equivale a dois quintos de tudo que foi executado nesse ano pelos programas oramentrios sob responsabilidade do MEC, cujo foco tenha sido diretamente a educao bsica. Essa impresso, porm, no se sustenta ao se levar em conta: O papel indispensvel que o FUNDEB desempenha no custeio dos sistemas de ensino do pas, inclusive no que tange remunerao dos profissionais da educao bsica. O tamanho do oramento executado em 2009 pelos fundos estaduais que o compem, na ordem de R$ 67,1 bilhes, cifra 13,4 vezes superior aos R$ 5,1 bilhes que a eles se somam na forma de complementao da Unio.4 Os indicadores educacionais, sociais e econmicos, historicamente entre os mais baixos do pas, que apresentam os nove estados cujos fundos especficos no atingiram receita capaz de garantir o valor mnimo por estudante estabelecido por decreto presidencial.

4. A legislao do FUNDEB prev que a complementao da Unio dever ser progressivamente maior at que, em 2010, seja equivalente a 10% do total da contribuio dos estados e dos municpios.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Assim, a complementao da Unio ao FUNDEB representa, em verdade, um mecanismo importante de redistribuio de recursos entre as UFs e, portanto, de reduo das desigualdades regionais e de garantia de um patamar mnimo de financiamento da educao bsica em todo o territrio nacional. Ademais, o fato de tal complementao representar parcela to elevada do oramento executado pelo MEC para a educao bsica refora o modelo vigente desde a Constituio Federal, no qual esse nvel de ensino tarefa precpua dos estados, dos municpios e do DF, cabendo Unio o papel subsidirio de apoi-los tcnica e financeiramente, em regime de colaborao, para que sejam garantidos o acesso e a concluso da educao bsica de maneira universal e com qualidade. O apoio tcnico ocorre por meio tanto de iniciativas criadas com essa finalidade, como tambm por intermdio de visitas e reunies tcnicas para discutir a implementao de alguma poltica especfica. Entre as iniciativas criadas especialmente para o apoio tcnico, possvel destacar o Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao (Pradime), o Programa de Fortalecimento Institucional das Secretarias Municipais de Educao do Semi-rido (Proforti), o Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao (Pr-Conselho) e a escola de gestores da educao bsica. Por sua vez, o apoio financeiro se d por meio de transferncias, compulsrias ou voluntrias. Os repasses do FUNDEB, por exemplo, figuram na primeira categoria, isto , das transferncias compulsrias, vinculadas por lei no por acaso, os recursos alocados ao oramentria concernente contrapartida da Unio apresentam todo ano nvel de execuo de 100%. Nestes moldes, situam-se os repasses relativos ao PNAE, ao PNATE e ao PDDE. Por este motivo, essas trs iniciativas acabaram tambm responsveis por parcelas significativas da execuo financeira das aes da educao bsica em 2009. Constituem-se, igualmente, em polticas fortemente associadas garantia de acesso e permanncia na escola, bem como de melhoria da qualidade da educao bsica. Em termos de alcance, o PNAE de especial destaque, pois todo o universo de estudantes de escolas pblicas beneficirio em potencial da merenda escolar. Este programa viabiliza, por meio da transferncia de recursos financeiros, a alimentao escolar dos alunos de toda a educao bsica matriculados em escolas pblicas e filantrpicas, incluindo a EJA, as escolas indgenas e as localizadas em reas remanescentes de quilombolas. Em 2009, 62,5 milhes de estudantes tiveram sua merenda escolar viabilizada pelos recursos do PNAE, que totalizaram R$ 2 bilhes. J o PNATE um programa com vista a garantir o acesso e a permanncia na escola por parte de estudantes que residem em reas rurais, ao viabilizar, sem necessidade de convnio ou outro instrumento congnere, o custeio de servios terceirizados de transporte escolar ou, quando a atividade oferecida

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diretamente pelo poder pblico, o custeio de despesas com reforma, seguros, licenciamento, impostos e taxas, pneus, cmaras, servios de mecnica em freio, suspenso, cmbio, motor, eltrica e funilaria, recuperao de assentos, combustvel e lubrificantes do veculo ou, no que couber, da embarcao utilizada para o transporte de alunos da educao bsica pblica residentes nessas reas.5 O PDDE, por sua vez, viabiliza s escolas uma receita adicional para pequenas reformas e investimentos. Seus repasses no se confundem com os do FUNDEB.6 Enquanto os recursos deste so relacionados majoritariamente ao custeio das atividades escolares inclusive para a remunerao dos docentes, finalidade para a qual deve ser necessariamente invertido um piso de 60% do montante transferido , os recursos daquele so para investimentos na infraestrutura fsica e pedaggica das escolas. Inclui dispndios com a manuteno e a conservao dos prdios escolares, bem como com a capacitao e o aperfeioamento de profissionais da educao e a aquisio de equipamento e material didtico-pedaggico e de consumo. As transferncias do PDDE diferem ainda das do FUNDEB porque so feitas diretamente escola7 os recursos deste fundo destinam-se aos sistemas de ensino, o que, em ltima instncia, significa que sua execuo cabe s secretarias de educao. Vale destacar que, em 2009, foi acrescida parcela extra de 50% nas transferncias de recursos do PDDE a todas as escolas pblicas rurais da educao bsica e s escolas pblicas urbanas do ensino fundamental que atingiram as metas intermedirias do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB). O PDDE , tambm, a principal fonte de recursos do programa Mais Educao; atualmente, a principal iniciativa do governo federal no que tange expanso da jornada escolar nas escolas pblicas.8 Conforme visto anteriormente, esse conjunto de programas financiados pelas transferncias compulsrias da Unio consumiu, em 2009, 70% dos recursos executados pelo MEC para a educao bsica. As transferncias voluntrias, que demandaram os demais 30% do oramento executado, atendem a um conjunto
5. Vale ressaltar neste estudo a diferena do PNATE para o programa Caminhos da Escola. Enquanto o primeiro permite viabilizar a contratao de um servio de transporte escolar ou custear a manuteno dos veculos disponveis, o segundo viabiliza o investimento em novos veculos, quer seja por uma linha de crdito do BNDES, quer seja por meio de convnio com o FNDE ou at mesmo por aquisio diretamente com recursos prprios da UF interessada na compra de veculos padronizados licitados previamente por meio de prego eletrnico realizado pelo FNDE. 6. Por estarem atrelados ao nmero de matrculas e por terem foco, respectivamente, no custeio e no investimento, o FUNDEB e o PDDE seriam, juntos, as principais rubricas oramentrias s quais se deveria concentrar a discusso do custo aluno qualidade nas escolas pblicas. A definio de um valor mnimo para garantir a qualidade do ensino bsico (custo aluno qualidade inicial CAQi) tem sido pauta recentemente de alguns setores da sociedade civil, presentes especialmente na Campanha Nacional pelo Direito Educao Disponvel em: <http://www.campanhaeducacao.org.br/>. A discusso ainda no avanou, contudo, para os meios oramentrios pelos quais o CAQi passaria a ser institudo. 7. Desde que esteja ela habilitada como unidade executora. Caso contrrio, o sistema de ensino ao qual esteja vinculada a escola fica responsvel pela execuo da verba, o que, na prtica, significa retornar secretaria da educao da UF a deciso acerca da alocao final daquele recurso. 8. O Mais Educao ser tratado na subseo 3.3.

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bem mais numeroso de polticas. A consumao dessas transferncias independe da preexistncia de critrios objetivos. A discricionariedade, no entanto, limitada, exigindo-se que sejam firmados convnios a cujos objeto e plano de trabalho atrela-se a execuo financeira. Possivelmente com o intuito de deslocar a deciso acerca da alocao dos recursos das transferncias voluntrias aos prprios sistemas educacionais que delas se beneficiam ou seja, aos estados, ao DF e aos municpios , sem, contudo, dispers-las em iniciativas estanques e dissociadas de uma viso sistmica da educao, o MEC vem adotando a estratgia de condicion-las a demandas que estejam inseridas no Plano de Aes Articuladas (PAR). Trata-se de um documento elaborado a partir de diagnstico local e feito em conjunto com as UFs que aderiram ao Compromisso Todos pela Educao e que se beneficiaro das prprias transferncias. Embora surja da disposio de inserir um componente participativo ao Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE), o PAR no consegue reverter o carter de cima para baixo da poltica educacional. Com efeito, as transferncias voluntrias da Unio dificilmente escapam ao padro de atendimento a aes previamente delineadas pelo prprio governo federal, por meio dos programas que ele elabora e anuncia e aos quais os estados, o DF e os municpios aderem ou no e quase sempre o fazem, pois costumam necessitar dos recursos. Se, por um lado, essa configurao institucional restringe o regime de colaborao a praticamente um contrato de adeso, por outro, facilita o acesso a recursos federais, at mesmo por parte de UFs, que, de outra maneira, e at por conta de sua reduzida capacidade de gesto e de captao de recursos, pouco sucesso teriam em tal empreitada. nessa dinmica que 30% dos recursos executados pelos programas oramentrios Brasil Escolarizado e Qualidade na Escola constituram-se de transferncias voluntrias da Unio aos estados, ao DF e aos municpios. O montante total das transferncias voluntrias que compuseram o oramento da educao bsica em 2009 alcanou um cifra equivalente aproximadamente a R$ 3,7 bilhes. Por volta de R$ 730 milhes deste total foram destinados compra de quase 130 milhes de livros didticos e paradidticos, distribudos, no mbito do Programa Nacional do Livro Didtico (PNLD) e do Programa Nacional do Livro Didtico para o Ensino Mdio (PNLEM), a cerca de 40 milhes de estudantes da educao bsica. Some-se a esse total R$ 60 milhes usados na aquisio de mais de 7 milhes de obras literrias e de pesquisa, bem como de outros materiais de referncia relativos ao currculo da educao bsica e que foram distribudos no mbito do Programa Nacional Biblioteca da Escola (PNBE). Tm sido reportadas, entretanto, dificuldades burocrticas e logsticas que persistiriam durante todo o ano e que afetam a

Educao

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distribuio de livros didticos e acervos bibliogrficos. Esse tipo de problema, que vai desde a negociao com as editoras at a entrega do livro na escola, pode levar a atrasos significativos, comprometendo a qualidade do processo de ensino aprendizagem nas escolas diretamente afetadas. O Proinfncia tambm foi outra poltica que consumiu parcela significativa dos recursos executados pelo oramento da educao bsica. Esse programa concentrou, em 2009, os recursos destinados reestruturao da rede fsica pblica da educao bsica, cuja execuo chegou a 94% da dotao inicial e aproximouse dos R$ 550 milhes. Os recursos foram aportados construo e aquisio de equipamentos e mobilirio para creches (at recentemente responsabilidade da Seguridade Social) e pr-escolas pblicas. O restante dos recursos dos programas Brasil Escolarizado e Qualidade na Escola foram distribudos por aes oramentrias que vo do custeio do regime previdencirio dos profissionais da educao bsica a mltiplas iniciativas relacionadas s demandas presentes no PAR. Neste sentido, vale destacar a reduzida participao, na alocao de recursos aps a execuo financeira, das aes oramentrias com foco na formao de professores. Embora iniciativas voltadas formao de professores possam ser viabilizadas tambm por rubricas oramentrias de carter mais geral, o fato que aquelas especficas para essa finalidade consumiram, em 2009, menos de 3% dos recursos executados pelos programas oramentrios finalsticos do MEC destinados educao bsica. Para algo que permeie continuadamente os discursos dos formuladores de poltica como prioridade, muito pouco. As iniciativas que utilizam esses recursos, porm, so numerosas tendo beneficiado, em 2009, 23,3% dos quase dois milhes de professores da educao bsica contabilizados em todo o Brasil pelo Censo Escolar 2009. Por intermdio do Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), R$ 255 milhes viabilizaram quase 130 mil vagas em 3.500 municpios para a capacitao e a formao inicial e continuada, distncia e semipresencial, de professores de escolas da educao infantil, do ensino fundamental e do ensino mdio, e de profissionais para atuarem no ensino mdio integrado, na gesto pblica e em reas especficas. Outros R$ 25 milhes permitiram a implementao de iniciativas de formao continuada que alcanaram quase 330 mil profissionais, sendo: 1. Duzentos e noventa e trs mil professores que passaram por cursos do Programa Gesto da Aprendizagem Escolar (Gestar II), cujo foco no ensino de lngua portuguesa e de matemtica nos anos finais do ensino fundamental, e do Mobilizao pela Qualidade da Educao (Pr-Letramento), destinado a professores das sries iniciais do ensino fundamental, com vista melhoria da qualidade de aprendizagem da leitura/escrita e de matemtica.

142

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

2.

Trinta e cinco mil profissionais que integraram a Rede Nacional de Formao Continuada de Professores de Educao Bsica e por l tiveram a oportunidade de desenvolver competncias e habilidades nas reas de: alfabetizao e linguagem; educao matemtica e cientfica; ensino de cincias humanas e sociais; artes e educao fsica; e gesto e avaliao da educao.

Alm disso, cerca de R$ 18 milhes foram aplicados em parcerias com universidades, rgos governamentais e organismos internacionais para aes especficas de formao continuada e o fomento, no meio docente, leitura e formao de novos leitores. Esse numeroso conjunto de aes voltadas formao de professores, no entanto, no mascara o dficit de qualidade do capital humano presente nas escolas pblicas brasileiras. A taxa de docentes com nvel superior, por exemplo, apresentava em 2009 patamares bastante inferiores s metas previstas pelo PPA para 2011, em todas as etapas da educao bsica:9 na educao infantil, ficou em 48,9%, sendo a meta para 2011 igual a 70%; no ensino fundamental, encontrava-se em 73,1%, ante uma meta de 85,8% para 2011; e no ensino mdio, retroagiu de 95,4% em 2006 para 91,9% em 2009, distanciando-se da taxa de 100% perseguida nesta etapa da educao bsica para o fim do PPA.

Por fim, cabe perguntar se a execuo dos programas descritos neste estudo tem sido acompanhada de uma evoluo positiva dos indicadores de acesso e qualidade da educao bsica. Evidentemente que o simples acompanhamento da evoluo de seus nmeros no permite fazer ilaes acerca de relaes de causa e efeito entre as iniciativas do governo e as eventuais mudanas nesses indicadores. Afinal, uma srie de fatores pode concorrer para delinear os contornos do quadro ilustrado pelo conjunto dos indicadores a seguir. Eles servem, contudo, de termmetro do problema que, em ltima instncia, motivou o desenho das polticas ora adotadas e podem fornecer indcios de quais reas necessitam de maior ateno. O grfico 2 plota a evoluo, ao longo da dcada, da taxa de frequncia lquida escola, nas diferentes faixas etrias e etapas da Educao Bsica. Esses so os principais indicadores de acompanhamento do PPA 2008-2011 no que concerne educao bsica.

9. Segundo dados do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP).

Educao

143

GRFICO 2
100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 Taxa (%) 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 -

Taxa de frequncia lquida escola, por faixa etria e etapa da educao bsica Brasil 2001-2009

2001 0-3 anos

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

7-14 anos ensino fundamental 15-17 anos ensino mdio

4-6 anos pr-escola

Fonte: Ncleo de Informaes Sociais da Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea, a partir dos microdados do Censo Escolar. Elaborao: Disoc/Ipea.

O grfico 2 mostra que a taxa de frequncia lquida escola tem se mantido em um patamar constante para o ensino fundamental, entre 93% e 95%. Tanto na maior quanto na menor faixa etria apropriada educao bsica, contudo, esse indicador tem aumentado rapidamente e essa tem sido uma tendncia verificada ano aps ano. Em outras palavras, adolescentes de 15 a 17 anos esto frequentando mais o ensino mdio e crianas de 0 a 3 anos esto mais presentes na creche. A frequncia a esta ltima fazia parte da vida de apenas 10,6% das crianas de 0 a 3 anos em 2001; em 2009, essa taxa j estava em 18,4%. A frequncia lquida ao ensino mdio, por sua vez, era inferior a 40% no incio da dcada, ultrapassou esse patamar em 2003, chegou ao nvel dos 50% em 2008 e fechou 2009 em 50,9%. um desempenho expressivo, reflexo, possivelmente, de taxas tambm cada vez maiores de concluso do ensino fundamental nessa faixa etria dados extrados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), indicam que, em 2008, 55% das pessoas entre 15 e 17 anos j haviam concludo o ensino fundamental no Brasil. J a frequncia pr-escola tem apresentado uma evoluo mais errante do que a dos demais nveis. Depois de um crescimento contnuo at 2006, a taxa concernente a esta etapa do ensino tem alternado altas e baixas e variado entre 56% e 65% de um ano para o outro. Depois de crescer 7,88% de 2007 para 2008, em 2009 a

144

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

taxa de frequncia lquida pr-escola foi reduzida em 12,3%. Embora 2009 tenha sido um ano de crescimento moderado desse indicador para as demais faixas etrias e nveis de ensino, o dado observado para as crianas de 4 a 6 anos na pr-escola foi o nico para o qual foi constatada uma queda como possvel ver no grfico 3.
GRFICO 3
(Em %)
10,00 7,88 6,03 5,00 1,55 0,00 0-3 anos 4-6 anos pr-escola 0,39 0,41 1,00 5,31

Variao da taxa de frequncia lquida escola, por faixa etria e etapa da educao bsica Brasil, 2008-2007 e 2009-2008

7-14 anos 15-17 anos ensino mdio ensino fundamental

-5,00

-10,00 -12,30 -15,00 2008-2007 2009-2008

Fonte: Ncleo de Informaes Sociais da Disoc/Ipea, a partir dos microdados do Censo Escolar. Elaborao: Disoc/Ipea.

O movimento errante da taxa de frequncia lquida pr-escola nos ltimos anos, e particularmente a acentuada queda em 2009 (a maior da dcada), sugere que as polticas voltadas para essa etapa do ensino bsico ainda carecem de eficcia e efetividade e caracterizam um desafio adicional implementao da EC no 59, que tem como um dos pontos centrais a ampliao da obrigatoriedade da educao bsica para a faixa de 4 a 17 anos (seo 2). Indo alm dos indicadores de permanncia, vale tambm observar a evoluo do principal indicador de resultado disponvel, o IDEB. Criado em 2007, este ndice tem sido utilizado como: i) indicador de resultado dos sistemas educacionais; ii) mecanismo simples de informao a educadores, educandos, formuladores de poltica e sociedade em geral acerca da qualidade dos sistemas educacionais brasileiros; e iii) instrumento indutor de uma cultura de responsabilizao educacional qual estariam sujeitos gestores pblicos e trabalhadores da educao. Em 2009, ocorreu mais uma aplicao da Prova Brasil e do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (SAEB), instrumentos de avaliao cujo resultado compe, com dados relativos aprovao escolar obtidos do Censo da Educao Bsica, o IDEB.

Educao

145

Em 2009, esse ndice, em nvel nacional, ficou em 4,4 para o 5 ano (antiga 4 srie)10 era 4 em 2007 , 3,7 para o 9 ano (antiga 8 srie) era 3,5 em 2007 e 3,4 para a 3a srie do ensino mdio era 3,2 em 2007. Os estados com melhor e pior desempenhos foram, respectivamente, para cada uma das trs etapas avaliadas, Minas Gerais (5,8) e Bahia (3,2), nos anos iniciais do ensino fundamental, So Paulo (4,3) e Alagoas e Sergipe (ambos com 2,7), nos anos finais do ensino fundamental, e Paran (3,9) e Piau (2,7), no ensino mdio. As metas estipuladas pelo MEC para o IDEB tm sido alcanadas em todas as etapas da educao bsica no agregado nacional, embora os valores observados ainda estejam distantes da meta geral de 6 definida para o fim de 2021 esse seria o valor mdio estimado deste ndice para os pases que integram a Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) e definido como parmetro nacional. No mbito estadual, a definio das metas feita levando-se em considerao o desempenho do estado no ano-base (2005) e o esforo que precisa empreender para contribuir com o alcance da meta geral de 6 ao fim de 2021. O mapa 1 identifica as UFs que vm atingindo suas metas, bem como as que o fizeram apenas em um dos anos e as que no conseguiram atingi-las em nenhum dos anos para os quais h metas estipuladas (2007 e 2009).
MAPA 1
Evoluo do cumprimento das metas do IDEB nas UFs
4a Srie/5o ano Ensino fundamental
RR AP

8a Srie/9o ano Ensino fundamental


RR AP RR

3a Srie Ensino mdio


AP

AM

PA

MA PI

CE

AM RN PB PE AL

PA

MA PI

CE

AM RN PB PE AL

PA

MA PI

CE

AC

RO MT

TO BA DF GO MG MS SP PR SC RS RJ ES

SE

AC

RO MT

TO BA DF GO MG MS SP PR SC RS RJ ES

SE

AC

RO MT

TO BA DF GO MG MS SP PR SC RS RJ ES

SE

RN PB PE AL

Fonte: Dados divulgados pelo INEP. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: a UF cumpriu tanto a meta de 2007 como a de 2009. a UF cumpriu a meta de 2009, mas no havia cumprido a de 2007. a UF deixou de cumprir a meta de 2009, sendo que havia alcanado a de 2007. a UF no cumpriu nem a meta de 2007, nem a de 2009.

10. A ttulo de esclarecimento, usa-se srie quando se est tratando do ensino fundamental de oito anos, e ano quando se refere ao ensino fundamental de nove anos. Ambos os sistemas ainda coexistem, inclusive nas prprias redes estaduais, sendo a 4a srie do ensino fundamental de oito anos aproximadamente equivalente ao 5o ano do ensino fundamental de nove anos. Ainda que as formas de implantao desta etapa de ensino com este perodo de anos variem bastante, o que mudou na maioria dos casos foi a incorporao da alfabetizao ao ensino fundamental, passando ela a ser o 1o ano do sistema com nove anos.

146

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

De um modo geral, o que se v a maioria das UFs alcanando as metas em ambos os anos (estados coloridos de verde, no mapa 1). O sucesso dos estados nesse objetivo, no entanto, varia de ano para ano e a depender da srie/ ano considerados. Inicialmente, alcanar as metas parece ter sido tarefa mais difcil no ensino mdio. Em 2007, Roraima, Par, Gois e Rio Grande do Sul no tiveram xito nesse intento, mas reverteram o quadro em 2009. Alagoas e Sergipe prosseguem sem conseguir alcanar suas metas para o ensino mdio em 2009, e o Rio de Janeiro foi o nico estado que retrocedeu nesse sentido, deixando de obter um IDEB suficiente para a meta estipulada em 2009, depois de t-la conseguido em 2007. De toda forma, em 2009, apenas trs estados brasileiros no alcanaram a meta estipulada pelo MEC para este ndice em relao ao ensino mdio em 2007, seis estados estavam nessa situao. As UFs tambm avanaram no IDEB dos anos iniciais do ensino fundamental. Somente dois estados (Rio de Janeiro e Paran) deixaram de cumprir a meta estipulada para 2009 para a 4a srie/5o ano do ensino fundamental apesar de ambos os estados terem tido sucesso nesse quesito na avaliao anterior. A situao era bem mais crtica em 2007, quando quatro eram os estados fora da meta. Entretanto, Bahia, Minas Gerais, Roraima e Amap j haviam conseguido esse xito em 2009. J nos anos finais do ensino fundamental, o que se observou foi um relativo retrocesso. Antes, a etapa com maior nmero de estados na meta apenas Par e Amap tinham ficado aqum em 2007 , a avaliao na 8a srie/9o ano colocou Sergipe e Santa Catarina na mesma condio sendo que Par e Amap prosseguiram sem cumpri-la. Embora esse fato possa sinalizar maior esforo dos sistemas estaduais de ensino em melhorar o desempenho dos estudantes da 4 a srie/5 o ano do ensino fundamental e da 3 srie do ensino mdio, deixando em segundo plano os anos finais do ensino fundamental, a prpria srie histrica do IDEB ainda muito curta para que se possa tentar extrair dela qualquer variao real na qualidade da educao bsica brasileira. Sem embargo ao seu uso desde j como termmetro da qualidade da educao bsica, o IDEB ser um indicador melhor quando j estiver disponvel uma srie histrica longa ser muito til, por exemplo, para mensurar a evoluo das escolas ao fim do Plano Nacional de Educao (PNE) 2011-2020. Ainda no campo da avaliao de resultados, vale destacar que 2009 foi ano tambm de aplicao do Programa Internacional de Avaliao de Alunos (Pisa, na sigla em ingls). Promovido pela OCDE, o Pisa acontece a cada trs anos e avalia, em dezenas de pases, o desempenho em leitura, matemtica e cincias de jovens

Educao

147

de 15 anos j completos no ano de sua aplicao. Sua quarta edio, em 2009, mostrou que o Brasil continua muito aqum da maioria dos pases testados, mas vem apresentando, desde 2003, uma evoluo significativa, particularmente entre estudantes de menor desempenho nas provas.11
3.2 Educao profissional e tecnolgica

As matrculas contabilizadas em 2009 na educao profissional de nvel tcnico, concomitante ou subsequente ao ensino mdio, ultrapassaram a marca de 1 milho.12 Esse desempenho recorde representa um avano de 39% em relao ao total de matrculas dessa modalidade verificado em 2006, ano-base adotado pelo PPA 2008-2011 para fins de comparao. Este avano tem sido expressivo ao longo da dcada, como mostra o grfico 4.
GRFICO 4
160 139,25 140 120 100 80 60 62,07 40 20 0 75,88 79,14 90,79 94,97 100,00 104,76 124,61

Evoluo do nmero-ndice de matrculas iniciais na educao profissional de nvel tcnico Brasil, 2001-2009

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fonte: Ncleo de Informaes Sociais/Disoc/Ipea, a partir dos microdados do Censo Escolar.

Ainda assim, a meta colocada para o fim do PPA, de chegar a um valor de 224,64 para o indicador exibido no grfico, exige um esforo para se criar cerca de 630 mil novas vagas de ensino tcnico entre 2010 e 2011, seja em instituies pblicas ou privadas. O desafio similar na educao profissional de nvel tecnolgico, mormente associada ao ensino superior. A meta de expanso de matrculas nessa modalidade a mesma da estipulada para o ensino tcnico, isto , espera-se
11. Para anlise mais apurada da evoluo brasileira no Pisa, ver Soares e Nascimento (2011). 12. Segundo dados extrados do Censo Escolar 2009.

148

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

encerrar 2011 com um ndice de matrculas de educao profissional de nvel tecnolgico de 224,64 (nmero de matrculas de 2006 = 100). Segundo o relatrio 2010 de avaliao do PPA 2008-2011 (BRASIL, 2010), esse indicador encontrava-se em 124,80 em 2008, ltimo ano para o qual h dado disponvel. A oferta de educao profissional, tanto de nvel tcnico quanto de nvel superior, passa majoritariamente por dois canais: o poder pblico (sobretudo a Unio e alguns estados que dispem de redes consolidadas e de amplo alcance) e o sistema S (em especial, o Servio Nacional de Aprendizagem Industrial Senai e o Servio Nacional de Aprendizagem Comercial SENAC). Em nvel nacional, a Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica, instituda pela Lei no 11.892/2008 ver entre os fatos relevantes, na seo 2, anteriormente , tende a ser um importante caminho para a expanso da oferta pelo poder pblico. J a expanso capitaneada pelo sistema S vem tanto de iniciativas prprias a exemplo do programa Educao para a Nova Indstria quanto das metas traadas em acordo celebrado com o governo em 2008. Tal qual discutido na edio anterior deste peridico, o acordo do sistema S com o governo federal passa muito mais por metas de expanso da gratuidade nos cursos oferecidos do que exatamente por ampliao das matrculas embora o prprio sistema tenha suas metas nesse sentido. Por isso, uma das aes mais simblicas do programa oramentrio Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica, que financia as aes de educao profissional e tecnolgica, relaciona-se ao Sistema Nacional de Informaesda Educao Profissional e Tecnolgica (SISTEC), cuja operao teve incio em 2009 (seo 2). Embora demande uma parcela insignificante do oramento total do programa oramentrio ora analisado (consumiu R$ 5,5 milhes entre o incio de seu desenvolvimento, em 2008, e o de sua operao, em 2009), o SISTEC representa um avano na divulgao de informao acerca de matrculas na educao profissional no Brasil alm de servir, para o governo, de mecanismo de acompanhamento do cumprimento dos acordos de gratuidade celebrados em 2008 com o Senai e o SENAC. preciso avanar bastante ainda, contudo, na abrangncia das informaes constantes do SISTEC. Embora o Censo Escolar de 2009 j indique um total de matrculas de educao tcnica superior marca de 1 milho de registros, o SISTEC s contabilizou, em seu primeiro ano de operao, 488.511 matrculas referentes a essa modalidade de ensino. No total, o sistema reuniu, em 2009, 2.768.392 matrculas, mas a grande maioria delas (2.279.881) so concernentes a cursos de qualificao profissional, que, em geral, no tm exigncia de escolaridade mnima e no costumam ser regulamentados. No que tange especificamente aos acordos mencionados, 287.264 novas matrculas gratuitas no Senai e no SENAC foram contabilizadas em 2009, das quais 217.836 beneficiaram estudante de baixa renda.

Educao

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Voltando questo da expanso da oferta de educao tcnica e tecnolgica, o planejamento oficial prev metas ambiciosas para a rede federal. J em 2010, planeja-se que estejam em operao 350 escolas tcnicas em todo o pas, ofertando 500 mil novas vagas. Para se ter uma ideia do tamanho da expanso planejada, havia no pas, ao fim de 2009, 236 instituies federais de ensino tcnico e tecnolgico incluindo Instituies Federais de Educao Profissional e Tecnolgica (IFETs), Centros Federais de Educao Tecnolgica (CEFETs) e escolas tcnicas e agrotcnicas federais , sendo que 96 destas j eram instituies recm-implantadas como parte do prprio plano de expanso. A parte do oramento destinada expanso da rede federal, incluindo as diversas aes oramentrias que do suporte financeiro a investimentos de infraestrutura na rede federal, movimentou R$ 606 milhes em 2009. Esta cifra 53% maior que a do ano anterior, fazendo destas as aes oramentrias que mais cresceram seus nveis de execuo financeira, entre as que compem o programa oramentrio Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica. Foram essas aes, inclusive, que puxaram um incremento de 40% nos nveis de execuo oramentria desse programa. No obstante, os valores liquidados pela ao oramentria voltada para a expanso propriamente dita incluindo verbas para a implantao de novas escolas tcnicas e agrotcnicas federais foram apenas 20% maiores que no ano anterior, perfazendo R$ 330 milhes desses R$ 606 milhes. necessrio destacar, contudo, que a inovao principal da recm-criada Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica, os IFETs, origina-se de transformaes dos CEFETs preexistentes. Dado que a infraestrutura bsica dos primeiros IFETs j estava montada, de se esperar que os dois anos finais do atual PPA presenciem destinao de recursos mais suntuosa e nveis de execuo mais elevados nas aes oramentrias destinadas expanso da Rede Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica, inclusive tendo em vista as ambiciosas metas de expanso j mencionadas. Mesmo demandando crescentes recursos oramentrios e sem embargo s perspectivas de essa tendncia se intensificar nos prximos anos, vale notar que, apesar de estratgia central para a rea de educao no PPA 2008-2011, a ampliao da oferta de educao profissional ainda representava em 2009 pouco mais de um quinto do total executado pelo programa oramentrio destinado a essa modalidade de ensino. Esse dado d uma ideia do peso dos gastos correntes no oramento da administrao pblica federal, pois a maior parte da dotao de recursos e da execuo oramentria do programa Desenvolvimento da Educao Profissional e Tecnolgica consumida com a manuteno da rede existente e da mquina pblica que dela cuida. De fato, em 2009, R$ 1,8 bilho dos R$ 2,8 bilhes executados por esse programa foram gastos com o funcionamento da educao profissional e com o custeio do Regime de Previdncia dos Servidores Pblicos Federais.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em meio a recursos dessa ordem de grandeza, tornam-se residuais os demais dispndios do governo federal com a educao profissional e tecnolgica. Com efeito, recursos destinados capacitao de recursos humanos, aos acervos bibliogrficos, assistncia ao educando, educao a distncia, a publicidades de utilidade pblica, a servios comunidade e ao transporte escolar especfico somaram, juntos, aproximadamente R$ 86 milhes em recursos oramentrios executados em 2009.
3.3 Educao de Jovens e Adultos e educao inclusiva 3.3.1 Alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos

Diminuir o analfabetismo e elevar a escolaridade da populao de jovens e adultos so tarefas que tm desafiado as polticas pblicas ao longo da histria recente do Brasil. Atualmente, a Unio tem feito esforos neste sentido por meio do Programa Brasil Alfabetizado e Educao de Jovens e Adultos. Em 2009, foram gastos na rea R$ 291 milhes, 81,2% da dotao oramentria inicial. As duas aes de maior destaque foram a concesso de bolsas para equipes de alfabetizao, com gastos de R$ 163,9 milhes, e o apoio alfabetizao e Educao de Jovens e Adultos, com R$ 81,9 milhes investidos. Em comparao a 2008, os gastos com as bolsas cresceram 49,5% e os gastos com o apoio alfabetizao e EJA caram 22,7%. Alm do programa, um fato oramentrio relevante no binio 2008-2009 foi o aumento dos recursos do FUNDEB para a oferta de EJA nas redes municipais e estaduais, que passou de R$ 2,8 bilhes em 2008 para cerca de R$ 5,5 bilhes em 2009.13 Um aumento de quase 100% no perodo, que acompanha a migrao recente do financiamento da EJA para o mbito deste fundo. A despeito do aumento oramentrio na concesso de bolsas do programa, o nmero de alfabetizandos permaneceu praticamente estvel em 2009, com cerca de 1,4 milho de alunos atendidos em 3.890 municpios.14 Em termos absolutos, no h grandes variaes registradas, pelo menos nos ltimos quatro anos. Vale ressaltar que o nmero de alunos atendidos pelo Brasil Alfabetizado todos os anos muito maior que a reduo percebida pela PNAD no nmero absoluto de analfabetos ano a ano, que tem se mantido na casa dos 14 milhes de indivduos, o que revela baixa efetividade do programa. possvel que parte dos beneficirios do Brasil Alfabetizado podem no estar concluindo todo o ciclo de alfabetizao ou simplesmente no estar aprendendo. Podem tambm voltar condio de analfabetos com o passar do tempo, por falta de uso da escrita e da leitura e no encaminhamento EJA para continuao dos estudos. A tabela 2, a seguir, mostra a evoluo dos ndices percentuais de analfabetismo de 2004 a 2009, na populao de 15 anos ou mais.
13. O valor total do FUNDEB em 2009 foi de R$ 72,2 bilhes. 14. Em 2008, o Brasil Alfabetizado chegava a 3.434 municpios.

Educao

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TABELA 2
(Em %)

Taxa de Analfabetismo por categorias selecionadas populao de 15 anos ou mais 2004-2009


Categorias Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2004 11,45 12,71 22,43 6,62 6,29 9,18 2005 11,13 11,55 21,89 6,58 5,93 8,90 Localizao Urbano metropolitano Urbano no metropolitano Rural 5,17 10,81 25,88 5,01 10,48 25,10 Sexo Masculino Feminino 11,67 11,25 11,38 10,91 Raa ou cor Branca Negra 7,23 16,27 7,05 15,51 Faixa etria 15 a 24 anos 25 a 29 anos 30 a 39 anos 40 anos ou mais Fonte: PNAD/IBGE. Elaborao: Disoc/Ipea. 3,18 5,89 8,01 19,70 2,88 5,78 7,80 19,11 2,44 4,80 7,27 18,04 2,22 4,44 6,66 17,34 2,16 4,18 6,64 16,86 1,93 3,63 6,42 16,53 6,55 14,66 6,16 14,20 6,24 13,63 5,94 13,42 10,75 10,22 10,34 9,86 10,16 9,78 9,83 9,59 4,42 9,93 24,27 4,42 9,48 23,42 4,35 9,36 23,51 4,37 9,10 22,75 2006 10,47 11,30 20,73 6,01 5,70 8,25 2007 10,09 10,84 19,93 5,78 5,47 8,05 2008 9,96 10,73 19,41 5,81 5,45 8,18 2009 9,70 10,57 18,69 5,68 5,46 7,99

No binio 2008-2009, pela primeira vez, o ndice de analfabetismo aparece abaixo da casa dos 10%. Desde 2004, a reduo mdia tem sido de 0,35 pontos percentuais ao ano. Importante destacar, porm, a permanncia de disparidade elevada nos ndices de analfabetismo nas reas rurais, em relao a todas as demais categorias. De 2004 a 2009, inclusive, a queda verificada no ndice de analfabetismo no meio rural parece estar se dando de maneira mais lenta que a queda do ndice nacional, na ordem de 12,1% no campo, frente a uma queda de 15,3% no ndice percentual brasileiro. Ou seja, a desigualdade entre campo e cidade na questo do analfabetismo no s permanece, como tambm pode estar aumentando. No mbito regional, o Nordeste15 segue com o maior nmero de analfabetos, 18,7%
15. Segundo a PNAD 2009, no Nordeste vivem 14,7 milhes de indivduos no campo, o equivalente a 47,8% da populao rural brasileira.

152

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

em 2009. Apesar da concentrao das aes do Brasil Alfabetizado, desde 2007, em municpios com ndices de analfabetismo superiores a 35%, a maioria localizados no Norte e no Nordeste, no h indcios de que a queda do analfabetismo nestas regies esteja se dando em nveis suficientes para uma reduo significativa da desigualdade com as demais regies no curto e mdio prazo. Os dados da PNAD mostram ainda que o analfabetismo se concentra cada vez mais na populao de maior idade, com 40 anos ou mais o ndice de 16,5%, j na parcela da populao com 15 a 24 anos, h praticamente a erradicao do analfabetismo. Interessante observar que na parcela da populao de 15 a 29 anos, a queda de 2004 a 2009 no ndice de analfabetismo foi de quase 40%, o que pode indicar tanto o sucesso da ampliao do nmero de crianas e jovens frequentando a educao bsica, quanto uma maior efetividade do Brasil Alfabetizado no pblico jovem. Um fato positivo ocorrido no ano foi a ampliao do Programa Nacional do Livro Didtico para a Alfabetizao (PNLA), que deve dar apoio mais qualificado s aulas do Brasil Alfabetizado, j que se trata de material didtico especfico. A edio 2009 do PNLA distribuiu 2,6 milhes de livros aos alfabetizandos e tambm aos educandos da 1a srie da EJA fundamental, alm de 233.280 livros para os educadores. O total investido chegou a R$ 20,6 milhes, 74% mais que o gasto em 2008, primeiro ano de existncia do programa, quando foram distribudos 1,7 milho de exemplares. Tambm em 2009, foi lanado o Programa Nacional do Livro Didtico para Educao de Jovens e Adultos (PNLD EJA), que ter importante papel nos prximos anos no incentivo produo e na distribuio de livros didticos e literrios apropriados ao pblico da EJA. Em relao EJA, o que chamou ateno em 2009 foi a reduo expressiva no nmero de matrculas registrada nesta modalidade de ensino, da ordem de 5,7%, conforme a tabela 3.
TABELA 3
Nmero de matrculas na EJA
2008 EJA ensino fundamental EJA ensino mdio EJA total 3.295.240 1.650.184 4.945.424 2009 3.094.524 1.566.808 4.661.332 Variao (%) -6,1 -5,1 -5,7

Fonte: Diretoria de Estatsticas Educacionais (DEED/INEP/MEC). Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: O mesmo aluno pode ter mais de uma matrcula. Inclui matrculas na EJA presencial, semipresencial e integrada educao profissional.

O Censo Escolar 2009 tambm observa reduo de matrculas no ensino regular. No binio 2008-2009, a diminuio foi de pouco mais de 1% nos nveis fundamental e mdio. Este fenmeno se explica pelo processo de transio demogrfica, com a queda da taxa de natalidade verificada no Brasil nos ltimos anos, o que, aliada

Educao

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a quase universalizao do ensino fundamental, justifica a variao negativa verificada no nmero de matrculas no ensino bsico. Esta explicao, porm, no pode ser estendida EJA. Alm de o fenmeno da queda de matrculas ser mais acentuado neste tipo de ensino, as mudanas demogrficas que tm feito o nmero absoluto de crianas diminuir, ainda no alcanaram com intensidade as faixas etrias do pblico-alvo desta modalidade de ensino. Soma-se a este fato a existncia de um contingente grande de alfabetizandos egressos do Brasil Alfabetizado, cujo caminho natural a incluso na EJA. Ao mesmo tempo, a escolaridade da populao brasileira de 15 anos ou mais ainda muito baixa, 7,5 anos em 2009 segundo a PNAD, o que menos que o necessrio para a concluso do ensino fundamental. Desde 2007, o Censo Escolar capta queda no nmero de matrculas na EJA, mas os dados de 2009 parecem indicar acelerao deste processo e consolidao da tendncia, tanto na EJA correspondente ao ensino fundamental como na correspondente ao ensino mdio. A queda de matrculas nesta ltima modalidade, em especial, relevante se for considerado que, na idade de 15 a 17 anos, a frequncia no ensino mdio foi de apenas 50,9% em 2009, com ndice de evaso muito grande. Mesmo considerando que muitos jovens frequentem o ensino mdio em idades que no as indicadas, provvel que a queda no nmero de matrculas indique que os que saram da escola antes de concludo o ensino bsico no esto tendo acesso EJA quando adultos para concluir os estudos. Concomitante, um fator positivo que pode estar ajudando a diminuir as matrculas na EJA a melhoria do fluxo escolar, como resultado das polticas pblicas de apoio permanncia na escola e de reduo da repetncia. Tambm parece ter havido mudanas metodolgicas no Censo Escolar para captao dos dados de matrculas na EJA, com resultados melhores na eliminao de matrculas duplicadas. Em todo caso, estudos mais aprofundados precisam ser feitos para entender o que explica a tendncia a queda nas matrculas na EJA verificada em 2009, frente permanncia de baixa escolaridade geral na populao. Apesar de o nmero absoluto ser muito pequeno, interessante observar que ao menos as matrculas na EJA integrada educao profissional aumentaram 22,4% no binio 2008-2009.16 A quantidade de matrculas na EJA integrada educao profissional segundo o Censo Escolar 2009 ainda irrisria, apenas 23.161 matrculas, em universo de 4,7 milhes. Um nmero pequeno frente s necessidades, mas este aumento talvez seja um indcio de quais caminhos a EJA poderia seguir, considerando-se que a disponibilidade de vagas integradas educao profissional se constituiu em atrativo para que os que tm pouca ou nenhuma escolaridade frequentem as turmas de EJA.
16. O aumento foi registrado nas matrculas da EJA integrada educao profissional de nvel mdio, com 30,7% mais matrculas. J as matrculas neste tipo de ensino quando integrado educao profissional de ensino fundamental caram 8,7%.

154

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.3.2 Educao inclusiva Desenvolvimento da educao especial

A rea de educao especial passa por transformaes significativas nos ltimos anos, que se revelam principalmente no aumento expressivo do nmero de alunos com necessidades educacionais especiais matriculados em classes regulares, frente aos matriculados em escolas ou classes especiais. Trata-se de uma reorganizao ampla da rea que, por intermdio da construo de sistemas educacionais inclusivos, com a articulao entre a educao regular e a especial, visa superar a existncia de sistemas paralelos de educao especial, predominantes at ento. No perodo recente, o total de alunos com deficincia, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades/superdotao matriculados em classes do ensino regular ou da EJA saiu de 63,3 mil matrculas em 1999, equivalente a 16,9% do total, para 387,3 mil matrculas em 2009, equivalente a 60,5%. As matrculas em escolas exclusivamente especializadas ou em classes especiais do ensino regular perderam importncia nos ltimos dez anos. Em 1999, eram 311,3 mil matrculas nesta modalidade; em 2009, diminuram para 252,7 mil. No perodo estudado, o total de matrculas de alunos com necessidades educacionais especiais saltou de 374,7 mil, em 1999, para 639,7 mil, em 2009.17 O grfico 5 mostra como foi esta evoluo em nmeros absolutos.
GRFICO 5
450.000 400.000 350.000 300.000 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Evoluo das matrculas de alunos com necessidades educacionais especiais 1999-2009

Escolas exclusivamente especializadas e/ou em classes especiais Classes comuns Fonte: DEED/INEP/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: O mesmo aluno pode ter mais de uma matrcula.

17. A ampliao foi mais forte na escola pblica. Em 1999, em torno de 50% das matrculas de alunos com necessidades educacionais especiais eram na rede pblica. Em 2009, segundo o Censo Escolar, este ndice alcanou 71,1%.

Educao

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Essa tendncia est em consonncia com diretrizes legais adotadas pelo Brasil em 2008, que deram novo amparo para as mudanas que vm sendo efetuadas na rea. A mais importante foi a ratificao pelo Brasil da Conveno da Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada em julho desse ano pelo Congresso brasileiro. No seu Art. 24, a conveno estabelece o direito a um sistema educacional inclusivo em todos os nveis e obriga os Estados nacionais signatrios a assegurarem que as pessoas com necessidades especiais no sejam excludas do sistema educacional sob alegao de deficincia. Estabelece tambm o direito s pessoas com deficincia ao acesso educao bsica inclusiva, em igualdade de condies, com adaptao de espaos e capacitao de professores, a fim de propiciar o mximo desenvolvimento possvel da personalidade, dos talentos, da criatividade e das habilidades das pessoas com deficincia. Em setembro de 2008, entrou em vigor o Decreto no 6.571, que trata do apoio financeiro e tcnico da Unio, por meio do MEC, para aes voltadas a implantao de salas multifuncionais, formao continuada de professores e gestores para a educao inclusiva, adequao arquitetnica de prdios escolares para acessibilidade, estruturao de ncleos de acessibilidade nas Ifes e elaborao, produo e distribuio de recursos educacionais para a acessibilidade. Assim, as aes do ministrio buscam apoiar, em carter suplementar, os sistemas de ensino a dar condies fsicas e metodolgicas e a capacitao necessria aos educadores para a incluso dos alunos com necessidades educacionais especiais em turmas regulares. Estas aes suplementares se estruturam prioritariamente no programa Desenvolvimento da Educao Especial. Em 2009, foram gastos no programa R$ 115 milhes, equivalente a 81% do oramento previsto inicialmente para as aes suplementares de apoio educao especial. Deste total, 72,3% foram alocados ao funcionamento e custeio de duas instituies federais de educao especial;18 10,9%, formao de professores e profissionais para a educao especial e a rea de surdez; 3,5%, para distribuio de materiais no sistema Braile. Em relao ao ano anterior, houve aumento no oramento previsto inicialmente, que passou de R$ 117 milhes em 2008 para R$ 142,1 milhes em 2009. A execuo oramentria, no entanto, caiu de um ano a outro, fazendo que, em valores brutos, os gastos de 2009 fossem praticamente iguais aos de 2008. Outras aes desenvolvidas na rea de educao especial pelo MEC foram a implantao de salas multifuncionais com materiais pedaggicos e de acessibilidade que, de 2005 a 2009, totalizaram cerca de 15 mil unidades equipadas em 4.564 municpios; e o programa Escola Acessvel, com recursos repassados pelo programa Dinheiro Direto na Escola, responsvel
18. Instituto Benjamim Constant (IBC) e Instituto Nacional de Educao de Surdos.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

por adequaes arquitetnicas com vista acessibilidade em 9.336 prdios escolares, executadas at 2009. As salas multifuncionais, em especial, so importantes na poltica de educao inclusiva, pois dispem de equipamentos necessrios para o atendimento educacional especializado complementar aos alunos com necessidades especiais, matriculados em classes regulares. A despeito dos avanos registrados, indicadores mostram que as carncias das escolas para incluir e dar atendimento adequado aos alunos com necessidades educacionais especiais ainda so grandes. Dados do Censo Escolar revelam que, em 2009, 14,6% das escolas tinham adaptao fsica para receber alunos com necessidades especiais e apenas 3,7% dos professores eram considerados qualificados para o atendimento destes alunos. Parece evidente que os investimentos necessrios para o atendimento em classes regulares dos alunos com necessidades educacionais especiais e a garantia do atendimento educacional especializado complementar precisam ser aprofundados a fim de no comprometer o ritmo e a qualidade de implantao da poltica educacional inclusiva.
Educao para a diversidade e cidadania

O programa Educao para a Diversidade e Cidadania engloba aes voltadas reduo das desigualdades tnico-racial, de gnero, de orientao sexual, geracional, regional e cultural no espao escolar. A estratgica adotada tem dado prioridade insero da temtica de cidadania, direitos humanos e meio ambiente no processo educacional; ao desenvolvimento de projetos para acesso universidade de estudantes de baixa renda e grupos socialmente discriminados; e ao apoio ao desenvolvimento da educao no campo e nas comunidades tradicionais e indgenas. Em 2009, foram gastos R$ 81 milhes, 57,6% do previsto para o ano. Destaque ampliao do programa Escola Ativa, que recebeu a adeso de mais 967 municpios, chegando a 2.302 municpios com 28.025 escolas rurais. O Escola Ativa responsvel pela disponibilizao de recursos pedaggicos especficos e adequados turmas multisseriadas, alm de proporcionar capacitao a professores, voltada s especificidades do campo. Outro destaque de 2009 foi a ampliao em 74% nas vagas de graduao em licenciatura em educao do campo, nas instituies pblicas de ensino superior. O Procampo, programa responsvel pelo apoio abertura dessas vagas, contabilizou a oferta de mais 1.315 vagas em 2009, em relao s 1.776 que j existiam em 2008. O programa Mais Educao, que desde 2008 vem fomentando a realizao de aes socioeducativas no contraturno escolar, chegou em 2009 a 5 mil estabelecimentos de ensino, em 126 municpios brasileiros, com pblico estimado em 1,2 milho de estudantes. Financiado com recursos do programa Dinheiro Direto na Escola, o Mais Educao promove acompanhamento pedaggico e atividades

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nas reas de meio ambiente, esporte e lazer, direitos humanos, cultura e artes, cultura digital, preveno e promoo da sade, educomunicao e educao cientfica e econmica. O objetivo contribuir para a formao integral dos alunos e melhorar o ambiente escolar, especialmente nas escolas com baixo IDEB, situadas em capitais e regies metropolitanas (RMs). Os temas trabalhados nas atividades contribuem para a disseminao de noes de cidadania e respeito diversidade. Chama ateno, porm, tanto no programa Educao para a Diversidade e Cidadania como no Desenvolvimento da Educao Especial, a baixa execuo oramentria verificada em 2009. No primeiro caso, os gastos chegaram a apenas 57,6% do previsto inicialmente; no segundo caso, foram gastos aproximadamente 81%. Os oramentos estipulados para os dois programas j constituem um montante pequeno se comparado ao gasto total em educao da Unio, que chegou a R$ 36,4 bilhes em 2009, 80,4% do previsto inicialmente. possvel que a baixa execuo oramentria esteja limitando o potencial dos programas na rea de educao inclusiva de fazer frente aos reflexos no campo educacional, de problemas histricos da sociedade brasileira, notadamente a excluso e a desigualdade social
3.4 Educao superior

Tradicionalmente, a educao superior atendida por dois programas distintos. No ensino de graduao, h o Brasil Universitrio, e para a ps-graduao, o programa Desenvolvimento do Ensino da Ps-Graduao e da Pesquisa Cientfica. Deve-se ressalvar, no entanto, que o primeiro programa no se restringe ao ensino de graduao, uma vez que responde pelo custeio das despesas com pessoal, incluindo os professores que atuam na ps-graduao, assim como por aquelas destinadas manuteno fsica das Ifes. Por sua vez, o programa voltado ps-graduao abrange predominantemente o custeio com a concesso de bolsas de estudo no pas e no exterior. Para efeito deste trabalho, sero analisados indicadores e execuo financeira segundo cada nvel de ensino.
3.4.1 Ensino de graduao

Nos ltimos anos, tm aumentado os investimentos voltados ampliao da rede de Ifes e, consequentemente, o mesmo tem sido verificado em relao ao nmero de matrculas nestas instituies de ensino. Por exemplo, o crescimento registrado pelas Ifes no binio 2007-2008 foi equivalente ao das IES privadas, conforme mostra o grfico 6, a seguir.

158

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

GRFICO 6
20,0 18,0 16,0 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 5,8 7,0

Taxas de crescimento das matrculas no ensino de graduao Ifes e IES privadas Brasil, 1995-2008
17,5 16,4 15,7 13,3 11,4 8,3 9,1 5,7 4,7 3,2 1,8 4,2 6,8 8,5 9,2 6,3 1,2 5,0 4,6 4,4 1,8 4,5 16,1

0,9

Conforme pode ser constatado pelo grfico 6, apenas no primeiro ano e ao fim da srie histrica, foi observada tendncia de aproximao entre as taxas de crescimento das Ifes e IES privadas. No entanto, as primeiras tiveram desempenho ainda mais favorvel, nos ltimos trs anos sob anlise, no tocante oferta de vagas e ao ingresso de novos estudantes. No primeiro caso, as Ifes ampliaram em mais de 9% o total de vagas ofertadas, enquanto as IES privadas tiveram crescimento de cerca de 6%. Tendncia semelhante foi observada em relao ao ingresso de novos estudantes, sendo que, neste caso, o diferencial entre as duas categorias institucionais foi consideravelmente maior, tal como mostra a tabela 4.
TABELA 4
Taxas de crescimento das vagas ofertadas e de novos ingressos em cursos de graduao Ifes e IES privadas Brasil, 2001-2008
2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 Vagas ofertadas Ifes IES privadas 0,5 28,3 -2,2 16,5 2,1 16,9 Novos ingressos Ifes IES privadas 1,1 16,7 -1,6 7,7 1,9 2,0 2,0 9,1 13,3 3,8 6,8 2,8 6,9 1,3 2,7 5,5 13,4 8,3 7,3 8,5 9,3 5,9

19 95 -1 99 6 19 96 -1 99 7 19 97 -1 99 8 19 98 -1 99 9 19 99 -2 00 0 20 00 -2 00 1 20 01 -2 00 2 20 02 -2 00 3 20 03 -2 00 4 20 04 -2 00 5 20 05 -2 00 6 20 06 -2 00 7 20 07 -2 00 8
Ifes Fonte: INEP/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. IES privadas Fonte: INEP/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea.

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possvel que esse melhor desempenho das Ifes, tanto na comparao com as IES privadas quanto em relao ao passado recente, seja devido implementao do programa Reestruturao e Expanso das Universidades Federais (Reuni). Por intermdio desta ao que integra o PDE, institudo em 2007, esto sendo transferidos recursos financeiros adicionais para investimentos em capital, contratao de servidores e manuteno de novos campi e cursos. Conforme mostra a tabela 5, foi significativo o crescimento dos gastos do MEC com a educao superior no binio 2008-2009, sobretudo no que se refere aos investimentos.
TABELA 5
Gastos do MEC com educao superior 2008-2009
(Em R$ de dezembro de 2009)
2008 Programa Brasil Universitrio Investimentos Subfuno educao superior Fonte: Siafi. Elaborao: Disoc/Ipea. 14.224.008.132 962.917.706 12.874.283.304 2009 17.104.950.477 1.798.976.694 14.206.648.420 Variao (%) 20,3 86,8 10,3

O programa Brasil Universitrio respondeu, em 2009, pela manuteno de 54 universidades federais, 33 hospitais universitrios, alm de IFETS e CEFETS que ofertam ensino superior, totalizando, assim, 104 instituies beneficirias. Tal como pode ser observado pela tabela 5, houve aumento de mais de 20% nos dispndios realizados sob este programa, no perodo 2008-2009. Tambm deve ser ressaltado o aumento dos investimentos em infraestrutura fsica e equipamentos, que em 2009 atingiram quase R$ 1,8 bilho, ou seja, algo como o dobro do montante executado no ano anterior. O aumento dos investimentos sob essa rubrica est relacionado meta estabelecida pelo governo federal de dobrar o nmero de vagas ofertadas pelas Ifes at 2011. A principal ao oramentria que integra esse programa o Funcionamento dos Cursos de Graduao, sob a qual foram gastos cerca de R$ 11 bilhes, em 2009. Trata-se da ao que assegura o funcionamento das Ifes e inclui pagamento de pessoal e outros custeios. Outra ao oramentria de grande porte que integra o programa Brasil Universitrio o Funcionamento dos Hospitais de Ensino. Somada a outra ao tambm voltada para a manuteno dos hospitais de ensino, o MEC transferiu cerca de R$ 2 bilhes, em 2009, para a manuteno de 33 unidades hospitalares vinculadas s universidades federais.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Deve-se salientar que cerca de R$ 2 bilhes do programa Brasil Universitrio destinaram-se ao pagamento de aposentados e pensionistas, ou seja, 11,5% dos dispndios deste programa no estiveram relacionados a manuteno e expanso da educao superior. Por fim, h uma ao no oramentria que corresponde implementao do ProUni. A partir de 2005, o programa tem concedido significativo nmero de bolsas de estudos nas IES privadas. At 2009, cerca de 430 mil estudantes haviam sido beneficiados com bolsas do programa. Por sua vez, o Fundo de Financiamento ao Estudante de Ensino Superior (Fies), que constitui linha de financiamento para estudantes do setor privado, contava com 487 mil contratos ativos em 2009. Portanto, estima-se que mais de um quinto dos estudantes matriculados em IES privadas sejam beneficirios de financiamentos do Fies e/ou de bolsas do ProUni. Alm do benefcio direto que proporcionado aos estudantes, estes dois programas governamentais tambm constituem modalidades de financiamento indireto das IES privadas, sem as quais o equilbrio contbil de boa parte destas instituies poderia estar comprometido.
3.4.2 Ps-graduao e pesquisa

A Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes), o rgo do MEC responsvel pela execuo da poltica nacional de ps-graduao. Entre suas atribuies, est a de recomendar ao Conselho Nacional de Educao (CNE) o credenciamento de cursos de ps-graduao stricto sensu (mestrado e doutorado). Isto realizado mediante anlise documental das propostas de curso apresentadas pelas IES, assim como por visitas e estas para verificao in loco de sua fidedignidade. Alm disso, a Capes tambm realiza a avaliao trienal de cursos j implantados. Em relao s aes finalsticas, concede bolsas de estudo no pas e no exterior, bem como oferece fomento financeiro aos programas de ps-graduao das IES pblicas, alm de manter em funcionamento o Portal de Peridicos, cuja existncia j completou dez anos e constitui ferramenta indispensvel para o desenvolvimento da pesquisa no pas. Recentemente, a Capes assumiu a tarefa de coordenar a formao de professores da educao bsica. Ao fim de agosto de 2010, a ps-graduao no Brasil abrangia cerca de 4,4 mil cursos, sendo quase 2,6 mil mestrados e cerca de 1,5 mil doutorados. Havia tambm outros 284 mestrados profissionais. Cerca de 50% ou mais desses cursos localizavam-se na regio Sudeste. Em 2009, foi concedido pela Capes um total de 47,2 mil bolsas de psgraduao stricto sensu ao pas, sendo 58% delas para estudantes de mestrado. Esse montante correspondeu a um aumento de 11,5% em relao ao ano anterior. Cabe destacar que a modalidade de bolsa que teve maior incremento foi a de ps-doutorado, que passou de pouco mais de 1,1 mil para cerca de 2,1 mil, no

Educao

161

perodo 2008-2009. A tabela 6, a seguir, apresenta os quantitativos por modalidade de curso.


TABELA 6
Bolsistas de ps-graduao stricto sensu, por nvel de curso Brasil, 2008-2009
2008 Mestrado Doutorado Ps-doutorado Total Fonte: Capes/MEC. Elaborao: Disoc/Ipea. 24.789 16.385 1.131 42.305 2009 27.192 17.873 2.088 47.153 Variao (%) 9,7 9,1 84,6 11,5

Quando se analisa a distribuio dessas bolsas pelas UFs, verifica-se que 48% delas couberam regio Sudeste. Apesar de esta proporo ser expressiva, ainda menor que a participao desta regio no total de discentes da ps-graduao. Portanto, pode-se afirmar que as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste foram, em alguma medida, beneficiadas com proporo maior de bolsas que a de estudantes matriculados nos cursos de ps-graduao stricto sensu, conforme pode ser constatado pela tabela 7.
TABELA 7
Discentes da ps-graduao e bolsas de estudo concedidas pela Capes Brasil e grandes regies, 2009
Discentes (a) Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Total 5.148 24.233 92.591 29.609 9.487 161.068 Fonte: Capes/MEC. Elaborao:Disoc/Ipea. Total (%) 3,2 15,0 57,5 18,4 5,9 Bolsas (b) 2.392 9.249 22.702 9.733 3.077 47.153 Total (%) 5,1 19,6 48,1 20,6 6,5 b/a 46,5 38,2 24,5 32,9 32,4 29,3

Como pode ser observado pela tabela 7, as regies com menores contingentes de estudantes foram as que receberam, em termos relativos, mais bolsas. Uma das possveis explicaes para este fato a de que a oferta de cursos por instituies privadas menor nestas regies que no Sul e no Sudeste. De qualquer modo, se forem excludos os estudantes matriculados em IES privadas, verifica-se que a proporo de discentes bolsistas bastante superior nessas regies. Na comparao entre Nordeste e Sudeste, este ndice atinge 40% na primeira e apenas 30% nesta ltima.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Os dispndios relativos concesso de bolsas de estudo, no pas e no exterior, corresponderam a R$ 985,1 milhes. Alm das aes de concesso de bolsas de estudo, que concentraram 77% do dispndio total do programa em 2009, cabe mencionar a de Fomento Ps-Graduao e a de Acesso Informao Cientfica e Tecnolgica, sendo ambas com gastos superiores a R$ 100 milhes. No primeiro caso, trata-se de uma linha de financiamento de atividades desenvolvidas no mbito dos programas de ps-graduao das IES pblicas, enquanto o segundo caso responde pela manuteno do Portal de Peridicos da Capes.
4 DESAFIOS

Apesar de a educao constar do texto constitucional como direito de todos, sabese que parcela considervel da populao brasileira no tem, de fato, esse direito assegurado. Residentes em reas rurais, pretos e pardos, adultos e idosos e os pobres de uma maneira geral sofrem algum tipo de restrio ao acesso e permanncia com sucesso nos sistemas de ensino. Apesar de serem vrios os desafios educacionais que se apresentam sociedade brasileira, optou-se por tratar de dois deles. O primeiro desafio, que o de assegurar a todos os brasileiros o direito de ler e escrever, esbarra no legado do passado agrrio-exportador e escravocrata que marcou a constituio da nao brasileira. Os esforos at ento empreendidos tm sido insuficientes no que se refere, por exemplo, a ampliao da oferta e mobilizao do pblico-alvo. No primeiro caso, sintomtico que as taxas de analfabetismo sejam maiores justamente no mbito em que a oferta se mantm reduzida. Por sua vez, a baixa frequncia de adultos e idosos em cursos de alfabetizao evidencia, em parte, a incipiente mobilizao deste pblico-alvo. Esse legado de atraso educacional foi sendo sedimentado e, em alguma medida, contribuiu para o aprofundamento das desigualdades e da excluso social no pas, razo pela qual a incidncia do analfabetismo bem maior entre os mais velhos, os pobres e os residentes no Nordeste e em reas rurais. Em alguma medida, os efeitos dessa herana indesejvel comprometem ainda hoje a alfabetizao de adultos e idosos, seja pelo simples fato de no haver oferta de cursos de EJA, pela dificuldade de locomoo dos alfabetizandos ou pela insuficincia de renda entre estes. Diante de problemtica to complexa, cujas aes governamentais tm se mostrado insuficientes, surge a ideia de um Plano Nacional de Alfabetizao de Adultos e Idosos. Argumento simples que corrobora tal compreenso o de que, a cada ano, inscrevem-se cerca de 1,5 milho de pessoas no Brasil Alfabetizado, enquanto os dados da PNAD mostram que a queda do nmero de analfabetos no passa de 400 mil, nestes includos aqueles que saem das estatsticas por motivo de falecimento.

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A concepo preliminar do Plano Nacional de Alfabetizao de Adultos e Idosos estrutura-se nas seguintes aes: i) cadastrar analfabetos; ii) identificar as principais causas que dificultam o acesso, a permanncia e o sucesso escolar dos analfabetos; iii) mapear a oferta atual de cursos de alfabetizao; iv) identificar reas e grupos populacionais no atendidos; v) garantir que cada municpio tenha curso de alfabetizao; vi) assegurar condies adequadas de funcionamento das escolas; vii) promover campanha de conscientizao e chamadas pblicas para matrcula; viii) assegurar a formao inicial e continuada de professores; ix) garantir condies de acesso dos educandos aos cursos; x) oferecer garantias concretas de permanncia dos alfabetizandos; xi) mobilizar empresas e instituies que empregam analfabetos; xii) rever processos didtico-pedaggicos dos cursos de alfabetizao, de maneira a considerar as peculiaridades entre as regies do pas, o urbano e o rural e entre as faixas etrias, com especial nfase nos casos considerados crticos; xiii) instituir programa de acompanhamento individual do alfabetizando para assegurar a frequncia, o bom desempenho e a concluso com xito no ciclo de alfabetizao; e xiv) implantar avaliao nacional de desempenho dos estudantes de EJA. Assim como a erradicao do analfabetismo constitui um dos requisitos essenciais para a efetivao da cidadania plena, o pas ter como desafio para as prximas dcadas a superao do analfabetismo funcional, de modo a assegurar a todos os jovens e adultos brasileiros um patamar mnimo de escolarizao, condio sine qua non para seu efetivo desenvolvimento. O segundo desafio trata de fazer valer o que foi estabelecido pela EC no 59, que ampliou a obrigatoriedade para a faixa de 4 a 17 anos. Alm de o ensino fundamental no ter sido plenamente universalizado ao longo das quatro dcadas que sucederam sua incluso no texto da Constituio Federal de 1969, o desafio atual se tornou ainda maior, uma vez que demandar a ampliao da oferta na educao bsica em cerca de 3,7 milhes de vagas para assegurar o acesso queles que esto fora da escola e, via de regra, se encontram em condies menos favorveis para tal. Alm do esforo adicional para uma ampliao de vagas dessa magnitude, tambm ser necessrio investir na melhoria da qualidade do ensino nas escolas, o que pressupe aumentar investimentos em infraestrutura, equipamentos e nos demais fatores intraescolares que interferem mais diretamente no desempenho e no rendimento dos alunos. Ao mesmo tempo, ser imperioso viabilizar a permanncia e o sucesso escolar desses novos estudantes, que so justamente os que se encontram em situao de vulnerabilidade e risco sociais. Em que pese o fim da DRU ter reforado o poder de ao do MEC, das UFs e dos municpios, considera-se que esse aporte adicional de recursos ainda

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

ser insuficiente para que seja atingida a meta de 7% do PIB, como proporo do gasto pblico em educao, incorporada ao projeto de lei do PNE, encaminhado recentemente ao Congresso Nacional. Tal entendimento se deve ao fato de que o montante de cerca de R$ 10 bilhes que seria subtrado pela DRU em 2009 antes vigncia da EC no 59 equivaleria a pouco mais de a 0,3% do PIB brasileiro, nesse ano. Portanto, se o patamar atual de gastos em educao atingido pelo Brasil situa-se em torno de 5% do PIB, sero necessrias outras fontes de recursos para o cumprimento da referida meta de gasto. Trata-se, pois, de desafios de natureza semelhante. Por um lado, pressupem esforos adicionais de investimentos na oferta de vagas pelos entes subnacionais, mas com o imprescindvel apoio supletivo da Unio. Paralelamente, sero necessrias aes com foco na mobilizao do pblico-alvo para o acesso e a permanncia na escola, com nfase na assistncia ao estudante. Portanto, um conjunto de aes cuja eficcia depender do grau em que for possvel construir um sistema nacional de educao articulado, tal como foi exaustivamente debatido por ocasio da Conferncia Nacional de Educao.
REFERNCIAS

BRASIL. Ministrio da Educao (MEC). Relatrio de avaliao do Plano Plurianual 2008-2011: exerccio 2010. Braslia, 2010. INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA (IPEA). Educao. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, n. 18. Braslia, 2010. SOARES, S. S. D.; NASCIMENTO, P. A. M. M. Evoluo do desempenho cognitivo do Brasil de 2000 a 2009 face aos demais pases. Radar, Braslia, Ipea, n. 12, fev. 2011.

CAPTULO 5

CULTURA

1 APRESENTAO

Este nmero de acompanhamento e anlise das polticas culturais se prope a tratar das mudanas relevantes das polticas culturais ao longo de 2009 e do primeiro semestre de 2010. Objetiva dialogar especialmente com o Programa Mais Cultura, implementado pela Secretaria de Articulao Institucional (SAI) do Ministrio da Cultura (MinC) e que tem algumas complexidades, por tratarse de um programa transversal. Na verdade, o Mais Cultura pode ser qualificado da seguinte maneira: i) uma estratgia que une vrias aes de secretarias e de instituies vinculadas ao MinC; contm aes de outros programas e lhes d uma lgica especfica, sobretudo em relao ao seu territrio de abrangncia, pblico-alvo e forma de implementao; ii) tem um componente de gesto, isto , organiza a implementao por meio de editais e objetiva a descentralizao de recursos, e um componente financeiro, sendo que sua execuo se d em grande parte via Fundo Nacional de Cultura (FNC); e iii) mantm uma relao dialtica constante com a ideia geral do Sistema Nacional de Cultura (SNC). Dessa maneira, o dilogo proposto neste trabalho se d em contexto avaliativo, descrevendo de maneira organizada os problemas e os impactos do programa na dinmica da administrao do MinC e na realizao de objetivos e valores propostos no quadro dos referenciais das polticas culturais nos ltimos anos. Entre os elementos valorativos centrais desses referenciais est o SNC. Neste texto, entendemos que o referencial seria uma configurao de crenas, valores, normas, hipteses para ao, instrumentos institucionais, problemas, em torno da qual o MinC, secretarias, rgos da administrao pblica, programas, representantes da sociedade civil, movimentos culturais e grupos artsticos se movimentam.1 Os referenciais nas polticas culturais recentes articulam diversos
1. O conceito de referencial sugere uma rede de representaes ou significados que permite delimitar os sentidos das polticas. Jobert (2004) afirmou que o referencial uma representao que organiza as relaes entre protagonistas de uma poltica pblica por meio de trs operaes: i) ela define esquemas causais que explicam de forma estilizada a realidade (dimenso cognitiva), ii) mobiliza valores da cultura poltica que permitem legitimar as aes (dimenso normativa) e iii) finalmente essas explicaes e esses valores se encarnam em orientaes estratgicas, institucionalizando-se como instrumentos estruturados de ao. Surel (1995), por sua vez, tratou a poltica pblica por analogia ao paradigma e, tal como um paradigma, a poltica constituda por elementos fundamentais, princpios gerais, hipteses prticas, metodologias de ao e instrumentos especficos. Acrescentemos que o referencial est presente e teria sentido em comunidades estruturadas, sendo que a administrao pblica pode ser considerada como tal.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

elementos e ideias: consolidao institucional das polticas culturais, fortalecimento das estruturas do Estado, proteo e realizao dos direitos culturais, promoo e proteo da diversidade cultural, construo do federalismo cultural, articulao do SNC, democratizao do sistema de financiamento, aumento de recursos financeiros etc. Cada um destes elementos um centro pelo qual deslizam interpretaes, por onde passam conflitos e resignificaes e so eles mesmos problematizados e articulados uns aos outros de diferentes formas. De incio, apresentam-se fatos relacionados ao redesenho institucional do FNC. A reflexo se d em torno das legislaes (leis, decretos e portarias) que fixam e transformam o FNC. Esses documentos legais permitem reconstruir as referncias discursivas e jurdicas bsicas do fundo e de como foram relacionando o FNC com a ideia de sistema. Tambm utilizamos documentos do planejamento do Mais Cultura, o que permitiu interpretar o desenho, valores e apostas presentes no programa. Apesar da aparente singeleza, esses documentos so de especial valia. Alm de resultarem de longos processos de debate vrias secretarias do MinC participaram de sua elaborao , apresentam de forma sinttica as representaes e de forma mais completa o referencial da poltica. Depois utilizamos narrativas coletadas em entrevistas,2 o que permitiu densificar a interpretao dos significados do Mais Cultura. Por fim, alguns dos problemas levantados e tematizados no mbito das polticas e das aes descritas so tratados na perspectiva de desafios. Nesse sentido, crenas e valores que foram sendo construdos ao longo do perodo encontram-se diante de uma encruzilhada: consolidam-se em torno de mecanismos operativos ou no ganham a desejada estabilidade.
2 FATOS RELEVANTES 2.1 Reestruturao do FNC: Portarias nos 58/2010 e 95/2010

O FNC foi inscrito sucessivamente em documentos e em uma arquitetura legal (Lei no 8.313/1993, Decretos nos 1.494/1995 e 5.761/2006, e Portarias nos 58/2010 e 95/2010) que relacionam democratizao, democracia cultural, direitos e diversidade cultural. Ao mesmo tempo, foi acoplada ao FNC a percepo da possibilidade da cogesto participativa e da democratizao do financiamento. O FNC tem como finalidade destinar recursos (Lei no 8.313/1991, Art. 4o) para projetos culturais em conformidade com o Programa Nacional de Apoio Cultura (PRONAC); estimular a distribuio regional e equitativa de recursos; e favorecer o aperfeioamento artstico e profissional dos recursos
2. As entrevistas foram realizadas ao longo do segundo semestre de 2010 com gestores do MinC.

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humanos, a criatividade e a diversidade. Por intermdio do fundo o Estado atua estimulando, apoiando e favorecendo os dinamismos dos circuitos culturais (BARBOSA DA SILVA; ARAJO, 2010). Entre os objetivos elencados esto aqueles relacionados minimizao das desigualdades regionais e valorizao das especificidades das necessidades culturais dos estados e dos municpios. O FNC financia projetos culturais diretamente com recursos oramentrios sem previso de reembolso ou por emprstimos reembolsveis. A Comisso do Fundo Nacional de Cultura (CFNC) tem como incumbncia analisar os projetos culturais com apoio oramentrio do FNC, sendo tambm responsvel pela elaborao do Plano Anual do FNC.3 As diretrizes que estabeleceram a CFNC tm mritos claros, j que a inteno era realizar um processamento poltico das aes do MinC como um todo, com os programas, os projetos e as aes apresentadas. O ministro est no topo da pirmide administrativa, o responsvel pelo planejamento global e pela titularidade do FNC. Entretanto, esses dispositivos no alteram profundamente processos de gesto, e sim os revigoram, pois se j estavam presentes e eram previstos normativamente, o problema seria, ento, relativo a falhas de implementao. A ausncia de processos de planejamento integrado era uma das crticas mais contundentes ao ministrio na dcada de 1990. Embora no seja completamente verdadeira, demonstra a vigorosa disposio interna ao ministrio para fortalecer instrumentos de planejamento, mpeto que teve novo pico no ltimo ano de governo, ou seja, 2010. Algumas mudanas foram apresentadas para aperfeioar o funcionamento da CFNC, de forma a inscrever no seu funcionamento o princpio da participao social. Essas proposies, junto ampliao de recursos para fomento, procuram expressar a atuao do Estado na proteo de direitos culturais, no respeito ao pluralismo, diversidade cultural e democracia cultural.4 Duas portarias estabeleceram, em 2010, o regimento interno do FNC: as Portarias no 58, de junho, e a no 95, de agosto. Ambas citam a Constituio Federal de 1988 (CF/88) (Art. 87, Pargrafo nico, inciso II) e os Arts. 14 e 16 do Decreto no 5.761/2006. As portarias definem o mbito de atuao e as programaes especficas do fundo linguagens artsticas e reas temticas (artes visuais, circo, dana, teatro, acesso e diversidade, patrimnio e memria, livro, leitura e Lngua Portuguesa, aes transversais e audiovisual). Definem, ainda, os montantes a serem transferidos a cada ano a estados e municpios com o fim de estruturar polticas federativas. SAI ficou estabelecido como atribuio encaminhar as propostas de dotao
3. A CFNC foi reinstituda pelo Decreto no 5.761, de abril de 2006. 4. Ver Ipea (2010a).

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oramentria anual. A comisso do fundo a aprova a partir de discusso sobre sua viabilidade e conformao com o Plano Nacional de Cultura (PNC). Lembremonos de que o FNC deve explicitar critrios e formas de alocao de acordo com planos setoriais e com o PNC. A gesto ser realizada por rgo colegiado (CFNC), o rgo executivo ser a Secretaria de Fomento e Incentivo Cultura (SEFIC), sero rgos consultivos os comits tcnicos especficos de incentivo cultura e o rgo de monitoramento ser a Secretaria de Polticas Culturais (SPC). A comisso passou a ser composta pelo secretrio executivo do MinC, por titulares das secretarias do MinC, presidentes de entidades vinculadas e representante do gabinete do ministro. A critrio do presidente da CFNC (secretrio executivo do MinC) sero convidados como observadores: um representante eleito entre os secretrios estaduais, outro entre os municipais, um de cada comit tcnico especfico de incentivos cultura, um do Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC) e um da Comisso Nacional de Incentivo Cultura (CNIC). Os comits tcnicos tero representantes da sociedade civil, preferencialmente oriundos do CNPC e ligados com o campo cultural, e de especialistas e criadores de reconhecimento, alm de representantes do MinC que, inclusive, os presidiro. Como se v, as portarias que definem o regimento interno da CFNC recuperam para a discusso de diretrizes e critrios de funcionamento do FNC o valor atribudo participao ampla da sociedade civil e de representantes de unidades federativas. Retomam elementos que j estavam presentes. Constitui algo novo, nesse caso, a participao de representantes do CNPC. Desdobram as redes de inscries cujos atores principais passam a ser a ideia de Estado que cria condies para o protagonismo social, que arrecada tributos e distribui recursos, que adquire forma de cogestor democrtico, que coordena atores autnomos (estados, Distrito Federal DF, municpios e sociedade civil). Um ponto especialmente relevante, inclusive porque est presente como referncia em documentos polticos centrais, o comportamento dos recursos financeiros do FNC. Este tem sido apontado como pea de uma poltica cultural que fortalece o Estado e o processo de cogesto participativa e democrtica. Tambm se afirma a necessidade de aumento de recursos e at de repasses do FNC a fundos constitudos nos estados, no DF e nos municpios, os chamados repasses fundo a fundo. Outro ponto o fortalecimento do FNC no MinC.
2.2 Reestruturao do FNC: Plano de Trabalho e Oramento para 2011

Em outubro de 2010, o MinC anunciou em ato simblico politicamente relevante o plano de trabalho do FNC para 2011. Definiu-se a aplicao de recursos e, muito mais significativo, o funcionamento de oito fundos setoriais (Acesso e diversidade; Aes transversais e equalizao de polticas culturais; Artes visuais;

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Circo, dana e teatro; Incentivo inovao audiovisual; Livro, leitura, literatura e Lngua Portuguesa; Msica; e Patrimnio e memria) e 15 editais. O ministrio anunciou os fundos e argumentou publicamente que estes tinham sido possveis dada a elevao do oramento do FNC. Afirmou-se que os fundos promovem uma transio e dialogam com o ProCultura, em tramitao no Congresso Nacional, sendo que este projeto de lei aquele que reforma a Lei no 8.313/1991, que instituiu o PRONAC. A CFNC decidiu a distribuio dos recursos a partir das discusses com os comits tcnicos. Passemos ento s quantidades do FNC. Em relao ao montante de recursos do FNC, inicialmente deve ser ressaltado que so insuficientes (R$ 433 milhes em 2009) para transferncias diretas fundo a fundo, alm do fato de que, nesse mesmo ano, 73% dos recursos do FNC j estavam comprometidos com editais do Mais Cultura. Seja como for, de grande relevncia simblica a divulgao da programao do FNC este passou a funcionar no novo arranjo institucional, sem esperar a reforma do Programa Nacional de Fomento e Incentivo Cultura (ProCultura), como muitos atores do campo cultural desejavam e da proteo do oramento relativamente a contingenciamentos. Possivelmente, mesmo que se concorde com as mudanas propostas, esses dispositivos tero dificuldades para serem efetivamente implementados.
3 ACOMPANHAMENTO DE POLTICAS E PROGRAMAS 3.1 Viso geral do Ministrio da Cultura

O MinC atua de modo a incentivar quatro dimenses consideradas estratgicas para a dinamizao da cultura no pas, quais sejam: a produo artstica, em suas diversas modalidades; a recuperao e a preservao de patrimnio; a valorizao da diversidade cultural; e o fortalecimento da economia da cultura. Tendo em vista essas linhas de atuao, diversos programas so desenvolvidos pelo ministrio. Antes de descrever o comportamento financeiro dos programas, detenhamo-nos no quadro geral da execuo oramentrio-financeira do MinC. Lembremo-nos de que quatro programas do MinC contm aes que compuseram o Mais Cultura. A execuo financeira do MinC adquiriu caractersticas diferenciadas nos ltimos anos, especialmente em 2009 como se poder ver na tabela 1. O oramento do rgo ultrapassou a casa do bilho chegando a R$ 1,2 bilho em 2009. O nvel de execuo financeira global apresentou oscilaes importantes. Foi de 80,9% em 2005, caiu para 76,4% em 2007 e melhorou para 87,9% em 2009. O desempenho da execuo financeira dos programas finalsticos heterogneo. Destaquem-se negativamente aqueles que tiveram execuo inferior mdia do ministrio. Em 2009, isto ocorreu com os programas Brasil Patrimnio Cultural, Livro Aberto, Engenho das Artes e o Programa Desenvolvimento

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da Economia da Cultura (PRODEC). Entretanto, assinale-se que mesmo que estejam abaixo da mdia de execuo do MinC, estes programas apresentam um bom nvel de execuo. Note-se as mudanas na importncia relativa dos programas no que se refere participao no oramento global. Os programas finalsticos representavam 57,8% dos dispndios totais em 2005 e passaram a representar 64,2% em 2009.
TABELA 1
Execuo oramentria dos programas do MinC e outros itens selecionados 2009
Ministrio da Cultura Total Brasil Patrimnio Cultural Livro Aberto Brasil, Som e Imagem Museu Memria e Cidadania Cultura Afro-Brasileira Monumenta Cultura Viva Arte, Educao e Cidadania Engenho das Artes Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural Desenvolvimento da Economia da Cultura PRODEC Subtotal Previdncia de inativos e pensionistas da Unio Gesto da poltica de cultura Apoio administrativo Cumprimento de sentenas judiciais Servio da dvida externa (juros e amortizaes) Subtotal Dotao inicial (A) 1.361.018 74.776 110.884 201.775 45.263 18.302 46.541 139.993 252.838 8.700 9.750 908.822 100.363 57.590 280.499 2.392 11.351 452.196 Autorizado (lei + crditos) (B) 1.389.829 68.230 103.574 215.843 42.768 18.610 42.487 139.643 273.819 8.670 9.900 923.544 97.843 56.973 297.758 2.359 11.351 466.285 Liquidado (C) 1.222.186 58.541 83.797 205.894 38.603 16.298 35.587 119.548 208.844 8.522 7.127 782.760 95.232 50.991 280.091 2.359 10.752 439.425 Nvel de execuo (%) (D-C/B) 87,9 85,8 80,9 95,4 90,3 87,6 83,8 85,6 76,3 98,3 72,0 84,8 97,3 89,5 94,1 100,0 94,7 94,2 Participao no total (%) 100 4,8 6,9 16,8 3,2 1,3 2,9 9,8 17,1 0,7 0,6 64,0 7,8 4,2 22,9 0,2 0,9 36,0

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.

Para incentivar a produo artstica, o principal programa do governo o Engenho das Artes. Seu objetivo aumentar a produo, a difuso e o acesso da populao s manifestaes artsticas e culturais. Com este intuito, desenvolvemse aes de apoio s diversas expresses da msica, do teatro, da dana, do circo e das artes visuais que, conjuntamente, compem o esforo de contemplar o amplo espectro de manifestaes presentes na realidade brasileira. A maioria dos projetos desenvolvidos por este programa foi selecionada por editais pblicos.

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Entre as aes desenvolvidas no programa Engenho das Artes em 2009, destacaram-se os prmios de teatro Myriam Muniz; o de dana Klauss Vianna; o prmio Carequinha de Estmulo ao Circo e o Arte Cnica na Rua. Juntas, estas iniciativas viabilizaram a premiao de 799 projetos de montagem e de circulao de espetculos em todas as regies do pas. Destes, 222 foram realizados com recursos de patrocnio da Petrleo Brasileiro S/A (Petrobras). As realizaes no mbito desse programa significaram um esforo de gasto na ordem de R$ 208,8 milhes. Dos R$ 273,8 milhes autorizados no oramento, 76,3% foram liquidados. O executado em 2009 era mais do que o dobro em relao a 2005. Alinhando-se aos esforos empreendidos pelo MinC no sentido de ampliar a difuso e o acesso da populao produo artstica e cultural, encontra-se o programa Livro Aberto. Um de seus objetivos centrais estimular o hbito da leitura e, com isso, formar um pblico leitor. Para tanto, o programa visa facilitar o acesso das pessoas s bibliotecas pblicas, perseguindo a meta de que todos os municpios tenham bibliotecas, assim como buscando modernizar aquelas j existentes. Como desdobramento desse esforo, espera-se assistir a uma elevao da produo e da difuso do conhecimento cientfico, acadmico e literrio em todas as localidades do pas. O programa atua, portanto, mediante a aquisio de equipamentos de imagem, som e informtica, mobilirio e acervo bibliogrfico para instalao e melhoria de bibliotecas por todo o territrio nacional. Com esse intuito, o pas despendeu, em 2009, R$ 83,8 milhes, 80,9% dos R$ 103,6 milhes autorizados oramentariamente para este fim. Os recursos dobraram no perodo (2005-2009). Naquele ano, entre as realizaes do programa, destacou-se o Edital Mais Cultura de Modernizao de Bibliotecas Pblicas Municipais, voltado para municpios de at 20 mil habitantes. Para recuperar e preservar o patrimnio histrico e artstico no pas, tanto material como imaterial, o MinC desenvolve os programas Monumenta, Brasil Patrimnio Cultural e Museu, Memria e Cidadania. O Monumenta dedica-se a recuperar e preservar o patrimnio histrico, arquitetnico e artstico, situado em reas urbanas, que seja tombado pelo Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (IPHAN) e que se encontre sob tutela federal. Alm disso, promove a conscientizao da populao brasileira acerca desse patrimnio, aperfeioa sua gesto, estabelece critrios de definio de prioridades de conservao e aumenta a utilizao econmica cultural e social das reas de projeto. Em 2009, foram concludas 19 obras em 11 estados brasileiros, em que se restauraram monumentos e espaos pblicos, alm de terem sido concedidos financiamentos para a recuperao de imveis privados. Destacam-se tambm as aes voltadas para a educao patrimonial, em que se desenvolveram 25 dos 87 projetos selecionados mediante editais pblicos. As aes do Monumenta perfizeram um gasto de R$ 35,6 milhes (83,8% do montante autorizado para este programa, em 2009).

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O Brasil Patrimnio Cultural tambm se destina preservao de bens integrantes do patrimnio histrico e cultural do pas. Em 2009, sua nfase recaiu sobre as iniciativas no mbito da preservao de bens culturais de natureza material. Foram restauradas igrejas, obras de arte, alm da recuperao do edifcio sede do IPHAN, por ser ele prprio tombado. Houve tambm o lanamento do edital do Programa Nacional do Patrimnio Imaterial (PNPI). Seu objetivo foi selecionar projetos tcnicos de documentao e/ou melhoria das condies de sustentabilidade dos saberes, dos modos de fazer, das formas de expresso, das festas, dos rituais, das celebraes, dos lugares e dos espaos que abrigam prticas culturais coletivas vinculadas s tradies das comunidades afro-brasileiras, indgenas, ciganas, de descendentes de imigrantes, entre outras. O dispndio deste programa atingiu a cifra de R$ 58,6 milhes dos R$ 68,2 milhes autorizados naquele ano (o que representa uma execuo na ordem de 85,8%). Ainda na parte de patrimnio, h o programa Museu, Memria e Cidadania, cujo objetivo revitalizar os museus brasileiros e fomentar a criao de novos institutos de memria, de modo a incrementar o acesso da populao a esses produtos culturais em todas as regies do pas. Em 2009, o destaque de sua atuao coube ao lanamento de editais pblicos. Trata-se do Edital Modernizao de Museus, que consiste em um concurso com o objetivo de aquisio de equipamentos, material permanente e acervos museolgicos, e do Edital Mais Museus, que tem a finalidade de destinar verbas para a implantao do primeiro museu em localidades com at 50 mil habitantes. Houve ainda o Prmio Mrio Pedrosa, que visa recompensar trabalhos jornalsticos publicados em veculos de mdia impressa, tais como jornais e peridicos, que publiquem matria relacionada aos museus no Brasil. Essas realizaes empregaram uma quantia de R$ 38,6 milhes, o que corresponde a 90,3% dos R$ 42,8 milhes autorizados no oramento para este programa. Na dimenso de valorizao da diversidade cultural, o MinC atua por meio dos programas Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural e Cultura Afro-Brasileira. O programa Identidade e Diversidade Cultural Brasil Plural visa garantir aos grupos e s redes de agentes culturais, responsveis pela diversidade de expresses culturais brasileiras, o acesso a recursos, para que possam desenvolver suas aes. Os editais pblicos constituem-se nos principais dispositivos utilizados para o repasse de verbas. Em 2009, podem-se mencionar o Edital Prmio Culturas Populares Edio Mestra Isabel, voltado para aes exemplares de culturas populares, e o Edital Prmio LGBT, com o objetivo de valorizar a identidade social das minorias e de promover uma cultura de tolerncia e de aceitao dos grupos LGBT. Este programa empregou a quase totalidade (98,3%) de sua dotao oramentria autorizada (foram gastos R$ 8,6 milhes).

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O programa Cultura Afro-Brasileira, por sua vez, contempla aes de proteo das comunidades tradicionais, remanescentes de quilombos, assegurando sua sustentabilidade e sintonia com a tradio cultural afro-brasileira. As aes envolvem esforos de licenciamento ambiental, formao em etnodesenvolvimento, alm de iniciativas de recuperao e preservao de bens culturais do patrimnio material e imaterial afro-brasileiro, que se integram s caractersticas culturais, ideolgicas, filosficas e histricas afro-descendentes. Dos R$ 18,6 milhes autorizados em 2009 para este programa, foram executados 87,6%, o que corresponde a R$ 16,3 milhes. Outra dimenso trabalhada pelo MinC, como se disse, o fortalecimento da economia da cultura. Para este fim, o principal programa do ministrio o PRODEC, que visa incentivar e regulamentar as cadeias produtivas dos setores culturais. Para tanto, so estabelecidos convnios com iniciativas da sociedade civil, consideradas capazes de estimular as cadeias produtivas a se tornarem mais organizadas e orientadas empresarialmente. Nesse sentido, desenvolvem-se aes de capacitao dos atores sociais e de qualificao de projetos. Em 2009, as despesas deste programa totalizaram R$ 7,1 milhes, 72% do montante autorizado inicialmente, R$ 9,9 milhes. Ainda no mbito do fortalecimento da economia da cultura, o governo desenvolve o Programa Brasil, Som e Imagem, uma iniciativa especificamente voltada para o campo do audiovisual. Sua meta incrementar a participao do cinema nacional no mercado interno, mediante a expanso da produo, difuso, exibio, preservao e do acesso s obras audiovisuais brasileiras. Em ltima anlise, empenha-se em promover a autossustentabilidade da indstria cinematogrfica do pas. O lanamento de editais destaca-se como um dos principais mecanismos de atuao desse programa. Em 2009, foram lanados editais destinados ao apoio produo de longas-metragens de baixo oramento; produo de curtas-metragens; e ao desenvolvimento de roteiros cinematogrficos. Foram ainda realizados os concursos AnimaTV (voltado a sries televisivas de animao), DOCTV (voltado para documentrios), DOCTV Amrica Latina, DOCTV CPLP, FicTV (voltado produo independente de teledramaturgia) e Ns na Tela (direcionado produo de curtas-metragens em vdeo digital por jovens das classes C, D e E). Destacam-se tambm dois outros editais voltados para as plataformas digitais: o BRGames, Programa de Fomento Produo e Exportao do Jogo Eletrnico Brasileiro; e o XPTA.Lab, laboratrios de experimentao e pesquisa em tecnologias audiovisuais, uma iniciativa de apoio pesquisa no campo das linguagens eletrnicas de novos longas-metragens.

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Foram liquidados nesse programa, em 2009, R$ 205,9 milhes, o que significa uma execuo de 95,4% dos R$ 215,9 milhes autorizados no oramento. Os recursos desse programa triplicaram entre 2005 e 2009. Por fim, entre os programas desenvolvidos pelo MinC, merece destaque o Cultura, Educao e Cidadania Cultura Viva. Devido sua natureza e extenso dos seus propsitos, ele contribui para mais de uma das dimenses inicialmente referidas neste texto. Trabalha simultaneamente para o estmulo da produo artstica, para a valorizao da diversidade cultural e para o fortalecimento da economia da cultura. O Cultura Viva objetiva promover a produo e garantir o acesso, por parte das comunidades mais excludas, aos bens culturais. Em termos mais especficos, o programa pretende enfrentar problemas relativos s carncias de instrumentos e de estmulos para a produo e a circulao de expresses de culturas locais. Por isso, pauta sua atuao na ampliao do acesso das comunidades s novas tecnologias e aos meios de produo e educao artstico-culturais. Ele estrutura-se em cinco eixos (Pontos de Cultura, Cultura Digital, Agentes Cultura Viva, Gris Mestres dos Saberes e Escola Viva), sendo os Pontos de Cultura o principal deles. Estes pontos so unidades de recepo e difuso de bens culturais em comunidades que, como j se disse, se encontram margem dos circuitos culturais e artsticos convencionais. A ideia fomentar iniciativas j existentes na sociedade, por meio da transferncia de recursos e da doao de kits de cultura digital, compostos por equipamentos de informtica e multimdia. Com a distribuio desses kits, a inteno que cada ponto se torne apto a realizar sua prpria produo audiovisual, alm de viabilizar a interconexo desses espaos, formando redes. Dessa forma, propicia-se tanto a comunicao direta entre as aes do poder pblico e as da comunidade, assim como a comunicao dos pontos entre si. A seleo dos pontos a participarem do programa se d por meio de editais. Em 2009, apoiaram-se 2.517 pontos, localizados em todo o territrio nacional, e capacitaram-se 7.407 agentes culturais. As aes realizadas nesse programa redundaram em gasto de R$ 119,6 milhes (85,6% dos R$ 139,6 milhes autorizados para esse programa). Os recursos so 72% maiores em 2009 em relao a 2005. A tabela 2 apresenta a execuo do MinC por natureza de despesa e por modalidade de aplicao.

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TABELA 2

Execuo oramentria do MinC, segundo os grupos de natureza da despesa e as modalidades de aplicao 2009
Ministrio da Cultura Total Aplicaes diretas Pessoal e encargos sociais Outras despesas Juros e encargos da dvida Outras despesas correntes Investimentos Inverses financeiras Amortizao da dvida Transferncias Transferncias a estados e ao Distrito Federal Transferncias a municpios Transferncias a instituies privadas Transferncias a instituies privadas com fins lucrativos Transferncias ao exterior Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Dotao inicial (A) 1.350.878 958.745 325.310 633.435 3.399 435.006 100.643 86.435 7.952 392.134 128.013 99.010 137.543 13.273 14.294 Autorizado (lei+crditos) (B) 1.386.310 921.913 337.395 584.518 3.779 420.282 66.450 86.435 7.572 464.397 105.056 122.266 212.418 11.230 13.427 Liquidado (C) 1.222.186 849.533 328.898 520.635 3.717 378.489 45.321 86.073 7.034 372.653 78.756 84.296 189.132 11.199 9.271 Nvel de execuo (%) (D=C/B) 88,2 92,1 97,5 89,1 98,4 90,1 68,2 99,6 92,9 80,2 75,0 68,9 89,0 99,7 69,0 Participao no total (%) 100,0 69,5 26,9 42,6 0,3 31,0 3,7 7,0 0,6 30,5 6,4 6,9 15,5 0,9 0,8

Destaque-se o aumento significativo de gastos com pessoal e encargos (61%) e das transferncias a outros entes e instituies (66%). Entre essas, chama ateno o comportamento das transferncias para outras esferas de governo: as transferncias para os estados e o Distrito Federal saem de R$ 18 milhes em 2005 para R$ 78,7 milhes em 2009 (aproximadamente quase quatro vezes mais) e as transferncias para os municpios comeam com R$ 35 milhes em 2005 para atingirem em 2009 o montante de R$ 84,2 milhes. As diversas aes descritas tm como ponto de semelhana a estratgia dos repasses diretos para unidades da Federao, que executam ou conveniam com associaes culturais (BARBOSA DA SILVA; ARAJO, 2010). Em outros casos, as transferncias se do diretamente com instituies privadas, sobretudo as sem fins lucrativos. Estas transferncias, por sua vez, so as mais significativas em termos de montantes, tendo chegado em 2009 a R$ 189 milhes (eram em torno de R$ 90,3 milhes em 2005).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.2 Programa Mais Cultura

O programa Mais Cultura conduzido pela SAI e reorganizou uma vasta rede de aes de outros programas do MinC. Esta reorientao tambm permitiu consolidar o FNC como lugar estratgico e espelho dos valores que impulsionaram as reformas contnuas pelas quais passou o MinC nos ltimos anos. Esses valores se relacionam centralidade do MinC e do Estado como coordenador e planejador de polticas culturais e como agente capaz de levar cultura a grupos em situaes de vulnerabilidade ou simplesmente excludos dos circuitos culturais relacionados ao mercados e s cidades mais dinmicas. Alm disso, os programas finalsticos, por sua vez, foram reorientando alguns de seus dispositivos internos no sentido de permitirem mais permeabilidade participao social. Esse conjunto vai permitindo cristalizar uma rede ampla de conexes e articulaes entre Estado e sociedade. Alm disso, permite que a alocao de recursos financeiros seja objeto de debates politicamente orientados. O Mais Cultura, que passamos a descrever, tem algumas peculiaridades, pois no est inscrito como tal no plano plurianual (PPA), mas segue uma lgica anloga de programa: possui uma justificativa, suas aes so desenhadas a partir de uma lgica poltica especfica (veremos a seguir) e recortam aes de outros programas do prprio ministrio (h aes multissetoriais que no sero abordadas aqui), define pblico e estratgias de atuao no territrio. Tambm possui um gestor responsvel pela articulao das aes. uma nova proposta que articula aes de diferentes programas do PPA do MinC e se prope a dialogar com a descentralizao e o SNC. O programa foi lanado em 2007, j tendo concepo, objetivos e recursos. No lanamento, em 4 outubro de 2007, pelo Decreto no 6.226, apontava-se uma srie de problemas e carncias relacionados ausncia ou obsolescncia dos equipamentos culturais nos municpios, necessidades culturais no satisfeitas, enfim enfatizou-se dificuldades de realizao da cidadania cultural no Brasil (BRASIL, 2007). No ano seguinte foi objeto de reflexo sistemtica e da aplicao de uma metodologia de processamento, explicitao do funcionamento do programa, de suas apostas explicativas e polticas, enfim, de planejamento. A metodologia aplicada denominada modelo lgico e aplicada pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG) e pelo Ipea. Nesse caso, as oficinas foram realizadas pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI/MPOG). As reunies, coordenadas por um representante da SPI e por um consultor-moderador, envolveram integrantes de nove secretarias, coordenadorias e vinculadas do Ministrio (IBANES-NOVION; BOSCH, 2008), entre elas a secretaria executiva, a Fundao Nacional de Arte (Funarte), a SAI, a SEFIC e a Agncia Nacional de Cinema e udio-Visual (ANCINAV).

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Os conjuntos enunciados de causas e consequncias contextualizam os problemas no modelo lgico e permitem visualizar de forma sinttica as formulaes dos participantes das oficinas. Na verdade, os enunciados evidenciam as representaes sociais (explicaes, referncias valorativas etc.) que organizam comportamentos e condicionam as aes. Sobretudo, permitem explicar como as aes foram organizadas e, em parte, permitem justificar o uso de instrumentos administrativos para atingir objetivos. Em primeiro lugar, o modelo lgico evidenciou a fragilidade das polticas culturais na agenda governamental e a baixa percepo da legitimidade e da importncia das polticas, decorrentes, segundo os argumentos apresentados, da desvalorizao dos bens culturais e da cultura como necessidade da cidadania. Uma segunda preocupao foi com o quadro institucional difcil para o desenvolvimento das polticas culturais, tanto da parte do Estado quanto da sociedade civil. Do lado estatal, o diagnstico mais geral a estrutura frgil para implementao de polticas culturais, que tem a ver com os espaos marginais que as polticas culturais ocupam nas agendas dos governos, com as dificuldades impostas s organizaes da sociedade civil (OSC) por um aparato legal inadequado. Do lado da sociedade civil, problemas que dizem respeito mobilizao, frgil institucionalizao das OSC nas comunidades de baixa renda, portanto a dificuldades de engajamento das populaes para as quais os riscos sociais so maiores (IBANES-NOVION; BOSCH, 2008). As outras causas apontadas evidenciam preocupao com o capital humano, com a formao de quadros profissionais que se correlaciona ao diagnstico da, em geral, baixa qualidade do profissional da cultura ao lado do subaproveitamento do potencial do mercado de bens culturais, da escassez de trabalho estvel e do predomnio da informalidade. H o discurso preocupado com a m distribuio de renda na economia da cultura, posta como consequncia da concentrao dos meios de produo e circulao de bens culturais por grupos econmicos e/ou regionais. A preocupao com o binmio educao e cultura est na constatao da existncia de uma segregao entre educao e cultura na formao bsica, acarretando analfabetismo funcional. Salienta-se tambm o desconhecimento de que cultura central ao empoderamento comunitrio, um instrumento de transformao, de fortalecimento do valor simblico das identidades que criam o sentimento de pertencimento social. O Mais Cultura traz consigo a inteno clara de atuao em comunidades vulnerveis, o que lhe confere uma lgica peculiar entre os programas da rea cultural. Assim, o enfrentamento de vulnerabilidades corre no exerccio de aes articuladas desde a ponta (municpios e comunidades), no sentido de sedimentar parcerias e compromissos entre a Unio, as unidades federativas (estados, DF e municpios) e

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a sociedade civil. Ora, as narrativas sobre o programa o apontam como focalizado s populaes em estado de risco, que se encontram na periferia das metrpoles, quilombolas, indgenas e comunidades tradicionais, assim como as populaes do semirido, do Vale do So Francisco, da BR 163. Mulheres, crianas e adolescentes, trabalhadores, beneficirios do Programa Bolsa Famlia, idosos, portadores de necessidades especiais, com os jovens entre 17 e 29 anos das classes C, D e E constituem seu pblico-alvo (IBANES-NOVION; BOSCH, 2008). Tal amplitude pode, ademais, ser tambm constatada verificando-se os tipos de projetos enquadrados em cada uma das trs linhas de ao. Multiplicidade e diversidade h uma quantidade quase infinita de temas, assuntos, atores envolvidos e objetos de ao so valores que orientam a implementao do programa. O quadro 1 resume as aes do Mais Cultura, mas no revela a complexidade das situaes locais e o nmero de mobilizaes que envolve o programa.
QUADRO 1
Projetos do Mais Cultura por linhas de ao
Cultura e cidadania Cidade cultural Espaos comunitrios e culturais multiuso (100 bibliotecas espao multiuso e espaos construdos ou reformados); acesso da periferia aos centros urbanos (ingressos subsidiados para atividades culturais; aproveitamento da capacidade ociosa de espaos e equipamentos culturais; e fomento mobilidade urbana) Cultura e renda Microcrdito cultural (150 mil operaes no valor mdio de R$ 900,00); linhas de crdito para empresas culturais (22 mil operaes no valor mdio de R$ 10 mil); e Programa de Apoio s Comunidades Artesanais (170 comunidades apoiadas com o valor mdio de R$ 90 mil)

Pontos de Cultura; Pontes de Cultura; capacitao cultural; microprojetos culturais; vale cultura; Lei Rouanet; programao para TV e rdios pblicas; e livros a preos populares

Fonte: Brasil (2007).

O conceito de cidadania cultural permite, assim, abrir um caminho de compreenso do Mais Cultura, tornando possvel a articulao do conceito s trs linhas de ao ou do programa: i) cultura e cidadania, que se relaciona democratizao e ao acesso a bens culturais e a recursos pblicos; ii) cidade cultural, que diz respeito ao incentivo para a construo da infraestrutura, dos espaos necessrios a manifestaes culturais e para a qualificao cultural dos espaos da cidade; e iii) cultura e renda, isto , a compreenso da cultura como importante setor de atividade econmica, com aes de estmulo s atividades culturais que gerem renda (BRASIL, 2007). Alm de inserir conceitos novos nos programas da rea, o Mais Cultura tambm proporcionou mudanas importantes na organizao institucional do MinC, tanto nas atribuies legais quanto na alocao de recursos. O quadro que se segue muda o plano da reflexo, traduz as explicaes e as ajusta s competncias legais da SAI. Como j se viu, a secretaria herdou o programa Livro Aberto e as aes de articulao do SNC. Alm disso, a SAI conduz o Mais Cultura que composto de aes de outras secretarias, a exemplo de algumas das aes do programa Arte Educao e Cidadania Cultura Viva, que no so executadas

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e geridas diretamente. Voltaremos a esse ponto, lembrando que esse quadro foi formado a partir de documentos iniciais de 2008, sendo que aes no campo do audiovisual (especialmente relacionadas ao cineclubismo e produo) foram agregadas ao Mais Cultura.
QUADRO 2
Aes 1. Bibliotecas 2. Modernizao das bibliotecas

Aes do Mais Cultura


Produtos Bibliotecas pblicas implantadas Bibliotecas pblicas de pequeno porte implantadas; e bibliotecas pblicas de referncia Famlias atendidas com mediaes de leitura Iniciativas comunitrias de fomento leitura Livros distribudos Comunidades artesanais apoiadas Microprojetos apoiados Espaos implantados e/ou modernizados com programao Fortalecimento das cadeias produtivas de produo e distribuio do artesanato tradicional Projetos culturais feitos por e para jovens Qualificao do ambiente social com equipamentos culturais acessveis e atrativos Espaos pblicos de convivncia socializados; valorizao e incluso de grupos e comunidades, dinamizando a diversidade cultural brasileira; e ampliao da produo, fruio e difuso culturais Fortalecimento das redes sociais e estticas; espaos pblicos governamentais e no governamentais equipados e capacitados para atividades ldicas; e reconhecimento e fortalecimento da cultura no processo educativo Promovida a valorizao das identidades das comunidades Qualificao do ambiente social; aumento da oferta da fruio cultural; jovens capacitados para a cultura; gerao de renda; fortalecimento do protagonismo social; e democratizao do acesso, promovendo a formao leitora Resultados intermedirios

3. Agentes de leitura 4. Pontos de leitura 5. Livros populares 6. Promoo do artesanato (PROMOART) 7. Microprojetos culturais 8. Espaos culturais multiuso

9. Pontos de Cultura

Pontos de cultura apoiados

10. Pontes de Cultura

Pontes de cultura apoiados

11. Pontinhos de Cultura Fonte: SPI/MPOG, 2008.

Museus comunitrios implantados

interessante notar como no quadro h expresses para as quais cabem interpretaes convergentes com os valores que se ligam ao pblica no quadro das polticas culturais. Sob a insgnia resultados intermedirios, encontram-se expresses como: protagonismo social, fortalecimento das cadeias produtivas, espaos pblicos socializados, incluso de grupos e comunidades, fortalecimento das redes sociais e estticas, valorizao das identidades comunitrias. As palavras raramente so acidentais e podem ser compreendidas sob a ideia de uma conduta estatal na qual cabe muito bem deliberadamente o incentivo ao reforo e criao de laos de valores relacionados ao reconhecimento mtuo

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entre os atores, valorizao das formas de vida que escolheram para si e ao uso da cultura como recurso capaz de gerar dinamismos materiais e simblicos que unam os indivduos e os grupos, e que promovam, enfim, solidariedade social. Veremos que o Mais Cultura teve impactos importantes nas formas de alocao e uso de recursos no MinC e no FNC. Um desses impactos j foi anunciado: a partir de 2010, a SAI passou a ter a competncia legal de elaborar proposta de dotao oramentria. Essa atribuio tem consequncias formais na dinmica institucional, nos papis da CFNC, do CNPC e nas secretarias. No caso de efetivao dos fundos setoriais com destinao de percentuais especficos a cada um deles, esse impacto ser ainda maior, pois este implicar restrio de recursos e rigidez na alocao oramentria obviamente o raciocnio pressupe estabilizao no aumento de recursos financeiros, o que no se verificou nos ltimos anos. A conta simples, embora sujeita a muitas consideraes e crticas: so oito fundos setoriais e o FNC contava com aproximadamente R$ 430 milhes em 2009. As polticas priorizadas pelo MinC (Mais Cultura, includo o Cultura Viva) correspondiam a 70% desses recursos. Isso quer dizer que a princpio os recursos a serem divididos entre os fundos so muito reduzidos. Em uma diviso igualitria de recursos, cada fundo teria aproximadamente R$ 16 milhes. Tambm se deve considerar o fluxo de liberao anual desses recursos que acontece ms a ms e da dinmica de cada rea (os editais e projetos de cada rea sero formatados e estaro prontos para os empenhos em perodos diferenciados, o que concorrer para dificultar a gesto financeira). senso comum entre gestores de oramento que mais fcil a gesto de recursos quando as aes so definidas genericamente, isto , na forma de aes guarda-chuva, fugindo de especificaes muito estreitas que dificultam realocaes. Por outro lado, os fundos setoriais tm a vantagem da representatividade: cada um deles ser gerido por representantes da rea, evitando competio por recursos. Entretanto, cenrios de restrio no esto no horizonte, o que poder facilitar um processo gradativo de adaptao da gesto dos oito fundos setoriais. A tabela 2 mostra que os recursos autorizados para o Mais Cultura para 2010 so da ordem de R$ 1,152 trilho, praticamente 2,5 vezes maior que os de 2007. As aes do programa Engenho das Artes tiveram o montante autorizado aumentado em quase trs vezes, as do programa Brasil, Som e Imagem em 2,7 vezes e os recursos do Cultura Viva aumentaram em 12%. O programa Livro Aberto, sob gesto direta da SAI, teve o valor autorizado aumentado em 12 vezes (de R$ 22,2 milhes para R$ 194 milhes). Quanto ao nvel dos recursos executados, aponte-se que estes tm aumentado no programa como um todo e em suas aes componentes. O nvel de execuo das aes do Engenho das Artes foi muito baixo em 2007 (43%), 2008 (32%) e 2009 (4%). O nvel de execuo das demais aes foi baixo para as aes do audiovisual nos dois primeiros anos e melhoraram em 2009. Os nveis de execuo das aes

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do Cultura Viva estiveram prximo ou foram maiores do que 80%. A execuo de 2010 mostra alguns dos problemas gerais da gesto oramentria no Brasil. Os programas chegam ao fim do ano com baixssimo grau de execuo, prtica recorrente e relacionada s prioridades fiscais macroeconmicas. Como demonstrado em outro estudo, a gesto oramentria, complementada pelos marcos legais inadequados e pela inoperncia de rgos do Executivo e do Judicirio, configura-se em distores na atuao do poder pblico que fragilizam sua atuao e articulao com a sociedade civil (BARBOSA DA SILVA; ARAJO, 2010) A tabela 3 apresenta a execuo das aes do Mais Cultura em valores de 2009 os valores de 2010 so correntes. Lembremo-nos de que o Mais Cultura composto por aes selecionadas de outros programas e no pela sua totalidade.
TABELA 3
(Em R$ mil)
Programa/ano Livro Aberto Brasil Som e Imagem Cultura Viva Engenho das Artes Total Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Nvel de execuo 2007 2008 2009 20101 2007 2008 2009 2010 22.243 68.160 168.366 198.062 456.831 20.737 23.783 134.350 76.733 255.602 71.160 75.101 122.261 257.138 525.660 55.426 32.967 114.277 66.234 268.904 87.499 40.904 118.123 249.694 496.220 68.594 40.348 99.321 186.103 194.178 186.449 188.444 583.333 93.451 12.598 10.028 115.265 93,2 77,9 78,4 48,1 34,9 43,9 98,6 79,8 93,5 84,1 6,8 5,3

Execuo das aes do Mais Cultura 2007-2010

38,7 25,8 74,5 19,8

394.366 1.152.404 231.342 56,0 51,2 79,5 20,1

Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: Execuo at 11 de outubro de 2010.

A tabela 4 apresenta a composio de recursos do Mais Cultura executados via FNC. Destaque-se a melhoria dos nveis de execuo (79,3%) em 2009, o aumento significativo dos recursos autorizados (quatro vezes em relao a 2007) e, como caracterstica negativa, o baixssimo nvel de execuo em 2010, at outubro.5

5. Isso no significa que o nvel de execuo de 2010 ficar necessariamente abaixo dos anos anteriores, dado que uma grande fatia dos recursos pode ser liquidada no fim do ano. Porm, preocupante que a execuo ao longo do ano seja to baixa, pois pode indicar dificuldades quanto ao fluxo financeiro ou aos instrumentos administrativos.

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TABELA 4
(Em R$ mil)
Programa/ano Livro Aberto Brasil Som e Imagem Cultura Viva Engenho das Artes Total

Execuo das aes do Mais Cultura no FNC 2007-2010


Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Autorizado Liquidado Nvel de execuo 2007 2008 2009 2010 2007 2008 2009 20101 13.873 2.543 66.950 55.971 64.855 49.107 119.137 4.409 18,3 83,6 75,7 3,7 60.047 68.518 41.195 183.634 15.683 52.312 17.179 87.716 69.816 122.668 51.605 311.038 27.682 114.277 1.416 199.346 28.664 118.123 154.347 28.358 99.321 113.316 167.424 111.692 369.039 767.292 11.848 9.066 4.536 26,1 39,7 98,9 76,3 93,2 84,1 41,7 2,7 73,4 7,1 8,1 1,2 3,9

365.989 290.102

29.859 47,8 64,1 79,3

Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: Execuo at 11 de outubro de 2010.

Os recursos financeiros do programa Mais Cultura correspondiam em 2007 a 54% e em 2009 j atingiam 67% dos recursos do FNC, como se observa. A tabela 4 mostra a importncia que foi ganhando o fundo como dispositivo de execuo financeira das aes do programa: 34% dos recursos do Mais Cultura eram executados via FNC em 2007 e em 2009 esse percentual j havia atingido 73,7%. Note-se tambm que os oramentos autorizados dos programas so muito elevados, o que indica que a estratgia de financiamento passou em grande parte pelo fundo. Todavia, o liquidado das aes do programa pelo FNC foi baixo em 2007. Nos anos seguintes, a execuo das aes foi se tornando superior em nvel. Note-se a melhoria da execuo das aes do Engenho das Artes relacionadas ao Mais Cultura (dos 20% dos recursos autorizados do engenho, que eram tambm do Mais Cultura e que seriam executados pelo fundo, apenas 2,1% o foram, enquanto em 2009 o autorizado passou a ser de 61,8% e a execuo foi de 60,9%). Ateno para as aes dos programas Brasil, Som e Imagem e Cultura Viva que compem o Mais Cultura. A principal estratgia para execuo passou a ser o FNC, com pequenas variaes em termos percentuais, e parece-nos que teve efeitos positivos para a execuo. Certamente, a questo aqui no simplesmente usar o FNC, mas tambm fazer parte de um programa prioritrio ligado secretaria que conduz um programa central, inclusive tambm aos olhos e do ponto de vista da Presidncia da Repblica. O programa almeja capilaridade nacional, pretende atingir municpios de menor ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), aqueles pertencentes aos territrios da cidadania, e tem como foco prioritrio o pblico considerado como excludo das polticas pblicas postas em marcha por governos identificados com as elites.

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TABELA 5
(Em R$ mil)

Participao das aes do Mais Cultura no FNC e variao da execuo 2007-2010


Aes do Mais Cultura executadas pelo FNC Autorizado Programa/ano Livro Aberto Brasil Som e Imagem Cultura Viva Engenho das Artes Total 62,4 88,1 40,7 20,8 40,2 Liquidado Autorizado 12,3 65,9 38,9 22,4 34,3 94,1 93,0 100,3 20,1 59,2 Liquidado 101,0 84,0 100,0 2,1 74,1 Autorizado 74,1 70,1 100,0 61,8 73,8 Liquidado 71,6 70,3 100,0 60,9 73,6 Autorizado 61,4 89,8 59,3 63,3 66,6 Liquidado 4,7 94,0 90,4 3,9 12,9 2007 2008 2009 20101 Variao do executado 2007-2009 Programas 3,31 1,70 0,74 2,43 1,54 FNC 19,3 1,8 1,9 6,6 3,3

Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: Execuo at 11 de outubro de 2010.

Os dados at aqui apresentados explicam a nova atribuio conferida SAI pela Portaria no 95/2010. Ali se estabeleceu que a SAI seria encarregada de definir os montantes a serem anualmente alocados ao FNC. Embora o processo oramentrio seja complexo na sua elaborao, envolvendo rgos do MPOG, especialmente a Secretaria de Oramento Federal (SOF) que define os oramentos setoriais, essa atribuio de uma s vez prtica e simblica, pois indica a posio da SAI e do Mais Cultura na conjuntura do MinC. Tambm permite formular a hiptese de que o programa teve repercusso no MinC e na gesto e no funcionamento do prprio FNC. No MinC, os impactos se deram especialmente pelas capacidades da SAI em agrupar e fazer que as secretarias atuassem a partir de objetivos convergentes. possvel que a prpria CFNC tenha como material de discusso o fato evidenciado pelos dados, isto , o Mais Cultura tem importncia estrutural nos desembolsos do fundo e na estrutura de discusso dos editais, que passa por inmeros processos, inclusive com discusses no Observatrio dos Editais. Parece-nos, embora ainda se deva aprofundar sobre a questo e o levantamento de dados empricos sobre a hiptese, que j se podem apontar esses impactos importantes que decorrem do referencial construdo nos ltimos anos nas polticas culturais. Fortalecimento das aes do MinC, valorizao de aes voltadas s comunidades vulnerveis e em seus territrios e o uso de critrios polticos de equidade na organizao da ao pblica so orientadores das prticas e da redefinio das polticas. Enfim, so impactos que, em parte, concernem atuao da SAI e ao conjunto de aes organizadas no Mais Cultura.

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4 DESAFIOS

Como se viu, o programa Mais Cultura colocou-se alguns desafios referentes organizao dos espaos urbanos, do acesso a bens e a equipamentos culturais e da cidadania cultural. No momento, deter-nos-emos na percepo desses problemas. Quantificadas, essas percepes revelam muito dos desafios de democratizao e de reorganizao das polticas culturais nos anos vindouros. Uma segunda ordem de desafios diz respeito aos instrumentos disponveis para dar efetividade a essas polticas culturais especialmente no que se refere ao seu financiamento. A cultura se constitui em plataforma de observao privilegiada para olhar as cidades e os dinamismos que as movem. Os contextos urbanos induzem processos especficos de desenvolvimento cultural, de transformao de prticas e de condicionamentos particularmente importantes dos usos dados ao tempo livre. Por sua vez, as prticas culturais, sua diversidade, complexidade e distribuio oferecem, no quadro das cidades atuais, do seu planejamento e da qualidade de vida, um plano de observao em diferentes perspectivas por um lado, a perspectiva da espacialidade construda e das suas formas e, por outro, do lugar da cultura nesse espao. Em perspectiva dialtica, possvel afirmar que do encontro e das tenses entre o espao objetivo vivido e o representado (percebido) podem surgir importantes questes que abrem possibilidade reorganizao de zonas de ao, tanto necessria ao campo da organizao social da cultura, quanto ao de interveno urbana para garantir direitos sociais e culturais s populaes. Em realidade, cidade e cultura devem ser vistas em suas mltiplas articulaes e determinaes recprocas no quadro da democracia social, dos direitos de cidadania. Portanto, as cidades so, para alm do seu plano organizacional material, realidades simblicas e socialmente produzidas e apropriadas, suscitando diferentes formas de percepo, imagens e identidades. Os desafios colocados s polticas culturais e especialmente ao Mais Cultura referem-se a: i) organizao urbana para a prtica cultural; ii) acesso a equipamentos culturais; e iii) oferta cultural. A hiptese segundo a qual as dinmicas e os contextos sociais urbanos constituem um nvel relevante para o entendimento da cultura e esta para a compreenso das estratificaes, estruturas e distribuies sociais no espao pode ser corroborada empiricamente. As representaes a respeito do espao urbano e dos usos do tempo livre apresentam padres claros, indicando, por um lado, despreocupao poltica com a organizao espacial que leve em considerao a localizao de espaos pblicos que permitam fruio e produo cultural e, por outro lado, mostrando que as hierarquias de valor e das prticas no esto estruturadas em ncleo de prticas normativas (visitao a museus, ida a shows de msica, teatros, danas, circo etc.) claras e consolidadas.

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A tabela 6 apresenta a percepo da populao6 sobre a localizao de diferentes espaos de sociabilidade, entre eles os culturais, que nos interessam.
TABELA 6
(Em %)
Localizao por proximidade de onde mora Espaos verdes Equipamentos esportivos Equipamentos culturais Comrcios Localizao dos lugares de encontro e vida associativa Muito bem situado 30,7 20,1 15,7 59,5 20,9 Razoavelmente bem situado 36,5 31,0 26,4 30,6 32,0 Mal situado 31,0 43,2 51,0 9,1 40,8 No tem 0,3 1,5 1,5 0,1 1,4 NS/NR 1,4 4,2 5,4 0,7 2,7

Percepo a respeito da localizao de espaos para prticas culturais e sociais

Fonte: Ipea (2010b). Obs.: NS/NR = no sabe/no respondeu.

Os espaos verdes prximos, a exemplo de praas e parques, so percebidos como bem localizados por 30,7% dos entrevistados e por 31% como mal situados. J os equipamentos esportivos so percebidos como mal situados por 43,2%. Os equipamentos culturais, por sua vez, so percebidos como mal situados por 51% dos entrevistados. Apenas 1,5% afirmou que esses espaos esportivos e culturais no existiam. Os lugares pblicos de encontro so percebidos como mal situados em relao ao local onde se mora por 40,8% dos entrevistados. O comrcio, no entanto, foi apontado como bem situado por um percentual prximo a 59,5% dos entrevistados. Obviamente, os espaos urbanos devem oferecer, nas proximidades dos domiclios, servios que permitam comodidade, tais quais feiras, mercadinhos de produtos de alimentao, limpeza e vesturio, padarias etc. No entanto, constata-se, por essas percepes, o privilgio dado a essa dimenso funcional da organizao urbana em detrimento de outras dimenses importantes da qualidade de vida (acesso a espaos verdes, espaos para prticas associativas, esportivas e culturais). Quanto percepo das diversas classes sociais em relao localizao dos espaos, deve-se dizer, e os dados o mostram, que sempre mais positiva quanto maior a renda do entrevistado. Essa caracterstica se deve coincidncia entre maior renda e acesso a equipamentos urbanos, ou, enunciando de outra forma, a percepo dos entrevistados traduz de forma consistente a sua posio na estrutura de desigualdades expressa
6. Os dados aqui apresentados sobre a percepo da populao a respeito de diversas questes no mbito das polticas e das atividades culturais foram preparados a partir das informaes coletadas em 2010 pelo Sistema de Indicadores de Percepo Social (SIPS), que abordou tambm outros temas, como justia, segurana, incluso bancria, emprego, entre outros. Um relatrio com anlise mais completa sobre os dados encontrados para a cultura est disponvel em Ipea (2010b).

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na organizao do espao urbano: quanto mais rendimento, mais proximidade e mais acesso a equipamentos urbanos de cultura e lazer, embora este acesso e esta proximidade devam ser contextualizados nos quadros de fragilidades estruturais. Esse aspecto tambm facilmente constatvel pelo grande percentual de pessoas em todas as classes de rendimento que percebem que os equipamentos urbanos esto mal localizados. O exemplo mais claro o da percepo da localizao dos equipamentos culturais, pois 52,7% da primeira classe de renda percebe-os como mal localizados, seguidos por 51,7% daqueles que tm renda entre R$ 1.020 a R$ 2.250 e 47,8% entre aqueles com renda superior a cinco salrios mnimos. Considerando a escolaridade, observa-se que os resultados apresentam outro perfil. Aqui a percepo quanto distribuio dos equipamentos sociais no espao urbano relativamente homognea para qualquer das caractersticas. A maior diferena relativa refere-se aos lugares de encontro para a vida associativa, quando 42% dos entrevistados de menor escolaridade os consideram mal localizados e apenas 35% dos de maior escolarizao tm a mesma percepo. O padro de percepo, no entanto, ainda aqui permanece crtico em relao adequao da localizao dos equipamentos relativamente ao local de moradia. Quanto oferta, a grande maioria dos entrevistados afirmou que os preos altos so obstculos ao acesso oferta cultural, sendo que 71% concordam que esse ponto um importante empecilho fruio de bens culturais. No entanto, 25% discordam e acreditam que os preos no se constituem em problema. Outra razo apontada como obstculo foi a barreira social imposta pelo perfil do pblico que frequenta espaos culturais. Nmero alto de entrevistados (56%) concorda que existe essa barreira no acesso cultura, e 38% no veem esta questo como problema. Na verdade, j conhecido o argumento de que h discriminao de classe social quando da frequncia a equipamentos pblicos. J em relao localizao dos equipamentos culturais, o grau de concordncia entre os entrevistados no muito menor, sendo que 62,6% percebem o equipamento como distante do lugar onde moram. Para 35,3%, a localizao do equipamento no se constitui em problema significativo. Quanto atratividade, 42,8% dos respondentes acham as atividades enfadonhas, percentual ligeiramente mais baixo do que daqueles que veem as atividades com certo interesse (51,8%). Distribuio similar, porm invertida, pode ser encontrada entre os 51,8% que consideram os horrios dos eventos como inadequados, contra 42,4%, que os consideram adequados.

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TABELA 7
(Em %)

Percepes a respeito dos obstculos ao acesso oferta cultural


Percepo Os preos altos so um obstculo O pblico frequentador elitista Os equipamentos ficam longe de onde moro As atividades so enfadonhas e desinteressantes Os horrios em que acontecem so inadequados A regio de localizao do equipamento perigosa Fonte: Ipea (2010b). Concorda plenamente 19,2 10,4 13,1 4,9 7,7 9,4 Concorda 51,8 45,5 48,5 37,9 44,1 31,8 Discorda 23,9 36,5 33,0 48,6 40,5 51,0 Discorda plenamente 1,1 1,8 2,3 3,2 1,8 3,1 NS/NR 4,1 5,9 3,0 5,4 5,8 4,7

Um dado surpreendente refere-se percepo a respeito da periculosidade da regio de localizao dos equipamentos. Apenas 41,2% concordam que a regio do equipamento perigosa, enquanto 54% discordam. A questo da percepo do tempo livre coloca outro tipo de problema. O tempo livre definido como tempo utilizado em mltiplas e diferenciadas atividades no relacionadas ao trabalho e varia, portanto, com o nvel de vida e a idade, mas tambm com os recursos sociais disponveis. A questo tem duas dimenses: a percepo sobre a suficincia do tempo livre e, outra, normativa, sobre quais desejos e prticas seriam realizadas caso o tempo disponvel fosse maior. A respeito da percepo do tempo livre, 35,4% afirmaram ser o tempo insuficiente para satisfazer todos os desejos e 44,9% disseram que o tempo suficiente, mas que sempre h alguma atividade a ser feita. Nesse segundo caso, a resposta deve se referir a compromissos e outras atividades relacionadas ao cotidiano, como cuidados com a casa, compras, compromissos religiosos e sociais. Quanto queles restantes, 18,4% percebem ter grande parcela de tempo disponvel, mas afirmam no encontrar nada de interessante para preench-lo. Como se depreende da tabela 8, os entrevistados registraram que em caso de dispor de mais tempo procurariam em primeiro lugar fazer cursos (33,3%), seguido de prticas esportivas (16,1%), no fazer nada de muito preciso (15,1%), cuidar dos filhos, da famlia e da casa (13%). A realizao de atividades mais prximas das prticas culturais, como estudar, pesquisar e ler, foi indicada por 9,9% dos entrevistados, bem como frequentar espaos culturais e de lazer por 7,7%. A opo de praticar atividades artsticas foi apontada por 3,6% das pessoas.

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TABELA 8

Percepes a respeito do uso do tempo livre


O que faria se dispusesse de mais tempo Total Fazer cursos e procurar melhorar a situao profissional Praticar atividades fsicas e esportivas Descansar, no fazer nada de muito preciso Cuidar dos filhos, da famlia e da casa Estudar, pesquisar, ler livros Frequentar espaos culturais e de lazer Praticar atividades artsticas (msica, pintura) NS/NR Fonte: Ipea (2010b). % 100 33,3 16,1 15,1 13,0 9,9 7,7 3,6 1,3

As prticas culturais, por sua vez, desdobram-se em padres distintos, a depender de serem prticas domiciliares ou no, isto , que envolvam a sada de casa em deslocamento para estruturas e espaos dedicados ao lazer e/ou cultura. As disparidades reveladas no perfil de prticas culturais da populao realam com tons ainda mais graves os problemas apontados em relao ao acesso a equipamentos culturais. Tambm registram a integrao da populao em geral no circuito das indstrias culturais da comunicao e da cultura. A experincia cultural mais usual refere-se a prticas relacionadas ao audiovisual, especialmente a assistncia televiso ou ao DVD, o que por si expressa o aumento da densidade desse tipo de aparelho nos domiclios brasileiros. Grande maioria dos entrevistados ou 78% deles afirmaram assistir a televiso/DVD todos os dias e 11% assistem vrias vezes por semana. Portanto, somados, o conjunto de pessoas desses dois grupos representa que 89% dos entrevistados so praticantes intensivos ou habituais de televiso. Apenas 17,2% assistem pelo menos uma vez por ms e 3,6% raramente. A audio de msica outra prtica bastante disseminada. Dos entrevistados, 58,8% afirmaram que a frequncia da prtica diria e outros 25,5% ouvem rdio/msica pelo menos uma vez por ms (tabela 9).

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TABELA 9
(Em %)

Frequncia de prticas culturais


Prticas/frequncia TV/DVD Rdio/msica Bares, boates e danceterias Clubes e academias Teatro/circo/shows de dana Shows de msica Cinema Jogos e competies esportivas Museus/centros culturais Fonte: Ipea (2010b). Todos os dias 78,2 58,8 3,5 3,3 0,7 0,7 0,8 0,9 0,5 Pelo menos uma vez por ms 17,2 25,5 29,7 19,1 13,5 18,2 17,6 16,0 6,9 Raramente 3,6 9,7 15,7 17,6 25,6 28,7 26,0 19,7 23,9 Nunca 0,9 5,9 50,6 59,2 59,3 51,5 54,0 62,8 67,9

Quando se toma distncia do eixo TV/DVD/rdio, as prticas se tornam menos generalizadas. Somadas as intensidades nunca e raramente, 66,3% dos respondentes encontram-se nessa categoria de praticantes de baixa intensidade no que diz respeito a sadas para bares, boates e danceterias. Entretanto, quase 29,7% das pessoas saem para esses lugares pelo menos uma vez por ms. No que se refere sada para clubes ou academias, como de se esperar, um nmero baixo (3,3%) o faz todos os dias e um percentual adicional de 19,1% o faz pelo menos uma vez por ms. Registre-se que aqueles que nunca vo correspondem a um percentual de 59,2% do total. A frequncia menor para teatro, circo e shows: 25,6% frequentam raramente e 59,2% nunca o fazem. Padro anlogo se verifica na sada para shows de msica, mas aqui se deve apontar que 13,5% fazem esta prtica pelo menos uma vez por ms. Quanto visitao a museus e centros culturais, apesar do nmero alto daqueles que nunca a realizam, tem-se 6,9% de pessoas que o fazem pelo menos uma vez por ms. A questo a respeito dos nveis de penetrao do cinema nas prticas cotidianas, sob a forma de assistncia a salas, apresenta resultados surpreendentes: 54% dos brasileiros nunca vo ao cinema, outros 26% vo raramente. No entanto, em torno de 17% dos brasileiros vo ao cinema pelo uma vez por ms, nmero que j revela o potencial econmico da arte ou do cinema como simples entretenimento. Dos entrevistados, 0,8% afirma que vo ao cinema todos os dias e 4,2%, entre duas e trs vezes por semana. O grfico 1, por sua vez, permite fazer um contraponto. Mostra o percentual dos que nunca frequentam nenhuma das atividades elencadas na pesquisa. importante notar que uma grande parte das prticas culturais selecionadas nessa

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pesquisa no realizada por percentual relevante dos entrevistados. Destaque-se que 59,3% dos respondentes nunca vo a teatro, circo ou shows de msica, 54% nunca vo ao cinema e 51,5% nunca vo a shows de msica.
GRFICO 1
(Em %)
Visita museus/centros culturais Vai a jogos e competies esportivas Vai teatro/circo/shows de dana Vai a clubes e academias Vai a cinema Vai a shows de msica Vai a bares, boates e danceterias Ouve rdio/msica Assiste a TV/DVD 0,0 Fonte: Ipea (2010b). 0,9 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 5,9 67,9 62,8 59,3 59,2 54,0 51,5 50,6

Pessoas que nunca realizam prticas culturais

Quais concluses tirar, pelo menos provisoriamente, dessas variaes de comportamentos segundo caractersticas econmicas e sociais? At aqui se viram liames estreitos entre a organizao do espao urbano e a percepo de que a distribuio de equipamentos pblicos de lazer e cultural no a ideal no sentido de gerar oportunidades de fruio e consolidao do gosto pelas prticas culturais. As variveis econmicas e sociais (renda, idade e escolaridade) compem as experincias e formatam diferentes lgicas que motivam ou desmotivam as prticas, o que pode ser descrito pelos diferenciais de frequncia e disposio para praticar ou fruir da cultura e dos espaos de lazer. O que interessou mais aqui foi enfatizar que as percepes sobre a organizao dos espaos urbanos para o lazer e a cultura e as prticas propriamente culturais, alm de serem heterogneas, como j se sabia, tambm so consistentes no que diz respeito representao de segregaes socioeconmicas e espaciais. O acesso cultura, entretanto, no apenas sintoma de outras desigualdades, ele mesmo produz distncias sociais e culturais e, nesse sentido, o enfrentamento do desafio da democratizao do acesso cultura deve, sim, constituir um objeto em si para as polticas pblicas. E a busca pelo

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adequado financiamento a sustentar este esforo tambm se configura como inescapvel desafio. Nesse sentido, a alocao de recursos por meio do FNC ganha importncia. O referido fundo teve seus recursos aumentados no perodo entre 1995 e 2009, embora tenha sofrido com cortes e contingenciamentos. O mesmo fenmeno afetou instituies federais de cultura. Mesmo assim, em parte, a perda de recursos das instituies federais foi compensada por recursos do FNC e dos incentivos a projetos. Em 2009, os recursos oramentrios liquidados do FNC chegaram, depois de corrigidos pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio de 2009, a R$ 433 milhes e foram quase 13 vezes maiores em comparao a 1995. Diante disso, pode-se dizer que o FNC foi um dispositivo central no processo de alocao de recursos. Durante a dcada de 1990 e parte dos anos 2000, os recursos de algumas instituies federais da administrao indireta do MinC praticamente cobriam somente as despesas administrativas e de pessoal e, no geral, os recursos para financiar outras atividades eram insuficientes para atender aos objetivos institucionais. No foi raro que os projetos dessas instituies tenham sido financiados pelo FNC a outra metade dos recursos do fundo foi destinada a transferncias a municpios e a instituies privadas (BARBOSA DA SILVA; CHAVES, 2005). A magnitude dos recursos utilizados pelo mecanismo do FNC oscilou no perodo considerado, embora depois de 1996 tenha se constitudo em montantes sempre maiores queles de 1995. O comportamento dos recursos do FNC semelhante ao verificado em perodos de crise econmica ou poltica: sofre retraes conforme o comportamento macroeconmico e as prioridades fiscais (tabela 10).
TABELA 10
Ano/rgo 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Execuo oramentria do MinC e do FNC 1995-2009


MINC 391.280 422.014 428.864 393.582 443.236 491.272 540.052 433.684 374.642 509.985 649.461 759.548 Variao 1995 = base 1,0 1,1 1,1 1,0 1,1 1,3 1,4 1,1 1,0 1,3 1,7 1,9 FNC 33.617 29.250 50.806 42.611 36.914 83.740 109.322 67.795 62.921 109.507 158.532 158.639 Variao 1995 = base 1,0 0,9 1,5 1,3 1,1 2,5 3,3 2,0 1,9 3,3 4,7 4,7 (Continua)

192 (Continuao) Ano/rgo 2007 2008 2009 MINC 912.792 1.030.381 1.222.186

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Variao 1995 = base 2,3 2,6 3,1

FNC 161.121 302.313 433.042

Variao 1995 = base 4,8 9,0 12,9

Fonte: Siaf e Sistema Integrado de Dados Oramentrios (Sidor). Obs.: Valores deflacionados pelo IPCA mdio de 2009.

Os recursos do FNC se contraram em 1998 e 1999 em razo de crises externas; posteriormente, em 2002, ano de eleies e com as expectativas geradas por uma possvel transio para novas orientaes poltico-econmicas, os recursos recuaram novamente para o patamar de R$ 67 milhes, R$ 41 milhes a menos do que em 2001. O perodo que segue a 2004 foi de aumento exponencial de recursos. A participao relativa dos recursos do FNC na composio dos recursos gerais do MinC tambm oscilou. Era de 8,6% em 1995, chegou a 20,2% em 2001, recua para 15,6% em 2002 e em 2009 chegou a 35%. Essa participao resulta da centralidade do FNC na gesto de prioridades ministeriais durante a dcada de 1990 e da sua valorizao como recurso estratgico na definio da alocao oramentria, sobretudo nos ltimos anos. Entretanto, o sentido da centralidade mudou. Na dcada de 1990, permitia flexibilidade na alocao de recursos (as instituies vinculadas podiam articular projetos de seu interesse na sociedade civil e estes seriam financiados pelo FNC) e absorvia cortes e contingenciamentos. Depois passou a permitir a execuo de aes do MinC, diretamente por meio de aes programticas, por transferncias a estados, a municpios e ao DF e, em muitos casos, a partir das prticas de editais. No que se refere ao grau de execuo dos recursos do FNC em relao aos recursos autorizados, esse tambm oscilante, apesar de ter sido sempre melhor do que em 1995, quando foi de 59%. Nos anos seguintes, a execuo foi sempre maior que 60%, tendo sido de 73% em 2001. Em 2002, verifica-se o pior nvel de execuo do fundo (42%, pouco inferior execuo de 2007, que foi de 52%). Em 2009, a execuo chega a 83%. As narrativas que coletamos sobre o FNC apontam para preocupaes de reforma no funcionamento do fundo (PRIMEIRO..., [s.d.]). s vezes, os entrevistados diziam ser necessrio o fortalecimento do fundo em termos de recursos; em certas ocasies se dizia ser necessrio mudar seus papis. Faltava poltica ao fundo ou ele simplesmente funcionava como balco; ouvimos que ali havia um dficit de republicanismo e que seus mecanismos de gesto precisavam ser democratizados. Seja qual for a opo que se faa para interpretar o FNC e no precisamos concordar com os argumentos de forma integral, pois eles so eivados de tons e contratons , deve-se registrar que as mltiplas narrativas mostram um conjunto de compreenses diferentes a respeito dos significados do fundo.

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Nenhuma dessas compreenses referidas a elementos operativos implicam apenas narrativas sem nuances, mas implicam contextualizaes e hipteses por vezes sofisticadas. Por exemplo, uma narrativa se construiu de forma peculiar: o fundo deveria ser fortalecido, mas no apenas com os recursos anuais, programados em funo das diretrizes do MinC ou do CNPC e de planos nacionais. O fortalecimento adviria da aprovao de vinculaes oramentrias significativas, que permitissem transferncias fundo a fundo no pacto federativo. Do contrrio, a manuteno de relacionamentos federativos baseados em convnios ou contratos, ambas as formas vistas como polticas pontuais, impediria a conformao do SNC. Como se v, a narrativa a respeito do fundo se organiza em torno de uma viso a respeito do sistema nacional. Outras narrativas, ao contrrio, partiam de elementos factuais como problema, por exemplo, as ausncias de efetivas diretrizes discutidas politicamente ou a falta de representao das discusses vigentes. Para o que nos interessa discutir, as narrativas apontaram para relaes do fundo com o sistema e com a poltica de financiamento do ministrio. Podemos identificar, em linhas gerais, ento, trs maneiras de perceber o fundo: i) como organizador do financiamento a partir de diretrizes polticas do MinC, estando a elas integradas; ii) como simples fonte de recursos para projetos pulverizados e eventuais; e iii) como elemento articulado ao SNC. Este ltimo merece desdobramentos que no so possveis aqui. Seguiremos apenas algumas pistas. Lembremo-nos de que encontramos posies diferenciadas nas entrevistas, algumas das quais afirmavam que o sistema era construo arquitetnica e formal em muitos casos pressupondo conexes juridicamente construdas e outras que afirmaram ser o sistema um exerccio cotidiano protagonizado pelo conjunto de programas do MinC, especialmente o Mais Cultura, e pelos estados e municpios. O segundo sentido implicava crticas duras ao FNC e sua ligao com polticas de balco ou com a falta de polticas. Nesse caso, dizia-se, o fundo deveria ser protagonista do sistema, com sua programao alinhada com planos nacionais e com diretrizes mais abrangentes, mas operacionalmente tinha uma limitao que era no ter recursos suficientes e nem comando legal que autorizasse transferncias fundo a fundo. A construo de inscries que permitissem o alinhamento com documentos importantes (CF/88, PNC, diretrizes etc.) ia alm, pois pressupunha delimitao de pblicos diferentes daqueles atingidos pelos incentivos fiscais (regio Sudeste, grandes cidades e artistas consagrados). Em vez de se direcionarem recursos alta cultura, o financiamento se dirigiria s culturas populares, s associaes, aos pequenos municpios e aos grupos excludos enfim, o foco seria dado a um conjunto de atores que no teriam sido privilegiados pelas polticas culturais at ento vigentes.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Todavia, os problemas narrados no se esgotam nessas formulaes gerais. Como fazer para que a lgica do fundo faa uma inverso de prioridades e atinja pessoas e grupos esquecidos pelas polticas culturais? No se pode esquecer que o fundo funciona ou por iniciativa do MinC, que o utiliza para projetos e aes de seu interesse (sob respaldo da CF/88), ou a partir de projetos que chegam ao MinC para serem financiados sem nenhuma restrio a quem o demanda. Os projetos pressupem, por sua vez, contratos e convnios e no h possibilidade, como j se disse, de transferncias fundo a fundo. Por exemplo, essas transferncias existem nas reas de sade e educao, onde possvel fazer repasses diretos para fundos estaduais e municipais, independentemente da apresentao de projetos pontuais. Ali os critrios so variados e em muitos casos quantificados (por aluno matriculado, por populao, por necessidade etc.). Mas essa mecnica requer outro tipo de discusso poltica, ou seja, definies e trabalho tcnico-poltico para dar coerncia entre formas de repasse e objetivos polticos. Enfim, nesse quadro geral, a programao do FNC deveria adquirir coerncia, desde princpios e diretrizes gerais at os mecanismos operacionais. Certamente a ligao no linear e a soluo no nica. Nada to simples: trmites dos projetos, critrios de incluso oramentria, polticas fiscais, ritmos de desembolso, existncia ou de disponibilidades financeiras criam dificuldades adicionais, sobretudo para um pblico que em geral menos escolarizado ou simplesmente avesso s complexidades do Estado. O simples respeito a regras e a valores jurdicos gerais (princpio da legalidade, da universalidade, da impessoalidade, da no concentrao de recursos por pessoa, beneficirio ou regio, pelo princpio da participao) no garante que os recursos cheguem grande parte do pblico, nem garante respeito a critrios de equidade nesse acesso.
REFERNCIAS

BARBOSA DA SILVA, F. A.; ARAJO, H. Cultura Viva: avaliao do Programa Arte, Educao e Cidadania. Braslia: Ipea, 2010. BARBOSA DA SILVA, F. A.; CHAVES, J. V. Fundo Nacional de Cultura (FNC): situao atual e possibilidades de aprimoramento. Braslia: Ipea, 2005. Mimeografado. BRASIL. Ministrio da Cultura. Programa Mais Cultura. Braslia, 2007. IBANES-NOVION, O.; BOSCH, E. R. V. D. Oficina de Validao do Modelo Lgico do Programa Mais Cultura. Braslia: Departamento de Gesto do Plano Plurianual/SPI, 2008.

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IPEA. Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, Braslia, Ipea, n. 17, 2010a. ______. Sistema de Indicadores de Percepo Social (SIPS): cultura. Braslia, 2010b. Mimeografado. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/images/ stories/PDFs/SIPS/101117_sips_cultura.pdf>. JOBERT, B. Une Approche Dialectique Des Politiques Publiques: LHeritage De Ltat En Action, Ple Sud 21. Paris, 2004. v. 2. PRIMEIRO Relatrio de Avaliao do Programa Mais Cultura [s.d.]. Pesquisa em andamento. SUREL, Y. Les Politiques Publiques Comme Paradigmes. In: FAURE, A.; POULLET, G.; WARIN, P. (Ed.). Dbats Autour De La Notion De Rfrentiel: La Construction Du Sens Dans Les Politiques Publiques. Paris: lHarmattan, 1995.

CAPTULO 6

TRABALHO E RENDA

1 APRESENTAO

Este captulo se divide em trs sees, excetuando esta apresentao. A seo 2 dedica-se anlise de alguns fatos relevantes da conjuntura da rea de trabalho e renda no Brasil. Estes fatos consistem em: i) a conjuntura do mercado de trabalho, que parece ter superado os efeitos da crise 2008-2009, dado que vem registrando patamares recordes de participao, ocupao e remunerao; ii) a poltica de valorizao do salrio mnimo (SM), que apesar de todos os avanos registrados desde 2007, permanece dependente da discricionariedade do Poder Executivo; e iii) a II Conferncia Nacional de Economia Solidria (Conaes), em que se debateu o reconhecimento das formas de organizao econmica baseadas no trabalho associado, na propriedade coletiva dos meios de produo, na cooperao e na autogesto. A seo 3 preocupa-se com a anlise dos principais programas e aes que integram o Sistema Pblico de Trabalho, Emprego e Renda (SPTER), com destaque para: i) os voltados garantia da renda dos trabalhadores (como o seguro-desemprego e o abono salarial); ii) os que oferecem servios aos trabalhadores (intermediao e qualificao profissional); e iii) os destinados gerao de trabalho e renda (como o Programa de Gerao de Emprego e Renda Proger e o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado PNMPO). Acrescente-se que h tambm, nessa seo, uma anlise dos programas e das aes que se referem inspeo do trabalho, que vm passando por uma ampla reformulao desde 2008. Essa reformulao almeja superar o modelo de inspeo individual, realizada por um auditor isolado, atuando de forma aleatria ou reativa a denncias, nos estabelecimentos de um territrio restrito. A inteno que a inspeo se paute, a partir de agora, pelo esforo coletivo, dos grupos de auditores, com formao multidisciplinar, atuando de modo proativo e com planejamento prvio. Por fim, a seo 4 deste captulo foca-se na anlise de trs desafios atualmente abertos na rea de trabalho e renda. O primeiro refere-se consolidao do SPTER, que exige a superao das dificuldades por que passam as polticas que disponibilizam servios de orientao/intermediao, qualificao social/profissional e gerao de trabalho/renda inclusive por mecanismos associados/solidrios. O segundo concerne regulao pblica do trabalho no Brasil, e mais especificamente capacidade das instituies pblicas e dos atores sociais em garantir o respeito aos direitos do trabalho.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

E o terceiro desafio diz respeito vinculao de polticas externas rea de trabalho e renda a compromissos de plena utilizao da fora de trabalho no pas. Trata-se das iniciativas estatais na rea macroeconmica, que devem ser concebidas e implementadas de maneira a favorecer a plena ocupao dos trabalhadores. De maneira complementar a este desafio, discute-se a possibilidade de criao de uma nova poltica no mbito do SPTER, dedicada garantia direta de trabalho pelo Estado que pode funcionar como uma espcie de empregador de ltima instncia.
2 FATOS RELEVANTES 2.1 Conjuntura do mercado de trabalho

A crise internacional de 2008-2009 exigiu do Estado brasileiro uma srie de iniciativas macroeconmicas, de natureza monetria, creditcia, fiscal e tributria, j analisadas em edio anterior deste peridico.1 Em seu conjunto, tais iniciativas se revelaram positivas, ao menos no sentido de minimizar os impactos da crise sobre as variveis principais do mercado de trabalho. De fato, esses impactos se mostraram limitados e, ademais, transitrios. verdade que, entre o ltimo trimestre de 2008 e o primeiro de 2009, registrou-se uma diminuio da ocupao, bem como elevao do desemprego. Todavia, nos perodos seguintes, com a recuperao da atividade econmica, a situao do mercado laboral mostrou alguns sinais de recuperao. Esses sinais ficaram mais evidentes nos trimestres iniciais de 2010, quando o mercado superou as marcas registradas nos perodos iniciais de 2008 momento em que a atividade econmica ainda no havia sido prejudicada pela crise. E, hoje, h indcios de que o mercado de trabalho est funcionando com uma dinmica pr-trabalhador e, em particular, com uma dinmica que favorece aquele trabalhador situado na base da estrutura laboral. A partir dos dados da Pesquisa Mensal de Emprego do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PME/IBGE),2 possvel verificar que a taxa de atividade (ou de participao) nas principais reas metropolitanas passou de 56,6% para 57,1% entre 2009 e 2010. Essa ampliao do mercado de trabalho se deveu ao crescimento de 2,1% da populao economicamente ativa (PEA), contra o aumento de 1,3% da populao em idade ativa (PIA).

1. Ver Ipea (2010b). 2. Pesquisa realizada desde maro de 2002, com uma nova metodologia. De maneira a possibilitar comparaes entre anos distintos, bem como de modo a minimizar efeitos de sazonalidade, os dados da PME/IBGE aqui apresentados referem-se aos meses de janeiro a outubro.

Trabalho e Renda

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De forma mais especfica, essa ampliao do mercado laboral foi causada pelo crescimento de 3,5% do nvel de ocupao em 2010, mesmo percentual registrado no perodo anterior crise. Acrescente-se que, diante desse avano da ocupao, o nvel de desemprego aberto diminuiu 15,6%, fazendo que a taxa recuasse a 7%. Alm de ter ampliado a oferta de ocupaes, o mercado de trabalho aprimorou sua qualidade. A participao dos empregados sem carteira assinada, dos conta prpria e dos no remunerados na estrutura ocupacional reduziu-se em 3,1% entre 2009 e 2010, resumindo-se proporo de 37,1% do total de ocupados.3 Essa melhoria da qualidade das ocupaes refletiu o avano dos empregados com carteira. De acordo com os dados do Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),4 a criao de novas vagas formais em todo o Brasil chegou a 240,6 mil ao ms em 2010. No perodo anterior crise internacional, nos trimestres iniciais de 2008, esse nmero havia alcanado 214,8 mil. Ou seja, o aprimoramento da qualidade do mercado de trabalho hoje alavancado pelo assalariamento com registro. Outro indicador dessa melhoria encontrado na remunerao mdia auferida pelos trabalhadores.5 Segundo os dados da PME/IBGE, em termos reais, tal remunerao cresceu 3,3% em 2010 e atingiu R$ 1.461,92.6 E, como reflexo do aumento da ocupao e da remunerao, a massa de rendimentos apropriada pelos trabalhadores cresceu 7% em 2010, o maior percentual desde 2003. Ressalte-se que os efeitos desse aumento sobre as variveis macroeconmicas so positivos, basicamente porque permite que o consumo das famlias continue alavancando o avano do produto interno bruto (PIB) brasileiro, como vem ocorrendo h alguns anos.7 Alavancando de modo direto, via remunerao dos trabalhadores, ou indireto, via crdito que, alis, em algumas de suas principais modalidades, beneficia-se do aprimoramento da qualidade da ocupao (via crdito consignado para consumo, dirigido a empregados com registro em carteira).

3. A utilizao da participao dos sem carteira, dos conta prpria e dos no remunerados como indicador da qualidade da ocupao no mercado de trabalho brasileiro est sujeita a diversas crticas. At porque o grupo dos trabalhadores por conta prpria bastante heterogneo, apresentando algumas inseres de elevada qualidade (em termos de qualificao exigida, de remunerao paga, de jornada demandada etc.) e outras tantas de reduzida qualidade (com atributos opostos). Apesar disso, esse indicador tradicionalmente utilizado, em anlises com dados da PME/IBGE, como uma proxy da falta de qualidade da ocupao existente no pas. 4. De forma a viabilizar comparaes entre anos distintos, bem como de maneira a reduzir efeitos de sazonalidade, os dados do CAGED/MTE expostos dizem respeito aos meses de janeiro a outubro. 5. Os dados de remunerao apresentados referem-se remunerao mdia habitualmente recebida no trabalho principal, atualizada para outubro de 2010 pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC-Geral)/IBGE. 6. Note-se que, mesmo durante a crise, o rendimento dos trabalhadores aumentou, evidenciando que os impactos da conjuntura econmica foram limitados e transitrios. Este aumento do rendimento foi de 3,5% em 2009, que se mostrou possvel diante do avano da ocupao (0,7%) e, especialmente, do emprego com carteira assinada (85 mil novas vagas formais criadas ao ms) nesse ano. 7. A esse respeito, verificar Ipea (2010a).

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GRFICO 1
(Em %)
7,0 6,0 5,0 4,0

Variao da remunerao mdia real e da massa de remunerao real janeiro a outubro de cada ano
6,9 5,8 5,9 4,2 3,9 2,8 3,0 2,0 1,0 0,0 -1,0 -2,0 Var.Rem.Md.Hab.Real Fonte: PME/IBGE. Var.Mass.Rem.Real -1,7 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 1,4 1,1 3,4 3,3 3,5 7,0

3,3

Outro indicador do aprimoramento da qualidade do mercado laboral, tambm referente remunerao, est na aproximao entre os salrios de admisso e desligamento dos empregados em todo o Brasil. De acordo com os dados do CAGED/MTE, entre 2009 e 2010, o diferencial entre ambos os salrios reduziu-se em 37,6%, chegando a apenas R$ 66,21.8 Essa aproximao mais um indcio de que o mercado de trabalho est funcionando com uma dinmica pr-trabalhador, pois minimiza um dos componentes mais perversos da rotatividade. Mais especificamente, aquele induzido pelos empregadores, em busca de diminuio de custos pela mera troca de empregados com maiores salrios. Acrescente-se que o SM, legalmente definido pelo Estado, continua a desempenhar papel relevante na definio da remunerao no mercado laboral. A variao real dele tem sido sistematicamente superior da remunerao mdia recebida. Em 2008, o SM aumentou 3,8% em termos reais, contra 2,4% da remunerao mdia, segundo dados da PME/IBGE.9 Em 2009, esses percentuais corresponderam a 7,1% e a 4%, respectivamente. E, em 2010, a 6,2% e a 2,2%, pela ordem.
8. Os dados de remunerao aqui apresentados referem-se ao diferencial de salrios de admisso e desligamento dos empregados, atualizado para outubro de 2010 pelo INPC-Geral/IBGE. 9. Neste ponto especfico, a fim de possibilitar comparaes com os dados sobre o salrio mnimo, os dados da PME/ IBGE sobre a remunerao mdia real habitualmente recebida referem-se aos meses de janeiro a julho. E, por este motivo, discrepam ligeiramente dos dados apresentados anteriormente.

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Ainda que no exista qualquer contradio entre os vetores de definio da remunerao do trabalho (a definio legal, a contratual-coletiva e a contratual-individual), este papel desempenhado pelo SM conduz a um questionamento sobre a capacidade de a contratao coletiva (promovida pelos sindicatos) sustentar o crescimento dos rendimentos dos trabalhadores brasileiros. verdade que, de acordo com os dados do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese), ao longo de 2010, os sindicatos vm conseguindo bons resultados na negociao coletiva, em vrios setores econmicos e em diversas regies do Brasil.10 No obstante, como vetor de definio da remunerao do trabalho, parece que o SM continua alguns passos frente. O que s refora a importncia de sua poltica de valorizao, como examinado mais a seguir neste texto. Para encerrar, nos trimestres iniciais de 2010, o mercado de trabalho demonstrou uma dinmica positiva, superando inclusive as marcas dos perodos iniciais de 2008, quando a economia ainda no havia sido afetada pela crise internacional. Isso se refletiu na maior taxa de atividade e de ocupao, na menor taxa de desocupao e na maior qualidade da ocupao, bem como no maior nvel de rendimentos. No momento presente, esse conjunto de indicadores aponta para a atratividade do mercado laboral, da perspectiva dos trabalhadores brasileiros. No obstante, necessrio lembrar que, por melhor que seja essa conjuntura, ela no se mostrou capaz de reverter problemas historicamente acumulados por um processo de desenvolvimento tardio. O mercado de trabalho brasileiro permanece criando ocupaes muito distintas, em termos de formas de contratao, nveis de remunerao, patamares de jornada, garantias de sade e segurana, mecanismos de estabilidade, meios de representao coletiva, entre outros aspectos que se referem ao acesso a direitos trabalhistas e previdencirios. Essa heterogeneidade das ocupaes, por sua vez, atinge de maneira diferenciada homens e mulheres, negros e brancos, jovens e adultos, regies do pas etc., fenmeno responsvel pela perpetuao de uma srie de desigualdades econmicas e sociais. Dois exemplos ilustram a permanncia dessa heterogeneidade das ocupaes, observvel mesmo no perodo mais recente: um referente s inseres laborais de homens e mulheres, outro concernente s realidades laborais encontradas nas regies brasileiras. No que se refere ao recorte de gnero, segundo os dados da PME/IBGE para setembro de 2010, a taxa de atividade feminina permanecia 26% inferior masculina, ao passo que a taxa de desocupao continuava 65% superior.
10. Sobre isso, ver Dieese (2010a).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Ademais, a remunerao mdia das mulheres ainda representava apenas 71,2% da dos homens, o que pode ser compreendido como indcio das diferenas de qualidade entre as ocupaes de ambos os grupos. J no que diz respeito ao recorte regional, de acordo com esses dados, a taxa de atividade de Recife era 15,3% inferior de So Paulo, enquanto a taxa de desocupao era 39,7% superior.11 Alm disso, a taxa de informalidade em Recife estava 20,2% acima da verificada em So Paulo, ao passo que a remunerao mdia dos ocupados na primeira metrpole representava somente 68,8% da dos ocupados na segunda. Ou seja, o mercado de trabalho brasileiro continua apresentando problemas estruturais, que se manifestam principalmente por meio de vrias desigualdades entre grupos da populao ativa (separados por gnero, raa, idade, localizao etc.). Esses problemas devem ser considerados, a fim de colocar em perspectiva a melhoria dos indicadores conjunturais desse mercado, verificada especialmente em 2010.
2.2 Poltica de valorizao do SM

A Medida Provisria (MP), no 474, de 23 de dezembro de 2009, fixou o valor do SM a partir de 1o de janeiro de 2010 em R$ 510. Esse aumento deu continuidade a uma poltica de valorizao do SM acordada com os movimentos de trabalhadores e seguida desde 2007, mas que no chegou a ser fixada em uma legislao especfica. A poltica de valorizao se originou da presso das centrais sindicais, que realizaram em dezembro de 2004 a 1a Marcha do Salrio Mnimo em Braslia, com o objetivo de estabelecer uma poltica permanente de valorizao. Foi enviada uma carta para o presidente da Repblica com a proposta de reajuste do valor do SM, baseada na variao do PIB passado e a inflao vigente. Em abril de 2005, instituiu-se a Comisso Quadripartite do Salrio Mnimo,12 em que o foco era discutir e estabelecer a poltica de valorizao permanente do SM. Embora a comisso no tenha produzido uma proposta consensual, o governo acordou com as centrais sindicais a adoo a partir de 2007 do critrio que previa aumento baseado na variao do PIB com dois anos de defasagem mais a inflao do ano anterior, medida pela variao acumulada do INPC verificado no perodo de janeiro a dezembro.13

11. Os dados regionais aqui apresentados referem-se s regies metropolitanas (RMs) pesquisadas pela PME/IBGE. 12. Sobre a comisso, ver o captulo de Trabalho e Renda do Ipea (2006). 13. O acordo tambm passou a antecipar em um ms a data-base de correo do SM, e em 2010 ela foi fixada em janeiro, sendo que os reajustes futuros sero todos neste ms. Ver a esse respeito Dieese (2008).

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Dando continuidade a esse processo, a MP no 474/2009 determinou o novo valor do SM para 2010 e tambm previu o critrio de reajuste para 2011, baseado na regra vigente. A MP tambm estabeleceu o compromisso do Poder Executivo de enviar at 31 de maro de 2011 ao Congresso Nacional um projeto de lei (PL) contendo a poltica de valorizao do SM entre 2012 a 2023.14 Em 15 de junho de 2010, a MP foi convertida na Lei no 12.255, na qual no havia qualquer referncia ao reajuste para 2011. Segundo o deputado Pepe Vargas, relator do projeto, mantendo-se o critrio da MP, o reajuste para 1o de janeiro de 2011 no conteria aumento real, apenas a variao do INPC, por conta do recuo do PIB de 2009, que foi de 0,2%. Por isso, de acordo com o relator, optou-se por deixar em aberto o critrio de reajuste de 2011, aguardando recebimento da proposta oramentria para ser votada o que abria espao para um eventual aumento real. Porm, nem a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) aprovada, nem a proposta da Lei Oramentria Anual (LOA) 2011 preveem qualquer aumento real, apenas a reposio da inflao que seria de 5,5%. At o momento, portanto, o Executivo manteve o critrio de reajuste vigente, mas ao mesmo tempo no encaminhou ao Congresso nenhum novo projeto relativo continuidade da poltica de valorizao. Em tese, o Congresso pode modificar o valor previsto na proposta da LOA-2011 e votar o PL no 1/2007 ainda em 2010, de forma a fixar uma poltica de valorizao do SM para os prximos anos. Porm, outra possibilidade a de que o novo mandato presidencial comece sem um acordo consolidado em lei para dar continuidade valorizao do SM, permanecendo assim dependente da iniciativa discricionria do Poder Executivo.
2.3 Conaes

As conferncias pblicas so espaos muito recentes de debate com a sociedade na construo de polticas pblicas em vrios campos.15 Mesmo que incipiente e limitado, trata-se, sem dvidas, de um processo de exerccio da democracia participativa que influencia a orientao e a concepo de polticas em todos os nveis. Isto se torna ainda mais evidente em um campo cujas principais definies vm sendo formuladas em um perodo bem recente da histria do Brasil. Em junho de 2010, foi realizada a II Conaes. Alm de se debaterem propostas concretas para os formuladores de polticas pblicas, foram discutidos os avanos e os desafios que a economia solidria tem pela frente, no contexto pol14. Vale ressaltar que, em janeiro de 2007, o Executivo enviou ao Congresso o PL no 1/2007, propondo justamente uma poltica de valorizao para o perodo de 2008 a 2023, que continua em tramitao at hoje. 15. At 1988 apenas 12 conferncias haviam sido realizadas, todas com o objetivo de discutir polticas relacionadas rea de sade. Desde ento, foram realizadas mais de 80 conferncias nacionais em inmeras reas, sendo que destas, 67 ocorreram entre 2003 e 2010.

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tico por vir. Vale destacar que a conferncia nacional foi precedida de um longo processo de construo de dilogo e de participao local.16 Neste momento, houve grande avano do debate em relao primeira conferncia, ocorrida em 2006. Enquanto a primeira edio da Conaes buscava aprofundar a compreenso sobre as prticas, os princpios e os valores da economia solidria, na segunda o debate centrou-se mais claramente na proposio de estratgias para o reconhecimento do trabalho associado o que permitiu uma abordagem no campo dos direitos. O reconhecimento das formas de organizao econmica baseadas no trabalho associado, na propriedade coletiva dos meios de produo, na cooperao e na autogesto fundamental para a afirmao da economia solidria como parte de um modelo de desenvolvimento sustentvel. Significa reconhecer que existem outros caminhos para o desenvolvimento. Podem-se citar trs propostas do documento final da II Conaes que tiveram grande destaque: a criao de um ministrio da economia solidria, o qual elevaria politicamente o rgo atualmente responsvel pela poltica pblica; a instituio de um fundo nacional, como instrumento de financiamento das polticas pblicas; e o estabelecimento de um sistema nacional, responsvel pela articulao dos entes governamentais e da sociedade civil e pela integrao das polticas pblicas. Este processo precisa avanar na perspectiva de institucionalizao da economia solidria, para melhor organizar a ao pblica com vista a assegurar de forma articulada e descentralizada a implantao da Poltica Nacional de Economia Solidria, com participao e controle social. Mais uma vez, representantes dos setores cooperativistas e associativistas da sociedade organizada, alm dos gestores governamentais e dos participantes de organizaes no governamentais afirmam que o modelo poltico e econmico hegemnico capitalista incapaz de garantir trabalho para todos e orientar um novo paradigma de sociedade. Assim, apresentam a economia solidria, no simplesmente como forma de mitigao da pobreza que considera a questo ambiental, mas como alternativa de organizao do trabalho, com base em uma pluralidade de prticas colaborativas. Por isso afirma-se que a economia solidria no deve ser considerada um setor, mas deve ter carter transversal, multissetorial e de integrao entre os entes federativos, de forma que tais polticas possam se voltar para o conjunto da sociedade.

16. Chama ateno o esforo de mobilizao para a conferncia, iniciado em janeiro de 2010. Foram realizadas 187 conferncias regionais ou territoriais, abrangendo 2.894 municpios, com 15.800 participantes que elegeram 4.440 delegados para as 27 conferncias estaduais e 1.460 delegados para a etapa nacional.

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3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS

Na edio no 18 deste peridico, argumentou-se que, para 2009, estava previsto uma retomada da tendncia do aumento do dficit primrio do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), principalmente devido queda da receita advinda do Programa de Integrao Social/Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP) e ao aumento dos gastos com o seguro-desemprego e o abono salarial. Isso de fato aconteceu, uma vez que o dficit primrio do FAT, em termos reais, aumentou de R$ 5,7 bilhes para mais de R$ 12 bilhes. As causas disso foram uma queda real de quase 5% na arrecadao do PIS/PASEP, acompanhada de um aumento das despesas de 19,5%. A novidade que 2009 foi o primeiro no qual o resultado financeiro no conseguiu compensar o dficit primrio, fazendo que, pela primeira vez na histria do FAT, houvesse um resultado anual com dficit operacional que chegou a R$ 2,3 bilhes. O principal fator por trs deste aumento da despesa o grande crescimento real dos gastos com o seguro-desemprego e com o abono salarial, cerca de 31% e 28%, respectivamente. O aumento dos gastos com o seguro tem a ver com os efeitos da crise mundial, que fez aumentar a demanda pelo benefcio e tambm motivou a medida tomada pelo Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) no sentido de aumentar o nmero de parcelas para determinados grupos de trabalhadores demitidos nos meses de dezembro de 2008 e janeiro de 2009.17 Porm, j nos ltimos trs meses de 2009, delineou-se uma mudana de tendncia no comportamento das contas primrias do FAT, com o aumento da receita do PIS/PASEP e uma forte desacelerao do crescimento das despesas. Os dados para o perodo de janeiro a julho de 2010 mostram um aumento de 22,8%, em termos nominais, da receita do FAT, acompanhado de um aumento de apenas 8% nas despesas, ambos em relao ao mesmo perodo do ano anterior. Isto resultou em uma queda de 14% no dficit primrio do FAT. A desacelerao do crescimento das despesas tem muito a ver com a quase estabilidade dos gastos com o seguro-desemprego na comparao entre os perodos mencionados. Essa estabilidade chama mais ateno porque o aumento do SM em 2010 foi um pouco superior ao de 2009. Outra boa notcia que os retornos financeiros do FAT voltaram a cobrir o seu dficit primrio, resultando em um supervit operacional de R$ 3,2 bilhes no primeiro semestre de 2010.

17. A Resoluo do CODEFAT no 592 definiu os critrios tcnicos para a escolha dos setores econmicos nas unidades da federao (UFs), cujos trabalhadores demitidos sem justa causa teriam direito prorrogao no tempo de recebimento do seguro-desemprego. J a Resoluo no 595, de 30 de maro de 2009, definiu quais seriam exatamente esses setores, em vrias UFs.

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Quanto aos gastos com outros programas, o montante executado com o programa Qualificao Social e Profissional teve um aumento real pelo segundo ano consecutivo, com um ndice de cerca de 14%, contra um de 51% em 2008, mesmo com um oramento menor. De acordo com a tabela 1, o grau de execuo deste programa aumentou de 31% para 50% no mesmo perodo. J os gastos com o programa de Intermediao de Mo de Obra continuam caindo em termos reais desde 2007, sendo que a queda, em 2009, foi de 7%, com o grau de execuo dos recursos continuando a ser maior do que 90%. Um programa que apresentou um significativo aumento dos seus gastos foi o Programa Nacional de Incluso de Jovens (Projovem), com destaque para a ao de elevao da escolaridade e qualificao profissional Projovem Urbano e Campo, cujos gastos mais que dobraram em 2009, em relao a 2008.
TABELA 1
Volume e nvel de execuo oramentria do MTE 2008-20091
Programas e aes selecionados PPA 2008-2011 Total MTE Erradicao do Trabalho Infantil Integrao das Polticas Pblicas de Emprego, Trabalho e Renda Pagamento do Benefcio Abono Salarial Pagamento do Seguro-Desemprego Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Domstico Orientao Profissional e Intermediao de Mo de Obra Qualificao Social e Profissional Rede de Proteo ao Trabalho Recursos Pesqueiros Sustentveis Pagamento do Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal Erradicao do Trabalho Escravo Pagamento do Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado de Condio Anloga de Escravo Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo Assistncia Emergencial a Trabalhadores Vtimas de Trabalho Escravo Economia Solidria em Desenvolvimento Segurana e Sade no Trabalho Inspeo em Segurana e Sade no Trabalho Nacional de Incluso de Jovens/ Projovem Concesso de Auxlio-Financeiro Elevao da Escolaridade e Qualificao Profissional/Projovem Urbano e Campo Qualificao e Assistncia Tcnica ao Jovem para o Empreendedorismo 2008 Liquidado 35.360.265.185 1.286.669 20.532.242.927 5.975.342.257 14.152.621.734 15.131.410 101.317.876 140.341.414 20.250.173 540.372.148 540.372.148 10.990.161 6.153.605 4.424.129 58.427 21.399.584 52.908.596 2.452.798 184.055.147 61.899.600 120.212.559 1.802.430 Nvel de execuo (%) 86,50 46,92 97,91 96,52 98,61 96,60 94,34 31,53 71,62 89,74 89,74 78,92 80,21 79,00 19,48 51,61 95,24 76,65 49,16 52,52 55,48 7,52 Liquidado 42.186.456.017 1.357.209 26.493.943.952 7.564.506.704 18.583.309.382 16.591.950 93.049.787 157.929.525 25.199.856 908.317.483 908.317.483 8.631.843 4.371.980 3.933.923 25.940 26.816.302 63.147.484 46.920.627 318.474.639 71.175.268 246.533.836 2009 Nvel de execuo (%) 91,21 35,58 96,47 97,99 96,46 88,06 92,09 50,68 80,09 100,00 100,00 73,73 79,48 70,25 9,84 77,31 96,51 97,66 67,18 60,97 72,89

Fonte: Execuo oramentria e financeira da Unio/Cmara dos Deputados. Nota: 1 A tabela 1 no pode ser vista como uma descrio de todos os gastos do MTE, j que inclui apenas alguns dos programas mais importantes do ministrio e, neles, apenas algumas aes consideradas mais relevantes.

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Como concluso, pode-se dizer que, aps o choque de aumento de gastos de 2009, que levou o FAT a ter seu primeiro dficit operacional, os dados de 2010 revelam at o momento uma volta situao anterior, de supervit. Porm, as tendncias futuras continuam preocupantes, por duas razes. A primeira porque o dficit primrio do fundo continua a existir e provavelmente tende a aumentar se o (desejvel) processo de formalizao do mercado de trabalho brasileiro continuar. A segunda que a capacidade dos retornos financeiros de cobrir este dficit est diminuindo, por causa da queda no montante dos depsitos especiais. Isto cria limitaes para o fundo poder investir tanto em programas de gerao de emprego e renda quanto nas aes de intermediao de mo de obra e qualificao profissional. A prpria Coordenao-Geral do FAT, responsvel pela administrao financeira do fundo, parece compartilhar dessa preocupao, uma vez que projetou18 que, mantida a tendncia de crescimento do PIB em 5% ao ano (a.a.), de incremento do mercado formal de trabalho (mantida a atual taxa de rotatividade) e o aumento real do SM, o FAT ter um crescimento de receitas inferior ao de suas despesas, obrigando-o a recorrer ao Tesouro Nacional para cobrir seus gastos. Assim, faz-se necessrio discutir como aumentar as receitas e/ou reduzir as despesas, mesmo que o resultado operacional de 2010 seja positivo. A situao anteriormente descrita coloca algumas discusses em pauta. A primeira delas a questo da desvinculao de recursos da Unio (DRU),19 que retira uma parte da arrecadao do PIS/PASEP, principal fonte de financiamento do FAT. Sem a DRU, o FAT teria tido um supervit primrio real ao longo de toda a dcada de 2000, com exceo de 2007 e 2009, o que teria dado um alvio financeiro maior. A segunda que o modelo atual, em que os retornos financeiros cada vez tm mais peso no financiamento do fundo, aumenta a sua dependncia de uma taxa de juros mais alta justamente em um momento em que se busca reduzi-la com o objetivo de buscar o crescimento econmico. Se o peso dos retornos financeiros nas receitas do fundo continuar a crescer ao ponto de se tornar predominante, o prprio conceito de fundo patrimonial no qual se baseia o FAT passar a ser questionado.

18. Ver relatrio financeiro do FAT de dezembro de 2009. 19. A DRU no foi o primeiro mecanismo criado com o objetivo de gerar um fundo de recursos no vinculado no oramento, trazendo efeitos para o FAT. Em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE), que, entre outras coisas, retirava 20% do total da arrecadao do PIS/PASEP, mais todo o montante arrecadado por essa contribuio advinda das instituies financeiras. Em 1999, o FSE foi sucedido pelo Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF), que apresentava, praticamente, a mesma configurao. Com a criao da DRU, em 2000, passou-se a retirar somente 20% do total arrecadado pela contribuio PIS/PASEP, sem retiradas adicionais, como ocorria antes.

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3.1 Programas de garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial

Na edio anterior deste peridico, tnhamos mencionado que a crise mundial repercutiu no Brasil na forma de um maior nmero de desligamentos do setor formal e, nesse grupo, de um crescimento no nmero de demitidos sem justa causa. Isto trouxe uma elevao do nmero de segurados no perodo de janeiro a julho de 2009, e, por conseguinte, um maior gasto com o Programa Seguro-Desemprego. Dois outros fatores para esse aumento de gasto foram a concesso temporria, por determinao do CODEFAT, de duas parcelas adicionais de seguro para alguns grupos mais atingidos pela crise; e um pequeno aumento no ritmo de elevao do SM. O perodo de agosto a dezembro de 2009 trouxe uma mudana na tendncia, com concomitante queda no nmero total de desligados do setor formal, no nmero de demitidos sem justa causa e no nmero de segurados. Como resultado final para o ano, tivemos 7,4 milhes de segurados contra 6,8 milhes em 2008, um aumento de 9%.20 Nesses ltimos meses de 2009, tambm se iniciou uma tendncia de queda na participao dos demitidos sem justa causa entre o total de desligados do setor formal, que passou a ser de cerca de 57%, contra 62% nos meses anteriores. Este foi um fator que ajudou a reduzir o nmero de segurados. J no perodo de janeiro a julho de 2010, houve continuidade na tendncia de queda dos segurados, particularmente em comparao com o mesmo perodo do ano anterior. O interessante que isto aconteceu em um momento em que o emprego no setor formal estava aumentando, o que em anos anteriores era um fator que propiciava o aumento do nmero de segurados, dada a alta rotatividade do mercado de trabalho brasileiro. O que aconteceu em 2010 que o nmero de demitidos sem justa causa (principais demandantes do seguro-desemprego) teve uma queda de 1,1%, perdendo ainda mais participao no total de desligados. Em compensao, as demisses a pedido aumentaram sua parcela nesse total de 21,8% em 2009 para 26% nos primeiros sete meses de 2010. Com essa mudana da composio dos trabalhadores demitidos, o efeito da rotatividade sobre o nmero de segurados fica menor. A discusso sobre o desenho do Programa Seguro-Desemprego recebeu uma grande contribuio recentemente, com a divulgao da pesquisa feita pelo Dieese, que foi a campo, no perodo de maio a outubro de 2008, com um questionrio abordando aspectos do programa.21 Um dos primeiros resultados
20. Deve-se ressaltar ainda o enorme aumento do nmero de segurados da modalidade Bolsa-Qualificao, que passou de 7 mil em 2008 para mais de 20 mil em 2009, aumento este quase todo concentrado no primeiro semestre, quando o mercado de trabalho ainda estava sofrendo as consequncias da crise. Por fim, deve ser mencionada a continuidade do aumento do nmero de segurados da modalidade Pescador Artesanal, que passou de 405 mil em 2008 para 560 mil em 2009. 21. A pesquisa do Dieese foi feita nas RMs de Belo Horizonte, Braslia, Porto Alegre, Recife, Salvador e So Paulo.

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que o uso mdio do seguro-desemprego22 entre aqueles que perderam o emprego com carteira assinada de 2000 a 2008 praticamente homogneo entre as RMs pesquisadas, variando de 1,2 a 1,3 vez.23 Essa mdia sobe para 1,4 entre os desempregados das RMs de Porto Alegre e So Paulo, chegando a 1,5 para os habitantes destas localidades que tm de 25 a 39 anos de idade. Entre aqueles que estavam ocupados no perodo da pesquisa, o uso mdio chegou a 1,4, para as pessoas de 25 a 39 anos, em Belo Horizonte, Porto Alegre e So Paulo. O Dieese no calculou uma taxa de cobertura do seguro-desemprego, mas mediu a porcentagem de todos os respondentes do questionrio, com 14 anos ou mais, que receberam o benefcio entre 2000 e 2008. Esse ndice variou de 11,7% na RM de Recife at 19,5% na RM de Porto Alegre. Os grupos que se destacaram foram os de 25 a 29 anos de idade, e os com ensino mdio completo. Um aspecto importante que a maior proporo dos que usaram o seguro-desemprego foi encontrada entre 2005 e 2008, justamente um momento favorvel do mercado de trabalho, o que torna a rotatividade um fator importante para explicar esse resultado. O local mais utilizado pelo trabalhador para requerer o seguro-desemprego continua a ser a Caixa Econmica Federal (CEF), ainda que nos ltimos anos o MTE tenha feito esforos para tornar o Sistema Nacional de Emprego (Sine) o principal local de entrada no Sistema Pblico de Emprego (SPE). A porcentagem de pessoas que procuraram a CEF variou de 63,7%, na RM de Salvador at mais de 72% na RM de So Paulo. A grande exceo encontrada na RM de Porto Alegre, em que 77% dos requerimentos do seguro foram feitos em postos pblicos de atendimento (Sine e outros locais). Os dados mostram, contudo, que nos ltimos trs anos est havendo um claro aumento da participao dos postos pblicos no total dos requerimentos. Isso vai em direo inteno do MTE, que sempre foi tornar o Sine o elemento central do SPE. Ainda assim, no se pode afirmar que alcanar esse objetivo far que haja um funcionamento integrado das aes de habilitao e concesso do seguro-desemprego, de intermediao de mo de obra e de qualificao profissional. Como se sabe, de acordo com a lei, o seguro-desemprego concedido ao trabalhador demitido sem justa causa (por uma ou mais pessoas jurdicas, ou por pessoas fsicas equiparadas s jurdicas) que cumpra as seguintes condies: i) ter recebido salrios consecutivos no perodo de seis meses imediatamente anteriores
22. O uso mdio do seguro-desemprego resultado da diviso do nmero de vezes que cada pessoa do universo pesquisado usou o seguro, entre 2000 e 2008, pela populao de 14 anos ou mais que perdeu algum emprego com carteira assinada ao longo do perodo pesquisado. 23. difcil valorar esses resultados fazendo comparaes com outros pases, uma vez que as normas que regem o seguro-desemprego variam significativamente ao redor do mundo. De qualquer forma, pode-se mencionar que, por exemplo, o estudo feito por Meyer e Rosenbaum (1996) para cinco estados americanos, entre 1979 a 1984, mostra que 40% dos pesquisados receberam o benefcio trs vezes ou mais no perodo estudado.

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data da dispensa; ii) ter sido empregado durante, pelo menos, seis meses nos ltimos 36 meses que antecederam a data de dispensa que deu origem ao requerimento do seguro-desemprego; iii) no estar em gozo de qualquer benefcio previdencirio de prestao continuada, previsto no regulamento de benefcios da Previdncia Social, excetuando o auxlio-acidente e a penso por morte; e iv) no possuir renda prpria de qualquer natureza suficiente sua manuteno e de sua famlia. O Dieese, em sua pesquisa, tentou colocar uma luz na questo sobre qual o principal fator, nas normas do programa, que impede o acesso do trabalhador ao seguro-desemprego. Para isso, o Dieese perguntou para as pessoas que perderam ou deixaram pelo menos um emprego com carteira no perodo de 2000 a 2008, por que elas no conseguiram receber o seguro-desemprego. Entre as pessoas que no conseguiram receber o seguro pelo menos uma vez, a principal razo apontada foi que elas no conseguiram completar o tempo de carncia para receb-lo. Esse percentual variou de 34% na RM de Belo Horizonte at 47% na RM de Porto Alegre. Chama ateno o alto ndice de pessoas que no conseguiram o benefcio porque no ficaram desempregadas24 entre 2000 e 2008, caso de Belo Horizonte, e porque pediram demisso, caso de So Paulo. J entre as pessoas que no receberam o benefcio nenhuma vez ao longo do perodo, a proporo de pessoas que alegaram o motivo do prazo de carncia passa a ser superada por aquelas que se encaixaram no item outros, em todas as RMs analisadas. Como concluso, acreditamos que os resultados da pesquisa do Dieese vo a favor de vrios argumentos que usualmente so colocados neste peridico. Mais especificamente, aqueles que se referem baixa cobertura do benefcio do seguro no mercado de trabalho e ao papel da alta rotatividade do mercado de trabalho brasileiro na trajetria do nmero de beneficirios. Por fim, quanto ao Programa do Abono Salarial, os gastos com ele aumentaram, em termos reais, 22% em 2007 e apenas 4% em 2008. Essa desacelerao est ligada forte queda no nmero de abonos identificados e pagos no ltimo ano, com a desacelerao do crescimento real do SM. Porm, a isso se seguiu um forte aumento de 27,8%, em 2009. O crescimento dos beneficirios se deve ao crescimento de empregos formais na faixa de um a dois SMs, justamente a faixa de remunerao de cerca da maioria das novas ocupaes assalariadas com carteira criadas nos ltimos anos. Alm disso, preciso tambm considerar a prpria elevao do valor real do SM, fenmeno este que faz aumentar o nmero de trabalhadores elegveis, na medida em que os rendimentos superiores ao mnimo no cresceram na
24. No universo de pessoas mencionado no incio do pargrafo, esse grupo que no ficou desempregado entre 2000 e 2008 provavelmente se refere s pessoas que saram de um emprego com carteira assinada para imediatamente assumir outra ocupao.

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mesma magnitude. Este aumento dos gastos com o abono deve continuar em 2010, uma vez que os dados para o perodo de janeiro a julho desse ano mostram um aumento nominal de 8% em comparao com o mesmo perodo do ano anterior.
3.2 Programas que ofertam servios: intermediao e qualificao profissional 3.2.1 Intermediao de mo de obra

Os sistemas pblicos de emprego baseiam-se na articulao de medidas de proteo aos desempregados e de reinsero no mercado de trabalho. No Brasil, o decreto de criao do Sine, de 1976, j previa uma ampla gama de servios, bem como a articulao com o sistema de qualificao profissional. A lgica que os trabalhadores demitidos teriam parte de sua renda reposta pelo seguro-desemprego, obteriam auxlio para reempregar-se por meio dos servios de orientao e intermediao de mo de obra e, se necessrio, poderiam ampliar ou atualizar suas habilidades por meio de programas de treinamento e qualificao. Em suma, o sistema pblico de emprego tal como idealizado se propunha a reduzir o desemprego decorrente do descasamento entre a demanda e a oferta de trabalho, seja decorrente de falta de informao, seja ocasionado pelo desequilbrio entre qualificaes requeridas pelos empregadores e pelas habilidades dos trabalhadores. O servio de intermediao tambm poderia ter um papel em promover equidade, oferecendo aos trabalhadores mais vulnerveis orientao e referncias para busca de emprego. Por outro lado, o sistema pblico de emprego pode fazer pouco para enfrentar o desemprego decorrente da retrao ou da desacelerao da atividade econmica. Nesse sentido, o perodo 2004-2008 pareceria favorvel atuao do Sine e dos servios de emprego em geral: a acelerao do crescimento econmico se traduziu em gerao de novos empregos, ordem de mais de 1 milho de novos postos a.a. (contando-se apenas empregos registrados); isto , a demanda por novos trabalhadores em princpio existe, minimizando o problema da reinsero no mercado de trabalho. Por outro lado, o crescimento tambm pode colocar novas exigncias aos servios de emprego, na medida em que vagas so abertas em setores e ocupaes antes estagnadas, para as quais h poucos trabalhadores qualificados disponveis, e tendo em vista que as empresas nem sempre tm interesse em custear isoladamente um treinamento que no seja especfico ao seu processo de trabalho, especialmente em setores concorrenciais e com certa rotatividade no emprego.25 Alm de um problema de eficincia econmica, esta tambm pode ser uma questo de equidade, principalmente se alguns grupos de trabalhadores se defrontarem com barreiras para disputar as novas oportunidades de emprego. Portanto, os servios de emprego podem at mesmo serem mais demandados em perodos de acelerao do crescimento.
25. Isso no significa que a oferta de formao tenha que ser custeada sempre pelo Estado apenas que necessrio um arranjo institucional que resolva o problema de coordenao.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No caso da intermediao, h evidncias de que isso ocorreu entre 2005 e 2008. De acordo com o apresentado na tabela 2, o nmero de trabalhadores inscritos e de vagas captadas elevou-se a taxas crescentes a cada ano, indicando que a procura acompanhou a acelerao do ritmo de crescimento. O nmero de colocaes, por outro lado, no acompanhou o crescimento das vagas e, em 2008, nem mesmo o de trabalhadores inscritos, fazendo que todos os indicadores da intermediao apresentassem queda. No fim daquele ano j se faziam sentir os efeitos da crise internacional, aparentemente resultando em desacelerao da procura pelo sistema tanto por parte de trabalhadores quanto de empresas. Ao longo de 2009, quase 6,3 milhes de trabalhadores se inscreveram nas agncias do Sine, o que representa um crescimento de 4,8% em relao ao ano anterior. Porm, apenas 17% deles obtiveram vaga por encaminhamento da agncia pblica de emprego. Em parte, isso se deve insuficincia de vagas apesar do nmero de vagas captadas ter crescido 8,35%, em termos absolutos a diferena entre inscritos e vagas aumentou ligeiramente. Por outro lado, de cada dez vagas captadas apenas quatro foram preenchidas, o que preocupante tendo em vista que essa taxa chegou a ser de 54%.
TABELA 2
Evoluo da intermediao de mo de obra Brasil, 2000-2009
Inscritos Ano 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Nmero 4.805.433 4.687.001 5.118.563 5.444.219 4.872.769 4.977.550 5.148.720 5.428.622 5.987.808 6.274.405 Variao (%) 27,7 -2,5 9,2 6,4 -10,5 2,2 3,4 5,4 10,3 4,8 Vagas Nmero 1.281.220 1.435.173 1.648.542 1.560.767 1.670.751 1.718.736 1.772.282 2.060.917 2.526.628 2.737.546 Variao (%) 22,7 12,0 14,9 -5,3 7,0 2,9 3,1 16,4 22,6 8,3 Colocados Nmero 581.618 742.880 869.585 844.693 886.483 893.728 878.394 980.997 1.068.140 1.076.248 Variao (%) 37,7 27,7 17,1 -2,9 4,9 0,8 -1,7 11,7 8,9 0,8 Taxa de efetividade1 (%) 12 16 17 16 18 18 17 18 18 17 Taxa de aproveitamento das vagas2 (%) 45 52 53 54 53 52 50 48 42 39 Taxa de admisso3 (%) 6 7 9 9 8 7 7 7 6 7

Fonte: MTE. Notas: 1 Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores inscritos. 2 Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de vagas captadas. 3 Razo entre o nmero de trabalhadores colocados e o nmero de trabalhadores admitidos segundo o CAGED.

Tais dados sugerem que o desempenho da intermediao est influenciado por fatores estruturais que vo alm das fases do ciclo econmico. J foi sugerido que esse resultado expressaria na verdade a necessidade de elevar a qualificao dos trabalhadores que buscam o Sine. Embora a integrao entre os servios de emprego seja desejvel, dados agregados indicam que no h descompasso quer

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entre a escolaridade quer entre a experincia requerida pelas empresas que ofertam as vagas e as dos trabalhadores inscritos. Alm disso, o perfil de escolaridade e de experincia dos inscritos e dos colocados so bastante semelhantes.
TABELA 3
(Em %)
Inscritos Analfabeto/sem exigncia Ensino fundamental incompleto 1o grau completo 2 grau incompleto
o

Distribuio de trabalhadores inscritos, colocados e vagas captadas por escolaridade Brasil, 2007
Vagas 21,0 22,1 18,7 5,9 32,3 41,1 58,9 Colocados 0,8 24,3 12,1 13,1 49,8 39,6 60,4

0,6 24,0 9,8 15,4 50,2 41,1 58,9

2o grau completo ou mais Sem experincia Com experincia Fontes: Dieese e MTE (2009).

A partir de um estudo que desagregou os dados de vagas ofertadas e colocados por grupos de ocupaes, Sabia e Falvo (2010) concluem que: i) no Brasil como um todo, o Sine pouco demandado para os grupos de ocupao mais qualificados, ii) a probabilidade de sucesso da intermediao no est relacionada aos nveis de qualificao, e iii) comparando-se os mesmos grupos ocupacionais no Sudeste e no Nordeste, observa-se nesta ltima regio uma taxa de aproveitamento maior em todos os grupos, especialmente para os trabalhadores industriais de processos discretos. Os autores atribuem tal resultado ao fato de que no Nordeste a competio com outras instituies de colocao de mo de obra tende a ser menor, o que faria que a intermediao pblica tivesse resultados melhores mesmo para ocupaes mais qualificadas. Dados do suplemento da Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED)26 indicam que, de fato, as agncias pblicas de emprego esto longe de ser o principal meio na estratgia de procura de trabalho. Entre os ocupados de 14 anos ou mais, em cinco dos seis locais pesquisados o principal meio de obteno do trabalho atual foi a rede de contatos pessoais, mencionada por 48,4% a 63,5% dos respondentes. A exceo foi a RM de Porto Alegre, onde o principal meio citado foi o contato direto com o empregador (43,5%), mas com a rede pessoal aparecendo tambm como o segundo meio mais frequente (34,7%). J a meno s agncias pblicas de emprego foi observada entre 0,8% (Belo Horizonte) a 2,2% (Recife) dos res26. Este levantamento foi realizado no Distrito Federal e no entorno e nas cinco RMs cobertas pela PED (Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador e So Paulo) entre os meses de maio a outubro de 2008.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

pondentes. Esses dados chamam ateno para o fato de que as agncias pblicas na verdade concorrem com uma srie de outros mecanismos, informais ou institucionalizados, de aproximao entre contratantes e trabalhadores que procuram trabalho. Mesmo entre as estruturas especializadas de intermediao, as agncias pblicas so mencionadas com menos frequncia do que as agncias privadas. H tambm indicaes qualitativas de certa diviso de trabalho entre agncias pblicas e privadas. Observando o mercado de intermediao da RM de So Paulo, Guimares (2004) constatou que os postos do Sine eram muito bem-sucedidos no sentido de capturar e identificar aquele que necessita de trabalho, notadamente o demandante mais pobre e de menor qualificao e/ ou escolaridade, mas que o sistema mantido com recurso pblico to bem organizado para mapear o demandante quanto mal aparelhado para localizar a vaga que poder acolh-lo (op. cit., p. 67). As agncias privadas, por sua vez, especializaram-se em nichos de mercado e na captao de vagas temporrias. Em sntese, a anlise dos indicadores agregados da intermediao mostra que o sistema pblico tem um peso pequeno em relao movimentao do mercado de trabalho como um todo. Dada a baixa taxa de admisso, certo que qualquer impacto que a intermediao pblica tenha sobre a reduo do desemprego friccional mnimo. Isso no exclusividade do Brasil: em outros pases, os servios de colocao tambm so secundrios frente aos anncios em veculos de mdia e contatos informais.27 Deve ser questionado, todavia, se maximizar os indicadores apresentados necessariamente uma meta factvel ou mesmo desejvel, pois sua melhoria depende necessariamente do Sine se tornar comparativamente mais eficiente que outras formas de busca por trabalho e seleo de empregados, o que pode entrar em conflito com a busca de reinsero dos trabalhadores mais vulnerveis.28 Assumindo que as agncias pblicas so entendidas como porta de entrada do sistema, por meio do qual o trabalhador teria acesso aos diversos servios (especialmente formao/qualificao profissional), a prioridade talvez devesse recair em verificar se o Sine consegue garantir melhores oportunidades de trabalho, particularmente para as pessoas com maior dificuldade em se inserir em boas colocaes no mercado de trabalho. Nesse caso, a evoluo dos indicadores gerais (taxa de efetividade, aproveitamento e admisso) possivelmente ter que ser complementada com outros dados para mensurar o desempenho do sistema, por exemplo, acerca da qualidade dos empregos dos trabalhadores que so colocados.

27. Segundo Walwei (1991), nos pases europeus no incio da dcada de 1990, a maior participao da intermediao pblica era observada na Alemanha e no Reino Unido, em que respondia por menos de um quarto das contrataes. 28. A esse respeito, ver Thuy, Hansen e Price (2001, p. 74).

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3.2.2 Qualificao social e profissional

O Plano Nacional de Qualificao (PNQ), financiado com recursos do FAT, a principal poltica pblica de qualificao social e profissional do trabalhador acima de 16 anos no Brasil. Sua execuo ocorre via transferncias aos estados, aos municpios e s entidades privadas sem fins lucrativos, por meio de convnios plurianuais e outros instrumentos firmados com o MTE, com intervenincia do CODEFAT, nos termos da legislao vigente, com destaque para a Resoluo do CODEFAT que baliza o PNQ, a de no 575/2008, o termo de referncia e outras orientaes.29 As aes de qualificao do PNQ so basicamente desenvolvidas pelos planos territoriais de qualificao (PlanTeQs) e pelos planos setoriais de qualificao (PlanSeQs). Os PlanTeQs contemplam projetos e aes de qualificao social profissional, circunscritos a um territrio e articulados s polticas pblicas locais. J os PlanSeQs, inseridos no oramento a partir de 2005, so projetos e aes de qualificao social e profissional de carter estruturante, setorial ou emergencial. Em termos de empenho oramentrio, o PNQ vem aumentando significativamente seus recursos ao longo dos anos, praticamente triplicando o valor empenhado em seus convnios entre 2003 e 2009. Sobre o nmero de beneficirios, no caso os educandos dos cursos, percebe-se tambm uma elevao no mesmo perodo, embora esta no acompanhe o aumento oramentrio. A nica exceo foi na passagem de 2007 para 2008, em que se observa uma queda no nmero de beneficirios, mas em 2009 o nmero volta a crescer. Em mdia, cerca de 90% dos educandos concluem os cursos. O nmero de convnios firmados tambm se elevou nesse perodo, passando de 56 em 2003 para 178 em 2009. De acordo com a referida Resoluo no 575/2008, o custo-aluno-mdio nos convnios de R$ 790,00. J a carga horria mdia dos cursos de 200 horas para os convnios firmados em 2008 e 2009, o que perfaz um valor de custo-aluno por hora igual a R$ 3,95. A tabela 4 ilustra essas informaes.

29. No houve nenhuma alterao operacional no programa para 2010 e 2011. Mas melhorias foram implementadas na Resoluo no 575/2008, que baliza o programa de qualificao, entre elas a insero de meta de colocao no mercado de trabalho para os convenentes que recebam recursos do FAT para a qualificao profissional no mbito do PNQ, incluindo a possibilidade de, alm do emprego formal, outras formas de gerao de emprego e renda.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 4
Ano

Evoluo da qualificao social e profissional 2003-2009


Categorias de anlise Nmero de beneficirios 2003 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Nmero de beneficirios 2004 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Nmero de beneficirios 2005 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Nmero de beneficirios 2006 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Nmero de beneficirios 2007 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Nmero de beneficirios 20082 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Nmero de beneficirios 20092 Recursos liquidados (R$ mil)1 Nmero de convnios Programas PlanSeQ 7.816 4.205 8 16.472 13.030 16 13.205 19.800 16 70.181 83.859 87 117.588 91.499 96 PlanTeQ 139.433 62.432 44 147.479 81.116 41 117.430 59.734 37 114.137 76.541 41 117.532 67.956 61 48.139 38.923 61 65.496 47.231 82

Fonte: Base de gesto da qualificao/MTE. Notas: 1 Valores corrigidos para 31 de dezembro de 2009 pelo ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA). 2 Alguns convnios de 2008 e 2009 ainda se encontram em execuo para 2010, de forma que o nmero de beneficiados refere-se ao total previsto nos convnios.

Um ponto que se nota com base na tabela anterior que, no mbito do PNQ, a ao dos PlanSeQs foi ganhando cada vez mais espao e, a partir de 2008, passou a concentrar a maior parte dos convnios e dos recursos e, por conseguinte, o maior nmero de educandos. Em 2009, por exemplo, os PlanSeQs receberam o dobro dos recursos que foram destinados aos PlanTeQs. O ponto positivo dessa constatao que, nos PlanSeQs, a qualificao realizada de maneira focalizada, podendo assim ter maior capacidade de articulao com outras aes do governo, como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o Programa Bolsa Famlia, as aes de Economia Solidria, entre outras. Por outro lado, isso marca uma inflexo em relao ao modelo anterior, o Plano Nacional de Qualificao do Trabalhador (Planfor), que confiava na descentralizao os estados e as comisses de emprego que supostamente faziam o planejamento , embora na

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prtica isso tenha levado disperso do recurso. A despeito desse crescimento do PNQ, o programa permanece insuficiente para atender demanda potencial, em torno de 6 milhes de trabalhadores inscritos no Sine anualmente, sem falar nos trabalhadores beneficirios de outros programas sociais. Duas publicaes recentes trouxeram para o debate em torno da qualificao profissional no Brasil algumas informaes interessantes e problematizadoras. Essas publicaes se referem aos resultados de um suplemento de pesquisa abordando esse tema na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2007 (FGV, 2010) e outro na PED 2008 (DIEESE, 2010b). No entrando em particularidades, os dois estudos apontaram que as pessoas que frequentam cursos de qualificao profissional apresentam, em geral, melhores resultados em termos de emprego e remunerao que as demais, e que a renda per capita est associada positivamente qualificao do trabalhador, seja via cursos, treinamentos, seja pelo nvel de escolaridade. Outra constatao que a maioria das pessoas entrevistadas que afirmou ter realizado algum curso de capacitao, o fez com recursos prprios, ou seja, a maior parte das pessoas custeia suas atividades de formao profissional. Esse fato mostra o grande peso que o setor privado tem na oferta de treinamento profissional no Brasil. Por outro lado, traz uma preocupao importante para se refletir, que o significado da qualificao para cada nvel de renda, pois pode acarretar em menor taxa de capacitao profissional entre os mais pobres, e com isso constituir-se em um mecanismo de manuteno das desigualdades no mercado de trabalho brasileiro. Nesse caso, o acesso mais amplo formao dependeria na verdade da rede dos sistemas de aprendizagem e dos institutos de educao tcnica e profissionalizante que em geral no acolhem os trabalhadores menos qualificados e/ou de menor renda. Portanto, o que se observa a priori que ainda no se pode afirmar a existncia de um sistema de formao e certificao profissional no Brasil se por esse nome entendermos uma srie de oportunidades de formao e aperfeioamento de habilidades que possam ser comprovadas e valoradas no mercado de trabalho. O que podemos observar um conjunto de diversas aes, de diferentes entidades (incluindo organizaes do Sistema S, universidades e empresas), que oferecem um leque variado de cursos de acordo com as demandas e as condies circunstanciais. Talvez o principal desafio que se coloca para um fortalecimento de fato de uma poltica de emprego no Brasil como conseguir articular todas as aes existentes, sejam elas pblicas, sejam elas privadas, de maneira a garantir melhores oportunidades de qualificao a um nmero cada vez maior de pessoas, sobretudo s populaes mais pobres, que no dispem de recursos prprios para o investimento em sua capacitao.

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3.3 Programas de gerao de trabalho e renda: Proger e PNMPO

O Proger objetiva estimular o desenvolvimento econmico e social do pas por meio da democratizao do crdito produtivo e do apoio aos setores intensivos em mo de obra e prioritrios das polticas governamentais de desenvolvimento. Os recursos utilizados no programa so oriundos das disponibilidades financeiras do FAT, limitados ao montante que excede a reserva mnima de liquidez (RML)30 e aplicados em depsitos especiais remunerados em instituies financeiras oficiais federais. A operacionalizao das linhas de crdito realizada de forma descentralizada, por intermdio da rede de agncias dos agentes financeiros credenciados. O processo de acolhimento, enquadramento, anlise e deferimento das propostas de financiamento de competncia do agente financeiro, que assume, perante o FAT, o risco do crdito e a responsabilidade pelo retorno dos recursos ao fundo. Conforme as ltimas edies deste peridico tm ressaltado, os novos aportes de recursos no programa que se do via programaes anuais de aplicao dos depsitos especiais (PDEs), aprovadas pelo CODEFAT tm sido reduzidos sistematicamente. Em 2009 e 2010, esta fase de encolhimento do programa no foi revertida, o que se observa no grfico 2. Se, em 2005, o total de novos recursos alocados nas diversas linhas de crdito do programa totalizou R$ 22,17 bilhes; em 2009, essa quantia no alcanou um quarto desse valor (R$ 4,81 bilhes); e, em 2010, foi de quase um stimo (R$ 3,2 bilhes).

30. A RML destina-se a garantir, em tempo hbil, os recursos necessrios ao pagamento das despesas referentes ao seguro-desemprego e ao abono salarial em um perodo de seis meses. Seu valor estimado com base nas despesas realizadas com essas obrigaes, em igual perodo anterior.

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Total de novos recursos previstos nas PDEs1 e percentual alocado no Proger Urbano, por exerccio
25 22,17 19,64 20 42% 52% 42% 11,37 10 60% 50% 40% 30% % 26% 16% 16% 6,85 4,81 5 3,20 20% 10% 0% 2005 2006 2007 2008 2009 2010

GRFICO 2

Em R$ bilhes

15

PDEs (Recursos Novos)

% dos recursos novos alocados no Proger Urbano

Fonte: Brasil (2010). Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Em bilhes de reais de outubro de 2010 atualizados pelo IPCA/IBGE.

Esse substancial declnio de novos aportes de recursos ao programa revela sinais de esgotamento do atual esquema de financiamento do sistema pblico de emprego. Com o crescimento dos gastos com os benefcios constitucionais (seguro-desemprego e abono salarial) no perodo recente, os recursos disponveis para o programa caram sensivelmente. Como se sabe, a RML deve crescer de maneira a acompanhar a elevao dos gastos com os benefcios constitucionais. Nesse quadro, se a fonte de recursos dos depsitos especiais parte do excedente da RML, e este excedente est escasseando, novos aportes de recursos ao Proger esto cada vez menores. Nesse contexto restritivo, a necessidade de se racionalizar as linhas de crdito no mbito do Proger do FAT tem aparecido em primeiro plano. No incio dos anos 2000, especialmente aps 2002, inmeras linhas de crdito foram incorporadas ao programa, que deixou de privilegiar sua funo precpua conceder emprstimos a pequenos empreendedores formais e informais com pouco ou nenhum acesso ao sistema financeiro tradicional e passou a suprir a escassez de crdito de diferentes setores da economia. Na atual conjuntura, parece importante reduzir a pulverizao de recursos, eliminando, sobretudo, aquelas linhas de crdito que possuem impactos duvidosos sobre a gerao de emprego e promovendo uma democratizao mais efetiva do acesso ao crdito.

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Aparentemente, esta a orientao que o CODEFAT tem assumido. As novas alocaes de recursos tm privilegiado essencialmente as linhas de investimento para micro e pequenos empreendedores urbanos e rurais, a despeito das operaes em infraestrutura, destinadas prioritariamente s mdias e grandes empresas. Conforme se observa no grfico 2, o Proger Urbano (a principal e mais antiga linha de crdito do programa), tem recebido tratamento prioritrio no planejamento das PDEs, justamente porque se trata de uma linha de crdito destinada a micro e pequenas empresas, formais ou informais. Enquanto em 2005 ou 2006, apenas 16% dos novos recursos previstos pelas PDEs destinaram-se ao Proger Urbano; em 2009 e 2010, 42% e 52% dos novos recursos, respectivamente, foram alocados nesta linha de crdito. Em Polticas Sociais: acompanhamento e anlise no 16 j ressaltamos, contudo, que uma efetiva democratizao do acesso ao crdito no pas no depende apenas de um redirecionamento de recursos para determinadas linhas do Proger, mas tambm de uma discusso mais ampla sobre a arquitetura institucional do programa. Passados 15 anos desde que o programa vem sendo operacionalizado, as instituies financeiras oficiais ainda no demonstraram interesse na ampliao do programa com foco nos trabalhadores mais pobres. Na verdade, parece que as instituies credenciadas ainda no desenvolveram uma tecnologia de crdito adequada s caractersticas das operaes de microcrdito: no apenas continuam operando com uma srie de exigncias para liberarem financiamentos no mbito do Proger,31 como tambm raramente oferecem servios de assistncia tcnica e capacitao aos tomadores de crdito, ambos previstos na concepo original do programa. Nesse contexto, se a orientao do Proger do FAT caminhar, de fato, na direo de focalizar os recursos para os segmentos produtivos mais vulnerveis, h um risco de as instituies financeiras reduzirem substancialmente suas demandas por recursos para esses fins. Alm disso, h que se ressaltar que, mesmo com o redirecionamento de parcela expressiva dos novos recursos do programa para linhas de crdito que atendem a micro e pequenos empreendedores, esta medida no tem sido suficiente para garantir os patamares de quantidade e valor que vinham sendo executados nos ltimos anos. Em 2009, houve uma queda de mais de 50% no valor das contrataes em linhas de crdito para pequenos empreendimentos em relao ao ano anterior, enquanto o nmero de operaes caiu 58% (tabela 5). Em outras
31. Em 1999, o Fundo de Aval para a Gerao de Emprego e Renda (Funproger) foi institudo com o objetivo de garantir at 80% do valor financiado em operaes de crdito contratadas no mbito do Proger Urbano. A partir de tal medida, buscou-se facilitar o acesso ao crdito a micro e pequenos empreendedores que, regularmente, enfrentam dificuldades em oferecer garantias reais, quase sempre exigidas pelos agentes financeiros em operaes sob risco de sua responsabilidade. Este instrumento foi, de fato, relevante para a ampliao da cobertura do Proger Urbano, mas nunca foi suficiente para garantir uma oferta de crdito flexvel e adaptada s necessidades da populao que no tem garantias patrimoniais. Adicionalmente, os recursos do Funproger so limitados, e os problemas em relao alavancagem do fundo so crescentes, o que tem trazido obstculos cobertura de novas operaes.

Trabalho e Renda

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palavras, se a abrangncia do Proger Urbano est se reduzindo, certamente os efeitos desse movimento so negativos no que diz respeito ao objetivo de democratizar o acesso ao crdito para a populao brasileira.
TABELA 5
Operaes contratadas em linhas de crditos para pequenos empreendimentos2 e no total do Proger do FAT Brasil, 2005-20093
2005 Valor1 Linhas de crdito para pequenos empreendimentos Total Linhas de crdito para pequenos empreendimentos Total 7,69 26,98 2.139.087
2.823.534

2006 8,76 30,09 2.215.905


2.776.558

2007 7,95 23,75 1.782.607


2.082.367

2008 7,52 18,32 1.658.548


1.756.380

2009 3,62 11,34 700.767


728.946

Quantidade

Fonte: Brasil (2010). Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1 Em bilhes de reais de outubro de 2010 atualizados pelo IPCA/IBGE. 2 Inclui Proger Urbano Investimento, Proger Urbano Capital de Giro, Proger Urbano Turismo Investimento, Proger Urbano Turismo Capital de Giro, Proger Urbano Cooperativas e Associaes, Proger Urbano Profissional Liberal e Recm-Formado, FAT Empreendedor Popular e Proger Urbano Jovem Empreendedor. 3 Em 2009, os dados referem-se exclusivamente a parcelas de crdito efetivamente liberadas. Nos anos anteriores, os dados mesclavam contrataes (nmero de contratos e seus valores totais no ms da contratao) com liberaes (nmero de parcelas liberadas e valor desembolsado), conforme a capacidade de cada agente financeiro de prestar informaes.

O PNMPO foi criado em 2004 para fortalecer o empreendedorismo de pequeno porte no Brasil por meio da ampliao dos recursos dirigidos a esse segmento da populao e do fomento a instituies que operam o microcrdito produtivo orientado. Naquele momento, o diagnstico prevalente era que as linhas de crdito com recursos do FAT32 ainda tinham avanado pouco no sentindo de garantir crdito associado a servios de orientao tcnica e de acompanhamento aos empreendimentos de pequeno porte. Assim, a estratgia do PNMPO consistiu, fundamentalmente, em oferecer recursos exclusivos a empreendedores populares de pequeno porte, por meio de uma metodologia de crdito na qual o relacionamento direto do chamado agente de crdito com os empreendedores no seu local de trabalho obrigatrio. Para estimular a adeso de instituies financeiras pblicas e privadas ao PNMPO, foi definido que os recursos da exigibilidade bancria (2% dos depsitos vista dos bancos comerciais) que at ento eram recolhidos pelo Banco Central do Brasil sem qualquer remunerao poderiam ser utilizados para financiar operaes de microcrdito produtivo orientado. Alm disso, as instituies financeiras oficiais que operam o Proger tambm podem receber alocaes especficas do FAT para operaes do PNMPO. Desde que foi criado,
32. Alm do Proger Urbano, dois principais programas do governo federal tambm tinham como objetivo expandir a capacidade de financiamento de pequenos empreendimentos no Brasil, ambos com recursos do FAT: at 2001, existiu o Programa de Crdito Produtivo Popular (PCPP), que era executado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); e, a partir de 2002, o FAT Empreendedor Popular, a cargo do MTE, no mbito do Proger do FAT.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

em abril de 2005, o nmero de operaes de microcrdito cresceu, em mdia, 26,2% por ano; e o valor total das operaes, em termos reais, 47,2% (tabela 6). Em 2009, foram realizadas 1.605.515 operaes, enquanto nos trs primeiros meses de 2010 j haviam sido registradas 442.730 operaes. No total, desde que o programa foi criado, foram realizados 5.746.953 operaes de microcrdito produtivo orientado, com mais de 416.660 clientes ativos. Conforme temos mencionado nas ltimas edies deste peridico, entretanto, apesar da significativa ampliao do programa ao longo dos ltimos anos, importante ressaltar que o volume de recursos emprestado ainda est bastante abaixo do potencial existente (em dezembro de 2009, por exemplo, os recursos da exigibilidade bancria totalizavam R$ 3 bilhes) e que a implementao do programa ainda est muito concentrada na atuao do Crediamigo, vinculado ao Banco do Nordeste do Brasil (cerca de 65% dos recursos liberados referem-se atuao desta instituio).
TABELA 6
Ano 2005 2006 2007 2008 2009 20102 Total

Evoluo do PNMPO Brasil, 2005-2010


Quantidade de operaes concedidas de microcrdito 632.106 828.847 963.459 1.274.296 1.605.515 442.730 5.746.953 Crescimento no ano (%) 31 16 32 26 Valor nominal concedido (R$ milhes) 602,34 831,82 1.100,38 1.807,07 2.283,96 632,00 7.257,56 Crescimento no ano (%) 38 32 64 26 Valor real concedido (R$ milhes)1 466,07 671,55 952,71 1.689,32 2.231,25 623,84 6.634,74 Crescimento no ano (%) 44 42 77 32

Fontes: PNMPO/MTE. Notas: 1 Valores reais. Base: primeiro trimestre 2010 = 100. Deflator implcito INPC/IBGE. 2 Dados referente ao primeiro trimestre de 2010.

3.4 Programas que inspecionam condies e relaes de trabalho

Desde o incio de 2008, ocorreu um intenso debate sobre a necessidade de reformulao dos servios de inspeo laboral no Brasil. Inicialmente concentrado na Secretaria de Inspeo do Trabalho (SIT) do MTE, esse debate posteriormente se ampliou e incorporou outros atores, como o Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho (SINAIT). O foco da discusso esteve basicamente nos mtodos de atuao dos auditores fiscais, que so os responsveis diretos pela inspeo no Brasil. Em boa parte das ltimas dcadas, esses auditores atuaram de forma individual e isolada, inspecionando os estabelecimentos de modo aleatrio ou reativo a denncias, em um territrio restrito.

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Por conta de sua remunerao, que era varivel e vinculada ao nmero de estabelecimentos inspecionados, a preocupao dos auditores esteve quase sempre nos parmetros quantitativos de atuao. Apenas secundariamente, esteve nos qualitativos (concernentes efetividade da inspeo compreendida como a capacidade de transformar e aprimorar a realidade laboral). Com a aprovao da Lei no 11.890, ao fim de 2008, esse debate sobre a reformulao da inspeo ganhou novo impulso. Afinal, tal lei promoveu alteraes na remunerao dos auditores fiscais, que se tornou fixa e ganhou a forma de subsdio. Dessa maneira, atenuou-se a relevncia dos parmetros quantitativos de atuao, abrindo espao para os qualitativos (mais centrados na efetividade da inspeo laboral). Vrios princpios pautaram esse debate acerca dos novos mtodos de atuao dos auditores fiscais. Entre eles: 1. A necessidade de superar a inspeo individual, realizada por um auditor isolado, atuando de forma aleatria ou reativa a denncias, nos estabelecimentos de um territrio restrito. A inspeo deve agora se pautar pelo esforo coletivo, de um grupo de auditores, com formao multidisciplinar, atuando de modo proativo, com planejamento prvio ainda que reservando algum espao para a verificao de denncias ou de demandas de outras instituies, por exemplo, as sindicais e as judiciais; como o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT). O planejamento da inspeo deve ter como referncia bsica a elaborao de projetos, relacionados aos temas (como a regularizao de trabalhadores aprendizes) ou a setores (a construo civil, por exemplo). Esses projetos so mecanismos de alcance de metas gerais, inscritas no Plano Plurianual (PPA), de observncia obrigatria por todos os auditores, de todas as Superintendncias Regionais do Trabalho (SRTEs). Ou, ento, so mecanismos de alcance de metas especficas, definidas pelas prprias SRTEs, a partir de diagnsticos prvios dos problemas laborais, a serem enfrentados pelos auditores de cada mbito regional. O planejamento da inspeo deve ser realizado com base em ciclos temporais ampliados (de quatro anos), coincidentes com o PPA. No obstante, est sujeito a monitoramento e avaliao regular de suas etapas de implementao, em lapsos de tempo mais curtos (at um ano), com o uso de sistemas de informaes e de indicadores previamente definidos. O planejamento da inspeo deve ser efetuado de modo participativo e descentralizado. Isso significa abrir espao para a discusso com instituies externas inspeo (organismos sindicais e judiciais, como o MPT).

2.

3.

4.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

E significa, especialmente, abrir espao para a discusso com organismos regionais da prpria inspeo do trabalho (como as SRTEs), que podem conceber projetos denominados eletivos (focados na resoluo de problemas de mbito regional, detectados com diagnstico laboral prvio). 5. A inspeo passa a contar, mais incisivamente, com mecanismos de publicidade e divulgao de experincias de atuao dos auditores, de forma a viabilizar o compartilhamento de experincias de inspeo laboral (boas ou ms experincias que possam ser encaradas como modelos, a serem discutidos e/ou observados). A inspeo deve ser realizada com uma preocupao permanente com a harmonizao dos procedimentos dos auditores, em todos os projetos, em todos os temas, em todos os setores, em todo o territrio nacional resguardada, obviamente, a autonomia funcional dos auditores, assegurada pelas normas de inspeo do trabalho no Brasil. A inspeo demanda conhecimentos cada vez mais amplos dos auditores, o que exige investimentos ampliados em sua capacitao. Nesse sentido, inclusive, est em estudo a criao de uma instituio especfica com esse objetivo (a Escola Nacional de Inspeo do Trabalho). Por fim, a inspeo passa a utilizar, com maior nfase, novas tecnologias de informao e de comunicao, capazes de auxiliar o planejamento, a realizao, o monitoramento e a avaliao da inspeo do trabalho. Devidamente atualizado, o Sistema Federal de Informaes sobre a Inspeo do Trabalho (SFIT) deve desempenhar papel de destaque neste ponto.

6.

7.

8.

Ao longo de 2009 e 2010, os mtodos de atuao dos auditores fiscais vm sendo remodelados, com base nesse conjunto de princpios. Esse processo de remodelagem vem sendo conduzido principalmente pela SIT/MTE. E, at pelo carter participativo e descentralizado que se quer atribuir inspeo do trabalho no pas, as SRTEs tambm vm desempenhando papel de destaque nessa remodelagem.33 Por fim, um aspecto desse processo, discutido em edio anterior deste peridico, o monitoramento e a avaliao do trabalho executado pelos auditores. Quando a inspeo ocorria de forma individual, por um auditor isolado, havia um meio de controle direto desse trabalho, que era a remunerao, parte fixa e parte varivel (sob a forma de gratificao por desempenho do auditor).

33. Mencione-se, adicionalmente, que h um grupo de trabalho na SIT/MTE que acompanha os projetos de inspeo laboral, em todas as suas fases (planejamento, implementao, monitoramento, avaliao e reviso). o chamado Grupo de Monitoramento e Acompanhamento de Projetos e Programas (GMAPP), que tambm vem se envolvendo com a remodelagem dos mtodos de atuao dos auditores fiscais do trabalho.

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Com a Lei no 11.890/2008, a remunerao deixou de ser utilizada com essa finalidade, pois ela foi transformada em subsdio (parcela nica e fixa). De maneira que as normas que se seguiram a essa lei dedicaram ateno aos novos meios de monitoramento e avaliao do trabalho dos auditores, como a Portaria MTE no 546/2010 e a Instruo Normativa SIT/MTE no 86/2010. Ambas as normas preveem meios que incidem sobre cada auditor, individualmente considerado (como a chamada recomendao tcnica), bem como meios que incidem sobre grupos de auditores (lotados em uma SRTE especfica, por exemplo).
4 DESAFIOS

Ao longo de 2010, o mercado de trabalho brasileiro apresentou um desempenho positivo. A taxa de atividade atingiu seu maior patamar, alavancada pelo crescimento da ocupao. Por sua vez, a taxa de formalizao da ocupao tambm alcanou seu maior nvel, puxada pelo aumento do emprego com carteira assinada. De maneira relacionada, a remunerao mdia avanou com a massa de remunerao dos trabalhadores. As razes para este desempenho do mercado laboral foram diversas, mas frequentemente vinculadas s iniciativas estatais. A ttulo de exemplo, mencionem-se as polticas monetria, creditcia, fiscal e tributria, implantadas desde 2009, com o intuito de minimizar os efeitos da crise internacional. Outras iniciativas, prprias da rea de trabalho e renda, tambm ajudaram nesse sentido, como as polticas de valorizao do SM e de pagamento do seguro-desemprego e do abono salarial. Com esse conjunto de iniciativas estatais, o mercado de trabalho superou rapidamente os piores efeitos da crise, permitindo que o crescimento da economia passasse a radicar, cada vez mais, na ampliao da remunerao dos trabalhadores e do consumo das famlias. Alis, provvel que este consumo permanea como a alavanca principal do crescimento do PIB brasileiro nos prximos anos, pois as economias centrais continuam com dinmicas deprimidas, dado seu fraco desempenho laboral.34 Apesar da conjuntura positiva em 2010, importante ressaltar que o mercado de trabalho no reverteu problemas histricos em sua estrutura, associados ao modo como ocorreu o desenvolvimento capitalista no Brasil. Esses problemas incluem a persistncia da desocupao em patamares elevados para certos grupos sociais, bem como a acentuada heterogeneidade das ocupaes disponveis, seja em relao s condies de trabalho e de remunerao, seja em termos de acesso a
34. A este respeito, ver Organizao Internacional do Trabalho (OIT) (2010b), que demonstra que Estados Unidos, Japo, Frana, Itlia, Espanha, Gr-Bretanha, Holanda, Portugal e Irlanda encontram dificuldades particularmente acentuadas para, no curto prazo, aumentar a ocupao e reduzir o desemprego de trabalhadores.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

direitos trabalhistas e previdencirios. Em outras palavras, o mercado laboral est a perpetuar vrios problemas estruturais, que respondem por parcela das desigualdades econmicas e sociais verificadas no pas. As polticas estatais na rea de trabalho e renda, consolidadas no SPTER, poderiam desempenhar papis relevantes no enfrentamento dessas desigualdades, seja no campo das transferncias monetrias aos trabalhadores, dos servios de intermediao e qualificao, seja no da gerao de oportunidades de trabalho e renda ou, ainda, no campo dos servios de inspeo das condies de trabalho. A esse respeito, destaque-se que, mesmo com restries concernentes ao seu desenho e sua operacionalizao, as transferncias monetrias (seguro-desemprego e abono salarial) vm atuando no sentido de mitigar algumas das desigualdades encontradas no mercado laboral. Em certa medida, o mesmo pode ser dito a respeito dos servios de inspeo, que esto passando por uma intensa reformulao, no sentido de assegurar mais efetividade ao controle das condies de trabalho no pas. Entretanto, outras polticas integrantes do SPTER (como a orientao e a intermediao de mo de obra, a qualificao social e profissional, a gerao de trabalho e renda inclusive por meio do trabalho associado/solidrio) vm encontrando dificuldades para atuar no mesmo sentido. Essas dificuldades dizem respeito ausncia de objetivos claramente concebidos, falta de definio de pblicos prioritrios, insuficincia de recursos financeiros, incapacidade de gesto dos recursos disponveis, articulao precria com os demais programas de trabalho e renda, capilaridade reduzida ao longo do territrio, indefinio dos papis desempenhados pelas instituies federadas, ausncia de relaes complementares com instituies privadas e falta de avaliao de processos e de resultados alcanados. Dessa maneira, o primeiro desafio colocado rea de trabalho e renda a superao dessa srie de dificuldades por que passam as polticas que disponibilizam servios de orientao/intermediao, qualificao social/profissional e gerao de trabalho/renda inclusive por mecanismos associados/solidrios. Trata-se de consolidar um sistema propriamente dito, com todos os atributos associados a esta denominao: definio de pblicos prioritrios (por exemplo, pessoas com barreiras entrada no mercado de trabalho, trabalhadores com maior dificuldade de reemprego), articulao de transferncias monetrias e servios de recolocao etc. Estas medidas so fundamentais para promover equidade no mundo do trabalho, na medida em que se procura compensar diferenas entre capital humano e social dos trabalhadores que afetam sua insero no mercado de trabalho. Porm, a capacidade do SPTER em colaborar para mitigar as desigualdades estruturais encontradas no mercado laboral limitada por definio, j que a sua atuao depende da quantidade e da qualidade das vagas abertas pelos empregadores pblicos e privados.

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O segundo desafio diz respeito regulao pblica do trabalho no Brasil e mais especificamente capacidade das instituies pblicas e dos atores sociais em garantir o respeito aos direitos do trabalho. As normas e os entendimentos legais, administrativos e jurisprudenciais relativos s prprias normas podem proporcionar avanos relevantes no que diz respeito reduo da heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho. A ttulo de exemplo, o encaminhamento do debate acerca dos limites para terceirizao pode certamente influenciar o grau em que a regulao pblica favorecer o reconhecimento de vnculos de trabalho assalariado ou no, o que se reflete decisivamente no acesso a direitos trabalhistas e previdencirios. O terceiro desafio a ser mencionado a vinculao de polticas externas rea de trabalho e renda a compromissos de plena utilizao da fora de trabalho no pas. Trata-se das iniciativas estatais na rea macroeconmica, com destaque para as polticas monetria, creditcia, fiscal e tributria, que devem ser concebidas e implementadas de maneira a favorecer a plena ocupao dos trabalhadores. Pela anlise da conjuntura do mercado laboral em 2010, j se viu que essas iniciativas macroeconmicas so decisivas para a criao de uma dinmica favorvel aos trabalhadores brasileiros at mais que as iniciativas estritamente vinculadas ao SPTER. Porm, mesmo uma economia em rpido crescimento possivelmente continuar a reproduzir a sua estrutura heterognea, que resulta em nveis desiguais de acesso ao emprego, de condies de trabalho e de remunerao. Tendo em vista os trs desafios mencionados, cabe cogitar a criao de uma nova poltica no mbito do SPTER, dedicada garantia direta de trabalho pelo Estado (que pode funcionar como espcie de empregador de ltima instncia). Isso poderia representar uma nova soluo para os dois problemas estruturais anteriormente mencionados: a desocupao de certos grupos sociais, bem como a heterogeneidade de suas ocupaes, em termos de garantias de acesso a direitos trabalhistas e previdencirios. Tambm representaria uma poltica macroeconmica contracclica, que estabilizaria o nvel geral de emprego (ao recepcionar os desempregados) e compensaria a queda nos investimentos do setor privado (ao ampliar os bens e os servios pblicos). Essa garantia direta pelo Estado se refere a um direito especfico: o direito ao trabalho, que integra o rol dos direitos humanos, conforme determinam as principais referncias normativas no tema, desde a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1793. Ao integrar esse rol, o direito ao trabalho assume atributos prprios dos direitos humanos, como a incindibilidade, a perenidade, a universalidade e a dignidade. Isso significa que a concretizao do direito ao trabalho merecedora de polticas de Estado, necessariamente diversificadas, articuladas entre si, dotadas de permanncia e voltadas a toda a populao. E, por

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

se fundarem diretamente na dignidade humana, tais polticas devem contar com prioridade no conjunto das iniciativas estatais, alm de que no podem ser objeto de reduo ou retrocesso. O direito ao trabalho , essencialmente, o de estarem ocupados, caso os trabalhadores possam, desejem e/ou necessitem. Como bvio, no se trata de um dever a ser imposto aos cidados, como ocorre em diversas concepes de workfare, em que o trabalho compreendido como mecanismo de disciplina e controle. Ao contrrio, trata-se de um direito que pode ser usufrudo pelos cidados (caso possam, desejem e/ou necessitem), sendo que o dever correspondente (de ofertar oportunidades de trabalho) cabe somente ao Estado. Acrescente-se tambm que o direito ao trabalho no se refere apenas ao trabalho, pura e simplesmente, mas sim ao trabalho decente, que se caracteriza por se realizar em condies de liberdade, igualdade e segurana, bem como mediante remunerao capaz de garantir uma existncia digna aos trabalhadores e s suas famlias. O direito ao trabalho relaciona-se diretamente ausncia de desemprego involuntrio, seja qual for a forma de manifestao deste. Isso quer dizer que o desemprego, de natureza aberta, oculta pela precariedade ou oculta pelo desalento, de tipo conjuntural/cclico ou estrutural/permanente, no pode subsistir na sociedade brasileira, se esta admite o direito ao trabalho. Em linhas gerais, as nicas espcies de desemprego que podem ser toleradas nessa sociedade so a friccional e, em alguma medida, a sazonal (que, por definio, tendem a ser residuais em termos de nmero de trabalhadores atingidos e de tempo de incidncia sobre estes). semelhana de outros direitos humanos, o direito ao trabalho no passvel de ser apreendido de maneira juridicamente positivista, pois h uma perspectiva temporal a ser considerada na garantia de sua eficcia (ou seja, na produo concreta de seus efeitos). Essa perspectiva a da implantao progressiva do direito ao trabalho pelas polticas estatais, o que significa que o Estado no pode ser cobrado de forma imediata por um desemprego zero entre os trabalhadores. Mas pode ser exigido, sim, pela definio de polticas que, em um horizonte determinado e previsvel, conduzam ao pleno emprego. Ao contrrio do que afirma a viso jurdica positivista, isso no quer dizer que o direito ao trabalho no seja um direito, dado que no pode ser instantaneamente deprecado ao Estado. Significa apenas que, como outros direitos humanos, sua eficcia se constri por caminhos que at podem ser tortuosos, mas que no admitem retornos. Conforme estabelecido pelo Art. 60, 4o da Constituio Federal de 1988, a implantao do direito ao trabalho progressiva, no concebendo reduo ou retrocesso. Aps essas consideraes gerais, pode-se afirmar de maneira mais especfica que uma poltica de efetivao do direito ao trabalho, a ser garantido diretamente pelo Estado, pode ser uma nova soluo para a desocupao ainda elevada de cer-

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tos grupos sociais, bem como para a heterogeneidade de suas ocupaes. Afinal, trata-se da garantia de uma oportunidade de trabalho a todos os que possam, desejem e/ou necessitem trabalhar, bem como de uma oportunidade com todos os atributos do trabalho decente, em condies de liberdade, igualdade e segurana, assim como mediante remunerao digna.
REFERNCIAS

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CAPTULO 7

DESENVOLVIMENTO RURAL

1 APRESENTAO

O quadro geral sobre a situao do campo no Brasil, traado nesta edio do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, apenas delineia caractersticas, problemas e impasses que dificultam ou impossibilitam os avanos do programa de reforma agrria e do pleno usufruto dos direitos de cidadania por parte de trabalhadores rurais, assentados e agricultores familiares. Nas ltimas eleies presidenciais, a questo da reforma agrria praticamente no foi abordada nos debates de maior repercusso. As referncias ao tema ficaram quase sempre limitadas atuao dos movimentos sociais rurais e posio que os candidatos de maior projeo assumiram em relao s tticas de luta e mobilizao empregadas por eles. A perspectiva criminalizante com que o tema foi tratado, inspirada em uma concepo privatista-mercantil do direito de propriedade que no punha jamais em relevo o princpio da funo social da terra, no poderia reconhecer na reforma agrria um eixo estratgico para o desenvolvimento do pas. Pode-se dizer que, alm da anlise da conjuntura recente sob a qual se apresentaram novos fatos relativos questo agrria e do acompanhamento das polticas pblicas destinadas a agricultores familiares e assentados, um dos objetivos deste captulo levantar problemas e apontar desafios que deem reforma agrria essa dimenso de eixo de desenvolvimento que o debate eleitoral lhe negou.
2 FATOS REVELANTES 2.1 A questo agrria e o(s) esprito(s) das leis: avanos e recuos

Ocorreram em 2010 duas decises emblemticas de rgos superiores do Poder Judicirio que apontaram o aparecimento, na justia brasileira, de uma tendncia de defesa das terras pblicas e de combate grilagem e concentrao de terras. Os casos tiveram lugar em duas regies historicamente marcadas por conflitos fundirios: o Pontal do Paranapanema, em So Paulo, e o sul do estado do Par.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No Pontal do Paranapanema, o Superior Tribunal de Justia (STJ) declarou como terra devoluta uma rea de 1.329 hectares (ha), englobando quatro fazendas do chamado 16o permetro do municpio de Presidente Venceslau. A deciso anulou os registros que deram origem cadeia dominial, que se respaldam em uma certido datada de 1856, atribuda ao proco local,1 cujos texto e assinatura foram dados como falsos por laudo pericial. Com a sentena, a rea deve ser discriminada como terra devoluta em favor do estado, cujo governo decidir sobre sua destinao. A procuradoria do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) manifestou sua expectativa de que as terras sejam convertidas em assentamentos de trabalhadores sem-terra. De acordo com a Comisso Pastoral da Terra (CPT) de So Paulo, tramitam atualmente 46 aes discriminatrias, iniciadas pela fazenda do estado de So Paulo, envolvendo 316 imveis no Pontal, cujas reas somam 325 mil ha. Alm disso, so reivindicadas como terras do estado outras 15 fazendas na regio, que perfazem um total de mais de 11 mil ha (CPT/SP, 2010a). Situado no sudoeste do estado de So Paulo, o Pontal do Paranapanema atravessou, at a dcada de 1970, ciclos sucessivos de caf, algodo, amendoim e gado.2 A construo de hidreltricas durante o perodo militar atraiu mo de obra de outras partes do pas, e o fim das obras gerou um contingente de desempregados que reforou a luta pela terra na regio. As grandes fazendas a dominantes, ilegalmente instaladas em reas pblicas pertencentes ao estado de So Paulo, tornaram-se o principal foco de reivindicao dos movimentos sociais, configurando o cenrio de conflito que perdura at hoje. Cerca de 6 mil famlias, distribudas em 108 assentamentos (17 dos quais so dirigidos pelo Incra e os demais pelo Instituto de Terras de So Paulo) criados a partir da dcada de 1980, proporcionam, em contraste com a monocultura, alguma diversificao econmica na regio. Cerca de 2 mil ainda esperam, nos acampamentos, por um lote de terra para trabalhar e morar. A segunda deciso emblemtica partiu do Conselho Nacional de Justia (CNJ) e resultou no cancelamento de 6.102 registros irregulares de terra no Par. A soma das reas dos imveis, se correta, equivaleria a 88,7% da rea do estado, um forte indcio de grilagem de terras. A deciso baseou-se no limite constitucionalmente definido para alienao de terras pblicas, por atos do Poder Executivo na poca da emisso dos registros: entre 16 de julho de 1934 e 8 de novembro de 1964, reas pblicas acima de 10 mil ha no podiam ser alienadas sem autorizao do Senado Federal; de 9 de novembro de 1964 a 4 de outubro de 1988, o limite foi reduzido a trs mil ha; com a Constituio Federal de 1988 (CF/88), a rea mxima foi fixada em 2.500 ha. Alienaes acima desse limite devem passar pelo Congresso Nacional (BRASIL, 1988, Art. 188, 1o).
1. Na poca do imprio, as declaraes de registros de imveis ficavam a cargo dos vigrios locais. 2. Atualmente a criao de gado tem cedido lugar cana-de-acar e, em menor escala, soja.

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A deciso do CNJ decorreu de ato administrativo da Corregedoria Nacional de Justia. Os ttulos estavam bloqueados pela justia estadual, desde 2006, em virtude de aes efetuadas pelo Instituto de Terras do Par e pelo Incra e de denncias feitas pelo Ministrio Pblico (MP), pela Advocacia-Geral da Unio (AGU) e pela Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). A despeito da anulao dos registros, os atuais detentores seguiro na posse dos imveis sob a obrigao de provar a regularidade dos ttulos. Como compete ao governo estadual a prerrogativa de regulariz-las, no est definido se as terras voltaro ao patrimnio do estado (que pode destin-las a projetos de assentamentos ou reas de conservao), ou se os detentores que as reivindicam tero sua condio legalizada; de todo modo, eles esto impedidos de utilizar os ttulos em transaes comerciais e bancrias, por exemplo, em garantia da quitao de crditos agrcolas. Entre os alegados donos dos imveis, h polticos de nome nacional, banqueiros e uma multinacional automobilstica. Um caso em especial se destaca: um ttulo cujo proprietrio declara possuir 410 milhes de ha em Vitria do Xingu, o equivalente a quase metade do territrio nacional. A maior parte dos casos concentra-se no sul do Par, regio marcada pela prtica da grilagem, pelo alto ndice de desmatamento e pela intensidade dos conflitos fundirios, com assassinato de lideranas sociais, como o da missionria Dorothy Stang. Enquanto no Poder Judicirio h avanos pontuais na questo da terra, no Legislativo se constata tendncia inversa. Recorrentes iniciativas de parlamentares ligados ao agronegcio tm buscado obstar ou fazer retroceder as polticas de garantia dos direitos territoriais de indgenas e quilombolas, de reforma agrria e de conservao do meio ambiente. De modo geral, os projetos de lei, de emendas e decretos legislativos de autoria da bancada ruralista visam criar empecilhos efetivao do princpio constitucional da funo social da terra e tirar do Poder Executivo a atribuio para a execuo de polticas de demarcao de reas. Com relao reforma agrria, podem-se observar trs tipos de intenes: eliminar os ndices de produtividade que permitem aferir se uma grande propriedade improdutiva e, por consequncia, passvel de desapropriao para fins de reforma agrria;3 transferir do Poder Executivo para o Legislativo a competncia de atualizar os ndices de produtividade e de promover desapropriao para fins de reforma agrria.4 A mais representativa entre tais iniciativas o Projeto de Lei do Senado (PLS) no 202/2005, de autoria da senadora Lcia Vnia, com substitutivo apresentado pela senadora Ktia Abreu. Seu objetivo extinguir o grau de utilizao da terra (GUT), um dos parmetros tcnicos que servem para aferir se um imvel produtivo ou improdutivo. Com isso, apenas o grau
3. Ver, por exemplo, o Projeto de Lei (PL) no 6.237/2009 do deputado Luiz Carlos Hauly. 4. Ver, por exemplo, o PL no 5.887/2009 do deputado Valdir Colatto.

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de eficincia de explorao (GEE), que mede a eficincia da rea plantada sem considerar quanto ela representa do total da propriedade, seria empregado para efeitos de determinao da produtividade do imvel. O projeto, que ademais transfere para o Congresso o poder de atualizar o GEE, seria aprovado em carter terminativo na Comisso de Agricultura e Reforma Agrria (cuja maioria, na atual legislatura, compe-se de integrantes da bancada ruralista), no fosse a interposio de recurso por parte da senadora Serys Slhenssarenko, reivindicando que o tema fosse submetido plenria do Senado. Atualmente, o projeto de lei aguarda entrada na ordem do dia para votao. Tambm o direito territorial das comunidades quilombolas, garantido pelo Art. 68 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, tem sido exposto, no Congresso Nacional, ao risco de ser neutralizado ou restringido. O PL no 3.654/2008, do deputado Valdir Colatto, por exemplo, prope exigir que os remanescentes de quilombos comprovem que seu territrio tenha sido ocupado por seus ancestrais na poca da escravatura, e busca anular o carter originrio do direito terra dos quilombolas ao impedir sua reivindicao contra terceiros que a tenham adquirido por usucapio. O princpio da autodefinio como marco inicial do processo de titulao das terras quilombolas5 foi atacado por emendas de teor semelhante no processo de aprovao do Estatuto da Igualdade Racial. A exigncia de comprovao de ancestralidade anterior abolio, impossvel de ser cumprida, apresentou-se como artifcio para invalidar o princpio. Os projetos de Decreto Legislativo nos 2.227 e 2.228/2009, do deputado Luiz Carlos Heinze, ilustram essa ttica: contestando a regra da autodefinio das comunidades quilombolas, eles propem a sustao do Decreto Presidencial de 20 de novembro de 2009, que reconhece os territrios quilombolas das comunidades de So Miguel e Rinco dos Martimiamos, no municpio gacho de Restinga Seca. Expediente similar tem sido utilizado para anular atos do Poder Executivo de demarcao de terras indgenas, com base no questionamento da competncia de rgos federais para a emisso dos atos que do efetividade ao direito territorial das tribos. O projeto de Decreto Legislativo no 1.323/2008, por exemplo, do deputado Homero Pereira, intenta revogar a Portaria no 1.429/2008, assinada pelo ento ministro da Justia Tarso Genro, que reconhece posse permanente aos ndios da Terra Indgena Manoki, situada no municpio de Brasnorte, em Mato Grosso (MT). Outras aes parlamentares pretendem reduzir o poder de ao do governo federal em relao poltica ambiental. Os PLs nos 2.100/2007, dos deputados Valdir Colatto, e 5.477/2007, do Abelardo Lupion, propem retirar do Poder
5. So as Emendas Constitucionais (ECs) nos 2, 3 e 4 do deputado Abelardo Lupion; 5, 6 e 7 do deputado Gervsio Silva; e 8, 9 e 10 do deputado Joo Almeida. Todas referentes ao PL no 6.264/2005 que resultou no Estatuto da Igualdade Racial, Lei no 12.288/2010.

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Executivo a prerrogativa de criar unidades de conservao ambiental. Iniciativa parlamentar mais destacada nesse sentido, o PL no 1.876/2009, do deputado Srgio Carvalho, com parecer substitutivo do de Aldo Rebelo, visa revogar o Cdigo Florestal vigente, favorecendo a expanso da rea de explorao agrcola, em prejuzo do compromisso com a preservao ambiental.
2.2 O projeto de reforma do Cdigo Florestal

A proposta de reforma do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965) ocupou boa parte da agenda parlamentar entre meados de 2009 e 2010. Consubstanciada no PL no 1.876/1999 (suplantado por um projeto substitutivo, de autoria do deputado federal Aldo Rebelo e cuja verso definitiva depende de aprovao pelo Congresso Nacional), a proposta tem sido contestada por ambientalistas por excluir princpios importantes presentes na redao do cdigo ainda vigente e alterar regras concernentes s reas de preservao permanente e de reserva legal. O cdigo vigente define como reserva legal a rea de vegetao localizada em uma propriedade ou posse rural privada, cuja preservao necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao dos processos ecolgicos e da biodiversidade e proteo da fauna e da flora. Para tanto, a lei estipula parcelas mnimas obrigatrias de reserva, segundo o bioma: 80% para propriedades situadas em rea da floresta na Amaznia Legal; 35% para aquelas situadas em rea do Cerrado na Amaznia Legal autorizada a compensao de at 15% em outra rea na mesma microbacia; e 20% para as situadas em rea de floresta, de campos gerais e outras formas de vegetao nativa nas demais regies do pas. No projeto reformador, essas propores seguem inalteradas, mas so condicionadas a outros dispositivos que podem fragilizar a eficcia de suas determinaes. A verso anterior do projeto, apresentada sob intensos debates, desobrigava proprietrios e ocupantes de reas inferiores a quatro mdulos fiscais de manter reserva legal, mas os protestos suscitados por esta iseno foraram a atenuao da regra: os pequenos produtores no estariam autorizados a se desfazer da vegetao nativa, apenas no seriam obrigados a recompor a reserva legal. A mesma dispensa valeria para propriedades maiores, que somente seriam obrigadas a proceder recomposio da reserva legal em relao rea que ultrapassasse quatro mdulos fiscais. Isto significa que, em propriedades de rea superior a este limite, a obrigatoriedade de recompor a reserva no incidiria seno sobre a rea resultante da subtrao de quatro mdulos fiscais rea total. Na Amaznia, por exemplo, onde um mdulo fiscal chega a 100 ha, o proprietrio ou o posseiro de uma rea de quatro mdulos, atualmente obrigado a manter 80% ou 320 ha de reserva e limitar a explorao a 80 ha, poder, com a reforma do cdigo, usar toda a rea, isto , 400 ha, caso no haja nela remanescente

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de vegetao nativa. Convm ter em conta que so precisamente as restries explorao, impostas pelo dever de manter a reserva legal, que tornam o proprietrio ou o posseiro de quatro mdulos fiscais, na Amaznia, um pequeno produtor. Ademais, qualquer iseno relacionada manuteno da reserva legal em benefcio de pequenos proprietrios pode ensejar o parcelamento meramente formal de grandes imveis rurais em unidades menores e assim subverter a segurana jurdica, trazida pela regularizao, em insegurana ambiental. O projeto mantm quase todas as disposies relativas s reas de preservao permanente (APPs), mas no menciona entre elas os topos de morros e as florestas que integram o patrimnio indgena, submetidas a tal regime pelo atual cdigo. Alm disso, reduz de 100 metros6 para 30 metros a faixa mnima de proteo para reservatrios artificiais de gua situados em rea rural o que pode ampliar os danos ambientais decorrentes da construo de grandes hidreltricas, como Santo Antnio e Jirau, no rio Madeira (Rondnia), e Belo Monte, no rio Xingu (Par). O projeto prev ainda condies sob as quais lcito autorizar a supresso de vegetao nativa para uso alternativo do solo em atividades ou empreendimentos ambientalmente licenciados (Art. 20), delegando esta competncia aos rgos ambientais federal, municipal ou estadual (Art. 18). Tal norma pode reintroduzir no projeto os riscos, assinalados na verso anterior, quanto transferncia7 aos Poderes Executivos estaduais da competncia para reduzir as faixas de reserva legal. Outra questo importante envolve as regras de compensao das reas de reserva legal: a reforma facultaria ao proprietrio a possibilidade de compensar a reserva legal mediante o arrendamento de outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, no mesmo bioma, sem, entretanto, aludir exigncia, presente na Lei no 4.771/1965, de que a rea de compensao tenha lugar na mesma microbacia hidrogrfica da propriedade. O ponto de maior repercusso do projeto toca anistia de ilcitos ambientais cometidos antes de 22 de julho de 2008,8 e garantia, com base na mesma data, da no interrupo das atividades em reas agrcolas consolidadas situadas em reas de proteo nas propriedades. A anistia criticada por favorecer proprietrios e posseiros que desmataram ilegalmente as reas sob seu domnio, em detrimento dos que atenderam lei. Alm disso, ela restringe a possibilidade de desapropriao de imveis que no observam a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a preservao do meio ambiente, requisito que integra a funo social da terra (BRASIL, 1988, Art. 186, inciso II).
6. Limite estabelecido no Art. 3o da Resoluo do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama) no 302, de 20 de maro de 2002. 7. Ver, por exemplo, O Estado de S.Paulo (EX-MINISTRO..., 2010). 8. Data da publicao do decreto regulatrio da Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9.605/1998).

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Por outro lado, estudos como o de Sparovek et al. (2010) tm apontado que o dficit atual em relao s exigncias do cdigo vigente muito expressivo: para uma rea total de APPs estimada em cerca de 100 milhes de ha, o dficit de 43 milhes de ha; para os 235 milhes de ha de reserva legal necessrios para cumprir o cdigo, o dficit de 4 milhes de ha. A reconverso dessas reas agrcolas em floresta acarretaria certamente grandes impactos socioeconmicos e poderia aumentar a presso do desmatamento sobre reas de vegetao naturais, ainda no protegidas, especialmente na Amaznia, onde as terras pblicas no destinadas abrangem quase 170 milhes de ha. Mas a expanso do setor agropecurio no justifica a reviso do cdigo: a baixa lotao mdia das reas de pastagem (uma cabea por ha, segundo o censo agropecurio) denota, por exemplo, uso extremamente extensivo e pouco racional da terra, mas a utilizao mais eficiente das reas j convertidas esbarra contra a presso de expanso da fronteira agrcola, cuja dinmica destrutiva faz da converso de florestas em reas de pastagem ineficientes um negcio atraente e rentvel (SPAROVEK et al., 2010). A introduo do projeto reformador busca fundamentar suas recomendaes por meio de argumento que parece distante de sua justificativa: se, por um lado, sustenta ser seu objetivo defender o pequeno agricultor, reduzindo as restries ambientais de modo a no tornar invivel a explorao de propriedades de menor rea, por outro lado, o projeto denuncia que o discurso ambientalista amide usado como arma ideolgica na arena do comrcio global, constrangendo o pas a anuir a compromissos excessivos com a preservao ecolgica em prejuzo da competitividade do seu setor agropecurio. Mesmo preconizando a proibio de novos desmatamentos por prazo de cinco anos, o projeto reformador esposa a premissa, defendida por representantes do agronegcio, de que as atuais leis atuais ambientais freiam o desenvolvimento econmico da agricultura brasileira. Tal suposio, contudo, no se coaduna com o estatuto de grande potncia agrcola com que o Brasil se faz distinguir no comrcio internacional, nem tampouco com a reconhecida liderana do pas na exportao de diversos produtos agropecurios. importante sublinhar que as normas do cdigo no tm por finalidade a conservao ambiental como valor intrnseco e desconectado da atividade humana: elas existem para assegurar a reproduo dos processos ecolgicos, a regularidade dos ciclos climticos, a oferta de gua e outras condies imprescindveis prpria explorao agrcola. possvel, com efeito, que a agricultura brasileira tenha atingido este nvel de desenvolvimento, no apesar do Cdigo Florestal, mas, em parte, graas a ele: em alguma medida, ao limitarem a atividade agrcola nas reas protegidas, as normas ambientais podem ter induzido os produtores a adotar mtodos e tecnologias capazes de gerar ganhos de produtividade sem pressionar pela expanso horizontal da rea de explorao.

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Cumpre reconhecer que, aps as modificaes introduzidas no relatrio original, o projeto reformador tornou-se menos distante do Cdigo Florestal ainda vigente. Ele cria, no entanto, o precedente de uma reviso da legislao ambiental como um todo. Encaminhado plenria do Congresso e submetido apreciao da bancada ruralista, o projeto poder, em nome do produtivismo, receber outras emendas que lhe acrescentem disposies mais permissivas no que concerne s regras de preservao ambiental.
2.3 Conflitos no campo

Apesar dos enormes ganhos tecnolgicos e do avano da legislao, a violncia raramente penalizada e a explorao do trabalho ainda marcam profundamente o espao rural brasileiro. Balano recente da CPT (CPT/SP, 2010a), traa um quadro contundente da violncia e da impunidade no campo e expe a gravidade dos conflitos rurais e a forma como a sociedade tem lidado com eles. Segundo a CPT, de 1985 a 2009, houve mais de 1,5 mil assassinatos e cerca de 1,2 mil ocorrncias, das quais menos de 8% foram a julgamento. Os dados so presumivelmente subestimados, seja pela fragilidade e invisibilidade social das vtimas, seja pela dificuldade do poder policial e judicirio de fiscalizar todas as denncias e mesmo de registr-las adequadamente. Boa parte das consequncias da violncia (mortes, expulses, destruio de casas e plantaes, prises, trabalho escravo etc.) no contabilizada. Os assassinatos com frequncia acontecem por encomenda de fazendeiros e grileiros sob o contexto de um conflito fundirio. As maiores vtimas so posseiros e lideranas de movimentos sociais e sindicais. Contudo, assentados, padres, agentes pastorais, advogados, professores, acampados, lavradores e sem-terra tambm compem esta triste lista. Os processos contra os acusados pelas mortes (executores e mandantes) arrastam-se por anos e raramente vo a jri. Permanecem sem julgamento os assassinatos de mais de 1,2 mil trabalhadores rurais e defensores da reforma agrria.
TABELA 1
Total de casos 1.162

Assassinatos de trabalhadores rurais e julgamentos Brasil, 1985-2009


Nmero de vtimas 1.546 Casos julgados 88 Mandantes condenados 20 Mandantes absolvidos 8 Executores condenados 69 Executores absolvidos 50

Fonte: Setor de documentao da CPT, 14 de abril 2010.

O quadro dos conflitos em 2008 e 2009, segundo a CPT (2010b), apresentou a seguinte evoluo: 3.725 famlias expulsas de suas terras: 1.841 em 2008 e 1.884 em 2009; 53 pessoas assassinadas na luta pela terra; aumento de 9.077 para 12.388 (36,5%) famlias despejadas por decises judiciais cumpridas pelo Poder Executivo por meio da fora policial;

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aumento de 168 para 204 pessoas presas na luta pela terra; 2.354 conflitos relacionados luta pela terra: 1.170 em 2008 e 1.184 em 2009; 9.031 famlias ameaadas por ao de pistoleiros em 2009; e 6.963 famlias reportaram essa ameaa em 2008; e aumento de 44, em 2008, para 62, em 2009, tentativas de assassinato; as ameaas de morte subiram de 90 para 143.

A violncia, porm, no paralisou a luta dos movimentos sociais rurais pela reforma agrria e por melhores condies de vida. As ocupaes de terras e a formao de acampamentos continuaram a marcar a paisagem rural brasileira. Infelizmente no existem registros adequados do nmero de acampamentos e de famlias acampadas.
2.4 Conflitos trabalhistas e trabalho escravo

Os conflitos trabalhistas compreendem os casos de trabalho escravo, superexplorao e desrespeito s leis trabalhistas. Os casos de superexplorao envolvem basicamente o aumento da jornada e a elevao da intensidade de trabalho sem a elevao equivalente da remunerao. Os casos de desrespeito legislao trabalhista envolvem todo e qualquer tipo de ilcito cometido contra as normas de proteo, os direitos e as garantias estatudas pela legislao. Por sua vez, o conceito brasileiro de trabalho escravo se baseia no Art. 149 do Cdigo Penal, alterado pela Lei no 10.803/2003, pelo qual quatro condutas, em conjunto ou isoladamente, configuram o crime de reduo condio anloga de escravo: submeter o trabalhador a trabalhos forados; submeter o trabalhador jornada exaustiva; sujeitar o trabalhador a condies degradantes de trabalho9 ou restringir sua locomoo. A explorao de trabalhadores sob tais condies no ocorre apenas nos recnditos da Amaznia: na moderna agricultura empresarial paulista o tratamento subumano dispensado a cortadores de cana de amplo conhecimento. Devido s denncias da superexplorao e do trabalho escravo nos canaviais, o setor sucroalcooleiro, para melhorar a imagem do pas no exterior e facilitar a comercializao do etanol,10 firmou em 2009, o Compromisso Nacional para Aperfeioar as Condies de Trabalho na Cana-de-Acar. Assinado por 331
9. O trabalho degradante configurado quando as condies para a prestao dos servios e as condies de vida oferecidas ao trabalhador violam os direitos e as garantias mnimas de sade e proteo do trabalho. No se trata aqui de qualquer tipo de irregularidade, mas de condies mnimas de vida que preservem a dignidade do trabalhador. Comumente, o trabalho degradante se configura a partir da moradia precria da ausncia de instalaes sanitrias e de acesso gua potvel e da falta de segurana. 10. Tambm parte da estratgia de diminuir as restries ao etanol, o zoneamento agroecolgico (ZAE) da cana-de-acar tratado na subseo 2.9 deste captulo.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

usinas, o documento, cujo objetivo garantir melhores prticas e trabalho decente, prev o fim da terceirizao da mo de obra, a liberdade de acesso do representante sindical aos locais de trabalho, o transporte seguro e gratuito dos trabalhadores, a aferio da produo segundo critrios acordados com os trabalhadores e fornecimento de equipamentos de proteo individual (EPIs). Tais condicionalidades apenas repetem conquistas j existentes na lei trabalhista e em dissdios coletivos, descumpridas reiteradamente por contratantes do setor. O trabalho escravo se notabiliza pela sujeio fsica ou psicolgica do trabalhador. A dvida crescente e impagvel um dos meios mais utilizados para tornar o trabalhador cativo. Ela comea com a contratao pelo gato, que, conforme o caso, paga dvidas do trabalhador e deixa um adiantamento para a famlia. Ao chegar propriedade rural, o trabalhador obrigado a comprar instrumentos de trabalho, alimentos e objetos de uso pessoal no armazm do contratante, onde os preos so exorbitantes. No recebe em espcie, mas em vales a serem descontados no armazm. Os acertos relativos remunerao, s condies de trabalho e ao alojamento (quase sempre verbais) so descumpridos. Para quitar a dvida, o trabalhador se submete a jornadas cada vez maiores. Estes elementos so suficientes para caracterizar o trabalho escravo, embora se verifiquem no raro outras medidas de opresso, como a presena de pistoleiros ou vigias armados para impedir a sada ou a fuga dos trabalhadores, que agravam ainda mais a situao de cativeiro.11 As situaes de superexplorao referem-se existncia de trabalho em condies precrias, ao no pagamento do trabalho excedente e ao descumprimento da legislao trabalhista. Ameaas implcitas e veladas, maus tratos, jornada excessiva e alimentao de m qualidade e insuficiente tambm compem o quadro de explorao. Quase sempre falta assistncia mdica nos locais de trabalho e os documentos pessoais dos trabalhadores ficam retidos. Entre 2008 e setembro de 2010, informa o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), as operaes de fiscalizao resultaram na libertao de mais de 10 mil trabalhadores, dos quais quase 50% em estabelecimentos localizados em reas da fronteira agrcola: Norte e Centro-Oeste. Numerosas ocorrncias de trabalho escravo tambm so encontradas no Nordeste, especialmente na Bahia, em Alagoas e em Pernambuco. O Sudeste, vitrine do agronegcio, surpreendeu ao registrar em 2009 quase 30% dos casos de trabalho escravo, ultrapassando todas as demais regies. Preocupa o crescimento de ocorrncias no Sul, onde tradicionalmente o nmero de casos de trabalho escravo sempre foi baixo.

11. A Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 438/2001, conhecida como PEC do Trabalho Escravo, que prev o confisco das terras em que forem encontrados trabalhadores em condies anlogas escravido, ainda tramita na Cmara dos Deputados. Sua ementa estabelece a pena de perdimento da gleba onde for constada a explorao de trabalho escravo (expropriao de terras), revertendo a rea ao assentamento dos colonos que j trabalhavam na respectiva gleba.

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TABELA 2

Trabalhadores resgatados pela fiscalizao de erradicao do trabalho escravo Brasil, 2008-20101


Regio Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste 2008 5.016 1.002 1.498 536 299 1.681 2009 3.769 793 896 1.079 343 658 20102 1.479 431 167 163 322 396 2008 a setembro de 2010 10.264 2.226 2.561 1.778 964 2.735 % 100 21,7 25,0 17,3 9,4 26,6

Fonte: Relatrios especficos de fiscalizao para erradicao do trabalho escravo/Diviso de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo (Ditrae) do MTE. Notas: 1 At setembro. 2 Atualizado em 17 de setembro de 2010.

2.5 A criminalizao dos movimentos sociais e o caso Cutrale

Os movimentos sociais rurais tm tido cada vez menos espao na mdia e na agenda governamental, exceto quando um acontecimento excepcional tem potencial para, narrado de forma oblqua e parcial, desqualificar sua atuao. Este parece ter sido o caso da ocupao da fazenda sob posse da Cutrale, em So Paulo. Em outubro de 2009, um grupo de manifestantes ligados ao Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) ocupou a fazenda Capivara, com cerca de 200 mil ps de laranja, localizada no municpio de Iaras, So Paulo, em rea com grande concentrao de remanescentes de terras pblicas federais, tendo a empresa Cutrale, maior produtora de sucos de laranjas do mundo, reivindicado sua propriedade. A fazenda integra o ncleo colonial Mono, rea de mais de 40 mil ha com registros originrios de 1909. Fazem parte do ncleo quatro fazendas adjudicadas por dvida em processo movido pela Unio contra a Companhia Colonial So Paulo-Paran, alm de nove fazendas adquiridas por intermdio de compra pelo mesmo ente a partir de 1910. Como apenas parte da rea foi reservada a assentamentos de colonos, a maior parte dela, hoje em litgio, mantm a condio de patrimnio pblico, devendo, de acordo com o Art. 188 da CF/88, ser prioritariamente destinada reforma agrria. Nos ttulos dos imveis rurais dessa regio, o Incra, por intermdio do estudo de cadeia dominial, constatou a existncia de diversos vcios juridicamente insanveis nos registros cartorrios, deslegitimando a posse e a propriedade da empresa que, mesmo sabendo da fragilidade da situao fundiria dos imveis da regio, resolveu plantar milhares de mudas de laranja na fazenda reivindicada pelos movimentos sociais e pelos rgos pblicos federais. Diante das evidncias, o Tribunal Regional

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Federal de So Paulo (TRF/SP) imitiu o Incra na posse12 do imvel, motivo pelo qual a Cutrale iniciou tratativas com os rgos pblicos e os trabalhadores para realizar uma permuta da rea em disputa por outra de propriedade da empresa. Aps obter na justia, em grau de recurso, a cassao da imisso na posse, a empresa abandonou as conversaes, causando revolta em milhares de trabalhadores sem-terras organizados em um acampamento na cidade de Iaras. Com a sentena que anulou a imisso na posse, o estado organizou uma operao de despejo das famlias que haviam ocupado a rea, empregando entretanto uma fora policial totalmente desproporcional gravidade e lesividade dos fatos ocorridos. Essa ao resultou no indiciamento de 51 pessoas por suposta participao na ocupao da fazenda e na priso ilegal de 22 pessoas, todas espalhadas por diversas delegacias do interior do estado, como tentativa de obstruir a defesa dos acusados. Um ponto central exaustivamente alardeado contra o MST foi a destruio de cerca de 7 mil ps de laranja, mas o processo de concentrao dessas reas pelo laranjal e os efeitos do monoplio comercial assim constitudo sobre a pequena e a mdia produo agrcola local no receberam qualquer destaque. A regio passou em anos recentes pela compra e ocupao de terras para instalao de grandes laranjais, como forma de construo de uma base da produo em escala suficiente para a fixao de preos, o que prejudicou pequenos e mdios produtores que antes produziam para um mercado concorrencial. Como consequncia, milhares de pequenos e mdios agricultores tiveram que abandonar a produo de laranja. Entre 1996 e 2006, desapareceram, segundo o censo agropecurio do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), somente em So Paulo, cerca de 240 mil ha de laranjal e dos 33 mil produtores, restaram apenas 13 mil. Alm dos efeitos sociais constantes para os milhares de pequenos produtores, o resultado poltico mais imediato foi a instalao de nova comisso parlamentar de inqurito para investigar suposto crime de desvio de dinheiro pblico por entidades ligadas ao MST e as prestadoras de servios junto aos assentados da reforma agrria. Foi a terceira Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) criada com o mesmo objetivo nos ltimos sete anos. O caso Cutrale reacendeu em setores da sociedade brasileira a viso policialesca da luta pela terra, estigmatizando setores organizados da sociedade legitimamente constitudos para reivindicar o cumprimento da funo social da terra, tal como estabelecido pela CF/88. Para o MST a instalao de mais uma CPI seria uma represlia pela luta em torno da atualizao dos ndices de produtividade.
12. Ao despachar a petio inicial de uma ao de desapropriao proposta pelo Incra, o juiz, pela Lei Complementar (LC) no 76/1993, deve conceder em at 48 horas a imisso na posse em favor da autarquia. Imitido na posse, o instituto pode dar incio aos trabalhos de instalao do assentamento, ainda que o valor referente indenizao, depositado pelo Incra em juzo, venha a ser contestado pelo proprietrio e se torne objeto de lide judicial.

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2.6 Nas terras do sem-fim: o limite de propriedade da terra em debate

O acelerado processo de urbanizao foi uma das principais marcas histricas do sculo XX. Em 2008, um relatrio do Programa das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (UN-HABITAT) alertou para a transformao vertiginosa de pequenas e mdias cidades em mdios e grandes centros urbanos no Brasil e na Amrica Latina. Segundo o relatrio, nos ltimos 15 anos, 70 cidades da Amrica Latina deixaram de ser pequenas e se tornaram mdios e grandes centros urbanos. A maioria delas est no Brasil: hoje, 83% da populao vivem em 37% do territrio, rea correspondente poro urbanizada do pas.13 No Brasil, grande parte do crescimento populacional urbano foi absorvida pelo aumento das favelas, por loteamentos informais e pelas caladas e pelos viadutos de grandes avenidas. Atualmente, 26,4% da populao ainda vivem em ocupaes precrias. As favelas paulistas cresceram a taxas expressivas na dcada de 1990 (16,4%): se em 1973 elas representavam apenas 1,3% da populao de So Paulo, em 1990 j respondiam por um contingente de 19,8% de uma populao que j havia passado por uma exploso demogrfica. O Brasil responde por um dos maiores ndices de concentrao de terras no mundo. neste contexto de desigualdades, geradas por um modelo de desenvolvimento concentrador de riquezas, que se insere o debate sobre a adoo de um limite de propriedade da terra. Identificando na concentrao fundiria um dos grandes entraves para a superao das desigualdades, o Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo14 realizou, entre os dias 1o e 12 de setembro, o Plebiscito Popular sobre o Limite de Propriedade. Os plebiscitos populares tm por funo precpua servir como instrumento de presso, mobilizao e formao da opinio pblica sobre problemas que afetam a sociedade. So convocados pela sociedade civil, diante da inutilizao dos plebiscitos formais e dos demais instrumentos de democracia direta previstos na Constituio. Embora no expressem em seus resultados a opinio da totalidade da sociedade brasileira, os plebiscitos populares mobilizam uma parcela da opinio pblica nacional, pondo em debate os problemas e os desafios que afetam a vida de milhares de pessoas na cidade e no campo. No Brasil, j foram realizados quatro plebiscitos populares, em que contingente expressivo da populao se manifestou sobre o pagamento da dvida externa (2000), a adeso ou no do Brasil rea de livre Comrcio das Amricas (Alca) (2002), a anulao ou a legitimao do processo de privatizao da Vale do Rio Doce (2007) e o limite de propriedade da terra (2010).
13. rea urbanizada estabelecida de acordo com estimativas da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). 14. Este frum nasceu na dcada de 1980, a partir da aglutinao de diferentes entidades de luta pela terra no Brasil na Campanha Nacional pela Reforma Agrria, no governo Sarney. Em 1994, a articulao retomada por entidades sindicais, movimentos sociais e instituies catlicas progressistas.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O frum prope o limite mximo de rea de 35 mdulos fiscais, o que ainda preservaria a estrutura fundiria tripartida atualmente em pequenas, mdias e grandes propriedades. O frum estima, com base no Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), que a adoo do limite atingiria pouco mais de 50 mil propriedades, um tero das grandes propriedades atualmente cadastradas. O conjunto representaria 2% do total de imveis rurais existentes no Brasil.15 Deste contingente, segundo o cadastro do Incra, parte considervel identificada como improdutiva, mesmo com critrios de produtividade elaborados na dcada de 1970. O plebiscito elaborou duas perguntas populao brasileira. Na primeira delas, 95,52% dos votantes concordaram com a necessidade da adoo de um limite mximo de tamanho para as propriedades. Na segunda questo, 94,39% deles indicaram que a adoo do limite possibilitaria aumentar a produo de alimentos saudveis e melhorar as condies de vida no campo e na cidade. A campanha contou com a participao de mais de meio milho de pessoas de 23 estados da Federao e do Distrito Federal, fruto do esforo de mais de 100 entidades nacionais, entre igrejas, sindicatos, movimentos populares e partidos polticos. O resultado do plebiscito refora a legitimidade da proposta de EC, de iniciativa da deputada Luci Choinacki, apresentada em 2000 ao Congresso Nacional a PEC no 287, que institua a fixao de um limite de 35 mdulos fiscais para a propriedade da terra. Ante os embargos da bancada ruralista, a PEC foi arquivada. Contudo, o plebiscito apenas um primeiro passo para recolocar em pauta a discusso sobre a necessidade da adoo de um limite mximo ao tamanho das propriedades. As entidades organizadoras do frum pretendem ainda recolher 1,2 milho de assinaturas em todo o pas para apresentar ao Congresso, mais uma vez, um projeto de emenda constitucional que estabelea o limite de 35 mdulos fiscais para as propriedades no pas. No sculo XX, o limite de propriedade foi adotado em diversos pases, como instrumento de reforma agrria: ndia, Ir, Paquisto, Bangladesh e Sri Lanka estipularam limites apropriao da terra. A Itlia e o Chile redistriburam terras no fim da dcada de 1940 e em meados da dcada de 1960, tambm com a imposio de limites.

15. Dados obtidos pelo Ipea divergem do apresentado pela campanha. De acordo com pesquisa indita da instituio, h 84.594 imveis rurais que excedem 35 mdulos discais, ocupando uma rea de quase 348,6 milhes de ha, o que permitiria a liberao de um estoque de terras de 208,6 milhes de ha.

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TABELA 3
Pas Japo Itlia Coreia do Sul Taiwan Indonsia Cuba Sria Egito Peru Iraque

Limites de propriedade da terra


Ano (lei agrria) 1946 1950 1950 1953 1962 1963 1963 1969 1969 1970 Fonte: Carter (2010). Hectares (limite) 12 300 3 11,6 20 67 300 21 150 500 ndia Sri Lanka Arglia Paquisto El Salvador Nicargua Bangladesh Filipinas Tailndia Nepal Pas Ano (lei agrria) 1972 1972 1973 1977 1980 1981 1984 1988 1989 2001 Hectares (limite) 21,9 20 45 8 500 700 8,1 5 8 6,8

O Brasil, que nunca implementou uma poltica de reforma agrria capaz de gerar efeitos redistributivos, j adotou limites apropriao de terras. Na ditadura militar, a preocupao com a soberania nacional suscitou o estabelecimento de uma srie de restries entrada de estrangeiros no mercado de terras nacional. Este debate voltou tona recentemente a partir da entrada massiva de capital estrangeiro no setor agropecurio brasileiro.
2.7 Novo ciclo de concentrao fundiria e aquisio de terras por estrangeiros

A apropriao de terras por estrangeiros no um fenmeno novo, mas acelerou-se nos ltimos anos, em decorrncia da elevao do preo dos alimentos e da crise de produo que afetou alguns pases. J h algumas dcadas, o preo dos produtos alimentares tem apresentado quedas constantes, mas, segundo a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), de janeiro a dezembro de 2007 o preo dos alimentos aumentou em 40% no mundo.16 As causas do fenmeno so diversas: aumento da demanda impulsionada pelo crescimento econmico da ndia e da China, queda da produo relacionada a eventos climticos, elevao do preo internacional do petrleo com reflexo nos custos do transporte, avano dos biocombustveis sobre reas de cultivo alimentar, baixos estoques alimentcios, uso de cereais para produo de rao animal e outros fatores. No incio de 2008, j havia escassez de arroz, trigo e milho em alguns pases.
16. De acordo com Graziano e Tavares (2008), em janeiro de 2008 o preo do trigo j estava 83% acima do preo de janeiro de 2007. Os pases que mais sofrem com a alta dos alimentos so aqueles em que as famlias gastam no consumo alimentar a maior parte do seu oramento.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A utilizao de toda a rea agricultvel disponvel em pases cuja demanda est em forte expanso (China e pases rabes) e a relao de dependncia destes pases em relao aos pases produtores de commodities agrcolas geraram uma grande demanda por terra de pases em desenvolvimento com rea agricultvel disponvel. A FAO estima que existam 4,2 bilhes de ha de terras agricultveis no mundo, dos quais so utilizados apenas 1,6 bilho. O maior percentual de desuso das terras est na frica subsaariana e na Amrica Latina, alvo preferencial dos investidores estrangeiros. De acordo com a Organizao das Naes Unidas (ONU), enquanto em 1960 o mundo possua pouco mais de um hectare de rea agricultvel per capita, em 2030 este valor atingir 0,3 hectare per capita. Nesta conjuntura o Brasil emerge como um campo frtil para interesses externos, uma vez que possui nada menos que 15% das terras agricultveis no exploradas no mundo, a maior biodiversidade concentrada em um bioma do planeta (Amaznia), percentual elevado de terras improdutivas apropriadas por poucos especuladores, enorme potencial mineral ainda inexplorado, polticas pblicas voltadas ao fortalecimento do agronegcio e, at ento, ausncia de controle pblico sobre a aquisio de terras por estrangeiros. At este ano, estrangeiros j haviam adquirido 46,6 milhes de ha de terras em pases em desenvolvimento. No Brasil, os dados do SNCR s permitem identificar um total de 4 milhes de ha em mos estrangeiras. O dado, contudo est longe de refletir a situao real da apropriao estrangeira de terras brasileiras, reflexo da inexistncia de aparato fiscalizatrio eficiente. Uma das estratgias utilizadas pelo capital internacional para a compra de terras no pas tem sido a criao de empresas brasileiras em nome de laranjas. Dados do SNCR mostram que o nmero de imveis sob o domnio de empresas nacionais passou de 31 mil em 1998 para 67 mil em 2008. A rea registrada sob domnio empresarial passou de 80 milhes para 177,2 milhes de ha em dez anos. Em contrapartida, apenas 34.371 imveis rurais esto registrados em nome de estrangeiros em 2010. Ainda de acordo com os dados do SNCR, 23% das terras compradas por estrangeiros so de propriedade de japoneses; 7% so de italianos; argentinos, americanos e chineses controlam, pelas estatsticas oficiais, 1% das terras compradas por estrangeiros no Brasil. De acordo com o Incra, o volume de terras estrangeiras em territrio nacional deve ser trs vezes superior ao identificado pelo cadastro. Embora o descontrole seja evidente, necessrio ressaltar que nem sempre a existncia de um controle desse tipo foi desejada.17 Alm do mais, coube ao
17. Em 1920, o governo brasileiro concedeu 1,2 milho de ha de terra no Par a Henry Ford para plantio de seringueiras a fim de abastecer a indstria automobilstica. Em 1950, a Icomi, empresa de capital nacional e norte-americano, foi autorizada a explorar reservas de mangans no Amap; j em 1970, um milionrio norte-americano adquiriu cerca de 4 milhes de ha na fronteira entre o Par e o Amap para a implantao do Projeto Jar, que previa o desmatamento da rea para a instalao de uma fbrica de celulose. Na ditadura militar, a Operao Amaznia ofereceu incentivos fiscais a multinacionais que se instalassem na regio, inclusive para a extrao de madeira. Algumas obtiveram milhes de hectares, como Volkswagen e Coca-Cola. Na era Fernando Henrique Cardoso (FHC), o governo montou o Servio de Vigilncia da Amaznia (Sivam) a ser operado por uma empresa norte-americana com a responsabilidade de mapear a Amaznia.

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prprio Estado o papel de induzir a ocupao do territrio por capitais externos em algumas regies do pas. Foi o caso do processo de ocupao da Amaznia nas dcadas de 1960 e 1970. Para atrair capitais produtivos, a Unio ofereceu vantagens e incentivos fiscais ocupao de terras a grandes grupos econmicos, alguns estrangeiros, que desejassem criar empreendimentos na regio. A aquisio de terras por estrangeiros no pas regulada pela Lei no 5.709/1971, regulamentada pelo Decreto no 74.965/1974. Alm desse dispositivo, o Decreto no 85.064/1980 regula a aquisio de terras em faixa de fronteira. Posteriormente, a Constituio Federal previu, em seu Art. 190, que a lei regular e limitar a aquisio ou o arrendamento de propriedade rural por pessoa fsica ou jurdica estrangeira e estabelecer os casos que dependero de autorizao do Congresso Nacional. Atendendo a essa previso, a Lei no 8.629/1993, que regulamenta os dispositivos constitucionais relativos reforma agrria, instituiu restries ao arrendamento de imveis rurais por estrangeiros, como previsto na Lei no 5.709/1971. Contudo, a EC no 6/1995, promulgada no contexto de intensificao da abertura econmica do pas e de entrada de capital estrangeiro no processo de privatizao, revogou o Art. 171 da CF/88, que disciplinava a distino entre empresas brasileiras e empresas de capital nacional das empresas estrangeiras, dispensando-lhes tratamento diferenciado e disposies especiais. Com isso, a AGU, via Parecer GQ no 181/1997, ratificou o entendimento de que o 1o do Art.1o da Lei 5.709/1971, que submetia forma dessa lei a aquisio de terra por estrangeiro residente no pas e por pessoa jurdica estrangeira autorizada a funcionar no Brasil estava revogado. Aprovado pelo presidente da Repblica e publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU), o parecer adquiriu efeito vinculante para todos os rgos da administrao pblica federal. Diante do crescimento da participao estrangeira na propriedade de terras e da ausncia de controle nos ltimos anos, em 2008, a AGU firmou parecer favorvel reviso da orientao anterior. Mas, em vista da presso da Associao Brasileira de Papel e Celulose (Bracelpa) e da crise econmica de 2008, a nova deciso teve de ser adiada. Antes da AGU revisar o parecer, o Ministrio Pblico Federal (MPF) instruiu o CNJ a tomar providncias quanto normatizao dos registros imobilirios da compra de terras por estrangeiros no pas, e emitiu recomendao formal ao advogado geral da Unio para revisar o parecer AGU/GQ no 181. Sustentou o MPF que na matria em causa deveriam prevalecer as disposies da Lei no 5.709/1971. O CNJ, em ateno a essa norma, indicou que os cartrios deveriam promover a lavratura dos atos de aquisio de terras por empresas brasileiras controladas por estrangeiros, e determinou o envio da relao das aquisies anteriormente cadastradas aos tribunais de justia e s corregedorias locais ou regionais.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Mesmo ante a presso de setores do agronegcio, um novo parecer da AGU em 2010 restaurou a vigncia da Lei no 5.709/1971. Publicada no DOU, a nova interpretao passou a valer para toda a administrao pblica direta e indireta. O atual parecer da AGU atesta que a ausncia de controle do territrio gerou inmeros efeitos ao pas: expanso da fronteira agrcola com avano do cultivo em reas de proteo ambiental (APAs); valorizao desarrazoada do preo da terra e incidncia da especulao imobiliria, com consequente aumento do custo de desapropriaes para a reforma agrria e reduo do estoque de terras disponveis para tal fim; crescimento da venda ilegal de terras pblicas; utilizao de recursos oriundos da lavagem de dinheiro, do trfico de drogas e da prostituio na aquisio dessas terras; incremento da biopirataria na regio Amaznica; ampliao, sem a devida regulao, da produo de etanol e de biodiesel; aquisio de terras em faixa de fronteira, pondo em risco a segurana nacional etc. O parecer destaca que a imposio de limites legais aquisio de terras por estrangeiros comum em outros pases. Nos Estados Unidos, por exemplo, devem ser elaborados relatrios das aquisies Secretaria de Agricultura. Alguns estados possuem regulao prpria: em Nova Iorque, s o estrangeiro naturalizado est apto adquirir terras rurais. Na Virgnia, permitida a posse apenas ao estrangeiro residente por mais de cinco anos. Em Iowa, terras destinadas agricultura no podem pertencer a no residentes; e no Missouri, elas no podem ser de estrangeiros. O Mxico, por sua vez, probe o domnio estrangeiro de terras em faixa de fronteira e beira-mar. Empresas mexicanas com participao de capital estrangeiro sujeitam-se a outras restries, como o limite mximo de propriedade.
BOX 1
O que estabelece a Lei no 5.709/1971

O estrangeiro no pode ter propriedade que exceda 50 mdulos de explorao indefinida. A aquisio de propriedade rural por pessoa jurdica estrangeira s ser permitida se os projetos de explorao estiverem vinculados aos seus respectivos objetivos estatutrios. Os projetos das pessoas jurdicas devem ser aprovados pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) (em caso de projetos agropecurios) ou pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) (em caso de projetos industriais). As pessoas fsicas estrangeiras devero provar residncia regular no pas. A aquisio de imvel rural entre trs e 50 mdulos de explorao indefinida depender de autorizao do Incra, assim como a pretenso de pessoa fsica estrangeira de adquirir mais de um imvel rural.
(Continua)

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(Continuao)

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A soma das reas rurais de propriedade de pessoas fsicas ou jurdicas estrangeiras no pode ultrapassar 25% da superfcie do municpio em que esto situadas. Alm disso, pessoas de mesma nacionalidade no podem ter mais de 40% do limite mencionado. Caso a propriedade adquirida esteja situada em territrio considerado indispensvel segurana nacional, a validao da aquisio depender de aprovao do Conselho de Segurana Nacional. 2.8 Terras envenenadas: a situao da sade e do meio ambiente nos solos da agropecuria brasileira verdade. Ns no podemos aceitar que o Brasil seja transformado em um lixo do mundo. (...) Ns interditamos linha de produo na BASF, na Bayer, na Syngenta, que so as trs maiores do mundo; na Milenia, que a stima maior do mundo; na Nufarm, que a quarta maior do mundo; e na Iharabras. (...) Tinha empresa que chegou ao cmulo de colocar substncia para perfumar o agrotxico (ALVARES, 2010).

Por seguidos anos o Brasil tem superado metas de produo agropecuria. Segundo estimativas do IBGE, a produo de cereais, leguminosas e oleaginosas dever atingir 148,8 milhes de toneladas (t) em 2010, crescimento de 11,1% em relao a 2009. A soja responde por grande parte desse montante, com taxa de 20,6% de aumento esperado para 2010. Esse desempenho, frequentemente utilizado pelo setor como eixo de legitimao da expanso de monoculturas agrcolas em grandes propriedades, no d, todavia a conhecer os meios pelos quais o crescimento da produtividade se realiza. O uso intensivo de agrotxicos, ao mesmo tempo que rende ganhos de produtividade e eleva as exportaes de commodities, pe em risco o direito sade da populao brasileira e, em especial, dos trabalhadores rurais. Segundo o Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos (Para), divulgadas at 2009, 29% das amostras de alimentos analisadas possuam resduos txicos ou acima do tolerado ou no autorizados para a cultura examinada. Chama ateno o alto ndice de amostras insatisfatrias de frutas e hortalias,18 indicador que coloca a poltica de segurana alimentar em um srio dilema: segundo a FAO e a Organizao Mundial da Sade (OMS), o baixo consumo de frutas e verduras causa em torno de 2,7 milhes de mortes por ano. Ademais, o consumo dirio de frutas e verduras pode prevenir doenas no transmissveis, como cardiopatias, diabetes tipo 2, obesidade e certos tipos de cncer. Isto posto, como promover a sade por meio de uma alimentao adequada se estes alimentos so produzidos base de substncias que causam justamente as doenas que a alimentao deveria evitar?
18. A lista completa de alimentos segundo o ndice de contaminao da amostra entre 2002 e 2009 encontra-se no anexo estatstico.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No universo de amostras insatisfatrias, 67,5% dos produtos foram reprovados em razo da utilizao de ingredientes ativos no autorizados, 22,6% foram reprovados pela presena de ingredientes ativos no autorizados em fase de reavaliao e 9,9% foram considerados insatisfatrios por superarem o limite mximo de resduos. Entre as substncias em reavaliao encontradas nas anlises do Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos 2009, esto o acefato, o endosulfan e o metamidofs. Elas acarretam efeitos residuais prolongados, com alta capacidade de acumulao em seres vivos e efeitos carcinognicos observados em animais de laboratrio. Como grande parte dos inseticidas usados na agricultura brasileira afeta as funes do sistema nervoso, a exposio ao ambiente, o efeito prolongado destes inseticidas e as evidncias cientficas que ligam o uso dos agrotxicos a distrbios neurolgicos (Mal de Parkinson,19 por exemplo) tm levado diversos pases a banirem estes ingredientes ativos.
QUADRO 1
Ingrediente ativo Endossulfan

Principais substncias em reavaliao encontradas nas anlises do Para 2009


Problemas relacionados Suspeita de desregulao endcrina e toxicidade reprodutiva Neurotoxicidade, suspeita de carcinogenicidade e de toxicidade reprodutiva Neurotoxicidade Indicao da reavaliao Banimento do uso no Brasil Banimento do uso no Brasil Banimento do uso no Brasil Exemplos de pases em que proibido Quarenta e cinco pases, com destaque para a Unio Europeia e os Estados Unidos Unio Europeia Trinta e sete pases, destacando-se Unio Europeia e Estados Unidos Principais culturas encontradas Pepino, pimento e beterraba

Acefato

Cebola e cenoura

Metamidofs

Pimento, tomate, alface e cebola

Fonte: Para/Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa).

Mesmo ante as alternativas de produo conhecidas e os perigos associados ao uso dessas substncias, as importaes de fertilizantes e agrotxicos tm crescido. Segundo a Anvisa o pas o maior mercado de agrotxicos do mundo, concentrando 84% das vendas de toda a Amrica Latina. Entre 2000 e 2007, a importao desses produtos subiu 207%. Somente em 2009 foram comercializados 800,2 t. Desse total, 276,4 t foram importadas e 654,4 t produzidas no pas. Pesquisas indicam que os registros das intoxicaes aumentaram na mesma proporo em que cresceu a venda de pesticidas entre 1992 e 2000. Alm disso, estudos epidemiolgicos realizados entre trabalhadores rurais brasileiros sobre intoxicao por agrotxicos mostram que mais de 50% dos que manuseiam
19. Aps investigarem 959 casos de parkinsonismo, pesquisadores da Universidade de Aberdeen, na Esccia, constataram que pessoas com muito contato com substncias txicas tm 39% mais chances de contrair o Mal de Parkinson, ante 9% de chances das que tm pouca exposio. Embora no prove que os pesticidas causem necessariamente a doena, o estudo permite relacionar a exposio incidncia.

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produtos venenosos apresentam algum sinal de intoxicao.20 Um relatrio da Organizao Pan-Americana de Sade (Opas) confirma a gravidade do problema: o Brasil lidera o ranking de registro de intoxicaes. A tendncia deve consolidar-se ainda mais, a julgar pelo aumento substancial do faturamento das indstrias de qumica fina e de biotecnologia, com destaque para as fabricantes de defensivos. No censo agropecurio, mais de 1 milho de estabelecimentos declararam fazer uso de agrotxico.
TABELA 4
Quantidade de praguicida utilizado e nmero de intoxicaes em pases selecionados 2000-2005
Pas Argentina Bolvia Brasil Colmbia Chile Equador Uruguai Fonte: Brasil (2007). Praguicidas utilizados (kg) 46.347.000 (2001) 6.700.000 (2000) 131.970.000 (2001) 77.000.000 (2000) 24.197.000 (2000) 36.118.222 (2004) 7.600.000 (2000) Intoxicaes 3.881 2.208 4.273 2.763 804 1.991 439

A estratgia de garantia de mercado da indstria envolve ainda a disseminao de organismos geneticamente modificados (OGMs) vinculados venda de pesticidas. Como o custo para investimento em novos princpios ativos alto, h uma tendncia formao de oligoplios entre as empresas produtoras de agrotxicos. O Brasil hoje o maior plantador de soja transgnica do mundo e dever ser tambm o maior pagador de royalties decorrentes da utilizao de sementes de soja geneticamente modificada. Entre as culturas com maior induo de consumo de agrotxicos esto soja, milho, cana, algodo e citros. Elas concentram 87% do volume comercializado. A soja consome sozinha 58% do total de agrotxicos vendidos no Brasil, seguida por milho (18%), cana (9%), algodo (8%) e citros (7%). Contudo, considerando a rea plantada, a soja consome 0,5 litro de agrotxicos por hectare, ao passo que nas hortalias, que representam apenas 3% do total de agrotxicos utilizados no pas, a concentrao desses ingredientes varia de quatro a oito litros por hectare, nmero oito ou 16 vezes superior ao utilizado na sojicultura.21

20. A este respeito, ver Faria et al. (2007). 21. Ver Almeida (2009).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A estratgia mais comumente indicada para frear o uso excessivo de agrotxicos transfere a responsabilidade pelo controle ao consumidor final dos produtos. Parte-se do pressuposto de que existem alternativas alimentares nas diferentes regies e que todos os consumidores gozam de capacidade financeira para reorientar suas escolhas. Contundo, em uma sociedade em que a maior parte da populao empregada vive com um salrio mnimo (SM), o critrio de escolha dos alimentos o preo. No h alternativa, pois, seno revisar os padres de produo dos alimentos, o que exige mudanas nas polticas de crdito e assistncia tcnica. A postergao desta medida representa risco real sude da populao. Confome os dados do Sistema Nacional de Informaes Txico-Farmacolgicas (Sinitox), foram registrados nos ltimos nove anos 51.932 casos de intoxicao por agrotxico agrcola; do total, 1.549 pessoas morreram (tabela 5).
TABELA 5
Ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Total

Casos de intoxicao por agrotxico de uso agrcola Brasil, 1999-2007


Acidentes individuais 1.285 1.338 1.342 1.470 1.642 1.437 1.340 1.301 1.369 12.524 Acidentes coletivos 39 121 67 88 113 87 85 97 87 784 Acidentes ambientais 7 204 373 23 23 26 29 30 16 731 Ocupacional 1.499 1.378 1.370 1.792 1.750 1.763 1.790 1.927 1.564 14.833 Ingesto de alimentos 0 4 6 20 4 10 21 7 9 81 Outros 1.673 1.933 2.019 2.095 2.281 2.504 2.696 2.710 2.899 20.810 Total 4.674 5.127 5.384 5.717 6.072 6.103 6.249 6.346 6.260 51.932 bitos 154 141 157 150 182 164 202 190 209 1.549

Fonte: Sinitox/Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz)/Ministrio da Sade (MS).

O uso intensivo de agrotxicos no afeta apenas a sade da populao, mas o prprio meio ambiente, gerando efeitos sobre culturas sensveis a substncias qumicas e contaminando o solo, as nascentes e os aquferos. Cumpre questionar como se pode esperar eficcia de polticas voltadas produo agroecolgica e orgnica ante a crescente disseminao do uso de agrotxicos no pas. H espao para outras formas de produo alimentar?
2.9 O zoneamento agroecolgico e a expanso da cana-de-aucar

A velocidade de expanso da cana e o temor de que o avano dos biocombustveis sobre a Amaznia comprometesse a segurana alimentar e a sustentabilidade ambiental suscitaram diversas dvidas em potenciais compradores

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externos do etanol brasileiro. Com a conquista do mercado internacional, como meta, o governo brasileiro lanou no dia 17 de setembro de 2009, o ZAE da cana-de-acar. O zoneamento um instrumento da poltica nacional de meio ambiente por meio do qual o Estado intervm no domnio econmico para organizar as relaes espao-produo, impondo condies conduta dos agentes e orientando suas atividades segundo os limites da natureza e do potencial da sociedade civil local. Ele expressa um projeto poltico de desenvolvimento sustentvel, definindo as reas do territrio em que certas formas de uso da terra so autorizadas e certas atividades econmico-produtivas so, de modo absoluto ou relativo, proibidas. Institudo pelo Decreto no 6.961/2009 e enviado ao Congresso na forma do PL no 6.077/2009, o ZAE veta a expanso de canaviais e a instalao de novas usinas de etanol e acar na Amaznia, no Pantanal e na Bacia do Alto Paraguai. O objetivo do ZAE a avaliao, a espacializao e a indicao das terras com potencial de expanso da cana-de-acar em regime de sequeiro (sem irrigao plena), excluindo as terras com declividade superior a 12%; reas com cobertura vegetal nativa; os biomas Amaznia e Pantanal; APAs; terras indgenas; remanescentes florestais; dunas; mangues; escarpas e afloramentos de rocha; reflorestamentos; reas urbanas e de minerao; e reas j cultivadas com cana-de-acar no ano-safra 2007/2008 em Gois, Minas Gerais, no Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Paran e em So Paulo. O zoneamento mapeou, total ou parcialmente, a rea de 21 unidades da Federao (UFs). Suas disposies, contudo, ainda no esto vigentes, visto que o governo optou por enviar ao Congresso um PL, em vez de uma Medida Provisria (MP), de mais veloz tramitao. Enquanto o projeto no for votado, as regras do ZAE serviro apenas como diretriz que orienta a ao dos rgos pblicos. O empenho da bancada ruralista em reduzir as restries ao setor certamente dificultar sua aprovao integral no Congresso. O ZAE classificou em trs classes de potencial as reas propcias expanso da cana em terras com produo agrcola intensiva, semi-intensiva, lavouras especiais e pastagens, tendo por base o mapeamento dos remanescentes florestais realizado em 2002 pelo Projeto de Conservao e Utilizao Sustentvel da Diversidade Biolgica Ministrio do Meio Ambiente (Probio/MMA). Os resultados apontam que o pas possui 63,48 milhes de ha de reas aptas ao cultivo. Desse universo, 18,03 milhes foram considerados de alto potencial produtivo, 41,17 milhes de mdio potencial e 4,28 milhes de baixo potencial. Em 2002, as reas com pastagens aptas expanso somavam 36,13 milhes de ha, segundo o estudo.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A despeito do avano que o zoneamento efetivamente representa, a expanso da cana j produziu efeitos significativos sobre as reas de produo familiar em algumas regies do pas. Em So Paulo, por exemplo, o nmero de estabelecimentos familiares, de acordo com o Censo Agropecurio 2006, atinge 151 mil unidades, ante 76,5 mil unidades patronais. A rea total ocupada pela agricultura familiar em 1995-1996 era de 4,2 milhes de ha, resultando uma rea mdia de 28,3 ha por estabelecimento. Em 2006, a rea mdia dos estabelecimentos familiares no estado caiu a 16,5 ha, efeito da perda de 41% da rea total ocupada pela agricultura familiar em dez anos. Em contrapartida, o nmero de estabelecimentos patronais aumentou 16,3% no mesmo perodo, com crescimento de 9,5% da rea total. A agricultura familiar perdeu posio relativa na estrutura fundiria paulista, caindo de 69,6% para 66,35% do total de estabelecimentos agropecurios em dez anos. A expanso da cana na estrutura fundiria paulista repercute ainda na produo alimentar, especialmente nas culturas tradicionalmente vinculadas agricultura familiar. Comparando os dados da Produo Agrcola Municipal (PAM-IBGE) de 1996 e de 2008, as produes de alho, arroz em casca, cebola, ervilha, feijo, fumo, melancia, melo, milho, tomate, abacate, caf em gro, ch-da-ndia, figo, goiaba, limo, ma, manga, maracuj, noz, pra e tangerina registraram queda. De modo contraditrio, o estudo que embasa o zoneamento identifica uma rea total de 7,2 milhes de ha como apta expanso do cultivo canavieiro em So Paulo. Se se levasse a cabo a expanso da cana por todo esse territrio identificado, a agricultura familiar praticamente desapareceria do estado, restando apenas os assentamentos de reforma agrria. Se a expanso da cana d sinais de que avana sobre a rea plantada com outras culturas, a possibilidade de deslocamento desses cultivos para reas de exceo do zoneamento uma hiptese plausvel. O deslocamento deve afetar o esforo de preservao de alguns biomas, especialmente o cerrado, os resqucios de Mata Atlntica e a prpria Amaznia. Dados da PAM j permitem identificar a expanso da soja para o Norte do pas evoluo de 73 mil para 500 mil ha de rea plantada de 2000 a 2009. Ademais, o PL no 6.077/2009 autoriza que usinas j em atividade nos biomas protegidos sigam operando, e isenta das novas regras unidades industriais em funcionamento ou em fase de instalao com licena ambiental concedida at 17 de setembro de 2009. Atualmente nove usinas operam na Amaznia e no Pantanal. Acre, Roraima, Amazonas, Par e Mato Grosso do Sul possuem uma usina cada um. O Mato Grosso possui maior nmero delas na rea de exceo, todas no entorno do Pantanal. Apenas no Mato Grosso do Sul, 69 usinas esto em processo de licena ambiental, 21 das quais j tm licena de instalao (O ZONEAMENTO..., 2010).

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O Sudeste concentra a maior parte da rea anexada ao cultivo canavieiro, respondendo por 63% de toda a rea acrescida em sete anos, segundo a PAM. Por outro lado, a regio Norte, a despeito de registrar participao diminuta no total da produo nacional, teve aumento percentual substancial no perodo. A rea plantada em Rondnia cresceu 20 vezes em sete anos e, no Acre, oito vezes. Nos estados fronteirios Amaznia Legal tambm ocorreu uma notvel expanso no perodo: no Tocantins, a rea de cana cresceu 3,4 vezes; e no Piau, 1,6. O zoneamento pode conter a expanso da cana na regio Norte. Isto no afasta, porm, os impactos j provocados sobre as cidades em que a monocultura se alastra. Em todo o pas, a rea plantada de cana cresceu de forma constante a partir de 2001, passando de 5,2 para 8,7 milhes de ha em 2009. Previses do Mapa indicam que, at 2020, a rea plantada dever crescer a 4,09% ao ano (a.a), alcanando 12,94 milhes de ha. As expectativas dos produtores mais ousadas vislumbram atingir 13,9 milhes de ha de rea cultivada de cana na safra de 2017. Dados da Unio da Indstria de Cana-de-Acar (nica) confirmam essa tendncia. Segundo a entidade, entre as safras 2007-2008 e 2008-2009 a expanso mdia da cana foi de 15,7% no Centro-Sul. Os estados com maior percentual de aumento foram Gois (39,9%) e Mato Grosso do Sul (36,9%). So Paulo foi o estado com a maior quantidade de rea anexada entre as safras 2007-2008 e 2008-2009, cerca de meio milho de ha adicionado em um ano.
TABELA 6
Estado So Paulo Paran Minas Gerais Gois Mato Grosso do Sul Mato Grosso Rio de Janeiro Esprito santo Total Fonte: nica.

Expanso da rea cultivada de cana Centro-Sul do pas


Safra 2007-2008 (ha) 3.961.928 513.965 462.969 308.840 212.551 217.762 94.613 59.231 5.831.859 Safra 2008-2009 (ha) 4.445.281 604.923 574.990 432.009 290.990 231.060 100.399 70.086 6.749.738 Expanso (%) 12,2 17,7 24,2 39,9 36,9 6,1 6,1 18,3 15,7

No possvel saber em que medida o ZAE inclui nas zonas de expanso da cana reas marcadas por conflitos agrrios. O mapeamento no considerou uma srie de restries que deveriam ter sido incorporadas zona de exceo, como a definio de reas prioritrias para conservao da biodiversidade, reas marcadas por conflitos fundirios, terras reivindicadas por povos e comunidades

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

tradicionais, reas com grande presena da agricultura familiar, zonas de descarga de aquferos etc. O mesmo deve ser dito das reas com passivos trabalhistas e ambientais, haja vista a recorrncia da prtica de trabalho escravo nas usinas atualmente em funcionamento, alm dos danos ambientais em biomas seriamente ameaados, como o Pampa Gacho, o Cerrado, a Caatinga e a Mata Atlntica. Ao proteger a Amaznia, o Pantanal e a Bacia do Alto Paraguai, o ZAE renova a possibilidade de instituir polticas de ocupao territorial condicionadas preservao ambiental. No entanto, como apenas se limita a regular a expanso da cana para habilitar o pas condio de grande exportador de etanol, reproduz a consolidao dos modelos tradicionais de uso da terra em todo o resto do Brasil.
3 ANLISE DOS PROGRAMAS 3.1 Reforma agrria

As dificuldades impostas reforma agrria continuam atuando no sentido de reduzi-la, na melhor das hipteses, a um programa de assentamentos rurais. A obteno de terras via desapropriao enfrenta impasses de difcil superao: ela ainda deve valer-se de ndices de produtividade fixados com base nos dados do censo agropecurio de 1975 e enfrentar os obstculos interpostos por segmentos governamentais e antagonistas de variados estratos sociais. Terras pblicas, que por mandato constitucional deveriam ser destinadas reforma agrria, tm tido outras destinaes, e a sucesso de CPIs contra o movimento social rural e aos rgos da reforma agrria paralisa de tempo em tempo a poltica agrria. Para uma apresentao dos dados relativos aos assentamentos rurais que oferea uma ampla viso do que tem sido realizado, sero adotados os seguintes recortes de tempo: i) balano geral dos projetos em execuo, abrangendo todos os projetos criados desde 1900 at a data de referncia da base do Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra) do Incra; ii) projetos criados e famlias assentadas em 2009; e iii) assentamentos realizados no primeiro semestre de 2010.
3.1.1 Balano geral dos assentamentos projetos em execuo

Segundo o Incra, em 30 de junho de 2010, estavam em execuo 8,6 mil projetos de assentamento, abrangendo uma rea de 84,4 milhes de ha e abrigando 902,8 mil famlias, a maior parte nas regies Norte (43%) e Nordeste (33%). Par e Amazonas, na regio Norte, Maranho, no nordeste, e Mato Grosso, no Centro-Oeste, concentram pouco mais de 50% das famlias assentadas em 70% da rea total.22

22. Os dados para as demais unidades da Federao constam do anexo estatstico deste peridico.

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O Norte concentra pouco mais de trs quartos da rea dos assentamentos (76%), visto que na regio vigoram exigncias legais mais amplas para a manuteno de reas de reserva legal e proteo permanente: um projeto de assentamento (PA) de 1 mil ha na Amaznia deve manter 80% de sua rea em reserva legal, ou seja, 800 ha devem ser preservados com mata nativa ou ser reflorestados quando incidir em ambiente degradado, de monocultura ou pastagem. Portanto, para atender legislao ambiental, a rea dos projetos no pode ser totalmente ocupada por atividades produtivas. Desde 2001,23 os assentamentos devem obter licenciamento ambiental para sua criao. As possibilidades de interveno so definidas em funo do impacto ambiental potencial. O rgo licenciador pode, por meio de estudos ambientais, indicar restries tcnicas e legais aplicveis; se for negada a aprovao, o pedido de licenciamento suspenso e a instalao, desautorizada. Uma vez que os PAs se encontram sob estreita vigilncia dos rgos ambientais federais e estaduais, sua instalao tem efeitos positivos sobre a proteo da floresta, em comparao com o padro usual de apropriao e explorao da terra no pas. O cumprimento dessa legislao ainda est distante de se completar. A maior parte dos PAs ainda se encontra em processo de licenciamento. Com frequncia as exigncias legais se contrapem realidade dos assentados, que acabam sendo responsabilizados por um dficit ambiental que no produziram. Isso no legitima decerto o no cumprimento das disposies legais, mas explica a lentido do processo de legalizao dos assentamentos.
TABELA 7
(Em %)
Perodo de criao 1900-1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2010 Total Projetos florestais/ambientais1 1,4 0,2 5,4 61,6 31,4 100,0 Outros tipos2 36,7 28,6 15,0 15,6 4,0 100,0 Total 19,5 14,8 10,3 38,0 17,4 100,0

rea dos projetos de assentamento rural em execuo, segundo o tipo e o perodo de criao Brasil, 1o de janeiro de 1900 at 9 de julho de 2010

Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Notas: 1 Compreendem os seguintes tipos de projetos: assentamento florestal (PAF); floresta estadual (Floe); floresta nacional (Flona); assentamento agroextrativista federal (PAE); Projeto de Desenvolvimento Sustentvel (PDS); plo agro florestal (Poloagro); reserva de desenvolvimento sustentvel (RDS); e reserva extrativista (Resex). 2 Incluem: assentamento federal (PA); Comunidade Remanescente de Quilombo (CRQ); assentamento conjunto (PAC); assentamento dirigido (PAD); assentamento municipal (PAM); colonizao oficial (PC); assentamento casulo (PCA); assentamento estadual (PE); Projeto Fundo de Pasto (PFP); integrado de colonizao (PIC); Projeto de Reassentamento de Barragem (PRB); e Projeto de Reassentamento Populacional Rural (PRPR).

23. A Resoluo Conama no 89, de 25 de outubro de 2001, dispe que assentamentos no so isentos do processo de licenciamento ambiental, e que estes devem ficar a cargo do rgo estadual competente. Entre outras diretrizes, a resoluo probe a criao de assentamentos em rea florestal e exige licena ambiental para assentamentos novos e licena de operao para assentamentos criados antes de 2001 condio criada por Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta (TAC) firmado junto ao MP em 2003.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Muitos assentamentos criados na regio Norte em anos recentes afastam-se do modelo convencional desenhado para os projetos de colonizao oficial em 1970 e que foram, em boa medida, replicados no modelo geral dos PAs. Tm aumentado, desde 2003, a quantidade e a rea de projetos voltados para a preservao ambiental (os projetos verdes) como se v na tabela 7. A regio Norte concentra a maior parte deles: 94% do nmero, 95% da rea e 94% das famlias assentadas. As necessidades de investimento em infraestrutura bsica nos assentamentos ainda so grandes, mesmo para projetos criados em dcadas passadas. possvel agrupar os mais de 8,5 mil projetos em execuo em trs grandes categorias (tabela 8): a primeira rene os que ainda no completaram as etapas iniciais de constituio, a maior parte criada em anos recentes; a segunda traz os projetos que j receberam os investimentos iniciais e esto em fase de estruturao produtiva, no uso ou na proximidade de acessar o Crdito A do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF); e na terceira esto os PAs em fase de consolidao.
Fase dos projetos de reforma agrria em execuo,1 segundo o perodo de criao Brasil, 1o de janeiro de 1900 at 30 de junho de 2010
Fases dos projetos (a) Assentamento criado (b) Assentamento em instalao (a+b) Projetos em fases iniciais (c) Assentamentos em estruturao (d) Assentamento em consolidao (e) Assentamento consolidado (d+e) Assentamentos em finalizao Total de projetos 1900 a 1994 57 44 101 234 309 289 598 933 1995 a 1998 196 292 488 951 791 100 891 2.330 1999 a 2002 182 655 837 1.030 77 10 87 1.954 2003 a 2006 1.283 647 1.930 377 26 0 26 2.333 2007 a 20101 896 133 1.029 17 0 0 0 1.046 Total 2.614 1.771 4.385 2.609 1.203 399 1.602 8.596 % 30,4 20,6 51,0 30,4 14,0 4,6 18,6 100,0

TABELA 8

Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea. Nota: 1 Em execuo em 9 de julho de 2010.

Ainda esperam a superao das etapas iniciais de constituio 33% dos projetos criados antes de 2002, o que indica as dificuldades enfrentadas pelas famlias neles assentadas. As razes desse atraso so complexas, embora certamente tambm revelem as insuficincias das polticas pblicas que deveriam ter sido executadas anos antes. Muitos projetos ocuparam terras improdutivas, esgotadas, inadequadas para a atividade agrcola. Por conta de presses polticas, nem sempre foi possvel ao Estado impedir a ocupao de reas imprprias para a agricultura: dos 5,2 mil projetos criados at 2002, apenas 30% atingiram a etapa de consolidao; em estruturao encontram-se 43%; os demais 27% ainda

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aguardam a concluso dos procedimentos de instalao. Poucos projetos criados aps 2003 esto em fase de consolidao: apenas 26, a maior parte no Tocantins, com a instalao de 17 pequenos projetos de reassentamento de barragens, que no conjunto abrigam 354 famlias. Todas as regies do pas registram atraso no desenvolvimento dos assentamentos. A considerar apenas os 7,6 mil projetos criados at 31 de dezembro de 2006 que teriam pelo menos 3,5 anos para serem organizados , o quadro torna-se bem diverso. O Centro-Oeste possui os ndices de retardo mais elevados: 65% dos projetos estabelecidos at 2006 ainda esto em processo inicial de constituio. O indicador tambm alto nas regies Norte e Sudeste, onde mais da metade dos assentamentos encontra-se na mesma condio. Nas regies Sul e Nordeste, a implementao dos projetos segue melhor ritmo. No Nordeste, que concentra o maior nmero de projetos, 65% dos que foram criados at 2006 superaram a fase inicial; no Sul, regio com o menor nmero de PAs, 77% alcanavam esta condio (tabela 9).
TABELA 9
(Em %)
Fases Assentamento em fase inicial Assentamento em estruturao Assentamento em fase final Total Norte 55 23 22 100 Nordeste 36 42 21 100 Sudeste 52 35 13 100 Sul 23 46 31 100 Centro-Oeste 65 18 17 100 Brasil 44 34 21 100

Fases dos projetos de assentamento1 criados at 31 de dezembro de 2006 Brasil, grandes regies

Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea. Nota: 1 Em execuo em 9 de julho de 2010.

O passivo a ser eliminado nos prximos anos tender a aumentar se no forem tomadas srias providncias. A par das dificuldades para a obteno de terra para assentamento de novas famlias (como a no atualizao dos ndices de produtividade e a prevalncia de regras insuficientes para deter a ocupao de terras pblicas por particulares); aes de estruturao dos assentamentos necessitam de reavaliao e reformulao urgentes. O Incra lana mo de diversos procedimentos de obteno de terras para a reforma agrria. As desapropriaes so responsveis pela obteno de reas para a constituio do maior nmero de assentamentos, beneficiando 53% das famlias assentadas. Mas, em termos de extenso, as reas pblicas estaduais e federais, obtidas via reconhecimento, arrecadao e discriminao, somam 64% do total das reas com projetos de assentamento.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Forma de obteno das terras para projetos de assentamentos da reforma agrria1 Brasil, projetos criados entre 1900 e 20102
(Em %)
Forma de obteno Desapropriao Reconhecimento Arrecadao Discriminao Compra e venda Soma Outras formas3 Total Projetos 61,2 16,7 7,8 0,8 6,2 92,6 7,4 100,0 rea 27,1 37,5 22,4 4,5 1,7 94,4 5,6 100,0 Famlias (capacidade) 51,1 14,4 17,5 2,9 4,4 90,4 9,6 100,0 Famlias assentadas 53,2 15,2 15,3 2,6 4,8 91,1 8,9 100,0

TABELA 10

Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea. Notas: 1 Em execuo em 30 de junho de 2010. 2 o 1 semestre. 3 Inclui as seguintes formas: em obteno Termo de Cooperao Tcnica com a Secretaria de Patrimnio da Unio (SPU)/doao/transferncia/confisco/adjudicao/reverso de domnio/cesso/incorporao/dao/cesso gratuita/ sem especificao.

A compra e a venda de terras j permitiu a constituio de 918 projetos, que compreendem 2,6 milhes de ha. Embora ainda represente parcela pequena no conjunto dos PAs em execuo, a modalidade tem apresentado crescimento crescente: de 2007 a 2010, mais que dobrou a rea adquirida por esse mecanismo relativamente aos perodos anteriores.24
3.1.2 Famlias assentadas entre 2009 e 2010 1o semestre

Em 2009 foram assentadas 55,4 mil famlias. Como em anos anteriores, o ltimo trimestre do ano concentrou a maior parte dos assentamentos: 70% (tabela 11). As regies Norte e Nordeste receberam quase 80% desse total, mais uma vez repetindo a distribuio das famlias assentadas a cada ano, pelo menos desde 2003.25

24. Ver tabelas no anexo estatstico deste peridico. 25. At 2003, as informaes sobre os assentamentos realizados por trimestre no estavam disponveis.

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TABELA 11
Regies Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste UFs selecionadas Par Amazonas Maranho Mato Grosso do Sul Soma

Famlias assentadas por trimestre 2009


1o trimestre 3.753 1.176 1.545 563 132 337 2o trimestre 486 200 40 12 44 190 3o trimestre 12.387 4.321 4.718 643 286 2.419 4o trimestre 38.798 20.080 11.440 1.944 730 4.604 Total 55.424 25.777 17.743 3.162 1.192 7.550 % 100 46,5 32,0 5,7 2,2 13,6

759 2 1.183 105 2.049

39 5 27 105 176

1.446 1.544 2.704 1.006 6.700

11.484 5.005 2.375 1.799 20.663

13.728 6.556 6.289 3.015 29.588

24,8 11,8 11,3 5,4 53,4

Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.

Par, Amazonas, Maranho e Mato Grosso do Sul concentram mais da metade dos assentamentos (tabela 11). As famlias continuam a ser assentadas em projetos criados h mais tempo, de forma residual, em projetos de assentamentos anteriores a 1994 (3,6%) e mais intensamente nos que se sucederam (20% em PAs criados entre 1995 e 2002; 20% nos projetos do perodo de 2003 a 2006; e 57% em projetos recentes, de 2007 a 2010. Em 2010 foram criados 297, em uma rea total de 4,6 milhes de ha, com capacidade estimada de 28 mil vagas, das quais 79% foram ocupadas no mesmo ano. A maior parte das famlias beneficirias em 2009 foi assentada em projetos criados em anos anteriores, como mostra a tabela 12.
TABELA 12
Famlias assentadas, segundo o ano de criao do projeto 2009
Ano de criao At 1994 1995-1998 1999-2002 2003-2006 2007-2009 Total Total 2.012 6.932 3.875 11.287 31.318 55.424 Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea. % 3,6 12,5 7,0 20,4 56,5 100,0

262

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Mais que confirmar o padro de anos anteriores, os nmeros sobre assentamentos nos dois primeiros trimestres de 2010 so inquietantes: foram assentadas no perodo apenas 3,5 mil famlias, desempenho que, na sria histrica iniciada em 2003, s supera o de 2008 (tabela 13). Embora seja esperado que entre julho e dezembro de 2010 o ritmo de assentamento se acelere, a tendncia decrescente apresentada desde 2006 preocupante. Ainda assim, desde 2003 foram assentadas 575 mil famlias, o que representa 64% do total.
TABELA 13
Ano 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20101 Total

Famlias assentadas por trimestre 2003 ao 1o semestre de 2010


1o 4.680 8.303 1.893 10.616 6.863 137 3.753 545 36.790 2o 5.334 13.416 15.077 9.779 8.402 445 486 2.975 55.914 3o 3.448 20.708 31.695 39.500 8.181 5.331 12.387 100 121.350 4o 21.513 38.757 78.442 76.424 43.537 64.154 38.798 361.625 Total 34.975 81.184 127.107 136.319 66.983 70.067 55.424 3.620 575.679

Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Nota: 1 Total parcial at 9 de julho de 2010.

O nmero ainda est distante do necessrio para atender demanda potencial por reforma agrria, estimada em 4 milhes por estudo recente do Ipea (2010). No primeiro semestre de 2010, a distribuio regional das famlias assentadas manteve a tendncia de anos anteriores: o Norte responde por quase metade do total, seguido pelo Centro-Oeste e pelo Nordeste. Os estados que receberam o maior nmero de famlias foram Par e Mato Grosso do Sul, reas de expanso da fronteira agrcola, e, surpreendentemente, So Paulo e Rio Grande do Sul, reas de ocupao agrcola consolidadas.
TABELA 14
Famlias assentadas por regies e UFs, 1o semestre de 2010
Regies e UFs com maior nmero de famlias assentadas Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste Nmero de projetos que receberam novas famlias 882 258 169 142 146 167 Nmero de famlias assentadas 3.620 1.611 530 451 342 686 Famlias assentadas (%) 100,0 44,5 14,6 12,5 9,4 19,0 (Continua)

Desenvolvimento Rural
(Continuao) Regies e UFs com maior nmero de famlias assentadas Par Mato Grosso do Sul So Paulo Rio Grande do Sul Soma Nmero de projetos que receberam novas famlias UFs 85 97 95 84 361 1.022 505 328 195 2.050 28,2 14,0 9,1 5,4 56,6 Nmero de famlias assentadas Famlias assentadas (%)

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Fontes: Sistema Sipra e SDM/Relatrio: Rel_0227. Data: 9 de julho de 2010. Elaborao: Coordenao de Desenvolvimento Rural/Disoc/Ipea.

3.2 Execuo oramentria dos principais programas finalsticos

O total dos recursos disponveis para os programas finalsticos do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) diminuiu 12% entre 2008 e 2009, uma perda total de R$ 462,7 milhes.26 O maior corte recaiu sobre o programa Assentamentos para Trabalhadores Rurais: os recursos reduziram-se em 35%, o equivalente a R$ 554,3 milhes. Somente 77% do previsto foram liquidados em 2009. O programa alinha as aes27 primaciais do processo de reforma agrria, desde o reconhecimento e a obteno de terras at a seleo e a homologao de beneficirios. O Programa Desenvolvimento Sustentvel de Projetos de Assentamento tem recebido prioridade por parte do MDA, na medida em que visa consolidar assentamentos rurais j implantados. No obstante, perdeu 10% dos recursos oramentrios designados em 2009. O montante autorizado para aplicao foi de R$ 523,7 milhes, dos quais foram liquidados pouco mais de R$ 456,9 milhes (88%). O Programa Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar, que prope ampliar e qualificar a prestao de servios da Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater) para os agricultores familiares dispe ainda de poucos recursos e de execuo oramentria insatisfatria. Em 2000, liquidou R$ 389,3 milhes (77%) de um total designado de R$ 506,4 milhes. O mecanismo central de composio do quadro tcnico (as chamadas pblicas) carece de aprimoramentos para dar segurana jurdica aos rgos regionais responsveis pela contratao dos servios e para proporcionar continuidade e segurana tanto aos tcnicos contratados quanto aos assentados e aos agricultores familiares, que dependem da qualidade e tempestividade das aes de Ater para se desenvolverem.

26. O quadro completo da execuo oramentria do MDA pode ser visto no anexo estatstico deste peridico. 27. Principais aes deste programa: aes preparatrias para obteno de imveis rurais; obteno de imveis rurais para reforma agrria; primeiras aes de apoio a atividades produtivas para o desenvolvimento rural sustentvel em assentamentos; elaborao dos planos de desenvolvimento dos assentamentos; cadastro; seleo e homologao de famlias beneficirias do Programa Nacional de Reforma Agrria; licenciamento ambiental de assentamentos da reforma agrria; entre outras.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O Programa Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, que objetiva o fortalecimento institucional e a dinamizao econmica de reas predelimitadas, via planejamento e incentivo autogesto no processo de desenvolvimento sustentvel dos territrios rurais, teve incremento oramentrio de 47% entre 2008 e 2009: passou de R$ 313 milhes para R$ 459 milhes, dos quais foram liquidados 83%. O Programa Gerenciamento da Estrutura Fundiria e Destinao de Terras Pblicas, que visa levantar a malha fundiria do pas (distribuio, concentrao, regime de domnio, posse e uso da terra), bem como garantir a gesto fundiria nas terras pblicas, ademais de incorporar as terras pblicas federais reforma agrria, utilizou em 2009 apenas 47% do oramento disponvel, um dispndio de R$ 106 bilhes, prximo ao do ano anterior. Programas cujas dotaes oramentrias so menores (Crdito Fundirio; educao do campo, com o Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (Pronera); Brasil Quilombola; Gesto da Poltica de Desenvolvimento Agrrio; Cidadania e Efetivao de Direitos das Mulheres; Paz no Campo; e Conservao, Manejo e Uso Sustentvel da Agrobiodiversidade) tiveram execuo parcial. Tal desempenho compromete os objetivos de incluso social e desenvolvimento rural. O destaque negativo foi o Programa Brasil Quilombola, que executou 15% de um oramento j reduzido.28 O PRONAF (principal ao de apoio agricultura familiar) ser estudado a seguir.
3.3 PRONAF

Os valores reservados no Plano-Safra 2009-2010 para o crdito PRONAF atingiram o montante de R$ 15 bilhes, um incremento de 15,4% em relao safra anterior. Apesar da tendncia ascendente em relao aos recursos destinados ao crdito da agricultura familiar, a execuo vem apresentando oscilaes negativas, especialmente no nmero de contratos, desde o ano agrcola 2006-2007. Alm disso, os recursos destinados ao PRONAF representam somente 16% dos R$ 92,5 bilhes do Plano Agrcola e Pecurio 2009-2010, lanado pelo Mapa, para ser aplicado em crditos em favor da agricultura patronal. A discrepncia de valores enseja comparaes interessantes. Considerando o valor mdio anual de R$ 7.132,36 de todos os contratos do PRONAF na ltima safra (tabela 15), os recursos do plano-safra para a agricultura familiar (orados em R$ 15 bilhes) seriam insuficientes para atender sequer a metade dos agricultores familiares

28. Ver tabela 1.1 no anexo estatstico deste peridico.

Desenvolvimento Rural

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do pas.29 Por outro lado, os R$ 92,5 bilhes do Plano Agrcola e Pecurio, voltado ao agronegcio, permitiriam atender aos 4,3 milhes de estabelecimentos de agricultura familiar por quase trs anos, dispondo para cada famlia o mesmo crdito anual mdio de R$ 7.132,36. Considerando apenas o pblico referente ao grupo B do PRONAF30 e o valor mdio dos contratos deste grupo, os recursos do Plano Agrcola e Pecurio permitiriam que cada famlia recebesse um crdito mdio anual de R$ 1.716,00 por 23 anos. Se se considerarem apenas os assentados da reforma agrria e o valor mdio dos contratos do grupo A/C, os valores destinados em um ano para a agricultura patronal renderiam, para um contingente de 902.770 famlias assentadas, uma renda mdia anual de R$ 3.900,00 por um perodo de 26 anos. Sem contabilizar os recursos do PRONAF, a dotao oramentria inicial do MDA para o exerccio de 2009 foi de R$ 4,7 bilhes, isto , 5% do que foi destinado apenas em crditos para a agricultura patronal na safra 2009-2010. Repetindo o exerccio anterior, somente o valor dos crditos oficiais destinados agricultura empresarial permitiria repetir a mesma dotao de 2009 para o MDA por quase 20 anos. No se espera que o crdito do PRONAF seja universalizado para a agricultura familiar: quando se trata, por exemplo, do grupo B e dos assentados da reforma agrria, outras aes governamentais anteriores ao crdito so mais urgentes: assistncia tcnica de qualidade, educao, apoio comercializao e acesso terra so essenciais para a promoo de uma agricultura familiar sustentvel. A proposta do exerccio demonstrar a opo do Estado pela agricultura patronal, que representa apenas 16% dos estabelecimentos, mas detm 76% das terras. Os demais 24% da rea se dividem entre 84% do nmero de estabelecimentos, muitos deles minifndios, que, mesmo com escasso acesso a recursos pblicos, produzem a maior parte dos alimentos do pas.
3.3.1 Desempenho do PRONAF

No ano agrcola 2009-2010, foram efetuados cerca de 1,3 milho de contratos do PRONAF, queda de 13% em relao a 2008-2009. O conjunto de contratos representou um montante de quase R$ 9 milhes, 22% a menos que na safra anterior. Visto que a queda do montante foi maior que a do nmero de contratos, houve reduo do valor mdio do crdito contratado: de R$ 7.960,88, em 2008-2009, para R$ 7.132,36, em 2009-2010.

29. Segundo o Censo Agropecurio 2006, h no Brasil 4.367.902 estabelecimentos familiares. Dividindo-se o valor total do plano-safra da agricultura familiar (R$ 15 bilhes) pelo valor mdio anual dos contratos (R$ 7.132,36), chegar-se-ia a um contingente de 2,1 milhes de agricultores potencialmente atendidos. Vale notar, contudo, que o nmero de agricultores com acesso aos crditos do PRONAF ainda menor: 1,2 milho. 30. O pblico B do PRONAF foi estimado pelo percentual desse pblico no Censo Agropecurio 1995-1996. Esse percentual de 53% e, aplicado sobre o total de agricultores familiares no Censo 2006, chega-se ao nmero de 2.331.532 estabelecimentos familiares do grupo B.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 15

Nmero de contratos e montante do crdito PRONAF por modalidade e ano agrcola (Em R$ milhes)
Ano agrcola 2000-2001 2001-2002 2002-2003 2003-2004 2004-2005 2005-2006 2006-2007 2007-2008 2008-2009 2009-2010 Custeio Contratos 745.011 688.792 656.489 914.970 1.083.129 1.077.671 1.015.305 1.054.277 900.210 717.993 Montante 3.194,91 2.668,65 2.252,74 3.731,21 4.984,79 5.289,90 6.787,76 6.768,75 6.442,26 5.179,47 Investimento Contratos 148.101 244.135 247.725 475.198 551.922 835.372 677.211 594.786 543.003 540.941 Montante 1.578,01 1.715,56 1.588,87 2.798,31 3.060,53 4.557,83 3.744,42 3.699,11 5.046,98 3.799,70 Total Contratos 893.112 932.927 904.214 1.390.168 1.635.051 1.913.043 1.692.516 1.649.063 1.443.213 1.258.934 Montante 4.772,92 4.384,21 3.841,61 6.529,52 8.045,32 9.847,74 10.532,18 10.467,86 11.489,24 8.979,17 Variao em relao safra anterior (%) Contratos Montante -3,6 4,5 -3,1 53,7 17,6 17,0 -11,5 -2,6 -12,5 -12,8 -9,6 -8,1 -12,4 70,0 23,2 22,4 7,0 -0,6 9,8 -21,8 Valor contratual mdio 5.344,14 4.699,42 4.248,56 4.696,93 4.920,53 5.147,68 6.222,80 6.347,76 7.960,88 7.132,36

Fontes: Banco Central do Brasil (Bacen) somente exigibilidade bancria, Banco Cooperativo do Brasil (BANCOOB), Banco Cooperativo Sicredi S/A(Bansicredi), Banco da Amaznia S/A (Basa), Banco do Brasil (BB), Biblioteca Nacional (BN) e Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Atualizaes at safra 2008-2009: BCB at 6/2008; BANCOOB, 9/2008; Bansicredi, 5/2009; Basa, 6/2008; BB, 5/2009; BN, 4/2009 e BNDES, 7/2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes. Data da impresso: 13 de julho de 2009, s 14h 45m 34. Valores deflacionados pelo IGP-DI/Fundao Getulio Vargas (FGV). Safra 2009-2010: BCB at 6/2009; BANCOOB, 7/2010; Bansicredi, 4/2010; Basa, 10/2009; BB, 6/2010; BN, 5/2010 e BNDES, 7/2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes. Data da impresso: 24 de agosto de 2010.

A desagregao por modalidade mostra que a queda do valor mdio dos contratos incidiu no investimento, que praticamente manteve o nmero de contratos do ano anterior (540 mil), apresentando, todavia uma reduo de 24,7% no montante contratado. Na modalidade custeio, observou-se reduo da ordem de 20% entre o volume de recursos negociado e o nmero de contratos. Assim, o valor mdio dos contratos de investimentos caiu de mais R$ 9 mil em 2008-2009 para R$ 7 mil em 2009-2010, ao passo que o valor dos contratos de custeio manteve-se na faixa de R$ 7,2 mil. A despeito do aumento progressivo do valor disponibilizado para cada ano, o nmero de contratos o menor das ltimas sete safras. Com relao ao enquadramento do PRONAF, nota-se que os dois grupos direcionados aos assentados da reforma agrria apresentaram desempenho diverso. O PRONAF A sofreu uma pequena queda em relao safra anterior, 4% no nmero de contratos e 7% no montante: com 14 mil contratos nessa safra, representa apenas 1% do total efetuado, desempenho muito baixo, dada a importncia dessa linha de crdito para a estruturao produtiva dos assentamentos. J o PRONAF A/C apresentou queda significativa entre as duas ltimas safras: em torno de 40% no nmero de contratos como no montante. Com 4,5 mil contratos, representou 0,36% do total de contratos. O Nordeste foi a regio que mais se beneficiou com as duas linhas, representando 41% dos contratos do PRONAF A e 32% do PRONAF A/C.

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TABELA 16

Nmero de contratos e montante do crdito rural do PRONAF por enquadramento 2008-2009/2009-2010


Ano agrcola/enquadramento 2008-2009 (R$ milhes) Contratos Grupo A Grupo A/C Grupo B Agricultura familiar (C + D + E) Exigibilidade bancria Identificado/no registrado Miniprodutores Grupo Z fumo Identificao pendente Total 14.526 7.258 321.816 899.656 126.954 373 15.455 40.516 1.426.554 Montante 241,94 29,34 484,41 8.291,31 1.529,48 7,13 444,09 146,21 11.173,91 7.536 37.707 1.258.934 2009-2010 (R$ milhes) Contratos 14.003 4.529 295.244 894.206 5.627 82 Montante 225,52 17,66 506,62 7.925,00 154,19 0,76 25,10 124,47 8.979,7 Variao (%) Contratos -4 -38 -8 -1 -96 -78 -100 -81 -12 Montante -7 -40 5 -4 -90 -89 -100 -83 -20

Fontes: BCB somente exigibilidade bancria BANCOOB, Bansicredi, Basa, BB, BN e BNDES. Atualizaes at safra 20082009: Bacen, at 6/2008; BANCOOB, 9/2008; Bansicredi, 5/2009; Basa, 6/2008; BB, 5/2009; BN, 4/2009 e BNDES, 7/2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes. Data da impresso: 13 de julho de 2009, s 14h 45m 34. Valores deflacionados pelo IGP-DI/FGV. Safra 2009-2010: Bacen at 6/2009; BANCOOB 7/2010; Bansicredi: 4/2010; Basa, 10/2009; BB, 6/2010; BN, 5/2010 e BNDES, 7/2006 ltimos trs meses sujeitos a alteraes. Data da impresso: 24 de agosto de 2010.

O PRONAF B, linha dirigida aos agricultores familiares de mais baixa renda, predominou no Nordeste, onde representou 88% dos contratos e do montante. Foram efetuados cerca de 295 mil contratos, 8% a menos que no ano anterior. O montante negociado apresentou pequena alta de 5%, atingindo R$ 507 milhes, o que gerou um ligeiro incremento no valor mdio dos contratos da linha, alcanando a cifra de R$ 1.716,00. No grupo CDE, que engloba agricultores mais capitalizados, praticamente no houve oscilao no nmero de contratos. Foram mais de 894 mil, somando R$ 7,9 milhes (4% a menos que em 2008), representando 71% dos contratos e 88% do total negociado. A regio Sul respondeu por mais da metade dos contratos e do montante da linha. O Sudeste teve 20% dos contratos e 26% do montante. Nordeste, Centro-Oeste e Norte somaram, juntos, 21% do nmero de contratos e 20% do total negociado. O valor mdio dos contratos foi de R$ 8.862,00. O fator de maior reduo do desempenho do PRONAF na safra 2009-2010 foi a exigibilidade bancria. No se trata de linha especfica de financiamento, mas da informao agregada do PRONAF efetuado pelas instituies financeiras, que so obrigadas a destinar parte dos depsitos da poupana rural para crditos do programa. Pelo valor mdio dos contratos neste ano (R$ 27.403,000), infere-se que as informaes classificadas como exigibilidade bancria so relativas

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

basicamente a crditos do grupo CDE. No caso especfico de 2009-2010, apenas o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) apresenta informaes dessa categoria. A regio responde por 94% dos contratos e 91% do montante das operaes. Mas, em relao safra anterior, houve um decrscimo de 96% no nmero de contratos e de 90% no montante negociado. Assim, a participao dessa categoria no total do PRONAF caiu de 9% para 0,45% do nmero de contratos e de 14% para 1,7% do total de recursos contratados. A evoluo do desempenho do PRONAF nos ltimos anos evidencia que os incrementos oramentrios nos planos-safra para a agricultura familiar no tm resultado em ampliao do pblico atendido. A maior parte dos recursos e da quantidade de contratos concentra-se entre agricultores do grupo CDE, o que indica a tendncia de direcionamento do PRONAF aos grupos mais capitalizados da agricultura familiar. Ademais, os ndices de inadimplncia do PRONAF so maiores entre assentados e agricultores familiares do grupo B, prova de que a oferta de crdito a tais segmentos no constitui uma poltica pblica suficiente.
3.4 Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA)

Criado pela Lei no 10.696/2003, o PAA uma ao do governo federal que visa promover a comercializao da produo agrcola familiar. Adquiridos diretamente de agricultores familiares e de suas associaes por meio de mecanismos de compra direta ou antecipada, os alimentos so destinados formao de estoques pblicos estratgicos e doao para a populao em situao de insegurana alimentar, em geral residente na regio em que foram produzidos (caso dos acampados da reforma agrria, quilombolas, indgenas e atingidos por barragens) ou atendida por programas sociais locais, ligados a instituies educativas ou entidades assistenciais. O PAA abrange dois momentos interligados: o momento da produo, em que funciona como poltica agrcola de estmulo estruturao da agricultura familiar, e o momento da distribuio, em que opera como poltica social destinada a garantir populao sob risco alimentar acesso a alimentos de melhor qualidade, na quantidade e na regularidade necessrias. Ao estratgica do Programa Fome Zero, o PAA operado pela Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) com recursos do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e, a partir de 2006, do MDA,31 ou por meio de convnios celebrados entre o MDS e os governos municipais e estaduais.

31. De 2003 a 2005, os recursos provinham somente do Fundo de Combate e Erradicao Pobreza, e eram repassados CONAB pelo MDS por meio de convnios. Em 2006, o MDA firmou o Termo de Cooperao Tcnica com a CONAB e passou a disponibilizar recursos para aquisies e formao de estoques pelos prprios agricultores familiares por meio de suas organizaes.

Desenvolvimento Rural

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A aquisio pblica da produo familiar conjuga poltica agrcola e segurana alimentar. Ao garantir ao pequeno agricultor a aquisio futura da produo a preos remuneradores, o PAA incentiva-o a planej-la e aprimor-la, ampliando a perspectiva de estabilidade de uma atividade vulnervel a riscos e cuja comercializao sujeita ao depreciadora de intermedirios particulares. Participam do programa, como fornecedores, os produtores rurais que se enquadram nas categorias do PRONAF e os assentados da reforma agrria. O PAA opera pelas seguintes modalidades: 1. Compra direta da agricultura familiar (CDAF): aquisio sem licitao de produtos agropecurios diretamente junto a agricultores familiares, individualmente ou mediante suas associaes e cooperativas. A lista de produtos adquirveis tem se ampliado desde a criao do programa. O pagamento dos produtos segue os valores de mercado. Formao de estoque pela agricultura familiar (CPR Estoque): aquisio, junto a cooperativas e associaes de agricultores familiares, de produtos com valor agregado para formao de estoque (FE) e posterior comercializao a melhores preos. A cooperativa pode receber antecipadamente at 100% dos recursos necessrios compra de matria-prima e s despesas de beneficiamento (embalagens, rtulos e outros artigos indicados no projeto). Compra da agricultura familiar com doao simultnea (CPR Doao): aquisio da produo de associaes e cooperativas de agricultores familiares para doao a grupos sociais em insegurana alimentar. A modalidade opera por dois instrumentos: CDAF (estados e municpios firmam convnio com o MDS a fim de atender a seus respectivos programas de distribuio de alimentos), e compra antecipada (as cooperativas tm sua produo adquirida pela CONAB e se comprometem a realizar a entrega dos alimentos a uma instituio beneficiada). Nessa modalidade, existe um acordo prvio de venda e entrega entre os produtores e a instituio.

2.

3.

Alm dessas modalidades, o MDS opera, em parceria com os estados do semirido (todos que integram a regio Nordeste e Minas Gerais) o PAA Leite. O leite adquirido junto a agricultores familiares e distribudo a famlias pobres. Considerando-se o PAA executado pela CONAB no perodo 2006-2009, o nmero de agricultores familiares atendidos pelo programa cresceu de forma substancial, assim como o volume de recursos aplicados (tabela 17). O fato de este ter crescido em proporo maior que aquele se explica pelos dois aumentos da cota mxima anual paga a cada agricultor por fornecimento de produto.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

At 2006, pelo Decreto no 4.772/2003, o valor mximo, para todas as modalidades do programa, era de R$ 2.500,00. O Decreto no 5.873/2006 aumentou-o para R$ 3.500,00 por agricultor/ano. Em 2009, porm, o Decreto no 6.959 estabeleceu valores diversos segundo as modalidades do programa, elevando a R$ 4.000,00 por semestre a cota mxima por agricultor participante do PAA Leite, a R$ 4.500,00/ano para as modalidades de compra direta com doao simultnea e a R$ 8.000,00/ano para as modalidades de Formao de Estoque e de Compra Direta da agricultura familiar.
TABELA 17
PAA Recursos aplicados (R$) Fornecedores (famlias de agricultores)

Evoluo do PAA em recursos aplicados e agricultores participantes CONAB


2006 200.954.580 86.543 2007 228.352.967 92.372 2008 272.490.388 90.634 2009 363.381.941 98.340

Fonte: Sumrios executivos 2006-2009/CONAB.

O detalhamento da evoluo do nmero de participantes por modalidade do PAA de 2006 a 2009 (tabela 18) mostra que a doao simultnea responde pela maioria dos produtores familiares inscritos no programa, embora se possa observar que, de 2008 para 2009, essa modalidade reduziu seu peso proporcional (de 63 mil para 44,3 mil agricultores), ao passo que o nmero de agricultores incorporados modalidade compra direta (CD) foi triplicado. Esta mudana pode explicar o aumento dos recursos aplicados no programa de 2008 a 2009, uma vez que o valor mximo pago pela modalidade CD quase o dobro do praticado na modalidade doao simultnea (DS), como foi visto anteriormente.
TABELA 18
Modalidades Compra direta Formao de estoque Doao simultnea Total

Evoluo do nmero de agricultores participantes por modalidade CONAB


2006 30.846 17.471 38.226 86.543 Fonte: Sumrios executivos 2006-2009/CONAB. 2007 15.012 15.833 61.527 92.372 2008 13.524 14.067 63.043 90.634 2009 42.865 11.123 44.352 98.340

A tendncia de mudana entre as modalidades que, alm de ter sido seguida do aumento do nmero de participantes (de 90,6 mil para 98,3 mil), ampliou o rendimento mdio do conjunto pode, por outro lado, explicar o declnio no nmero de consumidores atendidos pelos alimentos adquiridos via modalidade DS. Os dados de 2009 apontam, como indica a tabela 19, reduo de 10,4 milhes para 8,1 milhes no nmero de consumidores beneficiados. Mas,

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a considerar o perodo 2006-2009, esse nmero de consumidores se duplicou; em termos absolutos, o programa conseguiu atingir cerca de 5% da populao brasileira entre 8 e 10 milhes de pessoas nos ltimos trs anos.
TABELA 19
Consumidores beneficiados pela CPR-Doao CONAB, 2006-2009
2006 Municpios atendidos Pessoas beneficiadas 867 4.290.986 2007 750 7.915.373 2008 819 10.499.041 20091 374 8.129.258

Fonte: Sumrios executivos 2006-2009/CONAB. Nota: 1 Dados no consolidados para 2009.

Convm frisar que o dado no capta o grande contingente de consumidores beneficirios de outras polticas de distribuio de alimentos promovidas pela CONAB e pelo MDS a partir dos estoques pblicos, nem computa, entre esses consumidores, as prprias famlias dos produtores rurais que participam do programa e cujo padro alimentar positivamente influenciado pela sua adeso diversificao produtiva induzida pelo PAA. Considerando a propsito as comunidades em situao de vulnerabilidade alimentar, a tabela 20 mostra o nmero de famlias que, ao participarem do programa em 2009, passaram de receptoras de cestas bsicas a fornecedoras de alimentos. O valor aplicado em aquisies da produo dessas comunidades gerou, s famlias, um rendimento mdio de R$ 3.731,00 no ano.
TABELA 20
Comunidades participantes do PAA CONAB, 2009
Comunidades Agroextrativista Comunidade indgena Pescador artesanal Quilombola Assentados Total Fonte: Sumrio executivo PAA 2009/CONAB. Nmero de famlias 888 140 674 189 6.481 8.372 Valor (R$) 2.826.483,23 497.571,69 2.342.709,94 600.579,02 24.972.488,72 31.239.832,60

A evoluo da quantidade de produtos adquiridos pelo PAA-CONAB entre 2006 e 2009 (tabela 21) assinala um aumento de 35% no perodo com ligeira queda em 2007. O dado atesta o potencial produtivo da agricultura familiar e dos assentamentos de reforma agrria, e permite presumir que a demanda pblica por alimentos tem estimulado a ampliao da oferta por parte dos produtores e, por conseguinte, suscitado entre eles no somente a preocupao de planejar a explorao econmica dos lotes, como ainda o cuidado de conformar a produo ao padro de qualidade e s regras fitossanitrias fixadas pelo PAA.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 21

Quantidade de produto adquirido CONAB


(Em toneladas)
Modalidades Compra direta Doao simultnea Formao de estoque Total 2006 88.808 59.933 63.450 212.191 Fonte: Sumrios executivos PAA 2006-2009/CONAB. 2007 52.256 93.268 58.041 203.565 2008 11.645 172.528 50.735 234.908 2009 138.731 96.072 52.370 287.173

Apesar do peso oramentrio relativamente pequeno para efeitos de comparao, enquanto os recursos aplicados no PAA em 2009 ficaram na casa de R$ 360 milhes, o volume de crdito destinado ao PRONAF foi de R$ 15 bilhes , o valor global do PAA tem crescido de forma substancial a cada ano (tabela 22). Contudo, vale ressaltar que o volume de recurso disponvel insuficiente para fazer frente s demandas do universo de agricultores familiares e assentados de reforma agrria.
TABELA 22
Evoluo dos recursos aplicados pelo PAA-CONAB
(Em R$ milhes)
Modalidades Compra direta Formao de estoque Doao simultnea Total 2006 68,812 49,952 82,190 200,954 Fonte: Sumrios executivos PAA 2006-2009/CONAB. 2007 40,137 44,700 143,515 228,352 2008 44,683 46,060 181,747 272,490 2009 166,434 46,572 150,375 363,381

Para anlise mais abrangente do desempenho do PAA-CONAB, vlido examinar ainda como os recursos aplicados no programa se dividem entre as regies e segundo a origem oramentria. Como mostra a tabela 23, de 2006 a 2009 a maior parte dos recursos foi destinada a agricultores familiares e assentados da regio Sul, em especial nas modalidades de CD e FE; no Nordeste e Sudeste alternam-se na liderana da modalidade DS. Consoante o Censo Agropecurio 2006, o Nordeste responde pela metade (2,1 milhes) do nmero de estabelecimentos de agricultura familiar do pas; a regio Sul a segunda colocada, reunindo 20% (850 mil) dos estabelecimentos de produo familiar; e 16% deles (700 mil) esto no Sudeste. A incongruncia entre o acesso aos recursos por regio e o nmero de agricultores familiares que elas concentram pode ser explicada pelo grau de organizao dos produtores e pelas diferentes formas de atuao dos gestores locais. Pode-se afirmar

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que a modalidade CD, que prev aquisio da produo j realizada, mais presente no Sul porque a agricultura familiar da regio mais estruturada, ao passo que as modalidades DS e FE, que tm carter estruturante, incidem com mais fora no Nordeste e no Sudeste.
TABELA 23
(Em %)
2006 Regies Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Total CD 8,5 30,4 9,2 4,6 47,3 100 DS 4,8 25,6 7,8 33,1 28,7 100 FE 0,6 26,3 10,3 4,2 58,6 100 CD 4,3 7,1 10,2 2,1 76,3 100 2007 DS 4,7 31,4 6,7 26,2 31,0 100 FE 0,6 18,4 11,6 8,0 61,5 100 CD 9,0 14,8 76,2 100 2008 DS 5,0 37,1 7,0 31,6 19,3 100 FE 1,9 20,4 6,2 20,4 51,1 100 CD 3,3 27,6 5,3 2,5 61,4 100 2009 DS 4,6 28,7 1,8 46,4 18,6 100 FE 2,0 29,3 8,9 10,9 48,9 100

Participao das regies nos recursos do PAA, por modalidade CONAB

Fonte: Sumrios executivos PAA 2006-2009/CONAB.

Do ponto de vista da participao dos ministrios no PAA-CONAB, possvel verificar (tabela 24) que a maior parte dos recursos executada pelo MDS. Isto se explica pelo fato de esse ministrio gerir a modalidade DS, em que o MDA no atua; tal circunstncia reflete-se na diferena do nmero de famlias de produtores rurais beneficiados pela ao de cada ministrio, com vantagem ao MDS. Por outro lado, uma vez que o MDA aplica seus recursos nas modalidades que melhor remuneram os agricultores CD e FE, como mostra a tabela 25 , os recursos que ele movimenta e a quantidade adquirida tendem a ser, como em 2009, ligeiramente maiores, em proporo, que o nmero de famlias; em termos absolutos, porm, o PAA operado pelo MDS responde sempre pela maior quantidade de produtos, pelo maior volume de recursos aplicados e pelo maior nmero de famlias beneficiadas.
TABELA 24
(Em %)
Participao Recursos Famlias Quantidade 2008 MDS 68 71 75 MDA 32 29 25 MDS 75 79 59 2009 MDA 25 21 41

Participao do MDA e do MDS no PAA CONAB

Fonte: Sumrios executivos PAA 2008-2009/CONAB.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

TABELA 25
(Em %)
Modalidades CD DS FE

Distribuio de recursos por modalidade do PAA CONAB


2008 MDS 2 97 1 Fonte: Sumrios executivos PAA 2008-2009/CONAB. MDA 48 52 MDS 39 55 6 2009 MDA 64 36

A anlise da atuao dos ministrios por regio (tabela 26) mostra que a regio Sul recebe o maior volume de recursos do MDA (70% em 2007 e 71% em 2009) e do MDS (32% em 2007 e 33% em 2009), embora, neste ltimo caso, esteja praticamente empatada com o Nordeste. ainda da regio Sul que advm a maior quantidade de produtos adquiridos pelas operaes do MDA (71% em 2007 e 82% em 2009); sua liderana vale para a parte do PAA realizada pelo MDS em 2007, mas, em 2009 Nordeste e Sudeste ultrapassam o Sul nesse quesito. Tais diferenas expressam-se tambm no nmero de famlias beneficiadas por regio: a maior parte das famlias beneficiadas pelas modalidades do PAA que contam com recursos do MDA e do MDS em 2007 residiam na regio Sul, ao passo que, em 2009, as famlias nordestinas crescem na proporo das famlias beneficiadas por recursos dos dois ministrios de 14% a 22%, no caso do MDA, e de 30% a 32%, no caso do MDS.
TABELA 26
(Em %)
2007 Regies Recursos MDA Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul Total 2 13 9 6 70 100 MDS 5 32 6 25 32 100 Quantidade de produtos MDA 5 14 8 2 71 100 MDS 5 25 8 28 34 100 Famlias MDA 2 14 10 5 69 100 MDS 4 30 8 27 31 100 Recursos MDA 2 18 5 4 71 100 MDS 5 31 4 27 33 100 2009 Quantidade de produtos MDA 3 11 3 1 82 100 MDS 5 32 5 33 25 100 Famlias MDA 2 22 6 4 66 100 MDS 4 32 6 27 31 100

PAA-CONAB segundo a atuao dos ministrios por regio

Fonte: Sumrios executivos PAA 2007-2009/CONAB.

Cabe, por fim, fazer referncia parte do PAA cujas operaes so desenvolvidas por meio de convnios estabelecidos entre o MDS e os estados e os municpios. Nessa esfera, funcionam o PAA Leite e as modalidades estadual e

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municipal de CD. A tabela 27 demonstra que esse brao do PAA tem perdido fora, tanto no que concerne aos recursos aplicados (que caem de R$ 241 milhes para R$ 228 milhes de 2007 a 2009), quanto no que toca ao nmero de agricultores participantes (reduo de 54,8 mil em 2007 para 46 mil em 2009) e de pessoas atendidas (reduo de 6,9 milhes para 5,2 milhes). Embora a captao desses dados seja precria, uma vez que o MDS depende do envio de informaes dos municpios, eles em todo caso apontam para uma contrao do programa, provavelmente em funo do crescimento da atuao direta da CONAB, como visto anteriormente. Essa aparente converso encerra dois pontos positivos: em primeiro lugar, a CONAB dispe de uma estrutura de execuo de mais extensa capilaridade geogrfica, que a torna capaz de coordenar as aes em proximidade com as esferas locais; alm disso, a intermediao da execuo do programa por intermdio de estados e municpios pode por vezes acarretar riscos de continuidade em virtude das alternncias locais de poder.
TABELA 27
Execuo do PAA MDS-convnios 2007-2009
2007 resumo em 16 setembro de 2008 Modalidade CD municipal CD estados PAA Leite Total CD municipal CD estados PAA Leite Total CD municipal CD estados PAA Leite Total Recursos (R$ mil) 38.133,50 24.220,40 179.142,20 241.496,10 53.963,00 26.222,40 175.663,30 255.848,70 24.601.802,40 28.323.973,94 175.359.496,06 228.285.272,40 Agricultores familiares 11.489 13.850 29.542 54.881 2008 resumo em 25 de maio 2009 16.485 11.902 24.799 53.186 7.946 14.690 23.958 46.594 2009 resumo em 26 de maio de 2010 481.948 1.488.882 3.272.325 5.243.155 12.575,09 8.598,00 145.850,85 167.023,94 1.869.637 1.129.128 3.252.540 6.251.305 No informado 10.517,45 197.175,13 207.692,58 Pessoas atendidas 1.904.895 1.830.426 3.259.030 6.994.351 Alimentos adquiridos (t) 24.780,60 15.780,39 208.637,83 249.198,82

Fontes: MDS/PAA estados e municpios; PAA Leite: nmero de pessoas beneficiadas = nmero de famlias atendidas x cinco membros. PAA Leite: quantidade de leite adquirida x 1,028 (densidade)/1.000 = toneladas.

O substancial avano do PAA em um curto espao de tempo sinaliza para a necessidade de fortalecer polticas de produo voltadas agricultura familiar, alternativas tradicional poltica de crdito executada pelo PRONAF. A demanda crescente pelo programa demonstra que a garantia de renda sem o risco de endividamento contribui para elevar a capacidade produtiva e elevar o padro de vida dos seus beneficiados.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

3.5 Agricultura familiar no Programa Nacional de Alimentao Escolar (Pnae)

A Lei no 11.947, de 16 de junho de 2009, fixou novas diretrizes para a alimentao escolar. A principal inovao da lei diz respeito ao papel que ela atribuiu agricultura familiar no Pnae. O Art. 2o , inciso V, prev o apoio ao desenvolvimento sustentvel, com incentivo aquisio de alimentos diversificados, produzidos em mbito local e preferencialmente pela agricultura familiar, com prioridade a assentamentos de reforma agrria e a comunidades tradicionais indgenas e quilombolas. Esta referncia contm uma distino importante: ela reconhece os empreendimentos familiares rurais como modelo de produo capaz de fornecer gneros alimentcios saudveis e de qualidade. O Art. 14 da lei disciplina esse fornecimento ao estabelecer aos municpios a obrigao de investir, no mnimo, 30% dos repasses do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), no mbito do Pnae, na aquisio de produtos da agricultura familiar. A aquisio dispensa procedimento licitatrio, desde que os preos sejam compatveis com os de mercado e os de alimentos atendam s exigncias de qualidade. Caso no sejam encontrados, no municpio, agricultores familiares capazes de prover a entrega regular e suficiente de alimentos, e caso eles no atendam s exigncias formais e s condies higinico-sanitrias adequadas, o rgo local executor do Pnae pode eximir-se de reservar o percentual previsto para aquisies da agricultura familiar. Os preos dos gneros alimentcios so definidos com base nos de referncia praticados no PAA. Estes so estabelecidos e recalculados semestralmente pela CONAB a partir de pesquisas locais de preo dos produtos adquiridos, e variam segundo o estado e o municpio.32 A Resoluo no 38, de 16 de julho de 2009, do FNDE, fixa em R$ 9 mil o limite anual de aquisio da produo, por agricultor familiar identificado por sua Declarao de Aptido ao PRONAF (DAP) para a alimentao escolar. Como o fornecimento de produtos para a alimentao contratado para o ano, esse valor gera famlia do agricultor uma renda mdia mensal de R$ 750,00, equivalente, aproximadamente, a 1,5 SM. importante observar que as aquisies envolvendo recursos do Pnae no so cumulativas com as demais modalidades do PAA.33 O teto o valor de R$ 9 mil reais por ano civil e por DAP. Na evoluo do investimento de recursos no Pnae entre 1995 e 2010 e da cobertura do programa (FNDE), observa-se que, de 1995 a 2008, os gastos aumentaram em 2,5 vezes, mas o nmero de alunos permaneceu praticamente constante, oscilando entre 30,5 (em 1996) e 37,8 milhes (2004) e registrando
32. Nos municpios em que houver definio de preos no mbito do PAA, os preos de referncia sero calculados com base na mdia dos preos praticados nos mercados atacadistas. 33. Regra prevista no Decreto no 6.959/2009.

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mdia de 35,7 milhes de alunos no perodo. Em 2009, porm, verificou-se uma ampliao da cobertura para 47 milhes, crescimento de 35% em relao ao patamar anterior. Os recursos aplicados cresceram no mesmo percentual de 2008 para 2009, saindo de R$ 1,5 para R$ 2 bilhes. O percentual da elevao entre os recursos investidos entre 2009 e o gasto programado de 2010 (de R$ 2 bilhes para R$ 3 bilhes, quase 50% de aumento), mostram que o oramento do Pnae foi ampliado em vista de, entre outras razes, absorver, a preos melhores, a oferta de alimentos da agricultura familiar. Com efeito, a partir de 2010, o valor repassado pela Unio aos estados e aos municpios foi reajustado para R$ 0,30 por dia para cada aluno matriculado em turmas de pr-escola, ensino fundamental, ensino mdio e Educao de Jovens e Adultos (EJA). As creches e as escolas indgenas e quilombolas passaram a receber R$ 0,60, e as escolas que oferecem ensino integral por meio do Programa Mais Educao, R$ 0,90 por dia. Ao todo, o Pnae beneficia cerca de 47 milhes34 de estudantes da educao bsica e de jovens e adultos. Com a Lei no 11.947/2009, 30% desse valor (cerca de 900 milhes de reais) devem ser investidos na compra direta de produtos da agricultura familiar. Embora a origem recente da lei no recomende a avaliao da sua vigncia, alguns efeitos importantes, no que concerne agricultura familiar, merecem ser referidos. Em primeiro lugar, a aplicao do dispositivo que reserva 30% dos recursos do Pnae aquisio de alimentos produzidos pela agricultura familiar depende boa medida da atuao dos gestores locais do programa, a quem cumpre identificar os agricultores familiares do municpio ou da regio aptos de prestar, com regularidade e suficincia, o fornecimento de gneros alimentcios. Devido falta de agricultores familiares para suprir a demanda dessa oferta, gestores municipais tm recorrido aos assentados da reforma agrria estabelecidos em reas prximas. Como a localizao dos assentamentos conhecida, os assentados tm uma tradio de auto-organizao e associativismo que os torna, em conjunto, capazes de atender demanda por alimentos, e, alm disso, contam com a assistncia tcnica do Incra para mediar as relaes com os rgos pblicos (como as prefeituras), eles tm sido rapidamente incorporados ao conjunto de fornecedores do Pnae aps a Lei no 11.947/2009. A entrada dos produtores familiares e dos assentados no Pnae, na medida em que implica o compromisso de realizar entregas peridicas de alimentos ao longo do ano, tem estimulado a adoo de estratgias de planejamento da produo agrcola familiar. Tal planejamento envolve tanto a produo propriamente
34. O censo escolar de 2009 contabilizou 44,2 milhes de alunos matriculados em escolas da rede pblica municipal e estadual, abrangendo a educao infantil, o ensino fundamental, o ensino mdio e a EJA. Este nmero no contempla todavia as escolas filantrpicas e comunitrias.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

dita (a estruturao produtiva dos lotes) quanto a organizao dos produtores em cooperativas a fim de ampliar a capacidade de oferta. A exemplo do que ocorre com o PAA, o estabelecimento de uma poltica pblica de garantia de compra da produo por meio do Pnae oferece aos agricultores uma alternativa de comercializao, ajudando-os a contornar um problema crnico da agricultura familiar a dependncia de intermedirios. Alm disso, ao assegurar um rendimento regular ao produtor e a sua famlia, o programa torna menos atraente aos filhos do agricultor a busca de emprego ou ocupao nas reas urbanas, estimulando a permanncia deles nos lotes e seu engajamento no trabalho agrcola e fortalecendo, destarte, as bases da reproduo social do modelo de agricultura familiar. A diversificao da produo, induzida pelo Pnae como pelo PAA, promove, por fim, a melhoria da prpria alimentao da famlia.
4 DESAFIOS

A questo agrria coloca-se hoje na forma de uma contraposio entre modelos de produo que evocam distintos projetos de desenvolvimento: o agronegcio, baseado na monocultura de exportao, e a agricultura familiar, com produo diversificada e voltada ao mercado interno. A coexistncia do Mapa e do MDA na estrutura do governo assinala a institucionalidade desse antagonismo e o tensionamento entre poltica agrcola e poltica agrria. Questes importantes, como a distribuio de renda no setor agropecurio, e o modo de reproduo da fora de trabalho e de uso dos recursos naturais, esto implicadas na atividade agropecuria, mas transcendem a rbita da poltica agrcola: elas tocam a outras polticas pblicas, como seguridade social, reforma agrria e fiscalizao ambiental. Por outro lado, subsistem relaes econmicas internas e externas (satisfao da demanda de consumo interna e proviso de saldos de comrcio exterior) que devem ser consideradas na formulao da poltica agrcola, caso se queria faz-la concordar com a ideia de que o objetivo da economia promover, distributiva e qualitativamente, o bem-estar social. A poltica agrcola permeia as condies estruturais do meio rural brasileiro, e estas so objeto de regulao constitucional. Nos anos da revoluo verde (modernizao da agropecuria com concentrao fundiria e relaes de trabalho alheias aos direitos sociais) o xito da estratgia de acumulao conferia um verniz de legitimidade poltica agrcola. Mas, a partir da CF/88, um conjunto de regras imps limite a essa estratgia. As normas constitucionais relativas reforma agrria, s relaes de trabalho, proteo ao meio ambiente, alm do princpio da funo social da propriedade, definiram um marco regulatrio para a agropecuria e estabeleceram parmetros para a concepo da poltica agrcola. A funo social no restringe o direito de propriedade: ela elemento integrante desse direito e fundamento de sua garantia, (SILVA, 2006) na medida em que a

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propriedade que no cumpre sua funo social no faz jus proteo jurdica do Estado. Da perspectiva do direito, portanto, a poltica agrcola deve estar em conformidade com os princpios da funo social da propriedade: i) aproveitamento racional e adequado; ii) utilizao adequada de recursos naturais; iii) observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; e iv) explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores. A regulao do agronegcio passaria primeiramente pela simples e efetiva aplicao dos requisitos constitucionais da funo social da terra e por sua incorporao s diretrizes da poltica agrcola. Nos ltimos anos, estabelecimentos integrantes das listas de predadores ambientais e de explorao de trabalho escravo, divulgadas por rgos fiscalizadores, foram excludos do crdito rural, no obstante alguns deles tenham recuperado acesso s verbas da poltica agrcola por meio de liminares judiciais. Tais medidas, porm, tm carter pontual. Alm disso, iniciativas institucionais e normativas tm abrandado as regras ou anistiado o descumprimento da funo social: inscrevem-se entre elas o projeto de reforma do Cdigo Florestal, a MP no 410/2007, que dispensava a assinatura da carteira de trabalho para contratos de at dois meses corrigida pela Lei no 11.718, que tornou obrigatria a formalizao do contrato , e a postergao indefinida da atualizao dos ndices de produtividade, regulamentada na Lei no 8.629/1993, com o fim de acompanhar a evoluo produtiva da agropecuria e dotar de critrios tcnicos a aferio do primeiro requisito da funo social aproveitamento racional e adequado (BRASIL, 1988, Art. 186, inciso I). Os ndices, que estipulam nveis mnimos de utilizao da rea e produtividade, de acordo com as mdias recentes de produo por microrregio geogrfica, no so atualizados h 30 anos. A no realizao dessa reviso peridica suscetvel de judicializao por descumprimento de dispositivo constitucional regulamentado (DELGADO, 2010). Tem recentemente merecido ateno o requisito da funo social que, previsto no inciso IV, do Art. 186, da CF/88, determina que a explorao do imvel rural deve favorecer o bem-estar dos trabalhadores. A norma diz respeito segurana no trabalho, mas, embora no cite expressamente essa possibilidade, poderia servir de fundamento para proposio de aes de desapropriao de imveis em que a fiscalizao constatasse a utilizao inadequada de agrotxicos. Tanto as irregularidades de manejo e aplicao quanto o uso de substncias proibidas em 2009 a Anvisa apreendeu 5,5 milhes de litros de agrotxicos adulterados ou acima do limite permitido poderiam constar entre as razes que tornam um imvel rural suscetvel a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. Tal entendimento poderia no apenas ampliar as possibilidades legais de desapropriao, como estimular os proprietrios a atender aos parmetros que regulam o trato com substncias qumicas na agricultura e a aplicar em maior medida os mtodos agroecolgicos de cultivo.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

O projeto de zoneamento da cana-de-acar, tratado na subseo 2.9 deste captulo, pe em relevo a necessidade de introduzir nova modalidade de regulao do agronegcio, que intervenha sobre sua dinmica de expanso territorial. A realizar-se a previso do setor canavieiro de estender a produo de cana por mais 7,2 milhes de ha em So Paulo, a agricultura familiar do estado correr o risco de desaparecer, e a presso fundiria sobre os assentamentos, seja por via direta (com arrendamentos ilegais, cooptao de lideranas de assentados etc.), seja por via indireta (com inviabilizao da produo dos assentados por efeito da contaminao do solo, da gua e das culturas, provocada pelo lanamento de dejetos nos mananciais, por pragas de insetos atrados pela vinhaa e pelos restos do bagao da cana, pela pulverizao area de agrotxicos etc.), tender a crescer. importante estabelecer uma modalidade de zoneamento que regule a expanso do agronegcio a fim de proteger e reconhecer as reas reformadas (com maior concentrao de assentamentos) e as reas onde existem muitas unidades agrcolas familiares. Tal medida tomaria a forma de um zoneamento agrossocioambiental que no s garantiria agricultura familiar e aos assentamentos sua condio mnima de reproduo econmica (a terra), como preservaria, protegendo-os, a produo agrcola de alimentos para consumo interno e um circuito econmico que distribui de modo menos desigual a renda gerada pelo trabalho agrcola. As disposies constitucionais relativas funo social dizem respeito s questes estruturais do patrimnio ambiental e fundirio do pas. O maior desafio para a construo de uma poltica que seja ao mesmo tempo agrcola e agrria est em conciliar as demandas da produo agropecuria com as diretrizes constitucionais que regulam a estratgia de acumulao do setor rural hegemnico e determinam a formulao de aes como a reforma agrria e os programas de apoio agricultura familiar que buscam dar soluo aos problemas que afetam a maior parte da populao rural: a concentrao fundiria e a pobreza. Ao contrrio do conceito de agronegcio, que carece de preciso, o conceito de agricultura familiar est definido em lei,35 o que permite identificar seu tamanho e sua distribuio espacial. O Censo Agropecurio 2006 incorporou essa definio pesquisa e trouxe baila uma descrio do rural brasileiro que confirmou, como sua principal caracterstica estrutural, a distribuio desigual da propriedade: dos 5,17 milhes de estabelecimentos agropecurios existentes, 84,4% eram de agricultura familiar e 15,6% de agricultura patronal, mas, enquanto estes dominavam trs quartos da rea agropecuria total (330 milhes de ha), aqueles ocupavam apenas um quarto dela. O predomnio fundirio da agricultura patronal, que explica em grande parte a hegemonia econmica do agronegcio no setor
35. A Lei no 11.326/2006 reconhece como agricultor familiar o produtor que no possua rea superior a quatro mdulos fiscais e utilize mo de obra majoritariamente familiar nas atividades do estabelecimento, retirando delas sua renda principal e dirigindo-as com sua famlia.

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agrcola como um todo, contrasta com o predomnio demogrfico da agricultura familiar. Isto significa que, ao considerar o regime de atividade e de trabalho da grande maioria da populao do campo, a agricultura familiar o modelo que caracteriza a agricultura brasileira. A agricultura familiar responde em todas as regies pela maioria das ocupaes agropecurias: ela absorve trs quartos da populao ocupada nos estabelecimentos. No Norte, no Nordeste e Sul, a proporo de ocupados em unidades familiares supera a mdia nacional, variando de 76,7% (Sul) a 83% (Norte e Nordeste). No Sudeste e no Centro-Oeste, a agricultura familiar representa 54,8% e 52,6% das ocupaes respectivamente. A despeito das dificuldades referentes remunerao do trabalho e da produo, e de deter apenas um quarto das terras, a agricultura familiar responde por boa parte da produo de alimentos do pas e, na medida em que destina quase toda produo ao mercado interno, contribui fortemente para garantir a segurana alimentar dos brasileiros: segundo o Censo Agropecurio 2006, os agricultores familiares forneciam 87% da produo de mandioca, 70% da produo de feijo (77% do feijo-preto, 84% do feijo-fradinho e 54% do feijo de cor), 46% do milho, 38% do caf (55% do tipo robusta ou conilon e 34% do arbica), 34% do arroz, 21% do trigo, 58% do leite (58% do de vaca e 67% do de cabra), e possuam 59% do plantel de sunos, 50% do de aves e 30% do de bovinos. A agricultura familiar era ainda responsvel por 63% do valor produzido em horticultura. Cumpre notar que ela alcanou esse grau de participao na produo de alimentos mesmo em um ano em que 30% dos agricultores familiares afirmaram no ter obtido receita. A receita mdia, entre os que declararam t-la obtido da venda dos produtos dos estabelecimentos, era de R$ 13,6 mil; a maior parte dela (67,5%) decorria da venda de produtos vegetais, e outros 21% da vendas de animais e seus produtos. Receitas de menor participao diziam respeito prestao de servio para empresa integradora e a produtos da agroindstria familiar. Na medida em que a produo familiar aporta grande contribuio oferta interna de alimentos, ela reduz a presso por importao desses produtos e concorre em favor do supervit comercial da balana agropecuria. Dados relativos importao de feijo, milho e arroz ajudam a ilustrar esse efeito: em 1997-1998, para recompor seu suprimento, o pas importou 2 milhes de t de arroz em casca, 1,7 milho de t de milho e 211 mil t de feijo; em 2006-2007, a importao de arroz reduziu-se a 1,2 milho de t, a de milho a 100 mil t, e a de feijo a 69 mil t.36 importante notar que a poltica de valorizao do salrio mnimo elevara de 1,22 (1998) a 1,91 (2006) a quantidade de cestas bsicas adquiridas com seu
36. De acordo com a Secretaria de Comrcio Exterior, mais de 90% das importaes brasileiras de arroz e milho vm do Paraguai, da Argentina ou do Uruguai.

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valor (DIEESE, 2008). Como esse indicador aponta para o aumento da demanda por alimentos, deve-se considerar a longo prazo a importncia de se construir uma poltica agrcola cujo vetor principal consista na produo de alimentos para abastecer o mercado interno. Conquanto se possa supor, a partir da constatao de uma tendncia de crescimento da massa dos salrios, que a produo agrcola encontrar uma demanda progressivamente maior, capaz de absorver a oferta de alimentos, por outro lado a comercializao dos produtos da agricultura familiar segue sendo um problema importante, para o qual as polticas de garantia de compra pblica, como PAA e Pnae, tm dado resposta adequada, ainda que no suficiente. Tais polticas tm uma dupla virtude. Em primeiro lugar, reduzem a dependncia do pequeno produtor em relao aos intermedirios, que em geral adquirem a baixos valores os produtos da agricultura familiar. Alm disso, elas tambm funcionam como canais de distribuio dos alimentos que, sem atender lgica de mercado que concentra as vendas nos estratos de consumo com maior poder aquisitivo, garantem, em seus limites operacionais, que os alimentos cheguem s populaes mais carentes. No entanto, a restrio dos recursos disponveis para tais programas est no centro do difcil equacionamento entre a ampliao do nmero de produtores participantes e o aumento do valor das cotas de participao por produtor. Considerando o equivalente mensal, os valores hoje praticados variam entre trs quartos de um SM (para a modalidade doao simultnea do PAA) e 1,5 SM (para o Pnae) por produtor familiar, o que reputado insuficiente, por exemplo, para reduzir o custo de oportunidade relativo ao emprego urbano formal e tornar mais atraentes economicamente a permanncia dos trabalhadores no campo e o engajamento dos membros da unidade familiar no trabalho agrcola. Por outro lado, a elevao do percentual mnimo obrigatrio de 30% de compra de alimentos da produo familiar para a merenda escolar seria decerto bem-vinda em regies em que o setor estruturado, mas, ao mesmo tempo, poderia no encontrar, em outras, agricultores em nmero capaz de assegurar o suprimento regular dos produtos. De resto, entre aumentar o valor das cotas por agricultor e ampliar a cobertura, esta ltima opo parece, a esta altura, mais acertada por ao menos dois motivos: i) os programas exercem um notvel efeito estruturante sobre a atividade dos pequenos produtores, e a ampliao da sua cobertura favoreceria os grupos de produtores em situao mais difcil; e ii) a participao dos agricultores nos programas no os impede de buscar outras vias de comercializao (feiras, redes locais de mercado etc.), e no desejvel que o apoio que o PAA e o Pnae oferecem a eles degenere em uma relao de dependncia, dado que o estatuto institucional de tais programas no lhes assegura uma continuidade indefinidamente prolongada. , todavia, inadequado supor que a agricultura familiar se caracteriza estritamente pela produo para o autoconsumo e por mtodos semiartesanais de cultivo. Com efeito, a maioria dos agricultores familiares dispe de escassos meios

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para investimento, mas explora quase sempre de forma intensiva e eficiente os recursos de que pode lanar mo. Parte deles opera com mtodos tcnicos rigorosos: pequenos produtores integrados a complexos agroindustriais do leite ou de aves, por exemplo, so instados a adotar pacotes tecnolgicos e seguir padres de produo uniformes. Mas s vezes pouco proveitoso a pequenos proprietrios adquirir mquinas de manuteno dispendiosa quando possvel alug-las e contratar operadores. Alm disso, produtores orgnicos ou adeptos agroecologia que empregam tcnicas como o cultivo consorciado, adubao verde e fertilizantes feitos base de rochas minerais podem reduzir sua dependncia em relao a insumos incompatveis com sua renda, minorar os custos de produo e aumentar o valor agregado dos produtos.37 Ainda que uma concepo ortodoxa da agricultura, imbuda pelo paradigma da revoluo verde, insistisse em ver tais mtodos sob o estigma do atraso tecnolgico, eles indicam, mais que o carter de estrita subsistncia da agricultura familiar, uma estratgia de reduo dos riscos pela diversificao da produo, pelo investimento em produtos de maior valor agregado e pela prpria utilizao da mo de obra familiar, que envolve menos custos e maiores incentivos diretos na boa execuo dos trabalhos.38 As polticas de apoio creditcio agricultura familiar e agricultura patronal reproduzem na alocao dos recursos a desigualdade observada na estrutura fundiria. O valor destinado agricultura familiar girou sempre em torno de um quinto do que programado para a patronal, exceo do perodo entre 2009 e 2010. Isto significa que mais de 80% do gasto previsto nos planos-safras para o setor agropecurio so dirigidos a cerca de 15% dos produtores, ao passo que aos demais 85% cabem 20% dos recursos. Apesar disso, a agricultura familiar reflete, em seu desempenho, sua viabilidade econmica. Segundo o censo, ela respondia em 2006 por um tero do total das receitas e 38% do valor da produo (do total, 72% da produo vegetal e 25% da pecuria). Em certas atividades, o valor da produo familiar superou o da patronal: ela gera 57% do valor agregado na agroindstria, 63% do valor produzido na horticultura, 80% do valor da extrao vegetal, 56% do valor da produo de leite e 51% do valor da venda de sunos. Como a agricultura no familiar ocupa uma rea mais de trs vezes superior da familiar, o valor de produo gerado por ela maior no total das atividades; contudo, a considerar o valor por hectare, a agricultura familiar a ultrapassa: produz R$ 677,25/ hectare contra R$ 358,25 produzidos pela patronal.

37. O censo contou cerca de 90 mil estabelecimentos (1,8% do total) que praticavam produo orgnica. Entre os problemas enfrentados pelos produtores estavam o acesso assistncia tcnica (trs quartos deles no haviam recebido orientao) e a certificao (95% deles no eram certificados). 38. Ver, acerca das vantagens comparativas da agricultura familiar, Buainain, Romero e Guanziroli (2003).

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Tem sido dominante a tese segundo a qual o setor agrcola brasileiro marcado por uma dualidade de modelos: de uma parte, o agronegcio baseado na grande monocultora mecanizada de exportao, com papel importante na gerao de supervits comerciais, embora bastante dependente de recursos pblicos e ainda caracterizado por formas de explorao de negativo impacto social e ambiental; de outra parte, a agricultura familiar, praticada em menores reas de explorao, ocupando a grande maioria da populao rural e produzindo para o abastecimento do mercado interno. A demarcao dessa diferena parece por vezes sugerir antes a complementaridade desses modelos que seu conflito: o dinamismo do setor agrcola do pas, na medida em que assinalaria a cada modelo uma funo especfica, assegurar-lhe-ia igualmente um espao prprio. Contudo, precisamente na questo do espao que reside o carter intrinsecamente conflituoso dessa coexistncia. Os dois modelos disputam entre si um bem finito (a terra), cujo valor de uso transcende, na rea rural, a condio de meio de produo agrcola, na medida em que envolve dimenses essenciais da vida social, como habitao, alimentao e trabalho. A necessidade de regular a ocupao e a explorao do espao territorial do pas e de, ao mesmo tempo, responder questo social da pobreza rural e questo fundiria da concentrao da terra repe cena poltica a atualidade da reforma agrria. Esse conjunto de informaes anteriormente apresentado permite afirmar que, alm de gerar mais ocupaes e produzir mais alimentos, o modelo de produo da agricultura familiar utiliza seus recursos produtivos (reas e financiamentos menores) de forma eficiente. Tal constatao autoriza a sustentar que o modelo pode dar fundamento a uma estratgia de desenvolvimento rural que integre poltica agrria e agrcola com poltica de gerao de oportunidades e de valorizao da produo. Mas sua consolidao no pode efetuar-se sem que o modelo de plantation, historicamente dominante no pas, seja confrontado por um modelo ainda no plenamente existente o da reforma agrria, compreendido como poltica pblica capaz de distribuir mais equitativamente o patrimnio fundirio do pas e garantir acesso moradia e ao trabalho.
REFERNCIAS

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CAPTULO 8

IGUALDADE RACIAL

1 APRESENTAO

Este captulo tem como escopo, alm do acompanhamento de polticas e programas de promoo da igualdade racial, a anlise de fatos relevantes entre 2009 e 2010. Para tanto, foram selecionados temas que no somente provocaram intensa repercusso, como tambm representam aspectos estruturantes da poltica de igualdade racial. Ademais, ilustram o embate em torno deste projeto que, com seus limites, tenta construir caminhos para que o desenvolvimento no esteja dissociado da equidade e da justia social para a maior parte da populao brasileira. Esse embate est no centro das discusses sobre as cotas raciais na educao, que encontrou, na audincia pblica promovida pelo Supremo Tribunal Federal (STF), espao privilegiado para disputa de propostas. Igualmente, est evidenciado na trajetria que culminou com a polmica aprovao do Estatuto da Igualdade Racial. Alm desses dois eventos, a serem tratados na seo 2, este captulo apresentar, na seo 3, a discusso sobre o processo de institucionalizao e a capilaridade da poltica, bem como trar uma anlise do oramento da Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial. Por fim, na seo 4, so destacados os desafios prementes desta poltica, com especial ateno para o rumo que esta rea pode tomar na formao de um novo governo e na elaborao de um novo Plano Plurianual (PPA). Cabe ainda salientar que o perodo em que este texto foi elaborado e publicado tambm guarda significativa importncia e simbologia para a igualdade racial no pas. Em 2010, quando foi aprovado o Estatuto da Igualdade Racial, completaram-se 15 anos desde a Marcha Zumbi dos Palmares contra o Racismo pela Cidadania e a Vida.1 Adicionalmente, em referncia aos dez anos da Conferncia de Durban,2 as Naes Unidas definiu 2011 como o Ano Internacional dos Afrodescendentes.3
1. A marcha foi um importante movimento de mobilizao nacional que teve como objetivo apresentar ao () governo e sociedade um programa de aes para a superao do racismo e das desigualdades raciais no Brasil. Em resposta, foi criado, no governo Fernando Henrique Cardoso, o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) de Valorizao da Populao Negra, no Ministrio da Justia (MJ) (IPEA, 2008, p. 291). 2. III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Xenofobia, a Discriminao Racial e a Intolerncia Correlata, realizada em Durban, na frica do Sul, em 2001. 3. Conforme a Resoluo no 64/169 da Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), aprovada em dezembro de 2009.

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2 FATOS RELEVANTES 2.1 A audincia pblica sobre polticas de ao afirmativa de acesso ao ensino superior

O incio de 2010 foi marcado por importante evento que intensificou a discusso sobre cotas e aes afirmativas no pas. Trata-se da audincia pblica convocada pelo STF para debater polticas de ao afirmativa para o acesso ao ensino superior, visando subsidiar a anlise de aes sobre o tema impetradas nessa casa. A audincia foi convocada pelo ministro Ricardo Lewandowski, relator da Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) no 186.4 Esta ao, ajuizada pelo Partido Democratas (DEM), teve como objetivo questionar a constitucionalidade do sistema de cotas raciais na Universidade de Braslia (UnB), que prev a reserva, durante dez anos, de 20% das vagas desta instituio para os estudantes negros.5 Mesmo partindo de um caso especfico, a deciso do STF sobre esta ao ser irrecorrvel e dever ser aplicada em todo o territrio nacional.6 A ADPF no 186, impetrada em julho de 2009, questiona o referido sistema de cotas por consider-lo contrrio a vrios preceitos do texto constitucional.7 No entanto, destaca que o objetivo da ao no questionar a constitucionalidade de aes afirmativas ou a existncia de racismo no pas. Seu foco, enfatiza, restringe-se contestao do uso do critrio racial no processo seletivo em tela, insurgindo-se contra o que consideram a implementao de um Estado racializado (DEM, 2009, p. 26). Os argumentos postos na ADPF no 186 sintetizam pontos recorrentes levantados pelos opositores das polticas de ao afirmativa com critrio racial: 1. Inexistncia biolgica de raas: uma vez comprovada a inexistncia gentica de raas, no haveria sentido em classificar os indivduos segundo este critrio; no caso brasileiro, a ancestralidade genmica africana seria caracterstica da maior parte da populao, no tendo relao direta com sua aparncia.

4. A ADPF um tipo de ao a ser apresentada perante o STF e que tem por objeto evitar ou reparar leso a preceito fundamental, resultante de ato do Poder Pblico (Lei no 9.882/1999). 5. igualmente objeto da referida audincia a anlise do Recurso Extraordinrio no 597.285/RS, interposto contra a deciso do Tribunal de Justia/RS, que julgou constitucional o sistema de cotas em curso na Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). 6. Conforme a Lei no 9.882/1999, que trata do processo e do julgamento da ADPF, A deciso ter eficcia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais rgos do Poder Pblico(Art. 10, 3o) e A deciso que julgar procedente ou improcedente o pedido em argio de descumprimento de preceito fundamental irrecorrvel, no podendo ser objeto de ao rescisria (Art. 12). 7. Dignidade da pessoa humana (Art. 1o, caput); preconceito de cor e a discriminao (Art. 3o, inciso IV); repdio ao racismo (Art. 4o, inciso VIII); direito universal educao (Art. 205); autonomia universitria (Art. 207, caput), entre outros (DEM, 2009).

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2.

Carter ilegtimo de atos que operem como indenizao pela escravido: no se poderia defender a indenizao ou as aes congneres para reparar os danos provocados pela escravido, haja vista que nem os agressores nem os diretamente agredidos poderiam ser penalizados ou beneficiados por seus efeitos. Riscos na adoo de modelos estrangeiros: haveria riscos de adoo de critrios de diferenciao racial baseados em realidades estranhas ao contexto nacional, como exemplificariam a experincia de Ruanda e dos Estados Unidos da Amrica. No primeiro, a diferenciao teria provocado dio entre os grupos nativos, desencadeando uma tragdia sem precedentes. No segundo, a adoo de cotas raciais teria decorrido da segregao criada pelo Estado, o que no teria ocorrido no Brasil. Manipulao de dados estatsticos: haveria utilizao arbitrria da categoria parda na apresentao dos dados estatsticos nacionais de maneira a corroborar com o argumento da excluso social dos negros. Ademais, as diferenas entre negros e brancos decorreriam da situao social e se tornariam desprezveis se a comparao ocorresse com indivduos de cor diferentes com mesmo perfil social. Impossibilidade de identificao racial no Brasil: devido miscigenao, no seria possvel identificar quem negro no Brasil estando, pois, desqualificada a possibilidade de instituir programas baseados na raa. Pobreza como determinante da excluso: a cor da pele no seria causa do limitado acesso a direitos por parte da populao, pois a excluso social estaria relacionada condio financeira dos indivduos negros, notadamente maioria entre os pobres.

3.

4.

5.

6.

A primeira avaliao da ADPF no 186 resultou em negativa do pedido de medida liminar, que requeria a suspenso da matrcula dos alunos aprovados no ltimo vestibular da UnB na ocasio. Segundo o STF, uma vez que o sistema de cotas j funcionava desde 2004, no havia respaldo para embasar a urgncia do pedido (MENDES, 2009). Em seguida, houve vrios pedidos de ingresso na ao como amicus curiae, instituto jurdico que viabiliza a participao de entidades representativas no processo (PRADO, 2005). Essa movimentao, especialmente entre os defensores da poltica das cotas, evidencia a repercusso social da ao.8
8. Em junho de 2010, o STF deferiu a solicitao das seguintes instituies para atuarem, nessa ao, como amicus curiae: Defensoria Pblica da Unio (DPU), Instituto de Advocacia Racial e Ambiental, Movimento Pardo-Mestio Brasileiro (MPMB), Fundao Nacional do ndio (Funai), Fundao Cultural Palmares (FCP), Movimento Negro Unificado (MNU) e Educao e Cidadania de Afrodescendentes e Carentes (Educafro). Posteriormente foram ainda deferidos os pedidos do Movimento Contra o Desvirtuamento do Esprito da Poltica de Aes Afirmativas nas Universidades Pblicas e do Instituto de Direito Pblico e Defesa Comunitria Popular (IDEP). Foram indeferidos os pedidos da Central nica dos Trabalhadores do Distrito Federal (CUT/DF) e do Diretrio Central dos Estudantes (DCE) da UnB.

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Dada a complexidade e a relevncia do tema, o ministro relator optou pela convocao de uma audincia pblica, expediente utilizado de forma excepcional para debate de temas de ampla repercusso social.9 Dos 252 pedidos de inscrio realizados por entidades de todo o pas, foi selecionado um conjunto de participantes, conforme os critrios de ampla participao de diversos setores da sociedade e da adoo de abordagens diferenciadas para tratamento da questo (LEWANDOWSKI, 2009). Em paralelo, o STF convidou instituies pblicas cuja manifestao considerou relevante para melhor conhecimento do tema.10 A audincia pblica realizou-se entre 3 e 5 de maro, quando foram ouvidos acadmicos, parlamentares e representantes de movimentos sociais e de rgos governamentais em uma sesso organizada em trs etapas. O primeiro momento foi reservado para instituies governamentais responsveis pelas polticas de educao, igualdade racial e pesquisa, alm de representantes das partes do processo. No segundo momento, foram apresentados depoimentos favorveis e contrrios tese de constitucionalidade das aes afirmativas com critrio racial. Por fim, houve exposio de experincias em curso em universidades pblicas.11 Entre os convidados que apresentaram posio favorvel s cotas, os argumentos concentraram-se tanto na discusso sobre a constitucionalidade da medida, como na relevncia de tais medidas para a sociedade nacional. Defendendo a necessidade de uma interveno do Estado em face do quadro de desigualdades raciais observado no pas, vrios foram os argumentos levantados. Um primeiro destaca o racismo, o preconceito e a discriminao como fenmenos sociais persistentes no pas, que precisam ser amplamente enfrentados. A busca pela igualdade no se contentaria apenas com medidas repressivas ou punitivas das atitudes discriminatrias, mas tambm exigiria a promoo de condies equnimes, inclusive com adoo de polticas afirmativas. Promover a igualdade objetivo fundamental da Repblica, ao qual deve corresponder conduta ativa do Estado. Destacou-se ainda que promover a incluso de grupos desprestigiados ou discriminados teria repercusso mais abrangente do que se percebe em um primeiro momento. Muito mais do que beneficiar os estudantes cotistas, a promoo da pluralidade beneficiaria positivamente cada instituio e a prpria dinmica social do pas. Os recursos pblicos em uma sociedade to desigual como a brasileira devem ser usados em prol da promoo da igualdade e da equidade. Como afirmou o professor Vieira (2010), face a um vestibular que mede mais o investimento dos
9. A exemplo dos julgamentos sobre as clulas-tronco embrionrias e a questo dos territrios indgenas (LEWANDOWSKI, 2010). 10. Registre-se a ausncia de alguns palestrantes selecionados e a participao especial de parlamentares, como os senadores Paulo Paim e Demstenes Torres. 11. Tambm estiveram representados, sem assumir posio, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe) e a Associao Nacional dos Dirigentes das Instituies Federais de Ensino Superior (Andifes).

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pais nos filhos do que o mrito de cada jovem, necessrio que novos princpios de justia sejam utilizados para que a universidade pblica cumpra seu papel. As aes destinadas a integrar a comunidade negra nas universidades permitem ainda, alm da democratizao do espao acadmico, uma importante dinamizao no prprio processo de construo do conhecimento e na funo de pesquisa e extenso, finalidades centrais das instituies pblicas de ensino superior, ao lado da difuso de saber. Como foi destacado na audincia pblica, so vrias as instituies que, em todo o mundo, promovem a diversidade de seu corpo discente e docente visando ao avano da diversidade como pressuposto do conhecimento, da inovao e da afirmao da excelncia acadmica Assim, as cotas beneficiariam no apenas os estudantes negros. Seu impacto seria muito mais profundo, permitindo o avano do pluralismo nas diversas instituies nacionais. Nas palavras da vice-procuradora-geral da Repblica, Deborah Duprat, as cotas seriam uma poltica onde as diferenas se encontram e se celebram, trazendo para o espao pblico a multiplicidade da vida social brasileira (DUPRAT, 2010). Tendo como pano de fundo esse conjunto diverso de argumentos, os expositores em favor das cotas nas universidades pblicas brasileiras ainda lembraram que: i) o sistema de cotas um importante instrumento para superar a desigualdade racial na educao superior, que no tem sido eficazmente debelada pela expanso e melhoria do ensino;12 ii) a ao afirmativa no afronta o princpio da igualdade, tornando-se antes uma exigncia para seu efetivo cumprimento; iii) o desempenho dos alunos beneficirios de poltica de cotas, em geral, alcana ou supera a mdia do corpo discente, no havendo nenhum prejuzo para a qualidade dos cursos;13 iv) o processo que marcou a adoo do sistema de reserva de vagas nas instituies de ensino tem ocorrido de forma democrtica, com discusso interna e por meio de deliberaes de rgos colegiados, expandido-se por deciso autnoma das comunidades acadmicas; v) h consistncia estatstica do sistema de classificao baseado na cor/raa, validada pela convergncia da situao social

12. Em sua apresentao, a secretria de Ensino Superior do Ministrio da Educao (MEC), Maria Paula Bucci, apresentou dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/ IBGE), que demonstram constante desigualdade racial no acesso ao ensino superior. Em sua avaliao, () isso esvazia um pouco a tese de que, para a incluso dos negros, o ideal seria melhorar o ensino como um todo. O que temos visto que, historicamente, a melhora do ensino como um todo no suficiente para quebrar uma desigualdade histrica e persistente (BUCCI, 2010, p. 52). 13. Conforme a Pesquisa da Diretoria de Polticas e Programas Especiais de Graduao (DIPES) do MEC em 2009 (BUCCI, 2010; BRASIL, 2010a).

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verificada entre aqueles classificados como pardos e pretos;14 e vi) verifica-se boa aceitao do sistema de cotas pelas comunidades universitrias, ao contrrio do que previam os opositores da poltica. Diante desse conjunto de argumentos, vale resgatar o contexto de adoo do sistema de cotas raciais na UnB. Conforme relato do professor Jos Jorge Carvalho, representante da UnB na audincia, para a formulao da proposta foram efetivados dois censos na universidade em 2000. O primeiro, com os docentes, constatou que apenas 1% dos 1.500 professores da instituio eram negros. J o censo com o corpo estudantil se dirigiu aos alunos que eram beneficirios da residncia universitria, ou seja, comprovadamente com menor renda familiar que os demais. Tambm neste grupo, foi identificada participao residual de estudantes negros (2,5%). Diante destes nmeros, concluiu-se que, no caso da UnB, no era a situao social o fator de excluso dos negros da cena acadmica. Fora a renda o principal obstculo, os estudantes negros estariam mais bem representados entre os discentes selecionados, o que no se verificou. Essa avaliao foi fundamental para a opo pelo critrio racial na adoo das cotas nessa instituio (CARVALHO, 2010). Por sua vez, entre os opositores do sistema de cotas raciais, alm dos elementos j expressos na ADPF, outros aspectos foram salientados, tais como a falta de critrios objetivos de seleo utilizados pela comisso de avaliao racial da UnB e a falta de transparncia em sua composio. Em sntese, para esse grupo, a adoo de cotas sociais seria suficiente para reduzir a desigualdade racial, uma vez que a maioria dos pobres negra, sobrepondo-se a questo social racial. Como j citado, aps pronunciamentos favorveis e contrrios s aes afirmativas nas instituies de ensino superior, a audincia do STF tambm ouviu representantes de instituies de ensino que implementam tais medidas. Foram apresentadas as experincias das universidades federais de Santa Catarina, Santa Maria e Juiz de Fora, alm das estaduais do Amazonas e de Campinas, revelando diferentes modelos de ao afirmativa e expressando heterogeneidade nas trajetrias das universidades pblicas brasileiras em busca da ampliao da diversidade do corpo discente e da democratizao de suas prticas.

14. Osrio (2003) destaca que as semelhanas socioeconmicas e a consistncia temporal dos resultados j justificariam estatisticamente a agregao entre pretos e pardos. Esses dois grupos diferem pouco entre si e se distanciam bastante dos brancos. Ademais, ao analisar as pesquisas que comparam a classificao espontnea com as respostas induzidas no quesito raa/cor (IBGE em 1976 e 1998 e Datafolha em 1995), constata que, alm de a maioria das respostas espontneas (acima de 94% em todas as pesquisas) se concentrarem em sete categorias, h expressiva correlao entre as respostas induzidas e as espontneas. Com base nesta avaliao, o autor defende que () as alegaes de que a classificao do IBGE seria inadequada por no corresponder s representaes dos brasileiros sobre as raas so absolutamente injustificadas, assim como as de que existiria uma enorme multiplicidade de representaes (OSRIO, 2003, p. 28).

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De fato, as aes afirmativas nas instituies de ensino superior fazem parte de um movimento que se disseminou em todo o pas de forma relativamente espontnea. No respondeu a incentivo federal ou determinao de legislao nacional. Ao contrrio, tal movimento responde, em algumas situaes, a legislaes aprovadas nas esferas estaduais ou municipais. Na maioria dos casos, fruto de iniciativas da prpria universidade, em geral tomadas em deliberaes dos conselhos universitrios. principalmente pelo caminho da autonomia universitria que as instituies pblicas de ensino superior esto assumindo com clareza a existncia de responsabilidades sociais em suas regies; entre elas, a de responder ao desafio do enfrentamento da desigualdade racial. Este movimento, que tem incio em 2001 e a cada ano recebe adeso de novas instituies,15 demonstra a relevncia que os temas do enfrentamento s desigualdades raciais e da promoo da diversidade vm ganhando na sociedade brasileira. Como consequncia, as aes afirmativas adotadas no pas pelas universidades pblicas tm formatos diferenciados, respondendo, direta ou indiretamente, realidade especfica da regio e do debate social ali realizado, assim como s caractersticas da instituio. Contudo, os resultados alcanados tendem a ser convergentes, como foi apontado na audincia do STF. Observa-se a ampliao da participao dos estudantes negros e o impacto positivo dos processos de democratizao e de diversificao do corpo discente sobre a instituio: diversidade no ambiente acadmico que reflete a diversidade racial da sociedade; alcance de um pblico maior, resgatando talentos ocultos e potencializando a excelncia acadmica; e ampliao do debate e da produo cientfica sobre a diversidade social brasileira e sobre o tema racial. Entre os principais desafios apontados, esto o conhecimento ainda limitado da comunidade acadmica sobre a questo racial, a ocupao parcial das vagas destinadas s cotas e a necessidade de programas estruturados de assistncia estudantil. A audincia pblica foi acompanhada por efetiva mobilizao da sociedade brasileira em torno do tema. Uma srie de manifestaes, tais como ensaios jornalsticos, e cartas de apoio e contestao ao sistema de cotas foram registradas, alm da expresso pblica do movimento social negro. De fato, a iniciativa da audincia caracterizou-se como importante momento para debate sobre o tema das cotas, permitindo uma discusso mais profunda deste rico processo e a socializao de experincias e anlises. Com efeito, o sistema de cotas raciais suscita um debate intenso e acalorado. Essa repercusso, todavia, no gratuita. As cotas tm-se distinguido como a poltica afirmativa em curso com maior impacto em espaos de poder, devido ao
15. Sobre a trajetria das aes afirmativas nas instituies de ensino superior, consultar o captulo sobre Igualdade Racial no nmero 15 deste peridico.

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carter redistributivo que encerra. Ainda que o nmero de ingressos por reserva de vagas seja limitado,16 o que est em pauta o princpio que rege a iniciativa. Por essa razo, a audincia pblica convocada pelo STF cumpriu papel singular, ao promover ampliao e sntese do embate instalado em torno de diferentes perspectivas sobre as polticas de igualdade racial no pas. Alm disso, o julgamento da ADPF no 186, ainda sem previso, ter a funo histrica de decidir sobre a aplicabilidade do sistema de cotas raciais como uma ao afirmativa vlida para a realidade brasileira. Disso dependem no s as cotas na educao, objetivo da atual avaliao da Suprema Corte, mas tambm o prprio instituto das cotas, que tem alcanado campos importantes, como o do ingresso no servio pblico. Enquanto isso, permanecem aguardando julgamento no STF outras aes de contestao da constitucionalidade de cotas na educao. o caso das Aes Diretas de Inconstitucionalidade (Adins) nos 3.314 e 3.330, ambas de 2004, que questionam a Medida Provisria (MP) no 213,17 instituidora do Programa Universidade para Todos (ProUni), interpostas respectivamente pelo Partido da Frente Liberal (PFL) atual DEM e pela Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen). Ainda em 2004, a CONFENEN tambm ingressou com a Adin no 3197 contra a Lei no 4.151/2003, que institui o sistema de cotas nas universidades do estado do Rio de Janeiro.18 No campo do servio pblico, medida que avana ainda que de forma tmida , o sistema de reserva de vagas para negros encontra os mesmos dilemas. O sistema de cotas j foi adotado nos concursos e nas selees pblicas por dois estados (Paran e Mato Grosso do Sul)19 e alguns municpios, especialmente na regio Sul. Uma boa parcela dessas iniciativas tambm enfrenta questionamentos. o caso da Lei no 6.225/2004, do municpio de Vitria, sob a qual foi impetrada uma Adin no Tribunal de Justia do estado. O processo foi a julgamento em setembro de 2010 e, devido a pedido de vistas, foi suspenso, sem definio de data para nova sesso.
16. Em levantamento, o Ipea identificou 71 instituies de ensino superior com algum programa de ao afirmativa (2002-2009); entre as quais, 39 usavam critrios raciais. Os programas voltados para a populao negra estima-se teriam beneficiado cerca de 80 mil estudantes at 2008, considerando-se o pleno preenchimento das vagas e a ausncia de evaso (SILVA; SILVA; ROSA, 2009). Este nmero representa apenas 6,3% do total de matrculas em cursos de graduao presenciais da rede pblica em 2008, que, por sua vez, responde por 25% do total de matrculas nessa modalidade (INEP, 2009). Cabe destacar, entretanto, que o sistema de aes afirmativas encontra-se em expanso. Recentemente, o Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ao Afirmativa da Universidade Estadual do Rio de Janeiro (UFRJ) divulgou levantamento sobre aes afirmativas apenas em universidades estaduais e federais e identificou que 71% delas desenvolvem algum tipo de ao afirmativa, sendo que, destas, 57% adotam critrio racial (FERES JR; DAFLON; CAMPOS, 2010). 17. Convertida na Lei no 11.096, de 13 de janeiro de 2005. 18. Segundo Silva (2010), representante da Associao dos Juzes Federais do Brasil, levantamento realizado no portal da Justia federal, em maro de 2010, identificou 32 casos julgados em segundo grau sobre sistema de cotas. Em que pesem a diversidade de abordagens envolvendo apelaes em aes cveis em mandados de segurana e em aes civis pblicas para a implementao de cotas e a distribuio desigual das aes entre as cinco regies em que a Justia federal est organizada, pode-se constatar que, na maioria dos casos, o entendimento dos integrantes do Poder Judicirio favorvel poltica de cotas. 19. Respectivamente, Leis nos 14.274/2003 e 3.594/2008.

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Nesse campo conflituoso e controverso, interessante destacar que se no caso de cotas do municpio de Vitria o Ministrio Pblico estadual que contesta a lei, no Paran tanto seu congnere como o Tribunal de Justia aderiram lei estadual e tm realizado seus concursos com o estabelecimento de cotas raciais.20 Recentemente, o Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), que j contava com programa de ao afirmativa para negros, por meio de bolsas voltadas preparao para o concurso da carreira diplomtica, inovou ao estabelecer reserva de vagas para afrodescendentes na primeira fase da seleo.21 Esta iniciativa, alm de fortalecer o tema das cotas no servio pblico, tem significado especial ao partir de um dos rgos mais tradicionais e conceituados do governo federal. Desse modo, o julgamento da ADPF no 186 anuncia-se como divisor de guas para as polticas de igualdade racial no pas. Destarte, durante 2010, enquanto aguardava-se esta deciso, o tema das cotas permaneceu presente no debate pblico, quer devido repercusso da audincia pblica no STF, quer devido sua ausncia na forma final do Estatuto da Igualdade Racial, como ser analisado em seguida.
2.2 Estatuto da Igualdade Racial

O Estatuto da Igualdade Racial foi sancionado em 20 de julho de 2010, na forma da Lei no 12.288, entrando em vigor 90 dias depois de sua publicao. Marcado por dez anos de tramitao no Congresso Nacional, a norma ingressa no mundo jurdico bastante diferente da proposta original. Para versar sobre as principais mudanas advindas da nova lei, sero apresentadas a trajetria do projeto, as alteraes sofridas, especialmente nos ltimos anos, e as opinies mais ressonantes em torno da sua aprovao e forma final.
2.2.1 A trajetria do estatuto

O Projeto de Lei (PL) de um Estatuto da Igualdade Racial foi originalmente apresentado pelo ento deputado federal Paulo Paim, em junho de 2000. No ano seguinte, a comisso especial criada para apreciar o PL no 3.198/2000 realizou audincias pblicas e visitas a alguns estados para debater o documento. Como resultado deste debate na Cmara dos Deputados, em dezembro de 2002, o relator deputado Reginaldo Germano apresentou um substitutivo22 ao projeto, que promovia alteraes e aperfeioamento no contedo e na redao do texto.
20. A ttulo de ilustrao, citam-se os ltimos concursos para promotor substituto (MP/PR, 2009) e para juiz substituto (TJ/PR, 2009), ambos com reserva de vaga de acordo com a Lei Estadual no 14.274/2003. 21. Conforme Portaria no 762, de 28 de dezembro de 2010, Art. 2, pargrafo nico: Ser estabelecida reserva de vagas na Primeira Fase para candidatos afrodescendentes nos termos do Edital do Concurso. 22. Emenda substitutiva a apresentada como sucednea a parte de outra proposio, denominando-se substitutivo quando a alterar, substancial ou formalmente, em seu conjunto; considera-se formal a alterao que vise exclusivamente ao aperfeioamento da tcnica legislativa (BRASIL, 2009b).

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O substitutivo foi aprovado na comisso especial, mas permaneceu na Cmara sem apreciao no Plenrio. Em 2003, j exercendo mandato de senador, Paulo Paim apresentou ao Senado Federal o mesmo texto do substitutivo em tramitao na Cmara dos Deputados. O PL no 213/2003 encaminhado a diversas comisses e, nesta fase de discusso no Senado, sofre significativas alteraes. Alm da eliminao do Fundo de Promoo da Igualdade Racial, retirado o carter cogente da norma, que toma a forma de um texto meramente autorizativo. Em novembro de 2005, o substitutivo aprovado terminativamente pela Comisso de Constituio, Justia e Cidadania (CCJ) do Senado e encaminhado para a Cmara dos Deputados, onde recebe nova numerao (PL no 6.264/2005). Em maro de 2006, mais uma vez na Casa, uma comisso especial criada para apreciar o projeto. Com o encerramento da legislatura, nova comisso especial somente seria criada em novembro de 2007, sendo constituda em maro de 2008. Novamente, so convocadas audincias pblicas e outras visitas e reunies so realizadas em alguns estados. Em julho de 2008, o relator deputado Antnio Roberto, apresentou seu parecer com substitutivo.23 Nessa nova redao proposta, pode ser identificado algum esforo em recuperar o carter normativo do projeto, no sanando, contudo, a lacuna impositiva da norma. Ao final, como defendia o parecer do relator, h uma tentativa de estabelecer um meio termo entre restaurar o carter impositivo da lei e no ferir o princpio da auto-organizao do Executivo. Tambm neste momento, mudanas relevantes foram feitas nos captulos sobre cotas e sade, que sero detalhadas a seguir. Por fim, aprovado na Cmara com a redao de um terceiro substitutivo, em outubro de 2009, o projeto foi finalmente encaminhado para o Senado. Nesta ltima tramitao na Cmara, havia evidente esforo em no reabrir a discusso do documento, procurando acatar ao mximo o texto j aprovado pelo Senado, aperfeioando-o no que fosse possvel e no que no atrasasse a tramitao. De volta ao Senado Federal, na CCJ, a relatoria foi avocada por seu presidente, o senador Demstenes Torres, que promoveu, ao fim de 2009, audincia pblica para instruir a matria. Por fim, em seu relatrio, o parlamentar rejeitou todas as expresses relativas ao conceito de raa,24 bem como qualquer referncia a uma identidade negra diversa da identidade nacional. Props ainda expressivas
23. Nessa fase, so introduzidas outras modificaes, como a incluso de um novo ttulo ao PL, relativo ao Sistema de Promoo da Igualdade Racial, por sugesto da Secretaria Especial de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR). 24. Restou, como exceo, o emprego do termo raa nos programas governamentais j existentes. Em parecer apresentado anos antes no Senado Federal, Rodolpho Tourinho, do mesmo partido, apresentava argumentos contrrios a este tipo de avaliao, o que demonstra um retrocesso na anlise do tema nessa Casa. Em suas palavras: A condio de pobre ou indigente e negro, ao mesmo tempo, tem contribudo para reforar o tom dissimulado da discriminao mediante o argumento de que no Brasil no h discriminao contra o negro, mas contra o pobre. As estatsticas oficiais, por si ss, demonstram o carter falacioso desse juzo. Outra forma de dissimulao o argumento de que o racismo no existe porque a cincia j demonstrou no existirem raas puras. Esquecem os que se valem desse raciocnio do fato de que o racismo como prtica social independe do substrato da raa para se impor como discriminao contra os afro-brasileiros (TOURINHO, 2005, p. 3)

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alteraes no captulo referente sade da populao negra e ao sistema de cotas. Finalmente, por meio de acordo, o projeto foi aprovado naquela casa legislativa em junho de 2010, sendo sancionado pelo presidente da Repblica no ms seguinte.25 O quadro 1 apresenta algumas das principais propostas desenvolvidas ao longo da tramitao do PL e a forma final dada aos respectivos temas no texto do Estatuto da Igualdade Racial. O carter cogente do texto, bem como o estabelecimento de medidas mais definidas para a promoo da igualdade racial, suprimido ao longo da trajetria do projeto.
QUADRO 1
Estatuto da igualdade racial principais propostas
Principais propostas descartadas ao longo da tramitao Financiamento e gesto da poltica Indenizao pecuniria para descendentes afro-brasileiros Criao do Fundo de Promoo da Igualdade Racial Previso de recursos oramentrios nos diversos setores governamentais Implementao do PPA e do oramento da Unio com observncia a polticas de ao afirmativa Discriminao oramentria dos programas de ao afirmativa nos rgos do Executivo federal durante cinco anos Instituio do Sistema Nacional de Igualdade Racial Monitoramento e avaliao da eficcia social das medidas previstas no estatuto Sistema de cotas Estabelecimento de cota mnina (20%) para preenchimento de: - cargos e empregos pblicos em nvel federal, estadual e municipal; - vagas em cursos de nvel superior; - vagas relativas ao Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies); e - vagas nas empresas com mais de 20 empregados Reserva mnima de 30% das vagas a cargos eletivos para candidaturas afrodescendentes Instituio de plano de incluso funcional de trabalhadores afrodescendentes como critrio de desempate em licitaes Possibilidade de conceder incentivos fiscais a empresa com mais de 20 empregados e com participao mnima de 20% de negros Fixao de meta inicial de 20% de vagas reservadas para negros em cargos em comisso do servio pblico federal Sade Definio do racismo como determinante social da sade Pactuao da poltica nas trs esferas de gesto do Sistema nico de Sade (SUS) Prioridade na Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra com base nas desigualdades raciais Definio de diretrizes e objetivos da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra Incluso do contedo da sade da populao negra na formao dos trabalhadores da rea (Continua) Adoo de medidas, programas e polticas de ao afirmativa Implementao de medidas visando promoo da igualdade nas contrataes do servio pblico e o incentivo adoo de medidas similares em instituies privadas (Lei no 12.288/2010) Possibilidade de definio de critrios para ampliao da participao de negros nos cargos em comisso e em funes de confiana do servio pblico federal Principais propostas mantidas no Estatuto da Igualdade Racial

25. Para maior detalhamento da tramitao, ver os nmeros 12 e 13 deste peridico (captulo Igualdade Racial).

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(Continuao) Principais propostas descartadas ao longo da tramitao Dados desagregados Incluso do quesito raa/cor no Censo Escolar do MEC para todos os nveis de ensino Incluso do quesito raa/cor em todos os registros administrativos direcionados aos trabalhadores e aos empregadores1 Meios de comunicao Estabelecimento de mnimo de 25% de imagens de pessoas afrodescendentes na programao veiculada por emissoras de televiso Estabelecimento de mnimo de 40% de participao de negros nas peas publicitrias veiculadas na TV e cinema Justia e direitos humanos Criao de Programa Especial de Acesso Justia para a populao afro-brasileira temtica racial na formao das carreiras jurdicas da magistratura, defensoria pblica e ministrio pblico e criao de varas especializadas Quilombolas Detalhamento do processo de regularizao fundiria Possibilidade de instituio de incentivos especficos para garantia do direito sade de moradores das comunidades de remanescentes de quilombos Instituio de Ouvidorias Permanentes em Defesa da Igualdade Racial no mbito dos Poderes Legislativo e Executivo Incluso de clusulas de participao de artistas negros nos contratos de carter publicitrio na Administrao Pblica Federal Melhoria da qualidade no tratamento de dados desagregados por cor, etnia e gnero dos sistemas de informao do SUS Principais propostas mantidas no Estatuto da Igualdade Racial

Fonte: Proposies que resultaram na Lei no 12.288/2010 Elaborao: Ipea. Nota: 1 Essa proposta, retirada do Estatuto na Cmara dos Deputados em 2009, foi reapresentada na forma do PL no 7.720/2010 (PROJETO..., 2010).

Por essa sntese, pode-se avaliar a dimenso das mudanas sofridas pelo projeto do estatuto e a natureza das medidas que foram descartadas ao longo da tramitao. Em seguida, sero destacadas as principais mudanas em algumas reas conflituosas do texto e que passaram por alteraes mais recentes. So elas: o financiamento da poltica, a sade da populao negra e o sistema de cotas.
Sobre o financiamento da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial

Como expressa o quadro 1, houve variadas propostas para o financiamento da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial durante a tramitao do estatuto. A primeira proposta que envolvia desembolso estabelecia uma indenizao pecuniria para os afrodescendentes, muito inspirada na tese da reparao. Este item do PL no 3.198/2000 foi descartado logo no incio do processo26 e substitudo por uma proposio de fundo pblico, igualmente rejeitada ao longo da tramitao.

26. A proposta de indenizao foi rechaada com base no argumento de que a reparao deve ser feita de forma sistemtica, por meio de polticas pblicas para a populao negra, e no de maneira individual (GERMANO, 2002).

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No Senado Federal, a proposta do fundo foi retirada e comutada27 pela possibilidade de previso oramentria para aes voltadas promoo da igualdade racial. De volta Cmara dos Deputados, a retirada do fundo foi tema de intenso debate em comisso especial. Ao final, contudo, optou-se por acatar a deciso do Senado, em favor da celeridade da tramitao. O tema do fundo foi remetido para uma discusso paralela, por meio da Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 2/2006.28 Apesar da opo pela celeridade, o parecer do relator somente seria aprovado aps mais de um ano de sua primeira apresentao, no segundo semestre de 2009, e com importantes alteraes. A previso oramentria para a implementao de aes de promoo da igualdade foi substituda pela indicao de que polticas de ao afirmativa deveriam ser observadas na implementao dos programas e aes constantes dos planos plurianuais e dos oramentos anuais da Unio.29 Ou seja, os recursos para as aes de promoo da igualdade racial no seriam mais destacados, necessariamente, nas peas oramentrias, prevendo-se apenas uma autorizao ao Executivo federal para adotar medidas que garantissem transparncia na alocao e na execuo dos recursos para promoo da igualdade racial. Alm disso, definiu-se que, durante os primeiros cinco anos subsequentes publicao da Lei, os rgos do Executivo que desenvolvessem aes afirmativas deveriam discriminar tais aes em seus oramentos. Foi esta configurao adotada na Lei no 12.288. Em sntese, o estatuto consagra a seguinte frmula no que tange ao financiamento da poltica: a promoo da igualdade racial deve ser observada na implementao das aes; caso desenvolvam aes desta natureza, os rgos devem discrimin-las em seus oramentos durante cinco anos, ficando o rgo colegiado da SEPPIR responsvel pelo acompanhamento e pela avaliao. A transparncia e a regulamentao restam como orientaes. H de ressaltar dois pontos para a reflexo diante desse tema. O primeiro est relacionado expanso de aes voltadas promoo da igualdade racial. Embora a igualdade racial tenha sido apresentada como objetivo de governo nos

27. No substitutivo ao PL no 213/2003, elaborado na Comisso de Justia e Cidadania. 28. A PEC no 2/2006, do senador Paulo Paim, tramita em conjunto com a PEC no 2/2003 e encontra-se na Comisso de Constituio e Justia. Seu objetivo criar o Fundo de Promoo da Igualdade Racial e destinar recursos para o financiamento das polticas nesse campo; j a PEC no 2/2003 visa inserir a reduo das desigualdades raciais entre os objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil e entre as atribuies do Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza. Em novembro de 2010, a senadora Patrcia Saboya apresentou relatrio em que mostra concordncia com as duas propostas, unindo-as em nico substitutivo, que leva a numerao da proposio mais antiga. No momento, aguarda-se avaliao do Relatrio na CCJ. 29. Art. 56 da Lei no 12.288/2010.

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dois ltimos PPAs,30 ao fim do primeiro apenas 15,3% dos programas tratavam este tema de forma transversal.31 Diante desta constatao, cabe avaliar que medidas poderiam ser adotadas, de forma mais assertiva pelo governo, a fim de ampliar a adoo da perspectiva transversal para o tema racial em suas atividades. Neste sentido, o estatuto apenas refora a orientao j expressa nos ltimos PPAs. O segundo ponto diz respeito discriminao oramentria de recursos para a igualdade racial. O sistema de planejamento federal, a SEPPIR e os rgos setoriais devero estabelecer critrios unssonos sobre aes afirmativas. Considerando-se o conceito emanado pelo estatuto, so aes afirmativas os programas e medidas especiais adotados pelo Estado e pela iniciativa privada para a correo das desigualdades raciais e para a promoo da igualdade de oportunidades.32 Compreendendo-se a expectativa de correo das desigualdades raciais, deve-se abandonar de vez o equvoco comum de imputar a aes que beneficiam negros ou ainda aquelas dirigidas aos pobres o ttulo de aes afirmativas per si. A falta de uniformidade na compreenso do tema e os eventuais incentivos para a discriminao deste tipo de ao podem conduzir a uma superestimao de iniciativas de promoo da igualdade racial, anulando os benefcios que poderiam advir deste tema no estatuto e de uma efetiva transparncia na apresentao das aes. Essa reflexo tambm vale para a PEC no 2/2006, cuja caracterizao das aes afirmativas est, na redao atual no projeto, ainda mais fluida que no estatuto. Regulamentar esse ponto, inclusive somando s aes afirmativas a imposio de metas de reduo das desigualdades raciais em cada programa, no tarefa trivial, mas questo fundamental para o financiamento, a efetividade e a transparncia das aes governamentais de promoo da igualdade racial.
Sobre a sade da populao negra

O tema da sade da populao negra, que no PL no 3.198/2000 era tratado de forma restritiva, direcionada s hemoglobinopatias, conquistou, ao longo da tramitao do estatuto, contedo mais amplo e estruturado. Todavia, na apreciao do projeto no Senado, em 2010, foram promovidas alteraes substanciais, eliminando-se dois trechos importantes: os Arts. 9o e 10. O primeiro tratava da pactuao, nas trs esferas de gesto do SUS, da operacionalizao do Plano Nacional relacionado sade da populao negra. O segundo referia-se s prioridades a
30. PPA 2004-2007 (Desafio 8 promover a reduo das desigualdades raciais) e PPA 2008-2011 (Objetivo 4 fortalecer a democracia, com igualdade de gnero, raa e etnia, e a cidadania, com transparncia, dilogo social e garantia dos direitos humanos). 31. Levantamento com base em questionrios de avaliao de programas governamentais em 2007 (IPEA, 2009) retrata que o tema raa demonstrou o menor percentual de incorporao nos programas, como tema transversal, se comparado com outros, como gnero, pessoas com deficincia e infncia e juventude. Ressalte-se que este percentual corresponde ao declarado pelos gerentes dos programas, sem ter sido feita crtica sobre a natureza, a abrangncia ou a efetividade da abordagem racial nas aes oramentrias. 32. Conforme o Art. 1o da Lei no 12.288/2010.

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serem dadas no plano de execuo da poltica nacional de sade da populao negra, destacando reas em que os indicadores de sade apresentassem situao especialmente desfavorvel para a populao negra mortalidade materna, morte violenta entre jovens e mortalidade infantil, por exemplo.33 Dessas proposies, ao final da tramitao, somente mantido o pargrafo nico do Art. 10, que trata de incentivos especficos para garantia da sade dos moradores das comunidades de remanescentes de quilombos. O contedo relativo aos artigos retirados, na verdade, constitui parte da atual Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra, instituda pelo MS (Portaria no 992/2009), cujos avanos e bices j foram tratados em nmeros anteriores deste peridico.34 Diante disto, questiona-se em que medida a forma final da lei, alm de no promover avanos na poltica, poderia ainda restringi-la. Cabe enfim destacar que foi retirada da norma a alnea I do Art. 7, que inclua o conceito de racismo com determinante social da sade. Esta excluso provocou especial reao dos defensores da poltica, que entendem que o reconhecimento do racismo como um dos determinantes das condies de vida da populao negra que justifica a existncia de uma poltica de sade para este segmento, ancorada, entre outros, no princpio de utilizao da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, a alocao de recursos e a orientao programtica.35
Sobre o sistema de cotas

Entre as principais inovaes trazidas pela primeira redao do PL no 3.198/2000, pode-se destacar a criao de sistema de cotas em vrios campos da vida social. O projeto estabelecia, para os afrodescendentes, cota mnima de 20% de vagas nos concursos pblicos em nvel federal, estadual e municipal, nas empresas com mais de 20 empregados nas universidades, alm de reserva de vagas de 30% para candidaturas a cargos eletivos, a serem observadas pelos partidos polticos e pelas coligaes. O substitutivo elaborado na Cmara dos Deputados, em 2002, passa a incorporar elementos do PL no 6.912/200236 (cotas de 20% em contratos do Fies e alterao na Lei no 8.666/199337 para estimular incluso de
33. O texto da Poltica Nacional de Sade Integral da Populao Negra destaca dados de relatrio do Ministrio da Sade (MS) que atestam a desigualdade racial (BRASIL, 2005). O risco de uma criana preta ou parda morrer antes dos cincos anos por causas infecciosas e parasitrias 60% maior do que o de uma criana branca. Tambm o risco de morte por desnutrio apresenta diferenas alarmantes, sendo 90% maior entre crianas pretas e pardas que entre brancas () O risco de uma pessoa negra morrer por causa externa 56% maior que o de uma pessoa branca; no caso de um homem negro, o risco 70% maior que o de um homem branco (BRASIL, 2007a, p. 27). 34. Consultar o no 12 deste peridico . 35. Conforme o inciso VII, do Art. 7o, da Lei no 8.080/1990, que dispe sobre as condies para a promoo, a proteo e a recuperao da sade, a organizao e o funcionamento dos servios correspondentes. 36. O PL no 6.912/2002 tem como proposta originria o PL no 650/1999, ambos de autoria do senador Jos Sarney. 37. Lei que estabelece normas para licitaes e contratos na administrao pblica federal.

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trabalhadores afrodescendentes). Em relao a cotas no ensino superior, interessante observar que nem esse substitutivo, nem os projetos originais restringiam-se a instituies pblicas. J na forma do PL no 213/2003, uma vez aprovado no Senado Federal e remetido para a Cmara, o projeto passa por alteraes substanciais no tratamento dado ao sistema de cotas. A relatoria concorda em conceder carter menos detalhado ao tema, mas mantm a referncia a programas de ao afirmativa para preenchimento de vagas nas instituies pblicas federais tanto de educao superior como de ensino tcnico de nvel mdio. Nesta fase, tambm eliminada a proposta de alterao na Lei no 8.666/1993, que concedia desempate ao licitante que tivesse programa mais avanado de promoo da igualdade racial em sua instituio. De volta ao Senado, em 2010, a adoo das cotas retirada do texto, permanecendo, contudo, a referncia a aes afirmativas. No parecer da CCJ, rejeitada a expresso sistema de cotas e elimina-se trecho que especificava entendimento sobre aes afirmativas na educao definidas como atos destinados a assegurar o preenchimento de vagas pela populao negra nos cursos oferecidos pelas instituies pblicas federais de educao superior e nas instituies pblicas federais de ensino tcnico de nvel mdio (TORRES, 2010, p. 6). Outra importante excluso realizada no Senado Federal foi relativa ao artigo que tratava da possibilidade de incentivo fiscal a empresas com mais de 20 empregados que mantivessem, no mnimo, 20% de trabalhadores negros no quadro de pessoal. O relator argumenta que tal dispositivo poderia acarretar a demisso de trabalhadores brancos e pobres, que no possuiriam a cor certa. Por fim, tambm eliminado o Art. 68, relativo reserva de candidaturas de representantes da populao negra. Com efeito, nessa fase, o PL sofre grande mudana, sendo o sistema de cotas uma das reas mais alteradas. Ao final, na Lei no 12.288/2010, restou a determinao ao poder pblico para adoo de aes afirmativas na educao (Art. 15) e a possibilidade de, no mbito do Poder Executivo federal, implementar critrios para ampliar a participao de negros em cargos em comisso e funes de confiana (Art. 42). Estabelece ainda que a administrao pblica federal dever incluir clusulas de participao de artistas negros em seus contratos publicitrios (Art. 46). A fixao em lei de critrios mais operativos criaria, sem dvida, uma expectativa de maior realizao e continuidade das normas, quando de sua regulamentao pelo Executivo. Todavia, em que pese a perda do carter impositivo e especfico da lei, h, em especial nos ltimos pontos aqui levantados, espao para regulamentao pelo Executivo federal, de forma a comprometer os rgos com seu cumprimento. Assim, a partir da forma final do estatuto, o grande desafio

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desenvolver mecanismos eficientes para que suas recomendaes no sejam atendidas apenas pro forma ou solenemente ignoradas e as orientaes de carter geral encontrem respaldo em metodologias e mecanismos que garantam sua operacionalizao pela administrao pblica federal.38 Por fim, cabe destacar que no caso das cotas na educao, alm de todo o debate instalado no STF, j discutido neste captulo, segue sem definio o PL no 180/2008 (originalmente PL no 73/1999), que busca instituir reserva de vagas, segundo critrio social e tnico-racial, para ingresso em universidades federais e estaduais e instituies federais de ensino tcnico de nvel mdio. Por sua vez, cogita-se tambm a instituio de cotas raciais nas universidades no mbito da regulamentao do estatuto (FRANCO, 2010). Resta, ento, acompanhar que solues sero adotadas no Executivo e, especialmente, no Judicirio, para uma das medidas mais caras ao movimento negro e aos defensores da igualdade racial.
2.2.2 O debate pblico

Os trmites finais e a aprovao do estatuto provocaram um expressivo debate pblico em torno do tema. Os opositores das polticas pblicas com recorte racial reafirmaram a posio contrria ao estatuto. Entre os argumentos centrais, evoca-se a conhecida tese da pobreza como efetivo motor das desigualdades sociais. Todavia, o texto aprovado do estatuto tambm no teve consenso entre aqueles que defendem as polticas de promoo da igualdade racial. Parte desse grupo apoiou o estatuto e a articulao governamental para sua aprovao, protagonizada pela SEPPIR. Neste segmento, houve reconhecimento de que no se tratava da proposta desejada, mas avaliou-se que, na conjuntura conflituosa e dissonante sobre o tema, seria este o marco legal possvel, abrindo-se espao para conquistas futuras, tanto por meio de uma regulamentao mais favorvel aos seus anseios, como pela propagao de diretrizes e orientaes presentes na norma. Para aqueles que receberam de forma positiva a Lei no 12.288/2010, h no texto importante reconhecimento da cultura e da religio de matriz africana na sociedade, bem como das aes afirmativas, entre outros pontos. Deste modo, avaliam que o discurso da rejeio per si contribuiria para o imobilismo. H que se reconhecer que pontos concretos e que representavam demandas caras ao movimento negro, com significativo potencial de imediata interveno na vida social, foram retirados. Todavia, em um tema to controverso, no se pode desconhecer o embate instalado no parlamento e que eventuais concesses no
38. Vale ressaltar que a recomendao para insero de negros em cargos da administrao pblica federal j foi matria de decreto, sem ter sido implementada de fato. Permanece em vigor o Decreto no 4.228/2002, que instituiu o Programa Nacional de Aes Afirmativas (PNAA), com o objetivo de estabelecer metas percentuais de participao de afrodescendentes, mulheres e pessoas com deficincia nos cargos de direo da administrao pblica federal.

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fossem toleradas por ambas as partes. Entretanto, esses dez anos de tramitao concentraram muita expectativa para a definio de um instrumento que pudesse realmente intervir na expressiva desigualdade racial que marca a sociedade brasileira. Como apresentado, este instrumento foi-se alterando com o tempo, ficando, especialmente nos ltimos anos de tramitao, mais distante dos princpios e das linhas gerais que nortearam sua formulao. Pontos antes consensuais passaram a ser rebatidos com nfase. Tais dificuldades repercutem um recrudescimento das posies contrrias s polticas de ao afirmativa com critrio racial, especialmente a partir da apresentao do PL no 213/2003. Nessa poca, surgem os primeiros programas de cotas nas universidades pblicas, cria-se a SEPPIR e acirra-se o debate em torno das terras quilombolas,39 ao mesmo tempo em que se tornam mais distantes, ao menos temporariamente, os compromissos assumidos pelo pas em Durban.40 Aos poucos, pode-se perceber a formao de um contramovimento social. Devido s alteraes que conduziram o texto de um carter impositivo para uma abordagem mais autorizativa e que suprimiram medidas que poderiam intervir de maneira mais direta e imediata no quadro de desigualdades raciais, estabeleceu-se um mal estar dentro do prprio movimento negro. Na avaliao de parte dos defensores das polticas afirmativas, foram permitidos recuos em demasia em nome da aprovao de um texto que traz, no formato atual, poucas inovaes e benefcios concretos. Avaliam que teria sido mais oportuno, ento, esperar um momento poltico adequado para retomar o debate. De toda parte, surgiram pronunciamentos, foram publicados artigos, entregues cartas e realizadas manifestaes. O fato que houve poucos segmentos que promoveram uma defesa do texto com entusiasmo. Para alm da polmica e dos embates, institudo o estatuto, convm discutir em que medida esta lei consegue estabelecer um marco relevante no combate discriminao e na correo das desigualdades raciais. Sua efetividade depende no s da forma final do texto, mas tambm do comprometimento poltico para garantir avanos na sua regulamentao. Depende ainda da capacidade de estimular a adeso a suas diretrizes no nvel subnacional, alm da disposio para implementar este e outros instrumentos legais dele decorrentes.

39. publicado o Decreto no 4887/2003 que institui a autodeclarao como critrio de reconhecimento das comunidades remanescentes de quilombos no processo de regularizao fundiria de suas terras. Em seguida, o DEM (na poca PFL) entra com ao no STF (Adin no 3239/2004) contra a referida norma. 40. Referncia relativa III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Conexas de Intolerncia, realizada em Durban, frica do Sul, em 2001.

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3 ACOMPANHAMENTO DA POLTICA E DOS PROGRAMAS 3.1 Institucionalizao e participao subnacional na poltica de igualdade racial

Tem-se crescentemente reconhecido o papel significativo que a integrao e a participao dos poderes locais podem assumir no desenvolvimento e na efetividade de polticas pblicas. Esta constatao ainda mais cara para polticas de insero mais recente na agenda governamental, com reduzido nvel de institucionalizao e frgeis pactos federativos, como o caso da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial. Essa poltica guarda ainda a particularidade do necessrio carter transversal, considerando-se que seu papel principal est mais atrelado promoo intersetorial da temtica racial do que execuo direta de aes finalsticas. Neste sentido, contar com uma rede de rgos que, alm de promover a transversalidade do tema no nvel local, possa operar mecanismos de controle na execuo das polticas dessa natureza, acordadas em termos nacionais, tem papel de extrema relevncia. Institudo logo no incio da gesto da SEPPIR, o Frum Intergovernamental de Promoo da Igualdade Racial (Fipir) tem como funo contribuir para a articulao da participao dos trs nveis federativos na poltica de promoo da igualdade racial. Em 2008, segundo a SEPPIR (BRASIL, 2009a), o frum contava com a participao de todos os estados e do Distrito Federal, alm de 524 municpios. Fazem parte do Fipir diversas modalidades de instncias governamentais de secretarias a assessorias , que so responsveis pela poltica de promoo da igualdade racial em sua localidade. Ao fim de 2010, esse organismo mobilizava pouco mais de 10% dos municpios brasileiros.41 Outra fonte para avaliao do nvel de institucionalizao subnacional da poltica foi propiciada recentemente pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do IBGE.42 Ainda que no tenha sido incorporada pesquisa uma seo especfica sobre igualdade racial, em 2009, a MUNIC passou a apresentar questes relacionadas gesto municipal de polticas de direitos humanos, sendo possvel identificar, nesta e em outras sees, a insero da temtica racial em polticas locais.43

41. Segundo SEPPIR (BRASIL, 2010b), 609 municpios estavam integrados ao frum ao fim de 2010. 42. A MUNIC tem como objeto a gesto municipal e realizada em todos os 5.565 municpios do pas. O informante principal a prefeitura e a coleta de dados se d, preferencialmente, por entrevista presencial. 43. Por meio de convnio com a Secretaria de Direitos Humanos (SEDH) e a Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM), da Presidncia da Repblica, foram inseridas, no instrumento de coleta de dados de 2009, questes relativas atuao municipal nesses campos (IBGE, 2010).

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A tabela 1 sintetiza o resultado dos itens da pesquisa em que a temtica racial abordada.44
TABELA 1
A promoo da igualdade racial nos municpios 2009
(Em nmero de municpios)
rgos/aes Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar rgo gestor de direitos humanos com programas e aes destinadas promoo da igualdade racial rgo gestor de polticas para mulheres que executa aes para populao negra Capacitao de professores na temtica de raa e etnia Brasil1 148 % 2,7 NO 1 NE 22 SE 96 SUL 14 CO 15

405

7,3

28

161

131

60

25

223 1.953

4,0 35,1

17 127

85 682

69 523

28 468

24 153

Fonte: MUNIC 2009/IBGE. Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc) do Ipea. Nota: 1 Total de municpios: 5.565.

Somente 148 municpios contavam com conselhos de igualdade racial ou similar,45 entre os quais 65% encontram-se na regio Sudeste e 36%, apenas no estado de So Paulo. Esses conselhos atuam com menor arcabouo institucional se comparados com aqueles existentes em reas com maior nvel de institucionalizao, como sade e assistncia social. Nestas reas, tais colegiados fazem parte da estrutura de sistemas nacionais, com carter deliberativo e papel de destaque na operao dessas polticas. Mesmo no recm-aprovado Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial,46 a existncia de conselhos no requisito obrigatrio para participao no sistema nem para transferncia de recursos, sendo observados apenas para priorizao de repasses. A ampliao dos conselhos e de suas atribuies, alm de proporcionar maior organicidade e estabilidade poltica e de favorecer a participao social nas aes locais, um instrumento valioso para polticas que operam de forma transversal, possibilitando capilaridade ao controle social a ser estabelecido nos vrios campos em que aes governamentais de promoo da igualdade racial possam ser desenvolvidas.

44. Alm das sees da pesquisa comentadas no texto, o tema racial incorporado tambm na seo sobre habitao, em que se questiona se h identificao de raa/etnia negra ou indgena no cadastro das famlias interessadas em programas habitacionais. 45. Entre esses, apenas 111 podem ser considerados ativos, pois haviam realizado reunio nos ltimos 12 meses. 46. Segundo o Estatuto da Igualdade Racial, o Sistema Nacional de Promoo da Igualdade Racial visa organizar e articular polticas e servios para superar as desigualdades raciais no pas, com participao, por adeso, dos demais entes federativos.

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No possvel, pela pesquisa, identificar o nmero de municpios com rgos especficos para promoo da igualdade racial. Contudo, ao se analisar o elenco de aes executadas pelo rgo gestor de direitos humanos,47 presente em um quarto dos municpios, constata-se que 29% deles tm aes voltadas para a promoo da igualdade racial. A maior parte dessas estruturas tem aes voltadas para crianas e adolescentes (89%); idosos (77%), pessoas com deficincia (68,7%) e mulheres (65,6%), pblicos contemplados em polticas mais consolidadas, que se desenvolvem inclusive por meio de pactos e programas integrados. Neste sentido, apresenta-se como oportunidade para a poltica de igualdade racial desenvolver mecanismos que permitam sua incidncia de forma mais estruturada em conjunto com outros rgos, especialmente em localidades em que no existam instncias direcionadas de forma especfica para questo racial. Para estes temas mais recentes na agenda governamental, a presena de rgos estruturados ainda pequena. Por exemplo: no caso da poltica para as mulheres, verificou-se que 81% dos municpios no tm estrutura especfica para o tema. Assim, ainda que a existncia de rgos municipais de direitos humanos seja restrita apenas em 25% dos municpios , refletir sobre uma maior articulao desta rede com a poltica de igualdade racial pode ser uma estratgia promissora. Ademais, h que se considerar que, em muitos municpios, quer devido aos limites estruturais do poder local, quer devido dinmica de hierarquizao das demandas, haver pouca possibilidade, e mesmo viabilidade em alguns casos, de desenvolvimento de instncias mais autnomas para tratamento da questo racial. Outro elemento de observao a atuao dos rgos gestores da poltica para mulheres na temtica racial. Entre os 1.043 municpios que dispem de estrutura especfica para polticas voltadas s mulheres, 21% realizam aes direcionadas para a populao negra. Em que pese a baixa participao, igualmente pode-se identificar uma possibilidade de expanso das aes voltadas s mulheres negras por meio dessa articulao setorial em nvel local. Considerando as prefeituras que tm ao menos uma destas estruturas nas reas de direitos humanos ou poltica para mulheres , pode-se mapear uma rede que chega a 38% dos municpios, cobrindo, inclusive, todos aqueles que congregam mais de 100 mil habitantes.48 Por fim, na rea da educao, seis anos aps a instituio legal da obrigatoriedade do estudo da histria e da cultura afro-brasileira no ensino fundamental e mdio, somente 35% dos municpios brasileiros incorporaram a temtica de
47. Para a pesquisa, podem ser considerados rgos gestores de poltica: secretaria municipal exclusiva, secretaria municipal em conjunto com outras polticas setoriais, setor subordinado a outra secretaria, setor subordinado diretamente chefia do Executivo e rgo da administrao indireta. 48. Dois mil cento e trinta e sete municpios apresentam, ao menos, uma das estruturas em destaque (rgo de direitos humanos ou de poltica para mulheres).

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raa ou etnia em seus processos de capacitao de professores.49 possvel aventar que, entre os demais municpios, tenham ocorrido capacitaes promovidas pelos governos estadual ou federal ou ainda por meio de outros tipos de iniciativas. Contudo, se estas aes no so incorporadas pelo rgo municipal de educao, a temtica no se institucionaliza e as iniciativas realizadas, por mais exitosas que sejam, tendem a se configurar como eventos pontuais e espordicos. Por sua vez, ao definirem as principais aes adotadas na rea, apenas 4,4% dos municpios citaram o desenvolvimento de projetos voltados para promoo de uma educao no racista, no sexista e no homofbica. Se verdade que este reduzido percentual de resposta no esgota o nmero possvel de iniciativas existentes, tendo em vista que o respondente deveria se limitar s cinco aes principais desenvolvidas pelo gestor da educao, ao menos demonstra que estes temas no esto entre as prioridades da rea.50 Por fim, cabe salientar que, especialmente na rea educacional, a presena do tema racial ocorre de forma diretamente proporcional ao porte dos municpios: constatou-se 90% de adeso ao tema nas capacitaes de professores em municpios com mais de 500 mil habitantes.
3.2 Execuo oramentria

A ausncia de mecanismos que explicitem e acompanhem a Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial, desde a identificao das aes ao monitoramento das realizaes fsicas e financeiras, restringe a possibilidade de uma anlise mais ampla da execuo da poltica. Com a criao do Comit de Articulao e Monitoramento51 e a reformulao, em curso, do Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial, espera-se que esta anlise seja, em breve, vivel. Diante dessas restries, a anlise aqui empreendida limita-se SEPPIR como rgo gestor da Poltica Nacional de Promoo da Igualdade Racial no governo federal.

49. A Lei no 9.394/1996, que estabelece as diretrizes e bases da educao nacional, foi alterada pela Lei no 10.639/2003, que institui a obrigatoriedade do ensino da histria e da cultura afro-brasileira. Posteriormente, sofre outra alterao, por meio da Lei no 11.645/2008, que acrescenta o estudo da histria e da cultura indgenas. 50. Para apreciar outros aspectos da abordagem racial na educao com base na MUNIC, ver Laeser (2010). 51. O Decreto Presidencial no 6.872/2009 aprova o Plano Nacional de Promoo da Igualdade Racial e institui o Comit de Articulao e Monitoramento.

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GRFICO 1
(Em R$ mil)
45.000 40.000 35.000 30.000 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 76,6 2004

Oramento da SEPPIR 2004-2009

73,3 2005 Autorizado

57,7 2006 Liquidado

73,0 2007

65,4 2008

64,8 2009

Nvel de execuo (%)

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Elaborao: Disoc/Ipea. Obs.: Valores corrigidos at 2009 pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA) mdio.

O grfico 1 apresenta o oramento da SEPPIR desde sua criao.52 Embora a tendncia observada seja de crescimento do oramento do rgo em 2010, a dotao oramentria foi de pouco mais de R$ 68 milhes e, para 2011, foi aprovado o montante de R$ 94,8 milhes , o nvel de execuo permanece reduzido, especialmente nos dois ltimos anos observados. Considera-se que a funo da SEPPIR deve se ater coordenao intersetorial da questo racial, primando pela estratgia da transversalidade, o que, efetivamente, implica que a execuo direta das aes finalsticas e de maior vulto esteja a cargo de rgos setoriais. Assim, notadamente nestes casos, a anlise oramentria especialmente limitada para apreciar a atuao do rgo. Outros parmetros, tal como a execuo setorial de aes afirmativas, devem ser tomados como base para anlise de rgos desta natureza. Entretanto, mesmo quando comparada a rgos que renem caractersticas anlogas, como a SPM e a SEDH, ainda observa-se certo contraste no que tange tanto ao oramento destinado pasta como em relao ao seu percentual de execuo. Em 2009, alm de ter a menor dotao (52,69% do oramento da SPM e 21,22% da SEDH), a SEPPIR apresentou o menor percentual de execuo.53 Entre suas aes, houve at mesmo algumas que no tiveram nenhuma execuo oramentria.54
52. No ano em que foi criada (2003), a SEPPIR no contou com oramento prprio. 53. A SPM teve uma dotao de R$ 77,01 milhes, e foram executados 95,8% deste montante. J a SEDH contou com recursos na ordem de R$ 191,2 milhes, com execuo de 85,3%. 54. Ver tabela 3.

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A SEPPIR gerencia dois programas finalsticos, conforme demonstra a tabela 2. O primeiro congrega a maior parte dos recursos e objetiva a promoo e a implementao de aes afirmativas voltadas incluso socioeconmica de grupos tnicos historicamente discriminados. O segundo tem como meta garantir populao quilombola acesso terra e s polticas pblicas que proporcionem melhores condies de vida para estas comunidades.
TABELA 2
(Em R$ mil)
Programa/rgo SEPPIR Apoio administrativo Promoo de polticas afirmativas para a igualdade racial Brasil Quilombola Fonte: Siafi/STN. Elaborao: Disoc/Ipea. Dotao inicial (A) 39.631 9.596 19.074 10.961 Autorizado (Lei + crditos) (B) 40.583 10.548 19.074 10.961 Liquidado (C) 26.287 9.866 11.044 5.378 Execuo (%) (C/B) 64,77 93,53 57,90 49,07

Oramento da SEPPIR 2009

Segundo a SEPPIR, fatores como expressivo contingenciamento de recursos, falta de pessoal e alta rotatividade, alm do carter inovador do tema no mbito das polticas pblicas, estabeleceram dificuldades para o andamento das atividades (BRASIL, 2010c). Uma anlise especfica do Programa Brasil Quilombola, que engloba aes de quatro pastas, permite observar que a execuo global do programa tambm tem sido bastante limitada.
TABELA 3
(Em R$ mil)
rgo/ao Dotao inicial (A) SEPPIR Apoio elaborao de diagnsticos setoriais sobre as comunidades remanescentes de quilombos Capacitao de agentes representativos das comunidades remanescentes de quilombos Apoio a centros de referncia quilombola em comunidades remanescentes de quilombos Fomento ao desenvolvimento local para comunidades remanescentes de quilombos 10.961 245 600 800 9.316 Autorizado (B) 10.961 245 600 800 9.316 Liquidado (C) 5.378 200 0 0 5.178 Nvel de execuo (%) (C/B) 49 82 0 0 56 (Continua)

Execuo oramentria do Programa Brasil Quilombola 2009

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(Continuao) rgo/ao Dotao inicial (A) MEC Apoio ao desenvolvimento da educao nas comunidades remanescentes de quilombos MS Ateno sade das populaes quilombolas Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) Apoio ao desenvolvimento sustentvel das comunidades quilombolas Reconhecimento, demarcao e titulao de reas remanescentes de quilombos1 Pagamento de indenizao aos ocupantes das terras demarcadas e tituladas aos remanescentes de quilombos1 1.080 1.080 1.099 1.099 42.731 4.115 10.287 28.329 55.872 Autorizado (B) 1.675 1.675 1.099 1.099 42.731 4.115 10.287 28.329 56.467 Liquidado (C) 383 383 1.099 1.099 6.417 1.128 3.442 1.847 13.278

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Nvel de execuo (%) (C/B) 23 23 100 100 15 27 33 7 24

Fonte: Siga Brasil/Senado Federal. Elaborao: Disoc/Ipea. Nota: 1 Aes executadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra).

Exceto pelo MS, que executou todo o recurso destinado ao Programa Sade da Famlia, verifica-se que, embora alado Agenda Social, um dos conjuntos de aes prioritrios no PPA 2008-2011, a questo quilombola, efetivamente no alcanou pleno desenvolvimento das atividades previstas. Segundo a SEPPIR (BRASIL, 2010d), parte significativa dos recursos do programa, que estava a cargo do MDA, foi contingenciada por meio do Decreto Presidencial no 6.808/2009. O contingenciamento teria alcanado 86% dos recursos autorizados destinados ao Incra, reduzindo em mais da metade o montante disponvel para o programa. Por sua vez, a ao a cargo do MEC compreende atividades distintas, como a capacitao de professores e gestores, a distribuio de material didtico e pedaggico especializado e a melhoria na infraestrutura das escolas em comunidades quilombolas. Um dos motivos para a baixa execuo, segundo a gesto do programa, refere-se falta de preparo de vrias organizaes parceiras, o que tem impedido a plena realizao de convnios. Alm das aes listadas no programa oramentrio, fazem parte da Agenda Social Quilombola outras iniciativas, a exemplo de aes nas reas de saneamento, habitao, acesso energia, distribuio de cesta de alimentos e incluso de membros das comunidades quilombolas em programas como o Bolsa Famlia e o Programa de Ateno Bsica s Famlias55 (BRASIL, 2010d). De forma geral,
55. Programa que tem como base os Centros de Referncia de Assistncia Social (Cras).

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as aes do programa voltam-se para proporcionar a estas comunidades, algumas relativamente isoladas, acesso a polticas universais e aos direitos de cidadania dos quais estavam alijadas. Contudo, como demonstrado, ainda constitui importante desafio fazer chegar a esses brasileiros, entre outros grupos vulnerabilizados, os progressos conquistados pela sociedade. No quadro das dificuldades na execuo das aes previstas para o programa, h de se ressaltar que o maior desafio a titulao das terras quilombolas. Enquanto levantamento do Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) do governo federal aponta a existncia de mais de 4 mil comunidades quilombolas, menos da metade se encontra certificada pela Fundao Palmares e apenas 184 contam com seus territrios titulados.56 Desde fortes oposies, concretizadas em projetos de lei e na judicializao do tema, a entraves nos processos administrativos, persistem bices expressivos para efetivao do direito constitucional propriedade das terras, assegurado s comunidades remanescentes de quilombos na Constituio Federal de 1988.57
4 DESAFIOS 4.1 A institucionalizao da poltica de promoo da igualdade racial

Se verdade que a poltica de promoo da igualdade racial vem se fortalecendo ao longo da ltima dcada, tendo como marco a criao da SEPPIR, tambm relevante avaliar que ainda no foi possvel alar esta temtica ao campo das prioridades no projeto de desenvolvimento nacional. Conquanto figure entre os objetivos de governo, expressos nos dois ltimos PPAs, pouco se avanou nos marcos fundamentais para a promoo da igualdade racial, a exemplo da reduo das desigualdades na educao ou na sade. O campo da promoo da igualdade racial atinge uma etapa em que premente o desenvolvimento de mecanismos que promovam estabilidade e progressos na poltica, alm de organicidade ao, sob pena de se transformar em consenso superficial e inerte. Ademais, a ausncia de avanos, em um contexto em que se esquadrinham movimentos de contestao, pode at mesmo permitir retrocessos. Para a institucionalizao da poltica, alguns passos tm sido dados. A criao do Sistema Nacional de Igualdade Racial pode ser considerado um deles. Se ancorado em regulamentao bem construda e implantao bem orquestrada, pode viabilizar fluxos mais geis, responsabilidades melhor definidas;
56. Estimativa de comunidades quilombolas (Cadnico) em maro de 2010. 1.523 comunidades foram certificadas at 6 de julho de 2010; 117 ttulos de propriedade da terra foram expedidos at 29 de novembro de 2010. Em 2009, foram abertos 142 processos no Incra. 57. Para mais informaes sobre obstculos no acesso das comunidades quilombolas terra, consulte os captulos sobre Desenvolvimento Rural e Igualdade Racial no nmero 18 deste peridico.

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enfim, regularidade e clareza para a poltica. Este tipo de configurao tem o potencial tanto de reduzir entraves que dificultam, da parte do governo federal, a execuo das polticas e do oramento, como, no que tange ao nvel subnacional, de fortalecer as reas dedicadas ao tema. Guarda ainda a possibilidade de promover a meta da igualdade racial ao marco das polticas de Estado, e no apenas de governo, minimizando ingerncias e criando uma desejvel estabilidade neste campo de ao pblica. Todavia, para que se desenvolva uma burocracia efetiva na rea da igualdade racial, iniciativas para profissionalizao da gesto so fundamentais. Neste sentido, cabe destacar que, atualmente, o rgo gestor da poltica no conta com quadro prprio, o que acarreta problemas gerenciais j conhecidos, como rotatividade e consequente perda de memria organizacional. Uma formulao estratgica que defina viso estruturada e ambiciosa de igualdade racial para a sociedade brasileira uma meta inadivel. O imenso nvel de desigualdade a que a populao negra est submetida historicamente no permite outro lugar para esta poltica que no seja to estruturante quanto a forma como o problema se apresenta. Avanos nesse campo no podem prescindir de um reposicionamento da temtica racial no contexto do desenvolvimento nacional. Para tanto, a reflexo deve ser proposta em diferentes nveis. No nvel estratgico, apoio poltico para o tema essencial. Adicionalmente, compreendendo o PPA como elemento fundamental nesse processo, preciso promover, nesse instrumento, uma reconsiderao da questo racial no nvel do planejamento das polticas pblicas. Ausente at o PPA 2000-2003, a desigualdade racial passa a figurar nas peas seguintes. Contudo, tal presena parece representar mais uma constatao do que efetivamente um desafio a ser enfrentado. No PPA corrente, em termos de orientao estratgica prioritria,58 a questo racial resta praticamente circunscrita ao tema Quilombola, presente, entre outros pblicos, na Agenda Social. inquestionvel o valor das polticas voltadas para os remanescentes de quilombos, seu resgate histrico, o reconhecimento cultural destas populaes e a garantia de acesso a direitos. Contudo, indiscutvel que a desigualdade racial tem dimenso muito mais ampla e que precisa ser enfrentada de forma sistmica. O foco limitado a este tema, na estratgia de governo, acaba reservando para a questo racial um lugar restrito no mbito das polticas pblicas, justificando, em certa medida, a inao em reas estruturantes e mais conflituosas.

58. No PPA 2008-2007, so apresentadas trs agendas prioritrias: Agenda Social; Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE) e Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) (BRASIL, 2007b).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

No nvel ttico e operacional, torna-se fundamental que se desenvolvam meios mais consistentes para comprometer os rgos setoriais com a promoo da igualdade racial, desde a formulao das polticas e seu desenho oramentrio at as etapas de implementao e avaliao. Ou seja, para o sucesso da poltica, importante no somente imbu-la de mais fora no nvel da alta deciso, mas tambm aprimorar este novo campo que a gesto da transversalidade. Neste sentido, o papel das reas que tratam tanto da questo racial como de outras polticas com reconhecido apelo transversal, como gnero e juventude, aliadas aos rgos de planejamento, monitoramento e avaliao, ganha relevncia na construo de abordagem de coordenao intersetorial, como meio de garantir que a diretriz seja incorporada pelos rgos setoriais. Analisando os desafios da poltica sob outro prisma, um aspecto a destacar refere-se necessidade de ampliar e aprofundar as polticas de promoo da igualdade racial. Em relao sua expanso, o ponto trazer reas estratgicas para o combate desigualdade racial para o contexto das aes afirmativas. Neste sentido, por exemplo, embora se constatem desigualdades expressivas no mundo do trabalho, no se verifica uma atuao mais consistente e continuada neste campo. Em relao ao aprofundamento da poltica, avalia-se que o grande desafio antes promover a coordenao setorial do tema do que conquistar, no mbito dos programas, limitados recursos voltados a uma atuao segmentada. A institucionalizao do tema racial passa mais por se priorizar sua incorporao transversal, imbricando-o com os objetivos dos programas, do que criar aes segmentadas e restritas, que tm potencial muito reduzido de influenciar a poltica setorial. Esta tarefa corresponde, sem dvida, a um aprendizado nada trivial, menos evidente em algumas reas, mas que pode comear com a identificao das desigualdades raciais e de seus agentes promotores por meio da anlise de dados desagregados nos registros administrativos em reas-chave.59 Com a iminncia de uma nova gesto e de um novo PPA, consolidando estratgias para o prximo quadrinio, uma reflexo sobre o lugar e o escopo da Poltica de Igualdade Racial se faz premente. Com efeito, este momento oferece a oportunidade de reavaliar o tema de forma mais assertiva no mbito das polticas governamentais. O estabelecimento de metas setoriais de reduo de desigualdades raciais em vrias reas, consolidado em um plano nacional estruturado e consistente, pode ser o incio de uma nova fase.

59. O que implica, sem dvida, a insero ou a melhoria do tratamento de dados desagregados por cor ou raa entre os diversos mecanismos de controle das polticas pblicas.

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CAPTULO 9

IGUALDADE DE GNERO

1 APRESENTAO

A discusso da igualdade de gnero est atrelada s conquistas dos direitos das mulheres e s transformaes das relaes sociais. Nos espaos governamentais, pode ser reconhecida em aes voltadas promoo da igualdade entre homens e mulheres e a autonomia e empoderamento feminino. Propor polticas de gnero exige, portanto, estabelecer o sentido das mudanas que se pretende operar e, tambm, o alcance de seu carter emancipatrio (SOUZA, 1994), pois, para que as desigualdades de gnero sejam combatidas no contexto das desigualdades sociais, necessria a concretizao da justia de gnero (SILVEIRA, 2004). A construo dos mecanismos governamentais para essas polticas, como a criao, em 2003, da Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) e a elaborao do I e II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (PNPM), responde s demandas sociais reprimidas, apontadas pelos movimentos ligados s causas feministas no Brasil desde os anos 1980, quando j se reivindicavam aos governos polticas pblicas com foco na cidadania das mulheres. Esta demanda foi fortalecida com a crescente participao feminina nos espaos pblicos e no mercado de trabalho, criando novas necessidades e desafios. Os temas abordados neste captulo destacam a importncia de no somente adotar polticas pblicas explcitas na rea de gnero, mas tambm de aumentar a sensibilizao s questes dessa rea em todas as esferas da ao pblica, o que vem sendo considerado, neste campo de estudo, como um olhar horizontal ou transversal (SPINK; CAMAROTTI, 2003). O objetivo contribuir para as discusses que analisam o impacto das aes pblicas na ampliao ou na diminuio das desigualdades de gnero.
2 FATOS RELEVANTES 2.1 A alterao na legislao eleitoral e seu impacto nas eleies proporcionais de 2010

A Lei no 12.034, de 29 de setembro de 2009, introduziu novas regras nos sistemas partidrio e eleitoral brasileiros. Entre as mudanas, houve alterao na forma da poltica nacional de cotas de gnero. No texto da lei anterior,1 havia a determinao de
1. Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

que os partidos deveriam reservar 30% das vagas de candidaturas para as mulheres.2 Como os partidos, pela legislao eleitoral ento vigente e ainda em vigor, podem apresentar como candidatos at 150% do nmero total de vagas em disputa, essa reserva acabava significando, muitas vezes, apenas o no preenchimento de um tero das vagas por homens. Ou seja, as vagas eram reservadas para as mulheres, mas no eram preenchidas com suas candidaturas. Com a nova lei, a determinao passou a ser de que cada partido preencher 30% de suas candidaturas por mulheres. Com esta nova redao, a rigor, cada partido dever apresentar, e j deveria ter apresentado nas eleies de 2010, um nmero de candidatos de forma a obedecer regra de que pelo menos 30% deles sejam mulheres e no mximo 70%, homens. A nova redao, embora importe em uma alterao tmida, tem poder de coero maior sobre os partidos. Paralelamente discusso e aprovao da Lei no 12.034, foi constituda em 2009 uma Comisso Tripartite formada por representantes dos Poderes Legislativo e Executivo e pela sociedade civil para apresentar uma proposta de reforma eleitoral que levasse em considerao as demandas pela reduo das desigualdades da representao poltica entre homens e mulheres. Na legislatura de 2006 a 2010 da Cmara dos Deputados, menos de 9% dos representantes eram do sexo feminino, apesar de a legislao anterior conter a determinao de que os partidos deveriam reservar 30% de suas candidaturas para mulheres. A proposta apresentada pela Comisso Tripartite envolvia a alterao do sistema eleitoral brasileiro para um sistema eleitoral de listas partidrias fechadas em vez das atuais listas abertas e a determinao de que, nesta relao pr-ordenada, houvesse alternncia de sexo a cada posio. Essa proposta, apresentada ao pblico junto com o relatrio da comisso em 17 de dezembro de 2009, no foi apresentada ao Congresso Nacional, mas constitui um documento de referncia para o debate sobre igualdade de gnero na representao poltica, principalmente considerando-se que o atual dispositivo que disciplina a poltica nacional de cotas se mostrou bastante tmido se o objetivo trilhar um caminho rumo igualdade de gnero. Tal timidez foi ainda reforada pelo carter das sanes contidas na lei para os partidos que descumprirem as cotas. Todas elas se resumem a restringir o acesso aos recursos do fundo partidrio que, como sabido, constitui apenas pequena parte do financiamento de campanha das grandes candidaturas. Neste aspecto, se o que se pretende levar a efeito uma poltica que promova a igualdade de gnero na representao poltica, necessrio colocar
2. O Ipea publicou recentemente um breve estudo comparativo sobre a lei de cotas brasileira e medidas semelhantes na Argentina e na Costa Rica (IPEA, 2010).

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em discusso tambm os tipos de financiamento de campanha. Do contrrio, ficar muito difcil estabelecer sanes para os partidos. Essa interpretao foi corroborada pelo ocorrido nas ltimas eleies. No pleito de 2010, mais uma vez o espao ocupado pelas mulheres no proporcional sua participao como eleitoras. Enquanto as mulheres so 51,8% de todo o eleitorado, considerando todas as candidaturas, em todos os cargos em disputa, elas foram apenas 20,34% dos candidatos.3 Esta proporo ainda se agrava se considerarmos as candidatas eleitas. Nos 1.682 cargos4 em disputa, apenas 195 (11,6%) candidatas se elegeram ou foram para o segundo turno. De um modo geral, pode-se dizer que os partidos no cumpriram a lei de cotas, exceo do Partido da Causa Operria (PCO), nico a cumpri-la em todos os cargos em disputa. Em nmeros gerais, sem a anlise de cumprimento da nova lei eleitoral pelos partidos em cada estado, os dados nacionais, nas eleies para deputado federal, so de 4.137 candidatos homens (79,62%) em face de 994 candidatas mulheres (19,38%). Para o cargo de deputado estadual, os nmeros no foram mais animadores: 9.808 candidatos homens (79,28%) e 2.563 candidatas mulheres (20,72%). Situao um pouco menos desigual encontrada no Distrito Federal, em que foram apresentados para o cargo de deputado distrital 612 candidatos homens (74,28%) e 208 mulheres (25,72%).5 Mesmo sendo descumprida a lei, nas eleies de 2010, houve aumento expressivo de candidatas. Em 2006, elas eram 12,71% do total; e em 2010, passaram a ser 19,38% do total, o que rendeu o maior nmero de candidatas da histria brasileira.6 Entretanto, esse crescimento no produziu um incremento de representao feminina, pois a proporo de candidatas eleitas no aumentou na mesma intensidade. Se for feita a comparao entre as candi3. Para as eleies de 2010, apresentaram-se 19.333 candidatos considerados aptos, sendo 15.401 homens e 3.932 mulheres. Disponvel em: <www.tse.gov.br>. 4. Este nmero leva em considerao os cargos de vice (presidente e governador) e suplentes. 5. Disponvel em: <www.tse.gov.br>. 6. Comparando as candidaturas das eleies de 2002, 2006, 2010, tm-se os seguintes dados por sexo:
Candidatura Total Homens Mulheres 2002 Federal 4.296 3.806 490 (11,41%) Estadual1 11.975 10.200 1.767 (14,76%) Federal 5.797 5.060 737 (12,71%) 2006 Estadual 14.159 12.164 1.995 (14,09%) Federal 5.131 4.137 994 (19,37%) 2010 Estadual 13.191 10.420 2.771 (21,01%)

Fontes: www.tse.gov.br e Alves (2010). Nota: 1 Inclui a Cmara Legislativa do Distrito Federal. Obs.: A eleio de 2002 foi a primeira em que a legislao de cotas para mulheres de 1997 foi aplicada. Anteriormente a esta eleio, a apresentao de candidaturas femininas era ainda mais tmida.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

daturas femininas e masculinas, possvel perceber que proporo maior de candidaturas femininas foi considerada como no apta ou impugnada pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE): entre as candidaturas de mulheres, 24,8% foram impugnadas, enquanto entre as dos homens, este ndice no chegou a 11%.7 Isto indica que a documentao das candidaturas femininas foi protocolada de forma mais precria pelos partidos, o que pode sugerir que a inscrio destas se explica mais pela tentativa de cumprimento meramente formal da nova lei de cotas do que pela disposio efetiva dos partidos em apresentar tais candidaturas. O resultado de tudo isso foi que, em um panorama nacional, para o cargo de deputado(a) federal, tivemos a seguinte distribuio de candidatas eleitas por partido.
TABELA 1
Partido DEM PCdoB PDT PHS PMDB PMN PP PPS PR PRB PRP PRTB PSB PSC PSDB PSL Psol PT PTC PTdoB

Eleitos em 2010 para a Cmara dos Deputados, por partido e sexo


Total de eleitos 43 15 28 2 79 4 41 12 41 8 2 2 34 17 53 1 3 88 1 3 Mulheres eleitas 2 6 2 0 7 1 4 0 2 0 0 0 4 2 3 0 0 9 0 1 % 4,7 40,0 7,1 0,0 8,9 25,0 9,8 0,0 4,9 0,0 0,0 0,0 11,8 11,8 5,7 0,0 0,0 10,2 0,0 33,3 (Continua)

7. Disponvel em: <www.cfemea.org.br> e <www.tse.gov.br>.

Igualdade de Gnero
(Continuao) Partido PTB PV Total Total de eleitos 21 15 513 Mulheres eleitas 1 1 45 % 4,8 6,7 8,8

325

Fonte: TSE. Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea. Obs.: Democratas (DEM), Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido Democrtico Trabalhista (PDT), Partido Humanista da Solidariedade (PHS), Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), Partido da Mobilizao Nacional (PMN), Partido Progressista (PP), Partido Popular Socialista (PPS), Partido da Repblica (PR), Partido Republicano Brasileiro (PRB), Partido Republicano Progressista (PRP), Partido Renovador Trabalhista Brasileiro (PRTB), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Social Cristo (PSC), Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB), Partido Social Liberal (PSL), Partido Socialismo e Liberdade (Psol), Partido dos Trabalhadores (PT), Partido Trabalhista Cristo (PTC), Partido Trabalhista do Brasil (PTdoB), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB) e Partido Verde (PV).

Como se v pela tabela 1, PCdoB e PTdoB foram os partidos que, proporcionalmente, tiveram mais mulheres eleitas, com respectivamente 40% e 33,3%8 de suas cadeiras ocupadas pela representao feminina. O partido com o maior nmero absoluto de mulheres eleitas, o PT, teve apenas 10,2% de sua bancada com representao feminina. Se for feito um quadro nacional, mas agora no por partidos, e sim por unidades da Federao (UFs), tm-se os seguintes dados.
TABELA 2
Nmero de candidatos e de eleitos em 2010 para a Cmara dos Deputados, por sexo e UF
Homens UF AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT CD1 8 9 8 8 39 22 8 10 17 18 53 8 8 Candidatos N 27 52 39 53 214 86 74 60 104 132 453 45 48 % 77,1 81,2 75,0 72,6 88,1 78,2 78,7 83,3 91,2 87,4 86,9 67,2 72,7 N 6 7 7 5 38 21 6 6 15 17 52 8 8 Eleitos % 75,0 77,8 87,5 62,5 97,4 95,5 75,0 60,0 88,2 94,4 98,1 100,0 100,0 TS2 % 17,14 10,94 13,46 6,85 15,64 19,09 6,38 8,33 13,16 11,26 9,98 11,94 12,12 Candidatas N 8 12 13 20 29 24 20 12 10 19 68 22 18 % 22,9 18,8 25,0 27,4 11,9 21,8 21,3 16,7 8,8 12,6 13,1 32,8 27,3 N 2 2 1 3 1 1 2 4 2 1 1 Mulheres Eleitas % 25,0 22,2 12,5 37,5 2,6 4,5 25,0 40,0 11,8 5,6 1,9 TS2 % 5,71 3,13 1,92 4,11 0,41 0,91 2,13 5,56 1,75 0,66 0,19 (Continua)

8. Estes nmeros no demonstram que as cotas tenham sido cumpridas pelos partidos, pois dizem respeito ao nmero de eleitas, e no ao nmero de candidatas. Para verificao do cumprimento das cotas pelos partidos necessrio verificar o nmero de candidatos em cada distrito com as respectivas carreiras em disputa. Nesta verificao, como j afirmado neste texto, o quadro geral foi de descumprimento da lei de cotas.

326

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

(Continuao) Homens UF PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total CD1 17 12 25 10 30 46 8 8 8 31 16 8 70 8 513 Candidatos N 96 64 162 64 212 568 57 53 47 207 109 46 825 30 3927 % 81,4 83,1 92,0 73,6 80,9 75,6 85,1 76,8 75,8 76,7 74,7 86,8 81,1 75,0 80,9 N 16 11 23 9 28 42 6 7 7 29 15 8 64 7 468 Eleitos % 94,1 91,7 92,0 90,0 93,3 91,3 75,0 87,5 87,5 93,5 93,7 100,0 91,4 87,5 91,2 TS2 % 13,56 14,29 13,07 10,34 10,69 5,59 8,96 10,14 11,29 10,74 10,27 15,09 6,29 17,50 9,6 Candidatas N 22 13 14 23 50 183 10 16 15 63 37 7 192 10 930 % 18,6 16,9 8,0 26,4 19,1 24,4 14,9 23,2 24,2 23,3 25,3 13,2 18,9 25,0 19,1 N 1 1 2 1 2 4 2 1 1 2 1 6 1 45 Mulheres Eleitas % 5,9 8,3 8,0 10,0 6,7 8,7 25,0 12,5 12,5 6,5 6,3 8,6 12,5 8,8 TS2 % 0,85 1,30 1,14 1,15 0,76 0,53 2,99 1,45 1,61 0,74 0,68 0,59 2,50 0,93

Fonte: TSE. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1 CD: nmero de cadeiras em disputa 2 TS: taxa de sucesso, que corresponde ao quociente entre o nmero de candidatos(as) eleitos(as) e o total de candidatos(as).

A tabela 2 mostra que, em primeiro lugar, o nmero de mulheres deputadas federais se manteve o mesmo de 2006: 45. Entre os estados, apenas Esprito Santo e Amap conseguiram eleger mulheres para mais de 30% das vagas. Alm disso, trs estados, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul e Sergipe no elegeram nenhuma mulher, sendo que o Mato Grosso do Sul foi o nico estado a ter mais de 30% de candidaturas femininas. O caso deste estado um bom exemplo de que o fato de haver mais candidatas no resulta, por si s, em maior representao poltica das mulheres. As colunas relativas taxa de sucesso medida que leva em considerao o nmero de eleitos de acordo com o de candidatos de homens e mulheres nas eleies de 2010 para deputado federal mostram que as mulheres apresentam melhores taxas de sucesso em estados menores, mas suas taxas de sucesso so bastante inferiores s dos homens em todos os estados.9

9. Quando comparada taxa de sucesso de homens e mulheres em correlao com o nmero de cadeiras em disputa (magnitude do distrito), constata-se que a correlao no caso das mulheres mais forte (-0,41) do que no caso dos homens (-0,27). Ou seja, tanto homens quanto mulheres tm uma taxa de sucesso maior quanto menor for a magnitude do distrito, mas no caso das mulheres esta correlao ainda mais forte. Isso de certa forma corrobora estudos j realizados. Ver Alves e Arajo (2009) e Alves e Cavenaghi (2009). No caso da disputa pelas cadeiras de deputado estadual, a diferena entre as correlaes menor: -020 para homens e -0,25 para mulheres.

Igualdade de Gnero

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Essa correlao se repete no cenrio da eleio para deputadas(os) estaduais, como se pode ver pela tabela 3.
TABELA 3
Legislativos estaduais e distrital candidaturas e eleitos por UF e sexo Eleies 2010
Homens UF CD
1

Mulheres TS % 83,3 92,6 91,7 70,8 82,5 87,0 83,3 90,0 95,1 83,3 94,8 91,7 91,7 82,9 83,3 91,8 76,7 92,6 81,4 87,5 87,5 91,7 85,5 90,0 75,0 89,4 83,3 87,1
2

Candidatos N % 78,9 80,8 72,0 73,0 84,0 70,1 74,7 89,9 80,0 86,9 85,1 73,7 77,1 75,4 82,1 85,2 74,9 75,9 74,3 79,0 84,5 70,9 75,2 77,2 82,7 83,2 85,2 83,7 N

Eleitos

Candidatas N 69 50 98 68 94 128 201 35 107 49 140 63 51 112 45 59 46 127 388 33 46 114 135 70 22 256 32 2638 % 21,1 19,2 28,0 27,0 16,0 29,9 25,3 10,1 20,0 13,1 14,9 26,3 22,9 24,6 17,9 14,8 25,1 24,1 25,7 21,0 15,5 29,1 24,8 22,8 17,3 16,8 14,8 11,5 N 4 2 2 7 11 6 4 3 2 7 4 2 2 7 6 4 7 4 13 3 3 2 8 4 6 10 4 137

Eleitas % 16,7 7,4 8,3 29,2 17,5 13,0 16,7 10,0 4,9 16,7 5,2 8,3 8,3 17,1 16,7 8,2 23,3 7,4 18,6 12,5 12,5 8,3 14,5 10,0 25,0 10,6 16,7 12,9

TS2 % 1,22 0,77 0,57 2,78 1,87 1,40 0,50 0,87 0,37 1,87 0,43 0,83 0,90 1,54 2,39 1,00 3,83 0,76 0,86 1,91 1,01 0,51 1,47 1,30 4,72 0,66 1,85 1,09

% 6,12 9,62 6,29 6,75 8,84 9,35 2,52 7,83 7,30 9,36 7,78 9,17 9,87 7,47 11,95 11,25 12,57 9,51 3,77 13,38 7,09 5,61 8,64 11,73 14,17 5,52 9,26 7,35

AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO Total

24 27 24 24 63 46 24 30 41 42 77 24 24 41 36 49 30 54 70 24 24 24 55 40 24 94 24 1.059

258 210 252 184 494 300 592 310 427 325 798 177 172 343 206 341 137 399 1.124 124 250 278 409 237 105 1.266 184 9.902

20 25 22 17 52 40 20 27 39 35 73 22 22 34 30 45 23 50 57 21 21 22 47 36 18 84 20 922

Fonte: TSE. Elaborao: Disoc/Ipea. Notas: 1 CD: nmero de cadeiras em disputa 2 TS: taxa de sucesso, que corresponde ao quociente entre o nmero de candidatos(as) eleitos(as) e o total de candidatos(as).

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Nas assembleias estaduais, embora o resultado geral seja melhor que o da Cmara dos Deputados, nenhum estado teve mais de 30% das cadeiras em disputa ocupadas por representantes mulheres. No nmero total, foram 136 deputadas eleitas, 13 a mais do que na legislatura anterior. No entanto, o pequeno aumento de representao nas cmaras estaduais e distrital, embora possa ser comemorado, indica a insuficincia das medidas atualmente implementadas para maior equidade entre homens e mulheres na representao poltica.
2.2 Eleies majoritrias

Alm das eleies proporcionais abordadas no item anterior, em 2010, houve tambm eleies para senadores duas vagas para cada unidade da Federao , para governadores de estado e presidente da Repblica. Nas eleies para senadores, foram 27 candidatas em todo o territrio nacional, das quais oito foram eleitas.10 Para o cargo de governador(a), 16 foram as candidatas, e duas se elegeram no Maranho (PMDB) e no Rio Grande do Norte (DEM). Foi na eleio para presidente da Repblica que ocorreu o fato de maior notoriedade, do ponto de vista da representao poltica das mulheres. Foram duas candidatas no primeiro turno, Dilma Rousseff e Marina Silva, que conquistaram, respectivamente, 47.651.434 e 16.636.359 de votos, totalizando 66,23% dos votos vlidos. Dilma Rousseff obteve no segundo turno 55.752.529 votos, o que correspondeu a 56,05% dos votos vlidos, e tornou-se presidente do Brasil, a primeira mulher a ocupar este cargo na histria do pas. A presena de duas mulheres com votao expressiva na eleio para presidente poderia sugerir uma fora simblica que conduziria eleio de mais mulheres e a emergncia de uma pauta poltica mais voltada para os interesses das mulheres. No entanto, como visto, no se pode dizer que houve na representao proporcional algum reflexo dessa presena forte na principal eleio majoritria. Apesar de no ter repercutido nas eleies proporcionais, a eleio de uma mulher para a Presidncia da Repblica representa uma grande vitria para aqueles que defendem maior presena feminina nos espaos de poder e deciso e maior igualdade de gnero nos diferentes campos da vida social. A eleio de uma mulher para ocupar o maior cargo do Poder Executivo pode reforar a adoo de polticas pblicas que contribuam para a construo de uma sociedade mais igualitria, mas preciso ressaltar que, independentemente dessas medidas, a presena de uma mulher na cadeira de presidente da Repblica representa um avano em si.

10. Foram eleitas oito senadoras em oito estados: Amazonas (PCdoB), Bahia (PSB), Gois (PSDB), Par (Psol), Paran (PT), Roraima (PT), Rio Grande do Sul (PP) e So Paulo (PT).

Igualdade de Gnero

329

2.3 O direito ao aborto na pauta da eleio para presidente

O debate em torno da (des)criminalizao do aborto surgiu ao longo do perodo eleitoral; primeiramente, de maneira menos direta, em discusses e mensagens coletivas na internet ou em sermes nos templos religiosos, e, posteriormente, de maneira aberta nos debates e nos programas dos candidatos no segundo turno. Dessa forma, em busca de conquistar os votos da candidata derrotada no primeiro turno, os dois candidatos inseriram a questo do aborto em suas pautas. Com o rpido acirramento da disputa, porm, a questo foi destituda da natureza de problema de sade pblica e submetida a uma abordagem marcada pelo tom moralista e criminalizante, que no o que deve orientar as decises tomadas na construo e na execuo de polticas pblicas. Sem dvida, este foi um grande prejuzo para o debate acerca do direito das mulheres de decidir sobre o aborto e de no se submeter a procedimentos inadequados do ponto de vista da sade. Os candidatos, sob a presso de grupos religiosos, se declararam contra a mudana na lei atual sobre abortamento no Brasil, fortalecendo manifestaes conservadoras que divergem do iderio de autodeterminao reprodutiva defendido por diversos movimentos sociais de mulheres. A legislao brasileira sobre aborto permite sua prtica em apenas dois casos: se no h outro meio de salvar a vida da gestante ou se a gestao resultante de estupro. O Cdigo Penal classifica o aborto entre os crimes contra a vida e a pena prevista para a mulher que provocar ou permitir a prtica em si mesma pode chegar a trs anos de deteno. O abortamento, segundo a Organizao Mundial da Sade (OMS), o procedimento tcnico de interrupo da gestao antes de 20 a 22 semanas ou com o peso fetal inferior a 500 gramas; o aborto, nessa definio, o produto do abortamento. Na definio jurdica, o aborto a interrupo da gravidez provocada pela gestante ou realizada por terceiros em qualquer momento do ciclo de gestao, com ou sem expulso do feto e que resulte na morte do concepto. O aborto permitido sem nenhuma restrio em 56 pases, como Estados Unidos, Canad, Itlia, Espanha e Portugal, entre outros que introduziram mudanas nas suas legislaes e adotaram regras mais permissivas sobre a prtica. No Mxico, onde a legislao sobre o tema estadual, a Cidade do Mxico passou a permitir, em 2007, o aborto sem restries de motivos at 12 semanas de gravidez. Na Colmbia, foi determinado em 2006 que o aborto legtimo em casos de estupro, m-formao fetal ou de riscos para a vida da me (COHEN, 2009). A discusso que trata da autonomia das mulheres sobre seus corpos e o direito a escolher o aborto continua gerando polmica em diversos setores da sociedade brasileira. Ainda h muitas resistncias a mudanas na legislao, e as presses contrrias descriminalizao do aborto tm se intensificado.

330

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

S em 2007, no Brasil, foram apresentados no Congresso Nacional 15 projetos relacionados ao aborto. No texto da maioria destes projetos possvel evidenciar retrocessos em relao a direitos das mulheres: um deles estabelece uma bolsa de um salrio mnimo para a vtima de estupro que decidir ter o filho at que ele complete 18 anos, outro tipifica o aborto como crime hediondo (REDE FEMINISTA DE SADE, 2005).11 Os resultados das pesquisas de opinio sobre a interrupo da gravidez de fetos anencfalos12 e sobre a modificao do texto que trata sobre o aborto no III Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH 3) tambm indicam que as posies contrrias defesa dos direitos das mulheres tm sido amplamente difundidas. A postura assumida pelos candidatos Presidncia da Repblica evidenciou a influncia que o fundamentalismo religioso ainda exerce sobre a discusso acerca da legalizao de uma prtica que afeta diretamente a sade, a vida e a liberdade individual das mulheres. O movimento social de mulheres no Brasil, ao inserir a questo do aborto na agenda pblica, objetiva transformar o pensamento poltico e social com relao s mulheres, de maneira a demonstrar que elas tm capacidade moral e jurdica para poder decidir se querem levar uma gravidez a termo. A discusso do aborto durante as eleies poderia ter ido alm das posies de ser contra ou a favor da descriminalizao e ter includo na pauta questes fundamentais para a sociedade brasileira, como o pleno exerccio dos direitos sexuais e reprodutivos, alm do debate sobre sade pblica. Da perspectiva da sade das mulheres, a ilegalidade do aborto justifica um intenso debate sobre os direitos das mulheres a condies dignas de cuidado frente a uma gravidez no desejada. De uma perspectiva poltica, a questo amplia a possibilidade de debate sobre a tentativa de controle da autonomia das mulheres sobre seus corpos. Os dados registrados no Servio de Informaes Hospitalares do Sistema nico de Sade (SUS) estimam que em 2005 foram induzidos 1.054.242 abortos o clculo foi baseado no nmero de internaes por abortamento. Estes dados, apesar de serem registros dos casos que chegaram rede pblica de sade, podem ainda estar subestimados, pois muitas mulheres morrem sem que faam parte das estatsticas oficiais e muitas outras no chegam a se internar aps um abortamento praticado clandestinamente. Segundo a OMS, o Brasil lidera as estatsticas de abortamento provocado em todo o mundo, com
11. Exemplos: o PL no 1.763/2007, de Jusmari Oliveira (PR/BA), estabelece uma bolsa de um salrio mnimo para a vtima de estupro que decidir ter o filho at que ele complete 18 anos; o PL no 7.443/2006, de Eduardo Cunha (PMDB/ RJ), dispe sobre a incluso do tipo penal de aborto como modalidade de crime hediondo; o PL no 1.763/2007, de Jusmari Oliveira (PR/BA) e Henrique Afonso (PT/AC), prev pagamento de um salrio mnimo para as mulheres no interromperem a gravidez causada por um estupro. 12. Anencefalia uma m-formao fetal relacionada ao sistema neural que impede o desenvolvimento do encfalo do feto. Esta anomalia no tem possibilidade curativa e fatal (CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA DO ESTADO DA BAHIA, 2004).

Igualdade de Gnero

331

total de 4 milhes por ano. Em um contingente de 36 milhes de mulheres, uma em cada nove brasileiras recorre ao aborto como meio para terminar uma gestao que no foi planejada ou indesejada (OMS, 1993). O nmero de ocorrncias mdicas e as altas taxas de mortalidade materna relacionadas ao aborto deveriam ser suficientes, portanto, para caracteriz-lo como um srio problema de sade pblica. Segundo dados do Sistema de Informaes sobre Mortalidade (SIM), do Ministrio da Sade (MS), a incidncia de bitos por complicaes do aborto oscila em torno de 12,5%, ocupando o terceiro lugar entre as causas de mortalidade materna, com variaes entre os estados brasileiros. A mortalidade materna ocorre devido a complicaes na gravidez, no parto ou no puerprio, e considerada uma das mais graves violaes dos direitos humanos das mulheres por ser uma tragdia evitvel em 92% dos casos. A criminalizao do aborto alimenta o comrcio ilegal de venda sem receita mdica de determinados medicamentos, e a prtica do aborto inseguro evidencia as diferenas socioeconmicas, culturais, tnico-raciais e regionais: as mulheres com mais recursos econmicos esto expostas a menor risco de morte, uma vez que podem recorrer ao aborto em melhores condies de segurana e higiene, com mtodos menos danosos sua sade. A ilegalidade faz que os procedimentos realizados e o processo de abortamento fora do contexto das instituies oficiais de sade resultem em mltiplas complicaes. De um modo geral, estas complicaes podem ser classificadas em grandes hemorragias, perfuraes uterinas decorrentes de sondas ou cnulas, ulceraes do colo ou da vagina por uso de comprimidos, infeces, esterilidade secundria, entre outros agravos (DOMINGOS; MERIGHI, 2010). A legislao atual tambm colabora para que haja muita resistncia por parte dos profissionais de sade a realizar os procedimentos mdicos necessrios no contexto da assistncia s mulheres que optaram por induzir o aborto (OMS; IWHC, 2004). Diante dos dados e da questo, que a da sade de inmeras mulheres, o aborto no um assunto a ser tratado como questo moral e/ou religiosa, como ocorreu no debate das eleies presidenciais. Nele, a discusso foi conduzida de modo reducionista e, assim, perdeu-se a oportunidade de ampliar na sociedade o conhecimento acerca dos agravos e das desigualdades de gnero que sua ilegalidade sustenta, alm da vitimizao de milhares de mulheres sobretudo pobres a cada ano no pas. Discutir o tema do aborto ir alm das dicotomias e refletir sobre a diversidade de contextos que envolvem o assunto: da autonomia das mulheres, da gravidez dos fetos anencfalos, da negao da paternidade por parte de alguns homens, dos riscos integridade fsica e mental das mulheres e das responsabilidades sociais que recaem sobre elas.

332

Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

A descriminalizao do aborto significa que nenhuma mulher ser presa por abortar, que ser regulamentado e garantido por lei o atendimento s mulheres na rede pblica de sade e que sero dadas a elas condies para que possam optar por prosseguir ou no com a gestao, solicitar orientao e informao e ter apoio de uma equipe multiprofissional capaz de oferecer uma assistncia humanizada em sade.
2.4 ONU Mulheres

No mbito internacional, em 2010, houve uma novidade institucional a ser comemorada pelos defensores da igualdade de gnero. Em 2 de julho, foi anunciada, na Assembleia Geral da Organizao das Naes Unidas (ONU), a instituio da Entidade das Naes Unidas para a Igualdade de Gnero e o Empoderamento das Mulheres (ONU Mulheres). A nova agncia unificar quatro instncias voltadas para as mulheres atualmente existentes no Sistema ONU: a Diviso para o Avano das Mulheres (DAW), criada em 1946; o Instituto Internacional de Pesquisas e Capacitao para a Promoo da Mulher (INSTRAW), criado em 1976; o Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher (UNIFEM), criado em 1976 e o Escritrio de Assessoria Especial em Questes de Gnero (Osagi), criado em 1997.13 Esta unificao vem sendo h anos demandada por movimentos de defesa dos direitos das mulheres em todo o mundo e pode ser considerada um coroamento dos esforos para que recursos de maior vulto sejam destinados aos programas das Naes Unidas para as mulheres e tambm para que seu gasto seja mais efetivo do ponto de vista do alcance de resultados sistmicos nas polticas desenvolvidas pela ONU. A expectativa de que a nova agncia tenha oramento inicial de US$ 500 milhes ao ano, montante que representa o dobro do oramento anual das quatro instncias de mulheres das Naes Unidas. A nova ONU Mulheres ser presidida pela ex-presidenta do Chile, Michelle Bachelet, e ter como funes primordiais apoiar os organismos intergovernamentais na formulao de polticas, padres e normas globais e ajudar os Estados-membros a implementar em estas normas, fornecendo apoio tcnico e financeiro adequado para os pases que o solicitem, bem como estabelecendo parcerias co