El Proceso Contencioso Administrativo

Dr. Richard Martin Tirado

ndice
1. 2. 3. 4.

5. 6.

7. 8. 9.

Proceso Contencioso- Administrativo Control jurisdiccional de la Administracin Publica Sistemas de control jurisdiccional de la actuacin administrativa Antiguo rgimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Per Nuevo rgimen legal del proceso contencioso-administrativo Comparacin de los regmenes del Proceso ContenciosoAdministrativo Causar estado Materias excluidas del control jurisdiccional? Proceso Contencioso- Administrativo a) Principios del proceso Contencioso-Administrativo b) Objeto del proceso contencioso-administrativo

11. Por qu actuacin administrativa? 12. Proceso Contencioso- Administrativo a) Pretensiones de las partes b) Proceso de Lesividad 14. Acumulacin de Pretensiones 15. Clases de acumulacin 16.Acumulacin subjetiva de pretensiones originaria y sucesiva 17. Reglas para la Acumulacin de Pretensiones 18. Control difuso en el proceso contencioso-administrativo 19. Conclusiones propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa 20. Recomendaciones propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa

Proceso Contencioso-Administrativo
El proceso contencioso-administrativo es el mecanismo jurisdiccional concreto a travs del cual se controla judicialmente las actuaciones de la Administracin Pblica. Tiene su base en el derecho a la tutela judicial efectiva que asiste a todos los ciudadanos (Art. 139 numeral 3) de la Constitucin) y en lo establecido en el Artculo 148 de la Constitucin. Se basa asimismo, en el principio constitucional de frenos y contrapesos entre los diversos poderes del Estado. Por expreso mandato de la Constitucin, le compete al Poder Judicial el control jurisdiccional de la actuacin administrativa.

Proceso Contencioso-Administrativo
Nuestro sistema constitucional y las leyes apuestan porque sea el juez y no otro, el llamado a controlar la legalidad administrativa a travs del proceso contencioso-administrativo. De esta manera, el juez tiene los plenos poderes para determinar la existencia de vicios en la actuacin administrativa, as como para ordenar que la Administracin Pblica cese actuaciones ilegales, realice y cumpla las obligaciones que le impone la ley, as como para corregir los vicios que se encuentren en las actuaciones administrativas.

Control de la Administracin Pblica

El proceso contencioso-administrativo debe ser ubicado dentro de la teora de los medios de control de la Administracin Pblica: Control poltico. Control social. Control jurisdiccional. Control interno/externo. El proceso contencioso-administrativo es un medio de control jurisdiccional y externo de la actuacin administrativa.

Control jurisdiccional de la Administracin Pblica

Existen varios medios judiciales para controlar la actuacin de la Administracin Pblica en nuestro pas:
Accin de Amparo Accin de Cumplimiento Accin de Hbeas Data Proceso contencioso-administrativo

Relaciones: Prevalencia en algunos casos. La mayora de veces: alternatividad, se trata de vas paralelas o alternativas, la opcin por una descarta la otra.

Sistemas de control jurisdiccional de la actuacin administrativa

b) Sistema de control judicial: Aqu son rganos ubicados dentro de la estructura del Poder Judicial los llamados a juzgar, en el ejercicio de la funcin jurisdiccional, la actuacin administrativa realizada con carcter previo. Sistemas judicialistas: Estados Unidos, Alemania, Espaa, Per. Aqu, el proceso contencioso-administrativo es un proceso, esto es, un instrumento de satisfaccin de pretensiones.

Antiguo rgimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Per

El proceso contencioso-administrativo se regul por primera vez orgnicamente en el Cdigo Procesal Civil de 1992 (Arts. 540 a 545). Se le regul como un proceso abreviado: impugnacin de acto o resolucin administrativa. Finalidad: se interpone contra acto o resolucin de la Administracin a fin de que se declare su invalidez e ineficacia.

Antiguo rgimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Per

Requisitos de admisibilidad: 1) Deba tratarse de un acto o resolucin que cause estado. 2) El acto o resolucin se hayan impugnado en la va administrativa, agotando los recursos previstos en las leyes respectivas. 3) Se interponga dentro del plazo de 30 das de notificada la resolucin impugnada de acuerdo a Ley, o en el mismo plazo, producido el silencio administrativo de conformidad con los dispositivos vigentes (Ley N 27352). La admisin de la demanda no interrumpa la ejecucin del acto administrativo. Competencia (Art. 542 CPC).

Antiguo rgimen legal del proceso contencioso-administrativo en el Per (Balance)

El antiguo rgimen del contencioso era disfuncional e ineficiente. Solo se regulaba una pretensin (pedir la invalidez o ineficacia de un acto administrativo) Problemas derivados de una concepcin basada en un proceso a un acto. Presencia de muchas reglas procesales especiales para el proceso contencioso-administrativo. Lentitud de los procesos jurisdiccionales. Causar estado?

Nuevo rgimen legal del proceso contencioso-administrativo

La Ley N 27584, vigente a partir del 16 de abril del 2002, regula integralmente por vez primera, el proceso contenciosoadministrativo. Contiene una serie de innovaciones sustanciales al rgimen de control jurisdiccional de la actuacin de la Administracin Pblica. Reemplaza el vetusto rgimen contenido en el Cdigo Procesal Civil (Artculos 540 a 545) Base Constitucional: Artculo 148 de la Constitucin:Las resoluciones administrativas

que causen estado, sern susceptibles de impugnacin mediante la accin contencioso-administrativa de conformidad con la Ley de la materia.

Comparacin de los Regmenes del Proceso Contencioso-Administrativo

Antiguo rgimen del contencioso: Contencioso de nulidad u objetivo - impugnacin de acto o resolucin administrativa El objeto del proceso era la impugnacin del acto administrativo. Proceso revisor de los actos administrativos Nuevo rgimen del contencioso: Contencioso objetivo-subjetivo. control jurisdiccional actuacin administrativa El objeto del proceso son las pretensiones de las partes Proceso de plena jurisdiccin.

de

la

Causar estado
El concepto de causar estado proviene de la experiencia espaola antigua, en particular de la Ley espaola de la jurisdiccin contencioso-administrativa de 1888 (Ley Santamara de Paredes) Causar estado, implica, el agotamiento de los recursos que franqueaba la va gubernativa, antes de acceder a la jurisdiccin de los rganos propios de la administracin contenciosa. Es una expresin antigua y se mantiene por tradicin. No toda actuacin administrativa debe causar estado, para poder ser impugnada jurisdiccionalmente, este requisito es aplicable nicamente para la impugnacin jurisdiccional de actos administrativos.

Sistemas de control jurisdiccional de la actuacin administrativa

a)

Sistema francs o de jurisdiccin administrativa: Surge bajo el principio de juzgar a la administracin es tambin administrar. Existencia de tribunales administrativos para juzgar a la Administracin Pblica. Separacin de administracin activa y administracin contenciosa. En estos sistemas, el proceso contencioso-administrativa opera como un instrumento revisor de actos administrativos emitidos por rganos de la Administracin activa. Modelo seguido en pases como Colombia y Uruguay.

Causar estado
Acto que causa estado, es aqul que agota o pone fin a la va administrativa porque fija de manera definitiva la voluntad de la Administracin, constituye la manifestacin final de la accin administrativa respecto de la cual no es posible la interposicin de otro recurso administrativo. Distinguir entre: Acto que causa estado. Acto firme. Acto consentido. Cosa decidida en sede administrativa.

Materias excluidas del control jurisdiccional?

En principio, ningn mbito de la actuacin administrativa es susceptible de escapar del control jurisdiccional canalizado a travs del proceso contencioso-administrativo. Sin embargo, la Constitucin establece dos excepciones: Los actos dictados por el Jurado Nacional de Elecciones cuando acta como mxima autoridad en materia de procesos electorales. Los actos dictados por el Consejo Nacional de la Magistratura con relacin a la ratificacin de jueces, vocales y fiscales.

Proceso Contencioso-Administrativo
El proceso contencioso-administrativo es un proceso jurisdiccional (a diferencia de otros pases como Francia o Colombia) Nuestra Ley N 27584 se inspira fundamentalmente en las experiencias espaola (Ley 29/1998, de 13 de julio), argentina (Cdigo de la Ciudad de Buenos Aires) y alemana (Ley del Proceso Administrativo)

El proceso contencioso administrativo tiene un aspecto objetivo (control de constitucionalidad y legalidad de la actuacin administrativa) y subjetivo (tutela jurisdiccional adecuada de las pretensiones de las partes frente a la actuacin de la administracin pblica). (Contencioso-administrativo objetivo-subjetivo)

Principios del proceso contenciosoadministrativo

Como proceso ordinario, el contencioso-administrativo utiliza y emplea las tcnicas propias de los procesos jurisdiccionales. Comparte por ello los principios que informan a todos los procesos de dicha ndole. Distinguir entre: a) Principios del derecho procesal aplicables al proceso contenciosoadministrativo:
Principio de tutela jurisdiccional efectiva. Principio de independencia de los rganos jurisdiccionales.

Proceso Contencioso-Administrativo
Principios del proceso contencioso-administrativo:
Principio de imparcialidad de los rganos jurisdiccionales. Principio de igualdad Principio de economa procesal Principio de moralidad

b)

Principios especficos administrativo:

del

proceso

contencioso-

Principio de integracin. Principio de igualdad procesal Principio de favorecimiento del proceso Principio de suplencia de oficio.

Objeto del proceso contenciosoadministrativo

La innovacin mayor de la LPCA radica en la novsima regulacin del objeto del proceso contencioso-administrativo. El objeto del proceso contencioso-administrativo es la pretensin procesal administrativa (una peticin realizada por un sujeto y dirigida a un juez a fin de que una persona distinta le satisfaga un inters o un derecho) Elementos de la pretensin Petitum (Petitorio) Causa petendi (fundamentos de hecho y de derecho). Existencia de un conflicto administrativo = una actuacin impugnable.

Objeto del proceso contenciosoadministrativo:

El esquema bsico del proceso contenciosoadministrativo distingue bsicamente dos pretensiones: a) Pretensin de nulidad o anulacin: de un acto administrativo en funcin a la existencia de una causal b) Pretensin de plena jurisdiccin: dirigida a reestablecer el orden alterado por una actuacin administrativa. Este esquema bsico ha sido superado por la moderna configuracin del sistema de pretensiones contenido en la LPCA.

Objeto del proceso contenciosoadministrativo

La LPCA distingue entre:
Actuaciones impugnables Pretensiones de las partes.

Las actuaciones impugnables conforman el denominado conflicto administrativo, esto es, lo que genera una afectacin a un derecho o inters de un administrado, hecho que le motiva la interposicin de una demanda dirigida a fin que el rgano jurisdiccional de satisfaccin de las pretensiones que pudiere incoar. Las pretensiones son los pedidos dirigidos por la parte impugnante a fin de que se retire la afectacin causada por una actuacin administrativa.

Por qu actuacin administrativa?

Es un presupuesto administrativo. del proceso contencioso-

Supera la idea de que el acto administrativo es la nica forma de manifestacin de la voluntad de las entidades administrativas. La administracin acta por accin y omisin. Actuacin:
actos administrativos. actividad material o tcnica. Contratos administrativos.

Proceso Contencioso-Administrativo
Omisin:
Falta de cumplimiento de un mandato contenido en una ley o un acto administrativo (Inactividad formal e inactividad material).

Actuaciones impugnables.- Descritas en el Artculo 4 de la LPCA:

1.

2.

3.

Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la Administracin Pblica. La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo. La denominada "va de hecho administrativa".

Proceso Contencioso-Administrativo
4.

La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que trasgrede principios o normas del ordenamiento jurdico. Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto de la validez, eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la administracin pblica. Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la administracin pblica.

5.

6.

Pretensiones de las partes

Pretensin de nulidad: Declaracin parcial o total de nulidad o ineficacia de actos administrativos (pretensin constitutiva). Nulidad de actos jurdicos administrativos bajo las reglas del Cdigo Civil?--> numeral 5) del Artculo 17 de la LPCA. Pretensin de plena jurisdiccin: El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines (pretensin declarativa, de condena). Pretensin de superacin de va de hecho: La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no se sustente en acto administrativo (pretensin declarativa y de condena).

Pretensiones de las partes

Pretensin de superacin de inactividad formal y material: Se ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme (pretensin declarativa y de condena). Pretensin de indemnizacin por daos y perjuicios.
Defectuosamente regulada en la LPCA (correcciones introducidas por la Comisin de Justicia del Congreso).

Lo ideal sera que conjuntamente con cualquier pretensin, se invoque accesoriamente una pretensin de indemnizacin, sin embargo la LPCA ha trastocado todo el esquema originario (Art. 26 LPCA).

Proceso de Lesividad
La Administracin aparece demandando la nulidad de sus propios actos Se considera que habran hasta 4 supuestos de procesos de lesividad: a) Vencido el plazo de un ao para declarar la nulidad de oficio, se recurre al proceso de lesividad (Art. 202 LPAG) b) El caso de una entidad que desea declarar la nulidad de una resolucin de un Tribunal o Consejo Administrativo regido por una Ley Especial c) El caso de la entidad que sin ser parte en un procedimiento administrativo previo, se ve afectada en sus derechos por la dacin de un acto de otra entidad. d) El caso de la entidad que actuando como administrado en el marco de un procedimiento lineal o trilateral, su pretensin es desestimada en sede administrativa, y es recurrida en proceso contencioso-administrativo en el Poder Judicial.

Proceso de Lesividad
En este ltimo caso, no nos parece que sea un proceso de lesividad, sino un proceso contencioso ordinario. Cul es la funcionalidad del proceso de lesividad? Equilibrar las garantas de los administrados y de la Administracin Pblica. La A.P. Persigue declarar la nulidad de un acto favorable a un administrado, basado en una causal de nulidad del Art. 10 y adems por un imperativo de inters pblico.

Proceso de Lesividad
Actuaciones impugnables mediante el proceso de lesividad: Actos administrativos Actos presuntos surgidos por aplicacin del silencio administrativo positivo. Concurrencia de doble agravio a) Existencia de una causal de nulidad b) La subsistencia del acto debe agraviar al inters pblico. Innecesariedad del agotamiento de la va previa: Declaracin de lesividad Autorizacin al Procurador para demandar.

Proceso de Lesividad
Funciones de la declaracin de lesividad: a) Habilitar la admisibilidad de la demanda b) Delimitar los argumentos de la demanda y actuaciones procesales sucesivas de la demanda. Legitimacin activa y pasiva Plazo para la interposicin de la demanda Expediente administrativo como recaudo Pretensiones Admisin de la demanda (suspensin de oficio del acto cuestionado) Excepciones y defensas previas

Acumulacin de Pretensiones
Las pretensiones susceptibles de ser interpuestas por las partes son evidentemente acumulables entre s: P.e. Una pretensin de superacin de inactividad material (pago efectivo de una pensin), ms una de plena jurisdiccin (adoptar las medidas necesarias para hacer efectivo dicho pago). P.e. Superacin de una va de hecho ms una pretensin de plena jurisdiccin (reestablecer los derechos conculcados).

Clases de acumulacin
Objetiva (de pretensiones), Subjetiva (de partes)
La acumulacin objetiva puede ser subordinada, alternativa o accesoria. (Art. 87 CPC)
Es subordinada cuando la pretensin queda sujeta a la eventualidad de que la propuesta como principal sea desestimada. Es alternativa, cuando el demandado elige cual de las pretensiones va a cumplir, y Es accesoria cuando habiendo varias pretensiones, al declararse fundada la principal, se amparan tambin las dems.

Si el demandado no elige la pretensin alternativa a ejecutarse, lo har el demandante. Si no se demandan pretensiones accesorias, slo pueden acumularse stas hasta el da de la audiencia de conciliacin. Cuando la accesoriedad est expresamente prevista por la ley, se consideran tcticamente integradas a la demanda.

Acumulacin objetiva sucesiva

En los siguientes casos: a) Cuando el demandante ampla su demanda agregando una o ms pretensiones. b) Cuando el demandado reconviene. c) Cuando de oficio o a peticin de parte, se renen dos o ms procesos en uno, a fin de que una sola sentencia evite pronunciamientos jurisdiccionales opuestos.

Acumulacin subjetiva de pretensiones originaria y sucesiva

La acumulacin subjetiva de pretensiones originaria se presenta cuando la demanda es interpuesta por varias personas o es dirigida contra varias personas. La acumulacin subjetiva de pretensiones sucesiva se presenta en los siguientes casos:
1) 2)

Cuando un tercero legitimado incorpora al proceso otra u otras pretensiones. Cuando dos o ms pretensiones intentadas en dos o ms procesos autnomos, se renen en un proceso nico.

En el caso del numeral 2), el Juez puede disponer la desacumulacin de pretensiones.

Reglas para la Acumulacin de Pretensiones

El Artculo 7 de la LPCA establece ciertas reglas especficas para la acumulacin de pretensiones, las mismas que prevalecen sobre las del CPC. Estas reglas son las siguientes: a) Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional b) No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma subordinada o alternativa. c) Sean tramitables en una misma va procedimental; y, d) Exista conexidad entre ellas por referirse al mismo objeto, o tengan el mismo ttulo, o tengan elementos comunes en la causa de pedir.

Control difuso en el proceso contencioso-administrativo

En aplicacin de lo dispuesto en los Artculos 51 y 138 de la Constitucin Poltica del Per, el proceso contencioso-administrativo procede an en caso de que la actuacin impugnada se base en la aplicacin de una norma que transgreda el ordenamiento jurdico. En este supuesto, la inaplicacin de la norma se apreciar en el mismo proceso.

Conclusiones sobre las Propuestas para una reforma de la Justicia ContenciosoAdministrativo

La actividad Probatoria en el proceso Contencioso Administrativo

El Art. 27 de la Ley del Proceso Contencioso Administrativo que establece: Art.27.- Actividad Probatoria.- En el proceso contencioso administrativo la actividad probatoria se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, no pudiendo incorporndose al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegadas en etapa prejudicial

Segn el informe Defensorial N 121.- Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la perspectiva del acceso judicial, la Comisin Tcnica especial formada para revisar la citada ley ha planteado una propuesta que permite incorporar pruebas respecto de hechos nuevos a partir de la etapa judicial: Art. 27.- Actividad Probatoria.- En el proceso contencioso-administrativo, la actividad probatoria no se restringe a las actuaciones recogidas en el procedimiento administrativo, pudiendo incorporarse al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en etapa prejudicial.

La actividad Probatoria en el Proceso Contencioso-Administrativo

La comisin Tcnica concluye que resulta una restriccin a la tutela jurisdiccional efectiva la consagrada en el art. 27 de la Ley que regula el Proceso ContenciosoAdministrativo, toda vez que se establece, que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el procedimiento administrativo. De forma excepcional, procede la actuacin de pruebas de oficio por mandatos del juez, excepcionalidad confirmada con la escasa frecuencia de su uso.

Sobre el procedimiento administrativo

El administrado que inicia un procedimiento administrativo tiene escasa preparacin para afrontarlo. Deber informarse sobre las normas que sustentan los derechos para su solicitud o defensa (leyes, decretos, directivas, resoluciones, ordenanzas, o cualquier otro dispositivo legal), buscar y acceder a esa informacin, entender los tecnicismos y la redaccin de esas normas, y luego entender e invocar las normas pertinentes a su caso concreto.

La falta de conocimiento por parte de un administrado sobre cmo afrontar un procedimiento administrativo influye negativamente en la resolucin de su caso en esta va. Hay un constante planteamiento incorrecto de medios impugnatorios. Se presentaban escritos que no cumplan con los requisitos formales exigidos por la Ley del Procedimiento Administrativo General Un argumento recurrente fue la simple invocacin al respecto de los derechos afectados Fue comn no plantear medio impugnatorio alguno en va administrativa, acudiendo el particular directamente al Poder Judicial. Se plante una indebida motivacin de las resoluciones administrativas plasmada en una muy corta exposicin de las razones de la negacin de la solicitud del administrado

Sobre el acceso a la justicia contencioso-administrativa

Respecto a la actuacin del juez, al momento de la admisin de las demandas o durante el transcurso del proceso: actitud de los jueces que favorecen la admisin de demandas cuya redaccin no es clara sobre lo que se desea plantear, en el otro extremo, se ubican las resoluciones que condicionan la admisin a requisitos que bien podran luego subsanarse, mantenindose an la posibilidad de rechazar la demanda si ello no ocurre.

Sobre las deficiencias en el proceso Contencioso- Administrativo

Una restriccin a la tutela jurisdicional efectiva ha sido consagrada en el art.27 de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, donde se establece que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el proceso administrativo. De forma excepcional, procede la actuacin de pruebas de oficio por mandato del juez, excepcionalidad confirmada con la escasa frecuencia de su uso.

Recomendaciones sobre la Propuesta para una reforma de la Justicia ContenciosoAdministrativa

Implementar la notificacin por coreo electrnico de manera gradual

Apoyndose en la base legal existente (el Cdigo Procesal Civil faculta la notificacin por correo electrnico a pedido de parte). La propuesta debe incentivar su uso entre las partes y sus abogados, con miras a hacerlo obligatorio en un mediano plazo.

El beneficio para el usuario reside en la menor duracin de su proceso, que se reducira, como mnimo en un 27% El xito de esta propuesta depende de varios factores: iniciar gradualmente su implementacin para no colisionar con patrones culturales acostumbrados a procesos por escrito, realizar campaas de difusin con abogados y justiciables sobre la notificacin electrnica y sus ventajas en tiempo y costos, habilitar centros de consulta de notificaciones electrnicas en lugares estratgicos; y modificar en el mediano plazo, el art. 163 del Cdigo Procesal Civil para aplicar la obligatoriedad progresiva en la notificacin de ciertos actos procesales.

Revisar y mejorar los formatos y modelos de resoluciones que emplean los juzgados
Con el fin de homogeneizarlos de acuerdo a completas y correctas interpretaciones jurdicas y criterios jurisprudenciales que cumplan slidamente con la argumentacin de cada paso sin perder la debida individualizacin, y no perjudicar al usuario

Implementar en la pgina Web del poder Judicial un sistema de publicacin de jurisprudencia y resoluciones de los juzgados y salas contencioso-administrativas
Incluyendo las decisiones de las salas de la Corte Suprema que conocen los recursos de casacin y apelacin en materia contencioso-administrativa