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Coleccin:LaInvestigacinEducativaen Mxico19922002

Volumen9:PolticasEducativas Coordinadoras:MargaritaZorillaFierro,LorenzaVilla Lever

190pginas.ISBN:9687542314.

2003porConsejoMexicanodeInvestigacinEducativa,A.C.

www.comie.org.mx

POLTICAS EDUCATIVAS
EDUCACIN BSICA EDUCACIN MEDIA SUPERIOR
coordinadoras: Margarita Zorrilla Fierro y Lorenza Villa Lever

La Investigacin Educativa en Mxico 1992-2002

Coordinacin general:
CONSEJO MEXICANO DE INVESTIGACIN EDUCATIVA, AC Mtra. Margarita Zorrilla Dr. Armando Alcntara Presidenta Secretario Dr. Mario Rueda Coordinador general de los estados de conocimiento

Agradecemos el apoyo de:


Direccin General de Investigacin Educativa, de la Subsecretara de Educacin Bsica y Normal-SEP M. en C. Lorenzo Gmez-Morfn Fuentes Subsecretario en Educacin Bsica y Normal Prof. Rodolfo Ramrez Raymundo Director General de Investigacin Educativa Centro de Estudios sobre la Universidad-UNAM Dr. Axel Didriksson Takayanagui Director Mtra Ma. de Lourdes Velzquez Albo Secretaria Acadmica

PROGRAMA DE FOMENTO A LA INVESTIGACIN EDUCATIVA CONVOCATORIA 2002

Primera edicin, 2003 Edicin: GRUPO IDEOGRAMA EDITORES Diseo de portada: MORA DIEZ BSCARO 2003 Consejo Mexicano de Investigacin Educativa San Lorenzo de Almagro nm. 116 Colonia Arboledas del Sur, CP 14376, Mxico, DF ISBN: 968-7542-31-4 Impreso en Mxico

PRESENTACIN DE LA COLECCIN

LA INVESTIGACIN EDUCATIVA EN MXICO (1992-2002)

a coleccin de libros La investigacin educativa en Mxico (1992-2002) es el resultado de una de las actividades centrales impulsadas por el Consejo Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE) para fortalecer el desarrollo de la investigacin educativa en el pas.1 En el mes de mayo del ao 2000 se dieron los pasos iniciales para conformar un equipo de trabajo que coordinara el proceso de elaboracin de los estados de conocimiento correspondientes a la dcada de los noventa. Como antecedente a esta actividad, en 1996, se edit una coleccin de nueve libros bajo el ttulo de La investigacin educativa en los ochenta, perspectivas para los noventa que revis la produccin de la comunidad de investigadores educativos del pas de 1982 a 1992. En esa ocasin, como un derivado de la participacin de ms de doscientos acadmicos en la elaboracin de los estados de conocimiento a lo largo de varios aos, se fund el COMIE que a la fecha ha diversificado sus iniciativas para fortalecer la investigacin sobre educacin en el pas; destacan entre otras muchas
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Un agradecimiento especial para la doctora Guillermina Waldegg, presidenta del COMIE durante los primeros dos aos de la realizacin de este proyecto, por su participacin en la conformacin de las comisiones que iniciaron los trabajos, en su apoyo para la seleccin de coordinadores de rea y la obtencin de condiciones econmicas para hacer posible esta tarea. A la maestra Margarita Zorrilla presidenta actual que hizo posible la continuidad y trmino de las actividades previstas.

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actividades la organizacin del Congreso Nacional de Investigacin Educativa cada dos aos y la Revista Mexicana de Investigacin Educativa, iniciada en 1996 y que a la fecha sigue publicndose puntualmente. El COMIE retom la idea de continuar constituyendo la memoria del quehacer cientfico sobre educacin en el pas, por lo que se dio a la tarea de revisar la produccin en la dcada pasada. La actividad se formaliz al conformar un equipo de investigadores dispuesto a invitar a otros colegas y constituir equipos de trabajo voluntario para cubrir, en principio, los mismos temas desarrollados para la dcada de los ochenta. La combinacin de iniciativas personales y una discusin amplia colegiada delimit la configuracin de once reas con sus respectivos temas al interior. Durante distintas etapas del proceso se contabiliz la participacin de 433 acadmicos, 146 miembros del COMIE y 287 de otras instituciones. Para la elaboracin de los estados de conocimiento del periodo que abarca esta coleccin, se reconoci como finalidad de la actividad el desarrollo y fortalecimiento de la investigacin educativa (IE), considerndose de manera simultnea otros propsitos:
Producir conocimiento sistemtico, analtico, crtico y propositivo so

bre la produccin de la IE. Desarrollar redes de acadmicos de distintas instituciones. Ampliar y fortalecer las relaciones de colaboracin entre acadmicos de distintas instituciones. Facilitar la incorporacin de nuevos acadmicos a la actividad profesional como investigadores sobre educacin. Contribuir a la formacin de estudiantes en el campo de la investigacin educativa. Ampliar la difusin del conocimiento derivado de la investigacin educativa a distintos pblicos. Contribuir a la consolidacin del COMIE, como comunidad acadmica especializada en la IE.

En cuanto a la definicin formal se opt por considerar al estado de conocimiento como el anlisis sistemtico y la valoracin del conocimiento y de la produccin generadas en torno a un campo de investigacin durante un periodo determinado. Esto permitira identificar los objetos bajo estudio y sus referentes conceptuales, las principales perspectivas tericas-metodolgicas, tendencias y temas abordados, el tipo de produccin generada, los problemas de investigacin y ausencias, as como su impacto y condiciones de produccin.

Presentacin de la coleccin

El conjunto de trabajos estuvo dirigido a travs de un comit acadmico, compuesto por un coordinador general, los responsables de las once reas de conocimiento y un representante del comit directivo y del consejo consultivo del COMIE. Los coordinadores de las reas se designaron a partir de autopropuestas y de invitaciones formuladas a miembros del COMIE desde la coordinacin general y el comit directivo, en todos los casos los nombramientos fueron avalados por el comit acadmico. La actividad del comit acadmico se inici formalmente con el diseo de algunos criterios de orientacin general: a) Organizacin
El trabajo estar organizado a partir de un grupo de investigadores

cuya produccin se inscribe dentro de un campo temtico especfico. El grupo de trabajo estar coordinado por un miembro del COMIE y debe incluir investigadores de, por lo menos, dos instituciones educativas del pas. Para colaborar en un campo temtico, el investigador debe tener produccin en ese campo. Cada campo temtico formar parte de un rea temtica coordinada por un miembro del COMIE. Los grupos de trabajo deben convocar ampliamente y dar cabida a investigadores de distintas instituciones (idealmente con cobertura nacional), independientemente de su tendencia terica o metodolgica.

b) Contenido
La actividad est dirigida principalmente a investigadores, aunque el

proceso debe incluir a estudiantes y auxiliares de investigacin. No se trata solamente de una recopilacin; sino de un anlisis con categoras y marcos de referencia, requiere de un aparato conceptual y emplea la crtica. Enfatiza lneas de continuidad y cambios en el campo, as como los conocimientos sobre los procesos educativos que aporta la investigacin. Incluye problemas y perspectivas abiertas, as como agendas en marcha. Cada grupo deber discutir y explicitar los criterios sobre los tipos de investigacin y conocimientos que se incluirn en la revisin.

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Se deber cubrir el panorama de la produccin nacional y segn lo

acuerden en cada equipo de trabajo se ubicar en el contexto regional e internacional. En cada equipo se deber definir la pertinencia de desarrollar las condiciones de produccin del conocimiento en cada tema, sin excluir la posibilidad de hacerlo en un estudio que considere al conjunto. Se procurar la promocin de trabajos que den cuenta del conjunto de la investigacin educativa y ensayos sobre cruces entre campos. El comit acadmico funcion como cuerpo colegiado para tomar las decisiones y establecer las directrices generales en la coordinacin del proceso de elaboracin de los estados de conocimiento; as mismo procur la coordinacin entre las reas y busc el equilibrio entre las instituciones y las personas que participaron en ellas. Se emple una pgina electrnica del COMIE como eje de la coordinacin, la comunicacin y el seguimiento del proceso. Se extendi una invitacin amplia a todos los miembros del COMIE para participar en la elaboracin de los estados de conocimiento y para el envo de las referencias bibliogrficas de su propia produccin. Se dise un formato de registro para todos los trabajos con la finalidad de contar con una base de datos comn, la especificidad de cada una de las reas mostr, desde los primeros intentos, la dificultad de emplear un solo formato. Al mismo tiempo la idea de contar al final con una base de datos que incluyera toda la informacin analizada no fue posible de concluir debido a problemas tcnicos y de comunicacin con los encargados de disear la base electrnica. Los lineamientos generales se difundieron a travs de la pgina electrnica y se fueron completando durante el proceso con los lineamientos especficos de cada rea, con la finalidad de que las dems pudieran beneficiarse de las experiencias particulares. En cuanto al funcionamiento de los grupos, cada uno defini su forma de trabajo y lo plasm en planes de accin y reportes parciales que se dieron a conocer en la pgina electrnica, con la intencin de enriquecer el trabajo colectivo a travs del intercambio. El comit directivo del COMIE dio a conocer pblicamente, a travs de carteles y publicidad en medios impresos, el proyecto de elaboracin de estados de conocimiento, para facilitar a los investigadores el acceso a la informacin por parte de los cuerpos directivos de las instituciones y, a su vez, extender la invitacin para que el pblico en general enviara materiales para cada uno de los temas a desarrollar. Durante la realizacin del VI Congreso Nacional de Investigacin Educativa (en el ao 2001) se presentaron los avances de los trabajos

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correspondientes a las reas, a cargo de cada uno de los responsables; con las presentaciones se confirm la diversidad de estilos de organizacin, formas de trabajo y variedad de productos esperados como resultantes del complejo proceso seguido a lo largo del primer ao de colaboracin. El comit acadmico acord como procedimiento que cada una de las reas y sus respectivos temas propusieran los nombres de dos o tres lectores externos (personas especialistas en el tema que no hubieran participado en la elaboracin de los documentos), para que de manera conjunta con los responsables de cada tema pudieran intercambiar puntos de vista para lograr la versin final de los libros. Las propuestas de dictaminadores fueron analizadas y aprobadas por el comit acadmico. Asimismo se acept la posibilidad de que los lectores, si as lo consideraran en cada rea, pudieran participar como comentaristas, elaborando un documento breve que se incluira en la versin final de los estados de conocimiento.2 BALANCE PRELIMINAR Una apreciacin inicial sobre el proceso de elaboracin de los estados de conocimiento se trat de captar con las respuestas de los coordinadores de las reas a un cuestionario3 que solicitaba su opinin sobre el cumplimiento de los propsitos con los que se inici la actividad. Las respuestas se agruparon segn los propsitos previstos: 1) Producir conocimiento sistemtico, analtico, crtico y propositivo sobre la produccin de la investigacin educativa En relacin con la produccin de la investigacin educativa, siete de los once coordinadores afirmaron que el rea de conocimiento y sus campos temticos s cumplieron con el objetivo de producir conocimiento sistemtico, analtico, crtico y propositivo; mientras que tres coordinadores expresaron que dicho objetivo se alcanz parcialmente debido a que no se ha efectuado un anlisis profundo del desarrollo de cada campo temtico, as
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La culminacin de la actividad colectiva recibi un fuerte impulso con la firma del convenio suscrito entre la SEP y la UNAM, con la participacin decidida del doctor ngel Daz-Barriga director en su momento del CESU. Un agradecimiento especial a las maestras Leticia Elizalde Lora y Alma Delia Torquemada Gonzlez por su participacin en el diseo del cuestionario y en el anlisis de la informacin obtenida.

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como a la complejidad que represent la produccin de escritos sistemticos, crticos y, sobre todo, propositivos. nicamente una persona no respondi a esta pregunta. 2) Desarrollar redes de acadmicos de distintas instituciones Respecto de la conformacin de grupos de trabajo, 7 coordinadores comentaron sobre la existencia de un equipo de investigadores reducido que inicialmente trabaj de manera constante. Estos grupos de trabajo se haban consolidado debido al desarrollo previo de investigaciones conjuntas. El tiempo que reportan haber trabajado juntos oscila entre los 3 y los 15 aos. As, los acadmicos participantes provienen de diversas instituciones de nivel superior: facultades y centros de la UNAM, DIE-CINVESTAV, ICAI, CIESAS, COLMEX, UPN; universidades de los estados de Aguascalientes, Sinaloa, Morelos, Puebla, Guadalajara, Baja California, Estado de Mxico, Veracruz; Archivo Histrico de Colima; ISCEEM; Escuela Normal para Maestros de Toluca nm. 2; SEP, SEIT y SEJ. En estas siete reas temticas, las redes acadmicas existentes desarrollaron diversas actividades, tales como:
Seminarios: Sesiones peridicas de trabajo en donde se discutieron las

directrices y enfoques de los campos temticos, se analizaron documentos y la redaccin final de los trabajos. Reuniones de discusin: Encuentros acadmicos para tomar acuerdos sobre el objeto de conocimiento de cada campo e intercambiar informacin sobre la toma de decisiones de cada grupo de trabajo. Seleccin e intercambio de material: Una tarea comn consisti en recopilar material bibliogrfico a travs de ndices de revistas de educacin y bases de datos, as como rescatar las producciones cientficas de todo el pas. Proyectos colectivos: Desarrollar investigaciones y/o proyectos de manera conjunta. Foros acadmicos: Organizacin de encuentros de inters comn a escala nacional o internacional. Seguimiento de actividades: Procesos de revisin y correccin de los estados de conocimiento a partir de las problemticas detectadas. Conformacin de comunidades de trabajo: Integracin de redes y grupos colegiados, promoviendo la incorporacin de nuevos investigadores y estudiantes, a la vez que se articularon actividades de inters.

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Otras actividades realizadas en menor medida fueron:


Publicaciones: produccin para revistas de obras colectivas. Productos: entrega de informes sobre la integracin de los estados de

conocimiento, resmenes analticos y elaboracin de diccionarios. Directorio: un conjunto de directorios en constante actualizacin. Formacin acadmica: redes informales de formacin acadmica especializada y programas de posgrado. Definicin de lneas de investigacin: Identificacin y construccin de lneas de investigacin constitutivas de cada campo. Dada la existencia reducida de estos grupos de trabajo, nueve coordinadores comentaron que se impuls el crecimiento de esta red acadmica a travs del involucramiento de nuevos participantes. Esto se desarroll principalmente a travs de dos medios. Primero, mediante una convocatoria abierta propuesta por el COMIE que brind la oportunidad de establecer contacto con investigadores de todo el pas. El segundo medio fue la decisin de cada rea y/o campo temtico, conformando proyectos temticos de los participantes. Otras maneras que permitieron la integracin de equipos de trabajo fueron los congresos y seminarios colectivos. Cabe sealar que de 5 a 90 acadmicos colaboraron en los distintos grupos para elaborar los estados de conocimiento, procedentes de diferentes instancias de la UNAM, as como de otras universidades de la repblica, como: ICEEM, Escuela Nacional de Maestros, CENEVAL, SEP, CIIDET, DIECINVESTAV , ISCEEM , CIESAS , COLMEX , Colegio Mexiquense, Toluca, Cuernavaca, Universidad de las Amricas, de Puebla, Morelos, Yucatn, Hidalgo, Guadalajara, Quertaro, Veracruz, Sonora, Aguascalientes, Guerrero, Chapingo, Zacatecas, Nuevo Len y Michoacn, entre otras. Participaron adems becarios, ayudantes de investigacin y prestadores de servicio social. En lo que se refiere a las funciones desempeadas por los equipos de trabajo, se reportaron:
Productos: Redaccin, anlisis, interpretacin, integracin y presenta-

cin de los documentos de cada campo temtico. Discusin: Reuniones peridicas para trabajar y analizar los ejes temticos de los estados de conocimiento. Recopilacin del material: Bsqueda y clasificacin de informacin sobre las temticas de inters.

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Bases de datos: Sistematizacin de bases bibliogrficas y documentales,

con el apoyo de asistentes y ayudantes de investigacin. 3) Ampliar y fortalecer las relaciones de colaboracin entre acadmicos de distintas instituciones Por otra parte, en todas las reas temticas se seal como principales mecanismos de comunicacin el correo electrnico y las reuniones peridicas, algunas de ellas seminarios de trabajo, lo que en su conjunto permiti el intercambio de informacin y retroalimentacin en trminos tericos y metodolgicos al interior de los campos. En menor medida se sealaron el uso de bases de datos y eventos acadmicos como medios de comunicacin. Cabe destacar que tres de las once reas temticas utilizaron una pgina electrnica para facilitar la comunicacin entre los participantes. En cuanto a las acciones de colaboracin entre los miembros del grupo, en seis reas temticas los coordinadores manifestaron que se dio a travs de la organizacin y desarrollo del trabajo; as se delimitaron tareas, criterios de revisin e integracin de los materiales. De igual forma, se tomaron acuerdos sobre la presentacin formal de los documentos. Otra accin de colaboracin consisti en el intercambio de material bibliogrfico entre los campos. Es importante sealar que tres coordinadores reconocieron la importancia de la comunicacin electrnica como medio de colaboracin. Asimismo, cinco coordinadores comentaron que las relaciones de colaboracin se han mantenido gracias al trabajo conjunto, permanente y al apoyo mutuo de los equipos, as como al ambiente de armona y cordialidad entre sus integrantes. Algunas reas expresaron que la comunicacin electrnica y el intercambio de material bibliogrfico tambin permitieron mantener las relaciones de colaboracin entre los campos. Por otra parte, en nueve reas temticas se reconocieron diversas dificultades:
Diferencias personales: Desacuerdos sobre posturas, perspectivas, formas de

trabajo o enfoques para el desarrollo de los estados de conocimiento.


Elaboracin y presentacin de escritos: Se detectaron dificultades en la re-

daccin de escritos, en la definicin de ncleos temticos, as como una limitada produccin y heterogeneidad de productos. Retrasos en la entrega de versiones finales. Ausencia de coordinadores y/o expertos: En algunas reas se reincorporaron tardamente expertos en el campo y en otras se expres la opinin de poco involucramiento de sus coordinadores.

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Limitaciones institucionales: Por la ubicacin de los participantes en sus

instituciones de procedencia, algunos tuvieron que dejar actividades para asistir a las reuniones de trabajo. Inexperiencia de integrantes: Dada la incorporacin de nuevos integrantes que desconocan la dinmica de trabajo en investigacin, se tuvo que brindar apoyo y asesora constante. Financiamiento: Apoyo econmico insuficiente por parte de las instituciones para que los participantes de diversas partes de la repblica se trasladaran a la ciudad de Mxico. Manejo de bases de datos: Carencia de una formacin conceptual para el anlisis y capacitacin en cmputo de bases de datos. Ante las dificultades encontradas, los coordinadores manifestaron el empleo de algunas estrategias:
Conciliacin en los conflictos: Se propici el dilogo abierto, la confronta-

cin y negociacin entre los miembros en conflicto, llegando a acuerdos mutuos promoviendo, al mismo tiempo, el trabajo en equipo. Apoyo y asesora: Orientacin del trabajo al interior de los campos, reasignando tareas, apoyando a los nuevos integrantes en la dinmica de trabajo y manteniendo la interlocucin entre los campos que configuran cada rea temtica. Se apoy en la coordinacin de otros campos. Revisiones y ajustes al trabajo: Se efectuaron anlisis exhaustivos de los estados de conocimiento revisando y corrigiendo los diversos documentos. Asimismo, se reorganizaron algunos ejes temticos para una mejor integracin de los documentos. Apoyo de expertos: Se invit a especialistas con el propsito de orientar el trabajo en algunos campos temticos. Apoyo financiero: nicamente un coordinador expres la obtencin de ayuda econmica para desarrollar reuniones de trabajo.

Cabe destacar que solamente en dos reas temticas no se reportaron dificultades durante la elaboracin de los estados de conocimiento. Adems nueve coordinadores afirmaron que continuarn trabajando en equipo una vez que concluyan los estados de conocimiento desarrollando diversas actividades como:
Proyectos: Investigaciones colectivas sobre temticas derivadas de los

estados de conocimiento y de inters para el grupo de trabajo.

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Eventos acadmicos: La organizacin conjunta de diversos eventos, tales

como foros y congresos.


Redes acadmicas: Conformar vnculos de comunicacin para identificar

acadmicos que realicen investigacin en las temticas del grupo de trabajo y generar el intercambio de informacin. En menor medida se sealaron adems la integracin de nuevos estados de conocimiento, publicaciones de los productos efectuados, elaboracin y entrega de bases de datos a instituciones acadmicas, as como la operacin de programas de posgrado. Es importante sealar que mientras cuatro coordinadores no especifican el tiempo en el que desarrollarn el trabajo posterior a la culminacin de los estados de conocimiento; cuatro de ellos sealaron que la duracin del trabajo colectivo estar en funcin del desarrollo de las temticas de inters, o bien, de la realizacin de eventos acadmicos previamente organizados. Solamente en un rea temtica se especific una fecha concreta. nicamente dos coordinadores puntualizaron que no continuarn trabajando colectivamente despus de haber concluido los estados de conocimiento, debido a que no existen intereses comunes sobre temticas de investigacin y dada la incompatibilidad de los integrantes para desarrollar actividades en equipo. 4) Facilitar la incorporacin de nuevos acadmicos a la actividad profesional como investigadores sobre educacin Respecto a la incorporacin de nuevos acadmicos al campo de la investigacin, la mayora de los coordinadores comentan que s se realiz dicha incorporacin y slo uno enfatiza que no, debido a que es muy reciente el trabajo de investigacin en el rea y el tipo de trabajos como ensayos suelen escribirse por personas con fuerte presencia en el sector educativo. Por lo que se refiere a si el estado de conocimiento facilitar la incorporacin de nuevos acadmicos para la investigacin sobre el tema, siete coordinadores expresan que s, ya que tenan como propsito hacer crecer la comunidad. Entre las estrategias para realizar la incorporacin se consideraron:
Integrar a jvenes investigadores como coordinadores de subcampo,

coautores o asistentes.
Otorgar tareas diferenciales. Difundir los productos realizados. Formacin de equipos de trabajo base y regionales.

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Asimismo, se plantea que las temticas en s generan la incorporacin, ya que estn relacionadas con la vida laboral y personal de los participantes interesados en la investigacin. En este aspecto dos coordinadores sealan que no se realizar la incorporacin, ya que los estados de conocimiento no son espacios para la formacin propiamente dicha de investigadores y, por lo tanto, es la existencia de grupos o lneas de investigacin en las instituciones la que propicia esta incorporacin. Un coordinador plantea la posibilidad de incorporacin, pero no ampli sus comentarios al respecto. 5) Contribuir a la formacin de estudiantes en el campo de la investigacin educativa En cuanto a la participacin de estudiantes, sta se present en nueve reas. De esta manera colaboraron en tres de ellas estudiantes de licenciatura; en dos de maestra y doctorado y en cuatro de ambos niveles. Las funciones desempeadas consistieron, entre otras, en recopilar y analizar el material bibliogrfico; elaborar bases de datos; elaborar ensayos; realizar sntesis; elaborar categoras analticas y coordinar subcampos. Las habilidades que desde la perspectiva de los coordinadores se promovieron en los estudiantes fueron el anlisis, la expresin escrita, la lectura crtica, la localizacin de material especializado, el trabajo en equipo y la investigacin. Sobre las actitudes promovidas, se plantearon el respeto y la comunicacin. Para cuatro reas se determina que no se considera la permanencia de los estudiantes despus de la elaboracin de los estados de conocimiento, ya que las instituciones no tienen lugar y presupuesto destinado para nuevos investigadores. Por el contrario, los que s consideran su permanencia especifican que sta se destinar a la culminacin de trabajos de tesis. En dos reas no se propici la participacin de estudiantes por considerar que la elaboracin del estado de conocimiento exige competencias acadmicas y un nivel de anlisis que rebasa, en mucho, la recopilacin de material y llenado de fichas bibliogrficas y documentales. 6) Ampliar la difusin del conocimiento derivado de la investigacin educativa a distintos pblicos La difusin de los productos no fue realizada por siete reas, bajo el argumento de que sera conveniente hacerlo hasta tener los productos terminados y dictaminados por los lectores correspondientes. Las 4 reas que s difundieron sus trabajos siguieron como estrategias la presentacin en con-

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gresos y conferencias nacionales e internacionales, as como la elaboracin de artculos para revistas. 7) Contribuir a la consolidacin del COMIE como comunidad acadmica especializada en la investigacin educativa Para diez de los coordinadores, las actividades realizadas s contribuyeron a la consolidacin del COMIE como organizacin, especificando que el trabajo acadmico es la mejor forma de unir a los integrantes de una organizacin, por lo que si se fortalece la comunidad de investigadores, se fortalece el COMIE, que desempea un papel fundamental en la investigacin a nivel nacional. Al respecto en un rea de conocimiento se percibe que se trabaja para realizar investigaciones especficas, pero no necesariamente para consolidar a la organizacin que promueve la actividad. En siete reas s se incorporaron participantes no agremiados al COMIE, oscilando los nmeros entre 4 y 18 personas. En dos reas los participantes estn en el proceso de ingreso, en otra se desconoce si se realizar dicha incorporacin y, en una ms, no se considera debido a que los criterios de seleccin son muy cerrados. En este sentido, se propone solicitar una relacin de los participantes en la elaboracin de los estados de conocimiento, para que sea considerada como un antecedente importante para ingresar al COMIE. La funcin del comit acadmico en la organizacin y orientacin en la toma de decisiones, es percibida por ocho reas como favorable, enfatizando:
El funcionamiento colegiado y conciliador, realizndose los trabajos

en un ambiente de armona, diversidad y tolerancia.


Buena organizacin. Elaboracin de orientaciones centrales para la integracin de los docu-

mentos. Para dos reas la funcin del comit acadmico fue innecesaria, siendo ms conveniente tener un procedimiento escrito con los controles necesarios para la actividad (lectores, revisores, mecanismos de consolidacin, etctera). Asimismo, se considera que el papel del comit acadmico no fue tan decisivo; en el mismo sentido se seala que fue poco favorable intentar elaborar una base de datos compartida con toda la informacin capturada. Algunos comentarios adicionales giraron en torno a:

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El contexto. Los estmulos a la productividad han producido presiones

en los acadmicos, a diferencia de la situacin en la que se elaboraron los estados de conocimiento de la dcada de los noventa. Coordinador del comit acadmico. Su papel ha sido fundamental para la conclusin de los trabajos, aunque se recomienda actuar con mayor autoridad. Grupos de trabajo. El crecimiento de los equipos, por un lado, ampli el estado de conocimiento y, por otro, obstaculiz su organizacin. Sera recomendable no trabajar con convocatorias abiertas, por lo cual sera conveniente reconocer grupos de trabajo integrados institucionalmente. Campos temticos. Considerar la permanencia del tema de formacin de investigadores. Apoyo del COMIE. Este Consejo debera emplear parte de sus ingresos en apoyar la actividad de elaboracin de los estados de conocimiento bajo la modalidad de proyectos de investigacin.

Finalmente, como podr apreciarse por los comentarios vertidos, la visin general de los coordinadores plantea el logro de los propsitos iniciales, sin dejar de reconocer sealamientos crticos respecto de algunos rubros. La actividad desplegada no deja de representar un acontecimiento notable al involucrar por cerca de tres aos a ms de cuatrocientas personas interesadas en constituir la memoria del quehacer profesional sobre la investigacin educativa en Mxico; este esfuerzo promovido por el COMIE por segunda ocasin, reafirma su vocacin de servicio hacia la comunidad educativa y consolida el puente de acceso a la investigacin de los nuevos actores. Quizs lo ms extraordinario es que la tarea, a pesar de los obstculos de todo tipo, ha sido concluida. Sin duda otro momento para el balance de lo ocurrido lo constituir la lectura analtica de los libros producidos, en la que los lectores tendrn la ltima palabra. Mario Rueda

NDICE
PRLOGO ................................................................................................................... 19 Margarita Zorrilla Fierro y Lorenza Villa Lever

PARTE I EDUCACIN BSICA


Margarita Zorrilla Fierro

Introduccin .............................................................................................................. 27 Primero: contexto .................................................................................................. 27 Segundo: Objeto .................................................................................................... 32 Tercero: reconocimiento ...................................................................................... 36 1. Estudios y diagnsticos que orientaron las polticas de la educacin bsica durante los noventa .................................................. 37 2. Estudios referidos a las polticas de cobertura, calidad y equidad .............................................................................................................. 41 3. Estudios relacionados con la poltica de la federalizacin educativa ............................................................................................................... 55 La mirada centrada en la federacin .................................................................. 55 La mirada en las entidades ................................................................................... 59 4. Estudios orientados a las polticas de financiamiento educativo ............. 71 Anlisis histrico del financiamiento ................................................................. 72 Financiamiento alterno (pblico-privado) ........................................................ 75 Influencia de organismos internacionales en el financiamiento .............................................................................................. 76 5. Estudios acerca de los actores en las polticas educativas y la participacin social ..................................................................................... 79 6. Estudios acerca de la planeacin y evaluacin del sistema educativo mexicano ........................................................................................... 83

7. Estudios de las polticas de profesionalizacin del magisterio ................ 87 8. Balance ................................................................................................................. 97 Bibliografa ............................................................................................................... 101 Documentos oficiales ......................................................................................... 101 Investigaciones ..................................................................................................... 101 Ensayos .................................................................................................................. 105

PARTE II LA EDUCACIN MEDIA SUPERIOR


Lorenza Villa Lever

Introduccin ............................................................................................................ 119 1. La caracterizacin general del Sistema de educacin media superior .................................................................................................. 123 2. Los objetos de anlisis privilegiados por las investigaciones .................................................................................................. 129 Globalizacin y desarrollo nacional: los cambios estructurales y la educacin media superior ........................................................................... 130 La misin e identidad de la educacin media superior ................................ 136 La estructura curricular, los contenidos y los profesores de la educacin media superior ........................................................................ 142 El mercado de trabajo y empleo de los egresados de la educacin media superior .................................................................................. 151 Los jvenes y la EMS ........................................................................................... 160 Las modalidades de EMS y sus instituciones .................................................. 164 3. Las instituciones que albergan los estudios realizados y las formas de publicacin que utilizan ..................................................... 175 4. Las principales aportaciones y las perspectivas ......................................... 177 Bibliografa ............................................................................................................... 183 Libros ..................................................................................................................... 183 Captulos de libros............................................................................................... 184 Cuadernos de trabajo .......................................................................................... 187 Revistas .................................................................................................................. 187 Memorias............................................................................................................... 188 Documentos oficiales ......................................................................................... 190

PRLOGO

l Consejo Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE) defini estado de conocimiento (EC) como el anlisis sistemtico, las valoraciones del conocimiento y de la produccin generada en torno a un campo de investigacin durante un periodo determinado; permite identificar los objetos bajo estudio y sus referentes conceptuales, las principales perspectivas tericas-metodolgicas, tendencias y temas abordados, el tipo de produccin generada, los problemas de investigacin y ausencias, as como su impacto y condiciones de produccin. El propsito central de la elaboracin y publicacin de los estados de conocimiento es favorecer el dilogo entre investigadores, tomadores de decisin, acadmicos, maestros y estudiantes, as como convocar a los especialistas a conjugar sus esfuerzos con el fin de superar las deficiencias identificadas. Tambin se espera que este esfuerzo colectivo estimule a los jvenes para incorporarse a las actividades de investigacin que contribuyan a mejorar el conocimiento de los temas cruciales de la educacin. En este libro se entrega a la comunidad educativa, en el sentido amplio expresado en el prrafo anterior, el estado de conocimiento del rea temtica denominada Polticas educativas en los campos definidos como educacin bsica y educacin media superior. El tema de las polticas educativas y su importancia creciente coincide con una dcada de cambios importantes para el diseo e implantacin de polticas y programas educativos as como en una nueva configuracin del sistema educativo mexicano. En parte esto se debe a la decisin de descentralizar hacia los estados la operacin y funcionamiento del sistema de enseanza bsica y la formacin de maestros. Los efectos de esta decisin
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MARGARITA ZORRILLA FIERRO Y LORENZA VILLA LEVER

no slo se circunscribieron a la educacin bsica, otros servicios educativos iniciaron tambin procesos de descentralizacin. Estos hechos generaron inters en la comunidad de investigadores educativos por el tema. Sin embargo, tanto la investigacin de polticas educativas orientadas a la educacin bsica como a la media superior, contina siendo, como en la dcada de los aos ochenta, un objeto de estudio poco frecuente en la investigacin educativa. No obstante, se observ que el ensayo de opinin tan comn en los aos ochenta en esta temtica dej de ser la nica expresin de los investigadores educativos. Los estudios analizados reportan adems de referentes tericos, metodolgicos y tcnicos, su propia obtencin de informacin emprica o plantean metodologas para la realizacin de datos provenientes de fuentes secundarias y por su importancia para las polticas se observa tambin un nfasis en la parte propositiva que pueda alimentar la definicin o puesta en marcha de las mismas. La delimitacin del objeto de este estado de conocimiento nos llev a distinguir lo siguiente: por un lado, se encuentra la investigacin educativa que se realiza con el propsito de aportar insumos de conocimiento para definir la poltica educativa en un espacio y tiempo determinados (investigacin para la poltica), generalmente son estudios de diagnstico; por otro, est la investigacin de la poltica, es decir, la que indaga sobre su diseo, su operacin o sus resultados (investigacin de la poltica). Tambin se identifica una tercera cuestin: la que se refiere a la relacin entre investigacin y polticas educativas. Se trata fundamentalmente del anlisis sobre el uso y peso que tiene el conocimiento para la toma de decisiones de poltica educativa. El estado de conocimiento que se denomina investigacin de la investigacin, en algn sentido es el que aborda esta perspectiva. El captulo que se ocupa del campo de la educacin bsica se centr en la investigacin de la poltica especficamente en los estudios cuyo objeto es la dimensin macro sistmica. El informe inicia con una introduccin que permite situar el estado de conocimiento, enseguida se presentan las investigaciones localizadas, las que fueron agrupadas en las siguientes categoras: diagnsticos que orientan el diseo y la operacin de las polticas; anlisis de las polticas de cobertura, calidad y equidad; de las polticas de federalizacin educativa; de la poltica de financiamiento educativo; sobre las polticas y las reformas educativas; el papel de los actores en las polticas educativas y la participacin social; las polticas para el magisterio; la gestin institucional del sistema educativo en conjunto y sobre la evaluacin; finalmente, se hace un balance general de las aportaciones con el fin de identificar perspectivas a futuro en este campo.

Prlogo

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En el caso del campo de la educacin media superior, se tom la decisin de incluir, adems de investigaciones sobre la poltica educativa, aquellas que, sin proponerse explcitamente trabajarlas, s plantean elementos que pueden servir para normar las acciones y que proponen, entre otros, algunos principios, recomendaciones, normas y prioridades, como condiciones para realizar o cumplir las tareas y funciones de un programa o plan. En el campo de la educacin media superior, el anlisis de la informacin se organiz tomando en cuenta los siguientes rubros: el primero, se refiere al contexto y caracterizacin general del sistema de educacin media superior; en el segundo, que es el ms amplio, se tratan los objetos de anlisis privilegiados por las investigaciones; en el tercero se habla de las instituciones que albergan los estudios realizados y las formas de publicacin de los trabajos y, finalmente, en el cuarto se plantean las principales aportaciones y las perspectivas a futuro y se presenta, a manera de conclusin, una sntesis de los hallazgos y aportaciones de los trabajos adems de proponer algunos temas de investigacin para el futuro. Los objetos de investigacin fueron clasificados en las siguientes categoras: globalizacin y desarrollo nacional; los cambios estructurales y la educacin media superior; la misin y la identidad de la educacin media superior; la estructura curricular, los contenidos y los profesores de la educacin media superior; el mercado de trabajo y el empleo de los egresados de la educacin media superior; los jvenes y la educacin media superior y, las modalidades de la educacin media superior y sus instituciones. Como se seala en el captulo de educacin media, se percibe carencia o escasez de estudios que aborden debates tericos o metodolgicos que alimenten conceptualmente los anlisis sobre el diseo, la operacin y los resultados de las polticas educativas. Esta conclusin es tambin vlida para la investigacin de polticas en educacin bsica. En cuanto a objetos especficos de estudios se observ que estn ausentes temas como por ejemplo: las polticas curriculares en educacin bsica; las polticas de coordinacin de la educacin media superior o de la federalizacin de la educacin bsica y sus efectos en la eficacia, eficiencia o equidad del sistema; las polticas de formacin y actualizacin de maestros; las polticas de evaluacin educativa tanto la que se refiere a la dimensin de los aprendizajes escolares como a otros aspectos de los procesos, actores o instituciones educativas. Tambin se observ la ausencia de investigaciones colectivas y de estudios que sean capaces de tratar los problemas de conocimiento de manera integral y compleja.

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El campo temtico de la investigacin cientfica acerca de las polticas educativas en los tipos educativos bsico y medio superior se encuentra en franco surgimiento en nuestro pas. En este sentido queremos compartir una reflexin de Carlos Muoz Izquierdo que, a su vez, es una sugerente invitacin a los investigadores educativos. Este investigador atinadamente seala:
que es necesario que nuestros estudios se adelanten a los cambios educativos; lo que implica rebasar en todo momento los intereses y necesidades inmediatos de los tomadores de decisin. De este modo, la investigacin iluminar la realidad desde nuevos ngulos y permitir descubrir nuevos problemas, as como las causas y consecuencias de los mismos. Adems, debemos contribuir a preparar las plataformas que son necesarias para el cambio educativo y someter constantemente a prueba nuestros paradigmas y propuestas de solucin.1

Y como sealbamos al inicio de esta presentacin, esperamos que este esfuerzo colectivo que ha significado la elaboracin de ste y los dems estados de conocimiento estimule a los jvenes para incorporarse a las actividades de investigacin, que contribuyan a mejorar el conocimiento de temas que son cruciales para la educacin. Para terminar esta presentacin queremos agradecer a Olga Maya Alfaro coautora del captulo de Educacin bsica por su responsabilidad y dedicacin, as como a Claudia Alanz Hernndez, quin colabor en una parte del estudio de este campo. Adems, agradecemos el trabajo de quienes destinaron parte de su tiempo a revisar las versiones finales de estos captulos. A Jos Bazn Levy, Alfredo Hualde y Mara de Ibarrola que revisaron el captulo de Educacin media superior y a Alberto Arnaut que revis el de Educacin bsica. La redaccin e integracin ltima de ambos captulos es responsabilidad nuestra. Margarita Zorrilla Fierro Lorenza Villa Lever
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Muoz Izquierdo, C. (2002). Investigacin educativa y polticas pblicas. Texto preparado para el panel sobre experiencias en el uso del conocimiento generado por los investigadores educativos, llevado a cabo en el Taller sobre el mismo tema. Ouro Preto, MG, Brasil, del 1 al 5 de julio de 2002, bajo los auspicios de la Oficina Regional de la UNESCO para Amrica Latina y el Caribe (OREALC) y de la Fundacin Ford.

EDUCACIN BSICA

PARTE I

COORDINADORA: Margarita Zorrilla Fierro Universidad Autnoma de Aguascalientes Catalina Olga Maya Alfaro Direccin General de Educacin Normal y Actualizacin del Magisterio en el DF-SSEDF Claudia Alanz Hernndez Facultad de Ciencias Polticas y Sociales-UNAM

Reconociendo que los sistemas educativos no son mquinas, sino arenas de conflicto, y que lo que hacen los sistemas educativos refleja cmo construyen las personas su roles respecto de esos sistemas, los investigadores pueden facilitar el desarrollo de conocimiento y aprendizaje organizacional sostenido. Las guas claves son el dilogo democrtico, el otorgamiento de facultades, el tiempo, la persistencia y la paciencia.
Noel McGinn y Fernando Reimers (Dilogo informado, 2000, pp. 236)

INTRODUCCIN
PRIMERO: CONTEXTO El inters de las ciencias sociales por estudiar las polticas pblicas tiene en su haber ms de cinco dcadas. Hoy, como nunca antes, afirma Luis F. Aguilar:
[...] se trata de formular y desarrollar polticas que sean susceptibles de fundamento legal (constitucionalidad), de apoyo poltico, de viabilidad administrativa [viabilidad tcnica] y de racionalidad econmica [] con el fin de encarar problemas pblicos de mayor complejidad y mutabilidad, a causa de la escala del Estado, y ante un contexto poltico de alta intensidad ciudadana.1

En este sentido las polticas educativas son polticas pblicas. Junto con la agudizacin de la crisis del Estado de bienestar, en la ltima dcada del siglo XX se hicieron ms evidentes los procesos de modernizacin y cambio tecnolgico que ocurren en el marco de la hegemona neoliberal y de la globalizacin de los mercados; lo que ha colocado a los pases en desarrollo frente a nuevos y complejos desafos. Estos consisten, por un lado, en aumentar su capital social y por otro en obtener mayores niveles de competetividad para incorporarse de manera exitosa al mercado internacional. En Mxico, la crisis del Estado de bienestar ha provocado dos movimientos de reforma que fueron secuenciales en el tiempo. El primero se
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Aguilar V., Luis F. (1995). Estudio introductorio, en Lassell, H.D. et al. El estudio de las polticas pblicas, Mxico: Miguel ngel Porra, pp. 15-76. 27

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caracteriza por una reduccin del mbito de competencia del Estado, lo ms conocido es la privatizacin de empresas paraestatales. El segundo se identifica por la urgencia de que el Estado cambie su funcin, es decir, que transite de ser un Estado administrador a uno regulador. Mientras que la privatizacin supone transformaciones desde fuera del Estado; cambiar su funcin implica una reforma hacia dentro. Transitar del Estado tradicional autoritario, patrimonialista y clientelar hacia uno que se constituya como un autntico instrumento de gobierno, es decir, que se distinga por compartir el liderazgo, su capacidad para crear consensos y distribuir la autoridad y el poder, as como por ser responsable de los resultados, implica una reforma profunda de su estructura, organizacin y modos cotidianos de actuacin. Las transformaciones educativas impulsadas en distintas partes del mundo nos indican la importancia de la educacin para responder a los nuevos desafos. Los cambios que se exigen a los sistemas educativos tienen que ver con dos cuestiones. Los elementos de su propuesta pedaggica: currculo, enfoques pedaggicos, aos de escolaridad obligatoria o la compensacin de las desigualdades; y, los componentes de una nueva gestin institucional del sistema: planeacin, evaluacin, rendicin de cuentas, financiamiento, formacin de cuadros gerenciales, modernizacin, formacin de docentes, investigacin e innovacin entre los ms importantes.2 Por su trascendencia, las polticas educativas han adquirido un papel central, tanto por lo que se refiere a su diseo como por la operacin y valoracin de sus resultados. En el marco de la reforma del Estado, los sistemas educativos de distintos pases en el mundo empezaron a vivir tambin procesos de reforma desde la dcada de los ochenta del siglo XX. Las llamadas reformas de primera generacin se dirigieron a cuestiones como la descentralizacin y la focalizacin del financiamiento. Las reformas de segunda generacin incorporaron ms elementos, relativos stos a transformaciones del currculo y de los enfoques pedaggicos, a la formacin inicial y en servicio de los maestros, a la renovacin de las leyes de educacin y/o a la introduccin de la evaluacin como una medida que se relaciona con la calidad. Finalmente,

Aguerrondo, I. (2002). Ministerios de educacin: de la estructura jerrquica a la organizacin sistmica en red [versin electrnica]. Buenos Aires: Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin/UNESCO-Sede Regional Buenos Aires. Consultado el 5 de julio de 2002 en el World Wide Web:http://www.iipe-buenosaires.org.ar/ pdfs/publicaciones/iaguerrondo.pdf

Introduccin

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las reformas de tercera generacin son aquellas que dirigen sus esfuerzos a la transformacin de la escuela. En el caso de Mxico, la reforma del Estado se puede ubicar desde los aos setenta cuando en el sistema educativo tiene lugar la desconcentracin de la Secretara de Educacin Pblica, en 1978. Este proceso puede considerarse como el antecedente ms inmediato de lo que sera, en 1992, la descentralizacin, o lo que Alberto Arnaut denomina la federalizacin descentralizadora. En el sexenio del presidente Salinas de Gortari, en 1992, Manuel Bartlett fungiendo como secretario de Educacin Pblica no logr concretar una reforma sustantiva del sistema educativo nacional. Es hasta mayo de ese ao, con Ernesto Zedillo al frente del sector educativo, que se firma el Acuerdo Nacional para la Modernizacin de la Educacin Bsica (ANMEB). Con el ANMEB se reorganiza el sistema educativo mediante un proceso de transferencia de los servicios de educacin bsica y formacin de maestros, del gobierno federal a los gobiernos estatales; se le apuesta a una mayor autonoma de las escuelas y, por ello, se requiere transferir el poder de decisin del nivel central a niveles intermedios. Adems se plantea una reforma del currculo y un sistema de estmulos dentro de lo que en este Acuerdo se denomin la revaloracin de la funcin magisterial. El ANMEB signific una combinacin de reformas de primera y de segunda generacin y es, sin duda, la respuesta mexicana al movimiento ms amplio de transformacin de los sistemas educativos en distintas partes del mundo. La Conferencia Mundial de Educacin para Todos realizada en Jomtin, Tailandia en 1990 y el documento conjunto de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) y la Oficina Regional de la UNESCO (OREALC) publicado en 1992 y titulado Educacin y conocimiento: Eje de la transformacin productiva con equidad constituyen los marcos de referencia internacionales para la reforma del sistema educativo nacional. Si bien lo ms conocido de la reforma educativa mexicana impulsada a principios de los noventa, es la descentralizacin, tambin incluye una profunda reforma curricular y pedaggica; cambios en el esquema de financiamiento; presencia de la evaluacin como un mecanismo de mejoramiento de la calidad; programas compensatorios para contrarrestar desigualdades (entre regiones, estados, escuelas y alumnos); recuperacin del papel de la centralidad de la escuela como el lugar donde acontece el aprendizaje; polticas y programas de mejoramiento de profesorado a travs de Carrera Magisterial o el Programa Nacional de Actualizacin de los Maestros entre lo ms significativo.

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Este proceso de cambio del SEM es acompaado por una transformacin de su marco jurdico con la reforma del artculo Tercero Constitucional en 1993 en la cual se define la educacin bsica como aquella integrada por los niveles de preescolar, primaria y secundaria, estableciendo este ltimo nivel como obligatorio, incrementndose as a 9 aos la escolaridad bsica obligatoria para el Estado y para los individuos.3 Asimismo se promulga en ese ao una nueva ley reglamentaria del artculo Tercero, la Ley General de Educacin. Por lo anterior afirmamos que el SEM, en la ltima dcada del siglo XX, ingresa a una nueva etapa de su desarrollo. El ANMEB es el acontecimiento detonador de un amplio proceso de reforma de la educacin bsica y de la formacin de maestros para atenderla. Este hecho no es aislado, se inserta, como lo hemos dicho, en un contexto ms amplio de la reforma del Estado mexicano y significa uno de los pactos polticos ms importantes del siglo al plantear decisiones sobre dos asuntos fundamentales para el desarrollo futuro del sistema: la descentralizacin del sistema educativo y una reforma curricular y pedaggica para la educacin bsica obligatoria y la formacin inicial y en servicio de los docentes. La descentralizacin de la educacin bsica y la formacin de maestros es una decisin poltica y ha provocado que los estados asuman sus nuevas responsabilidades de muy diversa manera. El proceso de descentralizacin y la reforma educativa han producido una nueva gama de problemas, escenarios inditos y heterogneos, as como una combinacin inestable de consensos, rechazos, expectativas, incertidumbres y viejas prcticas Al ingresar nuevos actores en el escenario de la poltica educativa nacional aparecen o se hacen evidentes dificultades y obstculos o nuevas posibilidades para la conduccin del sistema educativo y para su desarrollo futuro. En este contexto de transformaciones profundas de nuestro sistema educativo los investigadores de la educacin participaron de distinta mane3

En diciembre de 2001 la Cmara de Diputados y la de Senadores aprobaron el proyecto de decreto por el que se adiciona el artculo tercero en su prrafo primero y fracciones II, V y VI y el artculo 31 en su fraccin I de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos en materia de Educacin Preescolar (Diario Oficial de la Federacin, 29/12/01). El contenido de esta reforma consiste en hacer obligatorio para el Estado impartir la educacin preescolar y para los mexicanos, hacer que sus hijos concurran a obtener esta educacin. De esta manera, la educacin preescolar, primaria y secundaria conforman ahora la educacin bsica obligatoria en todo el pas.

Introduccin

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ra. Algunos transitaron a puestos de decisin de la poltica educativa nacional como subsecretarios o directores generales. Algo similar se produjo en algunos estados del pas. Otros investigadores colaboraron como asesores tanto del gobierno federal como de los gobiernos estatales para apoyar la definicin de los programas del sector educativo, en particular en la Coordinacin de Educacin del Equipo de Transicin del presidente Fox en el ao 2000 participaron en nmero significativo investigadores educativos e incluso varios de ellos ocupan ahora puestos de responsabilidad en la administracin de la educacin mexicana. En este ambiente de reformas en el sistema educativo, una iniciativa de investigadores educativos que es importante destacar es la del Observatorio Ciudadano de la Educacin (OCE), creado en enero del ao 2000. El OCE se define como:
[...] un grupo de ciudadanos comprometidos con el desarrollo de la educacin nacional: investigadores de la educacin, maestros de escuelas pblicas y particulares, periodistas y comunicadores, padres de familia y lderes sociales.4

Su propsito es el de:
ejercer una observacin crtica del desarrollo educativo y, particularmente, de las polticas gubernamentales en este campo. Igualmente nos interesa abrir un espacio social, de carcter plural, para la reflexin sobre los problemas educativos del pas; aportar conocimientos y opiniones documentadas sobre temas fundamentales; difundir sugerencias y posibles alternativas a los graves problemas que enfrentamos y demandar de las autoridades educativas el esclarecimiento de sus acciones, informacin y explicacin sobre el eventual incumplimiento de metas anunciadas.5

Es un hecho que la poltica educativa en Mxico ha adquirido una importancia central para el desarrollo del sistema educativo, en particular para la educacin bsica y la formacin de docentes y se ha empezado a convertir en objeto de estudio de los cientficos de la educacin. Tal vez por efecto de muchas dcadas de centralismo los estados no se haban ocupado de conocer sus sistemas educativos y menos de actuar a favor de su desarrollo.

Cfr. Observatorio Ciudadano de la Educacin, A.C. Quines somos? http:// www.observatorio.org/directorio.html, consultado el 25 de mayo de 2003. Idem.

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Algo similar ha ocurrido en la comunidad de investigadores de la educacin, salvo excepciones, como es el caso del trabajo de Pablo Latap y del grupo de investigadores ligados al desarrollo curricular y de la enseanza, ambos preocupados por incidir de manera explcita en las definiciones gubernamentales para la conduccin de la educacin nacional. SEGUNDO: OBJETO El rea temtica comprende la investigacin realizada en Mxico durante la dcada de los noventa del siglo XX sobre la poltica educativa. El estado de conocimiento busca identificar, describir y ponderar las principales lneas de investigacin sobre poltica educativa en los diferentes tipos educativos. Lo que aqu se reporta se refiere slo a la educacin bsica. Las polticas educativas las entendemos como el conjunto de orientaciones, lineamientos o criterios de carcter estratgico, es decir, destinados a facilitar el logro de determinadas finalidades en las que pueda sustentarse la relevancia, eficacia, eficiencia, impacto o equidad de las decisiones que se adopten y las acciones que se emprendan con el propsito de atender o cambiar los insumos, procesos y productos de un sistema educativo. El funcionamiento de un sistema educativo implica un conjunto de polticas propias que pueden ser explcitas o implcitas. Las polticas explcitas son aquellas diseadas para gestionar el cambio o para producir ciertos estados en el equilibrio del sistema; mientras que las implcitas son las que resultan de los actos de omisin en atender o cambiar ciertos aspectos del sistema al no existir una formulacin expresa de la intencionalidad, con frecuencia equivalen a una decisin de mantener un estado presente de las cosas.6 Las polticas educativas explcitas requieren ser traducidas en programas y proyectos de accin los cuales buscan lograr uno o varios objetivos, que incluyen los qu y los porqus. Su diseo, operacin y resultados son objetos de investigacin. La investigacin educativa se comprende como la actividad orientada a la compilacin y organizacin de hechos observables o datos; el ordenamiento de esa informacin por medio de tcnicas analticas o sintticas y la

Definicin inspirada en Reimers, Fernando. Participacin ciudadana en Reformas de Polticas Educativas, en Pensamiento Educativo, vol. 17, diciembre de 1995, pp. 115-131.

Introduccin

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habilidad de interpretarla o explicarla en trminos de conceptos o construcciones no observables.7 El estado de conocimiento sobre las polticas en educacin bsica coincide en sus tiempos con una dcada de cambios importantes en el diseo e implantacin de polticas y programas educativos as como en la configuracin del SEM. El efecto de las transformaciones del SEM, en particular para la educacin bsica, gener inters en la comunidad de investigadores el cual se ha manifestado en la produccin de ensayos de anlisis y opinin del acontecer de la reforma y en menor grado de investigaciones diseadas ex profeso para encontrar respuestas que permitan identificar qu soluciones son posibles y cules son viables para hacer frente al desafo de ofrecer oportunidades educativas socialmente relevantes y personalmente pertinentes a los nios, jvenes y adultos de Mxico. La educacin es un bien pblico de inters general. El Estado contina siendo responsable de su conduccin y aseguramiento, en las condiciones actuales de restriccin financiera as como de mayores exigencias para los sistemas educativos, sin duda, la investigacin educacional acerca de la manera en cmo se hace y se pone en marcha la poltica educativa, as como sus resultados, es condicin necesaria aunque no suficiente, para mejorar la conduccin del sistema as como para prever su desarrollo futuro en circunstancias que lleguen a ser ptimas. El asunto de especificar alguna delimitacin para el campo objeto de este estado de conocimiento, nos llev a distinguir lo siguiente: por un lado se encuentra la investigacin educativa que se realiza con el propsito de aportar insumos de conocimiento para definir la poltica educativa en un espacio y tiempo determinados (investigacin para la poltica), generalmente son estudios de diagnstico; por otro est la investigacin de la poltica, es decir, la que indaga sobre su diseo, su operacin o sus resultados (investigacin de la poltica). Tambin se puede identificar una tercera cuestin la que hace referencia a la relacin entre investigacin y poltica educativas. Se trata fundamentalmente del anlisis sobre el uso y peso que tiene el conocimiento para la toma de decisiones de poltica educativa. El estado de conocimiento que se denomina investigacin de la investigacin en algn sentido es el que aborda esta perspectiva.

De Ibarrola, Mara (1998). Investigacin y poltica educativa [resea del libro Informed Dialogue. Using Research to Shape Educational Policy around the World], en Revista Mexicana de Investigacin Educativa, julio-diciembre, vol. 3, nm. 6, pp. 365-372.

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Sobre la relacin investigacin y poltica educativas Carlos Muoz Izquierdo8 recientemente escribi lo siguiente: La influencia del conocimiento en las polticas pblicas que repercuten en los fenmenos educativos, ha sido tradicionalmente analizada como si se tratara de un proceso de naturaleza solamente tcnica. Por eso se ha afirmado que el grado en el cual las investigaciones educativas pueden modificar dichas polticas depende del nmero de componentes que son incluidos en cada proyecto de investigacin, entre esos componentes se encuentran: a) b) c) d) e) la generacin de conocimientos disciplinares en s misma; el diseo de polticas (planeacin educativa); el desarrollo de mtodos y sistemas educativos; el desarrollo de tecnologas educativas; y, por ltimo, la intervencin en los comportamientos y actitudes de los agentes (mediante acciones que se conocen como investigacin-accin.

Sin embargo [contina diciendo Muoz Izquierdo] esa conceptualizacin del problema no toma en cuenta la circularidad (o retroalimentacin) que existe entre los componentes mencionados, ni las contradicciones que pueden existir entre las motivaciones y valores de los participantes en ese proceso. Como sabemos (porque lo hemos observado en distintas ocasiones), la simple acumulacin de los componentes mencionados (lo que en el fondo se refiere a un proceso de comunicacin unidireccional) no siempre ha generado cambios en las conductas de los agentes educativos y por el lado contrario tambin hemos observado, en diversos momentos, que algunas investigaciones que no reunieron todos los elementos mencionados fueron conocidas por los tomadores de decisiones e incidieron (aunque no siempre en el sentido esperado por los investigadores) en el contenido de las polticas pblicas.9 Adems de lo expuesto en los prrafos anteriores una distincin adicional es la que se refiere a las dimensiones macro, meso y micro del sistema educativo. La dimensin macro sistmica se refiere al sistema en su conjunto cuya representacin son las secretaras de educacin a nivel nacional o
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Muoz Izquierdo, C. (2002). Investigacin educativa y polticas pblicas, ob cit. Ver el libro de Noel McGinn y Fernando Reimers quienes dan cuenta de su experiencia en cuanto al uso y el peso que tiene la investigacin educativa en la toma de decisiones de poltica educativa. McGinn, N. y Reimers, F. (2000) Dilogo Informado. Mxico: Centro de Estudios Educativos.

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en los estados; lo meso tiene que ver con las instancias intermedias de la gestin del sistema educativo como seran la supervisin o los cuerpos tcnicos, entre otros; y, la dimensin micro hace referencia a las instituciones educativas, en este caso a la escuela de enseanza bsica. Con estas consideraciones el estado de conocimiento se centr, fundamentalmente, en la investigacin de la poltica y se concentr en la dimensin macro sistmica. El foco de inters de este estado de conocimiento es la investigacin de poltica educativa, se busc recopilar investigaciones sobre temas de gobierno, planeacin, programacin, organizacin, operacin, gestin (sistmica, institucional, pedaggica, etctera) financiamiento, evaluacin y, en general, el conjunto de estudios con base emprica y fundamento terico-metodolgico que describen, explican y analizan la puesta en marcha de polticas educativas, as como sus repercusiones y respuestas en diferentes contextos. El estado de conocimiento identifica estudios de nivel general, por ejemplo, los que se refieren al diseo y operacin de polticas educativas sobre el sistema de educacin bsica en su conjunto, as como tambin estudios de caso, por ejemplo, sobre los efectos de determinadas polticas sobre alguna institucin en particular. Como criterios de seleccin de los trabajos que se resean en el estado de conocimiento se consideraron los siguientes criterios: a) textos y documentos que sean investigaciones en sentido estricto, es decir, que cuenten con referentes conceptuales y metodolgicos identificables y que presenten datos, resultados y reflexiones derivados; b) que hayan sido publicados en forma de artculos en revistas, captulos de libros, libros, ponencias en memorias, publicaciones en medios electrnicos, de circulacin limitada y otras publicaciones fundamentalmente en Mxico; y c) tesis de obtencin de posgrado. Siguiendo las consideraciones anteriores, el estado de conocimiento de polticas educativas en educacin bsica se organiza atendiendo a la dimensin macro sistmica del SEM. El corte de tiempo establecido para todos los estados de conocimiento es el periodo que comprende de 1991 a 2002. Las investigaciones que se reportan en este estado de conocimiento fueron agrupadas en las siguientes categoras: diagnsticos que orientan el diseo y la implementacin de las polticas; anlisis de las polticas de co-

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bertura, calidad y equidad; de las polticas de federalizacin educativa; de la poltica de financiamiento educativo; sobre las polticas y las reformas educativas; el papel de los actores en las polticas educativas y la participacin social; las polticas para el magisterio; la gestin institucional del sistema educativo en conjunto y sobre la evaluacin. Si bien como puede apreciarse en la bibliografa general se referencian los documentos localizados, para la elaboracin del texto del estado de conocimiento se decidi slo trabajar aquellos que se referan a investigaciones de algn aspecto de la poltica educativa en sentido estricto. La produccin escrita de los investigadores es ms amplia porque incluye ensayos de anlisis, opinin, reflexin o propuesta. As, se podr apreciar que si bien la cantidad de documentos que conseguimos localizar es mayor, es menor la estrictamente investigativa. Esa situacin de la produccin investigativa en parte tiene que ver con el hecho de que, a nuestro juicio, el campo de la investigacin de polticas educativas en educacin bsica es francamente emergente. Los lmites entre otros campos o temticas de investigacin no se encuentran an resueltos por lo que hay traslapes. Por ejemplo es el caso de los estudios sobre magisterio y su organizacin sindical o los que trabajan historia poltica; ambos tocan el tema de las polticas pero su foco de atencin es un actor social o el devenir en el tiempo de la constitucin de ese actor y de decisiones de poltica, en este sentido en este documento, si bien se hace mencin de los trabajos de Aurora Loyo y de Alberto Arnaut, dos estudiosos de estos temas, se decidi no hacer un anlisis de ellos pues sus investigaciones estn siendo consideradas en otros estados de conocimiento que se publican por el Consejo Mexicano de Investigacin Educativa (COMIE) en la misma coleccin. Queremos decir al lector que este documento es una aportacin modesta y sencilla a la sistematizacin del conocimiento en materia de poltica educativa en la educacin bsica. TERCERO: RECONOCIMIENTO Colaboraron en la elaboracin del estado de conocimiento de la investigacin sobre poltica educativa en la educacin bsica Catalina Olga Maya Alfaro en quien recay la responsabilidad principal de localizacin y sistematizacin de la informacin y le apoy en esta tarea Claudia Alaniz Hernndez. La integracin final del documento fue responsabilidad de Margarita Zorrilla.

CAPTULO 1

ESTUDIOS Y DIAGNSTICOS
QUE ORIENTARON LAS POLTICAS DE LA EDUCACIN BSICA DURANTE LOS NOVENTA

Durante la dcada un rasgo que caracteriz la elaboracin de las polticas educativas fue atender una serie de diagnsticos y estudios que diferentes instituciones y acadmicos realizaron con el propsito de explicar, denunciar y profundizar en la problemtica educativa. Particularmente haba inters en conocer cmo el gobierno federal entregaba la educacin a los estados y los procesos que ello implicaba. Uno de los primeros estudios que puntualiz los severos daos que la educacin padeci como consecuencia de las reiteradas crisis de los aos ochenta es el que coordin Guevara Niebla La catstrofe silenciosa (1992). Este trabajo coloc en el debate los nudos problemticos que las polticas deban atender de manera inmediata. Se realizaron adems una serie de ensayos durante la dcada donde se denuncia el deterioro en el que haba cado el sistema educativo (Shmelkes, 1991; Dettmer y Loyo, 1997). Otro de los trabajos que contribuy al debate durante la dcada es el de Ornelas El sistema educativo mexicano (1995), quien analiza (a partir de la nueva sociologa de la educacin) las contradicciones de la poltica educativa presentando un panorama de los cambios en la educacin del pas a travs de su historia. Resaltando el momento de transicin actual en sus
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fortalezas y debilidades, adems de considerar la participacin de los actores en estos procesos (dirigentes, maestros y estudiantes). Por otra parte en el contexto de la federalizacin educativa establecida por el ANMEB, las entidades federativas10 desarrollaron una serie de acciones tendientes a elevar la calidad, a partir de identificar los problemas que la han obstaculizado. Algunas entidades como Aguascalientes, Coahuila, Guanajuato, Quintana Roo y el Distrito Federal11 entre otras, decidieron realizar diagnsticos educativos con el propsito de obtener un panorama confiable de la situacin educativa prevaleciente en cada una al momento de la descentralizacin. El Centro de Estudios Educativos AC es la institucin que promovi y realiz de manera conjunta con equipos locales, varios de estos diagnsticos con una metodologa cuantitativa que permita construir indicadores de equidad (a partir de los datos del Censo Nacional de Poblacin y Vivienda de 1990) e indicadores de eficiencia (a partir de los datos provenientes de la estadstica continua de la Secretara de Educacin Pblica), en ambos tipos de indicadores se trabajaba a nivel estatal, municipal e, incluso, a nivel de localidades y de grupos de escuelas. Estos diagnsticos en el marco de la planeacin estratgica, tienen la caracterstica de presentar indicadores de cobertura, calidad y equidad que permiten identificar la magnitud del xito y tambin del fracaso escolar, lo que permiti focalizar y profundizar las especificidades y las dinmicas de los problemas, propiciando el desarrollo de programas y acciones de innovacin tendientes a mejorar la calidad de los servicios educativos. Cabe destacar que este tipo de estudios proporcionaron informacin cualitativa y cuantitativa de algunos sistemas estatales de educacin bsica, lo que signific aproximarse a las dimensiones complejas y especficas de realidades educativas particulares que, en otros momentos en la historia del sistema educativo, se desconocan. Es importante sealar que estos diagnsticos tuvieron circulacin restringida entre los tomadores de decisiones y algu-

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Se hablar de entidades federativas cuando se incluya al Distrito Federal y de estados cuando no sea as. Martnez Rizo, Felipe y Margarita Zorrilla (1994). La Descentralizacin de la Educacin Bsica, Cuadernos de Trabajo, Educacin, Mxico: Gobierno del estado de Aguascalientes. Secretara de Educacin Pblica (1994). Diagnstico de la Educacin Bsica en el Distrito Federal. Mxico: Subsecretara de Servicios Educativos para el DF y Centro de Estudios Educativos.

Estudios y diagnsticos que orientaron las polticas de la educacin bsica

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nos actores locales (supervisores, directores de escuela y maestros), que fueron protagonistas clave en los programas que desarrollaron las autoridades en turno. Los rasgos fundamentales que derivan del anlisis de estos estudios de diagnstico estn referidos a evidenciar y fundamentar la magnitud de las desigualdades educativas, en la incapacidad del sistema educativo para garantizar el acceso y las oportunidades de la educacin como derecho inalienable de los ciudadanos, as como sealar el problema de la calidad ligado con los bajos niveles de eficiencia del sistema de educacin bsica as como el deterioro del aprendizaje de los alumnos en los aspectos bsicos.

CAPTULO 2

ESTUDIOS REFERIDOS A LAS POLTICAS DE COBERTURA,


CALIDAD Y EQUIDAD

Las polticas modernizadoras que se vienen desarrollando en los ltimos aos se distinguen por enfatizar la calidad y la equidad como los propsitos que orientan las acciones emprendidas por el sistema educativo, ambas son coincidentes con el marco de las recomendaciones que los organismos internacionales han sealado para Amrica Latina en cuanto a la universalizacin de la educacin bsica. Durante el periodo motivo de estudio resaltan las investigaciones que dan cuenta de los problemas relacionados con el rezago, la reprobacin y la desercin escolar, en trminos de las desigualdades sociales y educativas, el acceso a las oportunidades, la calidad de la educacin y los programas de atencin para abatir dichos problemas. Entre los primeros trabajos se encuentra el ensayo analtico de Cant (1992) quien plantea el problema histrico de la matrcula y el rezago en la educacin primaria y secundaria principalmente desde los aos ochenta para hacer un pronstico de 1988 al 2010.12 El rezago implica, entre otras situaciones, las desigualdades educativas. Este ha sido un problema recurrente que en la dcada fue motivo de estudio por Ornelas, quien reflexiona a este respecto. Si bien resalta los avances
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Cant, Arturo (1992). El Rezago, 1980-2010, en Guevara Niebla Gilberto (compilador), La catstrofe silenciosa. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, pp. 98155. 41

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del sistema educativo, a la vez explica las desigualdades regionales y su relacin con las clases sociales.13 En este mismo sentido se encuentran los trabajos de Muoz Izquierdo (1999), quien analiza la complejidad del concepto de desigualdad desde diferentes perspectivas, las causas tanto en las macropolticas como en las prcticas de aprendizaje en el terreno del aula, explicando as el sndrome del fracaso escolar y sus implicaciones en cuanto al rezago y la desercin. Este anlisis se presenta a travs de la recopilacin que hace el autor de sus propias investigaciones en Mxico y que marcaron hitos histricos en el tratamiento metodolgico del tema, para luego reflexionar acerca de lo que sucede con este problema en Amrica Latina.14 La cobertura de la educacin bsica es tema de anlisis de Ornelas15 quien problematiza la relacin de esta poltica con el origen y evolucin del sistema educativo en los contextos histricos de desarrollo econmico y social del pas. Precisa y hace la diferenciacin entre igualdad y equidad como parte de la delimitacin terica y a travs de los indicadores de eficiencia y desigualdad social, el autor concluye que el sistema educativo ha proporcionado oportunidades de estudio a segmentos sociales desfavorecidos pero no han sido suficientes para avanzar en la equidad social. Las desigualdades educativas se relacionan con las desigualdades econmicas, por lo que las polticas centralistas y homogneas no resuelven de raz los problemas de rezago acumulados histricamente. La cobertura como patrimonio histrico debe seguir avanzando, el reto es hacer permanecer en las aulas a los nios y jvenes hasta que concluyan la educacin bsica. Respecto a la desercin escolar, la investigacin que realiza Galeana (1997) permite un acercamiento multifactorial del fenmeno donde articula la perspectiva macrosocial y microsocial, a partir de los sujetos. Esta investigacin auspiciada en su primera etapa por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) y en la segunda por la Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro Mexicano AC, permiti poner en marcha proyectos
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Ornelas, Carlos (1995). El sistema educativo mexicano. La transicin de fin de siglo. Mxico: Centro de Investigacin y Docencia Econmicas/Nacional Financiera/Fondo de Cultura Econmica. Muoz Izquierdo, Carlos (1999). Origen y consecuencias de las desigualdades educativas. Investigaciones realizadas en Amrica Latina sobre el problema. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Ornelas, Carlos (1998). La cobertura de la educacin bsica, en Latap Sarre, Pablo (coordinador) Un siglo de educacin en Mxico II. Biblioteca Mexicana. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, pp. 111-138.

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de intervencin con la finalidad de impulsar estrategias orientadas a lograr la equidad de oportunidades educativas. La autora, valindose de estudios de caso a travs de entrevistas y trayectorias escolares, concluye que la desercin es un problema estructural, institucional y cultural ... en el que intervienen aspectos econmicos, familiares, culturales, afectivos y escolares que cobran una peculiar especificidad en al vida de cada nio y nia16 por ello, la relacin entre pobreza (representado por desnutricin-enfermedades-ignorancia-pobreza), 17 marginalidad y baja calidad de vida afecta la estancia en la escuela, la cual con sus normas y prcticas contribuyen de manera significativa a la desercin en el nivel de primaria. La evaluacin de las polticas educativas aparece en esta dcada como una preocupacin para dar a conocer los impactos de los programas y acciones que el sistema educativo ha desarrollado para disminuir las desigualdades educativas y alcanzar mejores niveles de calidad y equidad. En este terreno se encuentran las investigaciones de Schmelkes. Una de ellas, llevada a cabo con Sonia Lavin, Francisco Martnez y Mara del Carmen Noriega, cuyo ttulo original fuera Calidad de la educacin primaria. Estudio en cinco regiones del estado de Puebla,18 entre sus propsitos se encuentran el de evaluar los aprendizajes en este nivel educativo en escuelas de contextos socioeconmicos diferentes. Este trabajo abri nuevas posibilidades a la investigacin sobre los resultados escolares y los factores que los explican. Adems, el estudio se empieza a difundir, hacia finales de 1992, justo en el tiempo (mayo de 1992) en el cual se toma la decisin de poltica ms importante de finales del siglo XX: la federalizacin descentralizadora del sistema educativo. El estudio de Schmelkes, proporcion informacin valiosa que ha inspirado la definicin de polticas y programas educativos tanto a nivel nacional como en varios estados del pas. El motivo central del estudio radica en el convencimiento de que se requieren nuevas estrategias para detener el deterioro de la calidad y ampliar la cobertura de la educacin primaria en los pases menos desarrolla16

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Galeana Cisneros, Rosaura (1997). La infancia desertora. Mxico: Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro Mexicano AC, p. 86. Idem. p. 160. Schmelkes, Sylvia et al. (1997). La desigualdad en la calidad de la educacin primaria. Mxico: Fondo de Cultura Econmica. Esta investigacin form parte de un estudio internacional que se realiz bajo la coordinacin del Instituto Internacional de Planificacin Educativa de la UNESCO (IIPE-UNESCO, Pars).

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dos, as como para dar un salto cualitativo en el logro del objetivo de la educacin bsica universal. Actualmente es evidente que una simple expansin lineal de los programas educativos convencionales no ser suficiente para alcanzar el objetivo de una educacin bsica para todos. Se parte del supuesto de que, en el futuro inmediato, las escuelas primarias seguirn siendo los instrumentos ms importantes para la adquisicin de competencias educacionales bsicas. Asimismo, se considera que dadas las diversas constricciones financieras, administrativas y sociales que afectan actualmente el desarrollo de los sistemas convencionales de educacin, es posible que se requieran enfoques diversificados.19 El estudio se centr en 77 escuelas de cinco regiones en el estado de Puebla en zonas contrastadas: urbana de clase media, urbana marginal, rural desarrollada, rural marginal e indgena. El trabajo de campo se llev a cabo en 1991 y se bas en el resultado de los alumnos de cuarto y sexto grados de primaria en pruebas de competencias para la vida (comunicacin, solucin de problemas matemticos, comprensin y cuidado de la salud individual y colectiva). Los factores asociados se derivaron de instrumentos aplicados al director de la escuela, a los docentes, a los alumnos, a los padres de familia, as como de observaciones de escuela y de aula. La muestra se constituy por 2,284 alumnos. Entre los hallazgos, se destaca que los estudiantes presentan niveles muy bajos de desempeo de competencias para la vida en las escuelas analizadas. Las diferencias entre regiones son enormes. De hecho, la muestra se distribuye de manera polar, entre la zona urbana de clase media y todas las dems. Las diferencias en calidad de la educacin entre escuelas de la primera y de las segundas zonas son tan fuertes que puede decirse que un sexto grado de las zonas rurales y marginales equivale a menos, y en ocasiones a mucho menos, de un cuarto grado en una escuela urbana de clase media en lo que a competencias de los alumnos se refiere. Sin embargo, en dos de las zonas marginales (una urbana y una indgena) existen escuelas cuyos resultados son estadsticamente equivalentes a los de las mejores escuelas de la zona urbana de clase media, en estas escuelas encontramos caractersticas fundamentalmente actitudinales de maestros y directivos relativos a su aprecio de la cultura local y de los alumnos y a su entrega al trabajo docente. El estudio documenta, con evidencias empricas, por primera vez en Mxico esta desigualdad en la calidad de la educacin primaria. Permite que se ponga el acento en la escuela, al descubrir que los factores
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Idem., p. 3.

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contextuales no son radicalmente determinantes sobre el rendimiento escolar de los alumnos, y que una escuela que se lo propone, puede hacer la diferencia. De esta investigacin la autora deriv el libro Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas,20 publicado por la SEP garantizando su circulacin entre los supervisores directores, maestros, escuelas normales y cursos de actualizacin, como una obra bsica para comprender y analizar los temas de gestin educativa y su relacin con la calidad. Para disminuir el rezago y las desigualdades que impiden lograr la calidad de la educacin, los organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) han orientado y financiado en nuestro pas el desarrollo de polticas compensatorias, por lo que la SEP inici en los aos noventa, la puesta en marcha del Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) el cual se dirigi a los cuatro estados con mayor rezago educativo: Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca.21 A convocatoria de la SEP para evaluar el proceso y los resultados de este programa, el Centro de Estudios Educativos realiz un estudio de tipo cuantitativo, mientras el Departamento de Investigaciones Educativas del CINVESTAV llev a cabo uno de tipo cualitativo. La evaluacin del impacto y la efectividad de costos del PARE la coordin Muoz Izquierdo22 quien se bas en un diseo cuasi experimental con tres mediciones, estratos muestrales (urbano, rural, indgena y cursos comunitarios) y cohortes de estudio para analizar los resultados obtenidos de los alumnos de 2 a 6 de primaria. El investigador analiza de manera descriptiva las caractersticas de la demanda educativa a partir de tres aspectos; en el primero se describen las comunidades de acuerdo con su nivel de urbanizacin y a los adultos indgenas de acuerdo con su ndice de alfabetizacin y castellanizacin; en el segundo se describe la autoestima de los alumnos de acuerdo con indicadores de conducta, estatus intelectual, actitud frente a la resolucin de problemas, popularidad, felicidad y satisfaccin; en el tercer aspecto se considera el ambiente familiar de los alumnos en relacin con su nivel de vida, condi20

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Schmelkes, Sylvia (1996). Hacia una mejor calidad de nuestras escuelas, Mxico: Secretara de Educacin Pblica. El Programa para Abatir el Rezago Educativo inicia en el ao escolar 1991-1992 en los estados de mayor pobreza e ndices de rezago escolar: Oaxaca, Chiapas, Guerrero e Hidalgo. Muoz Izquierdo, Carlos (coord.) (1995). Impacto y eficiencia del Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE), Mxico: Centro de Estudios Educativos.

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ciones laborales del jefe de familia, capital cultural, condiciones para el estudio e historia social de los nios. En cuanto al estudio de la oferta educativa, sta se caracteriz por adentrarse al funcionamiento de la escuela, las pautas y las condiciones de trabajo desde los diferentes agentes que intervienen en los procesos educativos, a travs de entrevistas procesadas de manera estadstica y el anlisis de varianza. Para analizar el impacto que tuvieron los insumos de este programa, sobre el rendimiento y la retencin de los escolares, el estudio destaca en trminos de asignacin de insumos tres ejes: la informacin a los usuarios, el funcionamiento de cada uno de los componentes que integran este programa y la visin conjunta de la calidad, utilidad e impacto de dicho programa. Se evaluaron los resultados con el anlisis del rendimiento acadmico de los alumnos que participaron en el estudio, a travs de la aplicacin de pruebas de conocimiento de espaol y matemticas lo que se realiz de manera longitudinal. Se realizaron anlisis de regresin para observar el efecto de los factores considerados con los resultados de aprovechamiento escolar. Las conclusiones ms sobresalientes que reporta el estudio cuantitativo, son las siguientes: a) El anlisis mostr que los alumnos que participaron en este Programa tienen escaso apoyo familiar para su desempeo escolar y cuentan con insuficientes servicios educativos bsicos en las comunidades donde viven. El analfabetismo se acenta en zonas rurales. Los estratos en cursos comunitarios e indgena presentan los ndices ms desfavorecidos. b) Los nios de escuelas urbanas obtuvieron mejores calificaciones que los de escuelas rurales. Los nios de los tres ltimos grados de la modalidad bilinges mostraron el rendimiento ms bajo en espaol. Las calificaciones en matemticas son menores que en lengua. c) Referente al funcionamiento de las escuelas motivo de estudio, el autor destaca que la mayor ausencia de los profesores se presenta en las zonas rurales y la inasistencia de los alumnos ocurre en los primeros grados. La desercin obedece principalmente a las malas condiciones de vida de las familias. El ndice de extraedad23 es alto. Los supervisores
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La extraedad es un indicador que se refiere a aquellos alumnos que se encuentran fuera de la edad establecida para cursar un grado escolar o nivel educativo. Se refiere generalmente a los alumnos mayores. Esto puede deberse a la reprobacin reiterada o a un ingreso tardo a la escuela.

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proporcionan poca independencia a las escuelas en la toma de decisiones. Los directores perciben vacos en la formacin tcnica pedaggica de los profesores y las prcticas pedaggicas tradicionalistas son las que prevalecen en al enseanza. El estudio considera que es necesario redisear la estrategia global y la operacin del Programa, buscando lograr las combinaciones sinrgicas entre los componentes. La evaluacin cualitativa del PARE estuvo bajo la responsabilidad de Ezpeleta y Weiss quienes justifican el enfoque del estudio a partir de los procesos a escala local porque permiten adentrarse en las dimensiones que no son consideradas en mediciones sistmicas, a la inevitable reinterpretacin del programa por los actores (los maestros, los directores, los supervisores), en sus condiciones de trabajo y a la posibilidad de adentrase en los aspectos culturales que determinan su comportamiento, en este sentido el estudiar las reformas y las acciones que se ponen en marcha en las escuelas a partir de las polticas [...] se acumulan y se superponen, se integran fragmentaria y parcialmente o pasan sin tocarlas siquiera.24 Los propsitos de esta evaluacin se enfocan a indagar acerca de las condiciones de recepcin del PARE a partir de las tramas y prcticas institucionales tanto administrativo-gestivas como pedaggicas. Se pretendi tambin encontrar elementos que permitieran facilitar u obstaculizar las expresiones de cambio. Los conceptos que fundamentan esta investigacin estn centrados en las prcticas, el contexto y el sujeto social; por ello pretendi indagar las relaciones entre los procesos institucionales y los componentes del PARE, as como con las prcticas escolares. Las dimensiones de anlisis, son: gestivo-administrativo (organizacin y operacin local de las escuelas) y pedaggica. La realizacin de esta investigacin se llev a cabo en dos etapas, la primera en el ao escolar 1992-1993 cuando el PARE se encontraba en su segundo ao, y la segunda etapa se realiz en 1993-1994 cuando los componentes haban llegado por completo a las escuelas. La muestra con que se trabaj para cada etapa, se refiri a nueve escuelas unitarias y bi-docentes en los estados de Guerrero y Oaxaca con un total de 18 estancias. Las tcnicas e instrumentos para recabar informacin fueron las propias de los estudios cualitativos.
24

Ezpeleta, Justa; Eduardo Weiss, et al. (2000). Cambiar la escuela rural. Evaluacin cualitativa del Programa para Abatir el Rezago Educativo, Mxico: DIE-CINVESTAV-IPN, p. 19.

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Entre las reflexiones y puntos de debate que se derivan de esta investigacin respecto a la dimensin pedaggica, se concluye que los alumnos en extrema pobreza no aprenden a leer y escribir con comprensin y no pueden solucionar problemas. Los maestros ensean a leer, escribir, contar y hacer operaciones como los aprendizajes bsicos en las escuelas rurales observadas. Los libros de texto son el material indispensable para el copiado, la lectura en voz alta y el contestar cuestionarios. Las prcticas predominantes de enseanza de las ciencias naturales y la historia es la exposicin-interrogacin del maestro. Los componentes pedaggicos del PARE: tiles escolares y los materiales deportivos son acogidos con entusiasmo por los alumnos, padres de familia y maestros, no as la biblioteca escolar, que tarda en hacer uso de ella. La enseanza bilinge representa un problema para los maestros y los propios alumnos. Los profesores no tienen la preparacin adecuada y para los alumnos es incomprensible lo que deletrean y copian. La investigacin tambin reporta diferentes estrategias didcticas que los maestros aplican en el trabajo de escuelas multigrado. Asimismo se da cuenta de factores de gestin escolar que impiden la calidad educativa. La inasistencia frecuente de los profesores (que no es exclusiva de este tipo de escuelas), las pocas horas de trabajo y la atencin inmediata que demandan los alumnos del profesor que al faltar en una escuela bi-docente se le complica an ms la tarea al maestro que trata de sustituirlo. Referente a la dimensin gestiva, el reporte lo considera como un elemento coadyuvante de la calidad, marcaba un fuerte giro en las orientaciones de la poltica educativa.25 La gestin y la cultura escolar represent para el PARE la tensin entre los insumos y las prcticas, ya que al no considerarla sintetiza la tensin, caractersticas de las reformas, entre el nfasis puesto en los escenarios del futuro y la escasa consideracin de los puntos de partida.26 Con esta dimensin, la investigacin revela la diferenciacin y particularidad de las escuelas motivo de estudio, sin embargo el estudio tambin declara que las acciones del PARE no han aprovechado esta posibilidad para proponer nuevos estilos de gestin y adecuarse a las condiciones para superar concepciones homogneas que predominan en el sistema y en la escuela. Entre las recomendaciones que destaca esta evaluacin se encuentra la necesaria articulacin de los componentes del PARE en particular al trabajo
25 26

Idem, p. 309. Idem, p. 310.

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multigrado. Identificar los ncleos estratgicos que se movilizan en la cultura escolar como las reglas establecidas que configuran la trama de relaciones para el trabajo, implica reconocer una perspectiva de los planteles 27 que lleva a comprender y analizar las acciones del PARE y las posibilidades de innovacin. En la misma direccin que los estudios evaluativos del PARE, Emilio Tenti y Rosa Mara Torres28 en el ao 2000 realizaron un estudio evaluativo referente a las acciones compensatorias tendientes a la promocin de la equidad en Mxico. Este trabajo que fue encomendado por la Direccin General de Relaciones Internacionales de la SEP, se plante el objetivo de analizar los programas del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) incluidos los programas compensatorios, as como la telesecundaria. Tenti y Torres sealan que el Estado mexicano, lo mismo que en otros pases latinoamericanos, se vio obligado a desplegar intervenciones especficamente orientadas a revertir desigualdades en la oferta del servicio educativo, rompi la lgica de la oferta escolar homognea y multiplic las instituciones y programas pensados para responder a poblaciones con diferentes necesidades de aprendizaje y condiciones de vida.29 As, iniciativas como los programas compensatorios, manejados por el CONAFE, y la telesecundaria se presentan como instrumentos para equilibrar distribuciones tanto del lado de la oferta como de la demanda educativa. La evaluacin de los programas indica como puntos slidos: el modelo docente, la estructura y el modelo comunitario. Los autores aaden que la experiencia de estos programas demuestra que: a) es posible una educacin de calidad y buenos resultados escolares en las zonas rurales [...] b) la escuela unitaria (multigrado o multinivel) puede ser una alternativa pedaggica equivalente e incluso superior a la escuela graduada [...] c) la juventud y/o falta de un ttulo profesional no son por s mismas condiciones limitantes para la enseanza [...]
27 28

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Idem, p. 320. Torres, Rosa Mara y Tenti, Emilio (2000). Polticas educativas y equidad en Mxico. La experiencia de la educacin comunitaria, la telesecundaria y los programas compensatorios. Mxico: SEP. Idem, p. 13.

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d) las modernas tecnologas no son ni solucin ni problema por s mismas, pero bien aprovechadas pueden ser una herramienta invalorable para la enseanza y el aprendizaje en el medio escolar.30 Tenti y Torres finalizan el estudio sealando desafos y tareas pendientes. Los desafos son: conciliar diversidad y equidad; el de la calidad, en especial las necesidades de capacitacin pedaggica de las personas que se encargan de su operacin, y el de la continuidad y la transferencia, es decir el diseo y puesta en prctica de dispositivos que favorezcan la comunicacin y el inter-aprendizaje entre los programas e instituciones que impulsan dichas innovaciones y aquellas que siguen los modos de hacer establecidos.31 Una evaluacin ms reciente de los fenmenos del fracaso escolar en contextos desfavorecidos y su relacin con los programas compensatorios en nuestro pas, es la que Silvia Conde presenta en el marco del estudio multinacional que promovi la Organizacin de Estados Americanos (OEA) en nueve pases de la regin, coordinado por el Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin (IIPE) de la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y por el Consejo Nacional de Fomento Educativo de Mxico (CONAFE).32 La investigadora establece como punto de partida la caracterizacin del sistema educativo nacional para ubicar los alcances y los rasgos ms sobresalientes de los fenmenos de reprobacin, sobreedad y abandono escolar. Explica los factores exgenos y endgenos (materiales-estructurales, poltico-organizativos, culturales), que intervienen en los fenmenos enunciados y la articulacin que existe entre ellos que explican el fracaso escolar. Analiza las polticas y las acciones compensatorias para revertir estos fenmenos, su impacto y articulacin con el conjunto de polticas educativas. Esta investigacin reporta entre sus conclusiones que la falta de equidad y calidad ocasiona el rezago educativo, el cual es el problema central de Mxico y la calidad es un desafo sobre todo para los sectores marginados. Ante una oferta homognea y una demanda heterognea, la informacin

30 31 32

Idem, p. 73-78. Idem, p. 88. Conde, Silvia L. (2001). Estrategias sistmicas de atencin a la desercin, la reprobacin y la sobreedad en escuelas de contextos desfavorecidos. Caso Mxico. Mxico: Organizacin de Estados Americanos, Instituto de Planeamiento de la Educacin, Consejo Nacional de Fomento Educativo, Secretara de Educacin Pblica.

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estadstica no da cuenta de las inequidades y el mayor rezago se agrava en las zonas marginadas como los son los indgenas, los campesinos, los jornaleros agrcolas, los migrantes y los menores que viven y trabajan en la calle. Las nias de estos sectores tienen una doble condicin de inequidad. Ante la dinmica poblacional y los servicios educativos existe una configuracin permanente de la demanda por lo que atenderla resulta de mayor complejidad, esto exige diversificacin de la oferta y conseguir mejores niveles de calidad resulta difcil. Durante la dcada de los noventa los anlisis en torno al fracaso escolar se caracterizan por ser ms integrales, rebasando las posturas sobre el carcter reproductor de la escuela, en este sentido el concepto de rezago educativo sobresale en cuanto al fracaso escolar, y el anlisis se hace desde varias dimensiones internas y externas a la escuela a partir de la relacin con la equidad y la calidad. El enfoque de la calidad educativa recupera lo que se denomina reas de oportunidad por lo que el anlisis de los problemas no slo queda en la explicacin y la interpretacin de las fortalezas y debilidades, sino que proporciona elementos para mejorar a partir del reconocimiento de los mismos. En la relacin oferta y demanda desde la visin integral que propone esta investigacin, el rezago obedece entre otras cuestiones a que la escuela y el sistema educativo son las principales causantes de este fenmeno, adems de estar estrechamente ligado con la pobreza. Por otra parte esta investigacin reporta los avances y los logros de la poltica en cuanto a los programas compensatorios dentro y fuera del sistema educativo y el desafo para llevar a cabo una poltica de equidad, en los avances sobresale que existe un ligero impacto en los indicadores de cobertura, eficiencia terminal (sobre todo en la telesecundaria) y disminucin de la desercin; sin embargo tambin se advierte que mientras no existan indicadores de evaluacin no se podrn conocer con profundidad el impacto de estos programas. Este ligero avance ha evitado que los problemas continen agravndose. Por otro lado, en un conjunto de ensayos analticos que se destacan por sus reflexiones acerca de estos fenmenos, se subrayan los que mencionan que las desigualdades educativas han sido una herencia histrica (Ornelas, 1995) producto de la eficiencia del sistema educativo y de la falta de polticas educativas, sociales y econmicas de mayor envergadura para combatirlos. La revisin de estos estudios muestra la distancia que existe entre el discurso de las polticas referidas a la educacin bsica en cuanto a la calidad y la equidad con los alcances y la capacidad de respuesta que ha tenido el sistema educativo para contribuir a la igualdad social, sin embargo estos

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anlisis plantean que el problema del rezago educativo es una cuestin histrica que lejos de resolverse se ha profundizado en entornos principalmente precarios sociales y culturales. Se profundiza sobre los alcances e impactos de las polticas de modernizacin, las cuales se han caracterizado por ser homogeneizadoras en contradiccin con las diferentes realidades que han sido estudiadas y que cuestionan la funcin actual principalmente de la escuela primaria. No se encuentran trabajos donde los niveles de preescolar y secundaria sean los objetos de estudio a profundizar. La telesecundaria se ha reconocido como una modalidad que puede ayudar en la cobertura y la eficiencia terminal. Se puede decir que an no existen estudios que analicen por completo el nivel de educacin secundaria, por ejemplo, an se ignora mucho acerca de las secundarias generales y tcnicas. A pesar de la escasez de estudios, la investigacin de Annette Santos33 destaca por haberse ocupado del tema de la relevancia, comprendida como una dimensin de la calidad educativa, la cual ha sido mucho menos investigada. Es un objeto de estudio que requiere una buena dosis de construccin por parte del investigador por la dificultad de aprehenderlo empricamente. La relevancia se comprende como la capacidad de un sistema educativo para propiciar el desarrollo de aprendizajes tiles, significativos, vinculados con la vida presente y futura de sus alumnos. Santos del Real resuelve el problema de hacer investigable la relevancia trabajando las valoraciones que hacen los alumnos y sus padres respecto de la escolaridad, como canal de movilidad social y ocupacional, as como sus percepciones sobre el currculo comn y la utilidad de los contenidos escolares. Las limitaciones se evidencian, como seala la autora, en lo complejo que les resulta a estos jvenes seleccionar contenidos interesantes o tiles de entre todas las cosas buenas que se le ensea. El estudio mencionado se realiz con una muestra de 233 alumnos a los que les aplicaron tres instrumentos: una prueba de aprovechamiento y su capacidad lingstica a travs de la produccin de textos y una entrevista a 60 de ellos que obtuvieron puntuaciones extremas. Tambin se entrevist a 117 padres y/o madres de familia; a 53 docentes y a 20 egresados. Asimismo estas investigaciones han contribuido al campo terico y a la toma de decisiones, a partir de la construccin de conceptos como calidad,

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Santos del Real, Annette (2001). La educacin secundaria: perspectivas de su demanda, tesis del Doctorado Interinstitucional en Educacin, Aguascalientes: Universidad Autnoma de Aguascalientes.

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equidad, igualdad, rezago, desercin, desde diferentes perspectivas como la sociologa, la historia, los enfoques sistmicos y de calidad de la educacin, lo que demuestran que son fenmenos pluridimensionales y, por tanto, complejos en su anlisis y difciles en su solucin por lo que se requiere de atenciones ms integrales y por ende multidimiensionales. Por otra parte estas investigaciones revelan el peso de las estructuras institucionales y culturales que caracterizan el sistema escolar, lo que influye de manera significativa en la magnitud y la gravedad de las desigualdades educativas, se ha avanzado en su reconocimiento y se han operado algunas acciones para resolverlo, pero an son insuficientes para alcanzar los objetivos de las polticas en torno a la calidad y la equidad. La mayora de estas investigaciones dejan ver su preocupacin respecto de la necesidad de plantear polticas ms integrales en torno a la equidad y no mantener un sistema parelelo como pueden ser los programas y acciones compensatorias, stos tendran que ser preventivos y no remediales. Desde la perspectiva metodolgica los estudios revisados se caracterizan por los anlisis estadsticos que se combinan con procedimientos de corte cualitativo, entre stos: estudios de caso, trayectorias escolares, entrevistas a profundidad, por lo que enriquecen significativamente las posibilidades de adentrase a las relaciones entre los niveles de la macropoltica con la micropoltica. De esta manera y en el horizonte de casi un siglo de la educacin formal en nuestro pas, estas investigaciones hacen un balance de los hitos ms representativos en las polticas de los niveles bsicos para atender la cobertura, la calidad y la equidad, por lo que se aprecia de manera simultnea los momentos de expansin, desarrollo y agotamiento que el sistema educativo ha representado para la vida social y poltica del pas.

CAPTULO 3

ESTUDIOS RELACIONADOS
CON LA POLTICA DE LA FEDERALIZACIN EDUCATIVA

LA MIRADA CENTRADA EN LA FEDERACIN Durante la dcada de los noventa, los estudios de la descentralizacin o federalizacin descentralizadora,34 dan cuenta de los procesos emprendidos por el gobierno federal con respecto a este rubro previos y posteriores a la firma del ANMEB, al ser situados desde el discurso oficial como una accin necesaria y relevante para lograr la calidad y la equidad de la educacin bsica. Los primeros trabajos de la dcada reconocen que la expansin del sistema educativo y su deteriorada eficiencia, permiti justificar el proyecto descentralizador iniciado en los aos setenta, en este sentido los estudios se refieren a la reconstruccin de este proceso, considerando los conflictos, las negociaciones y los acuerdos que mantuvieron la Secretara de Educacin Pblica (SEP) y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Edu34

Como seala en varios de sus textos Alberto Arnaut, el trmino federalizacin resulta ambiguo porque a principios de siglo se utilizaba este trmino para referirse a la centralizacin y a raz del ANMEB se utiliza en el sentido contrario, es decir, para hablar de descentralizacin. Por ello el nfasis en hablar de federalizacin descentralizadora. 55

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cacin (SNTE), como los actores principales que promueven las reconfiguraciones administrativas y polticas en el centro y las entidades federativas. Entre estos trabajos destaca la investigacin histrica de Alberto Arnaut35 en la cual recupera el antiguo debate entre centralizacin y descentralizacin de la educacin bsica y normal en Mxico. Si bien el estudio se publica a finales de los aos noventa, parte del material fue publicado previamente en forma de artculos. Este es un estudio obligado para comprender las decisiones de descentralizar el sistema educativo en 1992 desde la perspectiva interna de ste. A lo largo de la obra, Arnaut hace un recorrido por distintas pocas de la historia del sistema educativo, desde el siglo XIX, posterior a la Independencia y hasta 1994, dos aos despus de la firma del ANMEB. Destaca los intentos durante casi medio siglo (1889-1940) de federalizar la educacin en su sentido centralizador, entre 1942 y 1958 contina la inercia centralizadora en el contexto de la expansin de la educacin primaria y la escuela normal federal. De 1958 a 1970 en medio del mayor crecimiento de la educacin primaria el autor analiza cmo fueron apareciendo las primeras crticas severas al centralismo y tuvieron lugar los primeros proyectos de desconcentracin y descentralizacin. El ltimo captulo del libro de Arnaut analiza los tres periodos ms cercanos a nuestra realidad actual: la desconcentracin de la Secretara de Educacin Pblica 1970-1982 siendo secretario del ramo Fernando Solana; la poltica de descentralizacin inconclusa del periodo de Miguel de la Madrid (1982-1988) y concluye con la federalizacin descentralizadora 1988-1994 ocurrida en el periodo de gobierno de Carlos Salinas de Gortari. Arnaut consigue tejer las tramas de negociacin poltica que han estado en la base del debate entre centralizacin y descentralizacin. Como l mismo seala el desafo est en construir nuevas bases para la relacin entre los gobiernos de los estados y el gobierno federal. Otro trabajo en esta misma direccin es el de lvarez Garca36 quien plantea el desarrollo del centralismo educativo en un marco histrico, sus fortalezas y agotamientos. De manera un tanto cronolgica y considerando los sealamientos del discurso oficial, el autor describe los acontecimientos de la descentralizacin administrativa (1973-1974), la estrategia de
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Arnaut, A. (1998). La federalizacin educativa en Mxico, 1889-1994. Mxico: Secretara de Educacin Pblica/El Colegio de Mxico/Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (Biblioteca Normalista). lvarez Garca, Isaas (1992). La descentralizacin, en Guevara Niebla Gilberto (comp.), op. cit., 157-187.

Estudios relacionados con la poltica de la federalizacin educativa

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desconcentracin de la SEP de 1978 a 1982 y la estrategia de la descentralizacin educativa hacia 1994. Este autor plantea algunas perspectivas y condiciones de operacin para realizar la descentralizacin como lo propone la modernizacin educativa, entre ellas, deja apuntado que para ser efectiva requiere redefinir la educacin bsica, desde una visin pedaggica que la convierta en una educacin para la vida y el trabajo, adems de que la SEP y el SNTE tendran que estar dispuestos a realizar sacrificios polticos a favor de la calidad de la educacin. Por su parte Resndiz Garca en su tesis de maestra, analiza en el contexto de la desconcentracin y la descentralizacin, el conflicto entre la burocracia gubernamental educativa agrupada en la SEP y la burocracia sindical magisterial organizada en el SNTE . 37 Los circuitos de intercambio poltico entre ambas burocracias, son expuestos en esta investigacin al explicar las alianzas, los arreglos corporativistas y las imbricaciones que trascendieron en las posiciones de representacin electoral. La coexistencia y complementariedad de estas burocracias permitieron avanzar, fortalecer y consolidar la estructura del sistema educativo y la instrumentacin de sus polticas. Sin embargo la reorganizacin estatal derivada de la desconcentracin y descentralizacin administrativa modific las relaciones al interior de las burocracias, lo que dio lugar a que la posicin de nuevos actores demandaron nuevas formas de imbricaciones entre la burocracia federal, los gobiernos locales y el SNTE. Las modalidades de estas nuevas imbricaciones (directiva avanzada, directiva intermedia y la operativo-directiva), fueron las expresiones concretas de la recomposicin de alianzas burocrticas y la nueva disidencia del SNTE, mismas que propiciaron que la descentralizacin entrara a etapas de parlisis y ajuste. El trabajo de Noriega38 desarrolla desde una perspectiva emprica y analtica el estudio de la descentralizacin en el sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado, a partir del financiamiento y la administracin de los recursos, la relacin del Estado y el SNTE, as como las consecuencias de esta

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Resndiz Garca, Ramn (1992). Reforma educativa y conflicto interburocrtico en Mxico, 1978-1988, en Revista Mexicana de Sociologa, Ao LIV, nm. 2/92, Mxico: UNAM. Noriega, Margarita (1990). Crisis y descentralizacin educativa en Mxico. Mxico: Universidad Pedaggica Nacional.

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poltica en la reconstruccin del proceso, se destaca que el magisterio fue el gran ausente, en la toma de decisiones. El desconocimiento de esta poltica entre los maestros (declara este estudio), profundiz su escepticismo, las dudas y su escasa participacin en los proyectos que la SEP impulsaba en este contexto. Durante este proceso, la autora destaca la descentralizacin impuesta por la SEP a la Escuela Normal Superior de Mxico, la accin de la Coordinadora Nacional de Trabajadores de la Educacin (CNTE) y las restricciones presupuestales como parte de la crisis econmica y social que caracteriz al pas en los aos ochenta. Asimismo, Noriega pone en tela de juicio, los mecanismos e instrumentos para continuar una descentralizacin ms all de los pronunciamientos oficiales. Miranda Lpez derivado de su tesis de maestra,39 sostiene que el proyecto modernizador descansa en la recentralizacin de los mbitos burocrtico-institucionales y la descentralizacin poltico-sindical, procesos distintos pero a la vez complementarios. A partir de la planeacin y la formacin de los maestros, el autor plantea que la descentralizacin propicia la reconfiguracin del centro hegemnico, a travs de la planificacin centralizada y la subordinacin regional. Desde esta perspectiva, Miranda afirma que la federacin supedit a las entidades a un marco formal unitario para el control presupuestario. Los tecncratas del centro delinearon la racionalidad formal de las burocracias estatales, en este proceso, se enfrentan el autoritarismo de la modernizacin educativa y el autoritarismo tradicional, donde los espacios de concertacin son limitados. La alianza tecncrata, es el ncleo duro que conforma la posicin hegemnica. El estudio de Arnaut40 analiza desde una visin histrica la relacin de la SEP y el SNTE en el contexto de la descentralizacin educativa. A travs de una recuperacin de los primeros proyectos descentralizadores, Arnaut apunta que la actual descentralizacin, hoy federalizacin, es una estrategia de la SEP para recuperar su control ante la representacin sindical. De esta forma, tanto el SNTE y la CNTE, cada una desde sus intereses y visiones polticas manifestaron abiertos rechazos ante la amenaza de unificaciones posibles de los agremiados, a partir de una direccin nacional.41

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Miranda Lpez, Francisco (1992). Descentralizacin educativa y modernizacin del Estado, en Revista Mexicana de Sociologa, ao LIV, nm. 2, Mxico: UNAM. Arnaut, A. Op. cit., p. 343. Arnaut, Op. cit., p. 31.

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En este sentido Chavoya42 afirma que el poder del SNTE y los intereses corporativos constituyen un significativo impedimento para llevar a cabo la descentralizacin. Siguiendo con Arnaut la federalizacin, adquiere su significado dependiendo de las coyunturas. Para un sistema centralizado, federalizar es descentralizar, mientras que para uno descentralizado, federalizar es centralizar. A partir de este acercamiento, el autor analiza el crecimiento y desarrollo del sistema educativo, sus alcances, incapacidades y retos. Arnaut demuestra que la conformacin del sistema educativo ha sido heterognea y asimtrica, situado por las polticas de centralizacin y descentralizacin, las cuales adquieren sentido y orientacin de acuerdo con los contextos sociohistricos del pas. LA MIRADA EN LAS ENTIDADES Una vez que se firma el ANMEB y se pone en marcha la federalizacin como la accin que transfiere los servicios de la educacin bsica y normal. Los investigadores centran su atencin en la instrumentacin y las decisiones que la SEP desarrolla en los estados. Los estudios localizados a partir de 1995, una vez que transcurre la etapa de arranque de la federalizacin educativa, analizan este concepto, desde la perspectiva histrica, poltica, administrativa y educativa. La mayora de estos estudios confirman que la federalizacin es la redistribucin del poder y la recentralizacin de la federacin ante las entidades. Consideran que es un proceso que an se encuentra en sus etapas iniciales, con posibilidades de autonoma e innovacin en contextos locales. Ornelas, analiza la federalizacin educativa desde el contexto de la reforma del Estado y de la posicin que tiene el pas en el mbito internacional, como una reconversin significativa de la posicin centralista que promovi la creacin de la SEP en 1921 en tanto Estado corporativo.43 Este estudio apunta que la federalizacin avanza ms hacia la homogeneidad del sistema, al sealar que el gobierno federal retiene la parte preponderante, en este sentido, el Estado pretende mantener el control y

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Chavoya, Mara Luisa (1990). La descentralizacin educativa y el poder sindical, en Teresa Bracho (comp.), La modernizacin educativa en perspectiva: anlisis del Programa para la Modernizacin Educativa: 1989-1994, Mxico: FLACSO, pp. 54-61. Ornelas, Carlos. Op. cit., pp. 285-320.

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la eficiencia y, por el otro, busca mantener la legitimidad, a lo que Ornelas denomina poltica de la ambivalencia caracterizada por una descentralizacin de superficie, lo que no significa una transferencia total del centro a las entidades del pas.44 En la misma obra, este autor seala que la federalizacin no es extrema, adopta un modelo intermedio, 45 precisando que los anlisis realizados hasta ese momento, son globales y centristas. Considera que despus de la etapa de arranque, es conveniente que se estudien los procesos en las entidades, es decir desde la periferia. De esta manera los estados de Chihuahua, Durango, Mxico y Puebla son analizados para entender la conformacin de los sistemas estatales y el desarrollo alcanzado en materia de federalizacin. Se destaca en este estudio emprico, la constitucin poltica burocrtica de las estructuras educativas, que se recomponen en los contextos polticos locales, en el momento de recibir la transferencia de los servicios. Se acotan los avances y los proyectos que estas entidades realizan en el contexto de la federalizacin educativa, as como el reacomodo de las relaciones sindicales con los gobiernos locales. Sin embargo, Ornelas adelanta que los obstculos estructurales (escalafones de promocin diferentes de los maestros, la constitucin histrica de los sistemas antes federales y estatales que impide realizar una integracin, as como los intereses del SNTE y la imposibilidad de inmediato de fusionar los sistemas de seguridad social), son factores que forman parte del viejo corporativismo, por lo que la federalizacin es apenas un punto de partida. Bajo esta lgica, la legitimidad y el control de la federacin coexisten ante las entidades pero stas abren, a su vez, las posibilidades para una organizacin federal nueva.46 Para Pardo la descentralizacin es una respuesta a las ineficacias del sistema, lo que abre las posibilidades de crear y ganar espacios para generar innovaciones en contextos locales.47 Es una manera distinta de llevar a

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Ibid, p. 310. Ibid, p. 2. Ornelas, Carlos (1994). El mbito sectorial. La descentralizacin de la educacin en Mxico. El federalismo difcil, en Cabrero, Mendoza. Las polticas descentralizadoras en Mxico (1983-1993). Logros y desencantos, Mxico: CIDE, pp. 281-438. Pardo, Mara del Carmen (coord.) (1999). Federalizacin e innovacin educativa en Mxico, Mxico: El Colegio de Mxico, p. 15.

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cabo la accin educativa.48 Desde esta perspectiva y con auspicio de la Fundacin Ford, se realizaron estudios de caso en Guanajuato, Nuevo Len, Aguascalientes, Chihuahua y Oaxaca con el propsito de indagar cmo la descentralizacin ha promovido diversas prcticas y estrategias en la solucin de problemas relacionados con la calidad y la equidad educativa.49 El proceso de la descentralizacin en estas entidades, segn esta investigacin, refiere al contexto histrico y poltico local, las relaciones y fuerzas de poder, la configuracin de los actores, los momentos de recepcin de la transferencia, los conflictos y resistencias, as como la puesta en marcha de estrategias de negociacin para proporcionar la educacin bsica. Entre los hallazgos de estas investigaciones se destaca que an no es posible ofrecer conclusiones definitivas debido al poco tiempo de la puesta en marcha del ANMEB; lo que se proporciona son vas de explicacin sealando el cmo se opera la decisin de descentralizar los servicios de la educacin bsica,50 en las entidades seleccionadas. Una de sus principales aportaciones del estudio es mostrar que existe una nueva configuracin de los actores, principalmente de los gobiernos estatales, ante la relevancia de su participacin que ha obligado al SNTE a modificar sus pautas de negociacin tradicionales, y respecto a la SEP que ha perdido de manera progresiva su papel protagnico. Sin embargo, la descentralizacin an no desciende a las escuelas, salvo algunos casos aislados, an existe una fuerte separacin entre lo que es lo administrativo, de lo pedaggico. En un tono prudente se reconoce, que el ANMEB trajo consigo un componente que desata una serie de procesos polticos y administrativos an de poco alcance en las estructuras y para resolver los rezagos educativos. La cultura centralista, la ambigedad jurdica y la dependencia financiera, son factores que impiden que la descentralizacin avance y se consolide en las entidades. Los procesos de gestin permiten analizar el fenmeno desde una perspectiva macro con los aspectos micro y la participacin de los actores en mbitos diferenciados y de iniciativa, lo que propicia aprendizajes en contextos locales. Por otro lado, los trabajos que coordina Espinoza Valle, tambin concuerdan que la descentralizacin o federalizacin es un proceso inacabado

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Ibid. p. 19. Ibid. Ibid p. 549.

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y ms cercano a una delegacin de funciones administrativas.51 La finalidad es presentar los avances de esta poltica desde una visin regional, a partir de la transferencia de recursos y el cambio institucional. Perspectiva que permite a los autores sealar que los resultados son similares a nivel nacional, debido a la estructuracin histrica del sistema poltico mexicano.52 Las entidades objeto de este estudio se refieren a seis estados del norte del pas: Nuevo Len, Chihuahua, Baja California, Sonora, Coahuila y Tamaulipas. El magisterio es uno de los actores que se recuperan en estos trabajos, con el propsito de conocer su valoracin, referente a la modernizacin educativa. Los contextos locales definen las particularidades de los procesos, se destaca la alternancia poltica en tres de las entidades (Baja California, Chihuahua y Nuevo Len), la cual influy en el rumbo de la descentralizacin educativa. Los estudios que coordinaron Pardo y Espinoza Valle coinciden en analizar los avances y problemas que la descentralizacin presenta en las entidades. El anlisis centrado en el contexto poltico, administrativo e institucional, as como en los actores, esboza elementos de una metodologa para la reconstruccin de las polticas educativas ms all de su pronunciamiento. Desde estos estudios, Chihuahua ha sido la entidad que sobresale con ms anlisis en materia de descentralizacin.53 En el contexto de la alternancia poltica, la descentralizacin adquiere un matiz que resulta interesante reconstruir. El reacomodo de fuerzas entre el gobierno local, el sindicato y magisterio y la participacin de otros actores como los empresarios, ha sido permeado por las posiciones partidistas y los subsistemas federalizado y estatal. Pese al ambiente de confusin generado por las polarizaciones, los conflictos y obstculos, se destacan las acciones participativas y democratizadoras del magisterio para incidir en el diseo de polticas educativas regionales, acordes con las necesidades y caractersticas particulares de la entidad.54

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Espinoza Valle, Vctor Alejandro (1999). Modernizacin educativa y cambio institucional en el norte de Mxico, Mxico: El Colegio de la Frontera Norte, p. 8. Ibid, p. 9. Cfr. Ornelas, 1995; Calvo, 1999 y Loera y Sandoval Salinas, 1999. Calvo, 1999.

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El estudio de Enrique Cabrero et al.55 se propuso observar las tendencias iniciales sobre los problemas, dilemas, obstculos y avances que el proceso de reforma o descentralizador en el subsector de la educacin bsica gener en los gobiernos estatales de Aguascalientes, Guanajuato y San Luis Potos, en particular se enfatiz el reacomodo de estructuras y la nueva dinmica en las relaciones intergubernamentales producto de la normatividad emitida por la Secretara de Educacin Pblica, SEP. El estudio seala que cada vez ms la evidencia emprica de los procesos de cambio gubernamental apunta en el sentido de la diversificacin de soluciones as como la recuperacin de las capacidades directivas ms que recetas administrativas como componentes estratgicos de reformas organizacionales. Lo que ha sido una cualidad de diseo en el gobierno federal se traduce en un conjunto de complicaciones en los gobiernos estatales. En general, el proyecto del nuevo federalismo se ha diseado desde la lgica y los intereses del centro; los estados y municipios poco han sido tomados en cuenta. El gobierno federal impuso el proceso de federalizacin, si bien se entiende por la complejidad poltica del sector, esto ha generado un congestionamiento evidente en los estados debilitando an ms sus capacidades institucionales, administrativas e incluso de gobernabilidad. La descentralizacin del sector educativo ha asignado a las entidades federativas responsabilidades fundamentalmente operativas, y formalmente ninguna relacionada con la orientacin y normatividad de la poltica. Sin embargo, una de las contradicciones en este proceso descentralizador es que se insiste que la calidad de los servicios pasa a ser responsabilidad de los gobiernos estatales, aspecto que no necesariamente es slo de carcter operativo, sino que tiene que ver con el diseo, asignacin de recursos y evaluacin de la poltica. La variable que parece tener mayor poder explicativo sobre el xito en el manejo de la educacin bsica en los gobiernos estatales es indudablemente la conformacin de los grupos de trabajo en el nivel local, sus perfiles profesionales, y el grado de integracin entre sus miembros, en los casos en donde se observan xitos en la administracin estatal se distingue el hecho de haber conformado grupos que integran cualidades como: un

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Cabrero, Enrique, et al. (1997). Claroscuros del nuevo federalismo mexicano: estrategias en la descentralizacin federal y capacidades en la gestin local, en Gestin y Poltica Pblica, vol. VI, nm. 2, segundo semestre, Mxico.

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alto nivel de profesionalizacin, relaciones horizontales entre sus miembros bajo proyectos estratgicos compartidos, ajenos en sus itinerarios profesionales a compromisos polticos en el sector en el que se desempean, y promotores de un proyecto o visin propia. Queda claro en la observacin llevada a cabo que, el contar con experiencia en el sistema de educacin bsica, no parece ser un factor para el mejor desempeo sino ms bien un elemento propiciador de herencias burocrticas y de vicios adquiridos. Asimismo, cabe sealar que hasta ahora la variable partido poltico en el poder, en cada uno de los tres estados, ha permeado en la educacin bsica pero no al grado que explique ms que otras variables los elementos, los ritmos y modalidades adoptados en cada estado, en Aguascalientes se puede ver que, paradjicamente, la inexperiencia en el manejo de la poltica educativa en el gobierno estatal permiti un diseo organizacional ms adecuado (organismo descentralizado), un manejo ms eficiente de los limitados recursos que se transfirieron, lo cual daba mayor autonoma al sector educativo estatal, as como una cultura ms creativa e innovadora en los funcionarios responsables del manejo del sistema educativo, los cuales de los tres estados analizados eran los menos experimentados en el manejo de la educacin bsica, en Guanajuato y San Luis Potos la reforma del sector educativo enfrent adems la difcil tarea de emprender negociaciones con dos secciones sindicales de docentes, situacin que no se present en Aguascalientes. El estudio de Salvador Camacho56 analiz el proceso de modernizacin educativa y el impulso a la investigacin cientfica y tecnolgica que se dieron durante los gobiernos de Miguel de la Madrid (1982-1998) y, sobre todo, de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994). El propsito fue destacar las contradicciones y avances de un proyecto moderno y neoliberal del gobierno para impulsar la educacin y la ciencia en Mxico. Para profundizar en la instrumentacin de este proyecto se estudi el estado de Aguascalientes: se analiz la participacin destacada que ha tenido el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin. El estudio puntualiza los obstculos y avances del proyecto modernizador en sus peculiaridades locales. La investigacin de Gmez lvarez estudia la poltica de descentralizacin de la educacin bsica en los noventa y sus efectos en el estado de

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Camacho, S. (1999). Modernizacin educativa y cientfica en Mxico, 1982-1995. El caso de Aguascalientes. Tesis de doctorado. Chicago, Illinois: Departamento de Historia dela Universidad de Illionois en Chicago.

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Jalisco.57 Este trabajo explica que la descentralizacin, si bien ha recentralizado el control educativo, encuentra su mayor obstculo en las adversas condiciones polticas e institucionales locales. La descentralizacin por su complejidad es un proceso heterogneo, de mltiples cambios simultneos donde las tensiones y contradicciones existen y coexisten.58 Los elementos que Gmez recupera como ejes de su anlisis son: el financiamiento, la normatividad y el magisterio. Afirma que la federalizacin educativa propicia el juego de las relaciones intergubernamentales en materia educativa entre la federacin y las entidades. En el caso de Jalisco, al igual que en los dems gobiernos de las entidades, no hubo inters en recibir la operacin de la educacin, lo que confirma que la descentralizacin, al igual que otras polticas, son propuestas por la federacin. El autor sostiene que la descentralizacin ha sido inducida, es una poltica centralista donde los gobiernos locales sorprendidos, apenas si tuvieron tiempo de recibir la transferencia de los servicios. En la mayora de las entidades la descentralizacin no ha cumplido su propsito de integrar el sistema educativo, debido a que existen por separado los sistemas federalizados y estatales. Gmez plantea que las entidades no han recibido el apoyo suficiente por parte de la federacin, lo que las ha obligado a buscar sus propias estrategias polticas y administrativas. De acuerdo con esto, la investigacin propone ante las experiencias regionales y locales que exista ms una articulacin, que una concentracin, con el propsito de entender la descentralizacin, ms como un medio, que un fin en s mismo. Un balance ms amplio de la federalizacin educativa desde los estados, es el que coordin Bonifacio Barba.59 Este trabajo, da cuenta de los avances de este proceso a siete aos de la instrumentacin del ANMEB a partir de los informes presentados por los mismos estados. El documento, presenta un acervo importante de informacin (incluido un anexo estadstico), lo que permite tener una visin integrada de este proceso en el pas sin perder de vista sus diferencias regionales y locales.
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Gmez lvarez, David (2000). Educar en el federalismo. La poltica de descentralizacin educativa en Mxico. Mxico: Instituto Tecnolgico y de Estudios Superiores de Occidente/Secretara de Educacin del Gobierno del estado de Jalisco/Universidad de Guadalajara/Universidad e Colima. Ibid, p. 34. Barba Casillas, Bonifacio (2000). La federalizacin educativa: una valoracin externa desde la experiencia de los estados, Mxico: SEP, 399 pp.

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As, en materia de cobertura si bien se super la meta establecida en el plan de educacin 1995-2000, se puede destacar el caso de Quintana Roo al lograr expandir su cobertura durante este periodo 35.1% lo que cuadruplic el promedio nacional; sin embargo, se puede observar que este crecimiento es desigual entre las entidades del pas, baste mencionar el caso de Chiapas, que a pesar de haber incrementado 21.4% su cobertura en el nivel bsico, contina estando muy por debajo de la media nacional; o los del Distrito Federal y Nayarit que mostraron incluso un decrecimiento de 3.4% y 0.1%, respectivamente.60 En los diferentes aspectos de los informes integrados en esta obra, se puede corroborar la disparidad regional; sirva como ejemplo el caso de la educacin primaria donde, a pesar de los avances, nuevamente Chiapas que atiende a 23% de la poblacin indgena se encuentra en los niveles ms bajos de eficiencia. Un avance importante en esta dcada es el reconocimiento de las inequidades donde la operacin de la federalizacin descentralizadora supondra una atencin ms adecuada a las necesidades especficas de cada entidad y en donde se conjugan los esfuerzos federales y locales para tratar de garantizar mnimamente el acceso, la permanencia en las escuelas y, en consecuencia, el egreso oportuno. Al hacer el balance en el periodo 1992-1998 a este respecto, resulta destacable que la estrategia de focalizacin se encuentre orientada a recuperar como unidad fundamental de atencin a la misma escuela y no al estado o al municipio. Sin embargo resulta cuestionable que las autoevaluaciones presentadas por las entidades la informacin es divergente sobresaliendo el caso del Estado de Mxico y de Guerrero por no precisar los montos ejercidos de 1992-1999 en la aplicacin del Programa de Desarrollo de la Educacin Inicial (PRODEI). Dentro del Programa para Abatir el Rezago en Educacin Bsica (PAREB) los estados de Chiapas y Oaxaca concentran cerca de 50% de los alumnos beneficiados con este programa sin que los montos se equiparen a este porcentaje, lo que nos habla del grado de marginacin de la regin y la falta de claridad de la asignacin de recursos. El Programa para Abatir el Rezago en Educacin Inicial y Bsica (PAREIB) inici su operacin a partir del ciclo escolar 1998-1999, en su fase inicial se enfoc a la construccin, rehabilitacin y equipamiento de las escuelas secundarias generales, tcnicas y telesecundarias. Por el corto pe60

Op. cit., pp. 42-43.

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riodo de haber iniciado su operacin la informacin disponible sobre sus resultados an es muy escasa. Por otro lado, los gobiernos estatales operan diversos programas complementarios entre los que se destacan los siguientes: El Programa de Arraigo del Maestro Rural, es un tipo de contralora social ya que los recursos del programa no se integran al salario del profesor, sino que son asignados a la escuela y controlados por los padres de familia constituyendo un elemento novedoso de participacin social. El Programa de Atencin a Nios Migrantes representa un avance al reconocer a este olvidado sector de la poblacin infantil que se encuentra imposibilitado de asistir a una escuela regular por las condiciones de trabajo de sus padres, tanto en las repblica como en Estados Unidos, siendo Durango el primero en atenderlo a partir de 1992, y sobresaliendo Coahuila por atender la cifra ms alta de alumnos en este programa de esta zona y por iniciar un programa binacional, en stos participan siete de los once estados de la zona norte del pas, en la zona centro el estado de Michoacn presenta la demanda ms alta para este programa y de la zona centro-sur es Oaxaca donde se concentra la mayor proporcin de nios atendidos por este programa. Haciendo un balance general en el contexto de la federalizacin no puede dejar de considerarse la complejidad del proceso ante la variedad de actores involucrados, donde a partir del ANMEB se modificaron las condiciones de operacin, las lgicas de racionalidad y las for mas de participacin del sistema educativo: a) Los avances son diferenciados y no todos los anteriores subsistemas federales han sido fusionados a los estatales (tal es el caso de Baja California, Chihuahua, Nayarit, Sinaloa, Estado de Mxico, Michoacn, Morelos, Tlaxcala y Chiapas) lo que implica duplicidad en la operacin de programas. b) La mayora de las entidades han establecido un marco jurdico propio al promover leyes estatales de educacin (al ao 2000 slo Puebla, Hidalgo, Veracruz y Chiapas no lo haban promovido), pero falta mucha informacin al respecto por lo que este campo es una veta de investigacin cada vez ms amplia en su abanico de posibilidades de abordar el campo de la federalizacin. c) No se puede omitir, la posible influencia que representa tener gobiernos estatales provenientes de partidos polticos diferentes y la influencia de nuevos actores ya que el ANMEB abri el marco de participacin de ambos.

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Finalmente este trabajo, deja en claro que se avanzar con mayor eficacia en atender los rezagos del sistema educativo en la medida que se establezca el compromiso gubernamental de hacerlo y no por el establecimiento de directrices impuestas desde la SEP. De ello se desprende la necesidad de investigar ms sobre la relacin entre los cambios de gobierno y el seguimiento de las lneas del ANMEB dentro de un nuevo pacto federal por las dificultades que ha implicado asumir en cada estado la conduccin de su sistema educativo. Desde la perspectiva de las entidades la investigacin de Olga Maya61 analiza la gestin institucional que la Secretara de Educcin Pblica puso en marcha durante 1994, a travs de la Unidad de Servicios Educativos en Iztapalpa (USEI). En tiempos de consensos, acuerdos y demandas para lograr una mejor calidad de la educacin, se explica cmo la SEP puso en marcha durante la implantacin de la reforma de la educacin bsica y la reestructuracin del sistema educativo nacional, acciones de gestin que promovieron cambios cualitativos en la administracin de los servicios educativos en el Distrito Federal. El estudio se llev a cabo en una de las delegaciones de mayor desigualdad social y educativa. Aunado a esto se plantea la dificultad poltica para impulsar la descentralizacin de los servicios de educacin bsica y normal del Distrito Federal. Los hallazgos de este estudio destacan: que los supervisores son un factor clave para impulsar proyectos de cambio siempre y cuando se les haga partcipes de las estrategias de gestin; el diagnstico educativo forma parte de la planeacin estratgica que se realiz en USEI y fue un componente importante en la identificacin de problemas; la asesora de acadmicos expertos, as como el dilogo con actores de experiencias similares orientaron el sentido acadmico y poltico del proyecto de la USEI; la constitucin de un equipo con capacidad pedaggica, poltica y administrativa es otro elemento que contribuy a alcanzar los objetivos; finalmente, la coyuntura poltica del momento ayud a definir las condiciones para acelerar la puesta en marcha del proyecto en Iztapalapa, sin embargo el tiempo sexenal fue insuficiente y al trmino se dio por concluido el proyecto.

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Maya A, Olga (2000). Un caso de gestin institucional: La Unidad de Servicios Educativos en Iztapalapa DF ,1994, tesis de maestra en Educacin, campo formacin docente, Mxico: Universidad Pedaggica Nacional.

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Las investigaciones sobre la federalizacin descentralizadora vista desde las entidades federativas muestran las limitantes estructurales y polticas de la reforma, pero al mismo tiempo advierten sobre sus posibilidades. La constitucin de un nuevo federalismo en la educacin requiere, sin duda, de ms indagaciones empricas que permitan sugerir caminos de accin ms racionales y congruentes con los propsitos de una educacin de calidad con equidad.

CAPTULO 4

ESTUDIOS ORIENTADOS
A LAS POLTICAS DE FINANCIAMIENTO EDUCATIVO

Las polticas de financiamiento deben considerarse dentro del marco de la reforma del Estado, pues ms all de los documentos y programas formales, el financiamiento es uno de los elementos que permite ponderar las prioridades dentro del proyecto general de nacin y ver cmo se hacen efectivas las polticas a travs de la asignacin de recursos. Cobran mayor importancia y se hace ms evidente el debate sobre el financiamiento a partir de la firma del ANMEB en 1992 por el impulso a la federalizacin, en este contexto descentralizador la federacin conserva una parte muy importante del financiamiento educativo a la vez que se aade la participacin de los gobiernos estatales y se busca avanzar en la concurrencia de recursos. Sobre este tema son pocos los trabajos de investigacin realizados durante la dcada e inician recientemente estudios de polticas educativas aplicadas al sector de evaluacin-presupuestacin en los aos noventa. Sus aportes son significativos sobre todo al considerar las dificultades para acceder a la informacin que tradicionalmente se ha considerado confidencial y no pblica en la esfera gubernamental; aun cuando se reconocen avances en la diversificacin de las fuentes de financiamiento hacia el final de la dcada, existen inconsistencias tanto en el mbito federal como en los casos estatales donde empeoran las condiciones. Metodolgicamente estos estudios se caracterizan por ser de corte cuantitativo, emplean el anlisis de fuentes estadsticas histricas del INEGI,
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los anexos estadsticos de informes presidenciales, considerando al presupuesto como una expresin del esfuerzo gubernamental en la atencin de las necesidades sociales. Margarita Noriega ha contribuido de manera importante con sus investigaciones a la construccin este campo de estudio asignndole a la educacin el papel de legitimidad dentro de las funciones del Estado. En el presente apartado los estudios revisados se agrupan en tres lneas: los de perfil histrico al ubicarse en algn periodo; los de financiamiento alterno, inscritos en el debate entre el gasto pblico y el privado en el sector educativo; y, los de influencia directa de organismos internacionales. ANLISIS HISTRICO DEL FINANCIAMIENTO Los estudios importantes que abordan la revisin histrica que ha tenido el financiamiento educativo en Mxico son los realizados por Ornelas (1995), Noriega (1997 y 2000), Ulloa y Latap (2000) y Pescador (1998). Tradicionalmente el presupuesto y gasto del sistema educativo parten del principio de legitimidad del Estado al constituirse ste como el principal educador.62 La funcin educadora del Estado le ha permitido la construccin de consensos y, a su vez, se constituy en uno de los principales rasgos del Estado autoritario y corporativo. Sin embargo, es destacable que no ha existido una relacin de correspondencia con las etapas de profundizacin de reformas (tal sera el caso de la modernizacin) en donde el mayor gasto obedeci a lgicas no relacionadas con aspectos educativos aun cuando el crecimiento del sistema fue continuo, el ejercicio del gasto para el sector educativo salvo en dos aos (1928 y 1976) ha sido menor al programado (Ornelas).63 Noriega64 sostiene que a partir de la crisis de 1982 se analiza la descentralizacin como posible estrategia de financiamiento en el largo plazo de tal manera que permite atender la demanda sin perder legitimidad, concluye afirmando que el crecimiento del sistema educativo se pudo mantener a
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Prueba de ello es que el sector privado en 1992 abarc slo el 7.1% del gasto educativo. Ornelas, Carlos (1995). Dinero e ideas; los recursos para la transicin del sistema educativo mexicano, en El sistema educativo mexicano. La transicin de fin de siglo, Mxico: CIDE-FCE, pp. 246-284. Noriega, M. (2000). Las reformas educativas y su financiamiento en el contexto de la globalizacin: el caso de Mxico, 1982-1994.Mxico, UPN-Plaza y Valds.

Estudios orientados a las polticas de financiamiento educativo

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costa de la disminucin salarial: precisa que entre 1982-1988 la prdida del poder adquisitivo del salario del magisterio fue de 80% y en 1994 fue de 50 por ciento.65 En el contexto de los debates sobre el financiamiento de la educacin destaca la investigacin de Pablo Latap y Manuel Ulloa.66 Este trabajo analiza las pautas conforme a las cuales el gobierno federal distribuye entre los estados los recursos destinados al financiamiento de la educacin bsica, tema muy poco estudiado en Mxico. Los autores no se limitan a elaborar un diagnstico sobre dicho problema, el cual sitan en una perspectiva histrica del ciclo centralizacin/descentralizacin, sino que, adems, desarrollan un conjunto de criterios encaminados a ordenar y racionalizar ese proceso distributivo y muestran mediante una simulacin estadstica los resultados que se obtendran si el gobierno federal los pusiera en prctica. El estudio sostiene la tesis de que en el gobierno de Zedillo se realiz un gasto educativo menor al ejercido en el gobierno anterior a 1994. Asimismo se plantea que existe un ejercicio discrecional de recursos al incluir asignaciones para educacin en otras secretaras de estado, cuestionando la participacin del Congreso en la aprobacin de ese presupuesto, en este sentido se encubre con ello la doble contabilidad del Ejecutivo sobre el gasto en educacin y la falta de claridad en los criterios de asignacin presupuestaria, demostrando que el sostenimiento educativo de los municipios en 1997 fue 35% menor al de 1994. El estudio concluye sealando que los ejes de la poltica de financiamiento durante el sexenio en cuestin fueron las siguientes: una asignacin de recursos menores en trminos reales en comparacin con 1994; la operacin del sistema a costa de mantener en el magisterio salarios reducidos; incumplimiento de las metas de educacin bsica y descentralizacin de servicios sin garantizar la asignacin de recursos suficientes para hacerle frente. Esto ltimo significa, segn estos investigadores, que la estrategia de federalizacin emanada del ANMEB en 1992 no ha tenido la fuerza suficiente para modificar ni la tendencia de deterioro del gasto educativo ni tampoco, las inequidades de su distribucin territorial. No escapa a su anlisis, que las entidades que reciben menos son de menor grado de desarrollo

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Esta ltima cifra refleja la crisis de diciembre de ese ao y la prdida del poder adquisitivo no fue slo para los trabajadores de la educacin. Latap, Pablo y Ulloa, Manuel (2001). El financiamiento de la educacin bsica en el marco del federalismo. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-Coleccin Educacin y Pedagoga.

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econmico, lo que hace notar de nueva cuenta, el crculo vicioso de la pobreza. Con una metodologa rigurosa, los investigadores disean varios escenarios de posibles maneras de ordenar la distribucin de los recursos y discuten su factibilidad, viabilidad, potencial y deseabilidad. Estos escenarios estn basados en los siguiente criterios distributivos: el resarcitorio, el del esfuerzo financiero, el de eficiencia y el de la equidad o de necesidades de atencin educativa. La investigacin de Latap y Ulloa da la pauta para plantearse un cmulo de interrogantes sobre el estado presente del financiamiento de la educacin tanto por lo que se refiere al origen, como al destino de los recursos, lo que cuestiona tanto a los investigadores de la educacin como a los responsables de la Administracin de la educacin en nuestro pas. El proceso de eleccin presidencial del 2000 fue visto como arena de discursos y negociaciones, en el discurso se ponder la educacin como clave del desarrollo nacional pero en los hechos se observaron posiciones encontradas en la definicin de la poltica presupuestal, lo que ha llevado a negociaciones y jaloneos que han incidido en los recortes al gasto educativo, en estas confrontaciones se destaca la necesidad de fijar objetivos en diversos sectores para el mbito educativo, pero no de cmo alcanzarlos.67 Es por lo anterior la pertinencia de la propuesta de Latap y Ulloa (2000)68 quienes operacionalizan criterios para la distribucin de presupuesto. Los criterios son: de eficiencia, compensacin, resarcitorio y de esfuerzo financiero. Asimismo, plantean un conjunto de elementos de anlisis que podran aprovecharse como herramientas tanto por el Congreso de la Unin dependencias del gobierno federal como la SEP y la SHCP para reorientar los criterios de financiamiento de la enseanza bsica sobre bases precisas y equitativas que estimulen el mejoramiento de la calidad educativa. Los estudios de financiamiento durante la dcada coinciden en destacar la falta de consistencia en la informacin as como el hecho de que los criterios de asignacin de recursos federales a las entidades del pas son poco claros. A este respecto Prawda seala: ms all de la informacin estadstica y financiera sobre la educacin no existe una difusin amplia y
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Noriega, M. (2001). 2000, ao de promesas, de demandas, de luchas y negociaciones por mayor financiamiento educativo, en Anuario Educativo Mexicano: visin retrospectiva, t. I, Mxico: UPN-La Jornada. Op. cit. Puede consultarse una versin resumida de esta investigacin en Cordera, R. y Ziccardi, A (2000). Las polticas sociales de Mxico al fin del milenio. Mxico: IISPorra, 2000.

Estudios orientados a las polticas de financiamiento educativo

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peridica de informacin sobre la efectividad, equidad, pertinencia y capacidad de gestin del [Sistema Educativo Mexicano] SEM, a pesar de que tal informacin existe.69 FINANCIAMIENTO ALTERNO (PBLICO-PRIVADO) En esta categora se ubica la investigacin de Bracho70 sobre el gasto educativo por familia tomando como base el grado de escolaridad del jefe de familia y el esfuerzo familiar en la escolaridad de sus miembros a partir de los datos de las Encuestas Nacionales de Ingreso-Gasto de los Hogares al tercer trimestre de 1984, 1989 y 1992. El enfoque del estudio est centrado en la familia: sus decisiones y efectos en la inversin educativa partiendo de la concepcin del sistema educativo como un subsistema societal, por tanto no aislado, donde la distribucin educativa debe plantearse a partir de sus relaciones con otros mbitos.71 La autora cuestiona el supuesto de gratuidad de la educacin primaria, en su estudio considera gastos directos (colegiaturas, inscripciones, materiales) e indirectos (cultural que constituyen apoyos extraescolares), afirmando que aun cuando la educacin fuese totalmente gratuita, la familia tiene un peso mayor al decidir si sus hijos ingresan o no a determinada escuela, concluyen o no y con qu apoyos extraescolares. Los resultados reflejan un mayor inters por invertir ms en la educacin de los hijos en todos los estratos sociales, incluso en condiciones de crisis econmica o de familias con bajos ingresos. El peso del gasto privado es relativo, pero la autora concluye que comparados con los incrementos en los ingresos familiares tiene una enorme importancia, reflejando as el inters de las familias en la inversin de la educacin de sus hijos como un factor significativo de la formacin de futuras generaciones. En otra de sus investigaciones72 basada igualmente en las estadsticas del INEGI de 1989 se enfoca a analizar la taza de retorno de la escolaridad.
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Prawda, Juan y Flores, G. (2001). Mxico educativo revisitado. Mxico: Ocano, p.240. Bracho, Teresa (1997). Gasto privado en educacin 1984-1992, Mxico: CIDE. Cfr. Educacin y desigualdad social, Revista Mexicana de Investigacin Educativa, vol. 3, nm. 6, 1998, p. 321. Bracho, T. y Zamudio (1994). Los rendimientos econmicos de la escolaridad en Mxico 1989, en Revista Economa mexicana, vol. III, nm. 2, CIDE, pp. 345-377.

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Bracho sugiere la necesidad de abundar los anlisis relativos al papel de la escolaridad en las formas de retribucin del trabajo. Por su importancia en el tema de financiamiento incluimos el estudio sobre financiamiento alterno de Shiefelbein73 que se refiere a Amrica Latina, en este estudio se presenta una estimacin global de costos esbozando sus posibles fuentes de financiamiento para lograr una educacin de calidad. Habra de profundizarse sobre este aspecto cuando parece ser que el proyecto educativo apuesta cada vez ms a la mayor participacin privada en la educacin. INFLUENCIA DE ORGANISMOS INTERNACIONALES
EN EL FINANCIAMIENTO

En el marco de la globalizacin existen tendencias en la orientacin de las polticas y modelos educativos, muchas de ellas son propuestas que condicionan el acceso a los crditos otorgados por organismos internacionales (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional, Banco Interamericano de Desarrollo). Dichas propuestas asignan un papel central a la reorganizacin del sistema educativo para lograr la eficiencia y calidad educativa. Por ello no se puede restar importancia a estos actores internacionales sobre todo en el contexto de crisis econmica recurrente de Mxico, dada su incidencia en las polticas de financiamiento para la educacin bsica en los aos noventa (Noriega).74 Se puede observar como en la poltica orientada al sector moderno la preocupacin central es la planificacin de la fuerza laboral en el que la educacin primaria tendr como prioridad formar aptitudes tcnicas que respondan a los sistemas econmicos, garantizando con ello la relacin entre enseanza y empleo, con el reconocimiento implcito de que este es un nivel terminal para la mayora de la poblacin (Bracho).75 Bracho analiza el cambio de visin sobre el conocimiento de los postulados iniciales en los aos sesenta el cual era considerado dentro del enfoque del capital humano; mientras que a partir de los aos noventa el
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Shiefelbein, Ernesto (1998). Financiamiento de la educacin bsica y media en Amrica Latina, en Ornelas (comp.). Educacin para el siglo XXI, Mxico, FCE/Gobierno del estado de Durango, pp. 107-130. Op. cit. Noriega, Margarita. Las reformas educativas... Bracho, Teresa (1992). El Banco Mundial frente al problema educativo. Un anlisis de sus documentos de la poltica sectorial, Mxico: CIDE.

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conocimiento adquiere una importancia central en la definicin de las necesidades mnimas de aprendizaje y habilidades para participar en la actividad econmica. Acorde con esta concepcin resalta que el Banco Mundial impulse como meta principal la calidad de la educacin buscando la pertinencia del currculum para el manejo del lenguaje, las matemticas y las habilidades en la resolucin de problemas, as como la promocin para el establecimiento de indicadores de desempeo. Lo anterior coincide con la percepcin de Noriega,76 al destacar el viraje en el discurso de organismos internacionales como la OCDE y el Banco Mundial, los cuales sealan la importancia de invertir ms en educacin, coincidiendo con la posicin de investigadores que han criticado las polticas neoliberales. El reconocimiento de la necesidad de reorientar las polticas de financiamiento de la educacin constituye, por s mismo, un avance. Seala Bracho que un cambio importante en los noventa es la redefinicin de la pobreza al focalizarla en el 10% ms pobre de la poblacin en lugar de 40% como lo consideraba en los aos ochenta, y que los proyectos de apoyo a educacin preescolar, nutricin y salud sean vistos como insumos para aumentar el aprendizaje en la primaria de los grupos en situacin de desventaja. El problema de la demanda sigue siendo una de las contrapartes en el problema de los costos, convirtiendo la igualacin de oportunidades de acceso a la escuela en un asunto casi imposible si no se reducen las desigualdades sociales. La investigacin de Noriega parte del cuestionamiento de dos supuestos: la idea de encontrarse agotadas las posibilidades de incrementar los recursos para la educacin y otra que afirma que la abundancia financiera no resuelve por s misma el problema de la calidad. Planteando el problema del financiamiento de la educacin como producto de procesos y la accin de sujetos tanto nacionales como internacionales. Su objetivo es dar cuenta de esos procesos y sujetos desde el exterior que presionan, actan e interactan con los nacionales en la definicin de polticas y reformas del sistema educativo, aun cuando en la investigacin no desarrolla esas interacciones, el aporte como estructura de anlisis resulta importante para comprender las tendencias de descentralizacin, gestin, financiamiento alterno y privatizacin que han tenido buena aceptacin en Amrica Latina.77

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Op. cit. Noriega, Margarita (2001). 2000, ao de promesas, de demandas... Noriega, Margarita (1996), en Los laberintos de la modernidad: Globalizacin y sistemas educativos, Mxico, UPN.

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A manera de cierre, algunas consideraciones referente al tema de las polticas de financiamiento de la educacin y su investigacin. Los estudios de corte histrico son los ms trabajados, especialmente en el contexto de la federalizacin, sin embargo sobre este ltimo aspecto falta investigacin sobre los juegos de fuerza y negociaciones que se dan en los congresos locales al contar en el pas con gobiernos que representan diferentes posiciones ideolgicas partidistas, pues es ah donde se deciden las prioridades y orientaciones del gasto educativo. Los estudios descritos en general se centran en la evaluacin de sus resultados. El tema del financiamiento pblico y el privado se encuentra an poco trabajado. Esto puede entenderse porque el Estado mexicano contina siendo es el gran educador y atiende la mayora de la matrcula de educacin bsica, la cual representa en promedio un poco ms del 90%. No obstante, resulta necesario ahondar en este aspecto por la tendencia a introducir rasgos privatizadores en la educacin, los cuales habr que identificar para valorar en los hechos el significado de la gratuidad de la educacin que imparte el Estado. En lo que se refiere a la tercera lnea de anlisis sobre influencia de organismos internacionales en el financiamiento de la educacin bsica falta conocer ms sobre esos procesos de negociacin e interaccin que afectan la definicin de la agenda pblica y su impacto en el financiamiento de la educacin bsica.

CAPTULO 5

ESTUDIOS ACERCA DE
LOS ACTORES EN LAS POLTICAS EDUCATIVAS Y LA PARTICIPACIN SOCIAL
Cada vez se reconoce con mayor claridad la complejidad del proceso educativo por la diversidad de actores que intervienen en l, sin limitarlo a la simple relacin entre docentes-alumnos o entre la SEP y el SNTE. La dcada de los noventa es rica en participacin de diversos sectores de la sociedad en la que convergen varios factores: el arribo a gobernaturas tanto estatales a partir de 1989 como a la presidencial en el 2000 por partidos diferentes al PRI, el impulso al federalismo as como el pluralismo partidista en los congresos locales y en las cmaras legislativas. Este fenmeno abri esta lnea de investigacin de la poltica educativa mas all de la lgica interestatal, a la de correlacin de fuerzas de diferentes grupos de inters de la sociedad, sin embargo la investigacin de estos elementos en el esclarecimiento de su campo de accin y lucha de fuerzas as como de su impacto en la poltica educativa es un terreno poco incursionado. Una mirada introductoria a este campo nos la ofrece el proyecto coordinado por Loyo (1997)78 el cual analiza la influencia no slo del sindicato
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Proyecto institucional financiado por CONACyT que presenta iniciativas provenientes de mbitos distintos al gubernamental por su incidencia en el proyecto educativo modernizador. Loyo, Aurora (coord.) (1997). Los actores sociales y la educacin. Mxico: UNAM-Plaza y Valds. 79

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en la poltica educativa, sino tambin de la Iglesia catlica, el empresariado, los partidos polticos y el Banco Mundial. Loyo se pregunt si realmente existi un proyecto educativo gubernamental o si ms bien las iniciativas que se tomaron fueron dictadas a partir de consideraciones provenientes de mbitos distintos del educativo y, por tanto, carecieron de la coherencia interna, la especificidad y el eslabonamiento que requiere un verdadero proyecto.79 El SNTE representaba la orientacin que deba eliminarse para consolidar el proyecto de Salinas, y el trabajo de Loyo resulta fundamental para comprender la capacidad de reestructurarse del sindicato durante la coyuntura de principios de los noventa, revirtiendo su histrico desinters de la problemtica educativa al llegar a articular sus Diez propuestas para asegurar la calidad de la educacin pblica en el Primer Congreso de Educacin (1994)80 y permitir cierto pluralismo de las corrientes polticas internas sin romper su unidad nacional ni sus vnculos estatales. Con la reforma constitucional a los artculos 3 y 130 ocurrida durante el gobierno salinista, la Iglesia catlica cobra mayor importancia como actor involucrado en la educacin, lo mismo ocurre con los empresarios, representados en las diferentes cmaras (CONCANACO, COPARMEX y CCE) al reclamar espacios propios de participacin en la educacin como miembros activos de la sociedad civil, haciendo uso de los medios para hacer declaraciones sobre su posicin con respecto a temas educativos. El trabajo realizado por Tirado y Ludlow81 aun cuando breve, presenta un anlisis minucioso sobre la participacin de estos sectores en el debate educativo. A pesar de que la Ley General de Educacin de 1993 abre un espacio importante a la participacin social en la escuela, bajo la figura de los Consejos de Participacin Social, al trmino de la dcada stos no se han concretado en la realidad cotidiana de las escuelas. Sin embargo no puede decirse que esta participacin no se est llevando a cabo. Prueba de ello es el estudio de Galvn82 sobre la participacin de padres de familia. Es pon79 80

81 82

Idem. p. 11. Ms all del listado de buenas intenciones de este documento se destacan las propuestas en aspectos a los que tradicionalmente se haba opuesto el sindicato, como la evaluacin docente, la difusin de resultados de evaluacin, el acceso a puestos de direccin o supervisin por examen y el apoyo a la federalizacin. Op. cit. Loyo, Aurora. Galvn Mora, Lucila (1998). El trabajo conjunto de padres y maestros relativo al saln de clases. Un estudio etnogrfico, tesis de maestra, CINVESTAV-DIE, Mxico. Se trata de un trabajo etnogrfico que incluye observacin, entrevistas, notas de campo y grabacin, realizados en una escuela primaria pblica del sur del Distrito Federal.

Estudios acerca de los actores en las polticas educativas y la participacin social

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derable por sus hallazgos, al considerar a la escuela como una institucin socialmente construida por los procesos que en ella conforman diferentes sujetos. Sostiene la tesis de que existe un componente poltico en la vida cotidiana escolar por ser espacio de confrontaciones y alianzas de intereses de padres y maestros concernientes al quehacer en el aula. Aunque con carcter de ensayo, Zorrilla83 adems de aportar conceptos bsicos para el estudio de los actores en la poltica educativa, clasifica los actores en estratgicos: burocracia educativa federal, estatal y escolar; gobierno estatal; el SNTE y padres de familia y otros en organizaciones intermedias: como los empresarios, intelectuales84 y medios de comunicacin, y los vinculados al mbito poltico: partidos, congresos y otros sindicatos. Si bien los trabajos realizados en la dcada, acerca del comportamiento de distintos actores sociales en el mbito de las decisiones de poltica educativa, son muy escasos, se debe valorar su aportacin por la complejidad que supone estudiar a los actores/sujeto, sus prcticas, intereses, grado de institucionalizacin, fracciones y grupos internos, lo que abre un abanico importante de opciones para profundizar al respecto.85 En el caso de los intelectuales aun cuando su influencia es variable se pudo ver cierta incidencia de su crtica a la SEP: el discurso triunfalista se atenu, se rectific la poltica al ofrecerse informacin ms detallada al respecto del gasto educativo aunque siga siendo insuficiente y en cuanto al tema del federalismo se acepta revisar la actual distribucin por la falta de claridad en sus criterios de asignacin, sin embargo contina el encubrimiento de resultados de las evaluaciones.
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Zorrilla, Margarita (2002). Dificultades del diseo y ejecucin de las polticas educativas, en Ornelas (coord.). Valores, calidad y educacin, Aula XXI, Mxico. Ejemplo de ello son los comunicados que emite el Observatorio Ciudadano de Educacin, formado por investigadores, periodistas y miembros de la sociedad que sacan a debate aspectos de las polticas gubernamentales en materia educativa. O el ensayo de Latap: Sirve de algo criticar a la SEP? Comentarios a la memoria del sexenio 1995-2000 donde contrasta el posible impacto de las crticas expresadas tanto por el autor como por investigadores independientes en las apreciaciones finales que de manera oficial publica la SEP en la Memoria del quehacer educativo 19952000. En otras reas temticas de los estados de conocimiento el lector podr encontrar aquellos que se refieren al estudio de los actores de manera especfica. Este el caso, del estado del arte sobre sindicalismo magisterial, 1992-2002, elaborado por Aurora Loyo y Aldo Muoz.

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Aunado a ello, debe reconocerse que el proceso de federalizacin descentralizadora ofrece un universo por conocer respecto a todos los actores que inciden en la poltica educativa, ah se encuentran las posibilidades de confrontacin y negociacin en los mbitos nacional, regional y local. Tambin habr mucho por saber de la oferta y reclamos en materia educativa tanto de empresarios, clero, padres de familia y especialmente de los partidos polticos. De estos ltimos destaca la necesidad de conocer acerca de su desempeo parlamentario con el propsito de evaluar la incidencia de las polticas pblicas en el sector educativo.

CAPTULO 6

ESTUDIOS ACERCA
DE LA PLANEACIN Y EVALUACIN DEL SISTEMA EDUCATIVO MEXICANO

El ANMEB marc de alguna manera la dcada. Analizndolo como plan, habr de reconocerse que la construccin de su diagnstico fue acertada (aun cuando sus objetivos no fueron tan precisos) y marc una nueva faceta de planeacin educativa en la integracin de programas especiales de apoyo a los estados con peores indicadores educativos.86 Aun cuando se reconoce la necesidad de avanzar en materia de planeacin para identificar con precisin los aspectos a atender por el sistema educativo en el contexto del impulso al federalismo en la dcada y de la Ley General de Educacin que confiere a los gobiernos estatales facultades para realizar planeacin y programacin de acciones globales y con ella su evaluacin desde la posicin oficial87 por lo que el federalismo puede ser un detonador de nuevos esfuerzos educativos que requerira de una planeacin-evaluacin eficaz, por lo que se sigue planteando como uno de los grandes retos para elevar la calidad de la educacin de cara al nuevo siglo; Schmelkes sostiene que si bien la evaluacin educativa no causa la calidad
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Martnez R, F. La planeacin y la evaluacin de la educacin, en Un siglo de educacin en Mxico..., p. 315. Mancera, C. Retos y prospectivas de la planeacin educativa, en Educacin para el siglo XXI... pp. 379 y ss. 83

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de la educacin, pero sin evaluacin educativa no puede haber calidad de la educacin.88 La evaluacin del sistema educativo mexicano prcticamente inici su desarrollo en la dcada pasada. Martnez Rizo precisa que casi no hay trabajos de evaluacin anteriores a los aos noventa, 89 desde la posicin oficial, si bien entre 1995 y el ao 2000 se constituy el Sistema Nacional de Evaluacin Educativa y se realizaron esfuerzos particulares en algunos estados, es la participacin en proyectos de financiamiento internacional (Banco Mundial, OCDE, UNESCO, OEI), lo que tuvo la ventaja de exigir una planeacin cuidadosa que integrara diagnsticos fidedignos y por tanto un seguimiento de su impacto de resultados y de evaluacin ms estrictos; lo que conforma la base de lo que deber ser el sistema de evaluacin educativa. El resumen de las evaluaciones realizadas es el siguiente: a) El Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) en 1991 con apoyo del BM. b) El Programa para Abatir el Rezago de la Educacin Bsica (PAREB) a partir de 1995 que ampli la gama de actividades evaluativas del PARE integradas al Sistema Nacional de Evaluacin Educativa (SNEE). c) Participacin de evaluaciones del factor de preparacin profesional dentro del programa de Carrera Magisterial a partir de 1993. d) Aplicacin de instrumentos para determinar estndares curriculares nacionales a partir del ciclo escolar 1998-1999 (sin difusin de sus resultados). e) Contina aplicndose el Instrumento de Diagnstico para Aspirantes de Nuevo Ingreso a la Secundaria (IDANIS ) y los realizados por el CENEVAL a partir de 1996. f) Participacin en evaluaciones internacionales como el proyecto PISA de la OCDE, el TIMSS de la International Educational Assessment o la valoracin del Laboratorio Latinoamericano de Evaluacin de la Calidad de la Educacin.
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Schmelkes, S. (2002). La difcil relacin entre la evaluacin y la calidad educativa, en Valores, calidad y educacin. Memoria del primer encuentro internacional de educacin, Aula XXI, Mxico. Martnez R, F. La planeacin y la evaluacin de la educacin, en Un siglo de educacin en Mxico..., p. 307.

Estudios acerca de la planeacin y evaluacin del SEM

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Las deficiencias que han presentado los programas de evaluacin se pueden resumir en los siguientes puntos: la calidad an insuficiente de las pruebas, la ineficiencia de sus parmetros de referencia, la falta de equiparabilidad entre los subsistemas regionales, la discontinuidad de acciones y el ocultamiento de sus resultado as como poca capacidad explicativa para retroalimentar los programas ya que en la mayora de los casos las evaluaciones slo se utilizan como informes internos de la misma secretara. Las recomendaciones expresadas por los especialistas a propsito del proyecto de creacin del Instituto Nacional para la Evaluacin de la Educacin 90 convocados al seminario Marco normativo para la calidad educativa,91 coinciden en los siguientes aspectos como necesarios para un adecuado desempeo de las funciones evaluativas de dicho instituto: autonoma que le permita operar fuera de las directrices polticas de la misma SEP; legitimidad para lograr la credibilidad social que no tiene la informacin oficial; capacidad tcnica en las distintas reas a cubrir; capacidad explicativa que permita articular propuestas; vinculado a la investigacin educativa y a la toma de decisiones y rendir cuentas mediante la publicacin de los resultados de las evaluaciones que realice. Finalmente, el INEE se cre bajo la figura jurdica de decreto presidencial en agosto del 2002.

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Proyecto que se plantea como una de las estrategias del programa educativo de Vicente Fox para elevar la calidad de la educacin. Organizado por las Comisiones de Educacin del Senado y la Cmara de Diputados junto con la SEP. En abril del 2002 se publicaron las memorias de este evento en el libro titulado La calidad de la educacin en Mxico: perspectivas, anlisis y evaluacin, Porra, Mxico.

CAPTULO 7

ESTUDIOS DE LAS
POLTICAS DE PROFESIONALIZACIN DEL MAGISTERIO

Las polticas de profesionalizacin del magisterio durante la dcada de los noventa han representado un aspecto fundamental para alcanzar los propsitos de la calidad y equidad educativa. Son pocos los trabajos que se encuentran al respecto y ms escasos los dirigidos a los maestros de educacin primaria. Entre estos trabajos, se encuentra el Diagnstico del subsistema de formacin inicial,92 el cual represent para las polticas de profesionalizacin del magisterio, un primer acercamiento analtico y crtico de sus efectos en la preparacin de los futuros profesores en momentos de deterioro y precariedad evidentes. Este diagnstico da cuenta de la situacin y composicin imperante en la formacin docente inicial a nivel nacional, en el periodo comprendido de la dcada de los ochenta y el previo a la federalizacin educativa. Considera en este subsistema las polticas que lo definen y orientan, las instituciones administrativas y operativas que lo integran, as como la relacin que existe con los niveles educativos bsicos.
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Reyes Esparza, Ramiro y Rosa Mara Ziga Rodrguez (1994). Diagnstico del Subsistema de Formacin Inicial. Mxico: Fundacin para la Cultura del Maestro Mexicano, AC. 87

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La problemtica acadmica y administrativa de las escuelas normales planteadas en este diagnstico, parte de los diversos tipos de instituciones que proporcionan la formacin inicial: la evolucin de la matrcula, el financiamiento, la estructura administrativa externa e interna, el currculo y los sujetos que intervienen en estos planteles: alumnos y profesores, principalmente. El diagnstico declara que la precariedad institucional de las normales, obedece fundamentalmente a la falta de polticas diferenciadoras que atiendan de manera acadmica los diversos servicios que comprenden la formacin inicial. Pone especial nfasis en las normales rurales. Otro factor que influye en esta problemtica, se debe a la incapacidad institucional de las instancias de las cuales dependen las escuelas normales dentro de la estructura jerrquica del sistema educativo. No existe un proyecto que articule las necesidades y las demandas que presentan las normales. Es evidente la falta de polticas y de planeacin de desarrollo institucional debido a la concepcin tradicionalista que se tienen de estos planteles. Este mismo estudio, plantea algunas lneas generales para un proyecto de transformacin de la formacin inicial, mismas que posteriormente inspiraran en 1996 y 1997 la reforma de las escuelas normales. La propuesta se centra en una reforma global y profunda de largo alcance, pero que de manera simultnea se resuelvan los problemas que frenen la descomposicin del subsistema.93 Otro de los trabajos es el anlisis que presenta De Ibarrola y Silva94 quienes reflexionan acerca de la profesionalizacin del magisterio y las condiciones del sistema educativo en el contexto actual y desde una mirada histrica. Los autores plantean la problemtica de la profesionalizacin desde una perspectiva de la formacin, el salario, la promocin y el estmulo profesional, as como de la relacin con el trabajo cotidiano, en este sentido dan cuenta de la puesta en marcha de estas polticas, los avances logrados y los problemas que an falta por resolver, entre los aspectos dbiles que se destacan en la operacin de estas polticas se encuentra la promocin y estmulo, lo que impiden avanzar en la real profesionalizacin de los maestros.

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Op. cit., p. 116. De Ibarrola, Mara y Gilberto Silva (1995). Polticas pblicas de profesionalizacin del magisterio en Mxico. Mxico: Fundacin SNTE para la Cultura del Maestro, AC.

Estudios de las polticas de profesionalizacin del magisterio

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La conformacin del sistema de formacin, actualizacin y superacin profesional del magisterio (como lo seala la Ley General de educacin), es para esta dcada y segn este ensayo, un ausente en las polticas de profesionalizacin. Dicha ausencia es histrica: la desarticulacin, diversificacin y fragmentacin de este sistema, en los servicios que ofrece, en las instituciones que los imparten y su abanico curricular, as como la cuestin laboral, representan factores que ponen en tensin los propsitos de las polticas modernizadoras. Las polticas referentes al salario profesional de los maestros, son analizadas en este estudio a partir de la prdida del poder adquisitivo que sufri este sector durante la dcada de los ochenta, la movilizacin magisterial y las propuestas salariales que se promovieron a partir de 1992. Se destacan entre ellas el salario profesional y Carrera Magisterial como escalafn horizontal derivado de la evaluacin del desempeo profesional. Ambas conceptualizaciones han sido mediadas por el conflicto y la resistencia de los maestros, pero que a la vez han reconfigurado el desarrollo profesional y salarial de los docentes. Acerca de la Carrera Magisterial, se plantean las oposiciones que el magisterio expresa en la operacin de esta poltica, como son el rechazo a los criterios de evaluacin, los cuales deben revisarse en cuanto a las condiciones reales de trabajo, el incumplimiento a la integracin del sistema de formacin, actualizacin y superacin del magisterio y sobre todo al examen nacional de conocimiento. Los autores consideran que la continuidad de las polticas en materia de profesionalizacin del magisterio debe ser uno de los logros ms importantes para incidir en la calidad de la educacin. Para este propsito, se requiere de medidas subsidiarias o complementarias, as como de sostener y defender los tiempos necesarios para la consolidacin de dichas polticas.95 Entre los aspectos pendientes que la agenda de modernizacin no ha considerado, se encuentran: el anlisis de la calidad y cantidad de los maestros, el compromiso de asegurar la equidad en el acceso y la permanencia al nuevo esquema de educacin bsica, el compromiso de integrar a los alumnos con discapacidades a la escuela regular, as como el compromiso de generalizar mnimo un ao de preescolar, entre otros. Los autores sealan que la reforma curricular en las instituciones formadoras de docentes tienen un amplio consenso, destacan los aportes
95

Cfr. Op. cit., p. 37.

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de la investigacin educativa para conformar un cuerpo de conocimientos pertinente para la formacin actual de los docentes en poblaciones diferentes, sobre todo en las rurales. El estudio apunta tambin sobre la necesidad de contar con un conocimiento profesional para realizar la docencia acorde para enfrentar los desafos de los nuevos tiempos, en este mismo tenor se plantea como problema para la profesionalizacin magisterial la desarticulacin, indefinicin, traslape y competencias estriles de las instituciones formadoras de docentes. Es necesario recuperar la experiencia de las instituciones existentes y plantear un nuevo sistema en la formacin de maestros. Los autores concluyen que no existen investigaciones suficientes acerca de la problemtica de los profesores de educacin bsica que den cuenta de los datos duros y de los procesos de formacin inicial y en servicio desde que se elev a nivel licenciatura en 1984. Esta misma problemtica es desarrollada por De Ibarrola en otro de sus trabajos referido a la formacin de los profesores de educacin bsica en el siglo XX.96 La autora destaca la falta informacin estadstica que permita dar a conocer composicin, proporciones y flujos de las condiciones de escolaridad, laboral y salarial de los maestros. En el intento de ofrecer un panorama al respecto, las reflexiones de este ensayo se centran en la diversificacin y jerarquizacin de la educacin normal, la formacin de maestros para el medio rural e indgena, y la formacin de los maestros en ejercicio. De Ibarrola afirma que la profesin docente en educacin primaria se ha construido en los procesos histricos del pas, destacando:
1) el reconocimiento de la educacin bsica obligatoria como una necesidad social; 2) la ponderacin del ejercicio profesional especfico de los docentes para solucionarla; 3) la construccin de las instituciones y programas especficos para la formacin de los profesores, y 4) la construccin y delimitacin de un mbito especfico del conocimiento que sustentar la solucin profesional que se d al problema social identificado.97

Durante el siglo XX la formacin de maestros se diversifica hacindose ms compleja, ello se manifiesta en las instituciones y especialidades que la ofre96

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De Ibarrola, Mara (1998). La formacin de los profesores de educacin bsica en el siglo XX, en Latap Sarre, Pablo. Un siglo de educacin en Mxico II. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-Biblioteca Mexicana. De Ibarrola, op. cit., p. 231.

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cen, as como en los niveles educativos, poblaciones a las cuales va dirigida y las reas de conocimiento que debe de atender, en este proceso han nacido y desparecido instituciones que han proporcionado diferentes programas de formacin de maestros, a pesar de ello existen varios sectores del magisterio que no son atendidos en lo que a su profesionalizacin se requiere, ejemplo de ello son los supervisores, jefes de zona, directivos, especialistas. Algunas de las conclusiones que seala este trabajo, se refieren a que en el siglo XX la formacin de maestros de educacin primaria adquiri procesos paralelos: formacin normalista regular, especializada, necesaria para la poblacin rural e indgena, de capacitacin, nivelacin y actualizacin para quienes no renen la formacin adecuada. De lo anterior se podra concluir que la formacin se queda a la zaga de los procesos de reforma de la educacin, situacin que genera diversas dinmicas de compensacin de desigualdades profesionales. Con una visin administrativa de los recursos humanos y con el enfoque de la capacitacin en servicio Flores Lpez, reflexiona desde el discurso oficial las continuidades de la poltica de desarrollo profesional de 1988 a 1994.98 En este sentido la actualizacin, capacitacin, nivelacin y superacin profesional son las acciones educativas que los gobiernos han emprendido durante este periodo de estudio para satisfacer las necesidades organizacionales de la escuela y el sistema. El autor seala que la problemtica del desarrollo profesional del magisterio se basa en la inconsistencia de una poltica para establecer de manera formal la continuidad de las acciones emprendidas, en la diversidad de instituciones y poblaciones que lo comprenden, en la carencia de especialistas que se ocupen de este aspecto y en la falta de planeacin nacional y regional. Este trabajo se centra en la descripcin de las acciones que la SEP puso en marcha antes y despus de la firma del ANMEB, en cuanto a la actualizacin de los maestros. De manera especfica el Proyecto de Educacin Distancia (EDUCOM), el programa Emergente de Actualizacin del Maestro (PEAM) y el Programa de Actualizacin del Maestro (PAM) los cuales fueron los antecedentes del Programa Nacional para la Actualizacin de

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Flores Lpez, Mario (1996). La poltica del desarrollo profesional del magisterio en Mxico 1988 a 1994. Periodos administrativos de M Bartlet, E Zedillo, F Solana y JA Pescador: Anlisis de la continuidad de sus objetivos y logros. Tesis para obtener el grado de maestro en Educacin. Mxico: Universidad de las Amricas, AC.

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los Maestros de Educacin Bsica en Servicio (PRONAP) actualmente vigente. El autor concluye que la continuidad de objetivos y logros del desarrollo profesional de los maestros tiene una relacin estrecha con la designacin del secretario de educacin, la voluntad y coyuntura poltica. El diseo de las polticas y las decisiones se encuentran fuertemente centralizadas y no estn libres de conflictos. Las tendencias que se observan en la continuidad de las polticas transexenales es el aprovechamiento de los materiales que se crearon para los programas de actualizacin y el uso de los medios electrnicos. Por otra parte se encuentran los trabajos de Arnaut que analizan, desde una perspectiva histrica, los efectos de las polticas en la profesin docente del nivel primaria. Los aportes de estos trabajos se centran en la reconfiguracin que la profesin docente ha tenido desde su origen: de libre a profesin de Estado. A travs de una periodizacin que el autor establece a partir de los grandes hitos del sistema educativo y el magisterio, identifica las maneras de seleccin, permanencia, movilidad y demanda de los docentes. Junto a ello se analiza la estructura y los procesos institucionales en la formacin y capacitacin de los profesores.99 La historia de la profesin docente es reacreada por Arnaut como una serie de procesos de continuidades, cambios, rupturas, incertidumbres, disputas y bsquedas. Edades de oro y deterioro que involucran a los diferentes actores del sistema educativo y la poltica, fundamentalmente los maestros y su sindicato, pedagogos y funcionarios que en permanente tensin y confrontacin hacen que la profesin docente se desarrolle en los dilemas de la cantidad y la calidad, la igualdad y la equidad, la uniformidad y heterogeneidad, trabajadores de la educacin y profesionales de la educacin.100 Junto con el deterioro salarial y detrimento de las expectativas de movilidad social que los profesores mantuvieron durante la dcada de los ochenta, Arnaut analiza la inconsistencia de estatus que ha caracterizado a los maestros normalistas al contar con varias oportunidades de estudio que les ha per-

Arnaut, Alberto (1998). Historia de una profesin. Los maestros de educacin primaria en Mxico, 1887-1994. Mxico: SEP-Biblioteca Normalista. 100 Arnaut, Alberto (1998). Los maestros de educacin primaria en el siglo XX, en Latap Sarre, Pablo (coord.). Un siglo de la educacin en Mxico II. Mxico: Fondo de Cultura Econmica-Biblioteca Mexicana, p. 226.
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mitido igualarse a los universitarios. Una demanda histrica satisfecha pero que no ha se ha igualdado en un mejor reconocimiento social y econmico. Arnaut analiza las condiciones de la profesin en el contexto actual de reformas lo cual abre algunas posibilidades de una transformacin flexible y pertinente para la consecucin de la calidad, entre estas posibilidades, menciona: la continuidad que se han visto en las ltimas tres dcadas: la urbanizacin de la profesin, la elevacin de la escolaridad y diferenciacin en la formacin inicial y continua de los maestros, la modificacin del perfil de los maestros en servicio debido a la incorporacin de otros profesionistas no normalistas, as como los cambios que se generen en la estructura organizativa y administrativa de las instituciones formadoras de maestros que la federalizacin impulsa en las entidades.101 En un balance general en este aspecto, se reconoce que las investigaciones referentes a la formacin inicial y continua de los maestros es un vaco importante para el campo de las polticas de profesionalizacin. Se desconocen los procesos de la puesta en marcha y resignificacin que han tenido las polticas modernizadoras en los diferentes sectores, instituciones y sujetos que comprenden la formacin docente. Pero sobre todo la toma de decisiones al respecto ha carecido de una plataforma sistemtica y analtica de informacin que d cuenta de los problemas y necesidades que aquejan esta parte del sistema educativo. Es posible que a partir de la reforma para las escuelas normales en 1997, existan mayor nmero de trabajos acerca de la formacin de profesores. Se percibe el inters de investigadores y acadmicos que cuentan con indagaciones que tocan aspectos de la gestin institucional, el currculo, las prcticas escolares, entre otros aspectos, ser su labor dar cuenta de las problemticas que se enfrentan en el mbito de la profesionalizacin del magisterio al encontrarse con un desfase del resto de las reformas del sistema educativo cuando el debate en torno a la calidad y equidad de la educacin pone su mirada entorno a la participacin comprometida del maestro. En otro mbito de la profesionalizacin del magisterio de educacin bsica podemos ubicar el programa de Carrera Magisterial, del gobierno federal que consiste en un sistema de promocin horizontal, para docentes, directores de escuela, supervisores y personal que desarrolla actividades de apoyo tcnico-pedaggico. Siendo uno de los compromisos del ANMEB, fue puesto en marcha en el ao de 1993.
101

Op. cit., pp. 226-227.

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Algunos investigadores educativos han externado su opinin crtica sobre ese programa pero prcticamente no hay investigacin sobre l, encontramos una tesis de doctorado de Claudia Santizo,102 la cual es muy reciente. Santizo se propuso analizar la operacin de Carrera Magisterial en tres estados del pas: Aguascalientes, Guanajuato y San Luis Potos. La investigacin utiliza el enfoque de redes de poltica para conocer las negociaciones que Carrera Magisterial origin en los tres estados mencionados. La metodologa utilizada es el estudio de caso. Se realizaron entrevistas semi-estructuradas con los principales actores que vigilan el cumplimiento de las reglas de operacin del programa en el gobierno federal y con aquellos que ejecutan el programa en los tres estados mencionados. La informacin obtenida se refiere a las negociaciones durante la operacin de Carrera Magisterial. La investigacin est basada en el enfoque de redes de poltica propuesto por Carsten Daugbjerg, David Marsh, Rod Rhodes y Martin Smith, donde se enfatiza la interdependencia de los actores la cual se basa en el intercambio de sus recursos (ya sea polticos, de informacin, legales o de autoridad y, tambin, financieros). Ese intercambio define los resultados de las polticas. El enfoque abarca mbitos de anlisis macro, meso y micro. Es decir incluye el mbito poltico y econmico donde opera la red, las caractersticas propias de la red (o mbito meso) y, en el mbito micro, los intereses, objetivos y estrategias seguidas por los actores para alcanzar sus objetivos. El centro del anlisis es la racionalidad de las decisiones de los actores considerando sus percepciones, incentivos y sus posibles estrategias, as como los problemas derivados de la relacin de agente-principal, como el riesgo moral, que se presenta en las polticas pblicas. Los estudios de caso, dice Santizo, mostraron que en el mbito macro la influencia del sistema poltico centralizado de Mxico llev a la seleccin de un modelo de operacin de arriba hacia abajo (top-down). Este modelo enfatiza la jerarqua y el control del gobierno federal sobre la puesta en marcha de Carrera Magisterial, en el mbito de anlisis meso se identificaron comunidades de poltica (policy communities) en donde el acceso es restringido y existe consenso en los principios (o valores) y procedimientos entre los actores. La investigacin identific un resultado cooperativo entre los
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Santizo (2002). Implementing Reform in the Education Sector in Mexico: The Role of Policy Networks, tesis de doctorado en la University of Birmingham, Reino Unido.

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gobiernos estatales y el sindicato de maestros, mientras que no hay cooperacin entre los gobiernos estatales y el federal. Esto es una consecuencia del modelo top-down utilizado en la puesta en funcionamiento de Carrera Magisterial. Se encontr que los resultados de la poltica son afectados por problemas de riesgo moral (moral hazard) entre los formuladores y los operadores debido a los distintos intereses que promueven durante este proceso. El anlisis en el mbito micro, a travs de supuestos de eleccin racional y teora de juegos, mostr que las estrategias de cooperacin adoptadas por los actores (gobiernos estatales y sindicato) se debieron, adems de los intereses propios de los actores, a los incentivos creados en el diseo (o la regulacin) de Carrera Magisterial. La tesis analiza cmo la estructura de incentivos que enfrentan los actores podra modificarse para alterar los resultados de poltica observados. Hasta ahora la operacin de Carrera Magisterial cumple con los objetivos implcitos del gobierno federal de descongestionar las negociaciones con el SNTE hacia los estados y de brindar movilidad al sistema educativo en un momento en que la promocin vertical es casi imposible. Sin embargo, las administraciones educativas estatales, al ser excluidas del control (y previamente del diseo) del programa, lo consideran ineficiente pues no cumple sus objetivos explcitos. Estos ltimos son el de mejorar la calidad educativa al promover docentes segn sus mritos y el de impartir contenidos educativos adecuados a las necesidades locales. La falta de cumplimiento de estos objetivos se debe, en parte, al control centralizado que el gobierno federal y el SNTE ejercen sobre el programa. Como podemos observar en los estudios acerca de las polticas de profesionalizacin del magisterio preocupa, por un lado, identificar y describir condiciones de la formacin inicial, as como las laborales de los docentes. Por otro lado el estudio sobre la operacin de Carrera Magisterial muestra uno de los nodos de la poltica educativa, es decir, las negociaciones entre actores ubicados en distinto nivel de la estructura del sistema.

CAPTULO 8

BALANCE
Como mencionamos en la introduccin, es un hecho que la poltica educativa en Mxico ha adquirido una importancia central para el desarrollo del sistema educativo, en particular para la educacin bsica y la formacin de docentes y se ha empezado a convertir en objeto de estudio de los cientficos de la educacin. Tal vez por efecto de muchas dcadas de centralismo los estados no se haban ocupado de conocer de sus sistemas educativos y menos de actuar a favor de su desarrollo. Salvo excepciones, algo similar ha ocurrido en la comunidad de investigadores de la educacin. Por otro lado es importante enfatizar la diferencia que hemos hecho entre investigaciones sobre la poltica educativa y aquellas que aportan insumos para definir, operar o evaluar la poltica. Otra discusin tiene que ver con el tema de la relacin entre investigacin y poltica educativa. Con estas consideraciones la investigacin de la poltica educativa en educacin bsica en la dcada que nos ocupa, si bien es escasa cuantitativamente hablando, encontramos en conjunto trabajos de buena calidad. Destacan los estudios sobre el proceso de federalizacin descentralizadora tanto los que se centran en la federacin como los que lo hacen en los estados. Estos trabajos aportan elementos comprehensivos que muestran la complejidad de esta nueva realidad del sistema educativo y se convierten en una invitacin a profundizar y ampliar las indagaciones cientficas sobre aspectos particulares del fenmeno tanto por lo que se refiere a los enfoques tericos como a los metodolgicos. Asimismo observamos trabajos que estudian las polticas de financiamiento haciendo un anlisis que sita histricamente el problema de los recursos para la educacin. Destaca el estudio sobre la distribucin del financiamiento de la educacin en el nuevo marco del federalismo el cual ofrece conocimiento puro y duro sobre esta dimensin de las polticas edu97

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cativas as como un planteamiento propositivo. Los dems estudios ubicados en el tema de polticas de financiamiento de la educacin incursionan temas importantes como el de identificar la aportacin de los particulares a la educacin y cuestionar as el tema de la gratuidad; o el que analiza la participacin de organismos internacionales. Desde la perspectiva de la investigacin de polticas educativas, los estudios evaluativos, tanto el cuantitativo como el cualitativo, sobre el Programa para Abatir el Rezago Educativo (PARE) si bien fueron hechos de manera temprana para observar el impacto de este programa, aportan conocimiento disciplinar e informacin que permite hacer juicios sobre el funcionamiento de aqul. Estos estudios marcaron un hito en la evaluacin de polticas al demostrar que era necesario corregir diversos errores de operacin del propio programa. Asimismo sealaron en su momento que era indispensable disear nuevas estrategias educativas, que fuesen capaces de promover de manera eficaz el aprendizaje delos nios que asisten a escuelas ubicadas en localidades geogrficamente remotas. Los diagnsticos que se reportan en este documento cuyo propsito era el de proporcionar insumos de informacin para la configuracin de programas estatales de educacin, si bien a quienes fueron sus usuarios les aportaron conocimiento sobre su correspondiente sistema educativo su difusin es escasa o prcticamente nula. Los documentos publicados de estos diagnsticos, aunque de circulacin restringida, permiten observar algunas aportaciones metodolgicas sobre todo lo que se refiere al clculo de indicadores de eficiencia y equidad en la educacin bsica. Asimismo la evaluacin del sistema como objeto de investigacin, en lo analizado observamos un vaco; ste, en parte se debe a que el inters por contar con conocimiento sistemtico del devenir del sistema habra de venir de las propias instancias de gobierno, sea federal o estatal, quienes adems seran los financiadores de este tipo de trabajos y esto no se ha dado. El tema de los actores en la poltica educativa slo fue referido de manera muy breve en este documento dado que su tratamiento ms amplio se encontrar en los estados de conocimiento que se centraron en la investigacin sobre los actores, sujetos y agentes de la educacin. En particular nos interes al grupo de trabajo incluir el tema de las polticas sobre magisterio, en sentido estricto, de acuerdo con la definicin que se asumi para seleccionar los trabajos, slo los estudios sobre Carrera Magisterial y el diagnstico de la educacin normal se refieren a investigacin de la poltica educativa. Sin embargo, los otros trabajos analizados permiten observar problemticas del magisterio cuya atencin por parte de la poltica educativa ha sido escasa o nula.

Balance

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En general el panorama de la investigacin de la poltica educativa en la educacin bsica muestra que es un campo temtico que est surgiendo por lo reciente de su inters. Se tiene noticia de algunas investigaciones en curso que se estn realizando en el marco de programas de maestra o doctorado. Somos concientes de que al presente est pendiente la realizacin de un trabajo de sistematizacin de investigaciones de poltica educativa en la educacin bsica que se refieran a los niveles meso y micro. Sin embargo, en el nivel macro sistmico elegido, a pesar de que la actividad estrictamente investigativa en el tema an es escasa, los trabajos de anlisis crtico de la poltica educativa continan realizndose, prueba de ello es el Observatorio Ciudadano de la Educacin as como la produccin de ensayos de opinin. Adems se observa la inclusin de cursos denominados Poltica educativa en programas de posgrado. Para terminar, queremos reiterar una reflexin de Carlos Muoz Izquierdo que es, a su vez, un sugerente requerimiento a los investigadores educativos. Este investigador seala atinadamente que:
es necesario que nuestros estudios se adelanten a los cambios educativos; lo que implica rebasar en todo momento los intereses y necesidades inmediatos de los tomadores de decisin. De este modo, la investigacin iluminar la realidad desde nuevos ngulos y permitir descubrir nuevos problemas, as como las causas y consecuencias de los mismos. Adems, debemos contribuir a preparar las plataformas que son necesarias para el cambio educativo y someter constantemente a prueba nuestros paradigmas y propuestas de solucin.103

103

Op. cit., p. 5.

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LA EDUCACIN MEDIA SUPERIOR

PARTE II

AUTORA: Lorenza Villa Lever Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM

INTRODUCCIN
El presente trabajo est ubicado dentro del estado de conocimiento de la investigacin educativa mexicana, durante el periodo 1992-2002. El campo especfico que aqu se trabaja es el de las polticas pblicas en el rea de la Educacin Media Superior (EMS), entendida como el bachillerato general y universitario, el tecnolgico o bivalente y el bachillerato tcnico profesional o terminal. Se ha hecho una revisin de la bibliografa editada en el periodo, con objeto de dar cuenta de las lneas de investigacin vigentes en esta rea temtica as como sealar las perspectivas que orientan su desarrollo futuro. Dado el pequeo nmero de investigaciones sobre el nivel, se tom la decisin de incluir tambin aquellas que, sin proponerse explcitamente trabajar sobre las polticas, s plantean elementos que pueden servir para normar las acciones y que plantean, entre otros elementos, algunos principios, recomendaciones, normas y prioridades, como condiciones para realizar o cumplir las tareas y funciones de un programa o plan. El anlisis de la informacin se ha organizado tomando en cuenta los siguientes rubros: 1) El contexto y la caracterizacin general del sistema de educacin media superior. El objetivo es describir de manera breve el sistema para ubicar los problemas y logros de la dcada estudiada. 2) Los objetos de anlisis privilegiados por las investigaciones. En este apartado se da cuenta de los contenidos de la bibliografa analizada, dividida en los seis temas en los que se organiza la informacin. 3) Las instituciones que albergan los estudios realizados y las formas de publicacin de los trabajos.
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LORENZA VILLA LEVER

4) Las principales aportaciones y las perspectivas a futuro. Se presenta a manera de conclusin una sntesis de los hallazgos y aportaciones de los trabajos y se proponen algunos temas de investigacin para el futuro. Las fuentes consultadas son las siguientes:1

Libro UNAM Revistas: - Mexicana de Investigacin Educativa (COMIE) - Perfiles Educativos (CESU-UNAM) - Cuadernos del CESU (UNAM) - Revista de la Educacin Superior (ANUIES) - Universidad Futura (UAM/Azcapotzalco) - Umbral XXI (UIA-Santa Fe) - Revista Mexicana de Sociologa (IIS-UNAM) Bancos de Datos: - IRESIE Tesis: - UNAM, UIA-Santa Fe, DIE-CINVESTAV, FLACSO sede Mxico, Instituto Jos Mara Luis Mora.

Para tener acceso a dichas fuentes se visitaron las siguientes:

Bibliotecas: - Biblioteca Central-UNAM - Centro de Estudios sobre la Universidad-UNAM - Instituto de Investigaciones Sociales-UNAM - Universidad Iberoamericana-Unidad Santa Fe - Departamento de Investigaciones Educativas-CINVESTAV - El Colegio de Mxico

Agradezco a Daniel Corts Vargas su apoyo para la bsqueda e identificacin de la bibliografa que se analiza en este campo temtico del estado de conocimiento.

Introduccin

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Pginas web - http://www.anuies.mx - http://wwwcintefor.org.uy

Como estrategia para la bsqueda de la bibliografa publicada en el periodo sobre el tema que nos ocupa se procedi de la siguiente manera: primero se localizaron en las bases de datos y las bibliotecas las publicaciones que tenan que ver con polticas educativas y con educacin media superior. En la medida en que sta es nombrada de diversas maneras tambin se ubicaron las publicaciones clasificadas en los rubros de bachillerato, preparatoria, educacin tecnolgica y educacin tcnica-profesional. A partir del anlisis del resumen y de su ndice se eligieron aquellas que trataban el tema tomando en cuenta la perspectiva de las polticas pblicas. De ello result el acervo a analizar. En total se trabaj sobre 83 documentos: 11 libros, 30 captulos de libro, 2 cuadernos de trabajo, 5 artculos de revista, 11 ponencias en memorias, 8 tesis de las cuales 3 son de licenciatura y 5 de maestra, as como 16 documentos oficiales de los cuales 7 fueron publicados por la Secretara de Educacin Pblica, 6 por el CONALEP, 1 por la OCDE, 1 por la UAEM y 1 por el CCH de la UNAM. Por ltimo, quiero mencionar de manera muy especial a los tres comentaristas que leyeron el trabajo: Jos Bazn Levy, Alfredo Hualde y Mara De Ibarrola, quienes se tomaron el trabajo de leer la primera versin de este documento. Sus observaciones crticas y conocedoras lo enriquecieron y mejoraron.

CAPTULO 1

LA CARACTERIZACIN GENERAL DEL SISTEMA


DE EDUCACIN MEDIA SUPERIOR

La caracterizacin general del sistema de educacin media superior, que se presenta a partir de dos diagnsticos oficiales elaborados por la Secretara de Educacin Pblica, tiene por objeto exponer los primeros intentos oficiales por ofrecer, de manera pblica, una visin del sistema educativo nacional desde la perspectiva del Estado. En esa medida, ambos documentos son tomados como puntos de partida que ubican a la educacin media superior en un proceso en el que es posible percibir inercias, cambios y ausencias que sirvan de contexto al estado del conocimiento. El primer documento, publicado a principios de la dcada de los aos noventa, es el Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994 (PME) (SEP, 1989:108-111) y el segundo es el Perfil de la Educacin en Mxico (PEM) (SEP, 2000:44-50). Los dos dedican un captulo a la EMS en Mxico. Con base en la informacin incluida en los documentos, a continuacin se comparan los datos y rasgos de la EMS de inicios y de fines de la dcada de los noventa, organizada de acuerdo a los siguientes tres rubros: a) La cobertura del nivel y su eficiencia. b) La estructura curricular y su pertinencia. c) La coordinacin del sistema.
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LORENZA VILLA LEVER Sobre la cobertura del nivel y su eficiencia, el PEM dice que: Contina el crecimiento constante que ya se adverta desde la dcada anterior. Hay un incremento de la matrcula de 3.8%, lo que supuso la atencin de 3 001 377 alumnos en 2000-2001. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos, el subsistema de E M S sigue atendiendo, como en el pasado, a 46% de la poblacin entre 16 y 18 aos La absorcin de egresados de secundaria alcanz 93%. La eficiencia ter minal no mejor en las opciones de bachillerato general y tecnolgico, pues sigui en 57%, mientras que en la terminal avanz, llegando a 45%. No hay modificacin en el porcentaje de alumnos atendidos por la EMS general: 59.7% en el ao 2000. En cambio, las modalidades de bachillerato tecnolgico y la profesional tcnica crecieron, pasando al 27.7% y al 12.6% respectivamente.

Sobre la cobertura del nivel y su eficiencia, el PME dice que: La matrcula creci sensiblemente. En el ciclo 1988-1989 haba 2 070 000 alumnos en el nivel, poco ms de 800 000 que al inicio de la dcada.

La absorcin de egresados de secundaria lleg a 76% y la eficiencia terminal para las opciones general y tecnolgica a 56% y 57%, respectivamente, mientras que para la opcin terminal desciende a 36%.

La EMS general atendi a 59.7% de la matrcula, mientras que la tecnolgica 19.6% y la terminal 11%. La educacin tecnolgica y la terminal no aumentaron su participacin proporcional en relacin con la EMS general, particularmente por dos razones: a) No favorecieron la movilidad interinstitucional. b) Mostraron poca flexibilidad para adaptarse a las necesidades del sistema productivo. El sistema de EMS no est suficientemente descentralizado.

El crecimiento registrado en la demanda por este nivel no slo aumenta la matrcula, sino tambin el nmero de docentes y de planteles incorporados, debido sobre todo a polticas de descentralizacin. En relacin con el bachillerato general cabe subrayar el crecimiento de los colegios de bachilleres, instituciones descentralizadas creadas en las entidades federativas, que cuentan actualmente con 153 planteles en el pas, que albergan 59.4% de la matrcula total de este tipo educativo. De la misma mane ra, la educacin profesional tcnica inici en agosto de 1998 la federalizacin del CONALEP concluida el ao siguiente en 29 estados.

Caracterizacin general del sistema de EMS Sobre la estructura curricular y su pertinencia el PME expone que: Existe gran diversidad curricular y subsisten planes con dos y tres aos de duracin, lo que dificulta la equivalencia de estudios entre los alumnos y, por lo mismo, su movilidad.

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Sobre la estructura curricular y su pertinencia el PEM dice que: Se revisaron y ajustaron los planes y programas de estudio del CONALEP, lo que permiti el trnsito de estudiantes, sobre todo en el mbito de la educacin tcnica. Los Centros de Estudios de Bachillerato (CEB) cuentan, desde 1993, con una estructura integrada por 3 ncleos de formacin: el bsico, el propedutico y la formacin para el trabajo. Se contino con la profesionalizacin y actualizacin de docentes. Se hicieron progresos en la vinculacin con los entornos social y productivo. Se apoyaron de manera importante las opciones abiertas del bachillerato. Se implant el Modelo de Educacin Basado en Competencias, mediante la aplicacin de las Normas Tcnicas de Competencia Laboral, tanto en la educacin formal como en la no formal. Sobre la coordinacin del sistema el PEM explica: A partir de 1997 se reactivaron las funciones de las Coordinaciones Estatales para la Planeacin y Programacin de la educacin media superior (CEPPEMS), con el objetivo de impulsar la EMS. Estas coordinaciones promueven la participacin colegiada de instituciones federales, estatales, autnomas y privadas que imparten el nivel en los estados, con objeto de abrir espacios de discusin y de definicin de polticas y hacen funciones de coordinacin entre los distintos subsistemas y modalidades de la EMS. En 1996 se inici el Concurso de Ingreso en la educacin media superior de la Zona Metropolitana de la Ciudad de Mxico, con la aplicacin de un examen estandarizado que mide las habilidades generales y los conocimientos bsicos que poseen los jvenes egresados de secundaria, con el objetivo de ofrecerles un lugar en alguno de los planteles pblicos de la EMS de la zona, en funcin de sus preferencias y con base en el resultado que obtengan.

La capacitacin y actualizacin de los docentes es insuficiente. La vinculacin del nivel con las necesidades sociales y con el sector productivo no es el deseable. Las opciones de educacin abierta estn poco desarrolladas. La rigidez del sistema no permite la acreditacin del conocimiento adquirido en la vida prctica.

Sobre la coordinacin del sistema el PME considera: No hay coordinacin entre las diferentes modalidades del sistema de EMS, porque priva la ausencia de mecanismos eficaces de planeacin, organizacin y concertacin entre las entidades participantes en la gestin educativa del nivel.

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Resta advertir que la compleja estructura de la EMS es coordinada por dos Subsecretaras, cada una de las cuales tiene a su cargo ciertas modalidades y diferentes tipos de instituciones. Tal diferenciacin institucional est planteada como la necesidad de satisfacer las diversas necesidades, intereses y capacidades de una poblacin heterognea. Las dos dependencias de la SEP que participan en la coordinacin de la EMS son: La Subsecretara de Educacin Superior e Investigacin Cientfica (SESIC): tiene bajo su responsabilidad la modalidad de bachillerato, e incluye al general y al universitario,2 ambos de formacin propedutica, orientados principalmente a satisfacer los requisitos acadmicos y disciplinares de las profesiones.3 La Subsecretara de Educacin e Investigacin Tecnolgica (SEIT): coordina la educacin tecnolgica, e incluye el bachillerato tecnolgico o bivalente que, adems de los estudios propeduticos, ofrece una formacin para el trabajo, y la educacin tcnica que es terminal y est directamente orientada al trabajo.

La EMS tambin incluye instituciones pblicas y privadas. Las pblicas estn a cargo fundamentalmente de la Federacin. No obstante, tambin son pblicas las modalidades autnomas o universitarias, integradas a instituciones de educacin superior y las pertenecientes a las entidades federativas. Las instituciones privadas tienen dueos particulares. El cuadro 1 muestra las instituciones que imparten la educacin media tanto propedutica como tcnica en el pas. Tambin permite percibir la diversidad de instancias y niveles de gobierno que participan en la prestacin del servicio. En ese contexto de cambios relativos y de acciones con un efecto limitado en trminos de la capacidad de retencin del sistema y sobre la calidad de la educacin que ofrece se ubica el esfuerzo de investigacin de la dca2

La EMS tiene una duracin de tres aos en todas sus modalidades, aunque hay algunos bachilleratos universitarios que duran dos. Existe tambin la Direccin General del Bachillerato (DGB), que coordina el bachillerato general y depende de la SESIC. Actualmente coordina las siguientes instituciones: Centros de Estudios de Bachillerato (CEB), Preparatoria Federal Lzaro Crdenas, Colegios de Bachilleres (CB o Cobach), preparatorias particulares incorporadas y preparatorias particulares incorporadas por acuerdo especial, preparatoria abierta, bachillerato semiescolarizado, educacin media superior a distancia (EMSAD) (Diario Oficial de la Federacin, 23 de junio de 1999).

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da. El estado de conocimiento pretende dar cuenta de los avances y los problemas que el quehacer cientfico enfrenta en el campo de las polticas pblicas orientadas a la EMS, de sus intereses particulares reflejados en los temas que se enfatizan y en aquellos que no se abordan, y de las condiciones en que se realiza la investigacin sobre las polticas hacia la EMS. CUADRO 1 INSTITUCIONES QUE IMPARTEN LA EDUCACIN MEDIA
POR MODALIDAD
Bachillerato general o propedutico Colegios de Bachilleres (CB) Centro de Estudios de Bachillerato (CEB)7 Preparatoria Federal Lzaro Crdenas Preparatorias federales por cooperacin Escuelas Preparatorias Particulares Incorporadas Bachilleratos de las universidades Bachilleratos estatales Bachilleratos militares 8 Bachilleratos de Arte 9 Preparatoria abierta Educacin media superior a distancia Los CEC yTE son servicios operados por los estados. Los CETIS y los CBTIS son coordinados por la Direccin General de Educacin Tecnolgica Industrial (DGTI). La ESEO depende del Instituto Politcnico Nacional (IPN). Esta es la nica modalidad en que los egresados son tcnicos profesionales. El IPN tambin coordina a los CECyT y los CET. 4 Los CETMAR y los CETAC son coordinados por la Unidad de Educacin en Ciencia y Tecnologa del Mar (UECTM). 5 Los CBTA y los CBTF son coordinados por la Direccin General de Educacin Tecnolgica Agropecuaria (DGETA). 6 Los CETI ofrecen la formacin de Tecnlogo. Es una institucin descentralizada del gobierno federal. 7. Los Centros de Estudio de Bachillerato son coordinados por la Direccin General del Bachillerato. 8. La Secretara de la Defensa Nacional ofrece los bachilleratos militares. 9. Estas instituciones son coordinadas por el Instituto Nacional de Bellas Artes. Fuente: SEP (2000). Informe de Labores 1999-2000, Mxico. 1 2 3 Educacin profesional tcnica Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica (CONALEP) Centro de Estudios Tecnolgicos Industriales y de Servicios (CETIS)2 Centros de Estudios Tecnolgicos (CET)3 Escuela Superior de Enfermera y Obstetricia (ESEO)3 Centros de Estudios del Arte 9 Bachillerato tecnolgico (bivalente) Centros de Estudios Cientficos y Tecnolgicos del Estado (CECyTE )1 Centro de Estudios Tecnolgicos Industrial y de Servicios (CETIS)2 Centros de Bachillerato Tecnolgico Industrial y de Servicios (CBTIS)2 Colegios de Estudios Cientficos y Tecnolgicos (CECyT)3 Centros de Estudios Tecnolgicos del Mar (CETMAR)4 Centro de Estudios Tecnolgicos en Aguas Continentales (CETAC)4 Centros de Bachillerato Tecnolgico Agropecuario ( CETA)5 Centros de Bachillerato Tecnolgico Forestal (CBTF)5 Centros de Enseanza Industrial (CETI)6 Bachilleratos Tcnicos de Arte9

CAPTULO 2

LOS OBJETOS DE ANLISIS


PRIVILEGIADOS POR LAS INVESTIGACIONES

La bibliografa revisada se ha clasificado en seis grandes temas con el objeto de ordenarla de acuerdo con los nfasis hechos en las investigaciones. stos son: 1) Globalizacin y desarrollo nacional: los cambios estructurales y la educacin media superior. 2) La misin y la identidad de la educacin media superior. 3) La estructura curricular, los contenidos y los profesores de la educacin media superior. 4) El mercado de trabajo y el empleo de los egresados de la educacin media superior. 5) Los jvenes y la educacin media superior. 6) Las modalidades de la educacin media superior y sus instituciones. Debido a la diversidad en los tipos de publicacin que forman parte del acervo analizado, al citar cada texto se ha incorporado despus de la fecha de publicacin otro parntesis en el que se indica con siglas si se trata de un libro (L), un captulo de libro (CL), un cuaderno de trabajo (CT), un artculo de revista (AR), una ponencia en memoria (PM), una tesis (T), o un documento oficial (DO). Esto ayudar al lector a localizar ms fcilmente la ficha
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bibliogrfica de referencia en la bibliografa general, la cual est organizada en esos rubros, pero tambin podr, en muchos casos, entender por qu hay trabajos que se describen ms ampliamente que otros y son ubicados en ms de un rubro. GLOBALIZACIN Y DESARROLLO NACIONAL: LOS CAMBIOS ESTRUCTURALES Y LA EDUCACIN MEDIA SUPERIOR Uno de los intereses explcitos en los textos revisados es el que se refiere a cuestionar o confirmar el papel de la EMS como una condicin que impacta al desarrollo econmico y social. Este desarrollo es casi siempre ubicado y vinculado con el proceso de globalizacin y la economa del conocimiento, de lo que se derivan cambios estructurales importantes en los mbitos econmico, poltico y social, que permiten a los autores repensar el mbito educativo y proponer polticas que lo orienten. Con esta ptica encontramos los siguientes trabajos: De Ibarrola (2001) (CL) subraya la importancia de la globalizacin de la economa y las transformaciones en la organizacin social del trabajo ocasionados por el desarrollo tecnolgico y plantea los cambios que esto conlleva para la economa mexicana y ms concretamente sobre las polticas nacionales de formacin y capacitacin para el trabajo. La autora enfatiza que en la ltima dcada el subsistema vivi una importante reforma que expresa diez nuevas tendencias, mismas que son asimilables a los conceptos propios al nuevo paradigma de productividad y organizacin laboral: 1) La modernizacin de las instituciones existentes, con base en un concepto institucional del desarrollo deseado; 2) La diversificacin institucional y la creacin de nuevos niveles escolares; 3) La descentralizacin, planeacin y la gestin del subsistema; 4) La certificacin de un nuevo tipo de conocimiento profesional y tcnico; 5) Prioridad a la vinculacin con el sector productivo ya inserto en la economa global, concebido como eje de la modernizacin; 6) El diseo de polticas de reconversin del profesorado; 7) La renovacin del equipo de las escuelas; 8) Apertura hacia los programas de capacitacin de la Secretara del Trabajo (PROBECAT y CIMO);

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9) El incremento del financiamiento a la educacin tcnica por vas alternas al financiamiento federal; 10) La introduccin de la evaluacin de las instituciones, los maestros y los alumnos como factor de calidad. En otro texto, la misma autora (De Ibarrola, en prensa) (PM) hace un breve recuento del alcance de la formacin escolar para el trabajo en los ltimos 50 aos; identifica y describe los principales desafos que enfrenta este tipo de formacin en el siglo XXI y discute sobre las tendencias a futuro. Seala como nuevos referentes para decidir la formacin escolar para el trabajo, a las transformaciones en el mundo laboral, la llamada economa del conocimiento y en ellos el contexto local, que permite un nuevo espacio de accin entre lo pblico y lo privado y una nueva manera de vincular la produccin y la transferencia de conocimientos a travs de la interaccin entre la escuela y el sector productivo. Seala la aceptacin de nuevos tipos de estudiantes y la incertidumbre del destino de los egresados. Finalmente ante la magnitud de los cambios, el sistema escolar, dice la autora, debe continuar su transformacin y se refiere a tres tipos de condicionamientos a superar: 1) El sistema escolar no debe quedar supeditado a las exigencias de una cierta visin de desarrollo econmico. Su funcin primordial sigue siendo asegurar a todos una formacin de calidad. 2) Es necesario un nuevo tipo de institucin escolar para la formacin para el trabajo, que responda con flexibilidad y rapidez a los cambios en el sector productivo, pero tambin a las mltiples y diversas demandas de los nuevos tipos de estudiantes, para lo que plantea cambios en cinco mbitos: a) el diseo y seleccin de las carreras; b) la creacin de nuevos espacios abiertos y flexibles; c) la transformacin de los recursos y equipamiento del aprendizaje laboral en la escuela; d) el cambio clave est indudablemente en los principales actores de la institucin escolar, en particular del profesorado; e) finalmente, el otro gran cambio se sita en la evaluacin y la certificacin. 3) El ltimo condicionamiento se refiere al apoyo que requiere el sistema escolar en su propio contexto.

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De Ibarrola y Gallart (1994) (L) como coordinadoras de un libro colectivo, referido al mbito latinoamericano, analizan los grandes requerimientos sociales, polticos y econmicos de la enseanza media tomando en consideracin los aumentos de la escolaridad y la cobertura, as como los avances del conocimiento. El desarrollo industrial y urbano dicen ha ido acompaado de un mayor crecimiento relativo de la demanda de nivel medio, pero tambin de la prdida de la capacidad de organizacin de la juventud. La complejidad del desarrollo mundial y la heterogeneidad de los sectores productivos, as como los requerimientos del desarrollo exigen respuestas del nivel medio en los siguientes mbitos: el conocimiento relevante; la heterogeneidad del alumnado; el trnsito hacia la educacin superior; y nuevas formas de organizacin y gestin. Ms adelante se preguntan: la educacin media tiene la posibilidad de detonar el cambio en la calificacin de recursos humanos? Una adecuada formacin para el trabajo en la escuela media, explican, asegura la formacin de personal con los conocimientos generales necesarios para realizar en forma eficiente el aprendizaje de nuevos roles ocupacionales con mayor facilidad que el resto de la poblacin. Villa Lever y Rodrguez Gmez (en prensa) (CL) argumentan refirindose a la educacin media y superior que en la sociedad del conocimiento, la educacin es muy importante porque propicia el desarrollo de destrezas para la competitividad global, la democracia y la participacin en la toma de decisiones ciudadanas; porque impulsa la capacidad para trabajar en equipo, solucionar problemas y reflexionar, analizar y razonar de manera lgica; y porque coadyuva a reducir la pobreza. No obstante dicen es necesario reconocer que la globalizacin acrecienta las diferencias tanto en relacin con la desigualdad de los ingresos como en trminos de la distribucin de las oportunidades educativas, no slo entre los pases sino tambin al interior de ellos. En esa medida consideran como indispensable reconocer la paradoja segn la cual la educacin opera simultneamente como mecanismo de igualacin social y como medio para la reproduccin de las desigualdades, en el sentido en que la tendencia incrementalista de la escolaridad beneficia a quienes logran incorporarse al circuito escolar y permanecer en l hasta los tramos superiores, al tiempo que la poblacin excluida de las oportunidades educativas queda tambin rezagada de las posibilidades de empleo y al margen de los salarios remunerativos. Lo anterior explican se puede resolver a partir del diseo y la operacin de polticas educativas orientadas a incidir sobre el mercado a travs de estrategias que aseguren la equidad, la calidad y la pertinencia de la formacin que se imparte. Es en ese sentido

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afirman, en el que es necesario considerar a los sistemas educativos como poseedores de un papel clave. Adems dedican un apartado al anlisis de los datos sobre la EMS y concluyen haciendo nfasis en la idea de que las reformas de este nivel educativo, han sido ms bien reactivas ante la solucin de los problemas y, en esa medida, no se ha otorgado al conocimiento su papel potencia como elemento generador de desarrollo. Villa Lever (2000) (CL) y (1999) (PM) plantea que el nivel medio debe repensarse a la luz de los cambios en el mundo y el avance del conocimiento, haciendo nfasis en la claridad sobre los beneficios que obtendr quien la curse. Tern Olgun (2001) (CL) al hablar de los desafos de la enseanza media superior, la ubica primero en el proceso de globalizacin y en las polticas econmicas, sociales y educativas a nivel macro, para despus acercarse a Mxico y proponer la formacin de los estudiantes como el eje central del modelo educativo. Martin (1998) (AR) discute sobre la contribucin de la educacin, sobre todo de la tcnica posterior a la secundaria, a los problemas del desarrollo y hace una comparacin entre Mxico y Gran Bretaa. Taln (1994) (CL) describe, con una perspectiva histrica, cmo est formado el subsistema y traza su situacin a fines de los aos ochenta, para hacer un balance del mismo al final del sexenio salinista. Hace una exposicin de los principales cambios propiciados por la globalizacin y particularmente los relacionados a la tecnologa, en la medida en la que considera que stos afectan al sistema educativo nacional y le imprimen un nuevo papel en el desarrollo nacional. Plantea que los retos que enfrenta el nivel estudiado hacen indispensable definir nuevos perfiles profesionales para los jvenes, que incorporen los estndares de competencia internacional y la actualizacin profesional de los docentes. En consonancia con lo anterior pero desde una perspectiva ms orientada por los estudios sobre polticas pblicas y el anlisis de los documentos generados por organismos internacionales que hacen propuestas concretas para Mxico, la OCDE (1997) ( DO ), presenta un diagnstico y hace propuestas para la EMS. Entre los planteamientos ms importantes se encuentran: 1) Instituir un sistema nacional de educacin media superior, a cargo de un subsecretario especfico. 2) Admitir a todos los candidatos con capacidad para recibirla. Para ello se propone un examen de ingreso, en la medida en la que lo importante

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es el conocimiento, pero no un concurso, pues no se trata ni se debe limitar el nmero de lugares. En otras palabras es necesario prever un crecimiento de la demanda. Las reglas de organizacin y admisin deben ser las mismas en todas partes y para todos. Los currcula debieran ser definidos en el nivel federal, con objeto de que permitan la movilidad por todo el pas. Los estados, considerados el mejor nivel para organizar y propiciar la admisin suficiente y equitativa, seran los responsables de las formaciones tcnicas y profesionales, las cuales debieran alcanzar un tercio de la matrcula total del nivel. Hacer participar a los representantes de los actores econmicos y sociales en las diversas instancias de las instituciones, as como estimular a las instituciones a efectuar trabajos en las empresas. Establecer periodos de trabajo en empresas para los estudiantes y redefinir el servicio social en favor de los que menos tienen.

Arredondo (2001) (CL) revisa algunos planes y programas federales de educacin, as como documentos de la ANUIES y la OCDE, y despus de analizar en todos ellos lo relacionado con la EMS concluye que en los diversos ejercicios de planeacin hay reiteraciones y que las comparaciones de la cobertura del nivel en el mbito internacional han influido para abrir oportunidades a los jvenes, aunque sin embargo concluye la EMS no ha sido una prioridad de los gobiernos. A partir de esta constatacin el autor ofrece una reflexin sobre el bachillerato con base en las aportaciones de Luhmann, de Morin y Bruner. Alonso Ochoa (2001) (T) considera importante para la modernizacin de la educacin de nivel medio y para definir sus fines y objetivos, su vnculo con la economa mundial; analiza la forma en que la poblacin de nivel medio se convierte en un recurso humano para el mercado laboral, tomando en cuenta la influencia que este nivel educativo ha recibido a lo largo del tiempo de otros pases, y ahora del proceso de globalizacin. Concluye que las polticas educativas nacionales retoman por compromiso las propuestas de organismos e instituciones extranjeras para atender un sistema productivo de muchas disparidades, lo que significa que la EMS responde a las seales del mercado. De la misma manera, Delgado Godoy (2002) (T) analiza el tipo de polticas adoptadas por el CONALEP en los aos noventa y concluye que presentan grandes paralelismos con la propuesta que hace el Banco Mun-

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dial para el subsistema de educacin tcnica y capacitacin de Mxico y seala que estos elementos de poltica estn relacionados a una nueva concepcin del desarrollo de la que participa plenamente el Banco Mundial. Didou Aupetit y Martnez Ruiz (2000) (L) presentan un balance y evaluacin crtica sobre las principales acciones y programas desarrollados durante el periodo 1995-2000 para la EMS tecnolgica, que como polticas generales se orientaron a la ampliacin de la infraestructura, a consolidar los niveles de calidad, a lograr una mayor cobertura y alcance geogrfico de la oferta, a proporcionar una mejor distribucin estudiantil en el conjunto de las instituciones, a realizar acciones para la formacin y actualizacin docente y a impulsar nuevas modalidades educativas. Las autoras dividen el texto en cuatro apartados:
[...] en el primero se presentan, con base en indicadores generales, las transformaciones cuantitativas del nivel medio superior tecnolgico asociadas con las polticas de consolidacin del sistema y fomento a la calidad de la educacin efectuadas durante el periodo 1995-2000. En el segundo se abordan los cambios cualitativos experimentados por el sistema en relacin con el cumplimiento de fines y metas de las polticas sectoriales. Con base en la informacin derivada de este apartado; en el tercero se mencionan tanto los logros como los aspectos insuficientemente atendidos. En el ltimo, con base en la comparacin entre ambos casos, se sealan algunas recomendaciones para fortalecer o reformar las polticas sectoriales a corto y mediano plazos.

Sobre este ltimo apartado, es importante sealar que con base en el diagnstico realizado al nivel medio superior tecnolgico se presentan las siguientes propuestas de polticas: establecer un nuevo modelo curricular global, adecuado, flexible y diversificado, reorientar los programas de formacin, actualizacin y reconocimiento al desempeo docente, reorientar y consolidar los sistemas de evaluacin y fomentar un crecimiento sostenido de la demanda legitimar la opcin, elevar ndices de eficiencia, aumentar recursos al sistema de becas y vincular a la comunidad. Gago Huget (1993) (CL), enfatiza a contracorriente con otros autores que la seleccin de los estudiantes en el nivel medio superior debe hacerse tomando en cuenta las posibilidades reales que cada alumno tiene de continuar estudios superiores y propone que en los casos en que no haya un margen razonable de seguridad a ese respecto, se les deber atender mediante opciones no propeduticas de la educacin media superior y Castan (2000) (DO ), aos despus, expone los antecedentes del Concurso de ingreso a la educacin media superior de la zona metropo-

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litana en la ciudad de Mxico y hace una evaluacin muy positiva de sus resultados. En CCH-UNAM, SEP (2002) (PM) se reconoce que el nivel es un iniciador de la capacitacin laboral requerida para los profesionales tcnicos que demanda una economa globalizada. Hernndez lvarez Santaolaya y Milln Ortiz (1999: 213-269) (CL) hacen una descripcin detallada de tres instituciones de tradicin en la entidad: el Instituto Literario del Estado de Mxico, la UAEM y su Escuela Preparatoria, teniendo como hilo conductor una recopilacin de todos los planes de estudio de estas instituciones desde su fundacin y sealan, finalmente, la necesidad de vincular estos planes y programas de estudio con los tiempos por los que corre el conocimiento de frontera y los nuevos movimientos de corte social, econmico, poltico y cultural propios de la globalizacin. LA MISIN E IDENTIDAD DE LA
EDUCACIN MEDIA SUPERIOR

Una de las conclusiones ms frecuentes en las investigaciones sobre el nivel medio superior, es la prdida de identidad del nivel, lo que de acuerdo con los resultados propicia algunos de sus problemas ms importantes, como se ver enseguida, aunque en primer lugar se presenta un texto que ubica a la educacin media superior en la historia de la escolaridad primero y la de Mxico despus, por lo que adems de dar un panorama de largo plazo, permite conocer de alguna manera la gnesis y las metas que este nivel educativo se ha propuesto a travs del tiempo. Castrejn Dez (1998) (CL ) ubica el bachillerato en el contexto socioeconmico y poltico en el que se desarrolla histricamente. Para ello inicia con un interesante recorrido histrico desde la aparicin de la escuela en Grecia, pasando por el Imperio Romano y en sus postrimeras la universidad renacentista y la reforma religiosa, para llegar, ms all de Erasmo de Rotterdam, a la influencia en la pedagoga del empirismo ingls y el desarrollo de la ciencia. La introduccin de las ideas educativas en la Nueva Espaa, se debatieron entre las de corriente tradicional encabezada por los jesuitas y el tamiz impuesto por la Corona Espaola de acuerdo con los misioneros que consideraban indispensable la castellanizacin, con miras a la evangelizacin. A la educacin del Mxico independiente se le vea desde dos ngulos: desde las ideas de la ilustracin y desde las ideas conservadoras, colonialistas.

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Pero fue con Gabino Barreda, fundador de la Escuela Nacional Preparatoria, cuando se subraya la evolucin del bachillerato en nuestro pas. Esta institucin se constituy como una de las liberales por excelencia. En la segunda mitad del siglo XX hubo dos hechos muy importantes para el desarrollo del bachillerato: el primero fue la reforma aprobada en la UNAM en 1964, que haca nfasis en los contenidos cientficos de los programas y que aumentaba un ao en la duracin del ciclo, concebido en ese momento como propedutico. El segundo fue el proyecto de creacin de los CCH, aprobado en enero de 1971. Finalmente, con la expansin de la matrcula, en septiembre de 1973 nace el Colegio de Bachilleres. La ANUIES aborda, en 1971, el tema del bachillerato y observa principalmente tres problemas: la diversidad curricular, la poltica interinstitucional y la definicin del bachillerato. De sta y las subsecuentes reuniones surgieron reflexiones y acuerdos que tuvieron como resultado expresa el autor un fuerte grado de burocratizacin, a pesar de que haba conciencia de que el problema del bachillerato es sobre todo acadmico y no solamente de organizacin. De Ibarrola y Gallart (1994) (L) coordinadoras de un libro colectivo, dicen que en general se le ha pedido al nivel medio que responda a demandas que no corresponden a las funciones de la institucin escolar, como por ejemplo, detonar el desarrollo econmico, o generar empleo para los jvenes, entre otros. La educacin de nivel medio dicen carece de identidad propia, pues responde a dos fines distintos: preparar para la universidad y para el trabajo, segn que se trate de la modalidad propedutica o la tcnica. Sobre el nivel medio general de corte acadmico, consideran que ste ha sido evaluado con relacin al nivel superior, pero no porque proporcione una preparacin relevante y pertinente a quienes no puedan acceder a la universidad. Desde la educacin superior explican se hace una evaluacin negativa de la educacin media, en el sentido de que da una mala preparacin porque se la asocia con la masificacin, entendida la mayora de las veces como un problema derivado de la incorporacin de nuevos grupos sociales al sistema educativo, lo que propicia la tendencia de proponer como solucin la restriccin del ingreso. No obstante sugieren si la masificacin se aborda desde la perspectiva de no haber dado una respuesta eficiente a la oferta educativa, el problema se puede resolver desde la operacin de acciones en los rdenes organizacional y curricular. Otro rasgo que consideran importante sealar es que en el nivel medio se definen escolarmente los diversos destinos de la poblacin: la primera seleccin se da entre los que terminan secundaria y los que slo alcanzan la primaria; la segunda es fruto de la diversificacin estructural del nivel que aqu estudiamos, por ciclos, modalidades y secto-

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res, orientando a la poblacin hacia destinos acadmicos o laborales distintos. Las principales consecuencias de estas diversificaciones estructurales son: la posibilidad de acceso, legtimo o no, al nivel superior del sistema escolar segn la trayectoria seguida en el nivel medio; la irrelevancia de certificados y contenidos educativos ante el futuro que aguarda a los egresados; la segmentacin de modalidades y al interior de las mismas, lo que est en estrecha relacin con las diferencias de calidad en la educacin proporcionada, el nivel socioeconmico de la formacin atendida, la localizacin geogrfica de los establecimientos, el turno y los montos de financiamiento destinados a la educacin. Con relacin a la educacin tcnica media, las coordinadoras del trabajo afirman que sta aparece en Amrica Latina a partir de decisiones gubernamentales centrales y no para articular la transformacin productiva con los cambios en la escuela y que este tipo de educacin se dirigi preferentemente a los sectores recin incorporados a la educacin, a quienes ofreci como una nueva salida la formacin para el trabajo productivo. Esta modalidad afirman ha sido evaluada exclusivamente en funcin de su vinculacin con el mercado laboral. No obstante, concluyen, queda claro que la formacin para el trabajo atraviesa a todo el sistema educativo y que el aprendizaje del desempeo ocupacional es un complejo proceso en el que intervienen, adems de la educacin formal, la capacitacin y el aprendizaje informales, en el puesto de trabajo. Consideran que el camino para que los jvenes adquieran las competencias que le permitan recuperar el valor agregado que les aporta la educacin media es complejo porque atraviesa varios niveles organizacionales que van desde el proyecto educativo nacional hasta la especificidad del papel jugado por el establecimiento escolar y supone cambios curriculares y en los modelos organizacionales. En el libro colectivo que ellas coordinan, se dice que el nivel medio atiende cada vez ms a sectores muy heterogneos de la poblacin, cuyas diferencias se perciben en una serie de factores tales como: la edad, las condiciones socio-econmicas, los antecedentes escolares, o la visin de futuro. Argumentan que el dilema entre selectividad y equidad se manifiesta por una contradiccin: por un lado, la tendencia hacia la universalizacin de la educacin media y por otro la necesidad de la seleccin y diversificacin de los estudiantes hacia diferentes destinos ocupacionales. Estos desafos requieren de la educacin media el cumplimiento de funciones nuevas y diversas que plantean los siguientes dilemas de poltica nacional: Selectividad versus equidad: qu tan generalizado debe ser el acceso a la educacin media y quines deben tener acceso a ella? Tiene su base en tendencias contradictorias: por un lado, la universalizacin, que se contra-

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pone a la necesidad de seleccin y diversificacin y las posibilidades de las instituciones educativas en funcin del financiamiento disponible y la capacidad de gestin. Por otro, la contradiccin entre la heterogeneidad de la poblacin y la tendencia social dominante de formar una lite. El hecho que se defina una misma educacin para todos, niega las deficiencias con las que acceden los grupos sociales que tienen acceso a ella por vez primera. El punto central para resolver el dilema se encuentra, en opinin de los autores, en el concepto de equivalencia: cmo otorgar formaciones diversas con calidad equivalente?, cunto tiempo y recursos se necesitan para obtener logros equivalentes entre alumnos social y culturalmente heterogneos?, cmo asegurar igualdad de oportunidades conservando la funcin diversificadora del nivel? Para resolver el dilema es necesario tomar en cuenta dos consideraciones: una es lo que realistamente puede hacer la escuela y lo que corresponde a otras instancias sociales co-responsables como la familia, los centros de trabajo y los medios masivos. La otra es reconocer la necesidad de una formacin permanente a lo largo de la vida. Formacin general versus tcnico profesional: La base del problema parece ser la errnea concepcin que se ha tenido de la educacin tcnico profesional, pues por un lado se le confiere el ambicioso papel de solucionar los problemas del desarrollo econmico pero, por otro, curricularmente se orienta a formar en ocupaciones puntuales, que no tienen una aplicacin generalizada en el mercado de trabajo, o bien que son inventadas desde la escuela y que por lo tanto son disfuncionales en la realidad laboral. Finalmente, ausencia de apoyo en rubros importantes como la experimentacin curricular, la formacin de los docentes y el equipamiento de los planteles, etctera, por citar algunos. Los autores plantean algunas preguntas que ayudan a analizar este segundo dilema. Capacitacin para un empleo versus formacin para el trabajo: Se ha insistido en que el nivel medio no puede asumir la responsabilidad de formar a los jvenes en funcin de las demandas del mercado de trabajo, ni supeditar sus funciones a las de la economa. Es claro que la escuela no debe enfocarse hacia puestos de trabajo ni reforzar la separacin entre el trabajo manual e intelectual. No obstante debiera hacer hincapi en la importancia del aprendizaje de una cultura tecnolgica que facilite la integracin de los jvenes en el mundo del trabajo. En ese sentido, vinculacin significa aprovechar educativamente los espacios y contenidos del sector laboral para formar a los jvenes. En el libro se considera que el objetivo de formar para el autoempleo inmediato de los egresados de las escuelas tcnicas en condiciones aceptables es engaoso y muy difcil, si no imposible de alcanzar, por lo cual se seala la necesidad de formar en actitudes y

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habilidades creativas con relacin a la produccin y el trabajo. Tambin se considera que es importante insistir en la co-responsabilidad de los empresarios y del sector ocupacional en la formacin para el empleo. Se hace nfasis en afirmar que la formacin profesional, vocacional, corresponde a instancias especializadas, principalmente el sector ocupacional y que tambin los organismos y agencias sociales pueden participar en ella y, por el otro, que la formacin bsica para el trabajo corresponde a la enseanza media; adems expresan una adecuada for macin para el trabajo en la escuela media asegura la formacin de personal con los conocimientos generales necesarios para realizar en forma eficiente el aprendizaje de nuevos roles ocupacionales con mayor facilidad que el resto de la poblacin. En el mismo texto se recomienda conferir a la educacin del nivel medio una identidad propia centrada en otorgar a los jvenes una formacin integral que se expresa en competencias bsicas para la ciudadana y la productividad. La adquisicin de competencias permite al joven recuperar el valor propio del nivel, es decir su valor agregado. No obstante, el camino para lograrlo es complejo porque atraviesa varios niveles organizacionales que van desde el proyecto educativo nacional hasta la especificidad del papel del establecimiento escolar y supone cambios curriculares y en los modelos organizacionales. Se proponen cuatro vas para lograrlo: 1) construccin institucional de la innovacin con una gerencia creativa del cambio; 2) diversificacin institucional que responda a la heterognea poblacin escolar que atiende, pero que permita una equivalencia equitativa para todos; 3) competencias adquiridas vlidas tanto para la formacin para el trabajo como para la universidad; 4) evaluacin permanentemente tanto de la institucin como de los resultados, teniendo en cuenta las exigencias de equidad. Muy cercana a los argumentos anteriores, Villa Lever (2000) (CL) y (1999) (PM) plantea que definir el bachillerato de acuerdo al destino de los egresados implica una falsa disyuntiva que contrapone el trabajo y el estudio, contribuyendo a desdibujar la identidad propia del nivel educativo. Para definir la misin y la identidad del nivel medio es necesario en el juego entre diversidad y homogeneidad del nivel resolver:

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a) la dificultad de dibujar los perfiles institucionales para que se distingan y ofrezcan ventajas comparativas; b) la ineficiencia de coordinacin entre los niveles de gobierno y entre stos y las instituciones; c) la competencia desigual entre instituciones y programas y planes de estudio con calidades y estatus que no son equivalentes; y d) la difcil relacin entre crecimiento y equidad, cuando la diversidad de modalidades e instituciones conlleva un proceso de seleccin que reproduce las desigualdades sociales, al permitir la existencia de caminos con diversas calidades, destinados a los distintos grupos sociales. En ambos trabajos se hace una caracterizacin general en la que se describen los principales tipos y modalidades en que est organizado el subsistema de EMS; se aborda el tema de las polticas educativas y se analizan los principales problemas que tiene el nivel, considerando los procesos de cambio que corresponden a los aos setenta y ochenta y las lneas de desarrollo planteadas durante los noventa. Los trabajos concluyen que el nivel muestra crecimiento sin innovacin y con ausencia de una efectiva diferenciacin, que d respuesta a las necesidades de una demanda masiva y heterognea y plantea que los dos principales problemas a resolver son: lograr la retencin de los jvenes ofreciendo una educacin que responda a sus intereses y necesidades con calidad y equidad y profesionalizar la formacin de los docentes. Bazn Levy (2001) (CL) opina que la EMS aade un rasgo definitorio de identidad, al permitir al joven comprender racionalmente el mundo de la naturaleza y de los hombres. Snchez Rivera (2001) (CL) se propone contestar a las preguntas: cul es la misin del bachillerato?; en qu medida el modelo educativo del bachillerato puede atender los desafos que le presenta la realidad actual?; es viable? Para responderlas plantea que la formacin de los estudiantes debe ser el centro del modelo educativo y el alumno el sujeto de la formacin; que la misin del bachillerato es formar a las personas para que sean autnomas en el mbito intelectual y moral, por lo que el bachillerato debe proporcionar la cultura bsica y formar en valores, lo que implica una estrecha relacin entre los conocimientos, las habilidades y las actitudes que suponen las orientaciones educativas: aprender a aprender, aprender a ser y aprender a hacer. El libro de Pedroza, Corts, Gmez Tagle y Navarro (coords.) (1999)(L) ofrece catorce estudios que dan cuenta de lo variado de la

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tipologa que caracteriza a este nivel (propedutica, tcnica, agropecuaria, industrial y bivalente); los cuales se encuentran enmarcados en cuatro grandes captulos cuyos contenidos especficos muestran la intencionalidad analtica de sus autores por contextualizar el programa de modernizacin educativa en la dcada de los noventa: 1) 2) 3) 4) El pasado y presente de la educacin media superior, Las experiencias institucionales de la educacin media superior, La educacin media superior en el Estado de Mxico y, Jvenes y educacin.

En particular diez de los trabajos se refiere a las polticas educativas para el sector y el abordaje institucional del CONALEP, la DGETI, el CECyTEM y el Colegio de Bachilleres del Estado de Mxico. Larrauri Torroella (1999:19-64)(CL) presenta un panorama, que va del porfiriato a la actualidad, sobre la relacin que existe entre el desarrollo socioeconmico y el educativo, describiendo estadsticamente la distribucin que presenta la educacin media en sus niveles tcnico y bachillerato. Corts Estrada et al. (1999:65-91) (CL) hacen un anlisis pormenorizado de la situacin que presenta la EMS en cuanto a: las caractersticas especficas de las diversas instituciones que la componen; los diferentes planes de estudio que lo conforman; la poblacin que a ella accede, que es atendida y a los ndices de eficiencia terminal que presenta en sus diferentes modalidades; las modalidades que ofrece en sus versiones propedutico, terminal y bachillerato general; los currculos del nivel, y las medidas tomadas para mejorar la calidad y pertinencia del nivel. Pedroza Flores (1999: 199-211) (CL) analiza la distribucin geogrfica de la matricula de EMS en el Estado de Mxico, en sus distintas modalidades, tomando como eje los municipios de la entidad, su poblacin, su PIB y la matricula del nivel. Concluye sealando los riesgos que subsisten a la presencia de una gran heterogeneidad del nivel en la entidad, la debilidad de su cobertura y el riesgo de la migracin educativa hacia el DF. LA ESTRUCTURA CURRICULAR, LOS CONTENIDOS Y LOS PROFESORES
DE LA EDUCACIN MEDIA SUPERIOR

Muy relacionado con los dos apartados anteriores, que de algn modo le sirven de contexto, la preocupacin sobre los currcula y sus contenidos ha

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sido a lo largo de la dcada un tema recurrente entre los investigadores que estudiaron el nivel medio superior. Adems, este inters casi siempre se encuentra asociado con el papel del docente en la formacin de los jvenes, as como a la profesionalizacin del docente para ejercer sus tareas. Las investigaciones que se ocupan de ste asunto son: De Ibarrola y Gallart (1994) (L), quienes plantean que para lograr una educacin de nivel medio con sentido e identidad propios, es necesario buscar una formacin integral expresada en la ciudadana y la productividad y un perfil acorde con las competencias que requieren los ciudadanos productores, por lo que la educacin media no puede seguir supeditada ni a la educacin superior, ni a los mercados de trabajo. Para resolver tal dilema proponen que el nivel prepare al joven en las siguientes competencias: a) comunicacionales, b) socio-histricas, c) matemticas, d) cientficas, e) tecnolgicas, f) ecolgicas, y g) la capacidad para manejar la incertidumbre en los mbitos personal, familiar y cultural. Por su parte, en los dos volmenes compilados por Bazn Levy y Garca Camacho (2001) (L), bajo el ttulo de educacin media superior. Aportes, se encuentran trabajos sobre el contenido de la formacin, la pertinencia de los conocimientos, la nocin de calidad educativa, el contexto poltico social y la perspectiva histrica en el que se desarrolla este nivel educativo, y los proyectos educativos y sus modelos de docencia.4 Particu4

El segundo volumen de la obra Educacin media superior. Aportes coordinada por Bazn y Garca (2001) aborda aspectos curriculares y didcticos de la educacin media, por lo que no ser analizado en este estado del conocimiento. Se presenta un pequeo resumen de lo que trata para el conocimiento del lector: Contiene ideas sobre cmo fortalecer los puntos pedaggicos y disciplinarios de las materias bsicas que correspondan a las exigencias de la enseanza media superior contempornea. Parafraseando a los coordinadores, se puede decir que la obra contiene captulos dedicados a la enseanza de la lengua y la comunicacin, a las ciencias experimentales, a las matemticas y a la historia y a la filosofa, donde se plantean los principales problemas de la enseanza y lo que stos significan para el aprendizaje de los estudiantes y las orientaciones acadmicas sobre el aprendizaje en el aula, adems de explorar la lgica de cada asignatura y los aspectos epistemolgicos que sirven de fundamento al valor educativo de los contenidos. Para terminar, el libro cuenta con dos captulos dedicados a la reflexin sobre los elementos didcticos inherentes al acto de enseanza: uno aborda el uso y significado de los materiales curriculares en la vida escolar, impulsando un enfoque que los concibe como generadores de habilidades intelectualmente productivas. El otro, sobre el tema de la evaluacin de los aprendizajes, propone orientaciones para mejorar las prcticas de evaluacin.

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larmente, el trabajo de Bazn Levy (2001) centra su reflexin en los contenidos del aprendizaje, evitando separarlos de los procesos institucionales y de aprendizaje, pero teniendo como punto medular a los alumnos. En su opinin, la escuela debe seleccionar los contenidos de aprendizaje de acuerdo con una visin del mundo y del hombre, que integre el avance del conocimiento cientfico, por lo que propone incluir en los contenidos de la EMS los siguientes elementos: habilidades ms que meros conocimientos; competencia comunicativa; capacidad para organizar el conocimiento; experimentacin o experiencia del mundo; competencias para el trabajo; apropiacin de la identidad cultural; formacin en historia, filosofa, matemticas; as como en valores y comportamientos. Lo anterior dice supone como colofn que el alumno aprenda a pensar y que la escuela cuente con un enfoque didctico consecuente. El papel de los profesores es fundamental en la medida en la que ellos propician el acercamiento entre lo que el alumno ya sabe, lo que cree saber y los conocimientos certificados. En tal tesitura, no es indiferente, entonces, cmo es la escuela, cmo se organiza y cmo funciona. Garca Camacho (2001) (CL) define el concepto de calidad y sus implicaciones en el devenir de una escuela porque explica la autora: la calidad exige una visin sistmica en su diseo y operacin involucrando a todos los actores del proceso educativo y presenta una amplia y compleja definicin de calidad que abarca los procesos educativos, los aprendizajes, las polticas y programas y los aspectos endgenos y exgenos a la escuela. Cuando se refiere a la gestin de calidad explica que:
[...] la idea central para la calidad es la articulacin de todas las medidas escolares y educativas sobre la formacin de los alumnos y sus aprendizajes, donde al ser ello el contenido fundamental, opera como paradigma educativo sobre el cual se estructuran y redefinen el conjunto de programas, proyectos y acciones de las escuelas.

As, propone y fundamenta un modelo educativo centrado en el aprendizaje, que incluye la reforma curricular y la definicin de competencias bsicas, los materiales educativos y las habilidades intelectuales, la docencia, la gestin educativa y la evaluacin. Robles Uribe (2001) (CL) destaca como las principales caractersticas de una educacin que responda a las necesidades actuales, las siguientes: propiciar conocimientos bsicos; desarrollar habilidades para obtener informacin e interpretarla; formar en valores a travs de la maduracin del juicio; y establecer una relacin de dilogo entre educadores y educandos,

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que posibilite la interpretacin de la informacin y la asuncin de valores. A partir de tales elementos, propone un modelo de docencia que tiene como fundamento la experiencia del Colegio de Ciencias y Humanidades (CCH) de la UNAM y que requiere las siguientes caractersticas: a) tener como referencia a un proyecto educativo definido; b) el alumno y su aprendizaje son considerados como el centro de la docencia; c) el maestro es concebido como gua; d) la docencia se define como dilogo y como accin humanista. A su vez, tambin De Ibarrola (1994a) (CT) presenta para el CCH una propuesta diferente de planeacin curricular, a partir de cinco principios: 1) Priorizar el papel mediador de la institucin escolar: la institucin vista como microcosmos, con el conocimiento relevante como objeto sustantivo de trabajo, busca en los niveles constitutivos la gnesis de apoyos y obstculos para la construccin de la institucin y del currculum, para alcanzar los objetivos declarados para la formacin deseada. 2) Tener como objeto de trabajo la identificacin de las estructuras curriculares de manera integral, que permita: incorporar una visin mltiple, identificar la clave de la problemtica curricular concreta, centrar la atencin en las condiciones institucionales que inciden en la posibilidad de la enseanza y el aprendizaje, abrir la perspectiva a la diversidad de lgicas que la afectan, orientar el trabajo de revisin del plan de estudios a cambios estructurales en la institucin. 3) Lograr una mayor participacin de los profesores en todo el proceso de construccin curricular. La idea central estara en establecer las bases de un trabajo orgnico, colegiado, de solucin de problemas concretos, sustantivos de la enseanza, como parte fundamental de las funciones de los profesores. La participacin plantea tres problemas: a) su naturaleza, que tiene que ver con la representatividad de los participantes y el significado de sus participaciones; b) la calificacin de los participantes que incluye los niveles y grados de la comprensin de la propuesta de trabajo; y c) los intereses que motivan la participacin, para lo cual se proponen dos estrategias: identificar la naturaleza de los intereses y orientar la participacin de los profesores, de manera que se pueda compren-

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der el lugar que juega el conocimiento especializado por disciplinas o profesiones en la formacin integral de los estudiantes. 4) Organizar el proceso de identificacin de las transformaciones necesarias por medio de propuestas que se someten a discusin, para que los profesores construyan un consenso del cambio y este no se decrete. 5) Prever la elaboracin de proyectos curriculares bsicos e integrales. En sntesis dice De Ibarrola el objeto de la revisin curricular incluye todos los elementos que la institucin pone en juego, es decir, los profesores en el seno de una organizacin acadmica deben construir las transformaciones deseadas. Weiss (1993) (CL) propone, en relacin con el currculum acadmico, una nueva definicin de lo bsico que supere la concepcin lineal del currculum y propicie el aprendizaje, pues argumenta que en el futuro lo importante no ser aprender datos y hechos, sino adquirir las bases metodolgicas. Villatoro (2001) (CL) propone 17 caractersticas para el perfil ideal del profesor de la EMS, las cuales suponen adems una organizacin acadmica que integre las actividades propias a la docencia, para que no se conviertan en meras formas de control, sino en posibilidades de reflexin y retroalimentacin del trabajo docente, que a su vez posibiliten la profesionalizacin del profesor. Pero adems, sostiene que la formacin profesional docente se obtiene con la participacin en programas de formacin y mediante la planeacin y desarrollo de la docencia cotidiana, la elaboracin de materiales de apoyo, la evaluacin del desempeo docente y, sobre todo, a partir de la actividad colegiada. Habla tambin de la importancia de seleccionar a los profesores de nuevo ingreso, de asistirlos en la enseanza, de establecer para ellos cursos de formacin bsica y de proporcionarles asesoras y apoyo institucional en sus labores. Con relacin a los profesores en servicio, plantea que su formacin sea continua, a travs de cursos y diplomados, pero tambin de la recuperacin de la experiencia del profesor a partir de talleres. Otro aspecto importante que seala es la planeacin de la docencia como otra actividad de formacin, as como la reflexin sobre la enseanza y la retroalimentacin colegiada de la docencia. Ante la necesidad y la posibilidad de contar con profesores de tiempo completo para la EMS, deben tener dice Villatoro muy bien definidas sus obligaciones, entre las que destacan: 1) elaboracin de una planeacin modelo de una asignatura o plan de ctedra y seguimiento de la docencia de una asignatura;

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2) 3) 4) 5)

evaluacin del aprendizaje escolar; elaboracin o adecuacin de materiales de apoyo; apoyo especial a los alumnos para mejorar su aprendizaje; apoyo especfico para la aplicacin de los programas de estudio de las asignaturas del plan de estudios; 6) la evaluacin del desempeo docente. El CD-rom editado por el CCH-UNAM, SEP (2002) (PM) rene 230 ponencias presentadas por miembros de los diferentes modelos del nivel de todo el pas, muchos de ellos profesores. Los trabajos estn estructurados en torno a cinco temas: 1) Funcin de la enseanza media superior en el Mxico de las primeras dcadas del siglo XXI (41 ponencias). 2) Orientaciones y medidas probadas para elevar la calidad del aprendizaje (89 ponencias). 3) Particularidades de la profesin de profesor de enseanza media superior (47 ponencias). 4) Propuestas de polticas y procedimientos que permitan tomar decisiones en funcin del aprendizaje (43 ponencias). 5) Formas de hacer del aprendizaje el objetivo central de los procesos acadmicos y administrativos y la vinculacin de la EMS con otros niveles educativos y con la sociedad (10 ponencias). El objetivo general era contribuir al anlisis, el diagnstico y la generacin de propuestas para el mejoramiento de la EMS del pas, partiendo del reconocimiento de la importante funcin del nivel en la preparacin del estudiante en su desempeo adulto como persona y para dotarlo con recursos que le faciliten el aprendizaje durante toda la vida. En el primer tema se abordan las funciones de la EMS, as como la diversidad de modelos, modalidades, planes y programas de estudio que ofrece este nivel educativo. Se concluye que es necesario que el nivel tenga identidad propia y se constata que existen factores en comn que todas las instituciones comparten, debindose considerar a los modelos propeduticos, bivalentes y terminales como complementarios. Tambin se plantea que se requiere crear una institucin especializada en la formacin de profesores de la EMS con atribuciones nacionales.

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Un aspecto de inters particular, en el tema dos, lo constituyeron las experiencias didcticas exitosas que se han probado y que han favorecido el aprendizaje de los contenidos de las asignaturas del nivel, y que involucran al alumno, a profesores, a la gestin escolar y administrativa, y a la investigacin. Entre las conclusiones que se obtuvieron en este rubro est el reconocimiento a la diversidad de opciones presentes en los Planes y programas de estudio de cada institucin, de acuerdo con el modelo de bachillerato que se ofrece. Se reconocen tambin una serie de problemas an presentes en el nivel: cobertura insuficiente, desigualdad de oportunidades en el acceso, heterogeneidad curricular, deficiente y diferente infraestructura, desigualdad de recursos materiales y humanos, deficiente e insuficiente intercambio de informacin sobre la calidad de educacin que se ofrece y precaria integracin y coordinacin entre las instituciones, alto ndice de abandono y reprobacin escolar que trae como consecuencia una baja eficiencia terminal, dificultad de trnsito de los estudiantes entre las diferentes instituciones, limitada formacin y desarrollo del personal docente y directivo, escasa vinculacin con la sociedad y el sector productivo. Por lo que se menciona, se requiere el replanteamiento de las tareas de la EMS en cuanto a impulsar una reforma curricular, nuevos ambientes de aprendizaje, adecuados programas de formacin docente, infraestructura necesaria para el cumplimiento de los programas de estudio y financiamiento. En el tema tres se reconoce que la prctica docente es un proceso complejo, donde las contradicciones que surgen de la relacin estudiante-profesor-contenido-mtodo y los avances del conocimiento y la tcnica requieren de profesionales cada vez ms preparados. Como conclusin se afirma que profesores del nivel medio superior deben intervenir ms activamente en definir el sentido de los cambios en la formacin de los estudiantes. En este sentido se hace referencia tambin a la preparacin del profesorado desde el punto de vista de la estructura curricular, del empleo de mtodos didcticos, y de su desarrollo de cualidades como la tolerancia y el pensamiento abierto y flexible. Bsicamente el tema cuatro se agrup en torno al reconocimiento de que la funcin del aprendizaje es el eje articulador de este nivel educativo, y que se deben tomar en cuenta las finalidades que legalmente estn establecidas en la Ley General de Educacin (artculo 7), mismas que se enfocan en lo que debe de lograr el individuo a su paso por el sistema educativo. Las conclusiones a las que se llega fueron reconocer que se hace necesario trabajar de manera colegiada e interinstitucional para desarrollar programas, como podran ser los tutoriales, que refuercen el aprendizaje que reciben

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los estudiantes y con ello facilitarles su desarrollo posterior al egreso de este nivel educativo. De igual manera, en esta mesa de trabajo se consider importante reforzar y promover las actividades extracurriculares entre el estudiantado. Mientras que por lo que hace al personal docente, se plante la necesidad de mantener programas de formacin pedaggica y disciplinaria para los profesores adscritos al nivel, mediante la capacitacin y actualizacin de sus conocimientos sobre la asignatura o asignaturas que imparten, as como de las tcnicas didcticas empleadas en su quehacer docente. Se propone adems, apoyar los programas de educacin continua y de actualizacin. Como consecuencia de estas propuestas, se sugiere instrumentar un programa de certificacin peridica de los docentes de bachillerato. Finalmente, los acuerdos de este tema se centraron en enfatizar la necesidad de un modelo educativo fundamentado en la definicin de un perfil de egresado del bachillerato, basado en competencias (cognitivas y operativas), modelo que estara definido por tres fases: la de ingreso y ambientacin a este nivel educativo, la de apoyo al desarrollo acadmico del estudiante y de permanencia en el bachillerato, y la preparacin para el egreso e incorporacin ya sea el mundo laboral o a la formacin profesional. Finalmente, el tema cinco est referido a la vinculacin que debe existir en el tipo medio superior e instituciones de otros tipos educativos, ya sean antecedentes o subsecuentes, y con la sociedad en general; toca adems puntos importantes como el plan y los programas de estudio, as como la continuidad de los contenidos y mtodos o la organizacin del proceso de docencia. Las conclusiones se orientan a considerar la relacin que existe entre el contexto internacional y la educacin en general, y dentro de ella la EMS, como un universo a modernizar bajo criterios de calidad, creatividad, experimentacin e innovacin, y as plantear estrategias que permitan salvar las restricciones administrativas entre diferentes instituciones educativas y crear al mismo tiempo las condiciones para que la EMS tenga una vinculacin mayor, cualitativa y cuantitativa con la industria y el mercado de trabajo, planear estancias de profesores y alumnos en las empresas, y en general, propiciar una nueva cultura laboral. Ramrez (2001) (CL) seala que la gestin acadmico-administrativa de las instituciones educativas de enseanza media superior, es actualmente, la misma que hace 50 aos, pues es vertical, rgida y cerrada en s misma, lo cual, explica, tiene consecuencias negativas, que han tratado de solucionarse mediante dos rutas poco exitosas: la primera es la esperanza de transformar la docencia mediante procesos de planeacin, fundamen-

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talmente basados en planteamientos pedaggicos; la segunda, de ms reciente invencin, es la vinculacin de los estmulos con los resultados y el esfuerzo en asociar la asignacin presupuestal con el cumplimiento de compromisos, principalmente de calidad. Propone, entonces, formular polticas eficaces y cambiar las estructuras institucionales, a partir de dos lneas de accin: 1) arraigar la nocin de que existe una cultura bsica; 2) promover un cambio en las estructuras a partir de la reorganizacin de la docencia. Estas dos lneas suponen la concentracin de los procesos institucionales en el aprendizaje, la vinculacin entre los mbitos acadmico-administrativos y de la estructura docente y el desarrollo de la estructura docente, es decir, una transformacin de las instituciones y del sistema educativo en general. Mateos (2000) (DO) describe las acciones tanto del mbito acadmico como del administrativo emprendidas en el sexenio 1994-2000 y destaca los cambios planteados para el bachillerato general relacionados con el currculum, la formacin de profesores y la evaluacin, as como las relacionadas a las modalidades no escolarizadas preparatoria abierta, bachillerato semiescolarizado y educacin media superior a distancia. Las relacionadas a la administracin se refieren a la operacin y el financiamiento del sistema y a la coordinacin interinstitucional. Finalmente plantea desde su perspectiva los principales retos al futuro. Villaseor (1997) (AR) plantea, con base en un anlisis del presupuesto educativo para los diversos niveles, una idea de los esfuerzos que implicarn en trminos de presupuesto federal lograr las metas propuestas en el Plan de Desarrollo Educativo 1995-2000, particularmente para la EMS y las licenciaturas. Domnguez y Prez (1993) (AR) describen la organizacin de la EMS en Mxico y la evolucin de la matrcula a partir de los aos setenta, haciendo nfasis en la relacin existente entre su evolucin y la demanda de las carreras cientficas, llegando a la conclusin de que no hay mucha relacin entre la educacin media superior y la orientacin de los jvenes hacia las carreras cientficas. Hernndez Vargas (1999: 157-176) (CL) realiza un anlisis puntual sobre el tema de las competencias en la EMS a partir del contexto histricosocial en que surge el modelo, de la delimitacin de su marco conceptual, sus principales caractersticas y ventajas, y de las caractersticas que presen-

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ta las competencias acadmicas y profesionales en el marco del quehacer docente del nivel medio superior, aspecto este ltimo del que derivan sus recomendaciones en materia de actualizacin docente y desarrollo de normas de competencia. Por ltimo, la compilacin hecha por Ortega y Valencia (1994) (PM) rene los trabajos presentados por directivos y acadmicos de veinte universidades. Entre los resultados y recomendaciones obtenidas en la mesa plenaria destacan: la demanda para elaborar un documento que recupere el valor histrico del bachillerato universitario, la solicitud para intercambiar planes y programas de estudio, el inters para generar mayor investigacin, difusin, extensin del servicio y mejorar en la docencia, la preocupacin para intercambiar programas de formacin docente, la necesidad de recibir un mayor subsidio, la solicitud para impulsar propuestas de investigacin por institucin o grupo institucional y para promover eventos de esta naturaleza. EL MERCADO DE TRABAJO Y EMPLEO DE LOS EGRESADOS
DE LA EDUCACIN MEDIA SUPERIOR

Si bien ha quedado claro que definir la identidad del nivel medio segn el destino de sus egresados es un error, porque en un pas como Mxico contribuye a acentuar la inequidad, es claro que la relacin entre el mercado de trabajo y el empleo es un tema importante de investigacin que adems ha preocupado a los investigadores de la educacin. Muoz Izquierdo (2001) (CL) hace un anlisis sobre los enfoques basados en la teora de la funcionalidad tcnica, sobre los crticos de sta y sobre algunos otros enfoques alternativos. A partir de ese anlisis, concluye que para los modelos vocacionales de la enseanza media en Mxico es difcil satisfacer los requerimientos de equidad, eficacia y eficiencia, porque: a) si bien la capacitacin para el trabajo es la que funciona con los coeficientes de costo-beneficio ms favorables por ser la que responde con mayor rapidez a las necesidades de los empleadores, no contribuye a mejorar la distribucin de las oportunidades educativas porque est dirigida a quienes abandonaron el sistema educativo formal; y b) los beneficios generados por el modelo de educacin comprehensiva (o polivalente) no son superiores a los obtenidos por los egresados de la educacin vocacional, por lo tanto aquella no es ms eficiente que sta.

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Para resolver el dilema entre optimizar los recursos y la distribucin de oportunidades educativas es necesario dice el autor modificar la administracin de los currcula en que se basa la educacin polivalente de tal manera que conserve su carcter propedutico, mantenga los aspectos tericos orientados a crear y transmitir la cultura cientfico tecnolgica y a la vez, se abran espacios para la capacitacin para el trabajo. Casalet (1994) (CL) aborda los problemas y desafos a los que se enfrentan las instituciones de formacin profesional frente a los cambios tecnolgicos y organizativos de la produccin. Plantea que la calificacin que hoy demandan las empresas ya no tiene fundamento en el conocimiento especializado, sino en la capacidad de integrar la profesin en un conocimiento tecnolgico global, as como en la de sintetizar el conjunto del proceso en que se inscriben las tareas a realizar, ms que en una visin limitada a esas tareas. La clave de la calificacin actual est segn la autora , en la capacidad de valorar los imprevistos de la produccin como un encadenamiento causa-efecto en un contexto de acontecimientos posibles, en el que los saberes profesionales estn al servicio de la solucin de situaciones, en muchos casos imprevistas. Las nuevas tecnologas de la informacin introducen cambios en las calificaciones, entre los que destacan: 1) 2) 3) 4) 5) 6) manejar abstracciones; trabajar en equipo; capacidad de relacin y comunicacin; paso de la actividad fsica a la mental; disolucin de las fronteras entre los oficios; integracin de funciones que comportan la convergencia entre conocimientos antes independientes; 7) capacidad de adaptabilidad; y 8) calificaciones transversales que posibilitan la polivalencia entre tareas diversas. Ante estos requerimientos las instituciones de formacin profesional, argumenta la autora, han actuado con dos estrategias: 1) han abierto a la formacin a nuevos campos y enfoques, y 2) han desarrollado nuevas lneas de trabajo distintas a la formacin. En ese contexto, las nuevas tendencias que conforman el perfil institucional son:

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1) la formacin pre-ocupacional va perdiendo frente a la formacin complementaria para los trabajadores ya vinculados al mercado de trabajo. 2) la formacin profesional se expande a los cuadros medios, tcnicos y niveles superiores, contrariamente a la tradicional funcin de formacin de obreros calificados y semi-calificados. 3) las actividades se organizan cada vez ms con un criterio sectorial. 4) se constata una progresiva transferencia de las responsabilidades de la formacin hacia las empresas, pues stas ofrecen un ambiente natural propicio a la formacin y a las especificidades tecnolgicas. 5) las medianas, pequeas y micro empresas se estn convirtiendo en un segmento de creciente atencin para las instituciones de formacin profesional. 6) las instituciones de formacin profesional han iniciado la prestacin de servicios distintos a la formacin, como por ejemplo, asesora a las empresas y asistencia tcnica, o la realizacin de trabajos productivos, de investigacin aplicada y de divulgacin y difusin tecnolgica. Para terminar, la autora hace un recuento de los apoyos pblicos para el desarrollo de la capacitacin y la formacin a partir de los aos cincuenta y para el caso mexicano se explaya en los proyectos de apoyo al desarrollo cientfico y tecnolgico del CONACyT, a partir de mayo de 1991, que tienen relacin particularmente con los desarrollos entre la empresa y la educacin superior y reitera la importancia de que una poltica de desarrollo de recursos humanos est articulada a condiciones a nivel macro econmico. Hualde (2001) (L) trabaja sobre la articulacin entre el sistema educativo y el sistema productivo maquilador a partir del anlisis de las trayectorias de los tcnicos egresados de la educacin media superior en el mbito de su estudio y concluye que la caracterstica general de dichos egresados es su dbil identidad profesional sobre todo por la pluralidad de sus destinos profesionales. El autor explica que desde la perspectiva del egresado, estos estudios le sirven de palanca para acceder a los estudios universitarios, o que aprovechan de ellos los elementos de cultura general para emprender otra actividad laboral, mientras que desde la del sector educativo los ven como un trabajador muy ligado a la mquina, lo que pierde sustento en la medida en que avanza el desarrollo tecnolgico y cambia la dimensin organizacional. Finalmente dice no existen reglas claras en las empresas para reconocer los ttulos que van adquiriendo los egresados durante su trayectoria profesional. Dicho reconocimiento est muy mediatizado por los vaivenes de la produccin y de los mercados

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de trabajo, por lo que slo en algunas empresas empleadoras valoran a estos jvenes egresados que saben aplicar sus conocimientos y los consideran como si fueran ingenieros. De Ibarrola (1993) (L) y (1994b) (CT) estudia las relaciones de la educacin tcnica con la industria, as como sus obstculos y tensiones. Plantea dos tesis: 1) Las relaciones entre la educacin tcnica de nivel medio y la industria no son lineales ni unvocas y cada una tiene lgicas particulares. 2) Las relaciones que puede establecer la educacin tcnica con la industria se deben analizar en los distintos niveles de gestin. De Ibarrola (1994c) (L) en otro libro, indaga sobre la naturaleza de las relaciones entre escolaridad y trabajo, cuyo referente emprico son las relaciones que se establecen entre la formacin escolar del tcnico medio agropecuario y el trabajo que consiguen quienes tienen esa escolaridad. La inquietud de investigacin surge de la posicin tomada por el discurso poltico que parte del principio de que la formacin escolar para el trabajo debe vincularse estrechamente con el aparato productivo del pas, dando a entender que la escolaridad es el instrumento excepcional del desarrollo econmico, al mismo tiempo que la poblacin la considera como el factor privilegiado de movilidad social. Este discurso dice la autora reduce por un lado la diversidad y desigualdad ocupacional y productiva a una realidad homognea y por otro, asigna a la escuela el papel de resolver ese problema, sin tomar en cuenta lo que la institucin escolar puede hacer. En realidad el problema se centra en aceptar que ambas dimensiones la institucin escolar y el aparato productivo tienen sus propias lgicas, sus sentidos y sus dinmicas y que sus lmites y las posibilidades de vincularse uno con el otro dependen de ellos. La investigacin cuestiona:
si existe el tcnico medio agropecuario como una posicin a llenar en la estructura ocupacional del pas; analiza cmo se construye socialmente la propuesta de formar escolarmente un tcnico medio agropecuario, cmo se constituye la institucin escolar que la respalda, quines se interesan por ese tipo de formacin y por qu, y cmo se llega de ah al hecho de que los egresados de estas escuelas no encuentren un lugar en el mercado de trabajo.

La investigacin se estructura a partir de tres conceptos bsicos:

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1) Institucin escolar, a partir de cuatro dimensiones: a) el diseo de la institucin como parte de un proyecto socioeducativo del Estado; b) la construccin del currculo; c) el acondicionamiento de las posibilidades y recursos para aprender a producir produciendo; d) el reclutamiento y la formacin de los profesores. 2) Demanda social por escolaridad, a partir de dos preguntas: a) quines constituyen la demanda escolar del tcnico medio agropecuario? Y, cules son las razones estructurales, institucionales e individuales que las explican? Para responderlas se propone una distincin entre demanda colectiva e individual. 3) Estructura heterognea de produccin: se defiende la hiptesis de que la heterogeneidad de las estructuras productivas y laborales del pas es la que influye mayormente en la naturaleza de las relaciones entre la escuela y el trabajo. La investigacin dice la autora exigi un acercamiento mltiple, cualitativo e interdimensional: mltiple porque se realiz con base en fuentes diversas y con varias tcnicas de investigacin como entrevistas individuales y colectivas y cuestionarios semiestructurados, adems de un muy amplio material documental y bibliogrfico; cualitativo porque no busca medir tendencias estadsticamente generalizables, sino descubrir tendencias, mecanismos, procesos; interdimensional porque integra dimensiones de lo macro a lo micro y viceversa. Entre las conclusiones ms importantes de esta investigacin encontramos que: 1) No existe una relacin lineal ni mecnica entre la escolaridad y el sector productivo. 2) A escala institucional, la educacin tcnica agropecuaria de nivel medio superior est sometida a constantes tensiones y contradicciones, al menos en los cuatro niveles estudiados. 3) El gobierno debi articular los intereses de distintos grupos sociales del pas en torno al proyecto de crear este tipo de formacin, con base en cuatro principios muy respaldados por recomendaciones de los organismos internacionales y tambin por el consenso de la poblacin general:

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a) la modernizacin de la produccin agropecuaria; b) la formacin del tcnico medio como eslabn entre productores y profesionales universitarios; c) la democratizacin de oportunidades para la poblacin rural; d) la imparticin de una escolaridad bivalente, que prometedora de una transformacin tangible de las condiciones futuras, se convierte en una idea-fuerza alrededor de la cual se construye la institucin, con alcance nacional. 4) Las instituciones escolares desempean varias funciones a un tiempo: en el caso concreto, adems de la formacin del tcnico medio agropecuario que no result ser el objetivo institucional prioritario, se propona cumplir otras como: innovaciones curriculares en el bachillerato; canalizar a la poblacin escolar directamente al trabajo y no a la universidad; encontrar nuevas formas de financiamiento escolar; experimentar nuevas formas de contratacin de profesores. 5) La construccin del currculo es el nivel fundamental en la formacin de una institucin escolar. Los cambios en el currculo de las unidades del Centro de Bachillerato Tecnolgico Agropecuario (CBTA) se han dado sin etapas piloto de experimentacin y sin evaluaciones globales. Tampoco han resuelto la delimitacin entre lo especfico del nivel de tcnico medio y lo correspondiente al universitario, ni la distincin entre una educacin bsica para el trabajo y una especializada, ni la relacin entre ambas, ni entre una educacin tcnica y una humanstica y una terica y una prctica. 6) Se debate la idea de que la mejor manera de producir es produciendo, segn los avances tecnolgicos ms modernos. Se concluye que: a) las escuelas que tienen xito en la produccin son escasas, su xito es muy relativo y las razones que lo explican errticas; b) los xitos se deben al equilibrio y solucin que se logra en cada plantel entre lgicas adversas, como los recursos disponibles en los planteles y sus regiones de influencia, o la lgica de los conocimientos que efectivamente manejan maestros y alumnos, o las lgicas de organizacin de jerarquas, tiempos, horarios, etctera, frente a la lgica de las exigencias de aprendizaje; y c) las escuelas generalizan una estrategia didctica, que parece solucionar los problemas de dichas lgicas: los proyectos productivos estudiantiles. Desde la experiencia en la escuela se refuerza la posicin

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contra la importacin indiscriminada de tecnologa y la necesidad de desarrollos propios que tomen en cuenta las dinmicas locales. En general, el problema de la deficiente formacin de los docentes se intent resolver una vez contratados y a travs de tcnicas didcticas para la transmisin del conocimiento, aunque adems hay que reconocer que: a) los maestros adolecen de formacin y de experiencia en la profesin misma, no slo de la manera de hacerlo; b) se pide a los profesores que desempeen, por primera vez, una profesin que empieza a existir, la de profesor de nivel medio agropecuario; c) el perfil laboral para los alumnos no era claro; d) el currculo an sigue en experimentacin; e) los profesores estn en un contexto especfico que determina condiciones institucionales de trabajo. El tcnico medio es una figura nueva, generalizada a nivel nacional y tipificada desde lo escolar, ms que desde lo laboral, y ms an en contra de las evidencias proporcionadas por la estructura de empleo y produccin. En ese intento, la propia institucin escolar desarrolla mecanismos internos de crecimiento y consolidacin, pero son los profesionales ingenieros agrnomos, veterinarios, maestros, etctera los que insisten en la necesidad de crear el nivel medio superior agropecuario, cuyo equivalente ser el tcnico medio agropecuario. En ese sentido, los CBTAS no subsisten en funcin de las necesidades del mercado de trabajo, ni debido a la demanda social, sino en funcin de lo que saben hacer los profesionales. No se puede concluir que hay una segmentacin segn la cual eligen un CBTA quienes pertenecen a los sectores econmicos con niveles bajos, menor xito escolar y menor capital cultural familiar. No existe un lugar para el tcnico medio agropecuario en la estructura ocupacional porque: a) el nivel de produccin y de ingresos no alcanza para contratarlos; b) la organizacin laboral no prev ni el nivel ni las funciones; c) los conocimientos que puede aportar el tcnico ya se tienen, a partir de la experiencia; d) en caso necesario se busca asistencia tcnica puntual.

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11) El tcnico medio agropecuario fue generado desde la poltica estatal y particularmente la educativa, con un perfil borroso, confuso y a ltimas fechas fallido. Se genera como respuesta a las necesidades de desarrollo del sector rural y para incrementar la produccin agrcola, conforme a una visin modernizante. 12) Finalmente, se concluye, no se puede evaluar a una institucin escolar por el referente nico del destino laboral de sus egresados. Daz Tepepa (2001) (L) analiza la relevancia de la escuela rural mexicana en el contexto de la familia y la comunidad y para ello trabaja sobre la educacin agropecuaria, particularmente del nivel de bachillerato y secundaria. Es un estudio cualitativo de tipo etnogrfico realizado en cuatro comunidades campesinas que contaban con escuelas de nivel medio y medio superior. Se describen los modelos curriculares y se analiza la prctica escolar, haciendo nfasis en las actividades productivas de la escuela y su relacin con la economa familiar y de la comunidad. La autora subraya que existe una tensin entre la transmisin de conocimientos familiares y los escolares y la atribuye a las concepciones que tienen las instituciones educativas sobre el trabajo campesino y el papel que se asigna a la escuela como agente del desarrollo local. Concluye que el modelo del CBTA tiene sustento en la sustitucin de las estrategias campesinas de subsistencia por formas productivas de mercado, sin embargo, dice, en la realidad escolar no sucede de esa manera. El conjunto de conocimientos, valores y saberes locales tender a ser minimizado y denigrado de la misma manera que las formas de produccin campesina. Si en el contexto del campo mexicano se transmitiera a los alumnos del CBTA conocimientos que les permitieran utilizar las tecnologas agropecuarias modernas, como lo expresan sus objetivos, se estara preparando a candidatos al desempleo, principalmente porque a diferencia de los pases del primer mundo con abundante tierra y capital, en las comunidades estudiadas, las empresas agropecuarias tienen escaso acceso al financiamiento, poca tierra, pero mucha mano de obra disponible. Su ventaja es justamente la abundancia del recurso humano, ante la cual es posible que inviertan poco en modernizacin tecnolgica. Por otro lado, el estudio muestra que las familias de origen de los alumnos de los CBTAS en las localidades estudiadas, desarrollaban en buena medida actividades agrcolas de autosubsistencia y slo sus hijos con escolaridad menor participan de manera importante en ellas. En esas condiciones concluye el estudio la educacin agropecuaria no slo no est respon-

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diendo a las condiciones productivas locales, sino que adems est contribuyendo a promover una especie de separacin de competencias. Ante los precarios rendimientos de la tierra, los campesinos debieran como alternativaaumentar la calidad de su trabajo, es decir, ampliar su conocimiento y su capacidad para manejar el medio ambiente y la labor de la escuela debiera enfocarse a reconocer: a) Las condiciones objetivas que conducen al campesino a incorporar o dejar ciertos componentes de la agricultura moderna. b) Enfocarse a experimentar la incorporacin de esos componentes articulados con los componentes productivos tradicionales, as como reconocer y ensear la sistematicidad que adquiere la nueva relacin entre componentes nuevos viejos. c) Aprender y ensear cmo la incorporacin de la nueva tecnologa es reordenada en el sistema de conocimientos y habilidades propios del campesino. Cueva Luna (1999) (L) describe y analiza los procesos de insercin laboral de los tcnicos egresados del CONALEP de Reynosa Tamaulipas, con una fuerte presencia de empresas maquiladoras de exportacin. Con base en entrevistas a profundidad a alumnos y empresas, trabaja sobre el momento de transicin del mundo acadmico al laboral. Destaca las condiciones y el contexto particular de estos jvenes que ingresan a trabajar en las empresas que mantienen lazos con el centro educativo estudiado. Considera que las tendencias de vinculacin escuela-empresa responden a la intervencin de varios sujetos que interactan conforme a distintos intereses y que tales procesos se desenvuelven de manera especial segn la carrera de que se trate. El problema lo aborda desde tres perspectivas: a) a partir de los acuerdos institucionales entre institucin y empresas; b) con base en las acciones que despliegan los egresados para conseguir un trabajo en esas empresas; c) desde las polticas empresariales sobre la demanda del personal calificado. Como hiptesis plantea que:

En el paso de la escuela al trabajo intervienen de manera ms importante las redes sociales de los tcnicos (ayuda de familiares y amigos, o vnculos micro) que los recursos formales ofrecidos por la escuela.

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Las empresas condicionan las sendas laborales de los egresados, lo que tiene relacin con el papel de las identidades profesionales, las cuales se estructuran asignando un carcter valorativo al ejercicio profesional de los tcnicos segn sus especialidades.

Al final del trabajo la autora hace algunas recomendaciones como:

La institucin y las empresas debieran hacer convenios especficos que conciban las prcticas que deben hacer los alumnos como parte del proceso de aprendizaje. Para que la evaluacin de las prcticas sea efectiva, los criterios de evaluacin deben establecerse en los citados convenios. La institucin educativa debiera involucrarse ms en la bsqueda de empleo de los egresados, con objeto de que el esfuerzo invertido en la formacin no quede truncado en la etapa final. Cada plantel debiera recuperar su propia experiencia y de acuerdo con ella plantearse metas acordes a las necesidades regionales, y no slo responder a las directrices marcadas en el nivel central. Debieran impulsarse asociaciones y redes de profesionistas que amplen y difundan entre el sector empresarial, el potencial profesional de los egresados de CONALEP y que tengan injerencia en la conformacin de trayectorias laborales favorables para los tcnicos.

En CCH-UNAM, SEP (2002) (MP) Se enfatiza el hecho de que los planes y programas de estudios para la educacin profesional o formacin para el trabajo (escuelas tcnicas), se han desarrollado con base en normas de competencia laboral, lo que significa que se selecciona lo que el sector productivo seala como indispensable para poder desarrollarse en un trabajo. La enseanza desde este enfoque es prctica y el modelo de formacin ha respondido a las necesidades sociales, debido a que se brinda la posibilidad de concluir una carrera tcnica y trabajar, si lo desean, o bien, continuar con su formacin superior. LOS JVENES Y LA EMS Una nueva manera de abordar la educacin media superior es la de ubicarla en la perspectiva de los jvenes.

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Guerrero (1998) (T) y (2000) (AR) destaca, con base en su investigacin con alumnos del CCH y de un CBTIS a quienes entrevist, que para los jvenes la educacin media se constituye como espacio de vida juvenil, como un lugar de identificacin y de diferenciacin de los otros, donde se privilegia la comunicacin entre pares, se comparten problemas e inquietudes y se dan encuentros importantes entre los miembros del grupo de referencia. El bachillerato es tambin concebido como un espacio en el que la solidaridad y el apoyo afectivo y moral forman parte de la vida cotidiana de los alumnos. En ella se viven, se practican y se forman valores tales como la solidaridad, el compaerismo, la amistad y el respeto a la pluralidad. Sin embargo, dice la autora, la institucin en la que estudian los jvenes influye de manera importante en las oportunidades y actividades en las que pueden participar y da cuenta de las diferencias entre las dos modalidades del bachillerato que analiza: para los alumnos del bachillerato universitario, la educacin media es centralmente un espacio de vida juvenil, mientras que para los estudiantes del bachillerato tecnolgico quienes provienen de condiciones socioeconmicas ms precarias y muchos ya trabajan aunque no deja de ser concebido as, es prioritario el certificado como posibilidad para mejorar su situacin socioeconmica y como posibilidad de acceso a un empleo o a una posicin ms ventajosa en l, cuando ya lo tienen. No obstante, dice Guerrero, el bachillerato es un factor que influye de manera importante en la definicin de los proyectos de vida de los jvenes y en su manera de acercarse al mundo social y productivo. Adems de ser un espacio de formacin, es un espacio que les permite ensayar diferentes roles, donde prueban sus capacidades e imaginan posibles escenarios para su vida futura, en lo social relaciones de pareja, lo laboral y lo profesional. De ah la importancia de esta etapa en la vida de un joven. Entre las principales conclusiones de la autora, destacan:

La existencia de fuertes expectativas por educacin superior entre los alumnos de las dos modalidades. La representacin del bachillerato, en ambos casos, como un nivel educativo que en s mismo es insuficiente para afrontar la problemtica del mercado de trabajo. El significado que los alumnos otorgan al bachillerato como espacio de vida juvenil .. que es entendido como un mbito en el que tienen lugar diversas dinmicas generadas al interior de la escuela pero fundamentalmente fuera del saln de clases. Un espacio privilegiado donde con-

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fluyen diversos grupos, subculturas y generaciones que participan en la construccin de una particular: la de ser joven. La manifestacin de actitudes hacia la escuela, de parte de estos estudiantes, tiene que ver con formas de compensacin de las diferencias sociales, econmicas y culturales que pesan sobre ellos.

Finalmente, a manera de hiptesis plantea la inquietud que le despierta la poltica educativa de seleccin de aspirantes al bachillerato examen nico dado el acercamiento que tuvo a la perspectiva de los alumnos, sealando que esto agrava problemas de equidad del sistema, impacta la autopercepcin y autoestima de los jvenes y genera un enfriamiento de sus aspiraciones y expectativas. Guerra (2000) (AR) percibe que la perspectiva de los jvenes de diferentes contextos socioculturales estudiantes de un CCH y un CBTIS sobre el significado de estudiar el bachillerato, es mucho ms amplia que la que les ofrecen las instituciones. Es visto como el medio para continuar estudios superiores, como un espacio formativo, como espacio de vida juvenil, de encuentro con los pares, alternativo, ante la escasez de espacios de socializacin, expresin y participacin. Para los jvenes que cursan la educacin media, sta tambin es un vehculo de movilidad social y econmica, particularmente entre aquellos cuyas familias viven una situacin difcil, la mayora alumnos del CBTIS. No obstante, los estudios superiores siguen siendo la aspiracin ms preciada de los jvenes, como estrategia para enfrentar un mundo en constante cambio que plantea continuos desafos. Empero concluye la autora la desigualdad en la calidad de las modalidades es desventajosa para los jvenes que pertenecen a ambientes socioculturales y econmicos ms pobres, pues su estatus de estudiantes no los pone en una condicin de igualdad, sino que los enfrenta a condiciones escolares y de futuro diferenciadas. En ese sentido dice Guerra aunque la educacin propicia la integracin social, tambin orienta hacia trayectorias y destinos cualitativamente distintos. Por otro lado, el centralismo con el que tradicionalmente se han diseado los programas de las opciones tcnico-profesionales, ha dificultado la vinculacin de las escuelas con los sectores productivos de las regiones y, por lo tanto, su pertinencia ante las posibilidades de empleo de los jvenes egresados. Miller Flores (2000) (T) aborda la transicin del mbito escolar a partir de la culminacin de la EMS y su transicin hacia otro mbito de vida, que implica planes de accin que paulatinamente van configurando un pro-

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yecto de vida, o la representacin de un futuro posible, es decir, la forma en que los individuos se imaginan y posicionan frente a su horizonte de oportunidad, considerado un momento sociolgicamente relevante en la vida de los jvenes. Se parte de dos niveles de anlisis: uno macroestructural como horizonte abierto a la oportunidad, tanto en la esfera social como en la cultural; y otro microestructural, donde se describen e interpretan las formas en que los jvenes se apropian de sus horizontes de oportunidad. En sntesis, la transicin y el proyecto de vida son los elementos que marcan la construccin de la juventud. El estudio se hace con tres grupos de estudiantes: uno del Colegio de la Ciudad de Mxico, otro del Centro Universitario Mxico A. C. (CUMAC) y uno ms del Colegio de Bachilleres, con quienes se trabaj en grupos de discusin. El anlisis de los discursos, resultado de estas reuniones, tienen como eje de anlisis las tematizaciones derivadas del discurso. La hiptesis del trabajo fue que el proyecto de vida como representacin de un futuro posible, se significa dentro de una situacin configurada no slo por condiciones materiales, sino tambin por la intervencin de una mediacin simblica. Saucedo Ramos (1998) (L) seala la importancia que tiene el estudio de los alumnos de bachillerato en cuanto a sus prcticas, producciones culturales y sus modos de apropiacin escolar, y para ello describe algunas de las expresiones de gnero que construyen los y las adolescentes dentro de un CONALEP. Tales expresiones son el eje rector que conduce el trabajo y permite identificar las caractersticas de la interaccin maestro-alumno, las expresiones de masculinidad y feminidad en el aula, el estilo masculino y femenino en la construccin del relajo, los estilos de resistencia masculina y femenina en el aula, y los discursos de relacin social entre alumnos. Todos ellos concebidos como procesos de identificacin, le permiten a la autora afirmar que no estn separados de las expresiones de gnero. Martnez Pelez(2001) (CL) y Castan y Seco (2000) (L) ubican a la EMS en el contexto de la situacin de los jvenes de 15 a 19 aos. Con base en datos estadsticos tomados de distintas fuentes como los Censos, CONAPO e INEGI, entre los ms importantes, presentan un panorama de la situacin que viven los jvenes de ese grupo de edad y hacen propuestas de polticas orientadas a ellos. Palencia (2001) (CL) expresa que es necesario plantear la situacin bio-psico-social de los posibles usuarios de la EMS, porque es lo que permite pensar en sus funciones.

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LAS MODALIDADES DE EMS Y SUS INSTITUCIONES Durante la dcada estudiada y frente a los requerimientos de cambio, se encuentran algunos trabajos de investigacin y algunas tesis profesionales que se orientan a analizar y conocer bien una modalidad educativa, algn plantel concreto o un grupo de ellos. Tambin encontramos trabajos realizados por las instituciones, con un inters explcito por estudiarse a s mismas. De Ibarrola (1993) (L) plantea un estudio sobre dos instituciones educativas creadas en los aos setenta: la Direccin General de Educacin Tecnolgica Industrial DGETI de la SEP y el Colegio Nacional de Educacin Profesional Tcnica CONALEP. El estudio se realiza mediante un triple acercamiento: uno global a las dos instituciones estudiadas; otro exploratorio a seis planteles de tres ciudades (Mxico, Tijuana y Orizaba); un tercero documental a las investigaciones realizadas sobre el tema. El trabajo da cuenta de la enseanza tcnica y profesional de nivel medio en Mxico, en el siglo XX, y muy particularmente describe y analiza a la DGETI y al CONALEP. Las conclusiones ms relevantes sealan que la educacin media tcnica y particularmente las instituciones estudiadas tienen
una concepcin de tcnica y de tecnologas centradas en maquinaria desarrollada en otros pases; especializacin y parcializacin del conocimiento laboral que liga el nivel jerrquico del sistema escolar con el desempeo de la jerarqua laboral; equipamiento y dotacin de talleres para propiciar la realizacin de prcticas de produccin en las escuelas dotadas con equipamiento importado; visitas y estancias de estudiantes y maestros en la industria, etctera Todo ello orientado, adems, preferentemente a los sectores de poblacin de menos recursos.

De la misma manera, subraya la persistencia de un mismo tipo de problemas: baja matrcula, equipo y financiamiento deficientes, dificultades curriculares y egresados que no encuentran empleo; muchas buenas intenciones de colaboracin entre la escuela y la industria; la concepcin desde la escuela de un mercado de trabajo moderno y especializado; un Estado promotor e innovador de las carreras y especialidades que no existen en los mercados de trabajo local y nacional; creacin de planteles de diferentes modalidades en las mismas localidades y con las mismas carreras, al grado de que la matrcula se concentra en siete carreras con una generalizada baja eficiencia terminal.

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Martnez Barrio y Ortiz Miranda (1999: 95-117) (CL) ofrecen un panorama acerca de las caractersticas que presenta la educacin tcnica en Mxico, teniendo como marco el Programa de Desarrollo Educativo 19941995 y la Estadstica Bsica del Sistema Educativo Nacional 1994-1995 de la SEP. Analizan as la oferta educativa de nivel medio superior para el ciclo escolar 1994-1995, la evolucin del primer ingreso a instituciones de educacin profesional tcnica, el porcentaje de absorcin de egresados de secundaria, las metas de educacin tcnica del Programa de Desarrollo Educativo, la serie histrica de egresados y titulados del CONALEP y el porcentaje de titulacin, y la composicin de la Educacin Profesional Tcnica 1994-1995. Gonzlez Pasteln (1999: 119-155) (CL) hace un estudio descriptivo de los cambios constantes que ha sufrido la institucin en los ltimos aos, bajo la premisa de que el cambio de modalidad que la distingua obliga a reconceptualizar el tipo de estudios que hoy ofrece, lo que cobra relevancia a la luz de la flexibilidad y competencia laboral. Analiza as el desarrollo histrico del sistema tecnolgico de educacin, el contexto en que surge el CONALEP, las acciones de poltica educativa para el nivel medio superior en los periodos 1970-1976 y 1977-1982, la evolucin de las estructuras curriculares de la institucin, las etapas 1979-1984, 1985-1990 y 1990-1994, y la reforma curricular de 1996. Reynoso Romn (1999: 177-196) (CL) hace un esbozo general de los antecedentes histricos de la DGETI y concentra de manera particular su anlisis en la parte administrativa de la misma, por lo que toca a su modelo acadmico actual, su Centro Nacional de Actualizacin Docente, la orientacin educativa, las becas, las bibliotecas, el fomento editorial, los proyectos especiales y las perspectivas de la dependencia en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000. A principios de la dcada de los noventa las autoridades del CCH proponen la revisin del plan de estudios del Bachillerato, con objeto de reorganizar acadmicamente la institucin. De estos trabajos dan cuenta dos textos: De Ibarrola (1994a) (CL), presentado en apartado sobre la estructura curricular, los contenidos y los profesores y adems De Ibarrola, Bazn y Las comisiones para la revisin del plan de estudios (1992) (DO), en el cual retoman los principios expuestos en el primero para realizar el anlisis del plan de estudios del colegio, en sus primeros 20 aos. Ferrusca Maldonado (1993) (T) toma como caso al Instituto Guadalupe Insurgentes, AC, y despus de hacer una contextualizacin del bachillerato en Mxico a partir de la relacin administracin-educacin, y de los conceptos de eficacia y docencia, enfoca su reflexin a las polticas

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generales en materia del desempeo docente, especficamente sobre la conducta profesional, los atributos de la personalidad asociados con el desempeo en el aula y al tiempo de dedicacin al trabajo escolar de los acadmicos de sexto grado de bachillerato. Camarena Martnez (2001) (T) hace un estudio diagnstico sobre la funcin general y las caractersticas de trabajo que cumple la orientacin educativa en las siguientes preparatorias regionales: Ixtapaluca, Nezahualcyotl, Chipiltepec, Zumpango, Nextlalpan, Villa del Carbn y Coacalco. La autora se propone fortalecer pedaggicamente el Programa de Orientacin Educativa de la Escuela Preparatoria de la Universidad del Estado de Mxico, y mostrar los beneficios que traera el brindar a los alumnos una efectiva orientacin personalizada, enfocada a que ellos aprendan a tomar decisiones de carcter psicopedaggico en su proceso de enseanza-aprendizaje y a que, finalmente, hagan su eleccin de carrera. Herappe Jaimes (1999: 337-345) (CL) hace una descripcin detallada del Colegio de Estudios Cientficos y Tecnolgicos del Estado de Mxico (CECyTEM), el cual es un bachillerato bivalente de carcter tecnolgico, y ofrece una serie de reflexiones en torno su creacin (que tiene relacin directa con el Plan Nacional de Desarrollo y el Plan Estatal de Desarrollo), muestra la manera en que se relaciona y describe con otras dependencias la estructura orgnica del colegio, para finalmente abordar los resultados que el mismo ha ofrecido. Martnez de los Hoyos (1999: 347-358) (CL) analiza al Colegio de Bachilleres del Estado de Mxico (CoBaEM) en cuanto a sus antecedentes, su naturaleza jurdica, los supuestos filosfico-acadmicos que lo sustentan, sus objetivos, reas de conocimiento, planes de estudio y los datos estadsticos de sus ocho planteles (Ecatepec, Chimalhuacn, Valle de Chalco-Solidaridad, Zinacantepec, Toluca Norte, Toluca Sur, Atlacomulco y Valle de Bravo), su poblacin estudiantil y los retos y perspectivas que debe afrontar a futuro. Finalmente, presenta una propuesta de crecimiento para 1997 que conlleva sumar seis planteles ms a la institucin (Atizapn de Zaragoza, Nezahualcyotl, Tultepec-Tultitln, Naucalpan, Huixquilucan y Ecatepec). Mendive Michelini (1996) (T) encuentra como fundamento terico e histrico la relacin que proviene de la dada Estado-educacin y de la distincin entre modalidad educativa tradicional y no tradicional. En el trabajo se identifica a la modalidad tradicional con el mbito pblico y a la no tradicional con el privado y establece una metodologa para rastrear, en aspirantes admitidos y rechazados a estudiar en la Universidad Iberoamericana, su perfil acadmico, psicomtrico e ideolgico-valoral, en

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cuanto a su colegio de procedencia y a la modalidad educativa que en l existe. Los resultados que el autor encuentra y enlista de acuerdo con los datos obtenidos del examen de admisin de la Universidad Iberoamericana, son los siguientes: es posible observar mejores resultados en los egresados de la modalidad tradicional que en aquellos que proceden de las modalidades no tradicional y CCH; las aptitudes que propician y favorecen el conocimiento tienen un desarrollo significativamente mayor en los alumnos provenientes de preparatorias no tradicionales, y los alumnos egresados de preparatorias no tradicionales no cuentan con mayor informacin en relacin a los grandes conflictos contemporneos. Villegas Ordaz (1992) (T) hace un estudio histrico sobre la importancia que tuvo la creacin del Colegio de Bachilleres y la funcin social que busc satisfacer, sobre todo en el sentido de que fue erigido por el Estado para mediar socialmente entre la formacin de recursos humanos y la estructura econmica, al ofrecer una educacin propedutica y terminal, mientras que en un sentido poltico, su creacin obedeci a la estrategia con la que el gobierno de Echeverra pretendi poner en prctica la reforma del bachillerato nacional. En la medida en la que el Colegio de Bachilleres contaba con tres rganos acadmicos que lo diferenciaba de otras instituciones el centro de Actualizacin y Formacin de Profesores (CAFP), el Centro de Capacitacin para el Trabajo (CECAT) y el Sistema de Enseanza Abierta (SEA) sin embargo esto no le signific constituirse en una institucin slida, ya que la formacin propedutica pronto fue absorbida por el rea terminal, nunca se defini con precisin el perfil de profesor que requera y fue escaso su nmero de graduados, adems de que no pudo sustraerse al contexto y dificultades por las que atravesaba en general el sistema educativo nacional. Entre los trabajos que las instituciones publican sobre ellas mismas sobresalen, por el nmero de textos, los que tienen como centro de atencin al CONALEP. El libro Modelo Educativo Integral del CONALEP (1994) (DO ) constituye la descripcin del esquema bsico de trabajo realizado para la reforma de las tareas acadmicas, organizacionales y administrativas que la institucin llev a cabo en el periodo 1989-1994, en los niveles nacional, regional, estatal y local y en cuyo desarrollo incluy cuatro etapas: planeacin, vinculacin, proceso educativo y evaluacin. El texto presenta un panorama general sobre la forma como se fue configurando este modelo y la manera en que opera, a partir de las lneas rectoras de poltica educativa que establece el Gobierno Federal, por conducto de la Secretaria de Educa-

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cin Pblica, as como la necesaria congruencia que guarda con la Ley General de Educacin, el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994 y el Programa para la Modernizacin Educativa 1989-1994. De manera puntual, a lo largo de sus apartados, se hace referencia a los cdigos discursivos en que estaba inscrita la tarea de modernizacin del rgimen salinista, que como poltica de gobierno, caracterizaba y contextualizaba la definicin de la capacitacin, la vinculacin, la calidad educativa, la excelencia, aspectos sobre los cuales trabajaba este modelo institucional, que en lo general estaba conformado por cinco vertientes principales: la reestructuracin de los niveles y servicios educativos, la reordenacin de la oferta educativa, el fortalecimiento e impulso a la vinculacin con el sector productivo, el aseguramiento de la calidad educativa y la reorganizacin funcional y administrativa. En los trabajos sobre las Estrategias y prioridades institucionales CONALEP 1995-2000 (s/f) (DO) y su Programa institucional 1995-2000 (1996) (DO), el CONALEP usa como contexto al Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 y al Programa de Desarrollo Educativo 1995-2000 y hacen referencia a los objetivos, estrategias y principales acciones que desarrollar el CONALEP durante ese periodo. El primero de los documentos est dividido en seis apartados: diagnstico, nuevos retos, objetivos, proyectos estratgicos, principales metas y visin del CONALEP al ao 2000. Es de destacar que el elemento central que define el cuerpo del documento y que sustenta la superacin de las problemticas identificadas en el diagnstico y en la visin de la institucin al ao 2000, son los proyectos estratgicos que presenta: 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) Nuevo modelo acadmico; Formacin y actualizacin docentes; Desarrollo curricular; Promocin y aseguramiento de la calidad; Informtica educativa; Educacin a distancia; Capacitacin laboral; Educacin basada en normas de competencia; Asistencia y servicios tecnolgicos; Vinculacin con el sector productivo y la comunidad; Atencin a zonas marginadas; Modernizacin administrativa integral.

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Tales proyectos se agrupan, a su vez, bajo el rubro de metas educativas, de capacitacin, de zonas marginadas y administrativas. El segundo documento examina a tres actividades sustantivas del Colegio: la educacin profesional regular y modular, la formacin para el trabajo basada en las normas de competencia y la atencin a zonas marginadas y la capacitacin en el trabajo asistencia y servicios tecnolgicos (CAST) y presenta una evaluacin de dos reas estratgicas: el sistema de televisin educativa (SITED) y la desconcentracin administrativa. Para la parte de los objetivos generales fija como propsitos: 1) ampliar la matrcula y elevar la calidad de los servicios y programas; 2) incrementar su pertinencia, lo que significa lograr que los servicios que presta el colegio sean adecuados a los requerimientos de los educandos y del pas; y 3) ampliar y profundizar su proceso de desconcentracin y modernizacin educativa. Finalmente, ambos documentos proponen lo mismo para los proyectos estratgicos de educacin basada en normas de competencia, enseanza de informtica, sistema de televisin educativa y desconcentracin administrativa. Con el documento Mercado de trabajo y empleo tcnico. Resumen ejecutivo (1996a) (DO), realizado por una consultora privada, el CONALEP se propone conocer la situacin y perspectivas de la oferta y demanda de mano de obra calificada y, con ello, contar con elementos para planear la oferta educativa de la institucin hacia el ao 2000. El estudio se divide en tres etapas, y al final de las dos ltimas se hacen las siguientes recomendaciones de poltica educativa de mediano plazo para el CONALEP: 1) 2) 3) 4) reducir la tasa de desercin de los alumnos; poner ms nfasis en la calidad de sus egresados; reorientar la matrcula de las diversas carreras impartidas; disminuir el ritmo de crecimiento de las nuevas inscripciones en los prximos cinco aos; 5) reducir en el mediano plazo la preponderancia de la matrcula en el Distrito Federal y orientarla hacia las entidades en las que se prevn mayores niveles de demanda econmica; 6) adems, explicita el documento, se hizo un anexo que no est incluido en este documento, con recomendaciones de poltica por tipo

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educacional y por carrera para cada uno de los estados y para Distrito Federal. En otro texto (CONALEP, 1996b) (PM) se muestran los avances que el Colegio ha hecho en la instrumentacin de programas de estudio vinculados con el sector productivo en el marco del sistema normalizado de competencia laboral. Para su prueba piloto toma como antecedentes dos modelos: el de la Universidad de Oklahoma y el de la empresa FAMIC-CIDE de Canad, y describe las actividades llevadas a cabo para su operacin, en septiembre de 1995, en las siguientes reas ocupacionales: informtica, hotelera, gastronoma, electrnica industrial, procesos industriales, electricidad, mecnica automotriz y telecomunicaciones. Finalmente, en las conclusiones se destacan las siguientes propuestas:

Establecer una red de comunicacin permanente entre las instituciones participantes. Vincular a las diversas instituciones, agencias y empresas pblicas y privadas de los sectores educativo y laboral con las acciones del proyecto en distintos niveles, como pueden ser el Consejo consultivo, los grupos base de normalizacin y los casos piloto, entre otros. Integrar un grupo, por acuerdo del Comit directivo, que cumpla una serie de funciones encaminadas a lograr la propuesta de una metodologa y un trabajo de evaluacin que oriente el desarrollo de los casos piloto y su atencin a la demanda de capacitacin y certificacin y que propicie la discusin y el desarrollo de encuentros y foros en materia de Educacin Tcnica y Capacitacin.

Por su parte Argelles Daz-Gonzlez (CONOCER, 1996) (PM) describe la experiencia del CONALEP en la puesta en operacin de esta modalidad, con base en las experiencias de sus fases piloto 1994 a 1995, subrayando la vinculacin que la institucin ha tenido desde el diseo curricular, la formacin de instructores, y su infraestructura y equipamiento, con los sectores empresarial y educativo. En otro texto, Argelles Daz-Gonzlez (2000) (DO) hace un recuento de experiencias del CONALEP tomando en cuenta tanto los factores externos o contextuales como internos a la institucin y concluye que se obtienen resultados poco halagadores en relacin con el mercado de trabajo y el empleo, la oferta educativa y las necesidades de capacitacin, pero que se logra identificar problemas importantes y proponer un nuevo mo-

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delo acadmico. Este nuevo modelo tiene como propsito fundamental dotar a los estudiantes de las capacidades profesionales para el trabajo, as como los valores y actitudes que promueven su desarrollo social y productivo. Lo anterior implic readecuar la oferta educativa, reducir el nmero de carreras, depurar las de poca demanda y cerrar las relacionadas con el campo, quedando 29 carreras en el nivel nacional y 10 regionales, de las cuales 28 en el rea industrial y 11 orientadas a los servicios. Adems dice el autor se revisaron los planes y programas de estudio, se dio prioridad al desarrollo de habilidades y aprendizajes prcticos y la estructura educativa se dividi en dos: la formacin bsica y la ocupacional. Finalmente, el documento tambin da cuenta de una propuesta de modernizacin administrativa integral del CONALEP. En el documento Transformacin institucional 1995-2000. Avances y perspectivas (CONALEP, 2000) (DO) se presenta un balance positivo de los programas desarrollados por el Colegio en este periodo y muestra los siguientes resultados con respecto a sus alumnos:

cursan carreras que corresponden a las demandas de la industria; reciben una educacin integral que complementa la formacin tcnica con una visin universal y humanista; tienen la posibilidad de continuar sus estudios en instituciones de educacin superior; cuentan con una infraestructura de calidad para desarrollar habilidades y destrezas; tienen maestros mejor preparados; la calidad de su preparacin est auditada por instituciones externas; atrae alumnos de mejor calidad y los prepara para el mundo del trabajo; y reciben incentivos por su excelencia.

En el documento tambin se menciona cmo a travs del Programa de Modernizacin Administrativa Integral se ha consolidado el clima de calidad del Colegio, as como el manejo descentralizado y transparente del presupuesto y los resultados en materia de capacitacin en el trabajo, mientras que con respecto a la Federalizacin para el desarrollo econmico de los estados, el documento seala que el Colegio concluy este proceso hasta el ao 2000. La educacin basada en normas de competencia es otro de los aspectos programados que tuvo grandes avances y se mencionan sus eta-

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pas: la definicin de competencias laborales por parte del sector productivo, el desarrollo de los planes y programas de estudio por parte del Colegio, y el proceso de evaluacin verificado por un organismo independiente. Se seala que la capacitacin para el trabajo fue debidamente atendida, as como del esquema de capacitacin en zonas marginadas. Por ltimo, se habla de un conjunto de perspectivas para el Colegio en el ao 2000:

afirmar la pertinencia educativa en cada entidad federativa; generalizar la planeacin estratgica en el nivel estatal; certificar competencias; estandarizar los instrumentos de evaluacin; concluir el proceso de evaluacin internacional; consolidar el proceso del trnsito a la educacin superior; apoyar a los alumnos de excelencia; ofrecer actualizacin continua a docentes va internet; aumentar el nmero de alumnos que concluyen sus estudios; y garantizar la pertinencia y elevar la calidad de los servicios de capacitacin laboral.

Ramsey, Carnoy y Woodburne (2000) (DO) presentan una evaluacin realizada entre mayo y julio de 2000, a partir de las siguientes aproximaciones metodolgicas: una revisin de documentos bsicos, la realizacin de entrevistas con preguntas estructuradas y no estructuradas con personal directivo, administrativo, docentes, y estudiantes del CONALEP, representantes de la industria, de la administracin central y de organismos nacionales clave; finalmente, con un conjunto de cuestionarios o encuestas dirigidas a estudiantes y empresas que emplean tcnicos. Con este trabajo de acuerdo con los autores se busc de manera explcita evaluar el caso de los planteles del CONALEP a partir de la calidad y el atractivo de los cursos que ofrecen, de su financiamiento y recursos, de la equidad, del xito del sistema para satisfacer las necesidades de la industria en materia de tcnicos especializados y de la introduccin de la educacin y capacitacin basadas en normas de competencia laboral (EBC). Al final del documento estn enlistados los siguientes logros y retos para el CONALEP: Logros:

Introduccin de la educacin y capacitacin basadas en competencias (CBET) en el mbito nacional.

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Implantacin de 29 carreras nacionales y 10 regionales basadas en normas de competencia. Posibilidad de que los estudiantes que desean continuar con estudios superiores puedan hacerlo. Introduccin de un programa de valores para reforzar las aspiraciones positivas de los estudiantes. xito de programas cortos que responden a las necesidades de la industria. Creacin de centros de evaluacin de habilidades y de tecnologa avanzada. Produccin de libros de texto de alta calidad a precios accesibles. Instrumentacin de programas para comunidades marginales e individuos en desventaja. Desarrollo de normas para maestros de educacin profesional. Federalizacin del sistema. Desarrollo de sistemas de administracin de gran envergadura. Incremento significativo del nmero de computadoras (1:12 estudiantes). Conexin a internet de 150 planteles en un lapso de cinco aos.

Retos:

Reducir el nmero de deserciones. Incrementar las oportunidades para estudiantes de tiempo parcial. Fortalecer la conciencia de las empresas. Desarrollar variaciones regionales de los currcula nacionales. Simplificar el programa educativo para quienes se inscriben. Reforzar las bibliotecas y establecer centros de aprendizaje. Fortalecer el nivel de administracin educativa en los planteles. Concluir la federalizacin. Tomar medidas para reemplazar el equipo obsoleto. Lograr el apoyo de la industria para la adquisicin/uso de plantas y equipo novedoso. Instrumentar la capacitacin de maestros basada en normas. Contratar a maestros especialistas en regulacin.

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Finalmente se presentan cuatro estudios ms, dos sobre la DGETI y dos sobre el CECATI: Gonzlez Apaoloza (CONOCER, 1996) (PM) presenta los resultados que la DGETI ha tenido en el marco del Proyecto de Modernizacin de la Educacin Tcnica y la Capacitacin y hace una descripcin pormenorizada de la metodologa de trabajo de la Direccin, basada en el estudio de modelos extranjeros, la identificacin de competencias, el diseo curricular, la operacin del modelo y su evaluacin. La DGETI (CONOCER, 1996) (PM) seala detalladamente los resultados y la metodologa de la prueba que se desarrolla en el rea laboral de mantenimiento electromecnico industrial. Baltasar Cadena (CONOCER, 1996) (PM) presenta los resultados de experiencias piloto y la generalizacin de acciones que la oferta educativa ha instrumentado para los Centros de Capacitacin para el Trabajo Industrial (CECATI). La DGCFT (CONOCER, 1996) (PM) explica la prueba piloto de actualizacin curricular, denominada Norma CECATI , que consiste en la formalizacin del modelo educativo basado en competencias a partir de su vinculacin con empresas.

CAPTULO 3

LAS INSTITUCIONES QUE


ALBERGAN LOS ESTUDIOS REALIZADOS Y LAS FORMAS DE PUBLICACIN QUE UTILIZAN

De acuerdo con la bibliografa a la que se tuvo acceso, la investigacin sobre el tema se desarrolla en muy pocas instituciones. Entre ellas sobresalen: el Departamento de Investigaciones Educativas (DIE) del CINVESTAV, y en l los trabajos de Mara de Ibarrola. Ella public dos libros como autora nica y coordinadora de uno colectivo junto a Mara Antonia Gallart adems de haber escrito captulos de libro, cuadernos de trabajo y ponencias en memorias. No cabe duda de que sus aportaciones al conocimiento del nivel medio superior se destacan por el nivel de anlisis que sustentan. Del DIE tambin se revisaron algunas tesis realizadas en el marco del posgrado ofrecido por dicha institucin. En la UNAM, el Colegio de Ciencias y Humanidades publica dos volmenes coordinados por Jos de Jess Bazn Levy y Trinidad Garca Camacho, en el que participan investigadores y profesores del Colegio, as como las memorias de un congreso. En la UNAM se encontraron, adems, otro libro, de Castan y Seco, y varias tesis de licenciatura y posgrado, de sus diversas escuelas, facultades y unidades descentralizadas. Finalmente, el Colegio de la Frontera Norte alberg dos tesis ya publicadas como libro.
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Los estudios sobre el tema se han presentado en su mayora en forma de captulos, como parte de libros con temas educativos muy amplios, o bien de libros sobre el sistema educativo nacional, que por lo tanto dedican uno o a veces ms captulos al nivel que nos ocupa. En esta forma de publicacin participan una gama un poco ms amplia de instituciones y varias editoriales, como se puede percibir en la bibliografa. Los artculos en revistas especializadas y de cobertura nacional son realmente muy pocos: la Revista Mexicana de Investigacin Educativa del COMIE dedica la seccin temtica de un nmero a la EMS. Coordinada por Lorenza Villa Lever quien tambin hace la presentacin, ofrece dos artculos que abordan el tema desde una perspectiva original: Irene Guerra estudia el significado que tiene para los jvenes el hecho de estudiar el bachillerato, mientras que Elsa Guerrero trabaja sobre la concepcin que tienen los jvenes sobre la educacin media, como espacio de vida. Se presenta adems, un documento con los resultados de una evaluacin hecha al CONALEP. La Revista de la Educacin Superior de la ANUIES ofrece dos artculos sobre la EMS, uno de Villaseor, sobre el presupuesto para el nivel; el otro de Martin quien compara la educacin media de Mxico y Gran Bretaa. Por ltimo, Perfiles Educativos del CESU-UNAM incluye el artculo de Domnguez y Prez sobre la relacin entre la evolucin de la matrcula de la EMS y la demanda de carreras cientficas. Otras revistas como Universidad Futura de la UAM-A, Umbral XXI de la UIA, o la Revista Mexicana de Sociologa, o publicaciones como los Cuadernos del CESU, no incluyeron, en la dcada estudiada, artculos sobre el nivel medio superior. Una pequea parte de la bibliografa es fruto de ponencias en distintos foros, entre los que sobresalen las memorias de cuatro congresos, por haber sido publicados. Sin embargo, la divulgacin de estos trabajos es muy reducida. Finalmente, las tesis de licenciatura y de posgrado tambin hacen aportes importantes al estado de conocimiento, particularmente en relacin con el tema de los jvenes y con estudios sobre instituciones particulares.

CAPTULO 4

LAS PRINCIPALES
APORTACIONES Y LAS PERSPECTIVAS

El anlisis de las polticas educativas de la EMS sigue siendo, como en la dcada pasada, un tema poco frecuente en la investigacin educativa. Si se redujera la ptica de este estado de conocimiento 1992-2002 al tema exclusivo de la investigacin sobre las polticas educativas hacia la educacin media superior, nos quedaramos con muy pocos textos, por lo que se incluyeron tambin los que presentan propuestas orientadas a normar acciones y principios de accin. Cabe sealar que la mayora de los estudios analizados trabajan sobre todo a partir del diseo de la poltica y hacen una evaluacin de todos o de una parte de los objetivos y metas que se plantea pero, rara vez, se trabaja sobre la operacin de la decisin, o el proceso para llevarla a cabo. A diferencia del estado de conocimiento de la dcada pasada (Garca Ruz y Rodrguez Gmez:1996) en el que prevaleca el ensayo de opinin, generalmente sin el fundamento de los datos, en la dcada estudiada la mayor parte de la bibliografa revisada son captulos de libro, los cuales comnmente parten de un diagnstico de la situacin que estudian, con base en los datos oficiales publicados. En ese sentido, el ensayo de opinin tan comn en los aos ochenta, dej de ser una expresin de la investigacin educativa, al menos en este campo especfico. Algunos otros trabajos analizados hacen su propia recopilacin de datos, a travs de encuestas y entrevistas, sobre todo cuando se estudia el nivel medio superior a partir de instituciones, modalidades, regiones y localidades.
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En el estado de conocimiento realizado a principios de los aos noventa los trabajos revisados abordaban principalmente dos grandes temas: a) el bachillerato en lo general y dentro del mismo, algunos estudios sobre el bachillerato universitario y sobre el modelo del CCH; b) la modalidad tecnolgica y en ella las modalidades industrial y agropecuaria y la terminal. En ambos temas se centran en problemas como: la estructura curricular, la naturaleza educativa del bachillerato, las contradicciones entre el proyecto sociopoltico y los proyectos educativos de diversas instituciones, anlisis a la luz de las distintas concepciones del estado sobre las polticas educativa y tecnolgica, por citar algunos de los ms importantes. En ese sentido, podemos decir que en la dcada estudiada actualmente se ha continuado con esos intereses, pero que tambin se han ampliado las perspectivas de investigacin, al menos en algunos trabajos que han incorporado a sus anlisis la discusin de conceptos como globalizacin y sociedad del conocimiento y sus implicaciones en la EMS, o bien han incursionado en temas nuevos como el que relaciona la EMS con los estudios sobre los jvenes. Como se pudo apreciar al principio de este trabajo, en el periodo estudiado la Secretara de Educacin Pblica ha dado a conocer diagnsticos y datos a nivel nacional que han proporcionado a la investigacin educativa una buena base para plantear sus inquietudes. Igualmente, algunas instituciones pblicas entre las que sobresalen el CONALEP, la DGETI y el subsistema de educacin tecnolgica han contribuido con sus publicaciones, al conocimiento de sus polticas, sus reformas, sus metas y sus logros. A partir de sus planteamientos se han conocido tambin sus problemas. Los dos diagnsticos presentados en la primera parte de este estado de conocimiento nos proporcionan un punto de partida para afirmar que en la ltima dcada los avances ms importantes de la EMS se dieron en el terreno de la cobertura de la matrcula del nivel y que aunque su eficiencia mejor a travs de la apertura de nuevas instituciones y la reestructuracin curricular de algunas de las ya existentes, es un hecho que el nivel sigue atendiendo a menos de la mitad del grupo de edad correspondiente. Si bien los diagnsticos de la SEP son un buen apoyo en el punto de partida, porque proporcionan datos estadsticos importantes que permiten hacer el anlisis general del nivel que estudiamos, es claro que es la investigacin educativa sobre el nivel la que da luz sobre los temas y proble-

Las principales aportaciones y las perspectivas

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mas que enfrenta, sobre todo porque proporciona algunas explicaciones importantes. En buena parte de las publicaciones revisadas, las referencia a la globalizacin y en menor medida a la sociedad del conocimiento y al desarrollo nacional son explcitas. Ciertas investigaciones las abordan como elementos contextuales para los cambios estructurales de la sociedad, del mundo del trabajo y de la educacin media superior. Los dos primeros conceptos, ligados estrechamente a los avances del conocimiento y de la tecnologa, son presentados en algunos trabajos como detonantes del cambio en los distintos niveles de anlisis de los trabajos: nacional, regional, local e institucional, sin considerar que tericamente hay diversas maneras de definir dichos conceptos. En otras, las menos, se hace una discusin de los conceptos, que les permite proponer nuevas categoras analticas. Queda claro a travs de los estudios presentados que el sistema escolar, en ninguno de sus niveles, debe quedar supeditado a las exigencias de una cierta concepcin de desarrollo. Igualmente, que es necesario aceptar que las instituciones de EMS, de manera explcita o no, tienden a favorecer una cierta concepcin de desarrollo. En ese contexto, los trabajos recomiendan que las instituciones escolares tomen en cuenta los nuevos requerimientos planteados y los hagan suyos, con objeto de que la formacin que impartan sea relevante para los diversos tipos de alumno que actualmente conviven en la escuela y sea pertinente a la realidad en la que est inmersa, aunque tambin se advierte que es muy importante tener presente que la escolaridad puede operar simultneamente como mecanismo de igualacin social y como medio para la reproduccin de las desigualdades. Una de las preocupaciones ms importantes en los estudios revisados es la de definir la misin y la identidad de la EMS, en el sentido de buscar mayor claridad sobre el valor agregado que la EMS proporciona a quien la cursa. En las investigaciones queda claro que definir y evaluar a la EMS por el destino de sus egresados, supone situar el problema en un lugar equivocado. De la misma manera, permitir que el nivel medio se defina a partir de los dilemas de selectividad vs equidad, formacin general vs tcnico profesional y capacitacin para un empleo vs formacin para el trabajo, supone dar la espalda a las nuevas tendencias de la educacin en el mundo. Los textos revisados hacen propuestas interesantes para romper estas inercias, entre las que destacan: usar el concepto de equivalencia para formar sin perder la diversidad ni la calidad, con objeto de obtener logros equivalentes entre alumnos con orgenes sociales y culturales diversos; reconocer la necesidad de una formacin permanente a travs de toda la vida; lograr la retencin de los diversos tipos de jvenes que ingresan al

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nivel; formar en actitudes y habilidades creativas con relacin a la ciudadana, la produccin y el trabajo. En relacin con la estructura curricular y los contenidos de la EMS la tendencia general de los trabajos revisados es plantear una educacin por competencias aunque se debe decir que la EMS de Mxico no trabaja as y una educacin centrada en el aprendizaje de los alumnos que haga nfasis no slo en el conocimiento, sino tambin en las habilidades y las actitudes. Este tema generalmente est asociado con el papel que juegan los profesores en el proceso educativo, a la calidad de su formacin y a las caractersticas y obligaciones que los profesores debieran tener. Los estudios que abordan el tema del mercado de trabajo y el empleo no son muy abundantes. Una afirmacin terica importante es la que seala que la educacin propedutica no genera beneficios superiores a los obtenidos por la orientada al trabajo, de manera que no se puede decir que la primera sea ms eficiente que la segunda. Ante ello, se concluye, es necesario mantener el carcter propedutico que incluye la enseanza terica, junto a la relacionada con el trabajo. Se sealan tambin los cambios introducidos en la calificacin laboral por las nuevas tecnologas. Se dice asimismo que la dispersin en los destinos profesionales de los egresados de la educacin media superior tiene como resultado una dbil identidad profesional. Finalmente se considera que las relaciones de la educacin tcnica con la industria no son ni lineales ni unvocas. Una de las conclusiones ms importantes de los trabajos que abordan este tema, se refiere a la necesidad de comprender que ahora la formacin para el trabajo atraviesa a todo el sistema educativo y que el aprendizaje del desempeo laboral intervienen, no slo la educacin formal, sino que tambin la capacitacin y el aprendizaje informales en el puesto de trabajo tienen un papel muy importante. Los estudios sobre los jvenes y la EMS representan una nueva lnea en la investigacin educativa dedicada a este nivel. Las perspectivas desde las que se mira el problema son novedosas y permiten vislumbrar otras que traspasan el sistema escolar tradicional hacia unas ms que lo conciben como espacio de vida en el que se comienzan a definir los proyectos de vida de los jvenes. Se le ve tambin como espacio que posibilita el ensayo de roles y escenarios para la vida futura, donde se va configurando la representacin de un futuro posible. En el anlisis de la transicin de la escuela hacia otro mbito de vida, se indaga sobre la forma como los jvenes se posicionan frente a su horizonte de oportunidad y hacen su proyecto de vida, en el que adems de las condiciones materiales, tiene un papel fundamental lo simblico. Igualmen-

Las principales aportaciones y las perspectivas

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te, se trabaja sobre los procesos de identificacin de los estudiantes del nivel medio superior, tomando en cuenta las expresiones de gnero entre adolescentes y en el aula. Los estudios sobre las modalidades de la EMS y sus instituciones son abundantes y siguen una vieja lnea de investigacin. Sin embargo, en la dcada estudiada cabe sealar el alto nmero de trabajos hechos por las instituciones, sobre s mismas. Aunque en esos casos no se trata de investigaciones propiamente dichas, son interesantes en la medida en la que describen, con mayor o menor cuidado, los cambios y reformas realizados, constituyndose en ocasiones en materia prima para el investigador. Sin embargo, tienen la desventaja de que generalmente son acrticos y poco analticos. En ese sentido, slo pueden servir como punto de partida para la investigacin educativa porque no ofrecen explicaciones. Para terminar es necesario subrayar que en la dcada de los noventa avanza la investigacin educativa sobre las polticas de la educacin media superior y que los mayores logros se observan en algunos trabajos de largo aliento, presentados en forma de libro individual o colectivo, o de tesis. Su estructura permite plantearse los problemas de manera compleja y analizarlos desde distintos ngulos. Los artculos en revistas especializadas, aunque muy escasos presentan, en algunos casos, avances de investigacin y reflexiones tericas apoyadas por datos empricos de temas novedosos e importantes. Los captulos de libro, la manera ms frecuente de presentar trabajos publicados durante los aos noventa, es un paso adelante en el desarrollo de la investigacin educativa, si se la compara con lo realizado en las dos dcadas pasadas, aunque a futuro habr que plantearse la necesidad de realizar trabajos que permitan generar un conocimiento ms comprehensivo de los problemas que afectan el nivel. Algunas de las ausencias ms importantes en la investigacin sobre las polticas hacia la EMS, en la dcada se perciben en la carencia o la escasez de trabajos sobre: 1) Debates tericos que alimenten conceptualmente los anlisis sobre el diseo, la operacin y la evaluacin de las polticas hacia el nivel medio superior. 2) Trabajos amplios y crticos, de preferencia en forma de libros, que sean capaces de abordar los problemas de manera integral y compleja. 3) Investigaciones colectivas que posibiliten una mirada de los problemas estudiados desde diversos ngulos complementarios.

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4) Polticas de formacin de profesores de la EMS. 5) La incidencia de las nuevas polticas curriculares de las distintas modalidades sobre la calidad, la pertinencia y la relevancia de la educacin impartida. 6) Las polticas de coordinacin del sistema y sus efectos en la eficiencia y eficacia del sistema. 7) La polticas de retencin en la escuela orientadas a los diversos tipos de estudiantes de la EMS.

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