O Conselho da Europa e a Unio Europeia: Uma Nova Gerao de Direitos Humanos

Denis Huber, Director Executivo do Centro Norte-Sul do Conselho da Europa

Tema: Cooperao entre o Conselho da Europa e a Unio Europeia para a proteco dos direitos humanos e liberdades fundamentais.

Resumo
O Conselho da Europa e a Unio Europeia partilham o objectivo comum de promover e proteger os valores da democracia pluralista, da justia, dos direitos humanos e liberdades fundamentais. As duas instituies so parceiros estratgicos e

complementares na promoo da estabilidade democrtica e da segurana na Europa. Neste contexto, comeamos por analisar o desenvolvimento da dimenso do direito social no processo de construo da Unio Europeia e o papel desempenhado pelo Conselho da Europa. De seguida, argumentamos a importncia da Adeso da Unio Europeia Conveno Europeia dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais. Por fim, e considerando o mandato do Centro Norte-Sul do Conselho da Europa de promover a solidariedade e a interdependncia globais, assegurando deste modo a proteco dos direitos humanos e sociais, apresentamos como estudo de caso o Frum Lisboa de 2008, organizado pelo CNS, sobre o Princpio da Universalidade dos Direitos Humanos e a sua Implementao no Plano Regional e Internacional.

Palavras-chave: Conselho da Europa, Unio Europeia, Carta Social Europeia, Conveno Europeia, Direitos Humanos, Direitos Sociais.

Introduo
No final da primeira dcada do sculo XXI, cabe perguntar porqu abordar hoje o tema dos direitos humanos e, em particular, dos direitos sociais na Europa?

O contexto internacional actual exige uma maior reflexo e uma aco decisiva e inequvoca no que respeita aos direitos humanos. A crise financeira global exacerbou problemas como o desemprego, a excluso social, as emigraes clandestinas, a pobreza, o acesso educao, etc. Por outro lado, o problema das alteraes climticas origina crises humanitrias emergentes, de ordem diversa, que tentam o respeito pelos direitos humanos e sociais. Por fim, desafios como o terrorismo e a crescente desconfiana e descriminao intercultural conferem uma importncia crucial e enfatizam a prioridade de promover e salvaguardar os Direitos Humanos na Europa. A Unio Europeia e o Conselho da Europa so parceiros estratgicos na promoo da democracia, dos direitos humanos e das liberdades fundamentais na Europa. Nesse sentido partilham a responsabilidade de trabalhar em conjunto para apoiar um sistema consistente de proteco dos direitos humanos e sociais na Europa. Assim, depois do Tratado de Lisboa, observamos o processo da futura Adeso da Unio Europeia Conveno para a Proteco de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais do Conselho da Europa (CEDH). Neste contexto, analisamos a dimenso do direito social no processo de construo da Unio Europeia e o papel desempenhado pelo Conselho da Europa. De seguida, consideramos algumas problemticas em torno da Adeso da Unio Europeia CEDH. Por fim, e considerando o mandato do Centro Norte-Sul do Conselho da Europa de promover a solidariedade e a interdependncia globais, assegurando deste modo atravs de uma aco indirecta a proteco dos direitos humanos e sociais, apresentamos como estudo de caso o Frum Lisboa de 2008, organizado pelo CNS, sobre o Princpio da Universalidade dos Direitos Humanos e a sua Implementao no Plano Regional e Internacional.

I A Influncia do Conselho da Europa no Processo de Construo da Dimenso Social da Unio Europeia

A Carta Social Europeia do Conselho da Europa teve um papel importante na construo da dimenso social da Unio Europeia, desde o Tratado de Roma ao Tratado de Lisboa. A integrao econmica dos Estados Membros da Comunidade Europeia e depois da Unio Europeia, foi sempre acompanhada por um esforo para construir uma

Europa Social. Essa dimenso social desenvolveu-se progressivamente atravs de diversos mtodos jurdicos e da interveno de variados actores, em particular por meio de certas disposies do Tratado de Roma, de medidas legislativas e da jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia. A afirmao de uma dimenso social resultou igualmente da adopo de instrumentos com valor poltico, mais do que jurdico, tais como a Carta dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (1989) e a Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia (2000). Os direitos sociais foram ainda promovidos atravs do dilogo social europeu, da coordenao entre os Estados Membros no mbito do emprego e da luta contra a excluso social. Finalmente, a dimenso social da Unio Europeia foi construda em paralelo Carta Social Europeia do Conselho da Europa, sendo esta ltima a principal fonte normativa dos direitos sociais fundamentais no continente europeu. Devido complexidade do processo de construo de uma dimenso social na Unio Europeia, e a fim de perceber a interaco entre a ltima e a Carta Social Europeia do Conselho da Europa, til considerar diferentes momentos histricos, bem como as transies entre os mesmos:

De 1957 a 1974: Um Perodo Optimista

O Tratado de Roma de 25 de Maro de 1957 no incluiu uma carta de direitos sociais. Um relatrio preparado nesse ano por um grupo de peritos dirigidos por Bertil Ohlin, questionava-se se a criao de uma organizao destinada a uma maior integrao econmica de seis pases, teria automaticamente um impacto positivo sobre a proteco dos direitos sociais no seio desses Estados. Os peritos concluram que a concorrncia internacional face a um mercado comum iria permitir uma maior produtividade, que resultaria numa distribuio mais eficiente dos recursos nacionais e que, no mbito de cada Estado, iria produzir melhorias nas condies do trabalho e de vida, bem como diminuir a presso dos sindicatos. Consequentemente, no seria necessrio atribuir futura Comunidade Econmica uma competncia social. Tendo como exemplo o relatrio de Ohlin, os peritos desta poca, que denominamos de optimista, consideraram que os direitos sociais seriam basicamente protegidos em consequncia da poltica econmica. Mas esta perspectiva s foi possvel porque os Estados membros da CEE estavam j ligados por compromissos internacionais na 3

matria dos direitos sociais fundamentais. Verificou-se desde modo uma espcie de diviso de tarefas de um lado a Comunidade Econmica Europeia e do outro a Organizao Internacional do Trabalho e o Conselho da Europa partindo-se do postulado de que os Estados membros estariam ligados pelos mesmos instrumentos de direito internacional, implementados por essas organizaes. Este quadro mantm-se essencialmente inalterado ao longo dos primeiros vinte anos de construo da comunidade europeia. . De 1974 a 1985: A Emergncia de uma Dimenso Social

A crise energtica de 1973/74 ligada ao rpido aumento do preo do petrleo comea a nutrir os seus efeitos. Torna-se necessrio para os governos dos pases membros a adopo de um programa de aco social, com medidas que mitiguem os impactos da crise energtica e econmica. Assim, em Janeiro de 1974 adoptado no Conselho Europeu um programa de aco social, que impe diversas medidas directivas e permite harmonizar o programa de proteco dos trabalhadores entre os Estados membros da CEE. As novas directivas propendem a reduzir diferenas que poderiam ter uma incidncia directa no funcionamento do mercado comum. Emerge deste modo a ideia de um direito social Europeu, que no entanto tem uma perspectiva negativa, pois visa limitar os efeitos das reestruturaes resultantes da criao de um mercado comum, sem revelar a ambio de orientar a Comunidade para um modelo social determinado. Entretanto, em Outubro de 1961, o Conselho de Europa adoptara a primeira Carta Social Europeia que vir a influenciar o Acto nico Europeu de 1985.

De 1985-1997: Nova Fase da Europa Social

Com a adeso da Grcia em 1981 e a chegada de Espanha e Portugal em 1986 d-se incio a uma nova fase da Europa social comunitria. As novas adeses colocam o problema da coexistncia, no seio de um nico espao econmico, de pases com nveis de vida bastantes dspares. Do ponto de vista dos direitos sociais garantidos pelos Estados membros j no adequada uma perspectiva negativa atravs da jurisprudncia do Tribunal de Justia Europeu, que surge por vezes particularmente activo em favor da proteco de liberdades econmicas. Alm do mais, a jurisprudncia do Tribunal de 4

Justia Europeu no substitui totalmente os direitos sociais fundamentais, reconhecidos nas Cartas Sociais Europeias do Conselho da Europa (de 1961 e 1996). Assim, destacamos neste perodo dois momentos importantes:

1. O Acto nico Europeu Em 1985, Jacques Delors assume a presidncia da Comisso Europeia. A adopo do Acto nico Europeu, que entra em vigor em Julho de 1987, constitui um novo avano e define a existncia de um espao social Europeu. Pela primeira vez, feita uma referncia Carta Social Europeia do Conselho da Europa num texto de direito primrio. Tambm pela primeira vez, desde o Tratado de Roma, o Acto nico insere disposies jurdicas que atribuem explicitamente Comunidade Europeia um papel em matria social.

2. A Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores O Conselho Europeu adopta em Dezembro de 1989 a Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores. Esta constitui a manifestao mais clara da vontade de dotar a construo do mercado comunitrio de uma dimenso social. A Carta uma declarao poltica solene, adoptada por onze dos doze Estados membros (o Reino Unido opta por no aderir). Contudo no possui um valor jurdico constringente.

1997: Depois do Tratado de Amesterdo

O Tratado de Amesterdo de 2 de Outubro de 1997

reintegrou no Tratado da No entanto, o

Comunidade Europeia o Acordo sobre a poltica social de 1992.

resultado continua a ser pouco conclusivo, visto que o captulo do Tratado de Roma que se refere a disposies sociais ainda no inclui formalmente os direitos sociais fundamentais. Contudo, pressupe-se que a Comunidade dos Estados membros passe a agir em conformidade com os direitos sociais fundamentais tal como estes so enunciados pela Carta Social Europeia do Conselho da Europa (1961) e pela Carta Comunitria dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores (1989), adoptando directivas referentes a determinados domnios (sade, segurana dos trabalhadores, integrao social, igualdade entre homens e mulheres, etc.). O Conselho Europeu poder igualmente adoptar medidas em matria de segurana social e proteco social dos trabalhadores. Assim, distinguem-se neste perodo dois momentos importantes: 5

1. Estabelecimento de uma Coordenao Intergovernamental a partir da Presidncia do Conselho Europeu de Lisboa em Maro de 2000 que se comea a estabelecer uma coordenao intergovernamental a fim de combinar, de modo equilibrado, a competitividade econmica dos Estados membros face globalizao e, por outro lado, proteger a coeso social. De acordo com as concluses do Conselho, o objectivo da estratgia de Lisboa seria modernizar o modelo social europeu e investir nos recursos humanos, de modo a lutar contra a excluso social e favorecer em simultneo o crescimento econmico. Para realizar esses objectivos proposto um novo mtodo de coordenao aberta. O mtodo de coordenao aberta introduz um novo modo de governncia em que a adopo de linhas directivas ao nvel da Unio Europeia se dever traduzir em polticas nacionais e regionais, com uma abordagem descentralizada e aberta a sindicatos e organizaes da sociedade civil, e uma coordenao assegurada atravs da avaliao de planos de aco nacionais nas matrias do emprego e da incluso social.

2. A Carta dos Direitos Fundamentais da Unio Europeia medida que posta em prtica a nova estratgia definida no Conselho de Lisboa, os Estados membros, apoiados pela Comisso e pelo Parlamento Europeu, decidem dotar a Unio Europeia de uma carta de Direitos Fundamentais. Esta inspirada na CEDH e nas duas Cartas Sociais do Conselho da Europa. A nova Carta pretende reforar a legitimidade da Unio e do cidado europeu, bem como enviar um sinal poltico forte aos novos Estados membros que aderem Unio em 2004.

Uma Cooperao Histrica

A anterior perspectiva histrica evidencia a cooperao e a influncia mtua que tem existido entre o Conselho da Europa e a Unio Europeia desde o Tratado de Roma, no mbito da proteco e promoo dos direitos humanos e sociais.

A entrada em vigor do Tratado de Lisboa e da Carta dos Direitos Fundamentais criou novos desafios para o sistema de direitos humanos europeu, exigindo uma intensificao da cooperao e coordenao entre as duas instituies, de modo a assegurar uma coerncia entre a Lei da Unio Europeia e a do Conselho da Europa, bem como criar um sistema coeso de proteco dos direitos humanos e sociais.

II A Adeso da Unio Europeia Conveno Europeia de Direitos Humanos

Desde o Memorando de Compreenso entre o Conselho da Europa e a Unio Europeia, assinado em 2007, as relaes entre a duas organizaes historicamente prximas tm vindo a intensificar-se ainda mais. Em 2008 um acordo sobre a Coeso Social e Segurana Social para Todos foi assinado pelos dois parceiros, sendo desde ento revisto todos os anos. O Tratado de Lisboa e a eleio de um novo Secretrio Geral do Conselho da Europa em 2009 vieram igualmente intensificar a cooperao entre as duas instituies. Por fim, no contexto de 2010 como o Ano Europeu para o Combate Pobreza e Excluso Social prevem-se diversas aces conjuntas. Porm, a responsabilidade e vontade da Unio Europeia e do Conselho da Europa em desenvolver um sistema coeso de proteco dos direitos humanos na Europa, encontra a sua expresso mais concreta e simblica no projecto de adeso da Unio Europeia/Comisso Europeia Conveno Europeia de Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais do Conselho da Europa (CEDH).

Na Agenda Poltica desde 1979

O projecto de adeso figura na agenda poltica europeia desde 1979, quando a Comisso apresentou um memorando sobre a sua possvel adeso ao Conselho da Europa. Em 1982 e 1985 o Parlamento Europeu pediu que a Comisso desse incio a negociaes formais para a adeso, que, no entanto, no recebeu o apoio necessrio por parte dos Estados membros. Em 1990 a Comisso submeteu uma proposta formal ao Conselho da Europa, que por sua vez requereu a opinio do Tribunal Europeu de Justia sobre se a

adeso estaria em conformidade com o Tratado da Europa. Este aconselhou que na altura (1996) a Unio Europeia no tinha competncia para aderir CEDH. Em 2002, a Conveno para o Futuro da Unio Europeia nomeou um grupo de trabalho para estudar de novo o projecto da adeso. Como resultado, a Conveno aconselhou que a Unio Europeia deveria tomar a deciso poltica de aderir CEDH. Os principais argumentos da Conveno a favor da adeso eram de que seria necessrio dar um sinal poltico forte da coerncia entre a UE e a grande Europa reflectida no Conselho da Europa e no seu sistema de direitos humanos pan-europeu, concedendo aos cidados uma proteco anloga dos seus direitos tanto no que respeita a actos da Unio, como a actos dos pases membros. O Conselho da Europa, por sua vez, na Terceira Cimeira em Varsvia, em Maio de 2005, considerou que a adeso da UE CEDH promove uma cooperao mais estreita entre a UE e o Conselho da Europa. Subsequentemente, um relatrio apresentado pelo Primeiro-ministro de Luxemburgo, Jean-Claude Juncker em Abril de 2006, advoga que a UE dever aderir sem demora CEDH para o estabelecimento de um sistema coerente de proteco dos direitos humanos na Europa. Tendo em conta esta breve histria, notrio que existe uma vontade poltica na Europa para que a adeso da UE CEDH se concretize. Finalmente, o novo Tratado Europeu de Lisboa contm uma instruo expressa de que a adeso seja realizada e implementada sem demora ou adiamentos:

The Union shall accede to the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Such accession shall not affect the Unions competences as defined in the Constitution.
Tratado de Lisboa, Artigo 6 (2)

A Importncia da Adeso da UE CEDH A adeso da UE CEDH vai transmitir uma mensagem positiva aos cidados europeus e comunidade internacional sobre a importncia conferida aos direitos humanos e sociais na UE e no continente Europeu. Na actual sociedade global, confrontada com inmeros desafios, tais como o problema do terrorismo e as suas consequncias sociais, torna-se fundamental sublinhar a prioridade dada promoo e salvaguarda dos direitos humanos no continente europeu.

Criar um nico quadro de direitos humanos no continente ir contribuir para a unificao da Europa e prevenir novas linhas divisrias. Actualmente, os cidados europeus no usufruem de uma proteco dos seus direitos fundamentais ao nvel comunitrio da mesma forma que gozam a nvel nacional. A adeso da UE CEDH iria rectificar essa omisso e deste modo fortalecer a proteco dos direitos dos cidados. Por outro lado, a UE impe fortes requerimentos a pases terceiros no que respeita a direitos humanos e no desejvel que se verifique na UE a ausncia de qualquer obrigao no que respeita a esses direitos. Alis, sendo a adeso CEDH um dos critrios para deliberar sobre a adeso de novos estados membros UE, no coerente que a Unio imponha uma condio que ela mesma no respeita. A Adeso no implicar qualquer perca de autonomia do Tribunal Europeu. Segundo o novo Tratado da Comunidade Europeia caber sempre ao Tribunal Europeu de Justia aplicar a lei e, mesmo depois da adeso, o Tribunal de Justia ter sempre a palavra final na interpretao da lei comunitria. Neste sentido, o Tribunal de Direitos Humanos de Estrasburgo acima de tudo uma entidade externa especialista destinada a avaliar se UE cumpre as obrigaes resultantes da sua adeso CEDH. ainda importante referir que a Adeso no implica uma jurisdio dupla. Simplesmente, as decises do Tribunal Europeu de Justia referentes a casos de direitos humanos podem ter um recurso no Tribunal de Direitos Humanos de Estrasburgo. O Tribunal Europeu mantm a sua competncia exclusiva para interpretar a Lei Europeia, enquanto o Tribunal de Estrasburgo continua a ser o tribunal supremo no mecanismo da CEDH. Em suma, o Tribunal Europeu no ficar de modo nenhum subordinado ao Tribunal de Estrasburgo em resultado da adeso; os dois rgos sero autnomos e complementares.

Concluses
No seguimento dos argumentos apresentados conclumos que a adeso da Unio Europeia Conveno Europeia dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais ir contribuir para a instituio de um sistema coerente de direitos humanos fundamentais na Europa, bem como para a credibilidade do Conselho da Europa e da Unio Europeia

na rea dos direitos humanos, consolidando a parceria histrica entre as duas instituies. Finalmente, seria importante que aps ter aderido CEDH, a Unio Europeia aderisse Carta Social Europeia, sendo esta a principal fonte normativa dos direitos sociais fundamentais no continente europeu, e consagrando-se absoluta do sistema de direitos humanos na Europa. deste modo a integridade

III O Centro Norte-Sul do Conselho da Europa e o Frum Lisboa de 2008

O Centro Norte-Sul (CNS) do Conselho da Europa, criado h 20 anos pelo Comit de Ministros e inaugurado em Lisboa, tem como mandato promover a cooperao e interdependncia entre as naes do hemisfrio Norte e Sul, atravs do dilogo, da solidariedade e da igual dignidade, promovendo valores universais defendidos pelo Conselho da Europa, tais como a democracia, os direitos humanos e a vigncia da lei. O CNS tem tido um papel activo na proteco dos direitos humanos, e em particular dos direitos sociais, atravs da implantao de programas nas reas da Educao Global, da Juventude e do Dilogo Intercultural. O Frum Lisboa um dos processos permanentes do CNS e decorre todos os anos com uma temtica diferente, reunindo diversos especialistas num debate activo a fim de definir novas estratgias e objectivos para o trabalho da organizao. Como estudo de caso, apresentamos de seguida algumas das concluses do Frum 2008, em que o tema escolhido foi O Princpio da Universalidade dos Direitos Humanos e a sua

Implementao num Plano Regional e Internacional, e que contou com a presena do Presidente da Comisso Europeia, Manuel Barroso, do Alto Comissrio da Aliana das Civilizaes das Naes Unidas, Jorge Sampaio e do Presidente do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos, Jean-Paul Costa. Sendo o tema central do Frum a Universalidade dos Direitos Humanos, esse princpio foi referido como a prpria fundao do conceito de humanidade, independentemente das vrias formas de implementar os direitos e possveis interpretaes no mbito de contextos polticos, influncias culturais ou religiosas. Os participantes do Frum recordaram que desse princpio de universalidade emerge o princpio da igual dignidade para todos os seres humanos. Neste sentido os direitos

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humanos formam um todo indivisvel, quer se tratem de direitos civis, polticos, econmicos, sociais ou culturais. Existe, portanto, uma perspectiva dual dos direitos humanos, que so simultaneamente universais e indivisveis. Em 2008, celebraram-se 60 anos desde a instituio da Declarao Universal de Direitos Humanos. No mesmo ano, o Frum reconhece a Declarao como a matriz de toda a estrutura de direitos humanos num plano nacional e internacional. Consciente da multiplicidade dos subsequentes pactos e cartas internacionais e regionais sobre os direitos humanos, o Frum definiu a sua mensagem poltica fundamental: o que nos une mais forte e mais importante do que o que nos distingue e por vezes nos divide. Diversos intervenientes referiram a importncia dos direitos econmicos, sociais e culturais, tendo sido expressa uma preocupao com o impacto da globalizao e, em particular, da crise econmica e financeira actual nos direitos humanos. Foi igualmente expressa uma preocupao relativa s medidas de segurana tomadas sobre o pretexto da guerra contra o terror, e que podem constituir ameaas ao respeito pelas liberdades fundamentais. Como resposta a estes riscos foi do consenso geral a necessidade de apostar na educao e na criao de uma cultura dos direitos humanos, como a melhor garantia contra transgresses. Foram tambm referida a necessidade de esforos especficos a nvel regional para reforar o empenhamento na implantao de direitos humanos. Aludindo-se ao risco de regionalizar os direitos humanos e defendendo uma articulao permanente com o sistema das Naes Unidas. Foi reconhecido um progresso notvel em todo o mundo, com a criao do Tribunal Africano dos Direitos Humanos e dos Povos, da Carta rabe dos Direitos Humanos e dos novos mecanismos da ASEAN, no Sudoeste Asitico, para a defesa destes direitos. Contudo, o Frum argumenta que h ainda muito por fazer. O Dilogo Intercultural foi considerado como a melhor arma contra o risco de divises entre pases e foi referida a importncia do novo White Paper adoptado pelo Conselho da Europa, intitulado Living Together as Equals in Dignity. Por fim, foi adoptado no final do debate um programa ambicioso de trabalhos para os prximos anos, que dever desenvolver aces em torno das seguintes temticas:

- O impacto da globalizao nos direitos humanos - O principio da igualdade entre homens e mulheres - A liberdade de expresso, conscincia e religio 11

- Direitos humanos como a base para a integrao da diversidade cultural - Segurana e liberdade - Criar uma cultura de direitos humanos atravs da educao - Abolir a pena de morte.

Apesar do Frum Lisboa considerar este programa ambicioso, foi do sentimento geral que a ambio actualmente no uma opo, mas sim uma necessidade.

Referncias
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