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CMARA DOS DEPUTADOS Cefor - Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO ISC - Instituto Serzedello Corra

SENADO FEDERAL Unilegis - Universidade do Legislativo Brasileiro

Lara Maria Leite Bastos Klein

AVALIAO DA EFETIVIDADE DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR A PARTIR DA APLICAO DA METODOLOGIA COSO

Braslia 2008

Lara Maria Leite Bastos Klein

AVALIAO DA EFETIVIDADE DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR A PARTIR DA APLICAO DA METODOLOGIA COSO

Monografia apresentada para aprovao no curso de Especializao em Oramento

Pblico, realizado em parceria pelo Instituto Serzedello Corra do Tribunal de Contas da Unio, o Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento da Cmara dos Deputados e a Universidade do Legislativo Brasileiro, do Senado Federal.

Orientadora: Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa

Braslia, DF 2008

Autorizao

Autorizo a divulgao do texto completo nos stios do Tribunal de Contas da Unio, da Cmara dos Deputados e do Senado Federal e a reproduo total ou parcial, exclusivamente, para fins acadmicos e cientficos.

Assinatura: ______________________________ Data: 31/03/2009

Klein, Lara Maria Leite Bastos. Avaliao da efetividade dos controles internos do Programa Nacional de Alimentao Escolar a partir da aplicao da Metodologia Coso [manuscrito] / Lara Maria Leite Bastos Klein. -- 2008. 187 f. Orientador: Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa. Impresso por computador. Monografia (especializao) -- Instituto Serzedello Corra, do Tribunal de Contas da Unio, Centro de Formao, Treinamento e Aperfeioamento (Cefor), da Cmara dos Deputados e Universidade do Legislativo Brasileiro (Unilegis), do Senado Federal, Curso de Especializao em Oramento Pblico, 2008. 1. Programa Nacional de Alimentao Escolar (Brasil) (Pnae), avaliao. 2. Controle interno, metodologia. I. Ttulo. CDU 371.217.2(81)

Avaliao da efetividade dos controles internos do Programa Nacional de Alimentao Escolar a partir da aplicao da Metodologia COSO

Monografia Curso de Especializao em Oramento Pblico Tribunal de Contas da Unio, Cmara dos Deputados, Senado Federal 2 Semestre de 2008.

Aluna: Lara Maria Leite Bastos Klein

Banca Examinadora:

Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa (Orientadora)

Maria das Graas Rua, Dra. (Examinadora)

Braslia, 03 de dezembro de 2008.

Para Maria Fernanda e Maria Lusa.

AGRADECIMENTOS

A Deus, presena constante em todos os meus atos. Aos meus pais, Onildo e Giclia, que me fizeram crer que todos os sonhos so possveis. Ao meu marido, Ricardo, pelo apoio incondicional e pelo suporte nos aspectos computacionais desta monografia. s minhas filhinhas, Maria Fernanda e Maria Lusa, por terem aberto mo de parte do tempo que passamos juntas para que este trabalho fosse realizado. minha orientadora, Selma Hayakawa, cujo exemplo, dedicao e esprito de cooperao me fizeram perseverar. minha co-orientadora, Patrcia Corra, que comigo compartilhou seu conhecimento e seu tempo e que me acompanhou nas entrevistas que realizei. Aos gestores do Programa Nacional de Alimentao Escolar que gentilmente me receberam, imbudos de verdadeiro esprito de parceria, e dividiram comigo suas incertezas e expectativas. A todos os colegas que, cada um sua maneira, colaboraram para a consecuo deste trabalho.

RESUMO

A avaliao do sistema de controles internos do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), luz das cinco dimenses dos controles internos definidas no documento Controles Internos Estrutura Integrada, elaborado pelo Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (COSO), permitiu a deteco de vrias fragilidades e deficincias no referido sistema, o que evidenciou que os controles internos implementados no mbito do Programa no so adequados, vez que, apesar de os cinco elementos do controle estarem presentes em algum nvel, no fazem parte de uma estratgia pensada e desenvolvida pela entidade gestora, no seguem nenhum planejamento e no funcionam de forma integrada; e nem so eficientes, vez que no so capazes de mitigar os riscos inerentes aos processos de normatizao, execuo e fiscalizao que compem o Programa, de modo a possibilitar aos gestores do Programa razovel certeza do grau de alcance dos objetivos propostos, da confiabilidade das informaes contidas em relatrios e sistemas corporativos e do cumprimento das normas pertinentes.

Palavras-chave: Brasil, Programa Nacional de Alimentao Escolar, controles internos, Metodologia COSO.

RELAO DE GRFICOS Grfico 1 Nmero de Matrculas no Ensino Fundamental por UF (2004-2006).... 37

RELAO DE QUADROS Quadro 1 Cobertura da Merenda Escolar no Brasil de 1955 a 1979 ...................... 28 Quadro 2 Nmero de Matrculas no Ensino Fundamental ..................................... 34 Quadro 3 Nmero de Matrculas no Ensino Pblico Fundamental ......................... 35 Quadro 4 Nmero de Matrculas no Ensino Fundamental por UF.......................... 37 Quadro 5 Nmero de Alunos Matriculados em Creches e Pr-escolas ................. 38 Quadro 6 Nmero de Matrculas em creches, pr-escolas e escolas do Ensino Fundamental na Rede Pblica .................................................................................. 38 Quadro 7 Valor per capita repassado por aluno por dia letivo................................ 39 Quadro 8 Relao de algumas atividades de controle ........................................... 46

RELAO DE TABELAS Tabela 1 Execuo Fsico-Financeira do PNAE por Regio no perodo 20042007 .............................................................................................................. 33 Tabela 2 Nmero de Alunos Atendidos pelo PNAE e Recursos Financeiros 2004-2007..................................................................................................... 39 Tabela 3 Relao entre o nmero de nutricionistas atualmente cadastrados junto ao PNAE, em nvel de rede municipal, e o nmero de nutricionistas definidos na Resoluo CFN n 358/2005 .................................................... 66 Tabela 4 - Relao entre o nmero de municpios com nutricionista e o nmero total de municpios por Unidade da Federao e relao entre o nmero total de nutricionistas e o nmero de municpios por Unidade da Federao..................................................................................................... 67

LISTA DE SIGLAS AAA - American Accounting Association AICPA - American Institute of Certified Public Accountants ASBRAN - Associao Brasileira de Nutrio ASCOFAM - Associao Mundial de Luta contra a Fome ASCOM - Assessoria de Comunicao AUDIBRA - Auditores Internos do Brasil CAE - Conselhos de Alimentao Escolares CFC - Conselho Federal de Contabilidade CGU - Controladoria-Geral da Unio CME - Campanha da Merenda Escolar CNA - Comisso Nacional de Alimentao CNAE - Campanha Nacional de Alimentao Escolar CNAS - Conselho Nacional de Assistncia Social CNME - Campanha Nacional de Merenda Escolar CONSEA - Conselho de Segurana Alimentar COSO - Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission COTAN - Coordenao Tcnica de Alimentao e Nutrio ENDEF - Estudo Nacional de Despesa Familiar FAE - Fundao de Assistncia ao Estudante FEI - Financial Executives International FGV - Fundao Getlio Vargas Fisi - Fundo Internacional de Socorro Infncia FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao GAO - Government Accountability Office IBASE - Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IFAC - Council of the International Federation of Accountants IIA - Institute of Internal Auditors IMA - Institute of Management Accountants INAE - Instituto Nacional de Assistncia ao Estudante INAN - Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio INEP - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira INTOSAI - International Organization of Supreme Audit Institutions IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada LOA - Lei Oramentria Anual MCT - Ministrio da Cincia e Tecnologia MEC - Ministrio da Educao MS - Ministrio da Sade OCDE - Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico ONG - Organizao No Governamental

OSCIP - Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAE - Programa Nacional de Alimentao Escolar PND - Plano Nacional de Desenvolvimento PPA - Plano Plurianual PRONAN - Programa Nacional de Alimentao e Nutrio PSC - Public Sector Committee SAE - Sistema de Assuntos Educacionais SAPS - Servio de Alimentao da Previdncia Social SEPROG - Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo SFCI - Secretaria Federal de Controle Interno SIMPNAE - Sistema de Monitoramento do Prog.Nacional de Alimentao Escolar SisPCO - Sistema de Prestao de Contas TCU - Tribunal de Contas da Unio UNIFESP - Universidade Federal de So Paulo

SUMRIO
1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 INTRODUO .............................................................................................. 13 Contextualizao .......................................................................................... 13 Objeto do Estudo .......................................................................................... 17 Justificativa para a escolha do objeto ........................................................... 18 Problema de pesquisa .................................................................................. 20 Hipteses ...................................................................................................... 21 Objetivos ....................................................................................................... 21 Metodologia .................................................................................................. 21 O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR ....................... 23 Histrico ........................................................................................................ 24 Funcionamento do Programa ....................................................................... 30 Dados do PNAE............................................................................................ 32 AVALIAO DOS SISTEMAS DE CONTROLES INTERNOS ..................... 41 Definies de sistemas de controle interno .................................................. 41 Metodologia COSO ....................................................................................... 42

3.2.1 Antecedentes.......................................................................................................................42 3.2.2 Modelo Integrado de Controles Internos do COSO (COSO I) Marco conceitual...........................................................................................................................................44 3.2.3 Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo..............................................................................................................................................48 4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 5 AVALIAO DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR ................................................. 50 O Ambiente de Controle ............................................................................... 50 Avaliao de riscos ....................................................................................... 57 Atividades de Controle .................................................................................. 68 Informao e Comunicao .......................................................................... 72 Monitoramento .............................................................................................. 75 CONCLUSO ............................................................................................... 79

REFERNCIAS ....................................................................................................... 82 APNDICE A........................................................................................................... 88 APNDICE B........................................................................................................... 99 ANEXO A .............................................................................................................. 101

ANEXO B .............................................................................................................. 121 ANEXO C .............................................................................................................. 130 ANEXO D .............................................................................................................. 140 ANEXO E .............................................................................................................. 182

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1 1.1

INTRODUO Contextualizao Nas ltimas dcadas do sculo XX, transformaes econmicas, sociais e

polticas em nvel mundial, associadas recorrncia de crticas contundentes ineficincia crnica da gesto pblica, aumentaram as presses para maior eficcia do setor pblico, constituindo razes para se redefinir o papel do Estado. A partir da convico de que a crise do Estado, que no soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, era a causa da desacelerao econmica e de graves desequilbrios (descontrole fiscal, aumento do desemprego, elevados ndices de inflao, etc), elaborou-se, no Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, que incorporou as bases da administrao pblica gerencial (New Public Management ou Nova Gesto Pblica), valendo-se da experincia de outros pases, como Gr-Bretanha, Nova Zelndia e Austrlia, com vistas a tornar a Administrao Pblica mais eficiente (BRASIL, 1995). A reforma do aparelho de Estado e as demais reformas (do Estado) empreendidas no governo Fernando Henrique Cardoso orientaram-se para a abertura comercial, para a privatizao, para a liberalizao de mercados, para o ajuste fiscal e para a melhoria da racionalidade interna do aparelho de Estado. O Plano Diretor apresentou, no essencial, o menu que correspondia ao pensamento corrente das polticas de reforma dos anos 80, repetido nos manuais dos principais organismos multilaterais: desestatizao (no triplo sentido de privatizao, publicizao e terceirizao), autonomizao de agncias pblicas, orientao para resultados, flexibilizao de controles, etc (COSTA, 2006, p. 153). Buscou-se, com a reforma gerencial brasileira, fortalecer as funes de regulao e de coordenao do Estado, particularmente no nvel federal, promover a descentralizao vertical, para os nveis estadual e municipal, das funes executivas, bem como reforar a governana, definida, no Plano Diretor, como a capacidade de o Governo implementar de forma eficiente polticas pblicas, por meio da transio programada de um tipo de administrao burocrtica, rgida e ineficiente, voltada para si prpria e para o controle interno, para uma administrao

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pblica gerencial, flexvel e eficiente, voltada para o atendimento do cidado (BRASIL, 1995). Geralmente, como ocorreu no caso brasileiro, a Nova Gesto Pblica antecede a governana, vez que so necessrias reformas consistentes, no sentido de construir um Estado que responda s necessidades do cidado, que criem as condies necessrias ao implemento de mecanismos de governana, palavra que surgiu em pases anglo-saxes na dcada de 1970, relacionada proteo dos interesses de acionistas minoritrios de empresas. O termo passou a ser usado pelo Banco Mundial, em seus relatrios, a partir do final dos anos 80 e incio dos 90, sendo definido como a maneira pela qual o poder
exercido na administrao dos recursos econmicos e sociais do pas, com vistas ao desenvolvimento. Em linhas gerais, o Banco Mundial estabeleceu quatro dimenses-

chave para a boa governana: administrao do setor pblico; quadro legal; participao e accountability 1 ; e informao e transparncia (WORLD BANK, 1992 apud BORGES, 2003). A primeira dimenso-chave diz respeito melhoria da capacidade de gerenciamento econmico e de prestao de servios sociais. A segunda refere-se ao estabelecimento de um marco legal, envolvendo uma srie de regras conhecidas previamente e de procedimentos para modific-las, caso no sirvam mais aos propsitos inicialmente estabelecidos. As duas ltimas, consideradas fundamentais para aumentar a eficincia econmica, envolvem a disponibilidade de informaes sobre as polticas governamentais, a transparncia dos processos de formulao de poltica e alguma oportunidade para que os cidados possam influenciar a tomada de deciso sobre as polticas pblicas (WORLD BANK, 1992 apud BORGES, 2003). A Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) usa o termo governana e especialmente governana pblica para descrever como a autoridade distribuda no sistema governamental e como as pessoas que detm tal autoridade so responsabilizadas. Quanto noo de boa governana, reconhece alguns princpios amplamente aceitos, incluindo:

RESPONSABILIZAO, que significa ser possvel identificar e responsabilizar funcionrios pblicos por suas aes; TRANSPARNCIA, que significa que

A palavra accountability no encontra traduo exata em portugus, mas engloba as idias de transparncia na conduo das aes, efetiva prestao de contas na utilizao de recursos pblicos e responsabilizao dos gestores pblicos por suas aes e omisses.

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informaes confiveis, relevantes e oportunas sobre as atividades do governo esto disponveis ao pblico; e ABERTURA, que significa que os governos escutam os cidados e as empresas, e que levam em conta suas sugestes ao formular e implementar polticas pblicas (KONDO, 2002). Segundo Kettl (2002), a administrao pblica foi construda sob os pressupostos da hierarquia e autoridade. No entanto, o que se observa que cada vez mais a sua estrutura tem se tornado menos hierrquica, mais capilar e diversa, onde as fronteiras entre o pblico e o no pblico, j no so precisas em decorrncia das crescentes demandas por polticas pblicas mais complexas, do hiperpluralismo, da descentralizao da execuo e da globalizao, dificultando a accountability. Em razo desses novos desafios, como se d a conexo entre o governo e seu ambiente poltico, social e administrativo? Ou seja, a governana em termos de capacidade, coordenao e controle da administrao pblica para assegurar a legitimidade do governo? Diniz (1997) ressalta a impossibilidade de se manter um conceito autnomo de governana relativamente ao de governabilidade, uma vez que a eficincia administrativa j no depende mais do insulamento burocrtico, contraproducente nas sociedades complexas e dinmicas do mundo atual, mas da insero da administrao pblica no contexto poltico e social. Os aspectos gerenciais e tcnicos compreendidos na noo de governana seriam pouco explicativos quando dissociados do ambiente poltico sobre o qual incidem. Assim, s seria possvel opinar sobre o formato institucional ideal a partir da incorporao de questes relacionadas cultura poltica e aos padres de articulao, coordenao e cooperao entre os atores sociais. Para avaliar os aspectos da governana do sistema de controle burocrtico, portanto, deve ser considerada toda a multiplicidade de atores, papis e interrelaes existentes na gesto dos recursos pblicos. Em que pese o termo governana tenha se especializado ao longo dos anos (governana corporativa, governana pblica, governana no setor pblico, egovernance), o conceito de governana, independentemente da rea em que aplicado, tem a ver com respeito, atendimento de mltiplas expectativas, transparncia, compromisso e responsabilidade.

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Imbudo desse esprito, o Public Sector Committee (PSC) 2 , comit do Council of the International Federation of Accountants (IFAC), elaborou estudo que buscou adaptar formas de governana corporativa (termo geralmente usado no setor privado) ao setor pblico, com o objetivo de contribuir para a boa governana desse setor em todo o mundo, subsidiando os organismos de contabilidade e de auditoria dos pases a desenvolverem estudos voltados para sua realidade. Os trs princpios fundamentais da governana corporativa (transparncia, integridade e

accountability) foram adaptados para o setor pblico e refletiram-se em cada uma das recomendaes formuladas pela entidade para aplicao na administrao pblica, reunidas em quatro grupos: padres de comportamento; estruturas e processos organizacionais; controles e relatrios externos (INTERNATIONAL FEDERATION OF ACCOUNTANTS, 2001). Tese de mestrado desenvolvida no mbito do Programa de Ps-graduao em Cincias Contbeis da Universidade de So Paulo examinou a aplicabilidade do estudo desenvolvido pela IFAC ao setor pblico federal brasileiro, concluindo que os princpios e as recomendaes nele contidos esto em consonncia com os principais eixos da administrao pblica brasileira, tendo sido considerados aplicveis nossa administrao pblica (MELLO, 2006). A aplicao dos princpios da governana corporativa ao setor pblico encontrou eco tambm em trabalho desenvolvido pela International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) 3 . Como resultado das recomendaes feitas no 16o Congresso Internacional das Entidades Fiscalizadoras Superiores, em 1998, a INTOSAI desenvolveu uma nova seo a ser adicionada ao Accounting Standards Framework Implementation Guide for SAIs: Departmental and Government-wide Financial Reporting: um mdulo relacionado discusso e anlise da administrao, chamado Accounting Standards Framework Implementation Guide for SAIs: Management Discussion and Analysis of Financial, Performance, and Other Information (Guia de Implementao MD&A).

O Comit do Setor Pblico (PSC) integra a estrutura da Federao Internacional de Contadores (IFAC) e tem como atribuio suprir, de forma mundialmente coordenada, as necessidades daqueles envolvidos com relatrios financeiros, contabilidade e auditoria do setor pblico, seja em nvel de governo nacional, regional, local ou relacionado a entidades governamentais. 3 A Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI, em ingls) foi fundada em 1953 por 34 pases, entre eles o Brasil. Ela trabalha no sentido de promover o intercmbio de informaes e de experincias sobre os principais desafios enfrentados pelas EFS (entidades fiscalizadoras superiores) no desempenho de suas funes.

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Nesse mdulo, devem ser includas informaes financeiras, relativas ao significado dos nmeros da administrao; informaes de desempenho, que dizem respeito ao que foi cumprido ao longo do perodo informado; e informaes de governana, relacionadas aos sistemas da organizao, aos controles e adequao aos normativos aplicveis. Com a incluso da seo MD&A, o guia passou a conter os componentes bsicos de um relatrio de accountability, fornecendo dados sobre os resultados das atividades governamentais, os custos e benefcios dessas atividades e como elas ajudaram a alcanar os objetivos do governo. A governana corporativa no setor pblico, portanto, denota a maneira pela qual as instituies pblicas so governadas e administradas e pode ser definida como a proteo ao inter-relacionamento entre administrao, superviso, controle e responsabilidade em prestar contas (MELLO, 2006). Partindo-se, portanto, do pressuposto de que um adequado sistema de controles internos constitui-se importante instrumento de governana, quer no setor privado ou no setor pblico, sempre relacionada accountability, transparncia, eqidade, conformao s regras aplicveis, integridade, efetividade e eficincia, desenvolveu-se este trabalho.

1.2

Objeto do Estudo Com a reforma do estado brasileiro de 1995, um novo modelo de

planejamento e oramento foi adotado no pas, a partir do Plano Plurianual (PPA) 2000-2003, mediante o qual as despesas pblicas foram organizadas em programas, que articulam um conjunto de aes, voltados soluo de problemas e atendimento s demandas da sociedade, para os quais foram definidas metas fsicas e financeiras e cujo desempenho acompanhado por indicadores de resultado. Esse modelo gerencial de atuao do estado buscou garantir maior transparncia aos gastos pblicos, possibilitando a identificao dos meios necessrios implementao dos programas de governo e consequentemente consecuo das polticas pblicas. Desta forma e considerando os princpios da governana do setor pblico, entendeu-se oportuno avaliar os mecanismos de controles internos do Programa

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Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), mediante a utilizao do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo, desenvolvido pela Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo (SEPROG) do Tribunal de Contas da Unio (TCU), utilizado no mbito de vrias auditorias realizadas pela Unidade, o qual no foi, contudo, submetido apreciao do Colegiado do TCU, com vistas a examinar se os controles internos do PNAE so efetivos e adequados para mitigar os riscos inerentes aos processos de normatizao, execuo e fiscalizao, de maneira a contribuir para a consecuo dos objetivos do programa, quais sejam: atender s necessidades nutricionais dos alunos e formao de hbitos alimentares saudveis, durante sua permanncia em sala de aula, contribuindo para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar.

1.3

Justificativa para a escolha do objeto Peters (1998) considera que os seguintes requisitos so necessrios

governana do setor pblico: a articulao de um conjunto de prioridades para a sociedade; que essas prioridades sejam consistentes e coordenadas (coerncia); a capacidade do governo para dar cumprimento a essas prioridades; e que sejam estabelecidos mecanismos para garantir o feedback e a accountability do cumprimento das prioridades. Os programas de governo, quando de sua formulao, incorporam mecanismos de controle nos processos de implementao das atividades que so desenvolvidas para lhes dar cumprimento, de forma a possibilitar o controle da sua execuo. Esses controles so institudos tanto pela sua prpria normatizao, como pelas estruturas formais e informais responsveis por disponibilizar os bens e servios (os produtos dos programas) sociedade. Portanto, para assegurar, de forma razovel, que os objetivos dos programas de governo sero alcanados necessria a utilizao de um conjunto de instrumentos de controle, que viabilizem tanto o monitoramento como a avaliao dos seus processos de normatizao, execuo e fiscalizao. Um desses mecanismos diz respeito avaliao dos sistemas de controles internos. Para avaliar os sistemas de controles internos, vrias metodologias existem, contudo optou-se por utilizar a metodologia COSO, descrita no documento Internal

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Control Integrated Framework ou Controles Internos Estrutura Integrada, do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (1992), em razo da proeminncia alcanada junto s organizaes do setor privado, o que fez com que passasse a ser utilizada como referncia tambm em instituies governamentais. Considerando os requisitos definidos por Peters (1998) para a governana e com vistas a demonstrar a relevncia do tema, selecionou-se, dentre as prioridades definidas na Mensagem Presidencial que acompanhou o Plano Plurianual 20042007, o PNAE, no s pela sua natureza estratgica no combate fome, mas tambm por ser o mais antigo programa de suplementao alimentar do pas, cujos processos de normatizao, execuo e fiscalizao e resultados j esto suficientemente consolidados, viabilizando a avaliao proposta. Por intermdio do Programa so transferidos recursos financeiros para os estados e municpios para compra de gneros alimentcios, de forma a garantir a alimentao escolar dos alunos da educao infantil e do ensino fundamental matriculados em escolas pblicas e filantrpicas (desde que atendidas as condies previstas nos normativos do PNAE), cuja meta fsica para 2007 foi superior a 35 milhes de alunos atendidos. A materialidade do Programa inquestionvel. A dotao inicial do PNAE, fixada na Lei Oramentria Anual de 2008, correspondeu a R$ 1.715.209.484,00 (um bilho, setecentos e quinze milhes, duzentos e nove mil, quatrocentos e oitenta e quatro reais). Aps remanejamentos, o crdito autorizado do PNAE totalizou R$ 1.697.426.266,00 (um bilho, seiscentos e noventa e sete milhes, quatrocentos e vinte e seis mil e duzentos e sessenta e seis reais). Alm do atendimento aos alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas do ensino fundamental, quando da aprovao do Projeto de Lei n 2877/2008, atualmente em apreciao pela Cmara dos Deputados, passar a atender tambm mais de oito milhes de estudantes do ensino mdio. To grande quanto seu oramento so os problemas relacionados execuo das despesas com recursos do programa, que vo desde recursos aplicados em outras finalidades ocorrncia de desvios e desfalques. As deficincias do controle, principalmente aquele efetuado pelos conselhos de administrao escolar e pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), ente repassador dos recursos, comprometem o alcance dos objetivos do

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programa, razo pela qual se reputa essencial a realizao de avaliao no sistema de controles internos do PNAE.

1.4

Problema de pesquisa Auditoria integrada, de mbito nacional, realizada pelo TCU no PNAE

(BRASIL, 2003b), cujo objetivo consistiu na avaliao da regularidade da execuo e da adequao da sistemtica de controle do Programa, com o propsito de formar viso sistmica, que pudesse servir de base para a formulao de propostas com vistas ao aprimoramento da sistemtica de funcionamento do programa, identificou uma srie de problemas, entre os quais devem ser destacados: falhas e irregularidades nas aquisies de gneros alimentcios, associadas a fragilidades nos procedimentos necessrios para assegurar economicidade nas compras; deficincias importantes na atuao dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs); ausncia de informaes essenciais nas prestaes de contas apresentadas ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), o que inviabiliza avaliao acerca da regularidade da execuo do programa; e capacidade insatisfatria do FNDE de utilizar-se de instrumentos prprios para o

acompanhamento da execuo do programa. A partir da deteco das falhas, o TCU recomendou ao FNDE a adoo de vrias providncias com vistas melhoria do controle dos recursos transferidos a ttulo do PNAE. O grande nmero de processos de tomada de contas especiais protocolados junto ao TCU referentes aos recursos do PNAE, contudo, indica a aplicao irregular de parte dos recursos transferidos, evidenciando a precariedade do controle exercido pelos conselhos de administrao escolar e pelo repassador dos recursos. A partir dessas observaes, o presente estudo pretende analisar a seguinte questo principal: em que medida os controles internos do PNAE so efetivos e adequados para mitigar os riscos aos processos de normatizao, execuo e fiscalizao, de maneira a oferecer segurana razovel de que os objetivos do programa esto sendo atingidos? Com vistas a auxiliar o exame dessa questo, aplicar-se- o Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo, o qual no foi submetido apreciao do Tribunal de Contas da Unio, mas foi utilizado no

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mbito de vrias auditorias realizadas pela SEPROG, que contm vrias questes acerca do funcionamento de cada uma das dimenses da metodologia COSO (ambiente de controle, avaliao dos riscos, atividades de controle,

informao/comunicao e monitoramento). A partir da anlise das respostas, pretende-se traar um quadro mais preciso acerca da adequao dos controles internos do PNAE, de modo a identificar aspectos que possam comprometer o alcance dos objetivos do programa.

1.5

Hiptese A hiptese a de que os controles internos do PNAE no conseguem

assegurar, de forma razovel, o alcance dos objetivos do programa, vez que no so capazes de mitigar os riscos inerentes aos processos de normatizao, execuo e fiscalizao.

1.6

Objetivos Avaliar se os controles internos do PNAE so adequados e contribuem

efetivamente para a consecuo dos objetivos do programa, identificando deficincias no sistema de controle e oferecendo subsdios para a melhoria dos processos de normatizao, execuo e fiscalizao.

1.7

Metodologia Realizou-se pesquisa documental centrada na legislao e demais normativos

que disciplinam o funcionamento do PNAE, na jurisprudncia do TCU, bem como levantamento de dados secundrios oramentrios e estatsticos pertinentes ao objeto de estudo. Ademais, efetuou-se pesquisa bibliogrfica fundamentada em artigos cientficos, teses e livros pertinentes ao tema. Em seguida, promoveu-se coleta de dados por meio de entrevistas estruturadas, referentes aplicao do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo titular da Coordenao Tcnica de Alimentao e Nutrio (COTAN), Sra. Eliene Ferreira de Sousa, designada pela

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Coordenadora-Geral do PNAE, Sra. Albaneide Maria Lima Peixinho Campos, e, no que pertinente, ao Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE. Foi realizada, ainda, anlise de dados secundrios oferecidos pela Coordenao-Geral do PNAE, em atendimento solicitao da autora, com vistas melhor compreenso das questes tratadas nas entrevistas.

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O PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), mais conhecido como

merenda escolar, consiste em transferncia legal, do tipo transferncia automtica (forma de transferncia empregada na descentralizao de recursos em

determinados programas da rea de educao), disciplinada pela Medida Provisria n 2.178-36/2001 (BRASIL, 2001b). O PNAE visa transferncia, em carter suplementar, de recursos financeiros aos estados, ao Distrito Federal, aos municpios e s escolas federais destinados a suprir, parcialmente, as necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanncia em sala de aula, contribuindo para o crescimento, o desenvolvimento, a aprendizagem e o rendimento escolar dos estudantes, bem como para a formao de hbitos alimentares saudveis. Em 2004, a partir da integrao entre governo e sociedade civil, o PNAE passou a integrar a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional. Nos termos da Mensagem Presidencial que encaminhou o projeto de lei do Plano Plurianual 2008-2011 (BRASIL, 2007f), dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2004 (PNAD) indicaram que 39,5 milhes de pessoas sofreram alguma limitao de acesso quantitativo aos alimentos, com ou sem convvio com a situao de fome. De acordo com o documento, essa limitao no est associada a uma baixa produo de alimentos, mas renda insuficiente para adquiri-los, o que faz com que as transferncias governamentais destinadas merenda tenham grande importncia para a erradicao da fome e para a garantia do direito humano alimentao adequada, uma das prioridades estabelecidas no Plano Plurianual. O PNAE, representado na Lei Oramentria Anual pela ao Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica, est integrado a um conjunto de outras aes tambm pertinentes ao Fome Zero 4 que visam a garantir populao em situao de insegurana alimentar uma alimentao saudvel, acessvel, de qualidade, em quantidade suficiente e de modo permanente.

A partir de 2003, a questo da fome foi posta em pauta pelo Governo Federal, com o lanamento do Fome Zero, que consiste de estratgia para assegurar o direito humano alimentao adequada s pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Essa estratgia insere-se na promoo da segurana alimentar e nutricional, buscando a incluso social e a conquista da cidadania da populao mais vulnervel fome.

24

O PNAE regido pelos princpios da universalidade do atendimento; do respeito aos hbitos alimentares locais; da eqidade; da descentralizao das aes, por meio do compartilhamento da responsabilidade entre os entes federados e da participao social no controle e no acompanhamento das aes implementadas. Com vistas a ampliar a cobertura do PNAE, que at o momento se restringe aos alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas do ensino fundamental pblicas e filantrpicas 5 , o Executivo encaminhou, em 25/02/2008, projeto de lei ao Congresso Nacional - PL 2877/2008, atualmente em tramitao na Cmara dos Deputados 6 , propondo que o PNAE passe a atender tambm os estudantes do ensino mdio, de modo que a merenda escolar se estenda a todos os 48,6 milhes de alunos da rede pblica de educao bsica (BRASIL, 2007f).

2.1

Histrico Apesar de a escassez de alimentos ser um problema recorrente, que remonta

poca do Brasil Colnia, no perodo que abrange a segunda metade do sculo XIX e o incio do sculo XX, vrios acontecimentos, tais como a abolio dos escravos e a conseqente expanso demogrfica urbana (agravada com a chegada de grandes contingentes de imigrantes), a penetrao do capitalismo na produo interna (com o surgimento da classe operria), as crises sociais e econmicas do capitalismo internacional decorrentes da I Guerra Mundial e a crise do capital internacional no fim da dcada de 1920, contriburam para que a questo da alimentao no Brasil aumentasse sua importncia (BEZERRA, 2002, p. 33 apud COSTA, 2004, p. 23). As primeiras iniciativas relativas assistncia alimentar nas escolas consistiram em empreendimentos voluntrios da comunidade, promovidos pelos contribuintes da Caixa Escolar, atual Associao de Pais e Mestres, que forneciam alimentao, de acordo com os recursos disponveis, a todos os alunos ou, ao menos, queles mais carentes (STEFANINI, 1997; STOLASK, 2005 apud LEAL, 2007, p. 22).
5

As escolas filantrpicas necessitam comprovar no censo escolar o nmero do Registro e do Certificado de Entidade de Fins Filantrpicos, emitidos pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), bem como declarar o interesse de oferecer alimentao escolar com recursos federais aos alunos matriculados, consoante disposto no 2 do art. 5 da Resoluo/FNDE/CD n 32, de 10 de agosto de 2006 (BRASIL, 2006c). 6 Em 15/09/2008.

25

A primeira forma de suplementao escolar do Brasil foi a sopa escolar, preparada nas residncias das famlias e transportada at as escolas, com o objetivo de minimizar a fome das crianas que chegavam s salas de aula sem ter ingerido qualquer alimento. Na poca no existia a preocupao com o estado nutricional da criana que recebia o alimento, pois a desnutrio protico-energtica uma deficincia que s foi identificada na dcada de 1930 (SILVA, 1996 apud LEAL, 2007). No Brasil, a pobreza extrema, as prticas alimentares e servios de sade inadequados comearam a ser identificados como problema social e de sade pblica a partir da segunda metade da dcada de 1930, graas influncia dos eugenistas, que defendiam a necessidade de corpos fortes e robustos aptos ao trabalho nas indstrias; dos higienistas, que abordavam em seu discurso a questo da alimentao no combate mortalidade infantil; e, sobretudo, dos nutrlogos, que divulgavam tanto as idias dos higienistas quanto dos eugenistas, tendo realizado os primeiros inquritos e levantamentos sobre o estado de desnutrio dos brasileiros (BEZERRA, 2002 apud COSTA, 2004). Em 1940, no Governo Getlio Vargas, foi criado o Servio de Alimentao da Previdncia Social (SAPS), com o objetivo de promover a instalao de refeitrios em empresas de grande porte e fornecer refeies em empresas de menor porte. No Rio de Janeiro, o SAPS passou a fornecer um programa de desjejum escolar para filhos de operrios, oferecendo leite, frutas e po 7 . medida que os processos de industrializao e de urbanizao se intensificavam, o perfil epidemiolgico nutricional brasileiro ia se caracterizando pelos agravos nutricionais relacionados misria e ao subdesenvolvimento econmico. Entre os anos de 1946 e 1963, o combate fome no pas e no mundo passou a ser mais difundido, a exemplo da Associao Mundial de Luta contra a Fome (ASCOFAM) e do clssico Geografia da Fome, em que Josu de Castro 8 analisou o problema da fome e traou seus principais determinantes, propondo alternativas para a soluo do problema (VASCONCELOS, 2005 apud LEAL, 2007, p. 8).
7

Informao disponvel no site http://portal.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/gestaopublica/merenda/prog_alimentacao/0004. Acesso em: 21 ago. 2008. 8 Josu de Castro foi um dos mais ilustres militante poltico dos nutrlogos, responsveis na dcada de 1930 pelo primeiro inqurito sobre alimentao e desnutrio dos brasileiros.

26

A Comisso Nacional de Alimentao (CNA), instalada em 1945 e extinta em 1972, teve a importante misso de propor uma Poltica Nacional de Alimentao, estudar o estado de nutrio e os hbitos alimentares da populao, acompanhar e estimular as pesquisas relativas s questes de alimentao, trabalhar pela correo de defeitos e deficincias das dietas brasileiras, estimulando e acompanhando campanhas educativas (SILVA, 1995 apud LEAL, 2007, p. 7). Em 1952, a CNA elaborou abrangente Plano Nacional de Alimentao e Nutrio, denominado Conjuntura Alimentar e o Problema da Nutrio no Brasil, enfatizando as relaes entre subnutrio-sade-produtividade, postas em um encadeamento de causa e efeito. Esse plano, apresentado na III Conferncia Latino Americana de Nutrio, realizada em Caracas, Venezuela, no ano de 1954, foi o primeiro a mencionar a necessidade de cuidar da desnutrio como problema de sade pblica com origens na estrutura econmica e social da Nao. A partir da relao desnutrio-sade, enfatizou-se a necessidade de privilegiar o grupo mais sensvel aos efeitos das carncias nutricionais: o materno-infantil. Os escolares e os trabalhadores tambm foram classificados como grupos que mereciam ateno (LABBATE, 1988 apud LEAL, 2007, p. 7). Pela primeira vez, estruturava-se um programa de merenda escolar em mbito nacional, sob responsabilidade pblica. Do plano original, apenas o Programa de Alimentao Escolar sobreviveu, contando com o financiamento 9 do Fundo Internacional de Socorro Infncia (FISI), atualmente Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF), que permitiu a distribuio do excedente de leite em p destinado, inicialmente, campanha de nutrio materno-infantil (LABBATE, 1988 apud LEAL, 2007, p. 23). Essa distribuio de alimentos proporcionou a institucionalizao da Campanha da Merenda Escolar (CME), em maro de 1955, por meio do Decreto n 37.106. A CME tinha como finalidade incentivar a merenda escolar, melhorar seu valor nutritivo e promover medidas para a aquisio de produtos ricos em vitaminas e protenas (LABBATE, 1988 apud LEAL, 2007, p. 24). Ainda em 1955, foi feita a

O referido financiamento deu-se no contexto da aprovao, pelo Congresso Americano, em 1954, da Lei do Alimento pela Paz, que regulamentou as doaes dos excedentes da produo agrcola norte-americana aos pases subdesenvolvidos, com vistas ao incremento do consumo dos produtos americanos nesses pases e melhoria das relaes internacionais dos Estados Unidos em tempos de Guerra Fria (BEZERRA, 2002 apud COSTA, 2004, p. 25).

27

primeira edio da Cartilha da Merenda Escolar, cuja introduo, de Josu de Castro, descrevia o Programa Nacional de Merenda Escolar como elemento essencial luta contra a fome e a desnutrio. Com o intuito de promover o atendimento em mbito nacional, em 1956, com a edio do Decreto n 39.007, a CME passou a se chamar Campanha Nacional de Merenda Escolar (CNME). O nome da CNME foi alterado para Campanha Nacional de Alimentao Escolar (CNAE) pelo Decreto n 56.886, de 20/09/65, quando foram includos programas de ajuda americana, entre os quais destacavam-se o Alimentos para a Paz, o Programa de Alimentos para o Desenvolvimento e o Programa Mundial de Alimentos. No perodo de 1965 a 1974, uma srie de estudos de natureza epidemiolgica demonstraram a precariedade da situao alimentar e as grandes deficincias nutricionais da populao relacionadas pobreza, destacando-se o Estudo Nacional de Despesa Familiar (ENDEF), nos anos de 1974 e 1975, que detectou que apenas 32% da populao brasileira se alimentava adequadamente (BONFIN, 2000; TONIAL, 2001 apud LEAL, 2007, p. 9). Com o fim da ajuda externa, em 1972, o governo passou a assumir, quase em sua totalidade, os custos do PNAE. A CNA foi extinta com a criao do Instituto Nacional de Alimentao e Nutrio (INAN), no ano de 1972, autarquia vinculada ao Ministrio da Sade, que constituiu um referencial para as aes pblicas no campo da nutrio, vez que surgiu em um contexto no qual a poltica social era preocupao explcita do Estado, com a proposta de auxiliar o governo nas polticas de alimentao e nutrio, por meio de um conjunto de programas direcionados s populaes em situaes de insegurana alimentar, aos trabalhadores do setor formal e aos grupos de risco (gestantes, nutrizes e crianas). As diretrizes nesse sentido foram consolidadas no I Programa Nacional de Alimentao e Nutrio 1973-1974 (PRONAN I), orientado pelo I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), que teve seu desenvolvimento prejudicado por dificuldades administrativas (LABBATE, 1989; SILVA, 1995; PESSANHA, 2004 apud LEAL, 2007, p. 8 e 9). A partir de 1976, o programa passou a fazer parte do II Programa Nacional de Alimentao e Nutrio (PRONAN II), passando a denominar-se Programa Nacional de Alimentao Escolar em 1979 (BRASIL, 2005b). O quadro 1 ilustra a evoluo do atendimento da merenda escolar no Brasil, no perodo de 1955 a 1979, demonstrando que nesse perodo houve uma expanso

28

enorme em termos de municpios atendidos e, por conseguinte, em termos do nmero de escolas e de alunos atendidos. A quantidade de beneficirios do Programa aumentou mais de 59 vezes no decorrer dos seus primeiros vinte e cinco anos.

Quadro 1 Cobertura da Merenda Escolar no Brasil 1955 a 1979 O O O N MUNICPIOS N ESCOLAS N DE ALUNOS ATENDIDOS ATENDIDAS ATENDIDOS ANO 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1965 1970 1979 255 849 1.150 1.492 1.601 1.661 2.097 3.385 3.549 1.896 7.559 9.345 11.330 19.891 52.483 93.273 110.297 236.948 724.991 908.118 1.487.632 1.901.442 2.572.426 5.680.257 10.416.347 14.003.762

Fonte: Brasil (2005b)

Em 1983, o PNAE, nos termos da Lei n 7.091 de 18/04/1983, passou a ser gerenciado pela Fundao de Assistncia ao Estudante (FAE), fruto da fuso do Instituto Nacional de Assistncia ao Estudante (INAE) com a Fundao Nacional de Material Escolar. Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, ficou assegurado o direito alimentao escolar a todos os alunos do ensino fundamental por meio de programa suplementar de alimentao escolar a ser oferecido pelos governos federal, estaduais e municipais. Cabe destacar que, at o ano de 1993, a execuo do PNAE deu-se de forma centralizada, ou seja, o rgo gerenciador planejava os cardpios, adquiria os gneros por processo licitatrio, contratava laboratrios especializados para efetuar o controle de qualidade e ainda se responsabilizava pela distribuio dos alimentos em todo o territrio nacional (BRASIL, 2005b). Em maro de 1993, o Presidente Itamar Franco declarou o combate fome como prioridade absoluta. A elaborao do mapa da fome no pas, realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) indicou a existncia de 32 milhes de brasileiros vivendo em situao de misria. Membros do Governo e da sociedade civil criaram ento o Conselho de Segurana Alimentar (CONSEA), responsvel pela

29

elaborao do Plano de Combate Fome e Misria, elegendo quatro prioridades: combate desnutrio materno-infantil; descentralizao do PNAE; reviso do Programa de Alimentao do Trabalhador e uso de estoques pblicos em programas emergenciais (SILVA, 1995; BONFIN, 2000; PESSANHA, 2004; VASCONCELOS, 2005 apud LEAL, 2007, p. 11). A Lei n 8.913, de 12/07/94, regulamentou a descentralizao do PNAE e estabeleceu que os recursos destinados ao Programa deveriam ser repassados aos estados e municpios vinculados ao nmero de matrculas do sistema de ensino. Tambm estabeleceu a exigncia da constituio dos Conselhos de Alimentao Escolar (CAEs), definindo sua composio e competncias, bem como determinou que a elaborao dos cardpios deveria respeitar os hbitos alimentares e as vocaes agrcolas regionais e, preferencialmente, conter alimentos in natura. Em 1998, com a extino da FAE, o programa passou a ser gerenciado pelo FNDE, consoante disciplinado pela Lei n 9.649/98. A consolidao da descentralizao veio com a edio da Medida Provisria n 1.784, de 14/12/98, quando as transferncias aos municpios e s secretarias de educao dos estados passaram a ser feitas automaticamente, sem a necessidade de celebrao de convnios ou quaisquer outros instrumentos congneres, permitindo o planejamento das aquisies dos gneros alimentcios, assegurando a oferta da merenda escolar durante todo o ano letivo, bem como emprestando maior agilidade ao processo. Com o advento da Medida Provisria n 2.178, de 28/6/2001 (BRASIL, 2001b), uma das reedies da MP n 1.784/98, vrias inovaes foram incorporadas ao PNAE. Dentre elas, destacam-se a obrigatoriedade de que 70% dos recursos transferidos pelo governo federal sejam aplicados exclusivamente em produtos bsicos, o respeito aos hbitos alimentares regionais e vocao agrcola do municpio, com vistas ao desenvolvimento da economia local, e a previso de que o saldo dos recursos financeiros existentes ao final de cada exerccio seja reprogramado para o exerccio seguinte e aplicado, exclusivamente, na aquisio de gneros alimentcios.

30

2.2

Funcionamento do Programa O PNAE, em sua forma atual, disciplinado pela Medida Provisria n 2.178-

36, de 24/08/2001 (BRASIL, 2001b), sendo regulamentado pela Resoluo FNDE/CD n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c) alterada pelas Resolues

FNDE/CD n 33, de 24/08/2006 (BRASIL, 2006d) e n 25, 14/06/2007 (BRASIL, 2007c) que estabelece as normas para a execuo do programa. Os recursos so transferidos pelo FNDE em dez parcelas mensais, a partir do ms de fevereiro, s entidades executoras (prefeituras municipais, secretarias de educao dos estados e do Distrito Federal, creches e escolas federais), responsveis pela administrao dos recursos e pela complementao financeira para a melhoria do cardpio escolar. Os recursos recebidos s podem ser usados na compra de gneros alimentcios para a merenda escolar, a ser distribuda aos estudantes matriculados na educao infantil, em creches e pr-escolas, e no ensino fundamental das escolas pblicas ou mantidas por entidades beneficentes de assistncia social. O total de recursos a serem repassados pelo FNDE s entidades executoras calculado a partir da multiplicao do nmero de alunos atendidos pelo programa, fornecido pelo censo escolar do ano anterior 10 , pelo valor per capita 11 e pelo nmero de dias de atendimento. Consoante fixado no inciso II do art. 19 da Resoluo FNDE/CD n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), o valor per capita transferido pelo FNDE corresponde a R$ 0,22 para os alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas pblicas e R$ 0,44 para os alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas indgenas e localizadas em reas remanescentes de quilombos. O valor diferenciado deve-se necessidade de se oferecer reforo alimentar e nutricional aos alunos indgenas e aos alunos matriculados em escolas localizadas em reas quilombolas, uma vez que esto mais expostos insegurana alimentar e principalmente ao risco de desnutrio. Recentemente, a Resoluo FNDE/CD no 38, de 19 de agosto de 2008 (BRASIL, 2008f), regulamentou o repasse de recursos financeiros conta do PNAE para o atendimento dos alunos do ensino fundamental pblico matriculados nas
Censo escolar realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), no ano anterior ao do atendimento. 11 Valor estipulado pelo Governo, por aluno, por dia letivo, para custear a merenda escolar.
10

31

modalidades regular e especial de educao integral, participantes do Programa Mais Educao 12 . Dada a necessidade de oferecimento de reforo alimentar e nutricional a esses alunos, o valor per capita dos recursos a serem transferidos s ditas escolas corresponder a trs vezes o valor previsto para o ensino fundamental, ou seja, ser igual, atualmente, a R$ 0,66, de forma a garantir, no mnimo, trs refeies dirias aos alunos beneficiados. A relao nominal das escolas passveis de atendimento pelo programa ser divulgada no site do FNDE. A execuo do PNAE pode seguir duas formas de funcionamento: o modelo centralizado, em que as prefeituras ou as secretarias de educao estaduais e do Distrito Federal adquirem os alimentos e os distribuem s escolas; e o modelo escolarizado, em que as prefeituras ou as secretarias de educao repassam os recursos para as escolas ou creches, que ficam responsveis pela compra e preparo dos gneros alimentcios, bem como pelo fornecimento da refeio 13 . De acordo com dados obtidos no Censo Escolar 2004 pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP) 14 , o modelo mais comum o centralizado (80%), em que as escolas recebem os gneros alimentcios j preparados (seja em cozinha central da entidade executora, seja por empresa contratada) ou no. 13,2% das escolas recebem dinheiro da Prefeitura ou do Estado para a compra de todos os alimentos. Algumas escolas (2,6%) adotam um modelo misto, em que alguns produtos (os no perecveis) so comprados pela prefeitura e outros (os alimentos perecveis) so comprados pelas escolas. O cardpio escolar, de responsabilidade dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, deve ser elaborado por nutricionista habilitado, com o

acompanhamento do CAE, e ser programado de modo a suprir, no mnimo, 30% (trinta por cento) das necessidades nutricionais dirias dos alunos de creches e escolas indgenas e localizadas em reas remanescentes de quilombos e 15% (quinze por cento) das necessidades nutricionais dirias dos demais alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas de ensino fundamental, respeitando os hbitos alimentares e a vocao agrcola da comunidade.
Institudo pela Portaria Normativa Interministerial n 17, de 24 de abril de 2007, com vistas a fomentar a educao integral de crianas, adolescentes e jovens, por meio do apoio a atividades scio-educativas no contra-turno escolar. 13 Classificao constante da Cartilha para Conselheiros do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE, elaborada pelo Tribunal de Contas da Unio. 14 Dados constantes da Tabela 23 do relatrio Avaliao do Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) Censo Escolar 2004 (BRASIL, 2007d).
12

32

De modo a fomentar o controle social, cabe aos CAEs, ainda, acompanhar a aplicao dos recursos e o fornecimento de merenda aos alunos, bem como analisar a prestao de contas das unidades executoras. Em caso de ocorrncia de irregularidades, os conselhos devem comunic-las s entidades executoras, ao FNDE, s Cmaras Municipais ou Assemblias Legislativas, Secretaria Federal de Controle, ao Ministrio Pblico Federal e ao TCU 15 . Outrossim, qualquer pessoa fsica ou jurdica poder apresentar denncia ao FNDE, ao TCU, Controladoria-Geral da Unio (CGU), ao Ministrio Pblico e ao CAE quanto s irregularidades identificadas na aplicao dos recursos do programa.

2.3

Dados do PNAE Em termos oramentrios, o PNAE executado por intermdio da Ao 0513

Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica, integrante do programa 1061 Brasil Escolarizado. O Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007 (BRASIL, 2008i) ofereceu os dados da Tabela 1 acerca da execuo fsico-financeira da ao no perodo, por regionalizao.

15

Orientao contida na Cartilha para Conselheiros do Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE.

33

Tabela 1 Execuo Fsico-Financeira do PNAE por Regio no perodo 2004-2007


REGIONALIZAO Nacional Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul TOTAL A - RECURSOS PREVISTOS (R$) 134.687.403,00 62.234.133,00 309.796.304,00 85.985.749,00 317.411.628,00 114.884.783,00 1.025.000.000,00 A - RECURSOS PREVISTOS (R$) 188.123.151,00 75.878.362,00 378.076.718,00 105.264.852,00 379.088.312,00 138.568.604,00 1.264.999.999,00 A - RECURSOS PREVISTOS (R$) 112.772.941,00 99.296.279,00 454.941.408,00 145.374.667,00 504.897.609,00 178.753.238,00 1.496.036.142,00 A - RECURSOS PREVISTOS (R$) 144.067.297,00 94.466.025,00 461.452.259,00 144.330.981,00 505.119.790,00 179.482.204,00 1.528.918.556,00 B - REALIZADO (R$) EXERCCIO DE 2004 C - META PREVISTA B/A (%) (ALUNOS ATENDIDOS) D - META REALIZADA (ALUNOS ATENDIDOS) 0 2.551.000 12.696.000 3.656.000 13.236.000 4.773.000 36.912.000 D - META REALIZADA (ALUNOS ATENDIDOS) 47.224.000 0 0 10.706.000 0 0 57.930.000 D - META REALIZADA (ALUNOS ATENDIDOS) 14.675.000 2.490.000 11.945.000 3.631.000 13.150.000 4.696.000 50.587.000 D - META REALIZADA (ALUNOS ATENDIDOS) 1.000 2.733.000 11.546.000 3.609.000 12.927.000 4.634.000 35.450.000 D/C (%) 0,00 97,48 97,26 100,72 99,52 99,90 98,67

REGIONALIZAO Nacional Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul TOTAL

127.026.206,00 94,31 32.000 62.104.117,00 99,79 2.617.000 307.402.293,00 99,23 13.053.000 85.627.471,00 99,58 3.630.000 317.276.933,00 99,96 13.300.000 114.878.481,00 99,99 4.778.000 1.014.315.501,00 98,96 37.410.000 EXERCCIO DE 2005 B - REALIZADO C - META PREVISTA (R$) B/A (%) (ALUNOS ATENDIDOS) 176.832.349,00 94,00 1.000 70.859.963,00 93,39 2.617.000 371.928.242,00 98,37 13.037.000 102.548.401,00 97,42 3.630.000 371.282.893,00 97,94 13.072.000 132.243.109,00 95,44 4.778.000 1.225.694.957,00 96,89 37.135.000 EXERCCIO DE 2006 B - REALIZADO C - META PREVISTA (R$) B/A (%) (ALUNOS ATENDIDOS) 111.236.077,00 98,64 1.000 98.584.110,00 99,28 2.520.000 450.367.227,00 98,99 12.033.000 140.101.858,00 96,37 3.664.000 502.683.486,00 99,56 13.255.000 177.339.842,00 99,21 4.756.000 1.480.312.600,00 98,95 36.229.000 EXERCCIO DE 2007 B - REALIZADO C - META PREVISTA (R$) B/A (%) (ALUNOS ATENDIDOS) 141.512.061,00 94.019.744,00 460.192.744,00 142.908.875,00 503.605.119,00 178.441.183,00 1.520.679.726,00 98,23 99,53 99,73 99,01 99,70 99,42 99,46 1.000 1.022.000 6.896.000 1.809.000 13.265.000 2.862.000 25.855.000

D/C (%) 4.722.400,00 0,00 0,00 294,93 0,00 0,00 156,00

REGIONALIZAO Nacional Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul TOTAL

D/C (%) 1.467.500,00 98,81 99,27 99,10 99,21 98,74 139,63

REGIONALIZAO Nacional Centro-Oeste Nordeste Norte Sudeste Sul TOTAL

D/C (%) 100,00 267,42 167,43 199,50 97,45 161,91 137,11

Fonte: Brasil, (2008i)

A anlise desses dados demonstra a altssima execuo financeira dos recursos do PNAE: 98,96% do total dos recursos autorizados em 2004 foram liquidados; 96,89% em 2005; 98,95% em 2006 e 99,46% em 2007. Outra verificao possvel refere-se inconsistncia dos dados relativos consecuo das metas fsicas do programa, j que, nos exerccios de 2005, 2006 e 2007, os nmeros relativos s metas realizadas foram bastante superiores s metas previstas. Outrossim, importante observar que, em 2005, s foram registradas metas realizadas nos campos cobertura nacional e Regio Norte, essas ltimas, inclusive, superestimadas quando comparadas com os dados da regio dos outros exerccios. No que concerne ao exerccio de 2006, percebe-se que a discrepncia reside na informao do nmero de alunos atendidos no campo cobertura nacional,

34

que provavelmente considerou alunos j computados na diviso por regies. Em 2007, constata-se tambm que a previso de alunos atendidos est bem aqum daquelas dos anos anteriores. As distores podem indicar a ocorrncia de deficincias na insero dos dados nos sistemas no que diz respeito s metas fsicas. Essa suspeita reforada quando se tomam os dados relativos educao fundamental, disponvel no INEP e constantes do Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007, transcritos no quadro 2 abaixo.

Quadro 2 - Nmero de Matrculas no Ensino Fundamental 2004 2005 2006 2007 34.012.434 33.534.700 33.282.663 32.086.188
Fonte: Brasil (2008g)

Em que pese tais dados refiram-se a todas as unidades do ensino fundamental, inclusive s escolas privadas, que no recebem recursos do PNAE, verificou-se, a partir de consulta ao site do INEP (BRASIL, 2008g), que no perodo de 2004 a 2006 houve um decrscimo no nmero de alunos matriculados no ensino fundamental pblico. Assim, ainda que o nmero de matrculas no ensino fundamental de escolas privadas tenha apresentado crescimento no mesmo perodo, de acordo com as sinopses estatsticas presentes no endereo eletrnico do INEP, referentes aos censos escolares de 2004 a 2006 (BRASIL, 2008h), a taxa de reduo de matrculas no ensino pblico foi bem superior taxa de incremento de matrculas no ensino privado, o que fez com que o nmero de matrculas no ensino fundamental em geral casse. Os dados relativos s matrculas no ensino fundamental pblico e privado no perodo so transcritos no Quadro 3.

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Quadro 3 - Nmero de Matrculas no Ensino Pblico Fundamental Privado Pblico 2004 30.680.954 2005 30.157.792 2006 29.814.686 2004 3.331.480 2005 3.376.769 2006 3.467.977

Fonte: Brasil (2008g)

De acordo com notcia divulgada no endereo eletrnico do INEP 16 , relativa aos resultados finais do Censo Escolar 2006, a tendncia de queda nas matrculas do ensino fundamental mantm-se desde 2000 e deve continuar, por influncia de fatores como o efeito de variveis demogrficas, que vm diminuindo o tamanho das coortes de idade no Brasil, e de ajuste do fluxo de alunos que cursam o ensino fundamental fora da faixa de idade considerada correta (7 a 14 anos). Os dados da Sntese de Indicadores Sociais 2008, divulgada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA, 2008b), corroboram essas explicaes. A taxa de fecundidade total 17 manteve sua tendncia de declnio, ao passar de 2,54, em 1997, para 1,95 filho em mdia por mulher, em 2007. Desse relatrio consta, ainda, a informao de que o nmero de crianas e adolescentes de at 14 anos de idade, segundo os dados da PNAD 2007 representava 25,4% do total da populao, enquanto em 1997 esse percentual era de 30,8%, tendo havido uma reduo de 17,5% nos ltimos 10 anos. Assim, o formato da pirmide brasileira, ainda triangular, vem se aproximando do formato cilndrico das pirmides demogrficas dos pases desenvolvidos, medida que tem ocorrido um aumento considervel na populao idosa. Com relao defasagem srie/idade no ensino fundamental, a Sntese de Indicadores Sociais 2008 (INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E

ESTATSTICA, 2008b) apontou que, em 1997, o percentual era da ordem de pouco mais de 43,0%, reduzindo-se em 2002 para 32,3%, chegando a 27,5%, em 2007. As Regies Sul e Sudeste apresentam as menores propores, em torno de 16,0%, enquanto as taxas mais elevadas encontram-se no Norte e no Nordeste (35,4% e

Disponvel em: <www.inep.gov.br/imprensa/noticias/censo/escolar/news07_02.htm>. Acesso em 23 set. 2008. 17 Taxa de fecundidade total representa o nmero mdio de filhos que uma mulher teria ao final do seu perodo frtil.

16

36

38,8%, respectivamente, em 2007), regies que no atingiram os nveis do Sul e do Sudeste, em 1997. O nmero total de alunos matriculados no ensino fundamental (soma do nmero de matrculas nos estabelecimentos pblicos e privados), referente ao exerccio de 2005, segundo os dados obtidos no site do INEP (BRASIL, 2008g) correspondeu a 33.534.561, quantidade diversa, ainda que por pouco, daquela informada no Relatrio de Avaliao do PPA 2004-2007 (33.534.700 alunos matriculados). Ainda a partir dos dados dos censos escolares realizados em 2004, 2005 e 2006 18 , observou-se que houve, no perodo, reduo no nmero de matrculas no ensino fundamental pblico em vinte unidades da federao. As diminuies mais significativas ocorreram nos estados da Bahia e de Minas Gerais (218.501 e 164.409 matrculas a menos, respectivamente, entre os anos de 2004 e 2006). Dos cinco estados com maior reduo no nmero de matrculas, quatro esto na regio Nordeste (alm da Bahia, Cear, Pernambuco e Paraba). A diminuio de matrculas ocorrida nesses cinco estados corresponde a 73,35% da reduo do pas 19 . Ao se considerar apenas os estados do Nordeste (todos registraram queda no nmero de matrculas), observa-se que a regio foi responsvel por 77,09% da reduo do pas (Quadro 4).

Tabela 1.10 do censo escolar de 2004; tabela 1.18 dos censos escolares de 2005 e 2006, constantes da seo censo escolar da pgina eletrnica do INEP (BRASIL, , 2008f). 19 Somatrio das variaes no nmero de matrculas de alunos no ensino fundamental pblico no perodo de 2004 a 2006. As redues corresponderam a 1.033.573 matrculas e os incrementos, observados em sete unidades da federao (Acre, Amap, Amazonas, Distrito Federal, Roraima, So Paulo e Tocantins), corresponderam a 167.305 matrculas. O resultado do pas registrou reduo de 866.268 no nmero de matrculas.

18

37

Quadro 4 Nmero de Matrculas Ensino Fundamental por UF


Unidades da Federao Bahia Minas Gerais Cear Pernambuco Paraba Maranho Piau Par Mato Grosso R. G. do Norte Gois Rio de Janeiro Paran Alagoas R. G. do Sul Sergipe M. G. do Sul Rondnia Esprito Santo Santa Catarina Total das redues Fonte: Brasil (2008g). Nmero de Matrculas 2004 2005 2006 2.883.881 2.779.207 2.665.380 3.250.203 3.169.578 3.085.794 1.583.290 1.529.006 1.481.005 1.523.737 1.488.429 1.444.722 771.645 743.688 700.428 1.474.270 1.446.090 1.407.233 662.908 638.519 612.518 1.551.792 1.532.502 1.510.233 574.501 563.930 541.770 543.356 522.284 511.139 914.641 888.525 886.623 2.001.785 2.003.159 1.974.118 1.547.689 1.515.749 1.521.294 685.804 673.975 659.500 1.536.185 1.498.652 1.511.768 377.852 367.853 357.035 404.453 396.712 396.388 299.875 295.062 292.471 501.337 496.888 497.702 878.314 867.814 876.824 23.967.518 23.417.622 22.933.945 Reduo 2004-2006 218.501 164.409 102.285 79.015 71.217 67.037 50.390 41.559 32.731 32.217 28.018 27.667 26.395 26.304 24.417 20.817 8.065 7.404 3.635 1.490 1.033.573

Grfico 1 Nmero de Matrculas Ensino Fundamental por UF 2004-2006

Fonte: Brasil (2008g).

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No mesmo endereo eletrnico, foram obtidos dados relativos ao nmero de alunos matriculados em creches e pr-escolas pblicas entre os anos de 2004 e 2006, tambm beneficirios do PNAE. A evoluo das matrculas ao longo do perodo est transcrita no Quadro 5.

Quadro 5 Nmero Alunos Matriculados Creches e Pr-escolas


Anos 2004 2005 2006 Nmero de alunos matriculados Creches Pr-escolas 844.066 4.071.879 879.117 4.277.350 917.460 4.148.226

Fonte: Brasil (2008g).

O incremento no nmero de matrculas em creches e pr-escolas encontra respaldo nos dados apresentados na Sntese de Indicadores Sociais 2008, que apontou que, no grupo de crianas de 0 a 6 anos de idade, em 1997, o percentual das que freqentavam escola era de 29,2%, passando em 2002 para 36,5% e, em 2007, para 44,5%. No subgrupo de 4 a 6 anos de idade, o percentual em 2007 chegou a quase 78%. Apesar de a quantidade de alunos matriculados em creches e pr-escolas pblicas estar aumentando, tendncia contrria s matrculas no ensino fundamental pblico, o total dos alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas do ensino fundamental da rede pblica, pblico alcanado pelo PNAE, decresceu no perodo de 2004 a 2006, conforme Quadro 6.

Quadro 6 - Nmero de Matrculas em creches, pr-escolas e escolas do Ensino Fundamental na rede pblica 2004 2005 2006 35.596.899 35.314.259 34.880.372
Fonte: Brasil (2008g).

Em que pese os dados obtidos no site do INEP no englobarem as entidades filantrpicas cujos alunos so beneficirios do programa, o peso dessas escolas, relativamente quantidade total de matrculas, no tem o condo de alterar a tendncia de reduo no nmero de estudantes atendidos pelo PNAE. Evidncia disso so os dados disponibilizados no endereo eletrnico do FNDE relativos

39

cobertura do programa, que tambm indicam a queda no nmero de alunos atendidos (Tabela 2).

Tabela 2 Nmero de Alunos Atendidos pelo PNAE e Recursos Financeiros 20042007


Anos 2004 2005 2006 2007
Fonte: Brasil (2008e).

Recursos financeiros (em milhes de R$) (A) 1.025 1.266 1.500 1.600

Alunos atendidos (em milhes) (B) 37,8 36,4 36,3 36,3

Recurso Financeiro por Aluno (A)/(B) 27,12 34,78 41,32 44,08

No que tange execuo financeira do programa no perodo correspondente ao PPA 2004-2007, observa-se, por intermdio dos nmeros que integram a tabela 1 e dos valores constantes da tabela anterior (que apresentam aproximao dos valores autorizados nos exerccios, utilizando a unidade milhes de reais), o incremento no total de transferncias efetuadas pelo FNDE, apesar de o nmero de estudantes beneficirios do programa estar diminuindo. O aumento do valor per capita verificado no perodo, que variou conforme descrito no quadro 7 que se segue, certamente um dos fatores que contribuem para o acrscimo dos valores repassados. Apesar de os valores dos recursos financeiros transferidos por fora do Programa e de o nmero de alunos atendidos constiturem uma aproximao, verifica-se que o indicador valor repassado por aluno vem aumentando desde 2004, contudo, de 2004 para 2005, constata-se que o incremento correspondeu a 28,3%; de 2005 para 2006, equivaleu a 18,8%; e de 2006 para 2007, a 6,7%. Observa-se, portanto, que a taxa de incremento vm decrescendo desde 2004.
Quadro 7 Valor per capita repassado por aluno/dia letivo Ensino Fundamental Pr-Escolas Creches Pblicas e Filantrpicas Escolas Indgenas Escolas Quilombolas
Fonte: Brasil (2005b).

2004 0,15 0,15 0,18 0,34 -

2005 0,18 0,18 0,18 0,34 0,34

2006 0,22 0,22 0,22 0,44 0,44

2007 0,22 0,22 0,22 0,44 0,44

40

A dotao inicial da ao 8744 - Apoio alimentao escolar na Educao Bsica, fixada na Lei Oramentria Anual de 2008, correspondeu a R$ 1.715.209.484,00 (um bilho, setecentos e quinze milhes, duzentos e nove mil, quatrocentos e oitenta e quatro reais). Aps remanejamentos, o crdito autorizado do PNAE totalizou R$ 1.697.426.266,00 (um bilho, seiscentos e noventa e sete milhes, quatrocentos e vinte e seis mil e duzentos e sessenta e seis reais) 20 . Pesquisa efetuada em 01/09/2008 (BRASIL, 2008c) executado
21

informou que o percentual

at aquela data equivaleu a 51,42%.

Consulta ao Relatrio LOA 2008 - Despesa Execuo do Siga Brasil (BRASIL, 2008j), ofereceu as fontes dos recursos oramentrios do PNAE 2008: Recursos Ordinrios (100), Contribuies sobre concursos de prognsticos (118) e Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas (151). Os crditos oramentrios esto distribudos entre as modalidades de aplicao 90 aplicaes diretas, 30 transferncias a Estados e ao Distrito Federal e 40 transferncias a Municpios. De acordo com informaes obtidas junto Coordenao Tcnica de Alimentao e Nutrio, unidade do FNDE, so atendidos pelo Programa, atualmente, em todo o territrio nacional, 169.694 alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas pblicas e filantrpicas em reas indgenas e 129.351 estudantes matriculados em aras remanescentes de quilombos. As transferncias relativas a esses alunos, que recebem como valor per capita R$ 0,44, chegaro a R$ 26.315.960,00 (vinte e seis milhes, trezentos e quinze mil, novecentos e sessenta reais) em 2008, cerca de 1,55% do oramento disponibilizado para a ao Apoio alimentao escolar na educao bsica (PNAE) no exerccio.

Correspondem soma dos valores da dotao inicial com os cancelamentos e remanejamentos relativos abertura de crditos adicionais. 21 Relao entre os valores pagos e os crditos autorizados.

20

41

3 3.1

AVALIAO DOS SISTEMAS DE CONTROLES INTERNOS Definies de sistemas de controle interno Antes de passarmos abordagem da avaliao do sistema de controles

internos luz da metodologia COSO, reputa-se necessria uma breve meno a suas muitas definies. O Conselho Federal de Contabilidade (1997, p. 6) disciplina, acerca do sistema de controles internos:
O sistema contbil e de controles internos compreende o plano de organizao e o conjunto integrado de mtodo e procedimentos adotados pela entidade na proteo do seu patrimnio, promoo da confiabilidade e tempestividade dos seus registros e demonstraes contbeis, e de sua eficcia operacional.

IMONIANA (2001, p. 95) comenta que o Comit de Procedimentos de Auditoria do Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados define o sistema de controles internos como se segue:
O Controle Interno compreende o plano de organizao e o conjunto coordenado de todos os mtodos e medidas adotadas na empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a exatido e a veracidade das informaes contbeis, promover a eficincia das operaes e fomentar maior adeso s polticas prescritas pela gerncia.

A Instruo SEST n 02, de 05/10/86, estabelece, como orientao especfica, as Normas para o exerccio profissional da Auditoria Interna, fixadas pelo Instituto dos Auditores Internos do Brasil AUDIBRA, que define controles internos como:
Qualquer ao tomada pela administrao (assim compreendida tanto a Alta Administrao como os nveis gerenciais apropriados) para aumentar a probabilidade de que os objetivos e metas estabelecidos sejam atingidos. A Alta Administrao e a gerncia planejam, organizam, dirigem e controlam o desempenho de maneira a possibilitar com razovel certeza essa realizao (IMONIANA; NOHARA, 2005)

A Instruo Normativa no 16, de 20/12/91, do ento Departamento do Tesouro Nacional, embora revogada, cumpre seu papel didtico ao conceituar controles internos como:
O conjunto de atividades, planos, mtodos e procedimentos interligados utilizados com vistas a assegurar que os objetivos dos rgos e entidades da administrao pblica sejam alcanados, de forma confivel e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gesto, at a consecuo dos objetivos fixados pelo Poder Pblico.

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No mbito da auditoria governamental, a International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) discorre, acerca dos controles internos:
Uma estrutura de controles internos definida como o plano de organizao da entidade, incluindo atitude gerencial, mtodos, procedimentos e outras medidas que assegurem, de forma razovel, que os seguintes objetivos gerais esto sendo atingidos: promoo de operaes organizadas, econmicas, eficientes e efetivas e disponibilizao de servios consistentes com a misso da entidade; proteo contra perdas devido a desperdcios, abusos, mal gerenciamento, erros, fraudes e outras irregularidades; aderncia a leis, regulamentos e diretrizes gerenciais; desenvolvimento e manuteno de informaes financeiras e gerenciais confiveis e tempestivas (INTERNATIONAL ORGANIZATION OF SUPREME AUDIT INSTITUTIONS, 1998).

Essas vrias definies possuem, no entanto, algo em comum: consideram os controles internos como um processo ininterrupto e abrangente, que inclui todas as medidas e prticas adotadas para a reduo dos riscos inerentes ao negcio, visando criao de condies propcias ao cumprimento dos objetivos das entidades. 3.2 3.2.1 Metodologia COSO Antecedentes COSO a sigla do Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (Comit das Organizaes Patrocinadoras da Comisso Treadway), organizao voluntria do setor privado, criada nos Estados Unidos em 1985 para prevenir e evitar fraudes nas demonstraes contbeis das empresas. Inicialmente criada como National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros), era formada por representantes das principais associaes de classes de profissionais ligados rea financeira: a American Accounting Association (AAA), o American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), a Financial Executives International (FEI), o Institute of Internal Auditors (IIA) e a National Association of Accountants (atualmente o Institute of Management Accountants IMA). O COSO uma organizao sem fins lucrativos, dedicada, em um primeiro momento, a estudar e a reportar os fatores que podem levar ocorrncia de fraudes em relatrios financeiros. Desde ento, expandiu sua misso no sentido de melhorar a qualidade dos relatrios financeiros. Parte significante dessa misso consistiu em desenvolver orientaes para os controles internos. A Comisso emitiu, em 1987,

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relatrio no qual enfatizou a importncia dos controles internos para a diminuio da ocorrncia de relatrios financeiros fraudulentos, ao afirmar:
A mensagem sobre controles internos que a administrao passa para o restante da entidade desempenha papel fundamental na preveno de fraudes financeiras, pois influencia o ambiente corporativo no qual os relatrios financeiros so preparados. Todas as companhias abertas deveriam manter controles internos que proporcionassem segurana razovel de que a produo de relatrios financeiros fraudulentos seria impedida ou detectada em estgios iniciais. As organizaes que patrocinam a Comisso deveriam cooperar no desenvolvimento de diretrizes adicionais sobre sistemas de controles internos (THE NATIONAL COMMISSION ON FRAUDULENT REPORTING, 1987, p.11 apud BOYNTON, JONNSON, KELL, 2002, p. 320).

H mais de uma dcada, o Comit publicou a obra Controles Internos Modelo Integrado (COSO I), para ajudar empresas e outras organizaes a avaliar e a aperfeioar seus sistemas de controle interno. No incio dos anos 2000, perodo marcado por uma srie de escndalos e quebras de negcios de grande repercusso, que gerou prejuzos de grande monta a investidores, empregados e outras partes interessadas, intensificou-se o foco e a preocupao com o gerenciamento de riscos, e tornou-se cada vez mais clara a necessidade de uma estratgia slida, capaz de identificar, avaliar e administrar riscos. Nesse contexto, o COSO iniciou um projeto com a finalidade de desenvolver uma estrutura de gerenciamento de riscos corporativos, capaz de fornecer os princpios e conceitos fundamentais, com uma linguagem comum, direcionamento e orientao claros, com vistas a melhorar os processos de governana corporativa e gerenciamento de riscos, por meio de novas leis, regulamentos e de padres a serem seguidos. Esse projeto culminou com a obra Gerenciamento de Riscos Corporativos Estrutura Integrada (COSO II). importante esclarecer que, para a avaliao dos controles internos do PNAE, sero utilizados os fundamentos contidos no documento COSO I, concernente obra Controles Internos Estrutura Integrada. Em decorrncia da globalizao e da padronizao internacional das tcnicas de auditoria, as recomendaes do COSO, relativas aos controles internos (COSO I), so amplamente praticadas e tidas como modelo e referncia no mundo, tendo sido incorporadas em polticas, normas e regulamentos adotados por milhares de organizaes para controlar melhor suas atividades visando o cumprimento dos objetivos estabelecidos.

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O Government Accountability Office (GAO), Entidade Fiscalizadora Superior dos Estados Unidos da Amrica, empregou a metodologia COSO como subsdio para a elaborao do documento Internal Control Management and Evaluation Tool (Ferramenta de Gerenciamento e Avaliao dos Controles Internos), que serve como diretriz para que os administradores pblicos americanos avaliem a operao dos controles internos em suas instituies e determinem a necessidade de aprimoramento e correes. O trabalho do GAO serviu como base para a elaborao, pela Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo do TCU, do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo, utilizado no mbito de vrias auditorias realizadas pela Unidade Tcnica apesar de no haver sido submetido apreciao do TCU, que ser a ferramenta utilizada neste estudo. 3.2.2 Modelo Integrado de Controles Internos do COSO (COSO I) Marco conceitual Em 1992, o COSO publicou o estudo Internal Control Integrated Framework (Controles Internos Modelo Integrado), que estabeleceu um modelo para estrutura de controles internos e forneceu ferramentas de avaliao para que empresas e outras entidades pudessem examinar seus sistemas de controles internos, de modo a aperfeio-los. Nos termos do sumrio executivo do Relatrio COSO, o sistema de controles internos um processo, conduzido pelo conselho de diretores, por todos os nveis da gerncia e por outros empregados da entidade, que visa a fornecer segurana razovel quanto ao alcance de objetivos relativamente aos aspectos de efetividade e eficincia das operaes; confiabilidade de relatrios financeiros; e cumprimento de leis e regulamentos aplicveis. Os conceitos envolvidos nessa definio passam a ser analisados um a um. De acordo com o COSO, o sistema de controles internos um processo, no um resultado, constituindo-se de uma srie de aes integradas com vistas consecuo de um fim: o alcance dos objetivos da entidade. O COSO preconiza que a efetividade dos controles internos depende de todos, sendo o resultado da interao de pessoas em todos os nveis da entidade, desde os dirigentes at os funcionrios em geral.

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Reconhece as limitaes dos controles internos, colacionando que no importa o quo bem projetados ou bem operados sejam os controles, eles somente permitem segurana razovel, nunca garantia absoluta. Auxiliam as organizaes na consecuo de seus objetivos, mas no garantem que eles sero atingidos. As limitaes dos controles internos relacionam-se a: possibilidade de existncia de conluio entre empregados; ocorrncia de erros na interpretao de normativos, descuidos, distraes; erros de julgamentos em decises; ocorrncia de eventos externos; transgresses por parte da prpria administrao e avaliaes da relao custo/benefcio das atividades de controle. O primeiro aspecto mencionado na definio, referente efetividade e eficincia das operaes, relaciona-se s finalidades bsicas da entidade, englobando objetivos e metas de desempenho e rentabilidade, bem como de segurana e qualidade dos ativos. O segundo aspecto, correspondente confiabilidade dos relatrios financeiros, significa que todas as transaes devem ser registradas de modo a refletir operaes reais, efetuadas pelos valores e enquadramentos exatos. O ltimo aspecto refere-se adequada observncia dos normativos legais e regulamentares aos quais a entidade se submete. A metodologia desenvolvida pelo COSO estabelece que o sistema de controles internos deve ser composto por cinco elementos: ambiente de controle; avaliao de riscos; atividades de controle; informao e comunicao; e monitoramento. Passa-se a tratar de cada um deles.

a) Ambiente de controle O ambiente de controle d o tom da organizao, influenciando a conscincia de controle das pessoas que nela trabalham. a base para todos os outros componentes do processo de controles internos, disciplinando-os e estruturando-os. Est ligado a diversos fatores: integridade, valores ticos e competncia dos funcionrios; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerncia estabelece autoridade, distribui responsabilidades, organiza e desenvolve seu pessoal; e comprometimento dos dirigentes. Envolve competncia tcnica e compromisso tico, fatores intangveis essenciais efetividade dos controles internos. O ambiente de controle efetivo quando as pessoas da entidade sabem quais so suas responsabilidades, os limites

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de sua autoridade e se tm conscincia, competncia e o comprometimento de fazerem o que correto, da maneira correta (IMONIANA; NOHARA, 2005).

b) Avaliao de riscos A avaliao de riscos parte da premissa de que toda entidade enfrenta uma srie de riscos, provenientes de fontes internas e externas, os quais devem ser examinados. Como pr-condio, deve-se conhecer os objetivos da entidade, relacionados aos diferentes nveis da organizao e internamente consistentes. Esse componente corresponde identificao e anlise dos riscos relevantes ao alcance dos objetivos definidos, de modo que se determine como esses riscos devem ser gerenciados, levando-se em considerao os nveis de risco que a entidade considera aceitveis.

c) Atividades de controle As atividades de controle representam as polticas e os procedimentos que auxiliam a implementao das diretrizes da administrao. Compreendem as aes que visam reduo ou ao gerenciamento dos riscos identificados, desde que executadas tempestivamente e de maneira adequada. Podem ser classificadas em atividades de preveno ou de deteco. Devem ser implementadas de maneira ponderada, consciente e consistente. Ademais, essencial que as situaes adversas identificadas pelas atividades de controle sejam investigadas, adotando-se oportunamente as aes corretivas (IMONIANA;

NOHARA, 2005).

A ttulo de exemplo, relacionam-se, no Quadro 8, as principais atividades envolvidas nesta dimenso.


Quadro 8 Relao de algumas atividades de controle Descrio da atividade de Estabelecimento de limites para os funcionrios agirem em nome da organizao Fixao das atividades e transaes que necessitam de aprovao de um supervisor para que sejam efetivadas Confronto da mesma informao com dados vindos de bases diferentes, adotando as aes corretivas, quando necessrio de Acompanhamento de atividades ou processos para avaliao de sua adequao e/ou desempenho em relao s metas, aos objetivos traados e aos benchmarks, de

Atividade Esfera competncia Autorizaes Conciliao

Tipo de controle Preventivo Preventivo Detectivo

Avaliao desempenho

Detectivo

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forma a antecipar mudanas que possam impactar negativamente a entidade Salvaguarda fsica Proteo dos valores da entidade contra uso, compra ou venda no-autorizados. Um dos melhores controles para proteger estes ativos a segurana fsica, que compreende controle de acessos, controle de entrada e sada de funcionrios e materiais, senhas para sistemas de informao, criptografia de informaes e inventrio dos itens mais valiosos para a entidade Segregao de Diviso de atribuies entre diferentes funcionrios. A funes segregao essencial para a efetividade dos controles internos. Ela reduz tanto o risco de erros humanos quanto o risco de aes indesejadas. Contabilidade e conciliao, informao e autorizao, custdia e inventrio, contratao e pagamento, administrao de recursos prprios e de terceiros, normatizao e fiscalizao devem estar segregadas entre os funcionrios Sistemas Controles feitos por meio de sistemas informatizados, que informatizados se dividem em dois grupos. O primeiro abrange os controles nos centros de processamento de dados e na aquisio, desenvolvimento e manuteno de programas e sistemas. Por exemplo, a organizao e a manuteno dos arquivos de backup e log do sistema e plano de contingncia. O segundo trata dos controles existentes nos aplicativos corporativos, que tm a finalidade de garantir a integridade e a veracidade dos dados e das transaes. Por exemplo, a validao de informaes (verificao das informaes com registros armazenados em banco de dados) Normatizao interna Definio, de maneira formal, das regras internas necessrias ao funcionamento da entidade. As normas devem ser de fcil acesso para os funcionrios da organizao e devem definir responsabilidades, polticas corporativas, fluxos operacionais, funes e procedimentos

Preventivo detectivo

Preventivo

Preventivo detectivo

Preventivo

d) Informao e comunicao O quarto componente, informao e comunicao, relaciona-se ao fato de que informaes pertinentes, tanto provenientes de fontes internas como de fontes externas, devem ser identificadas, capturadas e comunicadas de forma tempestiva e adequada, de modo a possibilitar s pessoas o cumprimento de suas responsabilidades e a compreenso do seu papel no sistema de controles internos. A comunicao deve fluir em todos os sentidos no mbito da entidade: de baixo para cima, de cima para baixo e horizontalmente. Tambm deve haver comunicao efetiva entre a entidade e terceiros (colaboradores, clientes, reguladores, sociedade civil).

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e) Monitoramento O ltimo componente, o monitoramento, consiste em processo que avalia a qualidade do desempenho dos controles internos ao longo do tempo. Pode ser feito mediante acompanhamento contnuo das atividades; avaliaes especficas, tais como auto-avaliao, revises eventuais e auditoria interna. De acordo com a metodologia COSO, controles internos adequados e eficientes so aqueles em que os cinco elementos do controle esto presentes e funcionando conforme o planejado, de modo a possibilitar alta direo da organizao razovel certeza do grau de alcance dos objetivos operacionais propostos, da confiabilidade das informaes contidas em relatrios e sistemas corporativos e do cumprimento das normas pertinentes. 3.2.3 Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo Em decorrncia da globalizao e da padronizao internacional das tcnicas de auditoria, as recomendaes do COSO, relativas aos controles internos, so amplamente praticadas e tidas como modelo e referncia no mundo. O Government Accountability Office (GAO), Entidade Fiscalizadora Superior dos Estados Unidos da Amrica, empregou a metodologia COSO como subsdio para a elaborao, em novembro de 1999, do documento Standards for Internal Control in the Federal Government (ESTADOS UNIDOS, 1999) ou Normas para Controles Internos no Governo Federal. Nesse documento, adaptou os conceitos e componentes da metodologia COSO s particularidades da administrao pblica americana. Em agosto de 2001, o GAO desenvolveu a Internal Control Management and Evaluation Tool (ESTADOS UNIDOS, 2001) ou Ferramenta de Gerenciamento e Avaliao dos Controles Internos, que serve como diretriz para que os administradores pblicos americanos avaliem a operao dos controles internos em suas instituies e determinem a necessidade de aprimoramento e correes. Essa ferramenta consiste em lista dos fatores mais importantes relacionados a cada uma das dimenses da metodologia COSO, os quais devem ser analisados com vistas indicao do nvel de funcionamento dos controles internos das organizaes.

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Esse trabalho do GAO serviu como base para a elaborao, pela SEPROG do TCU, do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo (Anexo A), documento composto de questes relacionadas s dimenses definidas na metodologia COSO, que ajudam a estimar a eficcia dos controles internos dos programas avaliados. O roteiro elaborado pela SEPROG, aplicado aos gestores do Programa Nacional de Alimentao Escolar e, no que pertinente, ao titular da unidade de controle interno do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao, foi a ferramenta utilizada neste estudo. Cabe ressaltar que, muito embora a metodologia COSO tenha sido desenvolvida para avaliao dos sistemas de controles internos de organizaes (rgos, entidades, empresas, etc.), a adaptao do roteiro elaborado pela SEPROG/TCU, considerou o programa como entidade avaliativa e as diversas instncias responsveis por sua implementao (FNDE, secretarias estaduais, municipais, escolas, CAE) como sub-unidades do programa, s quais compete a execuo de atividades inter-relacionadas necessrias execuo do PNAE, cuja coordenao e controle so determinantes para o alcance dos objetivos estabelecidos. Desta forma, os cinco componentes do COSO so mensurados no nvel macro de anlise.

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AVALIAO DOS CONTROLES INTERNOS DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR O roteiro aplicado no mbito deste estudo aborda cada uma das dimenses

consideradas na avaliao de controles internos da metodologia COSO: ambiente de controle; avaliao dos riscos; atividades de controle; informao e comunicao; e monitoramento, todas inter-relacionadas. Alm das informaes coletadas nas entrevistas com as gestoras do PNAE e com o Auditor-Chefe do FNDE, sero utilizados neste captulo dados secundrios, oferecidos pela coordenao do programa em resposta s solicitaes efetuadas e dados obtidos de outras fontes, que sero citadas no decorrer da anlise dos resultados.

4.1

O Ambiente de Controle

O controle representa o conceito central para todos os sistemas gerenciais e uma questo fundamental nas organizaes (BRAVERMAN apud PFEFFER, 1997). As organizaes so formadas por indivduos atuando de forma

interdependente na execuo das atividades necessrias para o alcance dos objetivos e resultados institucionais. Interdependncia requer coordenao e os mecanismos de controle representam importantes processos para o gerenciamento dos indivduos dentro das organizaes. No que diz respeito ao Ambiente de Controle, primeiro componente da metodologia COSO abordado no roteiro, so analisadas as variveis: integridade e tica, seleo de beneficirios, sanes e punies, competncia profissional, estilo e filosofia gerencial e estrutura organizacional. Observou-se, j na anlise da primeira varivel, Integridade e tica, algumas fragilidades. Faz-se necessrio esclarecer que a estratgia e os objetivos de um programa (ou de uma organizao), bem como o modo pelo qual so implementados, fundamentam-se em preferncias, julgamentos de valor e estilos gerenciais. A integridade e o compromisso da administrao com valores ticos influenciam essas preferncias e esses julgamentos, os quais so traduzidos em normas formais e informais de conduta.

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O comportamento tico e a integridade administrativa so subprodutos da cultura corporativa, que compreende as normas ticas e comportamentais, e a forma pela qual elas so comunicadas e reforadas. Polticas oficiais estipulam aquilo que a alta administrao deseja que acontea. A cultura corporativa determina aquilo que efetivamente ocorre e quais normas sero observadas, distorcidas ou ignoradas (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007). Cultura pode ser definida de diversas formas, OReilly e Chatman apud Pfeffer (1997) utilizam definio que apresenta uma viso de cultura como forma de controle organizacional. Cultura definida como um sistema de valores compartilhados (que define o que importante) e normas que definem as atitudes e comportamentos apropriados para os membros da organizao (como se sentir e se comportar). Outrossim, as evidncias sugerem que o comprometimento

intencionalmente construdo e gerenciado, sendo um importante mecanismo por meio do qual a cultura organizacional apreendida e construda (PFEFFER, 1997). Verificou-se que, no FNDEducao, apesar de haver um cdigo de tica que disciplina a atuao de seus servidores (Anexo B), esse documento no de conhecimento de todos, no sendo adequadamente disseminado na organizao. O desconhecimento da forma correta e tica de agir representa uma deficincia no ambiente de controle. Os cdigos formais de conduta so importantes para o estabelecimento de um programa tico eficaz, mas para que atinjam plenamente seu objetivo, devem ser comunicados aos servidores, que devem entend-los e colocar em prtica suas orientaes, incorporando os princpios ticos cultura da organizao. Cabe esclarecer que a existncia de cdigo de conduta escrito, disseminado e entendido pelos servidores no , por si s, garantia de que o mesmo ser observado. Tambm necessrio o desenvolvimento de canais de comunicao nos quais os servidores sintam-se vontade para divulgar informaes relevantes. Ademais, o cumprimento das normas ticas ser mais observado quando apoiado por aes e por exemplos da alta administrao (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007).

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Segundo Pfeffer (1997), o processo de insero dos membros da organizao dentro da cultura organizacional se d por meio da socializao, mediante a qual se buscar o comprometimento dos indivduos, o que permitir a criao de mudanas fundamentais na percepo e nas atitudes, representando uma forma eficiente de se exercer o controle sobre o ambiente e as pessoas. No que se refere comisso de tica prevista no art. 20 do Cdigo de tica dos Servidores do FNDE (Anexo B), ela constituda com a finalidade de tornar efetivo o mencionado normativo, frente a situaes de seu descumprimento. A atuao da comisso pauta-se pela apurao de infraes ao cdigo de tica. Das suas atribuies no consta a realizao de trabalhos de

conscientizao, orientao ou aconselhamento sobre a tica profissional do servidor. O mais prximo que o trabalho da comisso chega desse papel de formador ocorre quando suas decises so resumidas em ementas e divulgadas ao FNDE e s demais comisses de tica, com o fito de formar conscincia tica na prestao de servios pblicos, consoante disciplinado no art. 22 do Cdigo de tica dos Servidores do FNDE (Anexo B). A partir dos pontos discutidos, verifica-se que, em que pese a existncia do cdigo de tica formalizado no mbito do FNDE, seus valores e diretrizes no so adequadamente divulgados e, por conseguinte, assimilados pelos servidores da organizao. Outro ponto relativo ao ambiente de controle diz respeito ao critrio para a seleo dos beneficirios do programa, aqueles para os quais se destinam os esforos produzidos no caso do PNAE, os alunos matriculados em creches, prescolas e escolas de ensino fundamental da rede pblica (municipal, estadual e federal) ou de entidades filantrpicas ou por elas mantidas, desde que atendam as condies previstas na Medida Provisria n 2.178-36/2001 (BRASIL, 2001b) e na Resoluo/FNDE/CD/n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c). O critrio para a seleo dos beneficirios do Programa , de fato, transparente e mostra-se afinado com um dos princpios norteadores do PNAE: a universalidade do atendimento da alimentao escolar gratuita. As providncias a serem adotadas e as sanes previstas, no apenas para o caso de ocorrncia de fraudes, mas tambm de violaes s normas do programa, esto fixadas nos artigos 20, 21, 22 e 25 da Resoluo/FNDE/CD/n 32, de

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10/08/2006 (BRASIL, 2006c) c/c artigos 3o e 4 da Medida Provisria n 2.17836/2001 (BRASIL, 2001b). Acerca da medida mais comumente adotada em caso de descumprimento das normas do programa, qual seja, a suspenso do repasse dos recursos, estabelecida no 7 do art. 3 da referida Medida Provisria e no art. 25 da mencionada resoluo, cabem algumas ponderaes. A suspenso dos repasses no penaliza o executor do programa, responsvel pela no-aplicao devida e regular dos recursos recebidos, mas os alunos matriculados nos estabelecimentos de ensino beneficirios da alimentao escolar. Ao aplicar esse tipo de sano, prevista nos normativos que regem a matria, os estabelecimentos de ensino no conseguem oferecer, pelo menos, uma refeio diria ao pblico-alvo do programa, consoante preconizado no art. 19 da Resoluo/FNDE/CD/n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), o que acaba por comprometer os prprios objetivos do programa (atender s necessidades nutricionais dos alunos e formao de hbitos alimentares saudveis, durante sua permanncia em sala de aula, contribuindo para o seu crescimento,

desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar). Os normativos que regem atualmente a matria, ao no preverem a possibilidade de repasse direto s unidades escolares no caso de situaes especiais, como, por exemplo, por ocasio de suspenso de repasse Entidade Executora, concorrem para a frustrao dos objetivos do programa, ao inviabilizar o acesso dos estudantes merenda. O Projeto de Lei n 2.877/2008, que, em 30/10/2008, tramitava na Cmara dos Deputados, tenta corrigir esse efeito indesejvel, ao autorizar o FNDE, no caso de suspenso de repasse de recursos aos municpios, estados e Distrito Federal, a realizar o repasse dos recursos equivalentes, pelo prazo de cento e oitenta dias, diretamente s escolas atingidas, para fornecimento da alimentao escolar. Apesar da expectativa de que as regras sejam alteradas, o que se verifica a realidade atual: o efeito perverso do mecanismo mais usado por ocasio da constatao de irregularidades na aplicao dos recursos do PNAE, que acaba por penalizar os beneficirios do programa (os alunos), comprometendo o alcance de seus objetivos. A soluo adotada para o problema acaba por agravar a situao daqueles j fragilizados nesse processo, os seja, as crianas que necessitam da merenda oferecida pela escola, como fonte substancial de alimentao.

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No que diz respeito Competncia Profissional, que se refere s habilidades e aos conhecimentos necessrios execuo das tarefas designadas, verificou-se que os formuladores e os gestores do programa decidem quo bem essas tarefas necessitam ser executadas, levando em considerao a estratgia e os objetivos do programa, bem como os planos para sua implementao e realizao, definindo o perfil dos profissionais que nele atuam. Observou-se que os principais normativos que disciplinam o PNAE, isto , a Medida Provisria n 2.178-36/2001 (BRASIL, 2001b) e a Resoluo/FNDE/CD/n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c) sequer mencionam a figura da merendeira, personagem fundamental na higienizao/preparo dos alimentos e, em muitas situaes, quando no h nutricionistas disponveis, na elaborao do cardpio escolar. Conforme destacado pela Sra. Eliene Sousa, gestora do PNAE que respondeu ao roteiro, as atribuies das merendeiras no esto definidas na legislao especfica. Essa lacuna levou, inclusive, publicao de guia para capacitao de merendeiras (providncia mencionada em resposta questo 4.1 do roteiro, que integra a seo Informao e Comunicao). No caso do PNAE, constata-se que apenas o cargo de nutricionista conta com definio das competncias necessrias para o seu exerccio. H, inclusive, um normativo que dispe sobre as atribuies do nutricionista no mbito do Programa de Alimentao Escolar Resoluo CFN n 358/2005 (CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS, 2005). Quanto s demandas de treinamento e capacitao dos servidores que atuam no programa com vistas melhoria de seu desempenho, a coordenadora entrevistada explicou que o FNDE realiza, sistematicamente, cursos de legislao, gesto pblica e redao oficial. As demandas relativas a matrias mais direcionadas aos programas partem dos ncleos especficos e no acontecem de forma sistemtica. A gestora no informou como so detectadas as necessidades de aperfeioamento dos servidores ou a freqncia dos eventos de treinamento e capacitao relacionados. O baixo nmero de servidores efetivos e comissionados (apenas 30% dos sessenta profissionais que atuam no mbito do PNAE no FNDE pertencem ao seu quadro funcional) e o volume de atividades a serem

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desempenhadas por eles, contudo, parecem limitadores s oportunidades de aperfeioamento. Passa-se anlise da varivel Estilo e Filosofia Gerencial, que diz respeito ao conjunto de convices e atitudes compartilhadas que caracterizam a forma pela qual uma organizao planeja, administra e monitora suas atividades e seus processos do dia-a-dia. De acordo com as informaes obtidas por ocasio das entrevistas realizadas, essas atividades so fortemente condicionadas pelas demandas legais, internas e externas, geralmente com prazo a ser cumprido. A coordenao do programa est sempre atuando no sentido de resolver as demandas mais urgentes, em detrimento do tratamento do considervel passivo de processos a cargo da unidade e da elaborao de um planejamento adequado de suas atividades. Relativamente modelagem dos processos no mbito do Programa, a gerente comentou que consultoria da Fundao Getlio Vargas (FGV) havia sido contratada para desenvolver novos indicadores relativos ao PNAE, os quais sero tratados ainda neste captulo. No foram disponibilizadas, contudo, informaes relacionadas s tcnicas utilizadas para a construo desses indicadores. Apesar das limitaes apontadas, o desempenho do Programa

acompanhado por meio dos indicadores atualmente utilizados pelos gestores do PNAE: nmero de alunos beneficiados (unidade de medida do Plano Plurianual), valor total repassado e a relao valor repassado por aluno atendido. Esses indicadores evidenciam que o foco do programa a execuo financeira: saber se o valor calculado de acordo com a frmula prevista na Resoluo/FNDE/CD/n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), est sendo transferido para as entidades executoras, de modo a cobrir o pblico-alvo. Com relao a esse ponto, cabe citar a diferena conceitual entre indicadores e medida de variveis. Segundo Rua (2005), os indicadores no so simplesmente dados, mas uma balana
que nos permite pesar os dados ou uma rgua, que nos permite aferir os dados em termos de qualidade, resultado, impacto, etc., dos processos e dos objetivos dos eventos.

Weiss (1998) esclarece que usa o termo indicador com um sentido muito prximo ao de medida, salientando que a principal diferena entre eles que um indicador , no mnimo, uma medida ordinal, que expressa, por si s, uma direo esperada.

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A ttulo exemplificativo, cabe citar exemplo dado em trabalho realizado pela Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (BRASIL, 2007e): o nmero de

desempregados uma medida de varivel sobre a qual, isoladamente, no possvel opinar se a situao medida boa ou ruim; a taxa de desemprego, ao contrrio, um indicador, vez que a evoluo desejvel sempre sua reduo. Quanto aos indicadores utilizados atualmente pelos gestores do PNAE, observa-se que o nmero de alunos beneficiados e o volume de recursos repassados so medidas de variveis, vez que sua avaliao isolada no possibilita juzo sobre a situao verificada. A relao valor repassado por aluno pode ser considerada indicador, pois, em tese, seu incremento representa a evoluo desejvel do processo de execuo do Programa. No entanto, um indicador que determina o valor transferido pelo FNDE (e no o valor efetivamente gasto na alimentao escolar) para cada aluno matriculado, ou seja, mede apenas a transferncia de recursos financeiros a cargo do FNDE por aluno, demonstrando apenas o custo alimentao/aluno para o Fundo. Com relao aos indicadores desenvolvidos em conjunto com a FGV (Anexo C), os quais ainda no foram implementados, verifica-se que os quatro primeiros (indicadores do plano de ao do setor, do custo de capacitao e recursos humanos, do custo de fiscalizao e do controle de prestao de contas aprovada) foram definidos como do tipo eficincia, enquanto os demais (indicadores de suficincia de recursos financeiros, de regularidade de repasse financeiro, de cobertura do pblico-alvo e de suficincia do valor per capita), medem dados relacionados dimenso eficcia. No foram desenvolvidos, contudo, indicadores que medissem aspectos relativos efetividade do programa, que pode ser definida como a medida do grau de alcance dos objetivos que orientaram a constituio do programa, tendo como referncia os impactos na sociedade. Essa categoria de indicadores fundamental para a mensurao do resultado de um programa em solucionar um problema ou demanda social, constituindo-se o indicador do programa por excelncia. Cabe observar que muitos programas governamentais tendem a apresentar uma complexa combinao de objetivos (mltiplos objetivos) que deveriam produzir resultados eficientes, efetivos e equitativos (valores), dificultando a concepo de indicadores apropriados a cada fim.

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Esse assunto, diretamente relacionado aos objetivos do programa, voltar a ser abordado por ocasio da anlise das informaes obtidas em outras etapas do roteiro aplicado, referentes s outras dimenses da metodologia COSO, vez que os elementos da avaliao de controles internos se entrelaam. A ltima varivel referente dimenso Ambiente de Controle diz respeito Estrutura Organizacional, que prov o arcabouo para a prpria existncia do Programa e, consequentemente, para viabilizar a sua operacionalizao (planejar, executar, controlar e monitorar as atividades relacionadas ao programa). Uma estrutura organizacional eficiente inclui a definio de reas fundamentais de autoridade e responsabilidade, bem como a definio de linhas apropriadas de comunicao. A deficincia identificada relativamente a esse quesito relaciona-se inexistncia de formalizao de mapeamento de processos, no sentido de especificao do fluxo a ser seguido internamente (no mbito do FNDE) e dos procedimentos a serem adotados (inclusive no que tange s comunicaes que devem ser feitas e ordem em que devem ser feitas) relativamente s atividades do programa que ocorrem no mbito da coordenao do PNAE. Uma srie de fragilidades foram identificadas, portanto, em todos os quesitos integrantes da dimenso Ambiente de Controle, fato que sinaliza oportunidades para a implementao de melhorias no processo.

4.2

Avaliao de riscos No componente Avaliao dos Riscos so tratadas questes relacionadas

ao Estabelecimento de Objetivos, Identificao dos Riscos e Anlise dos Riscos. A definio de objetivos serve como base para se avaliar o comportamento dos participantes e o desempenho de uma organizao, fornecendo critrios para que se identifique e se valore o funcionamento da organizao e de seus programas. No entanto, segundo Scott (1998), muitos autores preferem o conceito de estratgia ao de objetivo. Chandler define estratgia como a determinao de objetivos e metas de longo prazo da organizao e a adoo de diretrizes para operacionalizar e alocar

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os recursos necessrios consecuo dos objetivos (CHANDLER apud SCOTT, 1998). A fixao de objetivos um pr-requisito para a identificao de eventos, para a avaliao de riscos e para a definio de respostas aos riscos, pois faz-se necessrio, inicialmente, que os objetivos existam para que a administrao possa identificar e avaliar os riscos que ameaam o alcance de seus objetivos, bem como possa adotar as medidas necessrias para administrar esses riscos. Com vistas melhor compreenso dos termos utilizados neste trabalho, eventos so incidentes ou ocorrncias originadas a partir de fontes internas ou externas que afetam a implementao da estratgia ou a realizao dos objetivos, os quais podem provocar impacto positivo, negativo ou ambos. Os eventos de impacto positivo representam oportunidades que so canalizadas de volta aos processos de fixao das estratgias e dos objetivos. Eventos de impacto negativo representam riscos que exigem avaliao e resposta da administrao

(COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007). Os objetivos do PNAE esto claramente definidos no art. 4 da Resoluo/FNDE/CD/n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c), e referem-se, conforme j mencionado, ao atendimento s necessidades nutricionais dos alunos durante sua permanncia em sala de aula; formao de hbitos alimentares saudveis; e, por conseqncia, contribuio para o seu crescimento, desenvolvimento,

aprendizagem e rendimento escolar. Partindo-se do conceito de que os objetivos estratgicos correspondem s metas de nvel geral, alinhadas com a misso da organizao (ou do programa), fornecendo-lhe apoio (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007), pode-se dizer que os objetivos estratgicos do PNAE consistem em contribuir para a valorizao e o fortalecimento da educao e em promover a implantao da poltica de segurana alimentar e nutricional, traduzidos como contribuio para o crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar dos alunos. De acordo com informaes da gestora do programa, deve-se pensar crescimento em termos fsicos; desenvolvimento do ponto de vista

biopsicossocial; e aprendizagem e rendimento em termos de conhecimento.

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Essas consideraes demonstram a complexidade de se mensurar as variveis relacionadas ao Programa, sendo a varivel crescimento a de menor dificuldade de medio, como demonstra a Pesquisa Nacional do Consumo Alimentar e Perfil Nutricional de Escolares, Modelos de Gesto e de Controle Social do Programa Nacional de Alimentao Escolar, realizada pela Associao Brasileira de Nutrio (ASBRAN) e ainda no divulgada, que promoveu uma avaliao antropomtrica dos alunos. No parece possvel, contudo, atribuir o crescimento dos beneficirios apenas aos efeitos do programa, que tem carter suplementar, coexistindo, em muitas situaes, com outros programas que tambm visam implantao da poltica de segurana alimentar e nutricional, como o Bolsa Famlia. Para ilustrar essa situao, cabe mencionar que o estudo de 2008 do IBASE Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional Relatrio-Sntese (INSTITUTO BRASILEIRO DE ANLISES SOCIAIS E

ECONMICAS, 2008), demonstrou que 33,4% dos cinco mil titulares do carto Bolsa Famlia entrevistados consideram a alimentao escolar como uma das principais formas de garantir a alimentao para seus componentes. Dentre os membros das famlias beneficiadas que freqentavam escola no ms anterior pesquisa, 83,4% estavam matriculados em escolas que ofereciam merenda gratuita. As demais variveis, que se referem a desenvolvimento biopsicossocial (desenvolvimento) e conhecimento (aprendizagem/rendimento), representam

caractersticas difceis de serem mensuradas, considerando, de forma isolada, a contribuio do PNAE. Weiss (1998) esclarece que alguns programas tm objetivos declarados (estratgicos) confusos, ambguos ou difceis de especificar, razo pela qual alguns estudiosos de avaliao de programas defendem que a discusso desses objetivos, demasiadamente abstrata e que envolve muito tempo, deve ser descartada em prol da avaliao dos objetivos mais especficos do programa, mais prximos da realidade. A autora entende, contudo, que no se pode deixar de lado os objetivos estratgicos do programa, mas traz-los da estratosfera, usando-os para definir metas especficas do programa, mensurveis e prximas de um consenso. Em que pese os objetivos estratgicos do PNAE sejam consistentes, vez que o senso comum reconhece que crianas bem alimentadas tendem a crescer e a se desenvolver melhor e tm uma maior probabilidade de aprender mais, obtendo, por

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conseguinte, melhor rendimento escolar, so vagos e difceis de ser mensurados e relacionados exclusivamente com o programa (que tem carter suplementar). Seguindo a proposta de Weiss (1998), cr-se que os objetivos estratgicos do PNAE deveriam ser usados para definir metas especficas, passveis de mensurao, de modo a possibilitar a aferio do alcance da proposta do programa. Ainda no que tange ao quesito Estabelecimento de objetivos, verificou-se que o foco dos gestores do programa, no que se refere aos recursos necessrios ao alcance dos seus objetivos, est concentrado na capacitao dos stakeholders (nutricionistas, membros dos CAEs, diretores de estabelecimentos de ensino), inclusive com a celebrao de parcerias com centros colaboradores de oito universidades federais, bem como na transferncia sistemtica dos recursos financeiros s entidades executoras. Apesar de a capacitao ser um aspecto absolutamente essencial em um programa como o PNAE, altamente descentralizado e dependente do controle social (papel desempenhado, primordialmente, pelos CAEs), e de os recursos financeiros repassados pela Unio serem a mola-mestra do programa, percebe-se deficincias no que diz respeito quantidade de nutricionistas cadastrados, complementao financeira de Estados e Municpios, ao oferecimento de meios para o exerccio do controle social e, ainda, insuficincia, apesar de todos os esforos do FNDE, da capacitao oferecida, todos recursos necessrios ao alcance dos objetivos do programa que no esto adequadamente disponveis. No que diz respeito varivel Identificao dos Riscos, a gerncia do PNAE esclareceu que no existiam estudos com vistas ao levantamento dos riscos que poderiam afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como definio das medidas necessrias para atenuar esses riscos. Eventos que ameaam o alcance dos objetivos do programa (riscos) so identificados, ainda que no de forma sistemtica, por ocasio dos monitoramentos (fiscalizaes) efetuados pelos tcnicos do programa, sempre realizados a partir da ocorrncia de irregularidades, quando so aplicados questionrios especficos (Anexo D) junto aos stakeholders; das fiscalizaes levadas a cabo pela Auditoria da autarquia; das irregularidades verificadas nas fiscalizaes realizadas nos municpios contemplados nos sorteios da CGU; bem como das denncias reportadas ao FNDE.

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importante ter em mente que os problemas j ocorridos podem ser uma das fontes do estudo a ser elaborado, mas o levantamento dos riscos algo mais abrangente, implica considerar uma faixa de eventos com potencial impacto negativo (riscos), originados de fatores internos (originam-se das escolhas que os gestores fazem em relao ao seu funcionamento) e externos (de ordem econmica, poltica, social, tecnolgica, etc), reconhecendo que existem determinadas incertezas associadas aos eventos (tanto riscos, quanto oportunidades), vez que no se sabe ao certo se um evento ocorrer, quando poder ocorrer ou o impacto que ter caso acontea (a avaliao da probabilidade de ocorrncia do evento e de seu impacto deve ser feita na etapa seguinte do processo, a Anlise dos riscos). Com vistas a possibilitar a identificao de riscos inerentes consecuo dos objetivos do PNAE, elaborou-se, no mbito deste trabalho, um mapa de processos (Apndice B), o qual foi submetido gestora do programa, para validao. Pontos crticos permeiam todo o fluxograma do programa e referem-se s vrias etapas do processo. A ttulo de exemplo, cita-se a expedio das normas para a execuo do programa, atualmente atribuio do Conselho Deliberativo do FNDE, o que torna o programa altamente vulnervel s decises polticas, vez que a cada nova administrao seus princpios, diretrizes e orientaes podem ser alterados, considerando que a forma de execuo do Programa regulamentada em nvel de resoluo. Pode-se, ainda, mencionar a possibilidade de ocorrncia de eventos relacionados instituio, composio e, principalmente, atuao dos conselhos de alimentao escolar, bem como relacionados quantidade insuficiente de nutricionistas para exercer a contento as atribuies previstas nos normativos que regem o programa, aspecto altamente crtico ao se considerar que os nutricionistas so os responsveis tcnicos pela elaborao dos cardpios. Ademais, no h mecanismos que garantam a contrapartida financeira por parte dos Estados e Municpios, o que certamente pode prejudicar o fornecimento de merenda na forma desejada. At mesmo as parcerias com centros colaboradores de universidades federais, executadas por meio da descentralizao de recursos, e a estrutura disponibilizada aos tcnicos do FNDE que gerenciam o programa (nmero adequado de servidores, oferecimento de cursos de capacitao/reciclagem, disponibilizao de canais de comunicao e de sistemas informatizados eficientes,

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grau de regulamentao das atividades, etc) so fatores que devem ser examinados com vistas deteco de possveis eventos que possam vir a afetar negativamente os objetivos do PNAE. Os eventos que potencialmente permeiam o programa, de modo a prejudicar ou comprometer o alcance dos seus objetivos, so muitos. Cr-se caber ao FNDE, responsvel pela normatizao, coordenao, acompanhamento, monitoramento, fiscalizao e avaliao da eficincia, da eficcia e da efetividade do programa, nos termos do art. 6 da Resoluo/FNDE/CD/ n 32, de 10/08/2006 (BRASIL, 2006c) que estabelece as normas para a execuo do PNAE, utilizando-se dos meios que julgar necessrios, a tarefa de realizar, o quanto antes, adequado levantamento dos riscos internos e externos que podem afetar o alcance dos objetivos do programa. Afinal, a prpria demora em prover esse tipo de estudo j representa um risco. A ltima varivel a ser analisada da dimenso Avaliao dos Riscos diz respeito Anlise dos Riscos, que consiste, basicamente, em instrumento que possibilita gerncia do programa (ou organizao) considerar at que ponto eventos em potencial podem impactar a realizao dos objetivos. A gerncia deve examinar os eventos com base em duas perspectivas: probabilidade e impacto. A probabilidade representa o grau de possibilidade de que um determinado evento ocorra, enquanto o impacto representa o efeito da ocorrncia do evento. A gerncia do programa deve levar em conta tanto os riscos inerentes, definidos como os riscos que o programa ter de enfrentar na ausncia da adoo de medidas para alterar a probabilidade ou o impacto dos eventos, quanto os riscos residuais, definidos como aqueles que permanecem aps a resposta da gerncia. A anlise dos riscos deve ser aplicada, primeiramente, aos riscos inerentes. Aps o desenvolvimento das respostas a esses riscos, devem ser considerados os riscos residuais (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION , 2007). A determinao do grau de ateno a cada risco identificado depende da avaliao da gerncia do programa e representa uma tarefa difcil e desafiadora. Um risco com reduzida probabilidade de ocorrncia e baixo potencial de impacto geralmente no requer grandes consideraes; um risco com elevada probabilidade de ocorrncia associada a um potencial de impacto significativo, ao contrrio, demanda bastante ateno. As situaes entre esses extremos so difceis de julgar, exigindo uma anlise racional e cuidadosa por parte da gerncia do programa

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(COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 2007). As informaes contidas em artigos ou trabalhos realizados, relativos ao programa ou a temas conexos, podem fornecer importantes subsdios anlise de riscos. Por exemplo, do estudo Repercusses do Programa Bolsa Famlia na Segurana Alimentar e Nutricional Relatrio-Sntese, realizado pelo IBASE (2008) constam informaes interessantes acerca da alimentao escolar. Dos membros das famlias beneficiadas pelo Bolsa que freqentavam escolas no ms anterior pesquisa, 83,4% estavam matriculados em escolas que ofereciam alimentao escolar gratuita. Na Regio Sul, concentrou-se o maior percentual dos que recebiam merenda na escola, enquanto a Regio Nordeste foi a que menos ofereceu a opo. Nos grupos focais ouvidos na segunda parte da pesquisa, uma srie de problemas relacionados alimentao escolar foram relatados: irregularidade na freqncia com que a merenda era oferecida; insuficincia na quantidade diria; baixa qualidade da refeio e no-aceitao dos alimentos por parte dos estudantes. Ademais, o estudo apurou que 71,4% dos beneficirios consumiam a alimentao escolar todos os dias (28,6%, ento, no recebiam a merenda diariamente) e que existiam diferenas regionais significativas, pois os maiores ndices de consumo dirio foram encontrados nas regies Centro-Oeste e Sul (87,9% e 86,9%, respectivamente), ao passo que na Regio Nordeste a merenda escolar era consumida com menos freqncia (65,7%). Outras informaes que merecem ser examinadas com cuidado esto contidas no site do Prmio Gestor Eficiente em Merenda Escolar, iniciativa da Ao Fome Zero 22 . Em 2007, 751 municpios inscreveram-se para concorrer aos prmios referentes gesto da merenda de 2006, cuja avaliao considerou os seguintes indicadores: desempenho financeiro, eficincia nutricional, participao social e desenvolvimento local. Tambm foram premiadas cidades que se destacaram nas categorias Gestes criativas, Valorizao de merendeiras, Capitais e grandes cidades, Pequenas Cidades e Nacional. Alm do resumo das iniciativas das gestes municipais premiadas (constantes da pgina Prefeituras Premiadas), o que forosamente fornece parmetros para que se identifiquem as medidas que concorreram para o sucesso
Patrocinada, entre outros, pelo Governo Federal, pelo Banco do Brasil e pela ALCOA. Disponvel em: <http://www.premiomerenda.org.br>. Acesso em 25 out. 2008.
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do programa, constam do Boletim de desempenho, informaes relacionadas, entre outros assuntos, avaliao quantitativa e qualitativa dos cardpios oferecidos, equipe de nutrio das prefeituras, distribuio da origem dos recursos para a merenda (recursos do FNDE, repasses do governo estadual, complementao da prefeitura, recursos de outras fontes de financiamento, etc) e ao custo mdio das refeies por aluno por dia. Esse ltimo dado revelou que, em 2006, o custo mdio da refeio (composta da merenda principal e eventuais lanches servidos na entrada ou sada dos alunos) para os alunos de creches correspondeu a R$ 0,61; para os beneficirios matriculados em pr-escolas e no ensino fundamental, correspondeu a R$ 0,36; para os alunos de creches/escolas indgenas, foi equivalente a R$ 0,66 e para os estudantes de creches/escolas quilombolas, foi igual a R$ 0,53. Cabe esclarecer que esse custo envolveu apenas os recursos gastos com a compra de gneros alimentcios. Considerando-se que o valor repassado pelo FNDE para alunos de creches, pr-escolas e escolas do ensino fundamental equivale a R$ 0,22 por aluno por dia, e para os beneficirios matriculados em reas indgenas ou quilombolas corresponde a R$ 0,44 por dia, infere-se que os recursos transferidos pelo FNDE no so suficientes para o provimento de uma alimentao escolar adequada, sendo fundamental a complementao financeira das entidades executoras. Ocorre que, de acordo com informao da gestora entrevistada, apenas cerca de 13% dos municpios oferecem contrapartida para a aquisio de alimentos. Tais informaes, quando confrontadas e analisadas so importantes indicadores no processo de anlise de riscos. Outros instrumentos importantes para dar suporte anlise dos riscos identificados so os dados obtidos a partir dos cadastros e dos sistemas da organizao, cujo tratamento apropriado pode fornecer, alm de medidas do desempenho do programa, outros fundamentos para a deciso acerca do grau de ateno a ser dado a cada risco. A ttulo de exemplificao, cita-se tratamento aplicado a informaes obtidas junto prpria gerncia do PNAE, concernentes quantidade de nutricionistas atualmente cadastrados no programa, em nvel de rede municipal, por Estado. A comparao desses dados com o nmero de alunos matriculados no ensino infantil e no ensino fundamental da rede municipal de ensino em 2006, por Unidade da

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Federao (BRASIL, 2008g), luz dos parmetros numricos que relacionam o nmero de alunos com a quantidade de nutricionistas necessrios ao seu adequado atendimento, considerando dedicao em perodo parcial, definidos na Resoluo CFN n 358/2005 (CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS, 2005), evidenciou situao bastante crtica. Apesar de os dados relativos quantidade de alunos matriculados na rede municipal de ensino referirem-se ao exerccio de 2006 (nmero maior de matrculas que em 2008), enquanto os dados referentes ao nmero de nutricionistas cadastrados no programa correspondem a 2008 (provavelmente o quantitativo de nutricionistas cadastrados em 2006 era menor), o que gera um certo descompasso entre as variveis utilizadas, o que no possibilita uma especificao mais precisa do dficit de nutricionistas (quando comparados os parmetros definidos na norma especfica e os nmeros reais), os dados da Tabela 3 servem para chamar ateno para a magnitude da diferena entre o ideal e o real, trazendo a discusso para o mbito do que possvel de ser executado com os recursos disponveis.

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Tabela 3 Relao entre o nmero de nutricionistas atualmente cadastrados junto ao PNAE, em nvel de rede municipal, e o nmero de nutricionistas definidos na Resoluo CFN n 358/2005
Estados Acre Alagoas Amazonas Amap Bahia Cear Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso do Sul Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rondnia Roraima Rio Grande do Sul Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins Total Brasil N. Matr. Ens. N. Matr. Ens. N. nutricionistas N. Infantil Rede Mun. Fund. Rede Mun. de acordo c/ Nutricionistas 2006 2006 norma 22 95 24 5 295 158 86 191 162 662 65 105 99 151 154 167 321 133 114 38 5 482 288 47 592 46 4.507 12.905 76.874 103.731 11.726 400.581 279.352 118.057 87.473 273.562 362.236 61.186 75.054 246.366 92.293 191.659 96.184 252.251 270.902 95.877 30.117 8.694 131.610 172.053 62.193 1.275.754 31.546 4.820.236 58.027 503.304 436.879 35.351 2.125.277 1.291.480 349.687 483.465 1.161.256 1.432.699 227.140 277.852 1.170.052 450.138 982.305 474.075 761.278 1.448.184 328.514 144.107 18.650 761.960 438.543 231.461 2.249.262 123.597 17.964.543 37 255 295 31 1.227 818 306 272 781 1.012 168 206 728 276 581 288 658 831 257 90 21 417 433 172 3.001 89 13.250 Dficit de nutricionistas 15 160 271 26 932 660 220 81 619 350 103 101 629 125 427 121 337 698 143 52 16 (65) 145 125 2.409 43 8.743

Fontes: Tabela elaborada pela autora com dados fornecidos por gestores do PNAE, informaes do INEP e parmetros da Resoluo CFN n 358/2005 (CONSELHO FEDERAL DE NUTRICIONISTAS, 2005)

Ainda a partir dos dados relativos quantidade de nutricionistas cadastrados no programa, em nvel municipal, por Unidade da Federao, obtidos junto gerncia do PNAE, possvel verificar a mdia de nutricionistas habilitados por municpio para cada Estado, verificando-se que apenas os estados do Acre, do Esprito Santo e do Rio de Janeiro alcanam a relao de um nutricionista por municpio, caso a distribuio dos profissionais fosse homognea, circunstncia refutada a partir da comparao entre o nmero de municpios com nutricionistas habilitados e o nmero total de municpios das unidades federadas, que indica que 30% dos municpios brasileiros no possuem nutricionistas cadastrados no programa, verificando-se que os estados com melhor distribuio so Santa

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Catarina, Rio Grande do Sul e Acre (84,6%, 82,7% e 81,8% dos municpios, respectivamente, tm nutricionistas habilitados no programa), conforme Tabela 4.

Tabela 4 - Relao entre o nmero de municpios com nutricionista e o nmero total de municpios por Unidade da Federao e relao entre o nmero total de nutricionista e o nmero de municpios por Unidade da Federao
Estados Acre Alagoas Amazonas Amap Bahia Cear Esprito Santo Gois Maranho Minas Gerais Mato Grosso do Sul Mato Grosso Par Paraba Pernambuco Piau Paran Rio de Janeiro Rio Grande do Norte Rondnia Roraima Rio Grande do Sul Santa Catarina Sergipe So Paulo Tocantins Total Brasil
Nmero de Nutricionistas (A) Nmero Total de Municpios (B) No. Municpios c/ Nutricionista (C) No Munic.com Nutricionistas/Total Municpios (C/B) % No. Nutricionistas/Total Municpios (A/B)

22 95 24 5 295 158 86 191 162 662 65 105 99 151 154 167 321 133 114 38 5 482 288 47 592 46 4.507

22 102 62 16 417 184 78 246 217 853 78 141 143 223 185 223 399 92 167 52 15 496 293 75 645 139 5.563

18 79 21 5 261 142 62 176 142 578 59 100 86 142 137 152 288 71 112 34 5 410 248 44 480 43 3.895

81,8 77,5 33,9 31,3 62,6 77,2 79,5 71,5 65,4 67,8 75,6 70,9 60,1 63,7 74,1 68,2 72,2 77,2 67,1 65,4 33,3 82,7 84,6 58,7 74,4 30,9 70

1,00 0,93 0,39 0,31 0,71 0,86 1,10 0,78 0,75 0,78 0,83 0,74 0,69 0,68 0,83 0,75 0,80 1,45 0,68 0,73 0,33 0,97 0,98 0,63 0,92 0,33 0,81

Fonte: Tabela elaborada pela autora com dados fornecidos por gestores do PNAE e informaes do IBGE (2008a).

Dados como esses, examinados em conjunto com as informaes de conhecimento da gerncia, provenientes de fiscalizaes, de denncias recebidas ou dos cadastros e sistemas relativos ao programa, bem como de trabalhos realizados por entidades fiscalizadoras, como o TCU e a CGU, so poderosos instrumentos de anlise de riscos. Tambm nos quesitos que integram a dimenso Avaliao dos riscos, observou-se que o PNAE tem um longo caminho a percorrer, sendo que o maior desafio dos gestores do programa no consiste em criar uma sistemtica eficiente

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de levantamento e gerenciamento de riscos, mas em incorporar a atividade da avaliao cultura da organizao.

4.3

Atividades de Controle Relativamente terceira dimenso abordada, Atividades de controle, as

fragilidades identificadas no foram menores, at porque as atividades de controle esto intrinsecamente relacionadas com o processo de avaliao de riscos, englobando as polticas e os procedimentos que contribuem para assegurar que as respostas aos riscos sejam executadas, de modo a garantir que os riscos que incidem sobre os objetivos do programa sejam mantidos em nveis aceitveis. As polticas estabelecem o que deve ser feito, enquanto os programas definem os procedimentos e as medidas necessrias para fazer com que as polticas sejam cumpridas. Uma das classificaes mais utilizadas relativamente s atividades de controle divide-as em dois tipos: de preveno e de deteco. As primeiras pretendem evitar a concretizao de determinadas ocorrncias indesejadas e as ltimas so capazes de identificar a ocorrncia de discrepncias oportunamente. Com vistas a tratar adequadamente os riscos analisados, geralmente usada uma combinao de controles. Ao selecionar as atividades de controle, a gerncia do programa deve considerar a forma como essas atividades interagem, pois, em algumas situaes, uma nica atividade de controle responde a vrios riscos, enquanto em outros casos, vrias atividades de controle so necessrias para lidar com apenas um. Existe uma extensa gama de atividades de controles, que variam de acordo com as caractersticas especficas de um programa (ou de uma organizao). Muitos fatores influenciam na definio das atividades de controles: os objetivos do programa; o grau de descentralizao na execuo das aes; a complexidade do processo de execuo; a disperso geogrfica; os mtodos de processamento de informaes utilizados etc. Nos normativos que regem o PNAE, possvel identificar uma srie de polticas de controle. Para citar algumas, menciona-se a exigncia de responsvel tcnico pela elaborao dos cardpios; a atuao do controle social ao longo de todo o processo, desde o acompanhamento da elaborao do cardpio at a

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emisso de parecer conclusivo acerca das contas; a obrigatoriedade de prestao de contas por parte das entidades executoras que recebem os recursos do FNDE e a previso de realizao de fiscalizaes, a serem realizadas pelo prprio FNDE ou por outras entidades fiscalizadoras. Os procedimentos de controle, que devem garantir a implementao das polticas, no entanto, apresentam srios problemas: so freqentemente

emprestados de outros programas/processos com caractersticas diversas, com abrangncia, complexidade de aferio de resultados e grau de descentralizao menores; so projetados considerando condies ideais, sem levar em conta as limitaes associadas aos recursos disponveis, sejam eles materiais ou humanos; e no so capazes de oferecer solues tempestivas, atuando a posteriori, em atividades de correio, que pouco valor agregam sociedade. As aes de controle adotadas atualmente, no mbito do programa, buscam dar respostas a problemas pontualmente identificados, no havendo uma coordenao no sentido de produzir uma soluo de controle integrada, que considere os riscos de uma forma sistmica. O controle exercido pela auditoria interna, que no trata apenas do PNAE, mas de todos os programas e convnios sob responsabilidade do FNDE, geralmente a posteriori, apurando irregularidades j ocorridas e, quando h dbito, quantificando o montante a ser ressarcido aos cofres da autarquia. Os problemas apurados so, ento, comunicados s reas finalsticas ou rea financeira, dependendo da natureza da irregularidade, a quem cabe adotar as medidas pertinentes (geralmente, no caso do PNAE, expedies de orientaes aos gestores ou aos CAEs ou encaminhamento de solicitaes de devoluo dos recursos e, em caso de no atendimento, determinao de instaurao de tomada de contas especial). A auditoria comunica, ainda, CGU e ao TCU, por meio dos relatrios que emite, as irregularidades verificadas por ocasio das fiscalizaes efetuadas, informando as providncias adotadas pelas reas pertinentes do FNDE. Existe, ainda, um sistema de acompanhamento do andamento das medidas implementadas pelas Diretorias do FNDE em atendimento s determinaes do Tribunal de Contas da Unio e s recomendaes contidas no Relatrio de Gesto da Secretaria Federal de Controle Interno, bem como s providncias recomendadas pela auditoria interna.

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importante ressaltar que problemas freqentemente observados ao longo das fiscalizaes levadas a cabo pela auditoria geram recomendaes, as quais podem vir a ser implementadas, de maneira a trazer melhorias aos procedimentos de controle. Como exemplo, cita-se a Nota Tcnica n 05 / 2008

COORI/AUDIT/FNDE/MEC, de 01/10/2008 (Anexo E), que determinou a incluso de dispositivo na Resoluo CD/FNDE n 32, de 10 de agosto de 2006 (BRASIL, 2006c), prevendo a obrigatoriedade de as entidades executoras do PNAE realizarem controle dos gneros alimentcios mediante a utilizao de Guias de Remessa de Alimentos (GRA), em face da deteco de problemas relacionados ausncia de controles na distribuio dos alimentos adquiridos com recursos do programa. A exigncia desse documento, contendo os itens discriminados na referida nota tcnica, possibilitaria: a identificao do tipo de merenda distribudo aos alunos; a discriminao dos itens e quantitativos recebidos pelos estabelecimentos de ensino; a sinalizao da composio do cardpio; a verificao da exigncia de se utilizar, no mnimo, 70% dos recursos recebidos na aquisio dos produtos bsicos; a comprovao da entrega dos gneros escola; a conferncia da distribuio regular dos gneros; a conferncia da entrada e da sada de gneros alimentcios, de modo a controlar o estoque; a verificao do nmero de dias e de alunos atendidos; a averiguao da compatibilidade entre aquisio e distribuio dos produtos; e a certificao de quantas e de quais escolas declararam ter recebido gneros alimentcios. Esse tipo de iniciativa reflete o esprito da metodologia COSO: a partir da identificao e da anlise dos riscos, estabelecer mecanismos para reduzir sua incidncia, de modo a que no comprometam o resultado desejado. Com a instituio de um documento, vrios riscos ao processo de execuo so minimizados. Ademais, o grande trunfo da exigncia dessa guia que ela no til apenas para os auditores do FNDE, da CGU ou do TCU, na busca pela apurao de ocorrncias passadas, que j comprometeram os objetivos do programa, mas tambm para os encarregados de realizar o controle ao longo de todo o processo de execuo (os CAEs), que tero instrumento para verificar de maneira mais tempestiva e oportuna a regular aplicao dos recursos. Verifica-se, portanto, que as maiores contribuies que a Auditoria do FNDE oferece ao PNAE consistem em reportar rea finalstica os achados verificados por ocasio das fiscalizaes, que servem como fonte para a identificao de riscos e

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subsidiam a anlise desses riscos, quanto probabilidade de ocorrncia e ao impacto que geram, e a sugesto de medidas que possam contribuir para a reduo dos riscos que ameaam os objetivos do programa. No que tange aos sistemas de informao utilizados no programa (Sistema de Assuntos Educacionais e Sistema de Prestao de Contas), cabe salientar que so internos, restritos ao FNDE, e que so administrados pela Coordenao-Geral de Tecnologia da Informao, unidade da autarquia. Pelos dados coletados na entrevista, os procedimentos de segurana geralmente usados para garantir a confiabilidade dos sistemas so observados no FNDE. Quanto aos demais pontos abordados no mbito da dimenso Atividades de controle, que se referem existncia de segregao de funes na execuo das atividades do programa e de mecanismos para garantir a segurana fsica dos bens adquiridos com os recursos do PNAE, a gestora do programa informou que problemas j haviam sido detectados nos dois quesitos. De acordo com ela, as prefeituras de municpios menores nem sempre observam a segregao, concentrando todas as atividades pertinentes s entidades executoras nas secretarias de educao municipais, que nem sempre detm contingente adequado de servidores para operar o PNAE. Mencionou, ainda, que os problemas relacionados integridade dos estoques so mais freqentes no modelo escolarizado de gesto, quando os alimentos (ou parte deles) so armazenados nos estabelecimentos de ensino. No possvel, a partir dos dados obtidos junto ao FNDE, conhecer a natureza das ocorrncias relacionadas s duas questes, menos ainda conhecer os procedimentos adotados pelas entidades executoras com vistas a coibir essa ocorrncias. Para tanto, seriam necessrias investigaes junto s prefeituras municipais, s secretarias de educao dos estados e do DF e aos

estabelecimentos de ensino, vez que cada unidade executora adota procedimentos prprios, levando em considerao suas peculiaridades e sua experincia. Uma das limitaes deste trabalho consiste justamente em no se ter realizado verificao nas localidades em que o programa executado, de modo a conferir como o controle funciona na prtica. A partir do exposto, observa-se que as aes de controle atualmente presentes no PNAE foram definidas de forma emprica, sem prvio estudo que analisasse os mecanismos de controle necessrios para prover respostas

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adequadas aos riscos consecuo dos objetivos do programa. importante salientar, nesse sentido, que as deficincias relativas s atividades de controle no so fatos isolados, mas decorrem das fragilidades identificadas nas outras dimenses que compem o sistema de controles internos do programa.

4.4

Informao e Comunicao A prxima dimenso a ser analisada Informao e Comunicao, que se

refere identificao, coleta e comunicao de informaes relacionadas a atividades e eventos internos e externos, necessrias ao alcance dos objetivos do programa, bem como efetividade das aes nele previstas. Essas informaes devem ser transmitidas s pessoas que desempenham funes no mbito do programa, de forma oportuna e tempestiva, de modo a que cumpram suas responsabilidades adequadamente. As informaes so necessrias em todos os nveis do programa (ou de uma organizao) para gerenci-lo e para promover a identificao, a avaliao e a resposta a riscos, de maneira a maximizar o alcance dos objetivos do programa. O fluxo de informaes em um programa deve alcanar todos os nveis e se dar em todas as direes e sentidos dos coordenadores para os executores das polticas pblicas e vice-versa; das entidades/agentes fiscalizadores para os coordenadores e em sentido contrrio; dos executores das polticas para os fiscalizadores; no mbito da coordenao/gerncia da poltica, dos nveis hierrquicos superiores para os inferiores e vice-versa e entre nveis hierrquicos equivalentes etc. Uma comunicao apropriada necessria, no somente na esfera do programa, mas tambm fora dela. Por meio de canais de comunicao abertos, o pblico-alvo, entidades que atuem em reas relacionadas ao programa e a sociedade civil tm acesso a informaes sobre o programa e tambm podem apresentar sugestes, crticas e denncias. No caso especfico do PNAE, verifica-se que as informaes pertinentes consecuo dos objetivos do programa foram identificadas, mas nem sempre esto disponveis a seus atores. Para ilustrar essa situao, cita-se o fato de que as orientaes constantes dos normativos do PNAE no so suficientes para suprir as dvidas relativas a diversos procedimentos constantes do programa, gerando a necessidade de que sejam elaboradas publicaes paralelas, que supram essas

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lacunas. Em que pese a gerncia do programa j tenha providenciado algumas cartilhas, alguns temas relevantes ainda permanecem sem regulamentao, como o caso da definio de procedimentos referentes ao teste de aceitabilidade. Outro problema detectado no que tange s informaes que circulam no mbito do programa diz respeito sua baixa confiabilidade. o caso, por exemplo, das informaes encaminhadas gerncia acerca dos cardpios elaborados (no h como se garantir que as refeies servidas observaram os cardpios elaborados); do parecer conclusivo dos CAEs sobre as contas apresentadas pelas entidades executoras (nem sempre os conselhos esto capacitados para detectar

procedimentos irregulares, manifestando-se muitas vezes pela aprovao das contas quando h falhas que extrapolam o aspecto formal); e boa parte das denncias recebidas, vrias vezes infundadas, principalmente em ano eleitoral. Deve-se comentar, ainda, a ocorrncia de informaes que, apesar de confiveis, no so tempestivas. o caso dos relatrios da auditoria interna do FNDE e das irregularidades apuradas pela CGU, que revelam problemas que j ocorreram (s vezes, h muito tempo) e que, conseqentemente, j trouxeram prejuzos aos beneficirios, tendo comprometido o alcance dos objetivos do programa. Como discutido anteriormente (assunto constante do item 1.3.1 do roteiro aplicado, integrante da dimenso Ambiente de controle), os indicadores atualmente utilizados pela gerncia do programa referem-se, basicamente, ao nmero de beneficirios, ao valor transferido pelo FNDE s entidades executoras e relao entre o valor total repassado e a quantidade de alunos atendidos, o que reflete uma preocupao apenas com a transferncia de recursos financeiros federais para o atendimento aos alunos matriculados em creches, pr-escolas e escolas de ensino fundamental da rede pblica. Com a implementao dos indicadores desenvolvidos em conjunto com a FGV, as informaes constantes dos sistemas utilizados no programa passaro a ser mais usadas, vez que alimentaro esses indicadores, fornecendo algumas respostas para subsidiar a ao da gerncia. Nenhum dos indicadores, no entanto, foi desenvolvido para aferir o alcance dos objetivos do programa ou para medir a eficcia das atividades de controle. A esse ponto, cabe mencionar que os sistemas de informao desempenham papel fundamental para o oferecimento de subsdios avaliao dos riscos que

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permeiam o processo e tomada de decises. Passa-se, ento, a tecer consideraes acerca dos sistemas de informao utilizados no mbito do PNAE. A definio do nmero de alunos que sero atendidos pelo programa fornecida pelo censo escolar, que desde 2007 realizado por meio de um sistema on line: o Educacenso, cuja coleta de dados feita pela internet. A automao do processo j trouxe sensvel melhora qualidade e fidedignidade dos dados, possibilitando a deteco de matrculas em duplicidade e, pela primeira vez, obtendo dados prximos aos colhidos por meio da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios - a diferena entre os dados do Educacenso 2007 e da PNAD 2006 foi de apenas 0,13% (BRASIL, 2008d). Os outros sistemas usados (Sistema de Assuntos Educacionais e Sistema de Prestao de Contas) so internos ao FNDE, sendo alimentados apenas com as informaes que chegam autarquia, e os dados neles cadastrados no so, atualmente, trabalhados para auxiliar o gerenciamento de riscos. Cabe lembrar, ainda, que no h banco de dados que detenha informaes acerca das ocorrncias de irregularidades identificadas no mbito do programa, seja por meio das fiscalizaes realizadas pela rea especfica, pela auditoria interna e pela CGU, seja por meio das denncias recebidas. Esse instrumento seria uma importante fonte para a identificao e para a anlise dos riscos que podem comprometer os objetivos do programa. Cr-se que, caso se concretize a implementao do Sistema de

Monitoramento do PNAE (SIMPNAE), prevista para 2009, o FNDE pode vir a ganhar em termos de tempestividade, devido ao preenchimento on line, e, dependendo da qualidade e da natureza das informaes que sero solicitadas aos atores que alimentam o sistema e da possibilidade de confronto dessas informaes, tambm em termos de confiabilidade. Ademais, considerando que ser alimentado por entidades executoras, escolas, nutricionistas e membros dos CAEs de todo o pas, o sistema tem potencial para municiar a gerncia do programa com uma viso bastante completa da execuo do PNAE. Os dados obtidos a partir do SIMPNAE podero ser convertidos em informaes pertinentes, que possam ser acessadas, prontamente utilizadas e associadas a determinadas responsabilidades, que daro suporte ao gerenciamento de riscos e tomada de deciso.

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A partir das respostas da gestora do PNAE s questes relacionadas no quesito Comunicao, foi possvel verificar que os servidores que atuam no programa conhecem as sanes aplicveis no caso de transgresses e sabem o que fazer caso tomem conhecimento delas, contudo no h orientao formal quanto aos procedimentos a serem seguidos nessas circunstncias, no mbito da coordenao do programa, o que pode fazer, inclusive, com que alguma informao relevante se perca. Essa informao complementa aquelas trazidas nos itens 1.1.2 e 1.4.1 do roteiro (Apndice A), que se referem aos padres de conduta e valores ticos e estrutura organizacional do programa, respectivamente. A no disseminao dos padres de conduta definidos no cdigo de tica do FNDE e a ausncia de descrio pormenorizada dos procedimentos a serem adotados pelos servidores que atuam no programa so indicativos da ocorrncia de deficincias no fluxo de informaes, pelo menos na esfera da coordenao do PNAE. Quanto aos canais de comunicao com o pblico externo, verifica-se a adequao dos canais institucionais disponibilizados (atendimento telefnico, por meio de 0800, e pela internet; endereo eletrnico da autarquia; ouvidoria). No se pde avaliar, contudo, as respostas s dvidas, sugestes e crticas recebidas, vez que para um canal ser efetivo importante que se d feedback ao interlocutor, no sentido de mostrar disposio de ouvi-lo e inform-lo do encaminhamento dado sua questo. De outro modo, as pessoas perdem a motivao para usar essas formas de comunicao. Cabe mencionar, ainda, que os canais alternativos disponibilizados pelos gestores/servidores que atuam no PNAE, por ocasio dos eventos em que tomam parte ou por ocasio das fiscalizaes realizadas, divulgando, inclusive, seus contatos particulares, enviam uma mensagem poderosa de colaborao e de predisposio para ouvir, alm de servirem como proteo contra falhas, caso os canais normais apresentem-se inoperantes.

4.5

Monitoramento Finalmente, passa-se a analisar as respostas obtidas relativamente ao quinto

e ltimo componente do sistema de controles internos, segundo definio do COSO,

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qual seja, o Monitoramento, que diz respeito avaliao dos controles internos ao longo do tempo, com vistas a detectar se esto sendo adequados e efetivos ou no. importante consignar que esse um processo interativo e dinmico: analisa todas as dimenses dos controles internos, inclusive ela mesma, para que se promovam as adequaes necessrias que, posteriormente, sero revistas, no mbito de outros monitoramentos. Devido mutabilidade das situaes ao longo do tempo (a chegada de nova gerncia, mudanas na estrutura ou no direcionamento da gesto do programa, introduo de novos processos, etc), os objetivos do programa podem ser alterados; novos riscos podem ser identificados; ou atividades de controle que at ento mostravam-se eficazes podem tornar-se incuas, o que torna essencial determinar se o funcionamento dos controles internos permanece efetivo. O monitoramento pode ser efetuado tanto por meio do acompanhamento contnuo das atividades (incorporado s atividades normais e repetitivas da organizao; geralmente conduzido em tempo real, respondendo dinamicamente a mudanas nas condies; e arraigado cultura da entidade) quanto mediante avaliaes pontuais, tais como revises eventuais, auto-avaliao e auditoria interna (normalmente ocorrem aps a constatao de algum fato especfico); ou como combinao dessas duas formas. Em que pese o acompanhamento contnuo seja considerado mais eficaz, fornecendo importante feedback sobre a eficcia dos outros componentes dos controles internos, pode ser de grande valia abordar a questo como se fosse a primeira vez, com o enfoque voltado diretamente efetividade do sistema de controles internos, uma das possveis utilidades de avaliaes pontuais. Esses procedimentos tambm podem oferecer a oportunidade de considerar a eficcia das aes de monitoramento contnuo. No caso especfico do PNAE, a gestora entrevistada mencionou algumas mudanas j implementadas ou que esto por ser implementadas, decorrentes da reviso de sistemas, de atividades e de processos executados no mbito da coordenao do programa. Tais alteraes, contudo, no partiram de uma estratgia de monitoramento que inclusse a identificao de operaes crticas e de sistemas de apoio que necessitassem de reviso e avaliao especiais, nem decorreram de um planejamento para exames peridicos. Foram fruto de dificuldades verificadas durante a execuo de determinadas aes ou de reflexes acerca da oportunidade

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de melhorias de alguns procedimentos levados a cabo pela coordenao do programa, constituindo-se atos isolados, que no seguiram nenhum planejamento ou estratgia pr-definida. Cabe registrar, ainda, a iniciativa por parte da auditoria interna do FNDE no sentido de realizar, de forma programada e sistemtica, auditorias operacionais nas diversas unidades da autarquia, relativamente a algumas aes de sua alada. Essas auditorias, no entanto, ficam limitadas fora de trabalho disponvel para a realizao dessas atividades. A restrio de pessoal tambm fator preponderante para a baixa quantidade de inspees in loco nos municpios e estados que recebem recursos do PNAE, realizadas pela rea tcnica do PNAE, ocasies em que os dados registrados nos sistemas e cadastros usados no programa so confrontados com as informaes apuradas nas localidades. Ainda com relao a essas fiscalizaes, chamadas de monitoramento pelos tcnicos do PNAE, deve-se lembrar que so realizadas apenas junto s entidades executoras em que foram apuradas/denunciadas irregularidades, fato que restringe significativamente o universo amostral. Essa ltima limitao poder ser sanada em face da pretendida mudana de critrios para a definio das entidades executoras que sero visitadas pelos tcnicos do programa (alterao decorrente de uma reviso de procedimento), a ser implementada a partir de 2009. Quando da realizao de fiscalizaes pela Auditoria do FNDE tambm se promove o confronto dos dados. Essas fiscalizaes, entretanto, ocorrem para subsidiar a prestao de contas da autarquia ou para cumprir as exigncias da CGU e envolvem todos os programas e convnios geridos pelo FNDE. Essas circunstncias, associadas quantidade insuficiente de servidores na auditoria, so fatores que limitam a ateno dada consistncia dos dados oferecidos gesto do PNAE. No que tange facilidade de comunicao gerncia das eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno, apurou-se que, apesar de o ambiente ser favorvel emisso de opinies, sugestes e crticas e troca de idias, os canais de comunicao existentes no so considerados muito eficientes, em razo de sua informalidade, o que aumenta o risco de que informaes sejam perdidas. A eficincia dos canais de comunicao poderia ser melhorada caso fosse desenvolvida uma sistemtica de troca de informaes em nvel institucional.

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Quanto tempestividade das providncias adotadas pela gerncia do programa em face de achados/recomendaes oriundos das atividades de monitoramento desenvolvidas pelo FNDE e das avaliaes externas, verificou-se que, quando no se referem implementao de instrumentos, atividades ou processos estruturantes (caso do desenvolvimento de indicadores), geralmente no demoram a ser observados. Em face dos pontos levantados, constata-se que as iniciativas no sentido de analisar e melhorar o sistema de controles internos no mbito da gesto do PNAE no obedecem a um planejamento estratgico. Ocorrem de forma isolada, a partir da percepo das pessoas que atuam nas atividades/processos ou a partir de recomendaes ou determinaes decorrentes da deteco de fragilidades apuradas em trabalhos realizados pelo prprio FNDE e por entidades que atuam em reas relacionadas ao programa.

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CONCLUSO A reforma do aparelho do Estado, implementada na dcada de 1990, cuja

proposta era implantar uma gesto pblica mais eficiente, de melhor desempenho, dotada de prticas gerenciais modernas, voltadas para o alcance de resultados, trouxe, como algumas de suas orientaes, a descentralizao da execuo de polticas pblicas, o fomento a parcerias pblico-privadas e a previso do controle social. Diante dessa realidade, surgem desafios relativos a forma de conduzir essas novas relaes, levando em conta a multiplicidade de atores, papis e inter-relaes existentes, o que demanda do Estado, para a implementao de uma melhor governana, capacidade, coordenao e controle. Em que pese a forma de conduzir as polticas pblicas tenha mudado profundamente nos ltimos anos, e de forma muito veloz, os sistemas de controles internos da administrao pblica no evoluram no mesmo ritmo, permanecendo apegados a aspectos legais e formais, atuando a posteriori, em atividades de correio que pouco agregam sociedade. Inmeros casos de ineficincia, desvios, fraudes e malversao de recursos pblicos so diariamente divulgados, evidenciando a existncia de deficincias nos controles internos de entidades pblicas e, conseqentemente, a incapacidade desses sistemas de controle interno de garantir, com razovel certeza, que os objetivos das polticas pblicas demandadas e custeadas pela sociedade sero atingidos com qualidade, eficincia e eficcia; que as informaes fornecidas pelos relatrios e sistemas corporativos so confiveis e que as leis, regulamentos e normas pertinentes esto sendo observados. Com vistas a prover instrumento para a verificao de controles internos na esfera dos programas de Governo, a Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo - SEPROG, Unidade Tcnica do TCU, elaborou o Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo, documento composto de questes relacionadas s dimenses definidas na metodologia COSO relacionada a controles internos (COSO I), amplamente praticada e tida como modelo e referncia no mundo todo. Apesar de o referido roteiro no haver sido submetido apreciao do TCU, foi utilizado, com xito, no mbito de vrias auditorias realizadas pela SEPROG.

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Considerando a natureza estratgica do Programa Nacional de Alimentao Escolar no combate fome e o fato de o programa ser o mais antigo programa de suplementao alimentar do pas, com processos de execuo e resultados j consolidados, decidiu-se aplicar o roteiro desenvolvido pela SEPROG para avaliar o seu sistema de controles internos, luz dos cinco compenentes da metodologia COSO: ambiente de controle; avaliao dos riscos; atividades de controle; informao e comunicao;e monitoramento. Por meio de entrevistas estruturadas, referentes aplicao do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo titular da Coordenao Tcnica de Alimentao e Nutrio COTAN, Sra. Eliene Ferreira de Sousa, designada pela Coordenadora-Geral do Programa Nacional de Alimentao Escolar, Sra. Albaneide Maria Lima Peixinho Campos, e, no que pertinente, ao Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE, foram obtidas informaes relacionadas s dimenses componentes do sistema de controles internos, as quais foram confrontadas com dados coletados de fontes diversas. Apesar de no se ter realizado verificaes in loco (nas entidades executoras), com vistas a observar, em campo, o funcionamento do programa, detectando seus pontos fortes e fracos, e comparando as informaes apuradas com aquelas coletadas junto sua coordenao, o que constitui uma limitao deste trabalho, a anlise dos dados fornecidos pela gerncia do PNAE, realizada no captulo 4 deste trabalho, foi suficiente para demonstrar que fragilidades e deficincias permeiam os processos de normatizao, execuo e fiscalizao do PNAE, tendo sido constatadas em aspectos referentes s cinco dimenses definidas na metodologia COSO, as quais se relacionam entre si. O resultado da anlise permitiu concluir que o sistema de controles internos implementado na esfera do programa no adequado, vez que, apesar de os cinco elementos do controle estarem presentes em algum nvel, no fazem parte de uma estratgia pensada e desenvolvida pela entidade gestora, no seguem nenhum planejamento e no funcionam de forma integrada, o que seguramente compromete o desempenho de um sistema de controles internos. As deficincias identificadas nos controles internos do PNAE evidenciaram que o sistema no se mostra capaz de mitigar os riscos aos processos de normatizao, execuo e fiscalizao, de maneira a oferecer segurana razovel de que os objetivos do programa esto sendo atingidos.

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Cabe esclarecer que os problemas constatados no sistema de controles internos do PNAE no so exclusivos desse programa, vez que situaes correlatas foram identificadas em vrias outras ocasies, fato que sinaliza que as entidades da administrao pblica federal no esto sintonizadas com a necessidade de implementao, em sua estrutura, de atividades de avaliao, que deveriam integrar a cultura das organizaes. A proposta deste trabalho foi discutir possveis deficincias (as quais acabaram se confirmando) nos controles internos do PNAE e sinalizar para os gestores que existem mtodos que possibilitam a avaliao desses controles, que devem ser fortalecidos com vistas a melhorar os processos do programa, de modo a que se alcancem os objetivos desejados.

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APNDICE A

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Respostas obtidas a partir da aplicao do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo, utilizado no mbito de vrias auditorias realizadas pela SEPROG, o qual no foi submetido apreciao do Tribunal de Contas da Unio

Os quadros a seguir apresentam a sntese da aplicao do Roteiro de Verificao de Controles Internos em Avaliao de Programas de Governo, de acordo com as informaes coletadas da titular da Coordenao Tcnica de Alimentao e Nutrio COTAN, Sra. Eliene Ferreira de Sousa, e do Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE (que respondeu questo relativa ao controle, pela auditoria interna do FNDE, sobre as aes de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados e aos registros nas contas do FNDE, por ventura efetuados pela auditoria, referentes aos problemas e solues relacionados a esses riscos).

1- AMBIENTE DE CONTROLE 1.1 Integridade e tica


1.1.1 O rgo utiliza cdigo formal Existe o Cdigo de tica dos Servidores do FNDE, estabelecendo padres de conduta e institudo pela Portaria da Secretaria Executiva n 283, procedimentos operacionais aceitveis? de 05 de dezembro de 2002 (Anexo B). Desse documento constam os princpios ticos fundamentais; os objetivos do cdigo; os direitos, deveres e obrigaes do servidor do FNDE no que tange tica no ambiente de trabalho; e informaes acerca da constituio da Comisso de tica e de seu funcionamento. 1.1.2 - Existe comisso de tica designada por portaria? Se existe, quais os trabalhos de conscientizao, orientao e aconselhamento sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico? Existe Comisso de tica, constituda nos termos do art. 20, incisos I e II, do Cdigo de tica dos Servidores do FNDE. No prtica da organizao, contudo, disseminar trabalhos de conscientizao, orientao e aconselhamento sobre a tica profissional dos servidores.

1.1.3 - Os critrios para seleo dos Sim. Existe um nico critrio para selecionar os beneficirios do programa so adequados beneficirios do programa: estar matriculado no ensino e transparentes? infantil ou fundamental das creches, pr-escolas e escolas das redes pblicas federal, estaduais e municipais ou em entidades filantrpicas que cumpram os requisitos da legislao pertinente, ou seja, o critrio universal. 1.1.4 - Existem normativos estabelecendo sanes em caso de fraudes especificamente no programa em estudo? A gerncia determina providncias em A Medida Provisria n 2178-36, de 24/08/2001, e a Resoluo/FNDE/CD/n 32, de 10/08/2006, que atualmente disciplinam o programa, estabelecem sanes e procedimentos a serem adotados nos casos

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caso de violaes programa?

das

normas

do de descumprimento das normas do PNAE. Geralmente a gerncia, no caso de violaes das normas do programa, determina a suspenso do repasse dos recursos, at que a situao que ensejou a suspenso seja regularizada. Alguns descumprimentos norma, entretanto, no so punidos com a suspenso dos repasses. Como exemplo disso, a gestora mencionou o caso de no haver nutricionista para assumir a responsabilidade tcnica do programa.

1.2 Competncia Profissional


1.2.1 - Existe descrio das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das competncias necessrias para seu exerccio? 1.2.2 - A gerncia busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece programas de capacitao voltados para a melhoria de seu desempenho? No h atribuies definidas para todos os cargos. No existe, na legislao, descrio das tarefas associadas ao cargo de merendeira ou das competncias necessrias para o exerccio desse cargo. O FNDE oferece, de forma sistemtica, treinamento para seus servidores nas reas de legislao, gesto pblica e redao oficial. Demandas por treinamento em outras reas partem dos ncleos especficos.

1.3 - Estilo e Filosofia Gerencial


1.3.1. A gerncia emprega indicadores financeiros e de desempenho no planejamento e execuo de suas atividades? Quais so os indicadores e para que so utilizados? A rea de planejamento do FNDE, em conjunto com a Fundao Getlio Vargas, desenvolveu oito indicadores com vistas a medir a eficincia e a eficcia do programa (Anexo C). Indicador do plano de ao do setor (do tipo eficincia, serve para verificar o percentual de realizao do plano de ao do setor): relao entre o nmero de atividades realizadas e o nmero de atividades planejadas; Indicador do custo de capacitao e recursos humanos (do tipo eficincia, til para verificar valores tendo como meta a economicidade): razo entre o custo total dos cursos e o nmero de pessoas atingidas; Indicador de custo de fiscalizao (do tipo eficincia, til para verificar valores tendo como meta a economicidade): relao entre o custo total das aes de fiscalizao pelo nmero de aes de fiscalizao realizadas e encerradas; Indicador de controle de prestao de contas aprovada (do tipo eficincia, til para verificar o nmero de prestaes de contas aprovadas): razo entre o nmero de prestaes de contas aprovadas e o nmero de prestaes de contas apresentadas; Indicador de cobertura e recursos financeiros (do tipo eficcia, til para verificar a suficincia ou no de recursos financeiros): relao entre o somatrio dos recursos repassados pelo FNDE e o total gasto com a merenda (federal, estadual, municipal, doaes); Indicador de regularidade de repasse financeiro (do tipo eficcia, til para verificar a regularidade dos repasses): resultado da diviso entre o nmero de repasses sem atraso e o nmero total de remessas, tendo como base dez parcelas anuais;

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Indicador de cobertura do pblico-alvo (do tipo eficcia, til para verificar a cobertura ou no do pblico-alvo): relao entre o nmero de participantes que merendam (alunos PNAE, alunos ensino mdio, funcionrios, professores etc) e o nmero total de alunos definido no censo escolar (base para o repasse do FNDE); Indicador da suficincia do valor per capita (do tipo eficcia, til para verificar a suficincia ou no do valor per capita): calculado pela razo entre o nmero de alunos matriculados de acordo com o censo escolar que baseia o repasse do FNDE multiplicado pelo valor transferido por aluno e o nmero real de alunos que se alimentam com recursos do PNAE multiplicado pelo valor per capita efetivamente ocorrido. Esses indicadores, que sero alimentados com dados j disponveis para a coordenao do programa, ainda no esto sendo produzidos. Atualmente, os indicadores usados no PNAE referemse ao nmero de alunos atendidos (meta definida no Plano Plurianual); ao valor total repassado; e relao valor repassado por aluno.

1.4 Estrutura Organizacional


1.4.1 - A estrutura organizacional do programa adequada para a execuo, facilitando o fluxo de informaes e a implementao de decises? Apesar de as competncias na esfera do programa estarem bem definidas, no mbito do FNDE ainda no se realizou um mapeamento dos processos relativos ao PNAE, no havendo uma formalizao/sistematizao dos procedimentos a serem observados em cada um dos processos que compem o programa, inclusive no que tange integrao entre as reas e aos fluxos de informao necessrios. No Regimento Interno do FNDE, aprovado pela Portaria n 1.133, de 27 de novembro de 2007, esto definidas a estrutura da organizao, as competncias de cada rgo (inclusive da Coordenao-Geral dos Programas de Alimentao Escolar e dos rgos que a compem Coordenao Tcnica de Alimentao e Nutrio, Coordenao de Execuo Financeira de Alimentao e Coordenao de Monitoramente e Apoio ao Controle), bem como as atribuies dos dirigentes da autarquia. As informaes relacionadas s atribuies de autoridade e de responsabilidade em nvel de FNDE (coordenador do programa) so, normalmente, divulgadas, para o pblico externo, nos seminrios em que os gestores do programa tomam parte, ocasies em que, alm de noticiar as atividades relativas alimentao escolar, os gestores do programa aproveitam para disseminar os canais institucionais de comunicao (central de atendimento ao usurio 0800 e e-mail para todo o FNDE) e seus prprios emails pessoais.

1.4.2 - As reas-chave de autoridade e responsabilidade esto formalmente definidas e divulgadas dentro do rgo? (gerente do PPA e da ao, estabelecida por meio de decreto). Como so divulgadas as informaes?

2 AVALIAO DOS RISCOS

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2.1 Estabelecimento de Riscos


2.1.1 - Os objetivos so consistentes e Os objetivos (atender as necessidades nutricionais dos incluem critrios de mensurao? alunos durante sua permanncia em sala de aula, formar hbitos alimentares saudveis e contribuir para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar) so consistentes, apesar de haver dificuldades em sua mensurao. De acordo com a gestora, o objetivo relacionado ao atendimento das necessidades nutricionais dos alunos fcil de ser atingido. Assim, o principal objetivo do PNAE refere-se contribuio para o crescimento (fsico), desenvolvimento (biopsicossocial) e aprendizagem/rendimento (conhecimento). O primeiro aspecto (crescimento) pode ser medido, por meio de avaliao antropomtrica, dado constante da Pesquisa Nacional do Consumo Alimentar e Perfil Nutricional de Escolares, Modelos de Gesto e de Controle Social do Programa Nacional de Alimentao Escolar 23 , cujos resultados ainda no foram divulgados. No h critrios para mensurao da contribuio do programa para o desenvolvimento e aprendizagem/rendimento dos estudantes beneficiados. 2.1.2. Os recursos necessrios ao alcance Do ponto de vista federal, sim. O FNDE transfere os dos objetivos foram identificados e esto recursos financeiros e capacita nutricionistas. disponveis? Ademais, firmou, nos termos do art. 8o da Portaria Interministerial no 1.010, de 08 de maio de 2006, parcerias com oito centros colaboradores em alimentao e nutrio do escolar (CECANEs), ligados ao Departamento de Nutrio das universidades federais do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Distrito Federal (responsvel pelas regies Norte e Centro-Oeste), So Paulo (responsvel pelo prprio estado e pelo Rio de Janeiro), Ouro Preto (responsvel pelos estados de Minas Gerais e Esprito Santo), Bahia (responsvel tambm pelo estado de Sergipe) e Pernambuco (acompanha os demais estados da regio Nordeste). Os centros colaboradores, por meio de descentralizao de recursos, recebem recursos financeiros para capacitar nutricionistas e merendeiras. O FNDE forma monitores contratados por esses centros. Nos exerccios 2007/2008 foram formados 58 monitores. Alm da capacitao, os centros colaboradores aplicaro questionrio desenvolvido em 2006/2007 (Anexo D), de acordo com mostra aleatria selecionada pelos gestores do PNAE, junto s entidades executoras, aos estabelecimentos de ensino, aos conselhos de alimentao escolar e aos nutricionistas.
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A pesquisa recebeu recursos da ordem de R$ 3 milhes oriundos do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e foi executada pela Associao Brasileira de Nutrio (ASBRAN). A instituio foi escolhida por meio de seleo pblica lanada pela FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos) em 2005. Alm do MDS, o projeto envolve aes dos ministrios da Educao (MEC), Cincia e Tecnologia (MCT), Sade (MS) e do Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (CONSEA). So co-executores as Universidades Federais de Pernambuco e do Paran, o Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) e a Unio Social Camiliana/Centro Universitrio So Camilo. Apiam o trabalho os Centros Colaboradores em Alimentao e Nutrio Escolar da Universidade de Braslia e da Universidade Federal de So Paulo.

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O FNDE promove a capacitao dos membros dos conselhos de alimentao escolar, conforme determinao do Tribunal de Contas da Unio, contudo no conta com critrios claros para definio das necessidades de capacitao. Com o Programa Formao pela Escola 24 , o FNDE forma multiplicadores (servidores que atuam na educao bsica pblica), que atuam em vrios programas da autarquia, inclusive no PNAE. No que tange contrapartida de Estados e Municpios, a quem caberia a complementao dos recursos financeiros transferidos pelo PNAE, nos termos dos normativos que regulam o programa, a gestora informou que apenas 13% das entidades executoras colaboram com a aquisio de gneros alimentcios. Ainda de acordo com os gestores do programa, os R$ 0,22 repassados pelo FNDE por aluno por dia letivo no so suficientes para garantir refeio que supra 15% das necessidades nutricionais dirias dos beneficirios do programa. Outro ponto crtico refere-se ao nmero de nutricionistas cadastrados no programa, profissionais que desempenham papel fundamental na adequada execuo do PNAE, bastante inferior quantidade de municpios brasileiros.

2.2 - Identificao dos Riscos


2.2.1 - A gerncia realizou levantamento dos riscos, tanto internos quanto externos, que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessrias para atenu-los? No existem estudos especficos para identificao de riscos consecuo dos objetivos do programa. A coordenao do PNAE, por intermdio de seus servidores, efetua fiscalizaes (monitoramentos), aplicando questionrio especfico em entidades executoras, escolas, conselhos de alimentao escolar e nutricionistas (Anexo D), com o intuito de identificar possveis ocorrncias de risco. Os monitoramentos so realizados junto s entidades executoras ou escolas objeto de denncias de irregularidades. A partir desse levantamento, so expedidas orientaes aos atores envolvidos. Outrossim, so encaminhadas cpias do relatrio de monitoramento ao FNDE, aos CAEs e s entidades executoras, bem como ao Ministrio Pblico. Os demais rgos fiscalizadores somente so notificados quando o monitoramento decorreu de demanda deles.

2.2.2 - Esse levantamento foi feito de Como informado no item anterior, no foi realizado forma a considerar as peculiaridades do levantamento para identificao dos riscos que programa (execuo descentralizada, ameaam o alcance dos objetivos do programa. experincia de programas similares) e do
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Programa Nacional de Formao Continuada a Distncia nas Aes do FNDE Formao pela Escola visa fortalecer a atuao dos agentes e parceiros envolvidos na execuo, no monitoramento, na avaliao, na prestao de contas e no controle social dos programas e aes educacionais financiados pelo FNDE. voltado, portanto, para a capacitao de profissionais de ensino, tcnicos e gestores pblicos municipais e estaduais, representantes da comunidade escolar e da sociedade organizada. O programa consiste na oferta de cursos de capacitao, em que os participantes conhecem os detalhes da execuo das aes e programas da autarquia, como a concepo, as diretrizes, os principais objetivos, os agentes envolvidos, a operacionalizao, a prestao de contas e os mecanismos de controle social. Com isso, busca-se estimular a participao da sociedade nessas aes.

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rgo (infra-estrutura fsica, disponibilidade de pessoal, sistemas de informao disponveis)?

2.3 - Anlise dos Riscos


2.3.1 - A gerncia realiza anlise de riscos? A anlise inclui verificao da probabilidade de ocorrncia desses riscos e de seu impacto no programa? Os riscos no so analisados de maneira sistemtica, mas quase que individualmente, a partir das denncias oferecidas ao FNDE. Sabe-se que h muitos problemas relacionados gesto financeira dos recursos e atuao dos conselhos de alimentao escolar, mais at que os relacionados ao controle da qualidade, contudo os problemas identificados no esto relacionados de forma sistemtica. Banco de dados est sendo elaborado e alimentado com irregularidades detectadas nos sorteios efetuados pela Controladoria-Geral da Unio. Somente posteriormente, o sistema ser alimentado com as ocorrncias identificadas nos monitoramentos realizados pela coordenao do programa, nos trabalhos da auditoria interna do FNDE e nas denncias dirigidas autarquia. No existem estudos acerca da probabilidade de ocorrncia de riscos e do impacto deles no programa.

2.3.2 - Existem estudos sobre quais No existem estudos nesse sentido. medidas seriam necessrias para atenuar esses riscos?

3 ATIVIDADES DE CONTROLE
3.1 - As aes e atividades de controle A gerncia do programa no consegue identificar necessrias para lidar com os riscos foram sistematicamente os riscos que podem afetar o identificadas? alcance dos objetivos do programa, por conseguinte, no existem estudos com vistas a definir as aes necessrias ao gerenciamento desses riscos. As atividades de controle desenvolvidas pelo FNDE resumem-se capacitao de agentes, realizao de monitoramento (fiscalizao) por parte da equipe tcnica do PNAE junto s entidades executoras e aos estabelecimentos de ensino que tm irregularidades reportadas ao FNDE e s fiscalizaes efetuadas pela auditoria interna do FNDE (por ocasio da elaborao da prestao de contas anual). Est em fase de teste, nos municpios da Baixada Santista, piloto de sistema desenvolvido pela Universidade Federal de So Paulo (UNIFESP) Sistema de Monitoramento do Programa Nacional de Alimentao Escolar (SIMPNAE) que tem como objetivo o acompanhamento on line da execuo financeira do programa, da quantidade de alimentos adquiridos, dos dados nutricionais, do controle de qualidade, dos alunos atendidos etc. O sistema prev mdulos diferenciados, que sero alimentados pelas entidades executoras, pelos CAEs, pelas unidades de ensino e pelos nutricionistas habilitados, de acordo com as atribuies de cada um no processo. Esperase que o sistema seja implementado a partir de 2009. 3.2 - As atividades de controle so Sim, principalmente a capacitao. A partir de 2009, a aplicadas adequadamente? inteno da gerncia do programa monitorar tambm as entidades executoras e/ou estabelecimentos de

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ensino que no foram objeto de denncia ou de deteco de irregularidades. 3.3 A auditoria interna do rgo exerce controle sobre as aes de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados ou registra os problemas e solues a eles relacionados nas contas?* Por ocasio das fiscalizaes realizadas para subsidiar a prestao de contas anual da autarquia, a auditoria interna identifica problemas/irregularidades tanto na execuo financeira quanto na gesto tcnicaoperacional dos programas geridos pelo FNDE (so realizadas auditorias programticas, nas quais se destrincham os normativos que regulamentam os programas, de modo a examinar todos os aspectos tratados nas normas). Geralmente, um dos servidores das reas especficas dos programas compe a equipe de auditoria. Entre os programas examinados pela auditoria interna do FNDE, destaca-se o PNAE, em face do grande volume de recursos que movimenta. Os problemas na parte tcnica-operacional so identificados e solues, muitas vezes, so propostas coordenao responsvel pelo programa na forma de recomendaes. A auditoria interna detm um controle das recomendaes que faz rea tcnica, registrando as providncias por ventura adotadas, as explicaes acerca da impossibilidade/inviabilidade de implementao das recomendaes sugeridas ou quaisquer outros encaminhamentos dados matria. So produzidos, anualmente, dois relatrios pela auditoria interna do FNDE: o Relatrio Anual de Atividades de Auditoria Interna (encaminhado Controladoria-Geral da Unio - CGU) e o Parecer da Prestao de Contas (integra a prestao de contas anual da autarquia, encaminhado CGU e, posteriormente, ao Tribunal de Contas da Unio). Em ambos, a auditoria interna descreve os problemas identificados (tanto em nvel da gesto central do programa quanto de sua execuo). Nos municpios menores, nem sempre observada a segregao de funes. Geralmente, as secretarias de educao municipais ficam responsveis por todas as etapas do processo. Depende da experincia de cada entidade executora. No modelo centralizado, geralmente os alimentos so armazenados em uma unidade central e distribudos s escolas uma vez por semana. Nesses casos, a segurana do estoque de gneros alimentcios maior. No modelo escolarizado, os riscos associados ao estoque de gneros alimentcios so maiores. Nem sempre os diretores so orientados quanto possibilidade de entrega parcelada dos gneros, nem sobre a sistemtica de estocagem (o nutricionista bastante atuante nessa rea), fatores que acabam concorrendo para a deteriorao do estoque. So dois os sistemas de informao operados pelos integrantes da coordenao do PNAE: O Sistema de Assuntos Educacionais (SAE), que contm dados dos conselhos de alimentao escolar, dos nutricionistas habilitados, do censo escolar, etc, e o Sistema de Prestao de Contas (SisPCO), com dados acerca das prestaes de contas de municpios e secretarias de

* Questo respondida pelo Sr. Gil Pinto Loja Neto, Auditor-Chefe do FNDE.

3.4 H segregao de funes na execuo das atividades?

3.5 Existem mecanismos para garantir a segurana fsica dos bens adquiridos com os recursos do programa, de forma a coibir sua utilizao indevida?

3.6 Existem mecanismos para garantir a confiabilidade dos sistemas de informao utilizados no programa, de forma a coibir sua utilizao indevida?

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educao do pas, referentes a todos os programas geridos pelo FNDE. A Coordenao-Geral de Tecnologia da Informao, rgo da estrutura do FNDE, a administradora dos sistemas. Cada rea da autarquia solicita os perfis e formas de acesso de seus servidores. No caso especfico do PNAE, a Coordenadora-Geral dos programas de alimentao escolar faz a solicitao.

4 4.1 Informao

INFORMAO E COMUNICAO
Est claro para os gestores do PNAE quais informaes so necessrias para o alcance dos objetivos do programa e para a efetividade das atividades a ele relacionadas. As informaes constantes dos normativos que regem o PNAE no so suficientes para esclarecer as dvidas das unidades executoras, sendo fundamental a elaborao de publicaes paralelas. A gestora citou, como exemplo de cartilhas j desenvolvidas, publicaes que tratam da capacitao de merendeiras e de passos para alimentao saudvel na escola. So necessrias, ainda, entre outras, orientaes sobre testes de aceitabilidade, referncias nutricionais e alimentos bsicos (a relao de alimentos bsicos servir como subsdio s auditorias do FNDE e da CGU), trabalhos que ainda no foram desenvolvidos. Atualmente, os indicadores usados pelos gestores do programa referem-se ao nmero de alunos atendidos, ao valor total repassado (indicadores constantes do Plano Plurianual) e relao entre o valor total repassado e o nmero de alunos atendidos. Consoante descrito na resposta ao item 1.3.1 deste quadro, oito indicadores foram desenvolvidos relativamente ao PNAE, no entanto ainda no foram implementados, apesar de as variveis necessrias sua alimentao j estarem disponveis nos registros do programa. As informaes coletadas pelos tcnicos do PNAE, pela auditoria interna do FNDE e pela ControladoriaGeral da Unio, por ocasio das fiscalizaes, so confiveis, mas nem sempre so tempestivas. Os pareceres conclusivos elaborados pelos conselhos de alimentao escolar, relativos s prestaes de contas das entidades executoras, no so confiveis nem tempestivos. No que tange s denncias recebidas pela coordenao do programa, as que tm grande credibilidade so aquelas encaminhadas pelo Ministrio Pblico ou por membros do CAE. Muitas denncias, principalmente em perodos eleitorais, so infundadas.

4.1.1 - A gerncia identificou quais informaes so necessrias para o alcance de seus objetivos e a efetividade das atividades?

4.1.2 - As informaes sobre desempenho so transfiguradas em indicadores que permitam auferir o alcance de seus objetivos e a efetividade das atividades de controle?

4.1.3 - As informaes necessrias ao alcance de seus objetivos so confiveis e tempestivas?

4.2 Comunicao
4.2.1 - Os servidores indicam saber quais sanes so aplicveis no caso de transgresses e o que fazer caso tomem conhecimento delas? Os servidores seguem os normativos que regem o programa. No h manual (documento formal) que traga orientaes especficas, passo a passo, dos procedimentos a serem adotados por ocasio da

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cincia de transgresses ou irregularidades. 4.2.2 Existem mecanismos utilizados pela gerncia do programa para divulgar informaes para atores externos entidade (pblico alvo e associaes da sociedade civil organizada, incluindo ONGs, OSCIPs, conselhos de controle social, dentre outras), que atuam em reas relacionadas ao programa? 4.2.3 - Existem canais para apresentao de sugestes, crticas e denncias por parte do pblico-alvo e da sociedade civil? O canal de divulgao da coordenao do PNAE, como de todos os gestores de outros programas do FNDE, a Assessoria de Comunicao (ASCOM), subordinada ao Gabinete da Presidncia do FNDE. O prprio site do FNDE, que traz informaes sobre os vrios programas geridos pela autarquia, inclusive o PNAE, alimentado pela ASCOM. Os canais institucionais so o Servio de Atendimento ao Cidado (0800 e e-mail), o Fale com o Presidente (e-mail) e a Ouvidoria, diretamente ligada Presidncia, implantada em 2008. Algumas comunicaes so recebidas por meio dos emails pessoais dos gestores/tcnicos e da coordenao tcnica do programa, divulgados por ocasio das palestras e seminrios dos quais tomam parte os gestores do PNAE e quando da realizao dos monitoramentos (fiscalizaes), efetuados pelos tcnicos do programa. Houve reviso do mdulo financeiro do Sistema de Assuntos Educacionais (SAE). O Sistema de Monitoramento do PNAE (SIMPNAE) est, atualmente, em fase de testes, com piloto funcionando na Baixada Santista, a fim de corrigir possveis falhas antes da divulgao da verso final do sistema, prevista para ser implementada em 2009. Tambm para 2009, est prevista mudana nos critrios para seleo dos municpios que sero fiscalizados in loco, que deixaro de ser definidos a partir das denncias relativas a irregularidades na execuo do programa. Ademais, so feitas, periodicamente, reflexes sobre melhorias na capacitao e treinamento de recursos humanos, as quais incluem aspectos relacionados a contedo, metodologia etc. A atual sistemtica estabelece que as fiscalizaes in loco so realizadas, apenas, nos municpios/estados que foram objeto de denncias. Quando dos monitoramentos (fiscalizaes) efetuados, os tcnicos munem-se de todas as informaes disponveis (nmero de alunos atendidos, volume de recursos repassados, existncia ou no de nutricionista habilitado, constituio do CAE e existncia de diligncia ao CAE etc). A freqncia das fiscalizaes in loco, no entanto, no muito boa, devido restrio de pessoal, vez que das sessenta pessoas envolvidas na gesto do programa, em nvel de FNDE, somente 30% so servidores e comissionados, disponveis (em tese), portanto, para realizar o trabalho. Os demais so terceirizados e no podem receber dirias ou passagens, com atuao restrita parte administrativa.

5 MONITORAMENTO 25
5.1 - A estratgia de monitoramento inclui a identificao de operaes crticas e de sistemas de apoio que precisam de reviso e avaliao especiais, bem como de planejamento para exames peridicos?

5.2 - A gerncia verifica os dados registrados nos sistemas de informao confrontando com os dados obtidos nas inspees in loco, numa freqncia adequada importncia da atividade (p. ex., prestaes de contas)?

A dimenso monitoramento, no mbito do roteiro aplicado gesto do Programa Nacional de Alimentao Escolar, refere-se avaliao dos controles internos do programa ao longo do tempo, tendo significado diverso do monitoramento realizado pela rea tcnica do PNAE, que equivale s fiscalizaes in loco realizadas em face de denncias recebidas. Tal diferena foi explicada gestora do PNAE por ocasio das entrevistas efetuadas.

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5.3 - Os servidores tm ambiente favorvel e canais de comunicao para reportar gerncia eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno?

5.4 - So adotadas providncias tempestivas no que se refere aos achados e recomendaes oriundos das atividades de monitoramento?

5.5 - So adotadas providncias tempestivas no que se refere aos achados e recomendaes oriundos das avaliaes externas?

O ambiente favorvel para relatos acerca de deficincias identificadas, contudo os canais para comunicao dessas impresses no muito eficiente, vez que os procedimentos para troca de informaes no so sistematizados e formalizados. H, portanto, riscos de que informaes sejam perdidas. Existe um sistema de controle de prazos para que os tcnicos liberem o relatrio referente s fiscalizaes realizadas. No que tange adoo de medidas de carter estruturante, o FNDE leva mais tempo para implement-las. As solicitaes de rgos externos, como por exemplo, do Tribunal de Contas da Unio e da ControladoriaGeral da Unio, que chegam por intermdio da Auditoria do FNDE, so geralmente atendidas dentro dos prazos. No que diz respeito adoo de medidas de carter estruturante, como foi o caso do desenvolvimento e implementao de indicadores, o FNDE normalmente leva tempo para efetu-las.

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APNDICE B

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ANEXO A

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SECRETARIA-GERAL DE CONTROLE EXTERNO SECRETARIA DE FISCALIZAO E AVALIAO DE PROGRAMAS DE GOVERNO

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO

Verso Preliminar

ROTEIRO DE VERIFICAO DE CONTROLES INTERNOS EM AVALIAO DE PROGRAMAS DE GOVERNO


METODOLOGIA COSO

SEGECEX / SEPROG OUTUBRO / 2006

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO Ministros Guilherme Palmeira, Presidente Walton Alencar Rodrigues, Vice-Presidente Marcos Vilaa Valmir Campelo Ubiratan Aguiar Benjamin Zymler Augusto Nardes Ministros-Substitutos Augusto Sherman Cavalcanti Marcos Bemquerer Costa Ministrio Pblico Lucas Rocha Furtado, Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin, Subprocurador-Geral Maria Alzira Ferreira, Subprocuradora-Geral Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador Cristina Machado da Costa e Silva, Procuradora Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador Srgio Ricardo C. Carib, Procurador

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Secretrio-Geral de Controle Externo Rosendo Severo dos Anjos Neto

Secretria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa

Diretora da 1a Diretoria Tcnica Patrcia Maria Corra

Analista de Controle Externo rea Controle Externo Marcelo Cardoso Soares Renato Tomiyassu Obata

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APRESENTAO O roteiro de verificao dos controles internos passou a ser gradativamente empregado nos trabalhos da Seprog, no decorrer de 2005, e atualmente constitui parte integrante dos relatrios de todas as etapas de auditoria de natureza operacional. Exemplos de registros das informaes coletadas em trabalhos de avaliao de programas, que mostram como a verificao dos controles internos tem sido tratada pelo Tribunal de Contas da Unio podem ser acessados no site do TCU na internet, no endereo: www.tcu.gov.br , na pgina da Seprog na intranet ou, ainda, solicitando exemplares das publicaes dos relatrios de auditoria de natureza operacional pelo e-mail: seprog@tcu.gov.br .

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SUMRIO

1. INTRODUO................................................................................................................................. 6 2. A METODOLOGIA COSO............................................................................................................... 6 3. A APLICAO DA METODOLOGIA COSO AO SETOR PBLICO ............................................ 9 4. ROTEIRO DE VERIFICAO DE CONTROLES INTERNOS EM AVALIAO DE PROGRAMAS DE GOVERNO ........................................................................................................... 9 AMBIENTE DE CONTROLE ....................................................................................................... 10 AVALIAO DOS RISCOS .......................................................................................................... 12 ATIVIDADES DE CONTROLE ..................................................................................................... 13 INFORMAO E COMUNICAO.............................................................................................. 15 MONITORAMENTO ..................................................................................................................... 17 REFERNCIAS ................................................................................................................................. 19 LISTA DE TABELAS Tabela 1 Roteiro COSO - Ambiente de controle ............................................................................. 11 Tabela 2 Roteiro COSO - Avaliao dos riscos .............................................................................. 12 Tabela 3 Roteiro COSO - Atividades de controle ............................................................................ 14 Tabela 4 Roteiro COSO - Informao e comunicao .................................................................... 16 Tabela 5 Roteiro COSO - Monitoramento ........................................................................................ 17

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1 Introduo 1.1 O objetivo deste Roteiro apresentar a metodologia COSO 26 adaptada para a verificao dos controles internos da gesto de programas de governo. 1.2 Assim como a anlise Swot 27 , a metodologia COSO uma ferramenta de auditoria que permite identificar fatores internos e externos que afetam o desempenho do objeto de auditoria positiva ou negativamente. 1.3 A metodologia COSO permite a abordagem sistematizada dos controles internos em cada uma das etapas do trabalho: estudo de viabilidade, planejamento e execuo da auditoria. A verificao desses controles parte essencial das auditorias de natureza operacional. 1.4 O texto comenta os pontos principais da metodologia, tratando, a seguir, de breves comentrios sobre a aplicao da metodologia s especificidades da gesto governamental. Na seqncia, apresenta o Roteiro de Verificao de Controles Internos especificando as questes que devem ser avaliadas, a fase em que ser aplicado (estudo de viabilidade, planejamento ou execuo), bem como o mbito de aplicao (junto aos gestores do programa de governo ou do rgo/unidade). 1.5 A avaliao dos procedimentos dos controles internos relativos aos processos de implementao de programas governamentais mostra-se relevante para a identificao de problemas que comprometem a eficincia, eficcia, efetividade e economicidade das aes pblicas. Desta forma, a sua incorporao sistemtica adotada pelo TCU para avaliaes de programas contribuir para o exame das deficincias na gesto dos recursos pblicos, orientando a identificao do escopo de auditoria e o planejamento das aes de controle. 2 A Metodologia COSO 2.1 O Comitee of Sponsoring Organizations COSO (Comit das Organizaes Patrocinadoras) uma organizao voluntria do setor privado, nos Estados Unidos, dedicada melhoria da qualidade dos relatrios financeiros por meio da tica empresarial, controles internos efetivos e governana corporativa (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 1992). O Comit teve origem, em 1985, quando foi criada a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comisso Nacional sobre Fraudes em Relatrios Financeiros), por iniciativa do setor privado, para estudar as causas de ocorrncia de fraudes em relatrios financeiros e contbeis. A comisso foi composta por representantes de cinco das principais associaes de profissionais ligados rea financeira nos Estados Unidos: AICPA - American Institute of Certified Public Accounts (Instituto Americano de Contadores Pblicos Certificados);

A palavra COSO a sigla da organizao americana Comitee of Sponsoring Organizations. A palavra Swot um acrnimo formado pelas palavras inglesas strengths (foras), weaknesses (fraquezas), opportunities (oportunidades) e threats (ameaas). uma tcnica que permite a identificao dos problemas e das respectivas aes a serem implementadas para corrigi-los, a partir da anlise das foras e fraquezas do ambiente interno do objeto da auditoria e das oportunidades e ameaas do ambiente externo, buscando um novo equilbrio entre essas variveis.
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AAA - American Accounting Association (Associao Americana de Contadores); FEI - Financial Executives Internacional (Executivos Financeiros Internacional); IIA - The Institute of Internal Auditors (Instituto dos Auditores Internos); e IMA - Institute of Management Accountants (Instituto dos Contadores Gerenciais). 2.2 Em 1992, a organizao publicou o trabalho Internal Control Integrated Framework (Controles Internos 28 Modelo Integrado), o qual tornou-se referncia mundial para o estudo e a implementao de controles internos. Segundo sumrio executivo do documento, controles internos referem-se ao processo que visa fornecer segurana razovel no alcance de objetivos quanto aos aspectos de: efetividade e eficincia das operaes; confiabilidade de relatrios financeiros; e cumprimento de leis e regulamentos aplicveis (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 1992).

2.3 O primeiro aspecto est relacionado com as finalidades bsicas da entidade, inclusive com os objetivos e metas de desempenho e rentabilidade, bem como de segurana e qualidade dos ativos. O segundo estabelece que todas as transaes devem ser registradas e que todos os registros devem refletir transaes reais, consignadas pelos valores e enquadramentos corretos. O ltimo trata da adequada observncia dos normativos legais s quais a entidade est sujeita. 2.4 Esta definio de controles internos comentada a seguir por Liotto (2004, p. 17):
Primeiro, os controles internos so um processo, um meio para se atingir um fim e no um fim em si mesmo. Assim, constituem-se em uma srie de aes integradas, e no superpostas, estrutura da entidade. Segundo, so as pessoas que operam os controles internos, de forma que eles so o resultado da interao de pessoas em todos os nveis da organizao, desde os mais altos (conselho de diretores e diretoria) at o quadro de pessoal em geral. O terceiro conceito se relaciona ao fato de que os controles internos no trazem segurana absoluta, mas apenas segurana razovel ao gerenciamento de uma organizao. Isto , quando eficientes, os controles auxiliam, mas no garantem, a consecuo dos objetivos, devido a suas limitaes inerentes. Entre as possveis limitaes existentes, pode-se citar: a possibilidade de falhas; erros de julgamentos em decises; a ocorrncia de eventos externos alm da ingerncia dos administradores; o conluio entre empregados; a sua transgresso por parte da prpria administrao; e a considerao de custo x benefcios que deve ser feita, uma vez que os controles no podem custar mais do que aquilo que controlado.

2.5 Os controles internos constituem um elemento do processo de gesto e so integrados por cinco dimenses inter-relacionadas. A primeira o ambiente de controle, que pode ser entendido como a atitude da entidade em relao ao controle. Ele estrutura as demais dimenses dos controles internos e est ligado a diversos fatores: integridade, valores ticos e competncia dos funcionrios da entidade; filosofia e estilo gerenciais; forma como a gerncia atribui autoridade e

O termo Internal Control tem traduo freqente para textos em portugus como Controles Internos, o que foi seguido neste documento.

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responsabilidade e organiza e desenvolve seu pessoal; e o comprometimento da direo da entidade. 2.6 A segunda dimenso a avaliao dos riscos, que trata da identificao e anlise dos riscos relevantes para o alcance dos objetivos da entidade. Como pr-condio, estes objetivos devem estar claramente estabelecidos, preferencialmente associados a metas de cumprimento. Por sua vez, a gerncia da entidade deve definir os nveis de risco nas dimenses operacional, de informao e de conformidade que considera aceitveis. 2.7 A terceira dimenso so as atividades de controle, que trata das aes que permitem a reduo ou administrao dos riscos identificados, desde que executadas tempestivamente e de maneira adequada. De acordo com FERREIRA (2002), as atividades de controle podem ser classificadas como de preveno ou de deteco, sendo as principais listadas a seguir:

Esfera de competncia (preveno): estabelecimento de limites para os funcionrios agirem em nome da entidade; Autorizaes (preveno): determinao, pela gerncia, de quais atividades e transaes necessitam de aprovao superior para sua efetivao; Conciliao (deteco): confrontao da mesma informao com dados vindos de origens diferentes, com a adoo de medidas corretivas quando necessrio; Revises de Desempenho (deteco): acompanhamento de atividades ou processos para avaliao de sua adequao e/ou desempenho em relao s metas, objetivos traados e benchmarks, de forma a antecipar mudanas que possam afetar negativamente a entidade; Segurana Fsica (preveno e deteco): proteo dos valores da entidade contra uso, compra ou venda no-autorizados. Um dos melhores controles para proteger estes ativos a segurana fsica, que compreende controle de acessos, controle da entrada e sada de funcionrios e equipamentos, senhas para sistemas de informao, criptografia de informaes e inventrio dos itens mais valiosos para a entidade; Segregao de Funes (preveno): diviso de atribuies entre diferentes funcionrios. A segregao essencial para a efetividade dos controles internos. Ela reduz tanto o risco de erros humanos quanto de aes indesejadas. Contabilidade e conciliao, informao e autorizao, custdia e inventrio, contratao e pagamento, administrao de recursos prprios e de terceiros, normatizao e fiscalizao devem estar segregadas entre os funcionrios; Sistemas Informatizados (preveno e deteco): os controles realizados por meio destes sistemas dividem-se em dois grupos. O primeiro abrange os controles nos centros de processamentos de dados e na aquisio, desenvolvimento e manuteno de programas e sistemas. Por exemplo, a organizao e manuteno dos arquivos de backup e log do sistema. O segundo trata dos controles existentes nos aplicativos corporativos, os quais tm a finalidade de garantir a integridade e veracidade dos dados e transaes. Por exemplo, a validao de informaes (checagem das informaes com registros armazenados em banco de dados); Normatizao Interna (preveno): a definio formal das regras internas necessrias ao funcionamento da entidade. Estas devem ser de fcil acesso para os funcionrios da organizao e devem definir responsabilidades, polticas corporativas, fluxos operacionais, funes e procedimentos.

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2.8 A quarta dimenso refere-se informao e comunicao. A informao relevante para a operao dos controles internos, tanto de fontes internas quanto externas, deve ser identificada, registrada e comunicada tempestiva e adequadamente. O processo de comunicao, por sua vez, pode ser formal ou informal (FERREIRA, 2002). O processo formal ocorre por meio dos sistemas oficiais de comunicao da entidade, incluindo publicaes, sistemas informatizados e reunies de equipes de trabalho, enquanto que o informal acontece em conversas e encontros com clientes, fornecedores, autoridades e empregados. 2.9 A comunicao efetiva deve acontecer em todos os sentidos na entidade, fluindo de baixo para cima, de cima para baixo e horizontalmente. Todas as pessoas devem receber uma mensagem clara da alta direo da entidade de que as responsabilidades pelo controle devem ser levadas a srio. Elas devem entender seu prprio papel no sistema de controle interno e como suas atividades individuais se relacionam com o trabalho dos outros. Tambm necessrio que haja comunicao efetiva com pessoas externas entidade, como clientes, fornecedores, sociedade civil e autoridades (COMMITTEE OF SPONSORING ORGANIZATIONS OF THE TREADWAY COMMISSION, 1992). 2.10 A ltima dimenso o monitoramento. Este se preocupa em avaliar o bom funcionamento dos controles internos ao longo do tempo. Isto feito por meio tanto do acompanhamento contnuo das atividades, quanto por avaliaes especficas, internas e externas. 2.11 Portanto, controles internos adequados so aqueles em que suas cinco dimenses esto implementadas e funcionando conforme o esperado. Como resultado, a alta direo da entidade tem razovel certeza do grau de alcance dos objetivos operacionais propostos, de que as informaes fornecidas pelos relatrios e sistemas corporativos so confiveis; e de que leis, regulamentos e normas pertinentes esto sendo cumpridos (FERREIRA, 2002). 3 A aplicao da metodologia COSO ao setor pblico 3.1 A metodologia COSO no foi desenvolvida originalmente para atender ao setor pblico. A preocupao inicial era que este instrumento servisse para coibir a ocorrncia de fraudes em relatrios contbeis e financeiros de entidades privadas. No entanto, a proeminncia alcanada pela metodologia fez com que passasse a ser utilizada como referncia tambm em instituies governamentais. 3.2 O Government Accountability Office GAO, Entidade Fiscalizadora Superior dos Estados Unidos da Amrica, empregou a metodologia COSO como subsdio para a elaborao do documento Internal Control Management and Evaluation Tool (Ferramenta de Gerenciamento e Avaliao dos Controles Internos). O texto serve como diretriz para que os administradores pblicos americanos avaliem a operao dos controles internos em suas instituies e determinem a necessidade de aprimoramentos e correes. Ele est estruturado na forma de lista de conferncia contendo questes sobre o funcionamento de cada uma das cinco dimenses da metodologia COSO. 3.3 O trabalho do GAO serviu como base para a elaborao deste Roteiro.

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Roteiro de verificao de controles internos em avaliao de programas de governo

4.1 O roteiro de verificao composto de perguntas que ajudam a estimar a eficcia dos controles internos do rgo responsvel pelo programa auditado. As informaes necessrias para respond-las so obtidas a partir de entrevistas com gestores, anlise documental e de dados secundrios, coleta e anlise de dados primrios e verificaes in loco. 4.2 No ciclo de execuo das avaliaes de programas, as verificaes so feitas ao longo das fases de estudo de viabilidade, planejamento e execuo. A verificao da adequao das atividades de controle iniciada no estudo de viabilidade, quando so coletadas informaes sobre como so executadas as atividades de controle. Na fase de planejamento, possvel analisar seu funcionamento no mbito do rgo central, enquanto que, durante a execuo, os exames so estendidos execuo do programa em nvel local. 4.3 A seguir, esto listadas perguntas que podero ser utilizadas na verificao dos controles internos de rgos gerenciadores de programas governamentais, consideradas as cinco dimenses que integram os controles internos. 4.4 oportuno frisar que, de acordo com as informaes que se deseja obter, algumas questes so tratadas com a gerncia do rgo e outras com a gerncia do programa objeto de avaliao. Ambiente de controle 4.5 A gerncia e os servidores devem criar e manter ambiente na organizao que estabelea atitude positiva e de apoio aos controles internos e ao gerenciamento consciente. A qualidade do ambiente de controle verificada pelo exame de alguns fatores. Integridade e tica O rgo utiliza cdigo formal estabelecendo padres de conduta e procedimentos operacionais aceitveis? Existe comisso de tica designada por portaria? Se existe, quais os trabalhos de conscientizao, orientao e aconselhamento sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico? Os critrios para seleo dos beneficirios do programa so adequados e transparentes? Existem normativos estabelecendo sanes em caso de fraudes no programa em estudo? A gerncia determina providncias em caso de violaes das normas do programa? Existe descrio das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das competncias necessrias para seu exerccio?

b) Competncia Profissional

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O rgo busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece oportunidades de capacitao voltados para a melhoria de seu desempenho? A gerncia do programa emprega indicadores financeiros e de desempenho no planejamento e execuo de suas atividades? Quais so os indicadores e para que so utilizados? A estrutura organizacional do programa adequada para sua execuo, facilitando o fluxo de informaes e a implementao de decises? As reas-chave de autoridade e responsabilidade esto formalmente definidas e divulgadas dentro do rgo? Como so divulgadas essas informaes? Tabela 1 Roteiro COSO - Ambiente de controle
MBITO DE FASE APLICAO PROGRA RGAO EV PLANEJ EXECU MA AMENT O O PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

c) Estilo e Filosofia Gerencial

d) Estrutura Organizacional

DIMENSES DA METODOLOGIA COSO I - AMBIENTE DE CONTROLE 1- Integridade e tica 1.1 - O rgo utiliza cdigo formal estabelecendo padres de conduta e procedimentos operacionais aceitveis?

1.2 - Existe comisso de tica designada por portaria? Se existe, quais os trabalhos de conscientizao, orientao e aconselhamento sobre a tica profissional do servidor, no tratamento com as pessoas e com o patrimnio pblico? 1.3 - Os critrios para seleo dos beneficirios do programa so adequados e transparentes?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta no rgo; (2) solicitao dos normativos especfico, se for diferente do Cdigo de tica do Servidor Pblico Federal (Decreto n. 1.171, de 22/06/94). I. Na fase de EV: (1) verificao direta no rgo; (2) solicitao dos normativos existentes e anlise. II. Na fase de Planejamento: (1) solicitar e analisar, caso existam, as aes efetuadas pelo rgo.

1.4 - Existem normativos estabelecendo sanes em caso de fraudes especificamente no programa em estudo? A gerncia determina providncias disciplinares em caso de violaes de polticas, procedimentos e condutas esperados? 2 - Competncia Profissional 2.1- Existe descrio das tarefas associadas aos cargos no programa, bem como das competncias necessrias para seu exerccio? 2.2 - O rgo busca identificar as demandas de treinamento de seus servidores e oferece oportunidades de capacitao voltados para a melhoria de seu desempenho?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitao dos normativos existentes que determinem as regras de seleo e anlise. II. Na fase de Planejamento: (1) aprofundar a anlise quanto aos critrios de seleo dos beneficirios. I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitao dos normativos existentes e dos processos administrativos disciplinares, se houver.

X X

X X X

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa.

I. Na fase de EV: (1) verificao direta no rgo; II. Na fase de Planejamento: (1). solicitao de documentos/informaes que identifiquem as demandas de treinamento dos servidores do rgo envolvidos no programa bem como os cursos/treinamentos efetivamente realizados; (2) anlise. I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitao dos indicadores e relatrios de acompanhamento e anlise.

3 - Estilo e Filosofia Gerencial 3.1 A gerncia emprega indicadores financeiros e de desempenho no planejamento e execuo do programa?

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DIMENSES DA METODOLOGIA COSO 4 - Estrutura Organizacional 4.1 - A estrutura organizacional do programa adequada para sua execuo, facilitando o fluxo de informaes e a implementao de decises?

MBITO DE FASE APLICAO PROGRA RGAO EV PLANEJ EXECU MA AMENT O O

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

4.2 - As reas-chave de autoridade e responsabilidade esto formalmente definidas e divulgadas dentro do rgo?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes sobre as atividades do programa, seus responsveis e executores; II. Na fase de Planejamento: (1) caso sejam detectadas deficincias na estrutura organizacional, aprofundar a anlise usando as tcnicas mapa de processos e/ou RECI. I. Na fase de EV: (1) verificao direta no rgo; (2). coleta de informaes/documentos (responsveis pelo programa, suas atribuies e meios de divulgao)

Avaliao dos riscos 4.6 Os gestores do programa devem dispor de avaliao dos riscos internos e externos que podem afetar o alcance de seus objetivos. Uma prcondio para isso o estabelecimento de objetivos claros e consistentes. Dessa forma, essa dimenso pode ser abordada pelo exame dos seguintes fatores: a) Estabelecimento de objetivos Os objetivos so bem definidos e incluem critrios de mensurao de seu alcance? Os recursos necessrios ao alcance dos objetivos foram identificados e esto disponveis? O rgo realizou levantamento dos riscos, tanto internos quanto externos, que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessrias para atenu-los? Esse levantamento foi feito de forma a considerar as peculiaridades do programa (execuo descentralizada, experincia de programas similares) e do rgo (infra-estrutura fsica, disponibilidade de pessoal, sistemas de informao disponveis)? A gerncia realiza anlise de riscos? A anlise inclui verificao da probabilidade de ocorrncia desses riscos e de seu impacto no programa? Existem estudos sobre quais medidas seriam necessrias para atenuar esses riscos? Tabela 2 Roteiro COSO - Avaliao dos riscos
DIMENSES DA METODOLOGIA COSO II - AVALIAO DOS RISCOS 1- Estabelecimento de objetivos MBITO DE FASE APLICAO PROGRA RGAO EV PLANEJ EXECU MA AMENT O O PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

b) Identificao dos Riscos

c) Anlise dos Riscos

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DIMENSES DA METODOLOGIA COSO 1.1 - Os objetivos so consistentes e incluem critrios de mensurao?

MBITO DE FASE APLICAO PROGRA RGAO EV PLANEJ EXECU MA AMENT O O

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

1.2 - Os recursos necessrios ao alcance dos objetivos foram identificados e esto disponveis?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos (desenho do programa, seus objetivos e indicadores de desempenho); II. Na fase de Planejamento (1) aprofundar a anlise dos dados coletados, utilizando a metodologia de marco lgico. I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se foi realizada estimativa, por exemplo, dos recursos financeiros, da quantidade de funcionrios e equipamentos necessrios para execuo no programa. Em caso positivo, solicitar o estudo realizado.

2 - Identificao dos Riscos 2.1 - O rgo realizou levantamento dos riscos , tanto internos quanto externos, que podem afetar o alcance dos objetivos do programa, bem como das medidas necessrias para atenu-los? 2.2 - Esse levantamento foi feito de forma a considerar as peculiaridades do programa (execuo descentralizada, experincia de programas similares) e do rgo (infra-estrutura fsica, disponibilidade de pessoal, sistemas de informao disponveis)? 3 - Anlise dos Riscos 3.1 - A gerncia realiza anlise de riscos? A anlise inclui verificao da probabilidade de ocorrncia desses riscos e de seu impacto no programa? 3.2 - Existem estudos sobre quais medidas seriam necessrias para atenuar esses riscos?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta no rgo;(2) entrevista com o gestor para confirmar se foi feito o levantamento de riscos. (3) em caso positivo, descrever a metodologia utilizada e solicitar o estudo realizado. II. Na fase de Planejamento: (1) Sugere-se a utilizao da tcnica SWOT para aprofundar a anlise. I. Na fase de EV: (1) anlise pela equipe do levantamento de riscos realizado pelo rgo.

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se foi feita a anlise de riscos; (3) em caso positivo, solicitar o estudo realizado. II. Na fase de Planejamento: (1) elaborar a tcnica Diagrama de Verificao de Risco.

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se foram feitos os estudos; (3) em caso positivo, solicitar o documento resultante desses estudos.

Atividades de controle 4.7 As atividades de controle devem se relacionar com o processo de avaliao dos riscos e devem ser apropriadas para garantir que os riscos que incidem sobre os objetivos do programa sejam mantidos em nveis aceitveis. Para verificar a ocorrncia dessas atividades, recomenda-se investigar se: As aes e atividades de controle necessrias para lidar com os riscos foram identificadas? As atividades de controle so aplicadas adequadamente? A auditoria interna/controle interno do rgo/entidade exerce controle sobre as aes de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados ou registra os problemas e solues a eles relacionados nas contas? H segregao de funes na execuo das atividades (o mesmo servidor/funcionrio ou setor no deve controlar todas as fases inerentes a uma

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operao. Cada fase deve ser executada, de preferncia, por pessoas e/ou setores independentes entre si, de forma a permitir a realizao de verificao cruzada)? Existem mecanismos para garantir a segurana fsica dos bens adquiridos com os recursos do programa, de forma a coibir desvio e utilizao indevida (por exemplo, controle de acessos, controle de entrada e sada de funcionrios e equipamentos, inventrio/tombamento dos itens mais valiosos para a entidade)? Existem mecanismos para garantir a confiabilidade dos sistemas de informao utilizados no programa, de forma a coibir sua utilizao indevida (por exemplo, senhas para sistemas de informao, programas de segurana de informaes, criptografia de informaes)? Tabela 3 Roteiro COSO - Atividades de controle

DIMENSES DA METODOLOGIA COSO III- ATIVIDADES DE CONTROLE 1- As aes e atividades de controle necessrias para lidar com os riscos foram identificadas? 2 - As atividades de controle so aplicadas adequadamente?

MBITO DE FASE APLICAO PROGRA RGAO EV PLANEJ EXECU MA AMENT O O

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) entrevista com o gestor para confirmar se houve estudo nesse sentido; (3) em caso positivo, solicitar o documento resultante do estudo realizado.

Inicialmente, identificar se as aes do programa so implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos, por ex., relatrios gerenciais de acompanhamento do programa. (3) anlise documental. Descentralizada: I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos, por ex., relatrios gerenciais de acompanhamento do programa. (3) anlise documental. II. Na fase de Planejamento: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) identificao dos instrumentos utilizados pelo gerente do programa para descentralizar as aes (convnio, contrato, fundo a fundo), bem como dos mecanismos de controle; (3) seleo e exame documental de alguns desses instrumentos (p. ex. prestao de contas de convnio), com enfoque no objeto do programa e nos procedimentos legais, para posterior confronto com os dados a serem obtidos nas localidades a serem visitadas, na fase de execuo de auditoria; III. Na fase de Execuo: (1) verificao in loco; (2) confronto dos dados obtidos mediante exame documental na fase de planejamento com os obtidos nesta fase. I. Na fase de EV: (1) verificao direta no rgo; II. Na fase de Planejamento:(1). coleta e anlise de informaes/documentos na auditoria interna /controle interno do rgo.

3 - A auditoria interna/controle interno do rgo exerce controle sobre as aes de gerenciamento para prevenir e minimizar os riscos identificados ou registra os problemas e solues a eles relacionados nas contas? 4 H segregao de funes na execuo das atividades?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; II. Na fase de Planejamento: (1). solicitao de documentos/informaes que identifiquem se as atividades so realizadas por pessoas e/ou setores distintos dentro do rgo/unidade; (2) anlise. III. Na fase de Execuo: (1) verificao in loco; (2) confronto das informaes obtidas mediante exame documental

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DIMENSES DA METODOLOGIA COSO

MBITO DE FASE APLICAO PROGRA RGAO EV PLANEJ EXECU MA AMENT O O

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

na fase de planejamento com os obtidos nesta fase e verificar, nas localidades, como se d a segregao de funes, se for o caso. 5 Existem mecanismos para garantir a segurana fsica dos bens adquiridos com os recursos do programa, de forma a coibir sua utilizao indevida?

6 Existem mecanismos para garantir a confiabilidade dos sistemas de informao utilizados no programa, de forma a coibir sua utilizao indevida?

Inicialmente, identificar se as aes do programa so implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos, por ex., normativos de guarda e segurana de bens. (3) anlise documental. Descentralizada: I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos, por ex., normativos de guarda e segurana de bens. (3) anlise documental. II. Na fase de Execuo: (1) verificao in loco; (2) confronto dos dados obtidos mediante exame documental na fase de planejamento com os obtidos nesta fase. Inicialmente, identificar se as aes do programa so implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos, por ex., relatrios gerenciais de acompanhamento do programa. II. Na fase de Planejamento: (1) anlise documental e anlise do sistema, por intermdio de solicitao formal de senha junto ao gestor do rgo, se for o caso. Descentralizada: I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de informaes/documentos, por ex., relatrios gerenciais de acompanhamento do programa. II. Na fase de Planejamento: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) anlise documental e anlise do sistema, por intermdio de solicitao formal de senha junto ao gestor do rgo, se for o caso. III. Na fase de Execuo: (1) verificao in loco; (2) confronto dos dados obtidos mediante exame documental na fase de planejamento com os obtidos nesta fase e verificar, nas localidades, como o acesso ao sistema, se for o caso.

Informao e comunicao 4.8 A informao deve ser registrada e comunicada para a gerncia e servidores vinculados ao programa de forma adequada e tempestiva, de modo a permitir a execuo das atividades de controles internos e outras funes. Para verificar a qualidade desse fluxo, procede-se ao exame das seguintes questes: a) Informao A gerncia identificou quais informaes so necessrias para acompanhar o alcance de seus objetivos e a eficcia das atividades de controle? Existem indicadores que permitam avaliar o alcance de seus objetivos e a eficcia das atividades de controle? As informaes necessrias para acompanhar o alcance de seus objetivos e a eficcia das atividades de controle so confiveis e tempestivas? Os servidores demonstram saber quais sanes so aplicveis no caso de transgresses s normas do programa e o que fazer caso tomem conhecimento delas?

b) Comunicao

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Quais os mecanismos utilizados pela gerncia do programa para divulgar informaes para atores externos entidade (pblico-alvo e associaes da sociedade civil organizada, incluindo ONGs, OSCIPs, Conselhos de Controle Social, dentre outras, que atuam em reas relacionadas ao Programa)? Existem canais para apresentao de sugestes, crticas e denncias por parte do pblico-alvo e da sociedade civil? Em caso positivo, so adotadas providncias confiveis e tempestivas com vistas ao atendimento das solicitaes? Tabela 4 Roteiro COSO - Informao e comunicao

DIMENSES DA METODOLOGIA COSO IV- INFORMAO E COMUNICAO 1 - Informao 1.1 A gerncia identificou quais informaes so necessrias para acompanhar o alcance de seus objetivos e a eficcia das atividades de controle? 1.2 Existem indicadores que permitam avaliar o alcance de seus objetivos e a eficcia das atividades de controle?

MBITO DE FASE APLICAO PROGR RGAO EV PLANEJ EXECU AMA AMENT O O

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de dados e solicitao de relatrios gerenciais sobre a execuo do programa. (3) verificao de como so obtidas as informaes e os atores envolvidos no seu recebimento e repasse

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) coleta de dados e solicitao de relatrios gerenciais sobre a execuo do programa. (3) verificao de como so obtidas as informaes e os atores envolvidos no seu recebimento e repasse. II. Na fase de execuo da auditoria: (1) verificar a confiabilidade dos dados (confronto das informaes utilizadas pelo rgo com as obtidas na auditoria).

1.3 - Essas informaes so coletadas e disponibilizadas tempestivamente para o uso gerencial?

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) exame dos sistemas de informao/banco de dados do rgo central; (3) seleo de algumas informaes contidas no banco de dados para posterior confronto com os dados a serem obtidos na fase de execuo da auditoria, com o intuito de analisar a consistncia do sistema. II. Na fase de Execuo: (1) verificao in loco; (2) verificar a confiabilidade dos dados (confronto das informaes disponveis no banco de dados do rgo central, selecionadas na etapa anterior, com as efetivamente obtidas nesta fase. Inicialmente, identificar se as aes do programa so implementadas de forma centralizada ou descentralizada. Centralizada: I. Na fase de EV: (1) entrevista coletiva com servidores do rgo. Descentralizada: I. Na fase de Execuo: (1) incluir a questo nos questionrios do pblico-alvo e/ou dos gestores locais. I. Na fase de EV: (1).verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitar documentos de divulgao das informaes e/ou verificar se a divulgao feita pela internet. (3) anlise. II. Na fase de execuo de auditoria: (1) verificar se os atores externos recebem e/ou acessam as informaes sobre o programa.

2 - Comunicao 2.1 - Os servidores demonstram saber quais sanes so aplicveis no caso de transgresses e o que fazer caso tomem conhecimento delas? 2.2 Existem mecanismos utilizados pela gerncia do programa para divulgar informaes para atores externos entidade (pblicoalvo e associaes da sociedade civil organizada, incluindo ONGs, OSCIPs, conselhos de controle social, dentre outras), que atuam em reas relacionadas ao Programa?

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DIMENSES DA METODOLOGIA COSO 2.3 - Existem canais para apresentao de sugestes, crticas e denncias por parte do pblico-alvo e da sociedade civil? Em caso positivo, so adotadas providncias confiveis e tempestivas com vistas ao atendimento das solicitaes?

MBITO DE FASE APLICAO PROGR RGAO EV PLANEJ EXECU AMA AMENT O O

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

I. Na fase de EV: (1).verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitar normativos que regulamentem esses canais. (3) anlise documental. II. Na fase de execuo de auditoria, verificar se o pblico-alvo tem conhecimento desses canais, faz uso deles e recebe retorno.

Monitoramento 4.9 O rgo responsvel pelo programa deve dispor de mecanismos que indiquem que os controles internos esto funcionando adequadamente e que esto sendo tomadas as devidas providncias em decorrncia dos achados. Para isso, preciso monitorar o desempenho das quatro dimenses anteriores, garantindo que problemas e falhas sejam sanados tempestivamente. Para essa verificao, examina-se: A estratgia de monitoramento inclui a identificao de operaes crticas e de sistemas de apoio que precisam de reviso e avaliao especiais, bem como de planejamento para exames peridicos? A gerncia verifica os dados registrados nos sistemas de informao confrontando com os dados obtidos nas inspees in loco, numa freqncia adequada importncia da atividade (p. ex., prestaes de contas)? Os servidores tm ambiente favorvel e canais de comunicao para reportar gerncia eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno? So adotadas providncias tempestivas no que se refere aos achados e recomendaes oriundos das atividades de monitoramento? So adotadas providncias tempestivas no que se refere aos achados e recomendaes oriundos de avaliaes externas? Tabela 5 Roteiro COSO - Monitoramento
DIMENSES DA METODOLOGIA COSO V - MONITORAMENTO 1 - A estratgia de monitoramento inclui a identificao de operaes crticas e de sistemas de apoio que precisam de reviso e avaliao especiais, bem como de planejamento para exames peridicos? 2 - A gerncia verifica os dados registrados nos sistemas de informao confrontando com os dados obtidos nas inspees in loco, numa freqncia adequada importncia da atividade MBITO DE APLICAO PROGRA RGAO E MA V FASE PLANE EXECU JAMEN O TO I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitao de documentos (ex. roteiro de superviso/ monitoramento, relatrios elaborados) (3) anlise. PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

I. Na fase de EV: (1) verificao direta na gerncia do programa; (2) solicitar documentos pertinentes (p. ex. relatrios de monitoramento/inspeo, prestao de contas). II. Na fase de Planejamento: (1) seleo de algumas informaes registradas no banco de dados para posterior confronto com os dados a serem obtidos na fase de execuo de auditoria. III. Na fase de execuo de auditoria: (1) realizar um

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DIMENSES DA METODOLOGIA COSO (p. ex., prestaes de contas)?

MBITO DE APLICAO PROGRA RGAO E MA V

FASE PLANE EXECU JAMEN O TO

PROCEDIMENTO A SER ADOTADO

confronto dos dados registrados nos sistemas de informao com os obtidos na auditoria.

3 - Os servidores tm ambiente favorvel e canais de comunicao para reportar gerncia eventuais fraquezas identificadas nos processos de controle interno? 4 So adotadas providncias tempestivas no que se refere aos achados e recomendaes oriundos das atividades de monitoramento? 5 So adotadas providncias tempestivas no que se refere aos achados e recomendaes oriundos de avaliaes externas?

I. Na fase de EV: (1) aplicao de questionrios a servidores do rgo lotados na unidade que gerencia o programa; (2) verificao da existncia de registros de comunicao.

I. Na fase de EV: (1). verificao direta na gerncia do programa; (2) anlise dos relatrios de acompanhamento/monitoramento. II. Na fase de execuo de auditoria: (1) verificar quais foram as providncias adotadas com relao aos achados e s recomendaes contidas naqueles relatrios. I. Na fase de EV: (1). verificao direta na gerncia do programa; (2) anlise dos relatrios de avaliaes externas. II. Na fase de execuo de auditoria: (1) verificar quais foram as providncias adotadas com relao aos achados e s recomendaes contidas naqueles relatrios.

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Referncias

COSO (The Comitee of Sponsoring Organizations). Internal control integrated framework: executive summary. Disponvel em http://www.coso.org/publications/executive_summary_integrated_framework.htm . FERREIRA, LUIZ EDUARDO ALVES. Entendendo o COSO. Abr. 2002. Disponvel em <http://www.auditoriainterna.com.br/coso.htm>. GAO (Government Accountability Office). Internal control management and evaluation tool exposure draft. Washington: GAO, Fev. 2001. Disponvel em <http://www.gao.gov/new.items/d01131g.pdf>. LIOTTO, ARI. Gerenciamento de risco a aderncia da metodologia do TCU metodologia COSO.(Monografia apresentada como requisito parcial obteno do ttulo de Especialista em Controle Externo - rea de Auditoria Governamental) Braslia: Tribunal de Contas da Unio, 2004

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ANEXO B

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FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO SECRETARIA EXECUTIVA PORTARIA N. 283, DE 5 DE DEZEMBRO DE 2002 Publicada no DOU de 10/12/2002 CDIGO DE TICA DOS SERVIDORES DO FNDE CAPTULO I DOS PRINCPIOS FUNDAMENTAIS Art. 1 - Para efeito do presente Cdigo, tica compreende o conjunto de costumes, normas e de aes dos servidores do FNDE, passveis de apreciao e julgamento suscetveis de qualificao do ponto de vista do bem e do mal, relativos sociedade. Art. 2 - A aplicao dos princpios ticos visa promover os atos considerados mais justos pela sociedade, sem distino de posio ou quaisquer outras formas de discriminao. Art. 3 - O Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE, construir sua cultura e clima organizacionais pautadas na dignidade, respeito, lealdade e zelo, pela coisa pblica de forma a estimular o crescimento pessoal de seus servidores, favorecendo a conscincia crtica e consolidao de uma conduta tica. Art. 4 - O exerccio de um cargo ou funo no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao - FNDE exige a conduta compatvel com os preceitos da Lei n 8.112/90, do seu Regimento Interno, deste Cdigo de tica da Autarquia, do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal, das demais normas internas e com os princpios morais do Cdigo da Alta Conduta. Art. 5 - Em todos os atos de admisso no FNDE, o candidato dever manifestar a sua aceitao do Cdigo de tica. Uma vez admitido, o seu superior imediato dever orient-lo quanto necessidade de sua releitura, ocasio em que o nomeado refora o compromisso de acatamento e observncia das regras ora estabelecidas. Art. 6 - As disposies do Cdigo de tica do FNDE aplicam-se a todos os seus servidores, assim entendidos aqueles que, por fora de qualquer ato jurdico, prestem servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira. CAPTULO II DOS OBJETIVOS Art.7 - O Cdigo de tica no FNDE tem por objetivo: I - traar formas adequadas de conduta do servidor, para que ele exercite as suas funes de modo correto e em conformidade com os padres de conduta correta, justa e honesta; II - orientar e difundir os princpios ticos entre os seus servidores, ampliando a confiana da sociedade na integridade e transparncia das atividades desenvolvidas pelo rgo; III - propiciar um melhor relacionamento com a coletividade e o respeito ao patrimnio pblico;

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IV - sensibilizar as pessoas fsicas e jurdicas que tenham interesse em qualquer atividade desenvolvida pelo FNDE, sobre a importncia da observncia s regras de conduta tica; V- promover a conscientizao dos princpios ticos fixados em Lei, Decreto e neste Cdigo de tica, de modo a prevenir o cometimento de transgresses; VI - levar ao conhecimento dos servidores do FNDE a existncia do Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico do Poder Executivo Federal, a fim de estimul-lo e conscientiz-lo da necessidade de manuteno de um elevado padro tico no cumprimento da funo pblica. CAPTULO III DOS DIREITOS DO SERVIDOR DO FNDE PROVENIENTES DA TICA NO AMBIENTE DE TRABALHO Art. 8 - Como resultantes da tica que deve imperar no ambiente de trabalho no FNDE e em suas relaes interpessoais, so direitos do servidor: I - realizar com satisfao a atividade que exerce, tendo acesso a oportunidades de crescimento intelectual, por meio de processo de capacitao-treinamento, com vistas ao seu desenvolvimento profissional; II - dispor de transparncia nas informaes e eqidade de oportunidade nos sistemas de aferio, avaliao e reconhecimento de desempenho do FNDE; III - ouvir devidamente seus colegas e seu superior imediato, podendo expor idias, pensamentos e opinies, que visam melhoria dos procedimentos de trabalho; IV - tratar com cortesia, respeito, educao e considerao, os colegas de trabalho e superiores hierrquicos; V - propor sugestes e idias, visando melhoria do trabalho, pela chefia imediata, aos demais funcionrios, no mbito de sua unidade de servio; VI - levar ao conhecimento da chefia imediata, situaes alheias ao seu controle, prejudiciais ao desempenho profissional e, conseqentemente, sua boa reputao; e obter da mesma, orientaes e decises, visando soluo dos problemas apresentados; VII - organizar o ambiente adequado ao trabalho sem prejuzo de sua sade fsica; VIII - expor livremente idias, pensamentos e opinies, sem denegrir a imagem institucional do FNDE ou prejudicar outros servidores; e IX - manter em sigilo informaes de ordem pessoal, que somente a ele diga respeito, para o bom funcionamento do FNDE. CAPTULO IV DOS DEVERES DO SERVIDOR DO FNDE Art. 9 - O servidor do FNDE, no cumprimento de seu dever funcional, dever proceder de forma a merecer respeito, pautando-se por conduta funcional direcionada coletividade e ao bom trato com os colegas de trabalho, servidores de rgos pblicos

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da Unio, Estados e Municpios, representantes de instituies conveniadas, pblico, tanto externo quanto interno, e demais interessados nas atividades desenvolvidas por esta Autarquia, a fim de consagrar padres elevados de moralidade, transparncia, legalidade, impessoalidade e publicidade, em observncia aos princpios contidos na Constituio Federal de 1988, no Decreto n 1.171/94, no Regimento Interno deste FNDE e demais normas internas que norteiam os procedimentos em tramitao nesta Autarquia. Art. 10 - So deveres dos servidores do FNDE manter positivas em prol do bem comum; e ainda: I - preservar, em sua conduta, a honra e a dignidade de seu cargo ou funo, em harmonia com a preservao da boa imagem institucional do FNDE; II - exercer suas atribuies com rapidez, perfeio e rendimento, pondo fim ou procurando prioritariamente resolver situaes procrastinatrias, principalmente diante de filas ou de qualquer outra espcie de atraso na prestao dos servios pelo setor em que exera suas atribuies, com o fim de evitar dano moral ao usurio; III - ser probo, reto, leal e justo, demonstrando toda a integridade do seu carter, escolhendo sempre, quando estiver diante de duas opes, a melhor e a mais vantajosa para o bem comum; IV - jamais retardar qualquer prestao de contas, condio essencial de gesto de bens, direitos e servios da coletividade a seu cargo; V - ter conscincia de que seu trabalho regido por princpios ticos que se materializam na adequada prestao dos servios pblicos; VI - ser corts, ter urbanidade, disponibilidade e ateno, respeitando a capacidade e as limitaes individuais de todos os usurios do servio pblico, sem qualquer espcie de preconceito ou distino de raa, sexo, nacionalidade, cor, idade, religio, cunho poltico e posio social, abstendo-se, dessa forma, de causar-lhes dano moral; VII - abster-se de agir em favor de interesses particulares, que visem quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas para si, para outros indivduos, grupos de interesses ou entidades pblicas ou privadas; VIII - comunicar a seus superiores, todos e quaisquer atos ou fatos prejudiciais ao FNDE e sua misso institucional, em tempo hbil para corrigi-lo; IX - cumprir, com eficincia e eficcia, as tarefas inerentes ao seu cargo ou funo; X - no utilizar o cargo ou funo em situaes que se configurem como abuso de poder ou prticas autoritrias; XI - respeitar todos os servidores, em qualquer posio hierrquica, incentivando sempre o dilogo, o relacionamento interpessoal construtivo e as aes de crescimento pessoal; XII - manter sob sigilo informaes de ordem pessoal de colegas e subordinados, aos quais, porventura, tenham acesso em decorrncia de exerccio profissional ou convvio social, e que s a eles digam respeito; XIII - exercer suas funes com economia no uso de meios financeiros e zelo dos recursos materiais, tendo em vista a reduo de custos;

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XIV - corresponder com profissionalismo e tica a benefcios que sejam oferecidos na forma de cursos, congressos e outras modalidades de treinamentos, nos quais participar em funo do trabalho no FNDE, inclusive transmitindo aos seus colegas de trabalho os resultados obtidos em seu aperfeioamento; XV - resistir a todas as presses de superiores hierrquicos, de contratantes, interessados e outros que visem obter quaisquer favores, benesses ou vantagens indevidas em decorrncia de aes morais, ilegais ou aticas; XVI - zelar, mesmo no exerccio do direito de greve, pelas exigncias especficas da defesa da vida, da segurana coletiva e pelos objetivos maiores do FNDE. XVII - ser assduo e freqente no servio, na certeza que suas ausncias provocam danos ao trabalho ordenado, refletindo negativamente em todo o sistema; XVIII - facilitar a fiscalizao de todos os atos ou servios por quem de direito; XIX - manter limpo e em perfeita ordem o local de trabalho, seguindo os mtodos mais adequados sua organizao e manuteno; XX - participar dos movimentos e estudos que se relacionem com a melhoria do exerccio de suas funes, tendo por escopo a realizao do bem comum; XXI - manter-se atualizado com as instrues, as normas de servio e a legislao pertinentes ao rgo onde exerce suas funes; XXII - cumprir, de acordo com as normas de servio e as instrues superiores, as tarefas de seu cargo ou funo, tanto quanto possvel, com critrio, segurana e rapidez, mantendo tudo sempre em boa ordem; XXIII - exercer, com moderao, as prerrogativas funcionais que lhe sejam atribudas, abstendo-se de faz-lo contrariamente aos legtimos interesses do usurio do servio pblico e dos jurisdicionados administrativos; XXIV - tratar cuidadosamente os usurios dos servios, aperfeioando o processo de comunicao e contato com o pblico; XXV - ter respeito hierarquia, porm sem nenhum temor de representar contra qualquer comprometimento indevido da estrutura em que se funda o Poder Executivo; e XXVI - usar identificao do rgo, em suas dependncias como forma de controlar o acesso de pessoas. CAPTULO V DAS OBRIGAES Art. 11 - So obrigaes do servidor do FNDE: I - ser, mesmo em funo de seu esprito de solidariedade, conveniente com erro ou infrao s disposies contidas na Constituio Federal, neste Cdigo ou qualquer norma interna deste rgo; II - evitar, por qualquer meio de comunicao, divulgar, fornecer ou prestar informaes, assumir compromissos, fazer promessas, fornecer cpias reprogrficas referentes aos processos de tramitao no FNDE, pendentes de julgamento, ou outras questes compreendidas nas atividades deste rgo, exceto se permitido por

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lei e devidamente autorizado por autoridade competente, na forma do Regimento Interno do FNDE; III - exercer as atividades compatveis com sua funo e horrio de trabalho no FNDE, ou aquelas permitidas por meio de disposio legal; IV - atuar sem prejudicar a reputao de seus colegas ou de outros servidores ou de cidados que deles dependam, inclusive evitando que se construam mecanismos contrrios reputao e idoneidade dos colegas de trabalho; V - propiciar o exerccio regular de direito por qualquer cidado, causando-lhe o bem moral ou material; VI - evitar permitir ou no contribuir com perseguies para que aconteam simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal que interfiram nas relaes de trabalho e/ou no trato com o pblico, administrados ou com outros servidores; VII - agir de forma a evitar pedir, provocar, sugerir ou receber, para si ou para outrem, mesmo em ocasies de festividade, qualquer tipo de ajuda financeira, gratificao, prmio, comisso, doao, presentes ou outras utilidades de valor econmico, oferecidos por pessoa fsica ou jurdica interessada na atividade do FNDE, exceto aqueles de valor simblico, que possam ter sua aceitao tornada pblica; VIII - evitar que seja adulterado ou deturpado o teor de documentos que tramitam nesta autarquia; IX - evitar iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessite do atendimento dos servios prestados por esta Autarquia; X - evitar utilizar-se do servidor pblico do FNDE para atendimento de interesse particular; XI - agir de forma a evitar que seja retirado de qualquer setor desta Autarquia, sem estar autorizado, processo, documento, livro, material ou bem pertencente ao patrimnio pblico; XII - evitar o uso de informaes privilegiadas, obtidas no mbito interno de seu servio, em benefcio prprio, de parentes, de amigos ou terceiros; XIII - apresentar-se vestido de forma adequada ao ambiente de trabalho, e evitar o uso de bermuda, short, miniblusa, camiseta estilo regata, minissaia, e/ou outro vesturio que caracterize o comprometimento da boa imagem institucional do FNDE; XIV - jamais apresentar-se embriagado ou drogado no ambiente de servio ou fora dele em situaes que comprometam a boa imagem institucional do FNDE; XV - agir de forma a evitar cooperar com qualquer instituio que atente contra a moral, a honestidade ou a dignidade da pessoa humana; e XVI - evitar exercer atividade profissional tica ou ligar o seu nome a empreendimentos de cunho duvidoso. CAPTULO VI DA IMPARCIALIDADE E PUBLICIDADE

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Art. 12 - O servidor do FNDE desempenhar suas atividades com imparcialidade e independncia, abstendo-se de dar tratamento diferenciado a qualquer pessoa, independentemente de sua posio. Art. 13 - Toda e qualquer diligncia que requeira deslocamento de servidor do FNDE, em cumprimento de sua atividade funcional, dever ser custeada por meio de recursos do prprio rgo, alm de registrada em relatrio circunstanciado, garantido-se sua transparncia e imparcialidade. Art. 14 - O servidor do FNDE, quando convidado a participar como palestrante, ou no, de cursos, seminrios ou congressos que envolvam, direta ou indiretamente, a discusso de matria ligada sua atividade profissional, dever pautar sua conduta pela transparncia e imparcialidade, no aceitando tratamento diferenciado daquele dispensado aos demais convidados ou participantes, encaminhando o relatrio circunstanciado e de carter pblico de suas atividades no evento. Art. 15 - A participao de servidores em seminrios, congressos e eventos semelhantes, no Brasil ou exterior, no interesse institucional, observar os parmetros a seguir estabelecidos: I - As despesas de transporte e estada, bem como as taxas de inscrio, se devidas, correro por conta do FNDE, observado o seguinte: a) exepcionalmente, as despesas de transporte e estada, bem como as taxas de inscrio, podero ser custeadas pelo patrocinador do evento, se este for: 1) organismo internacional do qual o Brasil faa parte; 2) governo estrangeiro e suas instituies; 3) instituio acadmica, cientfica e/ou cultural; 4) empresa, entidade ou associao de classe que no esteja sob a jurisdio regulatria do FNDE, nem que possa ser beneficiria de deciso da qual participe o servidor, individualmente ou em carter coletivo. Art. 16 - No so considerados presentes quando atender, cumulativamente, s seguintes condies: I - no tenham valor comercial ou sejam distribudos por entidades de qualquer natureza, a ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de eventos ou datas comemorativas de carter histrico ou cultural, desde que no ultrapassem o valor unitrio de R$ 100,00 (cem reais); II - cuja periodicidade de distribuio no seja inferior a 12 (doze) meses; e III - que sejam de carter geral e, portanto, no se destinem a agraciar exclusivamente uma determinada autoridade ou servidor. Art. 17 - No sendo vivel a recusa ou a devoluo imediata de presente cuja aceitao vedada, o servidor dever adotar uma das seguintes providncias, em razo da natureza do bem: I - tratando-se de bem de valor histrico, cultural ou artstico, destin-lo ao acervo do Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional - IPHAN, para que este lhe d o destino legal adequado; II - nos demais casos, promover sua doao a entidade de carter assistencial ou filantrpico, reconhecida como de utilidade pblica, desde que, tratando-se de bem

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no perecvel, esta se comprometa a aplicar o bem ou o produto da sua alienao em suas atividades-fim. Pargrafo nico. No sendo vivel a destinao do presente conforme disposto nestes incisos, o bem dever ser incorporado ao patrimnio pblico. Art. 18 - Havendo dvida se o presente tem valor comercial de at R$ 100,00 (cem reais), o servidor determinar sua avaliao junto ao comrcio. Art. 19 - No relacionamento com quaisquer organizaes, empresas privadas ou rgos do governo, o servidor dever comunicar, formalmente, se h conflito de interesse ou qualquer circunstncia ou fato relacionado ao assunto que possa impedir sua participao no processo decisrio. CAPTULO VII DA COMISSO DE TICA Art. 20 - Com a finalidade de tornar efetivo o Cdigo de tica, frente a situaes de seu descumprimento, ser constituda Comisso de tica, nos termos dispostos na presente norma: I - a comisso ser integrada por 03 (trs) servidores pblicos e respectivos suplentes; II- no podero compor a Comisso servidores que estejam respondendo processo civil, penal ou administrativo. III - a denncia de uma conduta de afronta tica poder ser formulada por qualquer cidado, servidor do FNDE ou no, desde que seja o denunciante devidamente identificado, a qual ser dirigida Comisso de tica ou autoridade superior; IV - a partir da denncia de desrespeito tica, a autoridade superior do FNDE dar conhecimento da infrao Comisso de tica do rgo, para que esta adote os procedimentos de sua competncia; V - a Comisso de tica dever apurar os fatos, apontar e propor solues corretivas e disciplinares, concernentes a atos ou omisses que atentem contra os princpios do Cdigo de tica, visando resguardar a boa imagem institucional do FNDE e de seus servidores; VI - a Comisso de tica fornecer autoridade superior do FNDE, documentos e informaes sobre a infrao tica ocorrida, para o efeito de instruir e fundamentar procedimentos relativos administrao de recursos humanos e gesto da Autarquia. CAPTULO VIII DO FUNCIONAMENTO DA COMISSO DE TICA Art. 21 - Os procedimentos a serem adotados pela Comisso de tica para a apurao de fato ou ato que, em princpio, se apresente contrrio tica, sero tomados com base no Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico do Poder Executivo Federal, constante do Anexo do Decreto n 1.171/94, e demais orientaes constantes desta Portaria, e tero rito sumrio, ouvidos apenas o queixoso e o servidor, ou apenas este, se a apurao decorrer de conhecimento de ofcio.

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Art. 22 - As decises da Comisso de tica, na anlise de qualquer fato ou ato submetido sua apreciao ou por ela levantado, sero resumidas em ementa e, com a omisso dos nomes dos interessados, divulgadas no FNDE, bem como remetidas s demais Comisses de tica, com o fito de formao da conscincia tica na prestao de servios pblicos. Art. 23 - A pena aplicvel ao servidor de censura e depender da deciso da maioria dos integrantes da Comisso de tica, devendo sua fundamentao constar no respectivo parecer, assinado por todos os seus membros, com a cincia do faltoso. Art. 24 - A Comisso de tica no poder se eximir de fundamentar o julgamento da falta de tica do servidor pblico ou do prestador de servios contratados, alegando a falta de previso no Cdigo de tica Profissional institudo pelo Decreto n 1.171/94, cabendo-lhe recorrer analogia, aos costumes e aos princpios ticos e morais conhecidos em outras profisses. Art. 25 - Para fins de apurao do comprometimento tico, entende-se por servidor pblico todo aquele que, por fora de lei, contrato ou qualquer ato jurdico, preste servios de natureza permanente, temporria ou excepcional, ainda que sem retribuio financeira. Art. 26 - Quando o assunto a ser apreciado envolver parentes ascendentes, descendentes ou colaterais at 2 grau, de integrante titular da Comisso de tica, este ficar impedido de participar do processo, assumindo automaticamente o seu respectivo suplente. Art. 27 - irrecusvel a convocao de servidor para prestar informaes requeridas pela Comisso. Pargrafo nico. A recusa ensejar a abertura de Sindicncia ou instaurao de Processo Administrativo Disciplinar, nos termos da Lei n 8.112. de 11 de dezembro de 1990. Art. 28 - As reunies somente sero realizadas com a presena de todos os integrantes da Comisso.

130

ANEXO C

131

1.

Programa 1061 Brasil Escolarizado

Ao 8744: Apoio a alimentao Escolar na Educao Bsica Esta Ao financia o Programa Nacional de Alimentao Escolar PNAE
Problema que deu origem ao Carncia das necessidades nutricionais dos alunos matriculados na educao bsica regular. Finalidade da Ao Suprir parcialmente as necessidades nutricionais dos alunos. Contribuir para a valorizao e fortalecimento da educao e garantir a implantao da poltica de segurana alimentar e nutricional em especial os alunos localizados em regies metropolitanas com altos ndices de vulnerabilidade social

INDICADORES RELATIVOS AO
INDICADORES No 1 2 3 4 5 6 7 8 Descrio Indicador do plano de ao do setor Indicador do custo de capacitao e recursos humanos Indicador de custo de fiscalizao Indicador de controle de prestao de contas aprovada Indicador de suficincia de recursos financeiros Indicador de regularidade de repasse financeiro Indicador de cobertura pblico alvo Indicador de suficincia valor per capta Eficincia Eficincia Eficincia Eficincia Eficcia Eficcia Eficcia Eficcia Eficcia

132

A seguir, so apresentadas as definies dos indicadores relativos a essa Ao.

133

134

135

136

137

138

139

140

ANEXO D

141

QUESTIONRIO AO CAE
QUESTIONRIO AO CAE 6.1 - Foi elaborado o Regimento Interno do CAE? a) Sim b) No c) No se aplica

6.2 - O CAE tem recebido a carta-aviso de crdito das transferncias dos recursos do PNAE? a) Sim b) No

6.3 - O CAE acompanha o planejamento da execuo do Programa, como a seguir: Sim a) Na elaborao do cardpio b) No processo de aquisio dos gneros 6.3.1 - No controle de qualidade: Sim c) Na aquisio d) No armazenamento e) Na distribuio f) No preparo/manuseio h) Na oferta No No

6.4 - O CAE conhece o Termo de Compromisso firmado entre a prefeitura/Secretaria Municipal de Sade e o FNDE? a) Sim b) No

6.5 - O CAE possui um plano de trabalho anual? a) Sim b) No

6.6 - O CAE tem conhecimento do oramento do municpio destinado ao PNAE? a) Sim b) No

6.7 - O CAE rene-se com que frequncia? a) quinzenal b) mensal c) bimestral d) outros

6.8 - O CAE tem conhecimento da sua responsabilidade com as escolas estaduais delegadas (se houver)? a) Sim b) No

6.9 - realizada reunio ordinria para apreciao da Prestao de Contas? a) Sim b) No

6.10

a) Sim b) No

142

6.11 - O CAE participou de alguma capacitao? a) Sim b) No c) No se aplica

6.12 - Que rgo promoveu a capacitao? a) FNDE b) TCU c) CGU d) FNDE/FAO e) Outros

6.13 - Em que ano ocorreu a capacitao? a) 2003 b) 2004 c) 2005 d) 2006 e) Outros

6.14 - Na opinio do CAE, qual o resultado dessa capacitao para o desenvolvimento das suas atribuies? a) melhorou b) piorou c) foi indiferente d) no acrescentou nova informaes

6.15 - O CAE faz relatrios de atividades? (detalhar as atribuies) a) Escola b) Depsitos c) Fornecedores d) VISA e) EE f) Outros

6.16 - O CAE mantm o Livro Ata atualizado? a) Sim b) No

6.17 - Quem redige as atas do CAE : a) Membros do CAE b) Funcionrio da E.E sem vnculo direto com CAE c) Outros

143

QUESTIONRIO CENTRALIZADA - EE
COORDENAO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR QUESTIONRIO CENTRALIZADA - EE RELATRIO DE MONITORAMENTO N 01 - E.E 3 - End.: 4 - E-mail: Identificao: Gestor: CPF: Sec. Educao: Coord. Merenda: Presidente do CAE: R.T. da E.E.: Perodo da Visita: CNPJ: Valor do exerccio Contrapartida da E.E.: Forma de Execuo: a) Centralizada d) Parcialmente Escolarizada g) Outros: Possui delegao de rede? a) Sim b) No O estado suplementa os recursos para o atendimento de sua rede? Se sim: Valor R$: ou Per capita: a) Sim b) No c) No se aplica Valor at a data da visita 5 - DDD/Telefone 6 - Fax:

/2008 02 - UF:

b)Terceirizada e) Escolarizada

c) Parcialmente terceirizada f)Terc/Escolarizada/Centralizada

Nmero de alunos atendidos: CRECHE Dependncia Censo Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica

Atendidos

PR-ESCOLAR E ENSINO FUNDAMENTAL Censo Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual INDGENA Dependncia Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual QUILOMBOLA Dependncia Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual Nome do entrevistado: Cargo:

Dependncia Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

Censo

Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

Censo

Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

144

1 - CONSTATAES JUNTO ENTIDADE EXECUTORA (EE) 1.1 - Os recursos financeiros transferidos foram includos no oramento da Entidade? a) Sim b) No 1.2 - Qual o instrumento que prev aes/ projetos relacionados para a melhoria de alimentao escolar, tais como; incrementao de recursos financeiros para a alimentao escolar (gneros), equipamentos e utenslios de cozinha, capacitao de recursos humanos (merendeira), etc? a) Plano Municipal/Estadual b) PPA c) Projetos d) LOA e) Outros f) no tem

1.3 - A Entidade Executora oferece a infra-estrutura necessria para que o CAE exera suas atribuies? a) Sala d) Material de Consumo g) No oferece b) Equipamentos e) Transporte c) Telefone f) Outros 1.4 - A EE acompanha a execuo do Programa nas escolas? a) Sim b) No 1.4.1 - Em caso afirmativo, qual a periodicidade do acompanhamento? a) mensal b) bimestral c) trimestral d) semestral e) anual f) no acompanha 1.5 - Responsvel pela elaborao do cardpio da alimentao escolar: a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeira c) Direo da Escola d)Coordenadora

f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h cardpio planejado h) Professor i) Outros

1.6 - H indicativos da aplicao dos 70% dos recursos recebidos em produtos bsicos? a) Sim b) No 1.7 - Que instrumentos so utilizados para garantir essa aplicao? a)Pauta de compra d)Gneros armazenados b)Notas Fiscais e)Guia de remessa c)Cardpios f)Outros 1.8 - A aquisio dos gneros alimentcios respeita o cardpio pr-estabelecido? a) Sim b) No c) No se aplica 1.9 - H aplicao do teste de aceitabilidade? a) Sim b) No c) No h registro 1.9.1 - Quem aplica? a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeira c) Professor d) Direo da Escola e) Coordenadora da merenda f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h registro de aplicao de teste de aceitabilidade h) Fornecedor de alimentos i) Outros 1.9.2 - Em quais situaes aplicado? a) Introduo de um novo alimento b) Alteraes do modo de preparao do mesmo alimento c) Aceitao dos cardpios praticados freqentemente d) No processo de aquisio 1.9.3 - Qual a freqncia? a) mensal b)bimestral c)trimestral

d) semestral e) anual f) No se aplica

g) No h freqncia estabelecida

145

1.10 - Foi firmado o Termo de Compromisso com o FNDE? a) Sim b) No 1.10.1 - Em caso afirmativo, o termo de compromisso foi encaminhado ao FNDE? a) Sim b) no 1.11 - As aes de inspeo sanitria previstas no Termo de Compromisso esto sendo implementadas? a) Sim b) No 1.12 - As aquisies so feitas no comrcio local? a) Sim b) No 1.12.1 - Em caso negativo, porqu?

1.13 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisies dos gneros? a) Sim c) No se aplica b) No 1.14 - A aquisio dos gneros feita por meio de: a) direta c/ pesquisa de preos b) direta s/ pesquisa de preos c) carta-convite d) tomada de preos

e) concorrncia f) prego g) dispensa de licitao h) registro de preos

1.15 - A E.E. participa do Programa de Aquisio de Alimentos (PAA)? a) Sim b) No 1.15.1 - Em caso afirmativo, alguma escola recebe doao do PAA? a) Sim b) No 1.16 - A E.E. adquire produtos da Agricultura Familiar? a) Sim b) No 1.17 -Que tipo de produtos so adquiridos de produtores e agricultores familiar? a)frutas g)carne de frango b)hortalias h)pescados c)ovos i)outros d)carne bovina e)carne suina f)carne caprina 1.18 - Qual/Quais a modalidade utilizada na aquisio dos produtos da agricultura familiar? a) direta c/ pesquisa de preos e) concorrncia b) direta s/ pesquisa de preos f) prego c) carta-convite g) dispensa de licitao d) tomada de preos h) registro de preos 1.19 - O agricultor tem o registro do PRONAF? a) Sim b) No c) No se aplica 1.20 - realizado o exame mdico peridico dos manipuladores? a) mensal d) semestral b)bimestral e) anual c)trimestral f) no realiza 1.21 - COMENTRIOS

146

1.22 - RECOMENDAES

2 - CONSTATAES JUNTO AO RESPONSVEL TCNICO 2.1. - Qual o tipo de vnculo da Responsvel Tcnica com a E.E.? a) Concurso b) Cargo de confiana c) Contrato de prestao de servio com a E.E. d) Consrcio de Municpios/Assossiao de Municpios e) Cedido de outra Secretaria/rgo f) Assessoria g) Outros 2.2 - Qual a carga horria cumprida? hs/semana 2.3.- Existem outras Nutricionistas que compem o quadro tcnico da E.E.? a) Sim b) No c) Se sim Quantos 2.4 - O RT da E.E faz visitas peridicas nas escolas? Freqncia: a) Sim b) No 2.5 - O RT da E.E faz avaliao nutricional? a) aferio de peso b) aferio da altura

c) Exames de: sangue, urina, fezes, etc. d) Aplicao de questionrios de consumo

e) outros f) No faz

2.6 - H alunos portadores de patologias ligadas nutrio nas escolas? a) Sim c) no sabe b) No 2.6.1 - Se sim, qual? a)celacos b)diabticos

c)anmicos d)hipertensos

e) obesos f) outros____________________

2.7 -Caso haja, h elaborao de cardpio especfico? a) Sim b) No 2.8 - H cardpio diferenciado para: a) Creche b) Indgenas c) Quilombolas d) No h 2.9 - Na elaborao dos cardpios esto sendo respeitados os hbitos alimentares da localidade/regio? a) Sim b) No 2.10 - O RT elabora um plano de trabalho? a) Sim b) No 2.11 - Desenvolve atividades de educao nutricional? a) Sim Se sim, qual(is): b) No 2.12 - O manual de boas prticas de manipulao para as escolas, foi elaborado por: a) Nutricionista b) Outros c) No foi elaborado 2.13 - H aplicao do teste de aceitabilidade? a) Sim b) No c) No h registro

147

2.13.1 - Quem aplica? a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeira c) Professor d) Direo da Escola e)Coordenadora f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h registro de aplicao de teste de aceitabilidade h) Fornecedor de alimentos i) Outros 2.13.2 - Em quais situaes aplicado? a) Introduo de um novo alimento b) Alteraes do modo de preparao do mesmo alimento c) Aceitao dos cardpios praticados freqentemente d) No processo de aquisio 2.13.3 - Qual a freqncia? a) mensal b)bimestral c)trimestral 2.14 - CONSTATAES

d) semestral e) anual f) No se aplica

g) No h freqncia estabelecida

2.15- RECOMENDAES

3 - CONSTATAES JUNTO ENTIDADE EXECUTORA - RELATIVAS AO CONTROLE DE QUALIDADE - ARMAZEM CENTRAL 3.1 - Os alimentos no perecveis so armazenados em? a) Prateleiras b) Estrados c) Estantes d) caixas no cho e) mesas/cadeiras f) direto no cho g) armrios improvisados/embutidos 3.2 - O local de armazenamento dos no pereciveis : a) iluminado b) ventilado 3.3 - Os alimentos perecveis so armazenados em: a) geladeira b) Freezer c) Camara p/ refrigerados

d) camara p/ congelados e) temperatura ambiente

148

3.4 - Os Produtos refrigerados esto armazenados: a) Embalados b) Identificados c) Em local apropriado d) Em local no apropriado 3.5. O depsito tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 3.6 - H indcios da presena de insetos e roedores na rea de armazenagem dos gneros? a) Sim b) No 3.7 - A desinfestao feita por pessoa treinada? a) Sim b) No 3.7.1 - Em caso afirmativo, com qual frequncia? a) Semestral b) Anual c) No faz 3.8 - O piso do depsito a) lavvel b) nivelado 3.9 - O depsito possui ralos a) Sim b) No 3.9.1- Se sim, os ralos: a) possui(em) sistema abre e fecha que impea a entrada de roedores e insetos b) Possui(em) tela que impea a entrada de roedores e insetos c) no possui(em) nenhuma proteo que impea a entrada a entrada de roedores e insetos 3.10 - As paredes do depsito esto livres de: a) bolor b)umidade c)descascamento 3.11 - Os forros esto livres de: a) infiltrao c)umidade d) bolor

c) de fcil higienizao d) inclinado para o ralo

b) goteiras e) aberturas que possibilitem a entrada de insetos e/ou roedores

3.12 - As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelo) so removidos do local de armazenagem? a) Sim b) No c) No Pde Ser Constatado 3.13 - Os produtos de limpeza, livros, material de expediente, cadeiras, dentre outros, so armazenados em locais diferentes dos produtos alimentcios? a) Sim b) No c) No pde ser constatado 3.14 - Nas aquisies so verificadas (rotulagem e registro do rgo fiscalizador)? a) Sim b) No c) No pde ser constatado 3.15 -Existem produtos com embalagens amassadas, rasgadas, vencidas, estragadas? a) Sim b) No c) No pde ser constatado 3.16 - As caixas de gordura e de esgoto esto fora da rea de armazenagem? a) Sim c) No tem b) No 3.17 - A rea externa do depsito est livre de : a) Lixo b) Objetos em desuso c) Animais

d) Insetos e) Roedores

149

3.18 - COMENTRIOS

3.19 - RECOMENDAES

4 - CONCLUSO

(NOME DO TCNICO)

(NOME DO TCNICO)

150

QUESTIONRIO CENTRALIZADA VISITA AS ESCOLAS


DIRETORIA DE AES DE ASSISTNCIA EDUCACIONAL COORDENAO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR

QUESTIONRIO CENTRALIZADA - VISITA AS ESCOLAS RELATRIO DE MONITORAMENTO N 01 - E.E 1 - CONSTATAES NAS ESCOLAS VISITADAS Nome da escola: Cdigo no censo: Povoado/Distrito Caracterizao da escola: Localizao Rede Populao especfica Alunado atendido Nome do entrevistado: Cargo: 1.1 - Responsvel pela elaborao do cardpio da alimentao escolar: a) Nutricionista RT da EE c) Merendeira d) Direo da Escola e) Coordenadora f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda 1.2 - O cardpio elaborado cumprido? a)Sim b)No 1.3 - H divulgao do cardpio? a)Sim b)No 1.3.1 - Em caso afirmativo, com que frequncia? a)Dirio b)Semanal c)Quinzenal d)Mensal e)No h divulgao 1.4 - Qual a forma de divulgao do cardpio? a)Mural da Escola b)Na sala de aula c)Entregue ao aluno d)Verbalmente e)No refeitrio f)Dentro da cozinha 1.5 - A escola recebe doao de alimentos a)PAA b)Pais de alunos c)Mesa Brasil d)No recebe doao e)outros

/2008 02 - UF:

a) Rural a) Municipal a) Quilombola a)Creche

b) Urbana b) Estadual b) Indgena b)Pr-escolar

c) Filantrpica c)Fundamental

g) No h cardpio planejado h) Professor i) Outros

151

1.6 - H visita do RT da EE na escola? a)Sim b)No c)No sabe 1.7 - A escola possui cantina para venda de lanches? a)Sim b)No 1.7.1 - Se sim, a cantina funciona no mesmo horrio em que servida a alimentao escolar? a)Sim b)No c)No pode ser observado 1.8 - A escola possui horta escolar? a)Sim b)No 1.8.1 - Se sim, os produtos produzidos na horta so utilizados na merenda da escola? a)Sim b)No 1.9 Onde preparada a refeio? a)Cozinha da escola b)Cozinha piloto c)Casa da merendeira d)Casa do professor e)Outros 1.10 - Quem prepara a merenda? a)Merendeira da escola b)Me de aluno c)Auxiliar de servios gerais d)Outros 1.11 - realizado o controle do nmero de refeies servidas diariamente? a)Sim b)No 1.12 - O controle de qualidade dos gneros no ato do recebimento (embalagem e data de validade) verificado pela: a)Vigilncia Sanitria b)Merendeira da escola c)Merendeira da empresa d)Direo da escola e)Professor f)Outros g)No realiza 1.13 - Faltou merenda durante o ano letivo? a)Sim b)No c)No sabe 1.13.1 - Em caso afirmativo, assinale o(s) motivo(s): a)Alimentos deteriorados b)Falta de condies de preparo c)Insuficincia de gneros recebidos da EE d)Falta de gua e)Falta de merendeira f)Falta de gs g)Outros

152

1.14 - A escola conhece o CAE? a)Sim b)No 1.15 - Em que local da escola est armazenado os gneros? a)Depsito da escola b)Sala de aula c)Diretoria d)Casa da merendeira e)Casa da professora f)Outros 1.16 - H controle de estoque no local de armazenagem dos gneros recebidos e utilizados no preparo da alimentao escolar? a)Sim b)No c)No sabe

2 - CONSTATAES DA REA DE PRODUO DAS ESCOLAS VISITADAS 2.1 -Os equipamentos existentes na cozinha que esto em condies de uso na escola so: a)fogo industrial b)fogo domstico c)fogo lenha d)geladeira e)geladeira com congelador f)geladeira com freezer g)forno h)freezer i)filtro de gua j)liquidificador l)balana para pesagem de alimentos m)cmara para refrigerados n)cmara para congelados 2.2 - A iluminao natural ou artificial adequada atividade desenvolvida, sem ofuscamento, reflexos fortes, sombras e contrates excessivos a)Sim b)No 2.3 - O piso da cozinha : a)Lavavel b)nivelado c)de fcil higienizao d)inclina para o ralo 2.4 - A gua utilizada proveniente da rede pblica? a)Sim b)No 2.5 - Se a gua for procedente de outra fonte, ela filtrada, fervida ou sofre outro tratamento? a)Sim b)No 2.6 - A caixa(s) d'gua/ reservatrio limpa? a)Sim b)No 2.6.1 - Em caso afirmativo, com que frequncia? a)a cada 6 meses b)uma vez ao ano c)no realizada d)no tem caixa/reservatrio

153

2.7 - A cozinha tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 2.8- H indcios da presena de insetos e roedores na cozinha? a) Sim b) No 2.9 - A rea externa da cozinha est livre de: a)Lixo b)objetos em desuso c)animais d)insetos e)roedores 2.10 - A desisfestao da cozinha e do depsito feita por pessoa treinada? a) Sim b) No 2.10.1 - Em caso afirmativo, com qual frequncia? a) Semestral b) Anual c) No faz 2.11- As caixas de gordura e de esgoto esto localizadas na: a)Cozinha b)Depsito c)Fora da cozinha d)Fora do depsito e)No tem caixa de gordura f)No tem esgoto 2.12 - O banheiro utilizado pela merendeira est localizado: a)Dentro da cozinha b)Dentro do depsito c)Fora da cozinha d)Fora do depsito e)No tem banheiro 2.13. O depsito da escola tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 2.14 - H indcios da presena de insetos e roedores na rea de armazenagem? a) Sim b) No 2.15 - A rea externa do depsito est livre de: a)Lixo b)objetos em desuso c)animais d)insetos e)roedores 2.16 - As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelo) so removidos do local de produo e armazenagem? a) Sim b) No

154

2.17 - Existem no depsito produtos com embalagem amassadas, rasgadas, vencidas ou estragadas? a) Sim b) No 2.18 - Os produtos de limpeza, livros, material em desuso, cadeiras, dentre outros, so armazenados em locais diferentes dos produtos alimentcios? a) Sim b) No 2.19 - O lixo colocado: a)em recipiente prprio para lixo com saco plstico e tampa b)em recipiente prprio para lixo sem saco plstico e tampa c)em recipiente prprio para lixo sem saco plstico e sem tampa d)apenas em saco plstico e)outros 2.20 - O recipiente onde colocado o lixo lavado/higienizado: a)diariamente b)2 vezes por semana c)semanalmente d)quinzenalmente 2.21 - Existe coleta de lixo na escola? a) Sim b) No 2.21.1 - Se no existe coleta de lixo na escola, como estes so eliminados? a) Queima c) Recicla b) Joga em outra rea d) Enterra 2.22 - O manipulador recebeu treinamento para realizar suas atividades? a) Sim b) No 2.22.1 - Em caso afirmativo, qual a frequncia que ocorre o treinamento? a)Anual b)Semestral c)Sem uma frequncia definida d)No ocorre 2.23 - realizado o exame peridico dos manipuladores a)mensal b)bimestral c)trimestral d)semestral e)anual f)no realiza 2.24 - RECOMENDAES

e) Joga na rua f) Outros

155

2.25 - CONCLUSO

(NOME DO TCNICO)

(NOME DO TCNICO)

156

QUESTIONRIO ESCOLARIZADA - EE
DIRETORIA DE AES DE ASSISTNCIA EDUCACIONAL COORDENAO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR

QUESTIONRIO ESCOLARIZADA - EE RELATRIO DE MONITORAMENTO N 01 - E.E 3 - End.: 4 - E-mail: Identificao: Gestor: CPF: Sec. Educao: Coord. Merenda: Presidente do CAE: R.T. da E.E.: Perodo da Visita: CNPJ: Valor do exerccio Contrapartida da E.E.: Forma de Execuo: a) Centralizada d) Parcialmente Escolarizada g) Outros: Possui delegao de rede? a) Sim b) No O estado suplementa os recursos para o atendimento de sua rede? Se sim: Valor R$: ou Per capita: a) Sim b) No Valor at a data da visita 5 - DDD/Telefone

/2008 02 - UF:

6 - Fax:

b)Terceirizada e) Escolarizada

c) Parcialmente terceirizada f)Terc/Escolarizada/Centralizada

c) no se aplica

Nmero de alunos atendidos: CRECHE Dependncia Censo Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica

Atendidos

PR-ESCOLAR E ESNSINO FUNDAMENTAL Dependncia Censo Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Pr-escola municipal Ensino fundamental estadual Pr-escola estadual Ensino fundamental filantrpico INDGENA Dependncia Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual QUILOMBOLAS Dependncia Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual Nome do entrevistado: Cargo:

Censo

Atendidos

Censo

Atendidos

Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

Censo

Atendidos

Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

157

1 - CONSTATAES JUNTO ENTIDADE EXECUTORA O procedimento de escolarizao regulamentado pela EE, respeita as normas do PNAE (Medida Provisria 2.178-36 e Resoluo CD/FNDE n 032 de 10/08/2006? a) Sim c) No h normatizao b) No O procedimento de escolarizao est regulamentado pela EE? a) Sim b) No O repasse das parcelas para as Unidades Executoras so para o atendimento de: 20 dias 45 dias 30 dias 90 dias Qual o prazo para as Uex apresentarem a prestao de contas ?

mais de 90 dias

A EE notificou ao FNDE sobre o processo de escolarizao? a) Sim b) No 1.1 - Os recursos financeiros transferidos foram includos no oramento da Entidade? a) Sim b) No 1.2 - Qual o instrumento que prev aes/ projetos relacionados para a melhoria de alimentao escolar, tais como; incrementao de recursos financeiros para a alimentao escolar (gneros), equipamentos e utenslios de cozinha, capacitao de recursos humanos (merendeira), etc? a) Plano Municipal/Estadual b) PPA c) Projetos d) LOA e) Outros f) no tem

1.3 - A Entidade Executora oferece a infra-estrutura necessria para que o CAE exera suas atribuies? a) Sala d) Material de Consumo g) No oferece b) Equipamentos e) Transporte c) Telefone f) Outros 1.4 - A EE acompanha a execuo do Programa nas escolas? a) Sim b) No 1.4.1 - Em caso afirmativo, qual a periodicidade do acompanhamento? a) mensal b) bimestral c) trimestral d) semestral e) anual f) no acompanha 1.5 - Responsvel pela elaborao do cardpio da alimentao escolar: a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeira c) Direo da Escola d) Coordenadora

f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h cardpio planejado h) Professor i) Outros

1.6 - H indicativos da aplicao dos 70% dos recursos recebidos em produtos bsicos? a) Sim b) No 1.7 - Que instrumentos so utilizados para garantir essa aplicao? a)Pauta de compra d)Gneros armazenados b)Notas Fiscais e)Guia de remessa c)Cardpios f)Outros 1.8 - A aquisio dos gneros alimentcios respeita o cardpio pr-estabelecido? a) Sim b) No c) No se aplica 1.9 - H aplicao do teste de aceitabilidade? a) Sim b) No c) No h registro

158

1.9.1 - Quem aplica? a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeira c) Professor d) Direo da Escola e) Coordenadora da merenda f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h registro de aplicao de teste de aceitabilidade h) Fornecedor de alimentos i) Outros 1.9.2- Em quais situaes aplicado? a) Introduo de um novo alimento b) Alteraes do modo de preparao do mesmo alimento c) Aceitao dos cardpios praticados freqentemente d) No processo de aquisio 1.9.3 - Qual a freqncia? a) mensal b)bimestral c)trimestral

d) semestral e) anual f) No se aplica

g) No h freqncia estabelecida

1.10 - Foi firmado o Termo de Compromisso com o FNDE? a) Sim b) No 1.10.1 - Em caso afirmativo, o termo de compromisso foi encaminhado ao FNDE? a) Sim b) no 1.11 - As aes de inspeo sanitria previstas no Termo de Compromisso esto sendo implementadas? a) Sim b) No 1.12 - As aquisies so feitas no comrcio local? a) Sim b) No 1.12.1 - Em caso negativo, porqu?

1.13 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisies dos gneros? a) Sim c) No se aplica b) No 1.14 - A aquisio dos gneros feita por meio de: a) direta c/ pesquisa de preos b) direta s/ pesquisa de preos c) carta-convite d) tomada de preos

e) concorrncia f) prego g) dispensa de licitao h) registro de preos

1.15 - A escola participa do Programa de Aquisio de Alimentos? a) Sim b) No 1.15.1 - Em caso afirmativo, a escola recebe doao do PAA? a) Sim b) No 1.16 - A escola adquire produtos da Agricultura Familiar? a) Sim b) No 1.17 -Que tipo de produtos so adiquiridos de produtores e agricultores familiar? frutas carne de frango hortalias pescados ovos outros carne bovina carne suina carne caprina

159

1.18 - Qual/Quais a modalidade utilizada na aquisio dos produtos da agricultura familiar? a) direta c/ pesquisa de preos e) concorrncia b) direta s/ pesquisa de preos f) prego c) carta-convite g) dispensa de licitao d) tomada de preos h) registro de preos 1.19 - O agricultor tem o registro do PRONAF? a) Sim b) No c) No se aplica 1.20 - realizado o exame mdico peridico dos manipuladores? a) mensal d) semestral b)bimestral e) anual c)trimestral f) no realiza 1.21 - COMENTRIOS

1.22 - RECOMENDAES

2 - CONSTATAES JUNTO AO RESPONSVEL TCNICO 2.1 - Qual o tipo de vnculo do Responsvel Tcnico com a E.E.? a) Concurso b) Cargo de confiana c) Contrato de prestao de servio com a E.E. d) Consrcio de Municpios/Assossiao de Municpios e) Cedido de outra Secretaria/rgo f) Assessoria g) Outros 2.2 - Qual a carga horria cumprida? hs/semana 2.3- Existem outras Nutricionistas que compem o quadro tcnico da E.E.? a) Sim b) No c) Se sim Quantos 2.4 - O RT da E.E faz visitas peridicas nas escolas? Freqncia: a) Sim b) No 2.5 - O RT da E.E faz avaliao nutricional? a) aferio de peso b) aferio da altura

c) Exames de: sangue, urina, fezes, etc. d) Aplicao de questionrios de consumo

e) outros f) No faz

2.6 - H alunos portadores de patologias ligadas nutrio nas escolas? a) Sim c) no sabe b) No 2.6.1 - Se sim, qual? a)celacos b)diabticos

c)anmicos d)hipertensos

e) obesos f) outros____________________

2.7 -Caso haja, h elaborao de cardpio especfico? a) Sim b) No

160

2.8 - H cardpio diferenciado para: a) Creche b) Indgenas c) Quilombolas d) No h 2.9 - Na elaborao dos cardpios esto sendo respeitados os hbitos alimentares da localidade/regio? a) Sim b) No 2.10 - O RT elabora um plano de trabalho? a) Sim b) No 2.11 - Desenvolve atividades de educao nutricional? a) Sim Se sim, qual(is): b) No 2.12 - O manual de boas prticas de manipulao para as escolas, foi elaborado por: a) Nutricionista b) Outros c) No foi elaborado 2.13 - H aplicao do teste de aceitabilidade? a) Sim b) No c) No h registro 2.13.1 - Quem aplica? a) Nutricionista R. T. da EE b) Merendeira c) Professor d) Direo da Escola e)Coordenadora f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h registro de aplicao de teste de aceitabilidade h) Fornecedor de alimentos i) Outros 2.13.2 - Em quais situaes aplicado? a) Introduo de um novo alimento b) Alteraes do modo de preparao do mesmo alimento c) Aceitao dos cardpios praticados freqentemente d) No processo de aquisio 2.13.3 - Qual a freqncia? a) mensal b)bimestral c)trimestral

d) semestral e) anual f) No se aplica

g) No h freqncia estabelecida

161

2.14 - CONSTATAES

2.15- RECOMENDAES

2.16 - CONCLUSO

(NOME DO TCNICO)

(NOME DO TCNICO)

162

QUESTIONRIO ESCOLARIZAO - VISITA NA ESCOLA


DIRETORIA DE AES DE ASSISTNCIA EDUCACIONAL COORDENAO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR

QUESTIONRIO ESCOLARIZAO - VISITA NA ESCOLA RELATRIO DE MONITORAMENTO N 01 - E.E 1 - CONSTATAES NAS ESCOLAS VISITADAS Nome da escola: Cdigo no censo: Povoado/Distrito Caracterizao da escola: Localizao Rede Populao especfica Alunado atendido Nome do entrevistado: Cargo: 1.1 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisies dos gneros? a) Sim c) No se aplica b) No 1.2 - Qual a modalidade de aquisio de gneros alimentcias feita pela escola? a) direta c/ pesquisa de preos e) concorrncia b) direta s/ pesquisa de preos f) prego c) carta-convite g) dispensa de licitao d) tomada de preos h) registro de preos

/2008 02 - UF:

a) Rural a) Municipal a) Quilombola Creche

b) Urbana b) Estadual b) Indgena Pr-escolar

c) Filantrpica Fundamental

1.3 - A unidade Executora - Uex da creche/escola recebe os recursos financeiros do PNAE em parcelas mensais, conforme estabelece a Resoluo CD/FNDE n 032/2006? a) Sim b) No 1.4 - Est prevista a exigncia da ficha tcnica ou declarao da composio nutricional com laudo tcnico dos alimentos adquiridos para o Programa? a) Sim b) No 1.5 - Nas aquisies so verificadas as procedncias dos produtos (rotulagem e registro do rgo fiscalizador)? a) Sim b) No 1.6 - H indicativos que a Uex aplica 70% dos recursos recebidos em produtos bsicos? a) Sim b) No 1.7 - Que instrumentos so utilizados para garantir essa aplicao? a)Pauta de compra d)Gneros armazenados b)Notas Fiscais e)Guia de remessa c)Cardpios f)Outros 1.8 - A aquisio dos gneros alimentcios respeita o cardpio pr-estabelecido? a) Sim b) No c) No se aplica 1.9 - As aquisies so feitas no comrcio local? a) Sim b) No 1.9.1 - Em caso negativo, porqu?

1.10 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisies dos gneros? a) Sim c) No se aplica b) No

163

1.11 - A aquisio dos gneros feita por meio de: a) direta c/ pesquisa de preos b) direta s/ pesquisa de preos c) carta-convite d) tomada de preos

e) concorrncia f) prego g) dispensa de licitao h) registro de preos

1.12 - A escola participa do Programa de Aquisio de Alimentos? a) Sim b) No 1.12.1 - Em caso afirmativo, a escola recebe doao do PAA? a) Sim b) No 1.13 - A escola adquire produtos da Agricultura Familiar? a) Sim b) No 1.14 -Que tipo de produtos so adiquiridos de produtores e agricultores familiar? a)frutas g)carne de frango b)hortalias h)pescados c)ovos i)outros d)carne bovina e)carne suina f)carne caprina 1.15 - Qual/Quais a modalidade utilizada na aquisio dos produtos da agricultura familiar? a) direta c/ pesquisa de preos e) concorrncia b) direta s/ pesquisa de preos f) prego c) carta-convite g) dispensa de licitao d) tomada de preos h) registro de preos 1.16 - O agricultor tem o registro do PRONAF? a) Sim b) No c) No se aplica 1.17 - Responsvel pela elaborao do cardpio da alimentao escolar: a) Nutricionista RT da EE c) Merendeira d) Direo da Escola e) Coordenadora f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda 1.18 - O cardpio elaborado cumprido? a)Sim b)No 1.19 - H divulgao do cardpio? a)Sim b)No 1.19.1 - Em caso afirmativo, com que frequncia? a)Dirio b)Semanal c)Quinzenal d)Mensal e)No h divulgao 1.20 - Qual a forma de divulgao do cardpio? a)Mural da Escola b)Na sala de aula c)Entregue ao aluno d)Verbalmente e)No refeitrio f)Dentro da cozinha 1.21 - A escola recebe doao de alimentos a)PAA b)Pais de alunos c)Mesa Brasil d)No recebe doao e)outros

g) No h cardpio planejado h) Professor i) Outros

164

1.22 - H visita do RT da EE na escola? a)Sim b)No c)No sabe 1.23 - A escola possui cantina para venda de lanches? a)Sim b)No 1.23.1 - Se sim, a cantina funciona no mesmo horrio em que servida a alimentao escolar? a)Sim b)No c)No pode ser observado 1.24 - A escola possui horta escolar? a)Sim b)No 1.24.1 - Se sim, os produtos produzidos na horta so utilizados na merenda da escola? a)Sim b)No 1.25 Onde preparada a refeio? a)Cozinha da escola b)Cozinha piloto c)Casa da merendeira d)Casa do professor e)Outros 1.26 - Quem prepara a merenda? a)Merendeira da escola b)Me de aluno c)Auxiliar de servios gerais d)Outros 1.27 - realizado o controle do nmero de refeies servidas diariamente? a)Sim b)No 1.28 - O controle de qualidade dos gneros no ato do recebimento (embalagem e data de validade) verificado pela: a)Vigilncia Sanitria b)Merendeira da escola c)Merendeira da empresa d)Direo da escola e)Professor f)Outros g)No realiza 1.29 - Faltou merenda durante o ano letivo? a)Sim b)No c)No sabe 1.29.1 - Em caso afirmativo, assinale o(s) motivo(s): a)Alimentos deteriorados b)Falta de condies de preparo c)Insuficincia de gneros recebidos da EE d)Falta de gua e)Falta de merendeira f)Falta de gs g)Outros

165

1.30 - A escola conhece o CAE? a)Sim b)No 1.31 - Em que local da escola est armazenado os gneros? a)Depsito da escola b)Sala de aula c)Diretoria d)Casa da merendeira e)Casa da professora f)Outros 1.32 - H controle de estoque no local de armazenagem dos gneros recebidos e utilizados no preparo da alimentao escolar? a)Sim b)No c)No sabe

2 - CONSTATAES DA REA DE PRODUO DAS ESCOLAS VISITADAS 2.1 -Os equipamentos existentes na cozinha que esto em condies de uso na escola so: a)fogo industrial b)fogo domstico c)fogo lenha d)geladeira e)geladeira com congelador f)geladeira com freezer g)forno h)freezer i)filtro de gua j)liquidificador k)balana para pesagem de alimentos l)cmara para refrigerados m)cmara para congelados 2.2 - A iluminao natural ou artificial adequada atividade desenvolvida, sem ofuscamento, reflexos fortes, sombras e contrates excessivos a)Sim b)No 2.3 - O piso da cozinha : a)Lavavel b)nivelado c)de fcil higienizao d)inclina para o ralo 2.4 - A gua utilizada proveniente da rede pblica? a)Sim b)No 2.5 - Se a gua for procedente de outra fonte, ela filtrada, fervida ou sofre outro tratamento? a)Sim b)No 2.6 - A caixa(s) d'gua/ reservatrio limpa? a)Sim b)No 2.6.1 - Em caso afirmativo, com que frequncia? a)a cada 6 meses b)uma vez ao ano c)no realizada d)no tem caixa/reservatrio 2.7- A cozinha tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 2.8- H indcios da presena de insetos e roedores na cozinha? a) Sim b) No

166

2.9 - A rea externa da cozinha est livre de: a)Lixo b)objetos em desuso c)animais d)insetos e)roedores 2.10. A desisfestao da cozinha e do depsito feita por pessoa treinada? a) Sim b) No 2.11 - Em caso afirmativo, com qual frequncia? a) Semestral b) Anual c) No faz 2.12 - As caixas de gordura e de esgoto esto localizadas na: a)Cozinha b)Depsito c)Fora da cozinha d)Fora do depsito e)No tem caixa de gordura f)No tem esgoto 2.13 - O banheiro utilizado pela merendeira est localizado: a)Dentro da cozinha b)Dentro do depsito c)Fora da cozinha d)Fora do depsito e)No tem banheiro 2.14 - O depsito da escola tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 2.15 - H indcios da presena de insetos e roedores na rea de armazenagem? a) Sim b) No 2.16 - A rea externa do depsito est livre de: a)Lixo b)objetos em desuso c)animais d)insetos e)roedores 2.17 - As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelo) so removidos do local de produo e armazenagem? a) Sim b) No 2.18 - Existem no depsito produtos com embalagem amassadas, rasgadas, vencidas ou estragadas? a) Sim b) No 2.19 - Os produtos de limpeza, livros, material em desuso, cadeiras, dentre outros, so armazenados em locais diferentes dos produtos alimentcios? a) Sim b) No 2.20 - O lixo colocado: a)em recipiente prprio para lixo com saco plstico e tampa b)em recipiente prprio para lixo sem saco plstico e tampa c)em recipiente prprio para lixo sem saco plstico e sem tampa d)apenas em saco plstico e)outros 2.21 - O recipiente onde colocado o lixo lavado /higienizado: a)diariamente b)2 vezes por semana c)semanalmente d)quinzenalmente

167

2.22 - Existe coleta de lixo na escola? a) Sim b) No 2.22.1 - Se no existe coleta de lixo na escola, como estes so eliminados? a) Queima c) Recicla b) Joga em outra rea d) Enterra 2.23 - O manipulador recebeu treinamento para realizar suas atividades? a) Sim b) No 2.23.1 - Em caso afirmativo, qual a frequncia que ocorre o treinamento? a)Anual b)Semestral c)Sem uma frequncia definida d)No ocorre 2.24. realizado o exame peridico dos manipuladores a)mensal b)bimestral c)trimestral d)semestral e)anual f)no realiza 2.25 - RECOMENDAES

e) Joga na rua f) Outros

2.26 - CONCLUSO

(NOME DO TCNICO)

(NOME DO TCNICO)

168

QUESTIONRIO TERCEIRIZADA EE
DIRETORIA DE AES DE ASSISTNCIA EDUCACIONAL COORDENAO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR

QUESTIONRIO TERCEIRIZADA - EE RELATRIO DE MONITORAMENTO N 01 - E.E 3 - End.: 4 - E-mail: Identificao: Gestor: CPF Sec. Educao: Coord. Merenda: Presidente do CAE: R.T. da E.E.: Perodo da Visita: CNPJ: Valor do exerccio Contrapartida da E.E.: Forma de Execuo: a) Centralizada d) Parcialmente Escolarizada g) Outros: Possui delegao de rede? a) Sim b) No O estado suplementa os recursos para o atendimento de sua rede? Se sim: Valor R$: ou Per capita: a) Sim b) No Valor at a data da visita 5 - DDD/Telefone

/2008 02 - UF:

6 - Fax:

b)Terceirizada e) Escolarizada

c) Parcialmente terceirizada f)Terc/Escolarizada/Centralizada

c) no se aplica

Nmero de alunos atendidos: CRECHE Dependncia Censo Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica

Atendidos

PR-ESCOLAR E ENSINO FUNDAMENTAL Censo Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual INDGENA Dependncia Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual

Dependncia Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

Censo

Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

169

QUILOMBOLA Dependncia Censo Creche municipal Creche estadual Creche filantrpica Pr-escola municipal Pr-escola estadual Nome do entrevistado:

Atendidos Dependncia Pr-escola filantrpica Ensino fundamental municipal Ensino fundamental estadual Ensino fundamental filantrpico

Censo

Atendidos

Cargo: 1 - CONSTATAES NA ENTIDADE EXECUTORA 1.1 - Os recursos financeiros transferidos foram includos no oramento da Entidade? a) Sim b) No 1.2 - Qual o instrumento que prev aes/ projetos relacionados para a melhoria de alimentao escolar, tais como; incrementao de recursos financeiros para a alimentao escolar (gneros), equipamentos e utenslios de cozinha, capacitao de recursos humanos (merendeira), etc? a) Plano Municipal/Estadual b) PPA c) Projetos d) LOA e) Outros f) no tem

1.3 - A Entidade Executora oferece a infra-estrutura necessria para que o CAE exera suas atribuies? a) Sala d) Material de Consumo g) No oferece b) Equipamentos e) Transporte c) Telefone f) Outros 1.4 - A EE acompanha a execuo do Programa nas escolas? a) Sim b) No 1.4.1 - Em caso afirmativo, qual a periodicidade do acompanhamento? a) mensal b) bimestral c) trimestral d) semestral e) anual f) no acompanha 1.5 - Responsvel pela elaborao do cardpio da alimentao escolar: a) Nutricionista RT da EE b)Nutricionista RT da Empresa Terceirizada c) Merendeira d) Direo da Escola e)Coordenadora

f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h cardpio planejado h) Professor i) Outros

1.6 - H indicativos da aplicao dos 70% dos recursos recebidos em produtos bsicos? a) Sim b) No 1.7- Que instrumentos so utilizados para garantir essa aplicao? a)Pauta de compra d)Gneros armazenados b)Notas Fiscais e)Guia de remessa c)Cardpios f)Outros 1.8 - A aquisio dos gneros alimentcios respeita o cardpio pr-estabelecido? a) Sim b) No c) No se aplica

170

1.9 - H aplicao do teste de aceitabilidade? a) Sim b) No c) No h registro 1.10 - Quem aplica? a) Nutricionista R. T. da EE b) Nutricionista R. T. da empresa terceirizada c) Merendeira d) Professor e) Direo da Escola f) Coordenadora da merenda g) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda h) No h registro de aplicao de teste de aceitabilidade i) Fornecedor de alimentos j) Outros 1.11 - Em quais situaes aplicado? a) Introduo de um novo alimento b) Alteraes do modo de preparao do mesmo alimento c) Aceitao dos cardpios praticados freqentemente d) No processo de aquisio 1.12 - Qual a freqncia? a) mensal b)bimestral c)trimestral

d) semestral e) anual f) No se aplica

g) No h freqncia estabelecida

1.13 - Foi firmado o Termo de Compromisso com o FNDE? a) Sim b) No 1.13.1 - Em caso afirmativo, o termo de compromisso foi encaminhado ao FNDE? a) Sim b) no 1.14 - As aes de inspeo sanitria previstas no Termo de Compromisso esto sendo implementadas? a) Sim b) No 1.15 - As aquisies so feitas no comrcio local? a) Sim b) No 1.15.1 - Em caso negativo, porqu?

1.16 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisies dos gneros? a) Sim c) No se aplica b) No 1.17 - A aquisio dos gneros feita por meio de: a) direta c/ pesquisa de preos b) direta s/ pesquisa de preos c) carta-convite d) tomada de preos

e) concorrncia f) prego g) dispensa de licitao h) registro de preos

1.18 - Existe Processo Licitatorio formalizado para as aquisies dos gneros? a) Sim c) No se aplica b) No

171

1.19 - realizado o exame mdico peridico dos manipuladores? a) mensal d) semestral b)bimestral e) anual c)trimestral f) no realiza 1.20 - COMENTRIOS

1.21 - RECOMENDAES

2 - CONSTATAES DAS ATIVIDADES REALIZADAS PELO NUTRICIONISTA 2.1. - Qual o tipo de vnculo da Responsvel Tcnica com a E.E.? a) Concurso b) Cargo de confiana c) Contrato de prestao de servio com a E.E. d) Consrcio de Municpios/Assossiao de Municpios e) Cedido de outra Secretaria/rgo f) Assessoria g) Contrato com a empresa que fornece alimentao h) Outros 2.2 - Qual a carga horria cumprida? hs/semana 2.3- Existem outras Nutricionistas que compem o quadro tcnico da E.E.? a) Sim b) No c) Se sim Quantos 2.4 - No caso da Terceirizao, h nutricionista/RT pela empresa? a)Sim b) No 2.5 - Quem elabora o cardpio utilizado pela empresa terceirizada? a) Nutricionista RT da EE b) Nutricionista RT da empresa terceirizada c) Outros profissionais 2.6 - O RT da E.E faz visitas peridicas nas escolas? a) Sim Freqncia: b) No

172

2.7. - No caso da Terceirizao, o RT da E.E. faz visitas empresa contratada? Freqncia: a) Sim b) No 2.8 - O RT da E.E faz avaliao nutricional? a) aferio de peso b) aferio da altura

c) Exames de: sangue, urina, fezes, etc. d) Aplicao de questionrios de consumo

e) outros f) No faz

2.9 - H alunos portadores de patologias ligadas nutrio nas escolas? a) Sim c) no sabe b) No 2.9.1 - Se sim, qual? a)celacos b)diabticos

c)anmicos d)hipertensos

e) obesos f) outros____________________

2.9.2 -Caso haja, h uma elaborao de cardpio especfico? a) Sim b) No 2.10 - H cardpio diferenciado para: a) Creche b) Indgenas c) Quilombolas d) No h 2.11 - Na elaborao dos cardpios esto sendo respeitados os hbitos alimentares da localidade/regio? a) Sim b) No 2.12 - A RT da EE elabora um plano de trabalho anual? a) Sim b) No 2.13 - Desenvolve atividades de educao nutricional? a) Sim Se sim, qual(is): b) No 2.14 - O manual de boas prticas de manipulao para as escolas, foi elaborado por: a) Nutricionista da EE b) Nutricionista da empresa terceirizada c) No foi elaborado d) Outros 2.15 - H aplicao do teste de aceitabilidade? a) Sim b) No c) No h registro 2.15.1 - Quem aplica? a) Nutricionista R. T. da EE b) Nutricionista da empresa terceirizada c) Merendeira d) Professor e) Direo da Escola f)Coordenadora g) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda h) Fornecedor de alimentos i) No h registro de aplicao de teste de aceitabilidade j) Outros

173

2.15.2 - Em quais situaes aplicado? a) Introduo de um novo alimento b) Alteraes do modo de preparao do mesmo alimento c) Aceitao dos cardpios praticados freqentemente d) No processo de aquisio 2.15.3 - Qual a freqncia? a) mensal b)bimestral c)trimestral 3 - CONSTATAES

d) semestral e) anual f) No se aplica

g) No h freqncia estabelecida

4 - RECOMENDAES

5 - CONSTATAES NA ENTIDADE EXECUTORA - RELATIVAS ESPECIFICAMENTE EE QUE EXECUTA O PNAE DE FORMA TERCEIRIZADA (contrata a empresa para fornecimento da refeio pronta) 5.1 - A empresa foi contratada de acordo com a legislao pertinente ( Lei n 8.666/93 e Resoluo CD/FNDE n 032/06?) Obs.: Ver processo licitatrio. a) Sim b) No 5.2 - O contrato da empresa terceirizada prev apenas o pagamento dos gneros com os recursos do PNAE? a) Sim b) No

6 - CONSTATAES JUNTO EMPRESA TERCERIZADA - RELATIVAS AO CONTROLE DE QUALIDADE - ARMAZEM CENTRAL 6.1 - Os alimentos no perecveis so armazenados em? a) Prateleiras b) Estrados c) Estantes d) caixas no cho e) mesas/cadeiras f) direto no cho g) armrios improvisados/embutidos

174

6.2 - O local de armazenamento dos no pereciveis : a) iluminado b) ventilado 6.3 - Os alimentos perecveis so armazenados em: a) geladeira b) Freezer c) Camara p/ refrigerados 6.4 - Os Produtos refrigerados esto armazenados: a) Embalados b) Identificados c) Em local apropriado d) Em local no apropriado 6.5- O depsito tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 6.6- H indcios da presena de insetos e roedores na rea de armazenagem dos gneros? a) Sim b) No 6.7- A desisfestao feita por pessoa treinada? a) Sim b) No 6..7.1 - Em caso afirmativo, com qual frequncia? a) Semestral b) Anual c) No faz 6.8 -O piso do depsito a) lavvel b) nivelado 6.9 -O depsito possui ralos a) Sim b) No 6.9.1- Se sim, os ralos: a) possui(em) sistema abre e fecha que impea a entrada de roedores e insetos b) Possui(em) tela que impea a entrada de roedores e insetos c) no possui(em) nenhuma proteo que impea a entrada a entrada de roedores e insetos 6.10- As paredes do depsito esto livres de: a) bolor b)umidade c)descascamento 6.11. Os forros esto livres de: a) infiltrao b)umidade c) bolor

d) camara p/ congelados e) temperatura ambiente

c) de fcil higienizao d) inclinado para o ralo

d) goteiras e) aberturas que possibilitem a entrada de insetos e/ou roedores

6.12- As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelo) so removidos do local de armazenagem? a) Sim b) No c) No Pde Ser Constatado

175

6.13 - Os produtos de limpeza, livros, material de expediente, cadeiras, dentre outros, so armazenados em locais diferentes dos produtos alimentcios? a) Sim b) No c) No Pde Ser Constatado 6.14 - Nas aquisies so verificadas (rotulagem e registro do rgo fiscalizador)? a) Sim b) No c) No Pde Ser Constatado 6.15 -Existem produtos com embalagens amassadas, rasgadas, vencidas, estragadas. a) Sim b) No c) No Pde Ser Constatado 6.16 - As caixas de gordura e de esgoto esto fora da rea de armazenagem? a) Sim c) No tem b) No 6.17 - A rea externa do depsito est livre de : a) Lixo b) Objetos em desuso c) Animais 7- COMENTRIOS

d) Insetos e) Roedores

8- RECOMENDAES

9- CONCLUSO

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QUESTIONRIO TERCEIRIZADA - VISITA AS ESCOLAS


DIRETORIA DE AES DE ASSISTNCIA EDUCACIONAL COORDENAO GERAL DO PROGRAMA NACIONAL DE ALIMENTAO ESCOLAR

QUESTIONRIO TERCEIRIZADA - VISITA AS ESCOLAS RELATRIO DE MONITORAMENTO N 01 - E.E 1 - CONSTATAES NAS ESCOLAS VISITADAS Municpio EE CNPJ/CGC se houver: Cdigo no censo: Nome da escola: Caracterizao da escola: Localizao Rede Populao especfica Aluno atendido Nome do entrevistado: Cargo: 1.1 - Responsvel pela elaborao do cardpio da alimentao escolar: a) Nutricionista RT da EE b) Nutricionista RT da Empresa Terceirizada c) Merendeira d) Direo da Escola e) Coordenadora 1.2 - O cardpio elaborado cumprido? a)Sim b)No 1.3 - H divulgao do cardpio? a)Sim b)No 1.3.1 - Em caso afirmativo, com que frequncia? a)Dirio b)Semanal c)Quinzenal d)Mensal e)No h divulgao 1.4 - Qual a forma de divulgao do cardpio? a)Mural da Escola b)Na sala de aula c)Entregue ao aluno d)Verbalmente e)No refeitrio f)Dentro da cozinha 1.5 - A escola recebe doao de alimentos a)PAA b)Pais de alunos c)Mesa Brasil d)No recebe doao e)outros

/2008 02 - UF:

UF:

a) Rural a) Municipal a) Quilombola a) Creche

b) Urbana b) Estadual b) Indgena b) Pr-escolar

c) Filantrpica c) Fundamental

f) Sec. de Educao/Coordenao da Merenda g) No h cardpio planejado h) Professor i) Outros

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1.6 H visita do RT da EE na escola? a)Sim b)No c)No sabe 1.7 - A escola possui cantina para venda de lanches? a)Sim b)No 1.7.1 - Se sim, a cantina funciona no mesmo horrio em que servida a alimentao escolar? a)Sim b)No c)No pode ser observado 1.8 - A escola possui horta escolar? a)Sim b)No 1.8.1 - Se sim, os produtos produzidos na horta so utilizados na merenda da escola? a)Sim b)No 1.9 Onde preparada a refeio? a)Cozinha piloto da empresa b)Cozinha da escola c)Cozinha piloto da EE 1.10 - Quem prepara a merenda? a)Merendeira da escola b)Merendeira da empresa c)Me de aluno d)Auxiliar de servios gerais e)Outros 1.11 - realizado o controle do nmero de refeies servidas diariamente? a)Sim b)No 1.12 - H controle da quantidade servida (poro) aos alunos? a)Sim b)No 1.13 - O controle de qualidade dos gneros no ato do recebimento (embalagem e data de validade) verificado pela: a)Vigilncia Sanitria b)Merendeira da escola c)Merendeira da empresa d)Direo da escola e)Professor f)Outros g)No realiza 1.14 - Faltou merenda durante o ano letivo? a)Sim b)No c)No sabe 1.14.1 - Em caso afirmativo, assinale o(s) motivo(s): a)Alimentos deteriorados b)Falta de condies de preparo c)Insuficincia de gneros recebidos da EE d)Falta de gua e)Falta de merendeira f)Falta de gs g)Outros

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1.15 - A escola conhece o CAE? a)Sim b)No 1.16 - Em que local da escola est armazenado os gneros? a)Depsito da escola b)Sala de aula c)Diretoria d)Casa da merendeira e)Casa da professora f)Outros 1.17 - H controle de estoque no local de armazenagem dos gneros recebidos e utilizados no preparo da alimentao escolar? a)Sim b)No c)No sabe

2.1 -Os equipamentos existentes na cozinha que esto em condies de uso na escola so: a)fogo industrial b)fogo domstico c)fogo lenha d)geladeira e)geladeira com congelador f)geladeira com freezer g)forno h)freezer i)filtro de gua j)liquidificador k)balana para pesagem de alimentos l)cmara para refrigerados m)cmara para congelados 2.2 - A iluminao natural ou artificial adequada atividade desenvolvida, sem ofuscamento, reflexos fortes, sombras e contrates excessivos a)Sim b)No 2.3. O piso da cozinha : a)Lavavel b)nivelado c)de fcil higienizao d)inclina para o ralo 2.4 - A gua utilizada proveniente da rede pblica? a)Sim b)No 2.5 - Se a gua for procedente de outra fonte, ela filtrada, fervida ou sofre outro tratamento? a)Sim b)No 2.6 - A caixa(s) d'gua/ reservatrio limpa? a)Sim b)No 2.6.1 - Em caso afirmativo, com que frequncia? a)a cada 6 meses b)uma vez ao ano c)no realizada d)no tem caixa/reservatrio

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2.7. A cozinha tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 2.8- H indcios da presena de insetos e roedores na cozinha? a) Sim b) No 2.9 - A rea externa da cozinha est livre de: a)Lixo b)objetos em desuso c)animais d)insetos e)roedores 2.10 - A desisfestao da cozinha e do depsito feita por pessoa treinada? a) Sim b) No 2.10.1 - Em caso afirmativo, com qual frequncia? a) Semestral b) Anual c) No faz 2.11 - As caixas de gordura e de esgoto esto localizadas na: a)Cozinha b)Depsito c)Fora da cozinha d)Fora do depsito e)No tem caixa de gordura f)No tem esgoto 2.12 - O banheiro utilizado pela merendeira est localizado: a)Dentro da cozinha b)Dentro do depsito c)Fora da cozinha d)Fora do depsito e)No tem banheiro 2.13 - O depsito da escola tem: a) janelas e portas com telas de proteo b) apenas as janelas com telas de proteo c) apenas as portas com telas de proteo d)janelas e portas sem tela de proteo 2.14 - H indcios da presena de insetos e roedores na rea de armazenagem? a) Sim b) No 2.15 - A rea externa do depsito est livre de: a)Lixo b)objetos em desuso c)animais d)insetos e)roedores

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2.16 - As embalagens externas das mercadorias (caixote de madeira e caixas de papelo) so removidos do local de produo e armazenagem? a) Sim b) No 2.17 - Existem no depsito produtos com embalagem amassadas, rasgadas, vencidas ou estragadas? a) Sim b) No 2.18 - Os produtos de limpeza, livros, material em desuso, cadeiras, dentre outros, so armazenados em locais diferentes dos produtos alimentcios? a) Sim b) No 2.19 - O lixo colocado: a)em recipiente prprio para lixo com saco plstico e tampa b)em recipiente prprio para lixo sem saco plstico e tampa c)em recipiente prprio para lixo sem saco plstico e sem tampa d)apenas em saco plstico e)outros 2.20 - O recipiente onde colocado o lixo lavado /higienizado: a)diariamente b)2 vezes por semana c)semanalmente d)quinzenalmente 2.21 - Existe coleta de lixo na escola? a) Sim b) No 2.21.1 - Se no existe coleta de lixo na escola, como estes so eliminados? a) Queima c) Recicla b) Joga em outra rea d) Enterra 2.22 - O manipulador recebeu treinamento para realizar suas atividades? a) Sim b) No 2.22.1 - Em caso afirmativo, qual a frequncia que ocorre o treinamento? a)Anual b)Semestral c)Sem uma frequncia definida d)No ocorre 2.23 - realizado o exame peridico dos manipuladores a)mensal b)bimestral c)trimestral d)semestral e)anual f)no realiza

e) Joga na rua f) Outros

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2.24 - RECOMENDAES

2.25 - CONCLUSO

(NOME DO TCNICO)

(NOME DO TCNICO)

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ANEXO E

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MINISTRIO DA EDUCAO FUNDO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO DA EDUCAO FNDE SBS Q. 2 Bloco F Edifcio urea - 4 andar - 70.070-929 - Braslia, DF Telefone: (61) 3966-4610/4166

Nota Tcnica n 05 / 2008 COORI/AUDIT/FNDE/MEC

Assunto: Controle de gneros alimentcios mediante Guias de Remessa de Alimentos (GRA). Senhor Presidente, Trata a presente Nota Tcnica da incluso de dispositivo na Resoluo CD/FNDE n 32, de 10 de agosto de 2006, alterada pela Resoluo CD/FNDE n 25, de 14 de junho de 2007, referente ao Art. 24, que estabelece que as Entidades Executoras (EE) do PNAE devem evidenciar as despesas realizadas por meio de documentos comprobatrios devidamente identificados com o nome do FNDE e do Programa, sendo arquivados na prpria EE. Observa-se, no entanto, que a resoluo em questo no especifica quais so esses documentos, o que gera inmeras interpretaes quanto estrutura e finalidade destes, dificultando, ou, at mesmo, impossibilitando a realizao de auditorias. 2. Em maio deste ano, a equipe da Coordenao de Acompanhamento e Orientao iniciou uma pesquisa por meio dos relatrios de auditoria constantes do FNDE, do perodo de janeiro de 2000 a junho de 2008, visando a averiguar a hiptese da real necessidade da apresentao das GRAs para contribuio na obteno de resultados mais eficazes quanto s auditorias realizadas. Os resultados encontram-se anexos. 3. A partir da anlise dos relatrios, constatou-se que, apesar da no obrigatoriedade das guias, um nmero considervel de entidades j utilizam esse controle, conforme quadro abaixo:
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Entidades em que as Guias 30 72 61 63 45 11 3 4 1 foram citadas Entidades que apresentaram 29 54 54 59 41 9 1 4 0 as Guias Entidades em que as Guias 77 84 87 65 93 53 24 6 0 no foram citadas Total de Entidades 107 156 148 128 138 64 27 10 1

3.1 De acordo com as informaes acima (com dados retirados a partir do Anexo III), foram obtidos os seguintes resultados:

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No ano de 2000, das 107 entidades fiscalizadas, em 28% delas as GRAs foram citadas, sendo que, destas, mais de 96% apresentaram as Guias. Em 2001, em 46% das entidades as Guias foram citadas, e, destas, 75% apresentaram as guias. Em 2002, em 41% das entidades fiscalizadas, as GRAs foram citadas nos respectivos relatrios, sendo que, destas, 88% apresentaram as guias. No ano de 2003, das 128 entidades fiscalizadas, em 49% delas as GRAs foram citadas, sendo que, destas, mais de 93% apresentaram as Guias. Em 2004, em 32% das entidades as Guias foram citadas, e, destas, 91% apresentaram as guias. Em 2005, em 17% das entidades fiscalizadas, as GRAs foram citadas nos respectivos relatrios, sendo que, destas, 81% apresentaram as guias. No ano de 2006, das 27 entidades fiscalizadas, em 11% delas as GRAs foram citadas, sendo que, destas, mais de 33% apresentaram as Guias. Em 2007, em 40% das entidades as Guias foram citadas, e, destas, 75% apresentaram as guias. Em 2008, na Entidade fiscalizada, at ento, a Guia foi citada.

3.2. Nota-se, ainda, que as GRAs foram citadas inmeras vezes nos relatrios referentes ao PNAE, conforme quadro abaixo, e, quando ausentes, foram requisitadas pela equipe de auditoria em diversas ocasies, mediante Termo de Solicitao de Documentos (TSD), conforme Anexo I:

Relatrios-outros programas Relatrios-PNAE Relatrios-PNAE-GUIAS Total

2000 443 128 36 571

2001 412 279 120 691

2002 392 244 96 636

2003 2004 2005 2006 2007 2008 T otal 248 83 34 8 63 0 1683 196 282 79 35 10 2 1255 83 63 12 3 4 1 418 444 365 113 43 73 2 2938

3.3.

Observou-se que, por meio delas, possvel: identificar o tipo de merenda distribudo aos alunos; discriminar os itens e quantitativos recebidos; sugerir composio do cardpio. verificar a exigncia de utilizar, no mnimo, 70% dos recursos recebidos na aquisio dos produtos bsicos; comprovar a entrega dos gneros escola;

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conferir a distribuio regular dos gneros, verificando se houve falta de merenda; inspecionar a entrada e a sada de gneros alimentcios, controlando, dessa forma, o estoque; constatar a totalidade dos gneros entregue s escolas; observar o nmero de dias e de alunos atendidos; averiguar compatibilidade entre aquisio e distribuio dos produtos; certificar-se de quantas e de quais escolas declaram ter recebido gneros alimentcios.

3.4. No anexo II, nota-se que, apesar de um nmero considervel de entidades ter apresentado as guias, a maioria delas ainda no utiliza esse controle, sendo que o principal problema referente s GRAs justamente a no comprovao da entrega dos gneros alimentcios pelas Entidades Executoras do PNAE, fato que ocorreu em 73 ocasies, no perodo da pesquisa, representando um percentual superior a 40% do total de casos. Nota-se, portanto, a importncia da apresentao das guias, conforme grfico a seguir:

Principais problemas encontrados-Relatrios de janeiro de 2000 a junho de 2008


73

24

11

10 6

No comprovao da entrega dos gneros alimentcios

Falta de merenda ou inconstncia em sua distribuio

No identificao do responsvel pelo recebimento da Guia/guias no assinadas

Guias no datadas

No constatao da quantidade dos produtos

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3.5 No entanto, verificou-se que sua mera incluso como obrigatria no seria suficiente para solucionar a questo, j que, em diversas entidades, apesar de terem sido apresentadas as guias, estas se encontravam com inmeros problemas, conforme anexo II. Faz-se, portanto, necessria uma padronizao destas, a fim de evitar distores quanto a suas respectivas funes e estruturas. Assim, sugere-se que as GRAs, cumulativamente:

a. b. c. d. e. f. g. h. i. j.

verifiquem se a merenda foi entregue de forma constante e integral; identifiquem o responsvel pelo recebimento destas, mediante assinatura; sejam datadas; comprovem a quantidade dos produtos adquiridos; observem o nmero de dias atendidos; verifiquem compatibilidade entre aquisio e distribuio dos produtos; sejam numeradas; indiquem o exerccio e o programa a que pertencem; no contenham rasuras; permitam o controle de estoque dos gneros alimentcios;

4. Diante do exposto, sugere-se que seja includo, imediatamente, dispositivo na Resoluo CD/FNDE n 32, de 10 de agosto de 2006, alterada pela Resoluo CD/FNDE n 25, de 14 de junho de 2007, com o seguinte teor:

Art. XX A Entidade Executora do PNAE deve realizar controle dos gneros alimentcios mediante a utilizao de Guias de Remessa de Alimentos (GRA), devendo estas, cumulativamente: a) b) c) d) e) f) g) h) certificar-se de que a merenda foi entregue de forma constante e integral; identificar o responsvel pelo recebimento destas, mediante assinatura; ser datadas; declarar a quantidade dos produtos adquiridos; informar o nmero de dias atendidos; ser numeradas; indicar o exerccio e o programa a que se referem; no conter rasuras;

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i) permitir o controle de estoque dos gneros alimentcios; j) ser arquivadas por escola, por data de entrega, e por programas.

Art. XXI

As GRAs devem seguir o formulrio padro, anexo.

Em 01/10/2008. (original assinado) Vincius Barros da Costa AUDIT/COORI 1. De acordo. 2. Encaminhe-se, apreciao do Senhor Auditor-Chefe. Em 01/10/2008

(original assinado) Roziane Ema Malakowsky Coordenadora da COORI/AUDIT 1. De acordo. 2. Encaminhe-se ao Senhor Presidente para conhecimento do teor da Nota Tcnica. Braslia, em 01/10/2008

(original assinado) Gil Pinto Loja Neto Auditor-Chefe do FNDE 1.Aprovo. 2.Retorne AUDIT, para os encaminhamentos sugeridos. Braslia, 01/10/2008.

(original assinado) Daniel Silva Balaban Presidente